BROSZ NR 3 BEZDOMNOSC.p65 - Wspólnota Robocza Związków

Wspólnota Robocza Związków Organizacji Społecznych
Dr hab. Danuta Zalewska
prof. UW
30.06.2002
Bezdomność
Wspólnie pracując dla zmiany
Wstęp
Bezdomność, obok głodu, należy do najbardziej skrajnych symptomów
wykluczenia społecznego we współczesnym świecie pełnym paradoksów.
Mimo wzrostu poziomu życia w liczbach bezwzględnych, obserwuje się wzrost
liczby osób faktycznie ubogich. Jest to niepokojące zjawisko, szczególnie
w krajach, w których dążono do osiągnięcia dobrobytu. Wydaje się, że mimo
wzrostu wysiłku na rzecz poprawy sytuacji kategorii upośledzonych społecz−
nie, w wielu krajach osiąga się efekt jedynie tymczasowy lub wręcz odwrotny.
Dotychczasowe instrumenty polityczne i ekonomiczne są nieodpowiednie do
specyfiki i skali wykluczenia społecznego. Zarówno politycy, jak i praktycy
oraz badacze zadają sobie pytania o to, co i jak należy zrobić, aby skutecznie
interweniować w ten zagrażający rozwojowi demokracji proces? Nie można
bowiem mówić o demokracji tam, gdzie większość obywateli nie może w peł−
ni korzystać z uprawnień, z przyczyn leżących po stronie systemu organizacji
życia społecznego w wymiarze makro lub/i mikro. Nie można również mówić
o demokracji w kraju, w którym doraźne cele polityczne, ekonomiczne reali−
zowane przez wąskie grupy interesu powodują dramatyczne upośledzenie licz−
nych kategorii nie mających wpływów politycznych.
Polska w ciągu ostatnich dziesięciu lat przeszła dramatyczne zmiany, które
w efekcie, oprócz wielu pozytywów, przyniosły ukonstytuowanie się licznych
problemów społecznych, nierozwiązywalnych przez następne dziesięciolecia.
Można stwierdzić, że są to konieczne koszty tych zmian, ale też trzeba zapytać
o to, czy musiały one być tak wysokie, tak głęboko degradujące człowieczeń−
stwo i czy tylko niektóre kategorie winny je ponosić. Skala tych problemów
z pewnością zaważy na możliwościach rozwoju całego społeczeństwa.
1
SPOŁECZNIK
NR
Bezdomność była obecna zawsze, a nasilała się w okresach wojen, epi−
demii, upadku ekonomicznego, zmiany cywilizacyjnej; występowała jednak
tylko w niektórych regionach. W Polsce na początku XXI wieku do wzrostu
bezdomności z całą pewnością przyczynił się upadek socjalistycznej organi−
zacji pracy i własności oraz przyspieszenie zmian społecznych przekraczają−
ce możliwości adaptacyjne instytucji, grup i jednostek. Okres socjalizmu
państwowego, w którym organizacja pracy była bez związku z wydajnością
i kwalifikacjami, w którym istniała własność społeczna, czyli niczyja, przy−
niósł w konsekwencji deprecjację pracy jako wartości, lekceważenie zarad−
ności i dbałości o przyszłość swoją oraz następców.
Lata 90. nie przyniosły wyraźnej poprawy w tym zakresie, wręcz przeciw−
nie. Prywatyzacja wykluczająca możliwości osiągania samodzielności ekono−
micznej przez większość obywateli, wywłaszczenie z własności pogłębiły lek−
ceważenie a także bezradność wobec przyszłości. Dominująca orientacja na
przetrwanie (prezentystyczna) z czasów socjalizmu i homo sovietocus ze swoją
roszczeniowością spowodowały rozbudowanie na początku lat 90. potężnego
i kosztownego państwa socjalnego. Ekonomicznie ani moralnie nieuzasadnio−
ne korzyści, które otrzymały niektóre kategorie klientów (np. bezrobotnych,
którzy nigdy nie pracowali), nadmierne rozbudowanie biernych form pomocy
marnotrawienie środków na rozwój infrastruktury pomocy stacjonarnej i nie−
dorozwój pomocy środowiskowej, nadmierna biurokracja i bardzo niski po−
ziom kompetencji pracowników pomocy, hamowanie rozwoju pomocy oby−
watelskiej przez ograniczanie dostępu do realizacji zadań finansowanych ze
środków publicznych – wszystkie te mechanizmy przyczyniły się do tego, iż
wprawdzie pomoc społeczna była i jest istotnym elementem „gaszenia” niepo−
kojów społecznych, lecz jednocześnie obciąża budżet państwa i samorządów
tak, iż stała się podstawowym hamulcem przemian społecznych oraz gospo−
darczych. Dlatego w ostatnich latach obserwujemy dramatyczne próby kolej−
nych rządów w kierunku „wygaszania” owej pomocy.
