jednostki samorządu terytorialnego – ich zadania i

JEDNOSTKI SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO – ICH ZADANIA
I SPOSOBY FINANSOWANIA
1.1 Geneza współczesnej samorządności w warunkach Polski
Pojęcie samorządu terytorialnego w Polsce pojawiło się już w średniowieczu. Jednakże okresem
jego kształtowania był przede wszystkim okres zaborów. W tych czasach w Polsce obowiązywały
rozwiązania samorządowe, takie jak u zaborców. W roku 1921 w Konstytucji Marcowej znalazła się
zapowiedź trójstopniowego systemu samorządowego w Polsce, która w części została zrealizowana
w 1933 roku1.
Następnym etapem kształtowania samorządności było wprowadzenie dualizmu wykonywania
administracji państwowej w terenie. Administracja państwowa składała się z administracji rządowej
(wojewodowie i starostowie) oraz terytorialnych związków samorządowych, tzn. samorząd działał
na szczeblu powiatowym i gminnym oraz w gromadach. Należy zaznaczyć, iż samorząd
występował także na szczeblu wojewódzkim na Pomorzu, Śląsku i w województwie poznańskim.
Organy administracji państwowej w tych czasach dzieliły się na organy stanowiące i kontrolujące
oraz na organy wykonawcze i zarządzające. Do organów stanowiących i kontrolujących należały:
rada województwa, rada gminy oraz rada powiatowa. Organami wykonawczymi i zarządzającymi
były wydział wojewódzki i wydział powiatowy oraz zarząd gminy2.
Kolejna zmiana ustroju społeczno-politycznego samorządu terytorialnego w Polsce nastąpiła po
II wojnie światowej. Był to tak zwany dualizm administracyjny.
Ustawą z dnia 20 marca 1950 roku o terenowych organach jednolitej władzy państwowej
zniesiono samorząd terytorialny w Polsce i całość jego kompetencji przekazano radom narodowym
i ich organom wykonawczo-zarządzającym3.
Proces przywracania samorządu terytorialnego w Polsce rozpoczął się 8 marca 1990 roku
poprzez uchwalenie trzech ustaw4:
1
2
3
4
•
o zmianie Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej,
•
o samorządzie terytorialnym,
•
ordynacja wyborcza do rad gminy.
Samorząd terytorialny w Polsce, red. Tarno J. P., Warszawa: Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis 2004, s.15-26.
Op. cit.,s.15-26.
Op. cit., s. 15-26
Samorządowa polityka społeczna , red. Frąckiewicz-Wronki A., Warszawa: Wyższa Szkoła Pedagogiczna
Towarzystwa Wiedzy Powszechnej w Warszawie, 2002, s.31-33.
Wówczas wprowadzono demokrację polityczną, a także powołano do istnienia samorząd gminny
i samorząd miejski. Miało to na celu usamodzielnienie społeczności lokalnych. Samorządy gminne i
miejskie stały się samodzielną lokalną administracją publiczną. Administracja samorządowa, obok
rządowej, stała się podstawowym elementem systemu administracji publicznej w Polsce 5. Doszło
do decentralizacji władzy6, poprzez którą rozumie się istnienie administracji wieloszczeblowej.
Organy niższego szczebla mają tu prawne zapewnienia samodzielności w stosunku do organów
wyższego szczebla7.
W Polsce proces decentralizacji władzy publicznej można podzielić na trzy etapy8:
1 I etap - lata 1990-1998
2 II etap - lata 1999-2000
3 III etap - od 2001 roku.
Pierwszy etap decentralizacji charakteryzował się tzw. zachowawczą decentralizacją finansów
publicznych, tzn. szeroko stosowano subwencje i dotacje celowe. Ważne miejsce w systemie
zasilania finansowego zajmowała również polityka wyrównawcza. Drugi i trzeci etap odznaczał się
umiarkowaną decentralizacją finansów publicznych. Wówczas stopniowo, przekazywano
cząstkowe zadania i uprawnienia decyzyjne niższym szczeblom samorządu terytorialnego, przy
znaczącym zwiększeniu strumieni zasileń finansowych9. W roku 1990 samorząd został utworzony
tylko na szczeblu podstawowym, tj. na szczeblu gminnym, a dopiero w 1999 roku także na szczeblu
powiatowym i wojewódzkim10.
Od 1999 roku funkcjonuje w Polsce trójstopniowy podział władzy na szczeblu samorządowym.
Województwa, powiaty i gminy mają prawo do swobodnego gospodarowania środkami
finansowymi w ramach własnych budżetów, które są projektowane przez organy wykonawcze oraz
uchwalane przez rady powiatowe i sejmiki wojewódzkie11.
1.2 Sektor publiczny na szczeblu lokalnym, jego struktura i zadania
Podstawową jednostką samorządu terytorialnego jest Gmina 12. Samorząd terytorialny
uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej oraz wykonuje znaczącą część zadań publicznych.
Wykonuje te zadania we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. Jedną
z funkcji samorządu terytorialnego jest realizacja zadań publicznych. Zadania te mają zarówno
5
6
7
8
9
10
11
12
Samorządowa polityka społeczna, op. cit., s.31-33.
Op. cit., s.31-33.
Op. cit., s.31-33
Finansowanie jednostek samorządu terytorialnego, red. nauk Patrzałek L., Poznań-Wrocław: Wydawnictwo
Wyższej Szkoły Bankowej w Poznaniu, 2004, s.31-35.
Op. cit., s. 31-35
Op. cit., s. 31-35
Op. cit., s. 31-35
Samorząd terytorialny w Polsce, op. cit. , s.37-46.
charakter lokalny (odnosi się to do gmin i powiatów), jak i regionalny (chodzi o województwa).
Podstawowym celem samorządu terytorialnego jest zaspokajanie potrzeb jego mieszkańców oraz
działanie na rzecz rozwoju danego terenu13.
