kancelaria jbienias i partnerzy

KANCELARIA J BIENIAS I PARTNERZY
RADCOWIE PRAWNI
ul. Zgoda 3, 00-018 Warszawa
tel./fax (22) 828 55 43
e-mail: [email protected]
Warszawa, dnia 23 stycznia 2006 roku
Ogólnopolska Federacja Organizacji
Pozarządowych
Ul. Szpitalna 5 lok. 5
00-031 Warszawa
ANALIZA
OBOWIĄZUJĄCYCH PRZEPISÓW W ZAKRESIE DOPUSZCZALNOŚCI
DZIAŁANIA O CHARAKTERZE LOBBINGOWYM W KONTEKŚCIE
DZIAŁALNOŚCI ORGANIZACJI POZARZĄDOWYCH
PODSTAWA PRAWNA:
• Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 roku o działalności pożytku
publicznego i o wolontariacie, Dz. U. nr 96 poz. 873 z pózn. zm.
(„UDPIW”),
• Ustawa z dnia 7 lipca 2005 roku o działalności lobbingowej w procesie
stanowienia prawa, Dz. U. nr 169, poz. 1414 („Ustawa”).
Uregulowanie problematyki lobbingu stanowi novum w polskim systemie
prawnym. „Ustawowe regulacje tego zagadnienia istnieją natomiast w
Kanadzie i Stanach Zjednoczonych”1.
Z uzasadnienia projektu Ustawy czytamy, że „bodźcem do uregulowania
materii lobbingowej jest obserwowana praktyka wykonywania tego typu
działalności, przy jednoczesnym braku jakichkolwiek uregulowań prawnych
określających dopuszczalne formy i metody lobbingu rozumianego jako
wywieranie wpływu na przedstawicieli władz ustawodawczych i
wykonawczych w celu osiągnięcia określonych celów zgodnych z własnymi –
szeroko pojętymi – interesami”. Zagrożeniem, według uzasadnienia projektu
Ustawy jest „lobbing skryty wykonywany w zaciszu gabinetów, ponieważ
może on prowadzić do korupcji”. Stąd, zamierzeniem ustawodawcy było
1
Uzasadnienie do projektu ustawy o działalności lobbingowej z dnia 27 października 2003 roku, s. 12.
1
uregulowanie jasnych zasad przedstawiania swoich interesów w procesie
stanowienia prawa2.
Istotą działalności organizacji pozarządowych jest występowanie w interesach
osób trzecich. Mogły one, jak i inne podmioty, ustawowo wywierać wpływ na
proces stanowienia prawa. Wpływ ten mógł być wywierany w dowolnie
obrany sposób w formie rozmów, pism czy wystąpień. Do tej pory odbywało
to się w sposób nieuregulowany przepisami. W celu uniknięcia zarzutów o
działaniu stronniczym oraz w celu stworzenia przejrzystych zasad
uwzględniania interesów określonych podmiotów w procesie stanowienia
prawa została uchwalona ustawa o działalności lobbingowej w procesie
stanowienia prawa (ustawa z dnia 7 lipca 2005 roku o działalności
lobbingowej w procesie stanowienia prawa, Dz. U. nr 169 poz. 1414). Projekt
Ustawy został przedstawiony Marszałkowi Sejmu jeszcze w 2003 roku.
Założenia ustawy – przepisy ogólne
Ustawa z dnia 7 lipca 2005 roku o działalności lobbingowej w procesie
stanowienia prawa określa:
1. zasady jawności działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa,
2. zasady wykonywania zawodowej działalności lobbingowej,
3. formy kontroli zawodowej działalności lobbingowej,
4. zasady prowadzenia rejestru podmiotów wykonujących zawodową
działalność lobbingową.
PODSTAWOWE INFORMACJE NA TEMAT DZIAŁALNOŚCI LOBBINGOWEJ
Działalnością lobbingową według Ustawy jest każde działanie prowadzone
metodami prawnie dozwolonymi zmierzające do wywarcia wpływu na organy
władzy publicznej w procesie stanowienia prawa (art. 2 ust. 1 Ustawy).
