Dr Monika Maria Brzezińska - Instytut Politologii UKSW

Transkrypt

Traktat Lizboński
Co po Irlandii?
2
Traktat Lizboński
Co po Irlandii?
Praca zbiorowa
pod redakcją
Moniki M. Brzezińskiej
Radosława Zenderowskiego
Instytut Politologii
Uniwersytet Kardynała Stefana Wyszyńskiego
w Warszawie
Warszawa 2009
4
Recenzent:
Dr Szymon Bachrynowski
Projekt okładki:
Andrzej Rudowski
Skład i redakcja techniczna:
Radosław Zenderowski
ISBN 978-83-928022-1-1
© Instytut Politologii Uniwersytet Kardynała Stefana Wyszyńskiego w Warszawie
Druk:
Usługi kserograficzne – Krzysztof Banasiak
Spis treści
Wstęp
7
Monika Maria Brzezińska
Skutki zmian systemowych Unii Europejskiej
po ratyfikacji Traktatu Lizbońskiego
9
Michał Gierycz
Zasada pomocniczości w Traktacie z Lizbony
– źródła i znaczenie modyfikacji
37
Krzysztof Cebul
Polska i Unia Europejska
– ewolucja programowa partii politycznych w latach 2005-2007
55
Mateusz Krycki
Traktat Lizboński jako oferta polityczna.
Marketingowa diagnoza irlandzkiego „nie”
73
Ratyfikacja Traktatu Lizbońskiego na Słowacji
95
Wstęp
Oddajemy w Państwa ręce materiały pokonferencyjne, będące owocem
przeprowadzonej w listopadzie 2008 r. dyskusji pt. Traktat Lizboński. Co
po Irlandii? Celem naszego spotkania było ukazanie najważniejszych
aspektów ratyfikacji traktatu reformującego, która wywołała szereg kontrowersji, zwłaszcza po jego odrzuceniu w Irlandii. Z tego względu Autorzy
tekstów podjęli się próby wychwycenia najbardziej newralgicznych kwestii wpływających na społeczny, obywatelski i polityczny brak akceptacji
przewidzianych przez TL reform.
Przedstawione teksty oscylując wokół tematyki Traktatu, poruszają
jednak różne jego aspekty.
I tak, cykl otwiera artykuł dr Moniki M. Brzezińskiej, prezentujący najważniejsze zmiany systemowe, których dokonuje Traktat Lizboński.
Przedstawione tu zostały konsekwencje ratyfikacji Traktatu tak dla samej
Unii, jak i dla państw członkowskich, z podkreśleniem koniecznej potrzeby poszanowania tożsamości narodowej. Dopiero bowiem na takim fundamencie możliwe jest budowanie przyszłej struktury UE.
Dr Michał Gierycz z kolei dokonał analizy zapisu zasady pomocniczości
oraz przedstawił przyczyny i znaczenie jej modyfikacji dla Unii. W sposób
interesujący pokazał potrzebę wzmocnienia Unii, co nie zawsze jednak
wiązało się z wprowadzeniem w życie odpowiednich ku temu narzędzi.
Skutkiem tego zasada subsydiarności postrzegana może być – zdaniem
Autora – jako: „przerysowany makijaż, z trudem przykrywający niedostatki unijnej fizjonomii”.
Dr Krzysztof Cebul skoncentrował swoje refleksje wokół ewolucji
programowej partii politycznych w Polsce w latach 2005-2007. Autor
dokonał klasyfikacji partii ze względu na ich stanowiska wobec UE, by
następnie pokazać, że wraz z upływem czasu ewaluowały one i zbliżyły
bardzo do siebie. K. Cebul odniósł się także do koncepcji IV Rzeczypospolitej i jej wpływu na konsolidację programową partii politycznych
w obszarze integracji europejskiej.
Student Politologii UKSW, doktorant Mateusz Krycki, zajął się zagadnieniem traktatu reformującego jako oferty politycznej. Dokonał też
marketingowej diagnozy irlandzkiego weta wobec unijnych reform,
odpowiadając na pytanie: „dlaczego Traktat z Lizbony został odrzucony przez Irlandczyków?”. Odpowiedź okazała się prosta, a bariery do
pokonania wcale nie takie trudne, jakby można było przypuszczać.
Publikację zamyka tekst dra hab. Radosława Zenderowskiego, przedstawiający proces ratyfikacji Traktatu Lizbońskiego z perspektywy
Słowacji. Odnaleźć tu możemy intrygujący dyskurs polityczny, przytaczający słowackie argumenty „za” i „przeciw” reformom unijnym.
Artykuł otwiera czytelnikowi oczy ukazując Unię jako „puste naczynie”
i stwierdzając, iż: „Dziś Europa i Unia Europejska jest gdzie indziej”.
Zaprezentowane zagadnienia, choć mają na celu pogłębione studium
tematu, w sposób oczywisty nie rozwiązują i nie pokazują wszystkich
jego aspektów. Zamierzeniem Autorów było przede wszystkim uwypuklenie wybranych aspektów i być może zapoczątkowanie szerszej merytorycznej dyskusji na temat sytuacji po odrzuceniu Traktatu Lizbońskiego. Obecnie bowiem zauważyć można, iż w związku z kryzysem
gospodarczym na świecie, kwestie reform Unii Europejskiej odsunięte
zostały niejako na dalszy plan. Tym bardziej więc, świadomi pojawiających się nowych wyzwań, pragniemy aktywnie stawić czoło temu co
nieznane i budzi obawy. Z przykrością bowiem trzeba stwierdzić, iż
mało kto w Unii Europejskiej zna i rozumie istotę Traktatu. Wydaje
się to niewybaczalne, zwłaszcza jeśli chodzi o ludzi młodych i przyszłych politologów.
Zachęcamy Państwa do lektury i zapraszamy do refleksji.
8
Dr Monika Maria Brzezińska
__________
Uniwersytet Kardynała Stefana Wyszyńskiego w Warszawie
Skutki zmian systemowych Unii Europejskiej
po ratyfikacji Traktatu Lizbońskiego
I. Status quo UE
Spór o status quo Unii Europejskiej toczony jest nie od dziś. Zwolenników poglądu, iż Unia stanowi specyficzną formę systemu politycznego jest tak samo wielu, jak i przeciwników. Linia podziału przebiega
głównie pomiędzy politologami a prawnikami, którzy do definicji
systemu politycznego podchodzą w całkowicie odmienny sposób.
Jedni określają ją bowiem jako sui generis, inni jako strukturę postsuwerenną, policentryczną, czy też „nieustanny eksperyment (...)
zarządzania polityką łączący model relacji państwo – społeczeństwo
i politykę opartą na relacjach międzyrządowych”1. Trzeba jednak
zaznaczyć, że wraz z upływem czasu, rozwojem UE i kolejnymi jej
reformami, zmieniało się podejście naukowców do tej kwestii. Coraz
częściej bowiem słyszy się o odchodzeniu od klasycznej formuły postrzegania systemu politycznego do jej bardziej liberalnego kształtu.
Dziś przyjmuje się, że system polityczny UE to coś więcej niż znane
1
K. Szczerski, Dynamika systemu europejskiego, Kraków 2008, s. 11.
Skutki zmian systemowych Unii Europejskiej po ratyfikacji Traktatu Lizbońskiego
nam dotychczas systemy państw narodowych. Unia bowiem charakteryzuje się połączeniem elementów supranarodowych i międzyrządowych w ramach wielopoziomowej i dynamicznej struktury (multilevelsystem), która oprócz wypełniania swoich klasycznych funkcji (tj.
regulacja, mediacja, adaptacja, czy innowacja), skupia się głównie na
szeregu interakcji pomiędzy poszczególnymi aktorami procesu decyzyjnego2.
Ujęty w ten sposób system polityczny UE jest coraz częściej akceptowany przez badaczy, choć jak się okazuje nie rozwiązuje to problemu do
końca. Pojawiają się nowe, żywo dyskutowane kwestie dotyczące tym
razem już samej formy systemu Unii. Jedni bowiem twierdzą, iż stanowi
on model polityki międzyrządowej, podczas gdy inni optują za wersją
quasi-państwową. Spór ten jest o tyle istotny, iż dotyczy ścierania się
wpływów sfery narodowej i ponadnarodowej,3 czyli miejsca alokacji
decyzji władczych w obrębie UE. Jest to więc walka o przyszły charakter
Unii, a dokładniej o jej ośrodek decyzyjny, co w rozumieniu wielu obywateli Unii, tożsame pozostaje z kwestią własnej suwerenności.
Traktat Lizboński (TL) ma za zadanie zwiększenie zdolności adaptacyjnych Unii do zmieniającej się rzeczywistości politycznej, gospodarczej,
społecznej itd. Przewiduje też zyskanie nowej, pełniejszej legitymizacji
władzy i usprawnienie procesu decyzyjnego Unii, tak by bodźce inputs
były prawidłowo odczytywane i następnie umiejętnie przetwarzane wewnątrz samego systemu politycznego. Równie ważna pozostaje tu kwestia
sił outputs wychodzących na zewnątrz, które gwarantować mają drożność
komunikacyjną wszystkich jej podsystemów oraz wzmacniać siłę oddziaływania Unii Europejskiej na inne podmioty takie jak: państwa narodowe,
organizacje, systemy polityczne itd.
Por. M. Olewińska, Federalizm w Unii Europejskiej i w Niemczech. Modele i powiązania, Kraków
2007, s. 37.
3 Por. Por. K. Szczerski, Dynamika systemu..., s. 8.
2
10
Celem niniejszego artykułu jest więc spojrzenie na zmiany jakie wprowadza Traktat Lizboński4 i próba nakreślenia dalszego kierunku rozwoju Unii
Europejskiej oraz skutki, zarówno te pozytywne jak i negatywne, dynamiki
wewnątrzunijnej. Przybliżone też będą obawy obywateli i państw co do
dalszej formy organizacyjnej UE, gdyż jak wiadomo głównym zarzutem
wysuwanym w stronę europolityków jest próba jej „upaństwowienia”.
Wywołuje to niepokoje związane z nadmierną centralizacją władzy na
płaszczyźnie ponadnarodowej i utratą suwerenności przez kraje członkowskie w zakresie najbardziej strategicznych dla nich polityk. Na koniec warto też zastanowić się nad dalszym scenariuszem rozwoju Unii
Europejskiej i państw członkowskich, gdyby się okazało, że nie uda się
skutecznie przeprowadzić przewidzianych przez TL reform.
II. Zmiany horyzontalne. Nadanie UE osobowości prawnej
Prawie każdy kolejny traktat wspólnotowy budził wśród obywateli państw członkowskich UE szereg obiekcji. Wystarczy wspomnieć Traktat z
Maaastricht, czy zmieniany dwukrotnie Traktat Amsterdamski. Nie
inaczej dzieje się i tym razem. Kontrowersje wydają się jednak tym
większe, że Traktat Lizboński w znacznej części bazuje na rozwiązaniach
zawartych w Traktacie ustanawiającym Konstytucję dla Europy, który
został odrzucony już na samym początku. Niemniej jednak skala narastających w Europie i na świecie współzależności (jak chociażby ostatnio
sprawa dostaw gazu z Rosji, wojna w Strefie Gazy), perspektywa dalszych rozszerzeń Unii Europejskiej o nowe kraje, pojawiające się kwestie wymagające solidarnego działania (walka z terroryzmem, ochrona
środowiska) wymagają podjęcia takich kroków, które umożliwiłyby Unii
skuteczne funkcjonowanie wewnątrz i na zewnątrz swoich granic. Często
bowiem zarzuca się UE, że nie potrafi mówić jednym głosem, co osłabia
jej pozycję na arenie polityki międzynarodowej.
Właściwa nazwa to Traktat zmieniający Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę
Europejską.
4
11
Tak więc, potrzeba reform uelastyczniających i usprawniających system polityczny Unii stała się dla przywódców europejskich i narodowych priorytetowa. Zwołana na 23-24 lipca 2007 r. konferencja międzyrządowa, mająca na celu wzmocnienie procesu integracyjnego,
rozpoczęła szereg prac nad nowym traktatem europejskim. Negocjacje
choć bardzo burzliwe, trwały zaledwie pięć miesięcy i zaowocowały
kompromisowymi rozwiązaniami w postaci Traktatu Lizbońskiego.
Ustalono, iż nowy dokument nie przyjmie formy konstytucyjnej, a stanie się jedynie traktatem rewizyjnym, porządkującym wcześniejszy
dorobek prawny UE. Jak zauważa Jan Barcz, wypracowany pakiet reform TL dokonujący „dekonstytucjonalizacji” wcześniejszych rozwiązań
przyjętych w Traktacie ustanawiającym Konstytucję dla Europy, zasadniczo przyczynia się do zmiany nastawienia państw członkowskich co do
reformy Unii5. Kraje obawiały się bowiem przekształcenia UE w strukturę państwową, na co obecnie nie ma zgody na płaszczyźnie narodowej
i obywatelskiej. Mimo, jak by się wydawało, przychylniejszej postawy
przywódców narodowych co do proponowanych reform, proces ratyfikacyjny został zahamowany i TL do dnia dzisiejszego nie wszedł w życie.
Jedynie 23 kraje pozytywnie odniosły się do nowych regulacji, podczas
gdy Irlandia opowiedziała się przeciwko przyjęciu traktatu, a pozostałe
państwa albo zwlekają z jego podpisaniem, albo z samym procesem
ratyfikacji6.
Przechodząc do zmian przewidzianych przez Traktat Lizboński, jedną
z nich jest reforma struktury organizacyjnej, mówiąca iż: „...Unia ma
osobowość prawną” (art. 46a, nowy art. 47 TUE) oraz że „... zastępuje
Wspólnotę Europejską i jest jej następcą prawnym” (art. 1, dawny
art. 1 TUE). Regulacja ta ma zasadnicze znaczenie, zwłaszcza w kontekście prowadzonych dyskusji dotyczących przyszłości Unii i jej rzekomeJ. Barcz, Przewodnik po Traktacie z Lizbony. Traktaty ustanawiające Unię Europejską. Stan obecny
oraz teksty skonsolidowane w brzmieniu Traktatu z Lizbony, Warszawa 2008, s. 44.
6 Por. http://europa.eu/lisbon_treaty/countries/index_pl.htm#. Traktat ratyfikowały: Austria, Belgia,
Bułgaria, Cypr, Dania, Estonia, Finlandia, Francja, Grecja, Hiszpania, Litwa, Luksemburg, Malta,
Holandia, Portugalia, Rumunia, Szwecja, Słowacja, Słowenia, Węgry, Włochy, Zjednoczone Królestwo
oraz Łotwa. Irlandia odrzuciła Traktat w referendum 12 czerwca 2008 r., Republika Czeska jest w trakcie
procesu ratyfikacyjnego (głosowanie w parlamencie), natomiast w Polsce dokument czeka na podpis
prezydenta, a w Republice Federalnej Niemiec na stwierdzenie jego zgodności z Ustawą Zasadniczą przez
Federalny Sąd Konstytucyjny.
5
12
go przekształcenia w strukturę państwową. Nadanie UE osobowości
prawnej czyni z niej bowiem organizację międzynarodową, której kompetencje i charakter określać mają państwa członkowskie na mocy
umowy międzynarodowej. Dzięki temu przestają funkcjonować metody
wspólnotowa i międzyrządowa jako dwa uzupełniające się mechanizmy
decyzyjne. Jednocześnie, zakończony zostaje spór czy UE, oprócz
Wspólnot wchodzących dotychczas w jej skład, ma prawo samodzielnie
występować na arenie międzynarodowej, zawierać umowy i przystępować do organizacji? Wzmocniona jest bowiem jej siła oddziaływania
oraz odpowiedzialność w obrębie polityki zewnętrznej i wewnętrznej7.
Uciszone są również, choć nie do końca, obawy obywateli UE przed
nadmierną centralizacją władzy na płaszczyźnie europejskiej.
Warto także zwrócić uwagę, iż art. 1 (dawny art. 1 TUE) likwidując filarową konstrukcję UE, zamienia ją na jednolitą wewnętrznie. Jednak, mimo
tego zabiegu, spójność organizacyjna Unii nie zostaje zwiększona, a jej
struktura nadal jest mało czytelna. TL wyłącza bowiem Euratom z UE,
pozostawiając go jako samodzielną jednostkę organizacyjną. I choć od
strony regulacji nie ma to większego znaczenia8, niemniej jednak takie
rozwiązanie wprowadza dodatkowy chaos i pozostaje mało czytelne dla
zwykłych obywateli.
Nowy podział kompetencji
Bardzo ważnym zagadnieniem poruszonym podczas Konferencji w Lizbonie jest kwestia podziału kompetencji w Unii Europejskiej. Dzięki
nadaniu jej osobowości prawnej, Unia ma realizować swoje zadania samodzielnie, a nie za pośrednictwem Wspólnoty i państw członkowskich9.
Wraz z wejściem w życie nowego traktatu, nieprzejrzysty i niezrozumiały
nawet dla samych euro polityków, dotychczasowy podział zadań zastąpio-
Por. J. Barcz, Przewodnik po Traktacie z Lizbony..., s. 46-47.
Por. J. Barcz, Traktat reformujący UE – „mapa drogowa”, forma traktatu, propozycje zasadniczych
zmian instytucjonalnych, w: J. Barcz (red.), Traktat reformujący Unię Europejską. Mandat Konferencji
Międzyrządowej – analiza prawno-polityczna. Wnioski dla Polski. Materiały z konferencji ekspertów,
11 lipca 2007 r., Warszawa 2007, s. 15.
9 Z. Brodecki, Prawo europejskiej integracji, Warszawa 2000, s. 31.
7
8
13
ny zostanie kompetencjami wyłącznymi UE, kompetencjami dzielonymi
Unii i państw członkowskich oraz kompetencjami wspierającymi, koordynującymi i uzupełniającymi UE. Zawarte w TL regulacje nawiązują
do już wcześniej panującego w UE schematu i łudząco przypominają w
tej kwestii niemieckie rozwiązania systemowe. Tym razem jednak są
one doprecyzowane i jaśniej określone. Nowe reguły z kompetencji
znajdujących się obecnie w obrębie I filara, w którym obowiązuje tzw.
zasada wspólnotowa, wyodrębniają obszary wyłącznego działania UE
oraz dziedziny wspólnego decydowania Unii i państw. Kompetencje
powierzone, określające cele UE mogą być osiągane jedynie właściwymi środkami i odpowiednio do zakresu ich przyznania przez Traktat. Kompetencje nieprzyznane zaś, są domeną państw członkowskich.
Nadto, Unia Europejska, respektując kompetencje państw członkowskich, kieruje się: zasadą równości państw wobec traktatów, poszanowaniem ich tożsamości narodowej w tym rozwiązań politycznych,
konstytucyjnych oraz struktur regionalnych i lokalnych, zapewnieniem
nienaruszalności terytorialnej oraz ochronę bezpieczeństwa narodowego. Zaznaczono również, iż Karta Praw Podstawowych w żadnym wymiarze nie zwiększa kompetencji UE oraz nie przyznaje jej prawa do
stosowania tzw. „kompetencji-kompetencji”, czyli samodzielnego rozszerzania zakresu własnych działań na inne obszary10.
Jeśli zaś chodzi o kompetencje dzielone, zastosowano tu typowe rozwiązanie znane z niektórych systemów federalnych. I tak na mocy TL
państwa członkowskie zyskują prawo do realizacji zadań Unii jako
własnych, w sytuacji gdyby ona nie skorzystała z tej możliwości. Kolejną dopuszczalną formą jest przypadek rezygnacji Unii z wykonania
swoich kompetencji. Wtedy mogą je w swój zakres przejąć państwa
członkowskie. Rozdział na kompetencje dzielone oznacza również, iż
określona dziedzina jest wspólnie realizowana przez uprawnione
podmioty, ale tylko w obrębie przyznanego im zakresu. W praktyce
wiąże się to ze ścisłym przestrzeganiem granic w trakcie realizacji
zadań, zarówno przez Unię Europejską jak i państwa członkowskie.
10
Por. J. Barcz, Przewodnik po Traktacie z Lizbony..., s. 48.
14
Koncepcja utworzenia katalogu kompetencji i wpisania go do nowego
traktatu ma na celu uporządkowanie dotychczasowych materii oddziaływania poszczególnych aktorów w obrębie UE. Istotnym jest również argument przemawiający za tzw. odspleceniem polityki i większą przejrzystością zaproponowanych zmian. Dla państw członkowskich jednak,
najważniejszą kwestią pozostaje sprawa ograniczenia centralizacji
władzy na płaszczyźnie ponadnarodowej. Najbardziej zależy na tym
Francji, choć i pozostałe kraje opowiadają się za redukcją zjawiska „uciekających kompetencji” państw narodowych (m.in. poprzez orzecznictwo
Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości)11. Wejście w życie TL, a wraz z
nim wypracowanego podziału zadań, ma więc, przynajmniej teoretycznie,
chronić przed centrypetalizmem i zabezpieczać suwerenność narodową.
Zaproponowane podczas Konferencji w Lizbonie rozwiązania nie są
jednak w pełni satysfakcjonujące. Utworzone kompetencje dzielone,
jak pokazuje praktyka wielu państw federalnych, może stać się obszarem walki o wpływy pomiędzy różnymi aktorami sceny politycznej.
Najczęściej też w takim przypadku zadania uznane wcześniej za dzielone, przechodzą w gestię płaszczyzny nadrzędnej, prowadząc do
świadomego lub nie, gromadzenia władzy w rękach jednego podmiotu
decyzyjnego12.
Bardzo ciekawa pod względem podziału kompetencji w UE, jest również Deklaracja nr 18. Zawiera ona zapis mówiący o możliwości zwrotu państwom członkowskim wcześniej przekazanych UE kompetencji.
Jest to swego rodzaju novum, o które bardzo długo walczył rząd niemiecki13. Regulacja ta stanowić ma gwarancję swobody decyzyjnej (w
zależności od zmieniających się potrzeb adaptacyjnych zarówno euroM. Olewińska, Federalizm w Unii Europejskiej..., s. 101.
Proces ten można zaobserwować m.in. w RFN w obrębie tzw. kompetencji konkurencyjnych bądź też
ramowych. Związek używając różnej argumentacji (np. finansowej), zmusza kraje związkowe do
przekazywania mu własnych zadań. Ponieważ jednak rozwiązanie to wywoływało od lat szereg
kontrowersji, w wyniku reform systemowych w 2007 r. zlikwidowano kompetencje ramowe oraz
zweryfikowano i znowelizowano zakres działań zaliczanych do kompetencji konkurencyjnych.
13 Por. A. Merkel, Die Mitgliedstaaten sind die Herren der Verträge, Das Parlament. Debatten
Dokumentation. Debatten über den Vertrag von Lissabon / 157. Sitzung des 16. Bundestages am 24.
April 2008, w: Das Parlament nr 18/19, 28 kwiecień/5 maj 2008, s. 2.
11
12
15
pejskiego systemu politycznego, jak i samych krajów członkowskich)
oraz zabezpieczać suwerenność narodową państw UE. Samo utworzenie katalogu kompetencji, choć istotne, nabiera szczególnego znaczenia w odniesieniu do nowej struktury UE. Zniesienie trójfilarowej
struktury może skutkować zwiększoną rotacją kompetencji w obrębie
poszczególnych jej kategorii. Dotychczas bowiem tą część zadań, która
przynależna była Wspólnocie, określono jako statyczną, ze względu na
brak możliwości jakichkolwiek przesunięć w tej materii. Pozostałe zaś
kompetencje, ulokowane w filarze II i III definiowano jako dynamiczne ze względu na, przynajmniej teoretyczną, możliwość ich późniejszego
uwspólnotowienia14. Zmiany dokonane przez Traktat Lizboński burzą
skostniałą strukturę I filara i dają szansę państwom członkowskim do
swobodniejszego decydowania w obrębie poszczególnych polityk. Zauważyć jednak należy, iż możliwość zwrotu kompetencji dotyczyć ma wyłącznie zadań dzielonych. TL przewiduje powrót kompetencji w gestię państw
narodowych jedynie w sytuacji, gdyby UE zrezygnowała z ich realizacji,
pod warunkiem jednak poszanowania zasad subsydiarności i proporcjonalności. Jak zauważa Jan Barcz, mimo wcześniejszego braku takowego zapisu w pozostałych traktatach, możliwość zwrotu kompetencji zawsze istniała. Państwa członkowskie mogły bowiem na mocy
swojej woli politycznej oraz w oparciu o prawo międzynarodowe
ograniczyć zakres oddziaływania UE poprzez rewizję traktatów 15.
Biorąc jednak pod uwagę obawy państw co trwałej utraty możliwości
decyzyjnej w określonych dziedzinach oraz fakt, iż to właśnie obszar
kompetencji dzielonych jest najbardziej narażony na nasilanie się
tendencji centrypetalnych, wprowadzone rozwiązanie daje nadzieję
na zahamowanie procesu centralizacji władzy.
Reformy przewidziane przez Traktat Lizboński nie omijają także Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa (WPZiB). Choć zapis dokumentu mówiący, iż: „wszelkie dziedziny polityki zagranicznej i ogół kwestii dotyczących bezpieczeństwa Unii, w tym stopniowe określenie
Por. P. Saganek, Podział kompetencji pomiędzy Wspólnoty Europejskie a państwa członkowskie,
Warszawa 2002, s. 33.
15 Por. J. Barcz, Przewodnik po Traktacie z Lizbony..., s. 52-53.
14
16
wspólnej polityki obronnej, która może prowadzić do wspólnej obrony”16 budzą niepokój, to jednak dalej odnajdujemy doprecyzowanie
powyższej regulacji. WPZiB „podlegają szczegółowym zasadom i procedurom”17, czyli obowiązkowej w tej materii jednomyślności Rady oraz
Rady Unii Europejskiej (chyba że Traktat przewiduje inaczej) oraz zakazie przyjmowania aktów prawodawczych w obrębie obecnego II filara.
Podkreślono także, iż Europejski Trybunał Sprawiedliwości (po wejściu
w życie TL – Trybunał Sprawiedliwości UE) nie dysponuje możliwością
oddziaływania w obrębie WPZiB. Jego właściwości skupiają się na kontroli legalności aktów prawnych oraz rozgraniczeniu kompetencji. Nadto, co istotne, postanowienia z zakresu obecnego II filara nie wpływają
na prawo i kompetencje państw członkowskich odnośnie realizacji polityki zagranicznej oraz służb dyplomatycznych. Także relacje z państwami trzecimi oraz przynależność do organizacji międzynarodowych pozostają wyłącznie w gestii polityk narodowych18. Do kwestii tej odnoszą się
również Deklaracje 13 oraz 14 Traktatu Lizbońskiego, podkreślając iż
regulacje zawarte w TUE: „nie naruszają obecnej odpowiedzialności
Państw Członkowskich za kształtowanie i prowadzenie wspólnej polityki zagranicznej (...)” oraz że: „postanowienia dotyczące wspólnej
polityki zagranicznej i bezpieczeństwa nie przyznają Komisji nowych
uprawnień do inicjowania decyzji ani nie zwiększają roli Parlamentu
Europejskiego”19. Analogicznie kształtuje się sprawa kompetencji w obrębie Przestrzeni Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości. Pozostają
one w gestii państw członkowskich i nie zostają przejęte przez płaszczyznę
ponadnarodową20.
Regulacje sektorowe
Warto przyjrzeć się również samemu zakresowi przedmiotowemu
kompetencji. Na szczególną uwagę zasługują tu trzy kwestie. Pierwsza z nich, to polityka ochrony środowiska (ulokowana obecnie w I
Traktat Lizboński, Dz. U. UE 2007/C 306/01, art. 24 (dawny art. 11 TUE).
Tamże.
Por. J. Barcz, Przewodnik po Traktacie z Lizbony..., s. 49-50.
19 Traktat Lizboński, Deklaracje 13-14.
20 Por. J. Barcz , Poznaj Traktat z Lizbony, UKIE 2008, s. 25.
16
17
18
17
filarze), a dokładniej jej aspekt dotyczący zmian klimatycznych (art.
174). Wraz z wejściem w życie Traktatu Lizbońskiego polityka ta
realizowana ma być w oparciu o zasadę solidarnej współpracy
wszystkich państw członkowskich. Celem tej regulacji jest zobligowanie krajów należących do Unii, do większej kooperacji w zakresie
podejmowanych działań oraz stworzenie atmosfery wspólnej odpowiedzialności za zmiany klimatyczne.
Równie istotnym obszarem dotkniętym nowymi regulacjami TL jest
przestrzeń kosmiczna. Co ciekawe do tej pory polityka ta pozostawała
poza zasięgiem zainteresowania Unii Europejskiej. Obecnie Traktat
Lizboński pierwszeństwo co do realizacji wspomnianej kompetencji
przyznaje Unii, która „...opracowuje europejską politykę...” w tym
zakresie (art. 172a)21. Przejmowanie przez płaszczyznę nadrzędną (tu:
UE) w zakres własnych działań, obszarów nie objętych wcześniej żadnymi regulacjami nie jest niczym nowym. Świadczy jedynie o dynamice UE i nawiązuje do często stosowanej w państwach federalnych
praktyki. Nowopowstałe kompetencje stają się bowiem doskonałym
narzędziem do rozszerzania przez władzę centralną własnych kompetencji. Argumentem przemawiającym za ulokowaniem danego działania w obrębie kompetencji przynależnych płaszczyźnie nadrzędnej,
jest rzekomy brak praktycznych możliwości oraz środków do realizacji
nowego zadania przez płaszczyzny niższe. Przyznać należy, iż jest to
stwierdzenie trudne do podważenia (przynajmniej w tej dziedzinie),
gdyż państwa członkowskie same przyznają, że nie są jeszcze gotowe
do samodzielnej aktywności w tym zakresie.
Szczególnej uwagi, jeśli chodzi nowy katalog kompetencji, wymaga kwestia funkcjonowania rynku energii, bezpieczeństwa jej dostaw, jak też
oszczędności energii i rozwoju jej odnawialnych źródeł (art. 176a). Niewątpliwie jest to wynik prac niemieckiej Prezydencji, której w szczególny
sposób zależało na unormowaniu rynku energetycznego. Ulokowanie tej
polityki na płaszczyźnie ponadnarodowej ma stać się gwarantem suwe21
Por. Traktat Lizboński.
18
renności państw członkowskich Unii. Ucisza też obawy niektórych krajów
(w tym m.in. Polski i krajów bałtyckich), przed powstawaniem porozumień (głównie między Niemcami a Rosją), wykluczających pozostałych
aktorów sceny politycznej z procesu decyzyjnego. Unormowanie polityki
energetycznej podkreśla tym samym równość wszystkich państw w zakresie prowadzonej działalności. Daje szansę stworzenia jednolitej, europejskiej koalicji w sytuacji patowej, gdyby taka zaistniała. Wydarzenia z początku stycznia 2009 r. związane z dostawą gazu z Rosji, pokazują jednak,
iż kwestia kryzysu wcale nie jest tak odległa, jakby można było sobie tego
życzyć. Tym bardziej więc, sprawy związane z polityką energetyczną wymagają dziś wspólnych rozwiązań.
Podejmowanie decyzji
Kolejne rozszerzenia Unii Europejskiej, wzmacnianie roli poszczególnych instytucji, czy pojawianie się nowych unijnych polityk, wymusiły
również zmiany w obrębie procesu decyzyjnego. Mnogość podmiotów
obecnych na scenie europejskiej, a także skomplikowana procedura,
wymagały uelastycznienia. Powiększono więc katalog głosowania
większościowego o kolejnych kilkadziesiąt materii, m.in. w takich
obszarach jak: przeciwdziałanie zmianom klimatycznym, niesienie
pomocy humanitarnej, czy bezpieczeństwo energetyczne. Zjawisko to
nie jest jednak niczym nowym. Od dawna bowiem stosuje się zasadę
odchodzenia od jednomyślności na rzecz głosowania większościowego.
Tak więc do 31 października 2014 r. utrzymana zostanie regulacja
wprowadzona przez Traktat z Nicei, która narzuca w tej materii trzy
warunki. Mianowicie wymagana jest:
1. odpowiednia liczba głosów ważonych („za” decyzją musi być
255 z 345 głosów ważonych, „przeciwko” minimum 91 głosów
ważonych);
2. odpowiednia liczba krajów członkowskich (2/3 jeśli projekt
pochodzi od państwa członkowskiego i więcej niż 1/2 jeśli jej
inicjatorem jest Komisja Europejska);
19
3. jako ewentualność może zostać zastosowany czynnik demograficzny, polegający na sprawdzeniu, czy kraje członkowskie, spełniające dwa powyższe warunki, zgromadziły co
najmniej 62% populacji UE22.
Natomiast począwszy od 1 listopada 2014 r., by decyzja została przyjęta, musi być zaakceptowana przez co najmniej 55% państw członkowskich (obecnie dla 27 daje to 15 państw), reprezentujących 65% ludności Unii. Wyjątek stanowi WPZiB, kwestie sprawiedliwości i spraw
wewnętrznych, polityka gospodarcza i pieniężna, zawieszenie w prawach państwa członkowskiego oraz wystąpienie z UE. Tutaj dla podjęcia decyzji obligatoryjne jest zebranie minimum 72% liczby państw
członkowskich23. Mniejszość blokująca zaś wynosi minimum 35%
populacji UE, pochodzącej z co najmniej czterech państw członkowskich. W przeciwnym wypadku, zgodnie z TL, większość kwalifikowana
będzie osiągnięta nawet wtedy, gdy pułap 65% nie zostanie utrzymany.
Dzięki polskiemu stanowisku negocjacyjnemu, przewidziano okres
przejściowy (wydłużony o trzy lata, a więc od 1 listopada 2014 r. do 31
marca 2017 r.), w czasie którego państwa członkowskie mogą zażądać
zastosowania reguł z Nicei lub też odwołać się do formuły z Joaniny.
Jednocześnie nadal utrzymano, w celu wzmocnienia interesów narodowych, zasadę jednomyślności w takich dziedzinach jak: podatki, polityka zagraniczna, czy też zabezpieczenie społeczne.
Parlamenty narodowe i legitymizacja władzy
Traktat Lizboński nie pomija kwestii parlamentów narodowych, których to pozycja ustrojowa w Unii od dawna wywołuje szereg kontrowersji. Dotychczasowym europejskim regulacjom zarzuca się bowiem brak
możliwości skutecznego włączenia parlamentów w proces decyzyjny.
Wytworzona bowiem w Unii i w państwach członkowskich luka faworyzuje rządy narodowe (RE, RUE), marginalizując (za wyjątkami) władze
22
23
Por. J. Barcz, Przewodnik po Traktacie z Lizbony..., s. 65.
Por. Tamże, s. 66.
20
legislacyjne. TL stawia sobie za cel wzmocnienie pozycji parlamentów
narodowych poprzez możliwość wczesnego reagowania. Parlamenty
zyskają kompetencje w zakresie kontroli zasady pomocniczości, którą
TL precyzuje poprzez włączenie w zakres jej działania płaszczyzn regionalnej i lokalnej. Rozwiązanie to sprzyja większej przejrzystości oraz
zmniejsza deficyt legitymizacji władzy w Unii. Jednak, jak zauważa
Jerzy Kranz, jest to narzędzie skuteczne wyłącznie dla aktywnych i silnych parlamentów, gdyż czas na reakcję i podjęcie działań jest stosunkowo krótki. Tak więc, większość parlamentów raczej nie będzie w stanie sprostać postawionym im w tym zakresie wymaganiom24. Nadto,
parlamenty narodowe zyskują prawo uczestniczenia w Przestrzeni Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości, oceniając realizację działań Unii
w tym obszarze, oraz możliwość kontroli Europolu i Eurojustu. Będą
także informowane o wnioskach w sprawie przystąpienia nowych krajów
do UE i będą mogły brać udział w procedurze zmian traktatowych25.
