KOMISJA EUROPEJSKA Bruksela, dnia 13.12.2013 COM(2013

KOMISJA
EUROPEJSKA
Bruksela, dnia 13.12.2013
COM(2013) 885 final
SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY
w sprawie oceny rozporządzenia (UE) nr 236/2012 w sprawie krótkiej sprzedaży i
wybranych aspektów dotyczących swapów ryzyka kredytowego
(Tekst mający znaczenie dla EOG)
PL
PL
SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY
w sprawie oceny rozporządzenia (UE) nr 236/2012 w sprawie krótkiej sprzedaży i
wybranych aspektów dotyczących swapów ryzyka kredytowego
(Tekst mający znaczenie dla EOG)
1.
WSTĘP
Niniejsze sprawozdanie dla Parlamentu Europejskiego i Rady (zwane dalej
„sprawozdaniem”) zawiera ocenę rozporządzenia (UE) nr 236/2012 w sprawie krótkiej
sprzedaży i wybranych aspektów dotyczących swapów ryzyka kredytowego (zwanego dalej
„SSR”). Zgodnie z art. 45 SSR Komisja Europejska jest zobowiązana do przedstawienia
Parlamentowi Europejskiemu i Radzie sprawozdania dotyczącego adekwatności i skutków
określonych przepisów SSR. Sprawozdanie dotyczy punktów wymienionych w art. 45 SSR.
Niniejsze sprawozdanie sporządzono w świetle dyskusji z właściwymi organami i ESMA. W
dniu 22 października 2012 r. Komisja oficjalnie upoważniła ESMA do przeprowadzenia
ilościowej analizy dostępnych danych dotyczących krótkiej sprzedaży, a także konsultacji z
właściwymi organami i uczestnikami rynku. Na podstawie powyższych prac w dniu 3
czerwca 2013 r. ESMA wydał dokument zawierający informacje techniczne dotyczące oceny
SSR (zwany dalej „sprawozdaniem ESMA”)1.
2.
ADEKWATNOŚĆ PROCEDUR ZGŁASZANIA I UJAWNIANIA
2.1.
Zgłaszanie i publiczne ujawnianie znacznych pozycji krótkich netto z tytułu
akcji
Zgodnie z ustaleniami ESMA w okresie od dnia 1 listopada 2012 r. do dnia 28 lutego 2013 r.
do właściwych organów wpłynęły 12 603 zgłoszenia dotyczące 970 różnych akcji z 18
państw członkowskich. W szczególności 74 % przedmiotowych zgłoszeń nie przekraczało
progów wynoszących 0,2 % i 0,5 %, natomiast pozostałe 26 % zgłoszeń przekraczało poziom
0,5 %, a zatem zostały one podane do wiadomości publicznej. W analizowanym okresie tylko
niewielu akcjonariuszy dokonało krótkiej sprzedaży dużej liczby akcji, przy czym 75 %
akcjonariuszy dokonało krótkiej sprzedaży nie więcej niż siedmiu różnych akcji. Pakiety
pozycji krótkich były dość skoncentrowane, ponieważ ponad 28 % wszystkich pozycji
zgłoszonych w tym okresie znajdowało się w posiadaniu dziesięciu podmiotów (pkt 17 i 19
sprawozdania ESMA).
ESMA uważa, że obecne progi przewidziane w SSR są odpowiednie zarówno pod względem
generowania istotnych informacji na potrzeby właściwych organów i rynku, jak i pod
względem proporcjonalności obciążenia inwestorów związanego z zapewnieniem zgodności z
przepisami. ESMA uważa, że obecne progi sprawozdawcze i narastające wartości akcji są
adekwatne i powinny pozostać bez zmian (pkt 31 i 32 sprawozdania ESMA).
Komisja podziela wniosek ESMA, że progi powodujące obowiązki zgłoszenia i publicznego
ujawnienia znacznych pozycji krótkich netto z tytułu akcji wydają się dobrze dostosowane i
adekwatne. Na tym etapie Komisja nie dostrzega żadnych istotnych dowodów
1
PL
Final Report. ESMA’s technical advice on the evaluation of the Regulation (EU) 236/2012 on short
selling and certain aspects of credit default swaps. ESMA/2013/614.
2
PL
potwierdzających konieczność zmiany progów lub obecnej metody obliczania pozycji
krótkich netto z tytułu akcji.
