analizy - eksperci.kj.org.pl

ANALIZY
Polska polityka energetyczna jest sierotą
Polską polityką energetyczną w pierwszej kolejności zajmuje się Ministerstwo Gospodarki, dalej
ministrowie środowiska i skarbu. Niemałe kompetencje w tym zakresie posiadają także szefowie resortów
finansów i spraw zagranicznych. Ogromny wpływ na kształt polityki energetycznej wywiera Prezes Rady
Ministrów, jak i - w mniejszym już stopniu - Prezydent RP. Skutkuje to nie tylko kompetencyjnym chaosem,
ale i nierzadko klinczem decyzyjnym i spowolnieniem procesu legislacyjnego. Przykładem niech będą
chociażby przedłużające się prace nad ustawą dotyczącą opodatkowania gazu z łupków, trójpaku (OZE,
prawo energetyczne, prawo gazowe), ustawy węglowodorowej czy wdrożenia unijnej dyrektywy regulującej
składowanie dwutlenku węgla. Polska polityka energetyczna potrzebuje centralizacji i odważnej
koordynacji na najwyższym rządowym szczeblu.
Grzegorz Makuch
W lutym 2008 r. powołano, pod przewodnictwem premiera, Zespół ds. Polityki Bezpieczeństwa
Energetycznego, w skład którego wchodzili ministrowie resortów siłowych i sekretarz Kolegium do spraw Służb
Specjalnych. Głównym celem zespołu było wypracowanie dokumentu „Polityka energetyczna Polski do 2030
r.” (dalej: PEP 2030), który został przedłożony w listopadzie 2009 r. W pół roku później Zespół został
rozwiązany1 i powołano w jego miejsce Międzyresortowy Zespół ds. Realizacji PEP 2030 pod kierownictwem
Ministerstwa Gospodarki2. To na pierwszy rzut oka zupełnie logiczne działanie jest niezwykle szkodliwe dla
polityki energetycznej kraju.
Premier, poprzez zastąpienie Zespołu ds. Polityki, którym sam kierował, Międzyresortowym Zespołem
pod kierownictwem Ministerstwa Gospodarki, obniżył rangę prac nad polityką energetyczną kraju. Nasi
sąsiedzi koordynują politykę energetyczną na najwyższym szczeblu władzy: w Rosji zajmuje się tym Władimir
Putin (bez względu, czy jest premierem czy prezydentem), a w Niemczech najszersze kompetencje w tym
zakresie posiada kanclerz. Polski minister gospodarki, posiadając szerokie kompetencje w zakresie polityki
1
T. Arabski, Odpowiedź szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów - z upoważnienia prezesa Rady Ministrów na interpelację nr 17086 w sprawie likwidacji zespołu ds. bezpieczeństwa energetycznego [Internet, dostęp 05.09.2013
r.],http://orka2.sejm.gov.pl/IZ6.nsf/main/79D1A809.
2
Międzyresortowy Zespół do spraw Realizacji „Polityki energetycznej Polski do 2030 roku" [Internet, dostęp 05.09.2013 r.],
http://bip.kprm.gov.pl/kpr/bip-rady-ministrow/organy-pomocnicze/organy-pomocnicze-preze/247,Miedzyresortowy-Zespol-do-spraw-RealizacjiPolityki-energetycznej-Polski-do-2030.html.
1
ANALIZY
energetycznej, nie ma szerokiego wachlarza politycznych możliwości, dlatego nasza polityka energetyczna w
zderzeniu z niemiecką czy rosyjską musi ustąpić pola.
Ponadto sam proces wypracowywania zrębów polityki energetycznej w Polsce i Niemczech jest
diametralnie różny. W RFN od kilku lat, pod kuratelą kanclerz Angeli Merkel, organizowane są dwa razy do
roku szczyty energetyczne. Uczestniczą w nich gremia gospodarcze, polityczne i naukowo-badawcze. Badania
nad polityką energetyczną są bardzo szeroko zakrojone także pod względem tematycznym, bo w pracach
uczestniczą przedstawiciele nauk przyrodniczych, ekonomii, techniki i stosunków międzynarodowych.
Koncentrują się na globalnych, regionalnych, europejskich i światowych aspektach bezpieczeństwa
energetycznego. I właśnie w tak szerokim gronie wypracowywana jest polityka energetyczna Niemiec,
następnie realizowana, jak i na bieżąco korygowana przez urząd kanclerski. W Polsce, jak już zostało
powiedziane, zręby PEP 2030 zostały wypracowane pod kuratelą Prezesa Rady Ministrów, w znacznie
węższym gronie, a dalsze jej realizowanie – w perspektywie 20 lat – zostało zlecone Ministerstwu Gospodarki.
