Stanowisko Związku Miast Polskich w sprawie sprawozdania

Stanowisko Związku Miast Polskich
w sprawie
sprawozdania Podkomisji nadzwyczajnej ds. ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych
z dnia 25 września 2013 r. (INF-0141-12–13)
Na podstawie stanowiska Zarządu ZMP z dnia 30 sierpnia 2013 r., sformułowanego wobec sprawozdania Podkomisji z dnia 26 lipca 2013 r., przedkładam Wysokim Komisjom Sejmowym następujące uwagi:
1. Sytuacja gmin jako właściciela nieruchomości, na których działają rodzinne
ogrody działkowe:
W wyroku z dnia 11 lipca 2012 roku Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę na konieczność ochrony
m.in. sytuacji właścicieli gruntów, na których są położone ROD, tj. Skarbu Państwa oraz gmin. Trybunał
orzekł niezgodność z art. 21 Konstytucji tych przepisów obecnej ustawy, które ograniczają bezpodstawnie
prawa właścicieli. W uzasadnieniu Trybunał przypomniał również, że w sprawach dotyczących tego
problemu orzekał już wcześniej i w pełni podtrzymał te swoje orzeczenia.
TK w wyroku z dnia 20 lutego 2002 r. (sygn. akt K. 39/00) jednoznacznie uznał za kwalifikowane naruszenie prawa własności (jednostek samorządu terytorialnego) przepisy ustawowe, które:
1) niezależnie od woli właściciela rozporządzają w taki a nie inny sposób nieruchomością,
2) nieodpłatnie i preferencyjnie przekazują nieruchomości w użytkowanie wieczyste,
3) ustanawiają możliwości obrotu tym prawem bez przyzwolenia właściciela,
4) obciążają gminy nieuzasadnionymi kosztami w przypadku wywłaszczenia użytkowania wieczystego.
W związku z powyższym kwestionujemy następujące przepisy projektu ustawy, zawartego w sprawozdaniu Podkomisji:
Art. 20.
W proponowanej formie art. 20 jest niezgodny z orzeczeniami Trybunału Konstytucyjnego, ponieważ
ogranicza w sposób rażący prawo własności gminy, chronione przez art. 21 ust. 1 Konstytucji.
UZASADNIENIE
W ust. 2 nie do przyjęcia jest sformułowanie „właściciel nieruchomości może zgłosić do stowarzyszenia
ogrodowego wniosek o likwidację ROD”. W konsekwencji niewłaściwa jest także procedura określona w
ust. 3 i 4.
Nie do pomyślenia jest sytuacja, w której właściciel występuje z wnioskiem do użytkownika. Właściciel
może co najwyżej poinformować użytkownika o swoich zamiarach w stosunku do swojej własności ze
stosownym wyprzedzeniem i z uwzględnieniem ochrony praw użytkownika.
Związek Miast Polskich uważa, że proponowany zapis ust. 2 w art. 20 projektu, stawiając właściciela
nieruchomości w pozycji wnioskodawcy wobec użytkownika, jest rażąco niezgodny z wzorcem konstytucyjnym, wskazanym w tym zakresie przez Trybunał Konstytucyjny, zarówno w orzeczeniu z 11 lipca 2013
jak i we wcześniejszych wyrokach.
Niezgodne z wyrokiem TK jest także uzależnienie prawa do rozporządzenia swoją własnością od zgody
2/3 działkowców (ust. 5). Jest to w istocie zastąpienie dotychczasowej - niekonstytucyjnej - zgody PZD
zgodą grupy działkowców. Stwarza to wrażenie „bardziej demokratycznego” przepisu, jednak uzależnienie
woli właściciela od zgody użytkownika jest wg TK niekonstytucyjnym ograniczeniem prawa własności gmin.
Art. 22.
W proponowanej formie art. 22 jest niezgodny z orzeczeniami Trybunału Konstytucyjnego, ponieważ
nakłada na gminę nieuzasadnione obciążenia w sytuacji, gdy gmina jest właścicielem nieruchomości.
