analizy - Instytut Polityki Społecznej UW

INSTYTUT POLITYKI SPOŁECZNEJ
ANALIZY
INSTYTUTU POLITYKI SPOŁECZNEJ
UNIWERSYTETU WARSZAWSKIEGO 1/2011
Dr Maciej Duszczyk jest zastępcą dyrektora Instytutu Polityki Społecznej
oraz Kierownikiem Zespołu Polityk Migracyjnych Ośrodka Badań
nad Migracjami Uniwersytetu Warszawskiego.
Członek Zespołu Doradców Strategicznych Prezesa Rady Ministrów.
[email protected]
Koniec okresu przejściowego –
czy Polskę czeka nowa fala emigracji?
Streszczenie
W pierwszym półroczu 2011 roku należy spodziewać się
szerokiej debaty na temat konsekwencji jakie mogą mieć
miejsce po otwarciu rynku pracy przez Niemcy i Austrię
dla obywateli państw, które weszły do Unii Europejskiej
w 2004 roku. Dotychczasowe doświadczenia w zakresie
szacowania skali migracji są negatywne. W przypadku
otwierania brytyjskiego i irlandzkiego rynku pracy skala
faktycznej migracji była wyższa kilkukrotnie niż to przewidywały prognozy opracowywane najczęściej za pomocą modeli makroekonomicznych. Ze względu na złożoność procesów migracyjnych wskazane jest podjęcie próby stworzenia katalogu czynników, które mogą okazać
się decydujące dla decyzji o migracji. Autor niniejszego
tekstu podejmuje taką próbę. Omawia on skrótowo zarówno czynniki ekonomiczne jak i społeczne, bazując na
analizach migracji obywateli państw UE8 do krajów, któ-
re wcześniej otwierały rynki pracy. Jednocześnie celem
opracowania nie jest dokonywanie prognozy ilościowej.
Analiza wszystkich czynników pokazuje, iż jeżeli sytuacja
na rynkach pracy państw UE8, a szczególności Polski
nie ulegnie diametralnemu pogorszeniu, to nie należy
spodziewać się znaczącego wzrostu poziomu migracji.
Bardzo prawdopodobne jest jednak, iż w pierwszych
miesiącach po 1 maja 2011 roku dojdzie do penetracji
niemieckiego i austriackiego rynku pracy przez poszukujących zatrudnienia, przy wykorzystaniu sieci migracyjnych. Należy jednak oczekiwać, iż ze względu na różnice
pomiędzy zapotrzebowaniem pracodawców a kwalifikacjami zawodowymi pracowników, jedynie ograniczona
grupa poszukujących pracy będzie mogła z sukcesem
odpowiedzieć na wolne oferty pracy. Otwarcie rynków
pracy może również w niewielkim zakresie ograniczyć
zjawisko nielegalnego zatrudnienia.
1
ANALIZY
INSTYTUTU POLITYKI SPOŁECZNEJ
UNIWERSYTETU WARSZAWSKIEGO
Wstęp
Za kilka miesięcy nastąpi ostatni akt okresu przejściowego,
w zakresie swobodnego przepływu pracowników, wprowadzonego w Traktacie Akcesyjnym z 2003 roku. W dniu
1 maja 2011 roku zostaną zniesione ostatnie ograniczenia
w dostępie do niemieckiego i austriackiego rynku pracy
dla obywateli państw, które wstąpiły do UE w 2004 roku.
Z punktu widzenia państw wysyłających i przyjmujących
imigrantów zarobkowych istotna jest próba prognozy, co
może się stać po otwarciu rynku pracy i odpowiedź na
pytanie czy sytuacja z lat 2004-2005, kiedy to mieliśmy do
czynienia ze znaczącym wzrostem emigracji do państw,
które otworzyły rynek pracy, może się powtórzyć.
Skala i konsekwencje migracji
poakcesyjnych
Skala emigracji zarobkowej obywateli nowych państw
członkowskich Unii Europejskiej w pierwszym okresie po jej
rozszerzeniu przerosła zarówno oczekiwania polityków jak
i ekspertów. Prognozy dotyczące potencjału migracyjnego
przygotowywane z użyciem różnych metodologii okazały
się w dużym stopniu niedoszacowane, co uzasadnia zadanie pytania o sens ich opracowywania, szczególnie w przypadku swobodnego przepływu pracowników. Zaskakująco
duża skala emigracji, szczególnie Polaków (w liczbach bezwzględnych) i Litwinów (liczba migrantów w stosunku do
całej populacji), nie spowodowała jednak weryfikacji pozytywnej oceny migracji zarobkowych w ramach UE. Raporty Komisji Europejskiej przygotowane w 2006 i 2009 roku
oraz analizy eksperckie wskazały na następujące tendencje
w zakresie migracji poakcesyjnych:
• brak bezpośredniego związku pomiędzy ograniczeniami dostępu do rynku pracy a skalą migracji;
• uzależnienie przepływów migracyjnych od popytu
i podaży na rynkach pracy;
• pozytywną ocenę obecności pracowników migrujących w państwach, które otworzyły dostęp do rynków pracy dla obywateli nowych państw członkowskich;
• uzupełniający, a nie wypierający pracowników miejscowych charakter zatrudnienia pracowników z nowych państw członkowskich;
• brak presji na systemy opieki społecznej ze strony
obywateli nowych państw członkowskich.
