prof. Marek Chmaj - Emerytura.gov.pl

Pnon. DR HAB. M^lnnx'Ctnn.L.t
ETSPERTYZA PRAWNA
w
A)
B)
przedmiocie:
KONSTYTUCyTNOSCI PROJEKTU USTAWY DOTYCZACEGO PRZENIESIENIA
peNsrwA
WYRAZONYCH OBLIGACYJNYMI ZOBOWI4ZANIAMI SKARBU
czqSctupRAwNIEN BtrlrnvrALNYCH z orp' Do ZUS;
OGOLNEJ OCENY RYZYKA DOCHODZENIA ROSZCZEN PNZEZ POWSZECHNE
Z
TOWARZYSTWA EMERYTALNE Z TYTIJLU z\OBOWI4}ZEN WTTNITAJACYCH
ZAWARTYCH PRZEZ RZECZPOSPOLITA POLSKA UMOW O WZAJEMNYM
POPTERANIU I OCHRONIE INWESTYCJI (TZW. BIT)
przygotowana na zlec'enie :
MrNrsrnRSTwA Fn.nNsow
spoRZADZoNa: 20 LISToPADA 2013
noru w wARSZAwIE
I.
(l).
(2).
ZRODLA
AWA
P
Konstytucja Rzt :zlrpospolitej Polskiej z dnta 2 kwietnia 1997 t. (Dz. U' Nr
78,poz. 483 ze', m.);
Ustawa z dnia2 kwietnia 1964 r. Kodeks c'ywilny (Dz.U. Nr 16, poz.93 ze
zm.);
(3).
(4).
(s).
(6).
Ustawa z dnta 7 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn' z
2013 r., poz. 88 ze zm.);
Ustawa z dnia ) puldziemika 1998 r. o systemie ubezpieczef spolecznych
(Dz.U. 2009 Nr 105, poz. 1585 ze zm.);
Ustawa z dnia'. 8 sierpnia 1997 r. o organizacji i funkcjonowaniu funduszy
emerytalnych (t kst jedn. Dz.IJ. z 2013 r., Pc,z. 989);
2011 r. o zmianie niekt6rych ustaw zwiqzanych z
Ustawa z dnia
^ut"u ubezpieczefr spolecznych (Dz.U. z 2011 r' Nr 75,
funkcjonowanie n systemu
poz.398,2p62t
II.
(
1).
(2).
(3).
DEFINICJ
DnrrNrc.ln:
..Zleceniodawt
,,Opiniuj4cy"
,,Projekt"
zm.).
-5
,
I SKROTY
)
Ministerstwo Finans6w;
Prof. dr hab. Marek Chmaj;
Projekt ustawy <> zmianie niekt6rych ustaw w
zwi4zku z okreSle,niem zasad wyplaty emerytur ze
Srodk6w zgromadzonych w otwartych funduszach
emerytalnych, z dnia lQ paldziernika 2013 r'
przygotowany przez Ministerstwo Finans6w i
Ministerstwo Pracy i Polityki Spolecznej.
Sxn6rv:
,,Konstytucja"
Konstytucj a Rze,czWospolitej Polskiej
kwietnia 1997 roliu;
(2).
,rOFE"
(3).
,rZAS"
otwarte fundusze emerYtalne;
Z al<lad IJb ezpiecz'ef S p o le cznych
(4).
,,FfJS"
Fundus z rJbezpieczefr
(s).
,rTKt'
,,fIfP"
Trybunal KonstYlucYj nY ;
Ustawa z dnia 127 sierpnia 2009
(
1).
(6).
publicznych;
S
z
dnia
2
;
polecznych
;
r. o finansach
(7).
,,Llsus"
(8),
,,IJfe"
dnia 13 ltuldziernika 1998 r. o systemie
ub ezpie czefr sp ol e c znYch ;
Ustawa z dnia 28 sierpnia 1997 r. o organrzagr r
Ustawa
z
funkcjonowaniu funduszy emerytalnych.
III.
(1)
WYKAZ DOKUMENTOW
e-;"tt *tu*y o ,--iuni"ni"kt6rych
ustaw w zwiqzku z okreSleniem zasad
wyplaty emerytur ze Srodk6w zgromadzonych w otwartych funduszach
emerytalnych, z dnia !0 paLdziernika 20113 r.) wtaz z uzasadnieniem,
przygotowany przez Ministerstwo Finans6w oraz Ministerstwo Pracy i
Polityki Spolecznej;
(2).
(3)
dla Sejmu RP z dnia 19 wrze5nia 2073 r. o
skutkach obowi4zywania ustawy z dnia 25 marca 2071 I. o zmianie
niekt6rych ustaw zwi}zanych z funkcjonowaniem systemu ]u:bezpieczeft
spolecznych (Dz.U. z 2011 r. Nr 75, p<>2. 398, z p62n' zm') wraz z
propozycjamr zmran (druk nr 1735);
systemu emerytalrrego wynikajqcy z art.32 ustawy
@ania
z dnia 25 marca 20Il r. o zmianie n.iekt6rych ustaw zwiqzanych z
funkcjonowaniem systemu ubezpieczeri spollecznych (Dz.U. z20ll r. Nr 75,
poz. 398, z p62n. zm.). Bezpieczeltstwo dzigki zr6wnowazeniu,
przygotowany ptzez Ministerstwo Pracy i Polityki Spolecznej oraz
@tr6w
Ministerstwo Finans6w, czetwiec 2013 r.;
(4).
Francuskiej w
lutego 1989 r.;
(s).
ospolitej Ludowej a Rz4dem Republiki
sprawie popierania i wzajr;mnej ochrony inwestycji z 14
umowa migdzy RP a Kr6lestwem His:zpanii
w
sprawie wzajemnego
popierania i ochrony inwestycji z dnra 30 li1>ca 1992 r ';
(6).
wzajemnego popierania
dnia 18 sierpnia 1994r.;
(7)
(8)
(e)
i
lsk4 a Republik4 Slowack4 w sprawie
ochrony inwestvcji, sporz4dzofia w Warszawie
olsk4 a Republik4 Czesk4 o popieraniu i
wzajemnej ochronie inwestycji, sporuqdzona w Budapeszcie dnia 16 lipca
1993 r.;
Ludow4 a Republik4 Federaln4
Niemiec w sprawie popierania i wzajemnej ochrony inwestycj i, sporz4dzona
@z4pospolit4
w Warszawie dnia l0listopada1989 r.;
Protok6l migdzy Rzecz4pospolit4 Polsk4 a Republik4 Federaln4 Niemiec
dotycz4cy zmian i uzupelniefr umowy miEdzy Polsk4 Rzecz4pospolit4
Ludow4 a Republik4 Federalnq Niemiec vr sprawie popierania i wzajemnej
(10).
(1 1).
ochrony inwestycji, podpisanej w Warszawie dnia 10 listopada 7989 r.,
sporzqdzony w Berlinie dnia 14 maja2003 r.;
Umowa migdzy Rz4dem Rzeczypospolitej Polskiej a Rz4dem Kr6lestwa
Norwegii w sprawie popierania i wzajemne-i ochrony inwestycji, podpisana
w Warszawie dnia 5 czerwca 1990 r.;
umowa migdzy Polsk4 Rzecz4pospolirt4 Ludow4 a Konfederuci?
Szwajcarskq o wzaiemnym popieraniu i ochronie inwestycji podpisana w
Bernie dnia 8 listopada 1989 r'
IV.
PRZEDMIOTEKSPERTYZY
Przedmiotem niniej szej ekspertyzy j est:
a)
konstytucyjnoSi projektu ustawy dotyczqctego przeniesienia wyraZonych
obligacyjnymi zobowiqzaniami Skarbu Paristwa cz7fici uprawniefr
emerytalnych z OFE do ZUS;
og6lna ocena ryzyka dochodzenia roszczeh przez powszechne towarzystwa
b)
z Iyttilu zobowtqzan wynikaj4cych z zawattych ptzez
Rzeczpospolit4 Polsk4 um6w o wzajemnym popieraniu i ochronie
emerytalne
inwestycji (tzw. BIT).
STAN FAKTYCZNY
v.
Z
mocy art. 32 ustawy
z
dnia 25 marca 2077
r. o zmianie niekt6rych
ustaw
zwi4zany ch z funkcj onowaniem systemu ubezpierczeri spotecznych (Dz.U' z 201
r. Nr 75, poz. 398, z p62n. zm.), Rada Ministr6w zostala zobowi1zana
|
do
dokonywania przeglqdu funkcjonowania systemu emerytalnego po wejSciu w
zycie ustawy i przedkladania Sejmowi informacji o skutkach jej obowi4zywania
wraz z propozycjami zmian, nie rzadziej ni? co 3 lata.
Ostatni Przegl1d, funkcjonowania systemu emerytalnego zostal opfacowany plzez
Ministerstwo Pracy i Polityki Spolecznej oraz Mlinisterstwo Finans6w w czerwcu
2073
r. Analizafunkcjonowania
systemu emerytalnego pozwolt\a zidentyfikowa6
gl6wne problemy zreformowanego
w 1999 r. systemu' Nastqpnie' w dn;u 27
wrzesnia 2013
r.
Rada Ministr6w przedstawita Sejmowi RP ,,Informacjq o
skutkach obowi4zywania ustawy
z
dnia 25 marca 201.1 r. o zmianie niekt6rych
ustaw zwl4zanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczefi spotrecznych wtaz z
propozycjami zmian."
Po przeprowadzeniu przegl4du funkcjonowania systemu emerytalnego,
Rada
Ministr6w zarekomendowatra Sejmowi wprowadzenie kilku rozwi4zan, w tym
przeniesienie wyraZonych obligacyjnymi zobowiepzaniami Skarbu Paristwa czqSci
uprawniet'r emerytalnych ubezpie czony ch z OFE
d
o ZUS
.