Bezdomność jest zjawiskiem, które wskazuje bezpośrednio na fakt, iż
braki w uregulowaniach makrosystemu generują wzrost i przewlekłość pro−
blemów społecznych. Jest silnie związana z bezrobociem, dysfunkcją rodzin
i ubóstwem, a czynnikiem jej towarzyszącym jest patologia społeczna. Nie
można więc interweniować w ten problem, nie uwzględniając pozostałych
obszarów dysfunkcji życia społecznego. A ten fakt, przy braku podstawo−
wych założeń i programów z zakresu polityki społecznej, wskazuje na trwa−
łość problemu bezdomności, konieczność wykonania ogromnej pracy kon−
2
2
Wspólnota Robocza Związków Organizacji Społecznych
cepcyjno−diagnostycznej na rzecz ukonstytuowania państwa o obliczu spo−
łecznym, ale wydolnego pod względem ekonomicznym. Nadmierny nacisk,
jak dotąd, na rozwiązywanie problemów ekonomiczno−gospodarczych, przy
założeniu, iż skutki społecznej zmiany ulegną automatycznej niwelacji przy
wzroście gospodarczym, doprowadziły do skompromitowania idei skrajnie
liberalnych. Szamoczące się elity polityczne wszystkich orientacji bez jasnej
wizji przyszłości, które po kolei brały władzę w Polsce po 1989 r., doprowa−
dziły do dalszego wyjałowienia społeczeństwa z odpowiedzialności, samodziel−
ności, chęci udziału w zmianie. W efekcie widzimy, że bez społeczeństwa, a
szczególnie aktywności kategorii beneficjenckich pomocy, dalszy rozwój jest
niemożliwy. Dlatego konieczne jest budowanie polityki społecznej promują−
cej aktywne formy pomocy i aktywność samych klientów.
Organizacje pozarządowe zajmujące się pomocą bezdomnych wypra−
cowały już pewne wzory. Niestety państwo, jak dotąd, jest mało zaintereso−
wane ich wspieraniem i propagowaniem.
Przyczyny bezdomności
W krajach UE bezdomność to najczęściej nie tylko brak mieszkania,
lecz także mieszkanie nieodpowiednie (przeludnione lub o złym standardzie
– Rada Europy 1993 r.).
Wśród uznawanych w UE przyczyn bezdomności wymienia się takie
ich kategorie, jak: materialne, instytucjonalne, rodzinne i osobiste. Porząd−
kując wiedzę o przyczynach bezdomności w Polsce, należy stwierdzić, iż
wszystkie w/w kategorie są istotne. Ich znaczenie jednak jako determinant
zagrożenia bezdomnością lub jako czynników utrwalających to zjawisko czy
barier w wychodzeniu z niego, będzie inne niż w krajach UE. Innych też
kategorii bezdomnych mogą te poszczególne czynniki dotyczyć. Jednak mimo
zróżnicowań społeczno−kulturowych, jak i gospodarczo−politycznych, samo
rozróżnienie warto zastosować do polskich realiów, porządkując na użytek
tego opracowania przyczyny bezdomności.
• Przyczyny materialne należą do tych, które z jednej strony stanowią o za−
grożeniu bezdomnością, jak i utrwalają bezdomność oraz są barierą w wy−
chodzeniu z niej. Wśród tej kategorii przyczyn należy wymienić:
1. Niskie dochody rodzin (średnie miesięczne wynagrodzenie pozwala za−
kupić 0,7 m2 powierzchni mieszkalnej).
3
SPOŁECZNIK
NR
2. Wysokie koszty utrzymania mieszkań (38% gospodarstw domowych wy−
daje 30% dochodu na opłaty w tym 70% na energię).
Obydwa te czynniki powodują, iż 43% gospodarstw domowych (GUS)
nie jest samowystarczalnych. Symptomatyczne jest też zadłużenie gospo−
darstw. Czynnikiem kształtującym niskie dochody oraz zadłużenie gospo−
darstw jest także bezrobocie, które wywołuje migracje za pracą, szczególnie
z mniejszych ośrodków do większych, co wiąże się często z zerwaniem wię−
zi z podstawowymi kręgami wsparcia – rodziną, wspólnotą lokalną.
• Drugą kategorię przyczyn stanowią czynniki instytucjonalne. Do nich na−
leży zaliczyć:
1. Brak odpowiednich mieszkań (przeludnieniem objętych jest 43% gos−
podarstw domowych, 33,6% w miastach i 47,9% na wsi).
2. Dekapitalizacja istniejących budynków.
3. Brak mieszkań dostępnych dla młodych rodzin (co dziesiąte gospodar−
stwo domowe nie ma samodzielnego mieszkania).