2.2.
Zgłaszanie znacznych pozycji krótkich netto z tytułu długu państwowego oraz
zgłaszanie niepokrytych pozycji dotyczących swapu ryzyka kredytowego z
tytułu długu państwowego
ESMA ustalił, że w okresie od dnia 1 listopada 2012 r. do dnia 28 lutego 2013 r. do
właściwych organów wpłynęła jedynie niewielka liczba zgłoszeń (148) dotyczących 13
podmiotów państwowych z 11 państw członkowskich. 26 podmiotów posiadających pozycje
zgłosiło 39 pozycji krótkich, wobec których w danym okresie dokonano 109 zmian (pkt 50 i
51 sprawozdania ESMA).
Zdaniem ESMA bardzo niewielka liczba zgłoszeń dokonanych w odniesieniu do długu
państwowego, w porównaniu z liczbą zgłoszeń, które wpłynęły w odniesieniu do akcji, może
oznaczać, że ustalony próg jest zbyt wysoki, lub że liczba ta może wynikać ze stosowania
metody uwzględniającej okres obowiązywania na potrzeby niniejszego sprawozdania. ESMA
uważa, że metoda obliczania według wartości nominalnej jest bardziej odpowiednia do
obliczania pozycji krótkich netto z tytułu długu państwowego niż metoda uwzględniająca czas
obowiązywania. ESMA proponuje, aby w przypadku zachowania podejścia uwzględniającego
okres obowiązywania odpowiednio zmienić początkowe progi. ESMA sugeruje również
przejście na roczny przegląd zamiast obecnego przeglądu kwartalnego (pkt 52 i 57–59
sprawozdania ESMA).
Komisja odnotowuje stosunkowo niski poziom zgłoszeń dotyczących krótkiej sprzedaży
długu państwowego w porównaniu z liczbą zgłoszeń, które wpłynęły w odniesieniu do akcji,
a także zalety i wady stosowania metody uwzględniającej okres obowiązywania i metody
obliczania według wartości nominalnej. Uwzględniając jednak ograniczony czas, jaki upłynął
od początku stosowania SSR, oraz związany z tym brak danych, na tym etapie Komisja nie
dostrzega żadnych istotnych dowodów uzasadniających zmiany ram SSR w tym obszarze.
3.
SKUTKI POSZCZEGÓLNYCH WYMOGÓW DOTYCZĄCYCH UJAWNIANIA INFORMACJI
ESMA odnotowuje, że 224 akcjonariuszy publicznie ujawniło informacje dotyczące 1 090
pozycji krótkich z tytułu 427 akcji, przy czym najwięcej przypadków ujawnienia informacji
odnotowano w Zjednoczonym Królestwie, a w dalszej kolejności we Francji i Szwecji. Wśród
3 508 zgłoszeń podanych do wiadomości publicznej przez przedmiotowych 224
akcjonariuszy 90 % zgłoszeń zostało dokonanych przez akcjonariuszy z miejscem
zamieszkania w Zjednoczonym Królestwie lub w Stanach Zjednoczonych, natomiast
dziesięciu największych akcjonariuszy odpowiadało za 37,5 % takich opublikowanych
zgłoszeń (pkt 60–62 sprawozdania ESMA).
Właściwe organy uznały poszczególne progi powodujące obowiązek zgłoszenia za
adekwatne, jednak otrzymały od uczestników rynku zróżnicowane opinie. ESMA zauważa
również, że uczestnicy rynku mogą na ogół unikać przekroczenia progu powodującego
obowiązek zgłoszenia, aby nie osiągnąć progu 0,5 % i nie mieć obowiązku ujawnienia
informacji dotyczących działalności w zakresie krótkiej sprzedaży. (pkt 22 i 29 sprawozdania
ESMA).
Jeżeli chodzi o ogólne skutki rozporządzenia, ESMA zwraca uwagę, że zasadniczo nastąpił
nieznaczny spadek zmienności akcji w UE w porównaniu z akcjami w USA. Odnotowano
zróżnicowany wpływ na płynność i wydaje się, że tempo opracowywania informacji na temat
przyszłych cen rynkowych na podstawie rynków terminowych spadło w porównaniu z
okresem poprzedzającym wejście w życie rozporządzenia. ESMA ostrzega jednak, że analizę
PL
3
PL
należy interpretować z zachowaniem należytej ostrożności ze względu na krótki analizowany
okres, ograniczenia poznawcze i trudność w zidentyfikowaniu szczególnych skutków
rozporządzenia (pkt 10–11 sprawozdania ESMA).