W celu rcalizacji rekomendacji Rady Ministr6rv, przygotowany zostal projekt
ustawy o zmianie niekt6rych ustaw w zwtqzku z okresleniem zasad wyplaty
emerytur ze Srodk6w zgromadzonych w otwartych funduszach emerytalnych'
Projekt,
w
zakresie rekomendacji dotyczqctej przeniesienia wyrazonych
obligacyjnymi zobowi qzaniami Skarbu Pafrstwa czgsci uprawnieri emerytalnych
tbezpreczonych
z
OFE do ZUS, ma na celu ,,zlikwidowanie mechanizmu
skutkuj4cego emisj4 dlugu
w
celu pokrycia ubyku skladki plzekazywanej do
OFE.,' (str. 5 uzasadnienia Projektu). Jak wyjaSniono w uzasadnieniu Projektu,
przekazywanie skladki emerytalnej do OFE powoduje systemowy ubytek skladek
na ubezpieczenia spoleczne w FUS, refundowany przez budZet paristwa poprzez
transfer do FUS Srodk6w w wysokoSci skladek przekazywanych do OFE'
Powyzsze, wedlug projektodawcy, powoduje wzrost deficytu sektora instytucji
rz4dowych i samorz4dowych, a ponadto, wplyw na wzrost deficytu maj4 r6wnie2
koszty obslugi dlugu publicznego powstalego
z tyfiilu refundacji
Srodk6w
przekazywanych do OFE.
przepis art. 14 Projektu
zaI<Lada, ze
w dniu 3 lutego 2014 r. nast4pi przekazanie do
Zal<ladu lJbezpieczen Spolecznych, czg(tci aktyw6w
w
lqcznei kwocie
odpowiadaj qcei 51,5%o wartoSci aktyw6w netto kaZdego OFE na dziefi 31 stycznia
2014
r.
Przekazaniu bqd4 podlegaly okreslone
i
w Projekcie kategorie aktyw6w,
bony skarbowe r:mitowane przez Skarb Paristwa
oraz obligacje emitowane przez Bank Gospo<larstwa Krajowego na zasadach
przede wszystkim obligacje
okreslonych w ustawie
z
dnia 27 paLdziern\ka 1994 r. o autostradach platnych
oraz o Krajowym Funduszu Drogowym, gwarantowane przez Skarb Panstwa,
a
tak?e inne papiery wartoSciowe, opiewaj4ce: na Swiadczenia pienigZne,
gwarantowane lub polgczane przez Skarb Pemstwa. JednoczeSnie, wartoSd
srodk6w odpowiadaj4ca wartosci umorzon'rch przez oFE jednostek
rozrachunkowych, zostanie zewidencjonowana na subkontach ubezpieczonych
prowadzonych przez ZUS. Nastgpnie, ZIJS ptz:,edstawi Skarbowi Paristwa do
nabycia obligacje i bony skarbowe oraz przekaile pozostaLe kategorie aktyw6w do
FRD. W
uzasadnieniu Projektu podkreslono,
2e ,,warto6i
srodk6w
zewidencjonowanych na subkoncie nie bgdzie ni1szaniZ wartoSi przekazywanych
aktyw6w w dniu 3 wrzeSnia 2013 t., dzigki czelnu laden z ubezpieczonych nie
poniesie strat wynikaj4cych
z
dokonanego przeniesienia." (s.
6
uzasadnienia
Projektu).
VI.
STAN PRAWNY
PRzENIESIENIA WYRAZONYCH
OBLIGACYJNYMI ZOBOWT4ZANIAMI $r-4nnu PaNSrW,q. CZFTSCI
1. KONsryrucYJNoSC KoNCEPCJI
UPRAWNIEN NVTNNYTALNYCH Z OFE DO ZIJS
w zakresie funkcjonowania systemu ubezpieczefr spotrecznych, w czqSct
dotyczEcej przeniesienia wyraZonych obligacyjnymi zobowi4zaniami Skarbu
Pat'rstwa czgsci uprawnief emerytalnych ube:zpieczonych z OFE do ZUS,
Zmrany
podlegaj4 kontroli konstltucyjnoSci
z punktu
rvidzenia adekwatnych wzorc6w
kontroli, jakimi s4: art. 2 Konstytucji otaz art. 67 ust. 1 Konst}tucji' Ponadto,
ustalenie podmiotu prawa wlasnoSci Srodk6w zgromadzonyoh w OFE,
podlegaj4cych przeniesieniu do ZIJS, pozwoli stwierdzi6, czy adekwatnym
wzorcem kontroli konstytucyjnoSci w przedmiotowej sprawie jest r6wnie1 art.2l
ust. 2 Konstytucji.
Na wstgpie warto zaznaczy', iz: ,,(...) punktem wyjscia dla
konstytucyjnoSci prawa
jest
kontroli
zawsze zaloiienie racjonalnego dzialania
ustawodaw cy oraz domniemanie zgodno6ci ust:tw z Konstytucj4." (wyrok TK
z 22 czerwca lggg r., sygn. K
5199,
OTK
19919/5/100). Dopiero stwierdzenie
przez Trybunal Konstytucyjny niekonstytucyjnoSrci danej regulacji obala vtyZei
wskazane domniemanie, wskutek czego przepisy niezgodne z Konstytuciq tracq
moc obowi4zuiqcE.
1.1
RNNONM,q.
OFE A ZASADY DEMOKRATYCZ,NEGO PANSTWA PRAWA
Trybunal wielokrotnie w swoim otzecznictwie podkreSlaL, 2e reformy systemu
ubezpieczeri spolecznych s4 dopuszczalne, o ile znajduj4 uzasadnienie w
warto5ciach i zasadach konstytucyjnych. ,,ZaLo:Zenie, ze ustawodawca nie moze
zmieniacraz ustalonych zasad przyznawania Swiadczet'r, prowadziloby bowiem do
o niemoZliwoSci dokonywania jakichkolwiek reform systemu
tbezpieczeh spolecznych, nawet w kieruLnku korzystnym dla os6b
absurdalnej tezy
zainteresowanych. Jego skutkiem bylaby petr:yfikacja systemu ubezpieczefr
spolecznych z okresu PRL (...). Na stosunkowo szerok4 swobodg ustawodawcy
w
regulowaniu spraw
z
zakresu zabezpieczenia spolecznego wskazuje
rrfwnieZ redakcja art.67 ust.
I Konstytucji, kt6ry wyraZnie legitymuje
go do
okreslenia ,,form i zakresu" zabezpieczenia sp'olecznego' W doktrynie twierdzi
sig w zwiqzku z tym, iz ,,niesporne jest, 2e kolejne ustawy zwykle mog4
modyfikowa6 lub ogtaniczal dotychczasowe ustawy emerytalne (...)'" (wyrok TK
z
dnia 1 kwietnia 2008 r., sygn. akt
sK
96106, Dz.IJ.
Nr 59, poz. 368).
Przepis art. 67 ust. 1 Konstytucji daje ustawodawcy zwyklemu szerokie pole
wplywu na prawo do zabezpieczenia spolec:znego. Jak za]uwa2,yl. Trybunal
Konstytucyjny
w wyroku z 79 grudnia 2012rt., ,,(...) ustrojodawca
ustawodawcy zwyklemu reagowanie,
porucza
w spos6b adekwatny do zasad, norm i
wartosci konstytucyjnych, na zmiany obiekty"vnych czynnik6w gospodarczych
demograficznych, poniewaz zakres
i
formy zabezpieczenia spolecznego
r
okreSla
w ten sposrib wyraf'ny, szeroki
margines swobody dzialania parlamentu dln urzeczywistniania prawa do
ustawa. Regulacja konstyturyjna akcentuje
zabezpieczenia spolecznego. Do ustawodawcy nalet'y wyb6r rozwiqzafr, kt6re
uwaiza
za optym alne z punktu widzenia protrzeb obecnych i przyszlych
Swiadczeniobiorc6w oraz wymog6w rozwoju gospodarczego Polski." (wyrok
TK z
19 grudnia 2012 r., sygn. akt
K9ll2, 13611IlN20l2).
Co istotne, swoboda ustawodawcy
nieograniczona.
Z
w wyilei urymienionym zakresie nie jest
orzecznictwa Trybunalu rvynika'
2e reforma systemu
emerl.talnego moglaby uzasadnia6 stwierdzenie niekonstytucyjno6ci w6wczas,
gdyby dane rozwiqzanie zostalo wprowadzone pfzez ustawodawca w spos6b
radykalny, z naruszeniem zasady ochrony praw slusznie nabltych, bez
dostatecznego uzasadnienia wartoSciami
i
zasadami konstltucyjnymi albo w
spos6b sprzeczny z og6lnymi regulami stanowieniapfawa, czy z pogwalceniem
istoty prawa do emerYtury.
Przedmiotowa reforma OFE niewqtplirvie znajduje uzasadnienie
konstytucyjne. Reforma oFE na ma celu zapewnienie prawa do
zabezpieczenia spole cznego (art. 67 Konstyturcji) nie tylko w stosunku do
obecnych emeryt6w, ale r6wnieL na rzecz prz;rszlych pokoleri. Projektodawca
dokonal doglgbnej analizy obecnie funkcjonLujqcego systemu ubezpieczen
spolecznych, zestawiaj4c wiele czynnik6w maj4cych wptryw na funkcjonowanie
tego systemu (w tym stan finans6w paristwa, cz:lmniki demograficzne, rynkowe
itd.). W uzasadnieniu Projektu wskazano, ze jedynym podmiotem zdolnym do
zmagania siE z ryzykiem demografrcznymjest panstwo, a z tego wzglgdu kwestia
wyplaty Swiadczefr emerytalnych zgromadzonych
w
otwartych funduszach
emerytalnych powinna byd powi4zana r6wnie1 z interesem finans6w publicznych
(str. 5 uzasadnienia Projektu). Wskazane stanorvisko projektodawcy jest trafne.
