Full text - Przegląd Europejski

Transkrypt

1(24)
2012
2012
1(24)
2012
Research Methodology:
Public Administration
Multiculturalism
v. Liberal Democracy
EU Teaching Policies
2012
1(24)
2012
Metodologia badań:
Administracja publiczna
Wielokulturowość
a liberalna demokracja
Polityki UE w dydaktyce
2012
Spis treści
ARTYKUŁY METODOLOGICZNE
Jolanta Itrich Drabarek, Koncepcyjne i metodologiczne założenia badań
nad administracją publiczną (na przykładzie analizy nad służbą cywilną) . . . . .
Izabela Kuligowska, Przedmiot i metodologia rozprawy doktorskiej
„Reformy decentralizacyjne w Wielkiej Brytanii a rozwój transportu” . . . . . . . . .
Kamil Tomczyk, Wielokulturowość a liberalna demokracja. Szanse i zagrożenia.
Aspekty metodologiczne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Wojciech Gagatek, Miejsce i rola przedmiotu polityki Unii Europejskiej
w dydaktyce europeistyki . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
7
32
51
65
ARTYKUŁY
Agnieszka Syliwoniuk, Maroko 2011: „rewolucja” przeciw królowi
czy razem z królem? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83
Marta Skrzyńska Współpraca sektorowa w obszarze pracy i zatrudnienia
na forum Unii dla Śródziemnomorza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102
Michał Wieloński, Prawne aspekty funkcjonowania unijnych instrumentów
finansowych, dedykowanych państwom Śródziemnomorza. . . . . . . . . . . . . . . . . . 120
Renata Runiewicz-Jasińska, Polska a bałtycka koncepcja polityki integracyjnej
w Regionie Morza Bałtyckiego na początku XX i XXI wieku . . . . . . . . . . . . . . . 137
WARSZTATY STUDENCKIE
Marek Garlicki, Doktryna suwerenności Parlamentu brytyjskiego
po Traktacie z Lizbony. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171
RECENZJE
Simon Hix i Bjørn Høyland, The Political System of the European Union
(Kamil Ławniczak) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185
SUMMARY . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 191
AUTORZY . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 196
Contents
METHODOLOGICAL ANALYSES
Jolanta Itrich Drabarek, Conceptual and Methodological premisses
of studying public administration (based on the analysis of the civil service) . . .
Izabela Kuligowska, The subject and research methodology
of the doctoral thesis “The decentralization reforms in Great Britain
and the development of transport” . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Kamil Tomczyk, Multiculturalism and liberal democracy.
Opportunities and threats. Methodological aspects . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Wojciech Gagatek, The Place and Role of the Modules on EU Policies
in the Teaching of European Studies . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
7
32
51
65
ARTICLES
Agnieszka Syliwoniuk, Morocco 2011: “revolution” against the king
or with the king?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83
Marta Skrzyńska, The sector cooperation of the Union for the Mediterranean
in the area of work and employment . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102
Michał Wieloński, Legal aspects of EU financial instruments, dedicated
to the Mediterranean countries . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120
Renata Runiewicz-Jasińska, Poland and the Baltic concept of integration policy
in the Baltic Sea Region at the beginning of the century . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137
STUDENTS’ WORKSHOPS
Marek Garlicki, The doctrine of Parliamentary Sovereignty after the Treaty
of Lisbon . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171
REVIEWS
Simon Hix, Bjørn Hoyland, The Political System of the European Union
(Kamil Ławniczak) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185
SUMMARY . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 191
CONTRIBUTORS. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 196
ANALIZY
METODOLOGICZNE
Przegląd Europejski
Nr 1, 2012
Jolanta Itrich-Drabarek
Koncepcyjne i metodologiczne założenia badań
nad administracją publiczną
(na przykładzie analizy nad służbą cywilną)
A
dministracja publiczna funkcjonuje w ramach systemu społeczności zorganizowanej w państwie. Ewolucja postrzegania funkcji administracji
publicznej w systemie demokratycznym jest ściśle związana z procesem rozwoju społeczno-politycznego społeczeństwa i państwa. Pojęcie „biurokracja”
zostało sformułowane przez fizjokratę Vincenta de Gournaya, a wiązało się
ono z systemem biuralizmu, czyli oparcia administracji na biurach złożonych
z urzędników1. System biurokratyczny w XVIII wieku stał się jednym z fundamentów państwa absolutnego, a następnie kapitalistycznego. W jego ramach
zatrudniano coraz większą liczbę zawodowych urzędników, o odpowiednim
wykształceniu i kompetencjach, posłusznych woli władcy. W zamian zapewniano im byt i możliwość awansu społecznego. W ten sposób powstała nowa
grupa zawodowa, określana początkowo w Niemczech jako stan urzędniczy2.
Upowszechnienie terminu „biurokracja” nastąpiło w XIX wieku, a przyczynił się do tego m.in. Honoriusz Balzak, w swojej powieści Urzędnicy3. Biurokracja, to także „rządy urzędników”, których główną wadą było dążenie do
„wychodzenia poza przypisane im, służebne wobec społeczeństwa role”. W znaczeniu podmiotowym wiązała się ściśle z pojawieniem się warstwy zawodowej
funkcjonariuszy – tzw. korpusu urzędniczego”4.
Powstanie biurokracji nie mogłoby być możliwe bez powstania i rozwoju państwa kapitalistycznego. Pierwszym teoretykiem biurokracji jako swoistej grupy
społecznej był Georg Wilhelm Friedrich Hegel. Biurokracja państwowa jako
„klasa uniwersalna” lub „klasa myśląca” potrafi wyzwolić się spod partykularnych interesów i rozumować w kategoriach ogólnospołecznych – pisał Hegel
1
2
3
4
J. Malec, D. Malec, Historia administracji i myśli administracyjnej, Kraków 2003, s. 20.
Por. H. Izdebski, Historia administracji, Warszawa 2001.
H. Izdebski, Historia administracji a historia biurokracji, „Państwo i Prawo” 1975, z. 5.
J. Malec, Historyczne modele rozwoju biurokracji, w: K. Zuba (red.), Biurokracja. Fenomen
władzy politycznej w strukturach administracyjnych, Toruń 2007, s. 18.
8
i dodawał, że członkowie biurokracji państwowej, należąc do społeczeństwa
obywatelskiego, stanowią jednocześnie uosobienie państwa i zaprzeczenie egoizmu i indywidualizmu tego społeczeństwa5.
Teoria biurokracji wchodzi w skład teorii politycznej Karola Marksa i Fryderyka Engelsa. Państwo jako organ panowania klasowego było wielokrotnie
przedmiotem ich badań. Socjologia marksowska opisywała proces usamodzielniania się państwa od społeczeństwa i zwracała uwagę na względną niezależność aparatu państwowego od aktualnych roszczeń poszczególnych klas6.
Rewolucja proletariacka miała stanowić akt zniesienia klasowego panowania,
w tym i biurokracji, a następnie dyktatura proletariatu miała w ostateczności
doprowadzić do obumierania państwa.
Model pozwalający zrozumieć istotę administracji opisał Max Weber, który
udowadniał, że Europa rozwija się dzięki biurokracji w polityce i gospodarce,
co daje jej wielką przewagę nad innymi regionami świata. Według Webera,
który dostrzegał rolę biurokratycznej administracji imperium chińskiego,
pełny rozwój biurokracji przypada na czasy nowożytne. Rozwój nauki, techniki
i biurokracji określił jako racjonalizację, czyli opartą na wiedzy technicznej
i podporządkowaną kryterium wydajności organizację życia społecznego i ekonomicznego. Rozwój biurokracji jest konieczny we współczesnym państwie,
gdyż tylko władza biurokratyczna pozwala skutecznie zarządzać wielkimi systemami społecznymi.
Weber oparł swoją koncepcję idealnej biurokracji na następujących zasadach:
– profesjonalizmu, sprowadzającego się do zatrudnienia na podstawie kompetencji, fachowości, wynagrodzenia za pracę jako głównego źródła dochodu;
oznaczało to odejście od łączenia stanowisk, czy też kupowania urzędów
i traktowania ich jako dorywczego, przynoszącego zysk doraźny, zajęcia;
zgodnie z tą zasadą jasno są ustalone kryteria awansów i nagród;
– depersonalizacji – podporządkowania się obywateli decyzjom administracyjnym pod wpływem sprawowanego urzędu, a nie osobistych przekonań
urzędnika lub jego cech personalnych;
– hierarchiczności –podporządkowania się decyzji przełożonego z możliwością odwołania się od niej;
– specjalizacji w załatwianiu spraw i podział pracy – precyzyjnego rozdzielenia
kompetencji i zadań, horyzontalnie i wertykalnie. Zasada ta miała zlikwidować spory kompetencyjne i nakładanie się zadań i obowiązków w ramach
instytucji;
– skuteczności – polegającej na doborze fachowych i kompetentnych kadr oraz
wysokim poziomie specjalizacji, co miało zapewnić skuteczność i wydajność
działania administracji;
5
6
J. Szacki, Historia myśli socjologicznej, Warszawa 1981, s. 210.
Ibidem, s. 234.
KONCEPCYJNE I METODOLOGICZNE ZAŁOŻENIA BADAŃ NAD ADMINISTRACJĄ PUBLICZNĄ
9
– praworządności – działania zgodnego z prawem i ustalonymi procedurami,
na podstawie określonych norm i przepisów, zarówno w relacjach służbowych, jak i w stosunku do obywateli7.
Istotna z punktu widzenia niniejszych rozważań, jest koncepcja Webera
dotycząca czynników zasobów ludzkich w administracji publicznej. Zgodnie
z tą koncepcją profesjonalna grupa urzędników winna utożsamiać się ze służbą
państwu i pracą na rzecz dobra publicznego, a profesjonalizacja i neutralność działania miały spowodować stabilność zatrudnienia, zapewniając ciągłość funkcjonowania państwu. Weber podkreślał wagę prestiżu społecznego,
jakim winien cieszyć się zawód urzędnika, jako reprezentanta państwa. Prestiż
ten musi być podparty odpowiednim wynagrodzeniem za wykonywana pracę.
Istotne – stwierdzał uczony – jest takie zbudowanie hierarchii biurokratycznej,
aby podstawą wynagrodzenia nie był zakres wykonywanej pracy, ale pozycja,
jaką zajmuje urzędnik w hierarchii urzędniczej. Wynikać to miało ze zwiększonej odpowiedzialności i szerszego zakresu kompetencji osób znajdujących
się w wyższej kadrze urzędniczej8.
Ważne dla powstania modelu administracji było określenie sposobu obsadzania stanowisk. Należy ustalić obiektywne kryteria oceny poszczególnych
kandydatów. Podstawę sprawowania urzędu nie stanowił wybór, lecz mianowanie. Urzędnicy mieli posiadać wolność osobistą, a podlegać władzy jedynie w zakresie obowiązków o bezosobowym charakterze9. Biurokracja winna
odznaczać się równością wobec prawa, wyrażając się równym traktowaniem
ludzi, zarówno funkcjonujących w systemie, jak i tych, którym świadczy usługi.
Demokratyczność wewnątrz organizacji wyraża się stosowaniem obiektywnych
kryteriów przy naborze, obsadzaniu stanowisk, awansach, premii i nagrodach.
Koncepcja Webera dotycząca pełnej profesjonalizacji urzędników, zatrudnionych na podstawie prawa w hierarchicznej strukturze, z określonymi prawami
i obowiązkami, odpowiada współczesnej koncepcji służby cywilnej realizowanej poprzez tzw. model kariery w wielu państwach demokratycznych10.
Postweberowskie modele biurokracji zwracają większą uwagę na niekorzystne warunki i skutki działania organizacji biurokratycznych, a ich modele
i wzory opracowali m.in. Robert K. Merton, Michael Crozier, Philip Selznick,
Alvin W. Gouldner, James G. March, Herbert A. Simon11.
7
8
9
10
11
Zob. szerzej M. Weber, Gospodarka i społeczeństwo. Zarys socjologii rozumiejącej, przeł.
D. Lachowska, Warszawa 2002.
B. Kudrycka, Neutralność polityczna urzędników, Warszawa 1998, s. 16–17.
J. Hausner, Od idealnej biurokracji do zarządzania publicznego, w: K. Zuba (red.), Biurokracja. Fenomen władzy politycznej w strukturach administracyjnych, op. cit., s. 44.
Taką opinię, z którą należy się jedynie zgodzić wyraża m.in. D. Długosz, Kadry w administracji publicznej, w: J. Hausner (red.), Administracja publiczna, Warszawa 2006, s. 242.
E. Mastyk-Musiał, Społeczeństwo i organizacje, Lublin 1999, s. 107.
10
Crozier wyróżnił trzy znaczenia pojęcia biurokracji: po pierwsze, biurokracja jako aparat państwa, złożony z mianowanych funkcjonariuszy zorganizowanych w hierarchiczny sposób i odpowiadający przed władzą polityczną; po
drugie, biurokracja jako racjonalizacja wszelkich działań zespołowych, zgodnie
z koncepcją Webera; po trzecie, biurokracja jako pewien zestaw patologii,
takich jak powolność, ociężałość, rutyniarstwo, skomplikowana procedura,
niedostosowanie organizacji do potrzeb12.
Edward C. Page przedstawił cztery sposoby rozumienia biurokracji13. Dwa
pierwsze oznaczają system rządów, w którym dominują urzędnicy, oraz sposób działania oparty na stosowaniu ogólnych reguł, np. prawa. Trzeci sposób
to rozumienie biurokracji jako „wydajności” bądź „braku wydajności”. Autor
wykazuje, że biurokracja może być różnie wykorzystywana: może być genialnym wynalazkiem ludzkości ułatwiającym państwu podejmowanie działań na
wielką skalę, np. zarządzanie systemem irygacyjnym w starożytnym Egipcie,
albo rodzajem działania nieefektywnym, powolnym i marnotrawnym (biurokracja jako choroba). Czwarty to widzenie biurokracji jako grupy społecznej,
jako ludzi, którzy pracują w urzędach. Na biurokracji opiera się system rządzenia. Jest to system rządu, w którym władza sprawowana jest za pomocą biurokratycznego personelu administracyjnego. Taki model sprawowania władzy
może mieć miejsce w każdym systemie ustrojowym: monarchii, demokracji,
dyktaturze itp.
W zrozumieniu funkcjonowania państwa demokratycznego ważną rolę
odgrywa ustalenie odpowiedzialności za skutki zarządzania życiem publicznym. Odpowiedzialność osób wybranych w drodze demokratycznych wyborów
polega na czuwaniu nad całością życia społecznego i państwowego. Osoby te
są rozliczane zarówno przez parlament, jak i przez społeczeństwo, ponoszą
odpowiedzialność wobec wyborców. Ich podstawowy wpływ na służbę cywilną
wyraża się w obejmowaniu kierowniczych stanowisk w administracji rządowej
i zarządzaniu nią. Administracje publiczne państw demokratycznych stają się
„organizacjami charakterystycznymi dla społeczeństw postindustrialnych lub
– jak je nazywa Alvin Toffler – społeczeństw „trzeciej fali”14. Dla omawianych
organizacji „ważne są zarówno zasady etyczne, jak i kultura organizacji, która
jest zbiorem wartości, wierzeń, postaw i zachowań powszechnie uznanych
przez jej członków”15.
12
13
14
15
Por. M. Crozier, Biurokracja. Anatomia zjawiska, Warszawa 1967.
Por. E.C. Page, Political Authority and Bureaucratic Power. A Comparative Analysis, Prentice
Hall 1992.
I. Macek, Zarządzanie zasobami ludzkimi, w: Administracja i polityka. Wprowadzenie, Wrocław 1999, s. 141.
E. McKenna, N. Beech, Zarządzanie zasobami ludzkimi, Warszawa 1997, s. 19; I. Macek,
Zarządzanie zasobami ludzkimi, op. cit., s. 141.
11
Problematyka badawcza podstaw aksjologicznych administracji publicznej jest jednym z najważniejszych „filarów konstrukcji administracji i prawa
administracyjnego, o ogromnym znaczeniu praktycznym”16. Pomija się jednak
wartości pozaprawne wynikające z zajmowania się aksjologią. Administracja
stawia kulturze wymóg o charakterze heteronomicznym, gdyż kulturę należy
ocenić na podstawie „pewnego rodzaju abstrakcyjnych standardów narzuconych z zewnątrz”17. Administracja publiczna jest bardziej sztuką niż nauką
– uważa Francis Fukuyama18. Aksjologiczne uwarunkowania działań administracji publicznej zależą od wielu czynników, takich jak stan rozwoju społeczeństwa, tradycje w społeczeństwie, obowiązująca doktryna państwowa czy
stan kultury politycznej19.
Część badaczy skupia się na analizowaniu aktywności administracji publicznej (w tym służby cywilnej) w perspektywie wyznaczonej przez politykę, skłaniając się do stwierdzenia, iż należy do tej grupy instytucji, którą się kwalifikuje
jako „państwo”20. Administracja publiczna jest definiowana jako sługa ustroju,
prawa i aparat wykonawczy władzy politycznej21, ale w demokratycznym świecie coraz częściej postrzegana jest przede wszystkim jako usługodawca wobec
społeczeństwa. Umiejętność łączenia (godzenia) tych wszystkich funkcji leży
u podstaw myślenia o nowoczesnej służbie cywilnej.
Administracja więc, to tworzące ją kadry, czyli zespoły ludzi realizujące
określone zadania publiczne22. Administracja publiczna może być ujmowana
w aspekcie podmiotowym oraz funkcjonalnym. W pierwszym przypadku jest
postrzegana jako struktura instytucjonalna i personalna, w drugim przypadku
jest utożsamiana z wypełnianymi przez nią funkcjami. Funkcje biurokracji:
– realizacja zadań administracyjnych, pojmowana jako obowiązek administrowania sprawami państwa. „Zasadniczą funkcją biurokracji jest wprowadzanie w życie oraz wykonywanie prawa i polityki, spoczywa więc na niej
obowiązek administrowania sprawami państwa”. W zgodzie z tą koncepcją
pozostaje pogląd, że zdecydowana większość urzędników służby cywilnej
jest zaangażowana wyłącznie w obowiązki administracyjne, co oznacza, że
w zależności od funkcji państwa następuje jej rozrost i intensyfikacja działań
na różnych polach (od spraw socjalnych do gospodarki włącznie);
16
17
18
19
20
21
22
Z. Cieślak, Podstawy aksjologiczne administracji publicznej w Polsce – próba oceny, „Studia
Iuridica” 2000, XXXVIII, s. 59.
T.W. Adorno, Culture and Administration, tłum. W. Blomster, w: J.M. Bernstein (red.), The
Culture Industry: Selected Essays on Mass Culture by Theodore W. Adorno, London 1991, s. 98.
F. Fukuyama, Budowanie państwa. Władza i ład międzynarodowy w XXI wieku, Poznań 2005,
s. 59.
W. Wytrążek, Sprawność działania administracji publicznej w Polsce w warunkach decentralizacji, Lublin 2006, s. 173.
B.G. Peters, Administracji i polityka, Warszawa 1999, s. 75.
Por. M. Wierzbowski, Prawo administracyjne, Warszawa 1997.
B. Kudrycka, Neutralność polityczna urzędników, op. cit., s. 9.
12
– służenie doradztwem politycznym – „polityczne znaczenie biurokracji
wywodzi się w dużej mierze z pełnionej przez nią roli głównego źródła
informacji politycznej i doradztwa dla rządu. Polityczna rola urzędników
służby cywilnej sprowadza się do dwóch funkcji: przedstawiania dostępnych
ministrom rozwiązań oraz analizowania propozycji politycznych pod względem ich możliwego wpływu i konsekwencji;
– artykulacja i agregacja interesów – biurokracja ma styczność z grupami interesu poprzez zadanie implementacji polityki;
– utrzymywanie stabilności politycznej – zapewnienie stabilności i ciągłości
w systemie politycznym – szczególnie istotne w krajach rozwijających się,
gdzie istnienie kadry wykwalifikowanych i zawodowych urzędników jest
gwarancją sprawowania rządów w uporządkowany i wiarygodny sposób23.
W latach dziewięćdziesiątych XX wieku odnotowuje się reakcję systemu
politycznego na negatywne zjawiska zachodzące zarówno w administracji
publicznej, jak i w jej otoczeniu, co wpływa na zintensyfikowanie reform w służbie cywilnej oraz zastosowanie do jej funkcjonowania nowych technik ITC.
W pierwszym dziesięcioleciu XXI wieku uległy one pogłębieniu, a zarazem
przebiegał proces ujednolicania standardów działania administracji publicznej
(szczególnie we Wspólnotach Europejskich).
Uzasadnienie tematu badań
Za podjęciem badań dotyczących uwarunkowań, standardów i kierunków
zmian w służbie cywilnej w Polsce na tle europejskim przemawiało kilka powodów. Przede wszystkim nie istniało kompleksowe opracowanie dotyczące służby
cywilnej w Polsce w proponowanej przeze mnie postaci, zazwyczaj bowiem są
to komentarze do kolejnych ustaw o służbie cywilnej, czasami opis modeli
europejskiej służby cywilnej, a na tym tle prezentowane rozwiązania polskie24.
Charakteryzowano więc zmiany prawne oraz modele służby cywilnej, bez analizy uwarunkowań ideologicznych, politycznych, historycznych, socjologicznych
i kulturowych, co niewątpliwie zubożało wiedzę o istocie służby cywilnej.
Inną przyczyną podjęcia badań stał się brak całościowego, naukowego opracowania dotyczącego standardów służby cywilnej, wraz z próbą wyjaśnienia
ich znaczenia i określenia roli, jaką pełnią w jej funkcjonowaniu, zarówno
w Polsce jak i w Europie. Publikacje na ten temat, poświęcone były albo roli
etyki w administracji publicznej, albo ograniczały się do wyjaśniania podstawowych zasad obowiązujących w służbie cywilnej, nie istnieje jednak praca
23
24
A. Heywood, Politologia, Warszawa 2006, s. 446–448.
Do wyjątków należy praca G. Rydlewskiego, Służba cywilna w Polsce na tle innych rozwiązań
ustrojowych, Warszawa 2001.
13
naukowa, która w sposób kompleksowy wyjaśniłaby istotę, rolę i znaczenie
standardów w służbie cywilnej. Standardy służby cywilnej mogą być ujęte
w postaci katalogu zamkniętego, określonego prawnie, poprzez konstytucyjne
lub ustawowe i kodeksowe uregulowania. Mogą też mieć charakter otwarty,
postulatywny, interpretowany wieloznacznie, nie należy jednak zapominać, że
prawo weryfikuje wyobrażenia na ich temat. Próba opisu ich roli i znaczenia
w służbie cywilnej napotyka na wiele trudności i wątpliwości wynikających
ze skomplikowanych relacji między prawem, polityką, kanonami etycznymi
a subiektywnymi postawami etycznymi poszczególnych osób zatrudnionych
w administracji. Problemy wynikają z trudności wskazania na uniwersalny katalog wartości, jakie winny obowiązywać w służbie cywilnej, ustalenia ich hierarchii, precyzyjnego określenia, co kryje się pod poszczególnymi przymiotami.
Możliwe, że właśnie z tego powodu niektóre państwa tworzą bardzo ogólne
katalogi zasad, wymieniając jedynie enumeratywnie te, które są najbardziej
istotne. W innych, próbuje się wyjaśnić, jakie prawidła postępowania kryją
się pod ich hasłami. Pewne kontrowersje budzą ograniczenia nakładane na
urzędników służby cywilnej (wynikające ze specyfiki ich pracy), kłócące się
z prawem jednostki dążącej do realizacji własnych celów.
Istnieją też inne przesłanki podjęcia tematu. Istotnym wydaje się wykazanie,
że służba cywilna nie jest jedynie instytucją prakseologiczną, ale ma własną
tożsamość aksjologiczną. Ważnym, z punktu widzenia badacza, są źródła łamania kanonów etycznych w służbie cywilnej, dysfunkcje w służbie cywilnej oraz
narzędzia ich ograniczania.
Istotnym powodem podjęcia tej tematyki są potrzeby dydaktyki akademickiej w zakresie studiów politologicznych oraz, szerzej, uniwersyteckich. Prowadzony przez autorkę przedmiot ogólnouniwersytecki Służba cywilna w Polsce
jest wybierany przez studentów wielu kierunków. Okazuje się, że problematyką
służby cywilnej są zainteresowani nie tylko studenci nauk politycznych, ale
i europeistyki, stosunków międzynarodowych, dziennikarstwa, prawa, zarządzania i psychologii. Służba cywilna budzi zainteresowanie uczestników prowadzonego przeze mnie seminarium magisterskiego, którzy często wybierają
tematy pracy magisterskiej związane z analizą genezy, istoty i modeli systemów
służby cywilnej w Polsce i w Europie.
Można uznać, że kadry w administracji publicznej od czasów ogłoszenia
Deklaracji Praw Człowieka i Obywatela w 1789 r. analizowano pod kątem celu
ich działania, który można określić w lapidarnym skrócie jako misję służby
publicznej.
Po drugie, badanie przeszłości, kierunków rozwoju i ewolucji służby cywilnej pozwala na sformułowanie szeregu ciekawych i praktycznych wniosków dla,
wciąż pozostającej na początkowym etapie budowy, służby cywilnej w Polsce.
Po trzecie, powody zainteresowania funkcjonowaniem służby cywilnej
w perspektywie aksjologicznej wynikają z faktu, iż zarówno w społeczeństwie
14
polskim (jak i wśród członków korpusu służby cywilnej) wiedza na temat tożsamości etycznej wymaga ciągłego pogłębiania i systematyzowania.
Po czwarte, do podjęcia tematu zachęca ciągły dyskurs toczony w nauce europejskiej, wśród polityków i mediów, poświęcony dylematom służby cywilnej.
Zalicza się do nich kierunek proponowanych reform, rozwiązania ustawowe
(w szczególności dotyczące relacji między politykami a administratorami), rola
zarządzania etycznego w zawiadywaniu państwem oraz modernizacja służby
cywilnej, służąca jako narzędzie przekształcania państwa i dostosowania go
do kolejnych wyzwań, jakie niesie ze sobą rozwój gospodarczy i cywilizacyjny
świata.
Po piąte, służba cywilna w Polsce wymaga analizy jej mocnych i słabych
stron, potencjalnych korzyści i zagrożeń. Nakreślenie problemów wiążących
się z przyszłością służby cywilnej, ewentualne wskazówki dotyczące przyczyn
ich powstawania, wyeliminowania błędów i dysfunkcji mogą posłużyć do zbudowania istotnego fragmentu społeczeństwa obywatelskiego i przyczynić się
do usprawnienia zarządzania państwem.
Po szóste, dokonująca się w Polsce ewolucja służby cywilnej inspiruje do
badań wpływu systemu politycznego na jeden z podsystemów, jakim jest administracja publiczna, a w jej ramach służba cywilna.
Po siódme, warto określić, jaka jest rola demokratycznego państwa w organizacji i zarządzaniu służbą cywilną.
Po ósme, analiza problematyki służby cywilnej jest próbą odpowiedzi na
pytanie, jaki jest wpływ zarządzania etycznego na wizerunek sektora usług
publicznych w oczach klientów -interesariuszy.
Wreszcie, po dziewiąte, za opracowaniem pracy o służbie cywilnej przemawia ewentualność przydatności tego typu publikacji, zarówno w dydaktyce
akademickiej, jak i wiedzy przeznaczonej dla członków korpusu służby cywilnej.
Przedmiot badań
Przedmiotem badań była analiza uwarunkowań historycznych, politycznych,
prawnych, kulturowych, ideologicznych i aksjologicznych w jakich funkcjonuje
służba cywilna. Praca była także próbą sformułowania odpowiedzi na pytanie,
jakimi standardami winna kierować się służba cywilna, aby mogła realizować
najważniejszą misję do jakiej została powołana – misję służby publicznej.
Kolejnym etapem badawczym było wyjaśnienie procesów zachodzących
w służbie cywilnej i jej otoczeniu, a wyznaczających kierunki jej zmian. Celem
badania były kierunki zmian służby cywilnej w Polsce, przesłanki dokonywanych wyborów oraz możliwe warianty rozwiązań. Analiza miała charakter
pogłębiony, dokonana była na podstawie przyjętych rozwiązań europejskich.
15
Założenia metodologiczne
Temat służby cywilnej wymaga podejścia interdyscyplinarnego, gdy chodzi
o dobór i metodykę źródeł, ale jeśli chodzi o sposób stawiania pytań i analizę
mechanizmów funkcjonujących w jej ramach, oraz o odpowiedź na pytanie,
jaka ma być polska służba cywilna na tle europejskiej, należy uwzględnić politologiczny charakter badań.
Hipoteza badawcza rozprawy brzmiała następująco: służba cywilna w Polsce funkcjonuje na podstawie: uwarunkowań zewnętrznych i wewnętrznych,
standardów jakościowych oraz reform wynikających z procesu transformacji
społeczno-ustrojowej, a także trendów w europejskiej i światowej służbie
cywilnej. Rozwinięciem hipotezy było przyjęcie założenia, że służba cywilna
funkcjonuje, opierając się na uwarunkowaniach zewnętrznych (dorobek ideologiczny państw demokratycznych, procesy ekonomiczne, integracji i globalizacji), jak i wewnętrznych, w postaci wpływu rozwiązań prawnych, dziedzictwa
historycznego, w tym Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, silnej tradycji etatystycznej, uzależnienia roli i miejsca służby cywilnej od decyzji politycznych,
oraz głębokich zmian gospodarczych, społecznych i kulturowych, jakie były
udziałem Polski w ostatnim dwudziestoleciu, a ich wpływ na służbę cywilną
jest nierównoważny. Przyjęłam założenie, że dorobek europejskiej i światowej
służby cywilnej ma znacznie większy wpływ na budowę standardów jakościowych polskiej służby cywilnej niż doświadczenia własne. Zakładałam też, że
zjawiska dysfunkcyjne w polskiej służbie cywilnej, oprócz cech charakterystycznych, powszechnie występujących, mają cechy specyficzne, typowe tylko dla
polskich warunków. Wreszcie, zakładałam, że kierunki zmian polskiej służby
cywilnej wynikają z procesu transformacji społeczno-ustrojowej, rozwoju
technik informacyjnych oraz trendów w europejskiej i światowej służbie cywilnej.
W związku z tym hipoteza badawcza była weryfikowana poprzez realizację
poniższych zadań badawczych.
Jaki wpływ na służbę cywilną w Polsce ma dorobek europejskiej tradycji
prawnej, moralnej, etyki zawodowej oraz rozwiązań przyjętych w kodeksach
etycznych? Należałoby zastanowić się, czy tożsamość etyczna służby cywilnej
jest spluralizowana i nie da się określić sfery jej wspólnych wartości, czy też
istnieją wartości wspólne i specyficzne dla danego państwa. Jakie i dlaczego
modele służby cywilnej dominują w systemie państw demokratycznych? Jaką
rolę odegrały tradycje historyczne, aksjologiczne i kulturowe, ideologiczne,
proces europeizacji oraz rozwiązania prawno-instytucjonalne w procesie
kształtowania się współczesnej służby cywilnej w Polsce? Na czym polega dysonans pomiędzy rozwiązaniami normatywnymi a funkcjonalnym traktowaniu
służby cywilnej? Czy dysfunkcje służby cywilnej są charakterystyczne jedynie
dla niej czy dla całej administracji publicznej i jaki mają wpływ na jej jakość
16
i odbiór społeczny? Jakie mechanizmy pobudzają je, a jakie pozwalają chronić
służbę cywilna przed nimi? Na czym polega zarządzanie etyczne? Czym
podyktowane są reformy w służbie cywilnej? Jakie są przesłanki i kierunki
modernizacji służby cywilnej przyjęte przez państwa europejskie? Jakie będą
możliwe warianty rozwoju polskiej służby cywilnej, gdzie występują bariery
i jakie czynniki sprzyjają jej modernizacji?
Czy kanony etyczne obowiązujące we współczesnej służbie cywilnej mogą
być panaceum na problemy administracji publicznej? Który model funkcjonujący w ramach służby cywilnej: kariery, pozycyjny lub mieszany jest lepszym
rozwiązaniem? Czy model pozycyjny obala lub jest próbą wyjścia z prawa
Cyryla Northcote Parkinsona, które głosi, iż biurokracja to struktura, której
pracy przybywa tyle, ile potrzeba do zapełnienia czasu przeznaczonego na jej
wykonanie? Jeśli biurokracja to samonapędzający się mechanizm, żywiołowo
się rozrastający w każdej organizacji, bez względu na jej ustrój i cele, to czy
w ogóle jest możliwa walka z jej patologicznymi przejawami. A może jest
bezcelowa, gdyż nawet ona odbywa się za pomocą kolejnych struktur biurokratycznych?
Zastosowane metody badawcze
Wpływ uwarunkowań, standardów i kierunków zmian kształtujących polską
służbę cywilną może być różnorodny oraz wielorako interpretowany, w związku
z tym próbowałam zastosować wiele metod i podejść badawczych przyjętych
w naukach politycznych i innych naukach społecznych, do których należy zaliczyć: analizę systemową, ujęcie ilościowe i jakościowe, metodę porównawczą,
decyzyjną, opis i syntezę oraz analizę piśmiennictwa naukowego. Zastosowałam klasyczną analizę mikrosystemową w celu zbadania, z jakimi elementami
systemu służba cywilna jest powiązana, jaki jest charakter tych powiązań, na
ile służba cywilna jest autonomiczna w relacjach z politykami oraz jakie są
przyczyny występowania w niej dysfunkcji. Metoda behawioralna posłużyła
do przeanalizowania wpływu subiektywnych czynników na kształt służby
cywilnej, uwarunkowań procesów w niej zachodzących oraz ich wpływu na
postawy i zachowania przedstawicieli członków korpusu służby cywilnej. Dzięki
metodzie behawioralnej można było uwzględnić złożony charakter badanych
interakcji zachodzących zarówno w służbie cywilnej jak i służby cywilnej z jej
otoczeniem, a także dynamikę zachodzących w niej zmian.
Wykorzystanie metody neoinstytucjonalnej przyczyniło się nie tylko do analizy źródeł prawa z elementami porównania dotyczącego polskiej i europejskiej
służby cywilnej, ale i do zbadania współzależności występujących w procesie
politycznym, w tym interakcji służby cywilnej z aktorami politycznymi. Dzięki
tej metodzie można było odpowiedzieć w pracy na pytanie, w jaki sposób
17
urzędnicy służby cywilnej definiują swój interes oraz jakie są powody ich zachowań w kontekście ich funkcjonowania w określonym środowisku polityczno-instytucjonalnym. Metoda neoinstytucjonalna przyczyniła się do próby wyjaśnienia efektów politycznego działania decydentów politycznych wobec służby
cywilnej w Polsce oraz umożliwiła nie tylko analizę gry politycznej toczącej się
wokół służby cywilnej, ale i norm, wartości i przekonań urzędników.
W pracy zastosowałam także technikę pogłębionego wywiadu, ale jego
wyniki nie mogą być podstawą do sformułowania generalnych wniosków.
Z kolei obserwacja zjawisk zachodzących w służbie cywilnej, powiązana
z uczestnictwem w jej pracach (przygotowanie zawodowe autorki oparte m.in.
na pracy w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów jak i Ministerstwie Rolnictwa)
przyczyniły się do pogłębienia refleksji i oceny pragmatyki funkcjonowania
służby cywilnej oraz weryfikacji dokumentów z nabytym doświadczeniem.
Prezentowane metody pozwoliły na przedstawienie omawianego tematu
w sposób możliwie wszechstronny i pogłębiony oraz wzbogaciły o stanowiska
i interpretacje przyjęte w źródłach naukowych. Ze względu na krótką i przerwaną w latach Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej tradycję polskiej służby
cywilnej jej ujęcie opisowo-porównawcze na tle europejskim jest zabiegiem
celowym. Służy wskazaniu kierunków i trendów rozwoju służby cywilnej w państwach demokratycznych, a na tym tle opisaniu specyfiki polskiej. Niniejsza
publikacja inspiruje do pogłębionej analizy wartości polskiej służby cywilnej
na tle państw europejskich.
Badanie uwarunkowań służby cywilnej, jej standardów oraz kierunków
zmian zrodziło potrzebę spojrzenia na prezentowany temat poprzez różne
podejścia badawcze, i dzięki temu pozwoliło poznać jej istotę, zasób pojęć
i kategorii z punktu widzenia polityki (funkcja konceptualizacyjno-opisowa),
dostarczyło wiedzy o jej działaniu (funkcja diagnostyczna), o prawidłowościach rozwoju i ewentualnych wariantach zmian (funkcja prognostyczna),
o sposobach i środkach realizacji wartości etycznych (funkcja instrumentalno-techniczna). Wykorzystane tej metody przyczyniło się do dostarczenia
wiedzy racjonalizującej miejsce i pozycję służby cywilnej w demokratycznym
państwie oraz wskazało na to, jaka powinna być służba cywilna, aby mogła
sprostać oczekiwaniom politycznym i społecznym w świetle zmieniającej się
rzeczywistości.
Struktura pracy
Struktura rozprawy wynikała z zaplanowanej i systematycznej realizacji planu badawczego opartego na przyjętych metodach badawczych. Praca
składa się z siedmiu rozdziałów, w których realizowane są cząstkowe problemy
badawcze.
18
Przedmiotem rozdziału pierwszego była pogłębiona analiza istoty i systemu wartości służby cywilnej. Celem tego rozdziału było zinterpretowanie
kluczowych pojęć dla służby cywilnej oraz opisanie modeli służby cywilnej,
jako możliwych wariantów jej funkcjonowania. Dla celów pracy dokonano
próby zdefiniowania pojęcia „służby cywilnej”. Z punktu widzenia celu rozważań oraz dla uproszczenia wywodu, pojęcie „osób zatrudnionych w służbie
cywilnej” ograniczono do określenia ich jako urzędników, co dało możliwość
skupienia się na głównym temacie badawczym. Do zamierzeń badawczych
należy zbadanie genezy służby cywilnej, roli demokratycznego państwa w organizowaniu i zarządzaniu służbą cywilną, specyfiki służby cywilnej w instytucjach
wspólnotowych. Pogłębione badania dotyczyły kierunków zmian w służbie
cywilnej w państwach członkowskich Unii Europejskiej.
Przedmiotem rozdziału drugiego były rozważania dotyczące historyczno-kulturowych uwarunkowań służby cywilnej w Polsce. Jego celem było wykazanie, że oblicze służby cywilnej w Polsce jest zależne od tradycji i wzorców
historycznych, uwarunkowań kulturowych i mentalnych. Historia służby cywilnej formalnie sięga w Polsce lat międzywojennych, ale należało zbadać na
ile wpływ na jej obecny kształt ma historyczny rodowód polskiej administracji, zarówno w postaci przyjętych rozwiązań, struktury, budowy, jak i statusu
prawnego i socjalnego polskich urzędników. Do zamierzeń badawczych więc
należało badanie historycznych, społecznych i mentalnych relacji i zależności
mających wpływ na polską służbę cywilną.
Przedmiotem rozdziału trzeciego była analiza prawno-instytucjonalnych,
politycznych, ideologicznych uwarunkowań służby cywilnej oraz zbadanie
wpływu procesów europeizacji na jej funkcjonowanie. Celem rozdziału była
ocena wpływu i wagi wymienionych uwarunkowań na budowę tożsamości polskiej służby cywilnej. Problemami badawczymi są spory polityczne w Polsce
wokół podstaw funkcjonowania służby cywilnej, przyjmowane rozwiązania
prawne, uwarunkowania ideologiczne oraz zakres wpływu procesu europeizacji na służbę cywilną. W rozdziale poszukiwałam odpowiedzi na pytanie,
czy słynna zasada Trzeciej Republiki Francuskiej: „Rządy i parlamenty odchodzą, administracja pozostaje” jest ciągle punktem odniesienia dla dyskusji
o miejscu i roli służby cywilnej w Polsce, czy może bardziej do dyskursu wokół
niej pasuje stwierdzenie jednego z najważniejszych polityków Trzeciej Rzeczypospolitej: „Służba cywilna, to piękna idea, ale trudna do realizacji w praktyce”.
Przedmiotem rozdziału czwartego były aksjologiczne standardy służby
cywilnej. Celem rozdziału było wyjaśnienie pojęć dotyczących moralności,
etyki, etyki zawodowej i etosu zawodowego na tle dorobku europejskiej myśli
filozoficznej oraz wykazanie, jaką rolę odgrywają kanony etyczne we współczesnej służbie cywilnej. Do problemów badawczych tego rozdziału należała
m.in. klasyfikacja standardów etycznych europejskiej służby cywilnej, ocena
19
ich wykorzystania na gruncie polskiej służbie cywilnej, określenie przyczyn
i skutków wdrażania w służbie cywilnej kodeksów etycznych oraz ich roli
w kształtowaniu postaw urzędników służby cywilnej.
Standardy jakościowe, jakimi kierować się winna służba cywilna były
przedmiotem rozważań rozdziału piątego. Jego celem było zdefiniowanie
standardów służby cywilnej w postaci rzetelności, bezstronności, zawodowości
(profesjonalizmu) oraz neutralności politycznej. Do problemów badawczych
tego rozdziału należała interpretacja prezentowanych standardów i osądzenie,
w jaki sposób przyczyniają się do realizacji podstawowego celu służby cywilnej,
jakim jest misja służby publicznej.
Przedmiotem rozważań rozdziału szóstego były dysfunkcje występujące
w służbie cywilnej i narzędzia je ograniczające. Jego celem była ocena wpływu
dysfunkcji na jakość i efektywność działania osób zatrudnionych w służbie oraz
zbadanie skutków społecznych, instytucjonalnych, gospodarczych i ekonomicznych, jakie wywołują. Przedmiotem badań były takie dysfunkcje występujące
w służbie cywilnej, jak: nadmierne upolitycznienie, niekompetencja, buta i arogancja, magnacki stylu życia, letaprywacja, nieuczciwy lobbing, tytułomania,
mobbing, molestowanie seksualne i korupcja. Problemem badawczym były
narzędzia ograniczające patologie w służbie cywilnej: instytucjonalne, prawne,
organizacyjne i społeczne w postaci konwencji międzynarodowych i ustaw krajowych, kodeksów etycznych, kontroli zewnętrznej i wewnętrznej, dostępu obywateli do informacji o działalności administracji publicznej, instytucji skargi,
szkoleń itp. Ich analiza miała wskazać na różnorodność podejmowanych działań w tym zakresie, ale i niewystarczającą skuteczność.
Przedmiotem rozważań rozdziału siódmego była modernizacja służby cywilnej. Określenie kierunków modernizacji służby cywilnej w Polsce na tle innych
państw europejskich, wskazanie instrumentów rozwoju służby cywilnej w Polsce oraz barier ograniczających jej rozwój stanowi cel siódmego rozdziału.
Przedmiotem badań były bariery zewnętrzne: brak gwarancji systemowych
i konstytucyjnych, niska kultura polityczna, interesy partykularne i nadmierne
ingerencje partyjne, brak kultury prawnej, ograniczone fundusze, krytyczny
wizerunek służby cywilnej, kształtowany przez media, problemy z wdrażaniem e-administracji i nowymi technologiami informacyjnymi oraz bariery
wewnętrzne: niska identyfikacja urzędników służby cywilnej z wartościami
etycznymi, nieprawidłowe relacje z mediami, syndrom „zamkniętej twierdzy”,
wyłączenie gabinetów politycznych spod rządów ustawy o służbie cywilnej,
nietrafione metody zarządzania zasobami ludzkimi, ograniczony dostęp do
wiedzy eksperckiej, poziom i rodzaj wiedzy specjalistycznej, posiadanej przez
nowych pracowników, brak mobilności pracowników. Przedmiotem badań
były także czynniki sprzyjające rozwojowi polskiej służby cywilnej, czyli zakres
implementacji idei zarządzania etycznego, skutki prezydencji Polski w Unii
Europejskiej dla służby cywilnej, skuteczność wdrożenia strategii „uczenia się
20
przez całe życie”, realizacja dialogu społecznego, zakres promocji idei służby
cywilnej, skuteczność wdrażania standardów jakości usług.
Źródła wykorzystane w pracy
Praca została oparła na szerokim piśmiennictwie naukowym, dotyczącym
europejskiej i polskiej służby cywilnej, a także na materiałach źródłowych
w postaci europejskich i polskich aktów prawnych, dokumentów, protokołów
pokontrolnych, orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, materiałów statystycznych, badań opinii publicznej, oficjalnych stron internetowych. W przeprowadzonej analizie przydatna była literatura naukowa w języku polskim i języku
angielskim. Angielskojęzyczna literatura szczególnie pomocna była do analizy
europejskich standardów służby cywilnej oraz aksjologicznych podstaw jej funkcjonowania. Dorobek literatury anglojęzycznej i francuskojęzycznej jest o wiele
bogatszy i bardziej interesujący, niż w przypadku literatury w języku polskim.
Badania nad służbą cywilną doczekały się interesujących publikacji,
szczególnie w języku angielskim i języku francuskim. Główną uwagę badacze kładą na takie zagadnienia jak: obowiązki administracji w demokratycznym państwie, rozwiązywanie dylematów etycznych, problem korupcji,
roli kodeksów etycznych, przestrzeganie etyki zawodowej, edukację etyki,
problem profesjonalizmu oraz perspektywy rozwoju administracji w ujęciu aksjologicznym. Z badaczy europejskich na szczególną uwagę zasługują
takie postaci, jak: Christoph Demmke, Danielle Bossart25, Sylvia Horton26, Paul
Heywood27, John Halligan28, Hans A. Bekke, Frits M. van de Meer29, Edward
25
26
27
28
29
Ch. Demmke, Civil Services Between Tradition and Reform, Maastricht 2004; D. Bossaert,
Ch. Demmke, Main Challenges in the Field of Ethics and the Integrity in the EU Member States,
Maastricht 2005; D. Bossaert, Ch. Demmke, K. Nomden, R. Polet, Civil Service in the Europe
of Fifteen: Trends and New Developments, Maastricht 2001; D. Bossaert, Ch. Demmke, Służba
cywilna w państwach akcesyjnych. Tendencje i wpływ procesów integracyjnych, Łódź 2003.
S. Horton, The Civil Service, w: S. Horton, D. Farnham (red.), Public management in Britain,
London 1999; idem, Zarządzanie zasobami ludzkimi (HRM) w Brytyjskiej Służbie Cywilnej,
w: Rozwój kadr administracji publicznej, Białystok 2001; idem, Evaluation of Leadership
Development and Training in the British Senior Civil Service: the Search for the Holy Grail,
Paper for the Third Transatlantic Dialogue, USA 2007.
P. Heywood, V. Wright, Executives, bureaucracies and decision-making, w: P. Heywood,
M. Rhodes, V. Wright (red.), Developments in West European Politics, London 1997; P. Heywood, J.-H. Meyer-Sahling, Występowanie stref korupcji w zarządzaniu polską administracją
rządową, Warszawa 2008.
J. Halligan, Civil service systems in Anglo-American countries, Cheltenham–Northampton
2003.
H.A. Bekke, F.M. van de Meer, Civil service systems in Western Europe, Cheltenham–
–Northampton 2000.
21
C. Page30 i B. Guy Peters31. Ch. Demmke i D. Bossart, to autorzy, którzy
od wielu lat zajmują się badaniem europejskiej służby cywilnej, jej ewolucją,
standardami i modernizacją. Dotyczy to badań zarówno nad służbą cywilną
w tzw. starej piętnastce, jak i państw Europy Środkowo-Wschodniej. Prace
autorów szczególnie zasługujących na uznanie to: E. Page, Political Authority
and Bureaucratic Power. A Comparative Analysis, Prentice Hall 1992; B. Guya
Petersa, Administracja publiczna w systemie politycznym, Warszawa 1999, czy
Ch. Demmke, D. Bossart: Civil Services Between Tradition and Reform, EIPA,
Maastricht 2004; D. Bossaert, Ch. Demmke, K. Nomden, R. Polet, Civil
Service in the Europe of Fifteen: Trends and Neew Developments, European
Institute of Public Administration. Maastricht 2001 czy wreszcie D. Bossaert,
Ch. Demmke, Służba cywilna w państwach akcesyjnych. Tendencje i wpływ procesów integracyjnych, Łódź 2003.
Badaniami nad istotą i ewolucją służby cywilnej w Polsce od lat dziewięćdziesiątych XX wieku zajmują się Grzegorz Rydlewski, Hubert Izdebski,
Michał Kulesza, Dagmir Długosz, Jacek Jagielski, Krzysztof Rączka, Jacek
Czaputowicz, Jerzy Hausner, Jan Boć, Elżbieta Ura, Edward Ura, Andrzej
Antoszewski32, R. Herbut, Andrzej Ferens, Iwona Macek, Robert Wiszniewski, Artur Nowak-Far i inni33. Warto zaznaczyć, że G. Rydlewski jako
jeden z pierwszych badaczy na gruncie polskim analizuje miejsce i rolę służby
cywilnej w systemie politycznym państwa. Istotne z punktu widzenia badacza
okazały się komentarze do ustaw o służbie cywilnej takich autorów, jak Jacek
30
31
32
33
E.C. Page, Political Authority and Bureaucratic Power. A Comparative Analysis, Prentice Hall
1992.
B. Guy Peters, Administracja publiczna w systemie politycznym, Warszawa 1999; idem,
The Future of Governing, Lawrence, KS: University of Kansas Press, 2001; B. Guy Peters,
J. Pierre, Politicization of the Civil Service in Comparative Perspective, London 2004.
A. Antoszewski, Administracja publiczna w systemie politycznym, w: A. Ferens, I. Macek
(red.), Administracja i polityka. Wprowadzenie, Wrocław 1999.
G. Rydlewski, Służba cywilna w Polsce na tle innych rozwiązań ustrojowych, op. cit.; idem,
Polityka i administracja w rządach państw członkowskich Unii Europejskiej, Warszawa
2006; idem, Systemy administracji publicznej w państwach członkowskich Unii Europejskiej,
Warszawa 2007; H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna – zagadnienia ogólne,
Warszawa 2000; D. Długosz, Neutralność polityczna służby cywilnej, w: Służba cywilna
– wybrane zagadnienia, Warszawa 2000; J. Boć (red.), Administracja publiczna, Wrocław
2003; J. Hausner (red. nauk.), Administracja publiczna, Warszawa 2008; J. Czaputowicz
(red.), Administracja publiczna. Wyzwania w dobie integracji europejskiej, Warszawa 2008;
E. Ura, E. Ura, Prawo urzędnicze, Warszawa 2007; idem, Służba cywilna w Polsce, w: Polska lat dziewięćdziesiątych, przemiany państwa i prawa, Lublin 1998; A. Ferens, I. Macek
(red.), Administracja i polityka. Wprowadzenie, op. cit.; R. Wiszniewski (red.), Administracja i polityka. Europejska administracja publiczna, Wrocław 2005; A. Ferens, I. Macek
(red.), Administracja i polityka. Administracja publiczna w procesie przemian, Wrocław
2002.
22
Jagielski, Zbigniew Cieślak, Krzysztof Rączka34, Beata Hebdzyńska35 czy Wojciech Drobny, Marcin Mazuryk, Piotr Zuzankiewicz36.
Z kolei bardzo instruktywne badania roli etyki w administracji na gruncie polskim przeprowadzili tacy badacze, jak: Barbara Kudrycka37, Marek
Dębicki38, Aniela Dylus39 oraz Jolanta Arcimowicz40, Iwona Bogucka i Tomasz
Pietrzykowski41, Krzysztof Kiciński42, Andrzej Jackiewicz43, Tadeusz Kamiński44, Helena Kisilowska45 i inni. Szczególną uwagę należy poświęcić pracom
zbiorowym, które ukazały się w pierwszej dekadzie dwudziestego wieku pod
znamiennymi tytułami: Etos urzędnika, pod red. D. Bąka46, Urzędnik w administracji publicznej, pod red. B. Sprengla, A. Strzeleckiego47, Biurokracja, pod red.
J. Łukaszewicza48 oraz Biurokracja. Fenomen władzy politycznej w strukturach
administracji, pod red. K. Zuby49 poświęcone relacjom państwo a biurokracja, uwarunkowaniom i typom biurokracji, pozycji i modelom współczesnego
urzędnika administracji publicznej, a także etosowi urzędnika i infrastrukturze
etycznej administracji publicznej.
34
35
36
37
38
39
40
41
42
43
44
45
46
47
48
49
J. Jagielski, Z. Cieślak, K. Rączka, Komentarz do ustawy o służbie cywilnej, Warszawa 1998;
J. Jagielski, K. Rączka, Komentarz do ustawy o służbie cywilnej, Warszawa 2001.
B. Hebdzyńska, Ustawa o służbie cywilnej z komentarzem, Warszawa–Kraków 1996.
W. Drobny, M. Mazuryk, P. Zuzankiewicz, Ustawa o służbie cywilnej. Komentarz, Warszawa
2010.
B. Kudrycka, Dylematy urzędników administracji publicznej, Białystok 1995; idem, Neutralność
polityczna urzędników, op. cit.; idem, Kodeks etyki służby cywilnej na tle reform administracji
publicznej, w: Stosunki pracy w służbie cywilnej, Białystok 2001; idem, Rozwój kadr administracji publicznej, Białystok 2001.
M. Dębicki, Urzędnik XXI wieku, w: B. Kudrycka (red.), Rozwój kadr w administracji publicznej, Białystok 2001; A. Dębicka, M. Dębicki, M. Dmochowski, Status prawny urzędników Unii
Europejskiej, „Służba Cywilna” 2004/2005, nr 9.
A. Dylus, Kulturowe uwarunkowania korupcji. Doświadczenia Polski, w: A. Dylus, A. Rudowski, M. Zaborski (red.), Korupcja. Oblicza, uwarunkowania, przeciwdziałanie, Wrocław–Warszawa–Kraków 2006; A. Dylus, Służba (publiczna) cnota zapomniana, w: D. Bąk (red.), Etos
urzędnika, Warszawa 2007.
J. Arcimowicz, Wzór urzędnika w ustroju demokratycznym, „Służba Cywilna” 2005, nr 12.
I. Bogucka, T. Pietrzykowski, Etyka w administracji publicznej, Warszawa 2009.
K. Kiciński, Kultura służby cywilnej, w: Prace ISNS, Warszawa 2000.
A. Jackiewicz, Prawo do dobrej administracji jako standard europejski, Toruń 2008.
T. Kamiński, Etos służby – obowiązek czy heroizm?, w: L. Dziewięcka-Bokun, J. Kędzior
(red.), Wartości społeczne w służbie publicznej, Toruń 2009.
H. Kisilowska, Pojęcie profesjonalizmu we współczesnej administracji, w: A. Dębicka,
M. Dmochowski, B. Kudrycka (red.), Profesjonalizm w administracji publicznej, Białystok
2004.
D. Bąk (red.), Etos urzędnika, op. cit.
B. Sprengiel, A. Strzelecki (red.), Urzędnik w administracji publicznej, Włocławek 2005.
J. Łukaszewicz (red.), Biurokracja, Rzeszów 2007.
K. Zuba (red.), Biurokracja. Fenomen władzy politycznej w strukturach administracyjnych,
op. cit.
23
Prezentowany przegląd bibliografii wskazuje na bogatą bazę źródłową,
dotyczącą uwarunkowań, standardów i kierunków zmian w europejskiej służbie cywilnej, szczególnie krajów tzw. starej piętnastki, jednakże w przypadku
analizy i opisu stanu służby cywilnej w Europie Środkowo-Wschodniej i w Polsce literatura, w większości przypadków ma charakter przyczynkarski.
Autorka zaakcentowała wpływ uwarunkowań ekonomicznych na polską
służbę cywilną, jednakże nie przeprowadziła ich pogłębionej analizy, gdyż nie
było to głównym przedmiotem jej zainteresowań. Z powodu specyfiki, osobnej
analizy wymaga także statusu prawny i socjalny urzędników zatrudnionych
w instytucjach wspólnotowych.
Podjęty przedmiot badań nie jest sprawą zamkniętą. Zmieniające się uwarunkowania zewnętrzne, do których należy przede wszystkim zaliczyć integrację
europejską i globalizację oraz wyzwania, jakie niosą za sobą zarówno rozwój
gospodarczy i społeczny, zagrożenia w postaci terroryzmu, zanieczyszczenia
środowiska czy kryzysów gospodarczych, jak i wewnętrzne, czyli wzrost oczekiwań społecznych, rozwój technik informacyjnych oraz nakładanie kolejnych
zadań na służbę cywilną, powodują, że problem uznawanych i stosowanych
wartości przez jej reprezentantów będzie ciągle otwartym i poddawanym analizie. Zwiększenie zainteresowania tą problematyką rządów, społeczeństwa,
mediów, wreszcie samych urzędników służby cywilnej wskazuje, że omawiane
w niniejszej publikacji kwestie nie mają charakteru definitywnie kończącego
dyskurs naukowy na przedstawiany temat. Praca jest próbą uporządkowanie
pewnych zagadnień oraz nowego spojrzenia na toczącą się dyskusję wobec
problematyki służby cywilnej i jej modernizacji.
Weryfikacja przyjętych założeń metodologicznych
Przeprowadzona w pracy analiza potwierdziła, że kierunki zmian polskiej
służby cywilnej wynikają z procesu transformacji społeczno-ustrojowej, rozwoju technik informacyjnych oraz trendów w europejskiej i światowej służbie
cywilnej. W początkowej fazie tworzenia polskiej służby cywilnej po 1989 r.
najważniejszą rolę odgrywały zmiany wynikające z przekształceń ustrojowych
oraz dążeń Polski do członkostwa w Unii Europejskiej, obecnie decydujący
wpływ mają koncepcje polityczne oraz procesy technologiczne.
Dzięki rozważaniom zawartym w rozdziale pierwszym możliwa była odpowiedź na pytanie, co oznacza pojęcie „służby cywilnej”, gdzie należy szukać
genezy służby cywilnej, jak należy zdefiniować służbę cywilną, jaka jest rola
demokratycznego państwa w organizowaniu i zarządzaniu służbą cywilną, jakie
charakterystyczne cechy posiadają modele służby cywilnej, jakie kraje przyjęły
dany system oraz jakie są jego wady i zalety. Analiza genezy służby cywilnej
w Azji, Stanach Zjednoczonych oraz Europie potwierdza założenie, że jej
początki miały jednorodny charakter.
24
Uznałam, że należało zdefiniować na nowo służbę cywilną oraz sprecyzować
pojęcie osób w niej zatrudnionych. Tak więc zdefiniowałam służbę cywilną
jako grupę osób zatrudnionych na podstawie prawa publicznego lub prywatnego, kierujących się systemem norm, procedur i wartości, mających za zadanie służyć społeczeństwu i wykonywać istotne funkcje państwa. Gdy okazało
się, że autorzy publikacji naukowych używają różnych określeń dotyczących
osób zatrudnionych w służbie cywilnej: funkcjonariusz publiczny, urzędnik,
pracownik, funkcjonariusz państwowy, ze względu na cel rozważań i uproszczenie wywodu, określenie „członek korpusu służby cywilnej” i „urzędnik”
stosowałam wymiennie. Ponadto w przypadku polskiej służby cywilnej wielu
autorów myli pojęcie „służby cywilnej” z jej celem zapisanym w Konstytucji
RP i w każdej kolejnej ustawie o służbie cywilnej.
Okazało się, że problemy służby cywilnej w poszczególnych państwach europejskich są zarazem podobne i odmienne. Niewątpliwie w tzw. starej piętnastce służba cywilna coraz wyraźniej ewoluuje w kierunku większej specjalizacji
i mniejszej zależności od władzy politycznej. Co za tym idzie, zmniejsza się
zakres możliwej kontroli nad urzędnikami służby cywilnej sprawowanej przez
polityków, odnotowuje się jednocześnie niewiele przypadków naruszania
zasady stabilności zawodowej urzędników służby cywilnej. Z kolei, w krajach,
które dołączyły do Unii Europejskiej po 2004 r., najbardziej kontrowersyjną
kwestią jest z jednej strony obrona niezależności urzędników przed ingerencją
polityczną, z drugiej zaś wielokrotne próby „obejścia” ustaw przez polityków
– świadczą o tym licznie uchwalane, nowelizowane i często zmieniające się
regulacje ustawowe w tym zakresie. Stoję na stanowisku, że służba cywilna
w Polsce jest traktowana instrumentalnie przez polityków, którzy nie dostrzegają w niej partnera, a jedynie narzędzie do realizacji własnych celów.
Problem służby cywilnej jest nierozerwalnie związany z demokratycznym
państwem, które nie może funkcjonować bez jej udziału, ale które nadaje
jej ramy organizacyjno-prawne i ma wpływ na kształtowanie jej kierunków
rozwoju. Prezentowane modele służby cywilnej w pracy potwierdzają tezę
o wspólnych wartościach łączących służbę cywilną w Europie, jak też o zróżnicowaniu wynikającym z przyjęcia narodowej drogi rozwoju przez wiele badanych państw. W dwudziestu siedmiu państwach Unii Europejskiej przyjęto
różne rozwiązania dotyczące służby cywilnej. Dziesięć z nich postanowiło
wybrać model kariery, osiem obrało drogę systemu pozycyjnego, dziewięć zdecydowało się na system mieszany. Generalnie można zaobserwować tendencję
powolnego odchodzenia od systemu kariery w stronę modelu mieszanego.
Z krajów przyjętych do Unii Europejskiej po 2004 r., na model kariery zdecydowała się jedynie Rumunia (Polska odeszła od modelu kariery w 2006 r.).
Większość państw wybrała model mieszany, co wskazuje, na próbę łączenia
najlepszych rozwiązań z obu modeli przy jednoczesnym zachowaniu narodowej
specyfiki.
25
Badając rozwiązania, jakie przyjęły państwa demokratyczne, a dotyczące
służby cywilnej, doszłam m.in. do wniosku, że najlepszym rozwiązaniem dla
krajów Europy Środkowo-Wschodniej jest model mieszany. Służbę cywilną
w Europie Środkowo-Wschodniej charakteryzuje podobna infrastruktura
ustrojowo-polityczna z charakterystycznym dla tego okresu brakiem ciągłości
przyjmowanych rozwiązań, a Polska nie stanowi na tym tle żadnego wyjątku.
Niesie za sobą pewną dozę niepewności, gdyż ciągle jest udoskonalany, jego
pewne elementy są pozbawione stabilności, co mogą zarówno urzędnicy jak
i społeczeństwo odczuwać jako pewien dyskomfort. Jednakże pozwala wybierać i szukać odpowiedzi na pytane, jak pogodzić pewne tradycyjne cechy
systemu urzędniczego z wyzwaniami współczesnego świata. Model mieszany
jest możliwy do realizacji w okresie transformacji społeczno-ustrojowej, która
weryfikuje skrajne rozwiązania przyjmowane w służbie cywilnej.
W tej perspektywie wybór najbardziej optymalnego rozwiązania dla Polski
wydaje się teoretycznie łatwy, w praktyce jednak ciągle powoduje trudności
i dylematy. Polska pierwotnie przyjęła model kariery, następnie mieszany,
obecnie dyskusja toczy się wokół wdrażania elementów systemu pozycyjnego. Czy jest on optymalny – nie sądzę. Zbyt krótka tradycja służby cywilnej w III RP pozwala domniemywać, że bez utrwalonych standardów służby
cywilnej nadal jej urzędnicy będą traktowani instrumentalnie lub półfeudalnie przez polityków. Brak zaufania polityków do urzędników służby cywilnej
oraz urzędników służby cywilnej do polityków skutkuje próbami dominacji
jednych nad drugimi, zachowaniami koniunkturalnymi, serwilistycznymi oraz
dysfunkcjami. W związku z tym szczelny system, do którego przyjmuje się na
podstawie obiektywnych kryteriów naboru, w którym z jednej strony przedstawiciele służby cywilnej odpowiadają za rzetelne, bezstronne, neutralne
politycznie i zawodowe wykonywanie swoich funkcji, z drugiej zaś docenia
się ich starania w wymiarze zarówno finansowym i awansowym, czyli model
mieszany wydaje się najlepszy dla obecnego stanu rozwoju służby cywilnej
w Polsce.
Rozdział pierwszy przyniósł zaskakującą odpowiedź na dylematy związane z rolą urzędników służby cywilnej. Okazało się, że współczesne państwo potrzebuje służby cywilnej, postrzeganej jako sprawny aparat, chroniący
obywateli przed atakami terrorystycznymi, interweniujący na rynku w obliczu
kryzysu gospodarczego, czuwający nad bezpieczeństwem wewnętrznym państwa, monitorujący najnowocześniejsze badania w zakresie medycyny, informatyki i automatyki, rozwiązujący problemy imigracji, chroniący dane osobowe
i cyberprzestrzeń w Internecie. Krytyka służby cywilnej i próby wprowadzania
alternatywnych rozwiązań okazały się przedwczesne, nadal na urzędnikach
służby cywilnej spoczywa ciężar dbania o dobro wspólne, nie straciły na świeżości pytania, jaka winna być służba cywilna, jak zbudować infrastrukturę etyczną
administracji publicznej, aby sprostać misji służby publicznej.
26
Analiza uwarunkowań dotycząca istoty służby cywilnej wskazuje na istotny
wpływ, jaki wywierają tradycje europejskie na polską służbę cywilną, a zarazem, że instytucje Unii Europejskiej zaadaptowały rozwiązania państw członkowskich, tworząc specyficzny model, charakterystyczny tylko dla ugrupowania
integracyjnego.
Odpowiadając na pytanie o wpływ tradycji i wzorców historycznych, uwarunkowań kulturowych i mentalnych na polską służbę cywilną w rozdziale drugim
zwrócono uwagę na co najmniej dwa problemy badawcze. Pierwszy problem
badawczy polegał na rozstrzygnięciu, jaki wpływ mają na polską służbę cywilną
uwarunkowania historyczne, i czy dotyczą one jedynie samej służby cywilnej,
której geneza leży w II Rzeczypospolitej, czy historii administracji publicznej w Polsce, w tym statusu urzędnika. Z przeprowadzonych badań wynika,
że uwarunkowania historyczne mają charakter zróżnicowany, począwszy od
dyskusji na temat statusu urzędnika w I Rzeczypospolitej, w okresie Księstwa
Warszawskiego i rozbiorów, po II Rzeczypospolitą i okres Polski Rzeczypospolitej Ludowej. Uwarunkowania historyczne wskazują na trwałość wzorców
kultury szlacheckiej we współczesnej Polsce. Drugim problemem badawczym
stało się uzasadnienie, że uwarunkowania kulturowe mają niejednoznaczny
wpływ na współczesne postrzeganie urzędników służby cywilnej. Podstawą
szacunku i poważania społecznego w Polsce przedrozbiorowej było zajmowane stanowisko w państwie, w II Rzeczypospolitej pracę w służbie cywilnej
traktowano jak służbę ofiarną, z drugiej zaś strony negatywny wpływ na oblicze
współczesnej służby cywilnej mają nadal, takie czynniki, jak: kultura rodzinna
(familiaryzm), czy też niski stopień zaufania społecznego.
Trzecie zadanie badawcze w rozdziale trzecim polegało na analizie prawno-instytucjonalnych, politycznych, ideologicznych uwarunkowań służby cywilnej
oraz zbadaniu wpływu procesów europeizacji na jej funkcjonowanie.
Zdaniem autorki, tworzenie służby cywilnej w Polsce napotkało na szereg
trudności, do których należy zaliczyć nieokreślone podziały socjoekonomiczne
istniejące w naszym kraju, nieustabilizowaną scenę polityczną (wadliwa selekcja do grup politycznych, słabość partii politycznych) oraz działający system
patronażu. Ułatwienia w przeprowadzaniu kolejnych reform administracji
publicznej w Polsce paradoksalnie wypływały z wad systemu.
Prawidłowe określenie wizji i misji służby cywilnej jest kluczowe dla prawidłowego sformułowania strategii zasobami ludzkimi w służbie cywilnej. Podstawowe znaczenie w tej kwestii ma interpretacja artykułu 153 ust. 1 ustawy
zasadniczej, w którym ustawodawca określił, że korpus służby cywilnej działa
w urzędach administracji rządowej w celu zapewnienia zawodowego, rzetelnego, bezstronnego i politycznie neutralnego wykonywania zadań państwa.
Służba cywilna w historii odrodzonego państwa polskiego doczekała się pięciu
ustaw, z czego cztery przypadają na lata III Rzeczypospolitej. Rozwiązania
prawne przyjęte po 1989 r. mogłyby wskazywać zarówno na poszukiwanie ide-
27
alnego modelu służby cywilnej, jak i na wielką dezorientację ustawodawcy,
który traktuje służbę cywilną jako: narzucony wzór, który należało wprowadzić w związku z wymogami wejścia Polski do Unii Europejskiej, jako system
patronażu (łupu politycznego), jako spadek po PRL-u, lub jako złośliwy twór
biurokratyczny, realizujący procedury, a nie cele demokratycznego państwa.
Wdrożenie rozwiązań dotyczących służby cywilnej spowodowało na pewno
wprowadzenie służby cywilnej do administracji rządowej, utrwalenie idei
służby cywilnej w świadomości opinii publicznej, debatę publiczną na temat
standardów i wartości etycznych w administracji publicznej.
W Polsce słabo są badane relacje między administracją a polityką, między
państwem a grupami interesów, między państwem a obywatelem. Nie podejmuje się badań stylu działania polskich ministrów i ich sposobu radzenia sobie
w gąszczu administracji resortowych oraz umiejętności rozróżnienia między
fachową poradą urzędniczą a forsowaniem wąsko resortowego (albo gorzej
– departamentalnego) punktu widzenia.
Dyskusja polityczna w Polsce na temat służby cywilnej ma niestety w przeważającej części charakter jałowy, opiera się na emocjach i przetargach politycznyche, nie wnosząc nowych jakościowo rozwiązań, a osoby ją toczące
zamieniają się miejscami, przesiadając się z fotela opozycji do ekipy rządzącej
i na odwrót. Warunki funkcjonowania polskiej służby cywilnej można rozpatrywać zarówno w kontekście historii politycznej, jak i w aspekcie strukturalnym.
Utrudnienia, jakie wynikają z przeszłości, to fakt, iż Polska odziedziczyła silną
tradycję antyetatystyczną – zarówno okres rozbiorów, jak i czas PRL-u nie
sprzyjał budowie zaufania wobec administracji publicznej. Nieufność i niechęć
wobec aparatu władzy i urzędników stała się także cechą III RP.
Służba cywilna działa w skomplikowanych warunkach: z jednej strony ograniczania administracji, spadku środków finansowych wydatkowanych na jej cel,
z drugiej zaś strony oczekiwań większej efektywności, wyższego profesjonalizmu, zachowania standardów etycznych. Z założenia, kompetencje urzędnicze winne służyć dobru ogólnemu, ale obserwuje się ewolucję administracji
w kierunku zwiększania specjalizacji, załatwiania interesów partykularnych,
brak koordynacji pomiędzy poszczególnymi resortami czy departamentami.
Członek korpusu służby cywilnej napotyka na wiele trudności w relacjach
z władzą polityczną. Podstawową trudnością jest pogodzenie (niemożliwe prawie do osiągnięcia) dwóch sprzecznych celów: z jednej strony poszukiwanie
ciągłych, lepszych rozwiązań problemów życia zbiorowego; z drugiej zaś nacisk
na ścisłe trzymanie się litery prawa. Bezdyskusyjna stała się teza o publicznej
odpowiedzialności administracji wobec społeczeństwa, stąd wielu urzędników,
bojąc się o swoją pozycję, woli trzymać się litery prawa, nie zastanawiając się,
iż praca ich przybiera charakter jednostronny i rutynowy.
Pracownicy instytucji publicznych, w tym urzędnicy służby cywilnej, posiadają określone zasoby władzy, uzależnione od uwarunkowań prawnych, relacji
28
między administracją i polityką, funkcji państwa w gospodarce oraz szeregu
cech osobistych, w tym interesu prywatnego. Urzędnicy sprawujący funkcje
kierownicze w służbie cywilnej należą do elity władzy, która nie tylko wykonuje
polecenia polityczne, ale ma wpływ na ich podejmowanie i sama podejmuje
decyzje polityczne.
Z badań wynika, że decydujący wpływ na służbę cywilną w Polsce mają
idee demokratycznego państwa prawnego, procesy integracji europejskiej oraz
system polityczny. O ile elity polityczne zgadzały się co do zasadności wprowadzenia służby cywilnej w Polsce, to nie byłoby możliwe jej wprowadzenie,
gdyby nie wymogi związane z procesem wejścia Polski do Unii Europejskiej.
Jednakże sama realizacja wprowadzania służby cywilnej napotyka na wiele
oporów i brak zrozumienia ze strony środowisk politycznych. System patronażu ciągle stanowi zasadę działania kolejnych ekip politycznych, a nadmierne
upolitycznienie służby cywilnej generuje szereg dysfunkcji.
Ewolucja postrzegania funkcji administracji publicznej jest również ściśle związana z wielkimi ideologiami politycznymi i ich doktrynami. Wielorakość ról i zadań, jakie wykonują urzędnicy i pracownicy służby cywilnej
powoduje, że określenie aksjologicznych zasad, jakimi kierują się w procesie
decyzyjnym, jest istotne z wielu punktów widzenia: zarówno z pozycji urzędnika i jego wykonywania zawodu, jak i funkcjonowania instytucji, w której
pracuje, odbioru społecznego oraz demokratycznego państwa. We współczesnym świecie kwestia funkcjonowania służby cywilnej budzi wiele sporów,
dylematów i wątpliwości, szczególnie w zakresie relacji administracja – polityka.
