Nr 159. Informacja na temat zgodności prawa krajowego z prawem

KANCELARIA SEJMU
BIURO STUDIÓW
I EKSPERTYZ
WYDZIAŁ ANALIZ
EKONOMICZNYCH
I SPOŁECZNYCH
Informacja na temat
zgodności prawa krajowego
z prawem wspólnotowym
Grudzień 1993
Mariusz Biernat, Jolanta Adamiec,
Joanna Karolczak, Gwidon Rysiak
Informacja
Nr 159
Układ Europejski nakłada na Polskę obowiązek stopniowego dostosowywania prawa do wymogów Unii Europejskiej. Jest to proces wielotorowy i długotrwały. Różnie też do problemu zapewnienia zgodności prawa
wewnętrznego z prawem wspólnotowym podchodzą państwa członkowskie Unii. Pewne przyjęte w tym zakresie rozwiązania oraz wyzwania stojące przed Polską pokazują zebrane tu ekspertyzy pracowników BSE.
BSE
1
Mariusz Biernat
DOSTOSOWYWANIE PRAWA KRAJOWEGO DO PRAWA WSPÓLNOT
W WYBRANYCH PAŃSTWACH CZŁONKOWSKICH
1. Bezpośrednie obowiązywanie i stosowanie prawa wspólnotowego w prawie krajowym.
Bezpośrednie obowiązywanie prawa wspólnotowego wynika z trzech podstawowych
zasad jakie odnoszą się do tego prawa. Wspomniane zasady to:
- nadrzędność (supremacy) prawa EWG nad prawem krajowym,
- bezpośredni skutek (direct effect) na systemy prawne państw członkowskich,
- pierwszeństwo (pre-emption) prawa EWG przed prawem krajowym.
Wypada jednakże zaznaczyć, że powyższe zasady nie wynikają expressis verbis z treści traktatów założycielskich Wspólnoty. Pojęcia te, jako podstawowe zasady prawa wspólnotowego, wyprowadził Europejski Trybunał Sprawiedliwości biorąc za punkt wyjścia cel Traktatu Rzymskiego określony w jego preambule, a także w jego szczegółowych przepisach odnoszących się do poszczególnych zagadnień. Podstawowe założenie na podstawie którego
Trybunał sformułował te zasady to stwierdzenie, że byłoby niemożliwym budować wspólne
instytucje gospodarcze, społeczne i polityczne, gdyby prawo Wspólnoty było pozbawione
tych cech.
Dla przypomnienia warto powiedzieć, że orzecznictwo Europejskiego Trybunału
Sprawiedliwości stanowi jedno z ważniejszych źródeł prawa wspólnotowego, zwłaszcza w
odniesieniu do tych zasad i uregulowań tego prawa, które nie wynikają wyraźnie z tekstów
aktów prawnych EWG. Przykładem rozumowania sędziów Trybunału może tu być jedno z
wcześniejszych orzeczeń Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, który w kwestii nadrzędności wypowiedział się w sposób następujący1: "W przeciwieństwie do zwykłych traktatów międzynarodowych, Traktat o utworzeniu Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej stworzył swój własny system prawny, który z chwilą jego wejścia w życie stał się integralną częścią systemów prawnych państw członkowskich, czego wyrazem jest to, że sądy tych państw
są tym systemem bezpośrednio związane. Skutkiem utworzenia Wspólnoty, zawiązanej na
czas nieograniczony, posiadającej własne instytucje, osobowość prawną (a co za tym idzie zdolność do jej reprezentowania na arenie międzynarodowej) było to, że państwa członkowskie przekazały część swych uprawnień na jej rzecz, a więc tym samym ograniczyły w niektórych dziedzinach swoją suwerenność. Państwa te stworzyły w ten sposób odrębne prawo,
które wiąże zarówno je jak i ich mieszkańców. Tak rozumiana integracja poszczególnych
systemów prawnych w duchu założeń Traktatu, czyni w rezultacie niemożliwym by jakiekolwiek państwo członkowskie przyznawało prymat własnemu systemowi prawnemu oraz by
stosowało takie regulacje prawne, które nie są zgodne z systemem prawnym przyjętym przez
państwa członkowskie na zasadzie wzajemności. (...) Moc wiążąca prawa wspólnotowego
nie może różnić się w poszczególnych krajach członkowskich, w przeciwnym wypadku istniałoby zagrożenie co do osiągnięcia celów Traktatu Rzymskiego. (...) Zobowiązania podjęte
na mocy Traktatu nie są bezwzględne, gdyż przewidują w pewnych kwestiach możliwość
powzięcia decyzji przez dane państwo na podstawie swobodnego uznania. Jednakże i taka
możliwość musi wynikać wyraźnie z treści poszczególnych przepisów Traktatu (np. art.8(4),
17(4), 25, 26, 73 itd.)...
