Idealizacja sektora nonprofit

Dr Ryszard Szarfenberg
Uniwersytet Warszawski
Instytut Polityki Społecznej
www.ips.uw.edu.pl/rszarf
[email protected]
Trzeci sektor i jego ograniczenia
(wersja z 27.02.2004)
Pierwszy szkic tego artykułu został napisany na zamówienie Ministerstwa Gospodarki,
Pracy i Polityki Społecznej. Skoncentrowałem się wyłącznie na ograniczeniach działalności
pozarządowej lub – jak się coraz częściej mówi – obywatelskiej, z czego w żadnym razie nie
wynika, by była ona lepsza lub gorsza od innych form zorganizowanego współdziałania.
Najpierw przedstawię kontekst idealizowania trzeciego sektora w Polsce, trochę miejsca
poświęcę niejasnościom pojęciowym, a następnie omówię główne ograniczenia tego sektora.
Zrozumiałe, że w polskich elitach po doświadczeniach PRL bardzo wzrosła niechęć do
rozwiązań etatystycznych w polityce społecznej, czyli takich, w których państwo jest głównym
producentem i dostarczycielem pewnych usług, czy ogólniej świadczeń. Ten wzrost niechęci
uzyskał wielkie wsparcie z Zachodu, gdzie od lat 1980. narastała neoliberalna krytyka państwa
opiekuńczego i podejmowano próby jego demontażu (bardziej skuteczne w krajach anglosaskich)
wraz z szeroko zakrojonymi programami prywatyzacji, reprywatyzacji, urynkowienia,
liberalizacji, deregulacji itp. Spójrzmy chociażby na konserwatywne analizy amerykańskiej
pomocy społecznej dla samotnych matek (AFDC), w których wskazywano na: uzależnienie od
świadczeń, osłabianie instytucji małżeństwa, rasowe getta socjalne, podklasę itp. W ich wyniku
radykalnie zreformowano ten system pod hasłami „końca pomocy społecznej, jaką znamy”,
„niech się praca opłaca”, „od zasiłku do pracy” i „odpowiedzialności osobistej”. Zmiany polegały
na takich rozwiązaniach, jak ograniczenie okresu wypłacania zasiłków i wsparcie dla niskich
dochodów z pracy poprzez system podatkowy. Przykład USA oddziałuje na cały zachodni świat
poprzez wiele kanałów i dochodzi najpierw do transferu terminologii, a potem do prób
naśladowania rozwiązań instytucjonalnych (patrz niedawny komunikat Komisji Europejskiej, w
którym mamy odwołanie do hasła „niech się praca opłaca”1).
Impulsy dla coraz bardziej krytycznego spojrzenia na państwo opiekuńcze płynęły
głównie z teorii ekonomii i teorii wyboru publicznego, gdzie rozwijano koncepcję niesprawności,
ograniczeń czy niepowodzeń państwa, takich jak biurokratyzacja, nieelastyczność, wysokie
koszty i niska jakość świadczeń itd. Wyjaśnienie tych problemów opierano na założeniach, iż
politycy głównie walczą o władzę maksymalizując poparcie wyborców, urzędnicy działają tak by
rozrastały się struktury biurokratyczne, od których zależy ich byt, a zorganizowane grupy
interesów „szukają zysku” (rent seeking), starając się wyrwać jak najwięcej środków publicznych
dla siebie. W związku z tym szlachetne państwo opiekuńcze dość szybko zmienia się w państwo
przemiałowe (churning state), jak to ujął James Buchanan2.
1
Modernising Social Protection for More and Better Jobs a comprehensive approach contributing to making work
pay, COM(2003) 842 z 30.12.2003.
2
„Ekonomia polityczna państwa dobrobytu” w: W. Morawski red. „Socjologia ekonomiczna. Wypisy z literatury”,
Instytut Socjologii UW, 1998.
1
Ponadto powstała pozytywna wizja nowego zorganizowania administracji publicznej,
czyli ideologia nowego zarządzania publicznego (new public management). Niektóre z jej
zaleceń to zaszczepienie w sektorze publicznym bodźców charakterystycznych dla zarządzania w
sektorze rynkowym, zapewnianie skuteczniejszej realizacji celów publicznych poprzez
wprowadzanie elementów konkurencji wewnątrz sektora publicznego oraz konkurencji
międzysektorowej o środki publiczne w ramach zlecania zadań, a także przedsięwzięć
międzysektorowych np. w postaci partnerstwa publiczno-prywatnego. Amerykańska książka
będąc manifestem tej ideologii „Rządzić inaczej. Jak duch przedsiębiorczości przenika i
przekształca administrację publiczną” ukazuje się dość szybko w Polsce (wydanie amerykańskie
1992, polskie w 1994) 3.
