ekspertyza skotnicki.rtf
Transkrypt
ekspertyza skotnicki.rtf
Warszawa, 4 lutego 2010 r. BAS-WAUiP-113/10 Opinia prawna na temat dopuszczalności ustanowienia parytetów na listach kandydatów I. Teza Wprowadzenie na listach wyborczych 50% parytetu dla kobiet bądź 30% parytetu dla kaŜdej z płci nie będzie zgodne z Konstytucją. II. Przedmiot opinii Przedmiotem opinii jest odpowiedź na pytania: „Czy następujące rozwiązania byłyby zgodne z Konstytucją RP: 1) wprowadzenie 50% parytetu dla kobiet na listach wyborczych lub 2) wprowadzenie 30% parytetu dla kaŜdej płci na listach wyborczych?" III. Ustalenia szczegółowe 1. Postawione pytanie nie jest precyzyjne, rozumiem jednak, iŜ Autorka posługując się pojęciem „listy wyborcze” ma na myśli listy kandydatów na posłów do Sejmu, listy kandydatów na senatorów, listy kandydatów na posłów do Parlamentu Europejskiego oraz listy kandydatów na radnych, takim bowiem nazewnictwem posługuje się polski ustawodawca w przypadku prawa wyborczego. 2 W opinii odnoszę się łącznie do obu pytań, gdyŜ uwaŜam, Ŝe problemem jest ustanowienie parytetu (czy raczej kwot), nie zaś sama ich wielkość. Pytanie o wprowadzenie parytetu na listach kandydatów zgłaszanych w wyborach dotyczy problemu, który na świecie dyskutowany jest juŜ od wielu lat, stanowiąc element szerszej dyskusji na temat udziału kobiet w Ŝyciu politycznym. Problem wynika z faktu, iŜ kobiety generalnie stanowią niewielki procent składu współczesnych parlamentów (dotyczy to zarówno parlamentów jednoizbowych, jak i odrębnie kaŜdej z izb w parlamentach dwuizbowych). Jak podaje Grzegorz Kryszeń, w końcu 2005 r. stanowiły one 16,4% składu wszystkich parlamentów (w kilku nie mają one jednak nawet reprezentacji), widoczne jest przy tym wyraźne zróŜnicowanie w zaleŜności od regionu geograficznego; najmniejsza reprezentacja jest w państwach arabskich i wynosi tylko 7,0%, największa zaś w państwach amerykańskich (20,2%) i europejskich (19,0 %), w tym zwłaszcza w państwach skandynawskich, w których dochodzi do 40% (zob. G. Kryszeń, Standardy prawne wolnych wyborów parlamentarnych, Białystok 2007, s. 135-136). NajwyŜsza reprezentacja kobiet jest w parlamencie Ruandy i w 2006 r. wynosiła 48,8% (zob. A. śukowski, Wybory i reprezentacja polityczna kobiet, „Studia Wyborcze” 2007, tom III, s. 51). I chociaŜ w ciągu sześćdziesięciu lat widoczny jest niewątpliwy postęp, gdyŜ bezpośrednio po II wojnie światowej w 1945 r. udział kobiet w składzie parlamentów wynosił co najwyŜej 3%, to jest to sytuacja oceniana jako wysoce niezadowalająca, gdyŜ Rada SpołecznoGospodarcza ONZ uwaŜa za tzw. wielkość krytyczną 30% udział kobiet na stanowiskach decyzyjnych, a więc i w ciałach ustawodawczych. NaleŜy pamiętać, Ŝe problem ten nie wynika z róŜnej pozycji prawnej kobiet i męŜczyzn, lecz z ogólnej pozycji kobiet w społeczeństwach. Nawet w Europie trudno porównać ich status we Włoszech i w państwach nordyckich (pisałem na ten temat w: Zasada powszechności w prawie wyborczym. Zagadnienia teorii i praktyki, Łódź 2000, s. 31-41). 