Prezentacja PPP - Kancelaria TS

NAJWAŻNIEJSZE PROBLEMY
PRAWNE I INSTYTUCJONALNE
ZIDENTYFIKOWANE PODCZAS
PRAC NAD PROJEKTAMI PPP DLA
POLSKICH MIAST
Warszawa, 28 października 2014r.
Ogólne ramy prawne dla rynku PPP w
Polsce:
Ustawa z dnia 19 grudnia 2008 r.
prywatnym;
o partnerstwie publiczno-
Ustawa z dnia 9 stycznia 2009 r. o koncesji na roboty budowlane
lub usługi;
Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych;
2
Czy konieczne jest stosowanie przepisów
ustawy o PPP do wszystkich postępowań
(w tym postępowań związanych z
projektami hybrydowymi)?
3
Projekty hybrydowe
Projekty realizowane w formule partnerstwa publiczno-prywatnego, w których
wykorzystane zostały środki unijne.
• PPP 1 - Eksploatacja i utrzymanie ze środków prywatnych (DB+O): etap budowy
jest wyraźnie oddzielony od etapu eksploatacji i utrzymania za pomocą dwóch
różnych umów. W pierwszej umowie podmiotowi prywatnemu zleca się funkcje
projektowania i budowania. W drugiej temu samemu lub innemu podmiotowi
prywatnemu zleca się eksploatację i utrzymanie infrastruktury.
• PPP 2 - Projektuj-buduj-eksploatuj (DBO): podmiot publiczny przyznaje
zamówienie na etap budowy, eksploatacji i utrzymania podmiotowi prywatnemu
na podstawie pojedynczej umowy DBO.
• PPP 3 - Równoległe finansowanie nakładów inwestycyjnych: stosowane w celu
finansowania dwóch uzupełniających się infrastruktur na podstawie dwóch
oddzielnych umów.
• PPP 4 - Projektuj-buduj-finansuj-eksploatuj (DBFO): DBFO to model, w którym
ryzyko związane z projektem, budową, finansowaniem i eksploatacją jest
przenoszone na podmiot prywatny.
4
Sposób wyboru Partnera prywatnego:
1) przepisy ustawy o koncesji na roboty budowlane lub usługi –
jeżeli
wynagrodzeniem partnera prywatnego jest prawo do pobierania pożytków z
przedmiotu partnerstwa publiczno - prywatnego, albo przede wszystkim to
prawo wraz z zapłatą sumy pieniężnej;
2) przepisy ustawy - Prawo zamówień publicznych – w przypadkach, gdy
wynagrodzeniem Partnera Prywatnego jest przede wszystkim zapłata sumy
pieniężnej;
3) postępowanie gwarantujące zachowanie uczciwej i wolnej konkurencji oraz
przestrzeganie zasad równego traktowania, przejrzystości i proporcjonalności,
przy odpowiednim uwzględnieniu przepisów ustawy o PPP, a w przypadku
wniesienia przez partnera publicznego wkładu własnego będącego
nieruchomością, także przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o
gospodarce nieruchomościami – gdy zastosowania nie mają pkt 1) i 2) powyżej
5
Bariery w realizacji projektów PPP:
Bariery związane z ograniczonym doświadczeniem sektora
publicznego i prywatnego w realizacji projektów PPP:
o brak projektów wzorcowych pilotażowych;
o brak kadr posiadających praktykę w realizacji tego typu projektów ;
o tendencja strony publicznej do przenoszenia maksymalnie wielu ryzyk na
podmioty prywatne;
o złe przygotowanie projektów
6
Ograniczenia instytucjonalno-prawne dla
rozwoju rynku PPP w Polsce (1)
• ramowy charakter ustawy o PPP (brak wielu instytucji znanych ze stosowania
przepisów ustawy PZP, np. w zakresie postępowania Podmiotu Publicznego w
przypadku podejrzenia, że złożona oferta zawiera w istocie rażąco niską cenę lub
stanowi inny czyn nieuczciwej konkurencji);
• brak wskazania jednostki odpowiedzialnej za politykę państwa wobec PPP, która
definiowałaby kierunki rozwoju PPP, z uwzględnieniem pozytywnego wpływu
pojedynczych inicjatyw podejmowanych na szczeblu krajowych, np. platforma
www.ppp.gov.pl;
• brak ukształtowanych linii orzeczniczej wojewódzkich sądów administracyjnych
(por. dorobek orzeczniczy Krajowej Izby Odwoławczej w zamówieniach
publicznych);
• ograniczone możliwości wykorzystywania spółek celowych na etapie realizacji
projektów oraz dokonywania zmian w zawartych umowach, przy uwzględnieniu
długotrwałości umów o PPP
7
Ograniczenia instytucjonalno-prawne dla
rozwoju rynku PPP w Polsce (2)
Do zadań ministra właściwego do spraw gospodarki w zakresie
ustawy należy w szczególności upowszechnianie i promowanie
partnerstwa publiczno-prywatnego, dokonywanie analiz i ocen
funkcjonowania partnerstwa publiczno-prywatnego, w tym stanu i
perspektyw finansowego zaangażowania sektora prywatnego.
(art. 3 ustawy o PPP)
• pomimo regulacji wskazanej powyżej, brak transparentnego i
jednoznacznego wskazania instytucji kontrolnych, jak również
instytucji odpowiedzialnych za interpretację przepisów ustawy o
PPP, ustaw pokrewnych oraz aktów doń wykonawczych;
8
Ograniczenia prawne dla rozwoju rynku
PPP w Polsce (1)
Ograniczenia prawne dla rozwoju rynku PPP w Polsce związane
zagadnieniem długu publicznego/deficyt sektora finansów publicznych
1.