Mamy więc coraz lepiej ugruntowaną krytykę i teorię niesprawności państwa. Nie muszę
chyba przypominać, jak wiele już krytyk, teorii i badań poświęcono niesprawnościom,
niepowodzeniom i ograniczeniom rynku (dobra publiczne, efekty zewnętrzne, monopolizacja,
asymetria informacji itd.). I w tym przypadku powstała teoria niesprawności rynku, będąca
głównie konsekwencją prostej konstatacji, że trudno jest obrócić wszystko w towar, czyli
stworzyć rynki na wszelkie cenione przez ludzi dobra nie wyłączając tych niematerialnych. W
obu przypadkach poza argumentami teoretycznymi, istnieją długie tradycje ideologicznych
krytyk zarówno państwa (anarchizm, liberalizm), jak i rynku (socjalizm, komunitaryzm) oraz
próby zrealizowania najpierw utopii leseferystycznej (tak przekonująco krytykowanej przez
Karla Polanyi’ego w Great Transformation), a potem utopii etatystycznej, którą przeżyliśmy na
własnej skórze.
Praktyka i teoria niesprawności, niepowodzeń i ograniczeń trzeciego sektora w
najlepszym razie jest in statu nascendi (przynajmniej jeżeli chodzi o świadomość w tej kwestii w
Polsce) i może dlatego uznaje się u nas ten sektor za panaceum na wszelkie problemy społeczne,
których nie są w stanie rozwiązać samodzielnie ani państwo, ani rynek czy też państwo w
mariażu z rynkiem albo – co gorzej – powodowane są przez państwo i rynek razem lub
oddzielnie. Brak też tradycji krytyki ideologicznej podobnej do tych, o których wspomniałem
(może poza dość tradycyjnym ustaleniem, że oparta na litości dobroczynność upokarza bardziej
niż pomaga), w związku z czym można przewidywać, że utopia społeczeństwa obywatelskiego
bujnie rozkwita i może już niedługo będziemy ją realizować, porzucając jednak po drodze przede
wszystkim państwo, bo rynek ma zdecydowanie lepszą prasę.
Schodząc nieco niżej i na grunt pomocy społecznej podkreśliłbym co najmniej dwa
procesy zachodzące w Polsce po 1989 – usamorządowienie (najwcześniej na gruncie pomocy
społecznej właśnie) oraz odradzanie się względnie niezależnej aktywności obywatelskiej w sferze
socjalnej (dobroczynność, samopomoc), co najogólniej można nazwać procesem
odpaństwowienia pomocy społecznej (państwo rozumiane jest w tym kontekście jako władza
centralna). Kulminacją tych procesów wydaje się być dyskusja o tym czy pomoc społeczna
powinna być „instytucją polityki społecznej państwa”, czy też państwo z tej formuły powinno
zniknąć (kontrowersje dotyczące kształtu art. 1 nowej ustawy o pomocy społecznej). W
perspektywie historycznej wracamy więc do tradycyjnej (żeby nie powiedzieć średniowiecznej)
organizacji pomocy społecznej, w której dominującymi podmiotami są władza lokalna i
organizacje dobroczynne.
Na tym tle dochodzi do idealizacji trzeciego sektora w ogóle i w dziedzinie polityki
społecznej w szczególności. Mówi się więc, że jedynie w tym sektorze mamy do czynienia z
motywacjami altruistycznymi czy prospołecznymi, ponieważ sektor publiczny zdominowany jest
3
Napisali ją David Osborne i Ted Gaebler, polskie wydawnictwo: Media Rodzina.