Kwestię parlamentów narodowych uzupełnia dodany do Traktatu z Lizbony Protokół w sprawie stosowania zasad subsydiarności i proporcjonalności. Choć nie przyznano parlamentom kompetencji do zablokowania aktu prawnego, to jednak umożliwiono im zastosowanie tzw. „żółtej kartki”, w sytuacji gdyby chciały wyrazić swoją wątpliwość co do
jego zgodności z zasadą pomocniczości. Rozwiązanie to, na którym
zresztą bardzo zależy Polsce, może okazać się skuteczniejsze niż to
przewidziane przez Joaninę. Deficytem TL w zakresie kompetencji
parlamentów narodowych jest natomiast brak możliwości monitorowania przez nie działań realizowanych w obrębie obecnego II filara
(WPZiB)26. Budzi to niepokoje państw członkowskich (mimo wspomnianych wcześniej Deklaracji 13 i 14), co do przyszłego uwspólnotowienia tego obszaru i wyjęcia go spod gestii narodowych. Nie wprowadzono także obowiązku informowania parlamentów o wystąpieniu
Por. J. Kranz, „Traktat reformujący” UE – podejmowanie decyzji w Radzie większością
kwalifikowaną, w: J. Barcz (red.), Traktat reformujący Unię Europejską. Mandat Konferencji
Międzyrządowej – analiza prawno-polityczna. Wnioski dla Polski. Materiały z konferencji ekspertów,
11 lipca 2007 r., Warszawa 2007, s. 38.
25 J. Barcz, Przewodnik po Traktacie z Lizbony..., s. 53.
26 Por. J. Barcz , Poznaj Traktat z Lizbony.., s. 29-31.
24
21
kraju członkowskiego ze struktur UE. Rozwiązanie takie dziwi tym
bardziej, iż jednocześnie TL przewiduje konieczność włączenia parlamentów w procedurę rozszerzenia Unii. Jak widać, jednak nie wszystkie nowe regulacje pozostają ze sobą spójne.
Oprócz wzmocnienia roli parlamentów narodowych, przyznano również
nowe prawa samym obywatelom Unii Europejskiej. Zgodnie z literą prawa, mogą oni w liczbie co najmniej 1 miliona zwrócić się do Komisji Europejskiej w sprawie podjęcia inicjatywy ustawodawczej. Wnioski w tej
sprawie dotyczą tylko tych materii, które w mniemaniu obywateli wymagają regulacji na poziomie aktu prawnego UE27. Warto zaznaczyć, iż jest
to kolejny krok w stronę redukcji deficytu demokracji władzy i stworzenia
nowych mechanizmów partycypacyjnych obywateli w procesie ustawodawczym. Wcześniej już bowiem stworzono możliwość składania petycji
do Parlamentu Europejskiego.
Spójność
Wszystkie zmiany, w tym horyzontalne, instytucjonalne, czy też inne,
by mogły skutecznie zreformować system polityczny Unii Europejskiej,
wymagają spójnego podejścia i zharmonizowanego działania. Uporządkowano więc stosowane w poszczególnych traktatach nazewnictwo,
ujednolicając je i zastępując nowym. I tak, zgodnie z TL, wyrażenie
„Unia Europejska” zastępuje „Wspólnotę”, „euro”, „ecu”, a „wspólny
rynek” to od TL „rynek wewnętrzny”. Zmienione są także nazwy instytucji (chociażby wspomnianego wcześniej Trybunału Sprawiedliwości), które dopasowują się do nowej struktury organizacyjnej Unii. Od
strony systemowej nie ma to większego znaczenia, nie mniej jednak
wprowadza pewien porządek i większą przejrzystość.
Spójność Unii wzmacnia także dołączona do Traktatu tzw. Klauzula
Solidarności. Zgodnie z nią „Unia i jej Państwa Członkowskie działają
wspólnie w duchu solidarności, jeżeli jakiekolwiek Państwo Członkow27
Por. Traktat Lizboński, Tytuł II, art. 8 b.
22
skie stanie się przedmiotem ataku terrorystycznego lub ofiarą klęski
żywiołowej lub katastrofy spowodowanej przez człowieka...”28. Nadto,
UE zobowiązuje się do użycia wszystkich możliwych środków, w tym
również wojskowych, udostępnionych przez kraje członkowskie, by
chronić instytucje demokratyczne, ludność cywilną oraz swoje terytorium. Założeniem powyższego zapisu jest budowanie współodpowiedzialności za losy Europy, a nie tylko skupianie się na kwestiach czysto
instytucjonalnych, czy decyzyjnych. Ciekawym jednak pozostaje fakt, iż
Traktat Lizboński wymienia tu w pierwszej kolejności instytucje demokratyczne, a dopiero potem ludnością cywilną.
Nie wszystkie jednak rozwiązania, zaproponowane pierwotnie przez Traktat ustanawiający Konstytucję dla Europy, zawarte są w TL. Nie wpisany jest
np. mający służyć budowaniu tożsamości, a tym samym i spójności europejskiej ustęp, odwołujący się do wspólnych unijnych symboli. Umieszczono go
natomiast w odrębnej Deklaracji29, pozostawiając w gestii państw narodowych decyzję jej podpisania. 11 krajów członkowskich, w tym również Polska, nie dołączyły do grona sygnatariuszy Deklaracji. Wprawdzie decyzja ta
nie pociąga za sobą żadnych skutków politycznych, to jednak świadczyć
może o ostrożniejszym podejściu państw i ich obywateli do kwestii budowania europejskiego demos.
Wystąpienie z UE
Nowością wprowadzoną przez Traktat Lizboński jest art. 46a Postanowień końcowych. Mówi on, iż: „Każde państwo członkowskie może,
zgodnie ze swoimi wymogami konstytucyjnymi, podjąć decyzję o wystąpieniu z Unii”. Zauważyć jednak należy, iż traktaty są formą umowy
międzynarodowej, w związku z czym również na mocy prawa międzynarodowego państwa członkowskie zawsze mogły podjąć autonomiczną
decyzję o wystąpieniu z UE. Wpisanie w nowy Traktat art. 46a niewątpli-
Traktat Lizboński, Tytuł VII, Klauzula Solidarności, art. 188 r.
Por. Tamże, 52. Deklaracja w sprawie symboli UE. Deklarację powyższą podpisało 16 z 27 państw UE, a
mianowicie: Austria, Belgia, Bułgaria, Niemcy, Grecja, Hiszpania, Włochy, Cypr, Litwa, Luksemburg,
Węgry, Malta, Portugalia, Rumunia, Słowenia i Słowacja.
28
29
23
wie porządkuje system prawny Unii, stwarzając własne podstawy regulujące tę materię. Jednak art. 60 Konstytucji RP w korespondencji z ww.
zapisem, mówiącym iż Polska może przekazać organizacji międzynarodowej (w naszym przypadku UE), bądź też organowi międzynarodowemu, niektóre kompetencje władzy państwowej, tworzy pewną lukę
prawną. Nie ma bowiem żadnej wzmianki dotyczącej formuły wystąpienia
z Unii, co w świetle art. 46a TL ogranicza nam pełnię i skuteczność
w dysponowaniu własną suwerennością.
III. Zmiany instytucjonalne
Traktat Lizboński dokonuje również reformy systemu instytucjonalnego Unii Europejskiej. Zmienia pozycję ustrojową Parlamentu Europejskiego, Komisji Europejskiej oraz Rady Unii Europejskiej. Obecnie
bowiem organy te ulokowane są w I filarze i określane jako wspólnotowe. Po wejściu w życie TL i likwidacji struktury trzech filarów,
wszystkie instytucje WE zyskają status unijnych. Zabieg ten skutkować może przesunięciem obszaru oddziaływania wspomnianych instytucji z płaszczyzny wspólnotowej na całą UE. Modyfikacja pozycji
ustrojowej obecnych organów WE to nie tylko wynik zburzenia trójfilarowej struktury UE. To także efekt nadania jej osobowości prawnej.
Rozwiązanie to może być postrzegane jednak dwojako. Z jednej strony,
z pewnością sprzyjać będzie większej przejrzystości i łatwości w prowadzeniu dialogu z innymi podmiotami spoza Unii (państwami, czy organizacjami). Sprecyzowanie podmiotu negocjacyjnego zwiększa też z pewnością jego skuteczność w zawieraniu umów międzynarodowych. Z drugiej jednak strony, budzi obawy niektórych państw członkowskich co do
powolnej korozji własnej suwerenności i do „cichego uciekania” ich narodowych kompetencji. Centralizacja władzy i powolne jej kumulowanie na płaszczyźnie ponadnarodowej są bowiem dla niektórych państw
członkowskich (jak chociażby Francji, czy Polski) najmniej pożądanym skutkiem integracji europejskiej.
24
Nowelizacje przewidziane przez Traktat Lizboński nie omijają także
Parlamentu Europejskiego. Jest to zabieg o tyle istotny, iż kolejne rozszerzenia Unii Europejskiej stwarzały niebezpieczeństwo nadmiernego
rozrośnięcia się tej instytucji, co z pewnością hamowało by jej skuteczność decyzyjną. Ustalono więc, iż liczba deputowanych nie przekroczy
750 (bez przewodniczącego). Kierowano się tu się zasadą demograficzną, mówiącą iż na każde państwo członkowskie przypada maksymalnie
96, ale nie mniej niż 6 posłów. Gdyby jednak okazało się, że Traktat Lizboński nie wejdzie w życie w 2009 r., co zresztą wiele na to wskazuje, to
w kolejnych latach 2009-2014 obowiązywać ma nicejski system podziału
miejsc w PE. Jeśli zaś scenariusz ratyfikacyjny przebiegnie pomyślnie, to
zgodnie z „degresywną proporcjonalnością” modyfikacji ulegną mandaty
należne Niemcom. Liczba ich deputowanych (jako jedynego kraju w Unii
Europejskiej) spadnie bowiem z 99 na 9630.
Zmieniona jest również struktura organizacyjna Rady Europejskiej. Na
mocy TL wybiera ona spośród swojego grona przewodniczącego na 2,5
letnią kadencję. Jednokrotnie odnawialny mandat nie wyklucza jednak
możliwości odwołania przewodniczącego z pełnionej funkcji w przypadku poważnych uchybień. Utworzenie urzędu przewodniczącego likwiduje
tym samym w ramach RE instytucję Prezydencji. Zgodnie z TL jest ona
sprawowana przez trzy państwa członkowskie, z uwzględnieniem
różnorodności i równowagi geograficznej (9. Deklaracja), przez okres
18 miesięcy. Grupowa formuła Prezydencji sprzyja większej współpracy państw w określaniu wspólnych celów oraz priorytetów dalszego
rozwoju Unii. W dobie narastających kryzysów (chociażby gazowego,
czy ekologicznego), jest to więc powolne odchodzenie od partykularnych interesów, na rzecz wspólnie wypracowanej polityki.
Od 2014 r. modyfikacji ulega również liczba członków Komisji Europejskiej. Obecnie każde państwo członkowskie posiada po jednym komisa-
Por. Parlament Europejski. Komisja Spraw Konstytucyjnych. Dokument roboczy w sprawie wyborów
do Parlamentu Europejskiego, DT/703650PL.doc, 18.01.2008, s. 9;
http://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2004_2009/documents/dt/703/703650/703650pl.pdf (stan
na dzień 03.06.2008 r.).
30
25
rzu. Wraz z wejściem w życie Traktatu Lizbońskiego, dla Unii 27 państw, grono to zmniejsza się o 1/3 i wynosi 18 przedstawicieli zmieniających się na zasadzie równej rotacji (wymagana jednomyślność RUE).
Rozwiązanie to z pewnością blokuje charakterystyczny dla UE proces
nadmiernego rozrastania się instytucji i likwiduje niepotrzebną biurokrację. Małe państwa obawiają się jednak dominacji komisarzy większych krajów członkowskich i utraty możliwość skutecznego oddziaływania na proces decyzyjny UE. Warto jednak zauważyć, iż od strony
teoretycznej zmiany te wydają się bez znaczenia w tym zakresie, gdyż
członkowie KE nie mają prawa kierować się interesem narodowym w
trakcie pełnionych przez siebie funkcji. Z perspektywy psychologicznej
zaś, rozwiązanie to jest negatywnie przyjmowane przez głównie mniejsze państwa Unii, choć swego czasu to np. Francja wyrażała swój wielki
sprzeciw w tej materii.
Istotną zmianą instytucjonalną w zakresie obecnego II filara, jest ustanowienie Wysokiego Przedstawiciela do Spraw Zagranicznych i Polityki
Bezpieczeństwa. Łączy on funkcje Wysokiego Przedstawiciela i komisarza ds. stosunków zewnętrznych z urzędem wiceprzewodniczącego
Komisji Europejskiej. Zabieg ten choć wzmacnia spójność Unii, to
jednak budzi negatywne emocje wśród państw członkowskich. Ciągle
bowiem obawiają się one centralizacji zadań z obszaru WPZiB, a tym
samym utraty wpływów w jej obrębie. Warto jednak zaznaczyć, iż patrząc z perspektywy interesów narodowych, dużym osiągnięciem TL jest
zrezygnowanie z zaproponowanego w Traktacie ustanawiającym Konstytucję dla Europy urzędu Ministra Spraw Zagranicznych UE. W przekonaniu wielu państw członkowskich stanowisko to nierozerwalnie
związane jest z kształtowaniem się państwowości Unii. Doprowadzić
też może to erozji narodowej polityki zagranicznej, która zawsze pozostawała znakiem niezależności wobec innych. Stworzenie więc funkcji
jednego europejskiego ministra spraw zagranicznych kojarzy się krajom z odebraniem im najbardziej newralgicznej kompetencji uderzającej bezpośrednio w ich suwerenności.
26
Natomiast w zakresie Przestrzeni Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości rozszerzone zostają kompetencje Trybunału Sprawiedliwości
oraz wzmocniona pozycja ustrojowa Eurojustu. TL stwarza podstawy
prawne, co planowano już wcześniej, do powołania w przyszłości Prokuratury Europejskiej, która miałaby za zadanie, obok dzisiejszego Olaf-u,
zwalczanie nadużyć i przestępstw finansowych w Unii, jak też poza jej
granicami (w zależności od lokalizacji odbiorców środków płynących z
budżetu UE). Rozwiązanie to wyraźnie pokazuje otwieranie się systemu
instytucjonalnego Unii Europejskiej na przyszłe potrzeby. Jest też zapowiedzią tworzenia nowych struktur, często typowych dla państw narodowych.
Podsumowanie
Wprowadzane przez Traktat Lizboński reformy ustrojowe dotykają
wielu materii. Zmieniają strukturę organizacyjną Unii, modyfikują
instytucje, precyzują zakres kompetencji poszczególnych płaszczyzn
oraz nadają obywatelom Unii nowe prawa. Wszystkie wymienione tu
reformy mają więc zasadniczy wpływ na kształt europejskiego systemu
politycznego, choć diametralnie go nie zmieniają. Nie tworzą superpaństwa, którego celem jest „wchłoniecie” wchodzących w jego skład
krajów członkowskich. Niemniej jednak, wiele nowych regulacji bazuje
na praktykach zaczerpniętych z państw narodowych. Stwarza to słuszne
obawy członków Unii przed „cichym” przygotowywaniem jej do roli
europejskiego państwa. Widać bowiem wyraźnie, iż wraz z każdym
nowym traktatem rozszerzają się kompetencje Unii oraz umacnia się
jej pozycja jako aktora międzynarodowego (chociażby przez nadanie
jej osobowości prawnej).
Traktat Lizboński porządkuje także w swoim założeniu dotychczasowy
dorobek integracyjny w obrębie różnych płaszczyzn: instytucjonalnej,
kompetencyjnej, prawnej i obywatelskiej. Dzięki nim mechanizmy decyzyjne charakteryzują się coraz większą specyfikacją i precyzją, przypominając te odpowiadające wymogom demokratycznym. Powstają też
nowe, nieznane wcześniej Unii organy tj. Wysoki Przedstawiciel, czy
27
Prokuratura Europejska. Wszystkie one świadczą o pełnej dynamice
systemu politycznego Unii Europejskiej oraz, wbrew napotykanym
trudnościom, o jej ogromnych zdolnościach adaptacyjnych. Są to niewątpliwie pozytywy reformy lizbońskiej.
Wśród wielu korzystnych zmian można jednak zauważyć mnóstwo „niedociągnięć” systemowych, które ingerują głównie w zakres kompetencji
państw członkowskich. Coraz więcej bowiem materii (po TL przeszło 60)
zostało przesuniętych z płaszczyzny narodowej na europejską. Wymienić
tu należy chociażby takie kwestie jak: polityka energetyczna, ochrona
środowiska, czy przestrzeń kosmiczna. Oczywiście uwspólnotowienie
wielu zadań jest słusznie argumentowane brakiem skuteczności w tych
dziedzinach pojedynczych państw i potrzebą solidarnego współdziałania.
Niemniej, budzą one obawy krajów członkowskich co do utraty tożsamości i rozmycia się własnej państwowości. Członkowie Unii niechętnie
oddają kompetencje, które wcześniej realizowali samodzielnie. Siłą rzeczy
bowiem, zmiana ta skutkuje centralizacją władzy i zmniejszaniem się ich
zasobów decyzyjnych. Widząc to obawiają się redukcji własnej pozycji do
poziomu jednego z wielu „regionów”.
Także prawo unijne jest zbyt rozbudowane i zagmatwane. Świadczy o tym
chociażby fakt, iż wiele osób nie rozumie postanowień samego Traktatu.
Nie sprzyja to oczywiście legitymizacji kształtującego się systemu. Dokument jest zbyt długi i skomplikowany, niczym nie przypominający
znanych każdemu krótkich, konkretnych i funkcjonujących w państwach członkowskich regulacji konstytucyjnych. W tej sytuacji trudno
więc mówić chociażby o pozytywnym wyniku referendum w Irlandii.
Obywatele bowiem oczekują spójnych i przejrzystych rozwiązań, które
są w stanie zrozumieć. Wszelkie niejasności w tej materii budzą obawy
przed centralizacją władzy i jej bezpowrotną utratą. Niepokoje te są
zresztą częściowo uzasadnione. Biorąc bowiem pod uwagę rozszerzenie
liczby materii wymagającej głosowania większościowego, niewątpliwie
część dotychczasowych kompetencji przesunięta zostanie w sferę oddziaływań ponadnarodowych. Pozytywnym efektem dążeń państw człon-
28
kowskich w tym obszarze jest z pewnością wprowadzenie zapisu mówiącego o zwrocie wcześniej przekazanych Unii kompetencji. Zapis ten jednak ogranicza się wyłącznie do zadań dzielonych, a to za mało. Nadto brak
jest jasnego sygnału informacyjnego dotyczącego zmian w UE. Media
przekazują wiadomości ogólnikowo i nieprecyzyjnie. Często mylą ze
sobą poszczególne instytucje, bądź w ogóle nie podają istotnych faktów
(np. mówiących o możliwości zwrotu kompetencji), koncentrując się na
sporach wśród eurodeputowanych. Trudno więc dziwić się obywatelom,
iż niechętnie podchodzą do wszelkich zmian systemowych w Unii.
Zauważalna jest też ogromna rozbieżność między oczekiwaniami samych polityków a społeczeństwem. Ci pierwsi śmielej (choć nie zawsze, mamy tu przykład wstrzymania się prezydenta Polski z podpisaniem TL) decydują się na zmiany systemowe, nawet jeśli kosztują one
mnóstwo wysiłku. Proces integracji natomiast dużo wolnej przebiega
na płaszczyźnie społecznej. Obywatele bowiem ciągle nie dostrzegają
spójności działań instytucji z mechanizmami decyzyjnymi i jest to
niewątpliwie ogromny mankament dzisiejszej Unii Europejskiej. Nawet takie zabiegi jak: włączenie parlamentów narodowych w europejski proces decyzyjny, umożliwienie płaszczyznom regionalnym i lokalnym kontroli zasady subsydiarności oraz inicjatywa ustawodawcza
obywateli, nie likwidują deficytu demokracji i braku legitymizacji władzy. Mają one raczej na celu stworzenie podstaw pod przyszłą budowę
europejskiego społeczeństwa, niż świadczą o poczuciu wspólnoty wśród
mieszkańców Unii. Być może też dlatego, choć ma to znaczenie czysto
manifestacyjne, odwołanie się do symboli UE zapisano w odrębnej
Deklaracji. Świadczy to o bardzo ostrożnym podejściu obywateli krajów
członkowskich do budowy wspólnego, europejskiego demos.
Niemniej, reformy są niezbędne, gdyż stanowią kolejny etap rozwoju
systemu politycznego Unii. Bez nich cała struktura stanie się skostniała i
sztywna, nie reagująca na bodźce zewnętrze i wewnętrzne. Podkreślić też
należy, że i dziś nie do końca są one prawidłowo odczytywane i nie odpowiadają oczekiwaniom państw narodowych i ich obywateli. Niemniej, aby
29
Unia Europejska mogła w przyszłości skutecznie działać, niezbędne wydaje się tu znalezienie „złotego środka” w postaci pogodzenia ze sobą interesów narodowych z dobrem wspólnym. Może się to stać jedynie przy poszanowaniu różnorodności kulturowej i suwerenności państw z jednej
strony, a z drugiej zaś z towarzyszącymi im zmianami wspierającymi
jedność całej UE. W każdym też razie, nie mogą się one wiązać z próbą
budowy europejskiego państwa, gdyż każde działanie zmierzające w tym
kierunku z góry skazane jest na niepowodzenie. Doskonałym tego dowodem jest chociażby Traktat ustanawiający Konstytucję dla Europy.
Gdyby zaś okazało się, że Traktat Lizboński nie zyska poparcia państw
członkowskich i nie zostanie ratyfikowany, to najprawdopodobniej rozpoczną się kolejne spotkania i negocjacje. Wypracowane zostaną kolejne
rozwiązania, które będą do zaakceptowania przez wszystkich. I jest to
słuszne podejście, gdyż każde z państw członkowskich będzie wtedy miało
świadomość, iż nie musi godzić się na coś ,co pozostaje wbrew jego interesom. Da też szansę wspólnego pokonywania barier i poszukiwania wspomnianego „złotego środka”.
30
Aneks
WYKAZ NAJWAŻNIEJSZYCH REFORM
TRAKTATU LIZBOŃSKIEGO
I.
Zmiany horyzontalne
STRUKTURA
1.
Nadanie UE osobowości prawnej.
2.
Likwidacja trójfilarowej struktury UE (ale pozostawienie Euratomu jako
samodzielnej organizacji międzynarodowej).
KOMPETENCJE
1.
Nowy podział kompetencji w UE przewidujący kompetencje wyłączne UE,
kompetencje dzielone Unii i państw członkowskich oraz kompetencje
wspierające, koordynujące i uzupełniające UE.
2.
Wprowadzenie zapisu mówiącego o możliwości zwrotu państwom członkowskim kompetencji wcześniej przekazanych przez nie na rzecz UE (ale tylko z
zakresu zadań dzielonych między UE a państwa członkowskie).
REGULACJE SEKTOROWE
1.
Podjęcie kolejnych kroków w celu unormowania polityki rynku energii, bezpieczeństwa jej dostaw, oszczędności energii i rozwoju jej odnawialnych źródeł, poprzez włączenie jej w europejski system decyzyjny.
2.
W zakresie polityki ochrony środowiska (a dokładniej zmian klimatycznych), ma obowiązywać zasada solidarnej współpracy wszystkich państw
członkowskich UE.
31
3.
Wprowadzenie po raz pierwszy w historii UE nowego obszaru działań, tj.,
kompetencji UE do realizacji europejskiej polityki w zakresie przestrzeni
kosmicznej.
PARLAMENTY NARODOWE I LEGITYMIZACJA WŁADZY
1.
Wzmocnienie pozycji parlamentów narodowych poprzez przyznanie im
możliwości wczesnego reagowania.
2.
Parlamenty zyskają kompetencje w zakresie kontroli zasady pomocniczości.
Nadto Traktat Lizboński precyzuje wspomnianą zasadę poprzez włączenie
w zakres jej działania płaszczyzny regionalnej i lokalnej.
3.
Parlamentom nie przyznano wprawdzie kompetencji do zablokowania aktu
prawnego, ale umożliwiono im zastosowanie tzw. „żółtej kartki” w sytuacji,
gdyby zechciały wyrazić swoją wątpliwość co do zgodności aktu z zasadą pomocniczości.
4.
Parlamenty narodowe zyskają prawo uczestniczenia w Przestrzeni Wolności,
Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości, oceniając realizację działań Unii w tym zakresie.
5.
Parlamenty będą mogły kontrolować od strony działań politycznych
Europol i Eurojust.
6.
Parlament włączone zostaną w procedurę zmiany dotychczasowych Traktatów.
7.
Parlamenty będą informowane o nowych wnioskach kandydatów starających się o przystąpienie do Unii Europejskiej.
8.
Obywatele UE będą mogli w liczbie co najmniej 1 miliona zwrócić się do
Komisji Europejskiej w sprawie podjęcia inicjatywy ustawodawczej.
Wnioski w tej sprawie dotyczyć mają tych materii, które zdaniem obywateli wymagają regulacji w postaci aktu prawnego UE.
PODEJMOWANIE DECYZJI
1.
32
Rozszerzono metodę głosowania większościowego o kolejnych kilkadziesiąt
materii, m.in. w takich obszarach jak: przeciwdziałanie zmianom klimatycznym, niesienie pomocy humanitarnej, czy bezpieczeństwo energetyczne.
2.
Do 31 października 2014 r. obowiązywać ma formuła wprowadzona przez
Traktat Nicejski, a mianowicie spełnione muszą być następujące warunki:

odpowiednia liczba głosów ważonych: „za” decyzją musi być 255
z 345 głosów, „przeciwko” minimum 91 głosów ważonych;
 odpowiednia liczba krajów członkowskich: 2/3 jeśli projekt pochodzi od państwa członkowskiego i więcej niż 1/2 jeśli jej inicjatorem jest Komisja Europejska;

jako ewentualność można zastosować czynnik demograficzny, polegający na sprawdzeniu, czy kraje członkowskie, spełniające dwa powyższe warunki, zgromadziły co najmniej 62% populacji UE.
3.
Od 1 listopada 2014 r. głosy obliczane będą na zasadzie tzw. podwójnej
większości. By decyzja została przyjęta musi zostać zaakceptowana przez
co najmniej 55% państw członkowskich (obecnie dla 27 daje to 15 państw), reprezentujących 65% ludności Unii.
4.
Wyjątek od ww. zasady stanowić ma WPZiB, kwestie sprawiedliwości i spraw
wewnętrznych, polityka gospodarcza i pieniężna, zawieszenie w prawach państwa członkowskiego oraz wystąpienie z UE. Tutaj dla podjęcia decyzji obligatoryjne będzie zebranie minimum 72% liczby państw członkowskich.
5.
Mniejszość blokująca powinna wynieść minimum 35% populacji UE,
pochodzącej z co najmniej czterech państw członkowskich. W przeciwnym
wypadku, zgodnie z TL, większość kwalifikowana zostanie osiągnięta nawet wtedy, gdy pułap 65% nie zostanie utrzymany.
6.
Dzięki polskiemu stanowisku negocjacyjnemu, przewidziano także okres
przejściowy od 1 listopada 2014 r. do 31 marca 2017 r. (a więc o trzy lata dłużej
niż zakładano), w którym państwa członkowskie będą mogły w zażądać zastosowania reguł z Nicei lub też odwołać się do formuły z Joaniny.
SPÓJNOŚĆ
1.
Uporządkowano nazewnictwo. Zastąpiono wyrazu „Wspólnota” odpowiednią formą gramatyczną wyrazu „Unia Europejska”, „ecu” słowem
„euro”, czy „wspólny rynek” pojęciem „rynek wewnętrzny”.
33
2.
Zmieniono nazwy instytucji, jak chociażby Europejskiego Trybunału
Sprawiedliwości na Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej.
3.
Do Traktatu dołączono tzw. Klauzulę Solidarności, zgodnie z którą „Unia i
jej Państwa Członkowskie działają wspólnie w duchu solidarności, jeżeli
jakiekolwiek Państwo Członkowskie stanie się przedmiotem ataku terrorystycznego lub ofiarą klęski żywiołowej lub katastrofy spowodowanej
przez człowieka...”.
4.
UE zobligowała się do użycia wszystkich możliwych środków, w tym
również wojskowych udostępnionych jej przez kraje członkowskie, by
chronić instytucje demokratyczne, ludność cywilną oraz swoje terytorium.
5.
Do TL dołączono odrębną Deklarację w sprawie symboli Unii Europejskiej, odwołującą się do wspólnych unijnych symboli. Kwestię podpisania
Deklaracji pozostawiono w gestii państw członkowskich.
WYSTĄPIENIE Z UE
1.
II.
Każde państwo członkowskie może, zgodnie ze swoimi wymogami konstytucyjnymi, podjąć decyzję o wystąpieniu z Unii
Zmiany instytucjonalne
2.
Ustalono, iż liczba deputowanych do PE nie może przekroczyć 751 osób
wliczając w to przewodniczącego.
3.
W PE na każde państwo członkowskie przypadać będzie maksymalnie 96,
ale nie mniej niż 6 posłów. Niemcy jako jedyny kraj w UE straci 3 mandaty (z 99 na 96).
4.
Utworzenie funkcji przewodniczącego Rady Europejskiej, wybieranego
spośród własnego grona na okres 2,5 lat, który będzie mógł być odwołany
z powodu poważnych uchybień.
5.
Likwidacja instytucji Prezydencji w ramach RE. Wprowadzono natomiast
grupową formułę Prezydencji jako domeny RUE, sprawowanej przez trzy
państwa (z uwzględnieniem różnorodności i równowagi geograficznej)
przez okres 18 miesięcy.
34
6.
Redukcja składu Komisji Europejskiej o 1/3 składu. Po TL liczba ta wyniesie 18 członków zmieniających się na zasadzie równej rotacji, przy jednomyślnej akceptacji RUE.
7.
Ustanowienie Wysokiego Przedstawiciela do Spraw Zagranicznych i Polityki
Bezpieczeństwa. Łączyć ma on funkcje Wysokiego Przedstawiciela i komisarza
ds. stosunków zewnętrznych z urzędem wiceprzewodniczącego Komisji Europejskiej.
8.
W zakresie Przestrzeni Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości przyznane zostaną kompetencje Trybunałowi Sprawiedliwości, który do tej
pory nie posiadał prawa oddziaływania w tym obszarze.
9.
Wzmocnienie pozycji ustrojowej Eurojustu.
10. Stworzenie podstaw prawnych do powołania Prokuratury Europejskiej, zajmującej się ściganiem przestępstw finansowych skierowanych przeciwko budżetowi UE.
III.
Inne
1.
Karta Praw Podstawowych (KPP) nie została ona włączona w treść samego Traktatu, ale jako dokument jest wiążąca dla wszystkich państw członkowskich. Wyjątek stanowią tutaj Wielka Brytania i Polska, które wyłączyły się spod działania IV Tytułu KPP „Solidarność”.
2.
Unia szanuje i nie narusza statusu przyznanego przez państwa członkowskie kościołom i stowarzyszeniom oraz wspólnotom religijnym.
35
Dr Michał Gierycz
__________
Zasada pomocniczości w Traktacie z Lizbony –
źródła i znaczenie modyfikacji
Prowadzona w niniejszym artykule analiza złożona jest z trzech części.
Pierwsza, wprowadzająca w zagadnienie, odnosi się pokrótce do głównych
nadziei i niepowodzeń Unii Europejskiej związanych z zasadą pomocniczości przed uchwaleniem Traktatu Lizbońskiego. W drugiej omówione zostały
podstawowe wprowadzone przez tenże Traktat modyfikacje. Trzecia ma
charakter prognostyczny i odnosi się do prawdopodobnego funkcjonalnego
znaczenia wprowadzonych w Lizbonie zmian.
Zasada pomocniczości w UE przed Traktatem Lizbońskim1
1. Zasada pomocniczości2 wprowadzona została expressis verbis do
porządku prawnego Unii Europejskiej wraz z Traktatem z Maastricht3.
Szersze opracowanie zagadnienia normatywnego uregulowania i funkcjonowania pomocniczości w UE
można znaleźć w III rozdziale mojej książki Chrześcijaństwo i Unia Europejska. Rola religii w procesie
integracji europejskiej, WAM, IP UKSW, Kraków – Warszawa 2008, ss.190-237
2 Na temat znaczenia zasady pomocniczości por. Aniela Dylus, Idea subsydiarności a integracja Europy,
w: tejże: Europa. Fundamenty jedności, Wydawnictwo Fundacji ATK, Warszawa 1999 czy Chantal
Millon-Delsol, Zasada pomocniczości, Znak, Kraków 1995
3 Odwołanie do pomocniczości zawarto w preambule i artykule 2 (pierwotnie B) Traktatu o Unii
Europejskiej [TUE], a jej definicję w artykule 5 (niegdyś 3b) Traktatu ustanawiającego Wspólnotę
Europejską [TWE].
1
Zasada pomocniczości w Traktacie z Lizbony – źródła i znaczenie modyfikacji
Na zainteresowanie się przez elity europejskie tą zasadą wpłynęły zróżnicowane czynniki. Po pierwsze, rozważając kwestię z perspektywy idei
czy myśli politycznej, pomocniczość wyraża zbliżone treści co federalizm, nie budzi jednak takich kontrowersji w społeczeństwach europejskich. Jej zastosowanie w prawie wspólnotowym pozwalało zatem opisać wyznaczony jeszcze przez Schumana kierunek rozwoju integracji
europejskiej, a jednocześnie uniknąć sprzeciwów wobec pogłębiania się
procesu zjednoczeniowego4. Z perspektywy politycznego wpływu na ówczesny proces decyzyjny, podkreślić należy bardzo mocne polityczne
poparcie dla wprowadzenia zasady pomocniczości do porządku prawnego UE przez Helmuta Kohla i landy niemieckie5, jak również, z innych
przyczyn, Wielką Brytanię6. Powodowało ono, iż de facto nie można
było zignorować postulatu wprowadzenia pomocniczości do prawa Unii.
Wreszcie, patrząc od strony politycznej pragmatyki, zauważyć można, iż
w związku z, używając określenia Ewy Popławskiej, „niedookreślonym
wektorem” pomocniczości7, jest to kategoria, która, w pewnym sensie,
każdemu gwarantuje negocjacyjny sukces. Chroni bowiem tak podmiotowość wspólnot bliższych obywatelowi (czy – używając kategorii kwantytatywnych – niższego rzędu), jak i uprawnień władzy wyższego rzędu
do działania. A zatem, nieco upraszczając, tak zapaleni eurofederaliści,
jak i zwolennicy Europy Ojczyzn, byliby gotowi podpisać się pod (przynajmniej niektórymi) postulatami pomocniczości8.