Zobowiązania wynikające z umów o partnerstwie publiczno-prywatnym
nie wpływają na poziom państwowego długu publicznego oraz deficyt
sektora finansów publicznych w sytuacji, gdy partner prywatny ponosi
większość ryzyka budowy oraz większość ryzyka dostępności lub ryzyka
popytu – z uwzględnieniem wpływu na wymienione ryzyka czynników takich jak
gwarancje i finansowanie przez partnera publicznego oraz alokacja aktywów po
zakończeniu trwania umowy.
2.
Minister właściwy do spraw gospodarki w porozumieniu z ministrem właściwym do
spraw finansów publicznych oraz po zasięgnięciu opinii Prezesa Głównego Urzędu
Statystycznego może określić, w drodze rozporządzenia, zakres poszczególnych
rodzajów ryzyka oraz czynniki uwzględniane przy ich ocenie, mając na względzie
zapewnienie przejrzystości poszczególnych rodzajów ryzyka.
(Art. 18a ustawy o PPP)
9
z
Ograniczenia prawne dla rozwoju rynku
PPP w Polsce (2)
• brak jednoznacznych interpretacji Ministerstwa Finansów w
zakresie kwalifikacji zobowiązań wynikających z umów o PPP na
poziom
długu
publicznego/deficytu
sektora
finansów
publicznych;
• brak jednolitego podejścia do rozliczeń podatku VAT w trakcie
realizacji projektów PPP, m.in. rozliczenie okresu robót, okresu
użytkowania infrastruktury;
• brak przepisów wykonawczych, o których mowa w art. 18 a ust.
2 ustawy o PPP
10
Ograniczenia prawne dla rozwoju rynku
PPP w Polsce (3)
„ze względu na złożony niejednokrotnie charakter przedsięwzięć
realizowanych w partnerstwie publiczno-prywatnym oraz brak powszechnej
praktyki kwalifikowania ryzyka i dobrych wzorców w tej kwestii, niezbędne
jest szczegółowe i precyzyjne zdefiniowanie ryzyka oraz określenie
jednoznacznej metodologii oceny ich podziału. Zobowiązani do składania
sprawozdań muszą dysponować autoryzowanym źródłem
informacji w celu uniknięcia obaw, że interpretacja postanowień
zawartych przez nich umów może prowadzić do innej interpretacji
zobowiązań w kontekście ich zaliczania do długu publicznego, niż
były przez nich zakładane w trakcie przygotowania i negocjowania
warunków przedsięwzięć”
NIK, 2013, Raport z kontroli 21 przedsięwzięć partnerstwa publicznoprywatnego, Warszawa,
http://www.nik.gov.pl/plik/id,4883,vp,6340.pdf [06.06.2013]
11
Bariery dla rozwoju rynku PPP w Polsce w
kontekście założeń projektu zmiany ustawy o
PPP i ustawy o finansach publicznych (1)
Główne założenia zmian:
1) Wprowadzenie możliwości utworzenia przez wybranego
wykonawcę spółki odpowiedzialnej za realizację przedmiotu
postępowania,
po
wyborze
jego
oferty
jako
najkorzystniejszej;
2) Ułatwienie zawierania z wybranym wykonawcą umowy na
okres dłuższy niż 4 lata (art. 142 ust. 2 ustawy PZP);
3) Zniesienie
rygoru
dotyczącego
limitów
wysokości
zabezpieczenia (art. 150 ust. 2 ustawy PZP);
12
Bariery dla rozwoju rynku PPP w Polsce w
kontekście założeń projektu zmiany ustawy o
PPP i ustawy o finansach publicznych (2)
Główne założenia zmian (c.d.):
4) Rozszerzenie regulowanych w umowie PPP kwestii o możliwość i
zasady jej wcześniejszego rozwiązywania;
5) Wprowadzenie zapisów dających JST uprawienia do udzielania
wykonawcy dotacji celowych na realizację inwestycji i związane z
wykonaniem umowy PPP usługi;
6) Wprowadzenie regulacji jednoznacznie stwierdzającej, ze wydatki
JST ponoszone na podstawie umowy PPP w części, w jakiej
przeznaczone są na: finansowanie wytworzenia, nabycia lub
ulepszenia środków trwałych, nabycia wartości niematerialnych i
prawnych lub partycypację w kosztach wytworzenia środków
trwałych są wydatkami majątkowymi
13
Zdefiniowane problemy w realizacji przez
Kancelarię Trusiewicz Siwko projektów PPP
w oparciu o umowę ramową z PARP
1) Kędzierzyn – Koźle (budowa targowiska miejskiego)
Główny problem: brak uzasadnienia ekonomicznego dla realizacji
projektu w PPP;
2) Bobolice, woj. zachodniopomorskie (budowa Domu Spokojnej Starości)
Główny problem: obawy inwestorów co do lokalizacji projektu pomimo,
względnej atrakcyjności przedmiotu przedsięwzięcia;
3) Krzywiń, woj. wielkopolskie (budowa sieci wod-kan wraz z
oczyszczalnią ścieków)
Główne problemy: specyfika przedsięwzięcia: konieczność integracji sieci
z siecią istniejącą i konieczności współpracy z podmiotem
zarządzającym; obostrzenia wynikające z ustawy z dnia 7 czerwca
2001r. - o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowy odbiór ścieków
14
DZIĘKUJEMY ZA UWAGĘ