2
przez interesy polityczne i biurokratyczne, a w sektorze prywatnym tradycyjny jest oczywiście
motyw maksymalizowania zysku. Czasem do modelu trójsektorowego polityki społecznej dodaje
się jeszcze sektor nieformalny lub prywatny, czyli rodzinę. Ta jednak wydaje się wyraźnie
słabnąć w wyniku procesów społecznych polegających na daleko idącej indywidualizacji, której
towarzyszy rosnąca liczba rozwodów i jednoosobowych gospodarstw domowych oraz
zmniejszająca się płodność kobiet i wydłużanie życia rozrywające tradycyjne więzi
międzypokoleniowe. Uznaje się więc, że w XXI wieku w rozwiązaniu „nowej kwestii
społecznej”: „porządek gospodarczy, w którym wiedza, a nie praca, surowce czy kapitał jest
zasadniczym zasobem; porządek społeczny, w którym nierówności związane z wiedzą są
głównym wyzwaniem; i porządek polityczny, w którym rząd nie może już rozwiązywać
problemów społecznych i gospodarczych”, kluczową rolę odegra trzeci sektor. „Właściwą
odpowiedzią na pytanie, kto podejmie społeczne wyzwania społeczeństwa opartego na wiedzy,
nie jest ani rząd, ani firma (employing organization). Odpowiedzią jest odrębny i nowy sektor
społeczny”4. Z kolei Michael Walzer pisał w 1999 „wielu ludzi spogląda dziś na społeczeństwo
obywatelskie z nadzieją na rozwiązanie problemów, którego pierwotnie oczekiwano od państwa
– przede wszystkim problemów ubóstwa, bezrobocia i wykluczenia”5. Postrzega się przy tym
niekiedy relacje między państwem i trzecim sektorem (który ma być organicznie związany z
sektorem rynkowym, stanowiąc podstawę demokracji) jako grę o sumie zerowej, tzn. im mniej
państwa tym więcej aktywności obywatelsko-rynkowej i odwrotnie (przedstawicielem takiego
ujęcia jest m.in. Francis Fukuyama). Ta akurat hipoteza nie znalazła potwierdzenia
empirycznego. Przykładowo w Szwecji, która ma najbardziej rozbudowane państwo opiekuńcze
poziom aktywności obywatelskiej jest wyższy niż w krajach, gdzie państwowa polityka
społeczna ma dużo mniejszy udział6. Podobne wnioski wynikają z badań porównawczych nad
trzecim sektorem w 24 krajach: „wyższe wydatki rządu na pomoc społeczną (social welfare) są
powiązane z wyższym poziomem aktywności wolontariatu. Wydatki rządowe na pomoc
społeczną są więc dodatnio skorelowane z wielkością sektora nonprofit”7.
Kolejny wątek to modny w latach 1990. temat kapitału społecznego (te cechy danego
społeczeństwa, które sprzyjają wzajemnemu zaufaniu, współpracy i solidarności, czyli
zmniejszają egoizm, indywidualizm i konkurencję). Rozwija tę ideę m.in. Robert D. Putnam
uznając, że ważnym wskaźnikiem tego kapitału jest aktywność stowarzyszeniowa w
społeczeństwie. Im bardziej powszechna będzie ta aktywność, tym większy jest poziom kapitału
społecznego, co przynosi korzyść całej społeczności i jej poszczególnym członkom (m.in. w
postaci wzrostu gospodarczego na co zwracał uwagę również Fukuyama).
W Polskim dyskursie akademicko-publicystycznym także zdarzają się przykłady
idealizacji trzeciego sektora w kontekście polityki społecznej. W książce M. Grewińskiego
„Europejski Fundusz Społeczny w Saksonii” znajdujemy stwierdzenie, że usługi społeczne
produkowane w tym sektorze są „często wielokrotnie lepsze i tańsze”8. Jeżeli tak jest, to wniosek
nasuwa się sam, wszystkie lub większość usług społecznych powinno się produkować w trzecim
4
Peter F. Drucker The Age of Social Transformation w: The Atlantic Monthly, listopad 1994.
Za: Joe Soss Welfare Provision, Civil Society, and Democracy in the United States, referat przygotowany na The
World Project on Civil Society Authors Conference, Center for the Study of Voluntary Organizations and Service,
czerwiec 1999, s.2.
6
Patrz: Bo Rothstein Sweden: Social Capital in the Social Democratic State w: Robert D. Putnam Democracies in
Flux, Oxford University Press, 2002.
7
Lester M. Salamon, Wojciech Sokolowski Volunteering in Cross-National Perspective: Evidence From 24
Countries, Johns Hopkins University, 2001.
8
Wydana przez Instytut Spraw Publicznych w 2003, a stwierdzenie to jest na stronie 138.
5
3
sektorze, po co je wytwarzać tam, gdzie wychodzi to wielokrotnie gorzej i drożej? W podobnym
duchu pisze Jacek Kochanowski w artykule „Jak zrobić społeczeństwo obywatelskie?”: „...
zlikwidujmy Senat, ograniczmy liczbę posłów, urzędników kancelarii premiera, Kancelarii
Prezydenta, ministerstw, liczbę doradców, członków gabinetów politycznych i całej tej
menażerii, z których mrówczej pracy nic nie wynika. Przeznaczmy te pieniądze na pobudzanie
aktywności lokalnej, na szkoły liderów lokalnych, na kursy zakładania spółdzielni i spółek.