Nie moZna bowiem pomija6, iz: ,,poziom Swiadr:zefi z ubezpieczeri spolecznych
uzale2niony
jest od dostqpnych Srodk6w finansowych. Pafstwo winno
podejmowad dzialania, kt6re zapewni4 Srodki finansowe niezbqdne dla
realizacji konstytucyjnych praw socjalnych. Musi przy tym uwzglgdniai
sytuacjggospodarczqikonieczno56zap,ewnieniawarrrnk6wrozwoju
gospodarczego.,, (wyrok TK z 24 kwietnia 2:.006 r., sygn. P 9105, oTK A
200614146\.
Jednak, o ile reforma OFE znajduje uzasadnienie'w wartoSciach konstytucyjnych,
jakimi
s4, m.in. prawo
do zabezpieczenia spolecznego ofaz r6wnowaga finans6w
publicznych, to nalezy zastrzec, iz stwierdzenie konstytucyjnoSci proponowanej
regulacji zale1y r6wnieZ od dochowania podstarn'owych zasad demokratyczrLego
pafrstwa pfawa. Trybunatr Konstytucyjny niejednokrotnie podkreSlal w swoim
orzecznictwre,
2e
i formy
,,Okre$laj4c zakres
prawa
do zabezpieczema
spolecznego, ustawodawca nie moze naruszyi istoty tego prawa, kt6ra okre6la
jego tozsamoSi otaz innych norrn, zasad i wartoSci konstytucyjnych, w
szczeg6lnoSci: 1) zasady sprawiedliwoSci spolecznei, 2) ochrony zaufania do
pafrstwa i stanowionego przez nie prawa otaz 3) l6wnoSci wobec prawa'" (wyrok
TKz79 grudnia 2012r., sygn. akt K9ll2,
OTK,AT 13611112012).
Maj4c powyZsze na uwadze, nale1y stwierdziif, 2e ka|da reforma systemu
abezpieczef spolecznych podlega badaniu przez Trybunal Konstytucyjny w
Swietle zgodnoSci
z
zasadami demokratycznego paristwa pfawa'
zaufania obywateli do paristwa
i
w tym
zasad1
stanowionego przez nie prawa, zasad4 ochrony
praw slusznie nabytych, zasadq sprawiedliworici spotrecznej, czy teL
zasadq
przyzwortej legislacji (w tym zasad4odpowiedniej vacatio legis).
Przede wszystkim nale|y wskaza6,
i2 projektov/ana reforma w pelni realizuje
zasadg sprawiedliwoSci spolecznej, kt6rej uwzglgdnienie ptzez ustawodawc9
jest
szczeg6Inie istotne
przy dokonywaniu reform systemu
ubezpieczeft
spolecznych. Wedlug B. Banaszaka, zasada sprawiedliwoSci spolecznej ,,odnosi
sig z jednej strony do stosunk6w migdzy grupanni spolecznymi, a
stosunk6w migdzy nimi
a
pafrstwem,
z drugiej -
do
a nie do relacji migdzy pairstwem a
o subiektywne poczucie sprawiedliwoSci, ale o
rfr/ podanym tu ujgciu zasada
sprawiedliwoSd jako kategorig spoleczn4.
jednostk4. Nie chodzi tu wigc
sprawiedliwoSci spolecznej oddzialuje
konstytucyjnych
i implikuje
na wyznaczenie tresci innych
norm
konieczno56 prowadzenia przez paristwo polityki
gospodarczej zgodnej z interesem spolecznym (...)" (B. Banaszak, Konstytucja
Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, warszawa 2009, Legalis).
wedtug Trybunalu, ,,zasada solidarnosci spo,lecznej ma swoje podstawy
aksjologiczne r6wnie2 w art. 1 Konstltucji, stanowi4cym, 2e ,,Rzeczpospolita
Polska jest dobrem wsp6lnym wszystkich obywateli" ofaz
w
att. 2 Konstytucji,
stanowi4cym, 2e,,Rzeczpospolita Polska jesrt demokratycznym panstwem
prawnym, urzeczywistniaj4cym zasady sprawiedliwoSci spotecznei" ' Z przepisow
tych mozna wyprowadzii obowi4zek ustawodawcy, w obsz'a,rze polityki
spolecznej, dawania pierwszerlstwa dobru og6lu przed dobrem
indywidualnym czy partykularnym. W swoim orzecznictwie Trybunal m'in'
stwierdzil, 2e idee r6wnoSci spolecznej i solidarnoSci wymagaj4' aby cigt'ar
kryzysu gospodarczego obarczal wszystkie warstwy spoleczne,
a
nie dotykal w
spos6b szczeg6lny tylko niekt6re z nich, orazLe solidarnoSi spoleczna znajduje
sig
u podstaw funkcji redystrybucyjnej
(wyrok
TKzlg
zasad1l sprawiedliwoSci spolecznej'"
grudnia 2012r.,sygn. akt K9ll2,,
oTKA
13611112012).
Niew4tpliwie, projektowana reforma OFE nie narusza r6wnie2 zasady
ochrony praw nabytych. Wynikaj4ca z art.2 lLonstytucji zasada chroni prawa
slusznie, sprawiedliwie nabye. Ochrona
ta
prolega
na
zakazie arbitralnego
lub ograniczania przez ustawodawca nabytych ptzez jednostki praw
podmiotowych. W zwi4zkn z powy1szym, nale1y stwierdzii' 2e Projekt, w
znoszenra
zakresie przeniesienia wyraZonych obligacyjnymi zobowiqzaniami Skarbu
Pafstwa czgsci uprawnieri emerytalnych ubezpieczonych z OFE do ZUS, nie
w art. 2 ust. 2 Ufe. Zgodnie z
powolanym przepisem, przedmiotem dzialalnoSci funduszu jest gromadzenie
ingeruje
w
istotE praw oFE, o kt6rych mowa
Srodk6w pienigZnych, ich lokowanie,
z
przezfiaczeniem na wyplatq czlonkom
funduszu po osi4gni gciu ptzez nich wieku emelytalnego,
emerytur kapitalowych, o kt6rych mowa w ustarvie
emerlturach kapitalowych. Projekt,
w
z
i
wyplata okresowych
dnta 21 listopada 2008
r' o
analizowanym zakresie' nie znosi ladnego
zwykej wymienionych zadah OFE, a co zatym idzie nie pozbawia OFE 2adnego
z nabltych na podstawie Ufe pfaw. Przeniesien,ie czgSci ,,nieakcyjnej" Srodk6w
praw
zgromadzonych w OFE do ZUS nie oznacza,lZe odt4d zmieni siE zakres
w dalszym ci4gu oFE bgdzie urykonywal zadania polegaj4ce na
gromadzeniu i lokowaniu Srodk6w pienigZnyc'b' z plzeznaczeniem na wyplatg
nabytych oFE.
emerytur czlonkom funduszu. Fakl, 2e cz95(, z" dotqd zgtomadzonych Srodk6w
t0
zostanie przekazana do ZUS, nie pozbawia OFE praw nabflych,
p osi
adaniu
p o zo
staj e p ozo staLa czg Se zgr omadzony ch S ro dk6
w
kt6rych
w.
,,Zasada ochrony praw nabl.tych chroni przrode wszystkim nabyte prawa
podmiotowe, zar6wno publiczne,
jak i
prywatne. Konstytucyjnej ochronie
podlegaj4 prawa podmiotowe nabyte in concretc, (na podstawie indywidualnego
aktu wladzy pafstwowej)
i in abstracto
(wprost na podstawie ustawy). (...)
Poszczeg6lne kategorie sytuacji prawnych chronione sq z ft2n4 intensywnoSci4,
od najbardziej chronionych praw nabytych in corLcreto, poptzez slabiej chronione
prawa nabyte
in
abstracto,
do
podlegaj4cych jedynie wyj4tkowej ochronie
ekspektatyw. IntensywnoS6 ochrony jest zrohnicowana takle
rodzaju nabyego prawa. Najsilniej chronione
prawa rzeczowe, a takile plawa
z
sQ
w zalelnoici od
prawa maj4tkowe, a wSr6d nich
ubezpleczeniil spolecznego.tt (M. Jackowski,
Ochrona praw nabytych w polskim systemie konstytucyjnyrn, Warszawa 2008,
146). Poza zakresem stosowania
tej
s.
zasady z:,najduj4 sig natomiast sytuacje
prawne, kt6re nie maj4 charakteru praw podmiotowych ani ekspektatyw tych praw
(wyrok
TKz22
W zwrqzku z
czerwca 1999 r., sygn. K 5/99, OTK 1999, Nr 5, poz. 100).
povtylszym, naleLy uzna6,2e Projekt, w zakresie dotycz4cym
przeniesienia wyraZonych obligacyjnymi zobowi4zaniami Skarbu Paristwa
czgsci uprawnieri emerytalnych ubezpieczonyrch z OFE do ZUS nie narusza
zasady ochrony praw nabytych wynikaj4cei
z zrt.2 Konstytucji, bowiem nie
pozbawia OFE praw nabytych.
Ponadto, warto podkreSlii, 2e ochrona praw nabytych
nie ma
charakteru
absolutnego; dopuszczalne jest bowiem pozbawienie praw nabytych, ,rgdy ze
wzglgd6w obiektywnych zacho dzi potrzeba dania pierwszerisfwa okre5lonej
wartoSci chronionej b4dt, znaiduj4cej oparcie
(wyrok TK z 22 czerwca 1999 r., sygn.
K
w
przepisach Konstytucji"
51t9, OTK 1999 Nr 5, poz' 100).
Wedlug Trybunalu Konsty-tucyjnego, uzasadnieniem dla odejScia od tej zasady
mo1e by6 koniecznol( dostosowania rczwiqzafr prawnych
stosunk6w spolecznych
sygn.
K
14191,
i
ekonomicznych (orzeczenie
OTK 1992, Nr 1, poz.7, s. I27).