Realizacji zadania badawczego polegającego na analizie aksjologicznych
standardów służby cywilnej posłużyły rozważania dotyczące rozdziału czwartego. Polski system służby cywilnej znajduje się w fazie krystalizacji etosu
i pozycji urzędnika. Niemniej wszystkie systemy służby cywilnej w państwach
demokratycznych charakteryzują się wspólnymi wartościami i ściśle określonymi zasadami i warunkami ochrony osób zatrudnionych w służbie cywilnej.
Do ogólnych rozwiązań, które można odnaleźć w każdym z omawianych
państw należą: stałość i stabilność zatrudnienia w administracji publicznej,
prestiż związany z pracą na rzecz rządu, rekrutacja oparta na zasadzie konkurencyjności, równość szans i dostępu. Do wartości wspólnych demokracjom
europejskim w zakresie funkcjonowania służby cywilnej należy przestrzeganie
następujących zasad: neutralności politycznej, legalizmu, jakości, odpowiedzialności, prawa urzędników do współdecydowania przez swoich przedstawicieli o warunkach pracy i płacy. Źródłem standardów aksjologicznych
w służbie cywilnej są religia, kultura, tradycja i obyczaje, demokratyczne
państwo prawa (z pewnymi ograniczeniami, demokracja to rządy większości,
a aksjologia wymyka się z podporządkowania zasadom większości), propagowane lub akceptowane społecznie postawy i wartości.
29
W sferze wartości występuje pewna dynamika. Obserwując francuski rodowód służby cywilnej, na pierwszym planie dostrzegamy kwestie stabilności
państwa, w modelu brytyjskim najważniejsze wartości to jakość i potrzeby
klientów, system polski ma charakter hybrydowy, oparty na uwarunkowaniach,
w jakich przyszło mu funkcjonować w Europie Środkowo-Wschodniej w procesie transformacji.
Realizując piąte zadanie badawcze należało sobie odpowiedzieć na pytanie, jakie standardy służby cywilnej mają dla niej najważniejsze znaczenie.
Zdefiniowałam pojęcie „standardów służby cywilnej” w postaci rzetelności,
bezstronności, zawodowości (profesjonalizmu) oraz neutralności politycznej.
Dokonałam też próby osądzenia, w jaki sposób wymienione standardy przyczyniają się do realizacji podstawowego celu służby cywilnej, jakim jest misja służby
publicznej. Misją służby cywilnej jest zapewnienie sprawnego funkcjonowania
państwa, przyjaznego obywatelom. Korpus służby cywilnej tworzą pracownicy
i urzędnicy służby cywilnej, którzy realizują swoje zadania w służbie państwu
i obywatelom. Tworzenie i rozwój służby cywilnej są gwarancją skuteczności
działania państwa, zarówno wewnątrz, jak i na zewnątrz, gwarancją spójności
pracy urzędów, gwarancją podwyższenia jakości świadczonych usług. Budowa
nowoczesnego państwa, wzrost efektywności działania jego organów i przede
wszystkim zadowolenie społeczeństwa – to najważniejsze cele i zadania, które
mają wypełnić członkowie korpusu służby cywilnej. Misję i wizję służby cywilnej należy również rozpatrywać w kontekście praw i obowiązków członków
korpusu służby cywilnej.
Idea zarządzania etycznego, w którym nowoczesna, kompetentna i oparta
na wysokiej kulturze organizacyjnej służba cywilna funkcjonuje według metod
kierowania, odwołujących się do wartości i sensowności istnienia. Sensem istnienia służby cywilnej jest misja służby publicznej w jej ramach mieszczą się
opisywane w pracy standardy takie, jak: wierność konstytucji, apolityczność lub
neutralność polityczna, bezstronność, lojalność wobec przełożonych, stabilność
zatrudnienia, rzetelność i profesjonalizm, kryterium równości szans, równości
dostępu i konkurencyjności przy rekrutacji do służby, zarządzanie z udziałem
samych zainteresowanych i w interesie obywateli. Wymienione idee uzupełniają przymus biurokratyczny, a wartości etyczne stają się zmiennymi operacyjnymi zarządzania instytucjami publicznymi, mobilizując możliwości członków
korpusu służby cywilnej dotyczące kreatywności, otwartości na zmiany oraz
elastyczności. Zarządzanie etyczne skutkuje zmniejszeniem sztywności organizacyjnych, przyczynia się do odrodzenia normatywnego ideału wartości,
podkreśla znaczenie idei misji służby publicznej, podnosi znaczenie czynników wzajemnej zależności i psychologicznych motywacji do pracy, pozwala na
łagodzenie konfliktów indywidualnych i społecznych. Kanony etyczne opierają się na tradycjach moralnych, kulturze psychologicznej, podkreślają rolę
wartości komunikacyjnych w instytucjach administracji publicznej, zwiększają
30
rangę indywidualnego zaangażowania w wykonywaną pracę każdego z członków korpusu. Reprezentant służby cywilnej jest nie tylko ekspertem w swojej
dziedzinie, ale dobrze przygotowanym menedżerem, o wysokim statusie, kulturze i kompetencjach, któremu praca daje duże możliwości samorealizacji
i przeciwdziała w ten sposób brakom indywidualnego zaangażowania.
Integralną częścią zmian dotyczących zarządzania etycznego winno być
wprowadzenie zasad etycznych dla urzędników-polityków. Wprowadzenie
zapisów ustanawiających zakres obowiązków i odpowiedzialności moralnej
ministrów spotkałoby się z pozytywnym przyjęciem przez opinię publiczną
oraz urzędników administracji rządowej, co niewątpliwie miałoby także pozytywny wpływ na przestrzeganie zasad kodeksu przez tych ostatnich. Odbiór
znowelizowanego kodeksu etycznego byłby pozytywny, ponieważ wymaganie
określonych zachowań dotyczyłyby nie tylko „nas”, ale i „ich”.
Wprowadzanie kodeksów etycznych, prawa dostępu do informacji czy
Karty Obywatela wskazuje, że postrzega się administrację z jednej strony jako
kolejne źródło władzy w państwie, z drugiej zaś jako profesjonalnego usługodawcę wobec społeczeństwa. Wyżej wymienione zasady doznają uszczegółowienia w ustawie o służbie cywilnej, która określa prawa i obowiązki członków
korpusu służby cywilnej, szczególnie w artykule 1 ustawy, który stanowi, że
służba cywilna została powołana w celu zapewnienia zawodowego, rzetelnego,
bezstronnego i politycznie neutralnego wykonywania zadań państwa.
Realizując zadanie badawcze w rozdziale szóstym dokonano analizy dysfunkcji występujących w służbie cywilnej i oceniono skuteczność narzędzi
przyczyniających się do ich ograniczenia. Do najczęściej wymienianych problemów polskiej służby cywilnej należy niestabilna organizacja i działanie służby
cywilnej, wynikająca zarówno z uwarunkowań prawnych (cztery ustawy w ciągu
12 lat), jak i braku wspólnej, występującej poza bieżącą koniunkturą polityczną,
wizji jej funkcjonowania. Zarówno zapisy konstytucyjne, jak i orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie są wystarczającą gwarancją przestrzegania zasad,
jakimi są nie tylko zasady bezstronności, zawodowości, neutralności politycznej
oraz rzetelności, ale i zasada równości czy dostępu do informacji o działalności
administracji publicznej. Nakładają się na to kłopoty z definiowaniem pewnych pojęć, takich jak jednolita definicja służby cywilnej, definicja „urzędu”,
„urzędnika” oraz nieprecyzyjne określenie tego, co kryje się pod pojęciami
„bezstronność”, „rzetelność”, „neutralność polityczna” czy „zawodowość”.
Problemy, jakie trapią polską służbę cywilną są generowane zarówno przez
system, jak i braki w infrastrukturze etycznej. Wiele z nich jest traktowane jako
drugorzędne, należą do nich letaprywacja, niekompetencja, buta i arogancja,
mobbing, molestowanie seksualne, konflikt interesów, nepotyzm, kumoterstwo, faworytyzm, dyskryminacja ze względu na płeć, mimo tego, że wywierają
znaczący wpływ na postrzeganie służby cywilnej oraz na jakość jej funkcjonowania. Wśród wiele instrumentów zwalczających dysfunkcje w służbie cywilnej
31
istotny wpływ mają: standaryzacja usług administracji wobec obywateli (np.
Karta Obywatela czy Karta na Rzecz Różnorodności) oraz dostęp obywateli
do informacji o działalności administracji publicznej.
Część dysfunkcji występujących w służbie cywilnej związana jest ze strukturą i mechanizmami działania instytucji administracji publicznej w państwie,
kolejna grupa ma związek z istniejącymi relacjami na linii polityka–służba
cywilna, następna z psychologicznymi cechami osób zatrudnionych w służbie
cywilnej, wreszcie ostatnia z socjologicznymi warunkami, w jakich funkcjonują
członkowie korpusu służby cywilnej. Ich interpretacja musi dać odpowiedź na
trudne pytanie, czy są one skutkiem błędów systemu, świadomego działania
członków korpusu służby cywilnej, nadużyciem czy efektem pomyłki.
Wreszcie, realizując ostatni problem badawczy, polegający na określeniu
kierunków zmian polskiej służby cywilnej, przy wykorzystaniu analizy czynników rozwoju i barier uznałam, że reforma administracji, przystosowanie jej
działania do zmieniającej się polskiej rzeczywistości lat dziewięćdziesiątych
XX wieku stała się czymś oczywistym. Dyskusje wobec kierunków rozwoju
polskiej służby cywilnej zaowocowały czterema ustawami i wieloma nowelizacjami. Członek korpusu służby cywilnej miał stać się tą osobą, która będzie
realizowała w codziennej praktyce zasady: profesjonalizmu, poszanowania
obywatelskiej podmiotowości, bezstronne traktowanie obywateli.
Tak więc, z przeprowadzonej analizy uwarunkowań historycznych, politycznych, ideologicznych, prawnych, kulturowych i aksjologicznych, w jakich
funkcjonuje służba cywilna, oraz wpływu procesu europeizacji na jej funkcjonowanie, po określeniu standardów jakościowych służby cywilnej oraz kierunków zmian wynika szereg wniosków, które znalazły swoje odzwierciedlenie
w rozprawie.
Kończąc, chciałabym zaznaczyć, że udowodniłam, iż przedwczesne pytanie
o koniec służby cywilnej, jakie padało w latach dziewięćdziesiątych XX wieku
okazało się pytaniem retorycznym. Mogło ono wynikać zarówno z oczekiwań
części polityków, którym idea apolitycznej służby cywilnej przeszkadza w sprawowaniu władzy, z nadmiernego zafascynowania ideą nowego zarządzania
publicznego ośrodków decyzyjnych i opiniotwórczych, a także z pewnej naiwnej
wiary, że społeczeństwo obywatelskie może zrezygnować z urzędników służby
cywilnej, jako wyodrębnionej pod względem statusu prawnego i socjalnego
grupy zawodowej. Pierwsza dekada XXI wieku przyniosła wydarzenia, które
przypomniały o znaczeniu służby cywilnej oraz określiły jej zadania w nowym
świetle, gdyż zarówno ataki terrorystyczne, jak i kryzys gospodarczy 2008 r.
wskazały na potrzebę silnego państwa, ze stabilną i wyposażoną w instrumenty
władcze służbą cywilną.
Nr 1, 2012
Izabela Kuligowska
Przedmiot i metodologia rozprawy doktorskiej
„Reformy decentralizacyjne w Wielkiej Brytanii
a rozwój transportu”1
P
ostępująca w II połowie XX wieku decentralizacja i fragmentaryzacja
ośrodków decyzyjnych wpłynęła na prowadzenie polityk sektorowych
i świadczenie usług publicznych. Rozproszone i zróżnicowane kompetencyjnie centra władzy politycznej funkcjonują w coraz bardziej konkurencyjnym
i zliberalizowanym środowisku. Rywalizując między sobą o strefy wpływów
– politycznych i ekonomicznych – zobowiązane są dalej wykonywać ciągle tak
samo definiowane obowiązki władz państwowych.
Przeprowadzane w ciągu ostatniej dekady reformy decentralizacji politycznej (dewolucja) są najbardziej radykalnym procesem zmian, jakim w XX
wieku poddany został system polityczny Zjednoczonego Królestwa. Dewolucja
jest typowo „brytyjską” odpowiedzią na wyraźny w Europie kontynentalnej
trend decentralizacyjny, którego podstawę stanowią żądania autonomizacyjne,
zgłaszane przez władze szczebli sub-centralnych w państwach europejskich
i któremu sprzyja polityka regionalna Unii Europejskiej. Na mocy ustaw dewolucyjnych z 1998 r. powołano parlamenty krajowe w Szkocji, Walii i Irlandii
Północnej, przyznając im różny status ustrojowy i odmiennie definiując ich
kompetencje. Wprowadzenie asymetrycznych rozwiązań ustrojowych i kompetencyjnych w krajach koronnych podyktowane było różnym nasileniem w nich
ruchów separatystycznych oraz brakiem akceptacji dla formuły federalnej
w Zjednoczonym Królestwie, wynikającym z monarchicznej formy rządów
i specyficznej konstrukcji doktryny suwerenności brytyjskiego parlamentu.
Dla reform decentralizacyjnych w Zjednoczonym Królestwie charakterystyczna jest asymetria prawna między jednostkami podziału terytorialnego
1
Publiczna obrona rozprawy doktorskiej odbyła się w Kolegium Zarządzania i Finansów
Szkoły Głównej Handlowej 20 maja 2011 r. Promotor: dr hab. Maciej Mindur. Recenzenci:
dr hab. Henryk Babis (Uniwersytet Szczeciński), prof. dr hab. Bogusław Liberadzki (SGH).
Rozprawa wyróżniona została w grudniu 2011 r. nagrodą Ministra Transportu, Budownictwa
i Gospodarki Morskiej dla najlepszej pracy doktorskiej z dziedziny transportu.
PRZEDMIOT I METODOLOGIA ROZPRAWY DOKTORSKIEJ…
33
(krajami koronnymi), które dysponują zróżnicowanymi uprawnieniami, oraz
trudności w definiowaniu kompetencji wyłącznych struktur krajowych, wynikające z pozycji ustrojowej parlamentu brytyjskiego – kompetencje są cedowane
aktem parlamentu, który zachowuje prawo do ich modyfikacji lub uchylenia.
Aspekty te odróżniają rozwiązania dewolucyjne od federalnych – w klasycznym systemie federalnym występuje symetria prawna między częściami składowymi, które dzięki gwarancjom konstytucyjnym posiadają jednakowy status
prawno-ustrojowy oraz kompetencje.
Zaawansowanie procesów dewolucyjnych w Zjednoczonym Królestwie
pozwala na obserwację różnych modeli decentralizacyjnych na obszarze
jednego państwa. Formuła dewolucji legislacyjnej zapewnia Szkocji i Walii
autonomię prawną i finansową. Dokładny jej zakres jest warunkowany przekazanymi kompetencjami. W warunkach dewolucji legislacyjnej realne jest
prowadzenie samodzielnej polityki transportowej, gdyż uprawnienia organów
centralnych i możliwość ich ingerencji ograniczają się do gałęzi transportu,
wymagających regulacji o zasięgu ogólnopaństwowym. Zaznaczyć należy, że
do 2007 r. w Walii stosowana była bardziej ograniczona formuła dewolucyjna
– w warunkach dewolucji egzekucyjnej i administracyjnej organom krajowym
pozostawiono swobodę w implementacji regulacji centralnych. Próby rozszerzenia autonomii regionów w Anglii zakończyły się fiaskiem. Odrzucenie propozycji ustanowienia wybieralnych zgromadzeń regionalnych w referendum
w 2004 r. doprowadziło do sytuacji, w której regiony angielskie są jedynymi
w Unii Europejskiej nieposiadającymi własnego organu przedstawicielskiego
i wykonawczego.
Argumentem za wprowadzeniem reform dewolucyjnych – szczególnie
promowanym przez New Labour – była możliwość zastosowania innowacyjnych rozwiązań, dostosowanych do specyficznych potrzeb krajów koronnych.
Zakres uprawnień autonomicznych, którymi dysponują kraje koronne, jest
na tyle szeroki, by pozwolić na porównanie możliwości zastosowania i celowości określonych rozwiązań oraz ich ewentualne naśladownictwo. Zróżnicowanie warunków społecznych, gospodarczych i środowiskowych w każdym
z krajów koronnych jest czynnikiem sprzyjającym dywergencjom w politykach
transportowych. Peryferyjność, słabsze zaludnienie czy niższy poziom rozwoju
gospodarczego w Szkocji, Walii i Irlandii Północnej skłania do wprowadzenia
innych rozwiązań transportowych niż w przypadku gęsto zaludnionych i dobrze
prosperujących regionów południowej Anglii. Innowacyjności w polityce transportowej sprzyja również system finansowania administracji dewolucyjnych.
Dotacje blokowe, które tworzą budżety krajów koronnych, podlegają swobodnej alokacji, zgodnie z priorytetami określonymi przez każdą z administracji
krajowych.
Zagadnienie wpływu dewolucji na polityki sektorowe i generowanych przez
to zmian dla całości systemów gospodarczych krajów koronnych nie było dotąd
34
Izabela Kuligowska
przedstawiane w polskiej literaturze. Wybór przedmiotu analizy podyktowany
był kluczową rolą, jaką odgrywa transport w każdym systemie gospodarczym
oraz możliwością zbadania skutków różnych stopni decentralizacji polityki
transportowej w obrębie jednego państwa, czyli w jednakowych warunkach
prawnych i makroekonomicznych. Po upływie ponad 10 lat od momentu rozpoczęcia szeroko zakrojonych reform decentralizacyjnych w Zjednoczonym
Królestwie uzasadnione stało się pytanie o skutki dewolucji dla systemów
gospodarczych krajów koronnych.
Celem pracy jest wykazanie i określenie wpływu reform decentralizacji politycznej na rozwój transportu przez analizę mechanizmów planowania, implementacji oraz finansowania polityki transportowej przy różnych stopniach
autonomizacji terytorium. W pracy postawiono tezę o pozytywnym wpływie
dewolucji na rozwój i usprawnienie systemu transportowego w Wielkiej Brytanii, szczególnie w tych krajach koronnych, które uzyskały szeroką autonomię polityczną i finansową – Szkocji i Walii. Podstawowym celem badawczym
rozprawy było wykazanie związku między reformami decentralizacyjnymi
a rozwojem systemu transportowego Wielkiej Brytanii, a następnie weryfikacja hipotezy o pozytywnym wpływie decentralizacji na rozwój systemów
transportowych krajów koronnych.
Realizacji celu pracy posłużyła m.in.:
– analiza brytyjskich modeli rozwoju systemu transportowego;
– analiza czynników warunkujących procesy dewolucyjne w krajach koronnych;
– analiza realizacji polityki transportowej przez gabinety konserwatywne
przed 1998 r. oraz analiza założeń i realizacji polityki transportowej przez
gabinety labourzystowskie po 1998 r.;
– analiza pozycji prawnej oraz kompetencji struktur powstałych w wyniku
reform decentralizacyjnych oraz wskazanie ograniczeń prawnych działania
parlamentów i rządów w krajach koronnych, a także analiza aktów prawnych, wydanych przez parlamenty krajowe w zakresie transportu;
– przedstawienie struktur o kompetencjach w zakresie transportu w krajach
koronnych, powołanych w wyniku działalności legislacyjnej parlamentów
szkockiego i walijskiego;
– analiza i porównanie procesów planowania, implementacji i finansowania
polityki transportowej w krajach koronnych;
– wykazanie wzrostu nakładów finansowych na transport w krajach koronnych
od wprowadzenia reform dewolucyjnych i wynikające z niego pozytywne
następstwa dla rozwoju systemów transportowych krajów koronnych.
Przyjęty cel i zakres pracy pozwoliły na wykorzystanie szerokiej bazy źródłowej oraz połączenie elementów analizy właściwej dla różnych dyscyplin
naukowych. Materiały źródłowe i dane statystyczne, które przeważały wśród
zgromadzonej literatury, wymagały zastosowania zróżnicowanych metod ana-
35
lityczno-badawczych. Ze względu na obfitość dostępnych materiałów źródłowych, konieczna była selekcja zgromadzonej dokumentacji i danych. W pracy
zostały zastosowane następujące metody badawcze:
– metoda opisowa, pozwalająca na prezentację zjawisk ekonomicznych, uregulowań prawnych, struktur organizacyjnych oraz danych statystycznych;
– metody przyczynowo-skutkowe, które pozwoliły na dwukierunkowe rozpatrywanie problemów badawczych;
– metoda komparatywna w odniesieniu do trzech studiów przypadku;
– metoda instytucjonalno-prawna w analizie aktów normatywnych;
– metoda analizy modelowej;
– analiza wtórnych źródeł danych statystycznych.
Studium przypadku wybrane zostało ze względu na jego empiryczny charakter, gdyż pozwala poddać analizie i ocenie zjawiska zachodzące w rzeczywistości, a także ze względu na wymóg rzetelnego zebrania i porównania
danych z możliwie najszerzej ujętych źródeł2. Zastosowanie studiów przypadku
w rozprawie stało się szczególnie użyteczne, gdyż badania zostały ograniczone
pod względem zakresu i w części miały charakter opisowy. Metoda komparatywna w odniesieniu do trzech studiów przypadku (Szkocja, Walia, Anglia)
pozwoliła na kompleksowe podejście do rozpatrywanych zagadnień. Wybór
tej metody ułatwił skonstruowanie tezy o pozytywnym wpływie zmian dewolucyjnych na systemy transportowe krajów koronnych, a szczegółowa analiza
uwarunkowań i skutków dewolucji w każdym z badanych krajów koronnych
pozwoliła ją potwierdzić. Ograniczenie obszaru badań umożliwiło w wielu
aspektach pogłębienie analizy, wymuszając jednocześnie selekcję zagadnień.
Zawarte w przyjętej metodzie elementy komparatystyki pozwoliły wskazać
podobieństwa i różnice wśród gromadzonych danych. Wskazanie relacji między wyróżnionymi kategoriami umożliwiło wprowadzenie elementów analizy
systemowej. Następnie przez wyodrębnienie cech właściwych w obserwowanych zjawiskach, możliwa stała się ich klasyfikacja i interpretacja. Zarzuty przy
stosowaniu studium przypadku jako metody badawczej dotyczą głównie braku
jego reprezentatywności3, dlatego też uzasadnione było włączenie elementów
komparatywnych do analizy. Podejście to znalazło zastosowanie w omawianej
pracy.
W zakresie analizy danych statystycznych w pracy przyjęto metodę porównawczą zaproponowaną w raporcie European Best Practice, przygotowanym
na zlecenie Commission for Integrated Transport przez Jacobs Consultancy
w 2006 r.4 Dane statystyczne dla Zjednoczonego Królestwa porównane zostały
z danymi pochodzącymi z krajów tworzących grupę referencyjną, która objęła
2
3
4
R.K. Yin, Case Study Research, Design and Methods, Newbury Park 1994, s. 23.
Ibidem, s. 24.
European Best Practice. Final Report, Jacobs Consultancy, December 2006.
36
Izabela Kuligowska
kraje UE-15 z wyłączeniem Luksemburga5, Grecji i Portugalii6. Wykorzystane
dane statystyczne pochodziły z Eurostatu oraz brytyjskiego Office for National Statistics. Przedstawione w pracy wyliczenia dla Wielkiej Brytanii oparte
zostały na danych Departamentu Transportu zawartych w zbiorach statystycznych Transport Statistics Great Britain, a także Regional Transport Statistics.
Dane dotyczące Szkocji pochodziły z Scottish Transport Statistics, opublikowanych przez rząd szkocki. Informacje w zakresie transportu w Walii oparto na
danych Welsh Transport Statistics, sporządzonych przez rząd walijski. Należy
dodać, że dane dla Walii w znacznym stopniu odbiegały od statystyk angielskich i szkockich i prezentowane informacje w dużej mierze były niekompatybilne z wyliczeniami dla Anglii, Szkocji i Wielkiej Brytanii lub brak było
stosownych informacji. Problem stanowił również brak oddzielnych statystyk
dla Anglii, które są sporządzane w ramach opracowań dla Wielkiej Brytanii
przez Departament Transportu, co utrudniło przeprowadzenie wyliczeń dla
samej Anglii.
W polskiej literaturze przedmiotu nie ma opracowań, które omawiają
zmiany, jakie w wyniku reform dewolucyjnych wprowadzone zostały w politykach sektorowych. W literaturze brytyjskiej dewolucja od niemal dekady
przyciąga uwagę zarówno politologów, jak i ekonomistów. Oprócz publikacji
uznanych autorów (Vernon Bogdanor, Michael Keating, T.St.J.N. Bates czy
Robert Hazell), dostępne są opracowania niezależnych instytutów badawczych,
jak Federal Trust for Education and Research czy Federal Union. Warte uwagi są
również materiały przygotowane w ramach programu badawczego Economic
and Social Research Council on Devolution and Constitutional Change pod
kierunkiem Charlie’go Jeffreya. W ostatnich latach ukazało się kilka ogólnych
opracowań podsumowujących politykę transportową rządów labourzystowskich ostatniego dziesięciolecia. Wskazać należy publikacje: Davida Banistera,
June Burnham, Iaina Docherty’ego, Stephena Glaistera, Jona Shawa czy
Handley’a Stevensa. Niestety, miejsce, jakie autorzy poświęcili dewolucji, jest
dość ograniczone, toteż podstawę badań stanowiły dokumenty i opracowania
rządu brytyjskiego oraz administracji dewolucyjnych.
W części teoretycznej pracy pomocne były publikacje autorów polskich
(kryteria definicyjne systemu transportowego, istota modelowania systemu
transportowego). Metody modelowania systemów transportowych stosowane
w Zjednoczonym Królestwie i przedstawione w rozprawie nie zostały opracowane w literaturze polskiej, co usprawiedliwiło odwołanie się do pozycji
w literaturze obcej, jak Modelling Transport Juana de Dioz Ortuzara i Luisa
Willumsena czy Transport Planning Davida Banistera. Brytyjskie modele roz5
6
Wyłączenie z grupy referencyjnej ze względu na liczbę nierezydentów wśród populacji aktywnej zawodowo.
Wyłączenie z grupy referencyjnej ze względu na różnice w wielkości i strukturze dochodów
w stosunku do Zjednoczonego Królestwa.
37
woju systemu transportowego (National Transport Model, Central Scotland
Transport Model) scharakteryzowane zostały poprzez oparcie się na dokumentacji dostępnej na stronach rządowych.
Przedstawienie zarysu reform dewolucyjnych i transportowych w Wielkiej
Brytanii, wymagało odwołania do rozległego spektrum literatury – od przekrojowych opracowań reform dewolucyjnych (V. Bogdanor) poprzez publikacje teoretyków integracji europejskiej (Antje Wiener, Thomas Diez, Ian
Bache, Matthew Flinders) i brytyjskiego samorządu lokalnego (David Wilson,
Chris Game) do klasycznych pozycji z brytyjskiego prawa konstytucyjnego
(A.V. Dicey). Podstawy prawne funkcjonowania parlamentów i administracji
w krajach koronnych opracowane zostały na podstawie ustaw dewolucyjnych
z 1998 r. Syntetyczne ujęcie polityki transportowej gabinetów konserwatywnych
przedstawiały publikacje S. Glaistera, J. Burnham, H. Stevensa, D. Banistera.
Jedną z pierwszych prób oceny polityki transportowej rządów labourzystowskich po 1998 r. był A New Deal for Transport? The UK’s struggle with the
sustainable transport agenda pod redakcją Iana Docherty’ego i Jona Shawa.
Kontynuacją stała się krytyczna analiza realizacji polityki transportowej pod
redakcją tych samych autorów z 2008 r. Traffic Jam. Ten years of ‘sustainable’
transport in the UK. Publikacje te były szczególnie cenne, gdyż jako jedne
z niewielu przedstawiają problem reform dewolucyjnych w transporcie. Istotnym uzupełnieniem stały się materiały źródłowe (dokumenty programowe
i strategie transportowe rządu centralnego).
Działalność struktur parlamentarnych i rządowych powołanych w wyniku
reform dewolucyjnych w krajach koronnych w zakresie transportu opracowana została niemal w całości na podstawie materiałów źródłowych. Wśród
podstawowych źródeł wymienić należy ustawy parlamentu brytyjskiego (dewolucyjne oraz w zakresie transportu: Transport Act 2000, Railways Act 2005)
oraz regulujące szczegółowe kwestie w zakresie transportu w krajach koronnych (Transport (Scotland) Act 2001, Transport (Scotland) Act 2005, Transport
(Wales) Act 2006), strategie transportowe administracji dewolucyjnych oraz
regulacje wewnętrzne struktur odpowiedzialnych za realizację polityki transportowej w krajach koronnych.
Badaniami objęto lata 1998–2008. Wybór cezury końcowej warunkowany
był dostępnością danych statystycznych, zmianami w administracjach krajów
koronnych (wejście partii nacjonalistycznych do rządów Szkocji, Walii i Irlandii Północnej w 2007 r.) oraz wprowadzeniem obostrzeń budżetowych przez
gabinet Gordona Browna (i ich negatywnych konsekwencji dla budżetów
administracji dewolucyjnych). Zakres pracy nie objął całości terytorium Zjednoczonego Królestwa, gdyż w przypadku Irlandii Północnej reforma dewolucyjna – mimo dość szerokiego zakresu – nie mogła być w pełni realizowana ze
względu na niesprzyjającą sytuację polityczną, której rezultatem było długotrwałe zawieszenie działalności zgromadzenia Irlandii Północnej.
38
Izabela Kuligowska
Realizacji celu badawczego pracy podporządkowana została jej struktura. W rozdziale pierwszym w części teoretycznej określone zostały kryteria
definicyjne systemu transportowego oraz istota i metody jego modelowania.
Przedstawiono zarys ewolucji modeli planowania transportowego oraz analizę
obecnie stosowanych w Zjednoczonym Królestwie modeli rozwoju systemu
transportowego. Zaprezentowano również analizę systemu transportowego
Wielkiej Brytanii na tle wybranych krajów UE-15, stanowiących grupę referencyjną według kryteriów zaproponowanych we wspomnianym już raporcie
European Best Practice (porównywalność dochodów i struktury produkcji).
Rozważania uzupełnia charakterystyka zagospodarowania transportowego
Wielkiej Brytanii w podziale na kraje koronne.
Początki użycia modeli systemów w planowaniu w transporcie przypadają na
połowę XX wieku, kiedy rozwijane były paralelnie z planami urbanistycznymi7.
Zasadnicza struktura współcześnie używanych modeli planowania transportowego opiera się na czterostopniowym zagregowanym modelu, opracowanym w USA w latach pięćdziesiatych XX wieku (Chicago Area Transportation
Study, 1960), który stał się podstawą do tworzenia serii modeli opartych na tym
samym wzorcu analizy, a mianowicie: (1) submodel podróży generowanych
w każdej ze stref i do każdej ze stref w badanym obszarze, (2) submodel dystrybucji podróży między każdą z par stref, (3) submodel alokacji podróży między każdą parą stref według środka transportu oraz (4) submodel przypisania
całości podróży dzielonych według strefy pochodzenia lub destynacji do rzeczywistej infrastruktury według podziału gałęziowego8. Podstawą koncepcyjną
bazowej wersji modelu – która znalazła odzwierciedlenie w samej strukturze
modelu – było założenie, iż każdy podróżny dokonuje 4 wyborów – czy podjąć
podróż, dokąd się udać, jakim środkiem oraz którą drogą. Zaletą przyjętego
podejścia jest możliwość modelowania zależności między określonym podziałem strefowym a podejmowanymi podróżami. Modelowanie służy szacowaniu
popytu w zakresie podróży, co pozwala na stworzenie adekwatnych strategii
transportowych9. Model jest dalej stosowany w całości lub w części, gdyż – jak
dotąd – nie przedstawiono równie dobrego modelu alternatywnego. Krytyka
modelu dotyczy założeń koncepcyjnych – podstawy teoretycznej modelu – oraz
jego struktury. Negatywnie postrzegano skupienie się w modelu na kwestiach
definicyjnych i pomiarowych, a nie na behawioralnych (zrozumienie powodów
podejmowania podróży i ich reprezentacji w modelu). Sekwencyjna struktura
modelu – oparta na założeniach o racjonalności podejmowanych decyzji
i posiadaniu pełnej wiedzy o alternatywnych rozwiązaniach – jest symplifika7
8
9
D. Banister, Transport Planning, London–New York, 2002, s. 126.
J. de Dios Ortuzar, L.G. Willumsen, Modelling Transport, Chichester–New York, 2009,
s. 23.
D. Banister, op. cit., s. 131.
39
cją procesu decyzyjnego, który w rzeczywistości może być nieracjonalny lub
zrutynizowany10.
Kolejną kwestią, która przyczyniła się do krytyki modelu, była nieadekwatność
jego prognoz. Abstrahując od samej możliwości skutecznego prognozowania
przy użyciu modelu, zwrócić należy uwagę na dwa zasadnicze założenia w klasycznym modelu planowania transportowego, mianowicie założenia o stałości
w czasie współczynników w modelu oraz o braku wpływu zmiennych wyłączonych z modelu na zachowania podróżnych. Zważywszy, iż nie wszystkie istotne
zmienne mogą zostać uwzględnione w modelu, a reprezentatywność użytych
danych może ulec zmianom w czasie, należy przyjąć, że zdolność prognostyczna
modelu będzie ograniczona. Przykładowe błędy przy prognozowaniu w okresie
10-letnim dla modeli brytyjskich wyniosły 12% dla prognoz populacyjnych,
13% dla wskaźnika zatrudnienia, 20% dla współczynnika własności samochodów osobowych i dochodów gospodarstw domowych oraz 42% dla współczynnika podróży transportem publicznym11. Odejście od klasycznego modelu
planowania transportowego przeznaczonego do analizy obszarów aglomeracyjnych nie było w Zjednoczonym Królestwie związane z wyczerpaniem się jego
formuły. Reforma samorządu lokalnego i zniesienie w jej wyniku rad hrabstw
metropolitalnych w połowie lat osiemdziesiątych XX wieku było równoznaczne
z likwidacją strategicznego zarządu, obejmującego całość aglomeracji12.
Zintegrowane modele planowania przestrzennego i transportu (integrated
land-use transport models) rozwijane w latach siedemdziesiątych i osiemdziesiątych minionego stulecia włączyły elementy zagospodarowania przestrzennego
do procesu modelowania, przyjmując, że zmiana ognisk aktywności wpływa
na poziom popytu na usługi transportowe. W klasycznym modelu planowania
transportowego interakcje między planowaniem przestrzennym a planowaniem
transportowym są traktowane powierzchownie, jako że zmiany w zagospodarowaniu przestrzennym i związane z nimi zmiany populacyjne i migracyjne
są w modelu zmiennymi egzogennymi. Modele zintegrowane łączyły zagospodarowanie przestrzenne modelowanej strefy z systemem transportowym
poprzez kategorię dostępności. Zmienne zagospodarowania przestrzennego
modelowane są przez zestawy symultanicznych równań, a wyniki z modelu
stanowią rozkład aktywności w danej strefie13. Modele zintegrowane stały się
dość popularne, wymienić wystarczy australijski TOPAZ, szwedzki SALOC,
amerykańskie PLUM i ITLUP oraz brytyjskie MEPLAN i LILT14.
10
11
12
13
14
Ibidem, s. 132–133.
Ibidem, s. 135.
D. Wilson, Ch. Game, Local Government in the United Kingdom, Basingstoke 2002, s. 61.
Technique for Optimal Placement of Activities in Zones (TOPAZ), Projective Land Use Model
(PLUM), Integrated Transport and Land Use Package (ITLUP), opracowany przez Marcial
Echenique and Partners MEPLAN oraz Leeds Integrated Land Use Transport Model (LILT).
40
Izabela Kuligowska
Niezagregowane modele behawioralne (disagregate behavioural models) stanowią kolejną klasę uzupełniających modeli włączonych do modeli planowania
transportowego. Wywodzą się z badań nad procesami wyboru na poziomie
jednostkowym. Podstawowym celem modeli behawioralnych było modelowanie poszczególnych aspektów zachowań podróżnych. Niezagregowane modele
korzyści (disagregate utility models), bazujące na teorii wyboru konsumenta,
zakładają iż wybór jednostki determinują wyłącznie ograniczenia czasowe
i pieniężne. W przypadku wyboru środka transportu podróżny decyduje się na
jedną z wzajemnie wykluczających się alternatyw, zależnie od indywidualnych
preferencji z nastawieniem na maksymalizację korzyści własnej. W modelu
przyjęto założenie, że podróżny dysponuje pełną wiedzą o dostępnych środkach transportu i kategoryzuje je zależnie od własnych preferencji, których to
rozkład w modelu reprezentowany jest przez odpowiedni rozkład prawdopodobieństwa15. W modelach preferencji (attitudinal models) środek ciężkości
przesunięty zostaje z maksymalizacji korzyści na maksymalizację indywidualnej
satysfakcji. Odmiennie niż w poprzednich modelach, nie przyjęto założenia
o pełnej informacji, zatem podróżny podejmuje wybór nie dysponując wiedzą o wszystkich dostępnych alternatywach. W modelach preferencji przyjęto
bezpośrednią zależność między indywidualnymi subiektywnymi preferencjami
a wyborem środka transportu. Modele rozkładu aktywności (activity based
approaches) bazują na dość nowatorskich rozwiązaniach teoretycznych, gdyż
jako pierwsze wprowadzają ograniczenia okresów czasowych, w których dana
osoba zgłasza zapotrzebowanie na usługi przewozowe16.
Podstawową różnicą między klasycznym modelem planowania transportowego a studiami w zakresie transportu zintegrowanego (integrated transport studies) jest ograniczenie perspektywy czasowej do średniookresowej.
Modele zintegrowanego transportu rozwijane były w Zjednoczonym Królestwie od końca lat osiemdziesiątych XX wieku, kiedy wprowadzono regulacje uzależniające uzyskanie przez władze miejskie dofinansowania z budżetu
centralnego od przedstawienia spójnych strategii rozwoju, obejmujących
aspekty ekonomiczne, społeczne i środowiskowe. Elementem obligatoryjnym
w przedstawianych strategiach miały być modele rozwoju systemu transportowego i zagospodarowania przestrzennego, za pomocą których oceniane
były warianty strategii lokalnych. Analizy przeprowadzane przy użyciu tych
modeli były dość powierzchowne, gdyż nie przedstawiono wymagań odnośnie
do danych wejściowych i kalibracji17.
Obecnie stosowany Narodowy Model Transportowy (National Transport
Model – NTM) jest zintegrowanym, multimodalnym modelem stworzonym
15
16
17
Ibidem, s. 145.
Ibidem, s. 149.
41
poprzez ramy modeli użytych przy formułowaniu założeń Transport 2010: The
10-Year Plan for Transport18. Model ewoluował z Narodowych Prognoz Ruchu
Drogowego (1997 r.), które zawierały przewidywania odnośnie do wzrostu własności samochodów rozpisanych na typy gospodarstw domowych, szacowanego
użycia pojedynczego samochodu (liczba osób korzystających), jak również prognozy odnośnie drogowych przewozów towarów. Nowością w tych prognozach
było włączenie baz danych ruchu drogowego, które posłużyły do zademonstrowania wpływu kongestii na szybkość ruchu drogowego oraz – przez serię
bazujących na elastyczności odpowiedzi (które „przenosiły” ruch na inne drogi
i między różne okresy czasu) – na efekty zmian w prędkości na wielkość ruchu
drogowego19. Poprzedzający NTM model prognostyczny stworzony został
w celu ukazania zmian w zależności od zastosowanych środków i ich wpływu
na przepustowość dróg lub koszty podróży i przez to na poziom kongestii
czy koszty dla przeciętnego użytkownika dróg i ich wpływ na wielkość ruchu
drogowego. Ponadto, przy użyciu dostępnych danych w zakresie elastyczności
krzyżowych, model był użyty do pokazania wpływu zmian zgeneralizowanego
kosztu innych środków transportu na ruch drogowy, zagęszczenie i emisje.
Przyjęte w NMT podejście modułowe pozwoliło wykazać wysoką wartość
modelu jeszcze przed przystąpieniem do jego tworzenia, nawet biorąc pod
uwagę ilość zastosowanych uproszczeń20. NMT składa się z serii sub-modeli.
W szczególności trzy modele – model popytu, model przepustowości dróg
i kosztów oraz model kolejowy – są poddawane iteracji w modelu, by otrzymać kluczowe prognozy. Iteracja z udziałem różnych submodeli pozwala na
prognozowanie zmian udziału danego środka transportu w ogóle podróży,
w zależności od zmiany kosztów użycia tego środka, przy uwzględnieniu zmian
w kongestii kolejowej i drogowej.
Stosowany w Szkocji system modelujący LATIS (Land-Use and Transport
Integration in Scotland)21 obejmuje dwa komponenty – Model Transportowy
Szkocji (Transport Model for Scotland – TMfS)22 oraz Model Transportowy,
Ekonomiczny i Zagospodarowania Przestrzennego Szkocji (Transport, Economic and Land-Use Model of Scotland – TELMoS). System opracowany
został na zlecenie agencji Transport Scotland w celu oszacowania wpływu
poszczególnych wariantów proponowanych strategii transportowych i planów
zagospodarowania przestrzennego. TMfS przedstawia popyt i zachowania
w transporcie samochodowym, autobusowym i kolejowym. TELMoS zawiera
18
19
20
21
22
National Transport Model (NTM). Overview, http://www.dft.gov.uk/pgr/economics/ntm/
national transportmodelntmsummary?page=1#a1010 (05.05.2012).
Ibidem, s. 3.
Ibidem, s. 4.
Zob. http://www.latis.org.uk (05.05.2012).
Zob. http:// www.tmfs.org.uk (05.05.2012).
42
Izabela Kuligowska
dane demograficzne, gospodarcze oraz z zakresu planowania przestrzennego23.
Łączne stosowanie TMfS oraz TELMoS zapewnia całościowe ujęcie interakcji między transportem a planowaniem przestrzennym. Struktura LATIS jest
zhierarchizowana – obejmuje model krajowy (szkocki), modele regionalne
i lokalne. TMfS umożliwia: (1) opracowanie prognoz w zakresie ruchu na drogach krajowych w okresie 20 lat, (2) stworzenie ram do oceny ekonomicznej
i pod względem wpływu na ruch drogowy większych projektów rozwoju sieci
drogowej między głównymi ośrodkami miejskimi, (3) sprawdzenie rezultatów
wdrożenia tych projektów i możliwych interakcji między nimi a projektami
w zakresie transportu publicznego oraz (4) dostarczenie odpowiednich danych
i zapewnienie podstaw do tworzenia lokalnych strategii transportowych przy
możliwości oceny różnych wariantów strategii lokalnych lub potencjalnych
inwestycji24. Wyniki z modelu można podzielić na operacyjne (tj. analiza ruchu
lub kongestii na określonym odcinku sieci drogowej), ekonomiczne (tj. oszacowanie wartości społecznej infrastruktury transportowej i usług transportowych)
oraz w zakresie emisji z transportu (określenie poziomów emisji bieżących
i prognozowanych)25.
W rozdziale drugim analizie poddano równoległe procesy reform decentralizacyjnych oraz transportowych w ciągu ostatniej dekady. W części pierwszej rozdziału omówione zostały politologiczne i prawne aspekty dewolucji,
jak również ich szerszy kontekst regionalny i europejski. W części drugiej
przedstawiono zarys polityki transportowej gabinetów konserwatywnych między 1980 r. a 1998 r., by następnie scharakteryzować politykę transportową
ostatnich gabinetów labourzystowskich.
Pojęcie „dewolucja” funkcjonuje w literaturze polskiej w odmiennym znaczeniu niż w literaturze brytyjskiej. W prawie polskim oznacza ono przeniesienie
– na żądanie strony – kompetencji do rozstrzygnięcia sprawy z jednego organu
administracyjnego na inny, zwykle nadrzędny26. W kręgu anglosaskim termin
ten – wywodząc się z prawa cywilnego – jest używany jako określenie transferu uprawnień przez organ konstytucyjnie zwierzchni na rzecz wybieranych
organów szczebla niższego27. Dewolucja oznacza cesję funkcji politycznych
przez organ konstytucyjnie zwierzchni (parlament brytyjski) na rzecz wybieralnych lub autonomicznych organów szczebla niższego (parlamentów krajów
koronnych). Ze względu na typ i zakres przekazywanych kompetencji wyróż23
24
25
26
27
Transport/Economic/Land-Use Model of Scotland (TELMoS): Model Description, David Simmonds Consultancy, 2007.
K. Lumsden, Ch. Robinson, Transport Model for Scotland. End of Term Report, MVA 2005,
s. 2.
Zob. http://www.tmfs.org.uk (05.05.2012).
Artykuł 150, Kodeks postępowania administracyjnego.
D. Wilson, Ch. Game, Government beyond the Centre. Local Government in the United Kingdom, Basingstoke 2002, s. 25.
43
nia się dewolucję legislacyjną (przekazanie uprawnień do stanowienia aktów
prawnych o randze ustawy), dewolucję egzekucyjną (przekazanie uprawnień
do wydawania aktów prawnych drugiego rzędu, czyli aktów wykonawczych do
ustaw) oraz dewolucję administracyjną (cesja obejmuje funkcje zarządcze)28.
Kolokwialnie, mianem dewolucji określany jest ogół reform decentralizacji
politycznej, przeprowadzanych w Zjednoczonym Królestwie po 1998 r., które
objęły powołanie struktur zarządu na poziomie krajów koronnych, zróżnicowanych pod względem formy, pozycji ustrojowej i kompetencji (Parlament
Szkocki, Narodowe Zgromadzenie Walijskie, Zgromadzenie Irlandii Północnej, władze samorządowe w Londynie oraz regionalne agencje w Anglii).
Uzasadnienia procesów dewolucyjnych można dokonać na gruncie teorii
demokracji wielopoziomowej, która ma swoją genezę w studiach nad integracją europejską. Założenia koncepcyjne teorii ukształtowały się na początku
lat dziewięćdziesiątych XX wieku, gdy kształt procesów integracyjnych determinowało podejście federalistyczne29. Wpłynęło ono również na postrzeganie
zorganizowania terytorialno-administracyjnego państw europejskich w kategoriach bliskim zasadom porządku federalnego, tak więc odchodząc od modelu
hierarchicznego, akcentowano pluralizm ośrodków władzy i ich rolę w procesach współdecydowania. W literaturze przedmiotu występuje zróżnicowanie
w zakresie terminologii użytej do opisu procesów decentralizacji i fragmentaryzacji ośrodków decyzyjnych. Termin polycentric governance wskazuje na
wielość ośrodków władzy i ich równorzędny charakter. Koncepcja functional,
overlapping, competing jurisdictions podkreśla rozrost sfery kompetencji konkurencyjnych w wyniku fragmentaryzacji władzy. Natomiast odwoływanie się
w dyskursie do terminów consortio, condominio zwraca uwagę na fakt dzielenia
kompetencji zarządczych czy też wspólnego zarządu30. W publikacjach anglosaskich odchodzi się często od „demokracji wielopoziomowej” na rzecz multilevel governance. O ile pierwszy z terminów – będąc czysto politologicznym
– podkreśla fakt istnienia wybieralnych legislatur czy organów zarządczych na
szczeblach od wspólnotowego do lokalnego, o tyle drugi rozszerza to ujęcie,
wskazując na udział w procesach decyzyjnych ośrodków innych niż statutowe31.
Zgodnie z teorią demokracji wielopoziomowej, przekazanie kompetencji
wybieralnym organom szczebla subcentralnego – w drodze delegacji lub
konstytucyjnej gwarancji ich uprawnień – zwiększyć ma efektywność rządów
i – w drugim przypadku – również stopień ich demokratycznej odpowiedzialności32. Brytyjska polityka dewolucyjna zdaje się wpisywać w ten trend. Toteż
28
29
30
31
32
Ibidem, s. 82–83.
A. Wiener, Th. Diez, European Integration Theory, Oxford 2004, s. 36.
I. Bache, M. Flinders (red.), Multi-level Governance, Oxford 2005, s. 15.
Ibidem, s. 4, 5.
Ibidem, s. 10.
44
Izabela Kuligowska
mimo odrębności, mających swoją genezę w specyfice systemu politycznego
i prawnego Zjednoczonego Królestwa, należy sytuować całość procesów dewolucyjnych w szerszym kontekście regionalistycznym i federalistycznym.
Istotą procesów dewolucyjnych było umożliwienie definiowania i wdrażania
własnych priorytetów rozwojowych przez rządy krajów koronnych. Gwarantowały to konsensualne mechanizmy koordynacji polityk administracji dewolucyjnych i administracji centralnej oraz formuła ustalania budżetów krajów
koronnych i swoboda alokacji przyznanych środków zgodnie z priorytetami
definiowanymi przez same kraje koronne. Ustawy dewolucyjne i akty je modyfikujące wyposażyły struktury zarządzające w krajach koronnych w szeroki
zakres uprawnień do prowadzenia polityk publicznych. Widoczny był trend
do rozszerzania kompetencji przyznawanych strukturom krajowym. Możliwa
stała się nawet zmiana samej formuły dewolucyjnej z wykonawczej na legislacyjną. Wyraźnie zaznaczyły się próby naśladowania rozwiązań przyjmowanych
w jednym z krajów koronnych przez drugi. Dotyczyło to zarówno ustawodawstwa, jak i prowadzonych polityk. W dość paradoksalny sposób zapewniło to
konwergencję prowadzonych polityk i przeczyło założeniom reform decentralizacyjnych, które miały wprowadzić zróżnicowane formy zarządu. W momencie
osiągnięcia zakresu kompetencji uznanego przez administracje dewolucyjne
za optymalny, postulaty dalszych cesji przestawały być zgłaszane. Stało się
tak w przypadku Walii w momencie rozszerzenia formuły decentralizacyjnej
na dewolucję legislacyjną, która uznana została za stan „wysycenia” kompetencyjnego. W przypadku Szkocji ów poziom nasycenia został osiągnięty dość
szybko, głównie ze względu na szeroką autonomię przyznaną już w początkowym etapie reform. Dość symptomatyczna jest tu niechęć do korzystania
z bardziej kontrowersyjnych uprawnień, które mogłyby zwiększyć możliwości
działania władz krajowych, ale również ich odpowiedzialność, jak w przypadku
uprawnień fiskalnych. W Anglii można zauważyć pewną inercję kompetencyjną i brak zmian w strukturze zarządu w regionach, o czym świadczy odrzucenie projektu mającego wprowadzić wybieralne zgromadzenia regionalne.
Złożoność i asymetryczna natura reform dewolucyjnych nie wpłynęła na
ich implementację – płynność procesu zapewniły gabinety labourzystowskie
w Whitehall i pierwszych administracjach dewolucyjnych (poza Irlandią Północną). Faza „kooperacji” zakończona została w 2007 r. wraz z wejściem partii
nacjonalistycznych do rządów w Szkocji, Walii i Irlandii Północnej, zmianą
na stanowisku premiera (Gordon Brown) oraz wprowadzeniem obostrzeń
budżetowych.
W rozdziale trzecim – oprócz opisu kompetencji parlamentów i administracji dewolucyjnych w zakresie rozwoju gospodarczego i polityki transportowej
– zanalizowano procesy planowania i implementacji polityki transportowej
w warunkach po reformach decentralizacyjnych. Odrębnie dla Szkocji, Walii
oraz Anglii przedstawiano strukturę instytucjonalną w powiązaniu z rozkła-
45
dem kompetencji w zakresie transportu. Następnie scharakteryzowano system
finansowania polityki transportowej w krajach koronnych.
Kraje koronne wyposażono w spójne kompetencje umożliwiające prowadzenie w miarę niezależnych polityk transportowych. Kluczową była tu możliwość
definiowania i wdrażania własnych priorytetów rozwojowych w zakresie transportu. Przyjęty mechanizm finansowania działalności autonomicznych instytucji w krajach koronnych zapewnia stabilną bazę dla realizacji własnych wizji
rozwoju transportu, lepiej dostosowanych do lokalnych potrzeb. Możliwość
kształtowania środowiska prawnego, wynikająca z przekazania kompetencji
legislacyjnych w zakresie transportu parlamentom krajów koronnych, stanowi
– obok mechanizmów finansowania – podstawę dla rozwoju systemów transportowych Szkocji i Walii.
W latach sześćdziesiątych i siedemdziesiątych ubiegłego stulecia plany
wydatków publicznych dla Szkocji, Walii i Irlandii Północnej były negocjowane
wspólnie w ramach całościowych programów wydatków publicznych. Formułę
alokacji funduszy – zwaną później od ówczesnego sekretarza skarbu Joela
Barnetta – zastosowano po raz pierwszy w odniesieniu do Szkocji w 1978 r.
Formuła alokacyjna istniała już wcześniej, jednakże rząd labourzystowski nie
przyznawał się do jej stosowania, nie chcąc być posądzonym o faworyzowanie
jednego z krajów koronnych. Wyróżniała ona dwa typy wydatków publicznych – porównywalne z wydatkami dla Anglii i nieporównywalne bezpośrednio. Wydatki zagregowane dla Szkocji były corocznie wyrównywane zgodnie
z formułą: 10/85 w przypadku programów porównywalnych między Szkocją
a Anglią i 10/90 dla programów porównywanych między Szkocją a Anglią
i Walią łącznie33.
Przed 1998 r. formuła stosowana była do ustalania szkockich i walijskich
„bloków”, które przed dewolucją pokrywały wszystkie wydatki w granicach
kompetencji sekretarzy stanu ds. Szkocji i Walii z wyjątkiem rolnictwa, rybołówstwa, żywności oraz finansowania znacjonalizowanych sektorów przemysłu. Formuły używano do określenia zagregowanego rozmiaru „bloku”, czyli
wysokości funduszy, które sekretarze stanu mogli dowolnie lokować między
finansowanie działań z zakresu usług publicznych. W obu krajach koronnych
w 1997 r. „blok” pokrywał około 96% całości wydatków Scottish Office i Welsh
Office. Warto zaznaczyć, że możliwe jest wprowadzanie zmian wysokości „bloków” poza formułą, tzn. na skutek transferu dodatkowych kompetencji na
rzecz departamentów terytorialnych czy jednolitych dostosowań we wszystkich departamentach centralnych i krajowych. Reformy dewolucyjne rządu
Tony’ego Blaira utrzymały formułę Barnetta. W dokumentach przygotowawczych do dewolucji zapowiadano użycie formuły do określania dotacji
33
The Barnett Formula, R. Twigger, House of Commons Library Research Paper 98/8,
s. 6–7.
46
Izabela Kuligowska
blokowych, które tworzyć miały budżet parlamentów dewolucyjnych34. Ze
względu na zróżnicowane kompetencje, przyznane organom krajów koronnych
ustawami dewolucyjnymi, i związane z nim uprawnienia do alokacji funduszy,
formuła Barnetta wymagała szeregu dostosowań. Od 1997 r. stosowanie formuły uległo formalizacji. W 1999 r. ministerstwo skarbu opublikowało sprawozdanie odnośnie finansowania parlamentów dewolucyjnych35, w którym
explicite określono bazę, na której operowała formuła Barnetta36. Dokument
przedstawiał również procedurę rozwiązywania sporów, które mogą wyniknąć między administracją centralną a administracjami krajów koronnych
przy stosowaniu formuły. Wspólny komitet ministerialny (Joint Ministerial
Committee)37, w gestii którego pozostaje odpowiedzialność za koordynację
międzyadministracyjną, jest organem właściwym do rozwiązywania sporów
wynikłych ze stosowania formuły. W praktyce jednak to ministerstwo skarbu
ma ostateczny głos przy alokacji funduszy publicznych i jak dotąd żaden spór
nie został przedłożony na forum komitetu38.
W rozdziale czwartym przedstawiony został wpływ dewolucji na rozwój
systemów transportowych w krajach koronnych przez zestawienie nakładów
inwestycyjnych w transporcie od początku reform decentralizacyjnych. Analizie poddano również wpływ zmian w nakładach inwestycyjnych na dynamikę
przewozów pasażerskich i towarowych.
W latach osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych XX wieku ograniczano
wydatki kapitałowe na budowę i modernizację infrastruktury transportowej
(wydatki kapitałowe w cenach bieżących pozostawały na stałym poziomie do
1990 r.). Inwestycje w zakresie infrastruktury drogowej od lat 1980–1981 utrzymywały się na stałym poziomie i stanowiły 75% całości inwestycji w transporcie.
Incydentalny wzrost wydatków w latach 1990–1991 związany był z planowaną
prywatyzacją sektora kolejowego. Od początku lat osiemdziesiątych minionego stulecia podejmowano działania na rzecz obniżenia wydatków bieżących
w transporcie publicznym – redukowano subsydia dla usług przewozów kolejowych i autobusowych. Subsydia dla przewozów autobusowych obniżono o 50%
tuż po deregulacji sektora. Równolegle następowało zmniejszanie nakładów
na transport publiczny – między 1980–1981 a 1990–1991 spadek o około 37%
(licząc dla całości wydatków kapitałowych w transporcie spadek ten wynosił
34
35
36
37
38
Ibidem, s. 15.
Funding the Scottish Parliament, National Assembly for Wales and Northern Ireland Assembly:
A Statement of Funding Policy, http://archive.treasury.gov.uk/pub/html/docs/swni.html.
Od 1999 r. dostępne są publikacje ministerstwa skarbu odnośnie funduszy przyznawanych
krajom koronnym na podstawie formuły Barnetta.
Memorandum of Understanding and Supplementary Agreements, 2001, s. 12.
The Barnett Formula. First Report, House of Lords Select Committee on the Barnett Formula, 2009, rozdz. 4, http://www.publications.parliament.uk/pa/ld200809/ldselect/ldbarnett/139/13908.htm#note33.
47
9%). Nakłady na transport od połowy lat osiemdziesiątych XX wieku były
nieadekwatne do wzrastającego popytu.
Po 1998 r. w Wielkiej Brytanii następował proces równoległego przekazywania kompetencji w zakresie transportu oraz środków finansowych przez
rząd centralny krajom koronnym. Wydatki rządu centralnego na transport
w Wielkiej Brytanii w latach 2000–2008 wzrosły o 163% (z 3904 do 10277 mln
GBP). Wydatki bieżące rządu centralnego przekazane krajom koronnym
w omawianym okresie wzrosły o 133% (z 1338 do 3117 mln GBP). W 2008 r.
z łącznej kwoty 3117 mln GBP 1384 mln przyznano na utrzymanie dróg o znaczeniu strategicznym, 1353 mln na subsydia dla Szkocji, 197 mln na subsydia
dla Walii i 183 mln na subsydia dla Anglii. Na szczególną uwagę zasługuje
wzrost subsydiów dla Szkocji (o 1108%), zwłaszcza od 2005 r., gdy uchwalono
Railways Act 2005 i wprowadzono reformę sektora kolejowego. Jednocześnie
wydatki bieżące rządu centralnego nieprzekazane krajom koronnym zmalały
o 3% (z 1559 do 1507 mln GBP).
Nakłady na transport w Szkocji w gestii egzekutywy szkockiej notowały
stały trend wzrostowy po 1998 r. skorelowany ze stopniowym przekazywaniem
uprawnień w zakresie transportu przez rząd centralny władzom szkockim.
Między 2000 r. a 2006 r. zanotowano wzrost wydatków na transport w gestii
egzekutywy szkockiej z 378 do 1844 mln GBP. W tym samym okresie subsydia rządu centralnego w Szkocji wzrosły z 112 do 1214 mln GBP, wydatki
kontrolowane przez samorządy zwiększyły się z 503 do 880 mln GBP (75%).
Wzrost wydatków w gestii egzekutywy szkockiej zaznaczył się szczególnie od
2005 r., co wiązało się z przejęciem nowych uprawnień w zakresie transportu
kolejowego na mocy wspomnianego Railways Act 2005 – wzrost wydatków
na transport ogółem między 2005 r. a 2006 r. o 48% (z 1066 do 1573 mln
GBP) i subsydiów do usług przewozów kolejowych w tym samym czasie
o 201% (z 180 do 542 mln GBP). Dynamizacji uległy nakłady na budowę
i modernizację infrastruktury drogowej. Uwagę należy zwrócić także na stałe
dotowanie tzw. life lines – połączeń lotniczych i promowych między Szkocją
a Orkadami i Szetlandami. Widoczny był wzrost inwestycji w lokalnym transporcie publicznym, wynikający ze wzrostu subsydiów dla przewoźników autobusowych – w okresie 1997–2006 wyniósł on 964% (z 14 do 149 mln GBP).
Podkreślić należy również 285% wzrost nakładów kapitałowych ze strony
samorządów między 2000 a 2007 r., z czego wydatki na drogi wzrosły o 179%
(z 102 do 285 mln GBP), a wydatki na transport publiczny aż o 765% – z 23 do
199 mln GBP.
W wydatkach na transport w Walii uwagę zwraca wzrost nakładów na programy wsparcia dla transportu lokalnego – przyrost z 750 tys. GBP do 5723
tys. GBP w latach 2000–2009. Szczególny wzrost był notowany od 2005 r.,
kiedy przyjęto Railways Act 2005 (wprowadzenie subsydiów dla lokalnych
przewozów kolejowych). Drugą ważną cechą modelu walijskiego było zwięk-
48
Izabela Kuligowska
szenie dopłat z tytułu nierentownych tras autobusowych – przyrost między
2000 a 2009 r. o 175% (z 11500 tys. GBO do 31611 tys. GBP). Dynamika ta
miała źródło w regulacjach Transport Act 2000, który umożliwił ubieganie się
o dofinansowanie przewozów na mało rentownych trasach przez operatorów
komercyjnych.
Wprowadzane od 1998 r. reformy dewolucyjne w znaczący sposób wpłynęły
na zwiększenie wykorzystania transportu zbiorowego w przewozach pasażerskich. Zadaniem rządów krajów koronnych, zgodnie z przyjętym celem
promowania zrównoważonego rozwoju transportu, stało się skonstruowanie
systemu zachęt, który w wyniku zmniejszenia ilości podróży samochodami
osobowymi prowadziłby do wzrostu wykorzystania alternatywnych wobec
nich środków komunikacji transportu zbiorowego. Podkreślić należy, że
rozbudowa infrastruktury drogowej w krajach koronnych nie była priorytetem reform polityki transportowej rządu centralnego i krajów koronnych,
bowiem istniejąca sieć drogowa uznana została za wystarczającą, gdyż program inwestycji w infrastrukturę drogową przypadający na lata osiemdziesiąte minionego stulecia został konsekwentnie zrealizowany przez gabinety
konserwatywne.
Potwierdzeniu tezy o pozytywnym wpływie reform decentralizacyjnych na
rozwój systemów transportowych krajów koronnych posłużyły następujące
wnioski z badań:
1. Reformom dewolucyjnym towarzyszył znaczny wzrost nakładów na transport w Wielkiej Brytanii:
– wydatki rządu centralnego przekazane krajom koronnym w latach
1998–2008 wzrosły o 133%, podczas gdy środki nieprzekazane zmalały
o 3%. Jednocześnie nakłady samorządów na transport wzrosły o 158%;
– nakłady na infrastrukturę drogową przekazane krajom koronnym
w latach 1999–2007 wzrosły o 53%;
– środki na infrastrukturę kolejową przekazane krajom koronnym uległy
zwiększeniu o 204%;
– w Szkocji wydatki na transport w gestii egzekutywy szkockiej w latach
2000–2006 wzrosły o 387%, zaś subsydia rządu centralnego o 983%.
Znaczne fundusze skierowano na rozbudowę lotnisk dla przewozów
lokalnych, zapewniających stałą komunikację z obszarami peryferyjnymi
(life lines). W latach 1997–2006 964% wzrostowi uległy także subsydia
dla przewoźników autobusowych;
– w Walii wydatki rządu centralnego na transport wzrosły w latach
2000–2008 o 227%, zaś wydatki samorządów o 71%. Programy wsparcia
dla transportu lokalnego zanotowały w latach 2000–2009 663% przyrost
finansowania;
– w Anglii wydatki na transport w latach 2000–2008 wzrosły o 170% ze
strony samorządów i 60% ze strony rządu centralnego;
49
– w znaczący sposób wzrosły subwencje samorządów do aglomeracyjnych
przewozów autobusowych. W latach 1997–2007 największy przyrost
wsparcia zanotował Londyn (661%) i Anglia (458%).
2. Wzrost nakładów na transport pozytywnie wpłynął na dynamikę przewozów
pasażerskich i towarowych:
– w latach 1998–2008 Wielka Brytania odnotowała 11% wzrost przewozów
w ruchu drogowym wyrażony w pojazdokilometrach;
– liczba przewiezionych ładunków w latach 1997–2007 wzrosła o 14%;
– przewozy lotnicze cechują się bardzo dużą dynamiką wzrostu – w latach
1997–2007 przewozy pasażerskie wzrosły o 91%, przewozy towarowe
o 32%;
– w transporcie towarów drogą morską w latach 1998–2008 odnotowano
2% spadek w Wielkiej Brytanii, który wynikał ze wzrostu przewozów
kolejowych.
3. Reformy dewolucyjne pozytywnie wpłynęły na wykorzystanie środków
komunikacji zbiorowej w przewozach pasażerskich, zwłaszcza w przewozach
kolejowych:
– w latach 1998–2008 zanotowano 101% wzrost w aglomeracyjnych przewozach kolejowych, 42% przyrost w przewozach kolejowych, 26% wzrost
w przejazdach metrem w Londynie, 20% przyrost w przewozach autobusowych i tramwajowych. Wolumen przewozów autobusowych w Szkocji
i Walii determinują dotowane usługi na słabo skomunikowanych obszarach wiejskich – w związku z brakiem dostępu do innych środków komunikacji zbiorowej lub samochodu osobowego. W Anglii wskaźnik ten jest
niski ze względu na dostępność alternatyw dla przewozów autobusowych,
gęstsze zaludnienie i niższy stopień zubożenia obszarów wiejskich;
– w istotny sposób zwiększyła się liczba stałych pasażerów korzystających
z przewozów kolejowych – w latach 1997–2006 przyrost w Londynie
wyniósł 70%, w Anglii 69%, w Wielkiej Brytanii 67%, w Walii 53%,
a w Szkocji 50%;
– Londyn wyróżnia się największą dynamiką w przewozach środkami transportu zbiorowego – w latach 1997–2007 przewozy autobusowe, tramwajowe i kolejowe aglomeracyjne wzrosły o 68%. Istotną rolę odegrała
również rozbudowana sieć metra i kolei aglomeracyjnych. Zwiększeniu
przejazdów środkami komunikacji publicznej sprzyjało również wprowadzenie opłat za wjazd samochodem osobowym do centrum miasta
(congestion charging);
– subsydiowanie przewozów w istotny sposób wpłynęło na korzystanie ze
środków transportu zbiorowego – w latach 1998–2008 w Szkocji przewozy subsydiowane zanotowały 63% wzrost.
4. Reformy dewolucyjne korzystnie wpłynęły na realizację koncepcji zrównoważonego transportu:
50
Izabela Kuligowska
– w latach 1997–2007 przewozy kolejowe wykazały znacznie wyższy przyrost
(24%) niż przewozy drogowe (1%);
– na ograniczenie emisji CO2 złożyły się dwa pozytywne trendy – wzrost przewozów pasażerskich środkami transportu zbiorowego oraz wzrost kolejowych przewozów towarowych kosztem transportu drogowego;
– Szkocja w sposób najbardziej zaawansowany wdraża ideę zrównoważonego
transportu – cechuje ją najmniejszy odsetek przewozów towarów drogą
lądową (63,9%), który jest znacznie niższy od średniej dla Zjednoczonego
Królestwa (84,2%) i Unii Europejskiej (75%).
Nr 1, 2012
Kamil Tomczyk
Wielokulturowość a liberalna demokracja
Szanse i zagrożenia
Aspekty metodologiczne1
W
ielokulturowość jest zjawiskiem społecznym, posiadającym niezwykle
donośne konsekwencje w sferze politycznej. Ideologia wielokulturowości mogła rozwinąć się tylko w państwie wieloetnicznym i wielowyznaniowym,
gdzie konieczność współżycia z przedstawicielami innych kultur wymusiła na
obywatelach postawę tolerancji. Dlatego też początków tolerancji i wielokulturowości należy poszukiwać w Stanach Zjednoczonych Ameryki. Początkowo
termin wielokulturowość w XIX wieku oznaczał asymilację nowo przybyłych
emigrantów ze społeczeństwem amerykańskim. Symbolem takiego podejścia
stała się sztuka Israela Zangwilla z 1909 r. The Melting Pot. Jak wskazuje polski myśliciel Andrzej Szahaj, tytuł tej sztuki stał się również metaforą, dzięki
której przez wiele lat Amerykanie postrzegali siebie jako naród „wytopiony”
w tyglu różnorodnych grup etnicznych, religijnych i językowych. Oczywiście
bardzo szybko okazało się, że metafora melting pot nie tyle „wytapia” nowych
Amerykanów, ile raczej dostosowuje masy imigranckie do wzorów dominującej
kultury anglosaskiej2.
Lata siedemdziesiąte XX wieku przyniosły pod tym względem istotną
zmianę. Podejście melting pot zostało odrzucone jako próba promowania
1
2
Niniejszy artykuł przedstawia strukturę procesu badawczego rozprawy doktorskiej, napisanej pod kierunkiem naukowym dr. hab. Wojciecha Jakubowskiego. Publiczna obrona pracy
doktorskiej odbyła się na Wydziale Dziennikarstwa i Nauk Politycznych Uniwersytetu Warszawskiego 29 lutego 2012 r. Uchwałą Rady Wydziału Dziennikarstwa i Nauk Politycznych
Uniwersytetu Warszawskiego z 21 marca 2012 r. nadany został stopień naukowy doktora
nauk humanistycznych w zakresie nauk o polityce.
A. Szahaj, E pluribus unum? Dylematy wielokulturowości i politycznej poprawności, Kraków 2004, s. 15–16; P. Scheffer, Druga ojczyzna. Imigranci w społeczeństwie otwartym, tłum.
E. Jusewicz-Kalter, Wołowiec 2010, s. 381–390; S. Huntington, Kim jesteśmy? Wyzwania
dla amerykańskiej tożsamości narodowej, przekł. B. Pietrzyk, Kraków 2007, s. 120–122;
A. Schlesinger, The Disuniting of America. Reflections on a Multicultural Society, New York–
–London 1998, s. 18–19, 38–39.
52
Kamil Tomczyk
dominującej kultury anglosaskiej, która ponadto była opresywna i niesprawiedliwa. Społeczeństwo w kategoriach tygla zastąpiono metaforą salad bowl
– półmiska z sałatkami, które leżąc obok siebie nie ulegają zmieszaniu ani
połączeniu. Nowy paradygmat opisywał społeczeństwo amerykańskie przede
wszystkim przez pryzmat różnicy. Dla obywateli amerykańskich od wspólnej
tożsamości ważniejsze stało się utożsamianie z jakąś kulturą i tradycją etniczną.
Uzasadnienie egzystencji kultur różnych grup etnicznych zyskało priorytet nad
ich rzetelnym przedstawieniem i próbą zrozumienia.
Wydarzenia z 11 września 2001 r. w Nowym Jorku i Waszyngtonie, zamachy
terrorystyczne w Londynie i Madrycie, zamieszki wywołane przez publikację
w duńskiej gazecie karykatur Mahometa czy też zabójstwo holenderskiego
reżysera Theo van Gogha nie tylko wskazują, że dotychczasowy model społeczeństwa wielokulturowego wyczerpał swoje możliwości, ale także, że zjawisko
wielokulturowości stanowi obecnie jedno z najpoważniejszych wyzwań przed
jakim obecnie stoi liberalna demokracja. W miejsce harmonijnego współistnienia różnych grup kulturowych powstały odrębne i autonomiczne wspólnoty,
których w zasadzie nic nie łączy. Jak słusznie zauważył Paul Scheffer, wybitny
holenderski znawca omawianego zjawiska: „Porażka wielokulturowości, z jaką
mamy dziś do czynienia, stanowi najwyższe zagrożenie dla pokoju społecznego”3. Ujmując rzecz inaczej, zachowanie pokojowej współegzystencji między
różniącymi się od siebie jednostkami oraz grupami społecznymi wymaga nie
tylko nowych rozwiązań instytucjonalnych, ale przede wszystkim odpowiedzi
na pytanie o tożsamość samego społeczeństwa liberalno-demokratycznego.
Problematyka badawcza
Pojęcie „wielokulturowości” stanowi także przedmiot refleksji naukowej.
Z prowadzeniem badań naukowych z zakresu wielokulturowości wiążą się
określone trudności metodologiczne, które w przeważającej mierze wynikają
z natury badanego zjawiska. Brak jest jednej, podzielanej przez wszystkich
definicji wielokulturowości. Przyjęcie przez rządy państw liberalno-demokratycznych odmiennych rozwiązań względem wspólnot mniejszościowych,
prowadzi do różnego rozumienia pojęcia „wielokulturowości”. Dotyczy to
w szczególności Stanów Zjednoczonych Ameryki i państw Europy Zachodniej.
Na inne jej elementy zwracają uwagę antropolodzy kulturowi, etnolodzy, historycy, politolodzy, socjolodzy czy też ekonomiści. Efektem tego jest pluralizm
teoretyczny i metodologiczny.
3
P. Scheffer, Uwaga, ta łódź jest pełna!, przeł. S. Kowalski, „Gazeta Wyborcza” 2002, nr 81,
s. 18.