Przeznaczmy je na tanie kredyty dla firm, których działalność może przyczynić się do poprawy
sytuacji w jakimś miasteczku, do rozwiązania jakiegoś lokalnego problemu”9. Gdyby połączyć
sens ostatnich wypowiedzi L. Millera i J. Hausnera o budowie społeczeństwa rynkowego z
deklaracjami orędowników trzeciego sektora otrzymamy fukuyamowski ideał społeczeństwa
rynkowo-obywatelskiego, któremu towarzyszy co najwyżej państwo minimalne (zarówno jeżeli
chodzi o wydatki budżetu centralnego do PKB, jak i o kompetencje oraz liczbę polityków i
urzędników), którego głównym zadaniem będzie pewnie utrzymanie wymiaru sprawiedliwości i
wojska.
Jeżeli dodamy do tego sukcesy w dziedzinie liberalizacji handlu międzynarodowego i
znoszenia barier w przepływie kapitałów, otrzymamy obraz nieco podobny do pierwszej połowy
XIX wieku w Europie Zachodniej. Główne różnice są co najmniej trzy. Pierwsza polega na tym,
że teraz zamiast uprzemysłowienia (transformacja gospodarki opartej na rolnictwie w gospodarkę
opartą na przemyśle) mamy serwicyzację (transformacja gospodarki opartej na przemyśle w
gospodarkę opartą na usługach), w związku z czym kwestia robotnicza i ruch robotniczy schodzą
ze sceny i pojawia się wspomniana już „nowa kwestia społeczna” oraz różnego rodzaju nowe
ruchy społeczne. Druga różnica dotyczy o wiele dalej posuniętego procesu sekularyzacji, czyli
stopniowego zmniejszania się znaczenia i wpływu zinstytucjonalizowanych religii w kulturze i
społeczeństwach Zachodu (co raczej źle wróży dobroczynności wyznaniowej). Dodajmy do tego
pozostałości postmodernistycznego relatywizmu i coraz zawrotniejsze możliwości techniczne
ludzkości, włącznie z rozwijaniem technik informatycznych i coraz bardziej realnymi
możliwościami manipulacji genetycznych na własnym gatunku (co wieści powrót eugeniki w
nowej glorii). Trzecia zaś różnica, to rozwinięte ustawodawstwo międzynarodowe i narodowe o
uprawnieniach socjalnych obywateli. Dodam, że pod coraz cięższym ostrzałem coraz większych
autorytetów10.
Żeby jednak nie zachłysnąć się tym „nowym wspaniałym światem” należy z większym
realizmem spojrzeć na ograniczenia i możliwości trzeciego sektora w rozwiązywaniu głównych
problemów współczesnych społeczeństw. Powinniśmy też zdawać sobie sprawę, że pojęcia
„trzeci sektor”, czy „sektor obywatelski” albo wręcz „społeczeństwo obywatelskie” oznaczać
mogą bardzo różne rodzaje organizacji i działalności. Przykładem niech będzie następująca
typologia organizacji jednocześnie pozarządowych i pozarynkowych11.
• CBO: organizacja oparta na społeczności (community)
• DONGO: zorganizowana przez sponsorów (donor) pozarządowa (non-governmental)
organizacja
• GONGO: zorganizowana przez rząd pozarządowa organizacja
• NGO: organizacja pozarządowe
• NGDO: pozarządowe organizacje rozwoju (w sensie rozwoju społecznego)
• NPO: organizacja nie-dla-zysku (non-profit)
9
Gazeta Wyborcza z 30.12.2003.
Patrz: Leszek Kołakowski Po co nam prawa człowieka?, Gazeta Wyborcza z 25-26.10.2003.
11
http://www.gdrc.org/ngo/ngo-ngdo-cbo.html
10
4
• PDO: organizacja rozwoju prywatnego
• PSO: organizacja usługowo publiczna (public service)
• PVO: organizacja prywatno-dobrowolna
• QANGO: quasi-autonomiczna organizacja pozarządowa
• VALG: agencja/organizacja dobrowolna
• VO: organizacja dobrowolna
Istotne jest też, jakie organizacje na ogół wyłącza się z trzeciego sektora, co ma nie tylko
znaczenie definicyjne, ale też ideologiczne. W polskiej ustawie o działalności pożytku
publicznego i o wolontariacie wyłączono poza typowo rządowymi i typowo rynkowymi
(kryterium zysku jako głównego celu) partie polityczne, związki zawodowe, organizacje
pracodawców, samorządy zawodowe, fundacje, których jedynym fundatorem jest Skarb Państwa
lub jednostka samorządu terytorialnego (z wyjątkami), fundacje utworzone przez partie
polityczne, spółki działające na podstawie przepisów o kulturze fizycznej. Interesujące, że status
organizacji pozarządowej mogą mieć też jednostki bez osobowości prawnej (chociaż mają być
utworzone „na podstawie przepisów ustaw”). W związku z tym do powyższej typologii dodaje
się czasem skrót NGI, czyli pozarządowa jednostka (individual, tzn. w sensie osoby).
