Uwagi TV cyfrowa - Polska Izba informatyki i Telekomunikacji

UWAGI
Polskiej Izby Informatyki i Telekomunikacji [PIIT]
do dokumentu(ów)
„Projekt Planu wdrażania telewizji cyfrowej w Polsce”
W związku z opublikowaniem w dniu 13 października 2009 r. na stronie internetowej Ministerstwa
Infrastruktury dokumentu: „Projekt Planu wdrażania telewizji cyfrowej w Polsce” (zwanego dalej
również jako: „Projekt Planu”), oraz 3 załączników, wśród których znajduje się Załącznik nr 3:
„Założenia do ustawy o cyfryzacji nadawania sygnału telewizyjnego” (zwany dalej: „Założeniami”),
Polska Izba Informatyki i Telekomunikacji (PIIT) przedstawia swój komentarz do zagadnień
poruszonych w ww. „Projekcie Planu” i „Założeniach” oraz kwestie wymagające wprowadzenia
rozwiązań legislacyjno-prawnych w stosunku do obowiązujących uregulowań w obszarze telewizji
oraz szeroko rozumianych usług medialnych w związku z planowaną cyfryzacją.
Opracowany i poprawiany przez kolejne Rządy dokument o nazwie „Strategia
cyfryzacji nadawania sygnału telewizyjnego” został kolejny raz odświeżony i
przedstawiony w nowej formie jako „Projekt Planu wdrażania telewizji cyfrowej w
Polsce”. „Projekt Planu” ogranicza się tylko do określenia warunków technicznych
związanych z uruchomieniem jednego multipleksu.
Treść prezentowanego „Projektu Planu” w przeważającej części przedstawia sytuację
cyfryzacji telewizji w świetle zmian dokonywanych w państwach członkowskich Unii
Europejskiej oraz opisuje korzyści, jakie przyniesie telewizja cyfrowa zarówno dla
odbiorców, jak i państwa. Tego typu dokument jest niewątpliwie potrzebny na etapie
debaty o kształcie modelu regulacyjnego, jednakże biorąc pod uwagę rekomendacje
Komisji Europejskiej w zakresie terminu wyłączenia nadawania analogowego
określane na początek 2012 r., fundamentalny dla polskiego rynku medialnego
charakter zmian oraz czas trwania procesu legislacyjnego, wskazanym byłoby
określenie konkretnych ram czasowych przeznaczanych na poszczególne etapy prac,
jeśli termin przygotowania projektu ustawy i przedstawienie go do konsultacji
społecznych w ocenie autora „Projektu Planu” jest przedwczesny.
Zasadniczą uwagą PIIT do „Projektu Planu” jest brak w nim koncepcji
zagospodarowania zasobów częstotliwości powstałych z oszczędności, jakie
umożliwia telewizja cyfrowa. Zamieszczony w załączniku plan rozmieszczenia
kanałów telewizyjnych w poszczególnych multipleksach, zgodnie z ustaleniami
GE06, jest propozycją uzgodnioną przez Administracje krajowe, która powinna być
dopasowywana do rozwiązań lokalnych, zgodnie z przyjętymi ustaleniami na
szczeblu krajowym.
Kolejną uwagą o charakterze fundamentalnym jest brak przedstawienia modelu
regulacyjnego procesu określanego mianem „cyfryzacji”.
Konsekwencją braku powyższej koncepcji jest przedstawienie „Założeń” na bardzo
dużym poziomie ogólności oraz z wadami legislacyjnymi. W dokumencie nie napisano
ani słowa o stanie prawnym i faktycznym obowiązującym w regulowanej dziedzinie
ani zagadnieniach koniecznych i postulowanych do uregulowania w wyniku
planowanej nowelizacji. Autorzy „Założeń” bez przeprowadzenia analizy prawnej,
proponują kierunek polegający na stworzeniu projektu nowej ustawy nie odnosząc
Uwagi PIIT, 2009-11-10
1
się do rozwiązania polegającego na opcji nowelizowania obecnych w polskim
systemie prawnym aktów prawnych dotyczących zagadnień gospodarowania
częstotliwościami oraz zawartości programowej, to jest: ustawy o radiofonii i telewizji
i ustawy Prawo telekomunikacyjne.
Ze względu na charakter, zakres oraz koszt zmian związanych z zagadnieniem
cyfryzacji (będzie to najnowsza technologia funkcjonująca na rynku medialnym),
wybór modelu regulacyjnego wymaga naszym zdaniem pogłębionej analizy oraz
szczególnej ostrożności projektodawcy mając na względzie fakt, iż proponowane
regulacje będą obowiązywały przez kilka lub nawet kilkanaście lat.
W pkt.1 „Założeń” jest mowa o „okresie przejściowym”, co wskazuje na czasowość rozwiązań
związanych z technicznym aspektem przejścia na system nadawania cyfrowego.