Oznacza to, iż działalność lobbingowa została przez Ustawodawcę
sformalizowana, a zasady prowadzenia działalności poddane rygorom
ustawowym. Działalność lobbigowa jest jawna i musi być wykonywana
zgodnie z przepisami Ustawy. Zasada jawności jest mocno zaakcentowana
przez ustawodawcę. Ustawodawca poświęcił tej zasadzie cały drugi rozdział
Ustawy.
I. ZAROBKOWA DZIAŁALNOŚĆ LOBBINGOWA
Zarobkowa działalność lobbingowa prowadzona na rzecz osób trzecich w celu
uwzględnienia w procesie stanowienia prawa interesów tych osób określana
jest jako zawodowa działalność lobbingowa (art. 2 ust. 2 Ustawy).
2
Tamże, s. 12-13.
2
Ustawodawca w art. 2 ust. 2 Ustawy utożsamił zawodową działalność
lobbingową z działalnością zarobkową. Oznacza to, iż nie będzie zawodową
działalnością lobbingową, takie działanie podmiotu, które byłoby bezpłatne.
Użycie określenia „zarobkowe” oznacza, iż podmiot prowadzący działalność
lobbingową musi otrzymać z tego tytułu korzyść majątkową.
Zarobkowy charakter zawodowego świadczenia usług lobbingowych, nie
wyklucza możliwości świadczenia usług lobbingowych przez organizacje
pozarządowe, które działają za zasadzie non-profit, czyli nie są nastawione
na osiągnięcie korzyści majątkowych. Chociaż są to podmioty, które nie są
nastawione na zysk, to i tak mogą świadczyć odpłatnie usługi w zakresie
wykonywanych przez siebie zadań. Osiągnięty w ten sposób dochód
wypracowany w ramach działalności odpłatnej pożytku publicznego musi
zostać przeznaczony wyłącznie na realizację zadań statutowych (art. 8
UDPIW).
II
ZASADY PROWADZENIA ZAWODOWEJ DZIAŁALNOŚCI LOBBINGOWEJ
Zawodowa działalność lobbingowa jest objęta kontrolą. W tym zakresie
organy władzy publicznej są obowiązane niezwłocznie udostępniać w
Biuletynie Informacji Publicznej informacje o działaniach podejmowanych
wobec nich przez podmioty wykonujące zawodową działalność lobbingową,
wraz ze wskazaniem oczekiwanego przez te podmioty sposobu
rozstrzygnięcia.
Podmiot wykonujący zawodową działalność lobbingową ma prawo
wykonywać tę działalność także w siedzibie urzędu obsługującego organ
władzy publicznej. W takiej sytuacji Kierownik tego urzędu zapewni
podmiotom wykonującym zawodowa działalność lobbingową, wpisanym do
rejestru, dostęp do kierowanego przez siebie urzędu w celu umożliwienia
właściwego reprezentowania interesów podmiotów, na rzecz których jest
wykonywana ta działalność.
Zasady wykonywania zawodowej działalności lobbingowej na terenie Sejmu i
Senatu określają odpowiednio regulamin Sejmu i regulamin Senatu.
III. DZIAŁANIE NA RZECZ OSOBY TRZECIEJ
Innym ważnym elementem zawodowej działalności lobbingowej jest działanie
na rzecz osoby trzeciej. Nie można więc przyjąć takiej sytuacji, w której
podmiot zajmujący się zawodowo (a więc zarobkowo) działalnością
lobbingową działa w swoim imieniu i na swoją rzecz. Zawodowa działalność
lobbingowa jest niejako działalnością pośrednika (mediatora) pomiędzy
organami władzy publicznej a podmiotu trzeciego.
Następnym ważnym elementem jest fakt, iż podmiot trzeci musi posiadać
interes w uwzględnieniu swoich spraw w procesie stanowienia prawa.
Ustawodawca nie wskazał przy tym jaki ma to być interes (prawny,
3
faktyczny). Należy przez to przyjąć, iż uwzględnia się każdy interes podmiotu
trzeciego.