(...) Pierwszeństwo prawa wspólnotowego może wynikać m.in. z artykułu 189 Traktatu, gdzie mowa jest o tym, że zarządzenia są "wiążące" i "bezpośrednio stosowane we
1
Costa v. ENEL (sprawa nr 6/64, [1964] ECR 585])
2
BSE
wszystkich państwach członkowskich". Przepis ten, jako przepis, który nie może być przedmiotem żadnych zastrzeżeń, utraciłby zupełnie swoje znaczenie, jeżeli którekolwiek z państw
mogłoby mocą jednostronnego działania go unieważnić.".
Z trzech wyżej przytoczonych zasad wynika, że kontrola zgodności poszczególnych
wewnętrznych systemów krajowych z prawem wspólnotowym odbywa się we wszystkich
krajach członkowskich a posteriori, tzn. odbywa się ona w fazie wykonywania prawa poprzez
kontrolę sądową a nie w fazie jego projektowania. Oznacza to, że poszczególne kraje mogą
wnieść skargę do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, jeżeli uznają że inne państwo
narusza postanowienia prawa wspólnotowego. Podobną możliwość (choć inna jest w tym
przypadku procedura) posiadają osoby prawne oraz fizyczne państw członkowskich. Jeżeli
uznają one, że w danym kraju naruszono ich prawa przyznane przez prawo wspólnotowe (np.
zastosowane w stosunku do nich mniej korzystne prawo krajowe), mogą one wnieść skargę
do odpowiednich organów wymiaru sprawiedliwości. Organy te natomiast są zobowiązane w
pierwszej kolejności stosować normy prawa wspólnotowego.
Przerzucenie punktu ciężkości na możliwości kontroli sądowej, spowodowało zapewne to, że zapewnienie zgodności wewnętrznych aktów prawnych z aktami Wspólnoty w fazie
projektowania pozostawiono w gestii samych państw-członków. W wyniku tego państwa te
mają w różny sposób ukształtowane swe "procedury dostosowawcze", a odpowiedzialność za
zapewnienie zgodności rozwiązań krajowych z rozwiązaniami EWG spoczywa na różnych
organach tych państw (patrz pkt. II niniejszej opinii). Dotyczy to w szczególności dyrektyw
EWG, które są obowiązujące na terenie Wspólnoty w zakresie ich skutków.
2. Zapewnienie zgodności nowo tworzonego prawa krajowego z obowiązującym
prawem wspólnotowym.
Na podstawie informacji nadesłanych nam z niektórych parlamentów państwczłonków Wspólnoty Europejskiej można opisać, jak przedstawia się proces dostosowywania
krajowych systemów prawnych do prawa wspólnotowego:
a. Grecja.
Greckie ustawodawstwo przyjmuje zasadę, że wprowadzanie prawa wspólnotowego
do greckiego systemu prawnego powierzone jest władzy wykonawczej. Oznacza to, że rozwiązania prawne Wspólnoty są inkorporowane do greckiego prawa w drodze wydawanych
tam dekretów prezydenckich oraz zarządzeń właściwych ministrów, czyli tych aktów prawnych, które nie są rozpatrywane przez parlament. Także w trakcie prac parlamentarnych nad
projektami ustaw oraz inicjatywami ustawodawczymi bierze się tam pod uwagę odpowiednie
uregulowania prawa wspólnotowego. Przy parlamencie greckim istnieje bowiem tzw. Departament Legislacyjny Biura Badań, który szczegółowo przygotowuje sprawozdania m.in. na
temat ewentualnych niezgodności projektowanych rozwiązań prawnych z rozwiązaniami
przyjętymi przez prawo wspólnotowe. Sprawozdanie to jest następnie przedstawiane do dyskusji na posiedzeniach plenarnych parlamentu, a także w odpowiednich jego komisjach.