Przepisy te zakończą swój byt prawny i faktyczny z chwilą rozpoczęcia transmisji
programów przez nadajniki cyfrowe. Zagadnienie to jest kwestią przejściową jeśli
chodzi o konstruowanie przepisów prawnych. Stąd nasz postulat o przemyślenie
koncepcji modelu regulacyjnego polegającego na przygotowaniu odrębnej ustawy.
Określenie zasad przeprowadzania kampanii informacyjnej o potrzebie zakupu
urządzeń konsumenckich służących do odbioru cyfrowych transmisji telewizyjnych
oraz stworzenie warunków wykorzystania cyfryzacji nadawania telewizyjnego dla
rozwoju wolności słowa, debaty publicznej, wypełniania zadań publicznych przez
media elektroniczne (nie jest jasne skąd i w jakim celu przy okazji cyfryzacji pojawia
się ta kategoria mediów) oraz wolności dostępu i konkurencji na rynku medialnym nie
są zagadnieniami natury legislacyjnej.
W pkt.3 „Założeń” nie rozstrzygnięto organu, formy ani nie podano terminu dokonania
zmiany rezerwacji częstotliwości. Nie jest również jasne, dlaczego w przypadku
koncesji wydanych przez Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji
wspomina się jedynie o zmianie rezerwacji częstotliwości przeznaczonych do
rozpowszechniania lub rozprowadzania programów telewizyjnych w celu
optymalizacji sieci telekomunikacyjnych.
Nie wyjaśniono również koncepcji uregulowania modelu współużytkowania
rezerwacji częstotliwości w multipleksie nr 1 przez Telewizję Polską S.A. i nadawców
aktualnie posiadających koncesje analogowe. Autorzy „Założeń” milczą na temat
zasad wzajemnych rozliczeń pomiędzy potencjalnymi współużytkownikami
częstotliwości multipleksu 1. Postulat „usankcjonowania braku możliwości
dochodzenia roszczeń z tytułu wydania decyzji o zmianie rezerwacji częstotliwości
można by uznać za próbę naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji.
Nie jest jasne, co oznacza pojęcie zagwarantowania nadawcom programów
telewizyjnych „ilościowej adekwatności” programów nadawanych w formie
analogowej i cyfrowej.
Pkt.4 „Założeń” milczy na temat sposobu oraz proponowanych zasad wyłonienia operatora
pierwszego multipleksu. (chociaż na str. 4 „założeń pojawiają się akapity poświęcone
„Wyborowi operatora multipleksu” oraz „Obowiązkom i uprawnieniom operatora
multipleksu”).
Uwagi PIIT, 2009-11-10
2
Punkt ten nie zawiera również założeń odnoszących się do jego wynagradzania (np.
zasada ponoszonych kosztów lub stała opłata). Autorzy nie wyjaśniają przy tym kim
jest beneficjent. W poprzednich akapitach jest mowa jedynie o operatorze
multipleksu.
Nie jest też jasny cel ani zasady, na podstawie których będzie ustalana lista
programów rozpowszechnianych lub rozprowadzanych w multipleksie w ramach
zobowiązań podjętych dobrowolnie lub nałożonych na tego operatora w konkursie na
rezerwację częstotliwości.
Zdania, iż: „Lista takich programów ustalana będzie przy uzgodnieniach dokumentacji
konkursowej na częstotliwości dla stosownego multipleksu prowadzonych przez UKE i
KRRiT, przy czym ustalenie takiej listy nie będzie obowiązkowe. Lista ta będzie mogła
być ustalana na okres krótszy, niż okres rezerwacji częstotliwości” jest wewnętrznie
sprzeczne.
W przedostatnim akapicie wyrażenie „bukietów programowych” jest zapewne
oczywistą omyłką pisarską.
W materiale nie wyjaśniono również koncepcji wyłaniania operatora multipleksu.
Autorzy „Założeń” stwierdzają, że „wybór operatora multipleksu będzie następował
na przejrzystych i niedyskryminujących zasadach w drodze konkursu na rezerwację
częstotliwości” a w kolejnym punkcie stwierdza się, iż „w przypadku pierwszego
multipleksu operatorem multipleksu są, na zasadzie współkorzystania z
częstotliwości, nadawcy programów telewizyjnych tworzących ten multipleks”. Pkt 4
„Założeń” nie zawiera też żadnych propozycji uregulowania statusu operatora
multipleksu 2 i 3.
W pkt.5 brak rozstrzygnięcia w jakiej wysokości (lub na podstawie jakich wskaźników) będą
wnoszone przez nadawców telewizyjnych opłaty na rzecz operatora multipleksu. Nie
stwierdza się jak będą uregulowane opłaty w przypadku operatora multipleksu 2 i 3.