Analizy oceniające wpływ imigracji na sytuację ekonomiczno-społeczną państw członkowskich dowodzą, iż
państwa przyjmujące odniosły istotne korzyści zarówno
w zakresie tempa rozwoju gospodarczego jak i uzupełnienia niedoborów na rynku pracy. Zamknięcie niemieckiego
i austriackiego rynku pracy pozbawiło je potencjalnych
korzyści, które stały się udziałem przede wszystkim Wielkiej Brytanii i Irlandii.
Analiza przepływów migracyjnych na przykładzie Polaków
pokazuje, iż w latach 2004-2009 mieliśmy do czynienia
z trzema fazami procesów emigracyjnych. W okresie od 1
maja 2004 roku do połowy 2007 następował dynamiczny odpływ pracowników z Polski. Rok 2007 był czasem
zatrzymania przyrostu nowych emigrantów, ale jednocześnie to właśnie w tym roku zanotowano najwyższa liczbę
Polaków przebywających za granicą powyżej 12 miesięcy.
W latach 2008-2009 obserwowano zdecydowanie niższą
emigrację oraz wzrost liczby pracowników powracających
do Polski. Oba te procesy spowodowały zmniejszenie się
liczby Polaków przebywających za granicą. Jednocześnie
w ostatnich sześciu latach nastąpiła zmiana w zakresie
państw docelowych, przyjmujących imigrantów zarobkowych z Polski. Już w roku 2006 na pierwsze miejsce
wysunęła się Wielka Brytania, natomiast na drugie miejsce
spadły Niemcy. Należy jednak zauważyć, iż tylko te dwa
państwa przyjmują ponad 60 proc. wszystkich polskich
emigrantów czasowych.
Tabela 1: Szacunek liczby Polaków przebywających na pobyt
czasowy w latach 2004-2009 ( w tys.).
Rok
2004 2005 2006 2007 2008 2009
Unia Europejska
750 1170 1550 1860 1820 1570
Niemcy
385 430 450 490 490 415
Wielka Brytania
150 340 580 690 650 555
Dane szacunkowe Głównego Urzędu Statystycznego.
Szacunki przepływów migracyjnych pokazują również, iż
krajem który odnotował najwyższy napływ emigrantów
z Polski w stosunku do zasobów rodzimej siły roboczej
była Irlandia. Jeszcze pod koniec 2004 roku przebywało
w tym kraju czasowo jedynie 15 tys. Polaków, natomiast
pod koniec roku 2007 było to już 200 tys. Co ciekawe,
po okresie wzmożonej imigracji kraj ten, w latach 20082009, zanotował również największy odpływ pracowników z krajów UE8. Liczba samych Polaków czasowo
przebywających w Irlandii pod koniec 2009 roku spadła
2
ANALIZY
INSTYTUTU POLITYKI SPOŁECZNEJ
UNIWERSYTETU WARSZAWSKIEGO
w porównaniu z końcem roku 2007 o 60 tys. osób. Przykład Irlandii pokazuje realną dynamikę zmian migracyjnych oraz praktyczną realizację swobodnego przepływu
pracowników objawiającą się w indywidualnych decyzjach migrantów, w zakresie przyjazdu jak i wyjazdu z danego kraju. Decyzje te są podejmowane pod wpływem
analizy danej sytuacji w kraju pobytu, kraju pochodzenia
lub kraju dalszej migracji. Głównym celem migracji jest
bowiem optymalizacja zysków z podejmowania pracy
za granicą. Oznacza to, iż w przypadku zniesienia barier
dla migracji zarobkowych i coraz powszechniejszej znajomości języka angielskiego zarówno wśród Polaków jak
i obywateli państw przyjmujących, inne poza ekonomiczne czynniki mają drugorzędne znaczenie. Zdecydowanie
decydujący dla wyboru kraju jest zysk netto z migracji.
