284 POSTANOWIENIE z dnia 14 września 2004 r. Sygn. akt Ts 15

284
POSTANOWIENIE
z dnia 14 września 2004 r.
Sygn. akt Ts 15/04
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Teresa Dębowska-Romanowska,
po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Janusza
Grabowskiego w sprawie zgodności:
art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U.
z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.) z art. 67 ust. 2 oraz art. 89 ust. 1 pkt 4
Konstytucji,
p o s t a n a w i a:
odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.
UZASADNIENIE:
W skardze konstytucyjnej z 29 stycznia 2004 r. skarżący zakwestionował zgodność z
Konstytucją art. 31 ust. 1 ustawy z 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (dalej: ustawa).
Zaskarżony przepis przewiduje, że osobom i rodzinom, których dochód nie przekracza
kryterium ustalonego zgodnie z ustawą, a dochody oraz posiadane zasoby pieniężne nie
wystarczają na zaspokojenie ich niezbędnych potrzeb, może być przyznany zasiłek okresowy
z pomocy społecznej. Jednocześnie ustawodawca zawarł w zaskarżonym przepisie
przykładowe wyliczenie okoliczności uzasadniających przyznanie takiego zasiłku.
Skarga konstytucyjna sformułowana została w związku z następującą sprawą. Decyzją
z 15 marca 2002 r. (nr MOPS 8123-211/2002) Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy
Społecznej w Chełmnie odmówił skarżącemu przyznania świadczenia pomocy społecznej w
formie zasiłku celowego. Jako podstawa prawna decyzji powołany został m.in. zaskarżony
przepis ustawy, zaś w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ administracji stwierdził, że o
negatywnym załatwieniu sprawy skarżącego przesądziła fatalna sytuacja finansowa Ośrodka,
która nie pozwala nawet na zrealizowanie przewidzianych w ustawie świadczeń o charakterze
obligatoryjnym. Powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy decyzją
Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z 11 kwietnia 2002 r. (sygn. akt SKO12-1/Che/02). Organ odwoławczy stwierdził, że wprawdzie skarżący spełnia określone w
ustawie warunki uprawniające do ubiegania się o zasiłek bezzwrotny, jednakże
udokumentowany przez MOPS brak środków finansowych na realizację zadań pomocy
społecznej może stanowić podstawę do odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanego
świadczenia. Skarga skarżącego na tę decyzję została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu
Administracyjnego z 6 sierpnia 2003 r. (sygn. akt II SA/Gd 1178/02). W uzasadnieniu
orzeczenia sąd podkreślił, że przewidziana w art. 31 ust. 1 ustawy forma pomocy nie jest
obligatoryjna, lecz uzależniona od uznania organu. Oznacza to w konsekwencji, iż decyzja o
przyznaniu zasiłku uzależniona jest nie tylko od spełnienia przez wnioskodawcę określonych
w ustawie warunków, ale także od ilości środków finansowych, będących w dyspozycji
organu pomocy społecznej. Natomiast środki finansowe przeznaczone na cele pomocy
społecznej są limitowane przez właściwego wojewodę, stosownie do przepisów ustawy z 8
marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
W ocenie skarżącego kwestionowany przepis ustawy prowadzi do niezgodnego z
Konstytucją zróżnicowania praw obywateli w zakresie zabezpieczenia społecznego. Jego
zdaniem, skoro art. 67 ust. 2 Konstytucji postanawia o prawie do zabezpieczenia społecznego,
nie określając jednocześnie form pomocy państwa w tym zakresie, to tym samym gwarantuje
on wszelkie formy takiego zabezpieczenia. Organy władzy publicznej winny – stosownie do
postanowień Konwencji Nr 102 Międzynarodowej Organizacji Pracy – podjąć wszelkie
wysiłki dla podnoszenia poziomu życia i gwarantowania dobrobytu społecznego.
Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 19 lutego 2004 r. wezwano
pełnomocnika skarżącego do uzupełnienia braków formalnych skargi konstytucyjnej, m.in.
przez wskazanie, jakie konstytucyjne wolności i prawa skarżącego i w jaki sposób – jego
zdaniem – zostały naruszone przez zakwestionowany przepis ustawy.
W piśmie pełnomocnika skarżącego z 1 marca 2004 r. ponownie wskazano na
naruszenie art. 67 ust. 2 Konstytucji oraz uzupełniono wzorzec kontroli zaskarżonego przepisu
o art. 89 ust. 1 pkt 4 Konstytucji. Uzasadniając postawiony zarzut skarżący, ponownie
podnosi, że pomimo gwarancji konstytucyjnych został pozbawiony prawa do podstawowego
zabezpieczenia społecznego, pomimo że jest osobą pozostającą bez pracy nie z własnej woli.
Jego zdaniem, uznaniowość przepisu art. 31 ust. 1 ustawy pozostaje w sprzeczności z prawem
wyrażonym w art. 67 ust. 2 Konstytucji, korzystanie z którego nie może być uzależnione od
ilości środków znajdujących się w dyspozycji organów pomocy społecznej. Zadaniem władz
publicznych jest takie dysponowanie tymi środkami, aby w sytuacji, w jakiej znalazł się
skarżący, organy te mogły swobodnie i adekwatnie do potrzeb udzielać pomocy, a tym samym
spełniać gwarancje konstytucyjne. W piśmie pełnomocnika skarżącego nie zawarto natomiast
bliższego uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 89 ust. 1 pkt 4 Konstytucji.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji skarga konstytucyjna jest środkiem ochrony
konstytucyjnych wolności lub praw, który służy usuwaniu z systemu prawnego przepisów
ustaw lub innych aktów normatywnych, stanowiących podstawę ostatecznego orzeczenia sądu
lub organu administracji publicznej. Zasady korzystania z tego środka prawnego precyzuje
ustawa z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym. W art. 47 ust. 1 pkt 2 tej ustawy,
prawodawca nałożył na występującego ze skargą konstytucyjną obowiązek wskazania, jakie
konstytucyjne wolności lub prawa i w jaki sposób – jego zdaniem – zostały naruszone przez
zakwestionowane unormowanie. Prawidłowe wypełnienie powyższego obowiązku przez
skarżącego odgrywa w postępowaniu inicjowanym skargą konstytucyjną bardzo istotną rolę.
Po pierwsze, umożliwia zweryfikowanie legitymacji skarżącego do kierowania skargi
konstytucyjnej. Podmiotem uprawnionym do korzystania ze skargi jest bowiem wyłącznie ten,
czyje konstytucyjne wolności lub prawa doznały rzeczywistego i bezpośredniego naruszenia
wskutek zastosowania kwestionowanej regulacji ustawy lub innego aktu normatywnego.
Obowiązkiem skarżącego jest przy tym nie tylko wskazanie określonego rodzaju naruszonego
prawa lub wolności, ale również sformułowanie argumentów, które mogłyby
uprawdopodobnić postawiony zarzut niekonstytucyjności kwestionowanych przepisów. Po
2
drugie, właściwe doprecyzowanie przez skarżącego konstytucyjnego wzorca kontroli
zaskarżonych unormowań wyznacza niezbędne granice rozpoznania skargi konstytucyjnej.
Zgodnie bowiem z treścią art. 66 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, orzekając w
przedmiocie skargi konstytucyjnej, Trybunał jest związany jej granicami.