Czasem w samej definicji organizacji tego typu zawiera się wiele ograniczeń, np.
„niezależna, elastyczna, demokratyczna, niewyznaniowa, nie-dla-zysku organizacja ludzi
działająca dla i/lub pomagająca w upodmiotowieniu (empowerment) grup zmarginalizowanych
społecznie i ekonomicznie”12. W świetle tego określenia wyłączone poza trzeci sektor zostaną
organizacje zależne (od państwa lub rynku), o sztywnej strukturze, niedemokratyczne,
wyznaniowe, rynkowe oraz organizacje, których celem nie jest upodmiotowienie grup
zmarginalizowanych ekonomicznie i społecznie. Gdyby ten zestaw kryteriów przyłożyć do
całego trzeciego sektora to wiele organizacji, które obecnie się do niego zalicza musiałoby się
znaleźć poza nim. Utrzymywanie stanu niedookreśloności i niejasności co do granic trzeciego
sektora ma również funkcje związane z interesami, ponieważ trudno w takiej sytuacji
kwestionować status jakiejś organizacji, która sama siebie traktuje jako emanację społeczeństwa
obywatelskiego (co ułatwia zmiana określenia „pozarządowy”, na „obywatelski”) i w ten sposób
korzysta z tego co ten status daje, a niejako legitymizuje on zbieranie i otrzymywanie środków na
jakiś cel.
Mniej restrykcyjne kryteria zaproponowali naukowcy z Johns Hopkins University13.
Zaliczenie do trzeciego sektora, a ściślej do organizacji nonprofit, bo to określenie oni preferują,
następuje po spełnieniu łącznie następujących warunków14:
1. Zorganizowanie, czyli instytucjonalizacja przynajmniej w pewnym zakresie, tzn.
powinny być obecne cechy organizacji, czyli pewna struktura, stałe cele, wyraźne granice
dające możliwość odróżnienia członków od nie-członków.
2. Prywatność, czyli instytucjonalna odrębność od władzy publicznej i jej
administracyjnego aparatu, co jednak nie wyklucza poważnego wsparcia ze strony tej
władzy, czy zasiadania w zarządach czy radach tych organizacji ludzi władzy.
3. Samorządność, czyli zdolność do kontrolowania własnej działalności, autonomia
działania. Niekiedy organizacje instytucjonalnie odrębne są kontrolowane w takim
12
Tamże.
Centrum Badań nad Społeczeństwem Obywatelskim w USA i na Świecie, główna postać i dyrektor tego Centrum
to Lester M. Salamon.
14
Lester M. Samalon i Helmut K. Anheier The International Classification of Nonprofit Organizations, The Johns
Hopkins University Institute for Policy Studies, 1996.
13
5
zakresie przez władzę lub biznes, że można je traktować jako funkcjonalną część władzy
lub biznesu i nie spełniają one wtedy tego kryterium.
4. Niedystrybuowanie zysków, czyli niezwracanie (bezpośrednio lub pośrednio)
wygenerowanego zysku założycielom, właścicielom, członkom lub dyrektorom
organizacji. Zysk powinien być przeznaczany na realizację celów i misji organizacji, które
z kolei nie powinny koncentrować się na wytwarzaniu zysku. W ten sposób odróżnia się
dwa rodzaje organizacji sektora prywatnego, tzn. nie dla zysku i dla zysku (organizacje
rynkowe).
5. Dobrowolność, czyli przynajmniej w pewnym znaczącym zakresie udział aktywności
opartej na wolontariacie w realizowaniu celów i zarządzaniu organizacją oraz brak
przymusu prawnego (nieobowiązkowe członkostwo w organizacji i donacje na jej rzecz).
Ponadto w tym samym środowisku zaproponowano klasyfikację organizacji nonprofit na 12
kategorii według dziedziny działalności: kultura i rekreacja; edukacja i badania; zdrowie; usługi
społeczne; środowisko; rozwój i mieszkalnictwo; prawo, rzecznictwo (advocacy) i polityka;
pośrednictwo filantropijne i promocja wolontariatu; sprawy międzynarodowe; religia;
stowarzyszenia i związki biznesowe i zawodowe; pozostałe.
Niejasności pojęciowe i dyskusyjność kryteriów to rzecz normalna tam, gdzie używa się
języka, ale i niosąca wiele kontrowersji szczególnie w polityce społecznej, gdzie na podstawie
określonych z góry warunków (na ogół nigdy nieobejmujących bogactwa rzeczywistych
przypadków) mamy decydować o korzyściach materialnych i niematerialnych ludzi i organizacji.
