w odniesieniu

Hubert Izdebski
PODZIAŁ ZADAŃ I KOMPETENCJI
POMIĘDZY ORGANY SZCZEBLA WOJEWÓDZKIEGO
W RAMACH ZDECENTRALIZOWANEGO ZARZĄDZANIA
FUNDUSZAMI STRUKTURALNYMI –
W ODNIESIENIU DO PROGRAMÓW OPERACYJNYCH ROZWOJU
REGIONALNEGO1
1. Przy założeniu, mającym podstawę już w pewnej aktualnej praktyce, mającej
za sobą oparcie w aktualnym stanie prawnym, iż w ramach realizacji polityki
strukturalnej i Funduszu Spójności UE zasadnicze znaczenie ma, jako NUTS
2, województwo (por. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 13 lipca 2000
r. w sprawie wprowadzenia Nomenklatury Jednostek Terytorialnych dla
Celów Statystycznych (NTS) – Dz.U. Nr 58, poz.685), konstruowanie
podziału zadań i kompetencji organów tego szczebla musi wyjść od zasad
ustroju terytorialnego RP określonych w Konstytucji oraz w podstawowych
ustawach ustrojowych, w szczególności ustawach z dnia 5 czerwca 1998 r.:
o organach administracji rządowej w województwie (Dz.U. z 2001 r. Nr 80,
poz.872 z późn.zm.) oraz o samorządzie województwa (Dz.U. Nr 91,
poz.576 z późn.zm.).
Ustawy z dnia 12 maja 2000 r. o zasadach wspierania rozwoju
regionalnego (Dz.U. Nr 48, poz.550) nie można przypisywać tego samego
znaczenia co ustawom ustrojowym – a to zarówno z jej wycinkowego
charakteru (co więcej, w materii, która w dużym stopniu powinna należeć do
sfery ustawy o finansach publicznych), jak i poważnych wątpliwości co do
trafności jej rozwiązań i pozytywnych skutków jej dotychczasowego
stosowania.
2. Konstytucja RP deklaruje zasadę jednolitości (unitarności) państwa (art.3), z
której wynika określony status regionu, którym stało się samorządowe
województwo – jako jednostki samorządu terytorialnego w ramach
decentralizacji administracji publicznej, a nie jako podmiotu decentralizacji
całości władz publicznych, w szczególności decentralizacji władzy
ustawodawczej (autonomia). Tak rozumiana decentralizacja musi łączyć się
z realizacją przez organy terenowe polityki państwa, w tym dotyczącej
przedmiotu niniejszej ekspertyzy – przy czym sprawy polityki państwa nie
zastrzeżone dla innych organów państwowych i samorządu terytorialnego
należą do Rady Ministrów (art.146 ust.2 Konstytucji); ten ostatni przepis jest
pośrednio powołany w art.163 Konstytucji, zgodnie z którym samorząd
1
Tezy wersji roboczej ekspertyzy w ramach projektu Grant of the World Bank for Support
of a Monitoring and Evaluation System of the Use of European Union and Other Foreign
Funds.
1
terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję
lub ustawy dla organów innych władz publicznych.
Z mocy Konstytucji, w województwie (które ustawodawca zwykły
utożsamił, do czego miał pełne umocowanie, z jednostką samorządu
regionalnego, o której mowa w art.164 ust.2 Konstytucji) przedstawicielem
Rady Ministrów jest wojewoda (art.152 ust.1). Konstytucja ustaliła zatem
zasadę dualizmu administracji publicznej na szczeblu województwa,
wskazując podstawowe kryteria rozdziału zadań między administrację
rządową, na której czele stoi wojewoda, oraz samorząd województwa (który
powinien współdziałać z innymi województwami oraz jednostkami
samorządu lokalnego ze swojego obszaru).
3. Ustawa o organach administracji rządowej w województwie – w nawiązaniu
do ostatnio powołanego przepisu Konstytucji – w pierwotnym brzmieniu
stwierdzała, wskazując przykładowe zadania wojewody jako przedstawiciela
Rady Ministrów, iż wojewoda „dostosowuje do miejscowych warunków
szczegółowe cele polityki rządu, zwłaszcza w zakresie prowadzonej na
obszarze województwa polityki regionalnej państwa oraz – w zakresie i na
zasadach przewidzianych w ustawach – koordynuje i kontroluje wykonanie
wynikających stąd zadań” (art.15 pkt 3). Ustawą o zasadach wspierania
rozwoju regionalnego wykreślono co prawda wyrazy „zwłaszcza ..........
polityki regionalnej państwa”, jednakże, po pierwsze, wykreślenie nie
oznacza samo w sobie braku takiego zadania, a po wtóre, zmiana ta, jak i
zmiana, o której będzie zaraz mowa, w ustawie o samorządzie województwa
miały na celu nie tyle wzmocnienie roli samorządu województwa, ile
koncentrację istotnych zadań w ręku właściwego ministra, przy ogólnie
centralistycznym kierunku ustawy z dnia 12 maja 2000 r.