2. Rozwiązanie problemu niskiego udziału kobiet w składach współczesnych parlamentów upatruje się m. in. w prowadzeniu „polityki działań pozytywnych”, polegającej m. in. na prawnej ingerencji w przebieg procesu wyborczego, w tym zwłaszcza w mechanizm rekrutacji i selekcji kandydatów. Najczęściej jest to ustanowienie – na poziomie konstytucyjnym bądź ustawowym – kwot dla przedstawicieli jednej bądź obu płci. Kwoty ustalane mogą być przy tym w odniesieniu do: 1) grupy osób spośród których wyłaniani są kandydaci na parlamentarzystów czy 3 radnych, 2) kandydatów umieszczanych na listach wyborczych, 3) zagwarantowanej liczby mandatów w wybieranym organie (zob. K. Skotnicki, op. cit., s. 41, G. Kryszeń, op. cit., s. 139). PrzedłoŜone mi do zaopiniowania pytania dotyczą drugiej sytuacji. Jest to rozwiązanie, które stosowane jest w ponad 40 państwach, w tym w Europie w Belgii, Finlandii, Francji, Grecji, Hiszpanii, Macedonii, Portugalii czy Słowenii (szerzej zob. Ł. Wawrowski, Polityka równych szans, Toruń 2007; A śukowski, op. cit.). 3. Oceniając konstytucyjność proponowanego w pytaniach parytetu w odniesieniu do tekstuKonstytucji RP z 1997 r. naleŜy, w moim przekonaniu, rozpatrywać tę kwestię z punktu widzenia kilku rozwiązań. Przede wszystkim odnoszę się do parytetu (kwoty) z punktu widzenia wyraŜonej w art. 32 ust. 1 zasady równości wobec prawa oraz ustanowionej w art. 33 zasady równouprawnienia kobiet i męŜczyzn. Zasada równości jest lex generalis dla innych zasad dotyczących równości i konkretyzujących ją przepisów. Jej istota polega na tym, Ŝe wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, według równej miary i bez zróŜnicowań dyskryminujących, jak i faworyzujących (orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 9 marca 1988 r. w sprawie U 7/87, OTK 1988, Nr 1, poz. 1., s. 14). Równości tej nie moŜna jednak traktować bezwzględnie, gdyŜ nie oznacza ona zakazu róŜnicowania, które jest dopuszczalne, a nawet konieczne dla doprowadzenia do równości faktycznej; stąd teŜ moŜna ustanawiać dyskryminację pozytywną czy teŜ uprzywilejowanie wyrównawcze (np. wyrok w sprawie K 15/97, OTK 1997, Nr 3-4, poz. 37, s. 377-380). W innym, duŜo wcześniejszym orzeczeniu, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iŜ „w dziedzinie prawa zasada równości jest przestrzegana wtedy, gdy kaŜdy obywatel moŜe stać się adresatem kaŜdej z norm przyznających określone prawo obywatelskie. Z punktu widzenia zasady równości niedopuszczalne więc jest róŜnicowanie obywateli ze względu na takie kryteria, które prowadzą do powstania zamkniętych kategorii obywateli o zróŜnicowanym statusie prawnym. Przykładem tych kryteriów jest takŜe właśnie płeć” (orzeczenie w sprawie P 2/87 z 3 marca 1987 r., OTK 1987, Nr 1. poz. 2). W tym samym orzeczeniu Trybunał stwierdził jednak, iŜ „wszelkie […] ograniczenia (zasady równości – przypis. K.S), nie wynikające z dąŜenia do pogłębienia osiągnięcia faktycznej równości społecznej są niedopuszczalne”. 4 Proponowane w pytaniu rozwiązanie ma charakter tzw. uprzywilejowania wyrównawczego działającego na rzecz słabszej grupy społecznej, a przez to zmierzającego do zrównania rzeczywistej pozycji kobiet i męŜczyzn. RównieŜ jednak takie działanie nie moŜe mieć charakteru bezwzględnego, a tym samym muszą istnieć jego granice. Leszek Garlicki, uwzględniając orzecznictwo sądowe i praktykę legislacyjną, zasadnie podkreśla, Ŝe inaczej kształtuje się to zagadnienie w sferze praw socjalnych, inaczej zaś w innych sferach, zwłaszcza w zakresie wolności i praw o charakterze osobistym i politycznym. Podkreśla, Ŝe w „tych dziedzinach zasada równości przybiera bardziej rygorystyczny charakter” (zob. L. Garlicki, Uwaga 10 do art. 33, [w;] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, tom