Trzeba także dodać, że ministerialne projekty aktów prawnych opracowywane są przez odpowiednich specjalistów, którzy wchodzą w skład specjalistycznych komórek we właściwych
ministerstwach.
b. Belgia.
W Belgii nie ma odpowiedniej procedury, która miałaby zapewnić zgodność projektowanych aktów prawnych z prawem EWG. Można powiedzieć, że kontrola ta odbywa się na
etapie stosowania prawa, co jest właściwe wszystkim krajom członkowskim. Tamtejsze sądy
przyjmują zasadę pierwszeństwa prawa wspólnotowego i w razie konfliktu z prawem krajo-
BSE
3
wym przyjmują rozwiązania tego pierwszego. Należy podkreślić, że równocześnie istnieje
możliwość wniesienia skargi, z zachowaniem odpowiednich warunków, do Europejskiego
Trybunału Sprawiedliwości w Luksemburgu.
c. Holandia.
Zapewnienie zgodności prawa holenderskiego z prawem wspólnotowym odbywa się
jeszcze na poziomie opracowywania projektów ustaw - każde ministerstwo przygotowujące
taki projekt uwzględnia stosowne uregulowania prawa wspólnotowego w danej dziedzinie.
Niemniej jednak, w parlamencie holenderskim działa stała komisja do spraw europejskich,
która zajmuje się m.in. sprawami zgodności wspomnianych systemów prawnych.
d. Niemcy.
Zasadniczo można stwierdzić, że każdy organ, który przedstawia projekt ustawy, jest
odpowiedzialny za zgodność projektu z prawem. Dotyczy to także zagadnienia zgodności
ustawy z prawem wspólnotowym. W przypadku praktycznie najważniejszym - przy wnoszeniu projektu ustawy przez parlament federalny - procedura jest następująca:
Każde ministerstwo, opracowujące projekt ustawy, najpierw samo kontroluje jego
zgodność z prawem Wspólnoty. Zanim ten tzw. projekt referencki zostanie przedłożony do
uchwalenia gabinetowi (rządowi federalnemu), należy go przesłać do federalnego Ministerstwa Sprawiedliwości (fMS) w celu tzw. zgodności z prawem. Zostało to uregulowane w tzw.
Wspólnym Regulaminie Ministerstw Federalnych. W fMS sprawdzaniem zajmuje się odpowiedni wydział ( np. rolny, d/s ochrony środowiska itp.). O ile wydział uważa to za niezbędne, do sprawdzenia zgodności z prawem wspólnotowym jest włączany Wydział Europejski
federalnego Ministerstwa Sprawiedliwości. Jeżeli projekt ustawy dotyczy więcej niż jednego
resortu, to jest on weryfikowany przez wszystkie odpowiednie resorty.
Generalnie można jednak stwierdzić, że nie ma w Niemczech specjalnego postępowania dotyczącego sprawdzania projektu ustawy pod względem zgodności z prawem Wspólnoty.
e. Hiszpania.
Wkrótce po przystąpieniu Hiszpanii do Wspólnoty Europejskiej, kraj ten musiał dostosować swój system prawny do systemu prawnego WE. Jeszcze w pierwszej połowie 1986
roku weszła w życie ustawa zawierająca delegację dla rządu tego kraju do stworzenia zasad
takiego dostosowania. W tym celu rząd hiszpański wydał odpowiedni dekret ustawodawczy
(decretos legislativos). Należy także wspomnieć, iż każdy projekt dekretu legislacyjnego musi
być przedyskutowany z Radą Stanu, najwyższym opiniodawczym organem Rządu. Opinie
tego organu, wprawdzie nie są prawnie wiążące, dotyczą zgodności tekstu prawnego z Konstytucją, a także z całym systemem prawnym, w tym systemem prawnym WE.
f. Wielka Brytania.