Oczywiście, PEP jest aktualizowana co cztery lata, ale zestawmy to z niemieckim modelem, gdzie politykę
koryguje się na najwyższym szczeblu dwa razy do roku.
Scedowanie kompetencji na rzecz Ministerstwa Gospodarki pociąga za sobą jeszcze jedną, bardzo
nieprzyjemną konsekwencję: kompetencyjny spór, a nierzadko nawet klincz między ministerstwami. Rzecz
jasna, MG koordynuje realizowanie założeń dokumentu PEP 2030, ale na kształt całej polityki energetycznej
Polski wpływ ma zarówno Ministerstwo Środowiska, jak i Skarbu czy Finansów. Podobnie miała się sprawa z
pracami nad ustawą opodatkowującą gaz z łupków (spór MF i MŚ), jak i nowelizacją prawa geologicznego
i górniczego, która powstawała nieśpiesznie, by ostatecznie i tak utknąć w Komitecie Stałym Rady Ministrów.
Co nie zmienia faktu, że nowelizacja i tak jest już spóźniona, bowiem od 2007 r. wydano około 250 koncesji na
poszukiwanie węglowodorów. Kolejnym przykładem niech będzie wdrożenie unijnej dyrektywy pozwalającej
zatłaczać dwutlenek węgla: w 2007 r. byliśmy pierwszym krajem w UE, który opracował technologię CCS,
a w 2013 r. wysłuchujemy napomnień Komisji Europejskiej z powodu niewdrożenia unijnej dyrektywy.
Tymczasem Polska mogła być głównym autorem tej dyrektywy, skoro na gruncie europejskim polskie firmy
(PGNiG i INiG) jako pierwsze opracowały technologię sekwestracji dwutlenku węgla. Jednak stało się inaczej.
Zastój prawno-legislacyjny spowodowany jest nie tyle samym klinczem decyzyjnym, co brakiem
koordynacji polityki energetycznej kraju na odpowiednim szczeblu, która do tego klinczu doprowadza. Dosyć
oczywiste wydaje się, że powołanie zespołu pod kierownictwem premiera rozwiązałoby główny problem:
2
ANALIZY
kompetencyjny chaos. Jednak premier się z tej roli wycofał, rozwiązując Zespół ds. Polityki. Możliwe, że
kierował się pragmatyzmem: sterując polityką energetyczną, musiałby wejść w spór z kanclerz Niemiec Angelą
Merkel, jak i prezydentem Rosji Władimirem Putinem, jako że interesy w tym zakresie mamy diametralnie
rozbieżne. Nie można wykluczyć, że premier nie chciał ryzykować takiego starcia, mając świadomość, że nie
będzie w stanie go wygrać, nawet wizerunkowo. Dlatego scedował tę niechcianą rolę na ministra gospodarki,
nie czyniąc go jednak zupełnie decyzyjnym, bowiem formalnie minister gospodarki – jako szef
Międzyresortowego Zespołu - odpowiada przed premierem.
Sytuację mogło odmienić rozporządzenie wypracowane w Ministerstwie Środowiska, tworzące 22
czerwca 2012 r. decyzją Prezesa RM urząd Pełnomocnika Rządu do spraw Rozwoju Wydobywania
Węglowodorów3. W dokumencie tym czytamy, że do kompetencji pełnomocnika należy tworzenie
ekonomicznych, strategicznych i prawnych koncepcji poszukiwania i wydobycia węglowodorów, zwłaszcza
niekonwencjonalnych,
jak
i przygotowanie
harmonogramu
prac
dotyczących
krótko-,
średnio-
i
długoterminowych celów. Pełnomocnik inicjuje również powstawanie dokumentów strategicznych,
koordynuje politykę informacyjną na zewnątrz, jak i między ministerstwami, inicjuje działania organów
rządowych z zakresu poszukiwania i wydobycia węglowodorów, a także utrzymuje kontakt z instytucjami
międzynarodowymi, lokalnymi i przedsiębiorcami. Do realizacji powyższych celów ma do dyspozycji całą
administrację rządową i jako pełnomocnik opiniuje każdy dokument rządowy dot. węglowodorów.
Pełnomocnik posiada także wsparcie powołanej przez siebie grupy roboczej, w skład której wejdą wszyscy
zainteresowani ministrowie. Pełnomocnik, mimo że podobnie jak szef Międzyresortowego Zespołu odpowiada
przed premierem i ma podobny zakres kompetencji, będzie posiadać szersze uprawnienia.
W rozporządzeniu czytamy również, że funkcję pełnomocnika pełni podsekretarz stanu w MŚ, a w lipcu
zeszłego roku w mediach pojawiało się w tym kontekście nazwisko Głównego Geologa Kraju Piotra Woźniaka.
