docZobacz cały artykuł
download 
Reklamacja Transkrypt
Zobacz cały artykuł
A R T Y K U ŁY Mateusz Karciarz, Maciej Kiełbus Statuty związków międzygminnych w rozstrzygnięciach organów nadzoru Nieprecyzyjność niektórych przepisów ustawy o samorządzie gminnym dotyczących tworzenia i funkcjonowania związków międzygminnych stwarza gminom wiele trudności, zwłaszcza przy konstruowaniu przepisów ich statutów. W artykule autorzy przedstawiają wyniki przeprowadzonej analizy rozstrzygnięć nadzorczych organów nadzoru w zakresie statutów związków międzygminnych w kontekście popełnianych przez gminy członkowskie uchybień proceduralnych w trakcie procedury uchwałodawczej oraz uchybień merytorycznych popełnianych przez te gminy w poszczególnych uregulowaniach statutowych. N iniejszy artykuł prezentuje wyniki przeprowadzonej analizy rozstrzygnięć nadzorczych wydanych przez wojewodów działających jako organy nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w 12 województwach w latach 2010–2014 (I półrocze), dotyczących uchwał w sprawie przyjęcia statutu związku międzygminnego oraz w sprawie zmiany statutu związku, uzyskanych w trybie dostępu do informacji publicznej na podstawie ustawy z 6.11.2001 r. o dostępie do informacji publicznej1 oraz uchwał w sprawie przyjęcia (zmiany) statutów związków, których dotyczyły uzyskane akty nadzoru. W tym czasie wojewodowie, którzy odpowiedzieli na przesłane wnioski o dostęp do informacji publicznej, wydali łącznie 50 rozstrzygnięć nadzorczych dotyczących 17 związków międzygminnych. Analizowane rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczyły zarówno uchwał w sprawie przyjęcia statutu związku międzygminnego, jak i o zmianie statutów związków już istniejących. Według uzyskanych informacji w czterech województwach nie wydano w tym czasie żadnych rozstrzygnięć nadzorczych w analizowanym zakresie – są to województwa: kujawsko-pomorskie, małopolskie, podkarpackie oraz pomorskie. Najwięcej rozstrzygnięć nadzorczych wydał w tym czasie wojewoda wielkopolski (19 rozstrzygnięć dotyczących siedmiu związków międzygminnych) oraz wojewoda mazowiecki (dziesięć rozstrzygnięć – wszystkie dotyczące tego samego związku). Poza zakresem niniejszego artykułu pozostają związki powiatów i ich statuty, które nie były przedmiotem analiz, a także statuty związków powiatowo-gminnych i związków metropolitalnych, których możliwość tworzenia powstała na skutek wejścia w życie 1.01.2016 r. stosownych aktów prawnych2. Z uwagi na ramy niniejszego artykułu poza jego zakresem pozostaje również krytyczna ocena analizowanych rozstrzygnięć nadzorczych. Zagadnienia te powinny stać się przedmiotem odrębnych opracowań poświęconych poszczególnym aspektom tworzenia i funkcjonowania związków międzygminnych. Poczynione w niniejszym artykule uwagi w tym zakresie mają charakter jedynie przyczynkarski, nie wyczerpując całości poruszanych zagadnień. 1. Podstawowe pojęcia Związki międzygminne stanowią, w świetle art. 64 ust. 1 ustawy z 8.03.1990 r. o samorządzie 2 1 Ustawa z 6.11.2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 2058). 68 Ustawa z 25.06.2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 1045) oraz ustawa z 9.10.2015 r. o związkach metropolitalnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1890). Samorząd Terytorialny 3/2016 Statuty związków międzygminnych w rozstrzygnięciach organów nadzoru gminnym3, jeden ze sposobów wspólnego wykonywania zadań publicznych przez gminy4. Są one formą dobrowolnego współdziałania gmin stosowaną w celu wspólnej realizacji zadań publicznych, zwłaszcza podejmowania przedsięwzięć przekraczających samodzielne możliwości poszczególnych gmin5. Podkreślenia wymaga, że gminy – podejmując decyzję w sprawie skorzystania z tej formy współpracy – co do zasady posiadają pełną samodzielność6. Samodzielność gminy w tym zakresie przejawia się przede wszystkim w dobrowolności zarówno przystąpienia gminy do związku, jak i wystąpienia z niego oraz w zakresie określenia zadań publicznych przekazanych związkowi i kształtowaniu statutu związku, w granicach określonych prawem. Mimo że jednostki samorządu terytorialnego stopnia gminnego coraz częściej podejmują współpracę w formie związku międzygminnego, to niestety nadal stosunkowo często popełniają one błędy zarówno w procedurze przyjmowania (lub zmiany) statutów związków międzygminnych, do których przystępują (albo do których już należą), jak i w samej redakcji treści statutów. Od czasu wejścia w życie przepisów ustawy o samorządzie gminnym stanowiących podstawę do tworzenia i funkcjonowania związków międzygminnych zarejestrowano ich 312, z czego 215 związków w dalszym ciągu funkcjonuje (97 związków wpisanych do rejestru zostało zlikwidowanych)7. Podstawę rejestracji związków międzygminnych (i ich statutów) stanowi 3 4 5 6 7 Ustawa z 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 ze zm.), dalej: u.s.g. Gminy mogą również na podstawie art. 74 ust. 1 u.s.g. zawierać porozumienia międzygminne w sprawie powierzenia jednej z nich określonych przez nie zadań publicznych. Zob. np. wyrok NSA z 13.03.2013 r. (II OSK 2726/12), http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Na uwadze należy mieć jednakże przepis art. 64 ust. 4 u.s.g. stanowiący o obligatoryjnych związkach gmin – w obecnym stanie prawnym brakuje jednak takich związków. Stan na 31.12.2015 r. – dane za rejestrem związków międzygminnych, prowadzonym przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej, http://bip.mswia.gov.pl/ bip/zwiazki-powiatow-i-zwia/23826,Zwiazki-powiatow-i-zwiazki-miedzygminne.html. A R T Y K U ŁY obecnie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 22.12.2015 r. w sprawie rejestru związków międzygminnych oraz ogłaszania statutów związków i ich zmian8. 