III, red. L. Garlicki, Warszawa 2003). Kobiety i męŜczyźni mają w Polsce czynne i bierne prawa wyborcze na równych prawach od 1918 r. Kobiety uzyskały je na podstawie dekretu z 28 listopada 1918 r. o ordynacji wyborczej do Sejmu Ustawodawczego (Dz. P.K.P. 1918, nr 18, poz. 46; szerzej zob. K. Skotnicki, op. cit., s. 35). Ocena konstytucyjności parytetów (kwot) płci budzi uzasadnione wątpliwości w kontekście zasady równości. Czym innym jest bowiem posiadanie pewnego prawa, a zupełnie innym zagwarantowanie określonego przywileju, który prowadzi do nieuzasadnionej nierówności. Problem ten był w Polsce przed laty rozwaŜany w związku z wprowadzeniem równych limitów przyjęć kobiet i męŜczyzn na studia medyczne. W przywołanym juŜ orzeczeniu w sprawie P 2/87 Trybunał Konstytucyjny uznał, iŜ róŜna liczba kandydatów kaŜdej z płci oznacza wprowadzanie dla kaŜdej z nich innych wymagań dostępu na studia wyŜsze. Podkreślił, iŜ „w następstwie ustalonych limitów przyjęć moŜe powstać sytuacja, Ŝe lepiej zdająca studentka niŜ student ze względu na podział limitów z punktu widzenia płci, nie dostanie się na wydział lekarski”. Gdyby odnieść to rozumowanie do kandydowania podczas wyborów, moŜna uznać, iŜ oznacza to, Ŝe lepszy kandydat ze względu na wprowadzenie kwot (parytetu) nie znajdzie się na liście wyborczej. Leszek Garlicki odnosząc się do tej kwestii uznał, Ŝe „moŜna mieć wątpliwości, czy dąŜenie do osiągnięcia faktycznej równości (kobiet – przypis. K.S.) stanowiłoby wystarczający argument konstytucyjny dla np. ustawowego wprowadzenia kwot minimalnej obecności kobiet i męŜczyzn na listach wyborczych do parlamentu” (zob. L. Garlicki, op. cit.). 5 W literaturze przedmiotu stanowisko to w pełni podziela równieŜ Bogusław Banaszak, który podkreśla, iŜ „takie parytety nie byłyby zgodne z Konstytucją w przypadku organów przedstawicielskich, gdyŜ wobec obserwowanej w kaŜdych wyborach większej ilości kandydatów płci męskiej zmuszałoby to wyborców do ich surowszej selekcji niŜ kandydatek płci Ŝeńskiej. Sam wyborca oprócz dania w akcie wyborczym wyrazu preferencjom programowym i osobowym musiałby jeszcze uwzględniać płeć. Wprowadzenie parytetów zmuszałoby do tworzenia skomplikowanych regulacji na wypadek, gdyby na listach wyborczych nie zgłoszono Ŝadnej kandydatki” (zob. B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2009, s. 197-198). 4. Wskazane powyŜej argumenty moŜna przywołać równieŜ w przypadku rozwaŜania istnienia kwot w świetle konstytucyjnej zasady równości wyborów (art. 96 ust. 2 i art. 169 ust. 2). Rzecz idzie o równość w aspekcie materialnym oraz równość szans. W szczególności równość szans nakazuje takie samo traktowanie jednostki przez prawo w całym postępowaniu wyborczym. Naruszenie tej zasady jest z tego powodu wskazywane przez przeciwników ustanawiania kwot, jako pierwszy argument przeciwko ich ustanowieniu (zob. G. Kryszeń, Kształtowanie reprezentacji parlamentarnej kobiet w świetle standardów wyborów demokratycznych, [w:] Zagadnienia prawa parlamentarnego, Materiały z XLVIII Ogólnopolskiego Zjazdu Katedr i Zakładów Prawa Konstytucyjnego Serock, 1-3 czerwca 2006 r., red. M. Granat, Warszawa 2007, s. 344). W literaturze polskiej wyraźnie podnosi tę kwestię Konrad Składowski, który uznał, Ŝe „zwiększenie liczby kobiet na listach kandydatów jest niewątpliwie korzystnym zjawiskiem, lecz dokonywanie tego