Popełnić w związku z tym można dwa rodzaje błędów: nieuzasadnionego włączenia i
nieuzasadnionego wyłączenia. To samo dotyczy organizacji pozarządowych lub obywatelskich.
Przykładowo, uważam za nieuzasadnione wyłączenie organizacji, które „formułują swe cele
wyłącznie w oparciu o kryteria żądań naprawiania krzywd” w analizach trzeciego sektora
dokonanych w celu wskazania praktyk, którym można nadać status „do naśladowania” w
dziedzinie przeciwdziałania wykluczeniu społecznemu15.
Ci sami naukowcy z Johns Hopkins University podsumowali również potencjalne słabości
i ograniczenia organizacji, które spełniają kryteria organizacji nonprofit16.
1. Partykularyzm, organizacje nonprofit realizują głównie interesy grupowe, które
niekoniecznie muszą być zgodne z dobrem wspólnym. Wiele organizacji działa na
zasadzie wyłączności świadczeń dla członków pewnych zbiorowości (etnicznych,
wyznaniowych, kulturowych), a więc wykluczają w sensie weberowskim. Ponadto
zróżnicowanie organizacji pod względem zasobów i władzy skutkuje nierównościami
społecznymi.
2. Paternalizm, organizacje nonprofit nie mogą ustanawiać praw, które są podstawą
roszczeń. Działają one na zasadzie dawania przywilejów, w związku z tym użytkownik
ich usług nie może się niczego domagać, a tylko prosić. Jeżeli usługi te są żywotnie
istotne dla potrzebującego, a nie ma on żadnej innej alternatywy, to znajduje się w
sytuacji zależności, która może być wykorzystana do indoktrynacji (religijnej,
15
Patrz: Raport Grupy 4 Zespołu Zadaniowego ds. Reintegracji Społecznej „Działalność organizacji pozarządowych
w Polsce. Najlepsze praktyki. Szanse i zagrożenia”, MGPiPS, 2003. Pełny cytat: „Nie wszystkie działania społeczne,
choćby były podejmowane z inicjatywy oddolnej, można uznać za obywatelskie. Te z nich bowiem, które wpisują
się w kontekst roszczeniowości, tzn. formułują swe cele wyłącznie w oparciu o kryteria żądań naprawiania krzywd,
jakie spotkały naturalnie niezasłużenie ich członków, nie mają cech organizacji, które określono powyżej jako
<<dobra praktyka>>”.
16
Lester M. Salamon, Leslie C. Hems i Kathryn Chinnock The Nonprofit Sector: For What and For Whom?, The
Johns Hopkins University Institute for Policy Studies, 2000.
6
ideologicznej, moralnej, politycznej), a też i do różnych form wyzysku i ograniczania
wolności.
3. Nadmierna amatorszczyzna lub profesjonalizm, organizacje nonprofit polegają na
unikalnych umiejętnościach przywódców lub członków, które trudno powtórzyć i
wykorzystać w działaniach na większą skalę. Jeżeli jednak problem wymaga
powtarzalnych umiejętności i działań na większą skalę organizacje nonprofit okazują się
nieskuteczne. Co z kolei może prowadzić do nadmiernej specjalizacji i profesjonalizacji w
rozwiązywaniu problemów.
4. Niewystarczalność zasobów, organizacje nonprofit nie są w stanie zapewnić sobie
takiego poziomu zasobów, który byłby zarówno odpowiedni, jak i wystarczająco pewny,
aby skutecznie rozwiązywać problemy społeczne. Jest to wynik problemu gapowicza, tzn.
trudno kogoś wyłączyć z korzyści, jakich dostarcza społeczeństwo obywatelskie
opiekując się potrzebującymi, stąd antybodźce do dobrowolnego łożenia na organizacje
tego rodzaju. „Tak długo jak w pełni będziemy polegać wyłącznie na systemie
dobrowolnych składek i darowizn, bardzo prawdopodobna będzie sytuacja, że poziom
wygenerowanych w ten sposób zasobów będzie niższy niż poziom optymalny ze
społecznego punktu widzenia. Więcej nawet, ze względu na zmienność sytuacji
gospodarczej, osoby zamożniejsze mogą nie być zdolne do wspierania potrzebujących
wtedy, gdy potrzeby są największe. W dodatku zasoby są często niedostępne właśnie tam,
gdzie problemy są najpoważniejsze”.
5. Luka
odpowiedzialności
(accountablity),
organizacjom
nonprofit
brakuje
wystarczających mechanizmów odpowiedzialności przed opinią publiczną.