WIELOKULTUROWOŚĆ A LIBERALNA DEMOKRACJA
53
W ramach naukowej refleksji nad pojęciem „wielokulturowości” należy
zauważyć, że termin ten posiada co najmniej trzy znaczenia. Po pierwsze,
wielokulturowość może być obiektywnym faktem zróżnicowania kulturowego
danego społeczeństwa. Po drugie, może stanowić politykę rządową, która ma
na celu łagodzenie napięć społecznych, związanych z faktem wielokulturowości. Po trzecie, może oznaczać ideologię, doktrynę wynikającą z działań środowisk mniejszościowych, dążących do pełniejszego udziału w życiu społecznym,
kulturalnym i politycznym kraju4.
Analiza dotychczasowych teorii związanych z zagadnieniem wielokulturowości prowadzi nas do wyodrębnienia następującej klasyfikacji poziomów
badawczych: deskryptywnego, ideologicznego i politycznego. Z przyjęciem
powyższego podziału wiąże się założenie, zgodnie z którym wielokulturowość
należy traktować nie tylko jako wyraz określonego stanowiska filozoficznego
czy politycznego, ale także jako odzwierciedlenie rzeczywistości społecznokulturowej5.
Na poziomie deskryptywnym (opisowym) wielokulturowość jest przedstawiona jako zjawisko demograficzne. Różnorodność kulturowa nie ogranicza
się tutaj wyłącznie do prostego podziału geograficznego na odrębne wspólnoty
mniejszościowe, ale oznacza także rzeczywiste zróżnicowanie poszczególnych
państw i społeczeństw przez grupy społeczne, które posiadają własny język, tożsamość, tradycję i które należy traktować jako autonomiczne i realne całości.
Na kolejnym poziomie – ideologicznym – kwestią o zasadniczym znaczeniu jest
próba odpowiedzi na pytanie o kształt porządku normatywnego, jaki wiąże się
z respektowaniem polityki wielokulturowości. Określenie i przyjęcie porządku
normatywnego przekłada się z kolei na określony program, ideologię wielokulturowości oraz działania polityczne, które są zaliczane do ostatniego poziomu
(politycznego). Inaczej rzecz ujmując, powyższe działania mają na celu obronę
i promowanie własnej kultury w obliczu występowania innych kultur konkurencyjnych w danym społeczeństwie (odnosi się to w szczególności do tzw.
kultury dominującej, której nierzadko przypada miano kultury opresywnej).
Badając pojęcie „wielokulturowości” możemy wprowadzić podział na jej
poszczególne odmiany. W ramach analizy nad zjawiskiem wielokulturowości
4
5
W. Burszta, Antropologia kultury, Poznań 1998, s. 152.
W. Burszta, Ideologia różnicy i tożsamość zbiorowa, „Sprawy Narodowościowe”, seria nowa,
1999, z. 14–15, s. 52; idem, Różnorodność i tożsamość. Antropologia jako kulturowa refleksyjność, Poznań 2004, s. 168; idem, Od mowy magicznej do szumów popkultury, Warszawa 2009,
s. 206–207; zob. też A. Heywood, Ideologie polityczne. Wprowadzenie, Warszawa 2008, s. 79.
Również Janusz Mucha wyodrębnił trzy poziomy wielokulturowości: poziom „empirycznego
stanu rzeczy”, poziom świadomości społecznej (niesformalizowane normy społeczne, które
regulują wspomniany stan rzeczy) oraz poziom ideologiczny, wspierający ten stan rzeczy
działaniami praktycznymi (głównie politycznymi); zob. J. Mucha, Wielokulturowość etniczna
i nieetniczna, „Sprawy Narodowościowe”, seria nowa, 1999, z. 14–15, s. 41–42.
54
Kamil Tomczyk
wymienia się trzy rodzaje: kosmopolitaryzm, pluralizm interaktywny oraz pluralizm sfragmentowany6.
Najsłabszą wersją jest kosmopolitaryzm, który uznaje tolerancję, wolny
wybór i społeczną wartość „różnicy”, ale jest sceptyczny wobec powinności,
ograniczeń i wzajemnych zobowiązań, jakie członkostwo grupowe może narzucić jednostce. Warunkiem progowym takiego podejścia są prawa jednostki.
Kolejnym stanowiskiem jest pluralizm interaktywny, w którym grupa jest podstawowym elementem społeczeństwa. Wielokulturowość oznacza w tym przypadku przede wszystkim współistnienie odmiennych grup i kultur. Społeczne
granice i porządek moralny kształtowany jest poprzez dialog międzykulturowy
i wymianę. Cechą pożądaną jest kultywowanie wspólnego porozumienia ponad
różnicami. Najsilniejszą odmianą wielokulturowości jest pluralizm sfragmentowany. Również i w tym modelu rozpatruje się społeczeństwo z poziomu grupy,
jednak przy pokazaniu jej odmienności, silnym wewnętrznym skonsolidowaniu
oraz wyraźnych granicach etnicznych. Akcent kładzie się na relacje wewnątrzgrupowe. Autonomiczność grupy jest daleko posunięta – szczególnie jeśli chodzi o kultywowanie własnych wzorów wspólnotowego życia. Odmienną pozycję
zajmuje także jednostka. Jej przynależność do grupy etnicznej, w której zyskuje
swoją tożsamość, jest ważniejsza niż przynależność do danego narodu.
Cel i uzasadnienie wyboru tematyki badawczej
Celem rozprawy doktorskiej była analiza i ocena zjawiska wielokulturowości oraz jego wpływu na współczesną liberalną demokrację. Takie ujęcie
problemu miało za zadanie nie tylko przenieść „punkt ciężkości” na wzajemne
relacje między ideologią wielokulturowości a różnorodnymi koncepcjami liberalnych praktyk, ale również pokazać, że posiadają one charakter niezwykle
złożony, gdzie brak jest schematycznych rozstrzygnięć i dogmatycznej jedności.
Kolejnym celem badawczym była próba konfrontacji zasad liberalizmu, które
podlegają ewolucji pod wpływem szybkich przemian i doświadczeń społecznych, z powstawaniem nowych koncepcji udanego życia, na które coraz większy wpływ wywierają praktyki wspólnot nieliberalnych i niedemokratycznych.
Dodatkowo powyższa analiza została przeprowadzona na poziomie wertykalnym. Teoretyczne postulaty i wnioski zostały ponadto poparte licznymi przykładami z poszczególnych państw europejskich na przestrzeni ostatnich lat.
6
Opisany poniżej model został zaproponowany przez Elżbietę Budakowską i opiera się na
koncepcji Douglasa Hartmana i Josepha Gerteisa, szerzej zob. E. Budakowska, Wielokulturowość: ponowoczesnym nacjonalizmem?, w: J. Królikowska (red.), Integralno-kulturowe badanie kontaktu kulturowego, Warszawa 2009, s. 158–160. Z kolei Peter McLaren wyodrębnił
cztery typy wielokulturowości: konserwatywny, liberalny, lewicowo-liberalny oraz krytyczny,
szerzej zob. W. Burszta, Antropologia kultury, Poznań 1998, s. 152–154.
55
Tak sformułowany problem badawczy posiada istotną wagę z naukowego
punktu widzenia. Traktuje przy tym zjawisko wielokulturowości, eksponujące
pojęcie różnicy, jako wielkie wyzwanie dla liberalizmu, zmuszając do przemyślenia na nowo wszelkich fundamentalnych rozwiązań mieszczących się
w ramach liberalnej demokracji.
Założenia i pytania badawcze
Z tak zarysowanym celem rozprawy doktorskiej wiązały się określone problemy badawcze. Po pierwsze, czy klasycznie rozumiany liberalizm możemy
rozpatrywać jako projekt ahistoryczny i uniwersalny, wspólny dla wszystkich
jednostek, niezależnie od miejsca i czasu? Czy może jednak jest projektem
stronniczym i kontekstualnym, wytworem przypadkowych i historycznie zmiennych praktyk społecznych, tradycji, procesów kulturowych i okoliczności dziejowych, które były przekazywane z pokolenia na pokolenie? Powyższe pytanie
można przedstawić jeszcze w inny sposób. A mianowicie, czy możliwy jest do
zrealizowania tak rozumiany liberalizm, który byłby neutralny wobec wszystkich ideologii i koncepcji udanego życia? A jeśli tak, to na jakich założeniach
teoretycznych by się opierał?
Po drugie, na ile w obliczu wydarzeń, które miały miejsce na przestrzeni
ostatnich lat, liberalizm jest trwałym i wiarygodnym projektem politycznym
i kulturowym? Z tym się ściśle wiąże pytanie o rolę obywatelstwa w społeczeństwach liberalno-demokratycznych, jego znaczenia, a także możliwości
tolerancji przez społeczeństwa zachodnie niektórych praktyk wspólnot mniejszościowych.
Trzecie pytanie dotyczy kształtu liberalnych praktyk oraz wpływu na nie
ideologii wielokulturowości. Czy w obliczu nasilających się procesów globalizacyjnych i związanych z nimi ogromnymi zmianami demograficznymi w społeczeństwach zachodnich, nie należy zweryfikować założeń, na których opiera
się liberalna demokracja?
Po czwarte, czy wielokulturowość jest kolejną odmianą pluralizmu koncepcji dobrego życia, którą można wyjaśnić w kategoriach klasycznego liberalizmu? Czy też pluralizm jest początkową formą wielokulturowości, którą
można przedstawić w kategoriach polityki różnicy? Jak się mają oba pojęcia
do siebie? Czy uzupełniają się wzajemnie, posiadają pewną część wspólną, czy
też wykluczają się zupełnie? Czy jest to relacja równorzędna czy raczej należy
ją rozpatrywać w kategoriach pierwszeństwa? A w przypadku nadrzędności
jednego pojęcia, które z nich posiadałoby prymat?
Tak postawione pytania doprowadziły do przyjęcia następującej tezy
badawczej: liberalizm, podobnie jak inne doktryny filozoficzne posiada granice, których przekroczenie w praktyce oznacza utratę własnej tożsamości.
56
Kamil Tomczyk
Nieograniczona akceptacja i tolerancja wszystkich roszczeń wysuwanych przez
różnego rodzaju grupy kulturowe, religijne i etniczne prowadzi do samounicestwienia się liberalizmu. Jedynie polityka wielokulturowości świadoma
własnych ograniczeń jest możliwa do zaakceptowania przez społeczeństwa
liberalno-demokratyczne.
Metody badawcze
Podstawową metodą pracy była krytyczna analiza dorobku czołowych przedstawicieli myśli liberalnej XIX i XX wieku, których idee i koncepcje w przeważającej mierze kształtowały i nadal kształtują dyskurs naukowy, związany
z liberalną demokracją i zjawiskiem wielokulturowości.
Teoretyczne badania nad wzajemnymi relacjami między liberalizmem i wielokulturowością były prowadzone na podstawie dzieł Johna Rawlsa (Teoria
sprawiedliwości, tłum. M. Panufnik i in., Warszawa 1994, Liberalizm polityczny,
tłum. A. Romaniuk, Warszawa 1998; The Idea of an Overlapping Consensus;
The Domain of the Political and Overlapping Consensus, w: idem, Collected
Papers, Harvard 1999) oraz Willa Kymlickę (Multicultural Citizenship: A Liberal
Theory of Minority Rights, Oxford 1995; Politics in the Vernacular: Nationalism,
Multiculturalism and Citizenship, Oxford 2001; Finding Our Way. Rethinking
Ethnocultural Relations in Canada, Oxford 2004; Multicultural Odysseys: Navigating the New International Politics of Diversity, Oxford 2007).
W kontekście krytycznej analizy dotychczasowych sposobów uzasadnienia
liberalizmu, niezwykle wartościowe okazały się prace Johna Gray’a (Postliberalism. Studies in political thought, London 1993; Enlightenment’s wake:
politics and culture at the close of the modern age, London 1996; Dwie twarze
liberalizmu, przeł. P. Rymarczyk, Warszawa 2001). Na szczególne wyróżnienie
zasługują także dzieła czołowych komunitarystów, których filozofia stanowi
intelektualny wyraz wielokulturowości. Warto w tym miejscu przywołać prace
Michaela Walzera (Polityka i namiętność. O bardziej egalitarny liberalizm,
tłum. H. Jankowska, Warszawa 2006; Sfery sprawiedliwości. Obrona pluralizmu
i równości, tłum. M. Szczubiałka, Warszawa 2007) oraz Alasdaira MacIntyre’a
(Dziedzictwo cnoty, tłum. A. Chmielewski, Warszawa 1996; Czyja sprawiedliwość? Jaka racjonalność?, tłum. A. Chmielewski, Warszawa 2007).
Ponadto przyjęta w niniejszej rozprawie naukowej metoda badawcza została
wzbogacona analizą źródłową współczesnych materiałów prasowych, które
poruszają tematykę społeczeństwa wielokulturowego w liberalnych demokracjach. Analizie zostały poddane także dokumenty przyjęte przez europejskie
instytucje zajmujące się ochroną praw człowieka (Rada Europy) oraz orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu. W procesie
badawczym występują także elementy komparatystyki, metody historycznej
57
oraz behawioralnej, szczególnie przy analizie zachowań wspólnot mniejszościowych.
Problematyka, jaka została poruszona w rozprawie, wymagała połączenia
punktów widzenia różnych dyscyplin i subdyscyplin nauk humanistycznych
i społecznych. Tematyka pracy mieści się na pograniczu nauki o polityce
i antropologii kulturowej. W polu zainteresowania znalazły się również zagadnienia z socjologii, historii, etnologii, ekonomii, polityki społecznej oraz pedagogiki.
Struktura pracy
Rozprawa składa się z Wstępu, czterech problemowo ujętych rozdziałów,
które dodatkowo zawierają podrozdziały, punkty i podpunkty, Zakończenia
i Bibliografii. Rozdział I pt. „Geneza pojęcia i źródła wielokulturowości”
zawiera definicję pojęcia, opisuje proces kształtowania się wielokulturowości
(typologia stworzona przez Ryszarda Kapuścińskiego), jej rodzaje i odmiany
oraz stopniową ewolucję w czasie (przejście od społeczeństwa masowego do
społeczeństwa planetarnego). Pogłębiona analiza dotyczyła zwłaszcza dwóch
przeciwstawnych sobie zjawisk: procesów globalizacyjnych ze swoimi tendencjami uniformizującymi oraz rozwoju kultur lokalnych, broniących swojej
wyjątkowości i niepowtarzalności.
Pod koniec rozdziału rozwój wielokulturowości został przedstawiony jako
nowe wyzwanie, a także zagrożenie dla społeczeństwa liberalno-demokratycznego. Do newralgicznych zagadnień należy zaliczyć: przyjęty w doktrynie
liberalnej podział na sferę publiczną i prywatną, neutralne państwo, wolność
słowa, prymat praw jednostkowych nad wspólnotą. Celem rozdziału było
wskazanie na coraz wyraźniej zarysowującą się trudność w pogodzeniu dwóch
przeciwstawnych stanowisk: poszanowania praw człowieka i zasad wolności
obywatelskich, wywodzących się z oświecenia, świeckiego humanizmu i tradycji
liberalnej z antropologicznym postulatem jednakowego traktowania wszystkich
tradycji kulturowych, zawierających często nieliberalne i niedemokratyczne
systemy wartości.
W rozdziale II pt. „Cele liberalizmu, a ideologia wielokulturowości”
zostały przedstawione najważniejsze elementy definiujące liberalizm. Wśród
nich należy wymienić m.in. zdolność do poznania świata w sposób racjonalny
(racjonalizm), indywidualizm i autonomię jednostki, prawa wolnościowe, wiarę
w równość wszystkich obywateli, pluralizm, tolerancję, ideę umowy społecznej
oraz rządy prawa. Zdaniem czołowego polskiego myśliciela Wojciecha Sadurskiego, był to liberalizm „pierwszego stopnia”, którego celem było poszukiwanie odpowiedzi przede wszystkim na pytanie, jak wyglądałoby społeczeństwo,
które składałoby się wyłącznie z liberalnych jednostek.
58
Kamil Tomczyk
Dalsza część rozdziału została poświęcona analizie tych postulatów liberalnych, które są szczególnie ważne z punktu widzenia ideologii wielokulturowości i polityki uznania. Z jednej strony są to zagadnienia związane z naturalnymi
uprawnieniami jednostki, a także prymatem praw jednostki nad prawami grupowymi. Z drugiej zaś kwestie związane z neutralnością państwa i pokojowego
współistnienia obywateli, którzy posiadają odmienne koncepcje dobrego życia.
Jest to także liberalizm „drugiego stopnia”, który w opinii Wojciecha Sadurskiego, poszukuje odpowiedzi na pytanie nie jak żyć, ale jakie przyjąć zasady,
aby osiągnąć kompromis w społeczeństwie, w którym obok doktryn liberalnych
istnieją odmienne ideały, w tym postawy nieliberalne.
Rozdział kończy się omówieniem zagadnienia pluralizmu i konfliktu wartości, które z punktu widzenia związków liberalizmu z wielokulturowością,
posiada fundamentalne znaczenie. W tym celu zostały przedstawione i poddane krytycznej analizie koncepcje czołowych myślicieli liberalnych XIX i XX
wieku: Johna Stuarta Milla, który przez Johna Graya został uznany za „protoplastę pluralizmu wartości”; Karla Poppera oraz Isaiaha Berlina, twórcy
Dwóch koncepcji wolności, dla którego kwestia obiektywnie poznawalnych,
niewspółmiernych i niejednokrotnie sprzecznych wartości, co znalazło swoje
odzwierciedlenie choćby w podziale na wolność negatywną i pozytywną, posiadała pierwszorzędne znaczenie. Powyższe przykłady miały na celu potwierdzenie hipotezy badawczej, zgodnie z którą w liberalnej demokracji należy
pogodzić się z istnieniem nieredukowalnych i nieprzystających do siebie wartości (pluralizm i konflikt wartości), oraz że jedynym rozwiązaniem jest szukanie
za każdym razem możliwych dróg porozumienia i kompromisu.
Celem rozdziału III pt. „Udomowienie różnicy: liberalizm i komunitaryzm
a problem wielokulturowości” była krytyczna analiza teoretycznych propozycji
dwóch anglosaskich myślicieli – Johna Rawlsa i Johna Gray’a oraz czołowych
przedstawicieli komunitaryzmu (Michael Sandel, Charles Taylor, Alasdair
MacIntyre, Michael Walzer). Zadaniem była próba odpowiedzi na pytanie
o możliwość pogodzenia wartości liberalnych, szczególnie indywidualizmu
i prymatu praw jednostkowych nad wspólnotowymi, z kulturami, które tym
wartościom otwarcie zaprzeczają.
W pierwszej części rozdziału dokonano analizy najważniejszych założeń
Teorii sprawiedliwości Johna Rawlsa. Wśród nich należy wymienić: hipotetyczną umowę społeczną, ogólną koncepcję sprawiedliwości jako bezstronności, ideę dobrze urządzonego społeczeństwa. Dopełnieniem powyższej
analizy jest wizja autonomicznej jednostki, kierująca się poczuciem słuszności i sprawiedliwości, idea neutralnego państwa – podział na to co słuszne
i wspólne (right), oraz na to co dobre, ale zarazem różnicujące (good). Badania nad teorią sprawiedliwości Rawlsa kończą się wskazaniem miejsca i roli
grupy w dobrze urządzonym społeczeństwie oraz związków między jednostką
a wspólnotą.
59
W dalszej części rozdziału zostały przedstawione późniejsze poglądy Johna
Rawlsa, zawarte w Liberalizmie politycznym. Podstawowy problem badawczy
dotyczył następującego pytania: jak to jest możliwe, aby trwało stabilne i sprawiedliwe społeczeństwo wolnych i równych obywateli, których dzielą głęboko
przeciwstawne doktryny religijne, filozoficzne i moralne? Na podstawie przeprowadzonej w powyższym rozdziale analizy krytycznej została przedstawiona
koncepcja zazębiającego się konsensusu (stan afirmacji dobra wspólnego, pojmowanego w kategoriach liberalnej sprawiedliwości politycznej lub wspólny
mianownik zachodzących na siebie rozległych doktryn, na który bez większych
zastrzeżeń przystaną wszyscy obywatele), dzięki której w zamierzeniu możliwe
będzie trwałe współżycie wyznawców wszystkich doktryn, w tym tych, które
programowo odrzucają liberalną demokrację.
Celem drugiej części rozdziału była krytyczna analiza poglądów komunitaryzmu, który zrodził się w opozycji do głównych założeń Rawlsa, zawartych zarówno w Teorii sprawiedliwości, jak i Liberalizmie politycznym. Nurt ten
w niniejszej pracy reprezentowany jest przez Michaela Sandela (krytyka prymatu słuszności i zasady sprawiedliwości nad dobrem, krytyka pierwszeństwa
jaźni względem celów życiowych, krytyka koncepcji jaźni radykalnie niezakorzenionej, idea podmiotu radykalnie usytuowanego); Charlesa Taylora (krytyka
koncepcji prymatu słuszności nad dobrem, krytyka autonomicznej jednostki,
krytyka subiektywizmu etycznego i atomizmu, krytyka liberalnego państwa proceduralnego, pogląd o społecznej naturze jednostki, podejście wspólnotowe,
koncepcja wspólnoty językowej, polityka różnicy i uznania względem grup
i wspólnot mniejszościowych); Alasdaira MacIntyre’a (krytyka oświeceniowej
postawy sceptycznej, krytyka próby stworzenia prawa moralnego opartego na
nakazach rozumu, krytyka poglądu emotywistycznego i relatywizmu etycznego,
krytyka jednego, wspólnego wszystkim kulturom modelu racjonalności i sprawiedliwości, opowiedzenie się za odnalezieniem telos człowieka, narracyjna
jedność jednostki, budowa niewielkich wspólnot lokalnych); Michaela Walzera
(sprzeciw wobec traktowania jednostki jako wyobcowanej i niezakorzenionej
jaźni, sprzeciw wobec liberalnej idei państwa neutralnego, krytyka rawlsowskiej
koncepcji sprawiedliwości, katalogu dóbr pierwotnych oraz sytuacji pierwotnej,
założenie o wielości, rozmaitości i autonomiczności porządków społecznych
oraz wynikającego z tego faktu pluralizmu zasad sprawiedliwości, przyjęcie
otwartej zasady dystrybucyjnej i koncepcji „złożonej równości”, koncepcja
„podzielonego Ja”, traktowanie społeczeństwa jako dualistycznej wspólnoty,
egalitaryzm jako odpowiedź na zjawisko wielokulturowości).
Rozważania na temat zarzutów komunitarystów względem idei dobrze urządzonego społeczeństwa oraz koncepcji liberalizmu politycznego Johna Rawlsa,
pozwoliły w drugiej części rozdziału na sformułowanie głównych problemów
badawczych. Dotyczyły one pytań o rzeczywistą linię podziału między współczesnym liberalizmem i komunitaryzmem.
60
Kamil Tomczyk
Hipoteza drugiej części rozdziału brzmiała następująco: rzeczywistą linią
podziału jest charakter wspólnoty oraz związany z nią status jednostki.
W podejściu liberalnym wspólnota jest traktowana jako zimny i rozumny
projekt, byt sztuczny, przypadkowy i niepewnego rezultatu, swojego rodzaju
konstrukt, związek autonomicznych jednostek lub kontraktowych stowarzyszeń, który sprzyja indywidualnym wyborom i autonomii, i który jednostka
może w dowolnym momencie i bez przeszkód opuścić. W wizji komunitarystycznej wspólnota pojmowana jest na sposób plemienny, gdzie więzi między
poszczególnymi członkami postrzegane są jako naturalne i organiczne. Jest to
także typ wspólnotowości, który odwołuje się zdecydowanie do uczuć i emocji.
Jednakże w tym przypadku przynależność wiąże się z ograniczeniem jednostkowej wolności i samostanowienia, które nie tylko prowadzą do podważenia
wszelkich autorytetów i zakorzenionych we wspólnocie wartościach, ale także
popadają w bezpośredni konflikt z lojalnością grupową. Na zakończenie drugiej części rozdziału została także udzielona odpowiedź na pytanie o najbardziej pożądaną wizję jednostki we wspólnocie.
W ostatniej części rozdziału zostały poddane analizie poglądy angielskiego
pisarza i filozofa Johna Gray’a, intelektualnego spadkobiercy myśli sir Isaiaha
Berlina, autora koncepcji liberalizmu modus vivendi. Najważniejsze pytania
badawcze dotyczyły niewspółmierności całościowych form życia, pluralizmu
wartości, między którymi dochodzi do rzeczywistego konfliktu. Celem tej części rozdziału była odpowiedź na pytanie, czy istnieje taka koncepcja obiektywnego pluralizmu wartości, która w przeciwieństwie do klasycznego liberalizmu,
byłaby ugruntowana w ograniczeniach racjonalnego wyboru, ograniczeniach
narzuconych przez radykalne i często wymuszone wybory między wartościami,
które są wewnętrznie konkurencyjne, nieporównywalne i często niemożliwe
do pogodzenia. Kolejnym celem było udowodnienie hipotezy, zgodnie z którą
konflikt wartości nie jest oznaką jakiegokolwiek braku lub niedoskonałości
jednostki lecz stanowi część natury ludzkiej i ludzkiego doświadczenia.
Praktyczne aspekty zastosowania polityki wielokulturowości w społeczeństwach liberalno-demokratycznych zostały przedstawione w rozdziale IV
pt. „Wielokulturowość w praktyce politycznej”. Celem tego rozdziału była
analiza tych rozwiązań, które w przeświadczeniu ich autorów, winny przyczynić się do lepszego, sprawniejszego, a przede wszystkim sprawiedliwszego
funkcjonowania różnego rodzaju grup religijnych, kulturowych i etnicznych
w społeczeństwach zachodnich.
Zadaniem pierwszej części rozdziału było przedstawienie tych propozycji
Michaela Walzera, które mieszczą się w ramach polityki uznania i wzmocnienia
pozycji (sprawiedliwszy podział dóbr i zasobów społecznych, inicjatywa płynąca
od stowarzyszeń składających się na społeczeństwo obywatelskie). Hipoteza
brzmiała: realizacji pożądanej przez Walzera redystrybucji dochodów mogą
służyć określone instrumenty. Wśród najważniejszych należy wymienić: zmiany
61
w systemie podatkowym (pomoc państwa dla upośledzonych i marginalizowanych wspólnot); zmiany w ustawodawstwie (regulacje dotyczące związkowych
statutów i przygotowania zawodowego członków wspólnot mniejszościowych,
umożliwienie udzielania bezpłatnej pomocy prawnej i profesjonalnego doradztwa grupom, które znajdują się na dole struktury społecznej, likwidacja statusu
tymczasowego rezydenta i przyznanie każdemu imigrantowi obywatelstwa,
zezwolenie na noszenie przez muzułmańskie dziewczęta tradycyjnych nakryć
głowy we francuskich szkołach państwowych); kwestia edukacji obywatelskiej
dzieci z upośledzonych grup społecznych (włączenie do programów szkolnych
przedmiotów stricte świeckich, delegowanie do prywatnych szkół państwowych
nauczycieli, ustanowienie powszechnej i obowiązkowej matury dla uczniów
ze wszystkich rodzajów i typów szkół, obowiązkowa służba wojskowa dla
uczniów ze szkół prywatnych).
Zadaniem drugiej części rozdziału była prezentacja stanowiska zajmowanego przez Willa Kymlickę. W tym przypadku hipoteza badawcza brzmiała
następująco: tylko opowiedzenie się za rozwiązaniami mieszczącymi się
w ramach społeczeństwa obywatelskiego (teoria obywatelstwa), może skutecznie podważyć nierówności społeczne, które wynikają z przynależności do
określonej grupy mniejszościowej. Egzemplifikacją powyższego twierdzenia
jest poparcie przez Kymlickę obowiązkowej edukacji obywatelskiej (wprowadzenie przedmiotów, które będą przekazywać podstawowe fakty o kulturze
danego państwa i jego systemie rządzenia, instytucjach politycznych i zasadach konstytucyjnych) oraz potrzeby wykształcenia w jednostkach ze wspólnot
upośledzonych i marginalizowanych zdolności do uczestnictwa w dyskursie
publicznym (zdolność do przedstawiania w sposób zrozumiały i otwarty dla
innych uczestników życia publicznego własnych poglądów, gotowość do wysłuchania i poważnego traktowania poglądów, które pozostają w sprzeczności
z własnymi). Efektem zastosowania powyższej strategii wśród uczniów i studentów z rodzin imigranckich będzie wykształcenie krytycznego rozumowania
i sceptycyzmu wobec zastanych autorytetów oraz moralnej postawy, która ma
na względzie odpowiedzialność publiczną, a w dalszej perspektywie zaakceptowanie przez nich wartości liberalnych i obywatelskich z ideą autonomicznej
jednostki włącznie.
Na koniec rozdziału zostały przeanalizowane te propozycje kanadyjskiego
myśliciela, które miały na celu wyznaczenie granicy wielokulturowości. Zgodnie
z przedstawioną hipotezą badawczą, największe szanse powodzenia posiadają
następujące rozwiązania: akceptacja przez wszystkich członków społeczeństwa podstawowych zasad ustrojowych, uznanie prawa innych do wyznawania
odmiennych systemów wartości, zwiększenie udziału przedstawicieli mniejszości w instytucjach, które dotąd były domeną większości (programy akcji
afirmatywnych), zagwarantowanie mniejszościom określonej liczby miejsc
we władzach ustawodawczych na szczeblu federalnym i stanowym, rewizja
62
Kamil Tomczyk
programu nauczania z historii i literatury w publicznych szkołach, elastyczny
czas pracy dostosowany do świąt religijnych poszczególnych grup mniejszościowych, większa tolerancja w sprawie ubioru, antyrasistowskie programy
edukacyjne, trening kulturowy dla policjantów i lekarzy, programy zachęcające dorosłych analfabetów z grup imigranckich do nauki pisania i czytania
w nowym języku, stworzenie szkół publicznych dla dzieci z imigranckich
rodzin, które nie radzą sobie w normalnych szkołach.
Wnioski badawcze
Zakończenie stanowi podsumowanie dotychczasowych rozważań. Potwierdzenie znalazła, przyjęta we Wstępie, teza badawcza: liberalizm, podobnie jak
inne doktryny filozoficzne, posiada granice, których przekroczenie w praktyce
oznacza utratę własnej tożsamości. Nieograniczona akceptacja i tolerancja
wszystkich roszczeń wysuwanych przez różnego rodzaju grupy kulturowe,
religijne i etniczne prowadzi do samounicestwienia się liberalizmu. Jedynie
polityka wielokulturowości świadoma własnych ograniczeń jest możliwa do
zaakceptowania przez społeczeństwa liberalno-demokratyczne.
Przeprowadzona analiza skłania do sformułowania kilku wniosków końcowych. Po pierwsze, mimo że z perspektywy historycznej liberalizm jest
najbliższy osiągnięcia ideału pełnej neutralności, musi wyrzec się wszelkich
uniwersalnych roszczeń. W istocie, społeczeństwo liberalne jest ucieleśnieniem stronniczej wizji świata kultury europejskiej. Liberalizm, reprezentując
pewną tradycję myślenia, zawierającą konkretne doświadczenia historyczne
na temat dobrego życia, sytuuje się tym samym po jednej ze stron sporu.
Państwo liberalne, podobnie jak każda inna wspólnota polityczna, odwołuje
się do konkretnej wizji dobra. Sprzyja w ten sposób i promuje pewne style
życia kosztem pozostałych. Wśród preferowanych przez tradycję liberalną
wartości znajdują się m.in.: wolność swobodnego kształtowania, rewidowania
i porzucania przez jednostkę koncepcji dobrego życia (autonomia jednostki),
niezależność i zdolność do samokrytyki, poszanowanie dla praw innych osób,
tolerancja dla różnorodności, gotowość do eksperymentowania, kierowanie się
w kontaktach z innymi perswazją i dialogiem publicznym aniżeli przymusem,
równy status wszystkich obywateli, neutralna sfera publiczna oraz prymat praw
jednostkowych nad prawami wspólnotowymi.
Po drugie, mamy obecnie do czynienia z porażką polityki wielokulturowości,
rozumianej jako postawa propagująca istnienie różnic kulturowych. Jedynym
efektem wynikającym z połączenia idei integracji z postulatem zachowania
własnej tożsamości kulturowej jest gettoizacja i powstanie zamkniętych wspólnot. Nieosądzanie i płytka obojętność na los innych w konsekwencji oznaczają
ucieczkę przed wyzwaniami, jakie są udziałem społeczeństw wielokulturowych.
63
Po trzecie, zostały przedstawione granice tolerancji dla praktyk grup mniejszościowych. W szczególności za niedopuszczalne należy uznać wszystkie te
praktyki, które mają charakter opresywny i zakładają stosowanie przymusu
względem jednostki lub negują równouprawnienie. Do najbardziej kontrowersyjnych należą: palenie wdów, okaleczenie ciała kobiet, zmuszanie ofiar
gwałtu do ślubu, aranżowanie małżeństw wśród niepełnoletnich, surowe kary
za seks przedmałżeński, uśmiercanie noworodków płci żeńskiej, poligamia,
zemsta rodowa, honorowe zabójstwa.
Po czwarte, należy sobie uświadomić, że przyjęcie nowej narodowości
oprócz uprawnień, z których nad wyraz chętnie korzystają nowo przybyli imigranci, oznacza także określone obowiązki społeczne. Swobody oddzielone od
poczucia obowiązku łatwo tracą swoje znaczenie. Podejście wielokulturowe,
jeśli ma odnieść sukces, musi zacząć wymagać od cudzoziemców określonych
zobowiązań, tak samo, jak to czyni w stosunku do pozostałych obywateli.
Co więcej, jednostki, które w nieograniczonym stopniu chciałyby korzystać
z własnych uprawnień, bardzo szybko doszłyby do wniosku, że jest to niemożliwe ze względu na podobne prawa, jakie przysługują innym członkom
społeczeństwa. Niewspółmierność celów i interesów uniemożliwiają w pełni
korzystanie z wolności.
Po piąte, przeciwwagą dla mocno zróżnicowanych społeczeństw zachodnich,
w których jednostki i grupy mniejszościowe wysuwają nieustannie roszczenia
w imię polityki uznania i poszanowania odrębności kulturowej, winno być propagowanie przez państwo postawy obywatelskiej, a także rozwój społeczeństwa
obywatelskiego. Bez wystarczająco licznej grupy świadomych i zaangażowanych w sprawy publiczne obywateli dni liberalnej demokracji zdają się być
policzone. Warto dodać, że na aktywny udział członków wspólnot mniejszościowych w licznych instytucjach społeczeństwa obywatelskiego zwracali uwagę
praktycznie wszyscy przywołani w niniejszej pracy myśliciele. Ku takiemu rozwiązaniu skłaniali się zarówno John Rawls i John Gray, jak i przedstawiciele
ruchu komunitarystycznego. Odejście od akcentowania różnic kulturowych na
rzecz większego nacisku na integrację społeczną i asymilację możemy dostrzec
również w polityce prowadzonej przez rządy państw zachodnich. W takich
krajach, jak Holandia, Norwegia, Wielka Brytania, Francja czy Niemcy mamy
obecnie do czynienia z ruchami na rzecz poszukiwania ideału wspólnego obywatelstwa, które byłoby podzielane przez członków różnych grup mniejszościowych.
Po szóste, sukces i powodzenie wielokulturowości zależy w równym stopniu od jakości tychże obywateli. Stąd też, niezmiernie istotna jest edukacja
obywatelska, w tym nauka nowego języka. Kwestia dotyczy szczególnie dzieci
z rodzin imigranckich, które w przyszłości staną się pełnoprawnymi obywatelami społeczeństwa liberalnego. Elementarne wychowanie obywatelskie winno
zapewnić odpowiedni poziom wiedzy i umiejętności oraz wyrobić nawyki nie-
64
Kamil Tomczyk
zbędne do pokojowego i względnie harmonijnego współżycia z osobami, które
wyznają inny system wartości.
Po siódme, należy stwierdzić, że w obliczu coraz bardziej różnicujących się
społeczeństw zachodnich, największe szanse powodzenia posiada liberalizm
polityczny, zawierający koncepcję zazębiającego się konsensusu, autorstwa
Johna Rawlsa. Należy on także do liberalizmu „drugiego stopnia”, który
poszukuje zasad umożliwiających osiągnięcie trwałego kompromisu w spluralizowanym społeczeństwie. Stanowi on wyraźne przejście z tego co filozoficznie
pożądane (sprawiedliwość jako bezstronność), do tego co politycznie możliwe.
Rezygnuje z uniwersalistycznych roszczeń, na rzecz doraźnych i zawsze tymczasowych rozwiązań, których konkretny kształt i zakres byłby uzależniony
od lokalnych uwarunkowań kulturalno-społecznych. Zapewnia wreszcie społeczeństwu nadrzędność publicznej moralności wobec roszczeń wysuwanych
przez członków różnych wspólnot mniejszościowych.
Nr 1, 2012
Wojciech Gagatek
Miejsce i rola przedmiotu polityki Unii Europejskiej
w dydaktyce europeistyki
G
dyby próbować skonstruować program studiów europeistyki, kierując
się strukturą budżetu UE, to zdecydowanie polityki Unii Europejskiej
stałyby się tematem przewodnim. W 2012 r. wydatki na samą tylko politykę
rolną i dotacje bezpośrednie pochłaniają prawie 30% budżetu, na politykę
spójności i zatrudnienia 35,8%, podczas gdy „Unia Europejska jako gracz
globalny” pochłania 6,4% budżetu1. Oczywiście Unia Europejska to nie tylko
jej polityki, a europeistyka jako kierunek studiów musi zawierać zróżnicowane treści. Jednakże, wydaje się, iż przedmiot, który nazywany był tradycyjne
Wybrane polityki wspólnotowe, cały czas szuka swojego miejsca w programie studiów europeistyki. Czy ma być to raczej przedmiot o proweniencji
prawniczej, który w dużej mierze polega na analizowaniu przepisów prawnych
tworzących podstawy polityk, czy też może bardziej ekonomiczny, skupiający
się np. na badaniu efektywności polityk? W jaki sposób przedstawiać rolę
instytucji UE w tworzeniu i reformowaniu polityk, a zatem w jaki sposób politologia ma dojść do głosu? Wreszcie, w ramach podziału na studia licencjackie
i magisterskie, czym powinno różnić sie nauczanie tego przedmiotu na różnych
stopniach studiów?
Niniejszy artykuł poświęcony jest próbie odpowiedzi na powyższe pytania.
W pierwszej części zarysuję problematykę związaną z pojęciem „polityki UE”.
W drugiej części uwagę poświęcę umiejscowieniu przedmiotów dotyczących
polityk Unii Europejskiej w programach studiów w Polsce. W tym celu przeanalizowałem sylabusy przedmiotów obejmujących polityki Unii Europejskiej
na dziesięciu państwowych uczelniach wyższych. W trzeciej, ostatniej, części
przedstawię elementy autorskiej koncepcji nauczania tego przedmiotu w ujęciu porównawczym, opartą na moich doświadczeniach wykładowcy Uniwersy-
1
Komisja Europejska, The EU Budget 2012 in Figures – Financial Programming and Budget,
http://ec.europa.eu/budget/figures/2012/2012_en.cfm (01.02.2012).
66
Wojciech Gagatek
tetu Warszawskiego oraz Uniwersytetu w Zurychu. Rozważania wypada zacząć
od zarysowania pojęcia „polityki Unii Europejskiej”.
Polityki Unii Europejskiej – uwagi wstępne
Polityki Unii Europejskiej można pogrupować według wielu kryteriów.
Należy przede wszystkim wskazać miejsce polityk w strukturze traktatowej UE,
oraz w szczególności podział kompetencji. Począwszy od Traktatu z Lizbony,
UE posiada traktatowo określony system podziału kompetencji, unormowany
przede wszystkim w artykułach 2–6 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE). Dzięki temu możemy określić, w jakich obszarach UE posiada
kompetencje wyłączne, w jakich dzielone, a w jakich dziedzinach jej umocowanie polega na koordynacji działań państw członkowskich. Część trzecia TFUE
„Polityki i działania wewnętrzne Unii” zawiera przepisy dotyczące kilkunastu
polityk UE, od polityki rolnej po ochrony środowiska.
Dzięki traktatowo określonemu katalogowi polityk Unii możemy następnie
wprowadzić podział na polityki w wąskim i szerokim znaczeniu. Ta pierwsza
grupa obejmuje te dziedziny, które TFUE bezpośrednio wskazuje jako obszar
działania UE. Chodzi tutaj zatem o następujące polityki:
1. Polityka konkurencji.
2. Polityka pieniężna.
3. Wspólna polityka handlowa.
4. Polityka społeczna.
5. Polityka spójności.
6. Polityka rolna i rybołówstwa.
7. Polityka ochrony środowiska.
8. Polityka ochrony konsumentów.
9. Polityka transportowa (w tym sieci transeuropejskie).
10. Polityka wewnętrzna (przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości).
11. Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa (w tym wspólna polityka
bezpieczeństwa i obrony oraz europejska polityka sąsiedztwa).
W powyższych politykach Unia posiada kompetencje legislacyjne. W pierwszych trzech politykach chodzi o kompetencje wyłączne, a w pozostałych
o kompetencje dzielone (artykuły 3 i 4 TFUE). Czasem używa się tutaj pojęcia
„polityki sektorowe”. Oddzielnym przypadkiem jest wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa, która rządzi się osobnymi przepisami określonymi
przede wszystkim w tytule V TUE.
Natomiast szersze znaczenie pojęcia „polityk UE” dotyczyło będzie tych
obszarów działania UE, w których ma ona kompetencje tylko do wspierania,
koordynowania lub uzupełniania polityki państw członkowskich. Te obszary
MIEJSCE I ROLA PRZEDMIOTU POLITYKI UE W DYDAKTYCE EUROPEISTYKI
67
zostały określone w artykułach 5–6 TFUE. Chodzi tutaj o następujące dziedziny:
1. Gospodarka.
2. Zatrudnienie.
3. Kwestie społeczne.
4. Ochrona i poprawa zdrowia ludzkiego.
5. Przemysł.
6. Kultura.
7. Turystyka.
8. Edukacja, kształcenie zawodowe, młodzież i sport.
9. Ochrona ludności.
10. Współpraca administracyjna.
Ze względu na brak kompetencji legislacyjnych w tych obszarach, moim
zdaniem, nie powinno się używać terminu „polityka”. Przykładowo, UE nie
ma własnej polityki gospodarczej ani polityki przemysłowej, chyba że poprzez
UE rozumiemy wszystkie państwa członkowskie.
Mimo tak obszernego umocowania prawnego, Traktat nie wskaże nam definicji pojęcia „polityka”. W tym celu sięgnąć należy do literatury z zakresu polityki publicznej (ang. public policy lub też w ujęciu badawczym policy analysis).
Pojęcie „polityki publicznej” weszło do powszechnego użytku w latach trzydziestych XX wieku, wraz z coraz bardziej intensywnym wykorzystywaniem
przez państwa instrumentów interwencjonistycznych. Liczba definicji pojęcia
„polityki publicznej” jest ogromna. Jedne z nich są bardzo ogólne. Dla przykładu, autor klasycznego podręcznika Thomas Dye określa politykę publiczną
jako „wszystko to, co państwo (rząd) zdecyduje się robić albo nie robić”, oraz
jakie są tego przyczyny i konsekwencje2. Chodzi zatem zarówno o zakres
danej polityki, oddziaływanie określonych grup społecznych, ekonomicznych
i politycznych na jej kształt, analizę wpływu różnych konfiguracji instytucjonalnych na jej treść, oraz wreszcie na jej rezultaty (ewaluacja). W ten sposób,
polityka publiczna to „produkt działalności władzy wyposażonej w publiczne
kompetencje władcze oraz legitymację do rządzenia”3. Inne definicje zwracają uwagę na politykę publiczną jako „walkę o wpływy (ang. power games)
w określonym środowisku instytucjonalnym rozgrywaną pomiędzy szeregiem
aktorów publicznych, którzy podejmują wysiłek w celu rozwiązania wspólnych
problemów we współpracy albo w opozycji do aktorów quasi-państwowych lub
prywatnych”4. W tym ujęciu na czoło wychodzi opozycja pomiędzy aktorami
publicznymi (rząd, partie polityczne itd.) a prywatnymi lub półprywatnymi
(agendy quasi-państwowe, grupy nacisku itd.) oraz element współzawodnictwa.
2
3
4
T.R. Dye, Understanding Public Policy, Prentice Hall 2005, s. 1.
Y.Mény, J-C. Thoenig, Politiques Publiques, Paris 1989, s. 129.
P. Knoepfel, C. Larrue, F. Varaone, Public Policy Analysis, Bristol 2007, s. 23.
68
Wojciech Gagatek
Generalnie jednak, przegląd definicji pojęcia „polityki publicznej” wskazuje
na zainteresowanie badaczy koncepcją aktorów posiadających publiczne kompetencje władcze, istnienie wspólnych problemów wymagających rozwiązania
oraz sposobów ich rozwiązywania przez państwo. Innymi słowy, nie chodzi
o analizę władzy jako takiej, ale o analizę sposobu jej wykorzystywania w celu
rozwiązywania zbiorowych problemów.
W polskiej nauce problem związany ze stosowaniem pojęcia „polityka
publiczna” dotyczy braku wyraźnego rozróżnienia pomiędzy angielskimi pojęciami politics i policy, które w obu wypadkach tłumaczymy jako politykę. Nie
jest celem niniejszego artykułu rozważanie semantycznego rozumienia pojęcia
„polityka”, politics i policy5. Jeżeli jednak założymy, że podstawą politics jest
walka o władzę i jej utrzymanie (a zatem uwaga skierowana zostanie na proces
polityczny), to w takim ujęciu policy będzie miała niższą hierarchię, ze względu
na to, że treść policy (czyli założenia ogólne polityki publicznej oraz konkretnych polityk) zależeć będzie (choć nie tylko) od rozstrzygnięć na poziomie
politics (tzn. wyników wyborów wyłaniających rządy, które następnie kształtują
treść polityki publicznej). Czasem możemy mówić zarówno o politics of environmental protection (kiedy mamy na myśli np. walkę o wpływ na kształtowanie
treści polityki ekologicznej) oraz o environmental policy (kiedy bardziej chodzi
nam o już obrane kierunki, cele i środki polityki ekologicznej). W języku polskim, dopiero wtedy, kiedy do terminu „polityka” dodamy przymiotnik, wskazujący na zakres danej polityki (polityka rolna, społeczna, transportowa itd.),
wtedy to pojęcie nabiera bardziej wyraźnego charakteru policy. Niezależnie od
tego, możemy zauważyć, że polityka publiczna leży w domenie zainteresowań
szeregu dyscyplin naukowych. W tym ujęciu, prawnik czy ekonomista może
w ogóle nie interesować się kwestiami walki o władzę, a mimo to nadal analizować politykę rozumianą jako policy. Na przykład w nauce administracji,
jeden z polskich podręczników odnosi sie do „polityki, rozumianej jako policy
i dotyczy działalności państwa i jego struktur organizacyjnych zmierzających
do realizacji wytyczonych celów oraz wykonywania przypisanych państwu
zadań i kompetencji”. Bardziej szczegółowo autorzy cytowanego podręcznika
definiują politykę publiczną jako „zamierzony i celowy proces zmierzający
do realizacji ogólnych założeń w poszczególnych obszarach życia publicznego
(oświata, nauka, zdrowie publiczne, pomoc społeczna, ochrona środowiska
itd.), które mogą wynikać z „polityki” rządzących (na poziomie centralnym lub
terenowym), zaś ich celem jest zaspokajanie potrzeb społecznych (np. w przypadku polityki w zakresie ochrony zdrowia) lub szerzej – potrzeb i interesów
państwa, a tym samym potrzeb społecznych (np. polityka w zakresie bezpie5
Na ten temat zob. F. Ryszka, O pojęciu polityki, Warszawa 1992; G. Rydlewski, Polityka
i administracja w rządach państw członkowskich Unii Europejskiej. Studium politologiczne,
Warszawa 2006, s. 20–21.
69
czeństwa publicznego)”6. Polityka publiczna często pojawia się w nauce o polityce społecznej, gdzie, jak to zauważa Ryszard Szarfenberg, czasem dochodzi
do jej utożsamiania z polityką publiczną7.
Konsekwencją powyższego stanu rzeczy jest to, że badanie i nauczanie
problematyki związanej z politykami UE, podobnie jak całej integracji europejskiej, nie stanowi obszaru zainteresowania jednej tylko dyscypliny. W przypadku polityk UE ten obszar wydaje się jednak możliwy do zawężenia do
ekonomii, prawa i politologii. Ze względu na to, że polityki publiczne w większości przypadków dotyczą rozwiązywania problemu ograniczonych zasobów
(kapitału, pracy, surowców itd.), ekonomia jest predestynowana do badania
polityk publicznych. Ta nauka dysponuje bardzo rozwiniętą siatką teoretycznopojęciową oraz instrumentami analizy. W szczególności, ekonomiści są zainteresowani efektami polityk. Jeśli chodzi o wpływ nauki prawa na politykę
publiczną, to dotyczy on przede wszystkim ustalenia formalnie obowiązujących
reguł gry, w której uczestniczą aktorzy publiczni, a także interpretacji przepisów prawnych, definiujących treść oraz zakres polityk publicznych. W konsekwencji, podejście prawnicze w badaniu i nauczaniu polityk UE opierało się
będzie na analizie i interpretacji przepisów prawnych, zarówno traktatowych,
jak też z zakresu prawa wtórnego, oraz roli administracji w realizacji polityk.
Do różnic pomiędzy tymi ujęciami przyjdzie wrócić w dalszej części artykułu.
Usytuowanie przedmiotu polityki UE w programie studiów europejskich
Aby przeanalizować miejsce przedmiotu Polityki UE w programie studiów europejskich, należy spojrzeć zarówno na formalnie określone standardy kształcenia oraz ramowy program kierunku, a następnie w jaki sposób
poszczególne uczelnie w Polsce realizują te wytyczne w praktyce.
Z formalnego punktu widzenia, standardy kształcenia dla kierunku europeistyka określa załącznik nr 27 rozporządzenia Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego8. Do grupy treści podstawowych kształcenia na studiach
pierwszego stopnia należą społeczeństwa i kultury Europy, ekonomia, nauka
o polityce oraz prawo europejskie. Natomiast grupa treści kierunkowych dotyczy historii społecznej Europy, systemów politycznych, integracji gospodarczej,
instytucji i procesów decyzyjnych UE, usytuowania, znaczenia i roli Europy
w stosunkach międzynarodowych oraz Polski w Europie. Na grupę treści
6
7
8
P.J. Suwaj, R. Szczepankowski, Wokół pojęcia polityki i polityki publicznej, w: B. Kudrycka,
G.B. Peters, P.J. Suwaj (red.), Nauka administracji, Warszawa 2009, s. 303.
R. Szarfenberg, Mapa Pojęciowa Polityki Społecznej, brak daty, s. 21; zob. http://rszarf.ips.
uw.edu.pl/tps/zaoczne/zaoczne02w2.pdf (01.02.2012).
Rozporządzenie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 12 lipca 2007 r. w sprawie standardów kształcenia dla poszczególnych kierunków oraz poziomów kształcenia, a także trybu
tworzenia i warunków, jakie musi spełniać uczelnia, by prowadzić studia międzykierunkowe
oraz makrokierunki, DzU 2007, nr 164, poz. 1166 z późn. zm, http://www.bip.nauka.gov.pl/
bipmein/redir.jsp?place=galleryStats&id=11539 (01.02.2012).
70
Wojciech Gagatek
podstawowych powinno być przeznaczone 360 godzin nauczania, natomiast
na grupę treści kierunkowych 240. Jeśli zastosowany by został tutaj podział
proporcjonalny, to na problematykę związana z politykami UE przypadałoby
około 30 godzin nauczania, czyli standardowy kurs, składający się z wykładu
lub konserwatorium.
Załącznik ten określa ponadto treści kształcenia w zakresie polityk unijnych. Na czoło wybijają się tutaj problemy dotyczące interwencjonizmu
i wyrównywania poziomu rozwoju społeczno-gospodarczego w UE z jednej
strony, a efektywności i wolnej konkurencji z drugiej. Rozporządzenie wprowadza podział na makroekonomiczne polityki wspólnotowe (handlowa, celna,
pieniężna, fiskalna, społeczna) oraz na ich mikroekonomiczne odpowiedniki
(rolna, ochrony, konkurencji, wspierania współpracy w zakresie prac badawczo-rozwojowych, wspierania przemysłu, ochrony środowiska, transportowa).
Osobno została zaś wymieniona polityka regionalna oraz fundusze spójności i fundusze strukturalne. Na studiach drugiego stopnia przedmiot Polityki
unijne nie figuruje, natomiast na czoło wybijają się wspomniana już WPZiB
oraz administracja, sprawy wewnętrzne i wymiar sprawiedliwości UE. Ma to
poważne konsekwencje w postaci wyłączenia tych dwóch ostatnich polityk
z obszaru zainteresowania przedmiotu Polityki Unii Europejskiej.
W celu analizy praktyki umiejscowienia przedmiotu, przeanalizowałem
programy studiów Europeistyki na wszystkich państwowych uczelniach, oferujących taki kierunek. Przyjąłem bowiem hipotezę, że sposób nauczania
problematyki dotyczącej polityk UE będzie w dużej mierze zależny od usytuowania europeistyki w strukturze wydziałowej uczelni. Zastrzec należy, że
na podstawie analizy sylabusów nigdy nie można przedstawić pełnego obrazu
nauczania danego przedmiotu. Jest to bowiem tylko konspekt, pewien plan,
który w trakcie zajęć ulega dalszemu uściśleniu. Mimo to sylabusy są jedynym źródłem wiedzy dostępnej obserwatorowi zewnętrznemu, a ponadto ich
dokładna analiza pozwala z pewnością nabrać przekonania co do ogólnej wizji
prowadzenia przedmiotu. Przy przygotowywaniu poniższego zestawienia skorzystałem z oficjalnych stron internetowych uczelni. Jeśli na tych stronach
nie udało mi się znaleźć sylabusów, dalsze poszukiwania prowadziłem w uniwersyteckich systemach obsługi studentów (USOS). Z selekcji wyłączyłem
przedmioty związane z WPZiB oraz administracją, sprawami wewnętrznymi
i wymiarem sprawiedliwości UE, a także związane z nimi problemy (jak np.
polityka rozwojowa czy też polityka migracyjna). Nie brałem również pod
uwagę takich przedmiotów, jak fundusze strukturalne. Starałem się zebrać
jak najwięcej informacji, jednakże na 19 analizowanych przypadków, sylabusy
zajęć były dostępne w 10, w dwóch przypadkach były zastrzeżone hasłem,
a w pozostałych nie udało mi się ich odnaleźć.
Wedle serwisu internetowego kierunkistudiów.pl, stacjonarne studia europeistyki prowadzi 17 państwowych szkół wyższych, w tym w Uniwersytecie
71
Warszawskim i Szczecińskim można ją studiować w ramach dwóch różnych
jednostek organizacyjnych. W ramach tej grupy uczelni europeistykę prowadzą
przede wszystkim uniwersytety, w tym uniwersytety ekonomiczne, ale również
politechniki. Generalnie można stwierdzić, że w zależności od usytuowania
kierunku w strukturze uczelni wyższej, dominują trzy modele: prawniczy, ekonomiczny oraz politologiczny. Europeistyka prowadzona jest przez wydziały
prawa i administracji takich uczelni, jak: Uniwersytet im. Adama Mickiewicza
w Poznaniu, Uniwersytet Mikołaja Kopernika w Toruniu, Uniwersytet w Białymstoku oraz Uniwersytet w Rzeszowie. Na Uniwersytecie Warszawskim,
Jagiellońskim, Szczecińskim, Wrocławskim, Kardynała Stefana Wyszyńskiego
w Warszawie oraz Katolickim Uniwersytecie Lubelskim europeistykę prowadzą wydziały nauk społecznych lub politologii. Jeśli zaś chodzi o europeistykę nauczaną z perspektywy ekonomicznej, to należy tutaj wymienić Szkołę
Główną Handlową, Uniwersytet Ekonomiczny w Krakowie, Wydział Zarządzania i Ekonomiki Usług Uniwersytetu Szczecińskiego, Uniwersytet Łódzki
(choć w tym ostatnim przypadku prowadzi ją Wydział Ekonomiczno-Socjologiczny) oraz Politechniki – Gdańska i Opolska. Najbardziej zaskakującym
usytuowaniem europeistyki może pochwalić się Uniwersytet Opolski, gdzie
prowadzi ją Instytut Filologii Polskiej (zob. tabela 1).
Tabela 1 wskazuje, że sposób usytuowania przedmiotów związanych z politykami UE, mimo wspólnej podstawy, wynikającej z ww. rozporządzenia
MNiSW, jest bardzo różny. Czasem mamy do czynienia tylko z jednym lub
dwoma przedmiotami, które poświęcone są politykom UE, a czasem polityki UE rozbite są na co najmniej kilka przedmiotów (Politechnika Opolska,
Katolicki Uniwersytet Lubelski, Uniwersytet Wrocławski). W tym kontekście
nie widać zależności pomiędzy liczbą przedmiotów poświęconych politykom
UE a usytuowaniem europeistyki na wydziale prawa, ekonomii czy też politologii. Ta podstawowa zależność w znaczącym stopniu wpływa jednak na to,
w jaki sposób problematyka polityk UE jest nauczana. Aby ukazać te różnice,
omówię w tym miejscu sylabusy obowiązujące na studiach europeistyki, prowadzonych przez ekonomistów, prawników i politologów. Wziąłem pod uwagę
tylko te uczelnie, które umieściły treść sylabusów na powszechnie dostępnych
stronach internetowych.
W sylabusie obowiązującym na SGH, zgodnie z przewidywaniami, dominuje spojrzenie ekonomiczne, które wyraża się m.in. w ekonomicznej terminologii tam występującej (np. dotyczących „roli tych polityk w kształtowaniu
przewag konkurencyjnych UE w gospodarce światowej”) oraz doborze literatury wskazującym na prace ekonomistów9. Przedmiot ten składa się z dwóch
części, tj. Wspólnej Polityki Unii Europejskiej I i II. Celem tego pierwszego
przedmiotu jest „zapoznanie studentów z trzema podstawowymi [politykami]
9
Zob. https://oddi.sgh.waw.pl/External/Print.aspx?OfferId=17396 (01.02.2012).
Wydział Zarządzania 1. Polityka regionalna UE (45 h)
i Ekonomii
2. Makroekonomiczne polityki wspólnotowe (45 h)
Wydział Ekonomii
i Zarządzania
Politechnika
Gdańska
Politechnika
Opolska
Szkoła Główna Brak wyszczególnie- 1. Polityka społeczna (30 h)
Handlowa
nia
2. Wspólne polityki Unii Europejskiej I (30 h)
3. Wspólne polityki Unii Europejskiej II (30 h)
1. Wstęp do polityk wspólnotowych (po 10 h na każdy
przedmiot)
2. Polityka handlowa i celna
3. Polityka pieniężna i fiskalna
4. Polityka społeczna
5. Polityka rolna
6. Polityka ochrony konkurencji, w zakresie B+R oraz
przemysłu
7. Polityka ochrony środowiska oraz w zakresie transportu
8. Polityka regionalna Unii Europejskiej (20 h)
1. Polityka społeczna i zatrudnienia (15 h)
2. Polityki UE w zakresie ochrony środowiska (15 h)
3. Wspólna polityka rolna UE (15 h)
4. Polityka regionalna UE (15 h)
5. Polityka UE w zakresie zdrowia publicznego lub
Wspólna polityka handlowa (do wyboru jedno spośród dwóch konserwatoriów, 15 h)
Wydział Prawa
i Administracji
(Instytut
Europeistyki)
Katolicki
Uniwersytet
Lubelski
Polityki wspólnotowe (60 h)
Wydział
Bezpieczeństwa
Narodowego
Przedmiot w obowiązkowym programie
stacjonarnych studiów I stopnia
(w nawiasie liczba godzin dydaktycznych)
Akademia
Obrony
Narodowej
Uczelnia
Wydział (instytut)
prowadzący
kierunek
Brak
Tak
Tak
Na specjalności
Administracja UE
1. Pomoc społeczna
w Europie (30 h)
2. Polityka demograficzna Unii
Europejskiej (45h)
Tak
Tak
Brak
Tylko studia I stopnia
Tak
Plan studiów
dostępny
on-line?
Przedmiot
w obowiązkowym
programie
stacjonarnych
studiów II stopnia
Tak
Nie
Nie
Tak
Brak
Sylabus
przedmiotu
dostępny
on-line?
Tabela 1
Usytuowanie przedmiotu polityki UE w programach studiów państwowych uczelni wyższych (dotyczy zajęć obowiązkowych)
72
Wojciech Gagatek
Wydział Prawa
i Administracji
Wydział Ekonomii
i Stosunków
Międzynarodowych
Wydział Studiów
Międzynarodowych
i Politycznych
(Instytut
Europeistyki)
Wydział Nauk
Historycznych
i Społecznych
Wydział
EkonomicznoSocjologiczny
Wydział Prawa
i Administracji
Uniwersytet
Adama
Mickiewicza
Uniwersytet
Ekonomiczny
w Krakowie
Uniwersytet
Jagielloński
Uniwersytet
Kard. Stefana
Wyszyńskiego
Uniwersytet
Łódzki
Uniwersytet
Mikołaja
Kopernika
Wybrane polityki UE (45 h)
1. Polityki wspólnotowe I (wspierające rynek dóbr
i usług) (30 h)
2. Polityki wspólnotowe II (wspierające rozwój rynku
kapitałowego) (30 h)
3. Polityki wspólnotowe III (polityka społeczna)
(30 h)
Wprowadzenie do polityk europejskich (30 h)
1. Polityka regionalna UE (30 h)
2. Wspólna polityka rolna UE (30 h)1
1. Polityki wspólnotowe (60 h)
2. Wspólna polityka rolna (30 h, do wyboru)
1. Wprowadzenie do polityk unijnych (20 h)
2. Polityka regionalna Unii Europejskiej (30 h)
3. Polityka rolna UE (30 h)
4. Polityka ochrony środowiska w UE (30 h)
Tak
Brak
1. Zadania admini- Tak
stracji w implementacji polityk
wspólnotowych
(30 h)
2. Europejskie
prawo ochrony
środowiska (20 h)
3. Europejska polityka ochrony zdrowia (20 h)3
Tak
Tak
Tak
Brak
Prawo i polityka
ochrony Środowiska
w UE (30 h)2
Tak
Polityka edukacyjna
UE (30 h)
Tak
Nie
Nie
Częściowo
tak
Nie
Nie
73
Instytut Politologii
i Europeistyki
Wydział Zarządzania 1. Wybrane polityki Wspólnot Europejskich (60 h)
i Ekonomiki Usług 2. Polityka regionalna Unii Europejskiej (30 h)
3. Transport i sieci transeuropejskie (15 h) 5
Uniwersytet
Szczeciński I
Uniwersytet
Szczeciński II
Wstęp do polityk UE (30 h)
Centrum
Europejskie
Wydział
Dziennikarstwa
i Nauk Politycznych
(Katedra
Europeistyki)
Uniwersytet
Warszawski I
Uniwersytet
Warszawski II
1. Wstęp do polityk europejskich (30 h)
1. Integracja gospodarcza w Europie (60 h)
2. Wspólna polityka rolna (60 h)6
Uniwersytet
Wydział Prawa
w Białymstoku i Administracji
1. Wybrane polityki Wspólnot Europejskich
2. Wybrane polityki UE (rolna, regionalna,
oświatowa)
3. Polityka spójności
Wybrane polityki wspólnotowe (30 h)
Wydział Prawa
i Administracji
Uniwersytet
Rzeszowski
-
Przedmiot w obowiązkowym programie
stacjonarnych studiów I stopnia
(w nawiasie liczba godzin dydaktycznych)
Instytut Filologii
Polskiej
Wydział (instytut)
prowadzący
kierunek
Uniwersytet
Opolski
Uczelnia
Tabela 1 (cd.)
Tak
Tak
Tak
Tak
Tak
Zastrzeżone
hasłem
Plan studiów
dostępny
on-line?
1. Polityka społeczna Tak
UE (15 h)
2. Polityki unijne
(30 h)
3. Koordynacja polityk europejskich
(30 h)7
4. Wspólna polityka
handlowa
(30 h)8
Dynamika polityk
UE (30 h)
Brak
Brak
Brak
-
Przedmiot
w obowiązkowym
programie
stacjonarnych
studiów II stopnia
Częściowo
tak
Tak
Tak
Tak
Zastrzeżone
hasłem
Tak
Zastrzeżone
hasłem4
Sylabus
przedmiotu
dostępny
on-line?
74
Wojciech Gagatek
Brak
Tak
Tak
Student wybiera cztery spośród oferowanych siedmiu zakresów. W ramach zakresu Polityki wspólnotowe student wybiera 2 z 3 proponowanych
przedmiotów: Europejskie prawo gospodarcze, Polityka regionalna UE, Wspólna polityka rolna UE.
W ramach specjalizacji europejska integracja polityczna.
Student wybiera jeden z trzech przedmiotów oferowanych do wyboru: Historia dyplomacji, Europejskie prawo ochrony środowiska, Europejska
polityka ochrony zdrowia.
W serwisie znajdują się informacje udostępnione wyłącznie studentom Instytutu Filologii Polskiej.
Przedmioty nr 2 i 3 obowiązkowe w ramach specjalizacji Europejska Integracja Gospodarcza.
Do wyboru Wspólna polityka rolna albo Regionalizm i federalizm w Europie.
Dla specjalizacji Administracja Unii Europejskiej.
Dla specjalizacji Jednolity rynek europejski.
Dla specjalizacji Federalizm i polityka regionalna UE.
Dla specjalizacji Integracja gospodarcza.
Dla specjalizacji Integracja gospodarcza.
Wydział Nauk
1. Polityka regionalna UE (30 h)9
Społecznych
2. Polityka społeczna UE (30 h)
(Instytut Politologii) 3. Polityki wspólnotowe (45 h)
4. Wspólna polityka rolna (30 h)10
5. Polityka ochrony środowiska UE (30 h)
6. Polityka przemysłowa i badawczo-rozwojowa
(30 h)11
Źródło: Opracowanie własne na podstawie stron internetowych powyższych uczelni. Stan na 1 lutego 2012 r.
11
10
9
8
7
6
5
4
3
2
1
Uniwersytet
Wrocławski
75
76
Wojciech Gagatek
prowadzonymi przez Unię Europejską: handlową, rolną, spójności, przede
wszystkim z ich celami, narzędziami oraz ze skutkami gospodarczymi i społecznymi dla UE i jej państw członkowskich”. Polityki są analizowane z punktu
widzenia ich celów, zasad, instrumentów, ewolucji oraz rezultatów. Natomiast
przedmiot Polityki Unii Europejskiej II skupia się na zapoznaniu studentów
„z istotą wspólnych polityk Unii Europejskiej oraz ich wzajemnym powiązaniem”, skupiając się na obszarze polityk „budżetowej, koordynacji polityki
gospodarczej w ramach unii gospodarczej i walutowej, jednolitej polityki pieniężnej w strefie euro, wspólnej polityki transportowej, a także harmonizacji
podatkowej”. Jedne zajęcia poświęcone są Strategii Lizbońskiej oraz Otwartej
Metodzie Koordynacji. Z kolei przedmiot Wybrane polityki Wspólnot Europejskich na studiach europeistyki, prowadzonych przez Wydział Zarządzania
i Ekonomiki Usług Uniwersytetu Szczecińskiego, ma na celu „przygotowanie
studentów do analizowania i wykorzystania mikro- i makroekonomicznych
polityk wspólnotowych i narzędzi ich wspierania. Studenci poznają też przyczyny interwencjonizmu ekonomicznego Unii Europejskiej. Celem wykładów
jest także ocena charakteru i skutków polityk wspólnotowych”10. Proponowana
literatura do zajęć obejmuje prace ekonomiczne i prawnicze.
Jeśli chodzi o spojrzenie obowiązujące na tych uczelniach, w których europeistyka prowadzona jest na wydziałach prawa, na czoło wybijają się tam problemy kompetencji UE, podstaw prawnych danych polityk i ich interpretacji
oraz planów i strategii przyjmowanych przez UE w celu realizacji polityk.
Na Katolickim Uniwersyteckie Lubelskim na studiach licencjackich student
uczęszcza na cztery obowiązkowe przedmioty po 15 godzin każdy (Polityka
społeczna i zatrudnienia, Polityki UE w zakresie ochrony środowiska, Wspólna
polityka rolna UE, Polityka regionalna UE), a także ma do wyboru jedno spośród dwóch konserwatoriów Polityka UE w zakresie zdrowia publicznego albo
Wspólna polityka handlowa. Dla przykładu, w sylabusie przedmiotu Polityka
Unii Europejskiej w zakresie ochrony zdrowia publicznego, prowadzonego
na KULu, celem jest „zapoznanie słuchaczy z podstawową wiedzą dotyczącą
działań, jakie podejmuje UE, aby zgodnie z TUE dążyć do „poprawy zdrowia
publicznego, zapobiegania chorobom i dolegliwościom ludzkim oraz usuwania
źródeł zagrożeń dla zdrowia ludzkiego […] Na podstawie uzyskanych wiadomości studenci powinni: rozumieć kształtowanie się polityki zdrowotnej UE,
konieczność opracowywania i wdrażania nowych strategii”11. Wspólnym punktem zainteresowania ekonomistów i prawników jest polityka handlowa UE.
Prawnicy często specjalizują się w polityce rolnej (WPR). W nauczaniu tego
przedmiotu w szczególności podkreślają cele i zadania instytucji powołanych
do realizacji WPR (takich jak Agencja Modernizacji i Restrukturyzacji Rol10
11
Zob. http://usfiles.us.szc.pl/pliki/plik_1215777993.pdf, s. 96 (15.03.2012).
Zob. http://e.kul.lublin.pl/qlsale.html?op=10&zid=289860 (14.03.2012).
77
nictwa) czy też sposób funkcjonowania programów w tej polityce. W sylabusie
WPR, obowiązującym na KUL, literatura obowiązkowa obejmuje jedną pozycję autorstwa M. Szewczaka (Administracyjno-prawne aspekty realizacji WPR
w Polsce, Lublin 2008)12. Z kolei dydaktyka polityki ochrony środowiska na
KUL ma na celu “zapoznanie studentów z zagadnieniami ochrony środowiska
w prawie wspólnotowym. Wykład obejmuje zagadnienia dotyczące zarówno
kwestii ewolucji problematyki ochrony środowiska w traktatach, jak również
podziału kompetencji, oraz instytucji odpowiedzialnych za poszczególne
działania; koncentruje się także na roli zasad ogólnych w podejmowanych
działaniach oraz na kwestiach odpowiedzialności państwa członkowskiego
za nieprzestrzeganie prawa wspólnotowego”13. W programie studiów europeistyki II stopnia na KULu przedmiotów obejmujących polityki UE brak.
Na Uniwersytecie Mikołaja Kopernika, celem 45-godzinnego przedmiotu
Wybrane polityki UE jest uzyskanie wiedzy na temat “najważniejszych polityk
gospodarczych UE: Wspólnej Polityki Rolnej, polityki spójności (regionalnej,
strukturalnej), Wspólnej Polityki Rybołówstwa, polityki społecznej, polityki
energetycznej”. Tutaj także dominuje literatura stricte prawnicza14. Na studiach magisterskich studenci m.in. uczęszczają na 20-godzinne przedmioty
Europejskie prawo ochrony środowiska oraz Europejska polityka ochrony
zdrowia. Na Uniwersytecie Rzeszowskim celem wykładu z przedmiotu
Wybrane polityki wspólnotowe jest „analiza wybranych obszarów aktywności
Unii Europejskiej, szczególnie realizacji zadań i celów w obszarze ochrony
konkurencji, ochrony konsumentów i wybranym instrumentom wspólnotowej
polityki regionalnej i rolnej”15, zaś ćwiczenia omawiają politykę ochrony środowiska, transportową, energetyczną, audiowizualną oraz współpracę sądową
w sprawach cywilnych16.
Przechodząc wreszcie do sposobu postrzegania przedmiotu na wydziałach
nauk politycznych, o ile na Uniwersytecie Wrocławskim pojawia się bardzo
dużo przedmiotów z zakresu polityk UE na studiach licencjackich, to brak
ich na studiach magisterskich. Odwrotny system obowiązuje na studiach europeistyki prowadzonych w Katedrze Europeistyki Wydziału Dziennikarstwa
i Nauk Politycznych UW, gdzie po 30-godzinnym Wstępie do polityk europejskich na studiach licencjackich, studia magisterskie oferują cztery przedmioty
prowadzone w ramach różnych specjalizacji. Jeśli chodzi o treść sylabusów,
12
13
14
15
16
Zob. http://e.kul.lublin.pl/qlsale.html?op=10&zid=289845 (14.03.2012)
Zob. http://e.kul.lublin.pl/qlsale.html?op=10&zid=289842 (14.03.2012).
Zob. http://www.law.umk.pl/upload/Wysocka/sylabusy%20europeistyka/I%20stopnia/II%20
rok/EL-II-13-Wybrane%20polityki%20UE%20-%20wyk%C5%82ad.doc (15.03.2012).
Zob. http://www.univ.rzeszow.pl/wpia/sylabusy2010/Europeistyka/Zaklad-Prawa-Handlowego-i-Gospodarczego/Wybrane-polityki-wspolnotowe---W-st.pdf (15.03.2012).