UZASADNIENIE
Obowiązki nakładane na „podmiot likwidujący” w art. 22 mogą dotyczyć co najwyżej sytuacji, w której
stowarzyszenie jest właścicielem nieruchomości, choć kwestię tą reguluje wystarczająco ustawa o gospodarce nieruchomościami, która stanowi, że wywłaszczenie może nastąpić tylko na cel publiczny i wyłącznie za słusznym odszkodowaniem.
Natomiast w sytuacji, gdy ROD funkcjonuje na nieruchomości gminnej, przekazanej nieodpłatnie
w użytkowanie wieczyste, obciążenia określone w pkt. 2 i 3 są rażąco nieproporcjonalne do relacji
między zainteresowanymi stronami.
Art. 23.
W proponowanej treści art. 23 nie do przyjęcia jest zapis pkt. 2 w ust. 1, dot. odszkodowania
według kosztów odtworzenia.
Art. 29-30.
Związek Miast Polskich wyraża kategoryczny sprzeciw wobec następujących zapisów zawartych
w projekcie:
1) ujawnienie w księdze wieczystej dzierżawy działkowej, która jest relacją między stowarzyszeniem
ogrodowym a działkowcem (art. 28 ust. 5 i 7);
2) możliwość przeniesienia na działkowca prawa użytkowania wieczystego nieruchomości bez
zgody właściciela (art. 30 w części dotyczącej prawa użytkowania wieczystego).
UZASADNIENIE
1. Ujawnieniu w księgach wieczystych podlegają przede wszystkim prawa rzeczowe - własność, prawo
użytkowania wieczystego. Ujawnieniu podlegają także ograniczone prawa rzeczowe: użytkowanie,
służebność, hipoteka, spółdzielcze prawa do lokalu. W przypadkach określonych w ustawach ujawnieniu w księdze wieczystej mogą też podlegać określone prawa osobiste, w tym prawo dzierżawy.
Jednak dzierżawa działkowa według koncepcji zawartej w art. 28 projektu stanowi relację umowną
między stowarzyszeniem ogrodowym a działkowcem. Uważamy, że ujawnieniu w księdze wieczystej
mogłaby podlegać jedynie dzierżawa działkowa ustanowiona przez stowarzyszenie na nieruchomości
będącej jego własnością. Natomiast brak przesłanek, które uzasadniałyby ujawnianie w księdze wieczystej dzierżawy działkowej, będącej relacją między stowarzyszeniem jako użytkownikiem nieruchomości a działkowcem.
2. W przypadku, gdy stowarzyszenie ogrodowe jest właścicielem nieruchomości, może ono - jako
właściciel - uwłaszczać działkowców w dowolnej formie. Ustawa powinna jednak wyodrębniać sytuację,
gdy stowarzyszenie jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości gminnej. Zgodnie z wcześniejszymi
wyrokami TK uważamy, że niedopuszczalne jest ustanowienie w ustawie możliwości przenoszenia
prawa użytkowania wieczystego bez zgody właściciela - gminy. Dodatkowo jest to pozbawione sensu
w sytuacji braku podziałów geodezyjnych na terenach ROD, gdyż musiałoby dotyczyć bardzo małych,
ułamkowych części użytkowania wieczystego, a nie konkretnej działki.
Zwracamy uwagę, że wprowadzenie możliwości obrotu prawem użytkowania wieczystego nieruchomości komunalnych, przeznaczonych na ROD, bez zgody właściciela, stwarza szereg oczywistych zagrożeń.
Były one podnoszone przy okazji każdej wcześniejszej nowelizacji przepisów o ogrodach działkowych.
Art. 31.
Proponujemy, by - zgodnie ze stanowiskiem TK - dodać w tym przepisie warunek uzyskania zgody
właściciela w przypadku, gdy ROD jest zlokalizowany na nieruchomości pozostającej w użytkowaniu
wieczystym stowarzyszenia ogrodowego.
Art. 46.
Wobec powyższych uwag pkt. 4 powinien otrzymać brzmienie: „4) ustanawianie uprawnień działkowców do korzystania z działek”; odpowiednio trzeba też zmienić pkt. 1 w art. 47.