drogą zakazów prawnych narusza […] zasadę równości szans (zob. K. Składowski, Zasada równości w wyborach do Sejmu i Senatu III Rzeczypospolitej, Łódź 2001, s. 161, maszynopis rozprawy doktorskiej w zbiorach autora opinii). Dopuszczalne odstępstwa od tej zasady dotyczyć mogą wyłącznie partii politycznych i mówi się wówczas o proporcjonalnej równości szans (zob. B. Banaszak, Zasada równości w orzecznictwie Związkowego Trybunału Konstytucyjnego w Republice Federalnej Niemiec, [w:] L. Garlicki, J. Trzciński, Zasada równości w orzecznictwie trybunałów konstytucyjnych, Wrocław 1990, s. 136). 6 5. Wprowadzenie opiniowanych kwot do prawa wyborczego naleŜy równieŜ rozpatrzyć z punktu widzenia zasady wolnych wyborów. Wprawdzie nie jest ona obecnie wyraŜona expresis verbis w postanowieniach Konstytucji, ale jej istnienie jest oczywistą konsekwencją demokratycznego charakteru państwa. Jak podkreśla Grzegorz Kryszeń, jest ona „co najmniej jakby dorozumianą zasadą prawa wyborczego i szeroko pojmowanego systemu wyborczego”, jest teŜ „najwaŜniejszym […] punktem odniesienia oceny stopnia demokratyzmu konkretnych wyborów” (zob. G. Kryszeń, Standardy …, s. 15). Biorąc pod uwagę ten punkt widzenia stosowanie kwot „zawsze – mniej lub bardziej – zawęŜa ramy wolnej gry wyborczej, gdyŜ oznacza uprzywilejowanie w procesie wyborczym określonej grupy społecznej” (zob. G. Kryszeń, Standardy …, s. 139). Zamiast swobodnej selekcji kandydatów ma miejsce ich „dopasowywanie” do narzuconych kwot i wręcz odrębna selekcja kandydatów dla kaŜdej z płci. Kwoty na listach kandydatów są przy tym mniejszym naruszeniem wolności wyborów, niŜ ma to miejsce w przypadku ich ustanawianiu w składzie organów przedstawicielskich. 6. Rozpatrując propozycję ustanowienia kwot dla przedstawicieli poszczególnych płci na listach kandydatów naleŜy, w moim przekonaniu, spojrzeć na ten problem równieŜ z punktu widzenia zasady pluralizmu politycznego, która wyraŜona jest w art. 11 Konstytucji RP. Gwarantuje ona nie tylko wolność tworzenia, ale i wolność działalności partii politycznych. Jest to wyraźne wskazanie zakresu działania władzy publicznej, która powinna z jednej strony dąŜyć do stwarzania jak najlepszych warunków dla konkurencji partii politycznych, ale z drugiej strony jest teŜ bardzo ograniczona w moŜliwości ingerencji w działalność partii politycznych. Ingerencja ta powinna być wyjątkowa i najlepiej, gdyby miała podstawę konstytucyjną oraz ściśle wyznaczony tryb (zob. W. Sokolewicz, Uwaga 6 do art. 11, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, tom V, red. L. Garlicki, Warszawa 2007). Konstytucja z 1997 r. wskazuje w art. 31 ust. 3 pod jakimi warunkami i z jakich względów moŜna wprowadzać ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw. Przypomnieć naleŜy, Ŝe ograniczenia te mogą mieć miejsce „tylko w ustawie i tylko wówczas, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób”. Ustanowienie kwot 7 (parytetów) nie jest konieczne, a przy tym trudno równieŜ uznać, iŜ mogłoby słuŜyć „ochronie wolności i praw innych osób”. Partie polityczne cieszą się statusem autonomicznym w ramach prowadzonej działalności, zaś ingerencja „władz publicznych w Ŝycie wewnętrzne partii jest dopuszczalna tylko w raŜących przypadkach oczywistego i drastycznego naruszenia prawa, jeśli słuŜy przy tym realizacji jakichś zasad konstytucyjnych lub ustawowych” (zob. W. Sokolewicz, Uwaga 