Z kolei samorząd województwa ma prowadzić politykę rozwoju
województwa, której składniki, w tym pozyskiwanie i łączenie środków
finansowych, publicznych i prywatnych, w celu realizacji zadań z zakresu
użyteczności publicznej, określa art.11 ust.2 ustawy o samorządzie
województwa. Ustawą o zasadach wspierania rozwoju regionalnego dodano
art.11 ust.5 ustawy o samorządzie województwa, zgodnie z którym
wykonywanie zadań związanych z rozwojem regionalnym na obszarze
województwa należy do samorządu województwa; cel wprowadzenia tego
przepisu należy ocenić tak samo jak cel zmiany w ustawie o administracji
rządowej w województwie, a zatem nie można mu przypisać istotnego
znaczenia ustrojowego w ramach wyżej powołanych przepisów Konstytucji.
4. Z powyższych ustaleń – które, ze względu na ich rangę ustrojową i pełną
zgodność z podstawowymi zasadami ustroju RP, można uznać (z
zastrzeżeniem uwag dotyczących zmian w podstawowych ustawach
ustrojowych wprowadzonych w 2000 r.) za utrwalony czynnik
ustawodawstwa konstytucyjnego i zwykłego – wynika, że rola przypisana
2
instytucji zarządzającej w odniesieniu do regionalnych programów
operacyjnych (w rozumieniu rozporządzenia Rady Europejskiej nr
1260/1999 z dnia 21 czerwca 1999 r. wprowadzającego ogólne zasady
Funduszy Strukturalnych) powinna być rozdzielona między wojewodę
(obsługiwanego przez urząd wojewódzki) i właściwe organy samorządu
wojewódzkiego (obsługiwane przez urząd marszałkowski), a zatem powinna
wystąpić konstrukcja współzarządzania.
Rolą wojewody byłoby reprezentowanie rządu wobec Komisji
Europejskiej, jak również weryfikacja i monitoring, połączony ze stałą
kontrolą nad wydatkowaniem środków europejskich w ramach programu, w
tym potwierdzaniem płatności i ich certyfikowaniem. Odpowiadałoby to
ogólnej roli wojewody jako przedstawiciela Rady Ministrów w
województwie. Natomiast rolą samorządu województwa byłoby bieżące
zarządzanie programem, poczynając od programowania i wyboru projektów
– co odpowiada istocie zadań regionalnych, do których realizacji powołany
jest samorząd województwa.
Należy zaznaczyć, że we Francji, tradycyjnie przywiązanej do unitaryzmu
(„Republika jedna i niepodzielna”), mimo istnienia samorządu regionalnego
z własnym organem wykonawczym, instytucją zarządzającą funduszami
strukturalnymi UE (i do tego instytucją płatniczą) jest prefekt regionalny,
którego można uznać za odpowiednika polskiego wojewody (tyle że
większość zadań prefekta regionalnego wykonuje podległy mu generalny
sekretarz ds. regionalnych).
5. Gdyby rozważać koncepcję powierzenia całości zadań instytucji
zarządzającej samorządowi województwa, należało by mieć na uwadze:
1) względy polityczne: nastąpiłoby wyjście poza dotychczasowe rozumienie
statusu województwa; ostrożność, jaką wielu parlamentarzystów
wykazywało w debacie nad tworzeniem województw w 1998 r., wskazuje
na to, że nastąpiłoby wyjście poza politycznie utrwalone rozumienie
unitarności państwa, porównywalne z utrwalonym rozumieniem
francuskim;
2) względy techniczne: należało by stworzyć instytucje monitoringu oraz
szczególne mechanizmy potwierdzania płatności i certyfikacji;
3) względy prawne.
Te ostatnie – podstawowe w ramach niniejszej ekspertyzy – można
sprowadzić, gdyby zdecydowano się przełamać przeszkody polityczne i
rozwiązać problemy techniczne, do potrzeby dokonania zmian w wielu
aktach normatywnych, poczynając od powołanych przepisów Konstytucji
oraz ustaw ustrojowych. Choć dotyczyłyby pozornie tylko funduszy
strukturalnych, faktycznie, gdyby wprowadzić odpowiednie zmiany w
ustawodawstwie konstytucyjnym i zwykłym, oznaczałyby one zmianę
modelu samorządu regionalnego oraz podstaw podziału zadań między
administrację rządową i samorząd terytorialny, a zatem miałyby charakter
3
poważnej zmiany ustrojowej, a nie tylko zmiany werbalnej, jaką przyjęto w
2000 r. Ich wprowadzenie wymagałoby wobec tego zasadniczych,
świadomych rozstrzygnięć natury politycznej.
4