Należy jednak wskazać, iż w przypadku decyzji o migracji
na stałe, do czynników ekonomicznych dochodzą również inne okoliczności ważne z punktu widzenia jakości
życia. Jednocześnie, w przypadku powrotu do kraju pochodzenia przeważają najczęściej argumenty pozaekonomiczne, a związane głównie z czynnikami rodzinnymi
i kulturowymi.
Niedoszacowanie prognoz z okresu przedakcesyjnego,
zarówno co do skali jak i geografii przepływów1 oraz dynamika zmian dotyczących państw docelowych i przepływów migracyjnych w latach 2004-2009 skłaniają do dużej
ostrożności w zakresie przewidywań co do poziomu emigracji obywateli UE8 do Niemiec oraz Austrii po 1 maja
2011 roku. Obecna sytuacja zasadniczo różni się, pod
względem liczby analiz i raportów próbujących przewidywać skalę migracji po otwarciu się danych rynków pracy,
od sytuacji z lat 2000-2003, kiedy to opublikowano kilkanaście prognoz, których celem było odpowiedzenie na pytanie jak będzie wyglądała sytuacja migracyjna po 1 maja
2004 roku. W debacie na temat skutków otwarcia rynków
pracy przez Niemcy i Austrię, do końca roku 2010, zostały
opublikowane dwa szacunki odnoszące się do procesów
migracyjnych jakie mogą nastąpić po otwarciu rynków
tych państw. Pierwszy z nich został przygotowany przez
analityków Banku BNP Paribas.2 Zgodnie z nim, otwarcie
niemieckiego rynku pracy spowoduje odpływ ok. 500 tys.
pracowników z Polski do Niemiec od maja 2011 do końca
2015 roku. Zgodnie z prognozą może to spowodować
przyspieszenie potencjalnego niemieckiego wzrostu gospodarczego o 0,3-0,6 pkt. proc. rocznie i jednocześnie
osłabienie potencjalnego polskiego wzrostu gospodarczego o średnio 0,4 pkt. proc. rocznie.
Drugi szacunek został przygotowany przez ekspertów
Fundacji im. Friedricha Eberta. Zgodnie z nim do Niemiec
od 2011 roku, będzie napływać rocznie pomiędzy 100
a 140 tys. pracowników z UE8. Udział Polaków będzie
stanowił od 45 do 65 proc.3
Niska sprawdzalność prognoz ilościowych w zakresie migracji zachęca do poszukiwania innych metod prognozowania i przewidywania zakresu migracji w ramach Unii
Europejskiej. Wydaje się, iż w najbliższej przyszłości można wskazać kilka czynników, które mogą okazać się istotne przy podejmowaniu przez obywateli UE8 decyzji o poszukiwaniu pracy w Austrii i w Niemczech, jak i skłonności
pracodawców z tych państw do zatrudniania obywateli
krajów, dla których zostaną otwarte rynki pracy.
Potencjał migracyjny
Najważniejszym z czynników, które zadecydują o poziomie emigracji jest niezrealizowany potencjał emigracyjny
Polaków oraz obywateli pozostałych państw UE8. Dotyczy
to osób, które pomimo otwarcia rynków pracy większości
państw członkowskich Europejskiego Obszaru Gospodarczego, nie zdecydowały się na wyjazd, oczekując na
otwarcie rynku niemieckiego lub austriackiego. Ponadto
mogłyby się tutaj znaleźć również osoby, które co prawda mają doświadczenia migracyjne z ostatnich lat, ale po
otwarciu niemieckiego i austriackiego rynku pracy zdecydują się na zmianę państwa zatrudnienia i wyjazd do jednego z tych krajów. Przykładowo, w literaturze przedmiotu coraz silniej zaznacza się opinia, iż wspomniany potencjał Polaków wygasa i nie należy spodziewać się w kolejnych latach nowej wysokiej fali emigracyjnej. Oznaczałoby
to, iż potencjał migracyjny został zrealizowany poprzez
1
Przewidywano głównie wzrost emigracji do Niemiec i Austrii, tymczasem zdecydowany wzrost migracji zanotowały Wielka Brytania i Irlandia. Wpływ na to zjawisko miały jednak na
pewno okresy przejściowe.
2
M. Dybuła Poland: Emigration to Cut GDP Growth, BNP
Paribas Local Markets Mover, 1 pazdziernika 2010
3
Na podstawie artykułu w dzienniku Rzeczpospolita:
http://www.rp.pl/artykul/295866,576038-Niemcy-gotowi-naotwarcie-rynku-pracy.html (wejście w dniu 21 grudnia 2010
roku).
3
ANALIZY
INSTYTUTU POLITYKI SPOŁECZNEJ
UNIWERSYTETU WARSZAWSKIEGO
emigrację do państw, które otworzyły swoje rynki pracy
w latach 2004, 2006 oraz 2009. Potwierdzeniem takiej
tezy jest zatrzymanie nowej emigracji w latach 2008 oraz
2009 oraz zwiększająca się liczba powrotów.