1l
do zmieniajqcych
sig
TK z 11 lutego 1992 t.,
Zatem, nawet jesliby uzna6, 2e Projekt pozbawia OFE praw nabytych do
zarzqdzanra zgromadzonymi Srodkami,
przepisach Konstytucji,
to
regulacj
a taka znajduje
oparcie w
w tym w zasadzie sprawiedliwoSci spolecznej, ochrony
r6wnowagi budzetowej oraz koniecznoSci zapewnienia prawa do zabezpieczenia
spolecznego. ZaLoleniem projektodawcy
jest
dostosowanie tozwr4zah
funkcjonuj4cego obecnie systemu emerytalnego rlo zmieniai4cych sig stosunk6w
spoleczno-ekonomicznych. W Swietle Konstytuc-ji, takie uzasadnienie wystarczy
do uznania, ze Projekt w analizowanym zakresie nie narusza zasady ochrony praw
nabytych (art. 2 Konstytucji).
Nie ulega w4tpliwoSci, 2e przedstawione przez projektodawca wnioski pLynqce z
wykonanego przegl4du funkcjonowania systemu emerytalnego stanowi4
o
koniecznoSci uwzglgdnienia, przy projektowaniu obecnej reformy systemu
ubezpieczeh spolecznych,
dobra og6lu spoleczefstwa ptzed
dobrem
indywidualnp czy partykularnym. Zakladana reforma OFE w pelni realizujgg
zasadg sprawiedliwo5ci spolecznej, skoro jej uzasadnieniem jest ograniczenie
ryzyka,,niewyplacalnoSci" systemu ubezpieczeri spolecznych. Projektodawca
rr6wnomiernie rozklada dostrzeZone ryzykar planowana reforma nie
ingeruje w istotg prawa do zabezpieczenia spolecznego, nie narusza innych
konstytucyjnych wartoSci
i
zasad (w tym prarw nabytych OFE),
chroni r6wnowagg budZetow4, z korzySciq dla
zar^zem
^
obywateli objgtych
ubezpieczeniem spolecznym' tak teraz, j ak i na przyszloS6.
na celu przeniesienie
wyraZonych obligacyjnymi zobowipzaniami Skarbu Parflstwa czqSci
uprawnier{ emerytalnych ubezpieczonych z OFF do ZUS jest zgodne z
W
przedmiotowl.rn przypadku, rozwiqzanie maj4ce
zasadami stanowi4cymi fundament demokraf,y cznego pafi stwa prawa (art. 2
Konstytucji),
^
ponadto znajduje uzasadnienie
konstytucyjnych,
jak prawo do
w takich
warto5ciach
zabezpieczenia emerytalnego
r6wnowaga bud2etowa.
I2
ora,z
I.2
RTNONPTA
OFE
I
sr.qN NOWNOWAGI TTN,q.NSOW PUBLICZNYCII
Wedlug Trybunalu Konstytucyjnego,,,Emerytury w paristwie demokratyczrrp,
prawnym, sprawiedliwym i szanuj qcym zasadg spolecznej gospodarki rynkowej
s4 Swiadczeniami przyznawanymi wedlug wynitgtadzanych zasLug w okresie
pracy, z poszanowaniem solidarnoSci pokoleri, ul.rzymywania kontroli nad skal4
rozwarstwiania spole cznego
(wyrok TK
i
zachowania r6wnowagi finans6w publicznych'"
z 19 grudnia 2012 r., sygn. akt k:- 9112, OTK A
l36l1ll20t2).
Trybunal Konstytucyjny wielokrotnie dokonywal oceny konstytucyjnoSci reformy
jest konieczno(c
ubezpieczeri spolecznych z punktu widzenia uzasadnienia, jakim
zachowania stanu r6wnowagi finans6w publicznych. Jest
to jedna z kilku
przeslanek, kt6rymi kierowal sig projektodawca przedkladaiqc analizowany
Projekt.
Trybunal wielokrotnie podkreslal, 2e dbaloSd o r6wnowagq finans6w
publicznych jest jednym z nadrzgdnych zadafi parflstwa. Zadame to
determinuje dziahania podejmowane pIzez pafrstwo
w
innych sferach Zycia
spolecznego, w tym w sferze systemu ubezpieczeri spolecznych.
podloiem regulacji art.14 Projektu s4 niew4tllliwie przeslanki ekonomiczne.
Jak wskazano w uzasadnieniu Projektu, projekt ustawy w zakresie przeniesienia
wyraZonych obligacyjnymi zobowi4zaniami Skarbu Paristwa czqsci uprawnieri
emerytalnych ubezpieczonych z OFE do ZUII, ma na celu zlikwidowanie
mechanizmu skutkujQcego emisj4 dlugu
przekazywanej do
jednym
z
w ,celu pokrycia ubytku
skladki
oFE (s. 5 uzasadnienia Projektu). ,,Bior4c pod uwagg,
efekt6w projektowanych zmian
w
ze
systemie emerytalnym bgdzie
obniZenie kwoty pafrstwowego dlugu publiczrrego (PDP),
proponuje siQ obniZenie prog6w relacji cllugu
w art. 8 projektu
do PKB,
skutkuj4cych
uruchomieniem mechanizmu koryguj4cego statrilizuj4cego reguly wydatkowej,
okreslonego
w
arl-. 112a ust.
4
ustawy
uzasadnienia Projektu). Jak wynika
z
o
:ftnansach publicznych."
powyZszego,
w istocie
(s.
23
projektodawca
uzasadnia reformg OFE koniecznoSci4 dochowania r6wnowagi budZetowej,
13
fym obowi1zek zagwarantowania praw obywateli
uwzglQdniaj4c przy
zab ezpieczenia sp oleczn
W tresci,,Przegl4du
e
do
go.
funkcjonowania systemu emerytalnego. Bezpieczeristwo
dzigki zrownowaheniu" z czerwca 2073 r. oraz ,,,Informacji Rady Ministr6w dla
Sejmu
o skutkach obowi4zywania ustawy z dnia 25 marca 20ll r. o zmianie
niekt6rych ustaw zwiqzanych
spohecznych"
z
funkcjono,waniem systemu ubezpieczeh
z 19 wrze!;nia 2013 r.
przedmiotowego rczwiqzania
dla
dokonano analizy zasadnoSci wyboru
ograniczenia deficytu budZetowego oraz
zapewnienia ,,wyplacalnoSci" systemu emerytaltrego spoSr6d innych tozwtqzan,
jak np. czasowego zawreszenra skladki przekazyswanej do OFE, wygaszenia filara
kapitalowego lub likwidacji calego filara kapitalowego. Wszystkie proponowane
rozwi4zania byLy podyktowane koniecznoSci4 z:mniejszenia dlugu publicznego.
w tresci ,,Przegl4du" - rekorrLendowane przeniesienie czqSci
nieakcyjnej aktyw6w z OFE do ZUS doprowadzi do zmniejszenia dlugu
Jak wskazano
publicznego o waftoSi przeniesionych z OFE Sroclk6w, czyh o ok.lIo/o PKB.
Zatem, nie moZna pomija6, 2e istotn4 przeslanLk4 projektowanej reformy jest
koniecznoSt uzdrowienia stanu finans6ry publicznych.
W
Swietle
dotychczasowego orzecznictwa Trybunaltu Konstytucyjnego, takie
uzasadnienie wystarcza dla uznania, 2e ustawodawca moZe wprowadzi6
istotne zmiany
dopuszczalne
w
jest
systemie ubezpieczefi spolecznych. Jednak,
o
ile
uzasadnienie wprowadzenia reformy OFE potrzeb4
wynikaj4c1 z kryzysu gospodarczego.) o tyle nie zwalnia to ustawodawcy z
obowi4zku dochowania gwarancji konstytucyjnych. Rozstrzygaiqc o
konstytucyjnoSci ustawy wprowadzaj4cej refotmg systemu emerytalnego,
Trybunal nie mole oprzec sig wyl1cznie tna przeslance trudnej sytuacji
gospodarczej uzasadniajEcej wprowadzenie reforrmy,lecz zawsze bada zgodno5i
ustawy z Konstytucj4, w tym dochowanie zasad demokratycznego pafstwa plawa
i
zapewnienie prawa
do zabezpieczenia
spolecznego.
W
przedmiotowym
wypadku, projektowana reforma gwarantuje dochowanie podstawowych zasad
demokratyczfiego paristwa prawa
(art. 2 Konstytucji) oraz prawa
zabezpieczenia spolecznego (art.67 ust. 1 Konstytucji).
t4
do
w
wyroku z 19 grudnia 2012 r. (sygn. akt
K
9t172,
136llllA12012), Trybunal
odni6sl sig do sytuacji wprowadzenia reformy praw emerytalno-rentowych w
warunkach kryzysu gospodarczego w paristwie i zlego stanu finans6w
ubezpieczeh spolecznych. Wedlug Trybunalu, ,,Ustawodawca
ma
wr7cz
obowiqzek podj46 odpowiednie kroki legislacyjne w takich warunkach, gdy tylko
jest to konieczne, i o tyle kryzys gospodarki jest materi4 konstytucyjn4. Co
wigcej szybkoS6 zmian
w
obrgbie stosunk6u' gospodafczych
i
socjalnych,
zwlaszczaw okresie zasadniczych przeksztalceh tych stosunk6w w dobie obecnej
(...), nakazuje przyznai ustawodawcy wzglgd:nie szerokie pole swobody w
ksztaltowaniu tego prawa." (wyrok TK z 19 grudnia 2012 t., sygn. akt K 9ll2'
136lrUAl20r2).