Mając w pamięci powyższe kwestie, zauważyć jednak trzeba, iż istniał
jeszcze jeden, mocny argument „za” pomocniczością, który zdaje się
ostatecznie stać u podstaw jej błyskawicznej kariery w UE. Mianowicie, lata poprzedzające Maastricht to zdecydowanie negatywne doTymczasem, jak zwracają uwagę Heinz Laufer i Tomas Fischer: „der Maastricher Vertgrag bilde mit
seinen Bestimmungen zur Wirtschafts- und Waehrungsunion und dem Einstieg in eine Gemeinsame
Aussen- und Sicherheitspolitik die Basis fuer einen europaeischen Bundesstaat” (Heinz Laufer, Tomas
Fischer, Föderalismus als Strukturprinzip fuer die Europäische Union, Verlag Bertelsmann Stiftung,
Guetersloh 1996, s.10)
5 Por. Colette Mazzucelli, France and Germany at Maastricht, Garland Publishing Inc., New York and
London 1997
6 Szerzej na temat: Michał Gierycz, Chrześcijaństwo i Unia Europejska…, ss.349-359
7 Por. Ewa Popławska, Zasada subsydiarności w traktatach z Maastricht i Amsterdamu, Wydawnictwo
Naukowe Scholar, Warszawa 2000, r.V
8 Szerzej na temat trzech podstawowych postulatów pomocniczości patrz: Aniela Dylus, Idea
subsydiarności a integracja Europy, w: tejże: Europa. Fundamenty jedności, Wydawnictwo Fundacji
ATK, Warszawa 1999
4
38
Michał Gierycz
świadczenia rozrostu biurokracji i ustawodawstwa Brukseli9 związanego z tworzeniem wspólnego rynku. Nowotworzona Unia nie chciała
mieć twarzy „bezdusznego biurokraty”. Przeciwnie, jeśli w Maastricht
chciano dokonać ‘nowego otwarcia’, to właśnie z wizerunkiem bliskiej
obywatelowi Wspólnoty. Promowane przez Niemcy pojęcie pomocniczości, związane, jak to precyzował TUE, z podejmowaniem decyzji
„jak najbliżej obywateli”10, nadawało się idealnie na „ludzkie oblicze”
procesu integracyjnego. Pomocniczość miała służyć odnowieniu pozytywnego zainteresowania Wspólnotami przez społeczeństwa europejskie, oraz przybliżeniu Unii do obywatela11.
2. Jak wspomniano, zasada pomocniczości została expressis verbis
przywołana w Traktacie z Maastricht. Już w preambule TUE czytamy,
iż w toku rozwoju integracji „decyzje są podejmowane jak najbliżej
obywateli, zgodnie z zasadą pomocniczości”12, następnie zasada ta
przywołana jest w art. 1 (opisowo) i 2 (expressis verbis) TUE, jak
również zdefiniowana w art. 5 TWE. Brzmienie tych przepisów nie
pozostawia przy tym wątpliwości, iż pomocniczość została w Unii
uznana za zasadę prawa wspólnotowego13, a zatem znalazła się wśród
norm konstytucyjnych14 mających kształtować sposób działania
wszystkich instytucji Unii Europejskiej15. Przyjęte na początku lat ’90
Konkluzje Edynburskie, a potem, bazujący na nich, załączony do Traktatu Amsterdamskiego Protokół w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności precyzowały przy tym sposób jej rozumienia i stosowania w Unii.
Erwin Vetter, Deutschland: Die Sicht der deuschen Länder, w: Rudolf Hrbek [Hg.], Die Anwendung des
Subsidiaritätsprinzips in der Europäischen Union – Erfahrungen und Perspektiven, Nomos, BadenBaden, s.9
10 Preambuła Traktatu o Unii Europejskiej, w: Traktaty Europejskie, Branta, Bydgoszcz-Warszawa 2003
11 Niektórzy z badaczy skłonni są nawet uznać, iż główną przyczyną jej wprowadzenia było podtrzymanie
minimalnego społecznego poparcia dla instytucji wspólnotowych. Por. George A. Bermann, Subsidiarity:
does it have a future, Saggi. Conference e seminari, Rzym 1997, s.12
12 Tamże, s.35
13 Ewa Popławska, Zasada subsydiarności…, s.29
14 Francis Snyder, The unfinished constitution of European Union: principles, processes and culture, w:
Joseph Weiler, Marlene Wind [ed.], European constitutionalism beyond the state, Cambridge University
Press, Cambridge 2003, s.61
15 Por. Wojciech Szymborski, Wspólnotowa subsydiarność, za: http://ksik2.atr.bydgoszcz.pl/atr/index
_biuletyn. asp?idb=7&idek=458 z dnia 22.08.2005
9
39
Podkreślić trzeba, iż sposób, w jaki pomocniczość została uregulowana
w prawie wspólnotowym jest, ogólnie rzecz ujmując, swoisty. Traktaty
zawierają w istocie dwie, rozbieżne – jeśli nie sprzeczne, definicje
pomocniczości. Pierwsza, zawarta w TUE, odnosi się do podejmowania
decyzji jak najbliżej obywatela. Druga, zawarta w TWE i mająca podstawowe prawne znaczenie16, definiuje natomiast pomocniczość w sposób
nie odnoszący się w ogóle do obywatelskiej podmiotowości. Przyjęte rozwiązanie jest o tyle swoiste, iż pomocniczość nie jest, by tak rzec, kategorią
bez przeszłości – ma mocne fundamenty w europejskiej filozofii społecznej i wiąże się właśnie z zasadą podmiotowości. Traktaty zdają się zatem
tworzyć własne, „autorskie” rozumienie pomocniczości.
Artykuł 5 TWE stwierdza:
„W dziedzinach, które nie należą do jej kompetencji wyłącznej,
Wspólnota podejmuje działania, zgodnie z zasadą pomocniczości,
tylko wówczas i tylko w takim zakresie, w jakim cele proponowanych
działań nie mogą być osiągnięte w sposób wystarczający przez Państwa Członkowskie, natomiast z uwagi na rozmiary lub skutki proponowanych działań możliwe jest lepsze ich osiągnięcie na poziomie
Wspólnoty.”17
Jak nietrudno zauważyć, definicja TWE rozrywa w istocie związek
między pomocniczością a deklarowanym podejmowaniem decyzji ‘jak
najbliżej obywatela’18. Składa się na to kilka czynników19, z których
warto wymienić trzy podstawowe.
Po pierwsze, definicja zawarta w TWE, poddaje pomocniczości tylko
dwa najwyższe poziomy władzy: unijny i państwowy. A zatem, ex
definitione, nie odnosi się do poziomów najbliższych obywatelowi.
Por. Ewa Popławska, op. cit.
Za: Traktaty europejskie, op. cit.
Grainne de Burca, Reappraising Subsidiarity’s Significance after Amsterdam, Harward Law School,
Cambrige 2000 czy John Bercow, Subsidiarity and the Illusion of Democratic Control,
www.brugesgroup.com/mediacentre/index.live?article=192, z 22.08.2005
19 Por. szerzej M. Gierycz Chrześcijaństwo i Unia Europejska… op.cit., ss.190-210
16
17
18
40
Michał Gierycz
Po drugie, pomocniczość obowiązuje w Unii Europejskiej jedynie w dziedzinach, które nie należą do kompetencji wyłącznej
Wspólnoty. Oznacza zatem, primo, iż decentralistyczne działanie
pomocniczości nie obowiązuje w tym obszarze, który już został scentralizowany. Ponadto, secundo, oznacza, iż stosowanie zasady pomocniczości związane jest jedynie z obszarem kompetencji konkurencyjnych.
W konsekwencji, biorąc pod uwagę zasadę „zajętego pola”20, pomocniczość pozwala albo rozszerzyć zakres działania Wspólnoty w danym
obszarze, albo zachować status quo, a zatem uznać kompetencje Państwa Członkowskiego. Taka delimitacja przedmiotowa czyni dynamikę
pomocniczości w istocie jednokierunkową: pozwalającą rozszerzać Unii
obszar działania, natomiast już nie państwu.
Po trzecie, zarysowaną powyżej, a opaczną z perspektywy jej normalnego rozumienia, dynamikę pomocniczości wzmacnia efektywnościowe przyporządkowanie tej zasady. Na pytanie, który poziom
władzy w danej sytuacji jest uprawniony do działania, klasyczna pomocniczość daje odpowiedź, iż ten, który, rokując szansę na wykonanie
zadania, w sposób maksymalny pozwala na zaangażowanie obywatelskie. W Unii akcenty rozłożone zostały odmiennie. W ramach kryterium
przypisania właściwości do wykonywania kompetencji pierwszorzędne
znaczenie otrzymuje w Unii kryterium skuteczności, które niejako służy
także do sprawdzenia, czy państwa członkowskie mogą w stopniu ‘wystarczającym’ osiągnąć założony cel21. Punkt ciężkości całej zasady
przesuwa się zatem w kierunku tzw. pomocniczości progresywnej,
wyznając efektywność w realizacji celów za podstawowy wyznacznik
podziału i wykonywania kompetencji. Przyjętą w Maastricht definicję
pomocniczości przyrównuje się w literaturze niekiedy do tzw. ‘klauzuli
lepszości’ (Besser-Klausel), stwierdzając, że sens tej zasady zawiera się
w twierdzeniu: „Wspólnota podejmuje działanie tylko wówczas i w
takiej mierze, w jakiej przyjęte zadania będą mogły być lepiej zrealizowane na szczeblu wspólnotowym niż na poziomie państw członkowSzerzej na ten temat patrz: Ewa Popławska, Zasada subsydiarności...
Por. np. Wnioski Prezydencji UE z Edynburga z grudnia 1992 czy Protokół w przedmiocie stosowania
zasad pomocniczości i proporcjonalności, w: Dariusz Milczarek, Subsydiarność…
20
21
41
skich”22. Nie chodzi zatem o podmiotowość szczebla niższego (w tym
wypadku państwa), a jedynie o efektywność działania.
W konsekwencji powyżej naszkicowanych rozwiązań dynamika pomocniczości w Unii fundamentalnie różni się od dynamiki wiązanej klasycznie z
zasadą pomocniczości. Dynamiczny charakter pomocniczości unijnej wydaje się przy tym zbieżny z dynamiką integracji europejskiej – oznacza zwiększanie się zakresu oddziaływania instytucji europejskich. Niejako analogicznie do „efektu przelania” („spill-over effect”), powodującego powolny, ale
stały wzrost kompetencji WE. W konsekwencji, ma wiele wspólnego z rozwojem kompetencji najwyższego, najbardziej oddalonego od obywatela
poziomu władzy, niewiele natomiast z przybliżaniem procesu decyzyjnego
do obywatela, niezależnie od tego, co sugerowałaby preambuła TUE.
3. Mając świadomość specyfiki ukształtowania unijnej pomocniczości,
zapytać warto czy spełniła pokładane w niej na początku lat ’90 nadzieje. Odpowiedź znajdziemy w wypowiedzi przywódców państw
europejskich, którzy w 2001 roku w Laeken dokonali w istocie oceny
interesujących nas tutaj uregulowań. W słynnej Deklaracji z Laeken
czytamy:
„Wewnątrz Unii, instytucje europejskie muszą zbliżyć się do obywateli.[…] Chcą, aby instytucje europejskie były mniej hermetyczne, a przede
wszystkim bardziej skuteczne i otwarte. Wielu obywateli chce także,
aby Unia zajmowała się w większym stopniu ich szczególnymi potrzebami, zamiast interweniowania w sprawy najlepiej realizowane przez
wybranych przedstawicieli państw członkowskich i regionów. To
ostatnie jest nawet postrzegane przez niektórych jako zagrożenie dla
własnej tożsamości. Co więcej, obywatele mają poczucie, że porozumienia są czasem zawierane poza nimi i dlatego chcą lepszej kontroli
demokratycznej. […] Obywatele mają czasami wrażenie, że Unia
angażuje się zbyt intensywnie w obszarach, w których jej udział nie
jest niezbędny. Dlatego też ważną rzeczą jest wyjaśnienie, uprosz22
Ewa Popławska, op. cit., s.50
42
Michał Gierycz
czenie i dostosowanie podziału kompetencji pomiędzy Unią i państwami członkowskimi w świetle nowych wyzwań, przed jakimi stoi
Unia. Może to prowadzić zarówno do przywrócenia zadań państwom
członkowskim, jak i przypisania nowych zadań Unii lub poszerzenia
istniejących kompetencji, mając nieustannie w pamięci zasadę równości
państw członkowskich oraz ich wzajemną solidarność”.23
Powyższe uwagi jednoznacznie wskazują, iż pomocniczość wprowadzona
przez przywódców państw europejskich w Maastricht i „udoskonalona” w
Amsterdamie nie przyniosła w istocie obiecywanych rezultatów. Ciężko
inaczej zinterpretować fakt, iż po dekadzie jej obowiązywania powracamy
w Laeken do unijnego Leitmotivu o „konieczności przybliżenia Unii do
obywatela”, jak również do problemu właściwej przedmiotowej delimitacji
działań Unii. To właśnie pomocniczość miała być kluczem do rozwiązania
tych bolączek. Nie dziwi zatem, iż w swej dalszej części Deklaracja z Laeken już wprost odnosi się do zasady pomocniczości. Stwierdza:
„Pierwsza seria pytań, które należy postawić dotyczy metody, dzięki
której podział kompetencji mógłby się stać bardziej przejrzysty. Czy
możemy odróżnić pomiędzy trzema rodzajami kompetencji: wyłącznymi kompetencjami Unii, kompetencjami państw członkowskich oraz
mieszanymi kompetencjami Unii i państw członkowskich? Na jakim
poziomie kompetencje są sprawowane w najbardziej efektywny sposób?
W jaki sposób jest tutaj stosowana zasada subsydiarności? I czy nie
powinniśmy postawić sprawy jasno, że wszelkie kompetencje nie
przypisane Unii w Traktatach należą do sfery wyłącznych kompetencji
państw członkowskich? Jakie byłyby tego konsekwencje?”24
W ten sposób Deklaracja z Laeken stała się podstawą dla ponownego
myślenia nad ukształtowaniem unijnej pomocniczości podczas prac
Konwentu Europejskiego. Ten bowiem, obradujący na podstawie
mandatu zawartego w Deklaracji, podjął kwestię znaczenia zasady
Spotkanie
Rady
Europejskiej
w
Laeken
14-15.XII.2001r.
http://libr.sejm.gov.pl/oide/dokumenty/konkluzje/laeken200112.pdf
24 Tamże
23
Wnioski
Prezydencji,
43
pomocniczości w Unii Europejskiej. Poniekąd symbolicznie, grupa
robocza Konwentu obradująca nad zasadą pomocniczości otrzymała
szacowny, pierwszy numer.
Zmiany w rozumieniu pomocniczości w Traktacie Lizbońskim25
4. Deklaracja z Laeken w odniesieniu do pomocniczości wypowiadała w
sposób delikatny to, co już wcześniej podnoszone było nie tylko w literaturze przedmiotu, ale również w europejskiej dyskusji politycznej, choćby przez Komitet Regionów. Wśród zarzutów względem unijnej definicji
pomocniczości podkreślano, iż okazuje się ona w niemałym stopniu
nieaplikowalna w praktyce26, jej wprowadzenie do prawa traktatowego
nie zmieniło generalnej orientacji przepływu kompetencji27, a bierność
ETS skutecznie uniemożliwiała obronę kompetencji państw członkowskich w wypadku nadgorliwości legislacyjnej Wspólnoty28, wreszcie, że
nie spełnia roli, którą miała spełnić w zakresie przybliżenia procesu
decyzyjnego do obywateli29.
Jak wspomniano, Konwent Europejski, obradujący na podstawie
mandatu zawartego w Deklaracji w Laeken, podjął kwestię refleksji
nad znaczeniem zasady pomocniczości w Unii Europejskiej. Jako, że
w przeważającej mierze przewidziane w Traktacie Lizbońskim rozwiązania dotyczące pomocniczości są efektem prac Konwentu i mają
swoje źródło w przepisach Traktatu Konstytucyjnego30, warto przez
chwilę zatrzymać się nad generalnym podejściem przyjętym przez
grupę roboczą do ponownego przemyślenia unijnej pomocniczości.
Paragrafy 4–7 rozwijają tezy przedstawione po raz pierwszy w aneksie mojej książki Chrześcijaństwo i
Unia Europejska…
26 Por. np. Grainne de Burca, Reappraising….
27 Por. np. Joseph Weiler, The constitution of Europe, Cambridge University Press, 1999
28 Por. np. Ewa Popławska, Zasada subsydiarności…
29 Komitet Regionów podkreślał m.in. iż pomocniczość powinna odnosić się do poziomów
subnarodowych. Por. np. Opinion of the Committee of the Regions on the „Principle of subsidiarity
„Developing a geniue culture of subsidiarity”. An appeal by the Committee of the Regions”, O.J. EC C198
z 14.07.1999 s.74 [p.1.1.4]
30 Komparatystyka Traktatu Lizbońskiego i Traktatu Konstytucyjnego pozwala dostrzec, iż wprowadzone
w Lizbonie zmiany mają generalnie charakter kosmetyczny. Jedyna poważniejsza materialna zmiana
dotyczy protokołu w sprawie stosowania pomocniczości i proporcjonalności. W Traktacie Lizbońskim
dołączono do art. 7 tegoż protokołu jeden nowy paragraf.
25
44
Michał Gierycz
Ono bowiem wyznaczyło w znacznej mierze trajektorię możliwych
zmian w definiowaniu tejże zasady.
W ramach I grupy roboczej generalnie panował konsensus odnośnie
konieczności rewizji znaczenia tej zasady w Unii, a konkretnie zwiększenia jej roli w toku kształtowania prawa wspólnotowego. W tym
kontekście postulowano przede wszystkim wzmocnienie roli tej zasady
w toku projektowania prawa wspólnotowego, wzmocnienie jej politycznego monitoringu, oraz ułatwienie zaskarżenia aktu prawodawczego Wspólnoty do ETS31. Jednocześnie jednak istotną troską grupy
roboczej było, aby wskutek wzmocnienia zasady pomocniczości nie
uszczuplić efektywności procesu legislacyjnego Wspólnoty. Nie pozostało to, jak się wydaje, bez wpływu na to, iż grupa utrącała wszelkie
propozycje, które instytucjonalnie chciały wzmocnić pomocniczość,
tudzież zredefiniować ją prawnie poprzez wzmocnienie jej komponentu podmiotowego. Zarzucono m.in. projekt powołania specjalnej ad
hoc izby ETS do rozpatrywania spraw związanych z pomocniczością,
tudzież powołania instytucji wspólnotowej ds. kontroli przestrzegania
pomocniczości (tak zwany „Pan/Pani Pomocniczość”)32. Grupa robocza zrezygnowała również z prawnego redefiniowania istoty poprzez
uzupełnienie definicji z art.5 TWE o obowiązek podejmowania decyzji
jak najbliżej obywatela33. W konsekwencji ogólnego nastawienia na
chęć „poprawienia” pomocniczości („wzmocnienia jej roli”), ale jednoczesnej niechęci przed zmianą jej efektywnościowej orientacji, postulaty grupy roboczej nie były, nazwijmy to eufemistycznie, rewolucyjne.
Członkowie pierwszej grupy roboczej mieli chyba zresztą świadomość,
że, jak to sami przyznawali w konkluzjach, ich propozycje „nie pokrywają w pełni zakresu problemów związanych z pomocniczością”34.
Working Group I on the Principle of Subsidiarity, Conclusion of the Working Group – revised text, WD
19/1/02 REV 1 – WG 1, s.4-5
32 Por. Tamże, s.6 i 9
33 Por. propozycja H. Farnleitnera i R. Boescha próbująca połączyć w definicji komponent
efektywnościowy i podmiotowy. H. Farnleitner i R. Boesch, Making the Subsidiarity operational, WD 11
– WG I, s.5
34 Tamże, s.9
31
45
5. Mając świadomość generalnego podejścia grupy roboczej do myślenia
o unijnej pomocniczości łatwiej zrozumieć, dlaczego wprowadzony do
Traktatu o Unii Europejskiej przez Traktat Lizboński art. 3b, w wersji
skonsolidowanej TUE noszący numer 5 35 i zastępujący dotychczasowy
art. 5 TWE, brzmi dziwnie znajomo36. W swym trzecim paragrafie
stwierdza on:
„zgodnie z zasadą pomocniczości, w dziedzinach, które nie należą do jej
wyłącznej kompetencji, Unia podejmuje działania tylko wówczas i tylko
w takim zakresie, w jakim cele zamierzonego działania nie mogą zostać
osiągnięte w sposób wystarczający przez Państwa Członkowskie, zarówno na poziomie centralnym, jak i regionalnym oraz lokalnym, i jeżeli ze
względu na rozmiary lub skutki proponowanego działania możliwe
jest lepsze ich osiągnięcie na poziomie Unii”37.
W nowej definicji nie uległ zmianie najistotniejszy chyba problem
definicyjny unijnej pomocniczości: jej efektywne przyporządkowanie,
a zatem również płynąca zeń dynamika „ku górze”. Nie zmieniono
również wykluczenia kompetencji wyłącznych z zakresu oddziaływania
pomocniczości. Tym niemniej, warto zwrócić uwagę na dwie zmiany,
które wprowadzono.
Po pierwsze, nowa definicja próbuje odwoływać się już do strukturalnego potencjału pomocniczości, dostrzegając poza poziomem centralnym Państwa Członkowskiego, również jego poziom regionalny i lokalny. Można w tym widzieć chęć nawiązania do idei przybliżenia
procesu decyzyjnego do obywatela, deklarowanego w preambule TUE.
Przywołana definicja w istocie zawiera jeszcze jedną, właściwie niedostrzegalną zmianę. Jak zaznaczono powyżej, lektura nowego art. 5 TUE
W dalszej części tekstu będę się odwoływać do numeracji przyjętych w skonsolidowanych wersjach
Traktatu o Unii Europejskiej i Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Można jedynie wyrazić żal,
iż jest to inna numeracja niż przewidziana w oryginalnym tekście Traktatu z Lizbony, co powoduje
pewien chaos komunikacyjny.
36 I to nie tylko dla tych, którzy zapoznali się z Traktatem Konstytucyjnym i dostrzegają w nim art. I-11.
37 Dz. U. WE C 306 z 17.12.2007, s.12
35
46
Michał Gierycz
pozwala stwierdzić, iż nie uległo zmianie wykluczenie oddziaływania
pomocniczości w obszarze kompetencji wyłącznych. Tym niemniej,
wskutek sprecyzowania zakresu tych kompetencji w nowym art. 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej [TfUE], ów silny mankament
rozumienia unijnej pomocniczości został w istotnej części usunięty.
Artykuł ten ogranicza bowiem kompetencje wyłączne Unii do unii celnej, stanowienia reguł konkurencji, polityki pieniężnej w ramach sfery
euro, wspólnej polityki handlowej i zachowania morskich zasobów
biologicznych w ramach wspólnej polityki rybołówstwa 38. Są to kwestie, które rzeczywiście ze swej istoty generalnie powinny być określane
na najwyższym szczeblu. Jednocześnie, kompetencje dotychczas traktowane jako kompetencja wyłączna WE (np. rynek wewnętrzny, rolnictwo, rybołówstwo czy sieci transeuropejskie) zostały w Traktacie Lizbońskim traktatowo zdefiniowane jako kompetencje dzielone39 – a zatem
dopuszczono do nich stosowanie zasady pomocniczości.
Najbardziej spektakularne zmiany Traktat Lizboński wprowadza w zakresie kontroli stosowania pomocniczości. Zawarte są one w przeważającej mierze w nowym Protokole w sprawie stosowania pomocniczości i proporcjonalności. Przede wszystkim wycofano stamtąd wcześniejsze, nie wytrzymujące krytyki trzy wskazówki40, którymi należało
się dotychczas kierować przy badaniu prawomocności działania
Wspólnoty w przestrzeni kompetencji konkurencyjnych. W ich miejsce dodano, zgodnie z zaleceniami Konwentu, zobowiązanie Komisji
do dokonywania szerokich konsultacji, oraz uzasadniania, na podstawie wskaźników jakościowych i, w miarę możności, ilościowych, projektów prawodawczych, w tym wskazania skutków finansowych danego projektu i jego konsekwencji dla regulacji Państwa Członkowskiego, w tym prawodawstwa regionalnego41. Pośrednio zatem wprowadzono do refleksji nad pomocniczością, nie istniejący uprzednio,
komponent podmiotowy.
Tamże, s.47
Por. art.4 TfUE, Wersja skonsolidowana Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, Dz.U.UE C 115
z 09.05.2008
40 Por. M. Gierycz, Chrześcijaństwo i Unia…
41 Por. art. 5 Protokół w sprawie stosowania pomocniczości i proporcjonalności, Dz. U. WE C 306, s.151
38
39
47
Drugą zmianą było wprowadzenie zalążka politycznej kontroli pomocniczości, poprzez włączenie w proces kontroli procesu legislacyjnego parlamentów narodowych. Zgodnie z Protokołem w sprawie roli
parlamentów krajowych w Unii Europejskiej, wszelkie projekty aktów
prawodawczych (wnioski Komisji, inicjatywy grupy Państw Członkowskich, inicjatywy Parlamentu Europejskiego, wnioski Trybunału
Sprawiedliwości, zalecenia Europejskiego Banku Centralnego i wnioski Europejskiego Banku Inwestycyjnego mające na celu przyjęcie aktu
prawodawczego)42, jak również dokumenty konsultacyjne Komisji,
plany legislacyjne, itp.43 muszą być przekazywane parlamentom krajowym. Mogą one „przesyłać przewodniczącym Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji uzasadnioną opinię na temat zgodności projektu aktu
prawodawczego z zasadą pomocniczości, zgodnie z procedurą przewidzianą w Protokole w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności”44. Artykuł 6 przywołanego Protokołu precyzuje zaś, iż
„każdy parlament narodowy lub każda izba parlamentu narodowego
może, w terminie ośmiu tygodni od daty przekazania aktu prawodawczego w językach urzędowych Unii, przesłać […] uzasadnioną opinię
zawierającą powody, dla których uznaje, że dany projekt nie jest zgodny
z zasadą pomocniczości”45. Przy tym, „w przypadku, gdy uzasadnione
opinie o niezgodności projektu aktu ustawodawczego z zasadą pomocniczości stanowią co najmniej 1/3 głosów przyznanych parlamentom
[…] projekt zostaje poddany ponownej analizie”46, a jego podtrzymanie
musi być uzasadnione. Ponadto, i to już nowość wprowadzona w Traktacie Lizbońskim, a nieobecna w TK, jeżeli Komisja podtrzyma, jako
zgodny z pomocniczością, wniosek, przeciw któremu istnieje zwykła
większość głosów przyznanych parlamentom narodowym47, to „przed
zakończeniem pierwszego czytania prawodawca (PE i RUE) rozważa
zgodność wniosku prawodawczego z zasadą pomocniczości, biorąc
Art.2, Protokół w sprawie roli parlamentów krajowych w Unii Europejskiej, Dz. U. WE C 306
Por. art.1, tamże
Art.3, tamże
45 Art.6, tamże
46 Art. 7, tamże
47 W myśl Protokołu każdy parlament posiada 2 głosy, w przypadku bikameralizmu na każdą izbę
przypada jeden głos.
42
43
44
48
Michał Gierycz
szczególnie pod uwagę powody podane i podzielane przez większość
parlamentów narodowych, jak również uzasadnioną opinię Komisji”,
przy czym „jeżeli większością głosów wynoszącą 55% członków Rady lub
większością głosów oddanych w Parlamencie Europejskim prawodawca
stwierdzi, że jego zdaniem wniosek nie jest zgodny z zasadą pomocniczości, wniosek prawodawczy nie będzie dalej analizowany”48.
Wprowadzony przez Protokół system politycznej kontroli ex ante uzupełniony został przez wzmocniony system prawnej kontroli ex post.
Zgodnie z art. 8 Protokołu ETS-owi przyznano właściwość „do orzekania
w zakresie skarg w sprawie naruszenia przez akt prawodawczy zasady
pomocniczości wniesionych przez Państwo Członkowskie […] lub przekazanych przez nie zgodnie z jego porządkiem prawnym w imieniu jego
parlamentu lub izby tego parlamentu”49. Ponadto, prawo takiej skargi
przyznał również Komitetowi Regionów „w odniesieniu do aktów prawodawczych, do których przyjęcia Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej wymaga jego konsultacji”50. Instytucja ta otrzymała zatem
uprawnienie, którego od dawna się domagała, poczuwając się w sposób
naturalny – w związku z reprezentowaniem wspólnot subpaństwowych
– do stania na straży pomocniczości.
Funkcjonalne znaczenie wprowadzonych modyfikacji
6. Odczytując literalnie zmiany z Lizbony rzec można, iż, niejako
wbrew temu, co zostało powiedziane o ostrożności grupy roboczej
Konwentu, wprowadzone modyfikacje – zwłaszcza w zakresie kontroli
pomocniczości – mają spektakularny charakter. Choćby włączenie
legislatur narodowych do procesu kontroli ustawodawstwa unijnego
niewątpliwie zasługuje na takie określenie. Tym niemniej, jak zauważył jeden z polskich politologów, „politolog musi pytać nie tylko o to,
co zapisane jest w prawie, ale również o „wolę polityczną”: o to, co
politycy chcieli osiągnąć formułując w taki, a nie inny sposób normę
48
49
50
Art. 7, Protokół w sprawie stosowania…
Art. 8, tamże
Tamże
49
prawną, jak również o to, co zamierzają z jej pomocą osiągnąć w przyszłości”51. Wydaje się, iż w przypadku pomocniczości nie chcieli jednak
zmienić zbyt wiele; występują mocne przesłanki pozwalające założyć,
iż funkcjonalne znaczenie wskazanych modyfikacji w większości przypadków prawdopodobnie nie będzie szczególnie istotne.
7. Po pierwsze, przypomnieć trzeba, iż nie zmieniono wyłączenia działania pomocniczości z obszaru kompetencji wyłącznych, a przede
wszystkim efektywnościowej orientacji pomocniczości. W konsekwencji, nie zweryfikowano podstawowej bolączki unijnej definicji, powodującej odwrócenie dynamiki pomocniczości w UE. Prosty przykład:
jeśli nowy art. 5 TUE, tak jak wcześniej art. 5 TWE, przedstawia rozmiary i skutki działania jako podstawowe wyróżniki „lepszego działania”, to
działanie Wspólnoty niejako z definicji będzie lepsze – zawsze ma większy zasięg niż akcja pojedynczego Państwa Członkowskiego. Brak korekty efektywnościowego przyporządkowania unijnej definicji ma również
dlatego fundamentalne znaczenie, iż w znacznej mierze dezawuuje
znaczenie uwzględniania subnarodowych podmiotów w nowym artykule 5 TUE. Ostatecznie, jakkolwiek paradoksalnie by to brzmiało, niezmieniona w swym rdzeniu formuła art. 5 TUE każe się zastanowić
raczej nie tyle nad pytaniem – w jaki sposób wzmacnia on struktury
pośrednie, ale czy przypadkiem, wobec efektywnościowego przyporządkowania pomocniczości, nie pozwala on na przechwytywanie
przez Unię kompetencji wspólnot subpaństwowych.
Jeśli na powyższe pytanie możemy odpowiedzieć przecząco, to w niemałej mierze dlatego, iż przywołanie w definicji pomocniczości z art. 5
TUE podmiotów subpaństwowych i lokalnych w niewielkim stopniu
zmienia ich pozycję w unijnym procesie decyzyjnym. Oczywiście, sam
fakt tego przywołania ma swoją polityczną wymowę, której nie należy
zupełnie lekceważyć. Tym niemniej, w myśl przytoczonego sformułowania pomocniczość nie odnosi się do koncentrycznej relacji wspólnota
Piotr Mazurkiewicz, Wokół Karty Praw Podstawowych UE, w: „Chrześcijaństwo-Świat-Polityka” 3 (7)
2008, s.29
51
50
Michał Gierycz
lokalna – wspólnota regionalna – wspólnota państwowa –wspólnota
europejska, a jedynie do relacji Państwo członkowskie (na poziomie
centralnym, regionalnym, lokalnym) i Unia Europejska. Ostatecznie
zatem dyskurs kompetencyjny, do którego odnosi się ten przepis to
dyskurs Unii i Państwa Członkowskiego.
W odniesieniu do przewidzianych przez Protokół w sprawie stosowania zasady pomocniczości zobowiązań Komisji do konsultacji i uzasadnień, dość wspomnieć, że pomocniczość w pracy Komisji już dziś
stała się kolejną nieodzowną formułą, tyleż często przywoływaną, co
niewiele znaczącą52. Ponadto, sam Traktat przewiduje nietrudne do
wykorzystania drogi obejścia tak konsultacji parlamentarnych, wskazując, iż „w szczególnie pilnych przypadkach” można po prostu ich nie
prowadzić53. Podobnie, ilościowe uzasadnienie wniosku Komisji zakłada „tam gdzie to możliwe”. Biorąc to pod uwagę, warto podkreślić,
iż sam fakt nowych zobowiązań Komisji nie przesądza jeszcze o ich
realnym znaczeniu. Nie należy się tu raczej spodziewać „nowej jakości”. Ani Traktaty, ani Protokoły nie dają w tym zakresie jakichś szczególnie odkrywczych, nowych wytycznych.
Oczywiście, owe zobowiązania nieco urealniać zdaje się fakt, iż w myśl
nowego Protokołu Komisja przestaje być strażnikiem sama dla siebie
– rolę tę, przynajmniej częściowo pełnić mają parlamenty narodowe i,
w mniejszym stopniu, Komitet Regionów. Tu jednak poczynić należy
kolejne zastrzeżenie. Choć nie można nie doceniać włączenia parlamentów narodowych w proces decyzyjny, należy sobie zadać pytanie o rzeczywiste znaczenie tego faktu. Jaka jest szansa, by parlamenty narodowe 27
państw członkowskich były w stanie przeanalizować w ciągu ośmiu tygodni (o ile projekt nie jest pilny – wówczas czasu może być mniej54), docierające do nich z reguły w językach obcych, propozycje aktów prawnych
Unii, by odnieść się do ich zgodności z zasadą pomocniczości? Jaka jest
szansa, by większość czy 1/3 z nich wypowiedziała się w tym czasie prze52
53
54
Por. M. Gierycz, Chrześcijaństwo i Unia Europejska… op. cit.
Art. 2, tamże
Por. art. 4 Protokół w sprawie roli parlamentów narodowych w Unii Europejskiej
51
ciw jakiejś decyzji? Można to sobie oczywiście wyobrazić, ale jako sytuację
wyjątkową – sprzeciw wobec jakiegoś budzącego powszechne kontrowersje projektu. Wydaje się jednak, że już zbyt dużej wyobraźni wymaga
dostrzeżenie w tym zwykłego procesu efektywnej kontroli. Można się
raczej spodziewać zalania parlamentów narodowych kolejnymi tonami
dokumentów z Brukseli, w których mało który parlamentarzysta (jeśli w
ogóle któryś) będzie się orientował.
Ponadto, nie sposób nie zauważyć, iż opinie parlamentów mają w myśl
Protokołu w istocie drugorzędne znaczenie dla procesu decyzyjnego:
negatywne opinie 1/3 głosów parlamentów nie muszą spowodować niczego poza spowolnieniem procesu legislacyjnego (projektodawca musi go
jedynie ponownie przeanalizować – ale może go przedłożyć ponownie w
niezmienionej postaci). Negatywne opinie większości głosów parlamentów narodowych dla przerwania procesu legislacyjnego potrzebują jeszcze
zgody większości członków PE lub 55% głosów w RUE. Znamienne w tym
kontekście wydaje się, iż próg 55% głosów w RUE, jak i większości głosów
w PE związany jest nie tyle z zablokowaniem sprzeciwu narodowych
legislatur, ile jego przyjęciem.
W odniesieniu do efektywności prawnej kontroli ex post wątpliwości
rodzą się same, gdy wspomnimy na dotychczasową postawę i orzecznictwo ETS w odniesieniu do orzekania w związku z zasadą pomocniczości. Ani Traktat z Maastricht, ani Traktat Amsterdamski nie zmieniły podejścia ETS-u do zasady pomocniczości. Już kilkakrotnie zakładano, iż pomocniczość będzie kluczem do wdrożenia nowej linii
orzecznictwa, ponieważ „daje nowy argument, pozwalający ETS-owi
anulować środki przyjęte co prawda przez Wspólnotę, ale przy istnieniu mniejszościowej opozycji w Radzie”55. Tymczasem, ETS wycofał
się zasadniczo z możliwości badania materialnego wymiaru pomocniczości jeszcze w połowie lat ’90 i pozostał wierny temu podejściu.