Ustawodawca nie wskazał kręgu osób, na rzecz których lobbing może być
prowadzony. Posłużył się natomiast pojęciem „osób trzecich”. Należy przyjąć,
iż są to zarówno osoby fizyczne, prawne oraz jednostki organizacyjne nie
posiadające osobowości prawnej, którym przepisy szczególne przyznają
zdolność prawną, które chcą by ich interesy były uwzględnione w procesie
tworzenia prawa.
IV. PODSTAWA – UMOWA CYWILNOPRAWNA
Artykuł 2 ust. 3 ustawy stanowi, iż „zawodowa działalność lobbingowa
może być wykonywana przez przedsiębiorcę albo przez osobę fizyczną
niebędącą przedsiębiorcą na podstawie umowy cywilnoprawnej”. Podmiotami
świadczącymi lobbing mogą więc być osoby fizyczne prowadzące działalność
gospodarczą (tj. wpisane do ewidencji działalności gospodarczej), inne
podmioty wpisane do rejestru przedsiębiorców KRS oraz osoby fizyczne. W
tej sytuacji, w kontekście organizacji pozarządowych należy stwierdzić, iż
tylko organizacje pozarządowe będące wpisane do rejestru przedsiębiorców
KRS mogą podjąć zawodową działalność lobbingową. Chodzi więc o takie
organizacje pozarządowe, które są zarazem przedsiębiorcami.
Możliwe są następujące schematy stron umowy:
1)
2)
3)
4)
przedsiębiorca
przedsiębiorca
osoba fizyczna
osoba fizyczna
–
–
–
–
przedsiębiorca
osoba fizyczna
osoba fizyczna
przedsiębiorca
Ustawodawca wskazał, iż lobbing może być świadczony na podstawie umowy
cywilnoprawnej. Oznacza to, iż pozostawił stronom możliwość wyboru, czy
będzie to np. umowa zlecenia, czy umowa o dzieło. Jak wiadomo, różnicą
między tymi dwoma umowami jest ich efekt. Najprościej ujmując przy
umowie zlecenia płacimy za podjęcie starannych działań przez przyjmującego
zlecenie (umowa starannego działania). Natomiast przy umowie o dzieło
płacimy za efekt podjętych działań (umowa rezultatu).
ZASADY JAWNOŚCI DZIAŁALNOŚCI
STANOWIENIA PRAWA
I
LOBBINGOWEJ
W
PROCESIE
PROGRAM PRAC LEGISLACYJNYCH
Ustawodawca podkreślił jawność prowadzenia działalności lobbingowej.
Ustawa opisuje jej poszczególne etapy. Na wstępie Rada Ministrów
przygotowuje, co najmniej raz na 6 miesięcy, program prac legislacyjnych
Rady Ministrów obejmujący projekty ustaw (programy dotyczące projektów
4
rozporządzeń przygotowują odpowiednio Rada Ministrów, Prezes Rady
Ministrów, ministrowie). Program ten zawiera w szczególności:
1) zwięzłą informację o przyczynach i potrzebie wprowadzenia rozwiązań,
które planuje się zawrzeć w projekcie ustawy,
2) wskazanie istoty rozwiązań, które planuje się zawrzeć w projekcie ustawy,
3) wskazanie organu odpowiedzialnego za opracowanie projektu ustawy,
4) imię i nazwisko oraz stanowisko lub funkcję osoby odpowiedzialnej za
opracowanie projektu ustawy,
5) adres strony urzędowego informatora teleinformatycznego — Biuletynu
Informacji Publicznej, na której udostępnieniu podlegać będą następujące
dokumenty:
- projekty ustaw i rozporządzeń,
- dokumenty dotyczące prac nad projektem.
Projekty ustaw i rozporządzeń podlegają udostępnieniu w Biuletynie
Informacji Publicznej z chwilą przekazania projektów do uzgodnień z
członkami Rady Ministrów.
Program może zawierać również inne informacje, które Rada Ministrów uzna
za wskazane.
W programie Rady Ministrów uwzględnia się również fakt rezygnacji z prac
nad danym projektem ustawy, podając przyczyny tej rezygnacji. Program jest
udostępniany w Biuletynie Informacji Publicznej.