W pierwszym etapie odpowiedzialność za zgodność projektów nowo tworzonego
prawa z prawem wspólnotowym spoczywa na rządzie, który przygotowuje propozycje nowych rozwiązań prawnych. Propozycje te opracowują właściwe wydziały danego ministerstwa przy udziale prawników. Propozycje tych rozwiązań wpływają następnie do Rady Parlamentu (Parlamentary Council), która w oparciu o propozycje rządu przygotowuje już konkretny projekt ustawy (Bill). Następnie projekt ten jest przedkładany Parlamentowi w imieniu ministra, od którego wyszła inicjatywa nowych rozwiązań prawnych. Na ministrze tym
spoczywa polityczna odpowiedzialność za pracę swojego resortu - jeżeli Parlament zamierza
wprowadzić do projektu aktu prawnego takie zmiany, które mogłyby stać w sprzeczności z
prawem wspólnotowym, to powinien na to Parlamentowi zwrócić uwagę.
4
BSE
Ponadto Parlament brytyjski w 1972 roku zadecydował, że prawo EWG powinno być
bezpośrednio obowiązujące w Zjednoczonym Królestwie, jako że jest to warunkiem członkostwa we Wspólnotach. Chociaż wychodzi się tam z założenia, że Parlament nie może wydawać aktów prawnych, to jednak w praktyce zdarzyło się, że wydana przez niego ustawa była
nie dostosowana do prawodawstwa europejskiego. Jest to najczęściej wynikiem pomyłek
(często nieuświadomionych) a także luk i niejednoznacznych rozwiązań w prawie wspólnotowym.
g. Dania.
W Danii również odpowiedzialność za wprowadzenie odpowiednich rozwiązań prawa
wspólnotowego do prawa duńskiego spoczywa na ministrach w zakresie ich kompetencji.
Jeżeli projekt wymaga wydania go w formie ustawy, minister występujący z inicjatywą ustawodawczą, zobowiązany jest uprzednio skierować projekt aktu prawnego do Ministerstwa
Sprawiedliwości. Ministerstwo to jest bowiem odpowiedzialne za sprawdzenie takiego projektu pod względem zgodności z konstytucją, podstawowymi zasadami prawnymi, a także od 1973 roku - do właściwego wypełniania zobowiązań Danii na mocy Traktatu Rzymskiego.
Z powyższych przykładów wynika, że odpowiedzialność za zgodność prawa wewnętrznego z prawem wspólnotowym spoczywa na różnych organach, w zależności od tego
kto wydaje dany akt prawny. Jeżeli wydanie aktu prawnego leży w kompetencji ministerstwa,
ono jest odpowiedzialne za przygotowanie projektu aktu prawnego, zgodnego z zasadami
Wspólnot. Technicznie zgodność tą zapewnia się najczęściej poprzez utworzenie grupy specjalistów w łonie ministerstwa. W niektórych przypadkach ministerialny projekt musi być
przesłany do Ministerstwa Sprawiedliwości w celu przeanalizowania jego treści pod kątem
zgodności z prawem EWG. Jeżeli akt prawny ma być wydany przez parlament, to jego projekt jest opiniowany przez odpowiednią komisję parlamentarną, zajmującą się sprawami europejskimi lub parlamentarny organ opiniodawczy.
Jeżeli jakikolwiek akt prawny wydany w państwie członkowskim nie odpowiada merytorycznie wymaganiom stawianym przez prawo EWG, może on być zaskarżony przez
uprawnione podmioty do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, który nie uwzględnia
odpowiednich postanowień wewnętrznych, stosując w jego miejsce właściwe uregulowania
zawarte w aktach prawnych Wspólnoty. Wyrok Trybunału stanowi często podstawę do zmiany przez państwo członkowskie wydanego przez siebie prawa tak, by było ono zgodne z
unormowaniami prawa wspólnotowego.
BSE
5
Jolanta Adamiec, Joanna Karolczak
ZAPEWNIENIE ZGODNOŚCI PRAWA KRAJOWEGO
Z PRAWEM WSPÓLNOTOWYM.
W kwestii zgodności prawa krajowego z prawem wspólnotowym należy wyodrębnić
dwa aspekty:
I. Bezpośrednie obowiązywanie i stosowanie prawa wspólnotowego w prawie krajowym.
Zależne jest od rodzaju aktów prawnych wydawanych przez upoważnione do tego organy Wspólnot:
1. uchwały WE prawnie wiążące (rozporządzenia, dyrektywy i decyzje) - obowiązują
automatycznie na terytorium krajów członkowskich,
2. uchwały WE prawnie niewiążące (zalecenia i opinie) powinny być brane pod uwagę
przy wydawaniu aktów wewnętrznych państw członkowskich.
