Stanowisko IPiSS w sprawie problemu niesamodzielności osób

INSTYTUT PRACY I SPRAW SOCJALNYCH
INSTITUTE OF LABOUR AND SOCIAL STUDIES
INSTITUT DU TRAVAIL ET DES AFFAIRES SOCIALES
INSTITUT FÜR ARBEIT UND SOZIALANGELEGENHEITEN
Instytut Pracy i Spraw Socjalnych
Stanowisko IPiSS w sprawie problemu
niesamodzielności osób starszych
Warszawa 2013
1
Dnia 5 lutego 2013 roku w Instytucie Pracy i Spraw Socjalnych odbyła się dyskusja, której
tematem był narastający problem niesamodzielności osób starszych i związane z tym zagadnienie
instytucjonalnych ram opieki długoterminowej. Podjęcie tego zagadnienia to część misji IPiSS,
rozumianej m.in. jako identyfikacja i monitorowanie zjawisk, które – w zgodzie z tradycją polityki
społecznej – są rozpoznawane jako ważne kwestie społeczne. Bezpośrednim bodźcem dla
przeprowadzenia takiej dyskusji stały się prace legislacyjne dotyczące projektu ustawy
o świadczeniach dla osób niesamodzielnych, prowadzone w Senacie RP. W spotkaniu udział wzięli:
prof. Piotr Błędowski, dr Zofia Czepulis-Rutkowska, prof. Kazimierz Frieske, dr Zofia Szweda-Lewandowska, prof. Gertruda Uścińska. W trakcie dyskusji wypracowano stanowisko Instytutu
w kwestii opieki długoterminowej w Polsce. Niżej prezentujemy podstawowe wnioski z tej
dyskusji.
1. Starzenie się populacji, a szczególnie dynamiczny wzrost liczby osób w wieku 80 lat
i więcej, powoduje zwiększenie zapotrzebowania na wsparcie w codziennej egzystencji.
Obecnie odsetek osób w wieku 80 lat i więcej wynosi 3,7%, a w 2020 roku wzrośnie do
4,1% (około 1,6 mln osób)1.
2. Polskie społeczeństwo stanie przed problemem opieki nad coraz liczniejszą subpopulacją
seniorów wymagających wsparcia, tj. osób, których społeczna i zdrowotna samodzielność
jest – w mniejszym lub większym stopniu – ograniczona. Nowym wyzwaniem staje się
organizacja i finansowanie szeroko rozumianej, kompleksowej opieki długoterminowej.
3. Obserwacje zagraniczne pokazują, że ciężarowi tej opieki nie podołają rodziny
i gospodarstwa domowe, których członkami są osoby niesamodzielne. Z takim problemem
wcześniej zostały już skonfrontowane inne społeczeństwa europejskie, w których
wypracowano i wprowadzono rozwiązania systemowe (np. Niemcy, Francja, Hiszpania,
Dania). Ich analiza prowadzi do wniosku, że najbardziej popularne są rozwiązania
o charakterze kompromisowym (mieszanym), tzn. takie, które próbują łączyć funkcje
rodziny z zadaniami sektora publicznego (welfaremix). Nie ma żadnych wątpliwości, że
rozwiązanie problemu finansowania opieki długoterminowej będzie stanowić kolejne
obciążenie finansów publicznych, które muszą być wykorzystane do finansowania lub
współfinansowania tych świadczeń. Dyskusji wymagają więc formy organizacji
i finansowania opieki długoterminowej. Należy w nich wykorzystać dotychczasowe
doświadczenia państw członkowskich UE.
1
Prognozy ludności Polski do 2035 roku, GUS, http://www.stat.gov.pl/cps/rde/xbcr/gus/PUBL_prognoza
_ludnosci_ogolem.xls (dane dostępne w dniu 18.02.2012 r.).
2
4. Odpowiedzią na wyzwania w zakresie opieki nad osobami niesamodzielnymi jest budowa
spójnego systemu opieki długoterminowej, który powinien opierać się na dwóch osiach:
kompleksowości i stabilności. Kompleksowe rozwiązywanie problemu niesamodzielności
osób starszych powinno być budowane na opiece rodzinnej, będącej bazą do konstrukcji
systemu opieki długoterminowej i uwzględniać świadczenia zdrowotne i pielęgnacyjne oraz
opiekuńcze, udzielane lub finansowane za pośrednictwem instytucji publicznych. Oznacza
to konieczność ustalenia zakresu przedmiotowego opieki długoterminowej w Polsce.
Szerokiej i publicznej dyskusji wymaga również zagadnienie rozłożenia obciążeń
związanych z opieką nad osobami niesamodzielnymi. Należy uwzględnić obciążenia
rodziny wtedy, gdy może je ona udźwignąć.
5. Doświadczania krajów europejskich sugerują, że najważniejszym problemem jest trafne
adresowanie transferów socjalnych. Z tych powodów również i w obszarze opieki nad
osobami niesamodzielnymi na pierwszy plan powinny wysuwać się transfery o charakterze
rzeczowym. Trzeba jednak mieć na uwadze także świadczenia o innym charakterze.