Zob. http://www.univ.rzeszow.pl/wpia/sylabusy2010/Europeistyka/Zaklad-Prawa-Handlowego-i-Gospodarczego/Wybrane-polityki-wspolnotowe---C-st.pdf (15.03.2012).
78
Wojciech Gagatek
na Uniwersytecie Wrocławskim przedmiot Polityki wspólnotowe (30 godzin
wykładu i 15 godzin ćwiczeń) stawia sobie za cel „zapoznanie się z przedmiotowym i podmiotowym zakresem działalności Unii Europejskiej. Rozumienie
mechanizmów tworzenia polityk wspólnotowych oraz ich komplementarności
wobec polityk szczegółowych państw członkowskich. Poznanie podstawowych instrumentów realizacji polityk wspólnotowych. Umiejętność krytycznej
oceny efektywności wybranych polityk wspólnotowych. Rozumienie przyczyn
interwencjonizmu ekonomicznego w UE oraz ocena jego skutków dla rynku
wewnętrznego, a także gospodarek państw członkowskich”17. Literatura do
zajęć w większości obejmuje pozycje napisane przez ekonomistów.
Powyższa analiza w części potwierdza założoną powyżej hipotezę: sposób
postrzegania przedmiotów związanych z politykami UE oraz ich nauczania
odzwierciedla umiejscowienie europeistyki w strukturze wydziałowej uczelni.
Najbardziej ta zależność widoczna jest wśród ekonomistów i prawników, natomiast w nieco mniejszym stopniu pośród politologów. Jedną z przyczyn takiego
stanu rzeczy może być sposób wedle którego opracowywano programy europeistyki. Profesor Konstanty Adam Wojtaszczyk, kierownik Katedry Europeistyki
WDiNP UW, wspomina, że dyskusja nad programem europeistyki toczyła
się w ramach odmiennych dyscyplin, ale tylko w małym stopniu w dialogu
pomiędzy nimi. W związku z tym każda z tych trzech podstawowych dyscyplin
(prawo, ekonomia, politologia) określiła ramowe cele i sposoby nauczania
europeistyki, kierując się tymi obszarami integracji europejskiej, w których jej
przedstawiciele czuli się najsilniejsi. Z tego też powodu wynika niewystarczające pierwotne docenianie przedmiotów związanych na studiach europeistyki
prowadzonych na wydziałach politologii18. Nieco inaczej patrzy na to zagadnienie ekonomista profesor Alojzy Z. Nowak, były dyrektor, a obecnie Przewodniczący Rady Naukowej Centrum Europejskiego UW. Wspomina on szereg
dyskusji pomiędzy przedstawicielami ekonomii, prawa, politologii i socjologii
w ramach prac ministerialnych nad opracowaniem minimów programowych
kierunku europeistyka. Jego zdaniem, przedstawiciele ww. dyscyplin zgodzili
się, że pierwszym elementem nauczania powinno być wskazanie wspólnych
korzeni projektu europejskiego (czyli podkreślanie aspektów socjologicznych
i antropologicznych), następnie podstaw prawnych i instytucjonalnych, a w dalszej kolejności aspektów ekonomicznych, w tym makro- (dotyczących np. tworzenia unii monetarnej) oraz mikroekonomicznych (dotyczących efektywności
polityk UE)19.
17
18
19
Zob. http://www.politologia.uni.wroc.pl/ipo/images/stories/PW_-_Dyduch.pdf (15.03.2012).
Informacja uzyskana podczas rozmowy autora z prof. K.A. Wojtaszczykiem, Warszawa,
17 lutego 2012 r.
Informacja uzyskana podczas rozmowy autora z prof. A.Z. Nowakiem, Warszawa, 17 lutego
2012 r.
79
Porównawcza analiza polityk Unii Europejskiej
Powyższa analiza ukazała jeszcze jeden bardzo istotny fakt: brak szerszego
zainteresowania ujęciem porównawczym w nauczaniu polityk UE. Innymi
słowy, nawet w przedmiotach typu Wstęp do polityk unijnych czy też Wybrane
polityki unijne dominuje podejście, opierające się na analizowaniu przypadek
po przypadku kolejnych polityk. Niezależnie od przyczyn takiego stanu rzeczy, wydaje się, że właśnie politologia, wraz z badaczami polityki publicznej,
powinna wypełnić tę istotną lukę i zdefiniować swój wkład do interdyscyplinarnego badania polityk Unii Europejskiej.
W tym celu należałoby się zgodzić co do kilku podstawowych faktów. Po
pierwsze, polityki Unii Europejskiej oraz procesy związane z ich tworzeniem,
implementowaniem i reformowaniem stanowią jeden z głównych aspektów
integracji europejskiej. Polityki te swoim zasięgiem obejmują coraz to nowe
dziedziny, i w wielu przypadkach wpływają bezpośrednio na życie obywateli
UE. Z drugiej strony problematyka z nimi związana jest ogromnie złożona.
Ma na to wpływ nie tylko liczba polityk UE, ale także to, że procesy decyzyjne,
które nimi rządzą, a także interesy aktorów politycznych, są odmienne dla każdej z nich. Nie istnieje zatem jeden uniwersalny model, posługując się którym
bylibyśmy w stanie np. opisać sposób tworzenia się wszystkich polityk. W jaki
zatem sposób możemy porównywać polityki UE, śledzić zmiany procesów,
które nimi rządzą, innymi słowy, pokazać je w ujęciu dynamicznym?
Skrótową i uproszczoną odpowiedź na to pytanie można przedstawić
w kilku zdaniach. Po pierwsze, poznawanie polityk Unii Europejskiej nie może
odbywać się w próżni. Podstawowe sposoby, narzędzia oraz język, którym się
posługujemy mówiąc o politykach UE i procesie ich tworzenia są zaczerpnięte
z nauk politycznych oraz nauki o stosunkach międzynarodowych. Mimo wielu
odmiennych aspektów funkcjonowania UE, dynamikę polityk unijnych można
i należy z powodzeniem wyjaśniać traktując je jako przykład polityk publicznych. Innymi słowy, fakt, iż UE nie jest państwem nie wyklucza stosowania
narzędzi stosowanych w badaniach nad polityką publiczną państw narodowych.
Jest to jedno z podstawowych założeń podejścia określanego jako polityka
porównawcza (comparative politcs). Ten problem jest częścią szerszego zagadnienia dotyczącego dostrzegania w procesach integracji europejskiej typowych
mechanizmów spotykanych na poziomie narodowym i międzynarodowym,
czy raczej postrzegania jej w kategoriach sui generis, a przez to negującego
zasadność stosowania instrumentów analizy polityki na poziomie narodowym.
W ujęciu, które postuluję, najważniejsze jest szerokie usytuowanie teoretyczne
i porównawcze badanego problemu. Dlatego należy rozważyć (co nie znaczy
przyjąć) zasadność wykorzystywania np. metafory sieci politycznych (policy
networks) do badania polityk UE. Podobnie sprawa ma się z weryfikacją
wykorzystywania jednego z najbardziej sprawdzonych instrumentów, jakim
80
Wojciech Gagatek
jest model tzw. cyklu tworzenia polityk publicznych (policy cycle). Wreszcie,
politologowie powinni w szczególności zwrócić uwagę na rolę grup interesu
w tworzeniu i reformowaniu polityk UE, która powinna stać się ich specjalnością.
W praktyce autorski model dydaktyczny, który realizuję w Centrum Europejskim, wygląda następująco. Na poziomie licencjackim prowadzony jest
przedmiot Wstęp do polityk Unii Europejskiej. Jego celem jest wprowadzenie
studentów w najważniejsze zagadnienia dotyczące kształtowania się, podstaw
prawnych, instrumentów oraz funkcjonowania wybranych polityk Unii Europejskiej. Omawiane są zarówno najstarsze, „tradycyjne” polityki, takie jak
np. wspólna polityka rolna czy polityka handlowa, ale także te, które zyskały
na znaczeniu w ostatnich dwóch dekadach, takie jak np. polityka społeczna
czy też polityka ochrony środowiska. Właściwą analizę polityk UE poprzedza
krótkie wprowadzenie teoretyczne dotyczące celów, środków i instrumentów
polityki publicznej w państwie narodowym. Utrzymany zostaje tradycyjny
sposób omawiana polityk metodą studium przypadku. Zakładam bowiem, że
na tym poziomie student ma nadal niewielką wiedzę o podstawach polityk
sektorowych, w związku z tym w takiej sytuacji ujęcie porównawcze mogłoby
być zbyt trudne, a przez to nieskuteczne. W tym ujęciu dominuje spojrzenie
prawnicze, które skupia się na genezie polityk oraz analizie przepisów prawnych je regulujących, a także spojrzenie ekonomiczne, które polega w tym
wypadku na analizie efektywności polityk, ich wad i ograniczeń. Dominuje
literatura prawnicza i ekonomiczna.
Natomiast na poziomie magisterskim poprzeczka podniesiona jest na wyższy poziom analizy porównawczej. Opierając się na weryfikacji możliwości
zastosowania cyklu polityk publicznych do badania polityk unijnych, kolejne
zajęcia kursu skupiają się na problemie ustalania priorytetów (agenda setting),
formułowania propozycji, ustalania treści i celów polityk, ich implementacji
i wreszcie ewaluacji. Innymi słowy, omawiając np. problem ustalania priorytetów, biorę pod uwagę szereg polityk unijnych, po to, aby m.in. ukazać
różnice w poprzek różnych polityk. Zaletą takiego ujecie jest to, że cykl polityk
publicznych, mimo wielu ograniczeń, które się wiążą z jego zastosowaniem,
jest najbardziej uniwersalnym modelem tworzenia polityk publicznych, a także,
iż częścią składową tego cyklu jest szereg wskaźników i czynników umożliwiających analizę porównawczą. Problem polityk UE jest także przedstawiany
z punktu widzenia teorii integracji europejskiej. Pamiętać bowiem należy że
wiele teorii (np. neofunkcjonalizm) czy też metafor znanych studiom europejskim (np. joint decision trap) powstało na bazie analizy wybranych polityk
sektorowych (w obu tych przypadkach chodziło o politykę rolną).
Zasadniczym celem takiego podejścia jest wyposażenie studenta w umiejętność samodzielnej analizy jakiejkolwiek polityki publicznej, czy to na poziomie
narodowym, czy też europejskim, a także dostrzeganie związków horyzontal-
81
nych (pomiędzy różnymi politykami europejskimi) oraz wertykalnych (pomiędzy krajowymi i europejskimi politykami publicznymi). W tym celu student
poznaje teorię, metody oraz główne założenia dotyczące polityki publicznej,
uczy się rozpoznawać mechanizmy dotyczące reformowania wybranych polityk
UE oraz wyjaśniać stanowiska aktorów politycznych.
Problemem, z którym trzeba się zmagać, jest brak wystarczającej liczby
prac w języku polskim, które takie ujęcie prezentują, oraz – biorąc pod uwagę
cały cykl dydaktyczny studiów europeistyki – zbytni nacisk na dostarczanie
studentom wiedzy empirycznej kosztem umiejętności analitycznych. Sprawia
to, że studenci mają spore problemy, aby „przestawić” się na system, w którym
oprócz przedstawienia konkretnych faktów czy też danych oczekuje się od
nich umiejętności twórczej analizy. Mimo to, jeśli dydaktyka ma rzeczywiście
spełniać akcentowane dzisiaj kompetencje społeczne i umiejętności praktyczne
niż tylko wiedzę opisową, tego typu przedmiotów powinno być znacznie więcej.
Podsumowanie
Europeistyka jest wciąż bardzo młodym kierunkiem studiów. Przez kolejne
lata nadal należy się spodziewać uściślania i dopracowywania programów studiów na polskich uczelniach, także z punktu widzenia ogromnej konkurencji
panującej na rynku. Oprócz uczelni państwowych analizowanych powyżej,
europeistykę prowadzi bardzo wiele prywatnych uczelni. Z tego powodu konkurencja jest bardzo duża, a szczególnym problemem jest tutaj takie prezentowanie europeistyki, aby kandydaci i studenci dostrzegli praktyczne możliwości
zastosowania wiedzy nabytej podczas studiów. Powinni mieć oni możliwość
porównania i ocenienia różnic w sposobie nauczania polityk UE z punktu
widzenia różnego usytuowania europeistyki w strukturze wydziałowej uczelni.
Przedmioty z zakresu polityk UE mogą stać się właśnie tymi podstawowymi, praktycznymi przedmiotami, ukazującymi działanie UE z perspektywy
low politics, która nie stanowi być może głównego punktu zainteresowania
polityków czy mediów, ale jest jednakże tym, z czym integracja europejska
boryka się na co dzień. Problemy, z którymi muszą się zmierzyć wykładowcy
europeistyki, to przede wszystkimi ustalenie relacji pomiędzy przedmiotami
studiów I i II stopnia, oraz – co wskazałem w końcowej części artykułu – większe zwrócenie uwagi na aspekty porównawcze, w szczególności jeśli chodzi
o poziom magisterski.
A
R
T
Y
K
U
Ł
Y
Nr 1, 2012
Agnieszka Syliwoniuk
Maroko 2011: „rewolucja” przeciw królowi czy razem z królem?
R
ok 2011 był w świecie arabskim czasem przełomu. Przez kraje regionu
przetoczyły się fale protestów, które nie ominęły także Maroka. Odpowiedzi władz na wystąpienia obywateli przybierały różną formę, rozmaite też były
ich skutki. W Maroku postawiono na dialog ze społeczeństwem i pokojowe
rozładowanie napięć. Uwzględniając postulaty demonstrantów, opracowano
konstytucję, która została przyjęta w referendum. Następnie przeprowadzono
wybory do parlamentu i powołano nowy rząd. Taki model rozwiązania konfliktu
wpisuje się w tendencje polityki marokańskiej ostatnich lat. Jest to polityka
przemian i modernizacji, większej otwartości na potrzeby obywateli i demokratyzacji systemu politycznego. Zyskuje ona uznanie w oczach Zachodu, choć
w wielu środowiskach jest także przedmiotem krytyki.
Celem artykułu jest ukazanie tła, przebiegu i rezultatów przemian zachodzących w marokańskiej polityce pod wpływem „arabskiej wiosny” 2011 r.
W tym świetle zachodzi potrzeba odpowiedzi na pytanie, jaka jest specyfika
zmian w Maroku i czy można je uznać za rewolucję.
Maroko: obraz kraju
Patrząc na politykę Maroka, warto najpierw przyjrzeć się pozycji monarchy.
Warunkowana jest ona przez wiele czynników natury religijnej, historycznej
i prawnej. Muhammad VI pochodzi z dynastii Alawitów, panującej w Maroku
od 1666 r. Jest to arabska dynastia szarifów – wywodzi swój rodowód od
Al-Hasana, wnuka Proroka Mahometa. Charakterystyczną dla Maroka instytucją określającą władzę królewską jest maḫzan1, który może być definiowany jako zespół tradycyjnych norm i uwarunkowań zapewniających władcy
1
Pojęcie maḫzan bywa definiowane na wiele sposobów. W odniesieniu do historii Maroka
można powiedzieć, iż była to instytucja zapewniająca sułtanowi możliwość narzucenia swojej
zwierzchności plemionom. W jej skład wchodziły takie elementy, jak m.in.: armia, struktura
administracyjna i ramy prawne.
84
możliwość rządzenia państwem. Status monarchy definiuje też konstytucja,
przy czym należy pamiętać, iż akt ten reguluje pełnienie przez władcę zarówno
funkcji politycznych, jak i religijnych.
Za głównego architekta marokańskiej polityki i inicjatora większości przemian uważany jest król Muhammad VI, który wstąpił na tron w 1999 r. po
śmierci swojego ojca Hasana II. W opinii Abdeslama Maghraouiego: „Od 1961
do 1999 r. król Hasan II rządził Marokiem zupełnie tak, jakby rządził średniowiecznym państwem absolutnym. Wyposażony w siłę nowoczesnej biurokracji,
nie ponosił odpowiedzialności przed nikim prócz Boga i żądał całkowitego
posłuszeństwa”2. Król rządził krajem twardą ręką, ale nie należy zapominać,
że w czasie jego panowania zachodziły też stopniowe przemiany w systemie
politycznym państwa (szczególnie w latach dziewięćdziesiątych XX wieku)
– częściowa liberalizacja następowała powoli, podlegała kontroli króla i jego
otoczenia. Polityka Hasana II nie doprowadziła do zmian o charakterze przełomowym, ale przygotowała pole do dyskusji nad przyszłością Królestwa. Dlatego też Marokańczycy wiązali z Muhammadem VI wiele nadziei.
Muhammad VI prezentuje inny styl rządzenia niż jego ojciec. Z jednej
strony w pełni korzysta z szerokiego zakresu władzy, jaki daje mu konstytucja,
z drugiej – jest bliżej swoich poddanych. Wstępując na tron, monarcha był
bardzo dobrze postrzegany przez znaczną część społeczeństwa – młody, dobrze
wykształcony i obyty w świecie, z dystansem do reżimu swojego ojca (wcześniej
nie zajmował eksponowanych stanowisk politycznych). Wielu Marokańczyków
widziało w królu uosobienie skromności i umiarkowania. Od początku panowania władca publicznie opowiadał się za urzeczywistnieniem zasad sprawiedliwości społecznej, walką z ubóstwem, a także z korupcją i zepsuciem moralnym
elit politycznych. Popierał działania na rzecz ochrony i poszanowania praw
człowieka, podkreślał konieczność poprawy statusu kobiety w społeczeństwie
marokańskim. W pierwszych latach rządów pojawiły się napięcia społeczne
spowodowane zbyt nikłą poprawą warunków życia. Odezwały się również głosy
krytyki zarzucające królowi opieszałość w reformowaniu państwa.
Swoje rządy monarcha rozpoczął od rozliczeń z przeszłością. Okres
panowania jego poprzednika bywa nazywany „czarnymi latami” (as-sanawāt
as-sawdā’) lub „czasem ołowiu” (zamān ar-raṣāṣ) ze względu na żelazne
rządy króla i rozprawy z jego przeciwnikami. Muhammad VI potępił represje – a niekiedy prześladowania, przypadki tortur lub nawet zbrodnie – jakie
miały miejsce w tamtych latach. Pozwolił na „otwarcie teczek”, wiele osób
otrzymało możliwość powrotu do kraju. Podjęte zostały kroki mające na celu
wydobycie na światło dzienne przewinień poprzedniego reżimu, wyjaśnienie
ich i zadośćuczynienie tym, którzy padli ofiarą represji. Powołano specjalne
2
A. Maghraoui, Political Authority in Crisis. Mohammed VI’s Morocco, „Middle East Report”
2001, nr 218, s. 13.
MAROKO 2011: „REWOLUCJA” PRZECIW KRÓLOWI CZY RAZEM Z KRÓLEM?
85
instytucje zajmujące się działaniami na tym polu – jedną z nich jest Komisja
Sprawiedliwości i Pojednania (Hay’a al-Inṣāf wa-al-Muṣālaḥa).
Poprawę można zaobserwować w dziedzinie ochrony praw człowieka. Ważną
instytucją zajmującą się tymi kwestiami jest Narodowa Rada Praw Człowieka
(Al-Maǧlis al-Waṭanī li-Ḥuqūq al-Insān). Według konstytucji z 2011 r., jest ona
instytucją narodową, pluralistyczną i niezależną. Odpowiada za nadzór nad
wszelkimi kwestiami związanymi z ochroną praw człowieka oraz godności,
praw i wolności obywateli i obywatelek3.
Wciąż zdarzają się przypadki łamania praw człowieka, wiele wątpliwości
budzi sytuacja mieszkańców Sahary Zachodniej4. Odnotowywane bywają
zatrzymania – nie zawsze zgodne z prawem – osób prezentujących postawy
antysystemowe lub głoszących poglądy niezgodne z oficjalną linią polityczną
państwa. W tym kontekście warto zwrócić uwagę na pewną cechę działań
władz wobec opozycji, która najlepiej widoczna jest na przykładzie organizacji
islamistycznych. Organizacje radykalne – takie jak np. nielegalny ruch Sprawiedliwość i Dobroczynność (Al-ʻAdl wa-al-Iḥsān)5 – traktowane są z całą surowością. Organizacje umiarkowane mogą działać bez przeszkód, a niektóre z nich
zintegrowały się z systemem politycznym państwa, czego najlepszym przykładem jest Partia Sprawiedliwość i Rozwój (Ḥizb al-ʻAdāla wa-at-Tanmiya),
będąca istotną siłą w parlamencie (wcześniej opozycyjną, dziś rządzącą).
Kwestią budzącą wiele kontrowersji jest sytuacja prasy. Z jednej strony,
w porównaniu z okresem rządów Hasana II, granice wolności słowa niewątpliwie uległy rozszerzeniu – dopuszczalna stała się krytyka poprzedniego reżimu,
a także obecnego rządu i jego polityki. W prasie pojawiają się również doniesienia o skandalach korupcyjnych, których bohaterami są osobistości ze świata
polityki i biznesu, choć król stawiany jest poza wszelkimi podejrzeniami. Jednocześnie wciąż istnieją tematy, na które pisać nie należy. Lepiej nie poruszać
kwestii związanych z monarchią – zaczynając od jej formalnego oblicza, a na
życiu prywatnym rodziny królewskiej kończąc. Bezpiecznie jest nie rozpisywać
się zbytnio na temat wszelkich spraw związanych z integralnością terytorialną
państwa, w tym w szczególności z problemem Sahary Zachodniej, z działalnością armii oraz islamem. Powyższe tematy stanowią pewien rodzaj tabu – należy
się liczyć z konsekwencjami, które pociąga jego złamanie. „Niepokorni”
dziennikarze podlegają karom za nieprzestrzeganie etyki zawodowej (której
3
4
5
Konstytucja Królestwa Maroka z 2011 r., artykuł 161. W pracy wykorzystano oryginalne
– arabskie – teksty konstytucji Maroka z 1996 i 2011 r. oraz innych aktów prawnych. Wszystkie cytowane fragmenty tych dokumentów są tłumaczeniami własnymi z języka arabskiego.
Zob. Amnesty International, The State of the World’s Human Rights. Annual Report 2011,
http://www.amnesty.org/en/region/moroccowestern-sahara/report-2011 (listopad 2011 r.).
Lider ruchu, Abd as-Salam Jasin, opowiada się za powrotem Marokańczyków do tradycyjnego muzułmańskiego stylu życia. Według niego, jest to jedyne lekarstwo na niesprawiedliwość społeczną, korupcję i zepsucie moralne.
86
założenia sformułowane są niezbyt jasno), a periodyki bywają zamykane.
Należy zauważyć, że z biegiem lat coraz rzadziej odnotowywane są przypadki
użycia przemocy fizycznej wobec dziennikarzy. W przeciwieństwie do poprzedniego reżimu, wszystko dzieje się „w obliczu prawa”, na drodze sądowej.
Pozornie wykluczona zostaje arbitralność decyzji, choć w rzeczywistości mają
one często charakter polityczny. Problem stanowi także autocenzura.
Przykładów kroków podjętych przez władze w celu „przywołania do porządku” nieposłusznych gazet jest wiele – jak chociażby wielokrotnie zamykany
za niewygodne dla rządzących artykuły tygodnik „Tel Quel” czy też tygodnik
„Le Journal Hebdomadaire”, znany z krytyki monarchii, ukazywania afer
korupcyjnych oraz nieposłuszeństwa wobec kręgów politycznych i biznesowych,
który w 2010 r. zmuszono do zamknięcia. Stało się to po ogłoszeniu bankructwa, będącego wynikiem drenażu zasobów finansowych (m.in. po procesach
sądowych, które przegrał). Warto zaznaczyć, że ostrze cenzury skierowane jest
nie tylko przeciwko mediom krajowym, ale także zagranicznym. Obostrzenia
dotknęły np. katarską stację Al-Dżazira. W październiku 2010 r. została ona
oskarżona o tendencyjność i rujnowanie wizerunku Maroka, a akredytacje jej
dziennikarzy zostały unieważnione6. Trzeba mieć na względzie to, że sytuacja
marokańskiej prasy uległa poprawie, ale obecny jej stan pozostawia jeszcze
wiele do życzenia. W raporcie Freedom of Press z 2011 r., Freedom House
określa prasę marokańską jako „nie wolną” (not free)7.
Cechą polityki i gospodarki marokańskiej (i arabskiej w ogóle) jest klientelizm. Sieć zależności patronalno-klientalnych obejmuje całe społeczeństwo
i jest tworem o charakterze względnie trwałym. Zjawisko to sięga swoimi
korzeniami stosunków rodowo-plemiennych, a współcześnie umacniane jest
przez sposób funkcjonowania władzy państwowej. Pozostawanie w bliższych
relacjach z dworem królewskim pozwala na lepszy dostęp do informacji, przetargów i lukratywnych kontraktów. Nie należy zapominać o tym, że jest to
zjawisko obustronnie korzystne.
Poważnym problemem, z którym boryka się Maroko, jest korupcja. Zjawisko to jest obecne w każdym państwie, ale w państwach arabskich stanowi
prawdziwą plagę8. Korupcja jest wszechobecna – od poziomu lokalnego po
państwowy – i ma niezliczoną ilość twarzy – od bakszyszu po korupcję polityczną i gospodarczą. Król i rząd podejmują kroki na rzecz walki z tym negatywnym fenomenem, zarówno w prawodawstwie krajowym – doprowadzenie
do uchwalenia ustaw, mających na celu zwiększenie transparentności działań
6
7
8
Freedom of Press 2011, http://www.freedomhouse.org/template.cfm?page=251&year=2011
(listopad 2011 r.).
Ibidem.
W rankingu Transparency International Corruption Perceptions Index 2011, w którym
uwzględnione zostały 182 państwa, Maroko umieszczono na 80 pozycji z punktacją 3.4.
http://cpi.transparency.org/cpi2011/results/#CountryResults (luty 2012 r.).
87
polityków, czy walkę z praniem brudnych pieniędzy (oba akty z 2007 r.), jak
również przyjmując standardy międzynarodowe, np. Konwencję Narodów
Zjednoczonych Przeciw Korupcji (ratyfikowana w 2007 r.). Zmagania z korupcją mają miejsce również na płaszczyźnie pozarządowej. W Maroku działa
Transparency Maroc, jedno z odgałęzień Transparency International.
W kontekście walki z korupcją należy wspomnieć o Najwyższym Trybunale
Obrachunkowym (Al-Maǧlis al-Aʻlà li-al-Ḥisābāt). Jest on najwyższą instytucją państwową sprawującą kontrolę nad finansami Królestwa, a jego niezależność zagwarantowana jest przez konstytucję. Do funkcji Trybunału należy
„umacnianie i ochrona zasad i wartości dobrego rządzenia, transparentności
i rachunkowości w odniesieniu do państwa i instytucji publicznych”9. Czuwa
nad poprawnością deklaracji własności, ścisłością stanu finansów partii politycznych, a także przeprowadza kontrolę operacji finansowych związanych
z wyborami10. W ramach określonych przez przepisy prawa, Najwyższy Trybunał Obrachunkowy współpracuje z parlamentem, rządem oraz instytucjami
władzy sądowniczej. Corocznie Trybunał przedkłada królowi sprawozdanie ze
swojej działalności, które przekazywane jest także szefowi rządu oraz przewodniczącym obu Izb parlamentu. Jest ono również publikowane w oficjalnym
biuletynie Królestwa (Al-Ǧarīda ar-rasmiyya)11. Program prac instytucji jest
przedstawiany parlamentowi, a następnie stanowi przedmiot debaty12. Warto
dodać, że na poziomie regionalnym działają Regionalne Trybunały Obrachunkowe (Al-Maǧālis al-Ǧihawiyya li-al-Ḥisābāt)13.
W maju 2007 r. utworzona została Centralna Agencja Zapobiegania Korupcji (Al-Wikāla al-Markaziyya li-al-Wiqāya min al-Fasād), ale jej członkowie
zostali powołani przez monarchę dopiero w grudniu następnego roku. Do
jej kluczowych zadań należy formułowanie strategii walki z korupcją, monitorowanie działań rządu oraz działania na rzecz propagowania wiedzy o tym
zjawisku i jego skutkach. Pomimo słusznych założeń, działalność agencji jest
utrudniona, gdyż jest ona niedofinansowana, a także nie zostało jej przyznane
prawo do wszczęcia i prowadzenia dochodzeń w razie podejrzeń o korupcję.
Co znamienne, aktywność instytucji podlega kontroli premiera – łącznie ze
sprawozdaniem rocznym, które wymaga zatwierdzenia przez szefa rządu14.
Taka konstrukcja nie daje Agencji możliwości efektywnego realizowania
wyznaczonych zadań, gdyż jest ona pozbawiona niezależności.
9
10
11
12
13
14
Konstytucja Królestwa Maroka z 2011 r., artykuł 147.
Ibidem, artykuł 147.
Sprawozdania Najwyższego Trybunału Obrachunkowe są publicznie dostępne od 2008 r.
Zob. G. Denoeux, Countries at the Crossroads 2011: Morocco, http://www.freedomhouse.
org/images/File/CaC/2011/Moroccofinal.pdf (listopad 2011 r.).
G. Denoeux, op. cit.
88
Wydaje się, że istniejące regulacje prawne umożliwiają prowadzenie skutecznej walki z korupcją. Słabym punktem systemu są ludzie – osoby mające
realny wpływ na kształt marokańskiej polityki. Zdarza się, że działają oni zbyt
opieszale lub nie wykazują woli zmiany istniejącego stanu rzeczy.
Osiągnięciem polityki Muhammada VI niewątpliwie zasługującym na uznanie jest poprawa sytuacji kobiet. Obecnie położenie Marokanek – prawne,
polityczne i społeczne – jest lepsze niż obywatelek wielu innych krajów arabskich. Zreformowanie prawa w państwie muzułmańskim tak, by było ono
jak najmniej dyskryminujące kobiety, a jednocześnie nie stało w sprzeczności z zasadami islamu stanowiło ogromne wyzwanie. Kiedy w 2000 r. rząd
przedstawił program poprawy statusu kobiety, radykalni islamiści zorganizowali w Casablance demonstrację i zablokowali możliwość przeprowadzenia zmian. Przełom nastąpił w 2004 r., gdy parlament uchwalił poprawki do
Kodeksu rodzinnego (Mudawwana al-usra15). Kobiety uzyskały większy wpływ
na negocjowanie swoich kontraktów małżeńskich, ograniczona została poliginia, minimalny wiek kobiet i mężczyzn do zawarcia małżeństwa ustalono na
18 lat16, ułatwione zostało uzyskanie rozwodu. W środowiskach przywiązanych
do religii i tradycji kodeks nie spotkał się z uznaniem, ale warto zaznaczyć, że
uważany jest on za jeden z bardziej postępowych aktów prawnych w świecie
arabskim.
W świetle konstytucji – zarówno tej z 1996 r., jak i tej z 2011 r. – kobiety
i mężczyźni są równi wobec prawa. Według ustawy zasadniczej z 1996 r.:
„Wszyscy obywatele Maroka są równi wobec prawa”17. Konstytucja z 2011 r.
także wskazuje na równość wszystkich obywateli wobec prawa18, ale jednocześnie w sposób bardziej precyzyjny odnosi się do samego zagadnienia równości
kobiet i mężczyzn. Zgodnie z regulacjami zawartymi w tym akcie: „Mężczyzna
i kobieta mają, na zasadzie równości, prawa i wolności obywatelskie, polityczne, ekonomiczne, społeczne, kulturalne i odnoszące się do środowiska
naturalnego […]. Państwo dąży do realizacji zasady równouprawnienia (mabda’
al-munāṣafa) mężczyzn i kobiet. W tym celu tworzy się Komisję na rzecz Równouprawnienia i Walki z Wszelkimi Formami Dyskryminacji (Al-Hay’a li-alMunāṣafa wa-Mukāfaḥa Kull Aškāl at-Tamayīz)”19. Należy mieć na uwadze to,
że w przypadku powyższych regulacji zasadę równości kobiet i mężczyzn należy
15
16
17
18
19
W literaturze akt ten określany jest często jako Al-Mudawwana.
Zob. Kodeks rodzinny, artykuł 19 (z 5 lutego 2004 r.), http://adala.justice.gov.ma/AR/
DocumentViewer.aspx?id=D%3a%5cproduction%5chtml%5car%5c153007.htm%40arcoll
(styczeń 2012 r.).
Dosłownie: „Wszyscy Marokańczycy (al-Maġāriba) są równi wobec prawa”. Konstytucja
Królestwa Maroka z 1996 r., artykuł 5.
Ibidem, artykuł 19. W artykule 164 Konstytucji Królestwa Maroka z 2011 r. instytucję tę
określono jako Al-Hay’a al-Mukallafa bi-al-Munāṣafa wa-Muḥāraba Ǧamīʻ Aškāl at-Tamayīz.
89
rozumieć zgodnie z założeniami islamu – nawet jeśli niektóre z nich z punktu
widzenia ludzi Zachodu jawią się jako dyskryminujące kobiety.
Pomimo konstytucyjnie zagwarantowanej równości, w niektórych przypadkach kobietom nie przysługują takie same prawa jak mężczyznom. I tak, według
przepisów marokańskiego Kodeksu rodzinnego, zabronione jest „małżeństwo
muzułmanki z niemuzułmaninem oraz muzułmanina z niemuzułmanką, chyba że
należy ona do ludów Księgi”20 (czyli jest chrześcijanką lub Żydówką). W 2007 r.
w wyniku wprowadzenia poprawek do Prawa o obywatelstwie marokańskim
(Qānūn al-Ǧinsiya al-Maġribiyya), Marokanki otrzymały możliwość przekazania
swojego obywatelstwa dzieciom. Według aktu: „Marokańczykiem jest dziecko
urodzone z ojca Marokańczyka lub matki Marokanki”21 (ius sanguinis) lub urodzone w Maroku z nieznanych rodziców22 (ius soli). Zgodnie z wcześniejszymi
przepisami, obywatelstwo marokańskie otrzymywało dziecko urodzone z ojca
Marokańczyka albo z matki Marokanki i nieznanego ojca23 (ius sanguinis)
albo z matki Marokanki i ojca apatrydy lub z nieznanych rodziców24 (ius soli).
Na podstawie tego samego aktu prawnego zagraniczna żona Marokańczyka
ma prawo po co najmniej 5 latach mieszkania z mężem w Maroku otrzymać
obywatelstwo marokańskie25. Prawo ubiegania się o obywatelstwo marokańskie na takich zasadach nie przysługuje zagranicznym mężom Marokanek.
Liczne starania podejmowane są na rzecz zwiększenia partycypacji kobiet
w życiu politycznym, społecznym i ekonomicznym kraju. Od 2002 r. w Izbie
Reprezentantów jest wyznaczona pula mandatów przeznaczonych dla kobiet,
a od 2008 r. (w praktyce od wyborów lokalnych w 2009 r.) 12% stanowisk we
władzach lokalnych pochodzących z wyboru zarezerwowanych jest dla nich26.
Kobiety zajmują też więcej wysokich stanowisk we władzach publicznych, są
doradcami króla, ministrami. W przypadku obecnego rządu reprezentacja
kobiet jest wyjątkowo nieliczna – tylko jedna jest ministrem27. Kobiety otrzymały większy dostęp do edukacji i lepsze możliwości podjęcia pracy. Coraz
częściej realizują się zawodowo, ale liczne są też przypadki dyskryminacji ze
20
21
22
23
24
25
26
27
Jest to uznane za przeszkodę czasową w zawarciu małżeństwa. Kodeks rodzinny, artykuł 39
pkt 5.
Prawo o obywatelstwie marokańskim (poprawione 23 marca 2007 r.), artykuł 6, http://
adala.justice.gov.ma/AR/DocumentViewer.aspx?id=D%3a%5cproduction%5chtml%5
car%5c142605.htm%40arcoll (styczeń 2012 r.).
Ibidem, artykuł 7.
Prawo o obywatelstwie marokańskim (z 6 września 1958 r.), artykuł 6, http://adala.justice.
gov.ma/AR/DocumentViewer.aspx?id=D%3a%5cproduction%5chtml%5car%5c90280.
htm%40arcoll (styczeń 2012 r.).
Ibidem, artykuł 7.
F. Sadiqi, Women’s Rights in the Middle East and North Africa. Morocco, http://freedomhouse.
org/uploads/special_report/section/260.pdf (listopad 2011 r.).
Zob. http://www.pm.gov.ma/ar/composition.aspx (luty 2012 r.).
90
względu na płeć. Problem stanowią także bariery społeczne – kobiety skłaniane są do podejmowania zawodów uważanych za kobiece, które zazwyczaj
są gorzej płatne, lub zniechęcane do podejmowania pracy zawodowej. Choć
sposób postrzegania kobiet ulega zmianie, to wciąż aktualna pozostaje tendencja do ograniczania ich działań do sfery prywatnej. Sfera publiczna, pomimo
bardziej widocznego otwarcia, pozostaje domeną mężczyzn.
Trzeba pamiętać, że – choć kobiety uzyskały większe możliwości korzystania
ze swoich uprawnień – często zdarza sie tak, iż nie mają wiedzy odnośnie
przysługujących im praw lub też świadomie podejmują decyzję o zaniechaniu
dochodzenia swoich racji. Na przykład znaczna liczba przypadków przemocy
domowej, której ofiarami padają kobiety, nie jest zgłaszana policji w obawie
przed stygmatyzacją społeczną.
Według danych Banku Światowego, Maroko borykało się w 2011 r. z 10%
bezrobociem28. Problem jest tym większy, że w dużej mierze dotyka on ludzi
młodych. Jest to tendencja widoczna w całym świecie arabskim, a bezrobocie
wśród młodych osiąga najwyższy poziom na świecie29. Przeszkody w znalezieniu
pracy napotykają na swojej drodze osoby wysoko wykształcone, z jednej strony
dlatego, że trudniej jest im znaleźć pracę odpowiadającą ich kompetencjom,
z drugiej – wiedza przekazywana na uczelniach nie zawsze bywa przydatna
w praktyce i ceniona na rynku pracy. Sytuacja ta prowadzi do niezadowolenia
i poczucia bezsensu, które mogą przerodzić się we frustrację.
Za sukces marokańskich władz uznać można walkę z ubóstwem, które
w 2001 r. kształtowało się na poziomie 15,3%, a w 2007 r. spadło do 9%30.
Duży problem stanowi natomiast analfabetyzm dotykający przede wszystkim
ludność mieszkającą na wsi, częściej dotyczy kobiet niż mężczyzn. Umiejętności czytania i pisania posiada 56% osób w wieku 15 lat i powyżej31.
Lud mówi, król słucha
20 lutego 2011 r. Marokańczycy wyszli na ulice, wyrażając niezadowolenie
wobec wzrostu kosztów życia i domagając się poprawy swojej sytuacji ekonomicznej, reform systemu edukacji oraz polepszenia jakości dostępnych
usług medycznych32. Obok żądań odnoszących się do sfery życia codziennego
28
29
30
31
32
Zob. http://data.worldbank.org/country/morocco (listopad 2011 r.).
Education for Employment: Realizing Arab Youth Potential, http://www.e4earabyouth.com/
downloads/IFCBook_A4_Online_Complete.pdf (listopad 2011 r.).
Zob. http://data.worldbank.org/country/morocco (listopad 2011 r.).
Zob. http://data.worldbank.org/indicator/SE.ADT.LITR.ZS/countries/MA?display=graph
(dostęp listopad 2011 r.).
Moroccans march to seek change, http://english.aljazeera.net/news/africa/2011/02/
201122013428971616.html (luty 2012 r.).
91
pojawiły się postulaty o charakterze politycznym. Dotyczyły one bardziej
efektywnej walki z korupcją, ograniczenia działań służb specjalnych, a także
opracowania konstytucji zgodnie z wolą ludu oraz zmian w podziale władzy,
polegających na zmniejszeniu zakresu władzy królewskiej. Protestujący żądali
także dymisji premiera Abbasa al-Fasiego i jego rządu, ale – co znamienne
w kontekście sytuacji w innych państwach arabskich – nie detronizacji Muhammada VI33. Janusz Danecki pisze, że w monarchiach świata arabskiego: „Jeśli
nawet dochodzi do konfliktów, to nie dotyczą one kontestowania władzy”34.
Tak właśnie jest w Maroku – monarchię cechuje duża stabilność.
W porównaniu do wystąpień w innych krajach Bliskiego Wschodu i Afryki
Północnej, demonstracje w Rabacie, Casablance, Tangerze oraz innych miastach marokańskich miały raczej charakter pokojowy, chociaż nie obyło się
bez aktów wandalizmu – jak chociażby grabieże w Casablance i Tangerze35
– oraz zdarzeń o bardziej poważnym charakterze. Przykładem sytuacji tragicznej w skutkach było podpalenie banku w mieście Al-Husajma, w wyniku
którego śmierć poniosło pięć osób36.
Odpowiedź monarchy na niezadowolenie jego poddanych nadeszła 9 marca
– Muhammad VI wygłosił telewizyjne orędzie do narodu. Król zwrócił uwagę
na bogactwo i różnorodność marokańskiej tożsamości narodowej oraz podkreślił w tym aspekcie znaczenie elementów berberskich. Wyraził potrzebę
poszerzenia sfery wolności osobistych i społecznych oraz poszanowania praw
człowieka i zasad państwa prawa. Mówił też o konieczności przeprowadzenia
reform konstytucyjnych. Relacje między władzami – legislatywą, egzekutywą
i judykatywą – powinny opierać się na zasadzie ich podziału i równowagi.
W tym celu monarcha uznał, że należy przyznać parlamentowi nowe kompetencje, które umożliwiłyby mu pełniejszą realizację funkcji reprezentacyjnej, ustawodawczej i kontrolnej. Król zaznaczył też, że parlament pochodzi
z wolnych wyborów, a Izba Reprezentantów zajmuje w nim istotne miejsce37.
Rząd zaś – jako wyraz woli ludu – powinien cieszyć się zaufaniem większości
Izby Reprezentantów. Co istotne, premier powinien pochodzić z partii, która
wygrała wybory do tejże Izby, a także ponosić całkowitą odpowiedzialność
za rząd i administrację publiczną. W mowie wyrażona została konieczność
33
34
35
36
37
T. Ben Jelloun, La primavera árabe. El despertar de la dignidad, Madrid 2011, s. 120.
J. Danecki, Tło bliskowschodnich przemian 2011 roku, w: J. Danecki, S. Sulowski (red.), Bliski
Wschód coraz bliżej, Warszawa 2011, s. 21.
T. Ben Jelloun, op. cit., s. 119–120.
Jak podaje Tahar Ben Jelloun, bank został podpalony w godzinach pracy. Zob. T. Ben Jelloun, op. cit., s. 120 oraz Morocco protests: Five burned bodies found, http://www.bbc.co.uk/
news/world-africa-12524647 (luty 2011 r.).
Marokański parlament składa się z dwóch izb – Izby Reprezentantów (Maǧlis an-Nuwwāb),
wybieranej w wyborach bezpośrednich na kadencję pięcioletnią, i Izby Doradców (Maǧlis
al-Mustašārīn), wybieranej w wyborach pośrednich na kadencję sześcioletnią Zob. Konstytucja Królestwa Maroka z 2011 r., artykuły 62 i 63.
92
wzmocnienia mechanizmów konstytucyjnych pozwalających na zwiększenie
roli opozycji parlamentarnej i partii politycznych, rozwój społeczeństwa obywatelskiego oraz podniesienie poziomu pluralizmu. Król ogłosił swoją decyzję odnośnie powołania specjalnej komisji, mającej za zadanie opracowanie
zmian konstytucyjnych. Nowa konstytucja miała zostać przyjęta w referendum.
W przemówieniu Muhammada VI znamienne było to, że król wyrażał wolę
współpracy ze swoimi poddanymi. W proces reform powinno być zaangażowane całe społeczeństwo, a głębokie przemiany mogą stać się możliwe dzięki
„nowemu sojuszowi tronu z ludem”38.
Obietnice władcy nie dla wszystkich okazały się przekonujące. 20 marca
znów wybuchły zamieszki39. Pod koniec miesiąca (31 marca) działacze polityczni, wywodzący się z różnych kręgów ideologicznych, wystosowali apel
o powołanie rządu jedności narodowej. Kilka dni później, 14 kwietnia, król
podjął decyzję o ułaskawieniu 190 więźniów40. Wydarzenie to można uznać za
gest władcy wykonany w stronę demonstrujących – spełnienie jednego z ich
postulatów.
28 kwietnia w jednej z kawiarni na placu Dżamaa al-Fna w Marrakeszu
doszło do ataku terrorystycznego, w którym zginęło 17 osób. Był to pierwszy akt terroru na tak szeroką skalę od 2003 r., kiedy to w wyniku zamachu
w Casablance śmierć poniosło 45 osób, w tym 12 zamachowców-samobójców41.
W opinii Tahara Ben Jellouna celem ataku z kwietnia 2011 r. było zakłócenie
dynamiki reform przedstawionych przez monarchę42. Wydarzenie spotkało się
z dezaprobatą społeczeństwa marokańskiego. Wyrazem braku poparcia dla
tego typu działań był protest, który odbył się 8 maja w Marrakeszu. Osoby
biorące w nim udział były zdania, iż walka z terroryzmem nie może zostać
przedłożona ponad plan reform konstytucyjnych43.
29 maja przez Maroko przetoczyła się kolejna fala demonstracji. Z jednej
strony były to wystąpienia wyrażające niezadowolenie z działań monarchy,
z drugiej – manifestacje poparcia dla niego. Wyraz aprobaty dla inicjatyw
królewskich stanowiła np. demonstracja w Rabacie pod siedzibą parlamentu44.
Warto także wspomnieć o manifestacjach, które miały miejsce 5 czerwca
38
39
40
41
42
43
44
Naṣṣ al-ḫiṭāb as-sāmī allaḏī waǧǧahahu al-Ǧalāla al-Malik ilà al-umma masā’a yawm al-arbiʻā’
9 mārs 2011, http://www.parlement.ma/_discouroyaux2.php?filename=2011051815060836
(listopad 2011 r.).
The Arab awakening. Morocco, http://english.aljazeera.net/indepth/spotlight/2011/02/
2011222121213770475.html#morocco (wrzesień 2011 r.)
J. Zdanowski, Bliski Wschód 2011: bunt czy rewolucja?, Kraków 2011, s. 226–227.
Marrakesh bombing suspect denies all charges, http://english.aljazeera.net/news/africa/
2011/09/201192311241808347.html (kwiecień 2011 r.).
T. Ben Jelloun, op. cit., s. 121.
J. Zdanowski, op. cit., s. 278.
Morocco’s uprisings and all the king’s men, http://english.aljazeera.net/indepth/features/
2011/06/20116512125272326.html (czerwiec 2011 r.).
93
w stolicy kraju. Odbyły się one w związku ze śmiercią Chalida al-Amariego,
działacza opozycyjnego, który zmarł wskutek obrażeń odniesionych po pobiciu
go przez policję w czasie protestów w Safi45.
9 czerwca komisja prowadząca prace nad ustawą zasadniczą ogłosiła swoje
propozycje zmian – przede wszystkim poszerzenie zakresu kompetencji premiera kosztem uprawnień króla, stworzenie niezawisłego sądownictwa oraz
uznanie berberskiego za język oficjalny obok arabskiego46. Projekt konstytucji zdobył poparcie nie tylko w kręgach związanych z królem, ale też wśród
członków partii opozycyjnych. Te partie, które oceniły plan reform konstytucyjnych negatywnie – w tym radykalni islamiści postulujący przywrócenie kalifatu
– miały szansę przedstawienia swoich poglądów w mediach47. To otwarcie na
różne poglądy, również te skrajne, może przyczynić się do pozytywnych zmian
w postrzeganiu kręgów władzy przez Marokańczyków.
1 lipca odbyło się referendum konstytucyjne – według oficjalnych danych
98,47% osób, które oddały swój głos w referendum, opowiedziało się za przyjęciem nowej konstytucji48. Frekwencja wyniosła prawie 73%49. W mediach
referendum przedstawione zostało jako wielki sukces króla, jednak część
opozycji była innego zdania. Niektórzy działacze Ruchu 20 Lutego wyrażali wątpliwości co do prawdziwości podanych oficjalnie wyników. Należy
zaznaczyć, że organizacja wzywała do bojkotu referendum, uznając zmiany
za zbyt powierzchowne i blokujące drogę do głębokich reform polityczno-systemowych. Rozbieżności w ocenie referendum konstytucyjnego znalazły swoje odbicie w sytuacji na ulicach marokańskich miast. Pod gmachem
parlamentu w Rabacie demonstrowali zarówno zwolennicy konstytucji, jak
i jej przeciwnicy. Marsze kontestujące nową ustawę zasadniczą miały miejsce
także w Casablance50.
30 lipca w wystąpieniu telewizyjnym Muhammad VI oświadczył, że reformy
konstytucyjne powinny być wprowadzone w możliwie krótkim czasie, gdyż
każda chwila zwłoki może zagrozić szansom, jakie stwarzają. Zaznaczył też,
że należy wybrać nowy parlament, żeby można było powołać nowego premiera
45
46
47
48
49
50
Pomimo zeznań świadków zdarzenia, policjanci zaprzeczają, że śmierć opozycjonisty była
skutkiem pobicia, ibidem.
Q&A: Morocco’s referendum on reform, http://www.bbc.co.uk/news/world-africa-13964550
(czerwiec 2011 r.).
A. Charai, J. Braude, The Morocco miracle, http://www.khaleejtimes.com/DisplayArticleNew.
asp?section=opinion&xfile=data/opinion/2011/july/opinion_july109.xml (lipiec 2011 r.).
Czyli 9 909 356 osób z 10 154 666 głosujących. Zob. Natā’iǧ istiftā’ fātiḥ yūliyū 2011, w:
„Al-Ǧarīda ar-rasmiyya”, ʻadad 5964 mukarrar – 28 šaʻbān 1432 (30 yūliyū 2011), s. 3637,
http://www.parlement.ma/images/2011/constitution_ar_2011.pdf (październik 2011 r.).
Morocco approves King Mohammed’s constitutional reforms, http://www.bbc.co.uk/news/
world-africa-13976480 (lipiec 2011 r.).
Morocco: ‘We want real democracy’, http://english.aljazeera.net/indepth/features/2011/07/
201174101241269833.html (lipiec 2011 r.).
94
i rząd51. Datę wyborów parlamentarnych ogłoszono na 25 listopada 2011 r.
– 10 miesięcy przed planowaną datą – tak, by jak najszybciej zaprowadzić
reformy. Co ważne, dzień ten ustalono w wyniku negocjacji pomiędzy odpowiedzialnym za przeprowadzenie wyborów Ministerstwem Spraw Wewnętrznych
a partiami politycznymi52. Wybory do Izby Reprezentantów wygrała Partia
Sprawiedliwość i Rozwój, zdobywając 107 z 395 mandatów. Na drugim miejscu
uplasował się Istiklal (Ḥizb al-Istiqlāl) z 60 mandatami. Należy zaznaczyć, że
z 395 miejsc w Izbie Reprezentantów 60 zarezerwowanych jest dla kobiet, a 30
dla młodych mężczyzn do 40 roku życia53. Zgodnie z ustawą zasadniczą, na
stanowisko szefa rządu powołany został lider Partii Sprawiedliwość i Rozwój,
ʻAbd al-Ilah Binkiran54.
Odpowiedź na żądania Marokańczyków: nowa konstytucja
Patrząc na sytuację, w jakiej znalazły się kraje arabskie w 2011 r., można
zauważyć różne postawy rządzących wobec postulatów i żądań rządzonych.
W Maroku odpowiedzią na nie było opracowanie nowej konstytucji i poddanie
jej pod ocenę społeczeństwa w referendum. Większość Marokańczyków opowiedziało się za ustawą zasadniczą, część jednak zbojkotowała referendum lub
zagłosowała przeciwko aktowi. Dokument stał się przedmiotem ożywionych
dyskusji, w których ścierały się różne opinie. Jedni uważali, że konstytucja jest
zapowiedzią prawdziwych zmian ustrojowych, inni – że jest ona tylko sprytną
zagrywką króla, która ma uspokoić nastroje społeczne, nie zmieniając zbyt
wiele. Zakres zmian konstytucyjnych może być oceniany różnie – w zależności
od oczekiwań oraz poglądów i przekonań politycznych. Jednak istotne jest to,
że istnieje wola przemian systemu politycznego państwa w kręgach władzy,
która może prowadzić do dalszych przekształceń.
W świetle przemian w Maroku warto przyjrzeć się temu, jaki obraz państwa zarysowany został w nowej konstytucji. Jest to państwo z jednej strony
przywiązane do tradycji, z drugiej – otwarte na współpracę i tendencje demokratyzacyjne. Ustrój państwa został określony jako „monarchia konstytucyjna,
demokratyczna, parlamentarna i socjalna”. System konstytucyjny Maroka
51
52
53
54
Morocco says early elections set for Nov 25, http://www.khaleejtimes.com/DisplayArticleNew.
asp?section=international&xfile=data/international/2011/august/international_august734.
xml (sierpień 2011 r.).
Ibidem.
Résultats du scrutin législatif du 25 novembre 2011, http://www.parlement.ma/fe/_actualites.
php?filename=201111281025540 (listopad 2011 r.). Szczegółowe wyniki wyborów znaleźć
można na stronie internetowej http://www.elections2011.gov.ma/.
Ǧalāla al-Malik yuʻayyinu as-sayyid ʻAbd al-Ilāh Binkīrān ra’īsan al-ḥukūma, http://www.
pm.gov.ma/ar/actualite-nationale-details-145.aspx (grudzień 2011 r.).
95
opiera się na zasadach podziału, równowagi i współpracy władz. Ważne są
reguły dobrego rządzenia oraz „demokracji obywatelskiej i uczestniczącej”.
Struktura terytorialna państwa zorganizowana jest zgodnie z zasadą decentralizacji i oparta na zaawansowanym regionalizmie55. Suwerenność należy do
narodu, który realizuje ją w sposób bezpośredni – poprzez udział w referendum, oraz pośredni – poprzez swoich reprezentantów wybranych w wolnych
i uczciwych wyborach56. Konstytucja stanowi również, że: „Prawo jest najwyższym wyrazem woli Narodu”57.
Istotną kwestią określoną w ustawie zasadniczej jest marokańska identyfikacja narodowa. W preambule zapisano, że Maroko jest państwem
muzułmańskim, które stoi na straży swojej tożsamości narodowej. Jest ona
jedna i niepodzielna, a jednocześnie złożona z różnych elementów: arabsko-muzułmańskich, berberskich i saharyjskich oraz wzbogacona o wpływy afrykańskie, andaluzyjskie, hebrajskie i śródziemnomorskie58. Nowa konstytucja
przyznaje językowi berberskiemu59 status języka oficjalnego, na równi z językiem arabskim. Zapewnia także ochronę dziedzictwa hassanijji60 jako integralnej części marokańskiej tożsamości kulturowej61. Regulacje te podkreślają
jedność narodu marokańskiego, który złożony jest z różnych grup ludności
– przede wszystkim Arabów, Berberów i mieszkańców Sahary Zachodniej
– oraz przyznają, że wszystkie one są równie ważne i, co za tym idzie, mają
równe prawa. Powyższe postanowienia można uznać za pewien przełom w oficjalnej polityce państwa wobec obywateli. Dotychczas Arabowie stanowili
grupę uprzywilejowaną – ich język był jedynym językiem oficjalnym Maroka.
Arabski dominował (i dominuje) w życiu publicznym i w edukacji, pozostaje
warunkiem koniecznym dla awansu społecznego62. Skutkiem prowadzonej na
szeroką skalę polityki arabizacji była dyskryminacja Berberów, którzy (według
55
56
57
58
59
60
61
62
Ibidem, artykuł 2.
Ibidem, artykuł 6.
Ibidem, preambuła.
Warto zwrócić uwagę na to, że w tekście konstytucji język berberski określony został jako
(al-luġa) al-amāzīġiyya, a nie jako al-barbariyya. Posłużono się określeniem, którego używają
Berberzy, nie zaś tym, które zostało im narzucone „z zewnątrz”. Słowo barbarī oznacza nie
tylko „berberski”, ale też „barbarzyński, niecywilizowany” i przez Berberów bywa odbierane
jako obraźliwe.
Hassanijja jest dialektem języka arabskiego, którym posługuje się ludność Sahary Zachodniej. Pozostaje w użyciu także w Mauretanii.
Berberski (różne jego dialekty) jest trzecim w kolejności użycia językiem Maroka. Obok
arabskiego funkcjonuje francuski – jako język techniki, nauki, szkolnictwa wyższego,
pewnych kręgów towarzyskich, język będący „oknem” otwartym na kulturę Zachodu i jej
zdobycze. Znaczna część ludności berberskiej jest dwujęzyczna, a w przypadku osób wyżej
wykształconych – wielojęzyczna. Szerzej na ten temat, zob. R. Vorbrich, Górale Atlasu marokańskiego, Wrocław 1996, s. 293–304.
96
różnych szacunków) stanowią około połowy ludności kraju. Stwarzało to także
zagrożenie wykorzenienia ludności berberskiej. Berberzy przez wiele lat prowadzili działania na rzecz uznania ich języka za oficjalny – nowa konstytucja
jest odpowiedzią na ich starania.
Część z postanowień aktu odnosi się bezpośrednio do postulatów sformułowanych podczas demonstracji i odpowiada na potrzeby społeczeństwa.
Można uznać je za obietnice złożone Marokańczykom odnośnie do poprawy
jakości ich życia. Państwo zobowiązuje się do podejmowania działań na
rzecz ułatwienia obywatelom równego (w świetle prawa) dostępu do opieki
medycznej i socjalnej, nowoczesnej edukacji i kształcenia zawodowego, pracy,
godziwego mieszkania, pełnienia funkcji publicznych oraz do wody i czystego
środowiska63. Władze publiczne dążą do polepszenia sytuacji ludzi młodych,
podniesienia poziomu ich partycypacji w życiu kulturalnym, społecznym, ekonomicznym i politycznym kraju oraz stworzenia odpowiednich warunków do
realizacji ich potencjału w takich dziedzinach, jak: kultura, nauka, technika,
sztuka i sport64. Królestwo wspomaga także prawidłowe funkcjonowanie
rodziny, ponieważ: „Rodzina oparta na prawowitym związku małżeńskim jest
podstawową komórką życia społecznego”. Poprzez działania prawne, ekonomiczne i społeczne państwo dąży do ochrony jedności i stabilności rodziny65.
Zauważony został też problem korupcji, nieuczciwych praktyk gospodarczych
oraz nadużywania pozycji i wpływu66.
Godne uwagi są zawarte w ustawie zasadniczej postanowienia mające na
celu podniesienie poziomu pluralizmu, budowę społeczeństwa obywatelskiego
i zachęcenie obywateli do bardziej aktywnego uczestnictwa w życiu społeczno-politycznym Królestwa. Ważną rolę w tym zakresie konstytucja przypisuje
partiom politycznym, które przyczyniają się do kształtowania postaw politycznych u obywateli oraz wspierają ich partycypację w życiu politycznym kraju.
Partie polityczne biorą udział we współzawodnictwie o poparcie wyborców,
a także uczestniczą w sprawowaniu władzy – wszystko to odbywa się na zasadach przemienności i pluralizmu, wymaga posługiwania się środkami demokratycznymi oraz działaniami w konstytucyjnie wyznaczonych ramach. Ustawa
zasadnicza wyklucza możliwość istnienia systemu monopartyjnego. Zakazane
jest funkcjonowanie partii politycznych, które opowiadają się przeciw islamowi, ustrojowi monarchicznemu, zasadom konstytucyjnym i demokratycznym
podstawom państwa oraz przeciw jedności narodowej i integralności terytorialnej Królestwa. Niedozwolone jest również tworzenie partii politycznych
opartych na kryteriach religijnych, językowych, etnicznych, regionalnych lub na
jakiejkolwiek podstawie, będącej przejawem dyskryminacji, albo takiej, która
63
64
65
66
97
godziłaby w prawa człowieka67. Celem ostatniej z wymienionych regulacji dotyczących partii politycznych wydaje się być zapobieganie powstawaniu partii,
które w swoim programie mogłyby zawrzeć postulaty radykalne czy skrajne.
Cechą polityki marokańskiej jest dążenie do umiarkowania, unikania wszelkich ekstremizmów. Aktywizacji społeczeństwa mają służyć także organizacje
o charakterze zawodowym realizujące interesy i chroniące prawa społecznoekonomiczne poszczególnych grup osób pracujących68. Ważne zadanie stoi
również przed stowarzyszeniami i organizacjami pozarządowymi, które swoimi
działaniami powinny przyczyniać się do rozwoju demokracji uczestniczącej
oraz wspierać władze publiczne69.
W celu podniesienia jakości funkcjonowania służb publicznych, w konstytucji zawarte zostały zasady dobrego rządzenia. W świetle przepisów aktu:
„Służby publiczne zorganizowane są w oparciu o równy dostęp obywatelek
i obywateli do nich, sprawiedliwe pokrycie terytorium kraju i ciągłość prac”70.
Ich pracownicy wykonują swoje zadania, kierując się zasadami poszanowania prawa, bezstronności, transparentności, uczciwości oraz mając na uwadze
interes publiczny71. Ustawa zasadnicza wymienia również instytucje publiczne,
których zadaniem jest wspieranie państwa w realizacji jego działań na płaszczyźnie społecznej, są one „niezależne i korzystają ze wsparcia aparatu państwowego”72. Konstytucja dzieli je na trzy grupy: instytucje zajmujące się
ochroną praw człowieka, instytucje czuwające nad przestrzeganiem zasad
dobrego rządzenia oraz instytucje wspierające rozwój i demokrację uczestniczącą. Do pierwszej grupy należą wspomniane już wcześniej Narodowa Rada
Praw Człowieka73 i Komisja na rzecz Równouprawnienia i Walki z Wszelkimi
Formami Dyskryminacji74, a także Rada Społeczności Marokańskiej poza
Granicami Państwa (Maǧlis al-Ǧāliya al-Maġribiyya bi-al-Ḫāriǧ75) oraz Mediator (Al-Wasīṭ76). Wśród instytucji przypisanych do drugiej grupy znajdują się:
Najwyższa Komisja Przekazu Audiowizualnego (Al-Hay’a al-ʻUlyā li-al-Ittiṣāl
al-Samʻī al-Baṣarī77), Rada Konkurencji (Maǧlis al-Munāfasa78) oraz Narodowa Komisja Uczciwości i Walki z Korupcją (Al-Hay’a al-Waṭaniyya li-an67
68
69
70
71
72
73
74
75
76
77
78
Ibidem,
Ibidem,
Ibidem,
Ibidem,
Ibidem,
Ibidem,
Ibidem,
Ibidem,
Ibidem,
Ibidem,
Ibidem,
Ibidem,
artykuł
artykuł
artykuł
artykuł
artykuł
artykuł
artykuł
artykuł
artykuł
artykuł
artykuł
artykuł
7.
8.
12.
154.
155.
159.
161.
164, zob. też artykuł 19.
163.
162
165.
166.
98
-Nazāha wa-al-Wiqāya min ar-Rašwa wa-Muḥārabatihā79). Instytucjami tworzącymi trzecią grupę są: Najwyższa Rada do spraw Edukacji, Kształcenia i Badań
Naukowych (Maǧlis Aʻlà li-at-Tarbiya wa-at-Takwīn wa-al-Baḥṯ al-ʻIlmī80),
Rada Konsultacyjna do spraw Rodziny i Dzieci (Al-Maǧlis al-Istišārī li-al-Usra wa-aṭ-Ṭufūla81) oraz Rada Konsultacyjna do spraw Młodzieży i Działania Integracyjnego (Al-Maǧlis al-Istišārī li-aš-Šabāb wa-alʻAmal al-Ǧamʻawī82).
W kontekście usprawnienia prac organów państwowych należy wspomnieć
o Radzie Ekonomicznej, Społecznej i Ekologicznej (Al-Maǧlis al-Iqtiṣādī
wa-al-Iǧtimāʻī wa-al-Bī’ī)83, która jest instytucją o charakterze konsultacyjnym. Swoimi działaniami wspiera rząd, Izbę Reprezentantów i Izbę Doradców
– doradza w kwestiach dotyczących gospodarki, spraw społecznych i związanych ze środowiskiem. Rada wydaje też opinie odnośnie ogólnych orientacji
gospodarki państwowej i trwałego rozwoju84.
W kontekście zmian w systemie konstytucyjnym Maroka warto przyjrzeć
się pozycji monarchy. Według ustawy zasadniczej: „Król jest głową państwa
i jego najwyższym reprezentantem, symbolem jedności narodu, gwarantem
trwałości państwa i jego ciągłości, najwyższym arbitrem dla jego instytucji. Stoi
na straży poszanowania konstytucji, prawidłowego funkcjonowania instytucji
konstytucyjnych i ochrony demokratycznego wyboru, praw i wolności obywateli
i obywatelek oraz zbiorowości, a także poszanowania zobowiązań międzynarodowych Królestwa. Król jest gwarantem niepodległości państwa i integralności
terytorialnej Królestwa w jego prawowitych granicach”85. Władca jest dowódcą
marokańskich sił zbrojnych86 i gwarantem niezawisłości władzy sądowniczej87.
Znamienne, że sądy wydają wyroki w imieniu króla88. Monarcha przewodniczy
Radzie Ministerialnej (Al-Maǧlis al-Wizārī), która zbiera się z jego inicjatywy
lub na prośbę premiera. Na podstawie określonego porządku prac, król może
powierzyć premierowi przewodnictwo na posiedzeniu Rady89. Ciało to rozważa
kwestie o kluczowym znaczeniu dla polityki państwa90. Władcy przysługuje
prawo rozwiązania jednej lub obu Izb parlamentu91, ale jego decyzja musi być
poprzedzona konsultacjami z przewodniczącym Trybunału Konstytucyjnego
79
80
81
82
83
84
85
86
87
88
89
90
91
Ibidem, artykuł 167, zob. też artykuł 36.
Ibidem, artykuł 151. Dosłownie: Rada Ekonomiczna, Społeczna i do spraw Środowiska.
Zob. ibidem, artykuł 49.
99
i poinformowaniem szefa rządu, przewodniczącego Izby Reprezentantów oraz
przewodniczącego Izby Doradców. Zanim nastąpi rozwiązanie jednej lub obu
Izb, monarcha zobowiązany jest do powiadomienia narodu o tym postanowieniu92. W świetle konstytucji z 1996 roku, król mógł rozwiązać parlament (jedną
Izbę lub obie)93 po uprzednim skonsultowaniu swojej decyzji z przewodniczącymi obu Izb i przewodniczącym Trybunału Konstytucyjnego oraz wygłoszeniu
przemówienia do narodu94 – a więc premier był całkowicie wyłączony z tego
procesu. Według regulacji zawartych w obu ustawach zasadniczych – z 1996 r.
i z 2011 r. – instrumentem prawnym właściwym do rozwiązania parlamentu
jest dekret królewski (ẓahīr).
Monarcha ma również kompetencje związane ze sferą religii. Nosi tytuł
Amīr al-Mu’minīn (Książę /Wódz Wierzących95), jest obrońcą wiary – czyli
islamu, który jest religią państwową96 – i gwarantem wolności praktyk religijnych. Przewodniczy Najwyższej Radzie Uczonych (Al-Maǧlis al-ʻIlmī al-Aʻlà97),
która jest jedyną instytucją w państwie upoważnioną do wydawania fatw98,
czyli do autorytatywnego (i oficjalnego) wypowiadania się w kwestiach prawa
muzułmańskiego99. Ważna zmiana zaszła też w odniesieniu do przywilejów
przyznanych samej osobie władcy. Zgodnie z konstytucją: „Osoba króla jest
nietykalna. Królowi należy się szacunek”100. Monarcha jest nietykalny, ale
nie jest już święty (lub uświęcony – muqaddas), jak to określała poprzednia
ustawa zasadnicza („Osoba króla jest święta i nietykalna”101). Król pozostaje
przywódcą politycznym i religijnym, zachowuje też znaczny zakres władzy – ma
konstytucyjnie określone kompetencje w stosunku do władzy ustawodawczej,
wykonawczej i sądowniczej.
Istotną zmianą, jaką wprowadzono do konstytucji, jest wzmocnienie pozycji premiera. Król powołuje (yuʻayyinu) szefa rządu z partii, która wygrała
wybory do Izby Reprezentantów. Następnie na wniosek premiera powołuje
członków rządu. Król może z własnej inicjatywy zdymisjonować jednego lub
więcej członków rządu, ale decyzja wymaga skonsultowania z premierem.
92
93
94
95
96
97
98
99
100
101
Tytuł ten był używany przez kalifów arabsko-muzułmańskich i sułtanów osmańskich. Obecnie
używają go tylko królowie Maroka.
Dosłownie: Najwyższa Rada Naukowa.
Fatwa (fatwà) to opinia prawna wydana przez uczonego prawnika muzułmańskiego.
Ma ona charakter porady czy też opinii na dany temat, a nie przepisu. Szerzej na ten
temat: J. Danecki, Kultura islamu. Słownik, Warszawa 1997, s. 73–74; M.M. Dziekan (red.),
Arabowie. Słownik encyklopedyczny, Warszawa 2001, s. 160.
100
Prawo podania do dymisji jednego lub więcej członków rządu przysługuje
szefowi rządu. Premier może też sam złożyć rezygnację z pełnionych funkcji,
a jej przyjęcie przez monarchę oznacza rezygnację całego rządu102. Premier
otrzymał – przysługujące dotychczas jedynie monarsze – prawo rozwiązania
Izby Reprezentantów. Postanowienie takie musi być poprzedzone konsultacjami z królem, przewodniczącym Izby Reprezentantów i przewodniczącym
Trybunału Konstytucyjnego (Al-Maḥkama ad-Dustūriyya). Szef rządu zobowiązany jest przedstawić Izbie motywy i cele swojej decyzji103. Premier dysponuje
– na równi z członkami parlamentu – inicjatywą ustawodawczą104. Prawo takie
przyznawała mu także konstytucja z 1996 r.105
Rozwiązania prawne przyjęte w kwestiach powołania oraz dymisji premiera
i rządu wykluczają arbitralność decyzji królewskich, a tym samym stwarzają
warunki większej przewidywalności i przejrzystości działania systemu politycznego. Przyznanie szefowi rządu prawa rozwiązania Izby Reprezentantów przyczynia się do zrównoważenia relacji między parlamentem a rządem.
Dotychczas relacje te cechowała asymetria (silniejszy parlament), teraz wydają
się być bardziej partnerskie.
Marokańska ustawa zasadnicza z 2011 r. przyznaje parlamentowi nowe
instrumenty kontroli rządu. Obok wotum zaufania106 i wotum nieufności107
– które zapisane były także w poprzedniej konstytucji – są to pytania parlamentarne i interpelacje. Prawo zadawania pytań parlamentarnych przysługuje członkom obu Izb. Odpowiedzi na nie udzielają członkowie rządu raz
w tygodniu podczas posiedzenia parlamentu. Raz w miesiącu na pytania parlamentarzystów odpowiada premier. Czas na ustosunkowanie się do pytań,
przysługujący członkom rządu i jego szefowi, określa konstytucja108. Możliwość
interpelacji przyznana została Izbie Doradców, a tryb ich składania reguluje
ustawa zasadnicza109. Szef rządu zobowiązany jest do informowania legislatywy o pracach rządu. W tym celu przedstawia parlamentowi sprawozdania
z poszczególnych etapów działalności rządu. Może to zrobić z własnej inicjatywy, na wniosek jednej trzeciej liczby członków Izby Reprezentantów lub na
wniosek większości członków Izby Doradców. Dodatkowo, jedno posiedzenie
parlamentu rocznie poświęcone jest dyskusji nad politykami publicznymi i ich
ewaluacji110. Instrumentem kontrolnym jest też procedura oceny exposé pre102
103
104
105
106
107
108
109
110
101
miera. Szef rządu wygłasza je na wspólnym posiedzeniu obu Izb, przedstawiając członkom parlamentu plan pracy i główne linie polityki rządu. Mowa jest
przedmiotem debaty, a później następuje głosowanie w Izbie Reprezentantów.
Wydarzenie to ma miejsce zanim król powoła członków nowego rządu111.
Należy zwrócić uwagę na to, jaką rolę konstytucja wyznacza opozycji parlamentarnej. Według aktu: „Parlament składa się z dwóch Izb, Izby Reprezentantów i Izby Doradców. […] Opozycja jest niezbędną częścią obu Izb
i współuczestniczy w pełnieniu funkcji ustawodawczej i kontrolnej”112 w zakresie określonym przez konstytucję. Ustawa zasadnicza gwarantuje też opozycji
wiele praw, umożliwiających jej pełne uczestnictwo w pracach parlamentarnych
i życiu politycznym kraju113. Uznanie opozycji za istotną część legislatywy oraz
podkreślenie przysługujących jej praw jest nowością na gruncie marokańskiego
prawa konstytucyjnego. Stanowi to czytelną odpowiedź na żądania większego
wpływu sił opozycyjnych na politykę państwową.
Wydarzenia w 2011 r. w Maroku nie miały charakteru klasycznie definiowanej rewolucji. Nie doszło do obalenia władzy, nie było nawet podobnych
pomysłów. A jednak to, co się wydarzyło było przełomem – przede wszystkim w świadomości Marokańczyków, którzy zobaczyli, że zmiany są możliwe.
Nie wszystkie problemy udało się rozwiązać, potrzeby części ludności kraju
wciąż pozostają niezaspokojone. Co istotne, zbudowano ramy konstytucyjne
umożliwiające stopniową przebudowę systemu politycznego. W kręgach elit
politycznych widać też wolę poszanowania prawa i dalszych reform.