4. Około 10 mln. Polaków mieszka w mieszkaniach substandardowych.
W ich 30% brak jest podstawowych mediów. W Polsce potrzeby miesz−
kaniowe szacuje się na 1,5 do 2 mln mieszkań. Gdyby rocznie oddawa−
no ich 100 tys., problem mógłby zostać rozwiązany po 20 latach.
5. Inne przyczyny po stronie instytucji to eksmisje.
6. Eksmisje na bruk.
7. Wymeldowania donikąd.
8. Brak lokali socjalnych.
9. Niewydolność instytucji opieki całkowitej i innych form instytucjonal−
nych opieki w zakresie przygotowania do zaradności, odpowiedzialno−
ści, samodzielności (instytucji opieki nad dziećmi i młodzieżą, jedno−
stek resocjalizacyjnych i penitencjarnych).
Wymienione kategorie przyczyn należy zaliczyć do makrostrukturalnych.
• Trzecią kategorię stanowią przyczyny, które lokują się w mikrosystemie
społecznym. Leżą one po stronie rodziny, grup i instytucji społeczności
lokalnej oraz samej osoby bezdomnej. Badacze bezdomności wskazują na
fakt istnienia sprzężenia obu tych poziomów wpływu, co stanowi o syn−
dromie bezdomności:
1. Osoby bezdomne pochodzą w zdecydowanej większości z rodzin z za−
4
2
Wspólnota Robocza Związków Organizacji Społecznych
kłóconymi lub zerwanymi więziami rodzinnymi, w których rodzice byli
patologiczni, odbywali kary wiezienia, a dzieci były wykorzystywane
seksualnie. Brak oparcia psychicznego, materialnego ze strony rodziny
– to czynniki wypychające na ścieżkę bezdomności, ułatwiają one pod−
jęcie decyzji o zerwaniu z dotychczasowym środowiskiem. Przebyte
doświadczenia stanowią jednocześnie barierę w zakorzenianiu się w no−
wych kręgach wsparcia, utrzymaniu więzi, gdy pojawiają się trudności.
2. Kategoria czynników osobistych musi być analizowana w związku
z czynnikami rodzinnymi. Ponieważ patologia bezdomnych, ich uzależ−
nienia, ucieczki z rodzin i środowiska lokalnego, często zaburzenia psy−
chiczne lub upośledzenie umysłowe nakładają się na trening społeczny
wyniesiony z domu, środowiska lokalnego. Jeżeli do tego zwrócimy uwa−
gę na fakt, iż pewne cechy położenia społecznego, jak: wykształcenie,
jego rodzaj, poziom, zawód wyuczony, wykonywany przed bezdomno−
ścią lub ich brak, sprzyjają wykluczaniu społecznemu, to widać, że jedno−
znaczna interpretacja przyczyn, jak i wąsko rozumiana pomoc (np. przy−
dział mieszkania) nie przyniosą skutku w formie usamodzielnienia.
Mówiąc o przyczynach bezdomności, należy zwrócić uwagę na nowe
ich rodzaje: pochodne chorób zakaźnych, w tym AIDS, narkomanii. Wpraw−
dzie są to ciągle czynniki marginalne w tworzeniu populacji bezdomnych, ale
głównie dotyczą młodzieży, co jest niepokojące, bo wprost mówią o rozpadzie
więzi rodzinnych z coraz młodszymi kategoriami. Do nowych zjawisk generu−
jących bezdomność w Polsce przede wszystkim samotnych kobiet i kobiet
z dziećmi należy przemoc w rodzinie. W latach 90. dwukrotnie wzrosła liczba
przestępstw przeciwko rodzinie i opiece. W tej sytuacji może dziwić fakt, iż
zjawiskiem zupełnie nierozpoznanym jest bezdomność dzieci.
Czynnikiem, który trzeba szczególnie wziąć pod uwagę przy analizie
bezdomności, a który współwystępuje z wyżej wymienionymi, jest ubóstwo.
Jest ono również podstawowym kryterium uzyskiwania świadczeń z pomo−
cy społecznej, tym samym wiedza o nim jest też niezbędna do planowania
pomocy bezdomnym.
Przyczyny ubóstwa:
1. Ubóstwo strukturalne, wynikające ze zmiany gospodarczej i funkcjono−
wania wolnego rynku (ok. 76% ubogich). Zaliczamy do nich: bezrobocie,
niskie wynagrodzenia, polaryzacje dochodów, wysokie ceny, likwidacje
5
SPOŁECZNIK
NR
subsydiów do produktów i usług, zaspokajających podstawowe potrzeby
ludzi. Ograniczenie ubóstwa może nastąpić poprzez tworzenie miejsc pra−
cy, wzrost płac i bardziej sprawiedliwy podział dochodu narodowego.
2. Ubóstwo losowe, spowodowane losowymi wydarzeniami w życiu czło−
wieka takie, jak: klęski żywiołowe, wypadki, choroby (ok. 19% ubogich).