Jak wskazano wyZej, ,,Wezpieczony musi liczy( sig z tym, 2e ,,w warunkach
recesji gospodarczej lub niekorzystnych trend6w rlemograficznych, w sytuacji gdy
spadaj4 wplylvy ze skladek ubezpieczeniowych, pafrstwo mole
byi
zmuszone
zmienii obowiqzuj4ce regulacje prawne na niLekorzySi, dostosowuj4c
zakres
realizacjt praw socjalnych do warunk6w ekonomicznych (zob. wyrok o sygn' K
5199,
cz. III, pkt 3). NaloZony na ustawodawcg obowi4zek urzeczvwistnienia
wyraZonych w Konstytucji gwarancji socjalnych w drodze stosownych regulacji
normatywnych
nie
oznacza obowi4zku maksymalnej rozbudowy systemu
Swiadczeri. Obowiqzek
ten musi by6 natomiast rozumiany jako
nakaz
urzeczywistnienia przez regulacje ustawowe tresci konstytucyjnego prawa do
zabezpieczenia spolecznego
w taki spos6b, aby z jednej strony
istniej4ce potrzeby spoleczne, z drugiej
-
uwzglgdnia6
moZliwoSci ich zaspokojenia. Granice
tych moZliwoSci .vqiznaczone sE przez inne ;rodlegaj4ce ochronie wartoSci
konstytucyjne, takie jak np. r6wnowaga budietowa, kt6re mog4 w pewnym
zakresie pozostawai
w opozycji do rozwi4zan tstawowych zmierzaiqcych
do
maksynralizacji gwarancji socjalnych (zob. wy'ok z 8 maja 2000 r., sygn. SK
lII, pkt 2)." (wyrok TK z 19 grudtnia 2012 r., sygn. akt K 9112,
136llllA12012,zob. te2 wyrok TKz 8 maja 2:000 r., sygn. akt sK 22100)- w
22lgg, cz.
sytuacji konfliktu tych dw6ch wartoSci konstytucyjnych, ustawodawca powinien
15
odpowiednio wywazyi skutki regulacji, kieruj4c sig m.in. wspomnianq juL zasad4
sprawiedliwoSci spolecznej
.
i
Ustawodawca moZe zmieniad zakres
niekorzySi ubezpieczonych
w
formy ;tabezpieczenia
spotrecznego na
razie wyst4pienia niekorzystnych warunk6w
gospodarczych, ingerencja ta nie moze jednak rrigdy nafvszal istoty prawa do
zabezpieczenia spolecznego. Niew4tpliwie,
przepis art. 14 Projektu nie
w prawa ubezpieczonych do zabezpieczenia spolecznego. w
Projekcie wskazano, ie nowe regulacje nie bgd4 skutkowaly obnDeniem
Srodkriw zgromadzonych przez ubezpieczonych w OFE, na subkoncie
zostan4 zewidencjonowane Srodki w kwocirs r6wnej wartoSci jednostek
ingeruje
rozrachunkowych znajduj4cych sig w OFE we wskazanej w Projekcie dacie'
Z powylszego wynika, 2e pole swobody
formy
zabezpreczenia spolecznego
nieograniczone
Konstytucj
i.
i
zawsze musi
Oznacza
z
miescii
to, 2e
ustawodlawcy w ksztaltowaniu zakresu i
uwagi na kryzys gospodarczy nie jest
siE
w granicachwyznaczonych przepisami
przyznanie ustawodawcy swobody
w
kwestii
zapewnienia prawa do zabezpieczenia spolecznego nie upowaznia ustawodawcy
do pomijania przy formulowaniu zakresu
i
fornn zabezpieczenia spolecznego
ochrony innych wartoSci konstytucyjnych.
W
-
przedmiotow5rm przypadku,
projektodawca niew4tpliwie wywaiyl interes5r spoleczne
i
interesy pafstwa
przy tym w pelni uwzglqdnil ochrong
(finans6w publicznych),
^
podstawowych wartosci konstytucyjnych. Nie moana pomija6, 2e od
zapewnienia r6wnowagi budZetowej zaleity zdolno5d parflstwa do dzialania w
interesie publicznym. Z tego wzglgdu 'llrybunal uznaje r6wnowagg
budietow4 za wartoS6 chronionq konstytucyjnie.
Trybunal Konsty'ucyjny w wyrokuz 19 grudnia :2012r., sygn. akt Kgll2,:|Vq'tazil
pogl4d, 2e ,,(...) paristwo ma obowi4zek podejmowania dzialan, kt6re zapewni4
odpowiednie Srodki finansowe niezbgdne do realizacji konstl-tucyjnych praw
socjalnych, ale musi przy tym uwzglQdniad sytruacjg gospodarcz4
i
koniecznoSi
zapewnienia warunk6w rozwoju gospodarczego. Zwigkszanie lub ograniczanie
wydatk6w
z tym zwrpzanych
musi mie6 na uwadze koniecznoSd zapewnienia
I6
r6wnowagi finans6w publicznych.
(...) Trybunal podtrzymuje r6wniez
swoje
stanowisko, ze konstytucyjna zasada solidamoSci spolecznej jest jednyrn z
element6w spolecznej gospodarki rynkowej, kt6ra zgodnre
z art.20 Konstytucji
stanowi podstawg ustroju gospodarczego Rzec,zypospolitej Polskiej. Oparcie
ustroju gospodarczego na spolecznej gospodarcr; rynkowej jest wyrazem woli
ustrojodawcy podkreSlenia obowi4zku organ6w wladzy publicznej do
podejmowania dzialafi lagodz4cych spoleczne skutki funkcjonowania praw
rynku, ale jednoczeSnie dokonywanych z poszanowaniem tych praw." (wyrok
TK z
19 grudnia 2012 r., sygn. akt
Podsumowuj4c, reforma
K
9I
12,
13
6
I
I
l,/
OFE znajduje
Al 2012).
uzasadnienie
w jednej
z
podstawowych wartoSci konstytucyjnych, jakq jest: r6wnowaga finans6w
publicznych,
ob
owi4zek
a przy tym uwzglgdnia zasadg sprawiedliwoSci
p oszan
owania
p
spolecznej
i
raw a do zab ezpieczenia spolecznego.
Anzliza konstytucyjnoSci reformy systemu ubezpieczerh spolecznych, w czg5ci
odnosz4cej sig do przeniesienia wyraZonych obligaryjnymi zobowi4zaniami
Skarbu Par[stwa czgSci uprawnieri emerytalny'ch ubezpieczonych z OFE do
ZAS, prowadzi do niew4tpliwego wniosku o konsfytucyjno5ci projektowanej
regulacji. Bogate orzecznictwo Trybunalu Konstyturyjnego
w
zakresie
badania konstyturyjnoSci kolejnych reform systemu ubezpieczerfl spolecznych
wspiera powyisze stwierdzenie.
1.3 Wr-.q.sNoSc Snoorow
pocHoDZACycH
zr0 sKr-ADEK
EMERyTALNycH
Kluczowe w przypadku przedmiotowego ProjektuL jest ustalenie, czyjq wlasnoSci4
s4 Srodki zgromadzone
w
OFE ze skladek emerytalnych. W6wczas mozliwe
bgdzie stwierdzenie, czy art. 14 Projektu stanowi vtywlaszczenie OFE.
W treSci uzasadnienia Projektu, dokonano szerolciej analizy charakteru Srodk6w
zgromadzonych
w
otwartych funduszach ennerytalnych
(str. 10 i
nast.
uzasadnienia Projektu). W ocenie projektodawc)': ,,Nie mozna uzna6,2e Srodki
zgromadzone na rachunku czlonka OFE s4 wlasnoSci4 ubezpieczonego. Zgodnie z
l7
I ustawy z dnia 28 stycznra 1997 r. o organizacji i funkcjonowanlu
art. 701 ust.
funduszy emerl'talnych (Dz.U. 22010 Nr 34, poz. 189, zpoLn. zm.), zwanej dalei
o oiffe", czlonek funduszu nie moZe trowiem rczpotz4dzad
,,ustaw4
Srodkami
zgromadzonymi na swoim rachunku, zaS warunki nabycia przez niego uprawniet'l
do wyplaty Srodk6w zgromadzonych na jego rachunku oraz zasady wyplaty tych
6rodk6w okre6laj4 odrgbne ustawy (art. 110 ustawy o oiffe). (...) Nie molnatakle
przyjq6, 2e wtraScicielem tych Srodk6w jest otwarty fundusz emerytalny. Co
prawda skladki wplacone do funduszu, nabyte zanie lub w zwi4zku z nimi prawa
i poZytki ztychpraw stanowi4 jego aktywa (art. t5 ust. 1 ustawy o oiffe), zaS sam
fundusz posiada osobowoS6 prawn4 @rt. 2 ust" 1 ustawy o oiffe), jednak2e na
gruncie przepis6w ustawowych,
przychyli(,
jak r6wnieZ
<ttzecznictwa s4dowego, nale?y
sig do stanowiska o publicznoprawnym
charakterze Srodk6w
zgromadzonych w OFE." (s. l0 uzasadnienia Projektu).
Zdaniem projektodawcy,
na publiczny charalcter skladki na
ubezpieczenie
emerytalne wskazuj4 przepisy art. 5 ust. 2tJfp,,.,w mySl kt6rego skladki placone
na rzecz pafstwa, w tym skladki na
ubezpteczenia spoleczne, stanowi4
najwaaniejsz4, po podatkach, grupg danin publicznych, zaliczanych do Srodkow
publicznych.
(...) Tym samym OFE, do kt6ryctL
odprowadzane s4 odpowiednie
czgscr skladki na ubezpieczenie emerytalne, nale'lq do podmiot6w wykonuj4cych
zadania
z zakreslubezpieczeri spolecznych." (s. 1I-12 uzasadnienia Projektu).
Koncepcja projektodawcy jest sluszna. Przepisy Ufp potwietdzai4 publiczny
charakter Srodk6w zgromadzonych ze skladek na ubezpieczenir emerytalne.