1.2.1 Zadania gminy – podstawowej jednostki samorządu terytorialnego
Zakres działania gminy jest szeroki. Obejmuje on zadania własne i zlecone. Zadania własne
służą zaspokojeniu potrzeb wspólnoty gminy, czyli wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu
lokalnym, nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów 14. Zadania zlecone to działania z
zakresu administracji rządowej oraz organizacji przygotowań
i przeprowadzania wyborów
powszechnych i referendów15. Wszystkie zadania gminy mają charakter obligatoryjny, wynikający z
ustawy, bądź fakultatywny w oparciu o uchwały organów stanowiących. Gmina nie ma ustalonego
zamkniętego katalogu zadań16.
Zadania własne gminy, zgodnie z Konstytucją RP, są nienaruszalne i nie podlegają
uszczupleniu17. Gmina może realizować je samodzielnie, bez ingerencji państwa. Zadania własne
gmina wykonuje we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. Źródłem ich finansowania są
środki własne18.
Zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym możemy wyróżnić katalog dwudziestu zadań własnych
gminy, które w szczególności obejmują sprawy19:
1. ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomości, ochrony środowiska i przyrody oraz
gospodarki wodnej,
2. gminnych dróg, ulic, mostów, placów organizacji ruchu drogowego,
3. wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków
komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk
i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną
cieplną oraz gaz,
4. lokalnego transportu zbiorowego,
5. ochrony zdrowia,
6. pomocy społecznej w tym ośrodków i zakładów opiekuńczych,
13
14
15
16
17
18
19
Samorząd terytorialny w Polsce, op. cit. , s. 37-46.
Niewiadomski Z., Grzelczak W., Ustawa o samorządzie terytorialnym z komentarzem, Warszawa:
Wydawnictwo Prawne 1990, s.12.
Zieliński E., Samorząd terytorialny w Polsce, Warszawa: Dom Wydawniczy Elipsa 2004, wydanie 2, s.30.
Podgórski K: Ustawowa regulacja zadań gminy jako jednostki samorządu terytorialnego, „Samorząd
terytorialny” 1991, Nr 11-12, s.21.
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, art.166 ust 1.
Samorząd terytorialny w Polsce, op. cit. , s.46-50.
Ustawa o samorządzie gminnym, art.7.
i
7. gminnego budownictwa mieszkaniowego,
8. edukacji publicznej,
9. kultury, w tym bibliotek gminnych i innych instytucji kultury oraz ochrony zabytków i
opieki nad zabytkami,
10. kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych,
11. targowisk i hal targowych,
12. zieleni gminnej i zadrzewień,
13. cmentarzy gminnych,
14. porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony przeciwpożarowej i
przeciwpowodziowej,
w
tym
wyposażenie
i
utrzymania
gminnego
magazynu
przeciwpowodziowego,
15. utrzymania gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów
administracyjnych,
16. polityki prorodzinnej, w tym zapewnienia kobietom w ciąży opieki specjalnej, medycznej i
prawnej,
17. wspieranie i upowszechnianie idei samorządowej,
18. promocji gminy,
19. współpracy z organizacjami pozarządowymi,
20. współpracy ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw.
Drugim rodzajem zadań gminy są zadania zlecone. Różnią się one od zadań własnych tym,
że mają charakter ogólnopaństwowy. Gminy wykonują je w imieniu administracji rządowej, przy
zapewnieniu przez państwo niezbędnych do realizacji środków finansowych. Gmina wykonuje
zadania zlecone pod kontrolą właściwych organów administracji rządowej i zgodnie z ich
wytycznymi20. Zadania zlecone mogą być nakładane na gminę zgodnie z ustawą, bądź mogą być
one wykonywane przez gminę na podstawie porozumień (umów) z organami administracji
rządowej21. Zadania powierzone gminie (tj. przekazane w drodze porozumień, umów) dotyczą
najczęściej usług komunalnych, edukacji, kultury, pomocy społecznej, turystyki, rekreacji,
przedsięwzięć gospodarczych oraz promocji22.
Zadania zlecone z zakresu administracji rządowej w obrębie gminy obejmują, między innymi,
takie zadania jak23:
1. wypłaty zasiłków z pomocy społecznej,
20
21
22
23
Leksykon Samorządu Terytorialnego, red. Chmaj M., Warszawa: Oficyna Wydawnicza Graf – Punkt 1999,
s.326-327.
Samorząd terytorialny w Polsce, op. cit. s.62-65.
Miszczuk A., Miszczuk M., Żuk K., Gospodarka samorządu terytorialnego, Warszawa: Wydawnictwo Naukowe
PWN 2007, s.46-47.
Op. cit., s. 46-47
2. prowadzenie:
•
spisów wyborców,
•
ewidencji nieruchomości,
•
szkoleń z zakresu obrony cywilnej,
•
działalności gospodarczej,
•
urzędów stanu cywilnego,
•
środowiskowych domów samopomocy,
3. świadczenie usług opiekuńczych osobom z zaburzeniami psychicznymi,
4. wydawanie dowodów osobistych,
5. oświetlenie dróg krajowych w miastach.
1.2.2 Zadania powiatu
Zadania powiatu – kolejnej jednostki samorządu terytorialnego w Polsce - tak jak gminy i
województwa, można podzielić na zadania własne i zlecone. Ustawa o samorządzie powiatowym
nie dzieli zadań powiatu w sposób jednoznaczny na zadania własne i zlecone. Jednakże zadania
wymienione w niniejszej ustawie można przyporządkować do jednej z tych kategorii przy
odwołaniu się do przepisów prawa materialnego24.