Ponadto należy pamiętać, że austriacki, a szczególnie z perspektywy Polski - niemiecki rynek pracy są w pewnym
stopniu otwarte4. Oznacza to, iż dla pewnej kategorii emigrantów możliwość legalnego zatrudnienia w tych państwach istniała już wcześniej. Ponadto Polacy oraz obywatele kilku innych państw UE8 mają możliwość stosunkowo łatwego podejmowania pracy okresowej, głównie
w rolnictwie, na podstawie umów bilateralnych. Z danych
polskiego Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej wynika,
iż w roku 2009 z możliwości tej skorzystało 183 553 Polaków i było to o prawie 7 tys. osób mniej niż w roku 2008.
Jednocześnie udział obywateli polskich wśród zagranicznych pracowników zatrudnianych do prac sezonowych
w Niemczech zmniejszył się z ok. 70% w 2008 r. do ok.
64% w 2009 r. Wzrost zatrudnienia odnotowuje się natomiast w sektorach wymagających wysokich kwalifikacji.
W roku 2009 obywatelom polskim wydano 22.585 zezwoleń na pracę, czyli o 12% więcej niż w roku 2008.5
W przypadku Austrii poziom zatrudnienia jest o wiele
niższy. Dane austriackie pokazują iż na podstawie pozwoleń na pracę w kraju tym było zatrudnionych 11 670
Polaków. Natomiast na podstawie specjalnego rozporządzenia otwierającego austriacki rynek pracy dla pracowników wysokokwalifikowanych w roku 2009 obywatelom
polskim wydano 72 pozwoleń na pracę.6
Analiza danych statystycznych pokazuje, iż pomimo sukcesywnego otwierania się niemieckiego i austriackiego rynku
pracy, kraje te nie notują wzmożonego napływu obywateli
UE8. Co prawda zanotowano niewielki wzrost zatrudnienia w sektorach wymagających wysokich kwalifikacji, ale
4
W 2009 roku Niemcy zdecydowały się na częściowe otwarcie rynku pracy, głównie w branżach wymagających wysokich
kwalifikacji. W przypadku absolwentów wyższych uczelni uzyskanie zezwolenia na pracę jest możliwe bez przeprowadzania
testu rynku pracy, tj. sprawdzenia przez urząd pracy, czy na dane
miejsce pracy nie ma kandydata z pierwszeństwem zatrudnienia,
a więc obywatela państw UE15.
5
Informacja w sprawie zatrudnienia obywateli polskich
w państwach Europejskiego Obszaru Gospodarczego i Szwajcarii oraz obywateli państw EOG w Polsce, Ministerstwo Pracy
i Polityki Społecznej, Warszawa, maj 2010.
6
Tamże
jednocześnie notuje się spadek przy pracach okresowych.
Należy stwierdzić, że choć na podstawie specjalnych regulacji obywatele państw UE8 mają relatywnie łatwy dostęp
do zatrudnienia w niektórych sektorach gospodarczych, to
nie przekłada się on na wzmożone zainteresowanie zatrudnieniem w Niemczech lub Austrii. Oznaczałoby to, iż otwarcie niemieckiego i austriackiego rynku pracy dla tej kategorii
pracowników nie powinno przynieść znaczących zmian. Podaż wolnych miejsc pracy w Niemczech i Austrii w sektorach
wymagających pracowników o wysokich kwalifikacjach nie
spotka się z popytem ze strony pracowników z UE8, głównie
ze względu na wyczerpanie się ich podaży.
Trudniejsza do analizy i wyciągania wniosków jest sytuacja
pracowników okresowych, którzy podejmują zatrudnienie
w Niemczech maksymalnie do trzech miesięcy w roku.
W ich przypadku otwarcie rynku pracy może spowodować przedłużanie ich pobytu w krajach przyjmujących.
Oznaczałoby to, iż przy braku wzrostu napływu obywateli państw UE8 zatrudnianych przy pracach sezonowych,
mielibyśmy do czynienia z wydłużaniem okresu ich zatrudniania, co mogłoby mieć pewien, choć niewielki wpływ na
niemiecki rynek pracy.