W obrazie marokańskiej „rewolucji” jedna cecha zasługuje na szczególna
uwagę – jest nią trwałe zakorzenienie monarchii w świadomości Marokańczyków. W ich pamięci wciąż żywe jest wspomnienie starań o niepodległość, odzyskaną w 1956 r., prowadzonych ramię w ramię z władcą, ówczesnym sułtanem,
a później królem Muhammadem V, dziadkiem obecnego monarchy. Pewną
analogię można zauważyć i współcześnie – ludzie wyszli na ulice i przemówili,
a król ich wysłuchał. Co więcej, przyłączył się do nich. Chociaż w tym miejscu
można także postawić nieco przewrotne pytanie: a może było tak, że to lud
w końcu przyłączył się do swojego władcy, aby towarzyszyć mu w zmienianiu
kraju na lepsze?
111
112
113
Nr 1, 2012
Marta Skrzyńska
Współpraca sektorowa w obszarze pracy i zatrudnienia
na forum Unii dla Śródziemnomorza
O
głoszona z inicjatywy Francji w lipcu 2008 r. propozycja utworzenia Unii
dla Śródziemnomorza (UdŚ) jako kontynuacji Eurośródziemnomorskiego Partnerstwa (Euro-Med), również znanego jako proces barceloński,
utworzony podczas konferencji w Barcelonie w 1995 r., ma znaczenie zarówno
symboliczne, jak i polityczne1. Stanowi ona również zwrot w kierunku kształtowania bardziej aktywnej polityki wobec basenu Morza Śródziemnego. Daje
nadzieję, że partnerstwo eurośródziemnomorskie będzie miało szansę rozwoju.
Wciąż pod znakiem zapytania stoi jednak to, czy UdŚ będzie w stanie stworzyć ramy, pozwalające na pogłębianie współpracy w regionie, w tym zapewnić
skuteczną współpracę sektorową w obszarze pracy i zatrudnienia, którą obrała
sobie za jeden z kierunków aktywności.
Należy uznać, że UdŚ nie działa w politycznej próżni. Komplikacje polityczne w bliskowschodnim procesie pokojowym, stanowią poważną przeszkodę
dla rozwoju tej współpracy i UdŚ – procesu jako takiego. Ponadto niepokoje
wzbudza obecna sytuacja w regionie, tj. rewolucje w świecie arabskim, które
zostały wywołane wiosną 2011 r. Kolejne problemy sprawia kwestia zapisu
terytoriów okupowanych w deklaracjach i innych dokumentach natury politycznej. Potęguje to m.in. brak postępu w negocjacjach pomiędzy Izraelem
1
Unia dla Śródziemnomorza tworzy ramy dla politycznych, ekonomicznych i społecznych stosunków między UE a południowymi i wschodnimi państwami śródziemnomorza i jest zainspirowana celami deklaracji barcelońskiej z 1995 r., w związku z potrzebą tworzenia obszaru
pokoju, stabilności, bezpieczeństwa i wzrostu gospodarczego, przestrzegania praw człowieka,
podstawowych wolności i dialogu między kulturami regionu euro-śródziemnomorskiego.
Proces barceloński miał zainicjować współpracę między bogatymi krajami UE a biedniejszymi krajami basenu Morza Śródziemnego i Bliskiego Wschodu. Oprócz 27 państw UE
w UdŚ znajdą się też Monako oraz z Europy Południowo-Wschodniej – Albania, Bośnia
i Hercegowina, Chorwacja, Czarnogóra; z Afryki Północnej – Algieria, Egipt, Maroko,
Mauretania, Tunezja (Libia nie przystąpiła do UdŚ, w związku z nową sytuacją polityczną
ma być zaproszona do współpracy); z Bliskiego Wschodu – Autonomia Palestyńska, Izrael,
Jordania, Liban, Syria, Turcja. W sumie UdŚ skupia 43 państwa.
WSPÓŁPRACA SEKTOROWA W OBSZARZE PRACY I ZATRUDNIENIA NA FORUM UNII…
103
i Palestyńczykami, skutkując niemożnością zwołania spotkania szefów państw
i rządów UdŚ, które w 2010 r. było dwukrotnie przekładane2.
Wydaje się więc uzasadnionym twierdzenie, iż rozwiązanie konfliktu na
Bliskim Wschodzie byłoby największym impulsem dla rozwoju integracji regionalnej. Niewielkim widocznym gestem w rozmowach pokojowych jest wynegocjowane w październiku 2011 r. pomiędzy Autonomią Palestyńską i Izraelem
porozumienie w sprawie wymiany żołnierza Gilada Shalita w zamian za 1027
palestyńskich więźniów, określając je jako idące w dobrym kierunku. Ponadto,
co podkreślane jest m.in. przez Egipt jako współprezydencję UdŚ, wsparcie
UE dla palestyńskiego wniosku o uznanie państwa palestyńskiego w staraniach
o przyjęcie do ONZ, które to działanie mogłoby również stanowić pozytywny
wkład do bliskowschodniego procesu pokojowego.
Inną otwartą i niejasną jest kwestia współprezydencji UdŚ. Obecnie sprawowana jest przez Francję i Egipt. Od czasu utworzenia UdŚ jest to model
prezydencji północnej3. Pojawiła się koncepcja, by prezydencję w UdŚ pełnili
jednocześnie dwaj przywódcy – jeden z UE i drugi z kraju nienależącego do
UE przez okres dwóch lat. Problemy w zakresie sprawowania prezydencji
w UdŚ są trudnie do rozstrzygnięcia, m.in. pod koniec 2011 r. Francja zaproponowała rozwiązania, jakie mogłyby być przyjęte ze strony UE. Według Francji już na początku 2012 r. Europejska Służba Działań Zewnętrznych (ESDZ)
mogłaby przejąć, w celu koordynacji, spotkania wyższych urzędników UdŚ
oraz spotkania ministrów. Do tych propozycji ustosunkowała się w styczniu
2012 r. ESDZ, wskazując konkretne rozwiązania przewodnictwa ze strony
europejskiej. Zgodnie z wymiarem instytucjonalnych rozwiązań reprezentacji
zewnętrznej przyjętej w Traktacie z Lizbony, szczytom UdŚ powinien współprzewodniczyć Stały Przewodniczący Rady, natomiast Wysoki Przedstawiciel
ds. Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa odpowiadałby za spotkania ministrów spraw zagranicznych. W przypadku ministrów odpowiedzialnych
za poszczególne sektory mogłaby przewodniczyć, w przypadku kompetencji
wyłącznych, Komisja Europejska (KE), natomiast w sytuacji kompetencji mieszanych ciężar przewodnictwa spoczywałby na państwie sprawującym przewodnictwo w Radzie UE. Aktualnie ze względu na niemożność zwołania szczytu,
współprezydencja nie może przekazać swoich funkcji następcom.
Wielowątkowość różnych kwestii wpływa w mniejszym lub większym stopniu
na poprawę bądź osłabienie współpracy w UdŚ, m.in. 30 listopada 2011 r.
Syria zawiesiła swoje członkostwo w UdŚ na skutek nałożenia na nią sankcji
2
3
Odwołane zostały spotkania z 7 czerwca 2010 r. i 21 listopada 2010 r. Ponadto w 2010 r.
odwołane zostały też kolejne konferencje, tj. w sprawie szkolnictwa wyższego, badań
i innowacji (pierwotnie planowana w Słowenii, następnie w Paryżu) oraz bezpieczeństwa
żywnościowego, rolnictwa i rozwoju obszarów wiejskich (Kair).
Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego i Rady – Proces barceloński: Unia na rzecz
regionu Morza Śródziemnego, COM (2008)319 wersja ostateczna, Bruksela, 20 maja 2008 r.
104
Marta Skrzyńska
UE, Ligii Państw Arabskich (LPA) i Stanów Zjednoczonych z powodu łamania praw człowieka i podstawowych wolności, czy przyjęcia przez Radę Praw
Człowieka ONZ rezolucji4 potępiającej naruszenie praw człowieka przez reżim
syryjski.
Idea współpracy sektorowej
w zakresie pracy i zatrudnienia w ramach UdŚ
Współpraca sektorowa UdŚ w obszarze pracy i zatrudnienia obejmuje
szerokie spektrum aktywności m.in. tworzenie nowych miejsc pracy, wzrost
gospodarczy czy zwiększenia roli kobiet w społeczeństwie. W ramach innych
obszarów współpracy sektorowej nie brakuje też tematów, które dotykają
spraw przedsiębiorczości, ochrony środowiska, edukacji.
Geneza rozwoju współpracy sektorowej w omawianym obszarze sięga sformułowanych wniosków podczas spotkań Ministrów Spraw Zagranicznych UE
i Śródziemnomorza w Tempere, Lizbonie i Marsylii5, podczas których zainicjowano m.in. ten kierunek współpracy. Zwrócono uwagę na konieczność reform
w obszarze zatrudnienia oraz zrównoważonego rozwoju społeczno-gospodarczego. Główną ideą współpracy jest kontynuowanie działalności mającej na
celu tworzenie miejsc pracy w regionie, zmniejszenie regionalnych wskaźników
ubóstwa i zniwelowania różnic dobrobytu oraz wzrostu produktu krajowego
brutto (PKB) w regionie.
Formalnym przejawem współpracy są organizowane co dwa lata konferencje na szczeblu ministrów UdŚ ds. pracy i zatrudnienia. Do tej pory odbyły
się dwa takie spotkania, tj. pierwsza konferencja ministerialna w Marrakeszu
w 2008 r. i druga w Brukseli w 2010 r. Kolejna trzecia konferencja została
zaplanowana na drugą połowę 2012 r. również w Brukseli.
Mechanizm przygotowań konferencji ministrów
do spraw pracy i zatrudnienia UdŚ
Przygotowania do każdej konferencji ministerialnej poprzedzone są spotkaniami eksperckimi (zazwyczaj dwa lub trzy). W ramach tego procesu omawiane
są istotnie sprawy regionu, w celu określenia kierunków działań, które przyj4
5
Rada Praw Człowieka ONZ przyjęła rezolucję większością 37 głosów przy 4 głosach
sprzeciwu i 6 wstrzymujących się. Wśród krajów sprzeciwiających się rezolucji były Chiny
i Rosja.
Konferencje eurośródziemnomorskie Ministrów Spraw Zagranicznych w dniach: 27–28
listopada 2006 r. w Tempere; 5–6 listopada 2007 r. w Lizbonie oraz 3–4 listopada 2008 r.
w Marsylii.
105
mowane są później w deklaracji kończącej konferencję. Dokument ten zawiera
określone ramy działań sektorowych w obszarze pracy i polityki społecznej
oraz konkretne zachęty do promowania i realizowania projektów w zakresie
polityki społecznej, równouprawnienia kobiet, prowadzenia szkoleń.
W szczególności można wskazać tutaj na takie kraje, jak: Francja, Włochy,
Maroko, Belgia, które są najbardziej zaangażowane w ich realizację. Przygotowanie spotkania ministerialnego pod względem merytorycznym oraz organizacyjnym odbywa się w kilku etapach6.
Pierwszy etap rozpoczyna się od spotkania grupy roboczej UdŚ ds. zatrudnienia i pracy (Euro-Mediterranean Employment and Labour Working Group).
Na tym poziomie pracują eksperci z państw członkowskich UE i śródziemnomorza. Wypracowany zostaje zakres przedmiotowy konkluzji ministerialnych.
Następnie po spotkaniu przekazywana jest wstępna wersja projektu przez
Dyrekcję Generalną KE ds. zatrudnienia, spraw społecznych i włączenia
społecznego do państw członkowskich UE. Projekt zwykle weryfikowany jest
poprzez toczącą się dyskusję w gronie specjalistów z państw członkowskich UE
i Śródziemnomorza, przedstawicieli KE, Sekretariatu Rady UE i współprezydencji UdŚ. Po przekazaniu projektu do państw, mają one czas na ustosunkowanie się do projektu konkluzji. W sytuacji, gdy projekt jest już uzgodniony
odbywa się kolejne spotkanie grupy ekspertów i dochodzi do dyskusji nad tekstem konkluzji. Po drugim spotkaniu, gdy projekt deklaracji jest na ukończeniu
i zapisy są przyjęte przez państwa, projekt kierowany jest do Sekretariatu Rady
UE pod obrady Grupy roboczej Rady ds. kwestii społecznych (Working Party
on Social Issues – WPSQ)7. Na poziomie tej grupy roboczej każde z 27 państw
członkowskich UE ma możliwość przedłożenia kolejnych propozycji zapisów
do konkluzji. Następnie tekst jest przekazywany na szczebel grupy roboczej
Rady Maghreb/Mashrek (Working Party – COMAG)8. Podczas spotkania tej
grupy ma miejsce akceptacja projektu dokumentu przez państwa Afryki Północnej i Bliskiego Wschodu. Po czym następuje formalna akceptacja tekstu
przez Komitet Stałych Przedstawicieli – COREPER. Na tym forum informacja na temat przyszłych konkluzji przedstawiana jest na liście w punktach I
w części „A” podczas Rady ds. Zatrudnienia, Polityki Społecznej, Zdrowia
6
7
8
Na przykład warsztaty Euro-Med. ds. Zatrudnienia, które odbyły się w dniach 12–13 grudnia
2007 r., zorganizowanych przez Komisję Europejską, na których spotkali się przedstawiciele
rządów i partnerów społecznych państw członkowskich Euro-Med., jak również przedstawiciele organizacji międzynarodowych. Spotkanie to posłużyło do identyfikacji zagadnień,
jakie są kluczowe dla regionu, tj. godna praca i tworzenie miejsc pracy, również kwestie
dotyczące zatrudnialności.
Grupa ta zajmuje się sprawami obejmującymi m.in. politykę społeczną, pracę i zatrudnienie.
Grupa ta zajmuje się sprawami dotyczącymi wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa
w kompetencji UE w odniesieniu do Algierii, Egiptu, Izraela, Jordanii, Libanu, Libii, Maroko,
konfliktu Sahary Zachodniej, Autonomii Palestyńskiej, Syrii i Tunezji. Grupa zajmuje się
również UdŚ, czyli współpracą UE z krajami Afryki Północnej i Bliskiego Wschodu.
106
Marta Skrzyńska
i Spraw Konsumenckich (Employment, Social Policy, Health and Consumer
Affairs Council – EPSCO). W trakcie posiedzenia Rady prezentowana jest
informacja na temat konferencji oraz planowanego przyjęcia tekstu konkluzji.
W dniu poprzedzającym konferencję odbywa się spotkanie wyższych urzędników ds. zatrudnienia i pracy, jako ostatni etap poprzedzający przygotowanie
konferencji.
Pierwsza konferencja ministrów
Podczas spotkania pierwszej konferencji ministerialnej, która odbyła się
w Marrakeszu w dniach 11–12 listopada 2008 r., zostały poruszone różne
aspekty związane z rozwojem społecznym oraz sformułowano konkretne inicjatywy w celu promocji zatrudnienia, modernizacji rynków pracy oraz idei
godnej pracy. Ministrowie przywołali pięcioletni program roboczy Euro-Med.,
uzgodniony podczas szczytu barcelońskiego w 2005 r., ze zwróceniem uwagi
na jego cele w zakresie zrównoważonego rozwoju społeczno-ekonomicznego
i konieczność reform w tym obszarze9.
Konferencja podkreśliła potrzebę kooperacji państw basenu Morza Śródziemnego z UE, w szczególności jeżeli chodzi o wzorce funkcjonowania polityki
– społecznej, zatrudnienia. Jednocześnie zdając sobie sprawę z konieczności
reform i potrzeby budowy demokracji w regionie, państwa zgodziły się, że
zacieśnianie współpracy jest szansą na realizację celów UdŚ. Ministrowie podkreślili pilną potrzebę sprostania wyzwaniom w zakresie zatrudnienia, inwestycji w kapitał ludzki oraz godnej pracy dla wszystkich w regionie i zobowiązali
się do realizacji tzw. Ramowego programu działań, dotyczącego zatrudnienia,
tworzenia szans na zatrudnienie i godnej pracy (dalej: Ramy Działań), które
przyczynią się do rozwoju prawdziwie społecznego wymiaru w ramach agendy
Euro-Med.10
Jeżeli chodzi o przyjęte Ramy Działań to należy zaznaczyć, iż konferencja wskazała na wartość dodaną wspólnych relacji na poziomie regionalnym
w sektorze oraz uczenia się nawzajem i korzystania z własnych doświadczeń,
najlepszych praktyk z uwzględnieniem specyfiki każdego kraju. W tym zakresie
ministrowie zobowiązali się do realizacji Ram Działań, wytyczając konkretne
cele.
Po pierwsze, konferencja ustaliła potrzebę tworzenia większej liczby miejsc
pracy. Uznano, iż realizacja tego priorytetu przyczyni się do zmniejszenia
9
10
Zob. http://eeas.europa.eu/euromed/summit1105/five_years_en.pdf (18.02.2012).
Tekst konkluzji: http://www.eeas.europa.eu/euromed/conf/employment_health_conclusions_1108_en.pdf (18.02.2012).
107
bezrobocia oraz sprostania wyzwaniu szybko rosnącego wieku roboczego
populacji w państwach Śródziemnomorza. Państwa uznały, że niezbędne jest
efektywne łączenie polityki rynku pracy i odpowiednich środków budżetowych
w poszczególnych państwach. Promocja polityki zatrudnienia wraz z politykami
w zakresie edukacji i sferze społecznej poprzez współpracę międzysektorową
Euro-Med. Ponadto, niezbędne jest sprzyjanie budowy dobrego klimatu dla
przedsiębiorczości w celu zaoferowania szans godnej pracy.
Po drugie, jest to zwiększanie szans zatrudnienia poprzez inwestycje w kapitał ludzki. W tej grupie zwrócono uwagę na gospodarkę opartą na wiedzy
i potrzebę inwestowania w kapitał ludzki, dostosowania edukacji oraz umiejętności pracowników do potrzeb rynków pracy w celu ułatwienia ich mobilności
zawodowej. W tym kontekście koniecznym stało się zapewnienie edukacji na
odpowiednim poziomie i nauki przez całe życie. Uznano, że niezbędnym jest
poprawa funkcjonowania publicznych usług zatrudnienia w zakresie doradztwa
specjalistycznego. Ważnym celem dla współpracy jest tworzenie warunków
godnego zatrudnienia. W tym zakresie znaczenia nabiera promocja godnej
pracy oraz zintegrowania jej z innymi politykami. Kluczowe dla tego obszaru
jest zagwarantowanie poszanowania praw pracy oraz zapobieganie segmentacji
rynku pracy. Niezbędne jest zwiększenie zakresu oraz poziomu ochrony socjalnej czy ulepszenie środków stosowanych w zakresie ochrony zdrowia i bezpieczeństwa w środowisku pracy. Ministrowie zgodzili się, że UdŚ odgrywa istotną
rolę w sprostaniu społecznym i ekonomicznym wyzwaniom, przed jakimi stoi
ten region, tj. kryzysu finansowego, którego widoczny jest negatywny wpływ
na zatrudnienie i rynek pracy.
Spotkanie ministerialne było także okazją do przeprowadzenia konsultacji z wysokimi rangą przedstawicielami partnerów społecznych. Dialog trójstronny z udziałem partnerów oraz rządów posiada fundamentalne znaczenie,
wpływając na stymulację zatrudnienia w państwach UdŚ. Dla zaznaczenia jak
ważny jest ten dialog można wskazać, iż 11 marca 2010 r. podczas prezydencji hiszpańskiej zainicjowano w Barcelonie pierwsze Forum eurośródziemnomorskiego dialogu11. Na forum tym podkreślono gotowość pracodawców
i związków zawodowych do zaangażowania się w proces promocji dialogu
społecznego w regionie, co przede wszystkim doprowadziło do dyskusji dotyczącej dopasowywania umiejętności do potrzeb rynku pracy, a także pozwoliło
podkreślić kluczową kwestię integracji młodzieży z gospodarką i dostępu do
zatrudnienia jako części podejścia wielowymiarowego.
W Marrakeszu podzielono potrzebę zaangażowania społeczności międzynarodowej w promocję godnej pracy dla wszystkich, opartej na zatrudnieniu produktywnym, prawach pracy, ochronie socjalnej i dialogu społecznym
zgodnie z Agendą Godnej Pracy Międzynarodowej Organizacji Pracy (MOP).
11
Drugie Forum odbędzie się wiosną 2012 r.
108
Marta Skrzyńska
Zwrócono szczególną uwagę na szanse i wyzwania wynikające z procesu globalizacji, wskazując na zmiany klimatyczne, technologiczne oraz społecznodemograficzne. Z jednej strony w regionie Śródziemnomorza ma miejsce
dynamiczny wzrost populacji w wieku roboczym, z drugiej zaś w państwach
UE demograficzne starzenie się społeczeństwa. Podczas konferencji, ministrowie odnieśli się do potrzeby dostosowania się do tych zmian, wskazując
na znaczenie różnorodności w ramach regionu. Podkreślono konieczność
modernizacji rynków pracy w celu uczynienia ich bardziej elastycznymi na
zachodzące zmiany.
Spotkanie posłużyło również dokonaniu przeglądu rozwoju społecznoekonomicznego w krajach partnerskich Śródziemnomorza. Wysokie tempo
wzrostu gospodarczego w regionie jest warunkiem niezbędnym, ale nie zawsze
wystarczającym dla stworzenia niezbędnej liczby miejsc pracy wymaganej dla
zachowania spójności społecznej. Konieczne jest zatem zwiększanie inwestycji
w kapitał ludzki, szkolenia i wyrównywanie szans w zakresie zatrudnienia.
W obliczu tych uwarunkowań ministrowie omówili znaczenie wzajemnych
zależności pomiędzy zatrudnieniem, edukacją, spójnością społeczną, wzrostem
gospodarczym a także wezwali do przedstawienia podejścia zintegrowanego.
Dodatkowo ministrowie państw członkowskich UE zaznaczyli istotną rolę Strategii Lizbońskiej12 na rzecz Wzrostu Gospodarczego i Zatrudnienia. Zaznaczyli rolę elastycznego bezpieczeństwa (flexicurity) w ramach Europejskiej
Strategii Zatrudnienia. Potwierdzili bliskie powiązania pomiędzy wymiarem
wewnętrznym i zewnętrznym Strategii Lizbońskiej oraz znaczenie promocji
godnej pracy dla wszystkich w ramach stosunków zewnętrznych UE, zwłaszcza w ramach UdŚ oraz Europejskiej Polityki Sąsiedztwa (ENP)13. Z kolei
ministrowie Śródziemnomorza przytoczyli strategie i plany przedłożone w ich
12
13
Strategia Lizbońska – plan rozwoju przyjęty dla UE przez Radę Europejską na posiedzeniu
w Lizbonie w 2000 r. Celem planu, przyjętego na okres 10 lat, było uczynienie Europy najbardziej dynamicznym i konkurencyjnym regionem gospodarczym na świecie, rozwijającym
się szybciej niż Stany Zjednoczone. W dniu 17 czerwca 2010 r. Rada Europejska zastąpiła
realizowaną w latach 2000–2010 Strategię Lizbońską nowym, długookresowym programem
rozwoju społeczno-gospodarczego UE na lata 2010–2020, tzw. Europa 2020 – strategia na
rzecz inteligentnego i zrównoważonego rozwoju sprzyjającego włączeniu społecznemu.
Wraz z przedstawieniem Europejskiej Polityki Sąsiedztwa (European Neighbourhood Policy
– ENP) w 2004 r., proces barceloński stał się ważnym wielostronnym forum dialogu i współpracy między UE i partnerami regionu Morza Śródziemnego wraz z rozwijaną współpracą
bilateralną, zarządzaną pod egidą ENP oraz poprzez umowy stowarzyszeniowe, podpisywane
z każdym państwem regionu. Unia Europejska pracuje blisko z każdym z tych eurośródziemnomorskich partnerów, ustanawiając wsparcie dla programów, umożliwiających transformację i konieczność reform, które powinny być brane pod uwagę specyficzne potrzeby
i charakterystykę każdego kraju. Działania te rozwijane są przez Europejski Instrument
Sąsiedztwa i Partnerstwa (European Neighbourhood and Partnership Instrument – ENPI).
Od 2007 r. ENPI zastąpił programy MEDA i TACIS. ENPI jest bardziej elastycznym i dostosowanym do polityki instrumentem, nakierowanym na stały rozwój oraz zbliżenie do przepi-
109
krajach w odpowiedzi na wyzwania dotyczące kwestii społecznych, zatrudnienia. Przywołali priorytety zawarte w Umowach Stowarzyszeniowych oraz
w istniejących bilateralnych planach działania pomiędzy UE a UdŚ w ramach
ram ENP.
W celu wdrożenia Ram Działań ministrowie wezwali do wniesienia wkładu
przez wszystkie zainteresowane strony, w tym wszystkie szczeble rządowe,
instytucje europejskie, partnerów społecznych oraz organizacje gospodarcze
i organizacje pozarządowe. Podczas konferencji w Marrakeszu ministrowie
wezwali przedsiębiorstwa i inwestorów do wniesienia wkładu w celu realizacji
Ram Działań poprzez promocję społecznej odpowiedzialności biznesu. Nie
bez znaczenia było też podkreślenie potrzeby zwiększenia inwestycji zagranicznych oraz wymiany handlowej w regionie śródziemnomorskim. Konferencja
Ministerialna była też okazją do zaznaczenia istotnej roli obecnej współpracy
finansowej pomiędzy UE a państwami Śródziemnomorza, zwłaszcza w ramach
programu MEDA oraz obecnie poprzez Instrument Europejskiego Sąsiedztwa
i Partnerstwa, jak również Instrument Pomocy Przedakcesyjnej.
Ponadto jednym z efektów w ramach rozwijanej współpracy w realizacji
Ram Działań jest powołanie podczas konferencji Grupy Roboczej Euro-Med.
ds. zatrudnienia i pracy działającej pod przewodnictwem współprezydencji
UdŚ, wspieranej przez KE. Grupa ta składa się z wysokich rangą przedstawicieli państw partnerskich i będzie odbywać spotkania co najmniej raz w roku14.
Głównym zadaniem grupy jest gromadzenie informacji i danych na temat trendów krajowych i zmian w zakresie polityki wymiany doświadczeń.
Spotkanie Ministrów w Marrakeszu zakończyło się podpisaniem przez
ministrów deklaracji, w której ujęto wytyczne dotyczące dalszej współpracy15.
14
15
sów i standardów Unii Europejskiej. W latach 2007–2013 ENPI udostępni na wspomniane
cele około 12 mld euro.
Pierwsze posiedzenie Grupy odbyło się w dniach 26 i 27 listopada 2009 r. w Brukseli natomiast drugie posiedzenie 7 października 2010 r. również w Brukseli. Trwały też wstępne
uzgodnienia, aby 21 listopada 2011 r. odbyło się trzecie spotkanie. Ze względu na decyzję
Egiptu odłożono możliwość organizacji czwartego spotkania 21 listopada 2011 r. Kolejne
spotkanie Grupy zostało zaplanowane na 14 lutego 2012 r.
Ciekawostką jest że, podczas pierwszej konferencji ministrów, impas wywołał wniosek
LPAdotyczący wprowadzenia zapisu do konkluzji, potwierdzającego kluczową rolę LPA,
a konkretnie Arabskiej Organizacji Pracy (ALO), w rozwoju współpracy w zakresie
polityki zatrudnienia. Sugestia ta nie została przyjęta m.in. ze względu na sprzeciw delegacji Izraela. Jednakże w wyniku zdecydowanego nacisku prezydencji egipskiej zaczęto
poszukiwać formuły, która byłaby możliwa do zaakceptowania przez LPA. Kompromisowym rozwiązaniem okazało się umieszczenie w konkluzjach zapisu stwierdzającego,
że ministrowie uznają udział LPA we współpracy państw UdŚ w zakresie zatrudnienia.
Biorąc pod uwagę fakt, że spotkanie w Marrakeszu odbyło się bezpośrednio po konferencji ministrów spraw zagranicznych w Marsylii, LPA postanowiła zamanifestować
swoją polityczną obecność i potwierdzić swoje prawa, wynikające z przynależności
do UdŚ.
110
Marta Skrzyńska
Ministrowie podkreślali znaczenie wymiaru społecznego dla utrwalania
stabilności i pokoju w basenie Morza Śródziemnego. Uznano, że UE i partnerzy Śródziemnomorza mają wspólne cele, jeżeli chodzi o zapewnienie obywatelom „więcej miejsc pracy i lepszej pracy”. Ministrowie podkreślili znaczenie
zintegrowanego podejścia, jeżeli chodzi o politykę zatrudnienia w połączeniu
z innymi politykami, tj. ekonomiczną, środowiska oraz edukacji. Zwrócili
uwagę, iż koniecznym jest podejmowanie wspólnych działań, które przyczynią
się do trwałego wzrostu zatrudnienia, oraz poprawy jakości kapitału ludzkiego.
Działania te są warunkiem koniecznym dla realizacji idei budowania społeczeństwa, opartego na wiedzy, przy uwzględnieniu koncepcji uczenia się przez
całe życie (lifelong learning).
Można ocenić, iż konferencja w Marrakeszu nadała nowy impuls dotychczasowym relacjom między północnymi i południowymi partnerami. Potwierdziła bowiem, że bez wdrażania programów w dziedzinie rozwoju społecznego
w państwach regionu realizacja idei przyświecających UdŚ nie będzie możliwa.
Podczas konferencji podjęto wspólne zobowiązania i ustalono program działań
strukturalnych z zakresu polityki zatrudnienia. Uczestnicy spotkania zgodzili
się, że niezbędnym warunkiem osiągnięcia postępu w dziedzinie rozwoju społecznego i polityki zatrudnienia jest realizacja działań na różnych szczeblach.
Niezwykle ważną rolę do odegrania mają partnerzy społeczni, którzy są gwarantem prawdziwego dialogu we wszystkich środowiskach. Swoje zobowiązanie
do pomocy potwierdziła KE wskazując, że będzie służyć pomocą we wdrażaniu
najważniejszych reform w dziedzinie modernizacji rynku pracy, promocji równych szans dla kobiet i mężczyzn oraz integracji młodych ludzi.
W następstwie konkluzji z Tampere, Lizbony i Marsylii konferencja ministerialna w Marrakeszu stworzyła możliwości do prześledzenia wielu aspektów
dotyczących tworzenia miejsc pracy i modernizacji rynku pracy, przy uwzględnieniu standardów MOP.
Druga konferencja ministrów
Druga konferencja ministerialna odbyła się w dniach 21–22 listopada 2010 r.
w Brukseli. Kontynuowała ona wymianę poglądów w obszarze zatrudnienia
i godnej pracy, jak również wyraziła dążenie do wzmocnienia współpracy
w regionie. Przedmiotem debaty były sprawy zgodne z ustaleniami poczynionymi podczas konferencji w Marrakeszu. Konferencja potwierdziła potrzebę
kontynuacji wytycznych w zakresie współpracy sektorowej16. Ministrowie
16
Tekst konkluzji: http://www.ilo.org/public/english/region/eurpro/brussels/downloads/
employment.pdf (18.02.2012).
111
zatwierdzili prace przygotowawcze europejsko-śródziemnomorskiej Grupy
Roboczej ds. Zatrudnienia i Pracy, która podczas spotkań w 2009 i 2010 r.
określiła regionalne trendy rozwoju polityki. Ministrowie podkreślili wpływ
zatrudnienia i czynnika społecznego na globalny kryzys ekonomiczny, który dał
się mocno odczuć w regionie europejsko-śródziemnomorskim. Przyznali, że
Światowy Pakt na rzecz Zatrudnienia MOP i jego wdrażanie odgrywa znaczącą
rolę w rozwoju zatrudnienia i społecznego wymiaru UdŚ. Podczas konferencji
w ramach przyjętego Ramowego programu działań, ministrowie nakreślili konkretne wyzwania dotyczące zatrudnienia i polityki społecznej w UdŚ. Jednym
z takich działań jest wspieranie tworzenia miejsc pracy, aby uniknąć ożywienia
gospodarczego bez istotnego wzrostu liczby miejsc pracy. W związku z tym
podkreślono pilną potrzebę kreowania polityki nastawionej na tworzenie
miejsc pracy na wszystkich poziomach, szczególnie poprzez wspieranie mikro
oraz małych i średnich przedsiębiorstw, dla których przyznawane byłyby np.
mikrokredyty. Kolejnym wytyczonym działaniem jest zwiększanie szans na
godną pracę. Przyczyną zwrócenia uwagi na ten cel jest wciąż istniejąca duża
liczba niepewnego zatrudnienia stanowiącego barierę dla rozwoju społecznego
i prawa pracy. Niejednokrotnie pozbawia to pracowników ich praw i ochrony
socjalnej. Zwrócono też uwagę na konieczność walki z wysokim bezrobociem
wśród młodzieży i zatrudnianiem poniżej kwalifikacji, co jest kluczowym problemem zarówno w państwach z jednej strony borykających się z tzw. staTabela 1
Skala bezrobocia wśród ludzi młodych według płci (w %)
Państwa 2000 r.
2009 r.
Razem
Mężczyźni
Kobiety
Razem
Mężczyźni
Kobiety
UE-27
17,4
16,7
18,2
20,1
21,2
18,9
Algieria
47,8
46
57,4
21,3
19
34,6
Egipt
28,2
16,9
59,2
24,9
14,9
56,1
Izrael
16,9
17,1
16,8
14,6
15,7
13,6
Jordania
26,7
24,4
40,4
34,7
34
44,4
Libia
19,9
20,2
19
16,8
14,6
22,3
Maroko
19,6
21,1
15,8
17,9
18,5
16,2
Palestyna
35,8
36,4
31
38,9
37,2
46,9
Syria
24,5
–
–
18,3
–
– Tunezja
32,5
34,8
27,6
31,6
31,6
31,5
Źródło: Pocketbook on Euro-Mediterranean Statistics, Eurostat 2011 edition.
112
Marta Skrzyńska
rzejącym się społeczeństwem (głównie w UE), a z drugiej strony państwach
Śródziemnomorza, gdzie występuje szybki wzrost demograficzny.
Wskazano na konieczność wspierania systemu edukacji, sprzyjając jednocześnie ograniczaniu wskaźnika osób przedwcześnie kończących naukę. Uznano,
iż niezbędne jest wspomaganie przejścia po zakończeniu edukacji do pracy.
W tym względzie zwrócono uwagę na możliwość odbycia stażu, mocniejszą
rolę firm w szkoleniu i procesie zintegrowanej nauki. Odniesiono się też do
wspierania udziału kobiet w życiu gospodarczym i społecznym, poprzez większy nacisk na wzmacnianie ich pozycji oraz zwiększanie szans na znalezienie
zatrudnienia.
Schemat 1
Poziom bezrobocia według płci za 2009 r. (w %)
Tunezja
Syria
Palestyna
Maroko
Libia
Jordania
Izrael
Egipt
Algieria
UE-27
0
5
10
Kobiety
15
20
25
30
Mężczyźni
Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych z Pocketbook on Euro-Mediterranean
Statistics, Eurostat 2011 edition.
Następnym działaniem, na które zwrócono uwagę, jest rozwój umiejętności pod kątem zmieniających się potrzeb rynku pracy. Rozbieżność między
istniejącymi kwalifikacjami a potrzebami rynku pracy jest dużym problemem.
Przede wszystkim kluczowym wyzwaniem jest podnoszenie jakości edukacji,
skierowanej na potrzeby tego rynku poprzez rozwój atrakcyjnego szkolenia
zawodowego i uzupełnianie go zachętą do uczenia się przez całe życie. Pośród
koniecznych działań podkreślono konieczność rozwoju kompetencji publicznych służb zatrudnienia, które mają znaczenie w ramach polityki aktywnego
113
rynku oraz bezrobocia. Kolejnym obszarem, który został zidentyfikowany to
walka z ubóstwem, szczególnie teraz, gdy kryzys najbardziej dotknął grupy
ryzyka, w tym młode osoby i bezrobotne kobiety. Działania związane z potrzebami związanymi z walką z ubóstwem, oparte na podejściu zintegrowanym,
powinny koncentrować się szczególnie na promowaniu braniu aktywnego
udziału w życiu społecznym i gospodarczym. Zauważono też konieczność
modernizacji i rozwoju ochrony socjalnej, która powinna być zmodernizowana, by zapewnić dostęp do opieki zdrowotnej czy promocji skutecznego
dialogu społecznego17, przyczyniającego się do tego, aby zmiany gospodarcze
i społeczne uwzględniały zrównoważony rozwój społeczny. Oprócz powyższych
działań ministrowie wezwali do wzmożonego dialogu dotyczącego polityki
i działań UdŚ.
Praktycznym wymiarem współpracy jest m.in. wspólna inicjatywa Maroka
i Francji w obszarze zarządzania szkoleniem zawodowym. W 2011 r. w Maroko
zorganizowano sympozjum dotyczące zarządzania w tej dziedzinie i tworzenie
projektów. Kolejną jest inicjatywa Włoch w dziedzinie szkolenia zawodowego,
wraz z utworzonym projektem dotyczącym Europejsko-śródziemnomorskiego
centrum współpracy.
Działania podejmowane przez państwa mają być realizowane poprzez rozpoczęcie oceny potrzeb rynku pracy, które będą wymagały realizacji programów
i usprawnienia metod szkolenia oraz zmiany kwalifikacji, zgodnie z polityką
uczenia się przez całe życie. Celem nadrzędnym jest poprawa krajowej edukacji zawodowej i systemów szkolenia, w tym zarządzania nimi poprzez wdrażanie mechanizmów instytucjonalnych, które angażują partnerów społecznych
w zarządzanie systemami szkolenia. Odbywać by się to mogło także poprzez
badanie możliwości identyfikacji ograniczonej liczby centrów kształcenia
i szkolenia zawodowego w regionie Śródziemnomorza, które mogą być rozwinięte i stać się ośrodkami o zasięgu regionalnym, przy odpowiednim finansowaniu. Pozytywny sygnał, jeżeli chodzi o współpracę i sprzyjanie wymianie
wiedzy specjalistycznej w dziedzinie zdrowia i bezpieczeństwa w pracy, stanowi
koncepcja utworzenia Europejsko-śródziemnomorskiego obserwatorium
zdrowia i bezpieczeństwa w pracy18 jako sieci ekspertów, powołanych do dzia17
18
Promocja dialogu społecznego na poziomie regionalnym w ramach UdŚ, ma miejsce poprzez
odbywające się każdego roku Europejsko-śródziemnomorskie forum dialogu społecznego,
w skład którego wchodzą pracodawcy i przedstawiciele związków zawodowych.
Europejsko-śródziemnomorskie obserwatorium zdrowia i bezpieczeństwa powinno dążyć
do współpracy z odpowiednimi organami: Europejską Agencją Bezpieczeństwa i Zdrowia
w Pracy i Europejskim Obserwatorium Ryzyka, Komitetem Starszych Inspektorów Pracy,
Krajowym Instytutem Badań i Bezpieczeństwa, Międzynarodową Siecią Instytutów Szkoleniowych w dziedzinie pracy oraz MOP i jej Międzynarodowym Centrum Szkoleniowym
w Turynie. Obserwatorium może polegać na już istniejącej dwustronnej wymianie między
kilkoma partnerami, szczególnie Hiszpanią, Maroko i Francją i może zostać poszerzona na
wszystkich partnerów UdŚ, którzy zainteresowani są tą dziedziną.
114
Marta Skrzyńska
łania w celu dostarczania informacji i szkolenia w tym obszarze. Do głównych
zadań ma należeć identyfikacja praktyk i wytyczania celów projektów wśród
partnerów UdŚ i spoza tego obszaru, dostarczanie informacji, ułatwiając promowanie zarządzania ryzykiem i działania dotyczące bezpieczeństwa i zdrowia.
Stworzona sieć pracowałaby poprzez telekonferencje, mając na celu wspomaganie transferu wiedzy i wzajemnego uczenia się. Dla celów efektywnego
funkcjonowania obserwatorium, planuje się powołanie Sekretariatu oraz stworzenie forum społecznościowego dla wymiany informacji.
Podczas konferencji ministrowie wyrazili potrzebę poprawy koordynacji
współpracy z sektorem prywatnym, w celu promocji projektów dotyczących
zatrudnienia i wymiaru społecznego w dziedzinach priorytetowych, nakreślonych w Ramach działania, odwołując się do zasady, że finansowanie z UE
będzie ograniczone do istniejących źródeł w ramach Europejskiego Instrumentu Sąsiedztwa i Partnerstwa19 oraz innych odpowiednich instrumentów,
w obrębie pułapów Wieloletnich Ram Finansowych. Wydaje się, że konferencja wyszła naprzeciw oczekiwaniom regionu, jeżeli chodzi o identyfikację
obszarów współpracy w obszarze pracy i zatrudnienia.
Celem drugiej konferencji było wypracowanie Ram działania w przyjętych
konkluzjach, do których został wprowadzony zapis nt. „terytoriów okupowanych”. Mimo trudności występujących na Bliskim Wschodzie, prezydencja
UdŚ miała okazję do wyrażenia wsparcia dla procesu pokojowego na Bliskim
Wschodzie, tworząc klimat politycznej współpracy w obszarze spraw społecznych i polityki zatrudnienia oraz wzmocnienia UdŚ, zaznaczając wyraźnie, że współpraca ta nie może być osłabiana problemem trudnych relacji
izraelsko-palestyńskich. W konkluzjach na zakończenie konferencji zostało
również odnotowane, że podczas spotkania niektóre delegacje podnosiły
kwestię poszanowania i ochrony praw pracowników na arabskich terytoriach
okupowanych. W związku z tym Izrael zgłosił zastrzeżenie do przyjętych konkluzji.
Perspektywy współpracy sektorowej
w obszarze pracy i zatrudnienia
Znaczenie i potrzebę rozwoju inicjatywy UdŚ zauważa i podkreśla Parlament Europejski (PE), m.in. w swoich rezolucjach. 20 maja 2010 r.
PE przyjął na sesji plenarnej rezolucję dotyczącą UdŚ, postulującą szereg
19
W ramach EISP, zarządzanego przez DG EuropeAid około 90% funduszy EISP jest używanych na dwustronne działania, regionalne inicjatywy, włączając w to dwa lub więcej państw
partnerskich, podczas gdy pozostałe 10% jest lokowane na współpracę transgraniczną
i sąsiedzki fundusz inwestycyjny.
Współpraca sektorowa w obszarze pracy i zatrudnienia na forum Unii…
115
działań niezbędnych do podjęcia20. Parlament wskazał w dokumencie na
parę istotnych spraw z punktu widzenia UdŚ- mianowicie, na konieczność
wypracowania jasnej definicji polityki UdŚ lub długotrwałej wizji strategicznej
rozwoju i stabilizacji w regionie. Wskazał też, iż konieczne jest wzmocnienie
dialogu politycznego, poszanowanie rządów prawa i praw człowieka. Natomiast, jeżeli chodzi o napięcia polityczne i konflikty regionalne, to według
PE nie mogą one wpływać na realizację konkretnych działań dotyczących
współpracy wielostronnej w poszczególnych sektorach. Podkreślił też, że dla
skuteczności współpracy jest istotne jak najszybsze zakończenie konfliktu na
Bliskim Wschodzie, w którego rozwiązanie powinny zaangażować się zarówno
UE, jak i wszystkie państwa członkowskie UdŚ. W tym zakresie negocjacje
powinny być kontynuowane, by doprowadzić do współistnienia dwóch państw:
niezależnego, demokratycznego i trwałego państwa palestyńskiego oraz państwa Izrael, sąsiadujących ze sobą pokojowo i bezpiecznie, w granicach uznanych na szczeblu międzynarodowym. Ponadto PE, zachęca UdŚ do wniesienia
istotnego wkładu w poprawę stosunków między Izraelem a Autonomią Palestyńską m.in. na forum UdŚ.
Dla rozwoju efektywności współpracy sektorowej pozostaje ważna również kwestia zapewnienia odpowiedniej reprezentacji na forum UdŚ po
stronie europejskiej – państwa członkowskie, Rada, KE zgodnie z Traktatem z Lizbony oraz aktywny udział wszystkich państw członkowskich UdŚ.
Ponadto, zapewnienie sprawnej współpracy między Sekretariatem UdŚ a KE,
wyraźne określenie ich kompetencji oraz lepsza widoczność działań UdŚ.
Ważnym krokiem w ramach współpracy jest intensyfikacja wymiany młodzieży
dzięki inicjatywie Erasmus Mundus, w tym zainicjowanie specjalnego programu Erasmus Junior oraz sieci organizacji zrzeszających przedsiębiorców.
Przede wszystkim jednak, rezolucja PE postuluje zwiększenie finansowania na inicjatywę UdŚ oraz południowego wymiaru Europejskiej Polityki
Sąsiedztwa w nowej perspektywie finansowej w latach 2014–2020. Rezolucja
przypomina, że założeniem UdŚ jest inicjowanie projektów multilateralnych
dzięki pozyskiwaniu finansowania z różnych źródeł. Praktyka pokazuje, że nie
jest to łatwe. W związku ze skutkami kryzysu gospodarczego, występują duże
trudności w pozyskaniu środków od donorów. Stąd też konieczność zwiększenia dofinansowania z budżetu unijnego. Taki postulat niewątpliwie zachęca
państwa członkowskie, zainteresowane rozwojem wschodniego wymiaru
EPS, do lobbowania na rzecz zwiększenia środków na wschód. Do tej pory
podział budżetu dla Południa był dwa razy większy niż dla Wschodu, co wynika
z zasady obliczania finansowania per capita. Ta proporcja raczej się nie zmieni,
20
Rezolucja Parlamentu Europejskiego z 20 maja 2010 r. w sprawie Unii na rzecz Regionu
Morza Śródziemnego (2009/2215(INI).
116
Marta Skrzyńska
ze względu na dużo niższe wskaźniki humanitarne na Południu, problemy
środowiskowe i presję migracyjną w tym regionie. Biorąc pod uwagę kłopoty
gospodarcze Europy, pozyskanie konsensu w sprawie zwiększania wydatków
może nie okazać się jednak takie łatwe. Nie bez znaczenia jest fakt, iż UE
w lipcu 2009 r., udzieliła finansowania (60 mln EUR) na realizację priorytetów
wyznaczonych podczas szczytu w Paryżu w 2008 r.
Dodatkowo wiosną 2011 r. UE w dokumentach – Partnerstwo dla demokracji i wspólnego dobrobytu z krajami sąsiedztwa południowego21 oraz Nowa
koncepcja działań w obliczu zmian zachodzących w sąsiedztwie22, wyraziła
swoją reakcję na wydarzenia tzw. arabskiej wiosny. UE podkreśla znaczenie
zachodzących przemian w regionie i wyraża nadzieję na poprawę warunków
życia dla mieszkańców regionu oraz na większe poszanowanie praw człowieka,
pluralizm, praworządność, a także sprawiedliwość społeczną. Unia zauważa te
problemy i popiera działania podejmowane przez państwa w ich dążeniach do
budowy demokracji w regionie.
14 grudnia 2011 r., PE przyjął tekst rezolucji w sprawie przeglądu Europejskiej Polityki Sąsiedztwa, która wspomina UdŚ i jej rolę w regionie23.
Parlament podkreślił w dokumencie, że UdŚ powstała z ambitnym celem,
jakim jest wzmocnienie współpracy w regionie dla zapewnienia sukcesu długoterminowych reform społecznych i gospodarczych oraz zrównoważonego
rozwoju. Wskazał na znaczenie UdŚ jako stałego forum dialogu i współpracy oraz instrumentu na rzecz wspierania demokracji. Parlament wezwał
do współpracy prezydencję UdŚ, a także do skutecznej realizacji europejskiej
polityki sąsiedztwa w regionie Morza Śródziemnego. Parlament pozytywnie
ocenił zaangażowanie nowego sekretarza generalnego UdŚ (Youssefa Amraniego) do zwiększenia aktywności w realizacji projektów, m.in. w dziedzinie
demokracji i społeczeństwa obywatelskiego, tworzenia miejsc pracy, zaliczając to do priorytetów w integracji między krajami Południa.
Państwa południa mają żywotny interes w rozwijaniu zdolności instytucjonalnych UdŚ, w szczególności pełnej operacjonalizacji Sekretariatu
z siedzibą w Barcelonie, którego kluczowym zadaniem w ramach realizacji eurośródziemnomorskiego procesu w obszarze pracy i zatrudnienia jest
21
22
23
Wspólny komunikat Rady Europejskiej, Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego
Komitetu Ekonomiczno-Społecznego oraz Komitetu Regionów – Partnerstwo na rzecz demokracji i wspólnego dobrobytu z południowym regionem Morza Śródziemnego, KOM(2011) 200
wersja ostateczna, 8 marca 2011 r., Bruksela.
Wspólny komunikat Rady Europejskiej, Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego
Komitetu Ekonomiczno-Społecznego oraz Komitetu Regionów – Nowa koncepcja działań
w obliczu zmian zachodzących w sąsiedztwie, KOM (2011) 303 wersja ostateczna, 25 maja
2011 r., Bruksela.
Rezolucja Parlamentu Europejskiego z 14 grudnia 2011 r. w sprawie przeglądu europejskiej
polityki sąsiedztwa (2011/2157(INI).
117
m.in. kategoryzacja wyboru i promocji nowych projektów, a następnie znajdywanie środków finansowych niezbędnych do ich realizacji. Sekretariat nie
odpowiada jednak za stronę finansową. Zamiast tego, Sekretariat zatrudnia
personel, który dba o pozyskiwanie darczyńców. 8 kwietnia 2011 r. w celu
realizacji danego działania w ramach projektu, państwa członkowskie UdŚ
i UE przedstawiły Sekretariatowi wytyczne dotyczące realizacji projektu. Jest
to przewodnik dla promotorów projektów, przygotowany w celu udzielenia im pomocy w sytuacji, gdy spełniają kryteria niezbędne do rozpatrzenia
projektu przez Sekretariat UdŚ. Oprócz spełnienia kryteriów wstępnych,
propozycja projektu musi być zgodna z obszarem priorytetowym UdŚ, określonym przez Deklarację Paryską oraz z programem prac przedstawionym
przez Sekretariat. Po propozycji projekt jest zarejestrowany i oceniany,
a następnie przedstawiony do ostatecznego zatwierdzenia podczas spotkania wyższych urzędników UdŚ. Jeśli zostanie zatwierdzony przez wszystkie
43 państwa członkowskie UdŚ, staje się zobowiązaniem gotowym do wdrożenia.
Od czasu przyjęcia wytycznych, wydział spraw społecznych i obywatelskich
Sekretariatu UdŚ został zobowiązany do zbierania propozycji projektów
w obszarze pracy i zatrudnienia. Do jego zadań należy ocena i przygotowanie
specyfikacji projektów, które jak dotychczas mają na celu wzmocnienie roli
kobiet w społeczeństwie. Aktualnie dwa projekty w zakresie spraw społecznych zostały zaakceptowane i są gotowe do realizacji. Jeden z nich przyjęty na
spotkaniu wyższych urzędników we wrześniu 2011 r., pn. Ułatwienie dostępu
młodych kobiet do rynku pracy poprzez promowanie przedsiębiorczości na
uczelniach (Facilitating the access of young women to the labor market, by promoting entrepreneurship in universities), będzie firmowany przez Stowarzyszenie
Organizacji Przedsiębiorców Morza Śródziemnego. Celem tego projektu jest
promocja samozatrudnienia i przedsiębiorczości wśród młodych kobiet – studentek uniwersytetów, które uzyskują wykształcenie w takich państwach, jak:
Jordania, Maroko, Palestyna i Hiszpania. Realizacja projektu odbywałaby się
poprzez organizację w tych krajach dni przedsiębiorczości kobiet, bezpłatne
doradztwo w zakresie tworzenia prywatnej działalności. Dni przedsiębiorczości kobiet będę składały się z seminariów poświęconych m.in. motywacji do
założenia firmy, kwestii prawnych i planowania biznesu, jak również oceny
ryzyka.
Inny projekt został przyjęty w grudniu 2011 r. na spotkaniu wyższych
urzędników UdŚ pn. Rozwój równouprawnienia kobiet (Developing Women
Empowerment). Projekt ten będzie promowany przez Fundację Kobiet na
rzecz Morza Śródziemnego, która jest stowarzyszeniem działającym w celu
osiągnięcia upodmiotowienia kobiet w regionie śródziemnomorskim. Jest
zarządzany przez cztery kraje, które zainicjowały projekt, tj. Liban, Jordanię,
Maroko i Francję, wraz z przedstawicielami społeczeństwa obywatelskiego.
118
Marta Skrzyńska
Projekt będzie realizowany za pośrednictwem oddziałów. Pierwsze lokalne
sekcje zostaną utworzone w Ammanie (Jordania), w Byblosie (Liban), Marrakeszu (Maroko), Paryżu (Francja) i Ramallah (Palestyna). Projekt kładzie
nacisk na potrzebę wzmocnienia pozycji kobiet w regionie, przez połączenie kilku powiązanych ze sobą działań sfery społecznej, gospodarczej i kulturalnej.
Aktualnie Sekretariat ocenia kolejne projekty na 2012 r. Dotyczą one
potrzeby przyspieszenia statusu kobiet jako wrażliwej części społeczeństwa
i możliwości ich zatrudnienia oraz integracji na rynku pracy. Przekrojowy charakter tych projektów wymaga szybkiej realizacji. Sukces przedsięwzięć będzie
stanowił wartość dodaną do roli UdŚ w kierunku daleko idących zmian na
Południu Morza Śródziemnego.
Wejście w życie Traktatu z Lizbony i aplikacja jego postanowień do działań UdŚ stanowi praktyczny wyraz zaangażowania UE w budowę stosunków
z regionem Morza Śródziemnego. Podczas konferencji nt. UE i jej południowe
sąsiedztwo – nowe perspektywy wzajemnej współpracy w zmieniającym się otoczeniu, która odbyła się w dniach 1–2 grudnia 2011 r. w Warszawie, KE podkreśliła, że w reakcji na wydarzenia arabskiej wiosny zmieniono podejście
do Partnerstwa Południowego i określono nową strategię. Komisja podkreśliła, że nie wszystkie kraje są takie same i należy udzielać wsparcia zgodnie z potrzebami i w zgodzie ze strategiami i priorytetami poszczególnych
państw. Następnie wskazała też na rozwijany nowy projekt pomocowy dla
południowego sąsiedztwa, działający na podstawie zasady „więcej za więcej”
(more-for-more), oznaczającej więcej wsparcia dla krajów, które chcą konsolidować swoje reformy na zasadzie uwzględnienia ich kosztów. Nowy projekt
został przyjęty 22 grudnia 2011 r. jako część strategicznego partnerstwa między
UE i Radą Europy. Projekt ten będzie udostępniał fundusze tak, aby skonsolidować proces reform, ukierunkowując je na demokratyzację, wzmacnianie
instytucji, a także reformy gospodarcze i tworzenie nowych miejsc pracy czy
działań ukierunkowanych na zmniejszenie bezrobocia, w tym poprzez organizację szkoleń zawodowych. W trakcie tej samej konferencji Europejski Bank
Inwestycyjny wskazał na rozwinięcie pomocy dla południowego partnerstwa.
Bank ten jest jedną z największych instytucji, która finansuje projekty zmieniające w faktyczny sposób codzienne życie ludzi w krajach, gdzie te inwestycje są
lokowane. Dodatkowo Rada UE i PE zwiększyły pomoc dla krajów partnerskich
z 1 mld EUR do 3,8 mld EUR, co oznacza duże wsparcie finansowe. Udzielana pomoc będzie przeznaczona na infrastrukturę społeczno-gospodarczą
w celu poprawienia jakości życia codziennego oraz wsparcia dla przedsiębiorczości. Ponadto Bank zaznaczył, że pomoc będzie polegała na wsparciu wzrostu zatrudnienia z uwzględnieniem postępów i rozwoju demokracji każdego
z państw.
119
Realizując sektorowy plan działania w dziedzinie pracy i zatrudnienia, państwa obszaru eurośródziemnomorskiego zapewniły tworzenie warunków na
rzecz realizacji projektów promujących zatrudnienie oraz tworzenie miejsc
pracy. Wydaje się jednak, że współpraca ta próbuje na razie nabrać rozpędu24,
ale jest to raczej perspektywa długoterminowa.
24
Sekretarz Generalny UdŚ podczas konferencji nt. UE i jej południowe sąsiedztwo – nowe
perspektywy wzajemnej współpracy w zmieniającym się otoczeniu, która odbyła się w Warszawie
w dniach 1–2 grudnia 2011 r. wskazał, iż zmiany, jakie trwają w regionie południa wpłyną nie
tylko na perspektywy polityczne w tych krajach, ale również na wiele aspektów ekonomicznego, społecznego i politycznego funkcjonowania relacji w całym basenie Śródziemnomorza.
Podkreślił też że UdŚ stoi w obliczu pogłębienia współpracy śródziemnomorskiej. W regionie tym zamieszkuje 800 mln ludzi i może stać się on najbardziej dynamicznym regionem
świata i szansą dla Europy.
Nr 1, 2012
Michał Wieloński
Prawne aspekty funkcjonowania
unijnych instrumentów finansowych,
dedykowanych państwom Śródziemnomorza
P
rzedmiotem niniejszego artykułu jest prawna analiza dokumentów, regulujących funkcjonowanie unijnych instrumentów finansowych dedykowanych
państwom Śródziemnomorza. Instrumenty finansowe stanowią ważny element
zarówno wewnętrznej, jak i zewnętrznej polityki Unii Europejskiej. W przypadku polityki zewnętrznej posiadają wielorakie znaczenie: mogą m.in. służyć budowaniu dobrosąsiedzkich stosunków i stanowić podstawę współpracy
gospodarczej czy kulturalnej lub rozwiązywać problemy społeczno-gospodarcze. Jednakże za tymi działaniami należy także upatrywać celów mniej eksponowanych, ale bardziej istotnych: oddziaływania na politykę wewnętrzną
państw, zwiększania strefy wpływów wybranych państw członkowskich UE,
modyfikowania postaw społecznych celem zwiększenia poparcia dla idei integracyjnej, skłaniania polityków państw niebędących członkami UE do zwiększenia zaangażowania we współpracę z Unią, aż do pomocy przedakcesyjnej
włącznie.
Deklaracja Barcelońska, leżąca formalnie u podstaw Procesu Barcelońskiego, ze względu na charakter celów w niej postawionych, od samego
początku wymagała zastosowania instrumentów finansowych. Konieczność ta
była konsekwencją zarówno bezpośredniej deklaracji państw członkowskich
o znacznym zwiększeniu pomocy finansowej Unii Europejskiej na rzecz partnerów1, jak i efektem zadań polegających m.in. na partnerstwie ekonomicznym
i finansowym, przyczyniającym się do tworzenia obszaru wspólnego dobrobytu,
w tym dystrybucji środków finansowych. Sygnatariusze Deklaracji Barcelońskiej stwierdzili, iż utworzenie strefy wolnego handlu i sukces partnerstwa
Eurośródziemnomorskiego wymagają znacznego zwiększenia pomocy finan1
Barcelona declaration adopted at the Euro-Mediterranean Conference – 27-28/11/95 http://
ec.europa.eu/research/iscp/pdf/barcelona_declaration.pdf (07.02.2012).
PRAWNE ASPEKTY FUNKCJONOWANIA UNIJNYCH INSTRUMENTÓW FINANSOWYCH…
121
sowej, która musi przede wszystkim wspierać lokalny rozwój i mobilizować
miejscowe podmioty gospodarcze2.
Tzw. arabska wiosna ludów, w powiązaniu z pogłębiającym się kryzysem
gospodarczym w łonie UE, skłaniają do podjęcia refleksji dotyczącej zasadności dotychczasowej polityki zagranicznej, dostępności zasobów, ewentualnej
weryfikacji celów czy metod działania. Trudno bowiem przejść do porządku
dziennego nad wydarzeniami, które zdają się w niemal każdym aspekcie
przeczyć postulowanym w ramach partnerstwa śródziemnomorskiego celom,
choćby „promowaniu stabilności i dobrobytu zarówno wewnątrz Unii Europejskiej, jak i poza jej nowymi granicami”3. Okazuje się bowiem, że pomimo
upływu 16 lat od Deklaracji Barcelońskiej, sytuacja w basenie Morza Śródziemnego jest wyjątkowo niestabilna, zaś postulat Unii dotyczący rozszerzania strefy dobrobytu, gdy niektóre z państw członkowskich znajdują się na
krawędzi bankructwa, zdaje się nieadekwatny do obecnej sytuacji. Zasadnym
jest zatem ustalenie, czy obowiązujące przepisy, dotyczące gospodarowania
środkami pomocowymi dla państw regionu Morza Śródziemnego, są właściwe,
pozwalają osiągać zamierzone przez Unię cele, czy też znajdują się w nich
postanowienia, mogące pogłębiać już istniejące problemy. Niniejsze opracowanie ma także za zadanie ustalić, czy ustawodawstwo dotyczące regionu
Morza Śródziemnego i pomocy finansowej jemu adresowanej może być jedną
z przyczyn obecnej, niestabilnej sytuacji.
Pierwsza część publikacji składa się z dogmatycznoprawnej i historycznoprawnej analizy dokumentów kluczowych w tworzeniu i stosowaniu instrumentów finansowych, ze szczególnym uwzględnieniem postulowanych celów,
metod planowania wydatków oraz zaplecza instytucjonalnego. Rozważania są
wsparte raportami ewaluacyjnymi i danymi statystycznymi. W drugiej części
znajduje się próba oceny adekwatności stosowanych narzędzi oraz wnioski de
lege ferenda. Chociaż co do zasady jestem przeciwnikiem obszernych cytatów
z aktów prawnych, to ze względu na specyfikę tematyki poruszanej w niniejszym artykule pozwoliłem sobie na przytoczenie dwóch obszernych fragmentów, ilustrujących skalę zamierzeń Unii odnośnie do współpracy z krajami
regionu Morza Śródziemnego. W mojej ocenie jest to konieczne do tego,
aby czytelnik mógł samodzielnie ocenić skalę działań, jakie planowała UE
i skonfrontować ze stanem obecnym.
Na wstępie należy podkreślić nieścisłości terminologiczne dotyczące
pojęcia „instrument finansowy”. Zgodnie z wciąż jeszcze rekomendowanym
2
3
Ibidem.
Punkt 2 preambuły rozporządzenia (WE) nr 1638/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady
z 24 października 2006 r. określającego przepisy ogólne w sprawie ustanowienia Europejskiego Instrumentu Sąsiedztwa i Partnerstwa, „Dziennik Urzędowy WE” L 310 , 09/11/2006
P. 0001–0014.
122
Michał Wieloński
standardem księgowości IAS 39, zaadaptowanym przez UE w 2004 r.4, instrumentem finansowym jest każdy kontrakt, który skutkuje powstaniem składnika
aktywów finansowych u jednej jednostki i zobowiązania finansowego (obowiązek dostarczenia środków pieniężnych lub innego składnika aktywów finansowych, którego jednostka nie może uniknąć) lub instrumentu kapitałowego
(uprawnienie do wypłaty środków pieniężnych lub innych aktywów finansowych) u drugiej jednostki5. Jednakże zarówno w doktrynie, jak i w systemie
prawnym, obejmującym fundusze pomocowe UE, trudno dopatrzeć się jednolitości terminologicznej w pojęciu „instrument finansowy” i nawiązywaniu
do definicji obecnej w IAS 39. Zresztą definicja zaczerpnięta ze standardu
księgowości, pomimo zbieżności semantycznej, nie oddaje specyfiki instytucji
i działań określanych w europejskim prawodawstwie mianem „instrumentów
finansowych” – jest ona z tego powodu w niewielkim stopniu przydatna w badaniach. W przepisach i urzędowych dokumentach dokładnie te same zespoły
rozwiązań prawnych i organizacyjnych nazywane bywają środkiem finansowym
albo programem. Dlatego na potrzeby niniejszej rozprawy przyjmuje się, że
instrumentem finansowym jest zespół rozwiązań prawno-organizacyjnych, którego głównym zadaniem jest planowanie, realizacja, kontrola, sprawozdawczość i tworzenie bazy instytucjonalnej dla przepływu środków finansowych.
Nadanie w 1995 r. nowego wymiaru stosunkom Unii Europejskiej z partnerami śródziemnomorskimi zaowocowało utworzeniem pierwszego z instrumentów finansowych, programu o nazwie MEDA. Rozporządzenie Rady (WE)
nr 1488/96 z 23 lipca 1996 r. w sprawie środków finansowych i technicznych
(MEDA) towarzyszących reformom struktur gospodarczych i społecznych
w ramach partnerstwa eurośródziemnomorskiego6 w artykule 3 zawiera równie
szerokie, co nieprecyzyjne cele. Należą do nich:
– wzmocnienie stabilności politycznej i demokracji,
– tworzenie eurośródziemnomorskiego obszaru wolnego handlu,
– rozwój współpracy gospodarczej i społecznej, z należytym uwzględnieniem
wymiaru ludzkiego i kulturowego.
Realizacja wyżej wymienionych celów ma w konsekwencji prowadzić do
osiągnięcia długotrwałej stabilności i dobrobytu w dziedzinach przemian
gospodarczych, stałego rozwoju gospodarczego i społecznego oraz współpracy
regionalnej i transgranicznej.
Rozmach, z jakim nakreślono cele partnerstwa śródziemnomorskiego robi
jeszcze większe wrażenie podczas lektury celów i zasad wykonawczych, sta4
5
6
Accounting standards: Commission endorses IAS 39, http://europa.eu/rapid/pressReleases
Action.do?reference=IP/04/1385&format=HTML&aged=1&language=EN&guiLanguag
e=en (07.02.2012).
IAS 39 FINANCIAL INSTRUMENTS: RECOGNITION AND MEASUREMENT, http://
www.iasplus.com/standard/ias39.htm (07.02.2012).
„Dziennik Urzędowy WE” L 189, 30/07/1996 P. 0001–0009.
123
nowiących załącznik nr 2 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1488/96. Ponieważ
zamierzeniem autora artykułu jest ocena wpływu rozwiązań prawnych na
realizację celów, niezbędne jest przytoczenie obszernych fragmentów katalogu, zawartego w przywołanym rozporządzeniu. W świetle tego dokumentu
programy wsparcia dotyczą:
– udziału społeczeństwa obywatelskiego i ludności w planowaniu oraz wykonywaniu środków rozwoju;
– poprawy usług społecznych, w szczególności w dziedzinie zdrowia, planowania rodziny, zaopatrzenia w wodę, urządzeń sanitarnych i mieszkalnictwa;
– wspierania szerokiego i sprawiedliwego podziału owoców wzrostu gospodarczego, przy uwzględnieniu przede wszystkim celów i zadań ustalonych
w trakcie szczytów Narodów Zjednoczonych w sprawie walki z ubóstwem
i zawartych w międzynarodowych celach rozwoju;
– harmonijnego i całościowego rozwoju obszarów wiejskich i poprawy warunków życia w mieście;
– wzmocnienia współpracy w dziedzinie rolnictwa, w szczególności w odniesieniu do jakości i norm;
– wzmocnionej współpracy w dziedzinie rybołówstwa i trwałego wykorzystania
zasobów morskich;
– ochrony i poprawy stanu środowiska naturalnego, przy uwzględnieniu
w szczególności środków ostrożności i działań zapobiegawczych w ramach
wsparcia dla rozwoju gospodarczego w drodze wzmocnionej współpracy
w dziedzinie środowiska;
– poprawy infrastruktury gospodarczej, w szczególności w sektorach transportu, energii, rozwoju wiejskiego i miejskiego;
– wzmocnienia działań dotyczących społeczeństwa informacyjnego, z technologią informacyjną i z telekomunikacją;
– zintegrowanego rozwoju zasobów ludzkich jako uzupełnienia do programów państw członkowskich, w szczególności dla ustawicznego kształcenia
zawodowego w ramach współpracy przemysłowej, jak również poprawy
potencjału dla badań naukowych i technologicznych;
– wzmocnienia demokracji, poszanowania i obrony praw człowieka, w szczególności za pośrednictwem organizacji pozarządowych działających we
Wspólnocie Europejskiej i w partnerskich krajach śródziemnomorskich;
– współpracy kulturalnej i wymiany młodzieży;
– współpracy i pomocy technicznej, w celu wzmocnienia współpracy w dziedzinie migracji i walki z nielegalną imigracją, łącznie z wydaleniem nielegalnych imigrantów;
– współpracy i pomocy technicznej w walce z przestępczością zorganizowaną,
w szczególności z przemytem narkotyków i handlem ludźmi;
– rozwoju współpracy w dziedzinie państwa prawa, jak np. współpracy
sądowniczej i karnej, wzmocnienia instytucji gwarantujących niezawisłość
124
Michał Wieloński
i skuteczność wymiaru sprawiedliwości, kształcenia służb bezpieczeństwa
wewnętrznego państw i bezpieczeństwa cywilnego.
Są to cele trudne do realizacji nawet w wysoko rozwiniętych państwach
Zachodu. Tym bardziej zaskakuje ich przenoszenie na kraje niejednokrotnie
zdecydowanie uboższe, odmienne kulturowo, uwikłane w liczne konflikty polityczne zewnętrzne i wewnętrzne.
Na uwagę zasługuje też zbiór potencjalnych beneficjentów, sięgający od
całych regionów, poprzez państwa, władze lokalne, organizacje regionalne,
agencje publiczne, miejscowe lub tradycyjne wspólnoty, organizacje wspierające przedsiębiorczość, spółdzielnie, towarzystwa ubezpieczeniowe, stowarzyszenia, fundacje i organizacje pozarządowe, aż po osoby fizyczne.
Finansowa kwota referencyjna na realizację programu w latach 1995–1999
wyniosła 3.424.500.000 ECU.
Program MEDA nie zrealizował przypisywanych mu celów w należyty sposób. Dowodzi tego choćby wykorzystanie środków w latach 1995–1999, które
wyniosło zaledwie 26%7. Ale nie tylko w samym wykorzystaniu środków można
upatrywać problemów. Rozporządzenie Rady (WE) nr 2698/2000 z 27 listopada 2000 r. zmieniające rozporządzenie Rady (WE) nr 1488/96 w sprawie
środków finansowych i technicznych (MEDA) towarzyszących reformom struktur gospodarczych i społecznych w ramach partnerstwa eurośródziemnomorskiego8 wprowadziło zmiany, zapoczątkowując tzw. program MEDA II. Punkty
od 5 do 8 preambuły do przywołanego aktu prawnego streszczają kluczowe
problemy, jakie napotkał program MEDA I. Jak stwierdził europejski ustawodawca, w okresie 1995–1998, rozporządzenie Rady (WE) nr 1488/96 zostało
wykonane w sposób zadowalający, lecz teraz konieczna jest racjonalizacja procedur decyzyjnych w celu skuteczniejszej realizacji pomocy wspólnotowej9.
Stworzony instrument finansowy, zgodnie z przywołaną preambułą, w sposób
niedostateczny skupiał się na skutkach podejmowanych działań i wpływie na
realizację zakładanych celów. Programowanie indykatywne, w ocenie ustawodawcy, powinno wyraźniej określać przewidywany wpływ planowanych
działań finansowanych przez MEDA w kontekście procesu reform partnerów
śródziemnomorskich i ustanowienie partnerstwa eurośródziemnomorskiego.
Dokumenty strategiczne oraz krajowe i regionalne programy indykatywne
7
8
9
Report on the Implementation of the European Commission’s External Assistance. Situation at
01/01/01, D(2001) 32947, s. 73, za: http://ec.europa.eu/europeaid/multimedia/publications/
documents/annual-reports/europeaid_annual_report_2000_en.pdf (07.02.2012).
Rozporządzenie Rady (WE) nr 2698/2000 z 27 listopada 2000 r. zmieniające rozporządzenie
Rady (WE) nr 1488/96 w sprawie środków finansowych i technicznych (MEDA) towarzyszących reformom struktur gospodarczych i społecznych w ramach partnerstwa euro-śródziemnomorskiego, „Dziennik Urzędowy WE” L 311, 12/12/2000 P. 0001–0008, http://eur-lex.
europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=DD:11:34:32000R2698:PL:PDF (07.02.2012).
Ibidem, pkt 5 preambuły.
125
powinny określać główne cele, wytyczne oraz priorytetowe sektory wsparcia
wspólnotowego10. Zdaniem Rady UE, wprowadzenie krajowych i regionalnych planów finansowania opartych na programach indykatywnych ułatwia
racjonalizację procedur decyzyjnych11. Wspomniane trudności miały zostać
rozwiązane m.in. poprzez położenie nacisku na mierzalność realizowanych
celów. Od strony prawnej i w konsekwencji instytucjonalnej doprowadziło to
przede wszystkim do zwiększenia złożoności systemu planowania.
Przywoływane rozporządzenie, modernizujące MEDA I (czyli wprowadzające MEDA II), wprowadziło m.in. wymóg tworzenia dokumentów strategicznych, obejmujących okres 2000–2006, sporządzanych na szczeblu krajowym
i regionalnym, w powiązaniu z Europejskim Bankiem Inwestycyjnym. Nawiązując do wcześniej omawianych problemów programu MEDA I, zadaniem
dokumentów strategicznych było określenie długoterminowych celów współpracy oraz priorytetowych obszarów wsparcia. Z tego powodu rozporządzenie
wymagało uwzględniania wszelkich właściwych ocen, w tym analizę problemów oraz zagadnienia przekrojowe. W miarę możliwości nakazywało rozwijać
wskaźniki wykonania w celu ułatwienia oceny, czy osiągnięto cele działania12.