Zadania powiatu obejmują katalog 22 zadań tj.:
„ 1. edukacji publicznej,
2. promocji i ochrony zdrowia,
3. pomocy społecznej,
4. polityki prorodzinnej,
5. wspierania osób niepełnosprawnych,
6. transportu zbiorowego i dróg publicznych,
7. kultury oraz ochrony zabytków i opieki nad zabytkami,
8. kultury fizycznej i turystyki,
9. geodezji, kartografii i katastru,
10. gospodarki nieruchomościami,
11. administracji architektoniczno-budowlanej,
12. gospodarki wodnej,
13. ochrony środowiska i przyrody,
14. rolnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego,
15. porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli,
24
Samorząd terytorialny w Polsce, op. cit. , s.51-52.
16. ochrony przeciwpowodziowej, w tym wyposażenia i utrzymania powiatowego
magazynu przeciwpowodziowego, przeciwpożarowej i zapobiegania innym nadzwyczajnym
zagrożeniom życia i zdrowia ludzi oraz środowiska,
17. przeciwdziałania bezrobociu oraz aktywizacji lokalnego rynku pracy,
18. ochrony praw konsumenta,
19. utrzymania powiatowych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów
administracyjnych,
20. obronności,
21. promocji powiatu,
22. współpracy z organizacjami pozarządowymi”25.
Powyższe zadania samorządu powiatowego dzielą się na cztery podstawowe kategorie:
„1. infrastruktury społecznej,
2. ładu przestrzennego i ładu ekologicznego,
3. porządku i bezpieczeństwa publicznego,
4. infrastruktury technicznej”26.
Poza zadaniami własnymi samorząd powiatowy wykonuje zadania zlecone, między innymi z
zakresu administracji rządowej. Powiat na ich realizację otrzymuje dotacje celowe z budżetu
państwa27. Zadania z zakresu administracji rządowej obejmują:
1. prowadzenie:
•
powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego,
•
powiatowej inspekcji weterynaryjnej i sanitarnej,
•
powiatowych urzędów pracy,
2. finansowanie działalności:
•
Policji i Państwowej Straży Pożarnej,
•
komisji poborowych,
3. nadzór:
•
nad lasami prywatnymi,
•
budowlany, sprawowany przez inspektorat nadzoru budowlanego,
4. tworzenie i prowadzenie powiatowych centrów pomocy rodzinie,
5. rejestrowanie pojazdów,
6. wydawanie i zatrzymywanie praw jazdy28.
Do zadań zleconych należą także porozumienia zawierane z organami administracji rządowej w
25
26
27
28
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym, art.4
Samorząd terytorialny w Polsce, op. cit. , s.51-52.
Op. cit., s.62-65.
Miszczuk A., Miszczuk M., Żuk K., op. cit. , s.46-47.
sprawie wykonywania zadań publicznych z zakresu administracji rządowej 29. Powiat zgodnie z
ustawą może być również zobowiązany do wykonywania zadań z zakresu organizacji przygotowań
i przeprowadzenia wyborów powszechnych oraz referendów30.
1.2.3 Zadania samorządu województwa
Zgodnie z ustawą o samorządzie wojewódzkim do zakresu działania samorządu województwa
należy wykonywanie zadań publicznych o charakterze wojewódzkim, niezastrzeżonych ustawami
na rzecz organów administracji rządowej31. Katalog zadań samorządu województwa, zawarty w
ustawie o samorządzie województwa, ma charakter otwarty i nie określa charakteru wymienionych
zadań32. Artykuł 14 niniejszej ustawy zawiera szeroki katalog zadań województwa. Obejmuje on w
szczególności zadania z zakresu:
„1) edukacji publicznej, w tym szkolnictwa wyższego,
2) promocji i ochrony zdrowia,
3) kultury oraz ochrony zabytków i opieki nad zabytkami,
4) pomocy społecznej,
5) polityki prorodzinnej,
6) modernizacji terenów wiejskich,
7) zagospodarowania przestrzennego,
8) ochrony środowiska,
9) gospodarki wodnej, w tym ochrony przeciwpowodziowej, a w szczególności wyposażenia i
utrzymania wojewódzkich magazynów przeciwpowodziowych,
10) transportu zbiorowego i dróg publicznych,
11) kultury fizycznej i turystyki,
12) ochrony praw konsumentów,
13) obronności,
14) bezpieczeństwa publicznego,
15) przeciwdziałania bezrobociu i aktywizacji lokalnego rynku pracy”33.
Samorząd województwa może wykonywać zadania zlecone z zakresu administracji rządowej.
Zadania te wykonywane są przez zarząd województwa34. Ich zakres obejmuje m. in.:
1. utrzymywanie urządzeń melioracji wodnych,
29
30
31
32
33
34
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym, art.5.
Op. cit., art.4a.
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa, art.2.
Samorząd terytorialny w Polsce, op. cit., s.53-54.
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa, art.14.
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa, art.14.
2. prowadzenie:
•
ośrodków dokumentacji,
•
wojewódzkiego zasobu geodezyjnego i kartograficznego35.
Ponadto do zadań zleconych województwa, tak jak gminy i powiatu, należy także zawieranie
porozumień z organami administracji rządowej w sprawie wykonywania zadań publicznych z
zakresu administracji rządowej36.
Należy także zaznaczyć, iż zgodnie z ustawą z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie
województwa na województwo, może zostać nałożony obowiązek wykonywania zadań
z zakresu organizacji przygotowań i przeprowadzenia wyborów powszechnych oraz referendów37.
1.3 Środki budżetowe służące finansowaniu zadań publicznych i ich dysponenci
Środkami budżetowymi są dochody gminy określone w ustawie o dochodach jednostek
samorządu terytorialnego. Zaliczamy do nich dochody własne, subwencje i dotacje z budżetu
państwa. Artykuł 4 wyżej wymienionej ustawy określa, iż: „ źródłami dochodów własnych gminy
są:
• wpływy z podatków,
• wpływy z opłat,
• dochody z majątku gminy,
• dochody z gminnych jednostek budżetowych oraz wpłaty gminnych zakładów budżetowych i
gospodarstw pomocniczych,
• spadki, zapisy i darowizny na rzecz gminy,
• dochody z kar pieniężnych i grzywien,
• 5% dochodów uzyskiwanych na rzecz budżetu państwa (zadania rządowe i zlecone),
• odsetki od pożyczek,
• odsetki od nieterminowo przekazywanych należności,
• odsetki od finansów gminy w banku,
• dotacje z budżetu innych jednostek samorządu terytorialnego,
• inne dochody należne gminom z racji prawa,
•
podatek dochodowy od osób fizycznych i prawnych”38.