Rada Ministrów przedstawia sporządzony przez siebie program Sejmowi.
Z chwilą udostępnienia w Biuletynie Informacji Publicznej programów prac
legislacyjnych ustaw i rozporządzeń każdy może zgłosić zainteresowanie
pracami. W przypadku, gdy projekt nie był zawarty w programie prac
legislacyjnych, zainteresowanie pracami można zgłosić z chwilą
udostępnienia projektu w Biuletynie Informacji Publicznej.
II ZGŁOSZENIE ZAINTERESOWANIA PRACAMI
Zgłoszenie zainteresowania pracami wnosi się na urzędowym formularzu, do
organu odpowiedzialnego za opracowanie projektu ustawy albo
rozporządzenia. Zgłoszenie to jest następnie publikowane w Biuletynie
Informacji Publicznej (z wyjątkiem adresów osób fizycznych) jako dokument
dotyczący prac nad projektem ustawy albo rozporządzenia.
W zgłoszeniu należy podać:
1) imiona i nazwiska oraz adresy osób uprawnionych do reprezentowania
zainteresowanego podmiotu w pracach nad projektem ustawy lub
rozporządzenia,
2) występując na rzecz osoby prawnej należy podać nazwę i siedzibę tej
osoby,
3) występując na rzecz podmiotu innego niż osoba prawna — odpowiednio,
jego imię i nazwisko oraz adres albo jego nazwę i siedzibę,
5
4) interes, który w odniesieniu do danej regulacji zamierza chronić oraz
rozwiązanie prawne, o którego uwzględnienie będzie zabiegać.
Do zgłoszenia należy załączyć:
1) w przypadku gdy podmiot dokonujący zgłoszenia występuje w ramach
zawodowej działalności lobbingowej – zaświadczenie o wpisie do rejestru
podmiotów prowadzących zawodową działalność lobbingową,
2) w przypadku gdy podmiot dokonujący zgłoszenia, występuje na rzecz
osoby prawnej zarejestrowanej w Krajowym Rejestrze Sądowym — wyciąg z
Krajowego Rejestru Sądowego dotyczący tej osoby prawnej.
Oznacza to, że do zgłoszenia należy załączyć zaświadczenie o wykonywaniu
zawodowej działalności lobbingowej i zaświadczenie o wpisie do KRS osoby
prawnej na rzecz której działa podmiot wykonujący zawodową działalność
lobbingową.
Podmioty, które zgłosiły zainteresowanie pracami nad projektem ustawy lub
rozporządzenia, mają obowiązek zgłosić organowi odpowiedzialnemu za
opracowanie projektu ustawy albo rozporządzenia zmiany danych
podlegających zgłoszeniu w terminie 7 dni od dnia ich wystąpienia.
Wzór formularza zgłoszenia i tryb zgłaszania zainteresowania pracami
zostaną określone przez Radę Ministrów w drodze rozporządzenia.
III WYSŁUCHANIE PUBLICZNE
Po wniesieniu projektu ustawy do Sejmu może zostać przeprowadzone, na
zasadach określonych w regulaminie Sejmu, wysłuchanie publiczne
dotyczące tego projektu. Podmiot, który zgłosił zainteresowanie pracami nad
projektem ustawy, może, na zasadach określonych w regulaminie Sejmu,
wziąć udział w wysłuchaniu publicznym dotyczącym tego projektu.
Prawo wzięcia udziału w wysłuchaniu publicznym o którym mowa w ust. 1,
ma każdy podmiot, który zgłosił zainteresowanie pracami nad projektem
rozporządzenia co najmniej na 3 dni przed dniem wysłuchania publicznego.
W odniesieniu do rozporządzeń, to podmiot odpowiedzialny za opracowanie
projektu rozporządzenia może przeprowadzić wysłuchanie publiczne
dotyczące tego projektu.
Informacja o terminie wysłuchania publicznego dotyczącego projektu
rozporządzenia podlega udostępnieniu w Biuletynie Informacji Publicznej co
najmniej na 7 dni przed dniem wysłuchania publicznego.