Jak zauważono w sekcji 2.1, w sprawozdaniu ESMA nie zalecono wprowadzenia żadnych
zmian w progach powodujących obowiązek ujawnienia. Komisja zgadza się z ESMA, że
poszczególne wymogi dotyczące ujawniania informacji nie wymagają żadnych zmian.
4.
ZASADNOŚĆ
ESMA
BEZPOŚREDNIEJ I SCENTRALIZOWANEJ SPRAWOZDAWCZOŚCI WOBEC
Większość właściwych organów opowiedziała się przeciwko wprowadzeniu mechanizmu
scentralizowanej sprawozdawczości oraz za utrzymaniem obecnych ustaleń (pkt 64
sprawozdania ESMA). Właściwe organy twierdzą, że ogólnounijny mechanizm
scentralizowanej sprawozdawczości mógłby potencjalnie utrudnić monitorowanie i
egzekwowanie przepisów na poziomie krajowym oraz zmniejszyć skuteczność takiego
monitorowania i egzekwowania. Natomiast mniejszość właściwych organów i niektórzy
uczestnicy rynku popierają i doceniają korzyści wynikające z mechanizmu scentralizowanej
sprawozdawczości (pkt 62 i 64 sprawozdania ESMA). ESMA nie zaleca wprowadzenia zmian
do SSR ani do jego przepisów wykonawczych w odniesieniu do mechanizmu
sprawozdawczości (pkt 66 sprawozdania ESMA).
W świetle powyższego Komisja uznaje, że obecny system sprawozdawczy na poziomie
krajowym działa sprawnie oraz że na tym etapie wydaje się, że z bezpośrednią i
scentralizowaną sprawozdawczością nie wiążą się istotne korzyści.
5.
OGRANICZENIA I WYMOGI DOTYCZĄCE NIEPOKRYTEJ KRÓTKIEJ SPRZEDAŻY AKCJI
I DŁUGU PAŃSTWOWEGO ORAZ NIEPOKRYTEGO SWAPU RYZYKA KREDYTOWEGO Z
TYTUŁU DŁUGU PAŃSTWOWEGO
5.1.
Ograniczenia dotyczące niepokrytej krótkiej sprzedaży akcji i długu
państwowego
ESMA oceniła funkcjonowanie ograniczeń dotyczących niepokrytej krótkiej sprzedaży,
analizując wpływ na udzielanie pożyczek papierów wartościowych i liczbę przypadków
niedokonania rozrachunku. ESMA odnotowuje, że działalność na rynkach udzielania
pożyczek papierów wartościowych spadła od czasu wejścia w życie SSR, chociaż od stycznia
2013 r. zdołano odrobić tę stratę. ESMA wskazuje jednak, że brak jest danych regulacyjnych
dotyczących udzielania pożyczek papierów wartościowych, przez co przedstawiona analiza
może nie być wyczerpująca.
Należałoby oczekiwać, że ograniczenia spowodują zmniejszenie liczby przypadków
niedokonania rozrachunku. ESMA informuje, że istotnie wydaje się, iż liczba przypadków
niedokonania rozrachunku zmalała od czasu wejścia w życie rozporządzenia, o czym
świadczy mniejsza liczba przypadków niedokonania rozrachunku europejskich akcji w
oparciu o wielkości i wartość, dzięki czemu spadek średniej liczby przypadków niedokonania
rozrachunku wyniósł odpowiednio 0,5 punktu procentowego i 1 punkt procentowy (pkt 77
sprawozdania ESMA). ESMA stwierdza, że w następstwie stosowania SSR warunki
rozrachunku stały się bardziej rygorystyczne (pkt 21–23 sprawozdania ESMA. Zob. także
sekcja 5.3).
W świetle powyższych dowodów empirycznych ESMA uważa, że na tym etapie nie ma
podstaw do wprowadzenia istotnych zmian w tym obszarze. ESMA proponuje jednak
wprowadzenie pewnych zmian w art. 12 i 13 SSR, aby jednostki dokonujące krótkiej
PL
4
PL
sprzedaży mogły otrzymywać potwierdzenia niezbędne do dokonania krótkiej sprzedaży,
udzielane przez strony należące do tego samego podmiotu prawnego, pod warunkiem że
strony te spełniają niezbędne warunki, a także określonych udoskonaleń w rozporządzeniu
wykonawczym Komisji (UE) nr 827/2012 (pkt 83–85 sprawozdania ESMA).