Tradycja migracji zarobkowych
do Niemiec
Pomimo spadku liczby Polaków zatrudnionych legalnie
w Niemczech w 2009 roku, nadal kraj ten zalicza się do
głównych państw docelowych imigracji zarobkowych. Należy również wspomnieć, iż migracja do Niemiec, szczególnie w celu wykonywania zatrudnienia sezonowego, ma
długą tradycję. Zdecydowana większość legalnych migracji
zarobkowych odbywa się na podstawie dwóch porozumień bilateralnych: oświadczenia ministrów pracy dotyczącego pracowników sezonowych oraz umowy regulującej
oddelegowanie pracowników polskich przedsiębiorstw do
realizacji umów o dzieło w Niemczech7. Badania na temat
migracji sezonowych do Niemiec pokazały, iż większość migrantów łączy zatrudnienie stałe w Polsce z czasowym, kilkutygodniowym zatrudnieniem sezonowym w Niemczech.
Traktują oni wynagrodzenie otrzymywane w Niemczech
jako uzupełnienie dochodów uzyskiwanych w Polsce. Analizy dotyczące cech społeczno-demograficznych pokazały,
7
Od 1 stycznia 2011 r. Niemcy wprowadziły ułatwienia
w zakresie zatrudniania pracowników okresowych z UE8.
4
ANALIZY
INSTYTUTU POLITYKI SPOŁECZNEJ
UNIWERSYTETU WARSZAWSKIEGO
iż migranci sezonowi pochodzą najczęściej z małych miast
oraz ze wsi, są słabo wykształceni, pozostają w związkach
małżeńskich oraz są w wieku powyżej 40 lat. Najczęściej
migranci pochodzą z województw świętokrzyskiego, dolnośląskiego oraz śląskiego. Cechy społeczno-demograficzne Polaków podejmujących zatrudnienie sezonowe
w Niemczech skłaniają do wniosku, iż raczej nie będą oni
gotowi ani zainteresowani zmianą formy swojego zatrudnienia. Trudno jest bowiem przewidywać, iż przy ich kwalifikacjach znajdą ofertę pracy w zawodzie umożliwiającym
pełnoetatowe i stałe zatrudnienie w Niemczech.
O pewnej tradycji możemy również mówić w przypadku
kobiet zatrudnianych w gospodarstwach domowych. Niektóre szacunki pokazują, iż kobiet takich może przebywać
w Niemczech ok. 100 tys. W ich przypadku, o ewentualnej
legalizacji pobytu i zatrudnienia mogą być decydujące dwie
kwestie. Z jednej strony opłacalność zatrudnienia nielegalnego (wyższe wynagrodzenie dla pracownika i niższe dla
pracodawcy) przy niskim prawdopodobieństwie ujawnienia
takiego faktu oraz z drugiej możliwość łatwej legalizacji zatrudnienia w ramach swobodnego przepływu pracowników
po 1 maja 2011 roku. Należy jednak wskazać, iż ewentualne
legalizacje nie powinny być traktowane jako nowa migracja,
a jedynie zmiana formalnego statusu pobytu i zatrudnienia.
Sytuacja na rynkach pracy
Kolejnym istotnym czynnikiem jest sytuacja na rynku pracy
państw wysyłających oraz przyjmujących. Pomimo, że wśród
migrantów jedynie ok. 20 proc. stanowią osoby bezrobotne,
to jednak poziom bezrobocia (szczególnie w wymiarze lokalnym) ma wpływ na podejmowanie decyzji migracyjnych
oraz kierunek przepływów. W przypadku państw granicznych jakimi są np. Polska i Niemcy może mieć to dodatkowe
znaczenie, głównie w kontekście tzw. migracji wahadłowych, czyli możliwości podejmowania zatrudnienia w Niemczech i codziennego powrotu do Polski. Pozwoliłoby to
uzyskiwać istotne oszczędności, wynikające zarówno z poziomu wynagrodzeń jak i kosztów życia w obu państwach.
Analiza sytuacji na graniczących ze sobą lokalnych rynkach
pracy pokazuje jednak, iż wzrost migracji wahadłowych jest
mało prawdopodobny. Z danych niemieckiego Urzędu ds.
Zatrudnienia wynika, iż w czterech graniczących z Polską landach poziom bezrobocia jest najwyższy w Niemczech. Prym
w tym względzie wiedzie potencjalnie najbardziej atrakcyjny
rynek pracy, jakim jest Berlin ze stopą bezrobocia na poziomie 13,2 proc. (wrzesień 2010). Niestety, po polskiej stronie
granicy sytuacja jest jeszcze trudniejsza. Dane o bezrobociu
rejestrowanym8 pokazują, iż stopa bezrobocia w trzech województwach granicznych należy do najwyższych w Polsce
(potwierdzają to również Badania Aktywności Ekonomicznej
Ludności). W tym jednak względzie o przepływie migracyjnym nie stanowi popyt pracowników, ale podaż wolnych
miejsc pracy, których po niemieckiej stronie granicy jest bardzo mało. Oznacza to, iż nawet w przypadku podjęcia przez
Polaków próby znalezienia zatrudnienia w landach granicznych, należy z dużym prawdopodobieństwem założyć, iż
zakończy się to niepowodzeniem. Brak znaczącej liczby wolnych miejsc pracy w praktyce będzie silnie hamował migracje
wahadłowe. Trudno jest również oczekiwać, iż po zniesieniu
ograniczeń w zakresie swobodnego przepływu pracowników pracodawcy niemieccy rozpoczną proces zwalniania
pracowników rodzimych w celu zatrudnienia na ich miejsce
Polaków.