55
Antonio Estella, The EU Principle of… op. cit., s.139
52
Michał Gierycz
8. Podsumujmy powyższe ustalenia: Traktat nie przyniósł znaczących
mechanizmów hamujących ewentualną nadaktywność legislacyjną
Wspólnoty; nie wzmocnił również realnie pozycji narodowych legislatur; dynamika pomocniczości nie została znacząco skorygowana; obywatelska kontrola nie została ani zwiększona ani zmniejszona; last but
not least, w zakresie kompetencji wyłącznej pomocniczość w Unii nie
obowiązuje. W konsekwencji, ciężko oprzeć się wrażeniu fasadowości
wprowadzonych modyfikacji. Wydaje się, iż wola zmian została sparaliżowana lękiem przed „osłabieniem Unii”. Choć naradzano się w Konwencie, zmieniono brzmienie i lokalizację art.5, a nawet wygenerowano
dwa nowe protokoły – unijna pomocniczość nieustannie, podobnie jak
w brzmieniu z Maastricht, stoi niejako w poprzek klasycznych celów tej
zasady – upodmiotowieniu obywateli. Wydaje się, że, podobnie jak stało
się to w Maastricht, pomocniczość ma służyć za swoistą „twarz” Unii
bliskiej obywatelowi. W świetle przeprowadzonej analizy rodzi się jednak pytanie – czy to rzeczywiście twarz czy raczej mocno przerysowany
makijaż, z trudem przykrywający niedostatki unijnej fizjonomii.
53
Dr Krzysztof Cebul
__________
Szkoła Wyższa Psychologii Społecznej w Warszawie
Polska i Unia Europejska
– ewolucja programowa partii politycznych
w latach 2005-2007
Wprowadzenie
Punktem odniesienia w kampanii 2007 roku był mocno wyeksponowany
w poprzednich wyborach (2005) przez Prawo i Sprawiedliwość (PiS) podział na Polskę „solidarną” i „liberalną”. „Liberalizm” nie po raz pierwszy
został wykorzystany jako straszak. Twórcy wspomnianego podziału z pewnością odnieśli sukces, bo wszystkie startujące w 2005 i 2007 roku ugrupowania, choćby nawet przez zanegowanie istnienia takiej dychotomii, ustosunkowały się do niej.
Był to jednak sukces pozorny. Nie udało się wykreować przeciwnika
odpowiedzialnego za dotychczasowe błędy polskiej polityki, ponieważ
ten… nagle zniknął. Okazało się, że wszystkie partie odcięły się od
koncepcji „liberalnej” i stanęły po stronie Polski „solidarnej”. Dodatkowo przelicytowując się, która z nich da społeczeństwu więcej owej
„solidarności”. Rywalizacja na tym polu była szczególnie widoczna
pomiędzy PiS i Platformą Obywatelską (PO).
Polska i Unia Europejska – ewolucja programowa partii politycznych w latach 2005-2007
Można w tym miejscu zapytać – jak powyższe uwagi mają się do głównego tematu niniejszego tekstu? Otóż związek między nimi jest zasadniczy. Trudno bowiem mówić o wizji Polski w Unii nie mając najpierw
za punkt wyjścia wizji samej Polski. W tym kontekście należy wskazać,
że zaprezentowany w kampanii z 2005 roku wybór między Polską
„solidarną” a „liberalną” w swej istocie sprowadzał się do problemu
oceny kierunku przemian zapoczątkowanych w 1989 roku. I o ile wybory parlamentarne 2005 były przede wszystkim konfrontacją na tym
polu, to w wyborach 2007 punktem wyjścia była już krytyka rządów
PiS, a więc sposobu realizacji koncepcji „IV Rzeczypospolitej”. Wydaje
się, iż znacząco ułatwiła ją praktyka rządzenia PiS, szczególnie zaś
zawiązanie przez tą partię koalicji z Samoobroną i Ligą Polskich Rodzin (LPR).
Zgodnie z zasadą sformułowaną przez Johna Stuarta Milla w traktacie
„O wolności”, każda opinia powinna zostać poddana krytyce po to, aby
można było ją zweryfikować, a na gruncie krytyki wytworzyć pogląd
jeszcze bardziej trafny1. Mając na uwadze powyższą tezę, trzeba ocenić,
iż takim pozytywnym następstwem podważania dotychczasowej polskiej
drogi do demokracji w oparciu o diadę „solidarna”-„liberalna”, była już
sama refleksja nad osiemnastoleciem III Rzeczypospolitej, bo w sytuacji
gdy nie ma choćby jednej alternatywnej wizji to dyskusja, ścieranie się
poglądów nie są możliwe. Nie wdając się w oceny, należy zauważyć, że
PiS taki konkurencyjny projekt sformułował i co więcej zdołał przenieść
go na poziom debaty publicznej. I nawet jeśli funkcjonująca powszechnie opinia jest całkowicie prawdziwa, ale podaje się ją jako aksjomat,
który nie może znieść gdy ktoś go zwalcza, to będzie ona przez większość
tych, którzy ją przyjmują – jedynie wyznawana bez głębszego zrozumienia i uzasadnienia2, a taka forma akceptacji raczej nie powinna cieszyć.
J. S. Mill, O wolności, przekł. A. Kurlandzka, wstęp P. Śpiewak, Wydawnictwo AKME, Warszawa 2002,
s. 68.
2 Tamże.
1
56
Krzysztof Cebul
Następstwem braku pogłębionej refleksji oraz debaty publicznej wokół
wizji Polski i szerzej, polskiego członkostwa w Unii Europejskiej 3, był
dostrzeżony w 1995 roku przez Elżbietę Skotnicką-Illasiewicz, płytki
konsens (zarówno w opiniach społecznych, jak i polityków) dla procesu integracji, wyrażający się wahliwością zgody na ten proces4. Oczywiście ów konsens od tego momentu stopniowo się pogłębia5, co wyraźnie pokazują badania, zwłaszcza z 2007 roku6, prognozując dodatkowo względną trwałość pozytywnych nastawień wobec akcesji7.
Wśród pozytywnych efektów członkostwa w przywołanych badaniach społecznych wskazywano przede wszystkim na korzyści wynikające z napływu funduszy unijnych8. Równocześnie jednak pojawiły
się opinie, że wpływ członkostwa na poprawę funkcjonowania systemu
politycznego jest znacznie mniejszy niż oczekiwano 9. Zatem, wspomniany konsens chyba nadal powinien być z ostrożności odczytywany jako warunkowa zgoda, której podstawę stanowią w dużej mierze
odczuwane w danym momencie korzyści ekonomiczne, a nie pogłębiona refleksja nad procesem integracji europejskiej.
W związku z tym, ponownie nabiera aktualności teza, według której
brak przejrzystej wizji Polski utrudniał, szczególnie w latach 19892001, wypracowanie spójnego stanowiska wobec Unii oraz formułowanie jasnych ocen naszych postępów w tym obszarze10. Jednak błęZ. Najder, Polska w Europie: cele i środki, w: Europa. Drogi integracji, A. Dylus (red.), Studium
Generale Europa, Uniwersytet Kardynała Stefana Wyszyńskiego, Warszawa 1999, s. 268.
4 E. Skotnicka-Illasiewicz, Integracja europejska jako oś podziału sceny politycznej, w: Polityka i Sejm.
Formowanie się elity politycznej, W. Wesołowski, B. Post (red.), Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa
1998, s. 90, 99-100.
5 E. Skotnicka-Illasiewicz, Członkostwo Polski w Unii Europejskiej w kulturze politycznej
parlamentarzystów, w: Obciążeni polityką. Posłowie i partie, W. Wesołowski (red.), Wydawnictwo IFiS
PAN, Warszawa 2001, s. 192.
6 E. Skotnicka-Illasiewicz, A. Byrt, Trzy lata członkostwa w doświadczeniach społecznych, w: Trzy lata
członkostwa Polski w Unii Europejskiej. Bilans korzyści i kosztów społeczno-gospodarczych związanych
z członkostwem w Unii Europejskiej – Polska na tle regionu. 1 maja 2004 r. – 1 maja 2007 r., A. Bielska
(red.), Urząd Komitetu Integracji Europejskiej, Departament Analiz i Strategii, Warszawa 2007, s. 97105.
7 Tamże, s. 105.
8 Tamże, s. 101.
9 Tamże, s. 104.
10 K. Cebul, Unia Europejska w kampanii wyborczej – jesień 2005, w: Doświadczenia społeczne dwóch
lat członkostwa Polski w Unii Europejskiej, E. Skotnicka-Illasiewicz (red.), Urząd Komitetu Integracji
Europejskiej, Departament Analiz i Strategii, Warszawa 2007, s. 73-74. Zob. też: Z. Najder, art. cyt., s.
268.
3
57
dem byłoby samo tylko przeniesienie tej tezy do sytuacji, która wytworzyła się w roku 2007. Wymaga ona bowiem pewnych uzupełnień.
Przyjmijmy zatem, że pojawienie się w sposób wyrazisty konkurujących ze sobą koncepcji Polski wywołać mogło w roku 2007 taki właśnie brak przejrzystości, swego rodzaju zamęt. Jeśli tak, to warto zapytać, czy brak owej przejrzystości – wyrażający się funkcjonowaniem
dwóch bardzo odległych od siebie wizji Rzeczypospolitej – przełożył
się na niejasny program uczestnictwa Polski w Unii formułowany
przez polityków?
Odpowiedzią na to pytanie będzie analiza programów głównych ugrupowań biorących udział w wyborach do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej w 2005 i 2007 roku – pod kątem elementów wspólnych dla poszczególnych partii oraz punktów znacząco różnicujących ich stanowiska w zakresie integracji europejskiej. W tekście zostały wykorzystane
analizy przygotowane na zlecenie Urzędu Komitetu Integracji Europejskiej w 2005 i 2008 roku11.
1. Wybory 2005
Przedmiotem analizy były programy ośmiu komitetów wyborczych:
LPR, Partii Demokratycznej (PD), Socjaldemokracji Polskiej (SdPl),
PiS, Sojuszu Lewicy Demokratycznej (SLD), PO, Polskiego Stronnictwa Ludowego (PSL) oraz Samoobrony. Biorąc za punkt odniesienia
stosunek poszczególnych partii do procesu integracji europejskiej –
programy zostały uszeregowane w pięciu grupach.
Na aksjologiczny wymiar wspólnotowego charakteru Unii najmocniej
ze wszystkich partii wskazywała SdPl. Wspólnota została zdefiniowana
w programie tej partii poprzez następujące pojęcia: zrównoważony
K. Cebul, Wizja Polski w Unii Europejskiej w kampanii parlamentarnej (wybory – jesień 2005).
Analiza programów i stanowisk partii politycznych, opracowanie przygotowane na zlecenie Urzędu
Komitetu Integracji Europejskiej, Warszawa 2005; K. Cebul, Wybory parlamentarne 2007.
Problematyka Unii Europejskiej w materiałach programowych partii politycznych i komitetów
wyborczych, opracowanie przygotowane na zlecenie Urzędu Komitetu Integracji Europejskiej, Warszawa
2008.
11
58
Krzysztof Cebul
rozwój, bezpieczeństwo socjalne, solidarność, demokracja, równość,
poszanowanie prawa. Dlatego też stanowisko tego ugrupowania zostało zakwalifikowane jako polityka: świadomego być w ramach Unii.
PD i SLD skupiły się już bardziej na korzyściach jakie Polska zyskuje
dzięki członkostwu w UE. Postulaty tych partii co prawda zaliczono do
kategorii: być w ramach Unii, lecz z zastrzeżeniem, iż były one znacząco zdominowane przez kalkulację korzyści ekonomicznych.
Co się tyczy PO i PSL, to tezy zawarte w programach tych partii pozwoliły określić ich stanowiska jako politykę: być wobec Unii, kształtowaną przez obawy połączone z kalkulacją korzyści ekonomicznych.
Wyrazem tego było równolegle występujące poczucie swoistego zagrożenia dominacją Unii Europejskiej oraz oczekiwanie na korzyści płynące z UE do Polski. Stanowisko PSL bliższe było niespójnej koncepcji
Samoobrony, zaś PO – postulatom PD i SLD.
Z kolei, LPR i Samoobrona były najbardziej zagorzałymi przeciwniczkami obecności Polski w Unii Europejskiej. Fakt ten skłaniał do przyjęcia tezy, iż oba ugrupowania zdecydowanie rozdzielały sprawy polskie oraz sprawy Unii. Te ostatnie traktując raczej jako przejściowe –
efekt rządów ówczesnego, w ich opinii „szkodliwego” układu politycznego, który należało bezwzględnie odsunąć od władzy.
Stanowisko Samoobrony nie do końca jednak mieściło się w tej klasyfikacji. Na tle programu LPR, który jasno wskazywał na potrzebę wyjścia z Unii i rozwoju poza nią, program Samoobrony charakteryzował
się dużą wewnętrzną niespójnością.
Podobnie z programami PiS i w zasadzie także PSL. Ich niespójność
była w znacznym stopniu podobna do niespójności programu Samoobrony. Paradoks programów tych trzech ugrupowań polegał na eksponowaniu koncepcji silnego państwa (którą odczytać należy przecież
jako postulat zmniejszania wzajemnych zależności między państwami
59
Unii) przy równoczesnym, niezwykle stanowczym, domaganiu się
znacznych funduszy unijnych dla Polski.
Główną tendencją dającą się zaobserwować w programach z 2005
roku nie było jednak negowanie sensu członkostwa Polski w UE, lecz
raczej postrzeganie Unii Europejskiej w kategoriach zewnętrznych
wobec Polski. Taki kierunek przekładał się na niespójne opinie w tym
zakresie. Poszukując przyczyn takiego stanu rzeczy wskazano na dwie
prawidłowości. Przede wszystkim zaobserwowano, że oceny procesu
integracji stanowiły wypadkową obaw przed zagrożeniem aksjologicznym i ekonomicznym oraz oczekiwania, a nawet wręcz żądania pomocy gospodarczej od UE. Zauważono też, że im silniejsza skłonność do
negacji dotychczasowej polskiej drogi do demokracji, tym bardziej
wyrazista tendencja traktowania Unii Europejskiej w kategoriach
zewnętrznych.12 Poszczególne partie starały się nawet wykreować na
„jedynych” gwarantów suwerenności Polski, przesadnie akcentując
konieczność nie tyle juz obrony, co walki o polskie interesy. W ukształtowaniu się tego typu przekonań istotną rolę odegrał właśnie ów dychotomiczny podział na Polskę „liberalną” i „solidarną”. Spowodował on
pogłębienie się niespójności programowych i pojawienie się w debacie
publicznej niezrozumiałego, niejasnego języka.
2. Wybory 2007
W porównaniu z rokiem 2005 problematyka Unii Europejskiej zajmuje w programach przedstawionych przed wyborami parlamentarnymi
z 2007 roku relatywnie dużą ilość miejsca. W analizie pod uwagę wzięto przede wszystkim cztery ugrupowania, które dostały się do parlamentu w październiku 2007 roku: PiS, PO, PSL oraz koalicję Lewica i Demokraci (LiD)13: SLD, SdPl, PD i Unii Pracy. Kwestie związane z integracją zostały też lepiej uporządkowane, przez co stały się bardziej
czytelne. Uwaga ta tyczy się w równym stopniu programów PO, PiS,
12
13
K. Cebul, Unia Europejska w kampanii wyborczej – jesień 2005, art. cyt., s. 88.
22 kwietnia 2008 r. Klub Poselski LiD został formalnie rozwiązany.
60
Krzysztof Cebul
LiD i PSL. Co więcej, obok raczej ogólnych do tej pory wskazań, co do
pożądanych działań w polityce europejskiej, w programach partii
znalazły się też propozycje szczegółowych rozwiązań.
Punktem odniesienia w wyborach 2007 roku była, nie tyle ocena kierunku polskich przemian po 1989 roku, lecz przede wszystkim stosunek do sposobu realizacji przez PiS koncepcji „IV Rzeczypospolitej”.
Poszczególne postulaty programowe konstruowane były na bazie
krytyki projektów oraz działań PiS w okresie 2005-2007.
Chyba najmocniejsza krytyka widoczna była w programie LiD, ale była
ona również silna w materiałach PO i PSL. W programie LiD czytamy,
że konsekwencją rządów PiS jest „zepsute prawo, zawłaszczone państwo, podzielone społeczeństwo”. Według autorów programu PSL
Polska „solidarna” okazała się w rzeczywistości „próbą dominacji
państwa nad wszelkimi przejawami życia społecznego”. Podobne
oceny formułuje PO: „Nie może być tak, że jakaś partia urasta do roli
dyktatora tylko dlatego, że zdobyła większość w parlamencie, narzuca swoją wolę innym i bezwzględnie chroni swoje partyjne interesy”.
Atakowane w ten sposób PiS przedstawiło program dla Polski, którego
jednym z głównych filarów było przyjazne obywatelowi i skuteczne
państwo. Charakterystyczne, że w tym obszarze PiS widzi przede
wszystkim konieczność zwiększenia nakładów na służby specjalne
odpowiedzialne za bezpieczeństwo obywateli. Wskazuje nawet na
swoje dokonania w tym zakresie: „Służby specjalne zaczęły wreszcie
służyć interesom państwa, a nie swoim własnym”. Kolejny cel, który
wymienia PiS to budowanie silnej pozycji Polski na arenie międzynarodowej, realizowany, co wynika z analizowanych materiałów, przede
wszystkim przez bezkompromisowe artykułowanie polskich interesów. W tym kontekście pojawia się ocena, iż to właśnie w trakcie rządów PiS: „Polska zaczęła mówić na forum międzynarodowym o własnych interesach donośnym i wyraźnym głosem, przestając być
realizatorem wizji innych”.
61
Wizja miejsca Polski w Unii Europejskiej
Jednak zasadniczą zmianę, która dokonała się przed wyborami 2007
(w porównaniu z rokiem 2005) sygnalizuje widoczna dopiero w programach PSL, PO i LiD teza, że Polska wstępując do Unii stała się jej
częścią, a zatem interesy Unii nie są sprzeczne z interesami Polski, tak
jak interesy Polski nie są sprzeczne z interesami Unii.
Widać to przede wszystkim w programie PSL. Znajdujemy w nim
tezę, iż w świecie, który jest „zdominowany globalnymi współzależnościami”, to właśnie poprzez obecność w strukturach Unii – Polska
zyskuje pełniejsze możliwości rozwiązywania swoich problemów.
Uderzające jest to, że w odróżnieniu od dotychczasowego kierunku,
obie rzeczywistości (Polska i Unia Europejska) są już traktowane
nierozłącznie. PSL ewoluowało w stronę stanowiska, które wyraża
się przekonaniem, iż: „Polska chroniąc własne interesy, powinna
umacniać Unię Europejską”.
Także twórcy programu PO wskazują, iż tylko „silna i sprawna UE
może sprostać wyzwaniom, którym w pojedynkę żaden z krajów
członkowskich nie będzie w stanie stawić czoła”. Chodzi tu o zagrożenia
terrorystyczne, migracje oraz zmiany klimatyczne.
Podobnie LiD określa dwa równoczesne kierunki działania: dbałość
o polskie interesy oraz wzmacnianie Unii Europejskiej. Koalicja ta
stoi na stanowisku, iż: „Polską strategią powinno być wpisywanie
się w rdzeń polityczno-gospodarczy Unii”, znalezienie się „w centrum grawitacji projektu politycznego”.
Powyższa zmiana jest z całą pewnością oznaką dokonujących się u polskich polityków przewartościowań dotyczących wizji geopolitycznego
położenia Polski. Coraz bardziej zdają się oni podzielać pogląd, iż w obliczu postępującej globalizacji osamotniona Polska nie byłaby w stanie
poradzić sobie w konkurowaniu na tym wielkim rynku. Zmiana ta
62
Krzysztof Cebul
stanowi również wyjaśnienie dlaczego z programów w zasadzie zniknęło, dominujące wcześniej hasło-straszak: obrony suwerenności
Polski. Partie odrzuciły tym samym dotychczasowy model uprawiania
polityki europejskiej w oparciu o kategoryczne artykułowanie prawie
wyłącznie partykularnych – polskich interesów.
Co więcej, nawet w programach ugrupowań raczej niechętnych Unii
– porozumienie Liga Prawicy Rzeczypospolitej (LPR, Prawica Rzeczypospolitej oraz Unia Polityki Realnej) – może nie wprost, ale
jednak, rysuje się teza, iż Unia to pewien porządek, który także
Polska współtworzy. Partie te zaczynają rozumieć, że można nie
zgadzać z jego obecnym kształtem, ale nie stoi to wcale na przeszkodzie, by w jego ramach dążyć do przeprowadzenia takich czy
innych zmian. W programie tej koalicji znajdujemy co prawda
sprzeciw wobec wprowadzenia „przemianowanej konstytucji europejskiej”, która narzuci Polakom obce prawo, sprzeciw wobec
rozszerzenia kompetencji „socjalistycznej biurokracji brukselskiej”, czy sprzeciw wobec wprowadzenia waluty euro, ponieważ
spowoduje to znaczący wzrost cen. Zniknęła jednak kategorycznie
sformułowana teza, obecna jeszcze w 2005 roku (w programie
LPR), iż „Rozwój Polski może nastąpić tylko poza Unią”. Zamiast
niej mamy postulat budowania „silnej opinii chrześcijańskiej” w
strukturach UE. Liga Prawicy Rzeczypospolitej przyjmuje więc
postawę – w zasadzie – aktywną, wyrażającą się jednak chęcią
współdecydowania o przyszłym kształcie wspólnoty (uczestnictwa
w tym procesie).
Nie zmienił się natomiast kierunek reprezentowany przez Samoobronę, która z jednej strony głosi swego rodzaju program egoizmu narodowego: „zadaniem posłów do Parlamentu Europejskiego wybranych z listy Samoobrony RP jest przedstawianie własnego stanowiska w obronie polskiego interesu narodowego”, a z drugiej podkreśla,
iż wszelkie formy współpracy międzynarodowej muszą mieć jednak
„charakter partnerski”. Uzasadniając takie stanowisko twórcy progra-
63
mu Samoobrony powołują się nawet na autorytet Jana Pawła II i jego
słowa: „byliśmy i jesteśmy w Europie”. Wyprowadzają z nich dodatkowo tezę, iż „we wspólnym interesie jednoczącej się Europy będzie
wspieranie strategii dynamizowania polskiej gospodarki”, przez
którą rozumieją „przyśpieszanie absorpcji środków wspomagających
z funduszy UE”. W gruncie rzeczy stanowisko tej partii daje się sprowadzić do następującej tezy (będącej w zasadzie odwróceniem stanowiska reprezentowanego przez PSL, PO i LiD): skoro byliśmy w Europie
od zawsze, to środki unijne po prostu nam się należą, a rozwój i siła
Unii są uzależnione od rozwoju Polski.
Środki unijne
Kwestia absorpcji środków unijnych występuje jako ważny temat w programach 2007, lecz w porównaniu z rokiem 2005 nie jest zagadnieniem dominującym. Za to dużo więcej miejsca poświęcono sprawom
wewnętrznym całej Unii (nie tylko Polski w Unii), a także problemom
wspólnej polityki zagranicznej.
Jedynie w przypadku programu PiS sprawy europejskie wydają się być
sprowadzone w zasadzie do problemu skutecznego pozyskiwania
środków unijnych. Znajdujemy w nim deklarację, iż „Rząd PiS bardzo
aktywnie stara się o sprawne pozyskanie i maksymalne wykorzystanie funduszy”, a działania te prowadzić mają do „pełnego wykorzystania naszego członkostwa w UE”. W pewnym stopniu takie podejście jest również charakterystyczne dla PO. Chociażby idea solidarności ma w programie tej partii wymiar materialny: „Zmniejszanie unijnego budżetu tuż po poszerzeniu było błędem. Nie można mieć więcej
Unii za mniej pieniędzy. Poszerzona Unia potrzebuje solidarności
zarówno ekonomicznej, jak i politycznej”. Interesujące, że w najmniejszym stopniu kwestie korzyści ekonomicznych akcentuje PSL.
64
Krzysztof Cebul
Porządek prawno-instytucjonalny UE
Ważnym elementem programów są koncepcje porządku prawnoinstytucjonalnego wspólnoty. PO, PSL i LiD jednoznacznie wskazują
na potrzebę ustanowienia konstytucji europejskiej, choć dosyć ogólnie
formułują jej założenia.
PO stoi na stanowisku, iż należy szybko opracować nową konstytucję
europejską. Przede wszystkim traktat powinien zagwarantować konsolidację instytucjonalną Unii poprzez stworzenie równowagi pomiędzy
kompetencjami organów międzyrządowych odpowiedzialnych za strategiczny kierunek jej rozwoju oraz organów wspólnotowych odpowiedzialnych za sprawne funkcjonowanie Unii, utworzenie urzędu unijnego ministra spraw zagranicznych, który miałby przede wszystkim kompetencje w
zakresie europejskich sił zbrojnych.
Program PSL sygnalizuje, iż konstytucja europejska powinna ustanawiać
zasady „warunkujące dbałość o kapitał społeczny i solidarność europejską”. PSL postuluje także konieczność umocnienia Parlamentu Europejskiego i Komisji Europejskiej.
Autorzy programu LiD oceniają jedynie, że sprzeciw PiS wobec traktatu konstytucyjnego był „bezmyślny” oraz, że konieczne jest zawieranie
kompromisów: „skuteczność w Unii Europejskiej nie oznacza blokowania decyzji (…). Wymaga poszanowania wspólnego kontraktu
zawartego z innymi państwami członkowskimi”.
Z kolei, PiS wyraża obawę, iż Unia może zostać zdominowana przez
„państwa najsilniejsze, najbardziej ludne i najpotężniejsze ekonomicznie”, a taka „dominacja i partykularyzm interesów największych
państw Unii” będzie negatywnie wpływać na realizację „idei solidarności europejskiej”. Do pozytywnych przeobrażeń PiS zalicza utrzymanie wagi polskiego głosu w unijnym procesie decyzyjnym oraz
zapewnienie dopływu do Polski środków unijnych. Program PiS pod-
65
kreśla także konieczność podjęcia następujących działań: zwiększenia
przejrzystości wewnętrznych mechanizmów decyzyjnych, sposobu
funkcjonowania instytucji unijnych, a także zwiększenia „należnego
nam” udziału kadrowego Polski w instytucjach europejskich.
Zagadnienia aksjologiczne
Kwestiom aksjologicznym, do tej pory raczej mocno akcentowanym,
w programach z 2007 roku nie poświęcono prawie wcale miejsca. W zasadzie występują one tylko w programie PO i LiD. Dla PO ważne jest, aby
przyszła konstytucja potwierdziła tożsamość Unii poprzez odwołanie do
dziedzictwa chrześcijaństwa. Z kolei, LiD opowiada się za podpisaniem
Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej oraz widzi aktywną rolę Polski
w promocji praw człowieka na poziomie unijnym, a nawet w promowaniu
w świecie wartości europejskich i tworzeniu w ten sposób „ładu międzynarodowego opartego na poczuciu odpowiedzialności i solidarności”.
Polityka zagraniczna Polski
– członka Unii oraz priorytety wspólnej polityki UE
Na konieczność współpracy z najbliższymi sąsiadami Polski bardzo
wyraźnie wskazują przede wszystkim PO i LiD. Dla PiS, PO, PSL i LiD
kluczowe znaczenie ma sojusz ze Stanami Zjednoczonymi. PO, PSL i LiD
podkreślają potrzebę szybkiego porozumienia z Rosją, a tylko PiS mówi o
możliwości blokowania przez Polskę negocjacji Unii z Rosją i stawia tu
warunek zniesienia embarga. Charakterystyczne dla wszystkich czterech ugrupowań jest mocne położenie akcentu na problemy dotyczące
całej Unii: wspólnej polityki zagranicznej, obronnej, czy bezpieczeństwa energetycznego, a nie koncentrowanie się wyłącznie na partykularnych interesach Polski.
Symptomatyczne jest, iż PiS rozumie przez umacnianie pozycji międzynarodowej Polski udział polskich żołnierzy w misjach pokojowych,
które są „jednym z ważniejszych elementów wspierających naszą
66
Krzysztof Cebul
politykę zagraniczną i nasz głos na arenie międzynarodowej”, zaś
Polska jest „jednym z najważniejszych państw wspierających militarne działania stabilizacyjne na świecie”. Ponadto celem PiS jest
wzmocnienie NATO oraz jednoczesna budowa wspólnej europejskiej
polityki obronnej. Elementem składającym się na program bezpieczeństwa jest również zacieśnianie strategicznego partnerstwa z USA, m.in.
poprzez budowę tarczy antyrakietowej. Program PiS wskazuje także na
konieczność dywersyfikacji dostaw energii. Partia ta widzi potrzebę
zwiększenia zaangażowania Unii w obszarze Europy Wschodniej oraz
Południowego Kaukazu i Zakaukazia. PiS jest również zwolennikiem
szybkiego członkostwa w strukturach euro-atlantyckich dla Ukrainy,
Mołdawii, Gruzji, Azerbejdżanu, Armenii, a w przyszłości także Białorusi.
Jeśli chodzi o relacje z Rosją to uzależnione są one od zniesienia embarga
na polskie produkty. PiS wskazuje tu na możliwość wywierania nacisku
poprzez blokowanie negocjacji UE z Rosją.
Platforma Obywatelska również widzi konieczność utrzymywania
bliskiego sojuszu ze Stanami Zjednoczonymi, ale także z Niemcami,
Czechami, Słowacją, Litwą i Francją. Ważną kwestią dla tego ugrupowania jest tworzenie wspólnej polityki obronnej. Niezależnie od tego,
niezbędna jest również aktywność Polski w ramach ONZ i NATO. PO
podkreśla potrzebę dobrych relacji oraz współpracy handlowej z Rosją, Ukrainą i Białorusią. Partia ta deklaruje także, iż Białoruś może
liczyć na pomoc Polski w demokratyzacji tego kraju i zbliżaniu do
Europy.
Według PSL Polska powinna wspierać obecność Stanów Zjednoczonych
w Europie Środkowo-Wschodniej oraz ułatwiać współpracę Unii z Rosją.
Autorzy programu PSL oceniają, że: „W naszym interesie są dobre stosunki ze wszystkimi silniejszymi od nas partnerami”, zaś swoją wzmocnioną pozycję w Unii – Polska powinna wykorzystać także do „usunięcia
wszystkich niedomówień w stosunkach polsko-niemieckich”. Biorąc pod
uwagę, że do tej pory PSL mocno akcentował zagrożenia dla Polski płynące ze strony Niemiec, to tym bardziej należy podkreślić, że jest to w zasa-
67
dzie jedyny wątek „niemiecki” w aktualnym programie tej partii. Ponadto
PSL wskazuje także na konieczność tworzenia wspólnej polityki zagranicznej, obronnej oraz bezpieczeństwa energetycznego.
Koalicja LiD jako priorytety wymienia: tworzenie wspólnej unijnej polityki zagranicznej, bezpieczeństwo energetyczne Unii, rozwiązywanie problemów globalnych (misje pokojowe, terroryzm, głód i choroby) oraz
potrzebę przeciwdziałania zmianom klimatycznym. Przede wszystkim zaś
wyraźnie wskazano, że Polska musi odbudować sojusze wewnątrz Unii,
zwłaszcza z Niemcami, Francją i w ramach Grupy Wyszehradzkiej. Ponadto niezbędna jest także rozbudowa kontaktów z Rosją, Chinami, Indiami, Brazylią, państwami Środkowego i Dalekiego Wschodu.
Wprowadzenie wspólnej waluty
PO, PSL i LiD zgodnie opowiadają się za wprowadzeniem wspólnej waluty. Wśród korzyści wynikających z wprowadzenia euro wymieniane są:
wyeliminowanie wahań kursów walut, zwiększenie pomocy z Unii, poprawa gospodarki i rozwój przedsiębiorczości. Na temat wstąpienia Polski
do strefy euro nie ma za to żadnej wzmianki w programie PiS.
Rolnictwo
Rolnictwo w świetle programów PiS, PO i PSL musi być objęte szeroką
pomocą unijną. Partie te widzą konieczność modernizacji sektora
rolnego, choć PiS wyraźnie zastrzega, że należy zachować jak największą liczbę gospodarstw i zapewnić im rozwój. W podobnym kierunku
idzie PSL postulując wsparcie ekonomiczne dla gospodarstw rodzinnych, a program PO mówi o wyrównywaniu dystansu cywilizacyjnego
między wsią a miastem. Odmienne stanowisko w tym zakresie prezentuje jedynie LiD, głosząc dość enigmatycznie sformułowaną potrzebę
otwarcia Polski na dalsze urynkowienie rolnictwa.