Mechanizm ten wynika z odpowiednich zapisów w konstytucjach poszczególnych
państw oraz traktatów założycielskich Wspólnot Europejskich.
Konstytucja Belgijska w art. 25 bis przewiduje, że "wykonywanie określonych kompetencji może być przyznane w drodze traktatu lub ustawy instytucjom prawnomiędzynarodowym".
Konstytucja Grecji w art. 28 stanowi, że "dopuszczalne jest w drodze traktatów lub
układów udzielanie organom organizacji międzynarodowych kompetencji określonych w
konstytucji. Dla uchwalenia ustawy ratyfikacyjnej w odniesieniu do tego rodzaju traktatów
lub układów wymagana jest większość trzech piątych ogólnej liczby posłów".
Konstytucja Hiszpanii w art. 93 stanowi, że "w drodze ustawy organicznej może zostać potwierdzone zawarcie traktatów, na mocy których przekazane zostaje organizacji lub
instytucji międzynarodowej wykonywanie kompetencji wywodzących się z konstytucji. Zagwarantowanie wypełniania tych traktatów oraz postanowień podejmowanych przez międzynarodowe i ponadnarodowe organizacje, którym kompetencje te przekazano, należy - zależnie
od okoliczności - do Kortezów Generalnych lub do rządu".
Konstytucja Portugalii w art. 8 ust. 3 stanowi, że "normy prawne wydane przez kompetentne organy organizacji międzynarodowych, do których należy Portugalia, wywierają
bezpośrednie wewnątrzpaństwowe skutki prawne, jeżeli jest to wyraźnie zawarte w odpowiednich traktatach założycielskich".
Konstytucja Danii stanowi w art. 10 ust. 1 i 2, że "Uprawnienia, które na mocy niniejszej konstytucji przysługują organom Królestwa, mogą być przekazane w drodze ustawy w
bliżej określonym zakresie takim organizacjom międzypaństwowym, które zostały utworzone
w drodze wzajemnego porozumienia w celu popierania międzynarodowego porządku prawnego i współpracy. Przyjęcie tego rodzaju projektu wymaga większości pięciu szóstych
członków parlamentu. Jeżeli większość taka nie została osiągnięta, osiągnięto jednak większość wymaganą dla przyjęcia normalnych projektów ustaw, to projekt ustawy - jeśli rząd
projekt ten podtrzymuje - przedkłada się wyborcom parlamentu do przyjęcia lub odrzucenia w
trybie art. 42 dotyczącego referendum narodowego".
Traktat Rzymski w art. 189 wymienia rodzaje aktów prawnych Wspólnoty i zakres ich
obowiązywania w krajach członkowskich. Traktat o Unii Europejskiej modyfikuje nieco za-
6
BSE
kres kompetencji organów Wspólnot, w w art. C stwierdza: "Unia dysponuje jednolitymi ramami instytucjonalnymi, zapewniającymi spójność i ciągłość działań podejmowanych dla
osiągnięcia swych celów, przy jednoczesnym poszanowaniu i wzmacnianiu acquis communautaire. Przy czym przez acquis communautaire, zgodnie z definicją Komisji przygotowaną
na szczyt Rady Europejskiej w Lizbonie w czerwcu 1992 roku, należy rozumieć:
"- treść, zasady i cele polityczne traktatów, włącznie z Traktatem z Maastricht,
- ustawodawstwo przyjęte jako realizacja traktatów oraz orzecznictwo Trybunału
Sprawiedliwości,
- umowy międzynarodowe oraz umowy zawarte przez państwa członkowskie pomiędzy sobą a związane z działalnością Wspólnoty".
II. Zapewnienie zgodności nowo tworzonego prawa krajowego z obowiązującym
prawem wspólnotowym.
Zgodnie z informacjami uzyskanymi z parlamentu belgijskiego oraz parlamentu brytyjskiego w odpowiedzi na nasze zapytania nie ma żadnej procedury zapewniającej zgodność
nowo tworzonego prawa krajowego z prawem Wspólnotowym. Podobny wniosek wynika z
dostępnych w Bibliotece Sejmowej regulaminów parlamentów krajów członkowskich WE.