Można zatem skonstatować, że próba zwiększenia efektywności działań pomocowych skupiła się na rozbudowie, w stosunku do MEDA I, systemu pozyskiwania informacji, planowania i sprawozdawczości. Oprócz wspominanych
już dokumentów strategicznych (które wydłużyły planowanie w stosunku do
MEDA I z 3 do 6 lat), istniały także indykatywne programy krajowe (3-letnie)
i oparte na nich roczne plany finansowania13. Środki zaradcze na nieefektywność poprzedniego programu postanowiono znaleźć głównie w wydłużeniu
perspektywy planowania i zdecydowanym zwiększeniu jego złożoności. Zmianie uległy też przeznaczone na pomoc środki. Finansowa kwota referencyjna
dla wykonania tego programu została w stosunku do MEDA I podwyższona
do 5.350.000.000 EUR na okres 2000–2006.
Raport ewaluacyjny ex-post dotyczący programu MEDA II, chociaż wskazuje na jego większą efektywność w stosunku do MEDA I, można uznać za
bardzo niekorzystny. Jak stwierdzają autorzy raportu, interwencje Komisji
przyczyniły się do widocznych rezultatów, zwłaszcza w dziedzinie reform
gospodarczych i społecznych, ale nie osiągnęły głównych celów procesu barcelońskiego14. Postęp w zakresie 3 filarów Deklaracji Barcelońskiej, czyli
stworzenie wspólnej strefy pokoju i bezpieczeństwa, strefy dobrobytu oraz
10
11
12
13
14
Ibidem, pkt 6 i 7 preambuły.
Ibidem, pkt 8 preambuły.
Ibidem, artykuł 1 pkt 4.
Ibidem.
Evaluation of the Council Regulation N° 2698/2000 (MEDA II) and its implementation,
Final Report, Volume I: Main Report, June 2009, s. 90, http://ec.europa.eu/europeaid/how/
evaluation/evaluation_reports/reports/2009/1264_vol3_en.pdf (07.02.2012).
126
Michał Wieloński
partnerstwa w kwestiach kulturalnych, społecznych i ludzkich, został uznany
za niewielki15. Znikome efekty odnotowano również w dziedzinie rozwoju
współpracy regionalnej, demokracji i praw człowieka, zwalczania ubóstwa czy
też faktycznych efektów przeprowadzanych działań (w przeciwieństwie do ich
pozornej, formalnej poprawności)16. Stwierdzono również brak racjonalnych
metod w doborze określonych metod wsparcia oraz problemy w koordynacji
działań17.
Bardzo istotne znaczenie dla sposobu funkcjonowania pomocy dla obszaru
Śródziemnomorza ma przyjęcie Rozporządzenia (WE) nr 1638/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 24 października 2006 r. określającego przepisy ogólne w sprawie ustanowienia Europejskiego Instrumentu Sąsiedztwa
i Partnerstwa18 (zwany w skrócie: ENPI – od ang. European Neighbourhood
and Partnership Instrument). Rozporządzenie to powołuje do życia instrument finansowy, stanowiący narzędzie polityki Unii nie tylko wobec regionu
Śródziemnomorza, ale jako jeden z ogólnych instrumentów bezpośrednio
wspierających całą politykę zewnętrzną Unii Europejskiej. W teorii ma ono
za zadanie zastąpić szereg istniejących instrumentów, zapewniając spójność
i uproszczenie programowania oraz zarządzania pomocą. Co jest istotne dla
zawartych w dalszej części niniejszej publikacji rozważań, zdaniem autorów
rozporządzenia, stworzony na jego mocy instrument finansowy znacznie zwiększy efektywność poprzez wykorzystanie jednolitego mechanizmu zarządzania
i jednolitego zestawu procedur. Ze względu na procesy integracyjne, dokonane
w basenie Morza Śródziemnego, ramy dla współpracy stanowi partnerstwo
eurośródziemnomorskie (proces barceloński), jedynie uzupełniane siecią układów stowarzyszeniowych.
Zakres wsparcia został określony w sposób niezwykle szeroki, podążając
w swoich zamierzeniach jeszcze dalej niż programy MEDA I i MEDA II.
Celem zasadniczym ma być w tym przypadku stopniowa integracja gospodarcza z państwami partnerskimi. Wśród najważniejszych elementów ENPI
należy wskazać zagadnienia dialogu politycznego i reform politycznych, reform
handlu i gospodarki, sprawiedliwego rozwoju społeczno-ekonomicznego,
wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych, energii, transportu, społeczeństwa informacyjnego, środowiska, badań naukowych i innowacji, rozwoju
społeczeństwa obywatelskiego oraz kontaktów międzyludzkich. Artykuł 2
rozporządzenia nr 1638/2006 określa zakres pomocy wspólnotowej i zawiera
szeroki, liczący 29 punktów katalog, obejmujący niemal każdy aspekt życia
społeczno-polityczno-gospodarczego. Zgodnie z nim, pomoc wspólnotowa
15
16
17
18
Evaluation of the Council Regulation…, op. cit., s. 92.
Ibidem, s. 94–98.
Ibidem, s. 99.
„Dziennik Urzędowy WE” L 310, 09/11/2006 P. 0001–0014.
127
wykorzystywana jest do wspierania działań w ramach następujących obszarów
współpracy:
– promowanie dialogu politycznego i reform;
– promowanie zbliżenia przepisów ustawowych i wykonawczych do wyższych
standardów we wszystkich istotnych obszarach;
– wzmacnianie instytucji i organów krajowych odpowiedzialnych za opracowanie i skuteczną realizację polityk w obszarach objętych układami stowarzyszeniowymi, umowami o partnerstwie i współpracy oraz innymi umowami
wielostronnymi, w których Wspólnota lub jej państwa członkowskie oraz
kraje partnerskie są stronami;
– promowanie praworządności i dobrych rządów;
– promowanie zrównoważonego rozwoju we wszystkich aspektach;
– dalsze wysiłki na rzecz rozwoju regionalnego i lokalnego;
– promowanie ochrony środowiska, ochrony dziedzictwa naturalnego i zrównoważonego zarządzania bogactwami naturalnymi;
– wspieranie polityk skierowanych na zwalczanie ubóstwa w celu przyczynienia się do osiągnięcia Milenijnych Celów Rozwoju ONZ;
– wspieranie polityk na rzecz rozwoju społecznego, integracji społecznej,
równości kobiet i mężczyzn, niedyskryminacji, zatrudnienia i ochrony socjalnej;
– wspieranie polityk służących promocji zdrowia, edukacji i kształcenia;
– promowanie i ochrona praw człowieka oraz podstawowych wolności, w tym
praw kobiet i dzieci;
– wspieranie procesu demokratyzacji, m.in. w ramach środków, takich jak
pomoc dostarczana organizacjom społeczeństwa obywatelskiego i propagowanie pluralizmu w mediach, oraz obserwacja wyborów i pomoc w ich
przeprowadzaniu;
– wspieranie rozwoju społeczeństwa obywatelskiego i organizacji pozarządowych;
– wspieranie rozwoju gospodarki rynkowej;
– promowanie współpracy w sektorach energii, telekomunikacji i transportu;
– udzielanie wsparcia dla działań, mających na celu zwiększenie bezpieczeństwa żywności dla ludności;
– zapewnianie skutecznego i bezpiecznego sprawowania kontroli nad granicami;
– wspieranie reform i zwiększanie możliwości w zakresie sprawiedliwości
i spraw wewnętrznych;
– wspieranie współpracy administracyjnej w celu zwiększenia przejrzystości
oraz wymiany informacji w dziedzinie podatków, mając na celu zwalczanie
unikania i uchylania się od podatków;
– promowanie udziału w działalności Wspólnoty w zakresie badań naukowych
i innowacji;
128
Michał Wieloński
– promowanie współpracy między państwami członkowskimi a krajami partnerskimi w zakresie szkolnictwa wyższego oraz mobilności wykładowców,
pracowników naukowo-badawczych i studentów;
– promowanie dialogu wielokulturowego, kontaktów międzyludzkich, współpracy między organizacjami społeczeństwa obywatelskiego oraz instytucjami
kulturalnymi, a także wymian młodzieży;
– wspieranie współpracy, mającej na celu ochronę dziedzictwa historycznego
i kulturowego oraz wspieranie jego potencjału rozwojowego;
– wspieranie udziału krajów partnerskich w programach i agencjach Wspólnoty;
– wspieranie, poprzez wspólne inicjatywy lokalne, współpracy transgranicznej, mającej na celu promowanie zrównoważonego rozwoju gospodarczego,
społecznego i środowiskowego w regionach przygranicznych oraz zintegrowanego rozwoju terytorialnego na zewnętrznych granicach Wspólnoty;
– promowanie regionalnej oraz subregionalnej współpracy i integracji;
– udzielanie wsparcia w sytuacjach pokryzysowych;
– zachęcanie do komunikacji oraz promowanie wymiany pomiędzy partnerami w zakresie środków i działań finansowanych w ramach programów;
– podejmowanie wspólnych wyzwań tematycznych w obszarach wspólnego
zainteresowania oraz realizacja wszelkich innych celów zgodnych z zakresem niniejszego rozporządzenia.
Maksymalizm zamierzeń Unii widoczny jest tym bardziej, że wśród adresatów partnerstwa i pomocy omawianego instrumentu finansowego są nie tylko
państwa basenu Morza Śródziemnego, ale także ogromny obszar Europy
Wschodniej (m.in. Federacja Rosyjska) i Kaukazu Południowego.
W programowaniu pomocy zastosowano długą perspektywę czasową – 7 lat.
Charakterystyczna jest również dalsza, intensywna instytucjonalna i proceduralna rozbudowa administrowania środkami, w porównaniu do programów
MEDA I i II, związana z pomocą dla partnerów z regionu Morza Śródziemnego. Programowanie i przydział środków finansowych osiągnęły bardzo
wysoki stopień złożoności. W tym skomplikowanym systemie można wyróżnić
dokumenty strategiczne, zawierające wieloletnie programy indykatywne, łącznie z indykatywnymi wieloletnimi przydziałami finansowymi oraz cele priorytetowe dla każdego z krajów lub regionów, na podstawie których określa się
programy krajowe i wielokrajowe19. Inny rodzaj dokumentów strategicznych
przyjmuje się na potrzeby współpracy transgranicznej, w celu ustanowienia
listy wspólnych programów operacyjnych oraz na potrzeby ustalenia indykatywnych wieloletnich przydziałów finansowych i jednostek terytorialnych,
kwalifikujących się do udziału w każdym programie20. Na niższym poziomie
19
20
Artykuł 4 ust. 1 i 2 Rozporządzenia (WE) nr 1638/2006.
Artykuł 4 ust. 3 Rozporządzenia (WE) nr 1638/2006.
129
programowania znajdują się programy działań, określające zamierzone cele,
obszary działań, spodziewane wyniki, procedury zarządzania oraz ogólną
kwotę przewidzianego finansowania. Programy działań zawierają opis działań, które mają być finansowane, wykaz kwot finansowania przydzielonych
na każde działanie oraz orientacyjny harmonogram ich wdrożenia. Określają
także rodzaje wskaźników wydajności, których monitorowanie jest niezbędne
przy przyjmowaniu środków finansowanych w ramach tych programów21.
Widoczny jest także rozrost instytucji, które muszą być zaangażowane
w partnerstwo i związaną z nim dystrybucję środków. Przykładowo, w skład
struktur zarządzania wspólnymi programami operacyjnymi w odniesieniu do
programów współpracy transgranicznej, zgodnie z Rozporządzeniem Komisji nr 951/200722 muszą wchodzić: wspólny komitet monitorujący, wspólna
instytucja zarządzająca (złożona z działu audytu wewnętrznego oraz działów,
pełniących funkcje zatwierdzające, księgowe i zarządcze) a opcjonalnie także
wspólny sekretariat techniczny wraz z oddziałami terenowymi. Wymagany jest
także audyt wewnętrzny i zewnętrzny, zaś wspólna instytucja zarządzająca,
podobnie jak różni beneficjenci, wykonawcy i partnerzy umów, które podpisuje
w celu realizacji projektów, podlega kontroli Komisji, Trybunału Obrachunkowego Wspólnot Europejskich i Europejskiego Urzędu ds. Zwalczania Nadużyć
Finansowych (OLAF).
W stosunku do programów, które zastąpił ENPI (przede wszystkim
MEDA II i TACIS), budżet wzrósł o prawie 45%, wynosząc łącznie niemal
12.000.000.000 EUR23.
Narzędziem finansowym, które ma istotne znaczenie dla realizacji celów
partnerstwa dla Śródziemnomorza i uzupełnia aktywność opartą o ENPI,
jest Instrument Eurośródziemnomorskiego Partnerstwa i Inwestycji, czyli
FEMIP (ang. Facility for Euro-Mediterranean Investment and Partnership).
FEMIP został utworzony w październiku 2002 r. w odpowiedzi na konkluzje
marcowego szczytu Rady Europejskiej w Barcelonie, w których domagano
się wsparcia dla rozwoju sektora prywatnego w regionie śródziemnomorskim
w celu przyspieszenia tempa wzrostu gospodarczego. Instrument ten łączy
pożyczki EBI i środki budżetowe UE dla zapewnienia pomocy technicznej,
dopływu kapitału podwyższonego ryzyka oraz preferencyjnego oprocentowania pożyczek na projekty w zakresie ochrony środowiska. Ponadto utworzono
struktury umożliwiające dialog między UE a partnerskimi krajami śródziemno21
22
23
Rozporządzenie Komisji (WE) nr 951/2007 z 9 sierpnia 2007 r. ustanawiające zasady stosowania programów współpracy transgranicznej finansowanych w ramach rozporządzenia
(WE) nr 1638/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady określającego przepisy ogólne w sprawie ustanowienia Europejskiego Instrumentu Sąsiedztwa i Partnerstwa, „Dziennik Urzędowe
WE” L 210 z 10 sierpnia 2007 r., s. 10–25).
Working together. The European Neighbourhood Policy, European Commission, 2007, s. 51.
130
Michał Wieloński
morskimi24. FEMIP oferuje zainteresowanym podmiotom z regionu Morza
Śródziemnego pożyczki, private equity (nabywanie udziałów i akcji w spółkach
nienotowanych na regulowanych rynkach publicznych), gwarancje finansowe
oraz asystę techniczną. Jego inwestycje finansowe w latach 2002–2010 osiągnęły wartość ponad 12.000.000.000 euro, zaś budżet na lata 2007–2013 to
ponad 10.000.000.000 EUR.
W listopadzie 2003 r. na podstawie oceny Komisji Rada dokonała pierwszego przeglądu osiągnięć FEMIP i postanowiła rozbudować instrument
poprzez zarezerwowanie specjalnej puli środków na pożyczki o podwyższonym ryzyku, utworzenie funduszu powierniczego (ang. FEMIP Trust Fund),
wzmocnienie struktur, służących dialogowi oraz rozszerzenie jego obecności
w regionie. Rada zgodziła się również na podwyższenie kwoty gwarancji wspólnotowych dla pożyczek na rzecz regionu; formalną decyzję o podwyższeniu
podjęto w grudniu 2004 r. w ramach śródokresowej oceny upoważnień EBI
w zakresie pożyczek zewnętrznych25. Fundusz powierniczy FEMIP, utworzony
pod koniec 2004 r., ma za zadanie finansować pomoc techniczną dla analiz
sektorowych i tematycznych oraz działań w zakresie kapitału podwyższonego
ryzyka, które to obszary nie mogły być finansowane w ramach dostępnych,
zarządzanych przez EBI środków budżetowych UE. Zgodnie z raportem
przygotowanym na potrzeby UE, w śródziemnomorskich krajach partnerskich, inwestorzy rzadko są skłonni do finansowania inicjatyw gospodarczych
w dziedzinach, które często są innowacyjne i przed faktycznym ukończeniem
inwestycji. Wydaje się to zresztą dość oczywiste, ponieważ FEMIP zajmuje się
przede wszystkim trudnymi kredytami i kapitałem wysokiego ryzyka, którego
lokalne systemy bankowe nie chcą ponosić26.
Sąsiedzki Fundusz Inwestycyjny (ang. Neighbourhood Investment Facility
– NIF), uruchomiony oficjalnie w maju 2008 r., jest, jak przekonuje Komisja
Europejska, innowacyjnym instrumentem finansowym Europejskiej Polityki
Sąsiedztwa (ang. ENP), którego głównym celem jest finansowanie, poprzez
połączenie dotacji i pożyczek, kluczowych projektów infrastrukturalnych
w dziedzinie transportu, energetyki, społeczeństwa i środowiska, jak również
wspieranie rozwoju sektora prywatnego (w szczególności małych i średnich
przedsiębiorstw) w regionie sąsiedztwa27. Na okres 2007–2013, Komisja Euro24
25
26
27
Komunikat Komisji dla Rady, Ocena Instrumentu Eurośródziemnomorskiego Partnerstwa
i Inwestycji (FEMIP) oraz jego przyszłe perspektywy, SEC(2006)1294, COM/2006/0592
końcowy, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:52006DC0592:PL:NOT (07.02.2012).
Ibidem.
FEMIP Annual Report 2010, European Investment Bank, s. 15, http://www.eib.org/attachments/country/femip_annual_report_2010_en.pdf (07.02.2012).
Neighbourhood Investment Facility. Annual Report 2010, European Commission, s. 9, http://
ec.europa.eu/europeaid/where/neighbourhood/regional-cooperation/irc/documents/annual_
report_nif_2010_en.pdf (07.02.2012).
131
pejska podjęła zobowiązanie do wniesienia wkładu minimalnego w wysokości 745.000.000 EUR. Do końca 2010 r. dało to południowym sąsiadom UE
158.000.000 euro. Także 15 państw członkowskich Unii (w tym Polska) zadeklarowało wpłaty na specjalny fundusz powiązany z NIF, do końca 2010 r.
przekazując 62.500.000 EUR28.
Ostatnim z prezentowanych instrumentów finansowych jest Fundusz Infrastrukturalny InfraMed. Powołany 18 listopada 2009 r., ma na celu inwestycje
kapitałowe w projekty typu greenfield, głównie w budowę miejskiej, energetycznej i transportowej infrastruktury w południowej i wschodniej części basenu
Morza Śródziemnego.
Obserwując zmiany przepisów w zakresie instrumentów finansowych
dedykowanych Śródziemnomorzu można odnaleźć pewne trwałe tendencje
w sferach: instytucjonalnej, organizacyjnej i celów. Pierwszą kwestią, na którą
wypada zwrócić uwagę, są niezmiennie długie ramy czasowe, w jakich przepisy
prawa ustalają plany związane z użyciem instrumentów finansowych na rzecz
krajów partnerskich. Wydaje się, że przy obecnej sytuacji gospodarczo-politycznej zarówno wewnątrz Unii, jak i w regionie Morza Śródziemnego, niezbędne jest zdecydowane skrócenie ram czasowych planowania. Siedmioletni
okres, w jakim planowana jest zdecydowana większość wydatków, działań itp.,
powinien przestać być regułą. Tak długa perspektywa czasowa nie daje bowiem
niezbędnej elastyczności i wymusza tworzenie planów, które po upływie roku
albo dwóch (w obecnej sytuacji – luty 2012 r. – nawet miesięcy) mogą całkowicie stracić aktualność, stając się nieadekwatnymi do realiów ekonomicznych,
społecznych czy gospodarczych. Należy też wspomnieć, że region, którego planowanie dotyczy, nigdy nie należał do stabilnych politycznie i gospodarczo,
a wręcz przeciwnie – od lat był i jest nękany licznymi konfliktami. Wieloletnie
planowanie w ramach tego regionu, nie zważając na burzliwe doświadczenia
historyczne, jawi się zatem jako powtarzany od kilkunastu lat błąd.
Co jest również charakterystyczne dla instrumentów finansowych dla Śródziemnomorza, to ich stopniowe, prawne upodabnianie do funduszy pomocowych stosowanych w państwach członkowskich. Oczywiście, można zrozumieć
chęć do unifikacji narzędzi finansowych dla większej przejrzystości procedur
i łatwiejszego ich stosowania, ale priorytetem musi być ich skuteczność. Mechaniczne przenoszenie przepisów zaczerpniętych z uregulowań dotyczących funduszy dla państw członkowskich UE na państwa regionu Morza Śródziemnego
nie jest właściwe. Stosowane narzędzia muszą bowiem zostać dostosowane do
specyfiki konkretnego kraju czy regionu. Inaczej należy traktować państwo
członkowskie, które spełniło już określone minimum zapewniające członkostwo, wywodzi się z europejskiego kręgu kulturowego, jest instytucjonalnie
czy gospodarczo blisko związane z innymi państwami, znajduje się w sferze
28
Ibidem.
132
Michał Wieloński
pozbawionej konfliktów zbrojnych, a inne muszą być narzędzia finansowe dla
państw, które niezależnie od bliskości geograficznej niezwykle różnią się między sobą (np. Izrael i Libia), niejednokrotnie znajdują się w otwartym konflikcie, doświadczają potężnych niepokojów społecznych czy nie posiadają nawet
zrębów demokracji.
Rok 2010 i 2011 pokazują, że nawet w państwach UE siedmioletni okres
planowania funduszy pomocowych, budżetu itp., odnoszony do obecnych
zawirowań gospodarczo-finansowych, jest zbyt długi. Tym bardziej w krajach,
w których dokonują się obecnie burzliwe i nieprzewidywalne w skutkach przemiany społeczne, nieefektywne jest planowanie wieloletnie. W opinii autora,
w przypadku funduszy dla państw regionu Morza Śródziemnego, biorąc pod
uwagę tempo zmian i nasilenie konfliktów, regułą należy uczynić planowanie
roczne i unikać zaangażowania w projekty wieloletnie.
Poruszona już kwestia kryzysu wewnątrz UE, w tym ostrego załamania
finansowego, skłania również do ponownego przejrzenia i zmian celów,
jakie Unia postawiła sobie względem państw regionu Morza Śródziemnego.
Z przepisów europejskich wynika, że cele UE mają charakter obejmujący wiele
aspektów życia państw, narodów, społeczeństw i poszczególnych grup społecznych. Można pokusić się o stwierdzenie, że przy obecnej sytuacji gospodarczej
Unii, której może grozić nawet wewnętrzny podział, gdy niektóre państwa
członkowskie są zagrożone bankructwem, cele stawiane w przepisach unijnych
są nierealne. Jako przykład skali wydatków, koniecznej do mniej lub bardziej
udanej próby zunifikowania dwóch państw, można podać przykład Niemiec.
Szacuje się, że całkowity koszt zjednoczenia Niemiec wschodnich i zachodnich to około 1,5 biliona EUR29 i nawet tak duża kwota nie doprowadziła do
zatarcia różnic rozwojowych.
Warto również zauważyć duże podobieństwo celów działań adresowanych
do państw członkowskich z celami adresowanymi do państw leżących poza
obszarem UE. Może rodzić to zarzuty podnoszone z punktu widzenia sprawiedliwości, ponieważ to do podmiotów objętych ciężarami publicznymi na
rzecz Unii powinna być, co do zasady, adresowana szersza pomoc, niż do
podmiotów, które takich obciążeń nie ponoszą, zwłaszcza w obliczu załamania
gospodarczego.
Pisząc o celach, trzeba sobie powiedzieć także o ich ogólnikowości. O ile
cele ogólnikowe, mające niejednokrotnie cechy bardziej manifestu politycznego, mają rację bytu w dokumentach stanowiących fundament UE, jak prawo
pierwotne, o tyle w ocenie autora są niepożądane w przypadku poszczególnych
instrumentów finansowych. Instrument finansowy, jako konkretyzujący bardziej ogólne przepisy, nie powinien powielać niedookreślonych postulatów, lecz
29
Por. np. M. Götz, Niemcy w przededniu 20 rocznicy zjednoczenia – wciąż różnice?, „Biuletyn
Instytutu Zachodniego” 2009, nr 28.
133
skupić się konkretnych celach, ich mierzalności i stymulowaniu racjonalności
w wydatkach. Sama Unia w publikacjach dotyczących zarządzania funduszami
wielokrotnie podkreśla znaczenie koncepcji S.M.A.R.T., zgodnie z którą sformułowane cele powinny być proste, mierzalne, osiągalne, istotne i określone
w czasie30. Cele definiowane przez akty prawne konstytuujące instrumenty
finansowe dla państw Śródziemnomorza na przestrzeni ostatnich kilkunastu
lat zdają się przeczyć wszelkim założeniom S.M.A.R.T. W przypadku realizmu
stawianych celów wypowiada się m.in. Justyna Zając, która stoi na stanowisku,
iż koncepcja ról UE nie jest w pełni racjonalna w odniesieniu do oczekiwań
państw tego regionu oraz uwarunkowań w nim istniejących. Dotyczy to przede
wszystkim promotora środków budowy zaufania, partnerstwa i bezpieczeństwa
oraz rozbrojenia, a także roli propagatora wartości demokratycznych i praw
człowieka31. W konkluzji autorka stwierdza, iż efektywność ról UE oceniana
przez pryzmat racjonalności, stopnia realizacji oraz poziomu akceptacji przez
potencjalnych beneficjentów – nie jest duża32.
Kwestią wymagającą refleksji jest również dostępność informacji, pozwalających podejmować racjonalne decyzje dotyczące wydatkowania środków.
Przykład Grecji, przez lata podającej nieprawdziwe informacje na temat sytuacji makroekonomicznej państwa33, dowodzi, że władze Unii Europejskiej nie
potrafiły zapanować nad sytuacją państwa, będącego jej członkiem ponad
20 lat. Trudno zatem oczekiwać, że państwa niezwiązane z UE (prawnie, ekonomicznie, gospodarczo) tak silnie, jak Grecja, w wielu przypadkach posiadające mechanizmy demokratyczne w formie szczątkowej bądź żadnej, będą
sprawować rzetelną kontrolę, podawać wiarygodne dane i zagospodarowywać
środki finansowe zgodnie z przepisami prawa i zawartymi umowami.
Rodzi się także pytanie o zasadność inwestycji już nie tylko podwyższonego ryzyka, ale w perspektywie gwałtownych wydarzeń w regionie Morza
Śródziemnego – inwestycji skrajnie niepewnych. Autorzy raportu funkcjonowania FEMIP przyznają, że perspektywy gospodarcze w regionie stały się
niepewne, a ryzyka w rodzaju strajków i demonstracji doprowadziły do strat
produkcji. Z kolei sytuacja w zakresie bezpieczeństwa wywarła niekorzystny
wpływ na turystykę (ważne źródło dochodów dla Śródziemnomorskich krajów
partnerskich), zaufanie inwestorów (a więc także na bezpośrednie inwestycje
zagraniczne) i generalnie na napływ kapitału. Nasilenie i czas trwania szoku
zależeć będzie od tego, jak szybko i trwale stabilność polityczna zostanie przywrócona. Im więcej czasu upłynie do normalizacji sytuacji, tym większy będzie
30
31
32
33
Por. np. Project Cycle Management Guideline, European Commission, March 2004, s. 81.
J. Zając, Role Unii Europejskiej w regionie Afryki Północnej i Bliskiego Wschodu, Warszawa
2010, s. 249 – autorka obszernie uzasadnia swoje stanowisko.
J. Zając, op. cit., s. 274.
Por. np. Grecka gospodarka pod nadzorem Komisji Europejskiej, PAP, za: http://www.wprost.
pl/ar/186258/Grecka-gospodarka-pod-nadzorem-Komisji-Europejskiej (08.01.2012).
134
Michał Wieloński
negatywny wpływ na gospodarkę i sektor finansowy34. Te i inne argumenty,
powiązane z dramatycznymi wydarzeniami, obserwacja których jest dostępna
nie tylko dla specjalistów, ale dla większości społeczeństwa, wskazują, iż przepisy prawa są sformułowane nieadekwatnie do postulowanych funkcji instrumentów finansowych.
Strategia UE, a wraz z nią przepisy prawa, muszą wobec powyższego ulec
zdecydowanej redefinicji. Trudno jest planować pomoc i działać efektywnie,
opierając się na mało realnych założeniach. Trudno też rozwijać ambitne
plany i działania, gdy samym krajom będącym członkami UE zagraża bankructwo. Wydaje się, że w obecnej sytuacji wszelkie zasoby Unii winny skupić
się na poprawie sytuacji wewnętrznej. Natomiast zaangażowanie finansowe,
o ile nie przynosi Unii wymiernych korzyści, powinno zostać zweryfikowane
i ograniczone. Ze względu na kryzys, w odniesieniu do państw Śródziemnomorza, które nie są członkami UE, przepisy prawa powinny regulować przede
wszystkim działania koordynujące wymianę gospodarczą, kontakty, podtrzymywanie dialogu, dobrosąsiedzkie stosunki, propagowanie praw człowieka
i innych fundamentalnych wartości, ale zmniejszyć zaangażowanie w projekty
typu infrastrukturalnego i podobne, o ile rachunek ekonomiczny i szacunek
ryzyk nie wykaże ich zasadności.
Z racji, iż w najtrudniejszej sytuacji finansowej są przede wszystkim państwa członkowskie UE, leżące w regionie Morza Śródziemnego, należy ze
szczególną uwagą przeanalizować przepisy dotyczące rozszerzania strefy
wolnego handlu i zwiększania swobody przepływu osób. Brak dostatecznej
analizy może bowiem prowadzić do tego, że państwa członkowskie znajdujące
się w najgłębszym kryzysie znajdą się w jeszcze trudniejszej sytuacji, stając
wobec konieczności rywalizowania, np. z produktami rolnymi innych państw
Śródziemnomorza. Podobnie wygląda sprawa przepływu pracowników. Można
mieć obawy, że wobec rosnącego bezrobocia, w tym szczególnie wśród ludzi
młodych35, masowy napływ pracowników godzących się na niższe płace niż
obywatele państw członkowskich pogłębi kryzys i niepokoje społeczne.
Ze względu na trudną sytuację gospodarczą, niezbędnym wydaje się również
wprowadzenie w mechanizmach finansowych rozwiązań, uzależniających wysokość świadczonej pomocy od sytuacji gospodarczej i możliwości finansowych
Unii Europejskiej. Tworzenie siedmioletnich planów indykatywnych wskazujących określone kwoty pieniężne jest, w obliczu tak niepewnej sytuacji, pozbawione racji bytu. Wydaje się również, że tworzenie rozbudowanej struktury
instytucjonalnej, zarządzającej i nadzorującej wydatkowanie pieniędzy, wobec
niepewnej sytuacji w wielu krajach omawianego regionu, jest przedwczesne
34
35
FEMIP Annual Report 2010, op. cit., s. 16.
Por. np. http://www.egospodarka.pl/63437,Rosnie-bezrobocie-wsrod-absolwentow,1,39,1.
html – prognozy dotyczące bezrobocia młodych Europejczyków na najbliższe lata są bardzo
niepokojące – mogą wzrosnąć nawet do 20% w 2012 r.
135
i generuje jedynie kolejne koszty, nie dając żadnej gwarancji racjonalnego
wydatkowania. Chęć unifikacji narzędzi finansowych skutkuje także zbyt jednostronnym podejściem do grupy państw, które niezwykle różnią się między
sobą, a zatem mają różne potrzeby. Zresztą na nieprzystawalność obecnych
planów do sytuacji krajów leżących w basenie Morza Śródziemnego zwraca
się uwagę w literaturze przedmiotu. Przykładowo, w raporcie zatytułowanym
„The Arab democratic wave. How the EU can seize the moment” zwraca się
uwagę na źle zdefiniowany status społeczno-gospodarczy wielu państw, które
zamiast być traktowane jako „zaawansowane”, powinny zostać przekształcone
na „rozpoczynające nową generację układów o stowarzyszeniu”36.
Ustawodawcy europejskiemu należy oddać, że w obowiązujących (luty
2012 r.) przepisach przewidział możliwość gwałtownej zmiany sytuacji i próbował stworzyć prawne środki zaradcze. Jednym z nich jest instytucja środków specjalnych. Zgodnie z artykułem 13 ust. 1 Rozporządzenia nr 1638/2006,
w przypadku nieprzewidzianych i należycie uzasadnionych potrzeb lub okoliczności Komisja przyjmuje środki specjalne nieuwzględnione w dokumentach strategicznych i w wieloletnich programach indykatywnych, zwane dalej
„środkami specjalnymi”. Środki specjalne mogą być również wykorzystywane
do finansowania działań ułatwiających przejście od pomocy w sytuacjach
kryzysowych do długoterminowych działań na rzecz rozwoju, w tym takich,
których celem jest lepsze przygotowanie ludności na powtarzające się sytuacje
kryzysowe37. Zgodnie z artykułem 7 ust. 2 przywołanego rozporządzenia, po
upływie połowy okresu obowiązywania programów lub w razie konieczności
podlegają one przeglądowi i ewentualnej korekcie38. Zgodnie z artykułem
28, zatytułowanym „Wstrzymanie pomocy wspólnotowej”, w przypadku, gdy
kraj partnerski nie przestrzega zasad, o których mowa w artykule 1, Rada, na
wniosek Komisji, stanowiąc kwalifikowaną większością głosów, może podjąć
stosowne kroki w odniesieniu do wszelkiej pomocy wspólnotowej, udzielanej
krajowi partnerskiemu na podstawie niniejszego rozporządzenia. To wszystko
są jednak wyjątki od reguły systemu opartego na wieloletnim planowaniu.
Obserwacje poczynione w niniejszej publikacji skłaniają do stwierdzenia,
że obowiązujące prawo, regulujące funkcjonowanie unijnych instrumentów
finansowych, dedykowanych państwom Śródziemnomorza, nie przystaje do
obecnej sytuacji i wymaga pilnych zmian. Szlachetne w swoim charakterze
idee współpracy i pomocy, obecne już w programie MEDA I, kontynuowane
w MEDA II oraz rozwinięte w ENPI, okazały się nie tylko trudne, ale w całości
wręcz niemożliwe do realizacji. Dodatkowo legislacyjna tendencja, polegająca
na instytucjonalizowaniu i usztywnianiu zasad współpracy, wraz z wieloletnim
36
37
38
Á. de Vasconcelos (red.), The Arab democratic wave. How the EU can seize the moment, EU
Institute for Security Studies, 2011, s. 3.
Ibidem.
136
Michał Wieloński
planowaniem, stworzyły instrument finansowy, który w chwili obecnej nie może
realizować i tak niezbyt realistycznych założeń. Prawna analiza ukazuje duże
braki w elastyczności, która jest niezbędna w stosunkach z państwami i podmiotami funkcjonującymi w środowisku zmiennym i niestabilnym. Wieloletnie
planowanie nie zdaje w pełni egzaminu nawet w krajach członkowskich UE,
w zupełnie innym kręgu kulturowym, gospodarczym, politycznym czy prawnym. Tym bardziej sztywne, biurokratyczne, rozbudowane instytucjonalnie
mechanizmy partnerstwa i dystrybucji środków okazują się niezbyt użyteczne
w obliczu gwałtownych przemian społecznych, niepokojów i konfliktów.
Istniejący kryzys wymusza także dostosowanie pomocy do zasobów, którymi
się dysponuje. W obliczu kryzysu konieczne jest wprowadzanie oszczędności
i cięć, nie tylko w wysokości świadczonej pomocy, ale i w samych unijnych
instytucjach, zajmujących się dystrybucją dóbr. Jednym z rozwiązań może
być np. podpisywanie umów o preferencyjne kredyty w określonych sferach
gospodarki z regionalnymi bankami, świadczonych na rzecz beneficjentów
ze Śródziemnomorza. Lepiej bowiem wykorzystywać infrastrukturę i wiedzę
specjalistycznych instytucji finansowych obecnych na miejscu i ograniczyć się
do nadzoru, niż powierzać decydowanie instytucjom państwowym, wydając
środki na kolejne organy dystrybuujące, kontrolujące, monitorujące, sprawozdawcze, doradcze, audytowe, ewaluacyjne itp. Przepisy prawa dotyczące wysokości świadczeń, skoro aspirują do miana instrumentów finansowych, muszą
zacząć również uwzględniać wskaźniki mikro- i makroekonomiczne zarówno
wewnątrz UE, jak i odnośnie do beneficjentów. W przypadku UE przepisy
winny uwzględniać przede wszystkim aspekt makroekonomiczny, pozwalając
obliczyć wysokość możliwej do udzielenia pomocy bez pogłębiania np. deficytu czy zadłużenia. Z kolei w przypadku beneficjentów należy skupić się na
wskaźnikach mikroekonomicznych, pozwalających ocenić sukces bądź porażkę
konkretnego projektu, a nie utożsamiać każdą poprawę wskaźników makroekonomicznych w danym państwie z sukcesem polityki zagranicznej UE.
Nr 1, 2012
Renata Runiewicz-Jasińska
Polska a bałtycka koncepcja polityki integracyjnej
w Regionie Morza Bałtyckiego na początku XX i XXI wieku
C
ałokształt zagadnień związanych z historią procesów integracyjnych państw
w Regionie Morza Bałtyckiego (RMB) na początku XX i XXI wieku jest
wielostronny i obszerny. Aby uświadomić sobie główne wydarzenia historyczne
i istotę współczesnych inicjatyw w kontekście regionalizmu, niezbędnym i interesującym zarazem wydaje się odpowiedzieć na kilka zasadniczych pytań:
– Dlaczego polska dyplomacja zabiegała o utworzenie trwałej formy współpracy polityczno-militarnej, obejmującej subregion Morza Bałtyckiego oraz
Europy Środkowowschodniej w okresie międzywojennym?
– Dlaczego państwom bałtyckim, wydawało się być skazanym na powodzenie,
w sferze integracji o charakterze polityczno-militarnym w okresie międzywojennym, nie udało się wdrożyć koncepcji Ententy Bałtyckiej?
– Jakie czynniki decydowały o skuteczności i powodzeniu nowo powstających
układów partnerskich w Regionie Morza Bałtyckiego na początku XXI wieku,
ze szczególnym uwzględnieniem inicjatyw Polski i państw bałtyckich?
– Do jakiego stopnia Polska i państwa bałtyckie są w stanie wspólnie sprostać
tworzącym się w RMB konstrukcjom „braterskiej jedności”?
Aby odpowiedzieć na postawione powyżej pytania problemowe, opracowanie
będzie miało charakter obrazujący i porządkujący kolejność faktów; także
w artykule zostanie przedstawiona analiza wytycznych polskiej polityki zagranicznej na początku XX i XXI wieku oraz wytyczne nowo powstałych państw
bałtyckich (Litwy, Łotwy i Estonii) w wymienionym okresie.
Celem ogólnym niniejszego opracowania jest przedstawienie wielości historycznych i współczesnych form współpracy w regionie, a także nieudanych
inicjatyw ze strony tych państw oraz określenie znaczenia wybranych rodzajów współpracy Polski i państw bałtyckich w Regionie Morza Bałtyckiego
(RMB).
Ze względu na różne okresy historyczne opracowanie jest podzielone
na dwie części. W pierwszej części zostanie omówiona uzyskana niepodległość i samodzielne próby inicjacji procesu integracyjnego, proponowanego
138
przez państwa bałtyckie i Polskę. W drugiej części opracowania zostaną
przedstawione poszczególne inicjatywy integracyjne wymienionych państw
w RMB od końca lat dziewięćdziesiątych XX wieku po stan obecny.
W pierwszej części artykułu, dokonując obrazowania niepodległości Polski w okresie dwudziestolecia międzywojennego, w sytuacji dwubiegunowej
polityki, jaka toczyła się pomiędzy Europą Zachodnią i Europą Wschodnią
w tym i późniejszym okresie, można by się pokusić o zacytowanie Marszałka
Józefa Piłsudskiego (cytat z lutego 1919 r.): „Polska jest właściwie bez granic
i wszystko co możemy w tej sprawie zdobyć na zachodzie, zależy od Ententy
[…]. Na wschodzie to inna sprawa – tu są drzwi, które się otwierają i zamykają
i zależy kto i jak szeroko siłą je otworzy”1. Powyższe wypowiedzi świadczą
o tym, w jak trudnym położeniu geopolitycznym znalazła się Polska po 1918 r.;
o bardzo niekorzystnym układzie granic. Z najgroźniejszymi sąsiadami: Rosją
Radziecką (od 1922 r. ZSRR) i Niemcami, Polska miała same kłopoty.
W tak beznadziejnej wydawałoby się sytuacji politycznej w dwudziestoleciu międzywojennym polska dyplomacja zabiegała jednak o to, aby nadać
trwałą formę współpracy polityczno-militarnej obejmującej subregion Morza
Bałtyckiego oraz Europy Środkowowschodniej. Powstały koncepcje Związku
Bałtyckiego2 (często zwanego Unią Bałtycką3) i idei politycznej tzw. Międzymorza4 (określanej wówczas mianem Trzeciej Europy5). Choć żadna z tych
koncepcji nie została zrealizowana, prześledzenie ich historii może dziś inspirować Polaków do myślenia o podmiotowym prowadzeniu polityki we własnej
części Europy mieszczącej się nad Morzem Bałtyckim6.
Związek Bałtycki. Po I wojnie światowej tworzono różne koncepcje reorganizacji Europy Środkowowschodniej. Podobnie jak dzisiaj, ich wspólnym
mianownikiem było rozumowanie, że utrwalenie niepodległości Polski, a także
utrzymanie niezależności innych państw narodowych w regionie, wymaga
współdziałania7. Koncepcja Związku Bałtyckiego narodziła się w 1917 r., gdy
stawało się realne powstanie narodowych państw Litwy, Łotwy i Estonii. Już
w trakcie dwóch miesięcy urzędowania pierwszego ministra spraw zagranicz1
2
3
4
5
6
7
W. Dobrzycki, Historia stosunków międzynarodowych 1815–1945, Warszawa 2007, s. 372.
Szerzej zob. A. Skrzypek, Związek Bałtycki. Litwa, Łotwa, Estonia i Finlandia w polityce Polski
i ZSRR w latach 1919–1925, Warszawa 1972.
Zob. szerzej J. Lubelski, Związek Bałtycki i Trzecia Europa. Koncepcje reorganizacji Europy
Środkowej w polityce zagranicznej II Rzeczypospolitej, „Nowa Europa” 2010, nr 1/9.
Wiele faktograficznych danych w P. Okulewicz, Koncepcja „Międzymorza” w myśli i praktyce
politycznej obozu Józefa Piłsudskiego w latach 1918–1926, Poznań 2001.
Wywiad z Normanem Daivisem (rozmawiał K. Burnetko), Trzy Europy, „Gazeta Wyborcza”
z 4 maja 1992 r.
J. Lubelski, Związek Bałtycki i Trzecia Europa, op. cit., s. 183–217.
M. Kornat, Polityka równowagi 1934–1939. Polska między wschodem a zachodem, Kraków
2008, s. 324.
POLSKA A BAŁTYCKA KONCEPCJA POLITYKI INTEGRACYJNEJ…
139
nych II Rzeczypospolitej Leona Wasilewskiego8 podejmowano starania w tym
kierunku9. Konkretne polityczne posunięcia możliwe były natomiast dopiero
od października 1919 r., kiedy Polska uznała Łotwę i Estonię de facto. Nie bez
znaczenie jest fakt, iż w końcu września 1919 r., podczas planowanej reorganizacji Ministerstwa Spraw Zagranicznych RP, zamierzano utworzyć osobny
Wydział Bałtycko-Skandynawski, jednak koncepcja ta spotkała się z wewnętrznymi zastrzeżeniami i sprawy bałtyckie pozostały w kompetencjach Wydziału
Wschodniego MSZ RP10.
W lipcu 1919 r. podczas rozmowy z brytyjskim ministrem pełnomocnym
w Warszawie Józef Piłsudski przedstawił koncepcję wspólnej polityki polskobrytyjskiej na Bałtyku. Potrzebę jej uzasadniał interesem Polski i Wielkiej Brytanii, tzn. utrzymaniem Bałtyku jako morza otwartego, wbrew zamierzeniom
Rosji i Niemiec. Brytyjczycy nie potraktowali jednak Polski jako poważnego
partnera, bardziej jako klienta Francji. W sporze polsko-litewskim zdecydowanie bardziej popierali Litwę11. Mimo niepowodzeń Piłsudski nie zarzuca idei
politycznego sojuszu z Bałtami.
Polska polityka północno-wschodnia aktywizuje się jesienią 1919 r. i zmierza do ustanowienia bliskich stosunków z Finlandią, a zwłaszcza z Estonią.
W dniach 15–23 stycznia 1920 r. odbyła się w Helsinkach konferencja państw
bałtyckich. Piłsudski wysłał na nią Leona Wasilewskiego, pouczając, że „klucz
sytuacji jest na północy, gdzie musi być stworzony wspólny front Finlandii,
Estonii, Łotwy, Litwy i Polski”12. W Warszawie wiązano z konferencją wielkie
nadzieje, o czym niech świadczy poniższy fragment z przeglądu politycznego
MSZ z 12 stycznia 1920 r.: „Jesteśmy w przededniu wzrostu prestige’u polskiego w Nadbałtyce”13.
W czasie konferencji podniesiono sprawę utworzenia Związku Bałtyckiego.
Rozmowy uniemożliwił jednak gwałtowny spór polsko-litewski. Litwa zażądała ponoć uznania Polski za największego wroga państw bałtyckich i zawarcia
przeciwko niej konwencji wojskowej14.
8
9
10
11
12
13
14
Leon Wasilewski, bliski współpracownik Piłsudskiego, minister spraw zagranicznych II RP,
architekt polskiej polityki wschodniej u progu niepodległości.
A. Skrzypek, Związek Bałtycki: Litwa, Łotwa, Estonia i Finlandia w polityce Polski i ZSRR
w latach 1919–1925, op. cit., s. 6.
Ibidem.
P. Łossowski (red.), M. Leczyk, P. Łossowski, W. Materski, W. Michowicz, A. Skrzypek
(oprac.), Historia dyplomacji polskiej, t. 4: 1918–1939, Warszawa 1995, s. 116.
Ibidem, s. 125.
Ibidem, s. 126.
A. Eidinantas, Lithuania in European Politics. The years of the first Republic, 1918–1940,
Vilnius 2004, s. 43. Na temat całości stosunków polsko-litewskich w tym okresie zob. szerzej prace Piotra Łossowskiego: Stosunki polsko-litewskie 1921–1939, Warszawa 1997; Po tej
i tamtej stronie Niemna. Stosunki polsko-litewskie 1883–1939, Warszawa 1985; Litwa a sprawy
polskie 1939–1940, Warszawa 1985; Problem wileński w świetle prawa międzynarodowego.
140
W tym czasie Rosja Radziecka zdołała uregulować, przynajmniej formalnie,
stosunki ze wszystkimi państwami bałtyckimi, zawierając w 1920 r. traktaty
pokojowe: 2 lutego z Estonią, 12 lipca z Litwą, 11 sierpnia z Łotwą i 14 października z Finlandią15. Układy pokojowe państw bałtyckich z Rosją Radziecką
nie spowodowały upadku koncepcji stworzenia Związku Bałtyckiego. Litwa,
Łotwa i Estonia, neutralne wobec toczącej się wojny polsko-radzieckiej, pozostawały otwarte na porozumienie. Podobną postawę reprezentowała Polska.
Na zwołanej w marcu konferencji w Warszawie próbowano pozyskać Rygę
i Helsinki, jednak nie wypracowano wspólnego stanowiska. Dyskusje polskołotewskie, w wyniku rozbieżności w kwestii ustalenia wspólnych granic nie
doprowadziły do żadnych konstruktywnych ustaleń. Już po kilku miesiącach,
na początku sierpnia 1920 r. dzięki aktywności Łotyszy przybyli do Rygi przedstawiciele Polski, Finlandii i Bałtów16. Obrady w miejscowości wypoczynkowej
Bulduri w pobliżu Rygi trwały miesiąc i toczyły się w czterech komisjach – politycznej, prawnej, ekonomicznej i kulturalno-społecznej. Opracowano liczne
projekty. Najważniejszy był układ polityczny podpisany 31 sierpnia 1920 r.
Postanawiał on, „że strony gotowe są wzajemnie uznać się de iure, rozstrzygać
spory między sobą drogą pokojową, nie zawierać żadnych układów przeciwko
sobie, nie tolerować na swoich terytoriach żadnej akcji skierowanej przeciwko
którejkolwiek z umawiających się stron, gwarantować swobody mniejszościom
narodowym i zawrzeć pomiędzy sobą konwencję wojskową o charakterze
obronnym”17. Układ miał być ratyfikowany do 15 grudnia. Jak pisze Andrzej
Skrzypek, koncepcja Związku Bałtyckiego wypracowana w Bulduri miała
niewątpliwie związek z supremacją Polski jako następstwem jej militarnego
sukcesu. Postanowienie o zwoływaniu zjazdów ministrów spraw zagranicznych
stron układu stanowiło zalążek organizacyjnych struktur Związku Bałtyckiego.
Stale urzędować miały Rada Delegatów Państw Bałtyckich i Rada Przedstawicieli Wojskowych. Stałą siedzibą tej pierwszej była Ryga. Jeśli chodzi o drugą
15
16
17
Uwagi polemiczne, „Studia z dziejów Rosji i Europy Środkowo-Wschodniej” 1995, t. 30,
s. 113–122; Stosunki polsko-litewskie w latach 1921–1939, w: Przyjaźnie i antagonizmy. Stosunki
Polski z państwami sąsiednimi w latach 1918–1939, Wrocław 1977, s. 133–176; G. Błaszczyk,
Dzieje stosunków polsko-litewskich od czasów najdawniejszych do współczesności, Poznań
1998; Z. Budecki, Stosunki polsko-litewskie po wojnie światowej 1914–1928, Warszawa 1928;
J. Makowski, Kwestia litewska. Studium prawne, Warszawa 1929; W. Wielhorski, Litwa
współczesna, Warszawa 1938; Polska a Litwa. Stosunki wzajemne w biegu dziejów, Londyn
1947. Stosunek opinii publicznej w Polsce w sprawie konfliktu z Litwą na przykładzie prasy
poznańskiej zob. P. Wajer, Litwa i sprawy polsko litewskie na łamach „Dziennika Poznańskiego” w latach 1918–1920, w: Z dziejów prasy wielkopolskiej XIX–XX wieku, t. 2, Poznań
1995, s. 83–94.
W. Dobrzycki, Historia stosunków międzynarodowych w czasach nowożytnych 1815–1945,
Warszawa 1996, s. 356–359.
A. Skrzypek, Związek Bałtycki…, op. cit., s. 67.
Ibidem.
141
radę, zebrała się ona po raz pierwszy we wrześniu w Rydze, mając na celu
opracowanie polsko-łotewsko-estońsko-fińskiej konwencji wojskowej. W rezultacie obrad toczących się od 18 do 30 października powstał wstępny projekt
konwencji militarnej między Polską, Łotwą, Estonią, Finlandią i Ukrainą.
W ramach ogólnej charakterystyki projektu można powiedzieć, że miał on
zdecydowanie antyradziecki charakter i wymagał od sygnatariuszy podjęcia
działań wojennych w wypadku rosyjskiej agresji wobec któregoś z sojuszników. Dany projekt przewidywał powołanie wspólnego wodza i wspólnej rady
wojennej, opracowanie jednolitego planu wojennego i ujednolicone szkolenie wojska18. Konferencja „dała podwaliny do szerokiej konfederacji sześciu
państw leżących między Bałtykiem a Morzem Czarnym. Jednak wiele w jej
realizacji zależało od postawy Polski w rozmowach pokojowych”19. Kolejny
raz uznano jednakże konflikt polsko-litewski za główną przyczynę niepowodzenia. Finlandia i Polska odbierały inaczej koncepcję Związku Bałtyckiego:
„W Warszawie planowano utworzenie jednego bloku z dominującą w nim
Polską”20. W Helsinkach popierano natomiast utworzenie dwóch osobnych
bloków. W skład pierwszego miałyby wchodzić Polska z Rumunią, w skład
drugiego Finlandia, Łotwa i Estonia. Możliwe było ich ewentualne połączenie,
choć zasadniczo miał to być tzw. podwójny system. Dodatkowo wymieniano
Litwę jako ewentualnego członka drugiego związku, a powstanie tej koncepcji
przypisywano Finlandii21.
W lutym 1921 r. Łotwa i Estonia poprzez uznanie Litwy de iure doprowadziły do zbliżenia Bałtów22. Łotewski minister spraw zagranicznych zaproponował wręcz utworzenie Związku Bałtyckiego, złożonego z Łotwy, Litwy
i Estonii, choć nieoficjalnie mówiono o związku także z Polską i Finlandią.
Po kilku miesiącach, w 1921 r. można było dostrzec pogorszenie stosunków
polsko-łotewskich i polsko-estońskich. Litwa skłonna była poprzeć łotewską
koncepcję Związku Bałtyckiego „trzech”, a w prasie estońskiej pojawiły się
oskarżenia pod adresem Polski o awanturnictwo i imperializm23.
Poza tym, Polska i Litwa „oddalają się od siebie”24, a państwa bałtyckie wydawały się bardziej skłonne do utworzenia związku, w skład którego wchodziłaby
Estonia, Finlandia, Łotwa i Litwa, z wykluczeniem Polski. Polsce zależało na
zorganizowaniu konferencji ministrów spraw zagranicznych państw bałtyckich,
18
19
20
21
22
23
24
Ibidem, 71.
J. Lubelski, Związek Bałtycki i Trzecia Europa, op. cit., s. 189.
M. Łukasik-Duszyńska, Brytyjskie poselstwo donosi. Posłowie brytyjscy wobec stosunków Polski
z państwami bałtyckimi w latach 1920–1926, Warszawa 2008, s. 189.
Ibidem, s. 191.
Deklaracja zjazdu ministrów państw bałtyckich, 29 VII 1921, Archiwum Akt Nowych, kol. 3,
t. 4, d. 16, za: A. Skrzypek, Związek Bałtycki…, op. cit., s. 112–113.
M. Lehti, Baltoscandia as a National Construction, w: K. Hovi (red.), Relations between the
Nordic Countries and the Baltic Nations in the XX Century, Tartu 1998, s. 33–37.
M. Łukasik-Duszyńska, op. cit., s. 194.
142
jednakże dopiero na skutek zabiegów fińskiej dyplomacji, aczkolwiek w atmosferze wzajemnej nieufności, doszło w lipcu 1921 r. do spotkania w Helsinkach.
Spośród potencjalnych sojuszników największe zainteresowanie uczestnictwem
Polaków w projekcie bałtyckim wykazywali gospodarze.
W październiku 1921 r. państwa bałtyckie zawarły z Moskwą umowy handlowe na zasadzie uprzywilejowania – jeżeli dwa państwa przyznały sobie
ulgi, nie dotyczyły one państw trzecich. Był to kolejny cios dla Warszawy.
Przewidywano, że spowoduje to radykalne zmniejszenie wpływów polskich
w rejonie bałtyckim. Do podniesienia prestiżu Polski i ocieplenia stosunków
doszło po konferencji w Tallinie. Tam, głównie dzięki wysiłkom fińskiego ministra spraw zagranicznych, uzgodniono, że przyszłe spotkania bałtyckie będą
się odbywać także z udziałem Polaków. Na przełomie 1921 i 1922 r. minister
Konstanty Skirmunt25 kontynuuje wysiłki swoich poprzedników zmierzające do
utworzenia Związku Bałtyckiego z udziałem Polski. Niedługo po tym został
przełamany impas w stosunkach polsko-łotewskich. Została otwarta droga do
zwołania przez Polskę konferencji państw bałtyckich. 13 marca 1922 r. rozpoczęły się obrady ministrów spraw zagranicznych czterech państw bałtyckich.
Układ Warszawski nie został ratyfikowany przez parlament fiński pod wpływem nacisków niemieckich. Wkrótce upadł też rząd, którego minister podpisał się pod dokumentem. Ponadto do przyczyn niepowodzenia paktu można
zaliczyć chęć zachowania przez mniejsze państwa neutralności na wypadek
konfliktu polsko-niemieckiego bądź polsko-sowieckiego, brak Litwy w tym
bloku, zainteresowanie Estonii i Łotwy pośredniczeniem w handlu radzieckim
nad Bałtykiem, wreszcie ścisłą zależność tych krajów od handlu z Niemcami.
Podobnie jak nadzieje zbliżenia do Małej Ententy, żywione przez Narodową
Demokrację, plany utworzenia bloku państw bałtyckich spełzły na niczym26.
Zdania polskich polityków, dyplomatów były podzielone, tak więc nie wszyscy byli entuzjastycznie nastawieni do projektów bałtyckich. Jak pisał Stanisław
Kutrzeba w Naszej polityce zagranicznej, opublikowanej niedługo po konferencji warszawskiej, „wartość porozumienia z państwami bałtyckimi, przedstawia
się dość problematycznie. Zapewne, iż w razie wojny każda pomoc, choćby
drobna, jest pożądana. Trzeba jednak liczyć się z tym, iż ta pomoc ze strony
państw bałtyckich nie tylko skromne jedynie może mieć rozmiary, ale w ogóle
być bardzo niepewną”27. Z drugiej strony autor krytykuje polskie starania,
pisząc, iż polskiej polityce w stosunku do państw bałtyckich, Danii, Norwegii
i Szwecji brak wyrazu. A przecież dość jest spraw, które Polskę z nimi łączą.
W grudniu 1922 r. odbyła się konferencja w Moskwie, w której uczestniczyły Polska, Finlandia, Łotwa, Litwa i Estonia. Delegacja rosyjska postulo25
26
27
Konstanty Skirmunt, polski polityk i dyplomata, w latach 1921–1922 był ministrem spraw
zagranicznych RP.
S. Kutrzeba, Nasza polityka zagraniczna, Kraków 1923, s. 54–55.
143
wała redukcję sił zbrojnych. Państwa bałtyckie w odpowiedzi zaproponowały
pakt o nieagresji, argumentując, że zanim dojdzie do redukcji, konieczne jest
odbudowanie wzajemnego zaufania. Konferencja nie zakończyła się żadnymi
porozumieniami. Jej politycznym owocem było natomiast wzmocnienie sojuszu
Polski z Bałtami, chociaż Polska zdawała sobie sprawę z niemożności realizacji
swojej polityki zagranicznej nad Bałtykiem bez przełamania impasu w stosunkach z Kownem28.
16 lutego 1924 r. rozpoczęto w Warszawie konferencję trzech republik bałtyckich i Polski. Dyskusje toczyły się wokół tematów współpracy gospodarczej,
zbliżenia kulturalnego, wymiany informacji i aktualnej sytuacji politycznej
regionu. Do końcowego protokołu nie trafił żaden z postulatów polskich kół
wojskowych. Polsce kolejny raz nie udało się wpłynąć na stosunki między
narodami Europy Środkowej. Niepowodzenie polskich planów wobec regionu
bałtyckiego przyjęto z nieukrywanym zadowoleniem w Moskwie, Berlinie
i Londynie.
Upadek idei Związku Bałtyckiego przyniósł w drugiej połowie lat dwudziestych XX wieku dalsze rozluźnienie kontaktów między jego potencjalnymi
północnymi uczestnikami a Polską. Jedynym porozumieniem, które łączyło
te państwa, była konwencja arbitrażowo-koncyliacyjna ze stycznia 1925 r.
Przewidywała ona rozwijanie przyjaznych stosunków i stosowanie pokojowych
środków w rozwiązywaniu ewentualnych sporów29.
W styczniu 1927 r. minister August Zaleski potwierdził publicznie polskie
zainteresowanie państwami bałtyckimi, jednocześnie kategorycznie zaprzeczając przypisywanym stronie polskiej hegemonicznym intencjom. Można powiedzieć, że spośród państw bałtyckich najlepsze relacje łączyły Polskę z Estonią.
Dobre stosunki Polska utrzymywała również z Finlandią. Jednakże sąsiedztwo
Finów z ZSRR oraz ocena polskiej polityki wschodniej, budowy Związku Bałtyckiego czy jawnej współpracy wojskowej jako zbyt ryzykownej wykluczały
bliższą współpracę. Stosunki dyplomatyczne między Polską a Szwecją, Norwegią i Danią nie były zbyt ścisłe. Natomiast wyjątkowo niezobowiązujące były
stosunki polsko-norweskie w latach dwudziestych XX wieku.
Część opracowania poświęconą idei Związku Bałtyckiego wypada uzupełnić
o informację, iż we wrześniu 1934 r. Litwa, przystępując do odnowionego
porozumienia Łotwy i Estonii z 1923 r., praktycznie przyczyniła się do zrealizowania koncepcji tzw. małego związku bałtyckiego. Jednakże w połowie lat
trzydziestych minionego stulecia, w perspektywie niebezpieczeństwa agresji
hitlerowskiej, akt ów nie odegrał już znaczącej roli. Gorzko brzmią słowa oceny
polityki Piłsudskiego wobec Bałtów i Finlandii, jakie zapisał w swojej historii
28
29
H. Rebas, Barriers to Baltic cooperation, w: T. Jundzis, The Baltic States at historical crossroads, Riga 1998, s. 328.
144
Polski – bądź, co bądź piłsudczyk – Stanisław Cat Mackiewicz: „polityka Piłsudskiego, dążąca zawsze do uzyskania maksimum samodzielności politycznej
Polski, wyraża się w usiłowaniach zbudowania dookoła Polski systemu państw,
które by wraz z Polską przedstawiały siłę poważniejszą, gotową oprzeć się
samodzielnie przynajmniej albo Niemcom albo Rosji. Trzeba powiedzieć, że ta
polityka nie zawsze się udaje. Państwa bałtyckie są przez nas przesadzane jako
siła. Wyciągnięte wzdłuż granicy rosyjskiej, nie mają – poza jedną Finlandią
– możliwości wojowania z Rosją. Państwa bałtyckie istnieją dlatego, że istnieje
Polska, ale absolutnie nie zdają sobie z tego sprawy […] Piłsudski miał rację
– niepodległość tych wszystkich państw, łącznie z Finlandią, a zapewne łącznie
i z Szwecją i Norwegią, była związana z niepodległością Polski – ale one tego
nie rozumiały. Zapewne wojna 1939 r. wyjaśni niejedno w głowach polityków
tych państw […] w więzieniach lub na emigracji”30.
Projekt Bloku Międzymorza. Inna koncepcja polskiej polityki zagranicznej
była związana z postulatem utworzenia Trzeciej Europy, nazywanym też projektem Bloku Międzymorza. Trzecia Europa miała się rozciągać od Bałtyku
po Adriatyk, ale jej skład nie był do końca sprecyzowany. Jej fundamentem
miała być wspólna granica polsko-węgierska, w innej wersji zaś – horyzontalna
oś Warszawa–Rzym. Historycy zajmujący się problematyką międzynarodową
międzywojnia zdają się mówić jednym głosem: koncepcja Trzeciej Europy
była nierealna! Taką opinię prezentują Henryk Batowski, Andrzej Skrzypek
i Piotr Łossowski. W skład Trzeciej Europy miała wchodzić Polska – jako
inicjatorka, Litwa i Łotwa oraz ewentualnie Estonia i Słowacja. Brane też
było pod uwagę stworzenie dużego ugrupowania państw położonych między
Bałtykiem a Adriatykiem oraz między Morzem Białym a Morzem Czarnym.
Od Finlandii po Rumunię blok taki miał stanowić siłę odgradzającą Niemcy
od Rosji31.
Europa lat trzydziestych XX wieku zdawała się rozpadać na dwa obozy:
państw sygnatariuszy paktu antykominternowskiego oraz demokracji zachodnich. Józef Beck32, chcąc utworzyć blok państw „od Skandynawii po Adriatyk”, dążył do politycznego podziału Europy. Nie ma żadnego dokumentu
programowego, umożliwiającego dokładniejszy opis tego, czym miałaby być
Trzecia Europa. Wiadomo, że Beck planował zbudować ją na gruzach Czechosłowacji. Podobnie, jak Piłsudski, nie uważał jej bowiem za trwały składnik
układu sił w Europie Środkowej. Stąd pogląd, że oś Warszawa–Rzym mogłaby
równie dobrze stać się podstawą koncepcji Trzeciej Europy. Dalej, Beck nie
rezygnował z zainteresowania projektem Skandynawów. Jak więc widzimy,
nowy blok miał się rozciągać od Bałtyku po Adriatyk, ale jego skład nie był
30
31
32
S. Mackiewicz (Cat), Historia Polski, Londyn 1941, s. 207.
Józef Beck, polski polityk, dyplomata, bliski współpracownik Józefa Piłsudskiego, pułkownik
dyplomowany artylerii Wojska Polskiego, minister spraw zagranicznych RP.
145
do końca sprecyzowany. Jak pisze Michał Zacharias33 w swojej historii polityki
zagranicznej II RP, „idea międzymorza nie była koncepcją nową. Nawiązywała
do działań podejmowanych już w poprzednim dziesięcioleciu. Sprowadzała
się do przeświadczenia, że państwa położone między Bałtykiem, Adriatykiem
i Morzem Czarnym winny ze sobą współpracować pod ogólnym kierownictwem Polski. Współdziałanie tych krajów miało być przeciwwagą dla rosnących
wpływów Niemiec oraz Związku Sowieckiego”.
Włodzimierz Wakar34 był jednym z twórców koncepcji „Międzymorza”, to
jest sojuszu narodów państw położonych między Bałtykiem a Morzem Czarnym. Jednocześnie wyznawał ideę prometeizmu, rozbicia Imperium Rosyjskiego na państwa narodowe. Koncepcje swoje przedstawił w pracy Związek
ludów wyzwolonych (1919), a rozwinął je w eseju historycznym Idea jagiellońska
w dobie obecnej (1920).
Koncepcja „Trzeciej Europy” tym się różni od wcześniej wymienionej, że
pojawia się najpóźniej, w momencie rozkładu systemu wersalskiego. W drugiej
połowie lat trzydziestych XX wieku dochodzi do zmiany układu sił politycznych w Europie. W owym czasie Polska starała się ożywić stosunki polityczne
ze Skandynawią, temu właśnie służyła wizyta delegacji szwedzkiej w Warszawie (25–27 sierpnia 1937 r.). Wizyta szwedzkiego gościa została poprzedzona
analizą sytuacji wokół Bałtyku na zwołanym w Gdańsku zjeździe konsulów
Morza Bałtyckiego. Następnie minister Beck złożył wizytę w Sztokholmie
(25–27 maja 1938 r.), odnotowując: „Most łączący Polskę z Zachodem i naszymi
zachodnimi przyjaciółmi widziałem raczej drogą przez Bałtyk i solidne narody
skandynawskie”. Wizyta polskiego ministra w Oslo (1–5 sierpnia 1938 r.) także
zakończyła się bez podjęcia konkretnych inicjatyw.
W latach II wojny światowej generał RP Władysław Sikorski, jako premier
rządu na uchodźstwie, podejmował próby wyciągnięcia wniosków z nieudanych
przedsięwzięć integracyjnych polskiego rządu z lat trzydziestych minionego
stulecia. W latach 1940–1941 powstawał projekt federacji Polski z Czechosłowacją. W przeciwieństwie do Becka, który lekceważył południowych sąsiadów,
minister Sikorski uważał ich za naturalnych sojuszników. Po II wojnie światowej na próby zacieśniania politycznej współpracy w regionie bałtyckim było
już za późno35.
W wyniku wojny, ZSRR powiększył swoje terytoria o 678 tys. km2, zamieszkanych przez 20 mln ludzi. Były to tereny zachodniej Ukrainy, Białoruś, Karelia, Litwa, Łotwa, Estonia, północna Bukowina, Besarabia, Tuwa, Ukraina
Zakarpacka, Obwód Kaliningradzki, południowy Sachalin i Wyspy Kurylskie.
33
34
35
M.K. Kamiński, M.J. Zacharias, W cieniu zagrożenia. Polityka zagraniczna Rzeczypospolitej
Polskiej 1918–1939, Warszawa 1993, s. 213–214.
Włodzimierz Wakar – ekonomista i statystyk, polski działacz niepodległościowy i samorządowy; publicysta. Wieloletni profesor Szkoły Głównej Handlowej w Warszawie.
146
Kraje bałtyckie uzyskały status republik związkowych. Koniec II wojny światowej w oczywisty sposób zawiesił na dziesiątki lat możliwość porozumienia
się Polski, krajów Europy Środkowej i państw bałtyckich.
Jan Kloczkowski, poszukując wyjaśnienia niepowodzeń polskiej geopolityki
lat dwudziestych XX wieku, pisze: „nie tylko Ententa, ale również ludność
wschodnioeuropejskiego Międzymorza zachowała w pamięci raczej doświadczenie potęgi Rosji (i Niemiec), którą mogłyby zrównoważyć – gdyby chciały
– mocarstwa zachodnie, nie zaś osamotniona Polska, startująca przecież
w 1918 r. z tego samego pułapu co pozostałe pozbawione własnej państwowości narody tego regionu”36.
Polskie historyczne doświadczenia i starania utworzenia federacji środkowoeuropejskiej powinny były być realizowane w sposób przekonujący, iż integrując się wokół pomysłu Polski – kraju największego w regionie – mniejsze
państwa nie ucierpią, a wręcz przeciwnie, skorzystają. Wielkim problemem są
tu naturalne różnice w pamięci historycznej. Kraje w naszym regionie mają
rozmaite, nieraz nie do pogodzenia wspomnienia dziejowe, a także mnogość
konfliktów narodowościowych pomiędzy naszymi potencjalnymi partnerami,
których nie należy lekceważyć.
Analizując wytyczne polityki zagranicznej państw bałtyckich w wymienionym okresie, można wyodrębnić trzy modele współpracy mającej doprowadzić
docelowo do powstania Ententy Bałtyckiej37.
Model estoński. Jesienią 1918 r. dwaj dyplomaci estońscy, Ants Piip i Kaarel
Pusta opublikowali długie i niezwykle szczegółowe memorandum, w którym zaprezentowali wizję Estonii jako części szerszej Unii Bałtyckiej. Plan
ten został początkowo przedstawiony w ministerstwie spraw zagranicznych
Wielkiej Brytanii, a później także opublikowany w prasie. Myślą przewodnią
rozważań obu autorów było założenie, że państwa położone wokół Morza
Bałtyckiego mogą być podzielone na trzy zasadnicze grupy: państwa wschodnio-bałtyckie (Finlandia, Estonia i Łotwa), państwa Skandynawii i państwa
południowo-bałtyckie (Polska, Litwa i Niemcy). Ta ostatnia grupa nie była
uznana w myśl tego raportu za prawdziwie bałtycką, co prowadziło autorów
do konkluzji, że tylko państwa Skandynawii w połączeniu z Estonią i Łotwą
mogą stworzyć prawdziwą Unię Bałtycką38. Równolegle państwa bałtyckie od
początku podejmowały wysiłki zmontowania „małej” Ententy Bałtyckiej, obejmującej Estonię, Łotwę i Litwę, bądź tylko dwa spośród tych państw.
Idea swoistej jedności pomiędzy Estonią i Finlandią zaprezentowana w tym
planie znalazła swoje odzwierciedlenie także w innej inicjatywie z 1919 r.,
która nosiła nazwę „fińskiego mostu”. Miała ona jednakże charakter tymcza36
37
38
J. Kloczkowski, Przeklęte miejsce Europy? Dylematy polskiej geopolityki, Kraków 2008, s. 7–23.
Zob. M. Lehti, Baltoscandia as a National Construction, op. cit., s. 33–37.
Ibidem, s. 35.
147
sowy i była spowodowana zwiększoną pomocą Finlandii dla Estonii podczas
najtrudniejszego okresu walki o niepodległość, kiedy m.in. Finowie wysłali do
Estonii do walki przeciw Czerwonej Rosji niewielki ochotniczy kontyngent
wojskowy39.
Estończykom udało się w tym okresie wejść w sojusz z Łotyszami. Traktat
pomiędzy tymi państwami podpisany został już 7 lipca 1921 r., jednakże nie
został na skutek różnych trudności ratyfikowany. Wszystkie te kroki umożliwiły
podpisanie 1 listopada 1923 r., a po kilku tygodniach ratyfikację, układu politycznego i wojskowego pomiędzy Estonią i Łotwą. Rozważana była wówczas
sprawa sojuszu trójstronnego. Przedstawiciele Estonii, mając na względzie
stanowisko Polski, wypowiedzieli się przeciw bliższemu związkowi z Litwą.
W lutym 1934 r. upływał termin zawartego na dziesięć lat sojuszu estońsko-łotewskiego z 1923 r. Na kilka dni przed wygaśnięciem tej umowy – 17 lutego
1934 r. podpisane zostało w Rydze nowe porozumienie „o organizacji sojuszu
pomiędzy Estonią i Łotwą”. Co najważniejsze, rządy Estonii i Łotwy formalnie
proponowały Litwie przystąpienie do sojuszu wznowionego przez te państwa
w dniu 17 lutego. Powyższa umowa bilateralna jest zatem traktowana jako częściowe podwaliny zawartego 12 września 1934 r. układu o Entencie Bałtyckiej
(Estonia, Łotwa, Litwa). Przybyły do Rygi estoński minister spraw zagranicznych Julius Seliamaa po podpisaniu układu oświadczył, iż wobec zmian zachodzących w Europie ściślejsza współpraca małych państw staje się konieczna40.
Trzy lata później, bo już w 1937 r., rozległy się w Estonii charakterystyczne
głosy, które negowały w zasadzie sens Ententy Bałtyckiej. Wyrażały one
poglądy części społeczeństwa. Tak np. Jaan Tonisson41 uważał, iż Estonia położona jest na uboczu, z dala od linii głównych napięć i ewentualnych pól bitewnych mocarstw wschodnioeuropejskich. Stąd wyciągał wniosek, iż neutralność
Estonii nie zostałaby naruszona, gdyż byłaby dogodna dla walczących stron.