2. Statut związku międzygminnego Zgodnie z przepisami zawartymi w rozdziale 7 u.s.g. związek międzygminny wykonuje zadania publiczne przekazane mu przez gminy członkowskie. Katalog tych zadań jest zawarty w statucie, który stanowi podstawę funkcjonowania każdego związku. Jak wskazuje się w piśmiennictwie, statut związku międzygminnego stanowi swoistego rodzaju „konstytucję” związku, która statuuje go w obrocie prawnym poprzez nadanie osobowości prawnej9. Zgodnie z art. 64 ust. 2 u.s.g. rady gmin członkowskich podejmują uchwały w sprawie przyjęcia (bądź zmiany) statutu związku. Jednocześnie, jak wynika z art. 67 ust. 2 u.s.g., statut związku, oprócz wskazanego już powyżej obowiązku określenia przekazanych przez gminy na rzecz związku zadań publicznych, powinien regulować: 1) nazwę i siedzibę związku, 2) uczestników i czas trwania związku, 3) organy związku, ich strukturę, zakres i tryb działania, 4) zasady korzystania z obiektów i urządzeń związku, 5) zasady udziału w kosztach wspólnej działalności, zyskach i pokrywania strat związku, 8 9 Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 22.12.2015 r. w sprawie rejestru związków międzygminnych oraz ogłaszania statutów związków i ich zmian (Dz. U. z 2015 r. poz. 2334) uchylające rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 5.10.2001 r. w sprawie sposobu prowadzenia rejestru związków międzygminnych oraz ogłaszania statutów związków (Dz. U. Nr 121, poz. 1307), na podstawie którego dokonywano rejestracji związków międzygminnych i ich statutów (ich zmian), których dotyczą rozstrzygnięcia nadzorcze stanowiące podstawę niniejszego artykułu. Zob. E. Kurowska, Komentarz do art. 67 ustawy o samorządzie gminnym, w: R. Adamus, T. Jasiński, E. Kurowska, A. Marekwia, Związki międzygminne. Komentarz, Warszawa 2012, s. 52. Samorząd Terytorialny 3/2016 69 A R T Y K U ŁY Mateusz Karciarz, Maciej Kiełbus 6) zasady przystępowania i występowania członków oraz zasady rozliczeń majątkowych, 7) zasady i tryb likwidacji związku, 8) inne zasady określające współdziałanie. Jednocześnie, co istotne z punktu widzenia niniejszego artykułu, zmiana statutu związku, zgodnie z przepisami obowiązującymi na dzień podejmowania przez rady gmin uchwał, w stosunku do których zostały wydane rozstrzygnięcia nadzorcze stanowiące podstawę niniejszego artykułu, następowała w trybie przewidzianym dla jego ustanowienia (ówcześnie obowiązujący art. 67 ust. 3 u.s.g.), a więc poprzez podjęcie stosownych uchwał przez rady zainteresowanych gmin bezwzględną większością głosów ich ustawowego składu (art. 67 ust. 1 u.s.g.)10. Dokonana analiza rozstrzygnięć nadzorczych dotyczących uchwał w sprawie przyjęcia (bądź zmiany) statutu związku międzygminnego wskazuje na problemy z prawidłową interpretacją szeregu przepisów ustawy o samorządzie gminnym dotyczących funkcjonowania związków międzygminnych. Nieprawidłowości stwierdzone przez organy nadzoru można podzielić na dwie grupy: uchybienia proceduralne (odnoszące się do procedury podejmowania uchwał w tym zakresie) oraz uchybienia merytoryczne (odnoszące się do poszczególnych przepisów statutów związków). 3. Uchybienia proceduralne 3.1. Charakter uchwały w sprawie przyjęcia (zmiany) statutu Procedura podejmowania uchwały przez radę gminy składa się z kilku etapów. W przypadku aktów prawa miejscowego oraz niektórych innych aktów wprost wskazanych w ustawie z 20.07.2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych11 Od 1.01.2016 r., stosownie do art. 67a ust. 1 u.s.g., zmiany statutu związku dokonuje zgromadzenie związku w formie uchwały. 11 Ustawa z 20.07.2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 1484), dalej: u.o.a.n. 10 70 ostatnim etapem procedury uchwałodawczej, poprzedzającym i warunkującym jego wejście w życie, jest publikacja tego aktu w wydawanym przez wojewodę wojewódzkim dzienniku urzędowym. W przypadku statutów związków międzygminnych ustawodawca, nie przesądzając wprost ich charakteru prawnego, wskazał, że podlegają one publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Brakuje natomiast analogicznego przepisu dotyczącego uchwał w sprawie przyjęcia statutu związku bądź jego zmiany. W analizowanych uchwałach rad gmin w sprawie przyjęcia statutu związku międzygminnego był zawarty przepis o publikacji tych uchwał w wojewódzkich dziennikach urzędowych. Przepis ten był najczęściej formułowany w następujący sposób: „uchwała wchodzi w życie z upływem 14 dni od jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa…”. Tego typu uchwały nie stanowią jednak aktu prawa miejscowego, są one bowiem wyłącznie wyrażeniem woli rad poszczególnych gmin o przyjęciu statutu związku międzygminnego (bądź jego zmian), co oznacza, że nie mają charakteru generalnego i abstrakcyjnego, a także nie wywołują bezpośrednich skutków prawnych12. Stanowią one jedynie jeden z etapów procesu prawodawczego zmierzającego do uchwalenia aktu prawa miejscowego, jakim jest statut związku międzygminnego. Katalog aktów publikowanych w wojewódzkim dzienniku urzędowym został określony przez ustawodawcę w art. 13 u.o.a.n. 12 Tak np. rozstrzygnięcia nadzorcze Wojewody Śląskiego: – z 13.07.2012 r. NPII.4131.1.285.2012), – z 18.07.2012 r. (NPII.4131.1.287.2012), – z 2.08.2012 r. (NPII.4131.1.296.2012), – z 2.08.2012 r. (NPII.4131.1.301.2012), oraz rozstrzygnięcia nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego: – z 19.10.2012 r. (KN-I.04131.1.312.2012.8), – z 19.10.2012 r. (KN.I.4131.1.314.2012.8), – z 22.10.2012 r. (KN-I.4131.1.310.2012.3), – z 30.10.2012 r. (KN-I.4131.1.337.2012.3), – z 16.11.2012 r. (KN-I.4131.1.374.2012.8), – z 29.04.2014 r. (KN-I.4131.1.195.2014.11), jak również rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podlaskiego z 30.03.2010 r. (NK.II.BG.0911–48/2010). Samorząd Terytorialny 3/2016 Statuty związków międzygminnych w rozstrzygnięciach