Komisja podziela wniosek ESMA, że na tym etapie nie jest konieczne wprowadzenie żadnych
zmian ram SSR w tym obszarze.
5.2.
Ograniczenia i wymogi dotyczące niepokrytych transakcji swapów ryzyka
kredytowego z tytułu długu państwowego
Mierząc wpływ zakazu dokonywania niepokrytych transakcji swapu ryzyka kredytowego na
warunki zaciągania pożyczek państwowych na podstawie spreadów swapu ryzyka
kredytowego i stopy rentowności obligacji skarbowych, ESMA odnotowała nieznaczny
spadek spreadów swapu ryzyka kredytowego z tytułu długu państwowego państw
członkowskich po wprowadzeniu zakazu dokonywania niepokrytych transakcji swapu ryzyka
kredytowego z tytułu długu państwowego. Ustalono, że przedmiotowy zakaz spowodował
spadek spreadu swapu ryzyka kredytowego o około 26 punktów bazowych (pkt 100
sprawozdania ESMA). ESMA stwierdził, że zasadniczo nie wydaje się, aby rozpoczęcie
stosowania SSR miało istotny wpływ na funkcjonowanie rynku swapów ryzyka kredytowego
z tytułu długu państwowego, z wyjątkiem wskaźników swapu ryzyka kredytowego z tytułu
długu państwowego, w przypadku których odnotowano gwałtowny spadek. ESMA wskazuje,
że wydaje się, iż nie wystąpiły żadne wyraźne niekorzystne skutki dla unijnych rynków
państwowych instrumentów dłużnych. Odnotowano jednak spadek działalności w zakresie
swapu ryzyka kredytowego z tytułu długu państwowego w kilku państwach członkowskich, a
także wskaźników swapu ryzyka kredytowego z tytułu długu państwowego (pkt 112
sprawozdania ESMA).
Zasadniczo na tym etapie ESMA nie widzi żadnych istotnych dowodów stanowiących
podstawę do wprowadzenia istotnych zmian w przepisach SSR dotyczących swapu ryzyka
kredytowego z tytułu długu państwowego, odnotowując, że może być jeszcze zbyt wcześnie
na sformułowanie ostatecznych wniosków (pkt 112 sprawozdania ESMA).
Komisja jest zdania, że takie wnioski z doświadczeń ze skutków SSR można było gromadzić
jedynie przez bardzo krótki okres. W świetle powyższego Komisja uznaje, że ograniczenia i
wymogi dotyczące niepokrytych transakcji swapu ryzyka kredytowego z tytułu długu
państwowego pozostają adekwatne.
5.3.
Rygorystyczne warunki rozrachunku obejmujące procedury zakupu na
otwartym rynku
Uczestnicy rynku zgłosili ogólną poprawę rygorystycznych warunków rozrachunku akcji od
czasu rozpoczęcia stosowania SSR. Odkąd stosuje się SSR, ogólna liczba zakupów na
otwartym rynku i prób zakupu na otwartym rynku w całej Unii wzrosła o 35 %. Wzrost ten
jednak w znacznej mierze można było przypisać jednemu konkretnemu państwu
członkowskiemu.
ESMA uważa, że kwestię rygorystycznych warunków rozrachunku, w szczególności procedur
zakupu na otwartym rynku, lepiej byłoby rozwiązać za pomocą jednego horyzontalnego aktu
prawnego (pkt 88–91 sprawozdania ESMA). W szczególności ESMA jest zdania, że przyszłe
rozporządzenie w sprawie centralnych depozytów papierów wartościowych (CDPW)2 stanowi
2
PL
Parlament Europejski i Rada obecnie rozpatrują wniosek Komisji (COM(2012) 73 final) dotyczący
rozporządzenia w sprawie usprawnienia rozrachunku papierów wartościowych w Unii Europejskiej i w
sprawie centralnych depozytów papierów wartościowych (CDPW) oraz zmieniającego dyrektywę
98/26/WE z dnia 7 marca 2012 r.