3. Ubóstwo subiektywne, wynikające z patologii społecznych, niechęci do
wykonywania pracy, niskich kwalifikacji, słabego wykształcenia, małej
zaradności oraz uzależnienia od pomocy społecznej (ok. 5% ubogich).
• Główne przyczyny wzrostu ubóstwa:
1. Można wyróżnić trzy okresy zmian w zakresie ubóstwa. Pierwszy to lata
1990−94, charakteryzujące się dużym wzrostem stopy ubóstwa (z 20,5%
gospodarstw do 57,5%). Po 1994 roku do 1996 następuje niewielkie
zmniejszenie sfery ubóstwa, a po 1996 pojawia się nowa fala jego wzro−
stu. Obecnie poziom ubóstwa jest znacznie wyższy, niż na początku trans−
formacji systemowej. Dwuipółkrotnie wzrosła liczba osób osiągających
poniżej minimum socjalnego. Najwięcej jest osób, które nie osiągają
dochodu na poziomie minimum socjalnego. Jest to sfera niedostatku –
ponad 19 mln. W sferze ubóstwa poniżej oficjalnej i relatywnej granicy
ubóstwa żyje około 6 mln osób, a w sferze ekstremalnego ubóstwa znaj−
duje się ponad 2 mln.
2. Główną przyczyną szerzenia się ubóstwa jest bezrobocie. Współzależ−
ność stopy bezrobocia i ubóstwa występuje szczególnie intensywnie
w województwach: warmińsko−mazurskim, świętokrzyskim, podkarpac−
kim. Najczęściej jest to bezrobocie długotrwałe. Od roku 1999 odnoto−
wujemy stały wzrost liczby bezrobotnych długookresowych, bez prawa
do zasiłku. Jedynie 1/3 tych osób korzysta z pomocy społecznej. Pozo−
stali prawdopodobnie radzą sobie w szarej strefie.
3. Następnym powodem jest ograniczenie środków na aktywne formy zwal−
czania bezrobocia oraz zasiłki. Nie jest realizowane prawo do pracy ani
prawo bezrobotnych do zasiłku, ani prawo do pomocy społecznej.
4. Polaryzacja i spadek realnych dochodów dużych kategorii zawodowych,
to także koszty transformacji. W latach 90. realne wynagrodzenie obni−
żyło się o około 9%, a w rolnictwie indywidualnym o około 35%. W tym
czasie wzrosły dochody pracodawców i pracujących na własny rachu−
nek o 45%. Koszty transformacji poniosły takie kategorie ludności, jak:
ludzie pracy najemnej, rolnicy i bezrobotni.
6
2
Wspólnota Robocza Związków Organizacji Społecznych
5. Spadek wydatków na pomoc społeczną powoduje nieefektywność po−
mocy. Ustawa o pomocy nie jest przestrzegana, znaczna część zasiłków
wypłacana jest poniżej wyznaczonej ustawowo kwoty, nie jest realizo−
wane zadanie usamodzielniania.
6. W latach 90. następuje odejście od dotacji z 13% do 1% przy spadku
dochodów – te czynniki spowodowały dodatkową presję na wzrost ubó−
stwa. Szczególnie wzrosły koszty utrzymania mieszkań i użytkowania
ich. Najgorsza sytuacja w zakresie zaspokojenia potrzeb żywnościowych
występuje na wsiach. W zakresie potrzeb zdrowotnych, szczególnie
w gospodarstwach emerytów i rencistów.
Jak widać z powyższych, z konieczności, skrótowych informacji mię−
dzy bezdomnością i ubóstwem występują istotne wzajemne powiązania za−
równo na poziomie makrosystemu, jak mikrosystemu społecznego. Jak zo−
baczymy poniżej, pewne podobieństwa występują także w strukturze obu
kategorii społecznych.
• Struktura sfery ubóstwa i bezdomnych
1. Najwyższe stopy ubóstwa dotyczą ludzi w wieku najwyższej zdolności
do pracy. W końcu lat 90. w przypadku bezdomnych wyraźnie zaryso−
wała się tendencja do odmładzania tej kategorii. W większej liczebności
pojawiły się w niej kobiety samotne, kobiety z dziećmi, rodziny i młodo−
ciani.
2. Wśród gospodarstw domowych ubogich znajdują się zarówno gospo−
darstwa w sektorze pozarolniczym, rolniczym, jak i osoby pracujące na
własny rachunek w indywidualnych gospodarstwach rolnych. W kate−
gorii bezdomnych dominują osoby pochodzące ze wsi i małych miast
z wykształceniem najczęściej zasadniczym zawodowym, podstawowym,
średnim zawodowym. Kobiety są gorzej wykształcone niż mężczyźni.