Ustawa określa nie tylko źródła finansowania budżetu, ale precyzuje także rodzaje dochodów.
35
36
37
38
Miszczuk A., Miszczuk M., Żuk K., op. cit., s.46-47.
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa, art.14.
Op. cit., art.14.
Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego , Dz. U. z 2003 r.,
203, poz. 1996, Art. 4.
nr
Ich charakterystyka oraz ramy prawne, są w literaturze bogato opisane.
Leksykon samorządu terytorialnego dzieli dochody gminy na: własne, równoważące bezzwrotne,
zwrotne podatkowe i poza podatkowe39. E. Zieliński wyróżnia: dochody własne, subwencje z
budżetu państwa, dotacje celowe, a także dochody obligatoryjne i fakultatywne (ze stałych i
potencjalnych źródeł)40. E. Kornberger - Sokołowska stwierdza, iż ustawa o finansach publicznych
wyróżniająca domeny publiczne i pozostałe dochody (opłaty, dochody z mienia, usług, sprzedaży
rzeczy, praw, spadki i darowizny) „nie jest w pełni logiczna”. Proponuje podział na podatek
wpłacany bezpośrednio do budżetu i podatek pobierany bezpośrednio przez urzędy skarbowe i
przekazywany gminom41. Zdaniem E. Kornberger - Sokołowskiej system dochodów społeczności
lokalnej powinien był zróżnicowany i elastyczny.
Zasadniczą część dochodów społeczności lokalnej powinny stanowić dochody własne.
Umożliwia to samodzielne działanie wspólnoty i swobodę dysponowania środkami. Muszą też
istnieć w gminie finansowe procedury wyrównawcze i równoważne, zapewniające ochronę
finansową osób społecznych. Sprawy podobnie ujmuje też Konstytucja.
Pojęcie dochodów własnych gminy nie zostało jednoznacznie określone, budzi kontrowersje i
jest różnie definiowane w teorii, a także różnie klasyfikowane. E. Kornberger - Sokołowska podaje
następującą klasyfikację:
•
daniny publiczne (udziały w podatkach, podatki samorządowe, udziały w podatkach
i opłatach),
•
opłaty za usługi publiczne,
•
dochody z majątku samorządowego,
•
dochody z gospodarki jednostek pozabudżetowych,
•
dochody z działalności gospodarczej,
•
dochody kapitałowe42.
Natomiast w publikacji Dochody budżetu gminy stwierdza się, że „do dochodów własnych
gminy należy zaliczyć: gminne podatki i opłaty oraz wpływy z samo opodatkowania, a także
dochody z majątku komunalnego”43.
W systemie finansów publicznych dla prawidłowego przepływu środków budżetowych została
ustalona sieć dysponentów środków budżetowych - w ramach ustalonego układu wykonawczego
budżetu.
39
40
41
42
43
Leksykon Samorządu Terytorialnego, op. cit., s. 33.
Zieliński E., op. cit., s. 45.
Kornberger - Sokołowska E., Dochody jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa: Instytut Studiów
Samorządowych, 2002, s. 8-9.
Op. cit., s. 46.
Hanusz A., Niezgoda A., Czerski P., Dochody budżetu gminy, Warszawa :Wydawnictwo Profesjonalne- oddziała
Dom Wydawniczy ABC, 2004, s. 17.
Za wykonanie budżetu jednostek samorządu terytorialnego odpowiada organ wykonawczy danej
jednostki terytorialnej. W gminie funkcję tą pełni jednoosobowo wójt (prezydent, burmistrz).
Natomiast w powiatach i województwach organ ten jest wieloosobowy i stanowi go zarząd
jednostki samorządu terytorialnego44.
Ponadto organ ten jest dysponentem głównym środków budżetowych i przysługuje
mu wyłączne prawo do:
1. emitowania papierów wartościowych, w ramach upoważnień organu stanowiącego,
2. dokonywania wydatków z budżetu danej jednostki samorządu terytorialnego,
3. zgłaszania propozycji zmian w budżecie,
4. zaciągania zobowiązań,
5. dysponowania rezerwami budżetowymi,
6. blokowania środków budżetowych45.
Organ wykonawczy realizuje zadania z zakresu wykonania budżetu jednostek samorządu
terytorialnego przy pomocy urzędu, a także przy pomocy bezpośrednio podległych jednostek
organizacyjnych, które mogą być dysponentami drugiego bądź trzeciego stopnia46.
Układ wykonawczy budżetu jednostek samorządu terytorialnego opracowywany jest w terminie
21 dni od dnia uchwalenia uchwały budżetowej przez zarząd (w gminie wykonuje go wójt,
burmistrz bądź prezydent miasta). Jego sporządzenie zależne jest od uchwalenia budżetu jednostki
samorządu terytorialnego, którego ostateczny termin mija 31 marca danego roku obrachunkowego.
W sytuacji, gdy budżet ten zostanie uchwalony w I kwartale roku budżetowego, podstawą
gospodarki finansowej samorządu są projekty planów finansowych, opracowywane na podstawie
projektu budżetu47. Układ wykonawczy budżetu powinien być opracowany w podziale na działy,
rozdziały i paragrafy klasyfikacji dochodów i wydatków48.