organów nadzoru A R T Y K U ŁY Zgodnie z tym przepisem publikacji podlegają trzy kategorie aktów prawnych: akty prawa miejscowego (pkt 1 i 2), akty prawne wyraźnie (konkretnie) wskazane w pkt 3–9 tego przepisu oraz inne akty prawne, informacje, komunikaty, obwieszczenia i ogłoszenia, jeżeli tak stanowią przepisy szczególne (pkt 10). Analiza ww. przepisu prowadzi do wniosku, że uchwały rad gmin w sprawie przyjęcia (bądź zmiany) statutu związku międzygminnego nie należą do żadnej z wymienionych powyżej kategorii, w związku z czym nie podlegają one publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Obowiązkowi publikacji podlega wyłącznie sam statut związku międzygminnego (bądź jego zmiana), o czym wprost stanowi pkt 3 tego przepisu (oraz art. 67 ust. 2a u.s.g.). Publikacji tej dokonuje właściwy wojewoda13 w drodze obwieszczenia. Forma obwieszczenia właściwego wojewody jest również właściwa dla ogłoszenia tekstu jednolitego, na co wskazał, powołując się na art. 16 ust. 4 u.o.a.n., w jednym ze swoich rozstrzygnięć nadzorczych Wojewoda Świętokrzyski, kwestionując tym samym formę uchwały zaproponowaną przez jedną z gmin członkowskich związku międzygminnego14. Analogicznym przykładem uchybień proceduralnych jest błędne kwalifikowanie uchwały w sprawie przyjęcia zmiany statutu tego związku jako uchwały podlegającej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym – również w tym przypadku właściwą formą ogłoszenia zmiany statutu związku jest obwieszczenie właściwego wojewody. Ponadto należy wskazać, że przyjęcia (zmiany) statutu związku międzygminnego, według stanu prawnego obowiązującego na dzień podjęcia analizowanych uchwał, nie można dokonać np. poprzez pozytywne zaopiniowanie przez radę gminy przedłożonego jej projektu takiego statutu. W takiej procedurze chciała przyjąć statut związku międzygminnego grupa gmin z województwa wielkopolskiego. W odniesieniu do tak przyjętych uchwał rad gmin organ nadzoru wydał serię rozstrzygnięć nadzorczych stwierdzających ich nieważność z powodu istotnego naruszenia art. 67 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że przyjęcie statutu związku następuje bezwzględną większością ustawowego składu rady gminy15. Jednocześnie niedopuszczalne jest, na podstawie przepisów obowiązujących w dniu podjęcia analizowanych uchwał, przekazanie kompetencji do uchwalania statutu (bądź jego zmiany) na rzecz zgromadzenia związku. Takie działanie byłoby sprzeczne z art. 67 u.s.g. oraz z przepisami wspominanego już wcześniej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie prowadzenia rejestru związków międzygminnych oraz ogłaszania statutów związków. Takie stanowisko w powyższym zakresie zajmują również organy nadzoru16. W praktyce wątpliwości budzi właściwość wojewody w przypadku związków międzygminnych zrzeszających gminy z różnych województw – więcej A. Kudra, Nadzór nad związkami międzygminnymi zrzeszającymi gminy z różnych województw, http://prawodlasamorzadu. pl/2013.10.08-nadzor-nad-zwiazkami-miedzygminnymi-zrzeszajacymi-gminy-z-roznych-wojewodztw.html. 14 Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Świętokrzyskiego z 13.05.2011 r. (PNK.I.4130.64.2011). 15 13 3.2. Procedura głosowania Zgodnie z przywoływanym już art. 67 ust. 3 u.s.g., obowiązującym na dzień podejmowania analizowanych uchwał, procedura zmiany statutu następuje w trybie przewidzianym dla jego ustanowienia. Oznacza to, że takie działanie wymaga przyjęcia planowanych zmian przez rady wszystkich gmin bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia „bezwzględnej większości”. Jego wykładni dokonano zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie jednolicie, Rozstrzygnięcia nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego: z 21.06.2010 r. (KN.Le.5.0911–136/10) oraz z 16.08.2011 r. (KN.Le.2–4131–1-276/11). 16 Zob. np.: rozstrzygnięcia nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego: z 16.08.2011 r. (KN.Le-2.4131– 278/11), z 16.09.2011 r. (KN.Le-2.4131–1-295/11), z 22.09.2011 r. (KN.Le.5.4131–1-301/11), z 11.10.2011 r. (KN.Le.3.4131–1-323/11), z 17.10.2011 r. (KN.Le.2.4131– 1-334/11), z 14.12.2011 r. (KN.Le-3.4131–1-393/11). Samorząd Terytorialny 3/2016 71 A R T Y K U ŁY Mateusz Karciarz, Maciej Kiełbus wskazując, że oznacza to więcej niż połowę ustawowego składu rady gminy17. Uchwała rady gminy w sprawie przyjęcia zmiany statutu związku międzygminnego podjęta zwykłą większością głosów, bądź nawet bezwzględną większością głosów, ale nie ustawowego składu rady, lecz wyłącznie osób głosujących, jest podjęta z istotnym naruszeniem prawa, co skutkuje jej nieważnością18. Z powyższych przepisów wynika, że w przypadku przekazania związkowi międzygminnemu zadań publicznych przez gminy członkowskie prawa i obowiązki związane z wykonywaniem tych zadań przechodzą na związek nie z momentem wejścia w życie uchwał wszystkich rad gmin tworzących związek, lecz z dniem ogłoszenia statutu (lub jego zmiany) w wojewódzkim dzienniku urzędowym, po zakończeniu procedury rejestracyjnej19. 