3. Najwyższy stopień ubóstwa występuje w kategorii gospodarstw utrzy−
mujących się z niezarobkowych źródeł utrzymania oraz rolników. Bez−
domni najczęściej są także bezrobotni. Jednak źródłem dochodu bezdom−
nych zinstytucjonalizowanych są różne świadczenia. W kategorii pozain−
stytucjonalnych bezdomnych wycinkowe badania wskazują, iż oni także
korzystają ze świadczeń oraz dorywczej pracy, zbieractwa, żebractwa.
4. Najwyższa stopa ubóstwa występuje w rodzinach wielodzietnych, sze−
ścio− i więcej osobowych, oraz w małych miastach, poniżej 20 000 miesz−
7
SPOŁECZNIK
NR
kańców i na wsi. Wśród bezdomnych dominują osoby wywodzące się
ze środowisk o podobnych cechach.
Bezdomność należało by więc badać i budować programy pomocy
w oparciu o założenie o istnieniu continuum między ubóstwem a bezdomno−
ścią. Bezdomność jest skrajną forma wyłączenia społecznego w procesie któ−
rego ubóstwo stanowi istotny etap. Walka z bezdomnością nie może przebie−
gać bez uwzględnienia takich aspektów, jak: podniesienie dochodów, pozio−
mu i zmiany konsumpcji, dla osób młodszych – przekwalifikowania lub do−
kwalifikowania, podniesienia poziomu zdrowia itp.
Bezdomnych dotyczą kryteria ubóstwa. Dylematy związane z ich istnie−
niem przedstawiono skrótowo poniżej.
Oficjalne kryteria ubóstwa:
1. Minimum socjalne, egzystencji, średnie najniższe wynagrodzenie netto,
średni zasiłek dla bezrobotnego netto i zasiłek stały lub renta socjalna,
stanowią różne kryteria oceny ubóstwa, przy czym przyjmując za 100
minimum oficjalne, minimum socjalne wynosi 170, średnie najniższe
wynagrodzenie netto – 122, minimum egzystencji – 74, średni zasiłek
netto – 89, zasiłek stały lub renta – 97.
Tak zróżnicowane, a stosowane kryteria ubóstwa powodują nierówność
w dostępie do minimalnego zaspokojenia potrzeb bezdomnych.
Warto jeszcze zwrócić uwagę na przestrzenny wymiar ubóstwa i bez−
domności. Najwięcej ubogich gospodarstw domowych występuje w takich
województwach, jak: podkarpackie, warmińsko−mazurskie, świętokrzyskie,
lubelskie, podlaskie i pomorskie. Bezdomni grupują się przede wszystkim
w wielkich miastach i w ich pobliżu. Środki na profilaktykę bezdomności
powinny więc trafiać tam, gdzie jest źródło bezdomności, a nie skutki. Pro−
gramy rządowe nie uwzględniają profilaktyki bezdomności.
Dlatego dziwić się należy, przy takiej wieloprzyczynowości bezdomno−
ści oraz przy zróżnicowanych uwarunkowaniach wychodzenia z niej, że
polskie rozwiązania prawne idą w przeciwnym, niż wskazuje na to wiedza
i doświadczenie, kierunku.
Po zmianie przepisów w pomocy społecznej, zdefiniowaniu jednoznacz−
nym bezdomnego, jak i związaniu go z pomocą w sposób sformalizowany,
organizacje pozarządowe podjęły wysiłek interwencji w porządek prawny
8
2
Wspólnota Robocza Związków Organizacji Społecznych
uniemożliwiający niesienie skutecznej pomocy osobom już bezdomnym.
Mamy nadzieję, że te próby, przy wsparciu Ombudsmana zakończą się suk−
cesem i przyczynią się także w pewnym stopniu do profilaktyki bezdomno−
ści. Chodź mamy pełną świadomość, iż nie wyczerpie to problemu profilak−
tyki i skutecznej pomocy.
Przepisy, które zostały poddane analizie dotyczą osób uchwytnych in−
stytucjonalnie. Niektóre z nich mogą być przyczyną, inne pogłębiają bez−
domność, odmienne dotyczą organizacji pozarządowych niosących pomoc
bezdomnym. Zastanawialiśmy się też, czy ten porządek prawny sprzyja re−
alizacji zasady subsydiarności? Poniżej nie przywołuje się konkretnych prze−
pisów, a tylko je komentuje.
Prawa osób bezdomnych u progu zjednoczenia z Europą
Wychodząc naprzeciw potrzebie tworzenia rozwiązań legislacyjnych,
służących budowaniu aktywnej polityki społecznej i skutecznego systemu
pomocy społecznej, Wspólnota Robocza Związków Organizacji Socjalnych
podjęła się roli inicjatora przedsięwzięcia mającego na celu przygotowanie
odpowiednich rozwiązań prawnych służących w pierwszej kolejności po−
prawie życia osób bezdomnych. Zespół, który przygotował analizę tych za−
gadnień, swoje spotkanie podsumowujące zorganizował, z inicjatywy Rzecz−
nika Praw Obywatelskich, w siedzibie jego biura. Realizację wsparło Przed−
stawicielstwo Komisji Europejskiej w Polsce w ramach programu pomoco−
wego U.E. Access 1999 Macroprojects. Nasz projekt uzyskał nazwę „Wspólnie
pracując dla zmiany”.