Zgodnie
z
art. 5 ust. 2
pkt
1
Ufp, dochodami publicznymi s4 ,,daniny publiczne,
do kt6rych zalicza siE: podatki, skladki, oplaly, wptaty z zysku przedsigbiorstw
paristwowych i jednoosobowych sp6lek Skarbu Pafstwa, atakZe inne Swiadczenia
pienigZne, kt6rych obowi4zek ponoszenia rrarzec,z pafstwa, jednostek samorz4du
terytorialnego, pat'rstwowych funduszy celowych oraz imych jednostek sektora
finans6w publicznych wynika
z
odrgbnych
ustaw." Obowi4zek ponoszenia
Swiadczenia skladki publicznej na rzecz pafstwowego funduszu celowego, jakim
jest Fundusz lJbezpieczeh Spolecznych, wynil<a z ptzepis6w Usus. Fundusz
rJbezpieczeri Spolecznych zostal powolany w celu realizacji zadah z zakresu
18
ubezpieczefi spolecznych; dysponentem FU|S
jest Zaklad Ubezpieczeh
Spolecznych (art. 51 Usus). Skladka na ubezpi,eczenie emerytalne jest zatem
daninq publicznq. warto zwr6ci( uwagQ, L,e skladka nie
podlega
opodatkowaniu.
Otwarte fundusze emerytalne, obok Zal<\adulJbez:,pieczef Spotrecznych, wykonuj4
w zakresie gromadzenia i lokowania
skladki na ubezpie czenie emerytalne, o kt6rej mowa w art. 22 ust. 3 pkt 1 (aft' 3
ust. 1 pkt 2 Usus). Zgodnie z art. 22 ust. 3 pkt 1 Usus, cz9s6 skladki na
zadania
z
zakresu ubezpieczeri spolecznych
abezpieczenia emerytalne jest odprowadzana plrlez Zaklad do wybranego przez
tbezpieczonego otwadego funduszu emerytalnego.
Z
powylszego wynika,
Ze
skladka emerytalna jest ponoszona prze:,z ubezpieczonego na rzecz
parlstwowego funduszu celowego, jakim jest FUS. Srodki zgromadzone ze
skladek emerytalnych s4 zatem Srodkami publicz;nymi. Po wplywie skladki, ZUS
ma obowi4zekprzekazania jei czg(ci do OFE.
Zadaniem OFE jest gromadzenie i lokowania Srodk6w pienigznych pochodz4cych
ze skladek na ubezpie czenie emerytalne z przez,naczeniem na wyplatg emerytur
czlonkom funduszu
po
osi4gnigciu przez nich wieku emefltalnego. Fakt
dysponowaniaprzez OFE Srodkami pochodzqcymi ze skladek emerytalnych nie
oznacza przyznania wlasnoSci tych 5rodk6w. OFE jest posiadaczem Srodk6w
zgromadzonych ze skladek emerytalnych, l,ecz nie
jest ich
wlaScicielem.
Towarzystwo emerltalne, zatzqdzaj4ce funduszem, moze dysponowa6 Srodkami
tylko w
SciSle okreSlony spos6b. Mozliwo66 dysponowania Srodkami w
ograniczony spos6b nie czyni uprawnionego wlalicicielem.
Analizujqc charakter wlasnoSci, Trybunal powoluje sig na definicjQ prawa
wlasnoSci zawartl
w art.
140 Kodeksu cywilnego. Wedlug Trybunalu: ,,Istot4
wlasnoSci jest to, 2e ,,wyraha naiszerszy zakres tresciowy stosunku podmiotu do
d6br mu przypisanych" (A. Stelmachowski [w:] System prawa prlTvatnego,
prawo rzeczowe, pod red.
T.
Dybowskiep;o, warszawa 2007,
s.
t.3,
223).
Ustawodawca zdefiniowal wlasnoS6 zar6wno od strony pozytywnej, wskazuj4c,
2e na uprawnienia wlaScicielskie sktradaj4 sig: prawo korzystania z rzeczy' w
19
szczeg6lnosci prawo pobierania z niej pozytk6w
i
rozporzEdzania rzeczE. Wyliczenie powyzsze
innych dochod6w oraz ptawo
nie
wyczerpuje wprawdzie
pozytywnej tresci plawa wlasnoSci, jednak wskazane przez ustawodawca w afi.
140 kodeksu cywilnego uprawnienia wlaSciciela stanowiqtrzon tej treSci (zob. A.
.vqYraza si9 w
Stelmachowski, op.cit., s. 232). Negatywna treSi: prawa wtasnoSci
wyl4cznoSci (swoistym monopolu) wtraSciciela
w
odniesieniu do okreSlonego
przedmiotu przy jednoczesnym wyl4czeniu ingerencji os6b trzecich w sferq jego
prawa. Gwarancj4 powyZszych uprawnieri jest wyrahona
w art. 2l i
art.
64
Konstytucji ochrona wlasnoSci. (wyrok TK z 161>afldziemrka2007 r., sygn. akt K
28106,
OTK
1
o4l9 I A12007) ;',
Z powolanego wyZej wyroku wynika,
ze
jako trzton prawa wlasnoSci, Trybunal
z
rzeczy oraz lprawo rozporzqdzania rzeczq.
towarzystwa emerytalne gromadz4 Srodki i mog4 je
wskazuje: prawo korzystanil
i2
lokowa6, nie maj4 jednak prawa rozporz4dzania fymi Srodkami. ,,Do
rozporuqdzania (ius disponendi) zalicza sig uprawnienie do wyzbycra sig
wlasnoSci fzeczy olaz uplawnienie do jej obci4zenia." (T. A. Filipiak [w:] A.
Nale2y podkreSlit,
Kidyba, Kodeks cywilny. Komentarz. Tom IL !/lasnoS6
i
inne prawa rzeczowe,
LEX 2012). W Swietle powy2szego, nie sprosrib zatem ruzna6, Le Srodki
zgromadzone w OFE stanowi4 wlasnoSd funduszu, czy tei' wlasno5d
towarzystwa. OFE nie przyslugui4 prawa stanowi4cetrzon prawa wlasnoSci.
Warto zwroci(, uwagg, 2e towarzystwo emerytaltre ma prawo lokowania Srodk6w
zgromadzonych ze skladek jedynie do momentu zaistnienia obowi4zku wyplaty
Swiadczefr
na rzecz uprawnionego. Nalezy pamigtai, 2e w
obowi4zuj4cym
systemie prawa nie istnieje instytucja tzw. ,,wlasnoSci czasowej" (konstrukcja taka
istniala na gruncie dekretu z dnia
lI
paldzierrrika 1946 r. Prawo rzeczowe,Dz.U.
Nr 57, poz.3l9).IJznanre,2e Srodki zgromadzone ptzez OFE stanowi4 wlasnoSi
funduszu, prowadziloby do wniosku, ze OFE prrzysluguje wlasnoSd czasowa, co
jest niedopuszczalne w obecnSrm stanie prawnym.
W wyroku z dnia 15 lipca 2013 r. (sygn. akt K
jednoznacznie stwierdzil,
ze sktadki na
20
7
ll2, OTK A 201316176),
ubezpieczenie rentowe
Trybunal
w
czqSci
finansowanej przez platnika wypelniaj4 definicjq: daniny publicznej' ,,(...) s4 to
Swiadczenia pienigzne, przymusowe, bezzwrotne, powszechne, nakladane
wladczo
-
paflstwa,
jednostronnie
w celu realizacji
a mianowicie zagwaruntowania
ko:nkretnego zadania publicznego
sysl.emu zabezpieczeh rentowych.
Skladki na ubezpieczenia rentowe, bgd4ce dochodami publicznymi, wnosi sig na
zasadzie przymusu opartego na wladztwie daninowym. Stanowi4 one doch6d
pozabudzetowy podmiotu publicznego,
jakim jest Fundusz Ubezpieczen
Spolecznych.
Ustawa o finansach publicznych wprost w art. 5i ust. 2 pkt
danin publicznych obok podatk6w, oplat, wplat
paristwowych
i
z
I
zalicza skladki do
zysku przedsigbiorstw
jednoosobowych sp6lek Skalbu Pafstwa,
Swiadczeri pienigznych.
a
takLe innych
W mySl art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy o
finansach
publicznych, skladki sq zatem danin4 publiczn4, kt6rej obowi4zek wnoszenia na
rzecz panstwowego funduszu celowego wynika il odrgbnej ustawy. Co wigcej, w
przypadku skladek na ubezpieczenie rentowe stal4 przesLankq konstytucyjn4
wprowadzenia danin celowych jest
Swiadczeri, pol4czona
2013 r., sygn. akt
z
w
szczeg6lnoSci zasadnicza wzajemnoSi
zasad1 solidaryzmu spolecznego."
(wyrok
IK z 15 hpca
K7lI2,1616lAl2013).
Konstltucyjnego zgodnie z kt6rym skladka na
ubezpieczenie rentowe jest zaliczana do Srodk6w publicznych nale?y
Stanowisko Trybunalu
analogicznie odniesi do sktradki na ubezpieczenia emerytalne, bez wzglgdu na
fakt, 2e jest ona
w
czgsci przekazywana do OFE. Skladki emerytalne, a w
konsekwencji Srodki zgromadzone z tych sklatlek, stanowi4 Srodki publiczne.
Podsumowuj4c, przyznane przez ustawodaurcg prawa OFE
zgromarlzonych
z wplaconych
do
Srodk6w
skladek nie odpowiadaj4 definicji trzonu
prawa wlasnoSci, okreSlonego przez Trybunal Konstytucyjny. Towarzystwo
emerytalne
nie ma prawa
rozporzqdzantia,
iak
wla5cicielo Srodkami
zgromadzonymi ze skladek emerytalnych. OFE jest jedynie posiadaczem
aktyw6w stanowi4cych Srodki
z
wplaconych skladek
na
ubezpieczenie
emerytalne. Posiadanie tych Srodk6w nie podlega konstytucyjnej ochronie
2I
wynikaj4cej
sig
z art.2L
ust. 2 Konstytucji. Pozb,awienie posiadania nie mieSci
w definicji wywlaszczenia. Z
powyi'szego wynika,
tit w
przypadku
projektowanej reformy OFE nie moZe byd movr,y o wywlaszczeniu OFE.