3.3. Termin przejęcia przekazanych związkowi przez gminy członkowskie zadań publicznych W analizowanych rozstrzygnięciach nadzorczych wojewodowie zakwestionowali także sposób określenia terminu przejęcia przez związek przekazywanych mu zadań publicznych. Gminy przekazujące zadania na rzecz związku przyjęły, że przepisy przedmiotowych uchwał określające prawa i obowiązki związane z wykonywaniem tych zadań wchodzą w życie „z chwilą wejścia w życie uchwał wszystkich rad gmin tworzących związek”. Powyższy przepis, zdaniem organów nadzoru, jest sprzeczny z art. 64 ust. 3 w zw. z art. 67 ust. 3 u.s.g. Przepisy te stanowią bowiem, że zmiana statutu związku następuje w trybie przewidzianym dla jego ustanowienia, a prawa i obowiązki gmin uczestniczących w związku międzygminnym, związane z wykonywaniem zadań przekazanych związkowi, przechodzą na związek z dniem ogłoszenia statutu związku. Godny uwagi w tym zakresie jest wyrok NSA z 16.09.1993 r. (SA/Ka 1351/93), http://orzeczenia.nsa. gov.pl, w którym to wskazano, w jaki sposób obliczać bezwzględną większość w przypadku nieparzystej liczby głosujących. Sąd wskazał, że w takim przypadku nie da się stosować reguły „50 procent + 1 głos”, w związku z czym bezwzględną większością głosów jest pierwsza liczba naturalna przewyższająca połowę ważnie oddanych głosów. Podobnie w tym zakresie wypowiedział się TK w uchwale z 20.09.1995 r. (W 18/94), OTK 1995/1, poz. 7, w której wskazał, że bezwzględna większość głosów oznacza „co najmniej o jeden głos więcej od sumy pozostałych ważnie oddanych głosów, to znaczy przeciwnych i wstrzymujących się”. 18 Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z 24.07.2014 r. (NPII.4131.1.284.2014). 17 72 3.4. Procedura przystąpienia nowej gminy do związku Tryb przystępowania nowej gminy do istniejącego związku międzygminnego regulują przepisy trzech aktów prawnych: ustawy o samorządzie gminnym, rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie sposobu prowadzenia rejestru związków międzygminnych oraz ogłaszania statutów związków, jak również przepisy konkretnego statutu związku będącego aktem prawa miejscowego, do którego dana gmina chce przystąpić. Z powyższego wynika, że w przypadku gdy w statucie konkretnego związku, do którego chce przystąpić nowa gmina, istnieje przepis, który stanowi, iż pierwszym krokiem tej procedury jest podjęcie uchwały przez radę zainteresowanej gminy o przystąpieniu do związku i przyjęciu jego statutu, wszelkie uchwały pozostałych gmin w sprawie zmiany statutu związku związane z zamiarem przystąpienia nowej gminy są nieważne, nie mogą one bowiem poprzedzać uchwały rady gminy przystępującej do tego związku20. Innymi słowy, wszelkie uchwały rad gmin podjęte wcześniej niż uchwała gminy chcącej przystąpić do danego związku są nieważne, Tak: rozstrzygnięcia nadzorcze Wojewody Śląskiego: z 13.07.2012 r. (NPII.4131.1.285.2012), z 18.07.2012 r. (NPII.4131.1.287.2012), z 2.08.2012 r. (NPII.4131.1.296.2012) oraz z 2.08.2012 r. (NPII.4131.1.301.2012). 20 Tak: rozstrzygnięcia nadzorcze Wojewody Świętokrzyskiego: z 26.04.2013 r. (PNK.I.4130.48.2013), z 30.04.2013 r. (PNK.I.4130.69.2013), z 30.04.2013 r. (PNK.I.4130.70.2013), z 30.04.2013 r. (PNK.I.4130.71.2013) oraz z 30.04.2013 r. (PNK.I.4130.72.2013). 19 Samorząd Terytorialny 3/2016 Statuty związków międzygminnych w rozstrzygnięciach organów nadzoru ponieważ zostały wydane z naruszeniem procedury wynikającej ze statutu związku. 3.5. Inne uchybienia proceduralne Wymienione powyżej uchybienia proceduralne popełniane przez gminy nie są jedynymi, na jakie zwróciły uwagę organy nadzoru w analizowanych rozstrzygnięciach nadzorczych. Jako przykład innych nieprawidłowości można wskazać na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z 2.02.2010 r.21, w którym organ nadzoru stwierdził nieważność części przepisów uchwały rady gminy w sprawie zmian w statucie związku międzygminnego. Rada gminy uchwaliła bowiem przepisy, z których wynikało, że traci moc uchwała zgromadzenia związku międzygminnego w sprawie projektu zmian w statucie tego związku oraz że wykonanie podejmowanej przez nią uchwały powierza się zarządowi związku. W ocenie Wojewody Wielkopolskiego rada gminy nie ma kompetencji do uchylania uchwał zgromadzenia związku, albowiem kompetencje do uchylania swoich uchwał ma wyłącznie organ, który je podjął. Wojewoda stwierdził także, w kontekście powierzenia wykonania uchwały rady gminy zarządowi związku, że zgodnie z art. 30 ust. 1 u.s.g. to do wójta należy kompetencja do wykonywania uchwał rady gminy, a żaden inny przepis nie upoważnia do powierzenia przez radę gminy tej kompetencji innym organom. 4. Uchybienia merytoryczne Jak wskazuje się w orzecznictwie organów nadzoru, jedną z podstawowych kwestii odnoszących się do statutu związku międzygminnego, będącego aktem normatywnym, jest obowiązek takiego skonstruowania jego przepisów, aby były one jak najbardziej precyzyjne, niezawierające zwrotów niedookreślonych, nieostrych. Przepisy te powinny być również oczywiście zgodne z przepisami wynikającymi z rozporządzenia 21 Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z 2.02.2010 r. (KN.Ko-3.0911–19/10). A R T Y K U ŁY Prezesa Rady Ministrów z 20.06.2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej”22. Dotyczy to zarówno samych zadań przekazanych związkowi przez gminy członkowskie23, jak i innych przepisów określających tryb i zasady funkcjonowania związku i jego organów24. Na konieczność jednoznacznego i przejrzystego uregulowania w statucie przekazanych przez gminy członkowskie zadań publicznych związkowi międzygminnemu zwraca się również uwagę w doktrynie25. Powyższe oznacza, że zdaniem organów nadzoru w przypadku konstruowania treści statutu związku międzygminnego nie powinno się kierować pełną elastycznością tekstu prawnego. 4.1. Obligatoryjne przepisy statutu Artykuł 67 ust. 2 u.s.g. określa obligatoryjne elementy, jakie musi zawierać każdy statut związku międzygminnego. Pominięcie w uchwale rady gminy w sprawie przyjęcia statutu związku międzygminnego (lub w sprawie jego zmiany) chociażby jednego z elementów wskazanych w ww. przepisie bądź zawarcie w nim elementów niewymienionych w tym przepisie jest istotnym naruszeniem prawa (zarówno przepisów ustawy o samorządzie gminnym, jak i zasad techniki prawodawczej) i skutkuje jego wadliwością. Stanowi to naruszenie zasady Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 20.06.2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (Dz. U. Nr 100, poz. 908). 