Tabela 2: Porównanie poziomu bezrobocia w granicznych landach niemieckich oraz województwach polskich.
Niemcy Mecklenburg- Berlin Brandenburg Sachsen Niemcy
Vorpommern
Stopa
11,2
13,2
10,0
10,8
7,2
bezrobocia
(%)
Polska Zachodniopomorskie Lubuskie Dolnośląskie Polska
Stopa
15,9
14,8
12,4
11,5
bezrobocia
(%)
Żródło: Niemiecki Urząd ds. Zatrudnienia oraz polskie Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej. Dane za wrzesień 2010.
Pod kątem sytuacji na rynku pracy, z odwrotną sytuacją
mamy do czynienia w przypadku Czech i Niemiec. Granicząca z Czechami Bawaria ma najniższe bezrobocie
w Niemczech, generuje również najwięcej wolnych miejsc
pracy, co może stymulować popyt na pracowników zagranicznych i spowodować wzrost migracji wahadłowych
pomiędzy Czechami a Niemcami.
Rozwój gospodarczy
oraz poziom wynagrodzeń
Jednym z głównych determinantów oceny potencjalnych
decyzji migracyjnych jest porównanie poziomów rozwoju
8
Dane dotyczącą bezrobotnych zarejestrowanych w powiatowych urzędach pracy.
5
ANALIZY
INSTYTUTU POLITYKI SPOŁECZNEJ
UNIWERSYTETU WARSZAWSKIEGO
gospodarczego oraz poziomu życia. Analiza zmian jakie zaszły w ostatnich siedmiu latach, pozwoli dokonać
oceny na ile obecną sytuację można porównać z okresem
bezpośrednio po rozszerzeniu, kiedy to mieliśmy do czynienia z falą emigracji z państw UE8. Z danych Eurostat
wynika, iż w latach 2004-2009 Polska zbliżyła się do Niemiec w poziomie rozwoju gospodarczego. O ile zarówno
w roku 2004 jak i 2009 poziom niemieckiego PKB per capita wynosił 116 proc. średniej unijnej, tak w przypadku
Polski w roku 2004 było to 51 proc., natomiast w roku
2009 - 61 proc. Nadal jednak różnica poziomów jest istotna, a zmiany jakie miały miejsce w ostatnich latach nie powinny mieć decydującego znaczenia dla podejmowania
decyzji migracyjnych. Jednocześnie w przypadku utrzymania tempa niwelowania różnic może mieć to wpływ na
zmiany poziomu emigracji w kolejnych latach.
Wykres 1: Zmiany w poziomie PKB per capita w latach 20042009. UE=100.
Źródło: Eurostat
Z podobną sytuacją mamy do czynienia w przypadku przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce.
Dane polskiego oraz niemieckiego urzędu statystycznego
pokazują niewielką konwergencje wynagrodzeń w latach
2004-2009. Nadal jednak wynagrodzenie w Niemczech
jest prawie czterokrotnie wyższe niż w Polsce. Oznacza to,
iż okres po rozszerzeniu UE jest, podobnie jak w przypadku poziomu rozwoju gospodarczego, jeszcze zbyt krótki
aby konwergencja wynagrodzeń mogła w znaczący sposób wpływać na zmianę decyzji migracyjnych.
Tabela 3: Zmiany w zakresie przeciętnego wynagrodzenia
w Polsce i w Niemczech w latach 2004-2009
Niemcy
(pracownicy fizyczni)
2 289,57 PLN (572,4 Euro) 2527 Euro
Polska
2004
2009
3 102,96 PLN (775,7 Euro) 3111 Euro
Zmiana w proc. 35,52
23,11
Dane: Urzędy statystyczne Polski i Niemiec
Na zwiększenie się opłacalności podejmowania zatrudnienia w Niemczech w najbliższych miesiącach może również
wpłynąć spodziewana decyzja o wprowadzeniu ustawowej
minimalnej stawki wynagrodzenia za godzinę. Zgodnie
z propozycją niemieckich związków zawodowych popartą
przez SPD, minimalna stawka za godzinę miałaby wynosić 7,5 euro, co oznaczałoby wzrost wynagrodzeń w kilku
branżach. Jednocześnie jednak decyzja taka może spowodować przejściową skłonność do zatrudniania cudzoziemców w szarej strefie, co może być podyktowane chęcią utrzymania konkurencyjności produkcji i świadczenia
usług. Przy dobrze rozwiniętej sieci migracyjnej pomiędzy
Polską i Niemcami może wystąpić sytuacja utrzymania zatrudnienia w szarej strefie, pomimo zniesienia ograniczeń.