Tematy, którymi zajmował się zespół to:
• Definicja prawna osoby bezdomnej i jej konsekwencje.
• Analiza przyczyn bezdomności i rola podmiotów publicznych w profilak−
tyce oraz pomocy.
• Prawne uwarunkowania wychodzenia z bezdomności:
1. Przepisy dotyczące dokumentów osobistych, ewidencji ludności, opłat
skarbowych i sądowych.
2. Dostęp do świadczeń zdrowotnych, zaburzenia psychiczne a bezdomność.
3. Rozwiązywanie problemu uzależnień.
4. Bezdomni a praca i możliwości tworzenia przedsięwzięć gospodarczych
przez bezdomnych.
9
SPOŁECZNIK
NR
5. Bezdomni cudzoziemcy i bezpaństwowcy.
• Formy pomocy zinstytucjonalizowanej. Bariery i możliwości rozwoju.
Wszystkie te zagadnienia próbowano zestawić z prawami konstytucyj−
nymi i prawami człowieka, a także rozwiązaniami w niektórych krajach człon−
kowskich UE.
Poniżej omówione zostaną syntetycznie wnioski z analiz prawnych
i dyskusji. Dokładna analiza przepisów została zawarta w odrębnej publikacji.
W pracy zespołu wzięły udział następujące osoby:
1. Bystry Wojciech
Towarzystwo Pomocy im św. Brata Alberta
ul. Stowiślna 3, Gdańsk, Nowy Port
2. Cieślak Maria
Rzecznik Praw Ofiar, Urząd Marszałkowski
Województwa Kujawsko−Pomorskiego w Toruniu
pl. Teatralny 2, 87−100 Toruń
3. Drążkowski Zbigniew
Stowarzyszenie EMAUS
ul. Krężnica Jara 498, 20−515 Lublin
4. Ewers Eberhard
Referent für Gefährdetenhilfe, Paritätischer Wohlfahrtsverband – Gesamtverband e. V.
Heinrich−Hoffmann−Srt.3, 60528 Frankfurt
5. Falk Wanda
Dyrektor Diakonii Kościoła Ewangelicko−Augsburskiego w RP
ul. Miodowa 21, 00−246 Warszawa
6. Goliński Igor
Prawnik, Stowarzyszenie na Rzecz Forum Inicjatyw Pozarządowych
ul. Szpitalna 5, 00−031 Warszawa
7. Grzegorski Stanisław
Wspólnota Robocza Organizacji Socjalnych (WROS)
ul. Rybnicka 39, 52−016 Wrocław
8. Grzybowski Andrzej
Wielkopolska Rada Koordynacyjno−Doradcza
ul. Szewska 9, 61−968 Wrocław
9. Jurczyszyn Czesław
Federacja Polskich Banków Żywności
al. Solidarności 101, 00−144 Warszawa
10
2
Wspólnota Robocza Związków Organizacji Społecznych
10. Krzysztoszek Andrzej
Stowarzyszenie „Monar”
ul. Hoża 57, 00−681 Warszawa
11. Lachowicz Krystyna
Naczelnik Samodzielnego Wydziału ds. Kontaktów z Organizacjami Społecznymi
Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich
al. Solidarności 77, 00−090 Warszawa
12. Moskal Magdalena
Caritas Polska
Skwer kard. Wyszyńskiego 6, 01−015 Warszawa
13. Przybecki Przemysław
Stowarzyszenie „Monar”
ul. Hoża 57, 00−681 Warszawa
14. Śniegowska Scholastyka
Dyrektor
Polski Czerwony Krzyż, Zarząd Główny
ul. Mokotowska 14, 00−950 Warszawa
15. Tarnawska Anna
Kierownik oddz. Współpracy z Organizacjami Pozarządowymi
Wydział Zdrowia i Polityki Społecznej, Małopolski Urząd Wojewódzki
ul. Basztowa 22, 31−156 Kraków
16. Więckiewicz Krzysztof
Radca Ministra w Departamencie Pomocy Społecznej
Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej
ul. Nowogrodzka 1/3, 00−513 Warszawa
17. Zalewska Danuta
Prezes Zarządu WRZOS
Międzynarodowy Instytut Ubóstwa
ul. Szkolna 11, 54−007 Wrocław
18. Zarzycki Wojciech
Szef Biura Fundacji Pomocy Wzajemnej „Barka”
ul. św. Wincentego 6/9, 61−003 Poznań
11
SPOŁECZNIK
NR
I. Definicja bezdomności
Skojarzenie braku meldunku stałego w lokalu mieszkalnym z gwarancją
pomocy powoduje, iż około połowa osób obecnie uznanych za bezdomne
nie może korzystać z wcześniej zdefiniowanych w ustawie o pomocy spo−
łecznej uprawnień. Wyjście z bezdomności oznacza uzyskanie meldunku
w lokalu mieszkalnym, co, jak uczy doświadczenie, nie gwarantuje włącze−
nia społecznego bezdomnego, gdyż zakłócenia w jego funkcjonowaniu wy−
stępują dodatkowo w sferze więzi społecznych, odpowiedzialności, umiejęt−
ności społecznych, pracy, udziałów w grupach wsparcia, wspólnotach.
