pobierz

Projekt 10.04.2014
Stanowisko Rządu wobec Prezydenckiego projektu ustawy o zmianie ustawy
Prawo o zgromadzeniach (druk nr 2023)
—
Rada Ministrów z dużym zainteresowaniem i uwagą przyjęła projekt ustawy o zmianie
ustawy
—
Prawo o zgromadzeniach zgłoszony przez Prezydenta RP.
Projekt przewiduje wprowadzenie zakazu uczestniczenia w zgromadzeniu osób, których
identyfikacja z powodu ubioru, zakrycia twarzy lub zmiany jej wyglądu nie jest możliwa
(art. 1 pkt 1 projektu). Zakaz ten nie ma charakteru bezwzględnego, gdyż odstępstwo od niego
jest możliwe, jeżeli organizator zgromadzenia publicznego w zawiadomieniu skierowanym do
organu gminy wskaże związek pomiędzy celem zgromadzenia a uczestniczeniem w nim osób,
których identyfikacja z powodu ubioru, zakrycia twarzy lub zmiany jej wyglądu nie jest
możliwa, o ile organizator przewiduje uczestnictwo takich osób w zgromadzeniu (art. 1 pkt 2
projektu). Związek pomiędzy celem zgromadzenia a uczestniczeniem w nim osób, o których
mowa w art. 1 pkt 1 projektu, będzie przedmiotem weryfikacji przez organ gminy dokonujący
oceny zgłoszenia, przy czym stwierdzenie braku takiego związku, przy jednoczesnym uznaniu
przez organ, że niemożność identyfikacji może spowodować zagrożenie dla bezpieczeństwa
i porządku publicznego, skutkować będzie decyzją o zakazie odbycia zgromadzenia (art. 1 pkt
3-4 projektu).
Zakaz udziału w zgromadzeniu osób, „których wygląd zewnętrzny uniemożliwia ich
identyfikację” stanowił przedmiot analizy Trybunału Konstytucyjnego w uzasadnieniu wyroku
z dnia 10.11.2004r., sygn. akt Kp 1/04.
Proponowana nowelizacja w sposób bardziej precyzyjny określa, osoby które nie mogą
uczestniczyć w zgromadzeniu, a wprowadzony zakaz nie ma charakteru bezwzględnego, gdyż
projektodawca przewidział odstępstwo od wprowadzonego zakazu. Pomimo tego za aktualne
należy uznać uwagi Trybunału odnoszące się do nieprecyzyjności zaproponowanych
rozwiązań:
1. ani z projektowanych przepisów, ani też z uzasadnienia projektu nie wynika, w jaki sposób
przebranie mogłoby stanowić zagrożenie dla wartości wskazanych w art. 31 ust. 3
Konstytucji RP;
2. w art.
1
pkt
1
projektodawca proponuje, by wprowadzić zakaz uczestnictwa
w zgromadzeniu osób, których identyfikacja z powodu „zmiany ich wyglądu” nie jest
możliwa. Projekt nowelizacji (proponowany ust. 3 w art. 3
) opiera się na założeniu, że
„w zgromadzeniach nie mogą uczestniczyć osoby, których identyfikacja z powodu ubioru,
zakrycia twarzy lub zmiany jej wyglądu nie jest możliwa”, chyba że zachodzą okoliczności
wskazane w proponowanym art. 7 ust. 2 pkt 2a. Wprowadza zatemjako zasadę zakaz udziału
takich osób w zgromadzeniu, wyjątkiem zaś jest prawo do udziału takich osób jeśli zostaną
-
spełnione określone w art. 7 ust. 2 pkt 2a przesłanki ijeżeli organizator dopełni obowiązków
w zakresie poinformowania i wykazania tych okoliczności. Ciężar dowodu spoczywa w tym
względzie na organizatorze. Może to budzić wątpliwości na gruncie art. 57 Konstytucji RP,
który jako zasadę przewiduje dla każdego prawo do organizowania zgromadzeń
i uczestniczenia w nich. Taka też zasada wynika z art. 11 ust. 1 Konwencji o ochronie praw
człowieka i podstawowych wolności, zgodnie z którym „każdy” ma prawo do swobodnego,
pokojowego zgromadzenia się. Wyjątki od tej zasady zostały określone w art. 11 ust. 2
Konwencji. Projekt ustawy natomiast odwrotnie
-
jako zasadę wprowadza ogólny zakaz
udziału w zgromadzeniach osób, które z uwagi na ubiór, zakrycie lub zmiany w wyglądzie
nie
są możliwe do identyfikacji, od zakazu zaś przewiduje wyjątki i to pod warunkiem
wykazania przez organizatora spełnienia przesłanek do zastosowania tych wyjątków.