Mamy wrzesień 2013 r. i Kancelaria Prezesa Rady Ministrów wciąż nie mianowała podsekretarza stanu MŚ na
to stanowisko.
Należy
jednak
zauważyć,
że
urząd
pełnomocnik
byłby
podobnie
umocowany,
co
szef
Międzyresortowego Zespołu ds. Realizacji PEP. W obecnej sytuacji również kompetencje szefa (tj. ministra
gospodarki) w ramach Międzyresortowego Zespołu są niepokojąco podobne do zakresu uprawnień
pełnomocnika. Owszem, szef Zespołu (MG) koordynuje rozwój i wydobycie w sektorze węgla, gazowniczym i
3
Pełnomocnik Rządu do spraw rozwoju wydobywania węglowodorów [Internet, dostęp: 05.09.2013 r.], http://bip.kprm.gov.pl/kpr/bip-radyministrow/organy-pomocnicze/pelnomocnicy-rzadu-i-pr/1942,dok.html.
3
ANALIZY
naftowym, ale pod względem zgodności tych działań z PEP 2030, czyli dokumentem, a nie polityką
energetyczną jako taką. Dlatego jeśli założymy, że powstanie zrębów kolejnego dokumentu PEP w zakresie
węglowodorów będzie zdominowane przez stanowisko pełnomocnika, to wielki spór o politykę energetyczną
Polski byłby bliższy rozwiązaniu – ale nie zapominajmy, że pełnomocnika nawet jeszcze nie powołano.
Rozporządzenie powołujące do życia Międzyresortowy Zespół (MG) przyznaje mu także prawo
przedstawiania inicjatyw w zakresie realizacji polityki energetycznej Polski jako takiej, bezpieczeństwa
energetycznego, reprezentowania jej stanowiska na forum międzynarodowym oraz przygotowania zaleceń
mających na celu zwiększenie bezpieczeństwa energetycznego państwa. Te kompetencje stoją już w jawnej
sprzeczności z zakresem kompetencji Pełnomocnika ds. Wydobycia (MŚ). Oznaczałoby to, że podsekretarz
stanu w MŚ koordynowałby ważny dla Polski projekt wydobycia gazu niekonwencjonalnego w granicach, które
uprzednio wyznaczyłoby mu Ministerstwo Gospodarki - poprzez stworzenie zrębów polityki energetycznej.
W obecnym stanie Ministerstwo Gospodarki jest w kolizji nie tylko z Ministerstwem Środowiska, ale
również Ministerstwem Skarbu, które nadzorując energetyczne spółki z udziałem skarbu państwa, wchodzi w
spór z szefem MG. Sytuacja taka miała miejsce niedawno, gdy wicepremier i minister gospodarki Janusz
Piechociński był obecny w Petersburgu podczas podpisywania przez EuRoPol Gaz (konsorcjum, w skład
którego wchodzi spółka skarbu państwa PGNiG) i Gazprom memorandum dot. budowy „pieremyczki”. Jako że
odbyło się to bez wiedzy ministra skarbu Mikołaja Budzanowskiego, stracił on stanowisko ministerialne za
nieodpowiedni nadzór nad spółkami skarbu państwa. Pytanie, dlaczego urzędu nie stracił minister gospodarki,
który był na miejscu, w Petersburgu (więc można zakładać, że za jego wiedzą podpisano wstępną umowę,
którą władze państwowe uważają za sprzeczną z interesem strategicznym Polski)? Ale główny problem leży
zupełnie gdzie indziej: w faktycznym braku koordynacji przez premiera Donalda Tuska polityki energetycznej
kraju – gdyby ta koordynacja miała miejsce, to spór na linii MG-MŚ, czy MG-MS byłby w dużym stopniu
zażegany.
Należy zauważyć, że brak wpływu szefa rządu na politykę energetyczną jest jednak tylko pozorny,
bowiem wicepremier Piechociński po powrocie z Sankt Petersburga powiedział: „Jeśli będę miał zgodę
kierownictwa rządu, ujawnię instrukcję, która myślę, że pokaże, z jaką determinacją rząd Donalda Tuska i
Janusza Piechocińskiego kładzie nacisk na kwestię bezpieczeństwa, suwerenności energetycznej, na realizację
4
ANALIZY
bardzo ambitnych planów wzmocnienia naszego potencjału i poszerzenia krajowego wydobycia energii”.4
Skoro była instrukcja rządowa, to znaczy, że premier był świadomy, w jakim celu wicepremier i minister
gospodarki leci do Rosji. Z drugiej strony, ten sam premier mówi: "Nie mam żadnych zastrzeżeń co do
postępowania, a co do jego [Piechocińskiego – przyp. GM] komunikacji z mediami i temperamentu, to już inna
sprawa."5 W takim razie pojawia się pytanie, z czym (jaką instrukcją?) i po co Piechociński poleciał do Sankt
Petersburga? Czy też może na miejscu, w Sankt Petersburgu, coś poszło nie tak i Piechociński dowiedział się o
nowych faktach? Jakie to pociąga za sobą skutki, widzimy: nasi sąsiedzi, prowadząc scentralizowaną politykę
energetyczną, mają bardzo duże pole manewru w rozgrywaniu ministerstw między sobą. A premier Polski
unika odpowiedzialności.