23 Zob. np. rozstrzygnięcia nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego: z 5.02.2013 r. (KN-I.4131.1.56.2013.18), z 12.02.2013 r. (KN-I.4131.1.92.2013.18) oraz rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z 19.06.2012 r. (LEX-R.4131.36.2012.MN). 24 Zob. rozstrzygnięcia nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego: – z 19.10.2012 r. (KN-I.04131.1.312.2012.8), – z 19.10.2012 r. (KN.I.4131.1.314.2012.8), – z 22.10.2012 r. (KN-I.4131.1.310.2012.3), – z 30.10.2012 r. (KN-I.4131.1.337.2012.3), – z 16.11.2012 r. (KN-I.4131.1.374.2012.8), jak również rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z 19.06.2012 r. (LEX-R.4131.36.2012.MN). 25 Zob. np. R. Cybulska, Komentarz do art. 67 ustawy o samorządzie gminnym, w: B. Dolnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2010. 22 Samorząd Terytorialny 3/2016 73 A R T Y K U ŁY Mateusz Karciarz, Maciej Kiełbus legalizmu w kontekście normy kompetencyjnej określonej w art. 67 ust. 2 u.s.g. Powyższe stanowisko aprobują w swoim orzecznictwie organy nadzoru, dodając ponadto, że niedopuszczalne jest ustalenie brakujących elementów statutu innym aktem prawnym podjętym przez organy związku (w tym zgromadzenie), np. określenie zasad korzystania z obiektów i urządzeń związku w odrębnym regulaminie26. 4.2. Częstotliwość zwoływania zwyczajnych posiedzeń zgromadzenia związku W orzecznictwie organów nadzoru liczne kontrowersje budzi kwestia uregulowania w statucie związku międzygminnego częstotliwości zwoływania zwyczajnych posiedzeń zgromadzenia związku. Wynika to z brzmienia art. 69 ust. 3 u.s.g., stanowiącego o odpowiednim stosowaniu do zgromadzenia związku przepisów dotyczących rady gminy. W związku z powyższym należy odwołać się do brzmienia art. 20 ust. 1 in principio u.s.g., który stanowi, że rada gminy obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego w miarę potrzeby, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał. W związku z powyższym pojawiają się wątpliwości w zakresie „odpowiedniego stosowania” przepisów dotyczących rady gminy w kontekście zgromadzenia związku i tego, czy owo „odpowiednie stosowanie” będzie dotyczyć również uregulowań w zakresie częstotliwości zwoływania zgromadzenia związku międzygminnego. W orzecznictwie organów nadzoru przyjmuje się, że „odpowiednie stosowanie” dotyczy również tego zagadnienia, w związku z czym nie można w statucie zawrzeć przepisu, iż zwyczajne posiedzenia zgromadzenia powinny być zwoływane co najmniej 2 razy w roku27. Zob. np.: rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z 21.06.2010 r. (KN.Le.5.0911–136/10), jak również rozstrzygnięcia nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego: z 2.07.2010 r. (NK.II.AL4.0911–16/10) oraz z 4.10.2012 r. (NK-N17.4131.330.2012.RJ1). 27 Zob. np.: rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z 21.06.2010 r. (KN.Le.5.0911–136/10) oraz rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z 2.07.2010 r. (NK.II.AL4.0911–16/10). 26 74 Pomimo że ustawodawca nakazuje do zgromadzenia związku stosować przepisy dotyczące rady gminy, to nakazuje to czynić „odpowiednio”. W teorii prawa przyjmuje się, że „o odpowiednim stosowaniu przepisu mówimy wówczas, gdy sama norma prawna nakazuje nam zastosować przepis prawny lub przepisy prawne należące do innej instytucji prawnej. Użycie w tym kontekście formuły, która mówi o odpowiednim stosowaniu przepisu nakazuje interpretatorowi uwzględnienie ewentualnych różnic między instytucjami, do których należy przepis odsyłający i przepis odesłania. Odpowiednie zastosowanie przepisu nie musi być więc jego zastosowaniem wprost, ale może oznaczać konieczność wprowadzenia odpowiednich modyfikacji do przepisu odesłania”28. Przedstawiona powyżej interpretacja organów nadzoru jest jednak dyskusyjna, zwłaszcza z uwagi na uregulowanie zawarte w art. 67 ust. 2 pkt 4 u.s.g., zgodnie z którym statut związku międzygminnego powinien określać organy związku, ich strukturę, zakres i tryb działania. Do tego typu zagadnień należy zaliczyć kwestię związaną z uregulowaniem częstotliwości zwoływania posiedzeń zgromadzenia związku międzygminnego, na co słusznie zwrócono uwagę również w piśmiennictwie29. Ponadto należy wskazać, że również wykładnia celowościowa analizowanych przepisów prowadzi do wniosku, iż w przypadku rady gminy wprowadzony przez ustawodawcę obowiązek zwoływania posiedzeń rady gminy nie rzadziej niż raz na kwartał jest powiązany z liczbą zadań publicznych ciążących na gminie. Z kolei w przypadku związków międzygminnych liczba zadań publicznych określona w statucie związku, przekazanych im do realizacji przez gminy członkowskie, jest znacznie mniejsza, w związku z tym częstotliwość zwoływania posiedzeń zgromadzenia związku nie może być określana analogicznie jak w przypadku posiedzeń rady gminy. Zob. L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz, Toruń 2002, s. 294. 29 Zob. R. Cybulska, Komentarz do art. 67… 28 Samorząd Terytorialny 3/2016 Statuty związków międzygminnych w rozstrzygnięciach organów nadzoru Powyższe rozwiązania zostały również zaakceptowane w wielu statutach związków międzygminnych, które przeszły kontrolę pod względem legalności zarówno ze strony wojewody, jak i ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Przykładem w tym zakresie mogą być statuty Łużyckiego Związku Gmin30 (§ 14 ust. 1 – „nie rzadziej niż raz na pół roku”), Związku Międzygminnego Wodociągów i Kanalizacji w Koninie31 (§ 12 ust. 3 – „co najmniej raz w roku”) czy też Związku Międzygminnego Wodociągów i Kanalizacji w Strzelcach Wielkich32 (§ 12 in principio – „co najmniej 2 razy w roku”). 