Układ wykonawczy budżetu jest planem dochodów i wydatków. Podstawę jego opracowywania
stanowią wielkości dochodów i wydatków ujęte w uchwale budżetowej. Następnie wielkości te
zostają przypisane do poszczególnych źródeł dochodów, rodzajów wydatków, a także do
podmiotów uprawnionych do ich dokonywania. Ponadto w układzie wykonawczym budżetu
jednostek samorządu terytorialnego określa się dysponentów środków publicznych (np. dom
kultury, urząd gminy). W wypadku występowania na terenie danej jednostki samorządu
terytorialnego wielu jednostek danego rodzaju należy w układzie wykonawczym dokonać podziału
dochodów i wydatków dla każdej jednostki osobno, chyba że w strukturze organizacyjnej
44
45
46
47
48
Gospodarka budżetowa jednostek samorządu terytorialnego 2006, red. Miemiec W., Wrocław: Oficyna
Wydawnicza Unimex 2006, s.156-157.
Op. cit., s. 156-157.
Gospodarka budżetowa jednostek samorządu terytorialnego 2006, op. cit., s.156-157.
Op. cit., s.156-158.
Patrzałek L., Finanse samorządu terytorialnego, Wrocław: Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej im. Oskara
Langego we Wrocławiu, 2004, s. 160-166.
gospodarki budżetowej są dysponenci drugiego stopnia49.
Należy także zaznaczyć, iż wielkości dochodów i wydatków zawarte w układzie wykonawczym
jednostki samorządu terytorialnego stanowią podstawę opracowywania planów finansowych
jednostek budżetowych50.
1.3.1 Klasyfikacja budżetowa
Jak już wcześniej wspomniano w Polsce obowiązuje trójstopniowy podział klasyfikacji
budżetowej51. Klasyfikacja budżetowa jest jednolitym systemem symboli cyfrowych i nazw
stosowanych dla zapewnienia przejrzystości przepływów środków budżetowych w ramach układu
wykonawczego.
Klasyfikacja
ta
jest
instrumentem
gwarantującym
ład
w
planowaniu
i ewidencji budżetowej, jak również jest jednym z narzędzi umożliwiających kontrolę dyscypliny
finansowej52.
W klasyfikacji określonej w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 25 marca 2003 roku
stosowane są podziały klasyfikacji budżetowej według:
1. działów,
2. rozdziałów,
3. paragrafów dochodów, przychodów i środków,
4. paragrafów wydatków i środków,
5. paragrafów przychodów i rozchodów53.
Pierwszy stopień stanowią działy. Przypisane są im symbole klas według Polskiej Klasyfikacji
Działalności (PKD). Odpowiadają one różnym rodzajom działalności i pokazują podział na różne
działy gospodarki narodowej. Symbole numeryczne działów są trzycyfrowe i mają one charakter
przedmiotowy54.
Przykładowe działy klasyfikacji prezentuje Tabela 1.
49
Op. cit., s. 160-166.
Gospodarka budżetowa jednostek samorządu terytorialnego 2006, op. cit., s.156-157.
51
Dębska – Rup A., Kuchmacz J., Stańdo – Górowska H., Budżetowanie i kontrola budżetu w
przedsiębiorstwach
i jednostkach samorządu terytorialnego, Zakamycze: Kantor Wydawniczy Zakamycze, 2002, s. 118-124.
52
Zysnarska A., Rachunkowość jednostek budżetowych i gospodarstw pomocniczych, Gdańska: ODiDK, , 2006, s. 4849.
53
Winiarska K., Wołoszyn A. J., Rachunkowość budżetowa, Dom Wydawniczy ABC, Warszawa 2004, s. 19.
54
Dębska – Rup A., Kuchmacz J., Stańdo – Górowska H., op. cit., s. 118-124.
50
Tabela 1. Przykładowe działy klasyfikacji budżetowej
010
100
400
500
600
700
730
750
752
756
801
803
851
852
Rolnictwo i łowiectwo
Górnictwo i kopalnictwo
Wytwarzanie i zaopatrzenie w energię elektryczną, gaz i wodę
Handel
Transport i łączność
Gospodarka mieszkaniowa
Nauka
Administracja publiczna
Obrona narodowa
Dochody od osób prawnych, od osób fizycznych i od innych jednostek nie
posiadających osobowości prawnej
Oświata i wychowanie
Szkolnictwo wyższe
Ochrona zdrowia
Pomoc społeczna
900
926
Gospodarka komunalna i ochrona środowiska
Kultura fizyczna i sport
Źródło: Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 22 lipca 2009 r. w sprawie szczególnej klasyfikacji
dochodów,
wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych,
(Dz. U. 2009 nr 121
poz. 1002).
Drugi stopień klasyfikacji budżetowej stanowią rozdziały. Są one wspólne dla dochodów
i
wydatków. Do każdego działu przypisane są odrębne rozdziały na podstawie kryterium
podmiotowo-przedmiotowego. Symbole numeryczne rozdziałów są pięciocyfrowe, przy czym
pierwsze trzy cyfry oznaczają symbol działu, a kolejne dwie oznaczają rozdział w danym dziale,
np.:
750- Administracja publiczna:
75017- Samorządowe sejmiki województw,
75019- Rady powiatów,
75023- Rady gmin55.
Kolejnym, trzecim stopniem klasyfikacji budżetowej są paragrafy. Są one oddzielne
dla dochodów i przychodów oraz wydatków. Przy ich klasyfikacji wykorzystywane jest kryterium
przedmiotowe. Klasyfikacja poszczególnych rodzajów paragrafów jest różna.
Dla paragrafów dotyczących dochodów klasyfikacja jest wspólna dla wszystkich rozdziałów i
działów dochodów. Paragrafy te oznaczone są symbolami trzycyfrowymi 56. Trzecią cyfrą jest zero
lub cyfry od 1 do 9. Cyfry od 1 do 7 oznaczają, że są finansowane lub współfinansowane ze
środków bezzwrotnych, pochodzących z Unii Europejskiej, kredytów i pożyczek zagranicznych,
55
56
Dębska – Rup A., Kuchmacz J., Stańdo – Górowska H., op. cit., s. 118-124.