1.4 Vacnrro
LEGIS
Opiniuj4cy pragnie zwr6ci6 uwagg projektodau'cy, 2e okreSlony
w Projekcie
termin vacatio legis moZe by( za kr6tki. Vacatio legis stanowi okres migdzy
ogloszeniem aktu prawnego a jego wejSciem w I',ycre.Instytucja vacatio legis jest
z fundament6w zasady demokratycznego pafstwa prawnego, wyrazonej
w art. 2 Konstytucji (wyrok TK z 20 stycznia 2t010 t., Kp 6109, Monitor Polski
rok 2010, Nr 4, poz. 46, str. 202). Wedlug Trybunalu, wym6g ustanowienia
jednSrm
odpowiedniej vacatio
legis oraz nale|ytego formulowania
przepis6w
przejSciowych wynika z og6lnej zasady ochrony zaufania obywatela do pafstwa i
stanowione go przez nie prawa oraz zasady przyzwoltej legislacji (wyrok
TK z
12
czerwca2002r., P 13/01, OTK Seria A rok 2002,Nr 4,po2.42).
Wynikaj4c a
z
arL.
2 Konstytucji zasada ochrony zaufania obywatela do pafstwa
oraz stanowionego przez nie prawa opiera sig na pewnoSci prawa, czyli takim
zespole jego cech, kt6re zapewniaiq obywatelom bezpieczenstwo prawne
-
umozliwiaj4 im decydowanie o swoim postgpowaniu w oparciu o moZliwie peln4
znajomoSi przeslanek dziaLania organ6w pahstwowych oraz konsekwencji
prawnych, jakie postgpowanie to moze za sob4 poci4gn4i. Obywatel ma prawo
oczekiwa6, Ze prawodawca nie zmieni prawa w r;pos6b nagly
i arbitralny.
Zasada
ochrony zaufania obywatela do pafstwa i stanowionego przez nie prawa, wymaga
od prawodawcy, miEdzy innymi, ustanowienia dla wprowadzanych przepis6w
odpowiedniej vacatio legis.
Z
zasady odpowiedniej vacatio legis wyprowadza
sig przeslanki
ustalenia
wlaSciwego okresu, kt6ry powinien uplyn4i od czasu ogloszenia przepis6w do
by adresaci nowych nonn pfawnych mogli zapoznal
dnia ich wejScia
w
sig z ich treSci4
i odpowiednio przygotowa6 do ich stosowania. W
Zycre, tak
otzecznictwie
Trybunalu podkresla sig, ze brak zachowania odpowiedniego okresu spoczywania
22
ustawy oznacza naruszenie Konstytucji (zob. or',zeczenie TK z 2 marca 1993 r.,
sygn.
K
9192, OTK 1993,
sygn.
K
4199,
21100,
Nr
l,
poz. 6, s. 20,41; wyrok TK z 20 grudnia 1999 r.,
OTK 1999, Nr 7, poz. 165; wyrok TK z
I
lutego 2001 r., sygn' K
OTK 2001, Nr 2,po2.29).
Minimalny standard w tyrn zakresie wyznaczat ustawa z 20 lipca 2000
r.
o
oglaszaniu akt6w normatywnych i niekt6rych innych akt6w prawnych (tekst jedn.
Dz.rJ. 201 1 Nr I97, poz.
catio legis
-
ll72
ze zm.), przewidui4ca jako zasadnlczy okres va-
termin czternastodniowy (art. 4 ust. 1 ustawy). Nalezy podkreSlid,
termin ten zostal okreSlony jako minimalny, co oznacza, 2e
w
Ze
sytuacjach
wymagaj4cych dlulszego vacatio legis, zwlaszc:za w przypadku wprowadzania
gruntownych zmian w systemie ubezpieczef spolecznych, okres ten powinien byi
odpowiednio dlulszy. Ocena, czy
w
danym wypadku vacatio legis jest
odpowiednia, zaleLy od caloksztahu okolicznoSci,
i
w
szczeg6lnoSci od przedmiotu
treSci nowo uchwalonych norm, a takle charakteru wprowadzanych zmian
r
poziomu ich ingerencji w obowiqzujqce prawo.
Zgodnie
z
art. 23 Projektu, ustawa wchodzi
w
Zlycie
z dniem 31 stycznia 2014 r.
Bior4c pod uwagg etap procesu legislacyjnego, na kt6rym obecnie znajduje sig
ustawa (Projekt nie zostal jeszcze wniesiony do Sejmu), w ocenie Opiniuj4cego
istnieje ryzyko, 2e nie zostanie dochowany wlaSciwy okres vacatio legis.
Nalezy pamigtai, 2e Projekt ma na celu wprowadzenie istotnej reformy systemu
ubezpieczefr spolecznych. Wprowadzenie przepisu, zgodnie
wchodzi
w
z kt6ryn
ustawa
Zycie we wskazanym tam kalendarzow5rm terminie, nie gwarantuje
zapewnienia adresatom ustawy odpowiedniego czasu na przygotowanie sig do
stosowania j ej przepis6w.
Jak podkreslil Trybunal Konstltucyjny w wyroktt
akt
K
4199): ,,Decyduj4c sig
z dnia 20 grudnia 1999 t. (sygn.
na oznaczenie dnia wejScia w Zycie ustawy przez
wskazanie terminu kalendarzowego ustawodalvca powinien przewidziel czas
v,rystarczaj1cy nie
tylko na
dalsze etapy procesu ustawodawczego, Lqcznre
z ich
ostatnim stadium w postaci naleZytego ogloszenia ustawy, ale takle zapewnic
zachowanie odpowiednio dlugiego okresu vacatio legis."
z)
Z kolei, w wyroku
z
20ll r. (sygn.
dnia 3 marca
akt
K
23109,
,,U?ycre takiego terminu wrqLe sig
OTK A 8l2l20l1) Trybunal podni6sl, iz:
z pewnym zagroleniem. JeSli bowiem w
procesie legislacyjnym wyst4pi4 jakieS nieprzewidziane op62nienia (np. ustawa
zostalaby przed podpisaniem skierowana do Trl,bunalu Konstytucyjnego), moLe
sig zdaruyI, 2e akt nie zostanie ogloszony przed dniem, na kt6ry zostala
wryznaczona
jego data wejScia w ?ycie. Z tego wzglgdu schemat ten naleZy teL
stosowai raczej w sytuacjach, gdy termin wej5ciia w Zycie danego aktu prawnego
mabyc stosunkowo odlegly od terminu jego ogloszenia."
Dochowanie powyzszych zasad jest na gruncie analizowanego Projektu o tyle
istotne,
2e
wprowadza
on
zasadnicze zmiany
w
systemie ubezpieczeh
spolecznych. Co prawda, sama treSi proponov/anych przepis6w jest aktualnie
szeroko komentowana, jednak nie oznacza to, ze debata publiczna moze w jakimS
stopniu zastqpi(, dobrodziejstwo zachowania odpowiedniej vacatio legis. Nalezy
miei na uwadze,2e kahdy projekt ustawy podle5Ja w toku procesu legislacyjnego
licznym zmianom, czgsto doSi zasadniczym. Bior4c povtyZsze pod uwagg, nale?y
rozwaLyc wydluZenie okresu vacatio legisr Projektu. Zasadne byloby
zmodyfikowanie art.23 Projektu
i
oznaczenie daty wejScia
w Zycie ustawy
poprzez wskazanie okresu, kt6ry uplynie od dnia ogloszenia ustawy do dnia
jej wej5cia w Zycie (np. okresu 1 miesi4ca).
Podsumowuj4c warto wskazai, 2e vacatio legis sluZy tez
i
samemu ustawodawcy,
kt6ry ma mozliwoSd eliminacji ewentualnych btq:d6w w ustawie czy sprzecznoici
w systemie prawa (wyrok z dnia 18 lutego 2004 t:., sygn. K I2103,D2.U.2004, Nr
34,po2.304, str. 1830). Odpowiednia vacatio legis to okres, w kt6rym prawodawca ma sposobnoSd korygowania dostrzezonych
normatywnego b1gd6w,
sprzecznoSci
juz po
uchwaleniu aktu
czy teL rozwiqzan prowadz4cych do
w systemie prawa, b4dL
powstania
zapobiezer:Lia negatywnym skutkom wejScia
w 2ycie uchwalonych, a jeszcze nie obowiqzuj4clrch regulacji.
2.
Ocor-N,q. ocENA RyzyKA DocHoDZENtA PRZEZ PTE RoszczEN NA
PODSTAWIE UMOW O WZAJEMNYM POPIERANIU I OCHRONIE INWESTYCJI
(rzw. BIT)
24
Umowy BIT (Bilateral Investment Treaty) zawir:rane s4 migdzy poszczeg6lnymi
pat'rstwami
dqz4
do
w celu wzajemnego popierania i oclrony inwestycji. Strony umowy
rozszerzenia wsp6lpracy gospodarczej dla wzajemnej korzySci obu
paristw zawierajqcych umowg. Celem um6ll'
BIT jest
stworzenie korzystnych warunk6w dla inwestycj i dokonywan
przede wszystkim
y ch
przez podmioty
pozostaj4ce pod ochron4 prawn4 jednej umawilaj4cej sig strony na terytorium
drugiej strony. Umowy w sprawie wzajemnego popierania
i
ochrony inwestycji
pobudzajE przedsigbio rczo56.