Odpowiedzialność w sektorze rynkowym oparta jest na zadowoleniu akcjonariuszy i
klientów i może być wyrażona obiektywnie w postaci zysku. Odpowiedzialność władzy
realizuje się głównie poprzez mechanizmy wyborcze, ale też inne mechanizmy kontrolne.
W przypadku organizacji nonprofit pozostaje nam jedynie wiara w to, że ich przywódcy
czy członkowie działają uczciwie. A jest to za mało, gdy w grę wchodzi możliwość
czerpania materialnych korzyści z działalności tych organizacji. W dodatku brak też
bodźców by ich zarządy monitorowały wyniki działania (w odróżnieniu do zarządów firm
nastawionych na zysk), stąd duże prawdopodobieństwo braku rzetelnej informacji o
rzeczywistej skuteczności działania.
W wyniku badań porównawczych w 24 krajach stwierdzono, że 80% organizacji trzeciego
sektora zgłaszało problem niewystarczalności zasobów (opinie lokalnych ekspertów). Można
jednak podejrzewać, że w interesie organizacji pozarządowych jest stwarzanie atmosfery
niedofinansowania, by zachęcić potencjalnych sponsorów publicznych lub biznesowych do
wysupłania dodatkowych środków na ich działalność. Jeżeli rośnie liczba organizacji
pozarządowych, a środki, które mogłyby być potencjalnie dla nich przeznaczane są stałe, to musi
wzrosnąć konkurencja o nie. Skoro mechanizmy odpowiedzialności są słabe (tzn. brak
informacji, czy te organizacje osiągają swoje oficjalne cele czy nie), największą rolę odgrywają
deklaracje ich przywódców. Jednym ze sposobów ściągnięcia większych środków jest
przekonanie opinii publicznej, że problem, którym dana organizacja się zajmuje jest bardzo
poważny. Stąd kategoria „kłamstwa dla sprawiedliwości”, można powiedzieć, że mamy 300 tys.
bezdomnych (jak to robił M. Kotański), chociaż bardziej obiektywne szacunki dają 15-30 tys.
(metody A. Przymeńskiego).
Wynikałaby stąd jeszcze jedna słabość organizacji pozarządowych, niewiele z nich będzie
się zajmować wspieraniem osób potrzebujących, ale wyraźnie stygmatyzowanych (a więc
trudniej przekonać sponsorów do łożenia na te cele), np. byłych kryminalistów, narkomanów,
7
alkoholików, prostytutki, imigrantów, chorych na AIDS. Więcej zaś powinno być organizacji
wspierających małe dzieci czy osoby niepełnosprawne (tzn. te grupy, co do których procesy
stygmatyzacji są słabe, a więc hojność i liczba sponsorów powinna być większa). Konkurencję
między organizacjami może również wzmacniać brak mechanizmów odpowiedzialności i
obiektywnej informacji o tym, które organizacje rzeczywiście robią coś pożytecznego dla
zmarginalizowanych i wykluczonych, które działają w sposób nieskuteczny i szkodliwy, które
wspierają interesy, ale wcale nie najsłabszych grup, a które tylko żerują na naiwności
publicznego lub biznesowego sponsora i pozytywnym klimacie ideologicznym wokół
działalności obywatelskiej.
W przypadku luki odpowiedzialności w latach 1990-2000 prasa w USA i w innych
krajach zachodnich odnotowała co najmniej trzydzieści większych skandali dotyczących
defraudacji, przywłaszczeń, pobocznej działalności biznesowej, oszustw, unikania
opodatkowania, niewłaściwego użycia funduszy, łapówek, strat w wyniku błędnych inwestycji,
fałszerstw, znikających donacji, zmów złodziejskich, prania brudnych pieniędzy, konfliktu
interesów, błędów w księgowaniu, a nawet seksualnego molestowania. Zapoczątkował je tzw.
skandal Aramony. Nazywany tak od Williama Aramony, który był 22 lata przewodniczącym
United Way of America, organizacji zbierającej fundusze dla trzeciego sektora w USA.
Oskarżenie dotyczyło wykorzystywania środków organizacji dla prywatnych celów. Na ogół
komentowano ten skandal jako ostrzeżenie dla trzeciego sektora, gdyż spadek zaufania do działań
pozarządowych szybko przełożył się na zmniejszenie poziomu donacji.
Problem dotyczy zarówno małych pojedynczych organizacji, jak i narodowych federacji.