Op. cit., s. 118-124.
grantów i darowizn przyznanych Polsce przez inne państwa. Cyfry 8 i 9 oznaczają, że ich źródłem
dochodu są środki z Funduszu Spójności Unii Europejskiej lub funduszy strukturalnych
przeznaczonych na finansowanie lub współfinansowanie programów realizowanych z tych
funduszy. Cyfra zero, jako trzecia cyfra w numeracji paragrafu, oznacza inne dochody niż
zaznaczone cyframi 1 – 9 np. dochody własne jednostki samorządu terytorialnego57.
Przykładową klasyfikację dochodów gminy w dziale 756 prezentuje Tabela 2.
Tabela 2. Przykładowa klasyfikacja dochodów gminy w dziale 756
(dochody od osób prawnych, od osób fizycznych i od innych jednostek
nie posiadających osobowości prawnej)
Działy
Rozdziały
Paragrafy
Treść
Dochody od osób prawnych, od osób fizycznych i innych
jednostek nie posiadających osobowości prawnej oraz
wydatki związane z ich poborem
756
75601
Wpływy z podatku dochodowego od osób fizycznych
035
75615
Podatek od działalności gospodarczej osób fizycznych
opłacane w formie karty podatkowej
Wpływy z podatku rolnego, podatku leśnego, podatku
od czynności cywilnoprawnych oraz podatków i opłat
lokalnych
031
Podatek od nieruchomości
032
Podatek rolny
Źródło: opracowanie własne na podstawie rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 roku.
Paragrafy wydatków są czterocyfrowe. Specyfiką paragrafów wydatkowych jest to, iż w
wypadku gdy ostatnią cyfrą symbolu paragrafu jest zero, oznacza to, że wydatki są finansowane ze
źródeł pochodzenia krajowego, a gdy cyfra jest inna niż zero - wydatki ponoszone są ze środków
UE, pożyczek zagranicznych bądź innych źródeł. Ponadto paragrafy wydatków łączy się w grupy
tzn.:
- dotacje i subwencje (od 201 do 299),
- świadczenia na rzecz osób fizycznych (od 302 do 325),
- wydatki bieżące (od 401 do 492),
- wydatki majątkowe (od 601 do 680),
- rozliczenia z bankami (701),
- obsługa długu publicznego (od 801 do 809)58.
Przykładową klasyfikację wydatków w dziale 852 przedstawia Tabela 3.
57
58
Winiarska K., Wołoszyn A.J., op. cit., s. 19- 24.
Dębska – Rup A., Kuchmacz J., Stańdo – Górowska H Op. cit., s 118-124.
Tabela 3. Przykładowa klasyfikacja wydatków w dziale 852 (pomoc społeczna)
Działy
Rozdziały
Paragrafy
852
Treść
Pomoc społeczna
Zasiłki i pomoc w naturze na ubezpieczenia zdrowotne
i społeczne
85214
3110
Świadczenia społeczne
4130
Składki na ubezpieczenia zdrowotne
85215
Dodatki mieszkaniowe
3110
Świadczenia społeczne
Źródło: opracowanie własne na podstawie rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 lutego 2010 roku.
Paragrafy przychodów i rozchodów są oddzielną częścią klasyfikacji budżetowej. Dotyczą one
zaciągania i udzielania pożyczek oraz kredytów, operacji związanych z prywatyzacją oraz udział w
międzynarodowych organizacjach finansowych. Paragrafy zaczynają się od cyfry 9 i są
trzycyfrowe, np.:
901 - przychody ze sprzedaży bonów skarbowych
941 - przychody z prywatyzacji pośredniej
960 - instrumenty płynnościowe
961 - wykup bonów skarbowych
988 - finansowanie innych zadań z wpływów z prywatyzacji
999 - udziały w międzynarodowych organizacjach finansowych i związane z nimi
darowizny na rzecz Międzynarodowego Stowarzyszenia Rozwoju (IDA)59.
Klasyfikacja budżetowa jest ważna, ponieważ gwarantuje jednoznaczność planów budżetowych
jednostek samorządu terytorialnego, co powoduje, iż budżet i sprawozdania z jego wykonania są
dokumentami sprowadzalnymi.
1.4 Gospodarka finansowa jednostek samorządu terytorialnego
Wszystkie jednostki gospodarcze prowadzą określoną gospodarkę finansową. Przez gospodarkę
finansową jednostek samorządu terytorialnego należy rozumieć proces, który obejmuje nie tylko
samo gromadzenie i wydatkowanie środków pieniężnych przez podmioty prawa publicznego, ale
także całokształt różnych czynności prawnych i organizacyjnych, które służą temu procesowi.
Gospodarka finansowa JST nie ogranicza się do realizacji ich budżetów. Dochody budżetowe
59
Zysnarska A., op. cit., s. 60-62.
stanowią wprawdzie główne źródło finansowania zadań, lecz obok nich mogą występować kredyty
bankowe, pożyczki oraz emisja papierów wartościowych. Podstawę do prowadzenia przez
jednostkę samorządową gospodarki finansowej tworzą przepisy ustaw samorządowych oraz ustawy
o:
•
finansach publicznych,
•
o dochodach jednostek samorządu terytorialnego,
•
podatkach i opłatach lokalnych60.
W prezentacji gospodarki finansowej trzeba zwrócić uwagę na aspekty organizacyjne tej
gospodarki. Jak już wcześniej wspomniano dysponentami środków budżetowych pierwszego
stopnia jest zarząd jednostki samorządu terytorialnego, który wykonuje budżet innych jednostek
organizacyjnych. Zaliczamy do nich między innymi, zakłady budżetowe i jednostki budżetowe61.