16 do art. 11, [w:] Konstytucja …). Wprowadzenie kwot na listach kandydatów bez wątpienia ograniczyło by autonomię partii politycznych w tym zakresie, w jakim podmioty te uprawnione są do samodzielnego decydowania o tym kogo i w jakiej kolejności chcą zaproponować jako kandydata do objęcia mandatu. Jest to kwestia, która moŜe być pozostawiona do regulacji statutowej, a nawet pozostawiona wręcz wewnętrznej praktyce partyjnej. Powstaje równieŜ pytanie o sankcje, gdy partia nie wystawi na swoich listach kandydatów zgodnie z ustanowioną kwotą. Gdy nie będzie ona mieć takich kandydatów zostanie wyeliminowana z ubiegania się o mandaty, gdyŜ taka lista nie będzie mogła być zarejestrowana (inne sankcje są przecieŜ niemoŜliwe). A jeŜeli tak się stanie, to zostanie uniemoŜliwione wypełnianie podstawowej funkcji partii politycznej, jaką jest wpływania demokratycznymi metodami na kształtowanie polityki państwa (sprawowanie władzy publicznej). Tym samym zostanie naruszona zasada pluralizmu politycznego. 7. W świetle przeprowadzone analizy uwaŜam, Ŝe wprowadzenie w ordynacjach wyborczych parytetów (kwot) płci na listach kandydatów w wyborach do Sejmu, Senatu oraz do organów stanowiących samorządu terytorialnego budzi wątpliwości powaŜne wątpliwości konstytucyjne. Aby uniknąć niebezpieczeństwa naruszenia Konstytucji zasadnym wydaje się rozwaŜanie dokonania stosownej nowelizacji ustawy zasadniczej. Jest to procedura, którą zastosowano w wielu krajach. Niewątpliwie najbardziej znanym przykładem jest Francja, w której w 1982 r. Rada Konstytucyjna uznała za niezgodne z konstytucją rozwiązanie, zgodnie z którym na liście kandydatów nie mogło być więcej niŜ 75% przedstawicieli tej samej płci. Dlatego teŜ w 1999 r. dokonano nowelizacji Konstytucji nakładając na partie polityczne obowiązek zapewnienia równego dostępu kobiet i męŜczyzn do funkcji wybieralnych, a następnie wprowadzono w 2000 r. parytet 50% dla kaŜdej płci w prawie wyborczym (zob. L. Garlicki, op. cit.). 8 Francja nie jest zresztą jedynym krajem w którym parytet płci wynika bezpośrednio z konstytucji. W literaturze przedmiotu wskazuje się jeszcze takie państwa jak: Afganistan, Argentynę, Bangladesz, Filipiny, Gujanę, Irak, Kenię Nepal, Wandę, Tajwan, Tanzanię czy Ugandę, przy czym w niektórych z tych państw jest to gwarantowanie kobietom określonej ilości miejsc w parlamencie lub jego izbie niŜszej (zob. G. Kryszeń, Kształtowanie …, s. 344. 8. Podniesiony w pytaniu problem parytetów na listach kandydatów skłania mnie do podniesienie dwóch kwestii. Po pierwsze – zwiększenie udziału kobiet w Ŝyciu politycznym, w tym w szczególności zwiększenie ich reprezentacji w organach przedstawicielskich to przede wszystkim problem kultury a nie prawa. Wiadomym jest, i potwierdzają to liczne badania, iŜ tylko znikoma liczba kobiet podczas głosowań oddaje swój głos na przedstawicielki swojej płci. Po drugie – co równieŜ dowodzą badania – zwiększeniu liczby kobiet w organach przedstawicielskich nie sprzyjają wybory w okręgach jednomandatowych, lecz proporcjonalne wybory w okręgach wielomandatowych. Z uwagi na temat opinii wątków tych jednak nie rozwijam. Autor: Dr hab. Krzysztof Skotnicki prof. nadzw. Uniwersytetu Łódzkiego ekspert ds. legislacji w Biurze Analiz Sejmowych Akceptował: Dyrektor Biura Analiz Sejmowych Michał Królikowski Deskryptory bazy REX: wybory, prawo wyborcze, parytet.