68
Krzysztof Cebul
3. Zestawienie głównych zagadnień związanych
z integracją europejską w programach 2008
PiS
Porządek
prawnoinstytucjonalny
Unia nie może
być zdominowana przez
partykularne
interesy
największych
państw
Kwestie aksjologicznokulturowe
Polityka zagraniczna
PO
Konieczność
opracowania
konstytucji
europejskiej
(równowaga
pomiędzy
kompetencjami
organów międzyrządowych i Unii)
PSL
Potrzeba
ustanowienia
konstytucji
europejskiej
(dbałość o kapitał
społeczny i
solidarność
europejską)
Różnorodność
wartości i kultur
Udział polskich
żołnierzy w
misjach
pokojowych
Strategiczne
partnerstwo z
USA
Wzmocnienie
NATO
Budowa
wspólnej polityki
obronnej
Dywersyfikacja
dostaw energii
Zaangażowanie
UE w Europie
ŚrodkowoWschodniej,
Południowym
Kaukazie i
Zakaukaziu
Działania na
rzecz przystąpienia
do struktur euroatlantyckich:
Ukrainy,
Mołdawii, Gruzji,
Azerbejdżanu,
Armenii,
Białorusi
Dziedzictwo
chrześcijańskie
fundamentem Unii
Utworzenie urzędu
ministra spraw
zagranicznych Unii
(kompetencje
dotyczące
polityki obronnej)
Strategiczne
stosunki z USA
Bliski sojusz z
Niemcami,
Czechami,
Słowacją, Litwą i
Francją
Współpraca
handlowa z Rosja,
Ukrainą i Białorusią
Aktywność w
ramach NATO i
ONZ
LiD
Sprzeciw PiS wobec
traktatu konstytucyjnego był „bezmyślny”
Konieczność podpisania Karty Praw
Podstawowych
Konieczność
tworzenia
polityki zagranicznej i
obronnej Unii
Bezpieczeństwo
energetyczne UE
Wspieranie
obecności USA w
Europie
ŚrodkowoWschodniej
Ułatwianie
współpracy Unii
z Rosją
Promowanie praw
człowieka
Rozwój wspólnej
polityki zagranicznej i
bezpieczeństwa
Odbudowa sojuszy z
Niemcami, Francją,
państwami Grupy
Wyszehradzkiej
Sojusz z USA
Rozbudowa kontaktów z Rosją, Chinami,
Indiami, Brazylią,
państwami Środkowego i Dalekiego
Wschodu
Rozwiązywanie
problemów globalnych
(misje pokojowe,
terroryzm, migracje,
głód i choroby)
Bezpieczeństwo
energetyczne
Przeciwdziałanie
zmianom klimatycznym
Relacje z Rosją
uzależnione od
zniesienia
embarga na
polskie produkty
69
Wspólna waluta
Przeznaczenie
środków unijnych
Rozwój regionów
Budowa dróg
krajowych,
autostrad, sieci
kolejowych, i
lotnisk
Ochrona
środowiska,
zalesianie
Poprawa
innowacyjności
gospodarki
Utrzymanie
wysokiego
wzrostu
gospodarczego
Renowacja i
budowa
obiektów
kulturalnych
Wprowadzenie
euro przyniesie
korzyści polskim
przedsiębiorcom i
konsumentom
oraz zapewni
stabilność finansów
publicznych i
poziomu cen
Wprowadzenie
euro wyeliminuje
wahania kursów
walut i zwiększy
pomoc z Unii
Wprowadzenie euro
wzmocni atrakcyjność
inwestycyjną Polski,
wyeliminuje wahania
kursów walut i
zwiększy wartość
środków europejskich
Rozbudowa sieci
komunikacyjnej,
kolei, lotnisk
regionalnych
Ekologia
Modernizacja polskiej
gospodarki
Budowa „Małej
retencji”
Promowanie
transportu
przyjaznego dla
środowiska
Rozbudowa kolei i
dróg
Wyrównywanie
dysproporcji w
rozwoju „Polski
Wschodniej”
Dostęp do
Internetu dla
wszystkich
obywateli
Zracjonalizowanie
zarządzania
gospodarką wodną
Wdrażanie
nowoczesnych
metod dywersyfikacji źródeł energii
Wspieranie nauki
Rewitalizacja i
rozwój dużych
miast
Ochrona środowiska i rozwój
turystyki
Wsparcie rybołówstwa
Rolnictwo
Zachowanie jak
największej
liczby gospodarstw i
zapewnienie im
rozwoju
Wykorzystanie
funduszy
unijnych na
modernizację
rolnictwa i renty
strukturalne,
Dopłaty
bezpośrednie
70
Finansowanie
kultury
Wyrównywanie
dystansu cywilizacyjnego między
wsią a miastem
Zwiększenie dopłat
bezpośrednich
Reforma systemu
doradztwa
rolniczego
Edukacja młodzieży i dorosłych z
obszarów wiejskich
Wsparcie
ekonomiczne dla
gospodarstw
rodzinnych
Wykorzystanie
strefy wolnego
handlu w
ramach Unii do
zwiększenia
eksportu na jej
rynki wewnętrzne
Otwarcie na dalsze
urynkowienie
rolnictwa
Krzysztof Cebul
Wnioski
Analizy programów partii politycznych z 2005 i 2007 roku pozwalają
mówić o ewolucji, która stopniowo zmierza w kierunku upodabniania
się stanowisk głównych ugrupowań parlamentarnych odnośnie: wizji
miejsca Polski w Unii, koncepcji porządku prawno-instytucjonalnego
wspólnoty, kierunków polityki zagranicznej Polski jako członka UE,
priorytetów wspólnej polityki Unii, przyjęcia wspólnej waluty oraz rolnictwa. O ile ze względu na rodzaj relacji Polski z Unią w 2005 roku partie
zostały sklasyfikowane w ramach pięciu stanowisk: [1] być w ramach
Unii14, [2] być w ramach Unii – zdominowane przez kalkulację korzyści ekonomicznych (SLD), [3] być wobec Unii – równoczesne obawy
połączone z kalkulacją korzyści ekonomicznych (PO, PSL), [4] stanowiska niespójne – postulat niezależności, silnego państwa przy jednoczesnym żądaniu pomocy od Unii (PiS, Samoobrona) oraz [5] być
przeciw Unii (LPR), to w roku 2007 wśród ugrupowań parlamentarnych możemy wyróżnić już tylko dwa z nich. Stanowisko: być w ramach Unii – reprezentowane jest przez PSL, LiD i PO, zaś program
europejski PiS mieści się w kategorii: być wobec Unii.
Tym samym okazało się, że wprowadzenie do dyskursu politycznego
dwóch znacząco różniących się koncepcji Rzeczypospolitej nie spowodowało dezorientacji i nie przełożyło się w roku 2007 na niejasny
program uczestnictwa Polski w Unii. Polaryzacja ta przyczyniła się co
prawda do zaostrzenia podziałów w Polsce, ale z drugiej strony warto
dostrzec, iż jej pozytywnym skutkiem były: aktywizacja polityków,
która przełożyła się choćby na konsolidację programową w obszarze
integracji europejskiej, a także mobilizacja społeczeństwa podczas wyborów. Oczywiście trzeba mieć też na uwadze jak bardzo ważną rolę odegrały tu pozytywne doświadczenia trzech lat członkostwa Polski w Unii Europejskiej. Być może uświadomiły one niektórym politykom, że przesadnie
wyolbrzymiali zagrożenia związane z integracją. Natomiast bez odpowie-
SdPl nie przekroczyło 5% progu wyborczego, zatem stanowisko: być w ramach Unii nie miało
początkowo swoich rzeczników w Sejmie V kadencji.
14
71
dzi pozostaje na razie pytanie o długofalowe konsekwencje próby realizacji w latach 2005-2007 projektu „IV Rzeczypospolitej”...
72
Mgr Mateusz Krycki
__________
Uniwersytet Kardynała Stefana Wyszyńskiego
w Warszawie
Traktat Lizboński jako oferta polityczna.
Marketingowa diagnoza irlandzkiego „nie”
Instytucje Unii Europejskiej – zarówno te o charakterze podmiotowym,
jak i funkcjonalnym – kształtowały się przez lata w oparciu o zasadę
demokratycznego wyboru, dialogu i partnerstwa. Na wspólnym korzeniu wartości, instytucje te służyły i służą procesom dalszej i głębszej
integracji Europy. Ewolucja instytucjonalna, inspirowana przez kolejnych
spadkobierców Ojców Europy zmierza do takiego porządku prawnego,
który odpowiadać będzie zmieniającej się – za sprawą przemian ustrojowych i globalizacji – rzeczywistości politycznej, gospodarczej i społecznej.
Od 2004 roku, wraz z akcesją 10 nowych członków z Europy Środkowej i
Południowej, przed UE jako wspólnotą narodów stoi wyzwanie na miarę
tego sprzed ponad 50 lat, gdy ową wspólnotowość definiowano na nowo
po okresie wojen. Jest nim określenie, a następnie zmaterializowanie
nowej wizji Europy, odpowiadającej na pytanie „kim jesteśmy” i „dokąd
zmierzamy” – w ramach zaktualizowanych polityk, uwzględniając możliwości, konsekwencje, szanse i zagrożenia realizacji owej wizji1. SpoWspółczesny dyskurs dotyczący przyszłości UE zapoczątkowany został wraz z pracami nad Traktatem z Nicei.
Politycy europejscy, mając świadomość ceny odzwierciedlonych w Traktacie kompromisów, a więc ograniczeń
względem realnej reformy UE, w ramach konferencji międzyrządowej wezwali do podjęcia bardziej wnikliwej i szerszej
1
Traktat Lizboński jako oferta polityczna. Marketingowa diagnoza irlandzkiego „nie”
łeczna negacja wobec fundamentów prawnych tejże zmiany, wyrażona
najdobitniej przez obywateli Francji i Holandii w referendach narodowych w odniesieniu do Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy, oraz przez obywateli Irlandii w referendum narodowym dotyczącym
akceptacji Traktatu Lizbońskiego nakazuje sądzić, iż rozwiązania reformujące nie wychodzą naprzeciw oczekiwaniom obywateli UE. Analiza
poreferendalnych badań społecznych w wymienionych powyżej krajach
skłania jednak do innych wniosków2.
Autor proponuje, na gruncie teorii marketingu politycznego, aby opisując Traktat z Lizbony oraz brak akceptacji dla jego ratyfikacji, przyjąć określony paradygmat oferty politycznej – przybliżający czytelnikowi kryteria oceny oraz czynniki odrzucenia lub akceptacji oferty, co
ułatwi kategoryzację przyczyn głosu sprzeciwu wobec Traktatu reformującego, zdefiniowanych uprzednio na podstawie analizy dostępnych badań opinii społecznej.
Marketing dla polityki
Główne procesy polityczne, do których należą legitymizacja władzy oraz
stanowienie i egzekwowanie prawa, zmierzają do określonego wolą
suwerena (narodu, wspólnoty) układu reprezentacji politycznych oraz
porządku społeczno-gospodarczego – zgodnego z doktryną przyjętą
przez reprezentację silniejszą3. Wraz z demokratyzacją życia i związanym
z nią mechanizmem permanentnego wyboru produktów, idei, opcji, programów, a także przemianami cywilizacyjnymi związanymi z globalizacją,
owe procesy przebiegają w co raz większym stopniu według logiki
marketingu. Nie są tu wyjątkiem działania instytucji ponadnarodo-
debaty nad przyszłością Unii Europejskiej, dołacząjąc do Traktatu nicejskiego dokument programowy w zakresie
rewizji traktatów (Deklaracja z Leaken). Szerzej o tym w: E. Górnicz , Etapy reformy traktatowej 2001–2008. Przebieg
i ocena, w: Biuletyn Analiz UKIE, nr 20, Warszawa 2008, s. 1-5. Zob. także: Laeken Declaration on The Future of The
European Union, http://european-convention.eu.int/pdf/LKNEN.pdf (08.12.08).
2 Z uwagi na przyjęty w artykule zakres przedmiotowy problematyki, w dalszej części zaprezentowana zostanie jedynie
analiza wyników badań społecznych przeprowadzonych po referendum w Irlandii.
3 Por. A. Antoszewski, Proces i zmiana polityczna, w: A. W. Jabłoński, L. Sobkowiak, Studia z teorii
polityki, tom 1., Wydawnictwo Uniwersytetu Wrocławskiego, Wrocław 1999, s. 189-203.
74
Mateusz Krycki
wych – jest bowiem użyteczna i nader skuteczna4. Onegdaj logika ta
wyznaczała prawa gospodarowania na rynku dóbr materialnych; dziś
stanowi metaformułę zarządczą, służącą spełnianiu oczekiwań szeroko
rozumianego odbiorcy-konsumenta. Stosowanie reguł marketingu –
rozumianego jako holistyczna teoria zarządzania – w polityce nie jest już
novum, a poszerzającemu się spektrum praktyk towarzyszy rozwój dyskursu akademickiego. W dziedzinie nauk ekonomicznych oraz społecznych, dla opisu procesów i zjawisk przenikania orientacji marketingowej
do współczesnej polityki, zgodnie przyjmuje się określenie marketingu
politycznego lub – rzadziej – marketingu w polityce5. Istnieją różnorakie
perspektywy opisu marketingu politycznego, w myśl których definiuje się
go – w szerszym lub węższym ujęciu – jako dyscyplinę naukową, dziedzinę rynku usług, zespół narzędzi lub proces. Definicja marketingu politycznego jako dziedziny wiedzy wskazuje jednocześnie na cechę procesualności zjawisk, stanowiących przedmiot badań naukowych – marketing
polityczny zajmuje się bowiem „badaniem procesów wymiany pomiędzy
politycznymi podmiotami, ich środowiskiem i pomiędzy nimi samymi,
szczególnie odnosząc się do pozycjonowania tych podmiotów na rynku,
ich komunikacji, metod dzięki którym strategie mogą być realizowane,
Funkcją polityki jest skuteczność – należy jednak pamiętać o granicach polityki zoriontowanej na efekt,
którą wyznaczają godność i prawa człowieka. Z racji postawionych w pracy założeń, etyczny wymiar
marketingu politycznego jest tu jedynie sygnalizowany - skłaniając się zarazem ku założeniu o służebności
marketingu, autor sugeruje wykorzystanie w języku opisu określenia marketingu „dla”.
5 Wraz z postępującymi zmianami społecznymi następuje głębsze przenikanie się nauk ekonomicznych i
społecznych, czego konsekwencją jest m.in. powstawanie nowych gałęzi marketingu – np. marketing
turystyczny, marketing sensoryczny, marketing wartości, marketing społeczny, marketing terytorialny,
blutooth marketing. Niektóre z nich de facto nie wnoszą nowej treści i należy je traktować jako
uproszczenie nazewnicze, częściowo wynikające z językowej mody, a po części także z intencji tworzenia
odrębnej dziedziny wiedzy, która jako know-how może stanowić wartość rynkową. Teoria marketingu –
mimo sporu wśród ekonomistów, co do jej realnego znaczenia – dynamicznie się rozwija i uzupełniana
jest o szereg użytecznych modeli teoretycznych (czego efektem jest m.in. przejście od tzw. orientacji
produktowej do orientacji na klienta). Ewolucję marketingu w stronę sfer wymiany wartości
niematerialnych, nieekwiwalentnych można ocenić pozytywnie, ale nie należy podchodzić do
nowopowstających odmian-przymiotników marketingu bezkrytycznie. Zob. G. Foxall, Marketing domain, w: European Journal of Marketing, 1989, No. 8, s. 7-22. Jakkolwiek, całkowite odrzucenie
adaptacji orientacji marketingowej w dziedzinach pozagospodarczych nie jest słusznym podejściem – ma
ono jednak swoich zwolenników: m.in. W. Potwora i M.Duczmal, twierdzą, iż „tam, gdzie nie można
zdefiniować przedmiotu wymiany lub istoty produktu, gdzie wymiana jest nieekwiwalentna lub też nie
można określić ceny, to mówienie o marketingu jest nieporozumieniem lub nadużyciem”. W. Potwora, M.
Duczmal, H. Mruk, B.Pilarczyk, Marketing-nowości i trendy, Poznań 2001 s. 48. Słusznie zauważa A.
Szromnik, że „marketing należy rozpatrywać nie tylko poprzez pryzmat materialnych potrzeb człowieka
czy jego potrzeb konsumpcyjnych, ale także poprzez pryzmat potrzeb i pragnień wyższego rzędu,
zaspokajanych poprzez uczestnictwo w imprezach i pracach różnych organizacji, poprzez obcowanie i
stosunki w wybranymi osobami, poprzez przebywanie na określonym obszarze czy też poprzez możliwość
poznania i akceptacji różnych idei”. Cyt. za: R. Wiszniowski, Marketing wyborczy. Studium kampanii
wyborczych w systemach prezydenckich i semiprezydenckich, PWN, Wrocław 2000, s. 14.
4
75
włączając badania dotyczące postaw, świadomości i reakcji grup społecznych”6. Marketing polityczny jako dziedzina rynku usług określany jest
zazwyczaj mianem marketingu ugrupowań politycznych i oznacza subdyscyplinę marketingu usług organizacji niekomercyjnych, której domeną jest
„wspomaganie działań na rzecz pozyskiwania zwolenników idei oraz osób
mających reprezentować interesy pewnych grup społecznych w strukturach
władzy lub opozycji”7. W definiowaniu marketingu politycznego jako zbioru
instrumentów i działań dość często stosuję się odniesienia do sytuacji rywalizacji wyborczej – marketing w polityce jest w tym sensie zespołem technik
mających na celu „dostosowanie kandydata do jego potencjalnego elektoratu, spopularyzowanie go jak największej liczbie wyborców i każdemu z nich,
stworzenie różnicy w stosunku do konkurentów oraz minimalnym wysiłkiem zjednanie sobie podczas kampanii jak największej ilości niezdecydowanych wyborców”8.
W opisie „politycznej” odmiany marketingu – zwłaszcza w kontekście
niniejszej pracy, warto przyjąć ową szerszą perspektywę badawczą.
Istotę marketingu, jak i samej polityki można wtedy określać kategoriami znaczeniowymi innymi niźli tylko osiąganie zysku ekonomicznego, czy zdobywanie władzy9. Wszak poszerzanie tej perspektywy
musi mieć też punkt krańcowy, z jednej strony po to, aby słowo „marketing”, a zwłaszcza fraza „marketing polityczny” nie stanowiły kolejnego uniwersalnego klucza, według którego definiuje się otaczające
nas zjawiska; a z drugiej nie stały się czystym profesjolektem, zastrzeżonym dla tak zwanych specjalistów od marki lub wizerunku. Jak
pisze Michael J. Baker: „Marketing jest zagadką. Jest on jednocześnie
prosty i złożony, (…) jest filozofią lub stanem umysłu i dynamiczną
funkcją biznesu; jest nowy i stary jak sam czas. Cynicznie mówiąc,
możemy zaobserwować, że marketing jest wobec tego dokładnie tym,
czym chcemy aby byli, poprzez to, wszystkim i niczym”10. Definicja marCyt. za: M. Mazur, Marketing Polityczny, PWN 2002, s. 18.
M. Krzyżanowska, Marketing usług organizacji niekomercyjnych, Wydawnictwo Wyższej Szkoły
Przedsiębiorczości i Zarządzania, Warszawa 2001, s. 52.
8 Cyt. za: M. Mazur, dz. cyt., s.17.
9 Por.: M. Kolczyński, J. Sztumski, Marketing polityczny. Kształtowanie indywidualnych i zbiorowych
opinii, postaw i zachowań, Wyd. „Śląsk”, Katowice 2003, s. 85-96.
10M. J. Baker, Marketing Strategy and Management, Houndmills and London: Macmillan Press, 2000, s. 19.
6
7
76
Mateusz Krycki
ketingu sformułowana przez P. Kotlera wydaje się być tu najpełniejszą, a zarazem właściwą – marketing określa bowiem jako proces
społeczny i zarządczy, dzięki któremu „konkretne osoby i grupy
otrzymują to, czego potrzebują i pragną osiągnąć poprzez tworzenie,
oferowanie i wymianę posiadających wartość produktów” 11. Z kolei,
w poszukiwaniach całościowej definicji marketingu politycznego, warto
podążyć za myślą G. Ulickiej, która stosując instrumentalną perspektywę
opisuje marketing polityczny jako „zespół teorii, metod, technik i praktyk
społecznych mających na celu przekonanie obywateli, by udzielili poparcia człowiekowi, grupie lub projektowi politycznemu”12; oraz M. Mazura
zawartą w definicji, iż marketing polityczny to „proces społeczny i zarządczy tworzenia, oferowania i wymiany wartości między uczestnikami rynku
politycznego”13.
Marketing polityczny jako proces komunikacji
Na gruncie wymienionych dwóch definicji, marketing polityczny jawi
się jako zespół teorii i praktyk służących formułowaniu i realizacji oferty
politycznej. Jakkolwiek, brakuje w nich wskazania explicite na element
komunikacji, jako płaszczyzny owego „przekonywania” odbiorcy, czy
„oferowania” wartości - to właśnie komunikowanie i komunikacja stanowią główne hasła tłumaczące sens marketingu politycznego. Dość
trafnie ujął tą tezę Marek Jeziński: „Marketing polityczny, stosujący do
gry politycznej cały szereg działań wywodzących się ze sfery promocji
dóbr konsumpcyjnych i oparty na prawidłach wolnego rynku, jest
P. Kotler, Marketing analiza, planowanie, wdrażanie i kontrola, Gobethner i S-ka Warszawa 1994, s. 6 i 8
G.Ulicka, Wpływ marketingu politycznego na zmiany w życiu publicznym państw demokratycznych,
w: E. Pietrzyk-Zieniewicz (red.), Studia politologiczne t. 1: Trudna sztuka polityki. Szanse, ryzyko, błąd,
Dom Wydawniczy „Elipsa”, Warszawa 1996, s. 157.
13 M. Mazur, Marketing Polityczny, PWN 2002, s. 18. Propozycja autora ściśle koresponduje z definicją
P. Kotlera – także w niej przywołuje się określenie „wymiany”. Nie można nie postawić pytania, kto jest
podmiotem oraz co jest przedmiotem tej wymiany. Przyjmijmy, że w sferze polityki wartością (ceną) jest
przede wszystkim władza i prawo do dysponowania nią w celu rządzenia na rzecz obywatela; podmiotami
wymiany są obywatel posiadający czynne prawa wyborcze i organizacja polityczna, skupiająca obywateli
posiadających bierne prawo wyborcze. Wymianą wartości jest z kolei to, czym nazywa się akt wyborczy oraz
poparcie społeczne na dalszym etapie funkcjonowania organizacji politycznej. Uszczegóławiając, wymiana
wartości z jednej strony polega na akcie powołania do rządzenia zgodnie z preferencjami, a następnie
legitymizacji działań organizacji politycznej; z drugiej zaś strony na realizacji programu politycznego
organizacji powołanej do rządzenia, a więc na stanowieniu prawa (legislatywa) na rzecz dobra jednostki i
dobra państwa, w którym żyje. Por. M. Kolczyński, J. Sztumski, Marketing polityczny. Kształtowanie
indywidualnych i zbiorowych opinii, postaw i zachowań, Wyd. „Śląsk”, Katowice 2003, s. 88-91.
11
12
77
mieszczącym się w ramach komunikowania masowego systemem zachowań, mającym na celu pozyskanie nowych wyborców lub utrzymanie
dotychczasowych”14. W swojej nader szerokiej, acz spójnej definicji
marketingu politycznego M. Jeziński wyjaśnia dalej, iż cel ten uzyskuje
się w procesie komunikacji politycznej przebiegającej od nadawcy – kandydata, partii politycznej, innej grupy osób związanych z polityką – dążącego do uzyskania lub utrzymania władzy, prezentującego swoją ofertę
polityczną – poprzez takie elementy gry marketingowej, jak ideologia,
wizerunek, public relations, reklama polityczna, publicity, sponsoring –
skonkretyzowanemu na podstawie badań rynku politycznego odbiorcy,
który przyjmując i dekodując komunikat musi wobec niego zająć określoną postawę i przełożyć ją na działanie polityczne15. Stosowanie marketingu w polityce oznacza więc uruchamianie systemu komunikacji
politycznej, którego składowymi są nadawca, odbiorca, oferta polityczna
i kanały jej przekazu (rys.1.). System ten opiera się na trzech następujących po sobie procesach: diagnoza społeczna, konstrukcja i prezentacja
oferty politycznej, decyzja obywatelska. Pierwszy obejmuje zdefiniowanie
kluczowych zadań dla podmiotów władzy i pozostałych interesariuszy gry
politycznej – w zależności od typu podmiotu (indywidualny, kolegialny),
w skali mikro lub makro. Diagnoza społeczna to empiryczne określenie
potrzeb społeczeństwa, pozwalające podmiotom rynku politycznego
formułować swój polityczny produkt16.
M. Jeziński, Marketing polityczny a procesy akulturacyjne. Przypadek III Rzeczypospolitej,
Wydawnictwo UMK, Toruń 2004, s. 42.
15 Tamże. W uzupełnieniu, M. Jeziński podkreśla jednak, iż „nie zawsze postawa, jaką zajmie adresat
komunikatu, musi być zgodna z intencją nadawcy”. Tamże.
16 Termin diagnoza społeczna odnosi się do narzędzia opisu warunków i jakości życia społeczeństwa, jego
potencjału rozwojowego, kierunku zmian, zagrożeń i wyzwań. Opiera się ono na wskaźnikach
instytucjonalnych — makroekonomicznych (np. PKB, stopa inflacji) i makrospołecznych (np. stopa
rejestrowanego bezrobocia, wskaźnik skolaryzacji, frekwencja w wyborach parlamentarnych); analizie opinii i
zachowań obywateli; a także wskaźnikach warunków życia gospodarstw domowych, związanych z ich
kondycją materialną, dostępem do świadczeń medycznych, do kultury i wypoczynku, edukacji i
nowoczesnych technologii komunikacyjnych, uwzględniających jakość, styl życia i cechy indywidualne
obywateli. Diagnoza społeczna. J. Czapiński, T. Panek (red.), Warunki i jakość życia Polaków, Wyższa Szkoła
Finansów i Zarządzania w Warszawie, Warszawa 2006, s. 10-11, http://www.diagnoza.com/files/
diagnoza2005/raport_diagnoza2005_110106.pdf (16.01.2009). W polsce, diagnoza społeczna prowadzona
jest m.in. w ramach projektu badawczego Rady Monitoringu Społecznego przy Wyższej Szkole Finansów i
Zarządzania w Warszawie. Dotychczas odbyły się trzy pomiar na reprezentatywnych próba gospodarstw
domowych i ich członków w wieku 16 lat i więcej. Ostatni pomiar w 2005 r. objął ponad 3800 gospodarstw i
ponad 8800 indywidualnych respondentów. Zob. tamże.
14
78
Mateusz Krycki
Rys. 1. System komunikowania politycznego
– przykład Traktatu Lizbońskiego
Kontekst
gospodarczy
Nadawca – Instytucje
UE, państwa czł.
identyfikacja
potrzeb
Kontekst
kulturowy
Oferta polityczna Traktat
Narzędzia promocji oferty & media
Odbiorca –
obywatele UE
Kontekst
polityczny
legitymizacja
Efekt – akt
wyborczy
Źródło: opracowanie własne
Drugi polega na stworzeniu i prezentacji warstwy semiotycznej oferty, z użyciem właściwych konstrukcji symbolicznych. Decydowanie
obywatelskie to z kolei konkretny akt wyborczy, uzależniony od recepcji i interpretacji otrzymanych o ofercie informacji, w efekcie którego
mamy do czynienia z legitymizacją działania jednostki lub organizacji
politycznej. Należy podkreślić fakt, iż komunikowanie w polityce, tak jak
w innych dziedzinach kultury, polega na formułowaniu, wyrażaniu i dekodowaniu symboli17. Wszelkie działania w ramach tworzenia, oferowania i wymiany wartości na rynku politycznym opierają się w rzeczywistości na tworzeniu i wymianie treści symbolicznej – obrazów i tekstów
opowiadających o osobie, organizacji, rzeczy, idei, projekcie politycznym, mających wywołać określoną reakcję uczestników tejże wymiany,
np. akceptację oferty politycznej (legitymizacja), czy modyfikację samej
M. Jeziński, dz. cyt., s. 117. Zob. także: B. Sobkowiak, Komunikowanie społeczne, w: B. Dobek-Ostrowska (red.)
Współczesne systemy komunikowania, Wydawnictwo Uniwersytetu Wrocławskiego, Wrocław 1998, s. 13.
17
79
oferty przez organizację polityczną18. Taka uproszczona definicja komunikacji politycznej pokrywa się z jej powszechną odmianą, w ramach
której podkreśla się „wymianę informacji”, „całokształt wzajemnych
oddziaływań informacyjnych pomiędzy podmiotami polityki połączonymi relacjami władzy, walki lub współpracy”19. Jakkolwiek, intencją
autora jest zaakcentowanie fenomenu interakcji poprzez wymianę znaczeń (komunikacja symboliczna) – który jako koncept naukowy zakorzeniony jest w interakcjonizmie symbolicznym20.
Marketing dla Traktatu Lizbońskiego
Można zatem dojść do wniosku, iż marketing polityczny to proces formułowania, prezentowania i realizacji oferty politycznej, w celu uzyskania, utrzymania oraz sprawowania władzy, poprzez oddziaływanie podmiotu oferującego na klienta oferty, z wykorzystaniem narzędzi promocji i mediów, w ramach komunikacji symbolicznej.
W kontekście Traktatu, formułowanie oferty politycznej to negocjowanie
i wypracowanie, z pomocą właściwego zasobu znaczeń21, tekstu umowy
między państwami członkowskimi UE oraz wybór instytucji i procedur,
mających służyć jej promocji i ratyfikacji. Istotne znaczenie ma zwłaszcza wybór metod włączenia dokumentu w obowiązujący w danym kraju
porządek prawny, który determinuje strategię komunikowania społeczeństwu ewentualne dobrodziejstwo i zagrożenia płynące z przyjęcia
Traktatu. Ratyfikacja za zgodą społeczeństwa, a więc na drodze referendum, wymaga większego wysiłku w zakresie promocji traktatowej oferty
UE niż gdyby przyjmować unijny dokument mocą bezpośredniej decyzji
„Komunikowanie jest procesem przede wszystkim symbolicznym i społecznym - to za pomocą
reprodukowanych i używanych przez ludzi symboli dokonuje się sam proces komunikacji, a więc
wymiana wynegocjowanych i ustalonych społecznie znaczeń w kontekście danej kultury. Ów kulturowy
kontekst jest dla procesu komunikowania kwestią zasadniczej wagi: kultura bowiem ma charakter przede
wszystkim symboliczny, przestrzenny i ponadjednostkowy”. M. Jeziński, dz. cyt., s. 118.
19 L. Sobkowiak, Komunikacja polityczna, w: A. W. Jabłoński, L. Sobkowiak, Studia z teorii polityki, tom
1., Wrocław 1999, s. 181.
20 Interakcjonizm symboliczny jest przede wszystkim przedmiotem zainteresowania tzw. socjologii
amerykańskiej. Zob. także: D. C. Lundgren, Social feedback and self-appraisals: Current status of the MeadCooley hypothesis, w: Symbolic Interaction, nr 27, University of California Press, 2004, s. 267-286.
21 Ów zasób symboli czerpie się z kultury europejskiej wspólnoty i poszczególnych jej członków. Składają
się nań przede wszystkim język, historia, tradycja, a także świadomość tożsamych wartości, wspólnego
pochodzenia i terytorium.
18
80
Mateusz Krycki
legislacyjnej. Oferta polityczna staje się wtedy przedmiotem szerszego –
publicznego i obywatelskiego dyskursu, nie zaś tylko debaty parlamentarnej, czy wewnątrzrządowej. Normatywnie, prezentowanie Traktatu
jako oferty politycznej jest procesem długofalowej wymiany informacji
oraz cyrkulacji treści na temat jego zapisów. Etap realizacji oferty UE,
gdyby założyć pozytywny scenariusz ratyfikacyjny wśród wszystkich
państw członkowskich; polegałby na egzekucji prawa stanowionego
mocą umowy traktatowej, oraz obietnic wynikających z marki oferty22.
Skuteczne oddziaływanie oznacza osiąganie poparcia lub dezaprobaty
dla unijnej oferty, które można wyrazić bezpośrednio w ramach aktu
wyborczego (poprzez oddanie głosu w referendum) lub pośrednio (w
badaniach opinii społecznej, kontaktach z przedstawicielami władz,
konsultacjach społecznych). Do narzędzi promocji każdej oferty politycznej zaliczają się na ogół te instrumenty, które wykorzystywane są w działaniach marketingowych na rynku dóbr materialnych i usług, czyli: branding, public relations, reklama, sponsoring, komunikacja niestandardowa
(np. Word of Mouth). W przypadku Traktatu reformującego najistotniejszą rolę powinny odgrywać formy promocji dostosowane do publiczności
masowej, oraz liderów opinii, będących multiplikatorami przekazu, wykluczając raczej narzędzia typu sponsoring. Z kolei, media służące prezentacji oferty to: telewizja, prasa, wydawnictwa, radio, Internet, kino, outdoor, ale także mogą nimi być tak zwane „nowe media”.
Tworzenie, prezentacja, recepcja (dekodowanie symboli) oraz interpretacja przez odbiorcę i ewentualnie realizacja oferty politycznej,
odbywa się również w określonym otoczeniu instytucjonalnoprawnym, gospodarczym oraz kulturowym. Uwarunkowania te stanowią kontekst procesu komunikacji i z punktu widzenia skuteczności
marketingu politycznego powinny być uwzględnione podczas konstruowania i promowania treści Traktatu – tylko wtedy przekaz traktujący o nim będzie czytelny dla odbiorcy. Kontekst kulturowy to między
innymi poziom kultury politycznej i społeczeństwa obywatelskiego w IrlanMarka oferty politycznej jest w tym przypadku zbiorem wyobrażeń na temat cech funkcjonalnych i aksjologii
Traktatu oraz jego „autorów” powstałym w umyśle odbiorcy w ramach komunikacji masowej, publicznej,
politycznej.
22
81
dii, a także skala kapitału społecznego. Na kontekst polityczny składają się
przede wszystkim system polityczny i partyjny oraz stabilność struktur
państwa. Kontekstem gospodarczym określa się z kolei kondycję gospodarki, w tym poziom rozwoju i zamożności społeczeństwa w Irlandii23.
Rozwijając myśl dotyczącą celu marketingu politycznego, należy zwrócić
uwagę, iż jest nim nie tylko osiąganie i utrzymanie władzy – gdyż w tym
sensie marketing polityczny właściwie sprowadza się jedynie do komunikacji w okresie przedwyborczym – ale także jej sprawowanie. Takie ujęcie
zasadności stosowania marketingu w polityce, wynika z obserwacji świata
polityki, jego współczesnych mechanizmów i uczestników, który napędzany wymogiem konkurencyjności, zmierza co raz wyraźniej w stronę pragmatyzmu politycznego24.
Marketing polityczny jako proces formułowania oferty politycznej i komunikowania jej publiczności – w ramach przyjętej nadrzędnej strategii politycznej, kierunków i priorytetów działań władz wynikających
implicite z potrzeb i oczekiwań społeczeństwa – stanowi zatem płaszczyznę definicji Traktatu Lizbońskiego oraz opisu przyczyn jego odrzucenia. W kontekście przypadku irlandzkiego, gdzie głos rozstrzygający w sprawie wdrożenia Traktatu władze krajowe pozostawiły obywatelom w drodze referendum, przyjęcie oferty oznacza oddanie głosu „za”
ratyfikacją bezpośrednio przez obywatela. Ofertą jest tu zatem, w sensie
ogólnym, Traktat jako dokument prawny materializujący projekt
polityczny reformy UE. Kontynuując uproszczoną retorykę marketingu można zarysować w tym miejscu następujący obraz rynku politycznego: konsumentem oferty traktatowej jest obywatel, jej dostawcą są
instytucje UE, dystrybutorem – rząd, ceną – legitymizacja działań
instytucji UE, a korzyścią – reforma wspólnotowych polityk, mająca
Por.: M. Jeziński, Marketing polityczny a procesy akulturacyjne. Przypadek III Rzeczypospolitej,
Wydawnictwo UMK, Toruń 2004, s. 122-123.
24 Na poziomie polityki państwa – pragmatyzm ten może objawiać się w postaci relatywizacji ideologii i
etosu w polityce na rzecz polityki „tu” i „teraz”., rozumianej w kategorii stałej rywalizacji wyborczej.
Jednakże, pragmatyzm polityczny może być też odpowiednim środkiem realizacji strategicznych celów
politycznych, bądź to organizacji politycznej w ramach państwa (rząd), bądź podmiotu o charakterze
ponadnarodowym (instytucje UE). Wtedy to właśnie celowym staje się zaprzęganie na potrzeby
sprawowania władzy teorii marketingu.
23
82
Mateusz Krycki
wzmocnić struktury oraz kondycję polityczno-gospodarczą UE, a tym
samym polepszyć warunki życia społeczeństwa irlandzkiego.
W węższym znaczeniu oferta polityczna jest programem zawierającym
propozycje określonych zmian, konstruowanym w oparciu o zdolności
organizacji politycznej, potrzeby obywateli oraz otoczenie instytucjonaloprawne, pozwalające ów program realizować. Oferta polityczna rozumiana szerzej posiada dwa wymiary - rzeczywisty i wyobrażony. Składowymi
oferty są wtedy nie tylko treść programu, ale także jego percepcja oraz
wizerunek organizacji, który za nim stoi25. Tak jak produkt z sektora
FMCG, podlega w procesie sprzedaży ocenie konsumenckiej, tak i oferta
polityczna w postaci Traktatu z Lizbony, jest przyjmowana bądź odrzucana przez obywatela w oparciu o rachunek zysków i strat. W obu przypadkach subiektywna opinia konsumenta-obywatela, ostatecznie przekładająca się na wybór oferty, formułowana jest na podstawie określonych
kryteriów. Można je podzielić na trzy grupy: kryteria podmiotowe, kryteria funkcjonalne, kryteria opinii26. Na kryteria podmiotowe oceny oferty
składają się pytania weryfikujące to, kto (jaki podmiot) jest oferentem,
a także ewentualnie, kto ową ofertę dystrybuuje. W istocie, ocena
podmiotu oferującego opiera się tu na wiedzy na temat jego zdolności
(competencies) i poziomu wynikających z nich kapitału intelektualnego oraz społecznego27. Kryteria funkcjonalne odnoszą się do korzyści
płynących z realizacji zawartej w ofercie obietnicy. Z kolei, kryteria
opinii dotyczą wyłącznie percepcji danej oferty, która kształtuje się
subiektywnie na gruncie dotychczasowych doświadczeń i wrażeń związa-
Zob. tamże, s. 128-131. Por. M. Kolczyński, J. Sztumski, Marketing polityczny. Kształtowanie
indywidualnych i zbiorowych opinii, postaw i zachowań, Wyd. „Śląsk”, Katowice 2003, s. 107.