Należy więc zerwać z przymierzem bałtyckim i obrać orientację skandynawską,
jak to uczyniła Finlandia42.
Model łotewski. Propozycje łotewskie tylko w niewielkim stopniu różniły się
od tych zaproponowanych przez Estonię i podobnie jak w pierwszym modelu
zawierały postulat utworzenia ścisłego związku pomiędzy państwami bałtyckimi a Skandynawią. Jedną z alternatyw był podział regionu również na trzy
części, jednakże w inny sposób niż zaproponowali to Piips i Pusta. Zdaniem
39
40
41
42
Z. Kiaupa, A. Maesalu, A. Pajur, D. Straube, The History of the Baltic Countries, Tallinn
2002, s. 137. Na temat udziału innych ochotniczych formacji zbrojnych w estońskiej wojnie
domowej zob. K. Jaanson, Soldiers of fortune: Swedish and Danish volunteers in the Estonian
civil war, 1918–1920, Tallinn 1988.
P. Łossowski, Kraje bałtyckie w latach przełomu 1934–1944, Warszawa 2005, s. 18.
Ilmar Tonisson, wówczas młody naukowiec, syn czołowego polityka estońskiego okresu parlamentaryzmu, Jaana Tonissona. Ibidem, s. 37.
Ibidem.
148
władz łotewskich, region dzielił się na: Skandynawię, grupę bałtycką i grupę
fińsko-estońską. Grupa bałtycka miała składać się z Łotwy, Litwy, a także
z części terytorium Białorusi i Prus Wschodnich. Dodatkowo, wschodnia część
regionu miała zostać podzielona na subregiony wedle wytycznych narodowościowych43.
Warto w tym kontekście wspomnieć o stworzonym wspólnie przez uchodźców
politycznych z Łotwy i Litwy planie unii pomiędzy oboma krajami, który jednak nie
miał żadnych szans powodzenia44. Polscy historycy, znawcy tematu, A. Skrzypek,
P. Łossowski, uważają, iż to na Łotwie nasilały się od początku powstania
państw bałtyckich nie tylko głosy, lecz i konkretne zabiegi na rzecz utworzenia
„małego Związku Bałtyckiego”. Twierdzą oni, że to zachęty łotewskie spotykały się w sojuszniczej Estonii na ogół z przychylnym echem i poparciem, a nie
odwrotnie. Nie przypadkiem także właśnie na Łotwie zawiązało się towarzystwo pod nazwą Unia Bałtycka.
Model litewski. Dotychczasowe dzieje Litwy miały inny przebieg niż historia dwóch pozostałych państw bałtyckich, co wpływało w zasadniczy sposób
na postrzeganie przyszłych możliwości współpracy. Dla Litwinów głównym
zagrożeniem pozostawała Polska, ze swoją kulturą i kilkusetletnią obecnością
na ziemiach litewskich. Pojawiały się mimo to projekty stworzenia takiej formy
unii bałtyckiej, w której znajdowało się miejsce dla obu państw45. W 1918 r.
Jonas Slipulas opublikował w Sztokholmie książkę zatytułowaną Republika
Litwy i Łotwy a Unia Państw Północnych. Główna idea litewskiej dyskusji
widoczna jest już w samym tytule pracy. W zamyśle autora Litwa i Łotwa
miały stworzyć państwo dualistyczne, które następnie miało zostać włączone
w ramy szerszej Unii Bałtyckiej. Ideę tę sprecyzował żyjący w Paryżu litewski
filozof, Oscar Vladislav de Lubiszcz-Milosz, który uważał, że państwo litewsko-łotewskie w sposób naturalny powinno wejść w sojusz z Estonią. Ta ostatnia,
będąc w dobrych stosunkach z Finlandią, dałaby początek szerszej wspólnocie
państw należących do Regionu Morza Bałtyckiego46.
Litwini ze sceptycyzmem odnosili się do sojuszu estońsko-łotewskiego,
dostrzegając w nim liczne słabości, np. poseł litewski w Tallinie w sprawozdaniu w 1929 r. zwracał uwagę, iż ogólna atmosfera panująca między sojusznikami jest oziębła. Mimo wysiłków ze strony Łotyszów „Estończycy im nie ufają
i chłodno przyjmują gesty przyjaźni”47. Poza tym zasadniczą przeszkodą stojącą
43
44
45
46
47
M. Lehti, Baltoscandia as a National Construction…, op. cit., s. 35.
K. Jaanson, The Baltic Sea Region in International Relations of the Twentieth Century: the
Seminal Nature of the Interwar Period, “Journal of the Baltic Studies” 2001, t. XXXII, nr 3,
s. 269.
M. Lehti, Baltoscandia as a National Construction…, op. cit. s. 37.
B.J. Kaslas, The Baltic Nations – The Quest for Regional Integration and Political Liberty:
Estonia, Latvia, Lithuania, Finland, Poland, Pittson 1976, s. 118–121.
J. Krikštopaitis, A. Rimaitė, Saugi valstybė: idėja ir tikrovė, Vilnius 2004, s. 55–69.
149
na drodze do przystąpienia Litwy do Związku Bałtyckiego był jej otwarty spór
z Polską. Rząd litewski mimo wszystko chętnie przystąpiłby do sojuszu, gdyby
mógł liczyć, że w zamian za to uzyska aktywne poparcie Łotwy i Estonii w kwestii wileńskiej. Jednakże państwa te wyraźnie odżegnywały się od tej sprawy,
nie chcąc psuć swoich stosunków z Polską48. Wreszcie nie bez znaczenia był
fakt, że na Litwie od grudnia 1926 r. istniał reżim autorytarny, zaś na Łotwie
i w Estonii panowała demokracja parlamentarna.
Rok 1933 przyniósł nowe fakty w kwestii Ententy Bałtyckiej. Oficjalnie
stanowisko rządu litewskiego pozostawało jednak niezmienione. W tym czasie
na postawę Litwinów coraz silniej zaczął oddziaływać niepokój co do dalszych
losów Kłajpedy. Mnożące się na Litwie głosy opozycji bez zastrzeżeń opowiadały się za utworzeniem związku państw bałtyckich. Zapewne opozycja zdawała sobie sprawę z tego, iż bez zmiany położenia międzynarodowego państwa
litewskiego, groziła jej izolacja.
25 kwietnia 1934 r. posłowie litewscy w Rydze i Tallinie wręczyli memorandum, które precyzowało poglądy rządu litewskiego na sposoby i płaszczyznę
ustanowienia więzów sojuszniczych pomiędzy Litwą a jej północnymi sąsiadami. Propozycje litewskie przyjęte zostały życzliwie na Łotwie i w Estonii.
Układ o Entencie Bałtyckiej stanowił – w określonym sensie – połączenie
postanowień sojuszu estońsko-łotewskiego z 17 lutego 1934 r. z propozycjami
zawartymi w memorandum litewskim z 25 kwietnia tegoż roku. Z dwoma
wyjątkami – Ententa Bałtycka nie opierała się na żadnym układzie wojskowym
i nie wiązała kontrahentów klauzulami o pomocy zbrojnej.
Zawarcie układu o Entencie Bałtyckiej nastąpiło zgodnie w Genewie
12 września 1934 r. Podpisy pod tym dokumentem złożyli ministrowie spraw
zagranicznych: Estonii – Julius Seliamaa, Łotwy – Vilhelm Munters, Litwy
– Stasys Lozoraitis. We wstępie układu podkreślono, iż opiera się on na zasadach Paktu Ligii Narodów. Sam tekst składał się z 9 artykułów z terminem
ważności 10 lat49.
Z kolei koniec Ententy Bałtyckiej był przesądzony. W dniach 14–16 marca
1940 r. odbyła się jeszcze w Rydze XI ostatnia Konferencja Ententy Bałtyckiej,
podczas której miało miejsce spotkanie ministrów spraw zagranicznych Litwy,
Łotwy i Estonii. Przywódcy krajów bałtyckich doskonale zdawali sobie sprawę,
w jak trudnej znaleźli się sytuacji, bowiem pamiętali, że na przełomie września
i października 1939 r. rząd sowiecki50 w sposób ultymatywny zażądał kolejno od
48
49
50
Ibidem.
P. Łossowski, Kraje bałtyckie w latach przełomu 1934–1940, op. cit., s. 25.
Określenie to wywodzi się od rosyjskiego słowa sowiet, co w tłumaczeniu na język polski
oznacza „rada”. Nazwę Imperium Rosyjskie, zastąpiono po rewolucji październikowej, nazwą
– Союз Советских Социалистических Республик, СССР, co w bezpośrednim przekładzie
na język polski brzmi „Związek Sowieckich Socjalistycznych Republik”. W 1917 r. w Rosji
władzę przejęły rady robotnicze (ros. sowiety), które władały na poziomie gmin. Najwyższą
150
Estonii, Łotwy i Litwy zgody na wprowadzenie swoich wojsk. Przy zachowaniu
największej ostrożności właśnie w tej, tak trudnej sytuacji dochodziły jednak
do głosu tendencje do zbliżenia, do trzymania się razem. Tak więc na porządku
dziennym konferencji stanęły problemy zacieśniania współpracy w dziedzinie
politycznej i gospodarczej. W komunikacie końcowym podkreślano znaczenie
polityki neutralności w panującej obecnie sytuacji międzynarodowej, a także
trzymania się republik bałtyckich z dala od wszelkich konfliktów51.
Trzy miesiące później rząd ZSRR w obliczu zmieniającej się sytuacji wojennej doszedł do wniosku, iż przyszedł już czas na zagarnięcie państw bałtyckich,
ostateczne położenie kresu ich istnieniu. Nieprzypadkowo forma likwidacji
Ententy Bałtyckiej nastąpiła bardzo szybko. Już 2 lipca 1940 r. „ludowy rząd”
Litwy anulował porozumienie zawarte 12 września 1934 r., przerywając działalność Ententy Bałtyckiej z dniem 3 lipca 1940 r.52
Reasumując, po pierwsze, mimo wielu głosów krytyki i obiektywnych niepowodzeń polskiej polityki zagranicznej, początku XX wieku, większość badaczy
i polityków polskich zgodna jest, że koncepcje Piłsudskiego dają się odczytać
jako swojego rodzaju testament. Jak pisze Andrzej Nowak, kierunek tego
testamentu możemy rekonstruować na podstawie jednej z narad zaufanego
kręgu współpracowników, którym Piłsudski, przygotowując się już do odejścia,
pragnął przekazać istotę swojej geopolityki. Warto zaznaczyć, że wśród politologów, badaczy stosunków międzynarodowych i ogólnie znawców tematyki
odżywa zainteresowanie omawianymi wyżej projektami politycznymi i międzynarodowymi. Koncepcje Związku Bałtyckiego i Trzeciej Europy można
interpretować jako próby tworzenia przeciwwagi zarówno dla Moskwy, jak
i dla Berlina. Można także dopatrywać się politycznej woli rekonstrukcji obszarów między Niemcami i Rosją, swego rodzaju uaktualnienia idei jagiellońskiej
w polskiej polityce. Należałoby się zastanowić, czy po ponad półwiecznej prze-
51
52
władzę w państwie stanowił – Sownarkom, czyli skrót od Rada Komisarzy Ludowych. Stąd
też wywiodła się nazwa kraju rządzonego przez takie rady (sowiety), oraz funkcjonujące
w całym zachodnim świecie określenie obywateli tego kraju, nazywanych od tej pory Sowietami. Forma sowiecki, Sowieci była używana częściej przed II wojną światową, a następnie
w prasie emigracyjnej oraz publikacjach drugiego obiegu. Użycie tej formy sygnalizowało
dystans lub wrogość wobec ZSRR i w okresie stalinowskim mogło być przyczyną uwięzienia. Obecnie ta forma może wywoływać skojarzenia pejoratywno-emocjonalne, aczkolwiek
w literaturze historycznej i nie tylko jest uważana za poprawną.
K. Navickas, TSRS vaidmuo, gigant Lietuva nuo imperialistines agresijos 1920–1940 metais,
Vilnius 1966, s. 297–298.
Państwa bałtyckie nie zdawały sobie sprawy z tego, iż los ich państwowości, w tym trójstronnej współpracy na poziomie rządowym, traci na znaczeniu w rezultacie układu niemieckoradzieckiego Ribbentrop-Mołotow z 23 sierpnia 1939 r. W tajnej klauzuli tej umowy Łotwa
i Estonia przechodzą do sowieckiej, zaś Litwa do niemieckiej strefy interesów. V. Żalys,
Del karinio bendradarbiavimo Baltijas Antantes sistemoje (1939–1940), w: Lietuvos istorijos
metraśtis 1988 metai, Vilnius 1989, s. 61–62.
151
rwie – Polacy w ogóle powinni skorzystać z polskich bogatych doświadczeń
w próbach ustanowienia „nowej Europy”, a jeśli tak, to w jaki sposób.
Po drugie, idea współdziałania państw bałtyckich sięga niemal pierwszych
dni ich istnienia. Już od 1919 r. przedstawiciele tych państw obradowali nad
sposobami wspólnego kształtowania swojego bezpieczeństwa, uzgadniania
posunięć politycznych i wojskowych, rozwijania współpracy gospodarczej.
Po trzecie, przykład nieudanej próby integracji państw bałtyckich w okresie
międzywojennym dowodzi, iż w każdym związku międzynarodowym występować musiał jeden człon silniejszy, przejawiający najwięcej inicjatywy, i wokół
niego skupiały się pozostałe państwa. W danym przypadku taką rolę usiłowała pełnić Łotwa, lecz przeciwko jej przewodnictwu podnosiły się głosy
sprzeciwu.
Po czwarte, Ententa Bałtycka była charakterystycznym przypadkiem występującym w ówczesnej Europie, a mianowicie dominacji interesów jednostkowych, partykularnych nad szerzej pojmowanymi korzyściami, możliwymi do
osiągnięcia na drodze pracy zbiorowej. Państwa bałtyckie były wówczas bardziej wyczulone na punkcie własnego interesu narodowego, swojego prestiżu.
W tej sytuacji zacieśnianie współpracy na zasadzie równości i dobrowolności
było rzeczą niezmiernie trudną.
Po piąte, inicjatywa integracji państw bałtyckich spotkała się w środowisku
międzynarodowym z obojętnością – Ententa Bałtycka była przedmiotem, a nie
podmiotem posunięć dyplomacji międzynarodowej, a dla ZSRR niewygodnym
elementem53.
Po szóste, do osiągnięć Ententy Bałtyckiej nie można zaliczyć jej działalności na polu politycznym, natomiast w literaturze przedmiotu podkreśla się,
iż istnienie Ententy wzmocniło związki gospodarcze trzech państw, a także
wysiłki republik bałtyckich trzymania się z dala od wszelkich konfliktów – podkreślano znaczenie polityki neutralności54. Jeszcze więcej zdołano uzyskać
na polu zbliżenia intelektualnego i kulturalnego sąsiednich narodów55. Mimo
wszelkich trudności i wad najważniejsze jest to, iż Ententa Bałtycka stworzyła
ważny precedens, zachęcający przykład zbliżenia, do którego dziś próbują
nawiązywać suwerenne i niepodległe państwa bałtyckie.
***
Polskie i bałtyckie związki w Regionie Morza Bałtyckiego oraz podejmowane przez nie w przeszłości wysiłki integracyjne stanowią niepozbawiony
znaczenia element sytuacji międzynarodowej w Europie XXI wieku. Coraz
53
54
55
P. Łossowski, Kraje bałtyckie…, op. cit., s. 47-49.
Ibidem, s. 45.
A. Gaigalaite, Stasio Lozoraičio politine veikla, w: Lietuvos užsienio reikalų ministrai 1918–
–1940, Kaunas 1999, s. 327.
152
częściej zaczynają zwracać większą uwagę badaczy polskich. Należy stwierdzić
jednoznacznie, iż Polska i państwa bałtyckie – podobnie jak w okresie międzywojennym – mają różne interesy i cele w polityce regionalnej. Model polskiej współpracy na początku XXI wieku to czynne zaangażowanie w procesy
integracyjne w Europie Bałtyckiej, i ta teza zostanie przedstawiona i uzasadniona poniżej. Natomiast państwa bałtyckie koncentrują się na trójstronnej
współpracy, przede wszystkim zależy na tym Litwie i Łotwie, a dopiero na
drugim miejscu zajmują się kwestią zintegrowanego regionu w obrębie Basenu
Bałtyckiego.
Region Morza Bałtyckiego, kiedyś podzielony ze względu na konflikt
Wschód–Zachód, dziś staje się biegunem rozwojowym UE, ważnym miejscem
wymiany politycznej, ekonomicznej i kulturowej. Wskutek wytrwałej i konsekwentnej walki Polski i państw bałtyckich z Europy Środkowowschodniej
dochodzi do postępującego rozpadu Związku Radzieckiego, bloku socjalistycznego. Moskwa uznała niepodległość walczących państw na początku lat
dziewięćdziesiątych XX wieku. To, co jeszcze nie tak dawno wydawało się
nieprawdopodobne, stało się faktem. Co więcej, Polska i państwa bałtyckie
w kolejnych latach osiągnęły postęp. Utrwaliły swoją niezależność na polu
gospodarczym, militarnym – Polska pierwsza przystąpiła do Sojuszu Północnoatlantyckiego i w tej sprawie lobowała na rzecz państw bałtyckich, a w 2004 r.
państwa wspólnie przystąpiły do UE.
Wśród priorytetów polskiej polityki zagranicznej ważne miejsce zajmuje
rozwój współpracy regionalnej w ramach powstałej na początku lat dziewięćdziesiątych XX wieku struktury tzw. nowego regionalizmu, a w tym inicjatyw:
Euroregion Bałtyk, Rada Państw Morza Bałtyckiego oraz współpraca i rozwój
tzw. twardego bezpieczeństwa NATO w obrębie regionu bałtyckiego.
Euroregion Bałtyk obejmuje obszary gmin i województw położonych na
terytorium sześciu krajów: Polski, Rosji, Litwy, Łotwy, Szwecji oraz Danii,
o łącznej powierzchni około 58 tys. km256. Współpracę w ramach Euroregionu
Bałtyk57 o charakterze samorządowo-rządowym Polska, a także Litwa i Łotwa,
traktują jako drogę wiodącą do przełamywania dotychczasowych podziałów,
istniejących stereotypów, kształtowania stabilnego i bezpiecznego środowiska
regionalnego. Dzięki tej inicjatywie następuje tworzenie nowych powiązań we
wszystkich sferach życia państwowego, a także jest ona czynnikiem ułatwiającym przyszłą integrację w ramach szerszych struktur, do których Polska,
Litwa i Łotwa aspirują. Duże znaczenie przywiązuje się do takich dziedzin
współpracy regionalnej, jak rozwój gospodarczy, rozbudowa infrastruktury,
współpraca w dziedzinie telekomunikacji, ochrony środowiska, turystyki, ale
także w dziedzinie tzw. nowych zagrożeń, jak zorganizowana przestępczość
56
57
Stowarzyszenie Gmin RP Euroregionu Bałtyk, http://www.eurobalt.org.pl (12.02.2012).
Euroregion Bałtyk, http://www.eurobalt.org.pl (12.03.2011).
153
międzynarodowa, zapobieganie katastrofom ekologicznym, przemyt narkotyków itp.
Idea utworzenia Euroregionu powstała prawie równocześnie wśród polityków i działaczy gospodarczych południowo-wschodniej Szwecji oraz północno-wschodniej Polski. Prace organizacyjne trwały bardzo krótko, pierwsza
konferencja poświęcona możliwościom utworzenia Euroregionu (pod roboczą
nazwą „Jantar”) odbyła się na przełomie lutego i marca 1997 r. w Malborku,
a 22 lutego 1998 r. podpisano Porozumienie o utworzeniu Euroregionu Bałtyk. Udział Polski we współpracy w regionie Bałtyku wiąże się przede wszystkim
z zwornikową rolą regionów (województw) północnych kraju w kontaktach
bałtyckich i z Rosją. Ten atut położenia przestrzennego widać szczególnie
w sieci transportowej, wiodącej z północy na południe. Chodzi tutaj przede
wszystkim o tzw. TEM (Transeuropean Motorway) oraz tzw. TER (Transeuropean Railway), czyli autostradę i linię kolejową wiodącą z Oslo, przez
Göteborg, Karlskronę, Gdańsk, Łódź, aż do Katowic, a dalej do krajów
Europy Południowej. Dlatego ważnym obecnie zadaniem jest wzmocnienie
i usprawnienie infrastruktury transportowej o znaczeniu międzynarodowym.
Nabiera ono znaczenia w perspektywie zakończenia w 2000 r. budowy mostu
w Oresundzie, łączącego Szwecję z Danią, wówczas oczywistym jest, iż polski
szlak może zostać zepchnięty na margines.
Euroregion Bałtyk jest jedną z największych tego typu organizacji w Europie zarówno pod względem liczby uczestniczących stron, obszaru oraz ludzi
zamieszkujących te regiony. Terytorium Euroregionu to na terenie Polski
województwa pomorskie i warmińsko-mazurskie, na terenie Federacji Rosyjskiej Obwód Kaliningradzki, na terenie Litwy Kłajpeda i Okręg Kłajpedzki, na
Łotwie Kurlandzki Okręg Planistyczny (zachodnia Łotwa), na terenie Szwecji
województwa Blekinge, Kalmar, Kronoberg, na terenie Danii wyspa Bornholm.
Euroregion Bałtyk ma charakter samorządowo-rządowy, w pracach Euroregionu uczestniczą przedstawiciele władz samorządowych i państwowych.
Struktura organizacyjna jest typowa dla Euroregionów, najwyższym organem
jest Rada, która ze swojego składu wyłania Prezydium, pracami Rady i Prezydium kieruje prezydent Euroregionu. Rada obraduje co najmniej dwa razy
w roku, Prezydium od 4–6 razy w roku, decyzje podejmowane są na zasadach
konsensusu. Funkcja prezydenta jest pełniona kolejno przez przedstawiciela
każdej ze stron umowy, rotacja następuje po rocznej kadencji. W Euroregionie
działają grupy robocze, które powoływane są jako stałe, do rozwiązywania problemów długofalowych, lub tematyczne do rozwiązania doraźnego problemu. Działalność bieżąca w ramach Euroregionu jest koordynowana przez Narodowe Sekretariaty zlokalizowane w Bałtijsku (Rosja), Kłajpedzie (Litwa),
Rydze (Łotwa), Ronne (Dania) lub rotacyjnie w Karlskronie, Kalmarze,
Växjo (Szwecja). Rada Euroregionu podjęła bardzo ważną decyzję, tworząc
154
od 1 lipca 2004 r. Stały Międzynarodowy Sekretariat Euroregionu, który działa
w strukturze Sekretariatu polskiego w Elblągu. Stały Międzynarodowy Sekretariat jest finansowany przez każdą ze stron i jest to pierwsze wspólne finansowe przedsięwzięcie w ramach Euroregionu. Euroregion Bałtyk wiąże bardzo
duże nadzieje na podniesienie na wyższy poziom współpracy przez wzmocnienie wewnętrznej sieci współpracy oraz uruchomienie informacji zewnętrznej
o pracach i osiągnięciach Euroregionu. Stronę polską w Euroregionie Bałtyk
tworzą wojewodowie i marszałkowie Pomorza oraz Warmii i Mazur oraz Stowarzyszenie Gmin, do którego należy ponad 90 gmin i powiatów z terenu
tych województw. Prezydentem Euroregionu w obecnej kadencji jest Marszałek Pomorski, Jan Kozłowski. Stowarzyszenie Gmin jest organizacją otwartą
dla gmin i powiatów z terenu Pomorza oraz Warmii i Mazur, to znaczy, iż
mogą one wstępować do Stowarzyszenia. Stowarzyszenie prowadzi działalność
ukierunkowaną na: kompleksową obsługę programów pomocowych w ramach
Phare CBC, akcje szkoleniowo-instruktażowe, kojarzy partnerów do współpracy transgranicznej, prowadzi działalność informacyjną w formie biuletynów,
wystawienniczą, organizuje międzynarodowe spotkania i seminaria. Euroregion Bałtyk realizował i realizuje programy pomocowe w ramach
Phare Credo i Phare CBC oraz uczestniczy w realizacji programu INTERREG
Seagull DevERB, którego beneficjentem jest strona szwedzka (jest to program wieloletni, którego celem jest określenie długoletniej strategii rozwoju
Euroregionu Bałtyk).
Dzięki zarządzaniu Funduszem Małych Projektów w ramach programu
Phare posiadamy bardzo dobre narzędzie wspierające realizację celów i priorytetów nie tylko polskiej części Euroregionu Bałtyk, ale całego obszaru
działania Euroregionu. Współpraca transgraniczna umożliwia realizowanie
projektów o charakterze ponadregionalnym i ponadnarodowym. Jako organizacja, która w statucie wymienia m.in. wspieranie działań mających na celu
poprawę warunków życia ludzi zamieszkujących obszar przygranicza, ułatwienie wzajemnych kontaktów czy zbliżanie lokalnych społeczności bardzo dobrze
wypełnia priorytet Funduszu, który skierowany jest na działania typu „ludzie
dla ludzi”.
Dziedziny, w których fundusz wspiera realizowane projekty to: wymiana
kulturalna, rozwój demokracji lokalnej, transgraniczne studia i koncepcje
rozwojowe, rozwój gospodarczy i turystyka. Na bazie tych dziedzin zrealizowano przedsięwzięcia, które często są kontynuowane już na wyższym poziomie
współpracy transgranicznej. Władze polskie, zarówno szczebla centralnego i regionalnego, uczestniczą
aktywnie w promocji trzech dużych projektów współpracy w regionie Bałtyku:
1. „Zielony Pierścień Bałtyku”, dotyczy zachowania wartości terenów nadmorskich i pojeziernych oraz obszarów chronionych (Zielone Płuca Polski)
dla rozwoju turystyki w przyszłym stuleciu oraz zachowania dziedzictwa
155
różnorodności biologicznej. Jego celem jest też redukcja zanieczyszczeń środowiska i ochrona jego walorów o znaczeniu europejskim, proekologiczne
wykorzystywanie przestrzeni bałtyckiej.
2. Tworzenie sieci małych portów morskich (jachtowych) na Bałtyku (tzw. sieć
marin), co wiąże się z tym, że sukces turystyki bałtyckiej jest silnie związany z rozwojem miejscowości nadmorskich i ośrodków znajdujących się
w pojeziernych regionach państw Morza Bałtyckiego. Istota turystyki jachtowej polega na stworzeniu sieci marin oddalonych od siebie o jeden dzień
żeglugi. Obecnie dąży się do zbudowania pierścienia tych portów poprzez
porozumienie miast i promowanie rozwoju turystyki morskiej.
3. Tworzenie Hanzeatyckiego Traktu Rowerowego jako polskiej kontynuacji
europejskiej ścieżki rowerowej zaczynającej się w Lizbonie, a kończącej się
obecnie w niemieckim mieście Ahlbeck.
Odrębną kwestią jest współpraca Polski i Litwy z Obwodem Kaliningradzkim. Jej podstawą prawną jest: Umowa między Rządem Rzeczypospolitej
Polskiej a Rządem Federacji Rosyjskiej o Współpracy Północno-Wschodnich
Województw RP i Obwodu Kaliningradzkiego, podpisana 22 lipca 1992 r.
w Moskwie. Rosja, a w tym przypadku Obwód Kaliningradzki, nawiązała
stosunki dyplomatyczne z niepodległą Litwą 9 października 1990 r., a ich
podstawą jest Umowa o przyjaznej współpracy państw z 1994 r. podpisana
w Wilnie. Litwa ma także podpisaną z Obwodem Kaliningradzkim Umowę
o tzw. małym ruchu granicznym. Jest to ruch szczególny, uproszczony tryb
przekraczania granicy państwowej, dający mieszkańcom prawo poruszania się
w strefie przygranicznej bez wiz58. Oficjalne stanowisko Polski i Litwy wobec
Obwodu Kaliningradzkiego jest podobne i opiera się ono na przyjętej w tych
państwach polityce zagranicznej na zasadzie niezmienności i nienaruszalności granic, choć ze względów bezpieczeństwa wskazana byłaby redukcja sił
zbrojnych stacjonujących w tym obwodzie. Najważniejszymi kwestiami w stosunkach Polski i Litwy z Obwodem Kaliningradzkim są obecnie: przywrócenie
swobodnej żeglugi w Cieśninie Pilawskiej i na Mierzei Kurońskiej, kwestie
ekologiczne, zaopatrzenie obwodu w energię, likwidacja utrudnień w handlu spowodowanych wprowadzeniem ograniczeń ilościowych na import do
obwodu niektórych towarów. Niezbędne jest też szybkie podjęcie ostatecznych decyzji w kwestii kierunku rozwoju obwodu i to zarówno na szczeblu
centralnym, jak i regionalnym. Brak wyraźnej deklaracji i postępujących za
nią rozwiązań prawnych i ekonomicznych poważnie utrudnia współpracę
transgraniczną. Jednocześnie w rozwoju kontaktów gospodarczych między
Polską, Litwą a Obwodem Kaliningradzkim przeszkadzają częste zmiany
w ustawodawstwie i niestabilność systemu finansowego FR. Nie został do tej
58
G. Vitkus, Diplomatinė aporija: tarptautinė Lietuvos ir Rusijos santykių normalizacijos perspektyva, Vilnius 2006, s. 20–25.
156
pory rozwiązany problem rozładunku towarów wwożonych do obwodu z Polski
i Litwy, a warunki odprawy celnej wymagają poprawy59.
Rada Państw Morza Bałtyckiego. Kolejną ważną inicjatywą państwową jest
działalność Polski na forum Rady Państw Morza Bałtyckiego (RPMB) do
współpracy z którą Polska gorąco zachęcała i promowała państwa bałtyckie.
Jest to organizacja założona w 1992 r. w Kopenhadze, w skład której wchodzą
wszystkie kraje bałtyckie, Unia Europejska reprezentowana przez Komisję
Europejską oraz kilka innych państw unijnych60. Podczas spotkania założycielskiego ustalono, że celem RPMB jest sprzyjanie stabilności i bezpieczeństwu
w regionie oraz współpraca w zakresie: wspierania instytucji demokratycznych, gospodarki, ochrony środowiska, ochrony zdrowia, energetyki, kultury
i edukacji, turystyki, komunikacji i transportu. Polska przewodziła Radzie dwa
razy – pierwszy raz na przełomie 1994/1995 r., a drugi 2005/2006 r.61. Państwa
bałtyckie stały na czele Rady w latach: Estonia 1993–1994 i 2003–2004, Łotwa
1996–1997 i 2007–2008, Litwa 1998–1999 i 2009–201062.
W ramach RPMB i pod jej auspicjami działa kilkadziesiąt instytucji. Do
najbardziej aktywnych należą: Subregionalna Współpraca Państw Morza
Bałtyckiego, Związek Miast Bałtyckich, Bałtycka Konferencja Turystyczna,
Program VASAB 2010, Bałtyckie Zrzeszenie Izb Przemysłowo-Handlowych,
Komisja Helsińska, Organizacja Portów Bałtyckich, Ars Baltica, czy chociażby
Stowarzyszenie Zamków i Muzeów Nadbałtyckich63. Ze względu na mnogość
bałtyckich organizacji i projektów, w których działa Polska, skupię się tylko na
wybranych zagadnieniach. Na uwagę zasługują spotkania „na szczycie” premierów krajów nadbałtyckich. Trzecie takie spotkanie, z udziałem polskiego
premiera, odbyło się w Rydze (Łotwa) w 1998 r. Podczas rozmów zwrócono
szczególną uwagę na kształtowanie tożsamości regionalnej, opierającej się na
więzach sąsiedzkich, wspólnej historii i dziedzictwie kulturowym. Przyjęto również projekt Bałtyckiego Pierścienia Energetycznego – wspólnej sieci, która
ułatwi wymianę energii elektrycznej. Ponadto podjęto działania na rzecz intensyfikacji współpracy w takich dziedzinach, jak: transport, kultura, współpraca
gospodarcza oraz ochrona środowiska64.
59
60
61
62
63
64
Wiele na ten temat: Č. Laurinavičius, Baltijos valstybių geopolitikos bruožai: XX amžius,
Vilnius 2005, s. 305 i 306.
G. Gójska-Gdula, Udział Polski we współpracy bałtyckiej, w: B. Wizimirska (red.), Rocznik
Polskiej Polityki Zagranicznej, Warszawa 2001, s. 145.
H. Ognik, Rada Państw Morza Bałtyckiego, w: Europejskie struktury współpracy. Informator,
Warszawa 2004, s. 169.
D. Szacawa, Zaangażowanie państw bałtyckich w działalność Rady Państw Morza Bałtyckiego,
Warszawa 2011, s. 111–119.
Szerzej na ten temat M. Jankowiak, Integracja Bałtycka, http://www.baltic-ukraine.com/pl/
index.php/post/172 (20.06.2010).
T. Palmowski, Rola regionów transgranicznych w procesie integracji Europy Bałtyckiej, Gdańsk
2000, s. 94–96.
157
Najważniejszą organizacją zajmującą się gospodarką, funkcjonującą pod
patronatem RPMB, jest Stowarzyszenie Bałtyckich Izb Przemysłowo-Handlowych, założone w 1992 r. Obecnie zrzesza ono ponad 52 izby członkowskie,
w skład których wchodzi ponad 400 tys. najróżniejszych przedsiębiorstw.
Celem Stowarzyszenia jest poprawa konkurencyjności gospodarek, poszerzanie powiązań gospodarczych na obszarze bałtyckim oraz pokonywanie barier
prawnych i instytucjonalnych przeszkadzających przedsiębiorcom65.
Duże znaczenie ma Program VASAB 2010, rozpoczęty w 1992 r. W ramach
tego programu polskie ministerstwo, odpowiedzialne za planowanie i rozwój
przestrzenny, dąży do wspólnej strategii wdrażania programów dotyczących
sieci osadnictwa, współpracy w dziedzinie transportu morskiego, planowania
i rozwoju przestrzennego, uwzględniając również ochronę środowiska naturalnego. Jedna z konferencji poświęconych rozwojowi przestrzennemu odbyła
się w 1993 r. w Gdańsku66.
Polska jako członek RPMB była inicjatorem utworzenia Związku Miast
Bałtyckich, który funkcjonuje od 1991 r., a sekretariat ma swoją siedzibę właśnie w Gdańsku. Organizacja ta skupia ponad 90 miast członkowskich – ze
strony polskiej jest to 10 miast: Chojnice, Elbląg, Gdańsk, Gdynia, Koszalin,
Łeba, Malbork, Pruszcz Gdański, Reda i Sopot. Z litewskich miast w skład
wchodzą: Gorżdy, Kowno, Kłajpeda, Mariampol, Malaty, Połąga, Poniewież,
Szawle, Wilno. Z łotewskich miast w skład Związku weszły: Cesis, Jekabpils,
Jelgava, Jurmala, Lipawa, Rezekne, Ryga oraz Venstpils. Estońskie miasta to:
Elva, Haapsalu, Jogeva, Jõhvi, Kärdla, Keila, Kuressaare, Maardu, Narwa,
Paldiski, Parnawa, Sillamäe, Tallinn, Tartu, Viljandi, Võru67. Celem organizacji
jest współpraca pomiędzy miastami, wymiana doświadczeń, wspólne organizowanie różnych spotkań w dziedzinie kultury, promowanie dziedzictwa kulturowego tych miast oraz inicjowanie współpracy międzyrządowej w zakresie
ochrony środowiska i rozwoju gospodarki68.
Zagadnieniami transportu morskiego zajmuje się z kolei Organizacja
Portów Bałtyckich RPMB, której celem jest zwiększenie ruchu towarowego
oraz przewozu pasażerów pomiędzy miastami znajdującymi się nad Bałtykiem. W ramach tej organizacji współpracują ze sobą łotewskie Lipawa, Ryga
i Ventspils oraz polski Gdańsk, Gdynia i Szczecin – Świnoujście69. Poza tym
warto wspomnieć o koncepcji Klastra Morskiego jako wyspecjalizowanej
agendy polskiego forum przemysłów morskich w Regionie Morza Bałtyckiego.
65
66
67
68
69
Ibidem, s. 105. Więcej o Radzie Państw Morza Bałtyckiego oraz podległych RPMB instytucjach i programach zob.: http://www.cbss.st.
T. Palmowski, op. cit., s. 98–102.
A. Zygierewicz, Związek Miast Bałtyckich, Warszawa 2005, s. 2; zob. też Informacje Związku
Miast Bałtyckich, www.ubc.net (15.05.2011).
Ibidem, s. 106–107.
Ibidem, s. 107.
158
Polskie Forum Przemysłów Morskich powstało w styczniu 2004 r. Do 2010 r.
odbyło się 7 sesji plenarnych70.
W zakresie kultury warto zwrócić uwagę na Stowarzyszenie Muzeów i Zamków Regionu Morza Bałtyckiego, w ramach którego współpracują muzea
i zamki takich miast, jak: Cesis, Turaida, Ryga, Bauska, Rundale, Malbork,
Olsztyn, Frombork, Lidzbark Warmiński, Gdańsk, Słupsk oraz Darłowo.
Zostało ono założone w 1991 r. w Malborku, a siedzibą jest Schleswig. Natomiast Ars Baltica, utworzona w 1991 r. promuje wzajemną wymianę kulturalną
oraz organizuje koncerty, festiwale i inne spotkania ludzi kultury.
W dziedzinie edukacji aktywnie działa Program Uniwersytet Bałtycki,
skupiający około 160 szkół wyższych regionu. Za pośrednictwem telewizji satelitarnej prawie 18 tys. studentów odbywa zajęcia pod opieką tysiąca
wykładowców z kilku krajów regionu. Studia obejmują przede wszystkim
zagadnienia ochrony środowiska i problemów dotyczących tego obszaru. Sieć
uniwersytetów utworzono 28 lutego 2000 r. w Turku, w skład wchodzą polskie:
Uniwersytet Gdański, Politechnika Gdańska, Akademia Medyczna w Gdańsku
i Szkoła Główna Handlowa. Ze strony łotewskiej współpracują m.in. Uniwersytet Łotewski i Daugavpilski oraz Politechnika w Rydze71.
Kwestie współpracy regionalnej odnoszące się do ochrony środowiska
są poruszane podczas spotkań nowej „Konwencji Helsińskiej”, utworzonej
w 1992 r. w Helsinkach przez dziewięć państw. Szczególną uwagę zwraca się
na kompleksowe działania w zakresie ochrony ekosystemu z uwzględnieniem
środków zapobiegawczych chroniących Bałtyk, np. przed wyciekami ropy naftowej. Utworzono także specjalną agendę Baltic 21. W 1997 r. również Polska przystąpiła do wspólnego opracowania strategii dla sektorów gospodarki,
z uwzględnieniem ochrony środowiska. Celem agendy Baltic 21 jest poprawa
poziomu życia mieszkańców regionu przy jednoczesnym poszanowaniu istniejącego środowiska naturalnego.
Bezpieczeństwo i obronność w Regionie Morza Bałtyckiego. Państwa Basenu
Morza Bałtyckiego, będące członkami UE, w sferze społeczno-politycznej,
ekologicznej, gospodarczej, w tym przede wszystkim handlowej itd. osiągnęły
wielkie sukcesy. Natomiast zapewnienie pełnego bezpieczeństwa i obronności
w regionie gwarantowałoby przystąpienie Szwecji i Finlandii do NATO, na
rzecz którego lobuje rząd Polski, podobnie jak w sprawie przystąpienia państw
bałtyckich (Litwy, Łotwy, Estonii) Polska lobowała w 2004 r. Przystąpienie
Szwecji i Finlandii do NATO sprawiłoby, że sojusznicze gwarancje bezpieczeństwa obejmą praktycznie cały Basen Morza Bałtyckiego (poza Rosją – Kaliningrad), co wzmocni znacznie środowisko bezpieczeństwa Polski i pozostałych
państw regionu.
70
71
Polskie Forum Przemysłów Morskich, http://www.pfpm.pl/index.php?id=5 (20.06.2010).
T. Palmowski, op. cit., s. 104, 105, 117.
159
Osobną i szczególnie istotną dziedziną współpracy pomiędzy Polską
a pozostałymi państwami regionu bałtyckiego są więc kwestie bezpieczeństwa
i obronności. Polska zawarła m.in. umowy: o współpracy w dziedzinie obronności, o ochronie informacji niejawnych, o współpracy w ramach programu
„Partnerstwo dla Pokoju”. Litewscy, łotewscy i estońscy oficerowie i podoficerowie szkolą się w polskich uczelniach wojskowych, od 1999 r. istnieje np.
wspólny polsko-litewski batalion pokojowy LITPOLBAT, żołnierze litewscy
wchodzą w skład polskich kontyngentów w Kosowie oraz Iraku.
W zakresie bezpieczeństwa wewnętrznego i ogólnoświatowego Polska
i Łotwa szeroko współpracują z sobą. Od momentu uzyskania pełnej niezależności przez obydwa kraje, bardzo ważną kwestią stało się właśnie zagwarantowanie sobie bezpieczeństwa. Podstawą współpracy obydwu krajów w tym
zakresie było podpisanie w Rydze 16 września 1992 r. Porozumienia o współpracy w dziedzinie wojskowej72.
W związku z nieprzychylną postawą Rosji, współpraca ograniczyła się
początkowo do programu Partnerstwo dla Pokoju, który został powołany
10–11 stycznia 1994 r. na szczycie państw NATO w Brukseli. Celem programu
była współpraca w zakresie bezpieczeństwa i obronności, zapobieganie kryzysom i konfliktom regionalnym, organizowanie misji pokojowych i wzajemna
pomoc w sytuacji klęsk żywiołowych. Partnerstwo dla Pokoju stało się też dla
Polski i Łotwy okresem przejściowym w drodze do NATO, pomagającym przystosować swoje armie do standardów Paktu73.
Chęć przystąpienia do struktur NATO oraz przystosowywanie swoich
armii do standardów Paktu Północnoatlantyckiego przyczyniły się do bliższej
współpracy pomiędzy Polską i Łotwą. Już w 1994 r. Lech Wałęsa złożył wizytę
w Rydze, gdzie rozmawiano o współpracy w ramach Partnerstwa dla Pokoju.
Mówiono o możliwościach polskiej pomocy technicznej dla armii łotewskiej
i sprzedaży polskiej broni w zamian za przeprowadzanie remontów silników
okrętowych w łotewskich bazach remontowych. Podobnych spotkań było więcej, chociażby wizyta prezydent Łotwy Vairy Vike Freibergi w Polsce w dniach
26–27 lutego 2003 r., podczas której szefowie obydwu państw wyraziły chęć
wspólnej walki z terroryzmem i poparły działania USA w Iraku.
Łotwa, wraz z pozostałymi państwami bałtyckimi, aktywnie przystąpiła do
kreowania bezpieczeństwa w regionie, a Polska, zdając sobie sprawę ze znaczenia regionu bałtyckiego, szybko przyłączyła się do współpracy. Przejawem
tego była pomoc Warszawy udzielona państwom bałtyckim, Litwie, Łotwie
72
73
Porozumienie między Ministerstwem Obrony Narodowej Rzeczypospolitej Polskiej a Ministerstwem Obrony Republiki Łotewskiej o współpracy w dziedzinie wojskowości, podpisane
w Rydze 16 września 1992 r.
Ministerstwo Obrony Narodowej RP, www.mon.gov.pl, zob. także: North Atlantic Treaty
Organization, http://www.nato.int.
160
i Estonii w tworzeniu ich struktur wojskowych. W 1994 r. utworzono BALBAT
bałtycki batalion sił pokojowych74.
W 1997 r. Polska przystąpiła do powołanej z inicjatywy Danii i Norwegii
międzynarodowej grupy, która miała koordynować pomoc wojskową skierowaną do państw bałtyckich w ramach BALTSEA, i podległych BALTSEA
programów75, jak: BALTNET (Bałtycki Regionalny System Zarządzania
Przestrzenią Powietrzną); BALTRON (Bałtycki Batalion Morski), czy BALTDEFCOL (Bałtycka Akademia Obrony)76.
Polska podjęła się pomocy w zintegrowaniu projektu BALTNET z systemem obserwacji przestrzeni powietrznej europejskiej części NATO oraz skoncentrowała się na usprawnieniu współdziałania sił morskich obu krajów, Polski
i Łotwy, w ramach programu BALTRON. Polska pomoc dla Łotwy i innych
krajów bałtyckich dotyczyła także szkolenia specjalistów, dostarczania sprzętu
(w 2003 r. Polacy ponownie przekazali sprzęt inżynieryjny i amunicję) oraz
dzielenia się swoimi doświadczeniami z modernizacji własnej armii.
Przystąpienie Polski w 1999 r. do NATO przyczyniło się do jeszcze większego
zaangażowania Warszawy w sprawy bałtyckie. Polska udzieliła największego
ze wszystkich członków NATO poparcia Litwie, Łotwie i Estonii. Na jubileuszowym szczycie NATO w 1999 r. prezydent Polski Aleksander Kwaśniewski podkreślił, że Sojusz nie może poprzestać na przyłączeniu Polski, Czech
i Węgier, ale w przyszłości powinien przyjąć także inne kraje, w tym Łotwę.
Podobne stanowisko Warszawa zajęła w kwestii przynależności Łotwy do UE77.
W dniach 1–15 marca 2002 r. odbywały się najważniejsze manewry państw
NATO i krajów sprzymierzonych z udziałem sił morskich, powietrznych
i lądowych, sprawdzające gotowość w sytuacjach kryzysowych. Druga część
ćwiczeń, dotycząca reagowania kryzysowego odbyła się w Polsce78. Natomiast
we wrześniu 2004 r. miały miejsce ćwiczenia militarne na Bałtyku – „Open
Spirit 2004”79.
Zdaniem dyrektor Departamentu Analiz i Strategii UKIE – Małgorzaty
Kałużyńskiej80, priorytetem polskiego przewodnictwa w Radzie Unii Europejskiej mogłoby być przeprowadzenie rewizji Strategii Unii Europejskiej dla
Regionu Morza Bałtyckiego. Tematyka bałtycka mogłaby pozostać na agendzie wspólnotowej nawet przez cały rok, jako że po Polsce przewodnictwo
74
75
76
77
78
79
80
A. Firewicz, Litwa po raz drugi, Toruń 2001, s. 261.
B. Wizimirska (red.), Rocznik Polskiej Polityki Zagranicznej, Warszawa 1998, s. 164-165.
Więcej o BALTSEA i podległych mu programach, zob. http://www.baltsea.net.
Ministerstwo Spraw Zagranicznych Łotwy, http://www.mfa.gov.lv/en/nato.
Czasopisma Wojsk Lotniczych i Obrony Powietrznej, http://www.czasopismawlop.mil.pl/
wiraze/w_numerzew/archiwum/6-2002/strong1.htm.
Marynarka Wojenna RP, http://www.navy.mw.mil.pl/index.php?akcja=news&id=1622&
limes=.
Biuletyn Analiz UKIE nr 19, http://www.strategia-baltyk.ukie.gov.pl/WWW/baltyk
(24.06.2010).
161
w Radzie Unii Europejskiej będzie sprawowała Dania. W realnym i osiągalnym horyzoncie czasowym szansę na monitoring, uzupełnienie i rewizję
Strategii stwarza sprawowanie przewodnictwa w UE przez Litwę – w drugiej
połowie 2013 r. oraz Łotwę – w pierwszej połowie 2015 r. W pierwszej połowie 2018 r. przewodnictwo w Radzie przejmie Estonia, a w pierwszej połowie
2020 r. – Finlandia. Dzięki takiemu kalendarzowi prezydencji istnieją duże
szanse, że Strategia nie utraci żywotności, koniecznej przecież przy realizacji
tak dużego i długofalowego projektu.
Modelowe budowanie wspólnoty państw bałtyckich (Litwy, Łotwy, Estonii)
w RMB na początku XXI wieku
Tuż po ogłoszeniu niepodległości oraz po zorganizowanych w 1990 r.
demokratycznych wyborach parlamentarnych – rządy Litwy81, Łotwy i Estonii uzgodniły, iż w celu wzmocnienia i usprawnienia współpracy w regionie
należy przede wszystkim powołać wspólną instytucję trójstronnej współpracy.
Taką organizacją została Rada Państw Bałtyckich (organizacja często mylona
z Radą Państw Morza Bałtyckiego), której stałymi organami zostały: Bałtycka
Rada Prezydentów, Bałtycka Rada Ministrów (dalej: BRM) oraz Zgromadzenie Bałtyckie (dalej: ZB, forum parlamentarzystów)82. Jednakże należy
zaznaczyć, iż od początku powstania trójstronnej współpracy Estonia była
bardzo powściągliwa i ostrożna nawet w składaniu deklaracji o długotrwałej
współpracy trzech stron.
Zgromadzenie Bałtyckie, jako trójstronna organizacja współpracy parlamentów Republiki Litewskiej, Republiki Estońskiej i Republiki Łotewskiej
było i jest jednym z trzech organów, które cechuje długotrwałe i nieprzerwane
funkcjonowanie od 1992 r., w odróżnieniu od Rady Prezydentów i Rady
Ministrów trzech państw bałtyckich, których działalność była niejednokrotnie
zawieszana.
81
82
Jako pierwsza uzyskała niepodległość na początku lat dziewięćdziesiątych XX wieku Republika Litewska, a tuż po niej proklamowała swoją niepodległość Łotwa, 10 grudnia 1991 r.
została zatwierdzona jej suwerenność. Estonia, jako trzecia z państw bałtyckich, proklamowała swoją niepodległość w 1991 r., a jej formalne zatwierdzenie nastąpiło w wyniku
referendum 28 czerwca 1992 r. Więcej na ten temat zob. R. Runiewicz-Jasińska, Przemiany
polityczne na Litwie po 1990 roku, w: G. Radomski, K. Kalinowska (red.), Wychowanie a polityka. Cele polityczne jako czynnik determinujący oddziaływanie wychowawcze, Toruń 2003,
s. 111–123; idem, Transformacja postkomunistycznych państw bałtyckich (Litwa, Łotwa, Estonia) w świetle międzynarodowych procesów politycznych w latach 1991–2004, „Athenaenum”
Toruń 2007, nr 18, s. 163–176.
Baltijos Asamblėjos pirmojo plenarinio posėdžio Baigiamasis Dokumentas (Dokument końcowy z pierwszego posiedzenia Zgromadzenia Bałtyckiego), Ryga 1992, www.lrs.lt/baltasm
(16.10.2004).
162
Parlament każdego państwa bałtyckiego zatwierdza i powołuje delegację narodową, utworzoną z 20 parlamentarzystów, do której zalicza się jej
przewodniczący/kierownik i jego zastępca. Sesja ZB jest prawomocna w tym
wypadku, jeżeli w jej obradach uczestniczy nie mniej niż dwie trzecie członków delegacji danego państwa. ZB ma swoje prezydium, które koordynuje
pracę tej instytucji. Pracą prezydium ZB kieruje przewodniczący prezydium
i dwaj zastępcy, będący kierownikami wszystkich trzech delegacji. Tak więc
najwyższym organem decyzyjnym ZB jest sesja. Struktura ZB nie jest skomplikowana, lecz wystarczająco sprawna by w skuteczny i szybki sposób przyjmować nowe uchwały. Jednak uchwały ZB mają charakter niewiążących zaleceń.
ZB jest finansowane przez wyżej wymienione parlamenty narodowe. Podstawowymi zadaniami prezydium ZB są: koordynowanie procesu przygotowawczego
kolejnej sesji; koordynacja obrad w trakcie przebiegu danej sesji; koordynowanie pracy organów ZB w okresie międzysesyjnym; sprawowanie kontroli nad
budżetem ZB; reprezentowanie i podtrzymywanie stosunków z organizacjami
międzynarodowymi i parlamentami oraz rządami państw bałtyckich; a także
wykonywanie innych zadań przedstawionych w statucie ZB83.
ZB posiada swoje komitety tworzone w celu przygotowania i rozpatrywania
spraw wagi międzypaństwowej. Do stałych Komitetów ZB należą: Komitet
ds. Bezpieczeństwa i Spraw Zagranicznych, Komitet ds. Ochrony Środowiska
i Energetyki, Komitet ds. Socjalnych i Ekonomiki, Komitet ds. Budżetu i Kontroli, Komitet ds. Oświaty, Nauki i Kultury, Komitet ds. Prawa.
ZB przewiduje tworzenie grup partyjnych (tzw. frakcji), w skład których
mogą wchodzić członkowie delegacji narodowych, w celu promowania podobnych poglądów i interesów politycznych. Frakcja powinna liczyć nie mniej niż
pięć osób z nie mniej niż dwóch delegacji narodowych. Tak zwana Komisja
Redakcyjna ZB zajmuje się przygotowywaniem dokumentacji, udziela pomocy
w opracowywaniu aktów prawnych, wydaje publikacje itd. Sekretariat ZB jest
głównym organem administracyjnym organizacji. Stała siedziba sekretariatu
mieści się w Rydze (Łotwa).
Cele i kierunki działalności ZB zostały ustalone jednomyślnie przez delegatów wszystkich trzech parlamentów, podczas dziewiątej sesji (6 października
1996 r.)84. W przyjętej uchwale: „celem ZB jest jednoczenie parlamentów
trzech państw bałtyckich, natomiast parlamenty poprzez swoją działalność
muszą wpłynąć na decyzje rządów: litewskiego, łotewskiego i estońskiego”85.
83
Ibidem.
Baltijos Asamblėjos Rezoliucija Dėl Baltijos valstybių įstatymų leidybos derinimo, Ryga 1996,
www.lrs.lt/baltasm (12.11.2004).
85 G. Budvytienė, Baltijos Asamblėja patvirtino trijų Baltijos valstybių vienybės svarbą, „Kauno
Diena”, Kowno z 10 sierpnia 1996 r., s. 2; R. Vilpišauskas, Integracija Europoje: Baltijos Šalys
ir Europos Sąjunga, Vilnius 2001, s. 6.
84
163
Dziewiąta sesja ustaliła również podstawowe kierunki działalności politycznej ZB86, a są nimi: polityka bezpieczeństwa i polityka zagraniczna, prawa
człowieka, współpraca w walce z przestępczością, harmonizowanie systemu
prawa państw bałtyckich, ochrona środowiska i ochrona zdrowia, eksploatacja
dóbr naturalnych, współpraca w dziedzinie kultury, współpraca z instytucjami
parlamentarnymi innych międzynarodowych organizacji regionalnych.
Lata 1991–1993 były okresem niepewności politycznej Zgromadzenia Bałtyckiego. Jeszcze 12 maja 1990 r., z inicjatywy przewodniczącego Rady Najwyższej Republiki Estonii Arnolda Rüütela87, była powołana Rada Państw
Bałtyckich (dalej RPB), której podstawowym celem było utworzenie całkowicie nowego systemu politycznego państw bałtyckich. Z inicjatywy tegoż
przewodniczącego państwa bałtyckie podpisały również w tym dniu deklarację
„O przyjaznej współpracy Republiki Litewskiej, Republiki Łotewskiej i Republiki Estońskiej”88.
Zdaniem Vytautasa Landsbergisa, miała to być organizacja która: „będzie
kontynuatorem tzw. Ententy Bałtyckiej z okresu międzywojennego (1934–1940).
Ona wówczas była bardziej strukturą współpracy rządów, a myśmy założyli
Radę Państw Bałtyckich jako mieszaną strukturę współpracy, którą reprezentować mają parlamenty i rządy państw bałtyckich”89.
Walka o odzyskanie pełnej niezależności państw bałtyckich od Rosji, najszybsze rozpoczęcie procesu integracyjnego z Europą Zachodnią i ustalenie
wspólnej polityki zagranicznej państw bałtyckich – takie były priorytety RPB
w latach 1991–1993. Do sprawnej realizacji powyższych zamierzeń RPB powołała Zgromadzenie Bałtyckie (ZB).
Już 1 grudnia 1990 r. w Wilnie odbyło się pierwsze ogólne posiedzenie ZB,
podczas którego zostały omówione zasady współpracy państw bałtyckich oraz
86
87
88
89
Poza działalnością polityczną, działalność Zgromadzenia Bałtyckiego słynie z przyznawania
nagród literackich, sztuki i nauki. Na drugiej sesji (29–31 maja 1992 r.) członkowie ZB
zaproponowali utworzenie nagród ZB z literatury, sztuki i ekonomii w celu wzmocnienia
współpracy między państwami bałtyckimi w tych dziedzinach, aby ułatwić wymianę wartości
kulturowych, oceniać najdonioślejsze dokonania w tych obszarach oraz szerzyć je na szczeblu międzynarodowym, jak również pobudzać zainteresowanie wartościami intelektualnymi
i kulturalnymi oraz historią i językiem estońskim, łotewskim i litewskim. Kształt statuetkinagrody ZB został zaakceptowany na czwartej sesji, która odbyła się 13–15 maja 1994 r.,
a pierwsze nagrody zostały wręczone już 12 listopada 1994 r. podczas piątej sesji ZB. Od
tego czasu, ceremonia wręczania nagród jest tradycją każdej sesji. Od 1994 r. wręczono
około 40 nagród. Dzięki temu ZB ma znaczący wpływ na kreowanie wspólnej bałtyckiej
przestrzeni kulturalnej i promowanie różnych wartości kulturowych.
D. Žalimas, Lietuva ir Baltijos jūros regioninės organizacijos, w: Lietuva ir tarptautinės organizacijos, Kaunas 1998, s. 187–207.
Ibidem.
Przemówienie przewodniczącego Sejmu RL V. Landsbergisa (tłumaczenie z jęz. litewskiego
własne autorki), Lietuvos Respublikos Seimo Pirmininko V. Landsbergio kalba, Vilnius 1999
m. gegužės 29d., na stronie Sejmu Republiki Litewskiej: www.lrs.lt/baltasm (19.07.2004).
164
utworzono komisję międzyparlamentarną, mającą opracować cele współpracy
parlamentów trzech krajów90.
Nieco później, 8 listopada 1991 r., odbyła się narada Rad Najwyższych
Litwy, Łotwy i Estonii, podczas której założono Zgromadzenie Międzyparlamentarne Państw Bałtyckich, w skrócie nazywane Zgromadzeniem Bałtyckim.
„Celem narady było założenie instytucji międzyparlamentarnej, która uzgadniałaby wspólnie: ustawodawstwo, politykę wewnętrzną i zagraniczną państw
bałtyckich Litwy, Łotwy i Estonii”91.
W procesie tworzenia statusu ZB nie obeszło się bez różnicy zdań między parlamentarzystami Litwy i Estonii. Delegacja litewska uważała, że nowa
instytucja międzyparlamentarna, jaką jest ZB, ma być organem konsultacyjno-koordynacyjnym, natomiast zdaniem Estończyków miała to być instytucja wyłącznie konsultacyjna. Trzeba zaznaczyć, że parlamentarzyści estońscy,
przedstawiając swoją pozycję, podkreślali niejednokrotnie, iż uchwały ZB
nie mogą mieć zdolności wywierania praktycznego wpływu na rządy państw.
Po długich i burzliwych dyskusjach przyjęto propozycję delegacji estońskiej.
W przypisach prawnych ZB, uchwalonych 8 listopada 1991 r. i uzupełnionych
31 maja 1992 r., odnotowano, że charakter formalnoprawny uchwał będzie
przybierał wyłącznie formę odezw, zaleceń i rekomendacji92.
Niestety, żaden mechanizm czy zasady wdrażania uchwał w życie nie istniały.
Dlatego uchwały ZB mają do dzisiaj charakter jedynie rekomendacyjny. Także
na założycielskim posiedzeniu ZB przedstawiciele państw-stron zaznaczyli, iż
państwa bałtyckie swoją trójstronną komunikację polityczną mogą rozwijać na
różne sposoby, np. Estonia – unikając wszelkich zobowiązań tzw. jednolitego
Bałtyku, Litwa – tworząc bardziej ścisłą politykę regionalną, a Łotwa jako
państwo prowadzące umiarkowaną politykę wykonawczą93. Pozycja Estonii
była częściowo uzależniona od tworzenia innej wizji handlu zagranicznego,
od tej którą reprezentowały Litwa i Łotwa. Wówczas Estończycy proponowali
zagranicznym inwestorom najbardziej liberalne zasady handlowe, gdy Litwa
i Łotwa optowały za bardziej ostrożną polityką handlową, przywiązując szczególną wagę do ochrony produktów rolnych przed konkurencyjnością z UE94.
90
91
92
93
94
A. Imbrasas, Įkurta Baltijos Asamblėja, „Vilniaus laikraštis” 1991, nr 41, s. 1.
Ibidem, s. 81.
Lietuvos Respublikos, Estijos Respublikos ir Latvijos Respublikos Tarpparlamentinės Asamblėjos (Baltijos Asamblėjos) Nuostatai priimti 2-oji sesija (Palanga, 1992 m. gegužės 31 d.).
Estończycy już wtedy określili swoje zdanie w kwestiach trójstronnej współpracy. „Estonia
jest samodzielnym państwem i pozostawia sobie prawo samodzielnego przyjmowania uchwał
o dowolnej treści. Dlatego mówić o możliwościach stworzenia wspólnego rynku bałtyckiego
jest jeszcze za wcześnie” – oświadczył kierownik delegacji estońskiej Ü. Nugis, po pierwszym posiedzeniu, w: G. Visockas, Trys dienos Rygoje, „Lietuvos aidas” z 28 stycznia 1992 r.,
s. 1 i 3.
Więcej na ten temat: M. Runiewicz, Międzynarodowa konkurencyjność państw nadbałtyckich,
Warszawa 2006; idem, Konkurencyjność przemysłowa państw nadbałtyckich: wpływ bezpośred-
165
Była to jedna z przyczyn, krępujących wówczas współpracę trzech parlamentów państw bałtyckich.
Drugą przyczyną trudnej wówczas współpracy w ramach ZB była niestabilna
i różna sytuacja społeczno-narodowościowa i polityczna każdego z tych krajów95. Wszystko to sprawiło, że od maja 1992 r. do październikiem 1993 r. delegacje parlamentarne trzech państw bałtyckich nie spotkały się w ramach ZB.
W pierwszym dokumencie końcowym z posiedzenia plenarnego ZB, które
odbywało się w Rydze w dniach 24–25 stycznia 1992 r., zawarto całościowe
podstawy prawne w trójstronnej współpracy państw bałtyckich, a także ogólne
zasady tworzenia nowego rynku bałtyckiego na obszarze Litwy, Łotwy i Estonii
oraz podstawy integracji ze strukturami ekonomicznymi UE.
Już na pierwszym posiedzeniu ZB mocno akcentowano współpracę z Radą
Państw Bałtyckich (RPB), a w tym z Radą Ministrów (RM) i Radą Prezydentów (RP), jako instytucjami, które najściślej współpracują i popierają ZB
w czasie przyjęcia przez ZB ważnych trójstronnych uchwał. Poza tym, np.
z oświadczeń Ministerstwa Spraw Zagranicznych Litwy wynika, iż ZB poświęcało wiele uwagi „dwustronnym i wielostronnym stosunkom ze Skandynawią,
które są korzystne dla procesu integracji europejskiej państw bałtyckich, jak
też i współpracy w całym Regionie Morza Bałtyckiego”96.
Należy nadmienić, iż ówczesna powolna i praktycznie znikoma działalność
ZB przyczyniła się do tego, iż w maju 1992 r. Wspólnota Europejska podpisała
jednocześnie oddzielne umowy z państwami bałtyckimi, tzw. Umowy „pierwszego pokolenia” o handlu i współpracy97. Już w tym okresie państwa bałtyckie wspomniały o możliwości tworzenia Związku Ceł oraz podpisania umowy
akcesyjnej z UE. Dodatkowo podczas pierwszej sesji ZB, państwa bałtyckie
zgodnie podpisały się pod apelem do prezydenta Rosji w sprawie wycofania
wojsk radzieckich z terytorium państw bałtyckich. Podczas drugiej sesji ZB
(31 maja 1992 r.) apel powtórzono oraz poproszono o polityczne wsparcie
wszystkie parlamenty Europy i organizacje międzynarodowe.
Okres przypadający na lata 1990–1993 bezspornie był trudnym czasem dla
nowo powstającego modelu współpracy państw bałtyckich, a jego głównym
celem było bezpieczeństwo państwowe.
95
96
97
nich inwestycji zagranicznych na specjalizację handlową na Jednolitym Rynku Unii Europejskiej,
w: Rozwój gospodarczy: teoria i praktyka (Development of Economy: Theory and Practice),
Wilno 2005; idem, Wpływ bezpośrednich inwestycji zagranicznych (BIZ) na konkurencyjność
eksportu przedsiębiorstw oraz sektorów: przypadek państw nadbałtyckich, Zagrzeb 2005.
Więcej na ten temat: R. Runiewicz-Jasińska, Problemy mniejszości narodowych (na przykładzie mniejszości polskiej) w suwerennych państwach nadbałtyckich (Litwa, Łotwa, Estonia)
w latach 1991–2001, w: Tradycja łacińska i bizantyjska wobec idei jedności europejskiej, Poznań
2003, s. 442–458.
A. Bačiulis, Kuriasi bendras Baltijos regionas, „Respublika” z 17 kwietnia 1996 r., s. 5.
Ibidem.
166
Na lata 1993–1997 przypada okres owocnej współpracy państw bałtyckich.
Do wspólnych osiągnięć w ramach ZB w tym czasie należy zaliczyć: początek
współpracy z NATO i Unią Europejską98 oraz aktywną współpracę z Radą Nordycką i państwami Beneluksu99. Wspólna wizja przeobrażeń ekonomicznych,
a także zrównoważenie ekologicznego rozwoju w znacznej mierze ułatwiały
tym państwom rozwój trójstronnej współpracy podczas spotkań sesyjnych ZB
w powyższym czasie.
Lata 1997–2002 to okres indywidualnych zmagań państw bałtyckich.
W 1997 r. Estonia została zaproszona, jako pierwsze z trzech państw bałtyckich, do negocjacji akcesyjnych w sprawie członkostwa w UE. Litwa i Łotwa
poczuły się wówczas wyeliminowane i z niepokojem zastanawiały się nad dalszą współpracą trzech państw, w tym przede wszystkich nad realizacją umowy
solidarnościowej.
Podczas jubileuszowej dwudziestej sesji ZB (23–25 maja 2002 r. w Wilnie)
delegaci trzech państw bałtyckich stwierdzili, że na drodze do UE stopniowo
zostały wyrównane ich państwowe pozycje. Zebrani podkreślili też fakt, iż są
na wspólnej pozycji wstąpienia do NATO. Wówczas przyjęto jednomyślnie
rezolucję „W sprawie nowej struktury i strategii działalności Zgromadzenia
Bałtyckiego”, której treści podkreślały ogromne znaczenie współpracy ZB
i BRM100.
Okres 2002–2005 był czasem powstania nowego zreformowanego modelu
funkcjonowania ZB, który obowiązuje do dzisiaj, czyli do 2012 r. Po dziesięciu
latach funkcjonowania RPB, a w tym i ZB, w latach 2002–2005 współpraca
państw bałtyckich doświadczyła kolejnego kryzysu, który został naświetlony
na sesji nadzwyczajnej ZB (Lunda, 29 kwietnia 2003 r.)101. Podczas obrad
wielu parlamentarzystów trzech państw stwierdziło brak potrzeby dalszego
spotykania się, chcąc bardziej skoncentrować uwagę polityków na sprawach
wewnętrznych państw. W 2004 r. – po wejściu Litwy, Łotwy i Estonii do UE
i NATO, parlamentarzyści kolejny raz poważnie się zastanawiali nad sensem
działalności ZB. W tym okresie model współpracy na poziomie parlamentarnym uległ znaczącemu zreformowaniu, by nie dopuścić do jego likwidacji102.
98
99
100
101
102
Baltijos Asamblėjos Rezoliucija Dėl integracijos į Europos Sąjungą proceso stiprinimo,
Ryga, 1995 m. balandžio 22 d., www.lrs.lt/baltasm (14.04.2006).
K. Dośpiał-Borysiak, Polityka Szwecji i Finlandii w regionie Morza Bałtyckiego, Łódź–Toruń
2007, s. 205–217.
Baltijos Asamblėjos Sprendimas Dėl Baltijos Asamblėjos veiklos naujos struktūros ir strategijos, Vilnius, 2002 m. gegužės 25 d., www.lrs.lt/baltasm (25.05.2004).
Fifteen years of the Baltic Assembly, Presidium of the Baltic Assembly, Secretariat of the
Baltic Assembly, Latvia 2006, s. 66–69.
W roku 2005 odbyły się dwie sesje: 24. sesja ZB (Tallin 24–25 listopada 2005 r.) i sesja
nadzwyczajna ZB (Pernu, 29 kwietnia 2005 r.), podczas której dokonano m.in. zmian w kwestiach finansowo-statutowych ZB.
167
W latach 2005–2011 państwa bałtyckie prowadzą intensywne rozmowy
dotyczące kwestii geopolitycznych, jako czynnika łączącego i nadającego
wspólny cel i sens dalszej trójstronnej współpracy. Praktyka Zgromadzenia
Bałtyckiego, jako międzyparlamentarnej współpracy Litwy, Łotwy, Estonii,
opierająca się na stworzonych rezolucjach, oświadczeniach, apelach, wypowiedziach poszczególnych wiodących polityków itd., w trakcie trzydziestu sesji
odbytych od powstania ZB do 2011 r., pozwala na wyciągnięcie wniosków
ogólnych103.
Po pierwsze, nie wszystkie uchwały przyjęte podczas sesji ZB doczekały się
realnego zastosowania. Większość z nich zrealizowano częściowo, a pozostałe
nie zostały wcielone w życie. Bolesnym tematem trójstronnej współpracy była
niezdolność utworzenia funcjonującego w praktyce Związku Ceł. Natomiast
nowe i funkcjonujące do dzisiaj projekty, to: automagistrala Via Baltika, sieć
kolejowa BALTRAIL, pierścień energetyczny Morza Bałtyckiego i utworzenie
sieci turystycznej.
Po drugie, wszystkie kierunki swojej działalności ZB traktuje bardzo
poważnie, jednak najwięcej uwagi poświęca polityce bezpieczeństwa i polityce
zagranicznej. Uchwały przyjęte przez ZB, w celu formowania wspólnej polityki
zagranicznej państw bałtyckich, mają wielki wpływ na uchwały parlamentów
i rządów narodowych. Priorytetem tych uchwał do 2004 r. była integracja
z Unią Europejską i wejście w struktury NATO. Po 2004 r. ZB kładzie nacisk
na współpracę: w walce z przestępczością zorganizowaną i łamaniem praw
człowieka w państwach bałtyckich, w walce o ochronę środowiska i zdrowia
oraz eksploatację dóbr naturalnych (w Regionie Morza Bałtyckiego) oraz
czuwa nad trójstronną współpracą w dziedzinie kultury i nauki.
Po trzecie, analiza opracowań, wypowiedzi poszczególnych polityków przedstawionych m.in. na łamach gazet ukazała różne stanowiska, poglądy, a tym
samym to, jak trudno dochodzono do konsensusu w wielu ważnych kwestiach.
Większość umów została jednak przyjęta jednomyślnie, ponieważ państwa
bałtyckie pamiętały o zapisach statutowych ZB przyjętych w 1995 r., mówiących „o solidarności i jedności w działaniu”. Tak np. jednomyślnie, choć nie
bez dyskusji, podpisane zostały: umowy o współpracy i handlu ze Wspólnotą
103
Do 2011 r. ZB odbyło 30 sesji, na których przyjęto 288 różnych dokumentów – 21% z nich
jest związanych z polityką zagraniczną, a 20,5% dotyczy spraw wewnętrznych państw bałtyckich. Najczęściej ZB wyrażało swoje stanowisko w formie rezolucji, które stanowią
65,5% wszystkich dokumentów ZB. Rezolucje i inne dokumenty są zazwyczaj adresowane
do parlamentów i rządów państw bałtyckich oraz Bałtyckiej Rady Ministrów. W sumie
12,7% ze wszystkich przyjętych dokumentów było adresowanych do parlamentów Estonii,
Łotwy i Litwy, podczas gdy 28,6% – do ich rządów. 25,8% dokumentów było adresowanych do Bałtyckiej Rady Ministrów. Wiele dokumentów było adresowanych do partnerów
zagranicznych, a także organizacji międzynarodowych, tj. NATO, Rady Europy, Rady
Nordyckiej.
168
Europejską, umowy o wolnym handlu z Unią Europejską czy umowy o stowarzyszeniu z Unią Europejską104.
Po czwarte, działalność Zgromadzenia Bałtyckiego jest w sumie przykładem
poprawnej komunikacji politycznej państw bałtyckich w okresie od 1990 do
2009 r. Zdaniem autorki, powołanie demokratycznej instytucji, jaką jest Rada
Państw Bałtyckich, jako modelu trójstronnego funkcjonowania politycznego
trzech postradzieckich państw bałtyckich na początku lat dziewięćdziesiątych
XX wieku w Regionie Morza Bałtyckiego, z jego trwałym ogniwem, jakim jest
Zgromadzenie Bałtyckie, będzie długo jeszcze pewnym ewenementem w skali
regionalnej. O tym m.in. mogą świadczyć podpisane trójstronne umowy, tj.