4.3. Jawność głosowania na zgromadzeniu W analizowanych rozstrzygnięciach nadzorczych jednolicie przyjmuje się, że zarówno obrady zgromadzenia związku, jak i same głosowania nad poszczególnymi uchwałami są jawne, co wynika z zasady jawności organów wynikającej bezpośrednio z art. 61 Konstytucji RP oraz pośrednio z art. 11b ust. 1 w zw. z art. 69 ust. 3 u.s.g. Jednocześnie wskazuje się, że ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw (np. wybór przewodniczącego rady gminy – art. 19 ust. 1 u.s.g.), a wszystkie inne uregulowania, zgodnie z którymi głosowania w określonych statutem sprawach są tajne, są podjęte z naruszeniem przepisów ustawy o samorządzie gminnym33. W analizowanych Statut Łużyckiego Związku Gmin (Dz. Urz. Woj. Lubuskiego z 2002 r. Nr 77, poz. 1024 ze zm.). Obwieszczenie Wojewody Wielkopolskiego z 23.03.2001 r. w sprawie Statutu Związku Międzygminnego Wodociągów i Kanalizacji z siedzibą w Koninie (Dz. Urz. Woj. Wielkopolskiego z 2001 r. Nr 29, poz. 444 ze zm.). 32 Obwieszczenie Wojewody Wielkopolskiego z 5.08.2002 r. w sprawie zmiany Statutu Międzygminnego Związku Wodociągów i Kanalizacji w Strzelcach Wielkich (Dz. Urz. Woj. Wielkopolskiego z 2002 r. Nr 104, poz. 2623 ze zm.). 33 Zob. np. rozstrzygnięcia nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego: – z 21.06.2010 r. (KN.Le.5.0911–136/10), – z 19.10.2012 r. (KN-I.04131.1.312.2012.8), – z 19.10.2012 r. (KN.I.4131.1.314.2012.8), – z 22.10.2012 r. (KN-I.4131.1.310.2012.3), – z 30.10.2012 r. (KN-I.4131.1.337.2012.3) oraz rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z 2.07.2010 r. (NK.II.AL4.0911–16/10). 30 31 A R T Y K U ŁY uchwałach w sprawie przyjęcia (zmiany) statutu związku rady gmin członkowskich próbowały m.in. ograniczyć jawność zarówno obrad, jak i głosowania34, czy też wprowadzić przepisy, że ograniczenia jawności mogą wynikać nie tylko z ustawy, ale również z treści statutu35. Wszystkie te działania zostały zakwestionowane przez organ nadzoru. Ponadto należy wskazać na orzecznictwo sądów administracyjnych, w którym wskazuje się na dopuszczalność tajnego głosowania przez członków zgromadzenia związku wyłącznie we wszystkich sprawach personalnych, np. wyboru zarządu związku36. Odmiennie w tym zakresie wypowiedział się w jednym z wydanych przez siebie rozstrzygnięć nadzorczych Wojewoda Dolnośląski37, kwestionując przepis w statucie związku o tajnym głosowaniu nad wyborem członków zarządu związku. Wojewoda wskazał w wydanym przez siebie rozstrzygnięciu nadzorczym, że w ustawie o samorządzie gminnym nie ma przepisu dopuszczającego takie działanie w stosunku do wyboru członków organu wykonawczego związku międzygminnego. 4.4. Procedura głosowania podczas zgromadzenia związku Zgodnie z art. 71 u.s.g. uchwały zgromadzenia związku międzygminnego są podejmowane bezwzględną większością głosów statutowej liczby członków zgromadzenia. Wynika z tego – zdaniem organów nadzoru – że jakiekolwiek inne uregulowanie tej kwestii w statucie związku poprzez zaostrzenie bądź złagodzenie procedury głosowania jest sprzeczne z powyżej powołanym przepisem i może skutkować stwierdzeniem nieważności tego przepisu. Prezentowany pogląd Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z 21.06.2010 r. (KN.Le.5.0911–136/10). 35 Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z 19.10.2012 r. (KN-I.04131.1.312.2012.8) oraz rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z 2.07.2010 r. (NK.II.AL4.0911–16/10). 36 Tak wyrok NSA z 13.10.2009 r. (II OSK 1124/09), http:// orzeczenia.nsa.gov.pl. 37 Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z 2.07.2010 r. (NK.II.AL4.0911–16/10). 34 Samorząd Terytorialny 3/2016 75 A R T Y K U ŁY Mateusz Karciarz, Maciej Kiełbus spotkał się z aprobatą wyrażoną w orzecznictwie organów nadzoru38, w którym wojewodowie kwestionowali i stwierdzali nieważność przepisów, które regulowały tę kwestię w sposób odmienny, np. przez wskazanie, że „uchwały w sprawach ważnych dla Związku podejmowane są większością 3/4 głosów przy obecności co najmniej 2/3 ogólnej liczby przedstawicieli”39. 4.5. Dodatkowy przedstawiciel w zgromadzeniu związku Zgodnie z art. 70 ust. 1 u.s.g. w skład zgromadzenia związku międzygminnego wchodzą wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) gmin uczestniczących w związku. Z kolei z ust. 2 tego przepisu wynika, że na wniosek wójta rada gminy może powierzyć reprezentowanie gminy w zgromadzeniu zastępcy wójta albo radnemu. Zgodnie z ust. 3 tego przepisu statut może przyznawać określonym gminom więcej niż jeden głos w zgromadzeniu, a dodatkowych przedstawicieli wyznacza zainteresowana rada gminy. Z powyższych przepisów wynika, że nie jest dopuszczalne wyznaczenie dodatkowego przedstawiciela w zgromadzeniu przez organ wykonawczy w gminie, jak dokonała tego jedna z gmin w analizowanej uchwale w sprawie statutu związku międzygminnego40, ustawodawca bowiem wyraźnie upoważnił do tego organ uchwałodawczy. Inne rozwiązania w powyższym zakresie w każdym przypadku będą sprzeczne z przepisami ustawy o samorządzie gminnym (zwłaszcza w art. 70 u.s.g.). Jedynym uprawnieniem organu wykonawczego gminy w tym zakresie będzie przedstawienie organowi uchwałodawczemu kandydatury takiej osoby41. Zob. np.: rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z 21.06.2010 r. (KN.Le.5.0911–136/10) oraz rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z 2.07.2010 r. (NK.II.AL4.0911–16/10). 39 Por. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z 21.06.2010 r. (KN.Le.5.0911–136/10). 40 Zob. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z 6.08.2012 r. (KN.I-4131.1.222.2012.4). 41 Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z 6.08.2012 r. (KN.I-4131.1.222.2012.4). 