Regulamin Izby Reprezentantów Belgii w art. 56 stanowi, że "Przewodniczący Izby
może poprosić Departament Legislacyjny Rady Państwa o przedłożenie umotywowanej opinii
w odniesieniu do wszystkich projektów albo propozycji (...) przedkładanych Izbie" i dalej, w
art. 65 "W przypadku każdej inicjatywy parlamentarnej, która może zwiększyć bezpośrednio
lub pośrednio wydatki budżetowe lub zmniejszyć przychody musi być wskazane źródło finansowania".
Jest to jedyny wymóg dodatkowy dotyczący zgłaszanych projektów, z czego wynika
że nie ma obowiązku wskazania zgodności z prawem wspólnotowym.
Zgodnie z procedurą Parlamentu brytyjskiego zgłaszane projekty ustaw mogą zawierać tzw. memorandum wskazujące na ewentualne skutki zgłaszanego projektu.
Jedynie francuskie Zgromadzenie Narodowe posiada pewne uregulowania w tym zakresie. Regulamin z dnia 24 lipca 1959 r. (wg stanu prawnego na dzień 1 czerwca 1991 r.), w
Tytule Drugim "Procedura ustawodawcza", w części I "Procedura ustawodawcza zwykła" w
rozdziale II "Prace legislacyjne w komisjach" w art. 86 ust. 6 stanowi, że "Sprawozdania dotyczące projektu lub wniosku ustawodawczego, którego przedmiotem są sprawy związane z
działalnością wspólnoty europejskiej, zawierają aneks przedstawiający informację o przepisach prawa europejskiego i obowiązujących rozwiązaniach ustawodawczych w głównych
krajach wspólnoty".
Podsumowując można stwierdzić, że odpowiedzialność za zgodność prawa wewnętrznego stanowionego w krajach członkowskich Wspólnot Europejskich spoczywa w pierwszym
rzędzie na odpowiednich organach rządu. W różnych krajach są one różnie umiejscowione:
jako odrębne ministerstwa d/s integracji europejskiej, jako wyodrębnione departamenty Ministerstwa Spraw Zagranicznych, bądź w randze pełnomocnika rządu. Jeżeli jakikolwiek akt
prawny jest niezgodny z prawem wspólnotowym konflikt rozstrzygany jest przez sąd krajowy
(który zazwyczaj musi uznać wyższość prawa wspólnotowego nad prawem krajowym), lub
przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości jako organ Wspólnot (a obecnie Unii Europejskiej).
BSE
7
Gwidon Rysiak
DOSTOSOWANIE PRAWA POLSKIEGO DO PRAWA
WSPÓLNOT EUROPEJSKICH A POSTĘPOWANIE LEGISLACYJNE
1. Układ Europejski - po wejściu w życie - zobowiąże RP do dostosowania jej prawa
wewnętrznego /w 20 dziedzinach, określonych w Układzie Europejskim/ do prawa Wspólnot
Europejskich. Z kontekstu postanowień Układu Europejskiego wynika, że dostosowanie to
może mieć charakter stopniowy, rozciągając się na okres ok. 10 lat. W procesie tym ciężar
dostosowywania prawa spoczywa nie tylko na stronie polskiej, bowiem druga strona zobowiązuje się do udzielenia pomocy materialnej i intelektualnej. Dostosowanie nie obejmuje
całości prawa polskiego, ale tylko dziedziny wskazane w Układzie Europejskim w sposób
wyraźny lub dorozumiany. Rozumieć należy więc, że pozostaje zakres autonomiczny prawa
polskiego, którego zobowiązanie dostosowania nie obejmuje /co jest zgodne z praktyką
Wspólnot Europejskich: obok norm "prawa wspólnotowego" istnieją normy "prawa narodowego" każdego z 12 członków/.
2. Zobowiązanie dostosowania prawa polskiego przyjęte zostało przy założeniu, że RP
zostanie członkiem Wspólnot; wchodząc jako członek - przychodzi z systemem prawa w
znacznej mierze dostosowanym do prawa wspólnotowego, co łagodziłoby skutki zetknięcia
się z prawem ponadnarodowym.