Nalezy zaznaczy1, i2 umowy BIT nie wyrahajq jedynie intencji, deklaracji czy
preferowanych praktyk,lecztworz4 po kaZdej zrl stron zobowiqzania i prawo do
ich egzekwowania. Naruszenie postanowien zawartej umowy moLe prowadzi6 do
powstania sporu pomigdzy inwestorami a paristrvem, kt6re naruszylo wiq24c4 je
umowg BIT.
Powszechnie
w
umowach BIT, przez inwestor6w rozumie sig osoby frzyczne
maj4ce miejsce zamieszkania w jednym
z
um,awiaj4cych sig pafstw, a nadto
osoby prawne, zrzeszenia i inne organizacje utworzone zgodnie z prawem danego
pafstwa. Z kole| przez inwestycje rozumie sig wszelkie mienie zainwestowane
ptzez inwestor6w jednej umawiaj4cej sig strony', pod warunkiem, 2e inwestycje
zostaNy dokonane zgodnie
obejmuj4
z ustawodawstwem <lrugiej umawiajqcej sig strony i
w szczegolnoSci akcje i
inne rodzaje udzial6w
wynikaj4ce z wszelkiego rodzaju Swiadczeri dokonywanych
warloSci gospodarczej,
w tym wszelk4
udzielonq
w
sp6trkach, prawa
w celu
stworzenia
w tym celu po?yczkg, bez
wzglgdu na to, czy zostala przeksztalcona w kapital czy nie, maj4tek ruchomy i
nieruchomy oraz wszelkie inne prawa maj4tkowe, takie
zatrzymanra lub zastaw, wszelkie prawa
w
jak hipoteka,
prawo
dzi'edzinie wlasnoSci intelektualnej,
prawo do prowadzenia dzial.alnoSci gospodarcirej i handlowej.
Z
powyiszego
wynika, 2e postanowienia um6w BIT nie zntjd4 zastosowania do aktyw6w
OFE, skoro nie s4 to Srodki pochodz4ce z rvlasnych Zr6del powszechnych
towarzystw emerytalnych (nie stanowi4 rnLienia zainwestowanego przez
inwestor6w, ani nie stanowi4 wlasno5ci OFE). Nie oznacza to, 2e postanowieri
um6w BIT nie mo|na stosowai w celu zapewnienia ochrony innych Srodk6w
25
zaangalowanych przez powszechne towarzystwa emerytalne
dzialalnoSci4 OFE, jezeli stanowi4 one inwesty'cje
w
zwiEzku z
w rozumieniu danej umowy
BIT.
Na podstawie umowy BIT jedna umawiajqca sig strona zobowi4zuje sig
chroni6 na swoim terytorium inwestycje dokonane zgodnie z iei
ustawodawstwem i nie naruszad w spost6b nieuzasadniony lub
dyskryminujqcy prawa inwestor6w drugie,lj umawiaj4cej siQ strony do
zarzqdzania, wykorzystywania, osi4gania korzy5ci, rozszerzlnia dzialalnoSci,
sprzedaZy
i
zobowiqzuj4
ewentualnie likwidacji inwesrtycji. Umawiaj4ce
sig do
sig
strony
zapewnienia udzielania inwestorom drugiej strony
niezbgdnych zezwoleh zwi1zanych z takimi invrestycjami oraz do zezwalania w
granicach wlasnego ustawodawstwa na wykorLywanie um6w licencyjnych jak
r6wnie| um6w o pomocy technicznej, handlowej, finansowej
administracyjnej. Strony zobowiqzuj4 sig nadto, 2e bgd4
w miarg
lub
mozliwoSci
promowai i popierai na swoim terytorium inwestycje dokonane przez inwestor6w
drugiej strony, zapewniaj4c im wlaSciwe i godzirve traktowanie i ochrong.
TreSci4 umowy BIT jest czgsto obowiqzek za;pewnienia uczciwego
i
r6wnego
traktowania inwestycji dokonywanych przez inwestor6w drugiej strony.
Strona, kt6ra gwarantuje prawa inwestor6w zostaje zobowrqzana do nienaruszania
w spos6b nieuzasadniony lub dyskryminacyjny praw inwestor6w do zarzydzania,
utrzymywania, v'ykorzystywania, osi4gania korzrySci lub dysponowania nimi, jak
r6wnieZ prawa do nabywania d6br
umowy
BIT ma
i
uslug oraz sprzedaZy produkcji. Strona
obowi4zek zapewnil pelnq ochrong prawn4 inwestycjom
dokonyr,vanyrn na
jej terytoriumptzez inwestor6w drugiej umawiaj4cej sig strony
i ptzyzna| takim
inwestycjom traktowanie, kt6re nie bgdzie mniej korzystne niz
traktowanie przyznane przez ni4 wlasnym inwestorom lub inwestorom paristw
trzecich.
W przypadku wyst4pienia sporu migdzy jednym z paristw a inwestorem drugiego
pafrstwa, strony umawiaj4ce sig zobowiqzujq sig do poczynienia starafi
w
celu
rozstrzygnigcia sporu na drodze dyplomatycznej w pierwszej kolejnoSci, zaS w
26
drugiej kolejnoSci
-
polubownie. Jezeli nie uda sig polubownie rozstrzygnqc
sporu, sprawg poddaje sig pod kognicjg trybunalu arbitrahowego. wyrok
atbittahory jest wydawany na podstawie postanowiehzawartej umowy w sprawie
wzajemnego popierania
i
ochrony inwestycji,
w
oparciu
o
normy prawa
krajowego, uwzglgdniaj4c nolmy prawa kolizyjnLego, atakle w oparciu o normy i
powszechnie uznane zasady prawa migdzynarodowego. Orzeczenia s4 ostateczne i
wiqiz4 strony, kahda ze stron umowy zobowiqntje sig do wykonania orzeczenra
zgodnie z obowiqzuj4cym prawem wewngtrznyrn.
Nale2y stwierdzid, i2
na skutek uchwalrenia projektowanej
regulacji
dotycz4cej OFE nie istnieje mo2liwo56 powstania roszczefr powszechnych
towarzystw emerytalnych z tytulu zobowi4zari wynikajqcych z zawartych
przez Rzeczpospolitq Polsk4 um6w o wzajemnym popieraniu i ochronie
inwestycji (BIT). Postanowienia um6w BIT' nie znajd4 zastosowania do
srodkrfw zgromadzonych w oFE, skoro Srodki te sq srodkami publicznymi, a
nie Srodkami towarzystw emerytalnych.
Nie moZna r6wnie2 pomin46, ti, katdy akt prawny, w tym rr6wnie2 akt
regulujQcy projektowan4 reformg, korzysta z domniemania zgodnosci z
Konstytucjq ora,z racjonalnosci dzialania ustawodawcy (zob. wyrok rK z 22
czerwca 1999 r,, sygn. K 5/99). Nie istniejr: mozliwosi wyst4pienia przez
inwestor6w z roszczeniami przeciwko Rzeczpospolitej, brak bowiem podstawy
prawnej takich roszczen.
o ile (jak
wskazuje sig w treSci um6w BIT'), pat'rstwo na
kt6re nalozono obowi4zek ochrony praw inwestor6w drugiej umawiaj4cej
strony, dziala
w
sig
zgodzie z wlasnym ustawodaw'stwem, a nadto dzialanie to nie
nosi cech dyskrlminacji zagranicznych inwestor'6w, o tyle nie mozna uzna(,
2e
pafstwo to narusza postanowienia umowy BIT. Dzialania paristwa nie mo1na
w6wczas uznad za bezprawne
i
skutkuj4ce powstaniem odpowiedzialnoSci
odszkodowawczej. Dop6ki dzialanie parhstwa mieSci sig
w granicach prawa,
dopd,ty niemoZliwe jest sformulowanie przeciwko temu parflstwu roszczeri
odszkodowawczych wynikaj4cych z um6w BIT'.
27
VII. KONKLTJZJE
l.
Reforma OFE,
w
czgsci dotycz4cej przeniesienia wyraZonych
obligacyjnymi zobowiqzaniami Skarbu par[stwa czgsci uprawnieri
emerytalnychz OFE do ZUS, jest zgodntz Konstytucj4.
)
Reforma znajduje uzasadnienie vv wartosciach i
zasadach
konstytucyjnych, takich jak: r6wnowaga finans6w publicznych, zasady
demokratycznego paristwa prawnego, \v fym zasada sprawiedliwosci
spolecznej (art. 2 Konstytucji). Reforma realizuje obowi4zek parflstwa
zagwarantowania prawa do zabezpieczenia spolecznego (art. 67 ust.
Konsfytucji).
J.
I
Aktywa oFE stanowi4 srodki publiczne, ktrfre znajduiq sig w
posiadaniu oFE. oFE ma prawo gromadzenia i lokowania tych
5rodk6w, lecz nie ma prawa rozporzqdztniz srodkami jak wtasciciel.
Srodki zgromadzone w oFE nie stanowi4 wlasnosci oFB. Nie moie by6
zatem mowy o ,rwywlaszczeni\', OFE.
4.
Nie istnieje moZliwosd wystQpienia pyzez powszechne towarzystwa
emerytalne
z
roszczeniami przeciwko lRzeczypospolitej
w oparciu
o
umowy BIT. Kaida ustawa korzysta z domniemania konstytucyjnosci
i
racjonalnosci dzialania ustawodawcy. r,onadto, postanowienia um6w
BIT nie znajdujq zastosowania w przypadku dysponowania srodkami
publicznymi.
5.
oznaczenie kalendarzowego terminu we;lscia w iycie ustawy (dzierfi
stycznia 2014 r.) mote spowodowag
iLe
3l
okres vacatio legis okaie sig za
kr6tki. zasadne j est wprowadzenie poprawki polegaj 4cej n a oznaczeniu
daty wejscia w Zycie ustawy wskazaniem okresu, ktt6ry uplynie od dnia
ogloszenia ustawy do dnia jej wejScia w Z5rsis (np. okresu 1 miesi4ca).
Prof. dr hab. Marek Chmaj
28