W 2010 r. Niemcy i Holandia powołały rady ds. energii przy rządzie, które miały odpowiedzieć na
pytanie, czy rządy w Berlinie i Hadze powinny rozwijać tę gałąź węglowodorów. Polska posiada największe
zasoby gazu z łupków w Europie, ale wciąż nie doczekaliśmy się powołania takiego ciała. Oczywiście, mnożenie
bytów ponad potrzebę jest niezasadne, zwłaszcza w czasie kryzysu, ale czy powołanie np. pełnomocnika w roli
koordynatora projektu rozwoju polskiego gazu z łupków faktycznie jest sztucznym i niepotrzebnym tworem?
Brak środków finansowych na powołanie w MŚ odpowiedniej grupy roboczej ds. węglowodorów
zestawmy z faktem rozwijania kosztownego programu PGE Energia Jądrowa, który chociażby ze względów
strategicznych powinien zejść na drugi plan w stosunku do gazu z łupków. Niemniej, rząd PO-PSL wydatkuje
niemałe kwoty na PGE EJ1 i PGE Energia Jądrowa, mimo że polityka energetyczna Polski napotyka na wiele
innych, znacznie pilniejszych trudności niż przyszła elektrownia jądrowa w Polsce.
Ogromu trudności, przed którymi stoi polska polityka energetyczna, dopełnia fakt, że funkcję Polskiej
Służby Geologicznej, na podstawie zapisu w Prawie geologicznym i górniczym (art. 163), pełni Państwowy
Instytut Geologiczny, który będąc jednostką naukowo-badawczą, nie jest w stanie zapewnić odpowiedniego
wsparcia administracyjnego dla rządu.6
Dla
usprawnienia
polityki
energetycznej
kraju
możliwie
szybko
należy
zrealizować:
4
„O co chodzi z Jamałem II? Piechociński: Chcę ujawnienia instrukcji na rozmowy z Gazpromem”, [Internet, dostęp: 05.09.2013 r.],
http://polska.newsweek.pl/o-co-chodzi-z-jamalem-ii--piechocinski--chce-ujawnienia-instrukcji-na-rozmowy-z-gazpromem,103240,1,1.html.
5
„Tusk z decyzjami czeka na specjalny raport o Jamale II”, [Internet, dostęp: 05.09.2013 r.], http://www.forbes.pl/tusk-z-decyzjami-czeka-naspecjalny-raport-o-jamale-ii,artykuly,146625,1,1.html
6
Szerzej: G. Makuch, „Co państwo wie lub wiedzieć powinno o swoich koncesjach”, „Handel koncesjami poza prawem”, ZEKJ,
http://eksperci.kj.org.pl.
5
ANALIZY
 Program minimum – kompetencje odnośnie gazu konwencjonalnego, niekonwencjonalnego,
polityki dywersyfikacji źródeł gazu i polityki z zakresu tego surowca powinny być w jednym
ministerstwie – jest to bezwzględne i absolutne minimum dla usprawniania polityki
energetycznej kraju.
 Program standard – jedno ministerstwo koordynuje całą politykę energetyczną kraju. Jeśli
byłoby to MŚ, to dla pełniejszego usprawnienia prac nad polityką energetyczną Polski
kompetencje MG w zakresie Międzyresortowego Zespołu należałoby znieść i uczynić
Pełnomocnika głównym koordynatorem, w imieniu premiera, polityki energetycznej kraju.
 Program ambitny – polityka energetyczna kraju koordynowana i faktycznie realizowana jest na
najwyższym szczeblu – Prezes RM.
Między programem „standard” a „ambitnym” lokuje się propozycja powołania Ministerstwa Surowców
Naturalnych i Energetyki. Jako że w polskich warunkach energetyka zasadza się na surowcach energetycznych,
w dużym stopniu własnych (węgiel, gaz), ministerstwo to koordynowałoby nie tylko energetykę, ale również
wszystkie prace związane z surowcami energetycznymi. W przeciwnym razie powołanie Ministerstwa
Energetyki, bez szerokich uprawnień w zakresie surowców energetycznych, w dużym stopniu będzie
utrzymywało decyzyjny klincz. Ponad wszelką wątpliwość polska polityka energetyczna potrzebuje odważnej
koordynacji, i to na najwyższym szczeblu.
6