3. Dostosowywanie - na które RP zgodziła się suwerenną decyzją - może obecnie
przebiegać jedynie w drodze aktów polskiego prawa wewnętrznego, przede wszystkim /ale
nie wyłącznie/ ustaw, jako najwyższych rangą aktów w hierarchii norm prawnych. Podejmowane tu działania przebiegać będą zapewne dwukierunkowo i równolegle przez /1/ zmianę
ustawodawstwa obowiązującego oraz /2/ nie uchwalanie ustaw nowych, które nie byłyby "dostosowane" do prawa wspólnotowego, przynajmniej w zakresie określonym w Układzie Europejskim.
W pierwszym wypadku inicjatywa ustawodawcza jest rezultatem wyprzedzającego ją
stwierdzenia braku zgodności istniejącego stanu prawa polskiego z prawem wspólnotowym.
W drugim wypadku wnoszony projekt ustawy powinien być oceniony z punktu widzenia jego niesprzeczności z Układem Europejskim /a więc w istocie z prawem wspólnotowym/. Ocenianie takie powinno przebiegać w dwóch fazach: /1/ czy projektowana ustawa
dotyczy postanowień Układu Europejskiego i - jeżeli dotyczy - /2/ czy normy projektu ustawy
nie są sprzeczne z prawem wspólnotowym.
Badania Zespołu Opinii Prawnych BSE /Joanna Konecka/ wykazały, że wg stanu na
15 marca 1993 r., niezgodność ze zobowiązaniami z Układu Europejskiego wykazywało ok.
25% projektów ustaw wniesionych do laski marszałkowskiej Sejmu I kadencji, w grupie projektów, których Układ Europejski dotyczył /grupa ta obejmowała 24% ogółu wniesionych
projektów ustaw/. Badania te wykazały również podobną proporcję co do zgodności wniesionych projektów ustaw z wybranymi umowami międzynarodowymi obowiązującymi Polskę.
4. Rozważania powyższe dają podstawę do wniosku, że w celu uniknięcia sytuacji, w
której uchwalane nowe ustawy byłyby sprzeczne ze zobowiązaniami z Układu Europejskiego
/a więc prawem wspólnotowym/ niezbędne jest wykreowanie mechanizmu kontrolnego w
tym zakresie /kontrola post factum przez Senat i Prezydenta nie wydaje się ani racjonalna, ani
skuteczna/. Kontrola taka powinna być przeprowadzana ante factum, we wstępnej fazie procesu legislacyjnego.
Tu nasuwają się dwa rozwiązania:
8
BSE
/1/ wniesiony projekt ustawy byłby badany co do jego zgodności ze zobowiązaniami z
Układu Europejskiego /lub nawet szerzej - z umowami międzynarodowymi, których Polska
jest stroną/ przez Komisję Sejmową /albo już istniejącą, albo nową/. Funkcję taką mogłoby
również pełnić Prezydium Sejmu;
/2/ uzasadnienie wnoszonego projektu ustawy powinno zawierać wyraźne oświadczenie, że projekt ustawy nie dotyczy Układu Europejskiego, albo - jeżeli dotyczy - że nie jest
sprzeczny z jego postanowieniami.
Wydaje się, że to drugie rozwiązanie bardziej nadaje się do przyjęcia, zarówno ze
względów praktycznych, jak i w świetle obowiązującego prawa. Na rzecz tego rozwiązania
przemawia zasada, że wnoszony projekt ustawy nie może być sprzeczny z międzynarodowymi zobowiązaniami RP i narażać Polski na odpowiedzialność międzynarodową, chyba, że ma
na celu wypowiedzenie umowy międzynarodowej. Zasada ta wynika z art. 1 Konstytucji RP,
że RP jest państwem prawa. Po drugie, jeżeli - stosownie do Regulaminu Sejmu RP - uzasadnienie projektu ustawy powinno m.in. wykazywać różnicę pomiędzy dotychczasowym a projektowanym stanem prawnym, co powinno również stwierdzać /wykazywać/ zgodność projektu z Układem Europejskim /i z prawem wspólnotowym/ lub szerzej - z umowami międzynarodowymi wiążącymi Polskę, albo wyraźnie stwierdzać, że projekt takich zobowiązań RP
nie dotyczy.
W tym celu należałoby wprowadzić do Regulaminu odpowiedni punkt.