5
PL
skuteczniejsze narzędzie do celów ustanowienia bardziej szczegółowego systemu oraz
zapewnienia równych szans pod względem stosowania procedur zakupu na otwartym rynku i
kar za niedokonanie rozrachunku.
Komisja przyznaje, że przyszłe rozporządzenie w sprawie CDPW byłoby odpowiedniejsze do
rozwiązania kwestii wymogów dotyczących rygorystycznych warunków rozrachunku, w
szczególności procedur zakupu na otwartym rynku, pod warunkiem osiągnięcia bardziej
kompleksowego horyzontalnego podejścia.
5.4.
Inne kwestie związane z działaniem ograniczeń
Na podstawie informacji zwrotnej od uczestników rynku i właściwych organów, dotyczącej
usprawnień pod względem dokonywania rozrachunku, ESMA uważa, że wprowadzenie
ograniczeń w stosunku do niepokrytej krótkiej sprzedaży przyniosło wyraźny skutek
polegający na ograniczeniu liczby przypadków niedokonania rozrachunku transakcji na
akcjach. Jeżeli chodzi o skutek „zasady lokalizacji”, z przeprowadzonej przez ESMA analizy
danych dotyczących udzielania pożyczek papierów wartościowych w 2012 r. i pierwszej
części 2013 r. wynika, że od rozpoczęcia stosowania SSR nastąpił spadek działalności na
rynkach pożyczek papierów wartościowych, chociaż od stycznia 2013 r. zdołano odrobić tę
stratę.
Podsumowując, ESMA jest zdania, że na tym etapie nie ma podstaw do wprowadzenia
istotnych zmian w tych wymogach. ESMA proponuje jednak wprowadzenie na późniejszym
etapie pewnych drobnych zmian w przepisach art. 12 i 13 SSR (takich jak dopuszczenie
wewnętrznych jednostek udzielających pożyczek zamiast stron trzecich do zapewniania
lokalizowania akcji), a także ponowne przeanalizowanie definicji akcji płynnych do celów
porozumień dotyczących zlokalizowania akcji (pkt 83 sprawozdania ESMA).
Komisja zgadza się z wnioskiem ESMA, że na tym etapie nie wydaje się, aby działanie
ograniczeń i wymogów związanych z przejrzystością pozycji krótkich netto i niepokrytych
krótkich sprzedaży wskazywało na poważne braki lub złe funkcjonowanie SSR w tym
obszarze.
6.
FUNKCJONOWANIE WYŁĄCZENIA
RYNKU ZGODNIE Z SSR
W PRZYPADKU DZIAŁALNOŚCI ANIMATORA
Stosowanie wyłączenia w przypadku działalności animatora rynku zgodnie z SSR wiąże się z
wykonywaniem obowiązków zawartych w rozdziałach II oraz III SSR, a zatem z oceną
będącą przedmiotem niniejszego sprawozdania. Wytyczne ESMA dotyczące wyłączenia
działalności animatora rynku stosuje się od kwietnia 2013 r.
ESMA odnotowuje, że w opinii większości właściwych organów takie wyłącznie
umożliwiłoby zapewnianie płynności nie dopuszczając do obchodzenia przepisów, jednak
niektóre właściwe organy były zdania, że takie wyłączenie mogłoby doprowadzić do spadku
zapewniania płynności. Uczestnicy rynku wyrazili zaniepokojenie faktem, że ograniczony
zakres wyłączenia ogranicza ich zdolność do pełnienia funkcji animatora rynku
pozagiełdowego w przypadku takich instrumentów, jak swapy stóp procentowych i
nienotowane instrumenty pochodne (pkt 140–144 sprawozdania ESMA).
Zasadniczo właściwe organy uznały procedurę powiadamiania o zamiarze skorzystania z
wyłączenia za odpowiednią, chociaż niektóre właściwe organy były zaniepokojone dużym
obciążeniem pracą. Uczestnicy rynku uznali, że wymóg powiadamiania o poszczególnych
instrumentach jest uciążliwy i niepraktyczny. Wyrażono również obawy dotyczące ryzyka
wystąpienia nierównych szans wynikających z różnego tempa rozpatrywania powiadomień do
PL
6
PL
celów przyznania wyłączenia przez poszczególne organy (pkt 145–146 sprawozdania
ESMA).