6
REJESTR PODMIOTÓW WYKONUJĄCYCH ZAWODOWĄ DZIAŁALNOŚĆ
LOBBINGOWĄ
Istotne jest, że zawodowa działalność lobbingowa może być wykonywana po
uzyskaniu wpisu do rejestru.
I KTO PROWADZI REJESTR I CO ON ZAWIERA?
Ustawa określa zasady tworzenia i funkcjonowania rejestru podmiotów
wykonujących zawodową działalność lobbingową („Rejestr”). Rejestr jest
prowadzony przez Ministra właściwego do spraw administracji publicznej.
Jest on jawny i ma postać bazy danych zapisanej na informatycznych
nośnikach danych.
W Rejestrze umieszczane są następujące dane:
1) firma, siedziba i adres przedsiębiorcy wykonującego zawodową działalność
lobbingową albo imię, nazwisko i adres osoby fizycznej niebędącej
przedsiębiorcą wykonującej zawodową działalność lobbingową,
2) w przypadku przedsiębiorców wykonujących zawodową działalność
lobbingowa — numer w rejestrze przedsiębiorców w Krajowym Rejestrze
Sądowym albo numer w ewidencji działalności gospodarczej.
.
ZASADY WPISANIA PODMIOTU DO REJESTRU I WYKREŚLENIA
I WPIS
Podstawą dokonania wpisu do Rejestru jest zgłoszenie faktu prowadzenia
działalności na urzędowym formularzu. Do formularza należy dołączyć
dokumenty potwierdzające prawdziwość danych podanych na formularzu.
Wpis do rejestru jest odpłatny. Opłatę za wpis do Rejestru uiszcza się
dokonując zgłoszenia. Opłata nie może przekroczyć 100 zł.
Organ prowadzący rejestr wydaje na żądanie podmiotu wpisanego do rejestru
zaświadczenie o wpisie do rejestru. Zaświadczenie jest ważne 3 miesiące od
dnia wydania.
II WYKREŚLENIE
Organ prowadzący rejestr na wniosek podmiotu wpisanego do rejestru
wykreśla ten podmiot z rejestru. Wykreślenie następuje również w przypadku
wydania na podstawie art. 41 Kodeksu karnego lub art. 9 ust. 1 pkt 5
ustawy z dnia 28 października 2002 r. o odpowiedzialności podmiotów
zbiorowych za czyny zabronione pod groźbą kary (Dz. U. Nr 197, poz. 1661, z
późn. zm.2) prawomocnego orzeczenia zakazującego wykonywania zawodowej
działalności lobbingowej. W ostatnim przypadku wykreślenie z rejestru
następuje w drodze decyzji administracyjnej.
7
Należy stwierdzić, że ustawodawca unormował przejrzysty sposób
prowadzenia działalności lobbingowej, z której mogą korzystać organizacje
pozarządowe działające na rzecz osób trzecich. Objęcie działalności
lobbingowej unormowaniem ustawowym było trafne, a głównym celem
działania ustawodawcy było stworzenie „czystych” zasad wywierania wpływu
przez osoby trzecie na treść aktów prawnych.
Obowiązek tworzenia programu prac legislacyjnych oraz przejrzyste zasady
zgłaszania zainteresowania pracami przez wskazane w ustawie podmioty, w
tym organizacje pozarządowe, legitymizują i formalizują udział tych ostatnich
w procesie stanowienia prawa. Tym samym, przepisy te stają się niejako
narzędziem konsultacji społecznych, wspomagającym dialog obywatelski oraz
partycypację organizacji społecznych w tworzeniu przyjaznego im środowiska
prawnego.
Należy zwrócić uwagę na fakt, iż ustawa nadaje ramy prawne procesowi
wywierania wpływu na kształt przepisów na etapie stanowienia prawa. Tym
samym, procesy rzecznictwa zmian w aktach prawnych, które nie znalazły
się w programie prac legislacyjnych, wyłączone są z procedur działalności
lobbingowej opisanych w omawianej ustawie.
Monika Ćwiek
prawnik
8