Podstawową formą działalności gminy są jednostki budżetowe. Tworzy je rada gminy
w formie uchwały, do realizacji zadań własnych o charakterze użyteczności publicznej. Jednostka
budżetowa nie posiada osobowości prawnej, działa na podstawie osobowości prawnej gminy.
Jednostka nie posiada także swojego własnego wyodrębnionego majątku, a więc w celu realizacji
zadań wykorzystuje mienie jednostek samorządu terytorialnego. Powiązana jest ona z budżetem
metodą brutto tzn., że jej dochody są w całości odprowadzane do budżetu jednostki z którego
pokrywane są wszystkie jej wydatki 62. Podstawą funkcjonowania jednostki budżetowej jest roczny
plan finansowy.
Gospodarka finansowa tych jednostek jest nieefektywna i nieelastyczna, brak jej bowiem
motywacji do wypracowywania większych dochodów. Ponieważ wszystkie uzyskane przychody
odprowadzają do budżetu gminy, natomiast wydatki pokrywają w całości środkami otrzymanymi z
budżetu. Poza wymienionymi cechami jednostki budżetowe charakteryzują się tym, że 63:

ich wydatki są niezależne od przychodów,

jednostka budżetowa świadczy usługi całkowicie lub częściowo nieodpłatnie,

jednostki budżetowe nie opłacają podatków na rzecz budżetu,

środki finansowe znajdujące się w dyspozycji jednostki budżetowej wygasają
z końcem każdego roku.
Jednostki budżetowe stanowią centra wydatków jednostki samorządu terytorialnego, co oznacza,
że przy określonych zadaniach, jakie mają realizować, powinny minimalizować wydatki swojej
działalności64.
Inną formą gospodarki finansowej jest zakład budżetowy. Zakłady tworzone są w celu
60
61
62
63
64
Leksykon Samorządu Terytorialnego, op.cit. s. 105-106
Dębska – Rup A., Kuchmacz J., Stańdo – Górowska H., op. cit., s. 94 - 95
Owsiak S., Finanse publiczne, Warszawa: Wydawnictwo naukowe PWN, 1999, s.326.
J. Kaleta „ Gospodarka budżetowa”, Warszawa: Państwowe Wydawnictwo Ekonomiczne, 1980 s.81
Dębska – Rup A., Kuchmacz J., Stańdo – Górowska H., op. cit., s. 98
zaspokajania bieżących potrzeb ludności poprzez świadczenie usług powszechnie dostępnych.
Zakład budżetowy tworzony jest przez radę gminy na podstawie ustawy o finansach publicznych i
rozporządzenia Ministra Finansów z 8 maja 1991 r 65. Podobnie jak jednostka budżetowa nie posiada
osobowości prawnej i wg C. Kosikowskiego jest „ułomną osobą prawną” 66. Zakład prowadzi swoją
działalność w imieniu i na rachunek jednostki samorządu terytorialnego, która ma wpływ na jego
działalność np. poprzez powoływanie kierownika zakładu przez zarząd. Zarząd nadaje mu
pełnomocnictwo, którego nie może on przekroczyć bez jego zgody. Zakład budżetowy posiada
majątek, który jest jego własnością i stanowi mienie komunalne.
Gospodarkę finansową zakład budżetowy prowadzi samodzielnie, a z budżetem gminy rozlicza
się metodą netto, czyli wynikiem finansowym. W przypadku gdy występuje nadwyżka odprowadza
się ją do budżetu, natomiast jeśli zakład osiągną deficyt, wówczas uzyskuje dotację z budżetu,
ustaloną przez radę. Działa on na podstawie rocznego planu finansowego przedstawiającego
dochody, wydatki i stan środków pieniężnych na początek
i koniec okresu
sprawozdawczego67.
Gospodarstwa pomocnicze tworzone są przy jednostkach budżetowych. Są one wyodrębnione
finansowo i organizacyjnie z niniejszych jednostek. Gospodarstwo pomocnicze pokrywa swoje
koszty oraz wydatki z działalności z uzyskanych przychodów. Dodatkowo może uzyskać dotację
przedmiotową z budżetu. Gospodarstwa rozliczają się z jednostką nadrzędną metodą netto, czyli
wynikiem finansowym, jednak mogą zatrzymać część dochodów na przyszły okres. Przykładem
mogą być: warsztaty szkolne, stołówki, hotele pracownicze, zakłady produkcyjne przy zakładach
karnych 68.
Kolejną formą budżetowego finansowania działalności są środki specjalne. Środki specjalne
tworzy się przy jednostkach budżetowych. Powołuje się je na podstawie uchwały rady jednostki
samorządu terytorialnego lub tworzy w przypadkach otrzymania przez jednostkę budżetową
zapisanych na nie rzecz darowizn, spadków w postaci pieniężnej, jak również otrzymanych
odszkodowań za utracone lub uszkodzone mienie 69. Powiązane są one z jednostką finansowaniem
za pomocą tzw. metody netto. Są to ściśle określone i wyodrębnione dochody z prowadzonej
działalności ubocznej przez jednostkę budżetową, przeznaczone na pokrycie kosztów tej
działalności. Przykładem środków specjalnych są rachunki, na których gromadzone są opłaty za
korzystanie z sal, urządzeń szkolnych, opieki medycznej. Uzyskane przychody przeznaczone są na
65
66
67
68
69
Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 8 maja 1991 roku w sprawie zakładów budżetowych, Dz. U. nr
42, poz. 183
Kosikowski C. „Status prawny przedsiębiorstw komunalnych” Samorząd terytorialny Warszawa: wyd.
„Municipium”, 1991 nr.7-8 s.26.
Dębska – Rup A., Kuchmacz J., Stańdo – Górowska H., op. cit., s. 96
Jastrzębska M., Nowy model samorządu terytorialnego Istota, zadania, autonomia, władze, jednostki
organizacyjne, finanse, nadzór, „Samorząd terytorialny” nr 1-2, Warszawa: Wydawnictwo Municipium, 2000, s.22
Dębska – Rup A., Kuchmacz J., Stańdo – Górowska H., op. cit., s. 97
poprawę jakości świadczonych usług przez jednostki 70.