ESMA proponuje zmianę tekstu SSR i ponowne rozważenie zakresu wyłączenia w przypadku
działalności animatora rynku, a także dokonanie określonych zmian w standardach
technicznych lub aktach delegowanych (pkt 149 sprawozdania ESMA). W szczególności
ESMA zaleca ponowne przeanalizowanie zakresu i warunków wyłączenia, mając cały czas na
uwadze podstawowy cel i przesłanki SSR (pkt 152–156 sprawozdania ESMA). Komisja
uważa jednak, że obawy przedstawione w sprawozdaniu ESMA w odniesieniu do zakresu i
warunków wyłączenia działalności animatora rynku można wnikliwie ocenić dopiero po
upływie odpowiedniego czasu od wejścia w życie SSR, aby każdy wniosek dotyczący zmiany
można było uzasadnić wystarczającym doświadczeniem w stosowaniu SSR.
Ponadto zgodnie z tabelą przestrzegania wytycznych ESMA opublikowaną w dniu 19
czerwca 2013 r., w odniesieniu do dotyczącą wyłączenia w przypadku działalności animatora
rynku oraz działalności na rynku pierwotnym zgodnie z SSR (ESMA/2013/765), właściwe
organy pięciu państw członkowskich wyjaśniły, że nie przestrzegają pewnych aspektów
wytycznych ze względu na ich rozbieżne opinie w wielu kwestiach, takich jak zakres
uwzględnionych instrumentów i warunki w zakresie przyznawania wyłączenia dla
animatorów rynku3.
Komisja przypomina, że nieprzestrzeganie wytycznych ESMA przez niektóre właściwe
organy może wytworzyć sytuację, w której SSR będzie stosowane w sposób niespójny, co
doprowadzi do nierównych szans w Unii. Ponadto stosowanie różnych kryteriów do
ponownej oceny wyłączeń wcześniej przyznanych animatorom rynku może również
prowadzić do braku spójności stosowania takiego wyłączenia. Takie rozbieżności mogą w
konsekwencji prowadzić do zakłócenia konkurencji i ograniczenia skuteczności ram SSR.
Komisja uważa, że spójne stosowanie ram SSR we wszystkich państwach członkowskich, a w
szczególności wyłączenia w przypadku działalności animatora rynku, ma kluczowe znaczenie
dla zapewnienia równych szans i spójności praktyk rynkowych w całej Unii. Tworzenie
nierównych szans w Unii mogłoby podważyć osiągnięcie głównego celu rozporządzenia, tj.
zapewnienia prawidłowego funkcjonowania wewnętrznego rynku usług finansowych, a także
zapewnienia wysokiego poziomu ochrony konsumentów i inwestorów.
W tym kontekście Komisja nie dostrzega na tym etapie żadnych istotnych dowodów
uzasadniających zmiany ram SSR w tym obszarze. W przypadkach, w których Komisja ustali,
że SSR, a w szczególności wyłączenie w przypadku działalności animatora rynku, jest
stosowane z naruszeniem przepisów SSR, Komisja podejmie odpowiednie środki następcze.
7.
UPRAWNIENIA INTERWENCYJNE NA PODSTAWIE SSR
Zgodnie z art. 23 SSR właściwe organy mają prawo podejmować określone środki
nadzwyczajne w przypadku znacznego spadku ceny instrumentu finansowego. Do tej pory z
prawa do tymczasowego ograniczenia krótkiej sprzedaży danego instrumentu finansowego
lub ograniczenia w inny sposób transakcji na danym instrumencie finansowym skorzystały
jedynie dwa państwa członkowskie (Włochy i Portugalia). Zgodnie z informacją zwrotną
przekazaną przez niektórych uczestników rynku zakazy spowodowały zamieszanie i brak
pewności wśród uczestników oraz miały bezpośredni wpływ na płynność i efektywność
cenową. Ponadto środek spowodował, że uczestnicy rynku ponoszą koszty dochodzenia
związane z wyszukiwaniem informacji na skutek różnic w treści oraz w harmonogramie
3
PL
W dniu 16 czerwca 2013 r. ESMA opublikowała tabelę zgodności z wytycznymi ESMA dotyczącymi
pełnienia funkcji animatora rynku (ESMA/2013/765).
7
PL
emisji w dniu handlowym w danych państwach, a także braku wyraźnego określenia zakresu
instrumentów (pkt 190 sprawozdania ESMA).