W pkt.7 wątpliwości natury legislacyjno-prawnej budzą zagadnienia związane z
rozstrzyganiem sporów pomiędzy podmiotami, do których ustawa będzie miała
zastosowanie. Należy tu nadmienić, iż zgodnie z pkt.1 „Założeń” jej celem jest
„stworzenie prawnych i faktycznych warunków przejścia z nadawania analogowego
na cyfrowe w telewizji naziemnej (…)” i nie wymienia się jej adresatów.
Zgodnie z „Założeniami” Prezesowi UKE zostaną przyznane kompetencje do
rozstrzygania w drodze decyzji administracyjnej sporów pomiędzy operatorem
multipleksu, nadawcami programów telewizyjnych oraz operatorami sieci
nadawczych, w szczególności pomiędzy nadawcami programów telewizyjnych w
multipleksie nr 1, którzy będą równocześnie jego współoperatorami, pomiędzy
nadawcami w multipleksie nr 1 a dostawcami infrastruktury i usług nadawczych tego
multipleksu, pomiędzy operatorami multipleksów a nadawcami oraz pomiędzy
operatorami multipleksów a nadawcami oraz pomiędzy operatorami multipleksów a
dostawcami infrastruktury i usług nadawczych. (pkt.7, akapit pierwszy, str. 6
„Założeń”). I ponownie: cel ustawy nie określa rozszerzenia kompetencji Prezesa UKE
o rozstrzyganie nieokreślonego rodzaju sporów pomiędzy komercyjnymi podmiotami.
Uwagi PIIT, 2009-11-10
3
Dostawcy infrastruktury i usług nadawczych pojawiają się w tym miejscu po raz
pierwszy jako podmioty mające być objęte jakąkolwiek regulacją administracyjnoprawną.
Wydaje się, że poza rezerwacją częstotliwości i wynikających z niej sporów wszelkie
działania pomiędzy podmiotami zużytkowującymi multipleksów powinny być
rozstrzygane na zasadach cywilnoprawnych, unikając w ten sposób nadmiernego
interwencjonizmu i kontroli organów administracyjnych.
Niezależnie od powyższego należy podnieść, iż Autor „Założeń” nie zdefiniował
pojęcia „współoperatora” ani zakresu jego zadań i obowiązków w projektowanej
ustawie.
W pkt.8 autorzy „Założeń” nie wyjaśniają szczegółów związanych z przyznaniem Telewizji
Polskiej S.A. decyzji rezerwacyjnej zawierającej uprawnienie do konwertowania
swoich częstotliwości analogowych w trzeci, niezależny ogólnopolski multipleks do
wyłącznej dyspozycji Telewizji Polskiej S.A. i zależności tego stwierdzenia z treścią
pkt.3 „założeń”: „Rezerwacja częstotliwości w multipleksie nr 1 zostanie dokonana na
rzecz Telewizji Polskiej S.A. i nadawców posiadających obecne koncesje analogowe,
na zasadach współużytkowania.”.
Niejasny jest również charakter i rola „elementów doświetlających”.
W pkt.9 „Założeń” proponowany zakres obowiązków nakładanych na nadawców programów
telewizyjnych do publikowania na własny koszt informacji o procesie cyfryzacji
telewizji i wynikających z niej implikacji dla odbiorców sankcjonowany nałożeniem
przez KRRiT kary finansowej wykracza poza zakres przedmiotowy „Założeń”.
Obowiązek ten należy uznać za niezgodny z prawem i zasadami racjonalności
ustawodawcy (nałożenie nieokreślonych na adresata-nadawcę programów
telewizyjnych obowiązków informacyjnych o konieczności zakupu dekoderów STB lub
odbiorników zintegrowanych spełniających określone wymagania i posiadających
stosowne oznakowanie, informacji o miejscu, w którym mogą uzyskać pomoc w
instalacji stacji STB, spełnianie kryterium publikacji informacji dotyczącej pory i
częstości emisji).
W pkt.10 „Założeń” nie wyjaśniono w jakim akcie prawnym zostanie na sprzedawców
nałożony obowiązek przedstawienia dobrze widocznej i jednoznacznej informacji
dotyczącej eksponowanego urządzenia, ze spełnia ono wymagania gwarantujące
odbiór naziemnych emisji cyfrowych wg. standardów przyjętych w Polsce ( o jakich
standardach jest mowa?).
W kolejnym zdaniu stwierdza się, iż: „W celu dodatkowego zapewnienia, że
konsumentom będą oferowane właściwe odbiorniki telewizyjne i przystawki do
odbioru telewizji cyfrowej, zaostrzone zostaną również przepisy reklamacyjne
dotyczące sprzedaży tych urządzeń.”. Nie wyjaśniono przy tym jakich aktów
prawnych i w jakim zakresie proponowana zmiana ma dotyczyć.
Reasumując: „Założenia” w obecnym kształcie powinny być zdecydowanie poprawione przed
dalszym procesem konsultacji.
Uwagi PIIT, 2009-11-10
4