Pośród form organizacyjno - prawnych służących do wykonywania zadań gospodarki
finansowej, przepisy prawa dopuszczają możliwość tworzenia spółek prawa handlowego lub osoby
prawnej ( art.2 ustawy o gospodarce komunalnej). Posługiwanie się spółkami kapitałowymi jest
uzasadnione z racji postanowień kodeksu handlowego, który mówi że, spółka z o.o. może być
utworzona w celach gospodarczych, zarobkowych i niezarobkowych natomiast spółka akcyjna w
dowolnym celu. Cel pozostałych spółek jest wyłącznie zarobkowy, dlatego też nie mogą mieć
zastosowania do zadań użyteczności publicznej w gminie.
Gmina może tworzyć spółki prawa handlowego, jeżeli zbycie składnika mienia komunalnego
mogącego stanowić wkład niepieniężny gminy do spółki może spowodować dla gminy poważną
stratę majątkową. Gminy mogą także posiadać lub nabywać udziały (akcje)
w spółkach
nastawionych na zysk, zajmujących się dowolną działalnością, ale ważną dla rozwoju gminy
71
.
Wobec tego gmina może tworzyć spółki kapitałowe, jak też osobowe, a także przystępować do już
istniejących spółek. Możemy zatem wyróżnić następujące rodzaje spółek, w których udziałowcem
jest samorząd terytorialny 72:
•
jednoosobowe spółki jednostek samorządu terytorialnego,
•
spółki z udziałem jednostek samorządu terytorialnego,
•
spółki powstałe z przekształcenia przedsiębiorstw komunalnych,
•
spółki powstałe z przekształcenia komunalnych zakładów budżetowych.
Powyższe rozważania dotyczące cech gospodarki finansowej jednostek samorządowych
wyznaczają ich specyfikę i odmienność w stosunku do podmiotów prowadzących działalność
gospodarczą. Odmienność ta bezpośrednio wpływa na metody zarządzania gospodarką finansową
zarówno jednostek samorządu terytorialnego, jak i podmiotów prowadzących działalność
gospodarczą. Do znaczących różnic pomiędzy gospodarką finansową jednostek samorządowych i
organizacji gospodarczych zaliczyć można:
• „Działalność jednostek samorządowych, polegającą na wykonywaniu zadań z
użyteczności
publicznej,
kwalifikuje
się
do
organizacji
typu
non
zakresu
profit
w przeciwieństwie do organizacji gospodarczych nastawionych na osiągnięcie zysku.
• Działalność jednostek samorządowych na podstawie planu finansowego, gdy jednostki
gospodarcze kierują się informacjami bezpośrednio płynącymi z rynku. Związek jednostek
samorządu terytorialnego z rynkiem jest właściwie jednostronny, gdyż dotyczy realizacji
wydatków. Dochody za wyjątkiem dochodów z mienia i gospodarki pozabudżetowej nie są
70
71
72
Szypliński M. „Organizacja i zadania przedsiębiorstw, zakładów i jednostek samorządu terytorialnego”, Toruń:
Dom Organizatora, 1996, s.15.
Kalisiak M, Paluch W. „Działalność gospodarcza gminy i powiatu”, Zielona Góra: Zachodnie Centrum Organizacji
w Zielonej Górze, 2000, s. 138.
Op. cit.s. 140-141
uzależnione w bezpośredni sposób od rynku. Jednostki samorządu terytorialnego nie
podlegają konkurencji rynkowej, co może być przyczyną niegospodarności.
• Istnienie w gospodarce finansowej jednostek samorządowych dwóch przeciwstawnych
strumieni dochodów i wydatków. Strumień dochodów zasila jednostki w środki finansowe,
które przekształcają się w strumienie wydatków. W tej gospodarce finansowej nie występuje
zamknięty cykl obrotu gospodarczego mający miejsce w organizacjach gospodarczych, gdzie
środki finansowe przekształcają się w koszty, które z kolei dzięki sprzedaży wyrobów i usług
stanowiącej przychody przechodzą transformację w środki finansowe.
• Bardzo mały udział zapasów i należności charakteryzujących strukturę majątku jednostek
samorządowych, co nie odpowiada charakterystyce struktury majątkowej większości
organizacji gospodarczych.
• Planowanie i wykonanie budżetu, które prowadzi się według zasady kasowej, natomiast
organizacje gospodarcze stosują rachunkowość opartą o zasadę memoriałową”73.
Jednostki samorządu terytorialnego są zobligowane do sporządzania planów finansowych, które
są podstawą do prowadzenia gospodarki finansowej. Projekty planów finansowych sporządzane są
w podziale na: części, działy, rozdziały i paragrafy. Mają one zapewnić zgodność kwot dochodów i
wydatków z projektem ustawy budżetowej. Plan finansowy jest uchwalany przez organ stanowiący
jednostki samorządowej w formie aktu prawnego. Wykonanie, którego jest objęte dyscypliną
finansów publicznych. Przekroczenie planowanych wydatków lub uprawnień do dokonywania
zmian w budżecie jest naruszeniem dyscypliny finansów publicznych, które z kolei zagrożone jest
karami administracyjnymi74.
Opracowywanie i wykonanie budżetu jednostek samorządu terytorialnego objęte jest
regulacjami prawnymi. Są one zawarte w dziale V ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku
o
finansach
publicznych
i
są
wyrazem
zasad
budżetowych.
Zasady
są zmodyfikowane i dostosowane do aktualnych warunków społeczno – ekonomicznych.
73
74
Dębska – Rup A., Kuchmacz J., Stańdo – Górowska H., op. cit., s. 99 – 100.
Op. cit., s. 103.
budżetowe