W większości przypadków przyczynami nadużyć i przestępstw były błędy w zarządzaniu takie,
jak niesprawność nadzoru, niewłaściwa delegacja władzy, zaniedbanie majątku, niezdolność do
zadania właściwych pytań, brak zmiany członków zarządu, brak nadzoru nad dyrektorami,
niemożność wdrożenia kontroli wewnętrznej, brak systemu zapobiegającego nadużyciom
władzy, izolacja członków zarządu od pracowników i klientów. Autorzy przeglądu tych skandali
podsumowali m.in. tak: „Ekscesy i nieprawości związane z prywatnym przedsiębiorstwem i
rządem są tradycyjnym i bardzo płodnym obszarem działalności dla prasy. Jednak w przypadku
trzeciego sektora zaufanie publiczne jest zasadniczym elementem. Gdy zostanie ono narażone
koszty dla pozycji, reputacji i funduszy mogą być znaczące”17. Ponadto autorzy ci stwierdzili, że
w krajach, w których trzeci sektor dopiero się rozwija „nie utrwaliło się jeszcze nawet samo
pojęcie odpowiedzialności organizacji pozarządowych przed opinią publiczną (accountablity to
the public)”.
Interesujące na tym tle jest również porównanie silnych i słabych strony trzech sektorów
dokonane przez wspomnianych wyżej autorów „Rządzić inaczej”18, z którego wynika, że silną
stroną sektora społecznego nie są:
1. stabilność,
2. zdolność do zajmowania się sprawami poza główną misją,
3. uodpornienie na protekcję (szczególna słabość),
4. zdolność dostosowywania się do szybko zmieniających się warunków,
5. zdolność do innowacyjności,
17
Margaret Gibelman i Sheldon R. Gelman Very Public Scandals: An Analysis Of How And Why Nongovernmental
Organizations Get In Trouble, referat przygotowany na International Society for Third-Sector Research
(ISTR) Fourth International Conference, która odbyła się w lipcu 2000 r.
18
David Osborne, Ted Gaebler „Rządzić inaczej. Jak duch przedsiębiorczości przenika i przekształca administrację
publiczną”, Media Rodzina, 1994, ss. 464-465.
8
6. skłonność do powielania,
7. skłonność do wycofywania się z działalności przestarzałej lub nieudanej,
8. gotowość do podejmowania ryzyka,
9. zdolność tworzenia kapitału (szczególna słabość),
10. wiedza profesjonalna,
11. zdolność do gromadzenia oszczędności uwarunkowanych wzrostem skali działalności
(szczególna słabość).
Do zadań, z których ten sektor nie wywiązuje się najlepiej zaliczyć można na podstawie tego
porównania następujące:
1. kierowanie strategią działania,
2. regulacje prawne,
3. zapobieganie dyskryminacji,
4. zadania ekonomiczne,
5. zadania inwestycyjne,
6. wypracowywanie zysków (szczególnie nieskuteczny),
7. pobudzanie samowystarczalności.
Osborne i Gaebler uznali, iż przestrzeganie zasady równości, zapobieganie wyzyskowi,
umacnianie spójności społeczeństwa to zadania, z których najlepiej wywiązuje się sektor
publiczny, przyznali jednak, że jest w tym również skuteczny sektor społeczny. W świetle
problemów wskazanych przez zespół Salamona (szczególnie partykularyzm i paternalizm) nie
byłbym tego pewnien.
Z tego pobieżnego przeglądu wynika wyraźnie, że idealizowanie działalności
pozarządowej czy obywatelskiej i wyolbrzymianie wad pozostałych sektorów wynikać może z
niedoinformowania lub być chwytem retorycznym w debacie o tym, gdzie należy skierować
strumień środków publicznych albo dlaczego należy ograniczyć ich pobieranie w ogóle. Jeżeli
organizacje pozarządowe chcą korzystać z tego rodzaju środków, to muszą też poddać się
publicznej kontroli finansów i wyników działalności, która wyjdzie im tylko na zdrowie,
pozwalając może uniknąć szoku wywołanego polską odmianą skandalu Aramony. Nawet jeżeli
chodzi wyłącznie o prywatne datki, to ich niewłaściwe wykorzystanie, oszustwa czy
marnotrawstwo, gdy wyjdzie na jaw zmniejszy skłonność do dawania prywatnych pieniędzy na
działalność pozarządową. Dlatego należy być może pomyśleć na regulacjami, które wykreują
mechanizmy odpowiedzialności publicznej organizacji trzeciego sektora.
Wnioski dla władzy publicznej są zaś takie, że każdy sektor ma swoje silne i słabe strony,
a prawdziwie mądre zarządzanie społeczeństwem powinno prowadzić do wykreowania takiego
porządku społecznego, w którym silne strony sektorów zostaną dobrze wykorzystane, a słabe
odpowiednio zrekompensowane.
9