II. Wychodzenie z bezdomności
Aby uzyskać pomoc bezdomny winien skorzystać z formy przyjętej
w ustawie. Jednocześnie może on być objęty indywidualnym planem wy−
chodzenia z bezdomności, ale przecież nie musi. Udział w realizacji indywi−
dualnego planu jest warunkiem otrzymania ubezpieczenia zdrowotnego. Taka
forma planowego wychodzenia z bezdomności nie tylko nie jest do zaakcep−
towania przez wielu bezdomnych, lecz powoduje przeciążenie ośrodków
pomocy społecznej w miejscowościach, w których skupiają się bezdomni
oraz wymaga nowych kosztów. Należy podkreślić również występujące nie−
konsekwencje prawne dotyczące realizacji indywidualnego planu.
Dokumenty osobiste, opłaty skarbowe i sądowe
Należy zauważyć występującą niewspółmierność między trudnościami
stawianymi przez ustawodawcę w uzyskaniu meldunku stałego oraz łatwo−
ścią w wymeldowaniu. Trudności w uzyskaniu meldunku stałego wiążą się
z koniecznością przedstawienia dowodu osobistego, którego często bezdomni
nie mogą uzyskać, gdyż wymaga to opłaty oraz zapłacenia za zdjęcia. Do−
datkowo bezdomny musiałby udokumentować swoje uprawnienia do loka−
lu. Gdyby zaś miał takowe, prawdopodobnie nie byłby bezdomnym.
Łatwość w wymeldowaniu mocą decyzji administracyjnych, istnienie
możliwości utraty prawa do pobytu w miejscu zameldowania, na przykład,
gdy osoba przynajmniej sześć miesięcy wcześniej opuściła to miejsce i nie
można ustalić jej nowego miejsca pobytu, powodują, iż wielu bezdomnych
nie ma możliwości uzyskania wielu świadczeń ze strony gminy.
W przepisach regulujących opłaty za dowody osobiste brak jest możli−
wości zwolnienia z nich osoby bezdomnej, która nie posiada zasiłku stałego.
12
2
Wspólnota Robocza Związków Organizacji Społecznych
Korzystniej nieco przedstawia się sytuacja w zakresie opłat sądowych
i skarbowych. Bezdomny może uzyskać zwolnienie z nich, przedstawiając
wniosek do sądu w tej sprawie. Nie ma jednak gwarancji uzyskania takiego
zwolnienia, gdyż prawo jedynie zakłada możliwość domagania się.
Podobnie sytuacja wygląda w zakresie opłat skarbowych. Warunkiem
uzyskania zwolnienia jest stan ubóstwa niewątpliwie znany organowi.
Mieszkania
Gmina jest zobowiązana zapewnić lokal socjalny i przydział na niego
przy spełnieniu kryteriów określonych przez gminę. Wynajmowany jest tyl−
ko na czas określony. Lokal socjalny posiada obniżony standard oraz metraż
5 m2 na osobę w rodzinie lub 10 m2 na osobę samotną. Gwarancje prawne
tym samym należy uznać za wystarczające, jednak praktyka wskazuje, iż
gminy są całkowicie niewydolne w zakresie realizacji programów mieszkal−
nictwa socjalnego. Brak środków finansowych oraz fakt, iż bezdomni gro−
madzą się w niektórych miejscowościach, powoduje, że władze tychże mają
nierozwiązywalne własnymi siłami problemy mieszkaniowe.
Uzależnienia
Uznajemy rozwiązania prawne w tym zakresie za wystarczające i, podobnie
jak w mieszkalnictwie, ta praktyka rzutuje na dostęp bezdomnych do progra−
mów terapeutycznych. Jednak szczególnie podkreślić należy praktykę w zakre−
sie złego wykorzystywania środków finansowych uzyskanych z opłat za prawo
do sprzedaży alkoholu, które można by przeznaczyć na leczenie uzależnień.
Ochrona zdrowia
Jak wcześniej powiedziano, uzależnia się udzielenie świadczeń zdro−
wotnych od ubezpieczenia zdrowotnego, które z kolei wiąże się z realizacją
indywidualnego planu wychodzenia z bezdomności. W lepszej sytuacji są
osoby z zaburzeniami psychicznymi, które korzystają z leczenia bezpłatne−
go w zakresie zdrowia psychicznego.