38 76 4.6. Gospodarka finansowa związku Zgodnie z art. 73a ust. 2 u.s.g. związek międzygminny prowadzi swoją gospodarkę finansową na podstawie planu finansowego. Pomimo powyższego przepisu w wielu projektach statutów związków międzygminnych są umieszczane przepisy dotyczące budżetu związku. Regulacje tego typu są kwestionowane przez organy nadzoru42. Potwierdzenie faktu, że związek międzygminny jest zobligowany do uchwalania planów finansowych, a nie budżetu, znajduje się również w obowiązującej od 1.01.2010 r. ustawie z 27.08.2009 r. o finansach publicznych43 (por. art. 4 u.f.p.). Także w doktrynie jest prezentowana teza, że związki międzygminne działają na podstawie planów finansowych, które są uchwalane przez ich zgromadzenia, a nie na podstawie budżetów44. Jednocześnie należy wskazać, że w związku międzygminnym funkcjonuje stanowisko głównego księgowego, a nie skarbnika45. Główny księgowy jest zatrudniany na podstawie umowy o pracę. Zamknięty katalog stanowisk, na których są zatrudniani na podstawie powołania pracownicy samorządowi, zawiera bowiem art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z 21.11.2008 r. o pracownikach samorządowych46, a odmienne regulacje w tym zakresie zawarte w statutach związków są kwestionowane przez organy nadzoru47. Zob. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z 2.07.2010 r. (NK.II.AL4.0911–16/10). 43 Ustawa z 27.08.2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.), dalej: u.f.p. 44 Tak np.: K. Bandarzewski, Komentarz do art. 73a, w: P. Chmielnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2010, s. 676–677; jak również A. Mierzwa, Komentarz do art. 4, w: P. Smoleń (red.), Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, Warszawa 2012, s. 87. 45 Zob. M. Karciarz, M. Kiełbus, Związek międzygminny a kontrasygnata głównego księgowego, „Wspólnota” 2015/1, s. 46 i n. 46 Ustawa z 21.11.2008 r. o pracownikach samorządowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1202 ze zm.). 47 Tak rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z 2.07.2010 r. (NK.II.AL4.0911–16/10). 42 Samorząd Terytorialny 3/2016 Statuty związków międzygminnych w rozstrzygnięciach organów nadzoru 4.7. Diety dla członków zgromadzenia związku W orzecznictwie organów nadzoru pojawia się również temat dopuszczalności ustalania diet dla członków zgromadzenia związku międzygminnego, co jeszcze do niedawna było częstą praktyką stosowaną przez gminy w wielu statutach związków48. Co prawda, zgodnie z art. 69 ust. 3 u.s.g., do zgromadzenia związku stosuje się odpowiednio przepisy o radzie gminy, jednakże w orzecznictwie zarówno organów nadzoru, jak i sądów administracyjnych przyjmuje się, iż nie oznacza to odpowiedniego stosowania przepisów o radnych do członków zgromadzenia. Tym samym w obowiązujących przepisach prawa brakuje podstaw prawnych do przyznawania członkom zgromadzenia związku międzygminnego diet. W ostatnim czasie w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowała się linia orzecznicza, zgodnie z którą „przepis art. 69 ust. 3 u.s.g., regulując instytucję zgromadzenia związku międzygminnego odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących rady gminy, nie zaś przepisów odnoszących się do radnych, tymczasem rada i radni nie są pojęciami tożsamymi, inny jest bowiem ich status prawny. Różna jest też sytuacja prawna radnych i członków zgromadzenia związku międzygminnego, którymi – co do zasady – są wójtowie gmin uczestniczących w związku. Tym samym nie jest możliwe zastosowanie w odniesieniu do członków zgromadzenia międzygminnego przepisów odnoszących się do radnych. Brak jest zatem podstaw do uznania, że uprawnionym do ustalania zasad przyznawania wysokości diet dla członków zgromadzenia międzygminnego jest to zgromadzenie. Uwzględniając powyższe należało przyjąć, że intencją ustawodawcy było pozostawienie sprawy wysokości diet przysługujących członkom zgromadzenia związku 48 Zob. np. rozstrzygnięcia nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego: z 2.07.2010 r. (NK.II.AL4.0911–16/10) oraz z 4.10.2012 r. (NK-N17.4131.330.2012.RJ1). A R T Y K U ŁY międzygminnego do rozstrzygnięcia organom gmin, które w związku tym uczestniczą”49. Podobnie – jak w przypadku przyznawania członkom zgromadzenia związku międzygminnego diet – wojewodowie wypowiadają się w stosunku do przyznania możliwości zwrotu kosztów podróży służbowych50. Jak wskazują sądy administracyjne, „fakt członkostwa radnego w zgromadzeniu związku może zostać uwzględniony przez radę gminy przy ustalaniu zasad przyznawania diet, do czego uprawnia ją art. 25 ust. 8 u.s.g., zgodnie z którym przy ustalaniu wysokości diet radnych rada gminy bierze pod uwagę funkcje pełnione przez radnego. Analogicznie kształtowane może być wynagrodzenie wójta, którego ustalenie należy do rady, w ramach powierzonych jej zadań i przyznanych kompetencji (art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g.)”51. 4.8. Przewodniczący zarządu związku Zgodnie z art. 73 ust. 1 u.s.g. organem wykonawczym związku jest zarząd. Z przepisu tego wynika, że jakiekolwiek odmienne uregulowania statutowe, z których będzie wynikać, iż organem związku jest przewodniczący zarządu, są wydane z istotnym naruszeniem prawa. Z uwagi na powyższe organy nadzoru za sprzeczne z przepisami prawa powszechnie obowiązującego uznają m.in. przepisy stwierdzające, że do przewodniczącego zarządu stosuje się przepisy dotyczące wójta, określone w ustawie o samorządzie gminnym52, czy też Tak: wyrok NSA z 13.03.2013 r. (II OSK 2726/12); analogicznie wyroki NSA: z 27.08.2013 r. (II OSK 506/13), z 9.06.2014 r. (OSK 753/14) – http://orzeczenia.nsa.gov.pl. 50 Tak np. rozstrzygnięcia nadzorcze Wojewody Lubelskiego: z 22.09.2011 r. (NK-II.4131.332.2011), z 20.05.2013 r. (PN-II.4131.206.2013), z 24.05.2013 r. (PN-II.4131.210.2013), z 4.06.2013 r. (PN-II.4131.220.2013), z 12.06.2013 r. (PN-II-4131.225.2013). 