Wypada też pamiętać, że proporcje między transferami rzeczowymi i pieniężnymi powinny
być odpowiednio indywidualizowane i zależą od ogólnej koncepcji systemowej.
6. Należy zdawać sobie sprawę z tego, że problem opieki długoterminowej nie jest tylko
problemem zdrowotnym, lecz również prawnym i społecznym, a prawa osób
niesamodzielnych są często naruszane, co prowadzi do ich wykluczenia i społecznej
marginalizacji. Oznacza to, że sytuacja w tej dziedzinie powinna być systematycznie
oceniana oraz monitorowana. Jedną z funkcji opieki długoterminowej jest dążenie do
zachowania godności osób niesamodzielnych.
7. Potrzebne jest stworzenie instytucjonalnych form prewencji zdrowotnej – wprawdzie
dotyczącej Polaków w każdym wieku, ale w szczególności osób starszych – oraz rozmaitych
form podtrzymania aktywności seniorów wraz z włączeniem ich w główny nurt życia
społecznego. Pierwszym krokiem w tym kierunku powinny być działania zmierzające do
redukcji chaosu w opiece długoterminowej. Potrzebne jest stworzenie standardów,
mierników jakości i narzędzi monitorowania efektywności działań w ramach opieki
długoterminowej.
8. Osobnym zagadnieniem jest kwestia zasad finansowania systemu opieki długoterminowej.
Niemieckie doświadczenia w tej kwestii sugerują, że włączenie kwestii opieki
długoterminowej do ubezpieczeniowej części systemu zabezpieczenia społecznego jest
kwestią politycznie i gospodarczo kontrowersyjną i wymaga rozpoczęcia społecznej debaty
na ten temat. Trzeba także brać pod uwagę rozwiązania przyjęte w innych państwach UE
3
i ich ocenę. Należy starannie dbać o realizm takiej debaty, co oznacza, że powinna ona
uwzględniać stan finansów publicznych oraz bieżące realia rynku pracy.
9. Można wprawdzie odwlekać instytucjonalne rozwiązania problemu, ale byłaby to decyzja
społecznie i politycznie nieodpowiedzialna. W ciągu najbliższych lat polskie społeczeństwo
stanie przed koniecznością rozwiązania kwestii opieki nad osobami niesamodzielnymi, zaś
odsuwanie decyzji w czasie może doprowadzić do sytuacji, w której przygotowanie
i wdrożenie racjonalnego i spójnego systemu będzie musiało ustąpić doraźnym
interwencjom.
10. Uporządkowanie
społecznej
dyskusji
w
kwestii
rozwiązania
problemu
opieki
długoterminowej jest możliwe, jeśli zostanie ona skoncentrowana wokół kilku opcji
instytucjonalnych dotyczących zasad finansowania systemu, tj. opcji ubezpieczeniowej,
budżetowej i „mieszanej”. Należy też usilnie podkreślić, że w dyskusji nad każdą z tych
opcji powinno uwzględniać się nie tylko znaczne koszty alternatywne, ale i coraz wyższe
koszty zaniechania.
11. Struktura takiej dyskusji powinna także brać pod uwagę i to, że – odpowiednio do przepisów
UE, zwłaszcza zaś obowiązującego od 1 maja 2010 r. rozporządzenia nr 883/2004
dotyczącego koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego – świadczenia w ramach
opieki długoterminowej podlegają koordynacji na zasadach przewidzianych w rozdziale
o świadczeniach zdrowotnych, co praktycznie oznacza, że – przynajmniej w niektórych
przypadkach – będą one podlegały transferom do innych krajów UE. Będą także udzielane
obywatelom innych państw w okresie zamieszkania w Polsce.
12. Instytut Pracy i Spraw Socjalnych i jego eksperci dostrzegają złożoność problemu, przed
którym stają legislatorzy, i aktywnie włączają się zarówno w eksperckie dyskusje, jak i w
publiczne debaty dotyczące coraz pilniejszych kwestii związanych ze społeczną i fizyczną
niesamodzielnością części polskich seniorów.
13. Projekty rozwiązania podniesionych problemów powinny powstawać z udziałem wielu
zainteresowanych instytucji i ekspertów. Należy zdawać sobie sprawę z tego, że prace nad
ustawą o świadczeniach dla osób niesamodzielnych to tylko początek działań nad nowym
zakresem polskiego systemu zabezpieczenia społecznego i szerzej – nową formułą polskiej
polityki społecznej. W pracach tych uwzględnić trzeba ryzyko niesamodzielności jako
ryzyko
socjalne.
Trzeba
też
określić
zasady
proponowanych
rozwiązań
form
organizacyjnych i finansowania. Ustalenia wymaga również zakres podmiotowy tych
rozwiązań oraz wskazanie na ich zakres przedmiotowy, tj. na rodzaje i charakter świadczeń. 4