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, w przypadku analizowanej skargi
konstytucyjnej nie doszło do należytego wypełnienia przez skarżącego opisanego wyżej
obowiązku. W odniesieniu do art. 67 ust. 2 Konstytucji stwierdzić należy, że argumentacja
skargi konstytucyjnej opiera się na niewłaściwej interpretacji tego przepisu. W ujęciu
skarżącego z treści art. 67 ust. 2 Konstytucji wynikać ma – gwarantowane przez ustawę
zasadniczą – podmiotowe prawo osób, pozostających bez pracy nie ze swojej winy, do
wszelkiego rodzaju świadczeń w zakresie pomocy społecznej, które przewidziane są w
ustawie zwykłej. Także i tych, których przyznanie nie jest – w świetle ustawy – obligatoryjne,
lecz zależy od uznania organu administracji publicznej. Stwierdzić w związku z tym należy,
że powyższe rozumienie unormowania konstytucyjnego nie jest prawidłowe. Kwestia
potraktowania art. 67 ust. 2 Konstytucji za wzorzec kontroli przepisów kwestionowanych za
pomocą skargi konstytucyjnej znalazła już swój wyraz w dotychczasowym orzecznictwie
Trybunału Konstytucyjnego. Zgodnie z nim, z art. 67 ust. 2 Konstytucji nie można
wyprowadzić konstytucyjnego prawa do jakiejkolwiek konkretnej postaci świadczenia na
rzecz osób bezrobotnych. Zawarte w tym przepisie odesłanie do regulacji ustawowej nie
pozostawia bowiem wątpliwości co do tego, że zakres i forma realizacji rozważanego prawa
konstytucyjnego została przekazana do rozstrzygnięcia ustawodawcy, a więc jest regulowana
na poziomie ustawy zwykłej. Ze wskazanego w skardze konstytucyjnej przepisu Konstytucji
nie da się więc wyprowadzić żadnych wskazań co do tego, wedle jakich przesłanek i na jakim
poziomie ustawodawca zwykły ma uregulować poszczególne postaci pomocy dla osób
pozostających bez pracy (zob. postanowienie TK z 3 grudnia 2003 r., sygn. akt Ts 78/03, OTK
ZU nr 4/B/2003, poz. 244). W art. 67 ust. 2 Konstytucji nie można tym bardziej upatrywać
gwarancji dla jego adresatów do uzyskania każdej formy świadczenia (przyznawanego
obligatoryjnie lub fakultatywnie) przewidzianego w ustawie zwykłej.
Należy ponadto zauważyć, że uzasadnienie skargi konstytucyjnej koncentruje się na
problemie niedopuszczalności uzasadniania odmowy przyznania świadczenia wnioskowanego
przez skarżącego złą sytuacją finansową organów pomocy społecznej. Trzeba w związku z
tym podkreślić, że zarzut takiej treści wiązać należy w pierwszym rzędzie z negatywną oceną
działań organizatorskich podejmowanych przez organy władzy publicznej, których podstawą
są unormowania dotyczące sposobu dysponowania środkami finansowymi przeznaczonymi na
świadczenia w zakresie pomocy społecznej. Jak to wskazano w uzasadnieniu wyroku
Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętego w sprawie skarżącego, unormowań tych
poszukiwać należy jednakże nie w przepisach zaskarżonej ustawy, ale w ustawach
kształtujących mechanizmy finansowania zadań organów pomocy społecznej. Tych zaś
skarżący nie uczynił przedmiotem niniejszej skargi konstytucyjnej.
Wymogu wskazania konstytucyjnych praw lub wolności skarżącego naruszonych
kwestionowanym przepisem ustawy nie spełnia tym bardziej odwołanie się do treści art. 89
ust. 1 pkt 4 Konstytucji. Niezależnie od okoliczności, że przywołaniu tego przepisu nie
towarzyszyło jakiekolwiek uzasadnianie sformułowanego zarzutu, stwierdzić należy, że nie
wyraża on żadnego prawa podmiotowego, którego ochrony można by dochodzić w
postępowaniu inicjowanym skargą konstytucyjną.
3
Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę, działając na podstawie art. 49 w zw. z art.
36 ust. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.), orzeka się jak
w sentencji.
4