Należy pamiętać, iż w przypadku Wielkiej Brytanii w pierwszych trzech miesiącach po otwarciu rynku pracy tylko ok.
25 proc. osób, które zarejestrowało się w systemie Workers
Registration Scheme nie przebywało w tym kraju przed 1
maja 2004 roku. Oznacza, to iż nastąpiła legalizacja ich
pobytu i zatrudnienia. W przypadku jednoczesnego wprowadzenia minimalnej stawki wynagrodzenia oraz otwarcia
rynku pracy efekt legalizacji i wyjścia z szarej strefy zatrudnienia może być mniejszy niż spodziewany. Ponadto podniesienie stawki minimalnej ograniczy konkurencyjność imigrantów, których główną przewagą jest właśnie podatność
na podejmowanie zatrudnienia po najniższych stawkach,
które są zbyt niskie dla pracowników krajowych.
Czynniki społeczne
Jak pokazuje doświadczenie ostatnich lat, znaczące dla
decyzji migracyjnych są czynniki społeczne, takie jak sieci migracyjne, znajomość języka państwa przyjmującego
oraz nastawienie społeczne do imigrantów.
Za przewidywanym wzrostem imigracji do Niemiec zdecydowanie przemawia dobrze rozwinięta sieć migracyjna,
która tworzyła się przez ostanie kilkadziesiąt lat. Niemcy
długo pozostawały głównym krajem emigracji, zarówno
przed jak i po 1989 roku. Według szacunków Niemieckiego Urzędu Statystycznego w Niemczech zamieszkuje ok.
1,5 mln. osób pochodzenia polskiego. Mogą oni stanowić potencjalne źródło pośrednictwa pomiędzy polskimi
pracownikami oraz niemieckimi pracodawcami, lub też
- w pewnym zakresie - sami mogą być pracodawcami.
Polacy przebywający na stałe w Niemczech mogą rów-
6
ANALIZY
INSTYTUTU POLITYKI SPOŁECZNEJ
UNIWERSYTETU WARSZAWSKIEGO
nież wspierać swoich znajomych lub członków rodziny
w czasie poszukiwania pracy np. przyjmując ich w swoich
mieszkaniach.
Czynnikiem sprzyjającym migracjom do państw niemieckojęzycznych jest również poziom znajomości tego języka
przez Polaków. Dane Eurostat pokazują, iż ponad 17 proc.
Polaków deklaruje znajomość języka niemieckiego (znajomość języka angielskiego deklaruje ponad 25 proc.). Należy jednak założyć, iż jest to znajomość najwyżej średnia.
Ponadto znajomość niemieckiego deklarują raczej osoby
starsze. Te same dane pokazują, iż w systemie edukacji
zdecydowanie dominuje język angielski. Prawie 90 proc.
uczniów i studentów deklaruje uczenie się angielskiego jako
pierwszego języka obcego. Nie zmienia to jednak założenia,
iż względnie powszechna znajomości języka niemieckiego
może być dodatkowym czynnikiem zwiększającym penetracje niemieckiego i austriackiego rynku pracy przez Polaków.
Ostatnim wartym wskazania czynnikiem społecznym jest
nastawienie społeczeństwa państwa przyjmującego do
imigracji. Ostatni rok przyniósł w tym względzie dwa znaczące wydarzenia. Po pierwsze, opublikowanie przez Thilo
Sarrazina książki, w której jednoznacznie opowiedział się
przeciwko imigracji z krajów muzułmańskich, co spotkało
się z dużym zrozumieniem ze strony niemieckiego społeczeństwa. Pokazało to zmianę nastawienia Niemców do
imigracji z państw odrębnych kulturowo. Po drugie, widoczna jest zmiana stanowiska rządu niemieckiego w zakresie polityki integracyjnej. Zgodnie z nową linią imigranci
będą w dużo większym zakresie niż dotychczas skłaniani
do integracji w niemieckim społeczeństwie. Paradoksalnie,
ujawniające się antyimigracyjne nastawienie coraz większej
części niemieckiego społeczeństwa może służyć zachęcaniu
do imigracji z krajów, których obywatele względnie łatwo
się integrują. Do krajów takich należy niewątpliwie Polska.