2. Uwagi szczegółowe
Preambuła
W sformułowaniu „ogrodów działkowych jako stałych elementów infrastruktury gmin” słowo
infrastruktury proponujemy zastąpić słowem przestrzeni.
UZASADNIENIE
Ustawa o samorządzie gminnym mówi w art. 4 o „infrastrukturze społecznej i technicznej gminy”
jako kryterium nadania gminie lub miejscowości statusu miasta.
Ustawa o gospodarce nieruchomościami, która ma zastosowanie m.in. wobec nieruchomości, na
których są zlokalizowane ROD, używa pojęcia „infrastruktura techniczna”, odnosząc je do wyposażęnia działek budowlanych.
Według art. 5 projektu ROD „stanowią tereny zielone i podlegają ochronie przewidzianej w przepisach
o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a także w przepisach dotyczących ochrony przyrody i ochrony
środowiska”.
Według ustawy o ochronie przyrody „tereny zieleni – tereny wraz z infrastrukturą techniczną i budynkami
funkcjonalnie z nimi związanymi, pokryte roślinnością, znajdujące się w granicach wsi o zwartej zabudowie
lub miast, pełniące funkcje estetyczne, rekreacyjne, zdrowotne lub osłonowe…”
Art. 5
Proponujemy skreślić słowa „w przepisach o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a także”. W konsekwencji niezbędna będzie odpowiednia zmiana w art. 57 projektu.
UZASADNIENIE
Zaliczenie terenów ROD do gruntów rolnych nie ma uzasadnienia. Wystarczające jest zaliczenie ROD
do terenów zielonych, chronionych na podstawie ustawy o ochronie przyrody.
Art. 9.
1. W ust. 1 należy skreślić słowa „na wniosek stowarzyszenia ogrodowego”.
UZASADNIENIE
Nie ma powodu, by rada gminy mogła tworzyć ROD wyłącznie na wniosek stowarzyszenia ogrodowego, a nie np. z własnej inicjatywy albo na wniosek mieszkańców, zwłaszcza że na nowotworzonym
ROD stowarzyszenia może jeszcze nie być.
2. Należy skreślić ust. 2.
UZASADNIENIE
Nie ma powodu, by rada gminy określała kryteria i sposób wyłonienia dobrowolnego stowarzyszenia
działkowców.
Art. 11.
W ust. 2 należy skreślić słowa „energii elektrycznej,”.
UZASADNIENIE
Gmina może być zobowiązana do wykonania jedynie takich czynności, które mieszczą się z zakresie
jej zadań. Tymczasem - mimo pozostawienia w niezmienionej od 8 marca 1990 r. postaci zapisu art. 7
ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym - gmina posiada w tym zakresie jedynie uprawnienie do
sporządzania planów zaopatrzenia w media energetyczne, w tym energię elektryczną. Nie można jej
zatem zobowiązać do czegoś, co nie mieści się w zakresie jej kompetencji. Przypominamy, że w tej
sprawie samorządy zgłaszały ustawodawcy określone postulaty, ale to właśnie Sejm zdecydował, że gminy
będą pozbawione uprawnień w zakresie dystrybucji mediów energetycznych.
Art. 16.
W ust. 1 należy skreślić pkt. 3.
UZASADNIENIE
Nie można zobowiązać gminy do realizacji zadania, które nie jest określone. Sformułowanie „tereny
przylegające do ROD” nie jest nigdzie zdefiniowane. Ponadto utrzymanie czystości i porządku jest prawnie
uregulowane w odpowiednich przepisach (zasadniczo obowiązek ten spoczywa na właścicielach bądź
użytkownikach nieruchomości) i nie wymaga odrębnej regulacji w ustawie o ROD.
Art. 38.
Proponujemy dodać ust. 4 w brzmieniu: „4. Stowarzyszenie ogrodowe wypowiada umowę dzierżawy
działkowej w przypadku, gdy działkowiec stale zamieszkuje na działce.”
Poznań, 7 października 2013
Ryszard Grobelny
Prezes Związku Miast Polskich