51 Tak: wyrok NSA z 13.03.2013 r. (II OSK 2726/12), http:// orzeczenia.nsa.gov.pl. 52 Tak rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody WarmińskoMazurskiego z 25.10.2012 r. (PN.4131.251.2012) – takie przepisy co prawda były zawarte w art. 73 ust. 4 u.s.g., który stanowił, że do przewodniczącego zarządu związku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące wójta lub burmistrza, jednakże przepis ten został uchylony wraz z wprowadzeniem na szczeblu gminnym jednoosobowego organu wykonawczego. 49 Samorząd Terytorialny 3/2016 77 A R T Y K U ŁY Mateusz Karciarz, Maciej Kiełbus że przewodniczący zarządu reprezentuje związek międzygminny na zewnątrz53. 4.9. Inne uchybienia Powyższe uchybienia nie wyczerpują katalogu nieprawidłowości dostrzeganych przez organy nadzoru w analizowanych rozstrzygnięciach nadzorczych. Jako przykład przepisów niezgodnych z przepisami należy wskazać np. przepis w statucie stanowiący, że przedstawiciele zgromadzenia związku są obowiązani brać udział w jego pracach, a w przypadku gdy prawidłowo powiadomiony przedstawiciel nie weźmie udziału w dwóch kolejnych posiedzeniach bez uzasadnionej przyczyny, jego głos uznaje się za oddany i ważny, jednakże nie bierze się go pod uwagę przy obliczaniu głosów. Powyższy przepis jest przykładem uchwalenia przepisu nieznajdującego oparcia w żadnym przepisie aktu prawa powszechnie obowiązującego, na co wskazują w rozstrzygnięciach nadzorczych organy nadzoru54. O ile jednak w przypadku istotnych naruszeń prawa organy nadzoru są zobowiązane stwierdzić nieważność wadliwych przepisów, o tyle w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ wskazuje wyłącznie na to, że konkretny przepis został wydany z nieistotnym naruszeniem prawa, nie stwierdzając jego nieważności i nie uchylając go. Jako przykład takiego nieistotnego naruszenia prawa należy wskazać np. sytuację, gdy rada gminy podejmuje uchwałę, w której jeden z jej punktów (ustępów, paragrafów) nie zawiera żadnej treści, czy to świadomie, czy też nieświadomie, stanowi to bowiem naruszenie zasad techniki prawodawczej55. 5. Podsumowanie Wyniki dokonanej analizy rozstrzygnięć nadzorczych wydanych w latach 2010–2014 Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z 2.07.2010 r. (NK.II.AL4.0911–16/10). 54 Zob.: rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z 21.06.2010 r. (KN.Le.5.0911–136/10) oraz rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z 2.07.2010 r. (NK.II.AL4.0911–16/10). 55 Tak np. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z 19.03.2012 r. (NK-Le.4131–2.8.2012.5). 53 78 (I półrocze), dotyczących uchwał rad gmin w sprawie przyjęcia bądź zmiany statutu związków międzygminnych, wskazują na wątpliwości interpretacyjne związane z obecnie obowiązującymi przepisami prawa w tym zakresie. Niestety ustawodawca nie uwzględnił większości powyższych zagadnień podczas prowadzonych w VII kadencji Sejmu prac legislacyjnych związanych z nowelizacją ustawy o samorządzie gminnym. Brak pogłębionej refleksji w przedmiotowym zakresie jest tym bardziej zaskakujący, gdy weźmie się pod uwagę fakt, że projekt nowelizacji ustawy o samorządzie gminnym dotyczącej związków międzygminnych56 powstał w resorcie administracji i cyfryzacji bezpośrednio odpowiedzialnym za tematykę samorządową, w tym mającym bezpośredni kontakt z organami nadzoru. Niemniej jednak należy mieć nadzieję, że kwestie te zostaną wzięte pod uwagę w przyszłości, a zwłaszcza w przypadku podjęcia prac nad kompleksową reformą prawa samorządowego57. Jednocześnie należy postulować o propagowanie dobrych praktyk związanych z funkcjonowaniem związków międzygminnych oraz wskazywanie najczęściej popełnianych błędów w tym zakresie (w tym wskazywanie rozstrzygnięć nadzorczych dotyczących statutów związków międzygminnych). Działania te, mogące wpłynąć na zminimalizowanie ryzyk prawnych związanych z tworzeniem związków międzygminnych oraz przyspieszenie procedury ich tworzenia (bądź zmiany statutu związku), mogą przyczynić się do rozpropagowania tej formy współpracy jednostek samorządu terytorialnego. Współpraca ta zdaje się być nieunikniona w obliczu coraz większej liczby zadań spoczywających na gminach, wymagających specjalizacji i profesjonalizacji w urzędach, co może być szczególnie trudne w przypadku małych gmin. To głównie dla takich gmin interesujące mogą się okazać związki międzygminne. Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw, Sejm RP VII kadencji, druk nr 2656. 57 Szerzej: K.M. Ziemski, M. Kiełbus, O potrzebie powołania Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Samorządowego, „Wspólnota” 2013/21; K.M. Ziemski, M. Kiełbus, O potrzebie kodyfikacji prawa samorządowego, „Wspólnota” 2015/5. 56 Samorząd Terytorialny 3/2016 Statuty związków międzygminnych w rozstrzygnięciach organów nadzoru A R T Y K U ŁY Tabela 1 Województwa, w których poddano analizie rozstrzygnięcia nadzorcze wojewodów z lat 2010–2014 (I półrocze) dotyczące uchwał w sprawie przyjęcia (zmiany) statutu związku międzygminnego Województwo Rozstrzygnięcia nadzorcze Liczba związków, których dotyczą rozstrzygnięcia Dolnośląskie 2 2 Kujawsko-pomorskie 0 0 Lubelskie 5 2 Małopolskie 0 0 Mazowieckie 10 1 Podkarpackie 0 0 Podlaskie 1 1 Pomorskie 0 0 Śląskie 5 2 Świętokrzyskie 7 2 Warmińsko-mazurskie 1 1 Wielkopolskie 19 7 50 17* Dane: * Suma związków międzygminnych w powyższej tabeli wynosi 18, jednakże jedno z rozstrzygnięć nadzorczych wojewody dolnośląskiego dotyczy związku międzygminnego z siedzibą na terenie województwa wielkopolskiego, do którego odnosiły się również rozstrzygnięcia nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego uwzględnione w tym wykazie. Źródło: Opracowanie własne. Mateusz Karciarz jest doktorantem w Katedrze Prawa Administracyjnego i Nauki o Administracji na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza w Poznaniu. [email protected] Maciej Kiełbus jest absolwentem studiów doktoranckich na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza w Poznaniu. [email protected] Samorząd Terytorialny 3/2016 79