26 Obecnie, w naukach ekonomicznych oraz społecznych kryteria wyboru kategoryzuje się zazwyczaj
wokół osi racjonalność – afektywność. W przyjętym paradygmacie oferty politycznej, opis problematyki
wyboru oferty politycznej – typologia kryteriów i czynniki wyboru – czerpie z teorii psychologii społecznej
i poznawczej. Zob. A. Falkowski, Psychologiczne podstawy marketingu, w: T. Tyszka (red.), Psychologia
ekonomiczna, Gdańskie Wydawnictwo Psychologiczne, Gdańsk 2004, s. 368-401; W. Cwalina, A. Falkowski,
Marketing polityczny: Perspektywa Psychologiczna, Gdańskie Wydawnictwo Psychologiczne, Gdańsk 2005;
zob. także: J. Kozielecki, Podejmowanie decyzji, w: T. Tomaszewski (red..), Psychologia ogólna, tom 1., Wydawnictwo
Naukowe PWN, Warszawa 1992, s. 155-185.
27 W dziedzinie polityki kapitał społeczny jest de facto tym, czym określa się mianem kapitału
politycznego, a więc w sensie ogólnym, zaufaniem obywateli wobec podmiotów władzy oraz jego
pochodną, czyli statusem na arenie politycznej (faktyczną rolą w procesach politycznych). Perspektywa ta
koresponduje z definicją kapitału społecznego P. Bourdieu. Zob. P. Bourdieu, J. D. Wacquant Loic,
Zaproszenie do socjologii refleksyjnej, Oficyna Naukowa, Warszawa 2001.
25
83
nych z innymi propozycjami tego samego „dostawcy”, oraz intersubiektywnie – to znaczy poprzez zanurzanie w opiniach innych, prezentowanych publicznie wartościujących komentarzy i wyników badań opinii
społecznej, w kontakcie bezpośrednim lub pod wpływem przekazu medialnego. Takim punktem odniesienia w postrzeganiu Traktatu Lizbońskiego jest chociażby doświadczenie i/lub wrażenie z procesu ratyfikacji
Traktatu Nicejskiego, czy rozszerzenia UE w 2004 r., ale są nim także
ocena absorpcji środków UE, czy polityki zagranicznej UE.
Kryteria podmiotowe, funkcjonalne, opinii, wykorzystywane są w procesie
decyzyjnym zarówno w ekonomii, jak i na rynku politycznym. Podział
kryteriów implikuje dwuwymiarowość oferty politycznej (wymiar
rzeczywisty i wyobrażony) i poznawszy go, możliwym staje się przybliżenie czytelnikowi czynników akceptacji-odrzucenia oferty. Dla przykładu, czynnikami akceptacji-odrzucenia w sektorze bankowości detalicznej byłyby: profesjonalizm obsługi (ocena poprzez kryterium podmiotowe); wysokość prognozowanej stopy zwrotu z inwestycji dokonanej za sprawą banku (ocena poprzez kryterium funkcjonalne); ilość
rekomendacji dla oferowanego produktu finansowego (ocena poprzez
kryterium opinii).
Odnosząc się wprost do oferty UE jaką jest Traktat Lizboński, za
czynniki te można uznać: wiarygodność i skuteczność władz UE (KE,
RE, PE), a także władz państwowych w realizacji zapisów Traktatu
(ocena poprzez kryterium podmiotowe); zgodność wartości, które
wyznaje jednostka z ideami, u podstaw których leży program reform
zawarty w Traktacie – np. w ramach „klauzuli solidarności” zawartej
w Traktacie – a także propozycji reform z potrzebami obywatela –
na przykład w ramach tak zwanej nowej polityki imigracyjnej (ocena
poprzez kryterium funkcjonalne); opinia otoczenia oraz opinia wyrażona w debacie publicznej poprzez media na temat właściwości
(wad i zalet Traktatu)28. Wszystkie wskazane czynniki składają się na
Z założenia, w artykule tym nie analizuje się treści zapisów Traktatu, autor pozostawia czytelnikowi ich
obiektywną ocenę w oparciu o dostępne źródła. Szerzej o Traktacie traktuje oficjalna witryna internetowa
poświęcona dokumentowi: zob. http://europa.eu/lisbon_treaty/index_pl.htm (13.01.2009).
28
84
Mateusz Krycki
ogólną ocenę końcową, w konsekwencji której dochodzi do aktu wymiany – zawarcia umowy kredytowej lub aktu wyborczego – oddania
głosu „za/przeciw” przyjęciu Traktatu.
Proces wartościowania oferty w oparciu o wymienione kryteria nie
uruchamia się samoistnie – oczywistym jest, o czym pisano wcześniej,
że w pierwszej kolejności musi nastąpić tu określona komunikacja
oferty do obywateli, a więc jej prezentacja poprzez wyselekcjonowane
narzędzia i media. Stworzenie dobrej merytorycznie oferty, to jest takiej,
która spełnia oczekiwania społeczne, a zarazem odpowiada wizji i strategii organizacji politycznej, nie jest działaniem wystarczającym dla
osiągnięcia właściwego efektu. W dobie wspomnianych permanentnych
wyborów oraz zagęszczenia i konwergencji mediów, o wiele więcej uwagi należy poświęcić procesowi prezentacji produktu politycznego, na
który składają się konceptualizacja strategii komunikacyjnej (promocji) oraz realizacja tejże strategii. Dopiero poprzez dobór właściwego
instrumentarium promocji, którego podstawowe elementy wyszczególniono wcześniej, oraz mediów oferent będzie w stanie opowiedzieć
o zaletach swojego produktu politycznego, inicjować przedmiotową
debatę publiczną, angażować odbiorców-obywateli w rzeczową dyskusję. Mając w pamięci system komunikowania politycznego (rys. 1.),
czynniki akceptacji/odrzucenia oferty politycznej można skategoryzować jako a) ofertowe - które dotyczą stricte oferty politycznej, jej strony merytorycznej oraz wizerunkowej (marki); oraz b) komunikacyjne które związane są z etapem prezentacji oferty, a więc kwestiami promocji, cyrkulacją informacji, moderowaniem dyskursu.
Konkludując opis oferty politycznej w postaci Traktatu z Lizbony – składa
się ona z: programu reform struktur i polityk UE, mających – w założeniu
– służyć skuteczniejszej (szerszej i głębszej) integracji Europy, a także
umocnieniu pozycji na globalnej arenie politycznej; obiektywnych zdolności „autorów” dokumentu – kompetencji, wiedzy i doświadczenia dla
potrzeb realizacji owych reform; wizerunku instytucji UE oraz wyobrażeń
i odczuć wobec UE jako „wspólnoty wspólnot”; wizerunku rządu państwa
85
członkowskiego, który poprzez swoich reprezentantów współtworzył
Traktat29.
Traktat Lizboński, w założeniu, ma stanowić kolejne ogniwo w łańcuchu zmian na rzecz integracji – takiej, która pozwoli realizować nadrzędną, współczesną ideę wspólnej Europy: „jedność w różnorodności”. Dlaczego zatem większość mieszkańców Irlandii uczestniczących
w referendum wyraziła dezaprobatę dla traktatu reformującego - jakie
były czynniki odrzucenia Traktatu w świetle teorii marketingu politycznego?
„Nie”, bo…
Chcąc znaleźć pełną odpowiedź na postawione pytanie, warto przyjrzeć
się bliżej wynikom badań opinii Irlandczyków przeprowadzonych przez
Instytut Gallupa na zlecenie Przedstawicielstwa KE w Irlandii oraz Dyrekcji Generalnej ds. Komunikacji przy KE30, oraz przez Millward Brown
IMS na zlecenie Ministerstwa Spraw Zagranicznych Republiki Irlandii31.
Dla potrzeb artykułu, za główny punkt odniesienia w analizie opinii publicznej – z racji zaawansowania metodologicznego – przyjęto pracę
badawczą Millward Brown32.
W referendum wzięło udział 53% uprawnionych do głosowania, z czego
25% głosowało „za” (752,451) ratyfikacją traktatu, a 28% „przeciw”
(862,415). Dane o wyborach uczestników referendów w Irlandii związanych z problematyką UE od 1972 r. (referendum w sprawie akcesji) do
Udział władz państwa członkowskiego w kształtowaniu treści Traktatu wynika z obowiązującego prawa
wspólnotowego dotyczącego rewizji postanowień traktatowych - zapisu w art. 48. Traktatu o Unii
Europejskiej (TUE). Zapis ten ma zastosowanie również do Traktatu ustanawiającego Wspólnotę
Europejską (TWE) i Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Energii Atomowej (TEWEA). M.
Jatczak, Proces negocjacji Traktatu z Lizbony – jaka metoda reformy traktatowej na przyszłość?, Biuletin
analiz UKIE, nr 20, 2008, http://www.biuletyn.ukie.gov.pl.
30 Post-referendum survey in Ireland. Analytical Report - badania Instytutu Gallupa zrelizowane zostały w ramach
systemu Flash Eurobarometer (nr 245) w dniach 13 – 15 czerwca 2008 r. na próbie 2 000 respondentów w wieku 18+
techniką wywiadu telefonicznego. http://ec.europa.eu/public_opinion/flash/fl_245_full_en.pdf (08.12.08).
31 Post Lisbon Treaty Referendum. Research Findings - badania Millward Brown zrealizowane zostały w dwóch
turach: badanie ankietowe 24.07.08 – 31.07.07 oraz badanie fokusowe 28.07.08 – 6.08.08, na próbie 2 101 w wieku
18+. http://www.reformtreaty.ie/eutreaty/DFAFinalreport.pdf (08.12.08).
32 Opis metodologii w: Millward Brown IMS (MB IMS), Post Lisbon Treaty Referendum. Research Findings (PLRF),
s. 34-35, http://www.reformtreaty.ie/eutreaty/DFAFinalreport.pdf.
29
86
Mateusz Krycki
2008 r. zebrane w postaci przekrojowego wykresu trendów decyzyjnych
wskazują, iż niezadowolenie względem oferty politycznej UE w Irlandii
systematycznie rośnie – na uwagę zasługuje tu fakt, iż względem ostatniego referendum w 2002 r., dotyczącego przyjęcia zapisów Traktatu
Nicejskiego, nastąpiła istotna zmiana proporcji głosów elektoratu negatywnego i pozytywnego (głosów „nie” było o 10% więcej, zaś głosów „tak”
było o 6% mniej), przy jednoczesnym wzroście frekwencji33. W strukturze
społeczno-demograficznej głosujących nie można nie zauważyć znacząco niskiej frekwencji osób w przedziale wiekowym 18-24, co wydaje się
nieco zaskakujące w odniesieniu do powszechnej opinii, iż to właśnie
młode pokolenie stanowi o sile europejskiego społeczeństwa obywatelskiego, i to ono optuje za projektami reformującymi UE34. W kontekście
dalszej analizy struktury społeczno-demograficznej elektoratów, na uwagę
zasługuje przede wszystkim rozkład głosów „za” i „przeciw” ze względu na
płeć, wiek i status społeczno-zawodowy. Wyniki badań pokazują następujące korelacje między poszczególnymi zmiennymi a wyborem:
a)
b)
wśród głosujących przeciwko ratyfikacji dominują kobiety, osoby w wieku 25-34, osoby należące do klasy niższej, grupy wykwalifikowanej, lub niewykwalifikowanej siły roboczej, a także
do klasy najniższej o niskich dochodach. klasy średniej na
stanowiskach kierowniczych wyższego szczebla;
za ratyfikacją opowiedzieli się przede wszystkim mężczyźni,
osoby w wieku 50+, przedstawiciele wyższej klasy średniej i klasy średniej na stanowiskach kierowniczych wyższego i średniego
szczebla, administratorów i specjalistów.
W zakresie oceny stopnia pewności decyzji głosujących, dane MB SMI
pokazują, iż 23% głosujących miało wątpliwości przy wyborze. Fakt, iż
tzw. „twardy” elektorat pozytywny i negatywny przenikał się nawzajem,
sugeruje jednak, iż tych, którzy nie byli przekonani co do swojej decyzji
było więcej35. Badania dotyczące statusu społeczno-demograficznego
MB IMS, European referendums: in Ireland: ‘Yes', ‘No' and Abstention as proportions of electorate,
1972-2008, PLRF , s. 1.
34 MB IMS, Who Voted on June 12th, PLRF , s. 1.
35 MB IMS, Profile of Yes/No Voters x Conviction 1, PLRF, s. 5.
33
87
uczestników referendum wykazały też, iż 69% głosujących przeciwko
ratyfikacji traktatu wyraża jednocześnie brak zadowolenia z działalności
rządu36. Korelacja ta wydaje się być istotna dla wyjaśnienia czynnika
motywującego do udziału w referendum, ale nie tylko37.
Szukając przyczyn dezaprobaty dla ratyfikacji Traktatu, posłużmy się
opisanymi wcześniej czynnikami akceptacji/odrzucenia oferty politycznej. Należy założyć więc, że obywatel Irlandii decydował o losie Traktatu
w oparciu o dostarczone mu informacje – na przykład w ramach kampanii informacyjnych - i uzyskaną ewentualnie wcześniej wiedzę, dopełniając je jednocześnie skojarzeniami, wyobrażeniami i emocjami, dotyczącymi UE, rodzimych władz i samego dokumentu. Dla potrzeb opisu
przyczyn wyselekcjonowano zatem te informacje z materiału badawczego, które pozwolą zidentyfikować stopień wpływu czynnika ofertowego i komunikacyjnego na ocenę Traktatu – będą to dane opisujące
stopień zrozumienia treści Traktatu, stanowiący funkcję wiedzy; a
także percepcję członkowstwa oraz stosunek do UE.
Poziom wiedzy na temat Traktatu Millward Brown zmierzył stawiając
respondentom następujące pytanie: „Jak dobre było zrozumienie
przez ciebie zapisów Traktatu w czasie referendum”? Zebrane odpowiedzi wskazują, iż zrozumienie treści unijnego dokumentu było niewielkie, a porównując skalę opinii skrajnie pozytywnych i negatywnych można uznać je za znikome – tylko 9% uprawnionych do głosowania potwierdziło dobrą znajomość Traktatu, zaś 30% ogółu społeczeństwa nie miało o nim żadnej wiedzy (wykres 1.). Z kolei, jedna trzecia
Irlandczyków zrozumiała tylko niektóre kwestie zawarte w umowie
wspólnotowej, lub przypadkiem zwróciła na nie uwagę.
Tamże, s. 6.
W dalszej części pracy korelacja ta zostanie dookreślona w kontekście przyczyn braku akceptacji
ratyfikacji.
36
37
88
Mateusz Krycki
Wart uwypuklenia jest fakt, że dla 30% niebiorących udziału w referendum zawartość Traktatu była mało znana, a 50% niegłosujących deklaruje
brak jej zrozumienia w ogóle. Wynik ten wydaje się jasną odpowiedzią na
pytanie o powód braku uczestnictwa w referendum. Niski stopień zrozumienia potwierdziły badania fokusowe, w ramach których za główną
przyczynę braku wiedzy uznano ograniczoną klarowność przekazu, co
odzwierciedlają m.in. komentarze respondentów, którzy głosowali „za”
lub „przeciw” ratyfikacji: „uważam, że uruchomiono coś, czego nikt nie był
w stanie pojąć… musiałeś kierować się intuicją”; „nie wiedziałem za wiele
o Traktacie Lizbońskim, a szkoda, ale powodem była atmosfera paniki…
ciągłe odchodzenie od meritum”38 (głos „za”); „(…) byłam kompletnie
zakłopotana wyborem. Jednego dnia, słuchając argumenacji zwolenników
Traktatu, byłam na tak, drugiego słyszałam co innego w ramach Kampanii
na Nie” (głos „przeciw”). Jak podaje w swoim opisie Millward Brown
widocznym wspólnym elementem wypowiedzi badanych był stosunek
emocjonalny do skali rozbieżności ocen konsekwencji wprowadzenia
Traktatu w życie. Niejednoznaczny opis wartości Traktatu dla narodu
irlandzkiego i związany z nim wspomniany niepokój społeczny spowodował przede wszystkim wzrost osób niezdecydowanych, które wraz ze
zbliżającym się terminem referendum konstruowały ocenę Traktatu
38
Tamże, s. 7.
89
głównie według kryterium opinii, kierując się bardziej wyobrażeniami
oraz emocjami niż przesłankami merytorycznymi.
Kolejną hipotezą braku akceptacji dla Traktatu jest negatywny wizerunek UE mierzony percepcją członkowstwa w UE. W świetle uzyskanych przez MB SMI (a także Instytut Gallupa) wyników badań poreferendalnych przesłanka ta okazuje się nieprawdziwa.
Wykres 1. Percepcja członkowstwa w UE wg krajów – „Członkowstwo w
UE ma pozytywny wpływ dla kraju” (% obywateli)
100
2
90
75
73
73
66
70
65
65
65
64
60
60
60
60
58
57
54
52
52
52
51
50
50
48
48
47
44
35
32
30
29
UK
39
40
Łotwa
80
30
20
10
Węgry
Austria
Włochy
Grecja
Finlandia
Francja
Portugalia
Rep. Czeska
Cypr
Bułgaria
Słowenia
EU 27
Szwecja
Estonia
Słowacja
Litwa
Malta
Niemcy
Polska
Rumunia
Dania
Hiszpania
Belgia
Irlandia
Luksemburg
Holandia
0
Źródło: opracowanie na podstawie: MB SMI, PRLF, s. 19.
Mimo wspomnianego trendu negacji oferty politycznej, okazuje się, iż
Irlandia względem pozostałych państw członkowskich nadal pozostaje
jednym z bardziej przychylnych wobec UE. Badanie MB potwierdziło
wcześniejsze wyniki Eurobarometru, zgodnie z którymi 73% społeczeństwa (wykres 2.) ocenia członkowstwo Irlandii dobrze - pozytywny stosunek do członkowstwa deklaruje 70% badanych i – co ciekawe
– niewiele niższy stopień przychylności (63%) wykazują również, ci
którzy głosowali przeciwko ratyfikacji Traktatu (wykres 3.)39. Brak
akceptacji dla przyjęcia traktatu - w kontekście uzyskanych przez MB SMI
danych - nie wiąże się też z obawą konfliktu interesu państwa i UE: 60%
badanych wierzy, że dla realizacji celów leżących w interesie narodowym, mimo wyników referendum, Irlandia powinna w pełni angażo-
39
Uśredniony dla wszystkich 27 krajów członkowkisch poziom przychylności wobec UE wynosi 52%.
90
Mateusz Krycki
wać się w sprawy UE, zaś 18% badanych uważa, iż dla potrzeb państwa lepiej nie intensyfikować współpracy ze strukturami UE40.
Zaprezentowane dane sugerują więc, że powodów społecznego odrzucenia procesu ratyfikacji należy szukać w wymiarze pozaofertowym, a więc
w czynnikach związanych z tym elementem marketingu politycznego,
który obejmuje prezentację oferty politycznej.
Z badań MB SMI wynika, że główną przyczyną braku akceptacji dla
ratyfikacji Traktatu nie była jego treść, ani obiekcje względem sposobu
jego przyjęcia w drodze referendum, czy też obawy przed osłabieniem
pozycji kraju na arenie międzynarodowej zapisami w nim zawartych.
Na pytanie otwarte skierowane do grupy deklarującej brak zgody dla
ratyfikacji: „Jakie były główne powody głosowania ‘przeciw’ ratyfikacji
Traktatu w referendum w ubiegłym miesiącu? Czy były inne powody?”41
większość odpytywanych wskazała w pierwszej kolejności brak wiedzy i
40
41
Tamże, s. 3.
PLRF, s. 32.
91
informacji na temat Traktatu (45%). Uwagę przykuwa tu również niski
odsetek wskazań odnoszących się do znaczenia i konsekwencji ratyfikacji
wśród tzw. twardego negatywnego elektoratu – odpowiedzi, w których
stwierdzano, że zapisy traktatu są niewłaściwe i niesprzyjające Irlandii
stanowią zaledwie 30% wskazań reprezentantów owego elektoratu
(wykres 4.).
Ogólne komentarze badanych grup fokusowych, dotyczące przesłanek
referendalnego sprzeciwu również nie wiązały się stricte z treścią i znaczeniem dokumentu. Wpływ na wybór odpowiedzi „nie” dla Traktatu,
zgodnie z opisami grup, miało głównie poczucie pesymizmu wobec
obecnej i prognozowanej sytuacji gospodarczej. W trakcie pogłębionych wywiadów, wielokrotnie wspominano, że akceptacja społeczna
Traktatu byłaby większa, gdyby referendum odbyło się rok lub półtora
roku wcześniej42. Wyniki badań pokazują, iż głosujący w referendum,
w rezultacie nasilających się obaw związanych z pogorszeniem się
kondycji ekonomicznej kraju, przyczyn wewnętrznej sytuacji w kraju
(m.in. wzrostu cen i wzrostu bezrobocia) upatrują w polityce UE 43.
Pamiętając jednak, iż oferta ma również wymiar wyobrażony (wizerunkowy, emocjonalny), a także o znaczeniu kontekstu – kulturowego,
politycznego, gospodarczego – w jej konstruowaniu oraz recepcji,
przytoczone zachowania stają się wytłumaczalne. W ramach przeprowadzonych dyskusji, zidentyfikowano również inny czynnik polityczny
determinujący głos sprzeciwu – jest nim niezadowolenie z działań
rządu. Wszak badania MB SMI skłaniają do wniosku, iż „nie” dla
Traktatu Lizbońskiego powodowane jest także chęcią wyrażenia krytyki wobec władz rządzących, nie należy przeceniać znaczenia tej determinanty.
Okazuje się, że brak informacji, a w konsekwencji wiedzy, na temat
Traktatu miał również kluczowe znaczenie dla decyzji o wzięciu udziału w referendum – badania wykazały, że 46% niegłosujących nie odda-
42
43
Tamże, s. 12.
Tamże.
92
Mateusz Krycki
ło głosu z tego właśnie powodu. Wysoki odsetek odpowiedzi na pytanie „Dlaczego nie głosowałaś/głosowałeś? Czy były inne powody?”,
odnoszących się ogólnie do świadomej decyzji, oraz mała liczba wskazań dotyczących braku zainteresowania ratyfikacją pokazuje z kolei
skalę niewykorzystanego zasobu głosów.
Analizując wyniki badania poreferendalnego w kategoriach marketingu
politycznego, można stwierdzić, iż główna przyczyna odrzucenia Traktatu
leży po stronie czynników komunikacyjnych oferty UE. Wydaje się więc,
że nadawca-oferent, a także dystrybutor unijnej oferty politycznej, a więc
instytucje UE, w tym Przedstawicielstwo KE w Irlandii, oraz władze
Irlandii nie dokonali właściwego wyboru narzędzi promocji i mediów
w celu prezentacji meritum Traktatu. Niski wskaźnik odrzucenia
Traktatu w referendum ze względu na jego treść (26%) potwierdza tą
tezę. Z badań MB SMI dotyczących przyczyn wynika że potencjał głosów „za”, możliwe zaangażowanie obywateli w pozytywne rozstrzygnięcie kwestii ratyfikacji było dość duże, ale w momencie wyboru
argumentacja „za” okazała się nieczytelna dla odbiorcy – tylko 9%
respondentów zadeklarowało dobrą znajomość problematyki i treści
93
Traktatu, przy 30% tych, którzy nie znali w jej w ogóle 44. W konsekwencji niewiedzy, nastąpiła też wspomniana już fluktuacja elektoratów, w ramach której większość niezdecydowanych (13% z 23% głosujących ogółem), tak zwanych „miękkich” wyborców”, zagłosowało
przeciw ofercie45.
Przegląd danych uzyskanych przez MB SMI został dokonany z punktu
widzenia przesłanek braku akceptacji oferty politycznej UE jaką jest
traktat reformujący. Przyjęta płaszczyzna opisu problematyki referendum irlandzkiego, adaptująca dorobek teorii marketingu, umożliwiła
przeprowadzenie ogólnej analizy poreferendalnych badań społecznych, systematyzując podmiotowo i przedmiotowo, charakterystykę
społecznej negacji Traktatu. W świetle badań poreferendalnych, odpowiedź na pytanie, „dlaczego Traktat z Lizbony został odrzucony
przez Irlandczyków?” wiąże się zatem bezpośrednio z brakiem obiektywnych przesłanek do pozytywnej oceny treści dokumentu, wynikający z braku wiedzy, a dokładniej, informacji na temat realnego znaczenia Traktatu dla państwa irlandzkiego – zwłaszcza z perspektywy
ewentualnych zalet ratyfikacji umowy wspólnotowej. Przeprowadzona
analiza wskazuje, iż unijna oferta polityczna nie znalazła wystarczającej
liczby zwolenników z uwagi na niewłaściwą prezentację, a więc powierzchowny i źle ukierunkowany przekaz, nie zaś z racji nieprzychylności
wobec jej elementu rzeczywistego – merytoryki dokumentu i zdolności
instytucjonalnej wdrożenia zawartych w Traktacie reform. Uprawniony wydaje się wniosek, iż – w ujęciu marketingowym – nieznajomość
wartości Traktatu jest rezultatem braku odpowiedniej strategii komunikacyjnej zwolenników ratyfikacji, która rzetelną informacją – po
pierwsze, zachęciłaby do udziału w referendum; – po drugie, pozwoliła wykorzystać potencjał elektoratu „miękkiego” – niezdecydowanego.
44
45
Tamże, s. 7.
Tamże, s. 4.
94
Dr hab. Radosław Zenderowski
__________
Traktat Lizboński (w oficjalnym brzmieniu: Traktat zmieniający Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską) uroczyście podpisany przez przedstawicieli wszystkich 27 państw
Unii Europejskiej w dniu 13 grudnia 2007 roku, stanowił odpowiedź
na niepowodzenie w ratyfikacji Traktatu konstytucyjnego (oficjalne
brzmienie: Traktat ustanawiający Konstytucję dla Europy). Ten ostatni został w połowie 2005 roku odrzucony większością głosów w referendach, które odbyły się we Francji (przeciw – 55%) i w Holandii
(przeciw – 61,6%). Od samego początku wiele wskazywało na to, że
ratyfikacja Traktatu Lizbońskiego, w swej treści niewiele odbiegającego od tekstu Traktatu konstytucyjnego, nie będzie łatwym zadaniem.
W poszczególnych państwach należących do Unii Europejskiej głosy
przeciwników przyjęcia Traktatu odgrywały poważną rolę w dyskursach publicznych. Nie były one, jak chcieliby je zapewne postrzegać
zwolennicy zacieśniania współpracy europejskiej, wyłącznie wyrazem
różnego rodzaju fobii i emocjonalnych uprzedzeń. Przeciwnicy Traktatu posługiwali się również rzeczową argumentacją, wyraźnie burząc
nastrój samozadowolenia części europejskich i narodowych elit politycznych.
Republika Słowacka, która stała się członkiem Unii Europejskiej w maju
2004 roku, od końca kariery rządowej Vladimíra Mečiara, jest przykładem państwa o wyraziście prounijnej orientacji. Zarówno wyniki
badań opinii publicznej (67% Słowaków ufało wiosną 2008 roku UE,
średnia dla państw UE – 50%1), jak i postawa najważniejszych sił
politycznych, jednoznacznie wskazują na niezwykle duże zaufanie,
jakim cieszy się Unia Europejska jako instytucja, jak i poszczególne
projekty zmierzające do zacieśnienia współpracy w obrębie tej organizacji. Stopniowo kurczy się obóz tych sił politycznych, które sceptycznie odnoszą się nie tyle do idei integracji europejskiej, ile do szczegółowych rozwiązań mających zwiększyć poziom integracji wspólnotowej.
Dyskusja na temat Traktatu Lizbońskiego pokazała, że nawet nacjonalistyczna Słowacka Partia Narodowa, zdecydowała się przejść na stronę
„euroentuzjastów” (niewykluczone jednak, że jest to jedynie koniunkturalne zachowanie). Jedyną liczącą się partią polityczną sceptyczną wobec wielu koncepcji integracji w ramach UE pozostaje KDH (oraz utworzona w wyniku wiosennej secesji w 2008 roku – KDS).
Nic zatem nie wskazywało na to, że z ratyfikacją Traktatu Lizbońskiego
mogą wystąpić na Słowacji jakiekolwiek problemy. Zwolennicy Traktatu
mieli w Radzie Narodowej Republiki Słowackiej przytłaczającą większość –
aż 90% głosów! A jednak. Wraz z oficjalnym otwarciem dyskusji parlamentarnej nad ratyfikacją pod koniec stycznia 2008 roku, nastąpił zaskakujący
„zwrot akcji”, wskutek którego do przeprowadzenia procedury ratyfikacyjnej zabrakło w parlamencie pięciu głosów poselskich. W rezultacie „przepychanek” między koalicją rządową (Smer-SD, SNS, ĽS-HZDS), w całości
popierającą Traktat, a opozycją (SDKÚ-DS, SMK, KDH), w ramach której
za ratyfikacją Traktatu jednoznacznie opowiadały się dwie najsilniejsze
partie (SDKÚ-DS, SMK), uchwałę dotyczącą przyjęcia Traktatu przyjęto
przeszło dwa miesiące później, w kwietniu 2008 roku.
Eurobarometer 69: Verejná mienka v Európskej únii, Národná správa – Slovenská republika, Jar
2008, s. 18.
1
96
Celem niniejszego artykułu jest analiza dyskusji nt. Traktatu Lizbońskiego, jaka miała miejsce w Radzie Narodowej Republiki Słowackiej
w styczniu 2008 roku (w pozostałych miesiącach Traktat nie stanowił przedmiotu ożywionej debaty). Zamierzam scharakteryzować racje
zwolenników i przeciwników ratyfikacji, które dostatecznie jasno zostały
wyartykułowane w dyskursie parlamentarnym. Zakładam, że w znacznym
stopniu są one odzwierciedleniem różnego rodzaju debat pozaparlamentarnych. Zanim przystąpię do tych analiz, chciałbym naszkicować wewnątrzsłowacki kontekst polityczny, w jaki wpisana była dyskusja na
temat Traktatu. Tłumaczy on bowiem znakomicie takie, a nie inne zachowania poszczególnych uczestników debaty. Następnie przedstawię krótkie
kalendarium procesu ratyfikacyjnego oraz odpowiem na pytanie o procedurę ratyfikacji umów międzynarodowych zapisaną w Konstytucji Republiki Słowackiej. Bezpośrednio przed przystąpieniem do analizy dyskursu,
w kilku zdaniach opiszę miejsce debaty oraz jej uczestników.
1. Wewnątrzsłowackie uwarunkowania polityczne dyskusji
nt. ratyfikacji Traktatu Lizbońskiego
Dyskusji nt. ratyfikacji Traktatu Lizbońskiego na Słowacji towarzyszyło kilka ważnych okoliczności i uwarunkowań, które bezpośrednio lub
pośrednio wpływały na przebieg procedury ratyfikacyjnej. Wspomnieć
należy przede wszystkim o (a) doświadczeniach związanych z ratyfikacją Traktatu konstytucyjnego w 2005 roku, (b) doświadczeniach
wynikających z czteroletniego członkostwa w Unii Europejskiej oraz
(c) zmianach w postawie części elit politycznych (reorientacja w kierunku aktywnego wspierania procesu pogłębiania integracji). Z drugiej
strony kluczową, jak się okazało, determinantą debaty nad ratyfikacją
Traktatu Lizbońskiego, było (d) powiązanie jej z postulatem odrzucenia
kontrowersyjnego projektu ustawy o prawie prasowym, a także – choć
pozostaje to jedynie w sferze spekulacji i mniej lub bardziej prawdopodobnych scenariuszy – z przygotowywaną przez rząd nowelizacją
ustawy o szkolnictwie. Przyjrzyjmy się bliżej wyżej wymienionym
uwarunkowaniom.
97
Traktat konstytucyjny na Słowacji (2005). Rada Narodowa
Republiki Słowackiej w dniu 10 maja 2005 roku większością 116 głosów
(wymagany próg – 90 głosów, czyli 3/5 z ogólnej liczby 150 posłów)
wyraziła zgodę na ratyfikację Traktatu konstytucyjnego (przeciw głosowało 27 posłów, 4 wstrzymało się od głosu, 3 posłów nie uczestniczyło w
posiedzeniu parlamentu2). Za przyjęciem Traktatu głosowali posłowie:
SDKÚ, ANO, Smer, SMK, ĽS-HZDS, przeciw byli posłowie KSS i KDH.
Zdecydowanie negatywne stanowisko wobec Traktatu zajęła także SNS,
która w poprzedniej kadencji parlamentu (2002-2006) nie była reprezentowana. Uchwała ta została wkrótce zaskarżona do Trybunału Konstytucyjnego przez grupę obywateli, którzy podjęli inicjatywę szefa Instytutu Konserwatywnego M.S. Štefánika (Konzervatívny inštitút M. R.
Štefánika) Ondreja Dostála, zdeklarowanego przeciwnika Traktatu
konstytucyjnego (zob. portal www.euroustava.sk). Trybunał Konstytucyjny podjął się rozpatrzenia tej sprawy kilka tygodni później. Tymczasem zaapelował do Prezydenta RS o wstrzymanie się od ratyfikacji do
czasu wydanie prawomocnego orzeczenia. Trybunał swój werdykt ogłosił dopiero 27 lutego 2008 roku. Uznał w nim, że przeprowadzenie
referendum ogólnonarodowego w tej sprawie ratyfikacji nie było konieczne3. Werdykt ten nie miał już co prawda wpływu na powodzenie
procesu ratyfikacji (zważywszy na wspomniane wcześniej wyniki referendum we Francji i Holandii), niemniej jednak stanowił ważny sygnał
dla zwolenników procedury ratyfikacji Traktatu Lizbońskiego w drodze
głosowania parlamentarnego. Znacząco osłabiał pretensje tych, którzy
chcieliby ponownie zaskarżyć procedurę ratyfikacyjną do Trybunału.
Członkostwo w UE: opinia publiczna na Słowacji. Doświadczenia Słowaków związane z czteroletnim okresem członkostwa w Unii
Europejskiej, wydają się być bardzo pozytywne. Wskazują na to wyniki
badań opinii publicznej, w których począwszy od 2004 roku widać
wyraźny wzrost zaufania do instytucji UE. Wiosną 2004 roku Unii Eu-
Druhý deň rokovania 42. schôdze Národnej rady Slovenskej republiky 11. mája 2005 (stenogram
z posiedzenia NRSR).
3 TLAČOVÉ KOMUNIKÉ č. 2/08, 27. február 2008. Nález Ústavného súdu SR vo veci II. ÚS 171/05 Podľa
Ústavného súdu SR pri schvaľovaní Zmluvy o Ústave pre Európu Národná rada SR neporušila Ústavu SR.