Poinformowano Komisję, że w przypadkach, w których właściwy organ nałożył tymczasowy
zakaz krótkiej sprzedaży określonych akcji związany ze „znacznym spadkiem ceny”,
właściwe organy innych państw członkowskich, w których również prowadzono obrót tymi
akcjami, nie nałożyły podobnych zakazów dotyczących tych samych akcji lub przyjmowały
niespójne środki. W rezultacie zakaz obowiązywał w niektórych państwach członkowskich,
natomiast w innych państwach członkowskich nie był on stosowany. W określonych innych
przypadkach nawet różne właściwe organy w jednym państwie członkowskim postępowały
inaczej, podejmując decyzję w sprawie nałożenia zakazu krótkiej sprzedaży stosowanego w
danym państwie członkowskim.
ESMA sugeruje, że aby środki przewidziane w art. 23 były wykonalne, mniej skomplikowane
i aby wymagały mniejszych nakładów zasobów, należy zezwolić właściwym organom
najważniejszego pod względem płynności rynku dla danego instrumentu na kierowanie się
własnym osądem w kwestii, czy i kiedy należy wprowadzić tymczasowy środek polegający
na zakazie krótkiej sprzedaży konkretnego instrumentu lub ograniczenia obrotu konkretnym
instrumentem, bez konieczności wdrażania mechanizmu opartego na progach w zakresie
znacznych spadków ceny (pkt 209 sprawozdania ESMA).
Komisja jest zdania, że w ramach SSR zapewniono właściwym organom skuteczne i pełne
ramowe zasady stosowania zakazów krótkiej sprzedaży w sposób spójny i skuteczny. W
związku z tym właściwe organy powinny zapewnić spójne podejście i skuteczne korzystanie z
przyznanych im uprawnień w sposób pozwalający na uniknięcie niespójnego stosowania
zakazów krótkiej sprzedaży, przyczyniając się tym samym do osiągnięcia celów SSR. W tym
celu właściwe organy muszą zapewnić rygorystyczne przestrzeganie procedury określonej w
art. 26 ust. 4 SSR, umożliwiając ESMA powiadamianie wszystkich innych odpowiednich
właściwych organów o środku zakazującym podjętym zgodnie z art. 23 SSR. Dzięki
stosowaniu przedmiotowej procedury właściwe organy powinny również być w stanie ocenić,
czy środki podejmowane przez inne właściwe organy są spójne.
Jeżeli chodzi o adekwatność progów określonych w art. 23 SSR i art. 23 rozporządzenia
delegowanego Komisji (UE) nr 918/2012, ESMA uważa, że nie wszystkie aktualne progi
ustalone w celu określenia znacznego spadku cen dla wszystkich kategorii instrumentów
należy utrzymać, a niektóre progi należy zmienić lub usunąć (pkt 210–211 sprawozdania
ESMA). Zdaniem ESMA progi dotyczące obligacji korporacyjnych i obligacji skarbowych
należy ponownie zrewidować lub usunąć, natomiast nie ma potrzeby stosowania żadnych
progów w odniesieniu do notowanych UCITS (innych niż fundusze inwestycyjne typu ETF)
ani w odniesieniu do pochodnych instrumentów towarowych (pkt 211 sprawozdania ESMA).
W świetle ograniczonego doświadczenia w stosowaniu przedmiotowych progów Komisja nie
uznaje ich zmiany ani zrewidowania progów w odniesieniu do znacznych spadków cen w
odniesieniu do UCITS i pochodnych instrumentów towarowych za konieczne.
Jeżeli chodzi o środki nadzwyczajne w przypadku wystąpienia niekorzystnych zdarzeń lub
okoliczności, które stanowią poważne zagrożenie dla stabilności finansowej lub zaufania do
rynku przewidziane w art. 18, 19, 20 i 21 SSR, ESMA jest zdania, że przepisy SSR są
zasadniczo niezbędne i adekwatne. Komisja podziela ten wniosek.
8.