Podsumowanie i wnioski
Podsumowując, otwarcie się niemieckiego i austriackiego
rynku pracy nie powinno doprowadzić do zdecydowanego wzrostu poziomu emigracji obywateli UE8 i powtórzenia się sytuacji znanej z pierwszych miesięcy po rozszerzeniu Unii Europejskiej w 2004 roku. Jednocześnie jednak
możliwy jest wzrost penetracji, szczególnie niemieckiego
rynku pracy, przez Polaków oraz obywateli pozostałych
nowych państw członkowskich. Oznaczałoby to, iż wykorzystując sieci migracyjne obywatele tych państw będą
podejmować próby znalezienia zatrudniania. Od sukcesu w tych poszukiwaniach będzie zależeć wzrost liczby
imigrantów z UE8 przebywających czasowo w Niemczech
i Austrii. Ze względu na wysoki poziom bezrobocia we
wschodnich landach nie należy oczekiwać znaczących
migracji wahadłowych pomiędzy Polską a Niemcami. Ze
wzrostem takim możemy mieć jednak do czynienia pomiędzy Czechami i Niemcami, głównie z powodu dużej
liczby wolnych miejsc pracy w Bawarii.
Przy swobodnym przepływie pracowników oraz dużej niepewności co do rozwoju sytuacji gospodarczej
w państwach UE8 oraz w Niemczech i Austrii nie można
jednak całkowicie wykluczyć scenariusza, w którym to
obywatele tych państw zostaliby niejako przymuszeni do
poszukiwania zatrudnienia za granicą (np. w przypadku
dynamicznego wzrostu bezrobocia). Należy zauważyć, iż
Niemcy po przeprowadzeniu reform w zakresie zabezpieczenia społecznego oraz wprowadzeniu instrumentów dynamizujących wzrost gospodarczy wydają się być
najstabilniejszą gospodarką UE o dobrej sytuacji na rynku pracy, szczególnie na południu i zachodzie kraju.
Rządy państw członkowskich nie mają w praktyce żadnego wpływu na wzrost lub ograniczenie poziomu migracji realizowanych w ramach swobodnego przepływu
pracowników. Tak więc poziom migracji będzie uzależniony od skali indywidualnych decyzji podejmowanych przez
potencjalnych imigrantów na podstawie porównania pozytywnych i negatywnych konsekwencji podjęcia zatrudnienia poza miejscem stałego zamieszkiwania.
Bibliografia
1. Brücker H., Damelang A, Wolf K. Forecasting potential migration from the New Member States into the
EU-15: Review of Literature, Evaluation of Forecasting Methods and Forecast Results, European Integration Consortium 2007.
2. Barysch K: Enlargement two years on: economic success or political failure?, Centre for European Reform,
April 2006.
3. Department of Work and Pensions: The impact of
free movement of workers from Central and Eastern
7
w Polsce, Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej,
Warszawa, maj 2010.
9. Kaczmarczyk P. (red.). Współczesne migracje zagraniczne Polaków. Aspekty lokalne i regionalne, OBM UW:
Warszawa 2009.
10. Kaczmarczyk P., Łukowski W. (red.) Polscy pracownicy na
rynku Unii Europejskiej, Wydawnictwo Naukowe Scholar,
Warszawa 2004.
11. Kahanec M, Zimmermann K.F. (eds.) EU Labour Markets after Post-Enlargement Migration, IZA, Bonn
2009.
12. Kępińska E. Migracje sezonowe do Niemiec, OBM
UW, Warszawa 2008.
ANALIZY
INSTYTUTU POLITYKI SPOŁECZNEJ
UNIWERSYTETU WARSZAWSKIEGO
Europe on the UK labour market, London 2006.
4. Dybuła M. Poland: Emigration to Cut GDP Growth, BNP
Paribas Local Markets Mover, 1 października 2010
5. European Commission: Labour Migration Patterns in
Europe: Recent Trends, Future Challenges, Directorate General Economic and Financial Affairs, Brussels
2006.
6. Grabowska-Lusińska I, Okólski M, Emigracja ostatnia? Ośrodek Badań nad Migracjami Uniwersytetu
Warszawskiego, Warszawa 2009.
7. Informacja o rozmiarach i kierunkach emigracji z Polski w latach 2004-2009, Główny Urząd Statystyczny,
Warszawa 2010.
8. Informacja w sprawie zatrudnienia obywateli polskich w państwach Europejskiego Obszaru Gospodarczego i Szwajcarii oraz obywateli państw EOG
Instytut Polityki Społecznej, Wydział Dziennikarstwa i Nauk Politycznych, Uniwersytet Warszawski 2011.
www.polityka spoleczna.pl, www.ips.uw.edu.pl