2
98
ropejskiej ufało zaledwie 47% obywateli Słowacji, a dokładnie cztery lata
później – 67%, czyli aż 20% więcej. Największym zaufaniem cieszy się
Parlament Europejski (69%). Szczególnie niekorzystnie w zestawieniu z
instytucjami europejskimi, wypadają w rankingu zaufania instytucje
wewnątrzkrajowe. Spośród organów władzy najwyższą notę – 37% uzyskał rząd, następne w kolejności jest parlament (34%) oraz sądy i system
prawny (31%). We wszystkich wyżej wymienionych przypadkach, większość mieszkańców Słowacji wyraża swój brak zaufania (odpowiednio:
58%, 60%, 62%). Warto jednak odnotować, że w ciągu czterech lat (20042008) wyraźny jest wzrost poparcia dla rządu (z 17% do 37%) i parlamentu (z 19% do 34%). Wracając do kwestii stosunku społeczeństwa słowackiego odnośnie do UE, wiosną 2008 roku 57% respondentów uznało
członkostwo w UE za „dobą rzecz” (średnia dla UE – 52%), 35% – za „złą
rzecz” (średnia UE – 29%), a jedynie 2% Słowaków nie miało zdania na
ten temat (średnia UE – 5%). Zadowolenie z członkostwa w UE widać
zdecydowanie wyraźniej w odpowiedzi na pytanie o korzyści z nim związane. Wiosną 2008 roku na pytanie „Jeśli zważyć na wszystkie okoliczności, odpowiedzieliby Państwo, że Słowacja ma czy nie ma pożytki i korzyści z faktu przystąpienia do UE?” pozytywnie odpowiedziało aż 76% Słowaków, 15% było przeciwnego zdania, a 9% nie zajęło w tej sprawie jednoznacznego stanowiska (średnia dla UE, odpowiednio: 54%, 31%, 15%)4.
Słowackie elity polityczne a reforma UE. Słowackie elity polityczne w zdecydowanej większości pozostają konsekwentne w swoim
poparciu lub sprzeciwie wobec zmian wyrażanych w poszczególnych
traktatach reformujących Unię Europejską. Jednoznacznie pozytywne
stanowisko wobec Traktatu konstytucyjnego i Traktatu Lizbońskiego
zajmują: Smer, SDKÚ-DS oraz SMK – partie, które w poprzedniej kadencji dysponowały połową, a w obecnej – większością (konstytucyjną) aż
2/3 głosów. ĽS-HZDS pod przewodnictwem Vladimíra Mečiara tradycyjnie zajmuje stanowisko umiarkowanie pozytywne z tendencją ku stanowisku zdecydowanie pozytywnemu. Partie, które – co istotne – z radykalnie
Eurobarometer 69: Verejná mienka v Európskej únii, Národná správa – Slovenská republika, Jar 2008,
s. 19.
4
99
różnych przyczyn przeciwstawiają się zapisom w obydwu traktatach (nie
negując jednak konieczności pogłębiania współpracy w ramach UE), to
KDH i KSS. Niespodzianką jest natomiast zmiana stanowiska przez SNS,
która od ostrej krytyki Traktatu konstytucyjnego (jako partia opozycyjna)
przeszła na pozycję gorącego orędownika przyjęcia Traktatu Lizbońskiego
(jako partia rządząca). Taka zdumiewająca wolta ideologiczna nie wydaje
się być jednak w tym przypadku efektem jakiejś jakościowej zmiany stosunku do integracji europejskiej. Główną przyczyną jest prawdopodobnie
obawa przed marginalizacją i utratą politycznych wpływów wynikających
z bycia częścią koalicji rządowej. Sprzeciw SNS wobec Traktatu Lizbońskiego z pewnością nie pozostałby bez odpowiedzi ze strony premiera
Roberta Fico i Smeru-SD, partii, która w świetle badań opinii publicznej
cieszy się 40-45% poparciem mieszkańców Słowacji i przy odrobinie szczęścia mogłaby nawet rządzić samodzielnie, gdyby rozpisano przedterminowe
wybory. W tej sytuacji władze SNS uznały najwyraźniej, że zagospodarowanie elektoratu eurosceptyków lepiej pozostawić KDH i KSS, kreując swój
wizerunek jako partii propaństwowej i uwzględniającej głos większości
Słowaków zadowolonych z członkostwa w UE i pragnących pogłębiania
współpracy w ramach tej organizacji.
Projekt ustawy o prawie prasowym. Bezpośrednią przyczyną,
dla której ratyfikacja Traktatu Lizbońskiego musiała zostać odłożona
na trzy miesiące, był kontrowersyjny projekt ustawy o prawie prasowym (tlačový zákon). Przygotowana przez rząd ustawa, krytykowana była
zarówno przez opozycję, jak i niektóre organizacje międzynarodowe
(m.in. OBWE). Partie opozycyjne (SDKÚ-DS, SMK i KDH) krytykowały
projekt ustawy, uznając, że godzi on w podstawy demokratycznego państwa prawa. Ostrze krytyki skierowane było głównie w tzw. prawo do
odpowiedzi (právo na odpoveď), które gwarantowało osobom i instytucjom, o których wspomniano w danym doniesieniu prasowym, prawo do opublikowania swojego stanowiska nawet w sytuacji, gdy nie
chodziło o sprostowanie nieprawdziwej informacji. Nie wnikając jednak w szczegóły wspomnianego projektu ustawy, należy odnotować
fakt, że wymienione wcześniej partie opozycyjne zdecydowały się uwa-
100
runkować swój udział w głosowaniu dotyczącym Traktatu Lizbońskiego,
od odejścia od niektórych zapisów projektu wspomnianej ustawy. Ruch
ten okazał się bardzo ryzykowny dla dwóch partii o jednoznacznie proeuropejskiej orientacji – SDKÚ-DS i SMK. Premier Robert Fico oskarżył
liderów partii opozycyjnych o szantaż i niedopuszczalną instrumentalizację słowackiej racji stanu na rzecz obrony jednej z grup interesów
(lobby wydawców i dziennikarzy). Przypomniał także słowackiej opinii
publicznej, że SDKÚ-DS i SMK w swoich programach politycznych
mają postulat intensyfikacji współpracy w ramach UE, a Traktat Lizboński stanowi naturalną odpowiedź na ów postulat.
Wielkim przegranym tej, trwającej trzy miesiące konfrontacji, była
przede wszystkim SDKÚ-DS, nadwyrężając swoją wiarygodność zarówno w oczach swojego proeuropejskiego elektoratu, jak również, co
bardzo ważne, w opinii części środowisk unijnych (instytucji UE). Przegrana tej partii stała się oczywista w momencie, w którym lider SMK Pál
Csáky oświadczył, że jego partia poprze w głosowaniu parlamentarnym
Traktat Lizboński. Tym samym politycznie rozbroił on koalicję partii
opozycyjnych, czyniąc jej sprzeciw wobec ustawy o prawie prasowym
całkowicie nieskutecznym. Podwójna przegrana partii Mikulaša Dzurindy polegała na tym, że dość ryzykowanie zagrała ona „europejską
kartą” tracąc część swojej wiarygodności oraz na tym, że przegrała
batalię o zmianę projektu ustawy o prawie prasowym (która ostatecznie weszła w życie). KDH stracił zdecydowanie mniej niż SDKÚ-DS,
zważywszy, że lider tego ugrupowania od samego początku nie ukrywał swojego sprzeciwu wobec Traktatu Lizbońskiego. Co więcej posłowie KDH umiejętnie wykorzystali wydłużającą się procedurę ratyfikacyjną do przedstawienia swoich racji na forum publicznym, wzmacniając tym samym swoją tożsamość ideologiczną. Uchwalenie ustawy
o prawie prasowym nie zostało z kolei odnotowane przez opinię publiczną jako klęska KDH, jako że głównym orędownikiem sprzeciwu,
który premier określał konsekwentnie mianem „szantażu” była SDKÚDS. Z kolei, partia mniejszości węgierskiej SMK, decydując się na
nagłą zmianę frontu zyskała niejako podwójnie, choć z drugiej strony
101
utraciła (zapewne jednak nie bezpowrotnie) zaufanie opozycyjnych
partnerów (którzy określili SMK jako „cichego koalicjanta” rządu). W
interesie SMK było głosowanie za Traktatem Lizbońskim, co posłowie
tej partii musieli prędzej czy później uczynić (lojalność wobec UE jako
tradycyjnego obrońcy praw mniejszości węgierskiej na Słowacji, wcześniejsze przyjęcie Traktatu przez parlament w Budapeszcie, groźba
wyłamania się posłów SMK opozycyjnych wobec lidera partii i osłabienie SMK). Postanowiono jednak, kładąc na szali dobrą współpracę
w ramach opozycji, „upiec dwie pieczenie na jednym ogniu”. Drugą
korzyścią, którą SMK miała osiągnąć było rzekome przyrzeczenie ze
strony ministra szkolnictwa Jána Mikolaja z SNS, że przygotowywana
nowelizacja ustawy o szkolnictwie nie naruszy interesów szkolnictwa
mniejszości narodowych. Obydwie strony zdecydowanie jednak zaprzeczały, jakoby do takiego „targu politycznego” w ogóle miało dojść.
2. Kalendarium wydarzeń związanych z procesem
ratyfikacji traktatu (główne etapy)
Ratyfikacja Traktatu Lizbońskiego na Słowacji miała niejako trzy fazy
obejmujące okres pięciu miesięcy (od grudnia 2007 do kwietnia 2008).
W fazie pierwszej (entuzjastycznej), na przełomie 2007 i 2008
roku, zważywszy na układ sił w parlamencie, w którym tylko jedna
partia opowiadała się konsekwentnie przeciw ratyfikacji Traktatu
(KDH), powszechnie oczekiwano szybkiej i bezproblemowej ratyfikacji. Słowacja miała stać się jednym z pierwszych państw UE, obok
Węgier i Słowenii, które ratyfikowały Traktat Lizboński podpisany 13
grudnia 2007 roku. Miała to być, w zamyśle słowackich euroentuzjastów, wymowna demonstracja proeuropejskiej i prounijnej orientacji
Słowacji i Słowaków.
Fazę drugą (krytyczną) otwiera wspólna publiczna deklaracja trzech
partii opozycyjnych (SDKÚ-DS, KDH i SMK), które 28 stycznia 2008
roku oświadczyły, że swój udział w głosowaniu nad Traktatem (a
102
SDKÚ-DS i SMK – jego poparcie), warunkują od zmian w projekcie
ustawy o prawie prasowym. Premier Robert Fico (Smer-SD) uznał
ową deklarację za szantaż polityczny i odmówił dyskusji nad kontrowersyjnym projektem ustawy. W dniu 30 stycznia przewodniczący
parlamentu słowackiego dwukrotnie odkładał głosowanie nad Traktatem, gdyż partiom koalicji rządowej brakowało zaledwie kilku głosów
do jego przyjęcia. Następnego dnia po raz kolejny odłożono termin
głosowania, tym razem o tydzień. Kilka dni później przewodniczący
najmniejszej partii koalicji rządowej – Vladimír Mečiar (ĽS-HZDS)
zaproponował, by w przypadku niemożności podjęcia decyzji w parlamencie, głos oddać obywatelom w ramach referendum ogólnonarodowego. Pozostałe partie koalicji sceptycznie odniosły się do tego pomysłu.
Ponieważ nadal nie udało się wypracować porozumienia między koalicją a
opozycją w sprawie głosowania nad Traktatem Lizbońskim, w dniu 6
lutego 2008 r. zdecydowano o odłożeniu tej sprawy na bliżej nieokreślony termin. Rozpoczęła się „wojna nerwów”, w której pod adresem
koalicji padały ciężkie oskarżenia o zamach na podstawowe reguły
demokratycznego państwa prawa (naruszanie swobody wypowiedzi).
Wobec opozycji używano argumentów mówiących o jej „faryzejskim
obliczu”, lekceważeniu woli zdecydowanej większości Słowaków, ryzykownej grze słowackim interesem narodowym, szantażu politycznym.
Słowaków straszono, że wskutek obstrukcji opozycji, zagrożone jest wejście Słowacji do strefy euro, a nawet, że zagrożone jest samo członkostwo
Słowacji w UE i związana z tym swoboda poruszania się. Na początku
kwietnia szefowie partii koalicji rządowej oświadczyli, że są zdeterminowani poddać pod głosowanie Traktat Lizboński nawet w przypadku, gdy
opozycja nadal będzie stała na dotychczasowym stanowisku.
Faza trzecia (pomyślna ratyfikacja) rozpoczęła się wraz z nieoczekiwaną deklaracją szefa SMK – Pála Csákiego, który bezpośrednio przed
głosowaniem zaplanowanym na 10 kwietnia 2008 roku oświadczył, że jego
partia jednak poprze Traktat. Zastrzegł jednak, że tej decyzji nie należy
rozumieć w kategoriach wsparcia koalicji rządowej, a jedynie w kategoriach
obrony pozytywnego wizerunku Słowacji w Europie. Stwierdził ponad-
103
to, że jego partia będzie dążyć do nowelizacji ustawy o prawie prasowym. Stanowisko SMK stało się tym samym obiektem gwałtownej
krytyki ze strony SDKÚ-DS i KDH. Oskarżając Pála Csákiego o „targ
polityczny” z koalicją (ustawa o szkolnictwie), przewodniczący KDH
Pavol Hrušovsky z sarkazmem odniósł się także do roli SNS w tym przedsięwzięciu, mówiąc, że owa nacjonalistyczna partia z zadziwiającą łatwością „wymieniła więcej Brukseli za mniej języka słowackiego”. W dniu 10
kwietnia 2008 roku Rada Narodowa Republiki Słowackiej większością
103 głosów, przy 5 głosach sprzeciwu i jednej posłance obecnej, lecz nie
biorącej udziału w głosowaniu (Ľudmila Mušková z ĽS-HZDS), podjęła
uchwałę o poparciu Traktatu Lizbońskiego5. Za przyjęciem uchwały
głosowali posłowie Smer, SNS, ĽS-HZDS oraz SMK, natomiast posłowie SDKÚ-DS i KDH opuścili wcześniej salę parlamentu W głosowaniu Traktat poparł także poseł niezależny Tibor Mikuš (b. poseł ĽSHZDS) oraz „odszczepieniec” z SDKÚ-DS Martin Kuruc. Przeciw
Traktatowi głosowało pięciu byłych posłów KDH (Vladimír Palko,
Rudolf Bauer, Pavol Minárik, František Mikloško, Peter Gabura – obecnie
członkowie KDS), którzy tuż przed głosowaniem, na znak protestu, odśpiewali hymn narodowy. Dwa dni później, 12 kwietnia 2008 roku podpis
na dokumencie ratyfikacyjnym złożył Prezydent Republiki Słowackiej,
Ivan Gašparovič. Tym samym kilkumiesięczna batalia o ratyfikację Traktatu Lizbońskiego na Słowacji dobiegła końca.
Desiaty deň rokovania 20. schôdze Národnej rady Slovenskej republiky 10. apríla 2008 (stenogram
z posiedzenia parlamentu, www.nrsr.sk).
5
104
Diagram 1.
Głosowanie w sprawie ratyfikacji Traktatu Lizbońskiego
(odsetek oddanych głosów, odsetek nieobecnych)
27%
1%
3%
69%
Za
Przeciwko
Obecny(a), ale niegłosujący(a)
Nieobecni
Źródło: opracowanie własne na podstawie: Desiaty deň rokovania 20. schôdze Národnej rady Slovenskej
republiky 10. apríla 2008 (stenogram z posiedzenia parlamentu, www.nrsr.sk).
3. Procedura ratyfikacji traktatów międzynarodowych
na Słowacji
Chcąc udzielić odpowiedzi na pytanie o procedurę ratyfikacji traktatów międzynarodowych na Słowacji należy ustalić: (a) jakie podmioty
są uprawnione do negocjowania tekstu umowy; (b) jakie podmioty
biorą udział w ratyfikacji danej umowy; (c) w jaki sposób wyrażana
jest zgoda na ratyfikację oraz (d) w jaki sposób przebiega kontrola
konstytucyjności aktów wyrażających zgodę na ratyfikację umowy
międzynarodowej.
Uzgadnianie tekstu umowy międzynarodowej. Zgodnie z Konstytucją RS, uzgadnianie umów międzynarodowych przysługuje Pre105
zydentowi. Może on prawo to przenieść na rząd RS, albo za zgodą
rządu – na poszczególnych ministrów (art. 102 pkt 1a). Negocjacje
dotyczące tekstu Traktatu Akcesyjnego, Traktatu ustanawiającego
Konstytucję dla Europy (dalej: Traktat konstytucyjny) oraz Traktatu
Lizbońskiego prowadził rząd RS.
Podmiot uprawniony do ratyfikowania umów międzynarodowych. Wynegocjowane umowy międzynarodowe w imieniu Republiki Słowackiej ratyfikuje Prezydent (art. 102 pkt 1a). W określonych
Konstytucją okolicznościach, przed ratyfikacją powinien on uzyskać
zgodę parlamentu. Dotyczy to: (a) umów o przystąpieniu wraz z innymi
państwami do związku państwowego lub wystąpieniu z niego – w tym
przypadku konieczne jest przyjęcie ustawy konstytucyjnej oraz zatwierdzenie w drodze referendum (art. 7 pkt 1 oraz art. 86b); (b) umów
przenoszących wykonywanie części suwerennych praw na Wspólnoty
Europejskie i Unię Europejską (art. 7 pkt 2), (c) umów skutkujących
członkostwem w organizacji bezpieczeństwa zbiorowego (art. 7 pkt 3),
(d) umów o prawach człowieka i podstawowych wolnościach; (e)
umów o charakterze wojskowym; (f) umów, z których wynika członkostwo RS w organizacjach międzynarodowych; (g) umów gospodarczych
o charakterze powszechnym; (h) umów wymagających przyjęcia ustawy
oraz umów zakładających bezpośrednio prawa lub obowiązki osób fizycznych lub prawnych (art. 7 pkt 4 oraz art. 86d). W wyżej wymienionych przypadkach wynegocjowaną umowę międzynarodową pod obrady parlamentu zgłasza rząd RS.
Sposób wyrażania zgody na ratyfikację umowy międzynarodowej. Wymienione wyżej rodzaje umów międzynarodowych wymagają zgody Rady Narodowej RS. Należy tutaj wskazać na trzy przypadki. Po pierwsze, jeśli chodzi o umowy wymienione w art. 7 pkt 3-4 oraz
art. 86d wymagana jest – zgodnie z art. 84 pkt 3 – zgoda ponad połowy
wszystkich posłów RS (czyli minimum wynosi 76 głosów). Po drugie,
umowy skutkujące przeniesieniem części suwerennych uprawnień na
Wspólnoty Europejskie i Unię Europejską (art. 7 pkt 2, nowela z 2001
106
roku), wymagają – w myśl art. 84 pkt 4 – zgody co najmniej 90 posłów
(tj. 3/5) zasiadających w Radzie Narodowej RS. Po trzecie, najbardziej
złożony charakter ma wyrażenie zgody na ratyfikowanie przez Prezydenta RS umów, których przyjęcie wiąże się z przystąpieniem Słowacji
do związku państwowego z innymi państwami lub wystąpieniem z niego
(art. 7 pkt 1 oraz art. 86 b). Konstytucja RS przewiduje w tym przypadku, że ratyfikacja powinna zostać dokonana na podstawie ustawy konstytucyjnej przyjętej przez parlament (minimum 90 głosów) i potwierdzonej w drodze referendum (art. 7 pkt 1). Na obowiązek przeprowadzenia referendum (tzw. referendum ratyfikacyjnego) w tej kwestii
wskazuje także art. 93 pkt 1 Konstytucji RS, w którym znajduje się zapis,
iż potwierdza się nim ustawę konstytucyjną o wstąpieniu do związku
państwowego z innymi państwami lub wystąpieniu z tego związku.
Zgodnie z art. 95 pkt 1 referendum ogłasza Prezydent RS, jeśli w formie
petycji wniesie o to co najmniej 350 tys. obywateli, lub jeśli takie postanowienie w formie uchwały wyda Rada Narodowa RS. Prezydent powinien to uczynić w terminie 30 dni od przyjęcia petycji lub postanowienia
Rady Narodowej RS. Wniosek o przyjęcie uchwały przez Radę Narodową
RS mogą zgłaszać posłowie RS oraz rząd RS (art. 96 pkt 1). Konstytucja
stwierdza, że referendum powinno się odbyć w terminie do 90 dni od daty
ogłoszenia go przez Prezydenta RS (art. 96 pkt 2). Nie może się ono odbyć
w okresie krótszym, niż 90 dni przed zaplanowanymi wyborami parlamentarnymi (art. 97 pkt 1), lecz połączenie referendum z wyborami do
Rady Narodowej jest dopuszczalne (art. 97 pkt 2). Konstytucja stwierdza,
iż wyniki referendum są ważne jeśli uczestniczyła w nim ponad połowa
uprawnionych do głosowania obywateli RS i jeśli decyzja została przyjęta
przez ponad połowę uczestników referendum (art. 98 pkt 1). Rozstrzygnięcie przyjęte w referendum Rada Narodowa RS ogłasza na równi z ustawą
(art. 98 pkt 2). Wynik referendum może zostać zmieniony przez Radę Narodową RS po upływie trzech lat jego obowiązywania i to tylko w drodze
ustawy konstytucyjnej (art. 99 pkt 1). Konstytucja zawiera również
107
zapis, iż referendum w tej samej sprawie może ponownie dojść do
skutku dopiero po trzech latach (art. 99 pkt 2)6.
Kontrola konstytucyjności aktów wyrażających zgodę na
ratyfikację umowy międzynarodowej. Nad zgodnością z prawem zawieranych umów międzynarodowych czuwa Sąd Konstytucyjny RS. Art. 125a pkt 1 Konstytucji RS stwierdza, że Sąd Konstytucyjny
rozstrzyga o zgodności uzgodnionych umów międzynarodowych, na
które wymagana jest zgoda Rady Narodowej RS, z konstytucją lub
ustawą. Art. 125a pkt 2 zawiera postanowienie, że tekst umowy międzynarodowej do Sądu Konstytucyjnego może skierować Prezydent RS lub
rząd RS zanim zostanie ona przedłożona pod obrady Rady Narodowej RS.
Umowy, która zostanie uznana przez Sąd za niezgodną z obowiązującym
prawem, nie można ratyfikować (art. 125a pkt 3).
Podobnie też Sąd Konstytucyjny w myśl art. 125b pkt 1 rozstrzyga o zgodności z konstytucją lub ustawą przedmiotu referendum zgłoszonego
przez obywateli w formie petycji lub przez Radę Narodową RS. Wniosek
o stwierdzenie zgodności przedmiotu referendum z konstytucją może
zgłosić przed jego rozpisaniem Prezydent RS na podstawie art. 125b pkt 2.
Sąd Konstytucyjny jest zobowiązany do zajęcia w tej sprawie stanowiska
do 60 dni od daty doręczenia wniosku przez Prezydenta RS. W przypadku
uznania przedmiotu referendum za niezgodny z obowiązującym prawem, nie może zostać ono przeprowadzone (art. 125b pkt 3)7.
Zob. więcej na ten temat: T. Goduń, M. Cygnarowski, S. Dudek, P. Iwaniszczuk, Leksykon systemów
politycznych, Dom Wydawniczy Elipsa, Warszawa 2003, s. 262.
7 R. Zenderowski, Słowacja, w: K.A. Wojtaszczyk, M. Poboży, A. Wierzchowska (red.), Ratyfikacja
traktatów wspólnotowych w państwach członkowskich Unii Europejskiej, Warszawa-Ciechanów 2006,
s. 305-307.
6
108
Schemat 1.
Ratyfikacja umowy międzynarodowej w Republice Słowackiej
(1) Uzgadnianie tekstu umowy międzynarodowej
Uzgadnianie umów międzynarodowych jest zadaniem (art. 102 pkt 1a Konstytucji RS):
PREZYDENTA
Może on także uzgadnianie tekstu umów międzynarodowych przenieść na:
RZĄD
Poszczególnych MINISTRÓW
(za zgodą rządu)
Rodzaje umów międzynarodowych, które nie są wymienione w art. 7 pkt 1-4 oraz art. 86 pkt b i d Konstytucji RS,
podlegają ratyfikacji przez Prezydenta RS bez zgody Rady Narodowej RS.
Umowy międzynarodowe, wymienione w art. 7 pkt 1-4 oraz art. 86 pkt b i d Konstytucji RS,
podlegają ratyfikacji na podstawie zgody wyrażonej przez Radę Narodową RS.
(2) Inicjatywa i przebieg procedury ratyfikacyjnej
RZĄD
rozpoczyna procedurę ratyfikacji umów, które tego wymagają zgodnie z art. 7 pkt 1-4, art. 86 pkt b i d Konstytucji RS
Dotyczy to:
[A]
Umowy skutkujące członkostwem w organizacjach bezpieczeństwa zbiorowego
Umowy o prawach człowieka i podstawowych wolnościach
Umowy o charakterze wojskowym
Umowy gospodarcze o charakterze powszechnym
Umowy wymagające przyjęcia ustawy
Umowy zakładające bezpośrednio prawa lub obowiązki osób fizycznych lub prawnych
Umowy, z których wynika członkostwo RS w organizacjach międzynarodowych
(art. 7 pkt 3-4, art. 86 d)
[B]
Umowy przenoszące wykonywanie części
uprawnień
Republiki Słowackiej na Wspólnoty Europejskie
i Unię Europejską (art. 7 pkt 2)
[C]
Umowy międzynarodowe,
których przyjęcie wiąże się
z przystąpieniem
do związku państwowego
z innymi państwami
lub wystąpieniem z niego
(art. 7 pkt 1)
Do tej kategorii zaklasyfikowano Traktat Lizboński
Rząd kieruje wynegocjowany tekst w/w umów międzynarodowych do Rady Narodowej
Zanim tekst umowy międzynarodowej zostanie przedłożony pod obrady Rady Narodowej RS Prezydent RS lub rząd RS
może go skierować do Sądu Konstytucyjnego z wnioskiem o stwierdzenie jego zgodności z Konstytucją RS (art. 125a pkt 2).
Umowy, która zostanie uznana przez Sąd za niezgodną z Konstytucją, nie można ratyfikować (art. 125a pkt 3).
RADA NARODOWA RS
Zgoda na związanie RS umową międzynarodową wymaga:
Zgoda na ratyfikację powinna być wyrażona w drodze
ustawy konstytucyjnej przyjętej przez parlament [C] co najmniej
90 głosów poselskich w Radzie Narodowej RS – i potwierdzonej:
W przypadku [A] co najmniej 76 głosów poselskich
(ponad 1/2) w Radzie Narodowej RS
W przypadku [B] co najmniej 90 głosów poselskich (3/5)
w Radzie Narodowej RS
w drodze
REFERENDUM
Referendum ogłasza Prezydent RS, jeśli w formie petycji wniesie o to co najmniej 350 tys. obywateli,
lub jeśli takie postanowienie w formie uchwały wyda Rada Narodowa RS (art. 95 pkt 1)
Wniosek o stwierdzenie zgodności przedmiotu referendum z konstytucją
może zgłosić do Sądu Konstytucyjnego przed jego rozpisaniem Prezydent RS (art. 125b pkt 2)
Wyniki referendum są ważne jeśli uczestniczyła w nim ponad połowa uprawnionych do głosowania obywateli RS
i jeśli decyzja została przyjęta przez ponad połowę uczestników referendum (art. 98 pkt 1).
Wynik referendum może zostać zmieniony przez Radę Narodową RS
po upływie trzech lat jego obowiązywania i to tylko w drodze ustawy konstytucyjnej (art. 99 pkt 1).
Referendum w tej samej sprawie może ponownie dojść do skutku dopiero po trzech latach (art. 99 pkt 2).
(3) Ratyfikacja umowy międzynarodowej
PREZYDENT
Źródło: opracowanie własne na podstawie: Ústava Slovenskej republiky (Konstytucja RS) z dnia 3.
września 1992 r. (z późniejszymi zmianami).
109
4. Rada Narodowa Republiki Słowackiej
jako główne forum dyskusji nt. ratyfikacji
Rada Narodowa Republiki Słowackiej stanowi od 1 października 1992
roku jednoizbowy parlament Republiki Słowackiej. Jest ona następczynią Słowackiej Rady Narodowej – parlamentu krajowego funkcjonującego w ramach federacji czechosłowackiej. Rada Narodowa RS
składa się ze 150 posłów8. W wyborach, które odbyły się w czerwcu
2006 roku poszczególne partie polityczne zdobyły następującą liczbę
mandatów: Smer-SD – 50, SDKÚ-DS – 31, SNS – 20, SMK – 20, ĽSHZDS – 15 i KDH – 14 mandatów. Koalicja rządowa powstała na bazie
trzech partii: Smer-DS, SNS i ĽS-HZDS liczyła sobie 85 głosów poselskich, zaledwie pięć mniej od większości konstytucyjnej. W październiku 2008 roku do żadnego z klubów poselskich nie należało dziewięciu posłów NRSR.
Zob. D. Malová, Inštitúcie parlamentarnej demokracie na Slovensku a politickí aktéri, w: S.
Szomolányiová (opr.), Úvodné štúdie. Projekt SAV. Vonkajšie a vnútorné podmienky formovania
politického systému na Slovensku, Bratislava 2005, s. 111-112; W. Sokół, R. Serej, System polityczny
Słowacji, w: W. Sokół, M. Żmigrodzki (red.), Systemy polityczne państw Europy Środkowej i
Wschodniej, Lublin 2005, s. 478-479; W. Zakrzewski, Republika Słowacka, w: E. Gdulewicz (red.),
Ustroje państw współczesnych, t. 2, Lublin 2002, s. 204-208.
8
110
Diagram 2.
Liczba posłów wybranych do Rady Narodowej RS (NRSR)
z list poszczególnych partii politycznych
KDH; 14
SMK; 20
Sm er-SD; 50
SDKÚ-DS; 31
ĹS-HZDS; 15
SNS; 20
Szarym kolorem zaznaczono partie koalicji rządowej, białym – partie opozycyjne.
Źródło: opracowanie własne na podstawie: www.statistics.sk
Debata na temat ratyfikacji Traktatu Lizbońskiego, będąca przedmiotem
analiz w ramach niniejszego artykułu, miała miejsce na 19. posiedzeniu
NRSR w dniach 29 i 30 stycznia 2008 roku. Głosowanie w sprawie
uchwały ratyfikacyjnej odbyło się na 20. posiedzeniu NRSR w dniu 10
kwietnia 2008 roku. Nie było ono poprzedzone w tym dniu dodatkową
debatą nt. Traktatu. W ramach styczniowej debaty głos zabrali przedstawiciele wszystkich klubów parlamentarnych, przedstawiając racje za
przyjęciem Traktatu, przeciw Traktatowi, a także racje przemawiające za
koniecznością odłożenia głosowania nad wspomnianą umową międzynarodową. Powiązanie debaty nt. Traktatu Lizbońskiego z debatą nt. projektu ustawy o prawie prasowym, sprawiło, że ta druga w wielu momentach
stawała się pierwszoplanową, przesłaniając argumenty za i przeciw ratyfikacji Traktatu.
111
5. Argumenty zwolenników i przeciwników
ratyfikacji traktatu (w dyskusji parlamentarnej)
Analizując treść debaty parlamentarnej nt. Traktatu Lizbońskiego
należy mieć na uwadze następujące fakty:
1. Debata dotyczyła niemal w równiej mierze symbolicznego
wymiaru Traktatu Lizbońskiego oraz konkretnych jego zapisów. Zwolenników przyjęcia Traktatu charakteryzowała
skłonność do unikania dyskusji nt. konkretnych zapisów
omawianej umowy międzynarodowej, podczas gdy nieliczni
przeciwnicy Traktatu wytrwale punktowali poszczególne jego, w swoim przekonaniu, wady i niedoskonałości. W pewnym sensie dyskusja nt. ratyfikacji Traktatu Lizbońskiego toczyła się na dwóch różnych płaszczyznach i rzadko kiedy dyskutantom udawało się nawiązać rzeczową polemikę. Dominowały zatem monologi, w ramach których jedynie pozorowano wymianę poglądów.
112
2.
Przeciwnicy przyjęcia Traktatu Lizbońskiego wykazywali aktywność zdecydowanie nieadekwatną do wagi swojego głosu.
Będąc w przytłaczającej mniejszości (10%), przedstawiciele KDH
potrafili nie tyle jasno wyartykułować swoje argumenty, ale skutecznie równoważyć liczbę wystąpień zwolenników Traktatu.
3.
Debata nt. Traktatu Lizbońskiego często schodziła na plan
dalszy ustępując miejsca dyskusjom na temat spraw krajowych, zwłaszcza odnoszącym się do kontrowersyjnego projektu ustawy o prawie prasowym. Ponieważ dla części parlamentarzystów obydwie kwestie były ze sobą jakoby integralnie związane, obserwować można było także wzajemne przeplatanie się argumentów przeciw ustawie i za przyjęciem
Traktatu Lizbońskiego. W gruncie rzeczy czyniło to jednak
debatę mało zrozumiałą dla przeciętnego obywatela.
4.
Uczestników debaty można podzielić na trzy zasadnicze kategorie: (a) zdecydowanych i umiarkowanych zwolenników Traktatu,
którzy dążyli do jak najszybszej ratyfikacji jego tekstu w parlamencie słowackim, chcąc zdyskontować sukces ratyfikacyjny jako
sukces rządu (koalicja rządowa: Smer-SD, SNS, ĽS-HZDS); (b)
zdecydowanych zwolenników Traktatu, którzy jego przyjęcie uzależniali od zmiany projektu ustawy o prawie prasowym, w związku z czym więcej uwagi poświęcali drugiej z wymienionych
kwestii (SDKÚ-DS, SMK); (c) zdeklarowanych przeciwników
Traktatu Lizbońskiego (KDH). Zważywszy na liczbę wystąpień oraz jakościowe cechy poszczególnych strategii argumentacyjnych, można powiedzieć, że w głównym nurcie debaty uczestniczyli de facto jedynie przedstawiciele dwóch
partii: Smer-DS (jako największej partii koalicji rządowej,
której przedstawiciele pełnią funkcję premiera i ministra
spraw zagranicznych) oraz KDH (jako jedynej obecnej w parlamencie partii deklarującej sprzeciw wobec Traktatu). Na
tym tle wyraźnie widać zwłaszcza marginalizację (na własne
życzenie) SDKÚ-DS, która do tej pory wiodła prym w różnych eurodebatach.
Argumenty za przyjęciem Traktatu
Zwolennicy ratyfikacji Traktatu wychodzili z założenia, że silniejsza
Unia Europejska oznacza niemal automatycznie mocniejszą pozycję
Słowacji w stosunkach międzynarodowych oraz gwarancję stabilności
politycznej i gospodarczej w kraju. Wydaje się, że duża część zwolenników ratyfikacji Traktatu Lizbońskiego, uznawała, że ratyfikacja
stanowi logiczny i w pewnym sensie także nieuchronny, konieczny
krok wynikający z samego faktu przystąpienia do Unii Europejskiej
cztery lata wcześniej. Powodzenie Słowacji uwarunkowane jest, ich zdaniem, pogłębieniem integracji europejskiej i pozostawaniem w głównym
nurcie działań integracyjnych. Oznacza to, że w przeciwieństwie do Wielkiej Brytanii i Polski, w interesie Słowacji nie jest roszczenie sobie praw do
nierespektowania określonych postanowień Traktatu („W naszym interesie jest bycie państwem w pełni włączonym do wszystkich procesów decy-
113
zyjnych Unii [...] Państwa, które występują o zastosowanie jakichkolwiek
klauzul ograniczających, same rezygnują z możliwości pełnego uczestnictwa w procesach decyzyjnych”9). Odwołując się do różnego rodzaju politycznych i ekonomicznych perturbacji o zasięgu globalnym, stwierdzano, że Słowacja nie jest w stanie w pojedynkę stawić czoła coraz bardziej skomplikowanym problemom współczesnego świata. Musi przeto koordynować swoje przedsięwzięcia z partnerami z Unii Europejskiej („Słowacja jest małym państwem, które swoje interesy realizuje
efektywnie jako gracz zespołowy”10).