Wydaje się, że w duchu ochrony fundamentalnych praw i wolności, sekwencja powinna być
odmienna i wymagać, by to organ stosujący ingerencję uzasadnił jej potrzebę w danym
konkretnym przypadku i z odwołaniem się do konkretnych okoliczności, nie zaś, by
to obywatel każdorazowo i niejako z góry uzasadniał brak potrzeby ingerencji. Ciężar
dowodu powinien spoczywać na organie, a nie na obywatelu.
Niejest w pełni jasne, na czym ma polegać brak możliwości identyfikacji osób, tj. czy chodzi
o zupełny brak możliwości takiej identyfikacji, czy też o brak możliwości identyfikacji „na
pierwszy rzut oka bez wylegitymowania”. Z Konwencji o ochronie praw człowieka
i podstawowych wolności wynika, iż wszelka ingerencja w prawo do wolności zgromadzeń
powinna „być określona w ustawie”. W świetle zaś orzecznictwa Europejskiego Trybunału
Praw Człowieka wymóg istnienia odpowiedniej podstawy prawnej nie oznacza tylko
istnienia prawa, ale wymóg prawa odpowiednio jasnego i przejrzystego, tak by adresaci
normy prawnej nie pozostawali w niepewności, co do jej znaczenia. Na tle tak
sformułowanego przepisu mogą pojawić się w praktyce problemy interpretacyjne, które
skutkiem może być nieuzasadnione ograniczanie prawa do wolności zgromadzeń. Wydaje
się, że takie ujęcie jest zbyt szerokie, gdyż zmiana wyglądu może być wynikiem naturalnych
okoliczności (np. konieczność noszenia peruki, opatrunki nałożone po urazach), czego nie
można utożsamiać z zagrożeniem dla pokojowego charakteru zgromadzenia, co powoduje
brak uzasadnienia dla wprowadzenia restrykcji w stosunku do tych osób;
2
3. przepis art. 1 pkt 2 projektu w dodawanym punkcie 2a nie przewiduje, żeby oprócz celu
(charakteru) zgromadzenia, z którego wynika udział osób o ograniczonej możliwości
identyfikacji (np. inscenizacje historyczne, religijne, pokazy, występy artystyczne,
...) mogły
wystąpić okoliczności inne niż ww., które w sposób często niezależny od organizatorów
powodują konieczność takiego ubioru bądź zakrycia twarzy, która niezamierzenie ogranicza
ich identyfikowalność. Należą do nich przede wszystkim zmienne warunki atmosferyczne
(szczególnie temperatura i opady) oraz czynniki zewnętrzne (np. palenie prze inne osoby
opon na trasie zgromadzenia albo rzucanie w zgromadzonych pokojowo uczestników świec
dymnych);
4. przepis art. 1 pkt 3a projektu pozostawia uznaniowość organom gminy w zakresie
dopuszczalności odbycia zgromadzenia przez osoby, których identyfikacja jest niemożliwa.
Brak związku pomiędzy celem zgromadzenia, a niemożnością identyfikacji jego
uczestników będzie przedmiotem oceny organu gminy, przy czym projektodawca nie
wskazał kryteriów w oparciu o które będzie dokonywana ocena. Tak skonstruowany przepis
daje zbyt dużą możliwość ingerencji organom gminy w przedstawiony przez organizatora
cel zgromadzenia i sposób jego realizacji. Dokonywana w trybie art. 7 i 8 ustawy z 1990 r.
-
Prawo o zgromadzeniach (Dz.U. Nr 51, poz. 297 za zm.) ocena zawiadomień organizatora
zgromadzeń musi być oparta na dowodach odnoszących się do skonkretyzowanych
okoliczności, a nie tylko do przypuszczeń czy założeń (zob. wyrok WSA w Warszawie
z 5.10.2010r.,sygn. akt VII SAlWa 1856/10).
Ponadto brzmienie ust. 2a dodawanego w art. 7a ustawy
—
Prawo o zgromadzeniach
w zakresie sformułowania „niemożność identyfikacji może spowodować zagrożenie dla
bezpieczeństwa i porządku publicznego” ze względu na brak precyzji może zostać uznane
za niezgodne z art. 2 i 57 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
5.