W przepisach o tworzeniu niepublicznych form opieki medycznej są nie−
wykorzystane przez organizacje pozarządowe możliwości tworzenia specjalnie
dla bezdomnych alternatywnych form leczenia.
13
SPOŁECZNIK
NR
Bezdomni a praca
Dotychczas istniejące przepisy kodeksu pracy są zbyt rygorystyczne
w stosunku do potrzeb bezdomnych. Niewątpliwie należy do nich umowa
o pracę. Bardziej dogodną formą są umowy o dzieło i zlecenia, ale nie dają
one przywilejów na przyszłość takich, jak emerytura czy renta. Założone
formy pomocy dla bezrobotnych bezdomnych są wystarczające jednak nie
są wykorzystane ze względu na brak środków na ich realizacje. Przy silnej
rywalizacji z innymi bezrobotnymi w ubieganiu się o aktywne formy prze−
ciwdziałania bezrobociu, bezdomni nie mają szans.
O cudzoziemcach i bezpaństwowcach
Istnieje luka prawna w zakresie udzielania pomocy tym kategoriom. Nie−
stety dostrzegamy te kategorie wśród bezdomnych w Polsce.
III. Przepisy o finansach publicznych,
samofinansowanie pomocy bezdomnym,
obowiązki publiczno−prawne
Sygnalizujemy niespójność przepisów o zlecaniu zadań, co ogranicza
możliwość realizacji pomocy bezdomnym. Podobnie niespójność przepisów
o finansach publicznych. Dlatego tak ważne jest egzekwowanie uprawnień
bezdomnych, by uzyskać źródło finansowania pomocy im.
Pozyskiwanie obiektów
Istniejące przepisy prawne pozwalają na finansowanie przez zlecenio−
dawcę obiektów, a także na pozyskiwanie obiektów przez organizacje na
specjalnych warunkach na stałe, przez nabycie, bądź w trwały zarząd. Nie−
stety, należy podkreślić, że właściciele publiczni nie wykorzystują lub wy−
korzystują tylko w wyjątkowych wypadkach istniejące możliwości. Wska−
zujemy również na istniejącą lukę prawną dotyczącą podatków od nierucho−
mości – zwolnienia nie obejmują działalności na rzecz bezdomnych.
14
2
Wspólnota Robocza Związków Organizacji Społecznych
IV. Prawa człowieka
Dostrzegamy w realizacji praw bezdomnych naruszenia takich praw, jak:
godność, zakaz nieludzkiego traktowania, poszanowania życia prywatnego
i rodzinnego, równości wobec prawa, praw osób w podeszłym wieku, inte−
gracji osób niepełnosprawnych, zabezpieczenia społecznego i pomocy, ochro−
ny zdrowia, wolności poruszania się i zamieszkania, prawa do skutecznego
środka prawnego, i innych.
PODSUMOWANIE
Odpowiadając na pytanie, jak najszybciej poprzez zmiany prawne po−
móc bezdomnym, stwierdzamy, iż należy wprowadzić zmiany w przepisach
o pomocy społecznej, o wydawaniu dowodów osobistych i opłatach za nie,
w prawie pracy. Konieczne jest też uregulowanie praw bezdomnych bezpań−
stwowców i cudzoziemców.
Następnie, odpowiadając na drugie pytanie: jak pomóc organizacjom
niosącym pomoc bezdomnym, wskazujemy, że należy zmienić przepisy
o zlecaniu zadań oraz ich finansowaniu, o dostępie do infrastruktury i o po−
datkach. Nawiązując do konstytucyjnej zasady subsydiarności, dostrzegamy
ograniczenia prawne w jej realizacji, ale przede wszystkim w praktyce.
Te drugie są bardziej dotkliwe.
Należy zaznaczyć, iż w przepisach zbyt małą wagę przywiązuje się do
profilaktyki bezdomności oraz bezdomności pozainstytucjonalnej. Zauwa−
żamy pojawiające się nowe kategorie bezdomnych, odmładzanie ich popu−
lacji, co oznacza, że brak jest profilaktyki bezdomności wobec tych katego−
rii. Zbytnie skupienie się na mieszkaniowych formach pomocy w przeszłości
spowodowało zastój w rozwoju innych form pomocy. Być może skorzystali−
by z nich bezdomni pozainstytucjonalni. Dla efektywnej polityki społecznej
wobec bezdomnych, trzeba wykonać kilka elementarnych kroków:
1. Ustalić skalę zjawiska.
2. Ustalić podmioty i skalę pomocy.
3. Ustalić stosowane strategie i ich efektywność.
4. Ustalić skalę możliwej pomocy ze strony państwa i samorządów.
5. Ustalić grupy priorytetowe wśród bezdomnych i priorytetowe strategie.
Dopiero wtedy można przystąpić do budowania programu państwowego.
15
SPOŁECZNIK
16
NR
2