Protagoniści Traktatu wielokrotnie używali stwierdzenia, że Traktat
zapewni UE więcej demokracji („Traktat reformujący przynosi nam
bardziej demokratyczną Unię Europejską”11) oraz większą efektywność i
konkurencyjność („Jednym słowem, Europa będzie dzięki tej umowie
bardziej demokratyczna, bardziej efektywna, bardziej socjalna i bardziej
otwarta”12). Ponadto Traktat Lizboński ma zagwarantować UE lepszą
pozycję polityczną w stosunkach międzynarodowych, poprzez ustanowienie podmiotowości prawnej i zdefiniowanie narzędzi wspólnej polityki zagranicznej. („Narzekamy, że Unia Europejska nie jest bardziej
aktywna w procesie pokojowym na Bliskim Wschodzie, w rozwiązywaniu problemów w Sudanie, w Iranie itd. Ale jednocześnie musimy wiedzieć, że jest to niemożliwe bez wzmocnienia jej kompetencji w zakresie
polityki zagranicznej i bezpieczeństwa”. [...] Unia „potrzebuje wysokiego
przedstawiciela ds. spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa”13).
Ustosunkowując się do głównego zarzutu przeciwników ratyfikacji, tj. zarzutu dalszego ograniczania przez Traktat suwerenności państw narodowych, zwracano uwagę na fakt, że państwa rezygnują tylko z tej części suwerenności, której nie są w stanie efektywnie realizować, względnie z tej suwerenności, która stanowi jedynie pewien symbol. („Być może przyjmując
J. Kubiš (minister Spraw Zagranicznych, Smer-SD), głos w dyskusji, Prvý deň rokovania 19. schôdze
Národnej rady Slovenskej republiky, 29. januára 2008 (stenogram z posiedzenia parlamentu), dalej:
NRSR 29.01.2008.
10 J. Kubiš (minister Spraw Zagranicznych, Smer-SD), głos w dyskusji, NRSR 29.01.2008.
11 M. Urbáni (ĽS–HZDS), głos w dyskusji, NRSR 29.01.2008.
12 P. Paška (SMER–SD), głos w dyskusji, NRSR 29.01.2008.
13 B. Zala (SMER–SD), głos w dyskusji, NRSR 29.01.2008.
9
114
Traktat Lizboński tracimy część patetycznej suwerenności, ale z drugiej
strony drugą ręką bierzemy o wiele więcej realnej suwerenności, a to jest
najważniejsze dla ludzi na Słowacji. [...] z patetycznych fraz jeszcze nikt się
nie najadł, i nigdy nikt się nie naje”14).
Ponadto przyjęcie Traktatu umożliwić miało dalsze rozszerzenie UE,
na którym Słowacji – jak twierdzono – powinno bardzo zależeć,
zwłaszcza w odniesieniu do państw zachodnich Bałkanów („Traktat
Lizboński umożliwia dalsze rozszerzenie Unii. Jednocześnie jasno
stanowi, że o członkostwo w Unii może ubiegać się każde państwo
europejskie, które respektuje wartości Unii zawarte w umowach założycielskich i zobowiąże się do ich wspierania”15).
Zwolennicy Traktatu w wielu swoich wypowiedziach akcentowali
znaczenie wspólnoty wartości ważnych dla poszczególnych członków
UE. Rzadko kiedy byli jednak w stanie precyzyjnie zdefiniować ów
katalog wartości lub choćby wymienić najważniejsze z nich. Najczęściej
wymienianą w analizowanym dyskursie wartością była wolność. („Mówimy różnymi językami, jesteśmy produktami różnych kultur, wyznajemy
różne lub żadne religie, wspieramy różne polityki w poszczególnych dziedzinach, ale podzielamy to samo przeświadczenie o katalogu podstawowych zasad”16).
Wiele mówiono na temat odpowiedzialności za całą UE oraz, co należy
podkreślić, straszono wizją Słowacji (w przypadku odrzucenia Traktatu) jako: (a) państwa pozostającego poza głównym nurtem integracji, (b)
obiektu powszechnej krytyki ze strony pozostałych państw UE, („Bez tej
otwartości weszlibyśmy znowu na drogę izolacji, upadku i zacofania”17;
„Odrzucenie tego tekstu w oczywisty sposób oznaczałoby wystawienie
Słowacji na groźbę marginalizacji lub bycia państwem-outsiderem. Odrzucenie znaczy zakwestionowanie Unii jako takiej, a także jej demokra-
P. Paška (SMER–SD), głos w dyskusji, NRSR 29.01.2008.
J. Kubiš (minister Spraw Zagranicznych, Smer-SD), głos w dyskusji, NRSR 29.01.2008.
M. Urbáni (ĽS–HZDS), głos w dyskusji, NRSR 29.01.2008.
17 B. Zala (SMER–SD), głos w dyskusji, NRSR 29.01.2008.
14
15
16
115
tycznych zasad, na których jest ustanowiona. Taki krok może zagrozić
wszystkim obywatelom Unii Europejskiej”18) wreszcie (c) państwa
dobrowolnie wykluczającego się ze Wspólnoty i korzyści, jakie związane są z członkostwem w UE19. Zarazem wyrażano przeświadczenie, że
przyjęcie Traktatu nie kończy wcale dyskusji na temat reformy UE
(„Traktat Lizboński nie jest dogmatem i w nieodległej perspektywie
czasowej nadal będzie się o nim dyskutować”20)
Wspomniane wyżej przesłanki stanowiły rdzeń strategii argumentacyjnej zwolenników Traktatu. Ponadto formułowano inne argumenty
mające przekonać społeczeństwo słowackie o konieczności ratyfikacji
wspomnianej umowy międzynarodowej. Wśród nich na uwagę zasługuje m.in. posługiwanie się przykładem Węgier jako państwa, które
jako pierwsze ratyfikowało Traktat (swoista rywalizacja między obydwoma państwami o to, które z nich jest bardziej europejskie i bardziej prounijne). Zwolennicy ratyfikacji Traktatu wskazywali także na
nieodległą perspektywę przyjęcia przez Słowację wspólnej waluty
europejskiej – euro. Odrzucenie Traktatu miałoby rzekomo zagrozić
wprowadzeniu euro na Słowacji oraz uczynić ją mniej wiarygodną dla
inwestorów zagranicznych, od których zależeć ma pomyślność gospodarcza kraju.
Należy zauważyć, że jedynie w kilku przypadkach zwolennicy Traktatu
ustosunkowywali się wprost do zastrzeżeń jego przeciwników. Przykładem może być wypowiedź Borisa Zali (Smer-SD), który nawiązując
do zastrzeżeń posłów KDH odnośnie do braku gwarancji dla zachowania wartości chrześcijańskich i groźby kryptototalitarnych rządów
stwierdza wprost, że celem KDH jest ograniczenie indywidualnej
wolności obywateli UE. „Jest to jakby dyktowanie moralnej pozycji za
pośrednictwem uniwersalnego prawa, nie zaś swobodnego decydowania każdego człowieka”. Przypomniał także, że współczesna kultura
M. Krajkovič (SMER–SD), głos w dyskusji, NRSR 29.01.2008.
Zob. M. Pado (SDKÚ–DS), głos w dyskusji, Prvý deň rokovania 19. schôdze Národnej rady Slovenskej
republiky, 30. januára 2008 (stenogram z posiedzenia parlamentu), dalej: NRSR 30.01.2008.
20 M. Mamojka (SMER–SD), głos w dyskusji, NRSR 30.01.2008.
18
19
116
europejska powstała również w odpowiedzi na „tysiącletnią autorytarną
pozycję Kościoła rzymskiego”. Ustosunkowując się z kolei do zarzutu
ograniczenia suwerenności, Zala przypomniał konkordat ze Stolicą
Apostolską (nazywając go „Umową Watykańską” – Vatikánska zmluva),
którego tekst, jego zdaniem, „zdecydowanie bardziej ogranicza suwerenność Słowacji aniżeli jakiekolwiek inne prawo Unii Europejskiej”21.
Interesujące wydawać się może stanowisko SNS, partii nacjonalistycznej, której program polityczny i ideologia jednoznacznie kwalifikują ją do obozu przeciwników Traktatu. Zresztą, do czasu wejścia do
koalicji rządowej w 2006 roku, partia ta zajmowała nieprzejednanie
antyunijne stanowisko, co przy okazji omawianej debaty zostało
przedstawicielom SNS kilkakrotnie wypomniane. Uzasadniając swoje
poparcie dla Traktatu Lizbońskiego, lider tej partii Jan Slota, stwierdził, że tym sposobem jego partia „akceptuje wolę” zdecydowanej
większości społeczeństwa słowackiego, która „w referendum nt. przystąpienia Republiki Słowackiej do Unii Europejskiej powiedziała swoje
jednoznaczne ‘tak’, ‘tak” dla europejskiej integracji”22.
Argumenty przeciw ratyfikacji Traktatu
Dwa najczęściej pojawiające się w debacie parlamentarnej argumenty
przeciwników ratyfikacji Traktatu Lizbońskiego to: ograniczenie stricte politycznej i ekonomicznej suwerenności Słowacji oraz niebezpieczeństwo zamachu na etyczno-kulturową tożsamość Słowaków.
W pierwszym przypadku przywoływano wizję tworzonego stopniowo i po
cichu, niemal w tajemnicy przed obywatelami krajów unijnych – europejskiego superpaństwa, wywłaszczającego państwa narodowe z ich prerogatyw („Unia Europejska na naszych oczach zmienia się w wielkie państwo
[...]. Przyszłe państwo Unia Europejska będzie państwem, które powstało powoli i po cichu. Będzie to państwo, którego twórcy nie przy-
21
22
B. Zala (SMER–SD), głos w dyskusji, NRSR 29.01.2008.
J. Slota (SNS), głos w dyskusji, NRSR 30.01.2008.
117
znają, że tworzą państwo. Nie przyznają się do tego, gdyż musieliby
stwierdzić, że wraz z jego powstaniem dobiegła końca państwowość
krajów członkowskich. [...]. Przyszłe państwo UE jest państwem, które
w pewnej mierze powstaje podstępem. Nie z woli ludzi”23). Interesujący w tym kontekście wydaje się być argument użyty przez posła Vladimíra Palko, iż ratyfikacja Traktatu oznacza „powrót do czasów
sprzed 1 stycznia 1993 roku”, czyli do czasów ograniczonej suwerenności oraz braku rzeczywistej politycznej i kulturalnej podmiotowości (argument o „niewidzialności” Słowacji). („Dobrze pamiętamy,
jak różnie Czesi i Słowacy rozumieli swoje położenie w CzechoSłowacji. My Słowacy mieliśmy poczucie, że w Czecho-Słowacji nas
nie widać. Czesi dlatego, że byli silniejsi, mieli poczucie, że państwowość czechosłowacka jest jedynie rozszerzeniem państwowości
czeskiej. Na tej samej zasadzie w przyszłej UE my Słowacy będziemy
postrzegać sami siebie jako zasadniczo słabszych, w odróżnieniu od
80-milionowych Niemiec, 60-milionowej Francji i 60-milionowych
Włoch. Przecież dla tych narodów przyszła UE oznacza jedynie powrót do starych projektów, z których one wyrosły – Francuskiej Rzeszy Karola Wielkiego, Świętego Cesarstwa Rzymskiego Narodu Niemieckiego”24).
Na inny aspekt powstania europejskiego superpaństwa zwraca uwagę
František Mikloško, twierdząc, że przyczyni się ono do ekspansji nacjonalizmu i populizmu. Również odwołując się do przykładu CzechoSłowacji, w której winę za wszystko, co złe zrzucano na rząd federalny
lub na Czechów, uważa on, że w przyszłości za wszelkie niepowodzenia
odpowiedzialna będzie Bruksela. Tym samym lokalne elity polityczne
zostaną niejako zwolnione z wysiłków na rzecz zapewnienia politycznego i ekonomicznego dobrobytu, a ich głównym zajęciem będzie
licytowanie się w groźbach pod adresem Brukseli. Tym samym, dzięki
„Traktatowi Lizbońskiemu mającemu zintegrować Unię Europejską,
powoli zaczyna się rozpad”25.
23
24
25
V. Palko (KDH, od lipca 2008 – KDS), głos w dyskusji, NRSR 29.01.2008.
Tamże.
F. Mikloško (KDH, od lipca 2008 – KDS), głos w dyskusji, NRSR 29.01.2008.
118
Zwracano uwagę na znaczący wzrost uprawnień Komisji Europejskiej,
która – przypominano – nie kieruje się interesem narodowym poszczególnych państw, ale interesem całej UE („Monopol na inicjatywę
ustawodawczą pozostaje w rękach Komisji, którą tworzą członkowie,
którzy w myśl zasad traktatowych powinni kierować się interesem
Unii, nie zaś państw członkowskich”, a tym samym zapowiadane rozszerzenie kompetencji Parlamentu Europejskiego jest w „w praktyce
nierzeczywiste”26). Stwierdzano, że ów interes UE jako całości oznaczać może w rzeczywistości interes największych państw, a tym samym marginalizację Słowacji jako małego państwa, któremu zresztą
odbiera się prawo weta w niektórych sprawach (Traktat zwiększa liczbę
kwestii, „o których w Unii Europejskiej decydowano by nie na zasadzie konsensusu, ale poprzez głosowanie”, a system głosowania „byłby
zmieniony na korzyść większych państw”27). Ważnym argumentem w
ustach przeciwników Traktatu wydaje się być stwierdzenie, że powoływanie do życia europejskiego superpaństwa w sytuacji, w której
trudno mówić o istnieniu narodu europejskiego, jest inicjatywą szczególnie ryzykowną, zmierzającą do pogłębienia deficytu demokracji.
(„Unia Europejska będzie państwem bez europejskiego narodu politycznego. Będzie to państwo, które nie będzie ojczyzną. Jeśli zapytacie
Słowaka z Liptowa, co jest twoją ojczyzną? UE, Słowacja czy Liptów?
odpowie wam: Słowacja” [...] Unia Europejska jako państwo może
powstać tylko wówczas, gdy będzie istniał europejski naród, nie odwrotnie, że najpierw powstanie państwo, a następnie będziemy stopniowo tworzyć europejski lud”28).
Wbrew deklaracjom zwolenników Traktatu, ma on ograniczać konkurencyjność gospodarczą Europy, zważywszy na jego de facto socjalistyczny ustrój (Traktat wzmacnia „za pośrednictwem Karty Praw
Podstawowych tendencje socjalistyczne w Unii Europejskiej” 29).
P. Hrušovský (KDH), głos w dyskusji, NRSR 29.01.2008.
Tamże.
29 P. Hrušovský (KDH), głos w dyskusji, NRSR 29.01.2008.
26
27
28
119
Przeciwnicy Traktatu szczególnie mocno krytykowali go za jego aksjologiczną „ślepotę”, koncentrując się zwłaszcza na Karcie Praw Podstawowych. Uznawali oni, że świadomie odrzucając chrześcijańskie dziedzictwo Europy, architekci tego projektu, skazują go na nieuchronne niepowodzenie. Odcinając się od chrześcijańskich korzeni i integralnej wizji
praw człowieka, Europa traci swoją tożsamość, dzięki której przez wiele
wieków stanowić miała najświatlejszą cywilizację. („Wiem, że przeciwnicy zaakceptowania chrześcijańskiej tożsamości Europy argumentują
swoje stanowisko sekularyzmem i swobodą wyznania a raczej swobodą
nie wyznawania niczego. Nie jestem jednak pewien, czy rozumieją oni, że
tożsamość chrześcijańska jest dla wielu Europejczyków równie ważna jak
związek z tradycjami europejskiego racjonalizmu i oświecenia. Jeśli Europa
ma pozostać silną duchowo i kulturowo, musi stać pewnie na obydwu nogach. Opierać się na obydwu swoich kulturowych i duchowych filarach”30;
„Jeśli popatrzymy na filozofię Karty, widzimy, że oddala ona Europę od
tego, co uczyniło ją wielką” [...] „Dziś Europa i Unia Europejska jest gdzie
indziej. Filozofia Unii Europejskiej podąża drogą relatywizmu. Odcina
swoje korzenie. Nie rozróżnia między wartościami i ich odrzuceniem.
Odrzuca wartości z przeszłości i mówi: ‘Jestem pustym naczyniem, napełnijcie mnie czym chcecie, byle to było względne’”31). Unia jest przy tym
wyjątkowo niekonsekwentna w negowaniu prawa do wolności religijnej,
uważają przeciwnicy Traktatu („Chrześcijan pozwala urażać w nieskończoność w ramach wątpliwego rozumienia swobody wypowiedzi. Ale już nie
zezwala na to w odniesieniu do europejskich muzułmanów, gdyż wie, że
ryzykuje spaleniem domów i niepokojami na ulicach”32).
Przywódcy Unii Europejskiej, zdaniem przeciwników Traktatu, nie
powinni być ślepi na zjawisko odrodzenia religii we współczesnym
świecie i znaczenia, jaką odgrywa ona we wzmacnianiu politycznej
tożsamości. („[...] widzimy jak wielu Rosjan po dziesięcioleciach komunistycznego totalitaryzmu na nowo odkrywa swoją prawosławną
30
31
32
P. Gabura (KDH, od lipca 2008 – KDS), głos w dyskusji, NRSR 29.01.2008.
Tamże.
120
tożsamość. Ich samoświadomość wypływa nie tylko z rosnącej w siłę
gospodarki rosyjskiej, ale także ze świadomości siły nowoodkrytej
tożsamości duchowej”. Tak samo są „wierni swojej tożsamości Amerykanie, którzy w sądach przysięgają na Biblię, a na banknotach stale
widnieje napis ‘Wierzymy w Boga’. Wreszcie gdy zastanawiamy się
nad wzrastającą suwerennością świata islamu, zauważymy, że obok
długotrwałej eksplozji demograficznej ów trend czerpie swoją inspirację ze wzrostu tożsamości muzułmańskiej nie tylko w państwach ortodoksyjnego islamu [...]”33).
Wymieniając powody braku akceptacji dla obecnego kształtu Karty
Praw Podstawowych, przedstawiciele KDH ostrzegają, że jej nieprecyzyjne zapisy będą interpretowane przez instytucje UE, w których dominuje
laicka, a nawet antychrześcijańska wizja praw człowieka. Tym samym
zagrożone są wartości, które dla większości Słowaków stanowią integralny
element narodowej i indywidualnej tożsamości34. Trybunał Sprawiedliwości WE, uważa Daniel Lipšic, znany jest z kolei z tego, że w swych orzeczeniach „centralizuje UE ponad ramy wyznaczone przez traktaty”. Zakładać należy, że o kwestiach moralnych i kulturowych rozstrzygać będą
nie wybierani przez obywateli Unii sędziowie, którzy, zdaniem Lipšica
mogą chcieć narzucić całej UE np. prawo adopcji dla homoseksualistów obowiązujące w jednym z państw członkowskich35. František
Mikloško stwierdza natomiast, że „Sędziowie Trybunału Sprawiedliwości WE są mianowani przez rządy państw, a zatem pochodzą z klucza partyjnego. To oznacza, że (...) nie jakieś zasady moralne, ale partyjny rozum, partyjna moralność, partyjna ideologia będą decydować
o tym, co będzie, a co nie będzie w przyszłości moralne (...)”36.
Jako przykład obrony swoich interesów narodowych wielokrotnie
podawano Polskę i Wielką Brytanię, państwa, które z różnych przyczyn zażądały zastosowania klauzuli opt-out37. Vladimír Palko z KDH
P. Gabura (KDH, od lipca 2008 – KDS), głos w dyskusji, NRSR 29.01.2008.
D. Lipšic (KDH), głos w dyskusji, NRSR 29.01.2008.
36 F. Mikloško (KDH, od lipca 2008 – KDS), głos w dyskusji, NRSR 29.01.2008.
37 M. Fronc (KDH), głos w dyskusji, NRSR 29.01.2008.; R. Bauer, głos w dyskusji, NRSR 29.01.2008.
33
34
35
121
przypomniał ponadto parlamentarzystom SMK, SDKÚ-DS i SNS, że
wraz z KDH w 2002 roku partie te głosowały za przyjęciem specjalnej
uchwały o etyczno-kulturowej suwerenności Słowacji. Uznał on ich
obecne poparcie dla Traktatu Lizbońskiego za sprzeniewierzenie się
przyjętej sześć lat wcześniej uchwale38.
Należy także zauważyć, że przeciwnicy Traktatu bardzo często
stwierdzali brak istotnych różnic między Traktatem Konstytucyjnym, odrzuconym w referendum przez Francuzów i Holendrów oraz
krytycznie przyjmowanym w wielu innych państwach, w których społeczeństwu nie pozwolono wypowiedzieć się na jego temat w referendum
ogólnokrajowym39. Tekst Traktatu Lizbońskiego i mechanizmy władzy
zapowiadane w tej umowie uznawano za wyjątkowo nieprzejrzyste, stanowiące typowy produkt unijnej biurokracji (dzięki przyjęciu Traktatu
reformującego „umowne podstawy Unii stałyby się jeszcze bardziej nieprzejrzyste, przez co funkcjonowanie Unii byłoby jeszcze bardziej niezrozumiałe nie tylko dla zwykłego obywatela, ale także dla większości posłów” [...] Tekst umowy jest napisany naprawdę biurokratycznym sposobem i jest całkowicie niezrozumiały dla obywateli. [...] Unia będzie mniej
transparentna, dla obywatela jeszcze bardziej odległa i wcale nie bardziej
demokratyczna aniżeli obecnie”40). Owa nieprzejrzystość miała, w przekonaniu przeciwników Traktatu, przesłaniać jego ewidentne podobieństwa do odrzuconego Traktatu Konstytucyjnego. Ich zdaniem, stanowi to
wyraźne lekceważenie wyników referendum w dwóch państwach UE, co
w zestawieniu z częstymi deklaracjami dotyczącymi podniesienia poziomu
demokracji w UE, stanowi wyraz politycznej arogancji i schizofrenii.
6. Reakcja po odrzuceniu traktatu przez Irlandię
Wkrótce po oficjalnym ogłoszeniu wyników czerwcowego referendum
w Irlandii, Minister Spraw Zagranicznych Republiki Słowackiej Ján
V. Palko (KDH, od lipca 2008 – KDS), głos w dyskusji, NRSR 29.01.2008. R. Bauer, głos w dyskusji,
NRSR 29.01.2008.
39 D. Lipšic (KDH), głos w dyskusji, NRSR 29.01.2008.
40 P. Hrušovský (KDH), głos w dyskusji, NRSR 29.01.2008.
38
122
Kubiš oświadczył, że szanuje wolę mieszkańców Irlandii, ale uważa
także, że Unia Europejska pilnie potrzebuje traktatu reformującego
poszerzoną Unię Europejską. Tego typu stanowisko wielokrotnie artykułował w imieniu rządu także premier Robert Fico. Prezydent Republiki Słowackiej Ivan Gašparovič w swoich wystąpieniach publicznych
wyraźnie sugerował, że wynik referendum irlandzkiego nie powinien
definitywnie przekreślać Traktatu Lizbońskiego i wzywał do podjęcia
refleksji nad możliwościami wprowadzenia go w życie. Poszczególne
partie polityczne nie wykazywały nazbyt dużego zainteresowania dalszym losem Traktatu Lizbońskiego, zajmując się w tym czasie głównie
problemem wzrostu cen żywności i ropy. Można powiedzieć, że od
czerwca 2008 roku los Traktatu Lizbońskiego przestał być na Słowacji
tematem debaty publicznej.
123
Załącznik
Konstytucja Republiki Słowackiej
(wybrane fragmenty)
art. 7
1. Republika Słowacka może na podstawie swobodnie podjętej decyzji przystąpić
do związku państwowego z innymi państwami. Nie wolno ograniczać prawa do
wystąpienia z tego związku. O przystąpieniu do związku państwowego z innymi
państwami lub o wystąpieniu z tego związku zdecyduje się ustawą konstytucyjną,
która zostanie potwierdzona w drodze referendum.
2. Republika Słowacka może umową międzynarodową, która została ratyfikowana i ogłoszona w trybie przewidzianym prawem, albo na podstawie takiej umowy
przenieść wykonywanie części swoich praw na Wspólnoty Europejskie i Unię
Europejską. Prawnie wiążące akty Wspólnot Europejskich i Unii Europejskiej
mają pierwszeństwo przed ustawami Republiki Słowackiej. Przyjęcie aktów
wiążących prawnie, które wymagają implementacji, wymaga uchwalenia ustawy lub rozporządzenia rządu zgodnie z art. 120 pkt 2.
3. Republika Słowacka w celu zachowania pokoju, bezpieczeństwa i demokratycznego porządku, może na podstawie warunków ustanowionych umową
międzynarodową przystąpić do organizacji bezpieczeństwa zbiorowego.
4. Dla ważności umów międzynarodowych o prawach człowieka i podstawowych
swobodach, międzynarodowych umów politycznych, umów międzynarodowych o
znaczeniu wojskowym; umów, z których wynika członkostwo RS w organizacjach
międzynarodowych; umów gospodarczych o charakterze powszechnym; umów
wymagających przyjęcia ustawy oraz umów zakładających bezpośrednio prawa
lub obowiązki osób fizycznych lub prawnych, przed ratyfikacją konieczna jest
zgoda wyrażona przez Radę Narodową Republiki Słowackiej.
5. Umowy międzynarodowe o prawach człowieka i podstawowych swobodach,
umowy międzynarodowe, dla realizacji których nie jest konieczne przyjęcie
ustawy, oraz umowy międzynarodowe, które zakładają prawa lub obowiązki
osób fizycznych lub prawnych, które zostały ratyfikowane i ogłoszone sposobem przewidzianym ustawą, mają pierwszeństwo przed ustawami.
art. 84
3. Na wyrażenie zgody na umowę międzynarodową zgodnie z art. 7 pkt 3 i 4
(...) konieczna jest zgoda ponad połowy wszystkich posłów Rady Narodowej
Republiki Słowackiej.
124
4. (...) Na wyrażenie zgody na umowę międzynarodową zgodnie z art. 7 pkt 2
(...) konieczna jest zgoda przynajmniej 3/5 wszystkich posłów Rady Narodowej
Republiki Słowackiej.
art. 86
Do zadań Rady Narodowej Republiki Słowackiej należy zwłaszcza:
(b) uchwalanie w drodze ustawy konstytucyjnej umowy o przystąpieniu Republiki Słowackiej do związku państwowego z innymi państwami lub wypowiadanie takiej umowy;
(d) przed ratyfikacją wyrażanie zgody na umowy międzynarodowe o prawach
człowieka i podstawowych swobodach, międzynarodowe umowy politycznych,
umowy międzynarodowe o znaczeniu wojskowym, umowy, z których wynika członkostwo RS w organizacjach międzynarodowych; umowy gospodarcze o charakterze
powszechnym; umowy wymagające przyjęcia ustawy oraz umowy zakładające
bezpośrednio prawa lub obowiązki osób fizycznych lub prawnych, a także
rozstrzyganie o tym, czy chodzi o umowy międzynarodowe w rozumieniu art. 7
pkt 5.
art. 93
1. W drodze referendum potwierdza się ustawę konstytucyjną o wstąpieniu do
związku państwowego z innymi państwami albo o wystąpieniu z tego związku.
art. 95
1. Referendum zarządza prezydent Republiki Słowackiej, gdy zażąda tego
petycją przynajmniej 350 000 obywateli lub gdy podejmie w tej sprawie
uchwałę Rada Narodowa Republiki Słowackiej, i to w ciągu 30 dni od przyjęcia
petycji obywateli bądź od uchwały Rady Narodowej Republiki Słowackiej.
2. Prezydent Republiki Słowackiej może przed ogłoszeniem referendum zgłosić do
Sądu Konstytucyjnego Republiki Słowackiej wniosek o rozstrzygnięcie, czy przedmiot
referendum, które ma zostać ogłoszone na podstawie petycji obywatelskiej albo
uchwały Rady Narodowej Republiki Słowackiej zgodnie z pkt 1, jest w zgodzie z konstytucją lub ustawą konstytucyjną. Jeśli prezydent Republiki Słowackiej skieruje do
Sądu Konstytucyjnego Republiki Słowackiej wniosek o rozstrzygnięcie, czy przedmiot
referendum, które ma zostać ogłoszone na podstawie petycji obywatelskiej albo
uchwały Rady Narodowej Republiki Słowackiej, jest w zgodności z konstytucją lub
ustawą konstytucyjną, od złożenia wniosku prezydenta Republiki Słowackiej do uprawomocnienia się rozstrzygnięcia Sądu Konstytucyjnego Republiki Słowackiej okres
wymieniony w pkt 1 nie ma zastosowania.
art. 96
1. Wniosek o podjęcie uchwały Rady Narodowej Republiki Słowackiej w sprawie przeprowadzenia referendum mogą zgłaszać posłowie Rady Narodowej
Republiki Słowackiej albo rząd Republiki Słowackiej.
125
2. Referendum odbywa się w ciągu 90 dni od jego zarządzenia przez prezydenta Republiki Słowackiej.
art. 97
1. Referendum nie może odbywać się w okresie 90 dni poprzedzających wybory
do Rady Narodowej Republiki Słowackiej.
2. Referendum może odbywać się w dniu wyborów do Rady Narodowej Republiki Słowackiej.
art. 98
1. Wyniki referendum są wiążące, jeżeli uczestniczyła w nim ponad połowa
uprawnionych wyborców i gdy rozstrzygnięcie zostało przyjęte przez ponad
połowę uczestniczących w referendum.
2. Rozstrzygnięcie przyjęte w referendum ogłasza Rada Narodowa Republiki
Słowackiej na równi z ustawą.
art. 99
1. Rada Narodowa Republiki Słowackiej może zmienić lub uchylić wynik referendum ustawą konstytucyjną po upływie trzech lat od jego uprawomocnienia.
2. Referendum w tej samej sprawie można powtórzyć najwcześniej po upływie
trzech lat od jego przeprowadzenia.
art. 102
(1) Prezydent
(a) reprezentuje Republikę Słowacką na zewnątrz, zawiera i ratyfikuje umowy
międzynarodowe. Zawieranie umów międzynarodowych, dla których nie jest
wymagana zgoda Rady Narodowej Republiki Słowackiej, prezydent może
powierzyć rządowi Republiki Słowackiej albo, za zgodą rządu, poszczególnym
jego członkom.
(b) może skierować do Sądu Konstytucyjnego wniosek o rozstrzygnięcie zgodności z konstytucją lub ustawą konstytucyjną, wynegocjowanej umowy międzynarodowej, na którą potrzebna jest zgoda Rady Narodowej Republiki Słowackiej.
art. 119
Rząd rozstrzyga kolektywnie o:
(f) umowach międzynarodowych Republiki Słowackiej, których prawo uzgadniania przeniósł na rząd Prezydent Republiki Słowackiej,
(g) wyrażeniu zgody na przeniesienie uprawnień uzgadniania umów międzynarodowych na poszczególnych członków rządu zgodnie z art. 102 pkt 1a,
126
(h) złożeniu do Sądu Konstytucyjnego Republiki Słowackiej wniosku o stwierdzenie zgodności uzgodnionej umowy międzynarodowej, na którą potrzebna
jest zgoda Rady Narodowej Republiki Słowackiej, z konstytucją lub ustawą
konstytucyjną.
art. 125a
1. Sąd Konstytucyjny rozstrzyga o zgodności wynegocjowanych umów międzynarodowych, na które konieczna jest zgoda Rady Narodowej Republiki Słowackiej, z konstytucją lub ustawą konstytucyjną.
2. Wniosek o rozstrzygnięcie zgodnie z pkt 1 może złożyć do Sądu Konstytucyjnego prezydent Republiki Słowackiej albo rząd Republiki Słowackiej zanim
przedłoży umowę międzynarodową pod obrady Rady Narodowej Republiki
Słowackiej.
3. Sąd Konstytucyjny rozstrzyga o wniosku według pkt 2 do czasu ustanowionego ustawą; jeżeli Sąd Konstytucyjny orzeknie, że umowa międzynarodowa
jest niezgodna z konstytucją lub ustawą konstytucyjną, to tej umowy międzynarodowej nie wolno ratyfikować.
art. 125 b
1. Sąd Konstytucyjny rozstrzyga o tym, czy przedmiot referendum, które ma zostać
ogłoszone na podstawie petycji obywatelskiej lub na podstawie uchwały Rady Narodowej Republiki Słowackiej zgodnie z art. 95 pkt 1, pozostaje w zgodzie z konstytucją
lub ustawą konstytucyjną.
2. Wniosek o rozstrzygnięcie zgodnie z pkt. 1 może skierować do Sądu Konstytucyjnego prezydent Republiki Słowackiej przed ogłoszeniem referendum, jeśli
ma wątpliwości czy przedmiot referendum, które ma ogłosić na podstawie
petycji obywatelskiej lub uchwały Rady Narodowej Republiki Słowackiej zgodnie z art. 95 pkt 1, jest zgodny z konstytucją lub ustawą konstytucyjną.
3. Sąd Konstytucyjny rozstrzygnie o wniosku według pkt 2 w terminie 60 dni od
czasu jego doręczenia; jeśli Sąd Konstytucyjny orzeknie, że przedmiot referendum,
które ma zostać ogłoszone na podstawie petycji obywatelskiej lub uchwały Rady
Narodowej Republiki Słowackiej zgodnie z art. 95 pkt 1, nie jest zgodny z konstytucją lub ustawą konstytucyjną, referendum nie może zostać ogłoszone.
Wybrane instytucje państwowe:
Rząd Republiki Słowackiej – http://www.vlada.gov.sk
Prezydent Republiki Słowackiej – http://www.prezident.sk
Rada Narodowa Republiki Słowackiej – http://www.nrsr.sk
Ministerstwo Spraw Zagranicznych Republiki Słowackiej –
http://www.foreign.gov.sk
 Słowacki Urząd Statystyczny i Instytut Badania Opinii Publicznej –
www.statistics.sk
 Agencja Prasowa Republiki Słowackiej – www.tasr.sk




127
Wybrane słowackie organizacje pozarządowe i eksperckie:









Center for Legal Analyses Kalligram Foundation – www.cla.sk
The Central Europe Institute – http://www.vasecka.sk/dcvss/index.html
Centrum pre európsku politiku – http://www.cpep.sk
Friedrich Ebert Stiftung – http://www.fes.sk
Konzervatívny inštitút Milana Rastislava Štefánika –
www.konzervativizmus.sk
Euroatlantické centrum – http://www.eac.sk
Instytut pre Slobodnu Spolocnost – http://www.isloboda.sk
Inštitút pre verejné otázky – www.ivo.sk
Slovenska Spoločnost pre Zahraničnu Politiku – www.sfpa.sk
Słowackie strony internetowe o tematyce europejskiej:
www.euroustava.sk
www.eurokonvent.sk
www.eunie.sk
www.euractiv.sk
www.vasaeuropa.sk
www.euroinfo.gov.sk
http://www.info-euro.sk
Skróty:
DS
KDH
KDS
KSS
NRSR
ĽS-HZDS
SDKÚ
SDKÚ-DS
SMER-SD
SMK / MKP
SNS
128
Demokratická strana / Partia Demokratyczna
Kresťanskodemokratické hnutie / Ruch Chrześcijańsko-Demokratyczny
Konzervatívni demokrati Slovenska / Konserwatywni Demokracji Słowacji
Komunistická strana Slovenska / Komunistyczna Partia Słowacji
Národná rada Slovenskej republiky / Rada Narodowa Republiki Słowackiej
Ľudová strana ― Hnutie za demokratické Slovensko
Slovenská demokratická a krest’anská únia /
Słowacka Unia Chrześcijańsko-Demokratyczna
Slovenská demokratická a kresťanská únia ― Demokratická strana
SMER - sociálna demokracia / Kierunek ― Socjalna Demokracja
Strana maďarskej koalície / Magyar Koalíció Pártja / Partia Koalicji Węgierskiej
Slovenská národná strana / Słowacka Partia Narodowa

Dr Monika Maria Brzezińska - Instytut Politologii UKSW

Transkrypt

Podobne dokumenty