w art. 1 pkt 4 projektu zostały określone przesłanki, których wystąpienie daje podstawy
do wydania decyzji o zakazie zgromadzenia. Wskazany przepis przyznaje organowi gminy
zbyt dużą uznaniowość poprzez użycie określenia „może spowodować zagrożenie dla
bezpieczeństwa i porządku publicznego”. W uzasadnieniu cytowanego wyroku Trybunał
uznał, że zakaz odbycia zgromadzenia mógłby być wydany gdyby „bardzo prawdopodobna
byłaby utrata pokojowego charakteru zgromadzenia wskutek pojawienia się przemocy,
a w konsekwencji doszłoby do naruszenia wartości wymienionych w art. 31 ust. 3
Konstytucji
(...). Zakaz zgromadzeń winien więc wynikać z oceny powagi sytuacji i być
wyjątkiem, lecz zgodnym z istotą konstytucyjnej ochrony wolności zgromadzeń, której
podlegają tylko zgromadzenia pokojowe”. Użycie określenia „może” wskazuje, iż
3
w procesie rozpatrywania zgłoszenia zamiaru odbycia zgromadzenia już sama hipotetyczna
możliwość mogłaby stanowić podstawę do wydania decyzji odmownej. Jedynie
przypuszczenie organu, nieznajdujące żadnego pokrycia w materiale dowodowym nie może
stanowić podstawy wydania decyzji niweczącej realizację konstytucyjnej wolności
zgromadzeń;
Zwrócić należy również uwagę, że projektowany art. 1 pkt 2 projektu wprowadzając
wyjątek od zakazu uczestnictwa w zgromadzeniu, jednocześnie uzależnia możliwość jego
zastosowania od organizatora. W wyniku przyjęcia proponowanej nowelizacji osoby, których
wygląd uniemożliwia identyfikację, a możliwość ich udziału nie zostanie przewidziana przez
organizatora, pomimo respektowania przez nich pokojowego charakteru zgromadzenia,
pozostaną pozbawione możliwości udziału w nim i wyrażenia swoich poglądów,
co w rezultacie może być uznane za sprzeczne z art. 57 ustawy zasadniczej.
W przepisie art. 1 pkt 3b projektu został nałożony na organizatora zgromadzenia
obowiązek zajęcia stanowiska wobec wezwania organu, o którym mowa w art. 1 pkt 3a
projektu, nie później niż na 2 dni przed datą zgromadzenia, ale jednocześnie projektodawca nie
określił terminu w jakim organ ma wezwać organizatora do odstąpienia od planowanego
uczestnictwa osób „w przebraniu”. Z taka redakcją przepisów wiąże się niebezpieczeństwo zbyt
późnego kierowania przez organ gminy wezwań do organizatorów, które uniemożliwią
udzielenie organizatorom odpowiedzi w ustawowym terminie.
W toku prac nad wskazanym projektem należałoby rozważyć możliwość poszerzenia
projektowanej nowelizacji tak, aby zostały wykonane wytyczne, wynikające z wyroku
Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu z dnia 3 maja 2007 r. w sprawie
Bączkowski i inni przeciwko Polsce (skarga nr 1543/06). W przedmiotowym wyroku Trybunał
stwierdził m.in. naruszenie art. 11 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych
Wolności z powodu bezprawnej odmowy wydania zgody na organizację zgromadzenia
i wydania ostatecznej decyzji przez organ odwoławczy po terminie zgromadzenia, art. 13
w związku z art. 11 Konwencji z powodu braku stosownej procedury, która pozwalałaby
skarżącym na otrzymanie ostatecznej decyzji o zakazie zgromadzenia przed datą planowanego
zgromadzenia. Zatem projektowana nowelizacja powiima zaradzić problemom ujawnionym
w ww. wyroku Trybunału przede wszystkim poprzez wprowadzenie racjonalnych terminów,
które umożliwiłyby wydanie ostatecznej decyzji zakazującej organizacji planowanego
zgromadzenia przed jego terminem. W ocenie Rządu nie można za realizację tego postulatu
uznać zmian dotyczących:
4
-
nowego przepisu, tj. ust. 2a w art. 7a, w którym przewidziano wezwanie organizatora przez
organ gminy do odstąpienia od planowanego uczestnictwa w zgromadzeniu osób,
o których mowa w art. 3 ust. 3 przy czym projekt ustawy nie wskazuje terminu, wjakim organ
-
gminy ma obowiązek skierować to wezwanie;
-
nowego przepisu, tj. ust. 3a w art. 7a, zgodnie z którym organizator informuje organ gminy
o podtrzymaniu (lub odstąpieniu) od zamiaru uczestnictwa w zgromadzeniu osób, o których
mowa w art. 3 ust. 3, na 2 dni przed planowanym terminem zgromadzenia;
Niezależnie od wskazanych zastrzeżeń i wątpliwości, mając na uwadze doniosłość
przedmiotowego projektu, Rada Ministrów rekomenduje kontynuowanie prac legislacyjnych
nad projektem. Wskazane wyżej wątpliwości mogą bowiem zostać wyjaśnione w toku prac nad
projektem nowelizacji i nie wpływają na ogólną ocenę projektu.
5