Umowa o wolnym handlu, Umowa o wolnym handlu produktami rolnymi
i Umowa w sprawie usunięcia barier beztaryfowych. Podpisane umowy nie
są wiążące, więc realizacja ich polega na dobrowolności państwa. Ze względu
na to, iż poglądy polityczne, ekonomiczne, kulturowe, historyczne działaczy
politycznych litewskich, łotewskich i estońskich nieraz diametralnie się różnią, to i priorytety polityki wewnętrznej i zagranicznej tych państw są bardzo
odmienne. Obecnie największy niepokój wywołują nieprzychylne poglądy
poszczególnych parlamentarzystów państw bałtyckich, na dalszą współpracę
w ramach ZB. Może to w konsekwencji doprowadzić do rozwiązania RPB
w całości, z jej wszystkimi instytucjami. Z drugiej strony, należy pokładać
nadzieję, iż stałe wsparcie Rady Północnej105 i Międzyparlamentarnej Rady
Konsultacyjnej Beneluksu, w utrzymaniu współpracy trójstronnej państw bałtyckich nie pozwoli na jej wygaśnięcie.
Po piąte, w ciągu wieloletniej pracy, ZB potrafiło zyskać szacunek różnych
międzynarodowych organizacji w regionie i nie tylko. Stałymi partnerami ZB
zostały: Rada Północna, Międzyparlamentarna Rada Konsultacyjna Beneluksu,
Zgromadzenie Parlamentarne Rady Europy, Zgromadzenie Parlamentarne
Związku Europy Zachodniej i OBWE. Poza tym, stałymi obserwatorami podczas sesji ZB są delegaci z parlamentów państw sąsiadujących: z niemieckiego
Bundestagu, polskiego Sejmu, Dumy Kaliningradzkiej Rosyjskiej Federacji
oraz delegaci ze Zgromadzenia Parlamentarnego Rady Europy. Pełnią oni
rolę obserwatorów, a często też obiektywnych doradców. Dla ZB ważne znaczenie ma fakt, iż jego działalność cieszy się dużą popularnością i poparciem
104
105
Po ogłoszeniu decyzji Komisji Europejskiej w 1997 r. w sprawie zaproszenia jedynie Estonii
do negocjacji integracyjnych z UE, stosunki trójstronne państw bałtyckich radykalnie uległy
zmianie. Estonia zaczęła ignorować współpracę z pozostałymi dwoma państwami. Po tym
wydarzeniu nadal przez kilka lat Litwa i Łotwa starały się przestrzegać zasad wspólnej polityki w regionie. Po zaproszeniu przez Komisję Europejską Litwy i Łotwy do szczegółowych
negocjacji w 1999 r., współpraca trójstronna państw bałtyckich została wstrzymana. W latach
2000–2004 stosunki tych państw przekształciły się we współzawodnictwo, kto szybciej zostanie członkiem Unii Europejskiej.
Szerzej zob. K. Dośpiał-Borysiak, Polityka Szwecji…, op. cit., s. 205–229.
169
wśród amerykańskich organizacji społeczno-politycznych, założonych przez
wychodźców litewskich, takich jak: Zjednoczony Komitet Bałtów Ameryki,
Liga Wolności Bałtów Ameryki oraz Stowarzyszenie Bałtów w Pałacu Przedstawicieli USA.
Przedstawione wyżej wydarzenia z historii tej dawniejszej i bardziej współczesnej dotyczą wybranych zagadnień polskiej i bałtyckiej polityki integracyjnej
w Regionie Morza Bałtyckiego i stanowią tak naprawdę tylko jej zarys. Odpowiedzi na pytania postawione na wstępie tekstu autorka udzielała na bieżąco.
Autorka ma także nadzieję, iż temat procesu integracyjnego w regionie bałtyckim, z niepoślednią rolą Polski, dotyczący właściwie wszystkich dziedzin
– współpracy politycznej, w zakresie bezpieczeństwa wewnętrznego, regionalnego i ogólnoświatowego, walki z terroryzmem, ochrony środowiska, z zakresu
kultury i edukacji, turystyki, transportu itd. – pozwala na stawianie niekończącej się liczby pytań i dociekań o charakterze problemowo-badawczym, do
czego zachęca badaczy z wielu dziedzin naukowych.
WARSZTATY
STUDENCKIE
Nr 1, 2012
Marek Garlicki
Doktryna suwerenności Parlamentu brytyjskiego
po Traktacie z Lizbony
W
przypadku relacji Wielkiej Brytanii z Unią Europejską suwerenność
może mieć kilka wymiarów. Pierwszy wymiar, to suwerenność ludu bądź
narodu, czyli podstawowa zasada ustrojowa we wszystkich państwach demokratycznych. Drugi wymiar, to suwerenność w sferze ekonomii, rozumiana
jako wolność rynku i oddzielenie władzy publicznej od własności prywatnej.
Trzeci wymiar, to suwerenność Parlamentu, rozumiana jako zasada polityczna
i konstytucyjna, która jednak zawiera w sobie istotne elementy suwerenności
monarszej (monarchy)1. Właśnie ten trzeci wymiar suwerenności zostanie poddany analizie w poniższym artykule.
Doktryna suwerenności Parlamentu brytyjskiego (zwana także doktryną
supremacji Parlamentu) jest uważana za jedną z fundamentalnych (jeśli nie
za najważniejszą) zasad konstytucyjnych w Wielkiej Brytanii2. Ukształtowanie
się tej suwerenności ma ścisły związek ze specyficznym przebiegiem dziejów
na Wyspach Brytyjskich a sama supremacja Parlamentu jest w pewnym sensie
pojęciem opozycyjnym w stosunku do suwerenności narodu. To właśnie ta
zasada powoduje, że Wielka Brytania nie posiada skodyfikowanej konstytucji.
Dzieje się tak, ponieważ zgodnie z doktryną suwerenności, w jej klasycznym
rozumieniu, Parlament Zjednoczonego Królestwa jest podmiotem posiadającym najwyższą, suwerenną władzę w państwie (przynajmniej w kwestiach
1
2
Więcej na temat wymiarów suwerenności w relacjach Wielkiej Brytanii z UE zob. Ch. Gifford,
The UK and the European Union: Dimensions of Sovereignty and the Problem of Eurosceptic
Britishness, “Parliamentary Affairs” 2010, t. 63, nr 2, s. 321–338.
Wielka Brytania w znaczeniu geograficznym oznacza wyspę, która obejmuje trzy kraje
historyczne: Anglię, Szkocję i Walię. Ponadto Wielka Brytania jest też podmiotem prawnym, obejmującym Królestwo Anglii i Królestwo Szkocji. W języku polskim przyjęło się
jednak nazywanie państwa, jakim jest Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii
Północnej, Wielką Brytanią, http://encyklopedia.pwn.pl/haslo.php?id=4169177. W związku
z tym terminy „Zjednoczone Królestwo” i „Wielka Brytania” będą w tym artykule stosowane
zamiennie, o ile nie zostanie zaznaczone inaczej.
172
Marek Garlicki
ustawodawczych). Co więcej, władzy tej nie mogą ograniczyć żadne inne
brytyjskie instytucje publiczne, umowy międzynarodowe, czy nawet obywatele, którzy działają w inny sposób, niż poprzez oddanie głosu w wyborach
do Parlamentu. Doktryna ta została po raz pierwszy opisana i zdefiniowana
przez konstytucjonalistów i politologów brytyjskich w połowie XIX wieku.
W powojennej historii obowiązywanie tej doktryny stanęło jednak kilka razy
pod znakiem zapytania, w związku z jej praktycznym ograniczeniem. Przede
wszystkim chodzi tutaj o konsekwencje wstąpienia Wielkiej Brytanii do Wspólnot Europejskich w 1973 r., a także szeregu reform ustrojowych zapoczątkowanych przez rządy Tony’ego Blaira i Gordona Browna w latach 1997–2010.
Celem niniejszego artykułu jest dokonanie analizy wpływu Traktatu lizbońskiego i późniejszych brytyjskich regulacji prawnych na doktrynę suwerenności
Parlamentu. Tego typu analiza nie może być jednak dokonana w oderwaniu
od wpływu, jaki miała na tę zasadę sama akcesja Wielkiej Brytanii do WE.
W związku z tym artykuł został podzielony na trzy główne części. W pierwszej
zdefiniowano samą zasadę suwerenności Parlamentu i opisano jej funkcjonowanie w ramach brytyjskiego systemu politycznego. W drugiej, skupiono
się na wyzwaniach, płynących dla owej doktryny w związku z przystąpieniem Zjednoczonego Królestwa do WE. Następnie, analizie poddano wpływ
na doktrynę suwerenności Parlamentu, jaki miał Traktat lizboński i jego
inkorporacja do brytyjskiego systemu prawnego. W tej części poruszono też
zagadnienie Ustawy o Unii Europejskiej z 2011 r. Autor uznał, że kwestia
brytyjskich reform ustrojowych przeprowadzonych na przełomie XX i XXI
wieku wykracza poza temat artykułu i w związku z tym została ona celowo
pominięta.
Doktryna suwerenności Parlamentu
Brytyjska doktryna suwerenności kształtowała się i ewoluowała na przestrzeni wieków, zaś jej nowożytny kształt był uwarunkowany charakterystycznym przebiegiem procesów historycznych na Wyspach Brytyjskich. Ewolucja
i historyczny rozwój tej doktryny wybiegają poza ramy niniejszego artykułu.
Warto jednak wspomnieć o najważniejszych czterech etapach kształtowania się
doktryny. Pierwszym etapem był moment powstania Parlamentu. Parlament
nie pojawił się z dnia na dzień, jednak za umowną datę przyjmuje się nadanie
Wielkiej Karty Swobód w 1215 r. przez Jana bez Ziemi. Od tego czasu król nie
stał już ponad prawem. Monarcha zobowiązał się ponadto do konsultowania
z magnatami decyzji w wielu sprawach, które ich dotyczyły. Za drugi etap
można uznać moment podziału nieograniczonej suwerennej władzy pomiędzy
monarchę a Parlament. Zdaniem Jeffreya Goldsworthy’ego Parlament stał się
najważniejszą, oprócz samego króla, instytucją sprawującą władzę w sferze
Doktryna suwerenności Parlamentu brytyjskiego po Traktacie z Lizbony
173
spraw doczesnych już pod koniec XIV wieku3. Co więcej, posiadał on wówczas
kompetencje we wszystkich trzech gałęziach władzy – wykonawczej, prawodawczej i sądowniczej. Trzeci etap, to faktyczne przejęcie przez Parlament
całości suwerennej władzy państwowej. Powszechnie uważa się, że dokonało
się to w wyniku Chwalebnej Rewolucji (1688–1689) i Deklaracji Praw z 1689 r.
Wówczas Parlament został uznany za najwyższe źródło prawa stanowionego.
Od tego momentu „równowaga władzy przestała zależeć wyłącznie od króla,
a zaczęła spoczywać pomiędzy dwoma Izbami”4. Etap czwarty, to uniezależnienie się egzekutywy od monarchy i praktyczna suwerenność rządu dominującego nad Parlamentem. Transfer władzy wykonawczej od monarchy do
Parlamentu dokonał się za sprawą ukształtowania się instytucji Gabinetu,
która wyodrębniła się w XVIII wieku z Tajnej Rady Królewskiej5 oraz dzięki
późniejszej faktycznej dominacji egzekutywy nad całym Parlamentem. Ten
drugi proces zakończył się już w XX wieku, a jego przyczyną był szczególny
rozwój systemu partyjnego w Wielkiej Brytanii, który doprowadził do kierowniczej roli rządu wyłanianego z większości parlamentarnej. Można powiedzieć,
że obecnie brytyjski system konstytucyjny i doktryna suwerenności znajdują
się na kolejnym – piątym – etapie, a stało się to za sprawą włączenia Wielkiej
Brytanii w procesy integracji europejskiej oraz przeprowadzenia przez rządy
Tony’ego Blaira i Gordona Browna istotnych reform konstytucyjnych.
Prawdopodobnie pierwszą osobą, która zdefiniowała brytyjską doktrynę
suwerenności Parlamentu i stwierdziła, że jest to naczelna zasada brytyjskiej
konstytucji był oxfordzki profesor prawa – Albert Venn Dicey6. Jego dzieło
An Introduction to the Study of the Law of the Constitution opublikowane
w 1885 r. oraz opisana w nim koncepcja suwerenności Parlamentu, do dziś
wywierają wielki wpływ na brytyjskich konstytucjonalistów i współczesne rozumienie jednej z najważniejszych zasad brytyjskiej konstytucji. Bardzo ważny
dla doktryny suwerenności Parlamentu w diceyowskim rozumieniu jest fakt,
że jako dziewiętnastowieczny brytyjski prawnik koncentrował się on wyłącznie
na formalno-prawnym wymiarze tej doktryny.
We wspomnianym wyżej dziele Dicey tak definiuje tę doktrynę: „Zasada
suwerenności Parlamentu oznacza nie mniej, nie więcej, iż tak zdefiniowany
Parlament ma na mocy angielskiej (sic!) konstytucji prawo do uchwalania bądź
uchylania jakiejkolwiek ustawy; i dalej, że żadna osoba ani instytucja nie jest
3
J. Goldsworthy, Parliamentary Sovereignty: History and Philosophy, Oxford 2001, s. 229.
A. Lyon, Constitutional History of the United Kingdom, London 2003, s. 197–198.
5 Zob. P. Biskup, Prawno-polityczna ewolucja brytyjskiej doktryny suwerenności, Warszawa 2007,
s. 41.
6 Przed Dicey’em próby opisu angielskiej (sic!) konstytucji dokonał dziennikarz, założyciel
tygodnika „The Economist”, Walter Bagehot w dziele zatytułowanym The English Constitution wydanym w 1867 r. Pojęcie doktryny suwerenności Parlamentu nie pojawia się jednak
w tej publikacji.
4
174
Marek Garlicki
uprawniona, w świetle prawa angielskiego, do uchylania bądź zawieszania legislacji Parlamentu”7. Pierwszą implikacją tak zdefiniowanej zasady jest to, że
Parlament może formalnie uchwalać ustawy dotyczące jakiejkolwiek materii
i żadna inna instytucja, czy też władza, nie ma żadnych formalnych podstaw,
aby ustawy te uznać za nieważne lub je zmienić. W związku z tym w pozytywnym rozumieniu doktryna ta zapewniała, że każda nowa ustawa Parlamentu
będzie przestrzegana przez sądy. W rozumieniu negatywnym, wiązało się to
z tym, iż żadne inne ciało nie może uchwalić przepisów sprzecznych z ustawami Parlamentu, które byłyby egzekwowane przez sądy.
Drugie następstwo diceyowskiej doktryny suwerenności to założenie, iż
żaden Parlament, jak bardzo by się nie starał, nie może związać prawnie
swoich następców. Nie było takiej ustawy uchwalonej przez Parlament, która
nie mogłaby być w następnej kadencji zmieniona bądź uchylona. W związku
z tym, w przypadku ustaw parlamentarnych, które były ze sobą sprzeczne,
sądy musiały stosować te późniejsze. Dicey zakładał, że Parlament nie ma
prawnie żadnych ograniczeń, z wyjątkiem tych natury politycznej. W jego
przekonaniu żaden władca, nawet despotyczny, nie będzie stanowił prawa,
które byłoby sprzeczne z jego moralnymi przekonaniami oraz pozaprawnymi
normami obowiązującymi w jego kręgu kulturowym w danym czasie. Jako
barwny przykład podał nieprawdopodobieństwo zniesienia przez sułtana religii
mahometańskiej8.
Trzeci skutek doktryny wynikał z dwóch poprzednich. Skoro Parlament był
suwerenny w tym sensie, że jego ustawy nie mogły być przez nikogo unieważnione, i skoro żaden Parlament nie mógł prawnie związać swoich sukcesorów, to prawo stanowione przez Parlament było najwyższą obowiązującą
formą prawa brytyjskiego. Zatem każda ustawa Parlamentu, niezależnie od
kwestii jakiej dotyczyła, stała na równi z innymi ustawami parlamentarnymi9.
To z kolei implikowało brak hierarchiczności i rozróżnienia między prawem
konstytucyjnym, a innymi podległymi jemu dziedzinami prawa stanowionego.
W związku z tym w diceyowskim rozumieniu wszystko, co Parlament uchwalił,
stawało się prawem10.
Warto jednak wspomnieć także o innym brytyjskim konstytucjonaliście Sir
Ivor Jenningsie, który mimo tego, iż w pełni zgadzał się z teorią Diceya, że
z legalnego punktu widzenia Parlament mógł zrobić wszystko, to znacznie
częściej niż Dicey odwoływał się on do realiów politycznych. Świadczy o tym
wymowny cytat: „jeżeli Parlament uchwaliłby, że mężczyźni powinni być
kobietami, to byliby oni w oczach prawa kobietami”. Sądy musiałby wtenczas
7
8
9
10
A.V. Dicey, Introduction to the Study of the Law of the Constitution, London 1959, s. 39–40.
Ibidem, s. 80.
Wywód na temat braku prawa nadrzędnego i równości wszelkich parlamentarnych ustaw
– zob. ibidem, s. 87–89.
V. Bogdanor, The New British Constitution, Oxford–Portland, Oregon 2009, s. xii.
DOKTRYNA SUWERENNOŚCI PARLAMENTU BRYTYJSKIEGO PO TRAKTACIE Z LIZBONY
175
postępować na tej podstawie. Suwerenność Parlamentu jest jednak, w opinii
Jenningsa, „prawną fikcją, a fikcja prawna może przyjąć dowolne założenie”11.
Idąc dalej, Jennings twierdził, że istnieje mnóstwo rzeczy, których Parlament
w praktyce nie może zrobić. Jako przykład podał to, iż żaden Parlament nie
odważyłby się pozbawić rzymskich katolików prawa wyborczego. Prostą przyczyną tego, zdaniem Jenningsa, była odpowiedzialność polityczna członków
Izby Gmin, którzy nie zostaliby ponownie wybrani przez obywateli w najbliższych wyborach. Co prawda, „Parlament uchwala wiele ustaw, których wielu
ludzi nie pochwala. Niemniej jednak nigdy nie ustanawia praw, które stoją
w sprzeczności z interesem znacznej części populacji”12. Pomimo różnic, Dicey
i Jennings byli zgodni, iż prawna suwerenność Parlamentu implikuje zależność
i podległość sądownictwa wobec legislatywy. Sądy są według nich związane
ustawami Parlamentu, które ściśle określają zakres swobody interpretacji
prawa i wyznaczają ramy dla orzecznictwa13.
W tym miejscu warto też wspomnieć o współczesnym dwuwymiarowym
pojmowaniu tej doktryny. Zarówno Anthony Bradley jak i Vernon Bogdanor odróżniają dwa ujęcia doktryny suwerenności Parlamentu – teoretyczne
(forma) i praktyczne (treść). Ich zdaniem, zasadę tę można rozpatrywać w jednym i drugim ujęciu. Ten podział można uznać za pewne rozwinięcie podejścia
klasycznego, które także rozróżniało doktrynę w ujęciu prawnym i w ujęciu
politycznym14. W związku z faktem, że już Jennings zarzucał doktrynie, iż jest
prawną fikcją, która w praktyce jest znacznie ograniczona, w artykule tym nacisk
został położony na prawno-teoretyczny wymiar suwerenności Parlamentu.
Wstąpienie Wielkiej Brytanii do Wspólnot Europejskich
W tym miejscu należy wspomnieć o brytyjskim dualizmie w podejściu do
relacji pomiędzy prawem międzynarodowym i krajowym. Zgodnie z tą doktryną
oba porządki prawne są odrębne15. W związku z tym kompetencje zawierania umów międzynarodowych i ich ratyfikacja należą do Gabinetu16, któremu
przysługują w tej materii tzw. prerogatywy królewskie. Jednak w przypadku,
11
12
13
14
15
16
Za: I. Jennings, The Law and the Constitution, London 1959, s. 170.
Ibidem, s. 148.
Ibidem, s. 254.
A. Bradley, The Sovereignty of Parliament: form or Substance?, w: J. Jowell, D. Oliver (red.),
The Changing Constitution, Oxford 2004, s. 58; V. Bogdanor, op. cit., s. 283.
P. Biskup, Prawno-polityczna…, op. cit., s. 133–134.
W systemie politycznym Wielkiej Brytanii rozróżnia się pojęcie „rządu” i „Gabinetu”. Rząd
jest pojęciem szerszym, które może obejmować nawet cały aparat administracyjny, natomiast
Gabinet jest pojęciem węższym i odnosi się tylko do ministrów, zob. S. Gebethner, Wielka
Brytania, w: S. Gebethner, J. Stembrowicz, Systemy polityczne wybranych państw kapitalistycznych: Wielka Brytania i Francja, Warszawa 1971, s. 137.
176
Marek Garlicki
gdy postanowienia traktatu wprowadzają zmiany do wewnętrznego porządku
prawnego, niezbędna jest inkorporująca je ustawa Parlamentu, gdyż to jedynie
ona może zmieniać obowiązujące prawo krajowe17.
Konsekwentnie w przypadku akcesji Wielkiej Brytanii do WE, która wiązała się z wprowadzeniem nie lada zmian do wewnętrznego porządku prawa
brytyjskiego, niezbędne było uchwalenie ustawy Parlamentu, która by inkorporowała system prawa wspólnotowego do wewnętrznego porządku brytyjskiego.
Nastąpiło to na podstawie uchwalonej przez Parlament Ustawy o Wspólnotach
Europejskich z 1972 r.18 Inkorporacja systemu prawa wspólnotowego wiązała
się z zaakceptowaniem dwóch rewolucyjnych z punktu widzenia doktryny
suwerenności Parlamentu zasad – prymatu (pierwszeństwa) prawa wspólnotowego i bezpośredniego skutku.
Zasada bezpośredniego skutku oznacza, że akty prawa wspólnotowego tworzą prawa i obowiązki także dla osób fizycznych i prawnych, a ponadto jednostki mogą się na te prawa powoływać przed sądami państwowymi. Zasada
ta została po raz pierwszy sformułowana przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości w orzeczeniu w sprawie 26/62: „Europejska Wspólnota Gospodarcza stanowi nowy porządek prawa międzynarodowego, na korzyść którego
państwa ograniczyły swe suwerenne prawa, aczkolwiek jedynie w określonych
dziedzinach, i któremu podlegają nie tylko państwa członkowskie, ale także
ich obywatele”19.
Natomiast zasada prymatu prawa wspólnotowego polega na tym, że w przypadku sprzeczności przepisów prawa wspólnotowego i krajowego, zastosowanie mają przepisy prawa wspólnotowego, bez względu na to, kiedy przepisy
prawa krajowego były ustanowione. Oznacza to, że późniejsze prawo krajowe
nie uchyla wcześniejszego prawa wspólnotowego. Ta zasada została sformułowana przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości w orzeczeniu w sprawie 6/64:
„warunki i duch Traktatu uniemożliwiają państwom […] przyznanie aktom jednostronnym i późniejszym pierwszeństwa przed systemem prawnym zaakceptowanym przez nie na zasadzie wzajemności. Akty takie nie mogą zatem być
sprzeczne z tym systemem prawnym. Wykonywanie prawa wspólnotowego nie
może się różnić pomiędzy państwami z powodu uznawania przez nie późniejszych przepisów prawa krajowego, gdyż zagraża to realizacji celów Traktatu”20.
17
18
19
20
Zob. A. Bradley, op. cit., s. 41–42; P. Mikuli, Zasada podziału władz a ustrój brytyjski, Warszawa 2006, s. 84.
European Communities Act 1972, http://www.legislation.gov.uk/ukpga/1972/68/contents
(30.03.2012).
NV Algemene Transporten Expeditie Onderneming van Gend & Loos v. Netherlands
Inland Revenue Administration [1963], http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.
do?uri=CELEX:61962J0026:EN:html (30.03.2012).
Flaminio Costa v. ENEL [1964], http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:61964J0006:en:html (30.03.2012).
177
Zasada prymatu została dodatkowo potwierdzona na gruncie brytyjskim przez
dwie sprawy Factortame z lat 1989–1991, za sprawą których potwierdzono zdolność krajowych sądów brytyjskich do czasowego uchylania ustaw Parlamentu
niezgodnych z prawem wspólnotowym21.
Wstąpienie Wielkiej Brytanii do WE przyniosło dwa wyzwania poważne
dla doktryny suwerenności Parlamentu. Po pierwsze, sądy uzyskały prawo
do rewizji ustaw pod kątem ich zgodności z prawem wspólnotowym. Wcześniej sądownictwo było całkowicie zależne i podległe ustawodawstwu Parlamentu. Po drugie, zostało złamane założenie, iż żaden obecny Parlament nie
może ograniczyć suwerennej władzy swoich następców. Od momentu akcesji
Wielkiej Brytanii do WE, władza każdego nowo wybranego Parlamentu jest
ograniczona przepisami prawa wspólnotowego (obecnie unijnego) i nie może
on wedle własnej woli wybierać, które przepisy chce dalej utrzymać w mocy,
a które odrzucić.
Obrońcy zasady suwerenności Parlamentu obalają jednak te dwa ograniczenia, twierdząc, iż zmiany, które nastąpiły wskutek członkostwa w WE,
mają charakter tymczasowy, a nie permanentny, gdyż suwerenny Parlament
zawsze może podjąć decyzję o wystąpieniu z WE (obecnie UE). Z logicznego
punktu widzenia konsekwencją wystąpienia musiałoby być cofnięcie wszelkich
rozszerzeń uprawnień sądownictwa. Co więcej, podkreśla się, iż każda zmiana
pierwotnego prawa wspólnotowego była i w dalszym ciągu musi być inkorporowana do wewnętrznego brytyjskiego porządku prawnego poprzez uchwalenie odpowiedniej ustawy. Zarówno w odniesieniu do Traktatów z Maastricht,
Amsterdamu, Nicei, jak i akcesyjnych, czy nawet decyzji Rady Europejskiej
dotyczących finansowania budżetu Wspólnot (Unii), uchwalano odpowiednie
ustawy Parlamentu, które nadawały tym aktom moc prawną w stosunku do
terytorium Wielkiej Brytanii22.
21
22
The Queen v. Secretary of State for Transport, ex parte Factortame (No 1) [1989], http://www.
bailii.org/uk/cases/UKHL/1989/1.html (30.03.2012); The Queen v. Secretary of State for Transport, ex parte Factortame (No 2) [1991], http://www.bailii.org/uk/cases/UKHL/1990/13.html
(30.03.2012).
Szerzej o orzeczeniach w sprawach Factortame – zob. A. Bradley, op. cit., s. 46; A. Page,
Balancing Supremacy: EU Membership and the Constitution, w: P. Giddings, G. Drewry (red.),
Britain in the European Union: Law, Policy and Parliament, Basingstoke 2004, s. 51–53;
P. Biskup, Prawno-polityczna…, op. cit., s. 142–144.
Wśród współczesnych brytyjskich konstytucjonalistów pojawiają się nawet takie mniejszościowe głosy, że doktryna suwerenności Parlamentu przestała funkcjonować po orzeczeniu
w sprawie Factortame (No 2), zob. N.W. Barber, The Afterlife of Parliamentary Sovereignty,
“International Journal of Constitutional Law” 2011, t. 9, nr 1, s. 144–154.
A. Page, op. cit., s. 42.
178
Marek Garlicki
Inkorporacja Traktatu z Lizbony do brytyjskiego porządku prawnego
Jak już wspomniano, wszelkie zmiany w prawie pierwotnym UE muszą być
na gruncie brytyjskim inkorporowane do wewnętrznego porządku prawnego
poprzez uchwalenie odpowiedniej ustawy. W przypadku Traktatu lizbońskiego
była to Ustawa zmieniająca ustawę o Unii Europejskiej – European Union
(Amendment) Act 2008 (EUAA) uchwalona w czerwcu 2008 r.23 Ustawa ta
wprowadza dwie, bardzo istotne z punktu widzenia zasady suwerenności Parlamentu, regulacje prawne, które zostały zawarte w artykule 5 dotyczącym
zmiany Traktatów stanowiących UE oraz artykule 6 dotyczącym kontrolowania
decyzji rządu przez Parlament.
Artykuł 5 EUAA stanowi, że przed ratyfikacją jakichkolwiek zmian w którymkolwiek z traktatów założycielskich (TUE, TFUE, TEWEA) wprowadzonych zgodnie ze zwykłą procedurą zmiany, potrzebna jest zgoda Parlamentu
wyrażona w ustawie24.
Natomiast artykuł 6 ustanawia kontrolę Parlamentu nad odpowiednimi
ministrami w ten sposób, że bez jego zgody nie mogą oni głosować za bądź
w jakikolwiek inny sposób wspierać decyzji, które są na forum Rady UE
podejmowane przy zastosowaniu uproszczonej procedury zmiany, bądź zastosowaniu procedury kładki. W ust. 1 niniejszego artykułu, oprócz uproszczonej
procedury zmiany (artykuł 48 ust. 6 i 7 TUE25), enumeratywnie wymienione są
wszystkie przepisy prawne zawarte w zmienionych traktatach założycielskich,
które pozwalają na zastąpienie jednomyślności przez większość kwalifikowaną.
Przepis ten potwierdza doktrynę suwerenności Parlamentu, umacniając jego
pozycję i formalno-prawną dominację nad Gabinetem. Mało zrozumiała wydawać się może jednak pozostała część artykułu 6, czyli ust. 2 i 3. Dodatkowych
wyjaśnień wymaga zwłaszcza tzw. klauzula niezastosowania.
Wniosek przedstawiony przez ministra musi być zaakceptowany przez obie
Izby bez poprawek (artykuł 6 ust. 2). Sytuacja wygląda jednak nieco odmiennie, gdy wniosek zawiera „klauzulę niezastosowania”, która znosi konieczność
zastosowania ust. 1 „w odniesieniu do każdej kolejnej zmiany wprowadzonej
do danego, zaakceptowanego już wcześniej przez Parlament wniosku z projektem decyzji”. W takim przypadku, gdy Parlament zaakceptuje projekt decyzji
wraz z klauzulą, rząd otrzymuje mandat na pewną elastyczność w negocjacjach
nad ostatecznym brzmieniem danego aktu prawnego. Zdaniem prawodawcy,
elastyczność ta miała się wyrażać przede wszystkim w drobnych zmianach dotyczących daty wejścia aktu w życie, czy sprecyzowania sformułowań niektórych
przepisów prawnych. Klauzula daje ministrom pewną swobodę w negocjacjach,
23
24
25
Tekst ustawy, zob. http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2008/7/contents (31.03.2012).
Artykuł 5, zob. http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2008/7/section/5 (31.03.2012).
W brzmieniu Traktatu lizbońskiego, skonsolidowany tekst TUE i TFUE, zob. http://eur-lex.
europa.eu/JOHtml.do?uri=OJ:C:2010:083:SOM:PL:HTML (31.03.2012).
179
aby mogli działać na rzecz interesów Wielkiej Brytanii26. Natomiast lit. b ust. 3,
która stanowi, że „Jeżeli Parlament odrzucił samą klauzulę, to wymóg akceptacji wniosku bez poprawek (lit. b ust. 2) może być zignorowany”, umożliwia
Parlamentowi wyrażenie braku zgody na swobodę rządowych negocjacji bez
jednoczesnej konieczności odrzucenia całego wniosku27.
Należy również wspomnieć o Protokole (nr 7) w sprawie stosowania Karty
Praw Podstawowych Unii Europejskiej do Polski i Zjednoczonego Królestwa.
O tym protokole było swojego czasu bardzo głośno, nie tylko w mediach brytyjskich, ale także polskich. Politycy starali się go przedstawić jako swoisty opt-out
(wyłączenie) stosowania Karty Praw Podstawowych (KPP) w stosunku do
Wielkiej Brytanii i Polski. Jednak analizując ten Protokół z prawnego punktu
widzenia, należy stwierdzić, iż nie zawiera on żadnych przepisów, które wyłączałyby działanie Karty w stosunku do obu państw. Ma on w rzeczywistości
sprecyzować zakres stosowania postanowień KPP. Cytując za Anną Wyrozumską, „Protokół ma gwarantować, że potwierdzone w Karcie prawa podstawowe
będą mogły być powoływane, jeśli zostały »dookreślone« w prawie krajowym
(implementowane do prawa krajowego), i w takim zakresie, w jakim funkcjonują w prawie krajowym”28. Porównując zastrzeżenia zawarte w Protokole
z tymi zawartymi w artykule 6 TUE i samej Karcie można dojść do wniosku,
iż de facto nie wnosi on nic nowego. Trudno byłoby więc mówić, że Protokół
jest jakimś dodatkowym zabezpieczeniem, które zostało wprowadzone z myślą
o doktrynie suwerenności Parlamentu.
W tym miejscu należałoby się więc przyjrzeć nadaniu w Traktacie lizbońskim charakteru prawnego KPP oraz stworzeniu podstaw prawnych dla przystąpienia UE do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (EKPC). Mimo
tego, że KPP nie została inkorporowana do samego Traktatu z Lizbony, to
artykuł 6 TUE nadaje jej taką samą moc prawną jak traktaty założycielskie.
W ten sposób została więc ona włączona do dorobku prawa pierwotnego.
Należy również zadać pytanie, czy fakt ten ma istotny wpływ na doktrynę
suwerenności w jej prawnym wymiarze.
Przypomnijmy, że klasyczna koncepcja doktryny zakłada, iż sądy nie mają
mocy unieważniania ustaw Parlamentu. Ustawa o prawach człowieka (Human
Rights Act) z 1998 r., która była w Wielkiej Brytanii uważana za bardzo kontrowersyjną z tego punktu widzenia, zobowiązała sędziów do interpretacji ustaw
Parlamentu w zgodzie z EKPC, a w przypadku wyraźnej kolizji obu źródeł
26
27
28
Por. European Union (Amendment) Bill and the Lisbon Treaty: Implications for the UK Constitution, House of Lords, Constitution Committee, 6th Report of Session 2007-08, TSOL,
London 2008, s. 14.
Artykuł 6, zob. http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2008/7/section/6 (31.03.2012).
A. Wyrozumska, Znaczenie prawne zmiany statusu Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej
w Traktacie lizbońskim oraz Protokołu polsko-brytyjskiego, „Przegląd Sejmowy” 2008, t. 85,
nr 2, s. 34.
180
Marek Garlicki
prawa, dała sędziom uprawnienia do ogłoszenia tzw. deklaracji niezgodności,
jednak zmianę przepisów kolidujących z EKPC pozostawiła w gestii Parlamentu29. Jeżeli natomiast chodzi o zasadę prymatu (pierwszeństwa) prawa
unijnego przed prawem krajowym, to dała ona sądom krajowym możliwość
tymczasowego uchylenia niezgodnych z prawem wspólnotowym przepisów krajowych. Jednak unieważnienie, bądź zmiana brytyjskiego prawa krajowego,
w dalszym ciągu należy tylko i wyłącznie do Parlamentu.
Jak więc wygląda sytuacja po nadaniu prawnego charakteru KPP? Głównym
zadaniem KPP było stworzenie przejrzystego katalogu praw i zasad obowiązujących w Unii. Karta potwierdza więc prawa, które istniały już wcześniej,
ale wywodzą się z różnych źródeł. Przede wszystkim z tradycji konstytucyjnych państw członkowskich, orzecznictwa ETS, czy też różnych wspólnych dla
państw członkowskich zobowiązań międzynarodowych. Zresztą już artykuł 6
TUE oraz sama Karta (artykuł 51 ust. 1) stwierdzają, że postanowienia KPP
nie rozszerzają kompetencji Unii, ani zakresu stosowania praw i zasad zawartych w Karcie. W związku tym, obawy wielu polityków związane z KPP wydają
się bezzasadne, ponieważ nie tworzy ona żadnych nowych praw, zasad, czy
zobowiązań. Wnioskując dalej, włączenie KPP do pierwotnego prawa unijnego nie ma na doktrynę suwerenności Parlamentu wpływu większego niż ten,
jaki prawo unijne i zasady pierwszeństwa oraz bezpośredniego skutku miały
wcześniej.
Co do przystąpienia UE do EKPC, to Traktat lizboński stworzył do tego
podstawy prawne, jednak umowa międzynarodowa pomiędzy UE a państwamistronami EKPC nie została jeszcze zawarta. Ale nawet wtedy, gdy do tego dojdzie jest bardzo mało prawdopodobne, że coś w przypadku Wielkiej Brytanii
miałoby się zmienić. Zgodnie z protokołem w sprawie przystąpienia Unii do
EKPC, umowa ma zagwarantować „szczególną sytuację państw członkowskich
w odniesieniu do Konwencji”, a także nie może mieć wpływu na artykuł 344
TFUE, czyli na obowiązek niepoddawania przez państwa członkowskie sporów
dotyczących wykładni lub stosowania traktatów stanowiących Unię procedurze rozstrzygania innej niż tej przewidzianej w samych traktatach. W związku
z tym, obwarowania zawarte w Ustawie o prawach człowieka z 1998 r., będą
obowiązywały w stosunku do Zjednoczonego Królestwa w takim samym stopniu po przystąpieniu do EKPC samej Unii.
Wszelkie obawy związane z nadaniem KPP mocy prawnie wiążącej, przystąpieniem UE do EKPC i Protokołem nr 7 rozwiewają także sami Brytyjczycy
w Szóstym Raporcie Komisji Konstytucyjnej Izby Lordów z Sesji 2007–200830.
Komisja Konstytucyjna Izby Lordów skonkludowała rozważania na temat
29
30
Szerzej o Ustawie o prawach człowieka 1998, zob. V. Bogdanor, op. cit., s. 53–88.
European Union (Amendment) Bill and the Lisbon Treaty: Implications for the UK Constitution, op. cit., s. 20–23.
181
wpływu Traktatu lizbońskiego na zasadę suwerenności Parlamentu twierdzeniem, iż „Traktat z Lizbony nie wprowadzi żadnych zmian w porównaniu
z dotychczasowymi stosunkami pomiędzy zasadami pierwszeństwa prawa unijnego a suwerenności Parlamentu. Natomiast wprowadzenie przepisu mówiącego wprost o prawie państw członkowskich do wystąpienia z Unii, potwierdza
fakt, iż Zjednoczone Królestwo pozostaje związane prawem unijnym tak długo,
jak Parlament życzy sobie pozostać w Unii”31. W końcu to właśnie omnipotentny Parlament zdecydował się na inkorporację wspólnotowego dorobku
prawnego poprzez uchwalenie Ustawy o Wspólnotach Europejskich z 1972 r.
i każdej kolejnej ustawy, związanej z rewizją Traktatów stanowiących Wspólnoty/Unię. Z prawnego punktu widzenia, Parlament brytyjski może w każdej
chwili ustawy te uchylić bądź unieważnić, co będzie się jednak wiązało z polityczną koniecznością wystąpienia z UE.
Warto również zwrócić uwagę na zwiększenie przez Traktat z Lizbony
kompetencji parlamentów narodowych. Otóż parlamenty narodowe państw
członkowskich muszą teraz otrzymywać od instytucji unijnych informacje
i projekty aktów prawodawczych, uczestniczą w kontroli poszanowania zasad
pomocniczości i proporcjonalności oraz w procedurach zmiany Traktatów
stanowiących UE, muszą otrzymywać informacje o wnioskach akcesyjnych
złożonych przez państwa trzecie, uczestniczą w mechanizmach oceniających
wykonanie polityk Unii, a ponadto współpracują między sobą i z Parlamentem
Europejskim32.
Z prawnego punktu widzenia rola parlamentów narodowych w procesie
integracji europejskiej została poprzez nowe artykuły i protokoły zdecydowanie umocniona, a przede wszystkim sprecyzowana. Dzięki temu, w przypadku Zjednoczonego Królestwa, Parlament uzyskał nowe instrumenty, za
pomocą których może kontrolować zagraniczną działalność rządu na poziomie
unijnym. Ponadto, bezpośrednie informowanie parlamentów przez instytucje
unijne i możliwość uczestniczenia w procedurach zmiany traktatów zwiększyło wpływ, także Parlamentu brytyjskiego, na kształtowanie polityk unijnych.
Zmiany te mają niewątpliwie pozytywny skutek na podtrzymanie legalnej doktryny suwerenności Parlamentu w rozumieniu diceyowskim.
Analizując doktrynę suwerenności Parlamentu brytyjskiego po wejściu
Traktatu lizbońskiego w życie nie można pominąć kwestii kolejnej nowelizacji
Ustawy o Wspólnotach Europejskich, czyli Ustawy o Unii Europejskiej (European Union Act) z 2011 r.33, która była poniekąd wypełnieniem obietnic zawartych w koalicyjnym programie rządów, ogłoszonym przez Davida Camerona
31
32
33
Ibidem, s. 27–28.
Zob. artykuł 12 TUE oraz Protokół w sprawie roli parlamentów narodowych w Unii Europejskiej.
Tekst ustawy: http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2011/12/contents (31.03.2012).
182
Marek Garlicki
i Nicka Clegga w maju 2010 r.34 Pierwszy tytuł tej ustawy nosi nazwę Ograniczenia dotyczące traktatów i decyzji związanych z UE. Zawarto w nim przepisy
regulujące tzw. referendum lock, czyli wymóg przeprowadzania referendum
zanim Wielka Brytania wyrazi zgodę na jakąkolwiek zmianę traktatów założycielskich, a także na jakąkolwiek zmianę w ramach obecnie funkcjonującego
stanu instytucjonalno-prawnego UE, która wiązałaby się z istotnym transferem
władzy bądź kompetencji Wielkiej Brytanii na rzecz UE. Oczywiście w przypadku, gdy zgoda na wyżej wymienione zmiany nie zostanie najpierw wyrażona w odpowiedniej ustawie Parlamentu, nie będzie konieczności rozpisania
referendum. Stwierdzenie konieczności przeprowadzenia referendum w konkretnej sprawie, także leży w kompetencjach Parlamentu. Ponadto, Tytuł 1
rozszerza uprawnienia Parlamentu zawarte w artykule 6 EUAA. Wymienionych zostało znacznie więcej spraw i przypadków, w których premier na forum
Rady Europejskiej bądź odpowiedni minister też na forum Rady UE nie mogą
głosować za, bez zgody Parlamentu wyrażonej w ustawie35. Z punktu widzenia
doktryny suwerenności Parlamentu bardzo istotny jest też artykuł 18 ustawy
znajdujący się w Tytule 3, czyli tzw. sovereignty clause. Stwierdza on, że prawo
unijne jest uznawane i bezpośrednio skuteczne na terytorium Wielkiej Brytanii
tylko na mocy ustawy Parlamentu. Artykuł ten potwierdza więc, że z prawnego
punktu widzenia najwyższą i niczym nieograniczoną władzę ustawodawczą
w Zjednoczonym Królestwie sprawuje Parlament.
Podsumowując rozważania na temat wpływu Traktatu lizbońskiego i późniejszych brytyjskich regulacji prawnych na doktrynę suwerenności Parlamentu
pojmowaną z prawno-teoretycznego punktu widzenia, można stwierdzić, że
niewiele się tej kwestii zmieniło. Brytyjscy ustawodawcy starali się zawsze
utrzymać prawny wymiar doktryny suwerenności Parlamentu i w świetle prawa
brytyjskiego funkcjonuje ona do dzisiaj w niezmienionej od czasów Diceya formie. Potwierdziła to zarówno Ustawa zmieniająca ustawę o Unii Europejskiej
z 2008 r., jak i Ustawa o Unii Europejskiej z 2011 r. Obie ustawy zwiększają
kompetencje kontrolne Parlamentu wobec działalności przedstawicieli Gabinetu na poziomie unijnym, a ponadto potwierdzają, że na terytorium Wielkiej
Brytanii Parlament sprawuje najwyższą władzę ustawodawczą. Bardzo ważne
jest także potwierdzenie w Traktacie z Lizbony (artykuł 50 TUE) możliwości
wystąpienia państwa członkowskiego z Unii, ponieważ ograniczenia zasady
suwerenności Parlamentu, jakie wynikają z członkostwa w UE, mogą zawsze
przestać obowiązywać wraz z podjęciem decyzji o wystąpieniu z Unii wyrażo34
35
Oryginalna nazwa dokumentu: The Coalition: Our Programme for Government, tekst programu: http://www.cabinetoffice.gov.uk/sites/default/files/resources/coalition_programme_
for_government.pdf (31.03.2012).
Zob. Wyjaśnienia do Ustawy o Unii Europejskiej z 2011 r.: http://www.publications.
parliament.uk/pa/cm201011/cmbills/106/en/2011106en.htm (31.03.2012).
183
nej w odpowiedniej ustawie Parlamentu. Pewne wątpliwości może co prawda
budzić konieczność przeprowadzania referendów. Jeszcze do lat siedemdziesiątych XX wieku referenda były w Wielkiej Brytanii uważane za niekonstytucyjne. Z czasem jednak instytucja ta została spopularyzowana i wprowadzona
na stałe do brytyjskiego systemu politycznego. Można ją pogodzić z doktryną
suwerenności Parlamentu, odwołując się do diceyowskiej teorii demokratycznej genezy tej doktryny. Skoro suwerenność pochodzi od narodu, czy też ludu,
to nie ma powodu, dla którego Parlament, który sprawuje tę suwerenność
w jego imieniu, nie mógłby od czasu do czasu zwrócić się do tegoż narodu
z pytaniem w pewnych istotnych kwestiach. Tym bardziej, że na gruncie prawa
brytyjskiego, wynik referendum nie ma mocy prawnie wiążącej36. Wszystko
to pokazuje, że zasada suwerenności Parlamentu pozostaje naczelną zasadą
brytyjskiego konstytucjonalizmu.
36
Więcej na temat referendów w Wielkiej Brytanii, zob. P. Biskup, Instytucja referendum w brytyjskiej praktyce konstytucyjnej, „Przegląd Sejmowy” 2007, t. 78, nr 1, s. 87–106.
R
E
C
E
N
Z
J
E
Nr 1, 2012
Simon Hix, Bjørn Høyland, The Political System of the European Union, Palgrave
Macmillan, Basingstoke 2011, s. 416.
W
marcu 2011 r. ukazało się trzecie wydanie monografii The Political
System of the European Union. Przy jego tworzeniu do Simona Hixa
z London School of Economics and Political Science dołączył Bjørn Høyland,
pracownik Wydziału Nauk Politycznych Uniwersytetu w Oslo.
Publikacja tej książki w 1999 r. miała przełomowe znaczenie dla rozwoju
studiów nad Unią Europejską (UE). Po pierwsze, Hix założył, że UE stanowi
szczególnego rodzaju system polityczny. Po drugie, co było tego założenia konsekwencją, zastosował do jej analizy teorie i metody znane z porównawczych
studiów państwa i polityki (comparative politics). Opisująca unijny podział
władzy, konkurencję polityczną na szczeblu europejskim i realizowane przez
UE polityki książka stała się lekturą obowiązkową i punktem odniesienia dla
innych badaczy instytucji i funkcjonowania Unii. Dziś UE jest powszechnie
określana jako system polityczny, również przez autorów, którzy jak Andrew
Moravcsik, wywodzą się z wcześniej sceptycznej wobec takiego ujęcia nauki
o stosunkach międzynarodowych.
W 2010 r. Wydawnictwo Naukowe PWN opublikowało polskie tłumaczenie
drugiego wydania monografii Simona Hixa1, które w języku angielski ukazało
się pięć lat wcześniej. Publikacja ta jest szeroko dostępna w polskich bibliotekach, czego nie można powiedzieć o nowym wydaniu angielskim. Należy
jednak zauważyć, że między 2005 a 2011 r. miało w Unii miejsce wiele ważnych
wydarzenia, na czele z reformą traktatową: we Francji i w Holandii odrzucono
traktat ustanawiający Konstytucję dla Europy, następnie podpisano Traktat
lizboński, który mimo trudności wszedł w życie w grudniu 2009 r. Należy
również wspomnieć o światowym kryzysie gospodarczym i jego konsekwencji
w postaci kryzysu zadłużenia w strefie euro.
Niniejsza recenzja, oprócz przedstawienia zasadniczych cech trzeciego
wydania książki Hixa i Høylanda, zawierać będzie analizę zmian w strukturze
i treści w porównaniu do poprzedniego wydania. W konkluzji sformułowana
zostanie natomiast ocena, na ile wspomniane wyżej zdarzenia i procesy je
zdezaktualizowały oraz kto powinien zainteresować się najnowszą edycją.
1
S. Hix, System polityczny Unii Europejskiej, Warszawa 2010.
186
RECENZJE
Mniej stron – więcej treści?
Zgodnie z deklaracją autorów z Przedmowy, trzecie wydanie The Political
System of the European Union zostało gruntowanie zrewidowane. Niewątpliwie jest ono znacząco odchudzone. Intencją Hixa i Høylanda było usunięcie z książki podstawowych informacji o instytucjach i politykach UE, które
znaleźć można bez trudu w innych miejscach. Wydaje się, że nie zostało to
jednak zrealizowane nazbyt radykalnie. Choć publikacja stała się nieco mniej
podręcznikowa, to mogą do niej nadal sięgać również czytelnicy nieposiadający
szerokiej wiedzy o funkcjonowaniu UE – o ile są gotowi sięgnąć do innych
źródeł w celu wyjaśnienia ewentualnych niejasności.
The Political System of the European Union dzieli się na trzynaście rozdziałów, które pogrupowano w trzech częściach (z wyjątkiem rozdziałów 1. i 13.
– wstępu i podsumowania): Government („Rząd” lub mniej dosłownie, lecz
trafniej „Władze”), Politics („Polityka”), Policies („Polityki”). Przypomina to
omawiany m.in. przez Antje Wiener i Thomasa Dieza podział obszaru badań
nad UE na polity (struktura polityczna), politics (konkurencja polityczna)
policies (realizowane polityki/działania)2. Różnica w pierwszym elemencie nie
jest przypadkowa3. Użycie słowa government wiąże się z zasadniczym założeniem autorów: analizowaniem Unii Europejskiej jako systemu politycznego
podobnego do państwa. Stąd odniesienie do „władz”, a ściślej do ich klasycznego trójpodziału. Można oponować, że takiego podziału władz między
instytucjami Unii nie da się ściśle przeprowadzić, jednak próba Hixa broni
się przed tą krytyką, ukazując szereg ciekawych zależności wewnątrz każdej
z gałęzi: władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej. Szczególnie warte
uwagi jest zastosowanie koncepcji bikameralizmu do współpracy Parlamentu
i Rady w ramach legislatywy, czy omawianie relacji wewnątrz „podwójnej egzekutywy” Rady i Komisji.
Zanim w dalszej części niniejszej recenzji dokonane zostanie porównanie
struktury i zawartości merytorycznej drugiego i trzeciego wydania książki,
należy podkreślić dwie istotne różnice między nimi, przejawiające się w całej
publikacji. Jedna wynika bezpośrednio z upływu czasu. Autorzy zadali sobie
trud odświeżenia bibliografii i odwołań w tekście, uwzględniając postęp, jaki
dokonał się w ciągu kilku lat w naukach politycznych. Przemawia to niewątpliwie na korzyść nowej edycji, zwłaszcza dla osób poszukujących pozycji pogłębiających poruszane w książce Hixa i Høylanda tematy. Druga różnica dotyczy
2
3
Zob. T. Diez, A. Wiener, Introducing the Mosaic of Integration Theory, w: A. Wiener, T. Diez
(red.), European Integration Theory, Oxford 2009.
Słowo to znajduje się również w tytule monografii Neilla Nugenta, która ukazała się
w ramach tej samej co recenzowana tu książka „The European Union Series” wydawnictwa
Palgrave Macmillan. Zob. N. Nugent, The Government and Politics of the European Union,
Basingstoke 2010.
RECENZJE
187
sposobu, w jaki autorzy podeszli do różnorodności teoretycznych wyjaśnień
funkcjonowania instytucji i realizowania polityk Unii Europejskiej. Zdecydowali się oni na skontrastowanie dwóch konkurencyjnych perspektyw teoretycznych, ukazując jak odnoszą się one do poszczególnych zagadnień (choć nie
jest to zabieg stosowany w pełni konsekwentnie). Pierwszą z nich, określaną
tu jako intergovernementalism, utożsamiać można z liberalnym podejściem
międzyrządowym (liberal intergovernmentalism) Andrew Moravcsika4. Druga
perspektywa nazwana została przez autorów „ponadnarodową” (supranational politics). Obejmuje ona różnorodne teorie i podejścia dzielące przekonanie o konieczności uwzględniania instytucji, zasad i interakcji o charakterze
ponadnarodowym jako istotnych czynników w wyjaśnianiu UE.
Zmiany w strukturze i treści w stosunku do wydania z 2005 roku
Struktura książki na poziomie części i rozdziałów nie zmieniła się, jedynie
część trzecia, która nazywała się poprzednio Policy-Making (Kształtowanie polityki na szczeblu UE), przybrała nazwę Policies, natomiast rozdział 11 zmienił
tytuł z Citizen Freedom and Security Policies (Polityka wolności i bezpieczeństwa
obywateli) na Interior Policies (Polityki wewnętrzne). Ponadto, zniknął kilkunastostronicowy dodatek dotyczący procedur podejmowania decyzji w UE.
Należy jednak zauważyć, że ze względu na wejście w życie Traktatu lizbońskiego, informacje w nim zawarte nie są już aktualne. Dodatek ten, zawarty
również w polskim wydaniu książki, może mieć jedynie wartość historyczną.
Rozdział pierwszy (Introduction: Explaining the EU Political System) zmienił
się w istotnym zakresie. Choć większość treści została zachowana, to zaprezentowano je dużo zwięźlej i niekiedy w innej kolejności. Niektóre informacje
(np. o instytucjach Unii) wydzielono do osobnych ramek. Wyłożono tu również
dychotomiczne ujęcie teorii, o którym wspomniano wyżej. Godna uwagi jest
w tym rozdziale refleksja autorów na temat dynamiki reform traktatowych
– kolejne są, ich zdaniem, coraz mniej dynamiczne. Wskazuje to na bliskość
obecnego kształtu UE do stanu „konstytucyjnej równowagi” i oznacza, że nie
należy spodziewać się (obawiać się ich lub mieć na nie nadziei) żadnych radykalnych zmian traktatowych bez odrzucenia dotychczasowej formuły integracji5.
Rozdział drugi (Executive Politics) został jedynie nieznacznie odświeżony,
poprzez uwzględnienie nowej roli Rady Europejskiej, jak również podkreślenie znaczenia administracyjnej i politycznej odpowiedzialności unijnej władzy
wykonawczej. Szeroko wcześniej omawiane kwestie zakresu władzy Komisji
4
5
A. Moravcsik, F. Schimmelfennig, Liberal Intergovernmentalism, w: A. Wiener, T. Diez
(red.), European Integration Theory, op. cit.
S. Hix, B. Høyland, The Political System of the European Union, Basingstoke 2011, s. 11–12.
Por. A. Moravcsik, F. Schimmelfennig, op. cit., s. 84.
188
RECENZJE
Europejskiej i systemu komitologii zredukowano do kilku stron. Nie zmieniła
się jednak konkluzja rozdziału, mówiąca o podwójnej egzekutywie UE.
Treść poświęconego władzy ustawodawczej rozdziału trzeciego nie uległa
istotnym zmianom. Niektóre podrozdziały skrócono, a część teoretyczna
zawiera nieco inne ujęcia poruszanych problemów. Znacząca jest zmiana
kolejności podrozdziałów dotyczących Parlamentu Europejskiego i Rady.
W drugim wydaniu to Rada była omawiana w pierwszej kolejności, teraz,
odzwierciedlając zmiany wprowadzone przez Traktat lizboński, to PE jest na
pierwszym miejscu.
Rozdział czwarty (Judicial Politics) również nie zmienił się znacząco. Skrócony wstęp teoretyczny nie zawiera już np. omówienia „dylematu więźnia”,
zaś (odchudzony) podrozdział przedstawiający wyjaśnienia unijnej „polityki
sądowniczej” wyraźnie zaznacza wspomniany podział na teorie międzyrządowe
i ponadnarodowe.
Początek rozdziału piątego (Public Opinion) pozostał niemal niezmieniony.
Natomiast jego dalsza części, dotycząca poparcia UE na poziomie narodowym
i indywidualnym oraz roli kontekstu politycznego, przeszła zasadniczą przebudowę. Choć omawiane kwestie są zasadniczo tożsame, to jest to czynione w inny
sposób i wydaje się to zmiana na korzyść. Również podsumowanie zostało
zmodyfikowane, podkreślając proces przechodzenia życia publicznego na
poziomie europejskim od apolitycznego konsensusu do politycznego konfliktu.
W rozdziale szóstym (Democracy, Parties, and Elections) rozwinięto podrozdział dotyczący deficytu demokracji oraz usunięto rozważania na temat
demokratyzacji Unii Europejskiej, które odnosiły się bezpośrednio do debat
i pomysłów z okresu prac nad Konstytucją dla Europy. Również w kolejnym
rozdziale, zajmującym się reprezentacją interesów, nie można odnaleźć znaczących zmian, poza usunięciem bardzo krótkiego podrozdziału omawiającego
interesy narodowe i kartele.
Rozdział ósmy (Regulation of the Single Market) odróżnia się od swojego
odpowiednika z poprzedniego wydania przede wszystkim uwzględnieniem
założonego przez autorów przeciwstawiania podejść teoretycznych – prezentowane są więc wyjaśnienia oferowane w tej dziedzinie przez intergovernmentalism i supranational politics. Podobnie jest w pozostałych rozdziałach tej części
(9–12). Inna różnica to zwrócenie uwagi w podsumowaniu na redystrybucyjne
konsekwencje unijnych regulacji.
Kolejne rozdziały (9 – Expenditure Policies, 10 – Economic and Monetary
Union, 11 – Interior Policies oraz 12 – Foreign Policies), poza drobnymi skrótami i dostosowaniem treści do aktualnego stanu prawnego, odpowiadają tym
z poprzedniego wydania. W podsumowaniu rozdziału dziesiątego zwrócono
uwagę na obecny kryzys jako czas próby dla wspólnej waluty, zaś w rozdziale
dwunastym dodano podrozdział dotyczący rozszerzenia i nieco odważniej sformułowano podsumowanie.
RECENZJE
189
Rozdział trzynasty (Conclusion: Rethinking the European Union) również
się nie zmienił, jednak pytania o to, czego nauki polityczne mogą nas nauczyć
o Unii Europejskiej oraz czego UE może nas nauczyć o naukach politycznych
nie straciły na aktualności. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na posłowie
do wydania polskiego autorstwa Moniki Poboży. Oprócz wielu cennych uwag
natury ogólnej, autorka omówiła w nim postanowienia Traktatu lizbońskiego,
co ma duże znaczenie dla ogólnej oceny tej publikacji.
The Political System of the European Union jest lekturą obowiązkową dla
osób zajmujących się naukowo instytucjami unijnymi, polityką na poziomie
ponadnarodowym czy politologiczną analizą podejmowanych przez UE aktywności w różnych dziedzinach. W niniejszej recenzji zaprezentowano najnowsze wydanie tej książki z 2011 r., autorstwa Simona Hixa i Bjørna Høylanda,
a następnie porównano je z wydanym rok wcześniej polskim tłumaczeniem
poprzedniej edycji (z 2005 r.).
Niewątpliwie, jeżeli pominiemy kwestie językowe i dostępność, należałoby
rekomendować wszystkim potencjalnym czytelnikom sięgnięcie do trzeciego
wydania tej książki, które jest bardziej aktualne, zwięzłe i odwołuje się do najnowszych badań. Jednakże, ocena ta zmienia się, gdy uwzględni się chociażby
możliwość wypożyczenia książki z biblioteki. W przypadku nowej publikacji
Hixa i Høylanda nie jest to możliwe np. w sieci bibliotek Uniwersytetu Warszawskiego, gdzie w chwili pisania tej recenzji można odnaleźć tylko jeden
egzemplarz udostępniany na miejscu. Koszt zakupu tej pozycji to około 25 funtów brytyjskich. Tymczasem dostęp do wydania polskiego jest bardzo łatwy
(22 egzemplarze w katalogu bibliotek UW)6.
Jak pokazało przeprowadzone wyżej porównanie, zasadnicze treści w obu
wydaniach nie różnią się i wydaje się, że zarówno w pracy naukowej jak i do
celów dydaktycznych można bez przeszkód korzystać z publikacji polskojęzycznej, pamiętając jedynie, że niektóre szczegóły mogą być nieaktualne – tu
pomocne okazuje się posłowie Moniki Poboży. Wyjątkiem będą tu czytelnicy
szczególnie zainteresowani problematyką związaną z opinią publiczną i deficytem demokracji – rozdziały dotyczące tych zagadnień zostały znacząco zmienione i warto się z nimi zapoznać.
Podsumowując, omawiana książka zasługuje na polecenie, ale dla większości czytelników zadowalającym rozwiązaniem będzie lektura polskiego tłumaczenia jej drugiego wydania.
Kamil Ławniczak
6
Wyniki wyszukiwania w Katalogu online bibliotek UW, https://opac.buw.uw.edu.pl/cgi-bin/
katalog/chameleon (10.05.2012).
S
U
M
M
A
R
Y
Nr 1, 2012
Conceptual and Methodological premisses of studying public administration
(based on the analysis of the civil service)
T
he article relates to the characterization of research methods of habilitation
dissertation on “The conditions, standards and trends of the civil service
in Poland with European background.” The research of conditions of the
civil service, its standards and directions of modification has created a certain
need to look at the presented subject based on different research approaches,
and thus allowed to know its essence, a resource of concepts and categories
in terms of policy (conceptual-descriptive function), as well as provided
a information about its action (diagnostic function), development regularities
and possible variants of changes (predictive function), the ways and means of
implementation of ethical values (instrumental-technical function).The author
describes the used working research methods: the traditional microsystem
analysis ,behavioral and neo-institutional method, a method of in-depth
interview, observation of phenomena occurring in the civil service. Used
methods have helped to provide the background to rationalize the place and
the position of the civil service in a democratic country and indicated what
the civil service should be to meet the expectations of political and social life
in the light of changing reality.
Izabela Kuligowska
The subject and research methodology of the doctoral thesis
“The decentralization reforms in Great Britain and the development
of transport”
T
he article explains the methodological aspects of the doctoral thesis on the
impact of the devolution reforms on the functioning and the development
of the British transport system. Devolution in the United Kingdom – viewed
simply as a process of political decentralisation – has nonetheless complex and
asymmetrical nature with different territorial jurisdictions granted different
192
SUMMARY
powers and institutional arrangements. Arguments for decentralisation and
devolution in Scotland, Wales, Northern Ireland and England have emphasised
the potential of those countries to foster innovation in policy making, also in the
area of transport. Thus, it was justified to raise questions about divergence or
convergence of transport solutions between those territorial jurisdictions and
try to assess the extent to which devolution has impacted upon the formulation
and delivery of transport policy in the UK. Although difficult with ongoing
qualitative readjustments of devolved institutions’ functions and powers, it was
possible to indicate both the direct relationship between the level of autonomy
and the successful policy innovation and the positive correlation between the
level of autonomy and the increase in transport investments.
Kamil Tomczyk
Multiculturalism and liberal democracy. Opportunities and threats.
Methodological aspects
A
range of examples clearly show that the current model for multicultural
society no longer properly functions – among them: the assassination of
controversial film director in the Netherlands, the increase in crime and the
sense of exclusion among the second generation of immigrants, the issue of
Muslim women wearing veils in France, as well as the recent statements of
leading European politicians. The aim of this work is to analyze and evaluate the
phenomenon of multiculturalism and its impact on contemporary liberalism.
The thesis of this work is that liberalism has boundaries, and crossing them
means the loss of its identity. Open-ended acceptance and tolerance of all
the claims made by various cultural, religious and ethnic groups leads to the
self-annihilation of liberalism. Only a policy of multiculturalism that is aware
of its own limitations is acceptable to liberal-democratic society.
The primary method of this work is that of critical analysis of the leading
representatives of 19th- and 20th-century liberal thought. Moreover, this
dissertation adopts a research method that is enriched by the source analysis
of contemporary press materials that underlie the subject of multicultural
society in liberal democracies.
The issue raised in this treatise required an interdisciplinary point of view.
Therefore, within its field of interest are the matters embraced by political
thought, sociology, history, cultural anthropology, ethnology, economics, social
policy, and pedagogy.
SUMMARY
193
Wojciech Gagatek
The Place and Role of the Modules on EU Policies in the Teaching of European
Studies
T
he module that within a traditional curriculum has been entitled
“Selected EU Common Policies” still awaits its proper place in the
teaching of European studies. Should it primarily be a module emphasising
the legal dimension of EU policies, thus focusing on analyzing their legal
foundations and rules? Or rather, it should be centred on the economic
nature of EU policies, e.g. testing their effectiveness? How to present the
role of EU institutions in policymaking? In other words, what place should
there be for political sciences? This article develops comparative analysis
of the curricula and syllabi of the modules devoted to EU policies at the
Polish universities. Three basic approaches to teaching EU policies have been
identified: economic, legal and political. The author stresses that where Polish
universities still fail is an insufficient comparative analysis of EU policies and
unsatisfactory application of the instruments of policy analysis. Based on the
author’s teaching experience, the paper concludes with some thoughts on how
such approach could be developed.
Morocco 2011: “revolution” against the king or with the king?
F
or many countries of the Middle East and North Africa 2011 was a year of
social unrest. It affected Morocco as well. The Moroccans protested against
authoritarian forms of exercising the power, immorality of the political elite,
restriction of civil rights and deteriorating living conditions. New Constitution
was accepted in response to the riots.
The main goal of the article is to show the background, the course and the
results of the changes happening in the Moroccan politics under the influence
of “the Arab Spring”. The paper aims at answering the question: Is it right to
define it as revolution?
194
SUMMARY
Marta Skrzyńska
The sector cooperation of the Union for the Mediterranean in the area of work
and employment
T
he paper presents the scope of sectoral cooperation in the area of labour
and employment within the Union for the Mediterranean and answers
the question concerning the advantages of cooperation and whether it has
a chance of being implemented. The institutionalization of the Union for
the Mediterranean is also emphasised, with a discussion on the role of the
secretariat in respect of promoting sectoral cooperation. Among others,
those functions of the secretariat are presented which concern initiating and
implementing projects aimed to improve the social and economic situation.
Michał Wieloński
Legal aspects of EU financial instruments, dedicated to the Mediterranean
countries
T
he article is the analysis of legal documents regulating the functioning of
EU financial instruments dedicated to the Mediterranean countries. The
so-called. “Arab Spring of Nations”, in conjunction with the deepening economic
crisis within the EU, tend to reflect on the merits of the current foreign policy,
the availability of resources and possible verification purposes and methods of
operation. The author discusses the following financial instruments: MEDA
I, II MEDA, ENPI (European Neighbourhood and Partnership Instrument),
FEMIP (Facility for Euro-Mediterranean Investment and Partnership), NIF
(Neighbourhood Investment Facility) and the Infrastructure Fund InfraMed.
Observations made in this document lead to the conclusion that the applicable
law governing the functioning of EU financial instruments, dedicated to the
Mediterranean countries, does not reflect the current situation and require
urgent changes. The objectives of financial instruments presented in the
absolute majority have not been realized. There is a lack of flexibility, longterm disadvantages of planning, bureaucratic and institutional mechanisms for
enhanced partnership and distribution of resources – not very useful in the
face of rapid social change, economic crisis and conflicts. In the face of crisis,
it is also necessary, in the author’s view, to introduce savings and cuts, not
only in the amount of the assistance, but in the same EU institutions involved
in the distribution of goods.
SUMMARY
195
Poland and the Baltic concept of integration policy in the Baltic Sea Region at
the beginning of the century
I
n order to realize the meaning of the major historical events and the essence
of contemporary initiatives in the context of the Baltic Sea Region (BSR),
this paper identifies the following issues:
– efforts of the Polish diplomacy to create a stable form of political and
military cooperation in the subregion of the Baltic Sea and Eastern
European region in the interwar period;
– not a successful attempt to integrate The Triple Baltic Entente by the Baltic
States (Lithuania, Latvia and Estonia);
– presentation of the factors that determine the effective and successful
partnerships emerging in the BSR in the early twenty-first century, with
particular emphasis on the initiatives taken by Poland and Baltic states;
– efforts of Poland and the Baltic states to jointly cope with the formation of
„unity of brotherhood” in BSR.
Last but least, the article presents an analysis of the Polish foreign policy
at the beginning of the century and the general directives for the newly
established Baltic countries (Lithuania, Latvia and Estonia).
Marek Garlicki
The doctrine of Parliamentary Sovereignty after the Treaty of Lisbon
T
his paper examines the influence of the incorporation of the Lisbon
Treaty to the UK law and subsequent British legal regulations on one of
the fundamental principles of the UK constitutional system – the doctrine
of Parliamentary Sovereignty. The essay is divided in three main sections.
The first explores the doctrine of parliamentary sovereignty and defines its
meaning. The second one focuses on the accession of the UK to the European
Communities in 1973 and its impact on the discussed principle. The last one
treats on the British regulations incorporating the Lisbon Treaty to the UK
law as well as recently enacted European Union Act 2011.
Autorzy
Wojciech Gagatek, doktor nauk humanistycznych, politolog, prawnik, adiunkt w Centrum Europejskim Uniwersytetu Warszawskiego.
Marek Garlicki, student II roku studiów II stopnia Europeistyki w Katedrze Europeistyki Wydziału Dziennikarstwa i Nauk Politycznych Uniwersytetu Warszawskiego.
Jolanta Itrich-Drabarek, dr hab., politolog, adiunkt w Instytucie Nauk Politycznych
Wydziału Dziennikarstwa i Nauk Politycznych Uniwersytetu Warszawskiego.
Izabela Kuligowska, doktor nauk ekonomicznych, asystent w Katedrze Europeistyki
Kamil Ławniczak, doktorant w Katedrze Europeistyki Wydziału Dziennikarstwa
i Nauk Politycznych Uniwersytetu Warszawskiego.
Renata Runiewicz-Jasińska, doktor nauk humanistycznych, pedagog, politolog,
adiunkt w Katedrze Międzynarodowych Stosunków Politycznych Wyższej Szkoły
Cła i Logistyki w Warszawie.
Marta Skrzyńska, doktor nauk humanistycznych, politolog, główny specjalista
w Departamencie Współpracy Międzynarodowej Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej.
Agnieszka Syliwoniuk, politolog, arabista, doktorantka Wydziału Dziennikarstwa
i Nauk Politycznych Uniwersytetu Warszawskiego.
Kamil Tomczyk, doktor nauk humanistycznych, politolog, Instytut Nauk Politycznych
Michał Wieloński, doktor nauk prawnych, politolog, adiunkt w Katedrze Europeistyki
Wydziału Dziennikarstwa i Nauk Politycznych Uniwersytetu Warszawskiego, wieloletni praktyk w stosowaniu prawa.
Informacje dla Autorów
Prosimy Autorów zamierzających opublikować swój tekst w „Przeglądzie Europejskim”
o przestrzeganie następujących zasad przy przygotowaniu maszynopisu:
– Teksty – 30 wierszy na stronie, około 60 miejsc znakowanych w wierszu, podwójna
interlinia, margines z lewej strony 3,5 cm – należy dostarczyć w postaci wydruku
komputerowanego z dyskietką (preferowany edytor MS WORD) lub wysłać pocztą
elektroniczną.
– W tekście należy podać pełne imiona osób wymienionych po raz pierwszy.
– Tabele i ilustracje powinny być ponumerowane i opatrzone informacją, do którego
miejsca w tekście się odnoszą.
– Przypisy – obowiązuje standard europejski, np.:
J. Tyranowski, Prawo europejskie. Zagadnienia instytucjonalne z uwzględnieniem Traktatu
Amsterdamskiego, Poznań 1999, s. 71.
W. Czapliński, System instytucjonalny UE, w: J. Barcz (red.), Prawo Unii Europejskiej.
Zagadnienia systemowe, Warszawa 2002, s. 152.
K.A. Wojtaszczyk, Unia Europejska – integralna wspólnota Europejczyków, „Przegląd
Europejski” 2000, nr 1, s. 9.
– Do artykułów należy dołączyć krótkie streszczenie w języku polskim i angielskim
(10 wierszy łącznie z tytułem artykułu).
Redakcja zastrzega sobie prawo do wprowadzenia poprawek i skrótów.
Maszynopis przesyłany do Redakcji jest traktowany przez Redakcję i Wydawcę jako
utwór oryginalny, do którego Autor dysponuje pełnią praw. Jeśli Autor utworu publikował
go przed nadesłaniem do „Przeglądu Europejskiego”, musi opatrzyć swój tekst stosownym
przypisem, zawierającym informację o miejscu i czasie publikacji.
Maszynopis przysłanego do Redakcji tłumaczenia jest traktowany przez Redakcję i Wydawcę
jako tłumaczenie (utwór), do którego dokonania Autor dysponował pełnią praw.
Prosimy Autorów o czytelne podanie imienia, nazwiska, stopnia naukowego, nazwy
i adresu reprezentowanego przez siebie ośrodka naukowego, numeru telefonu oraz adresu
poczty elektronicznej.
Redakcja nie zwraca tekstów nadesłanych, które nie ukazały się w „Przeglądzie Europejskim”, jeśli nie były wcześniej zamówione.
Warunki prenumeraty
Przegląd Europejski ukazuje się dwa razy w roku.
Można nabyć go w większych księgarniach na terenie całego kraju. Pewność
i terminowość otrzymania zarówno bieżących, jak i archiwalnych numerów
daje jedynie prenumerata prowadzona bezpośrednio przez Wydawnictwo.
Cena egzemplarza wynosi 30 zł. Zamówienia mogą dotyczyć pojedynczych
numerów. Prosimy o podanie wszystkich niezbędnych informacji potrzebnych
do wystawienia faktury VAT. Płatność przelewem po otrzymaniu faktury.
Zamówienia prosimy przesyłać na adres:
ELIPSA
Dom Wydawniczy i Handlowy
ul. Inflancka 15/198
00-189 Warszawa
e-mail: [email protected]

Full text - Przegląd Europejski

Transkrypt

Podobne dokumenty