WNIOSKI
Komisja uważa, że na podstawie dostępnych do tej pory ograniczonych danych można
stwierdzić, że SSR przyniosło pozytywne skutki pod względem większej przejrzystości
PL
8
PL
krótkiej sprzedaży i spadku liczby przypadków niedokonania rozrachunku, a także
stosunkowo zróżnicowane skutki gospodarcze. Nie odnotowano istotnych dowodów na
wystąpienie poważnych negatywnych skutków SSR pod względem spadku płynności swapu
ryzyka kredytowego z tytułu długu państwowego. W sprawozdaniu ESMA nie sugeruje się,
że SSR spowodowało jakichkolwiek znaczne negatywne skutki gospodarcze, które zdaniem
Komisji uzasadniałyby zmianę SSR w perspektywie krótkoterminowej. Dostępne dowody
empiryczne zasadniczo wskazują, że SSR przyniosło określone korzystne skutki w zakresie
zmienności, zróżnicowane skutki w zakresie płynności, a także spowodowało nieznaczny
spadek pod względem opracowywania informacji na temat przyszłych cen rynkowych na
podstawie rynków terminowych.
Jak wskazuje ESMA, do wniosków w sprawozdaniu ESMA należy podchodzić z ostrożnością
ze względu na krótki czas dostępny do celów oceny, jaki upłynął od momentu rozpoczęcia
stosowania SSR, i wynikający z tego faktu brak danych. Właściwe organy i uczestnicy rynku
przyznają, że ocena dokonana na podstawie tak krótkiego czasu i ograniczonych danych
utrudnia sformułowanie precyzyjnych wniosków w kwestii osiągnięcia celów SSR
polegających na poprawie warunków funkcjonowania rynku i zapewnieniu wysokiego
poziomu ochrony inwestorów (pkt 12–13 sprawozdania ESMA). Ponadto wytyczne dotyczące
pełnienia funkcji animatora rynku przyjęte przez ESMA mają zastosowanie dopiero od
kwietnia 2013 r.
Chociaż ESMA sformułowała pewne zalecenia dotyczące wprowadzenia dostosowań w SSR,
w szczególności dotyczących zasady lokalizacji, wyłączenia w przypadku działalności
animatora rynku i uprawnienia właściwych organów do nakładania tymczasowych zakazów,
to jednak ESMA doradza Komisji ponowne dokonanie oceny SSR i jego aktów
wykonawczych na późniejszym etapie, na którym dostępna będzie większa ilość danych i
uzyskane zostanie większe doświadczenie. ESMA zwraca również uwagę Komisji na skutki,
jakie mogłyby przynieść zmiany ram legislacyjnych po tak krótkim okresie od rozpoczęcia
ich stosowania dla inwestorów i właściwych organów pod względem kosztów. Ponadto
ogólna analiza ilościowa skutków SSR przedstawiona w sprawozdaniu ESMA podlega
określonym zastrzeżeniom, które mają znaczny wpływ na sposób interpretacji skutków SSR.
W szczególności metody stosowane przez ESMA w ocenie technicznej SSR są objęte
ryzykiem związanym z modelem i ograniczeniami poznawczymi4. Według ESMA istnieje
również ryzyko, że w analizie uwzględniono jednak określone czynniki zewnętrzne, które
mogą zafałszować ustalenia przedstawione w analizie.
Komisja jest zatem zdania, iż na tym etapie jest jeszcze zbyt wcześnie na sformułowanie na
podstawie dostępnych dowodów ostatecznych wniosków dotyczących funkcjonowania ram
SSR, które stanowiłyby podstawę dla zmiany prawodawstwa5. Komisja będzie zatem nadal
monitorować stosowanie SSR. Komisja jest zdania, że w celu zapewnienia sprawnego
funkcjonowania ram prawnych dotyczących krótkiej sprzedaży można by przeprowadzić
nową ocenę adekwatności i skutków SSR, porównywalną pod względem zakresu do oceny
określonej w art. 45 SSR, na podstawie większej ilości danych i dowodów empirycznych oraz
po uzyskaniu przez właściwe organy wystarczającego doświadczenia regulacyjnego w
zakresie stosowania SSR. Taką oceną można by przeprowadzić do 2016 r., tj. w trzy lata po
rozpoczęciu stosowania SSR. Podstawą takiej analizy skutków i wpływu SSR powinny być
informacje uzyskane od ESMA, analiza dostępnych danych i informacje zwrotne pochodzące
od właściwych organów i uczestników rynku.
4
5
PL
Zastrzeżenie to zostało również podkreślone na stronie 8 sprawozdania ESMA.
W tym kontekście należy odnotować sprawę zawisłą przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii
Europejskiej w sprawie C-270/12, w której Zjednoczone Królestwo zabiegało o stwierdzenie
nieważności art. 28 SSR.
9
PL