Inwestycyjny_regres_J._Czekaj_A._Kowalski 10.2012

Prof. dr hab. Jan Czekaj
Uniwersytet Ekonomiczny w Krakowie
Wyższa Szkoła Ekonomii i Informatyki w Krakowie
Dr Aleksander Kowalski
Wyższa Szkoła Ekonomii i Informatyki w Krakowie
Czeka nas inwestycyjny regres?
Oczekiwane i od dawna zapowiadane tzw. drugie expose premiera Tuska mamy za sobą. Jakie
refleksje rodzi to expose? Czy w porównaniu z pierwszym, powyborczym expose można znaleźć w
wystąpieniu premiera nowe elementy? Czy wystąpienie premiera odpowiada na oczekiwania
obserwatorów sceny politycznej i wyborców? Wreszcie, zważywszy, że premier skupił się na
kwestiach ekonomicznych, czy można uznać to wystąpienie za spójne ekonomicznie? W tym artykule
postaramy się przede wszystkim skupić na odpowiedzi na to ostatnie pytanie.
Praktycznie rzecz biorąc całe wystąpienie premiera było tylko poświęcone kwestiom ekonomicznym,
czy też społeczno-ekonomicznym. Tę koncentrację na kwestiach ekonomicznych należy uznać za
prawidłową, gdyż w najbliższych kilku latach to kwestie ekonomiczne będą decydowały także i o
układzie politycznym w naszym kraju. Czy zatem z tego punktu widzenia expose spełnia oczekiwania?
Udzielenie odpowiedzi na to pytanie jest trudne, jak sama materia, której dotyczy. Podejmując
jednak próbę odpowiedzi należy skupić się na dwu kwestiach. Po pierwsze, na przeprowadzonej
przez premiera diagnozie obecnego stanu gospodarki, zwłaszcza zaś zagrożeń, przed jakimi stoi
polska gospodarka oraz, po drugie, na proponowanych działaniach, które mają uchronić nasz kraj
przed negatywnymi skutkami kryzysu, jaki bez wątpienia występuje w najbliższym otoczeniu polskiej
gospodarki i, zgodnie z przewidywaniami, w przyszłym roku może ujawnić się ze wzmożoną siłą.
Jeżeli chodzi o pierwsze zadanie, to można stwierdzić, że premier wywiązał się z niego poprawnie,
wskazując na zagrożenia, z jakimi będzie zmagać się polska gospodarka w trakcie najbliższych lat, z
rokiem 2013, jako rokiem krytycznym. Trzeba wyraźnie stwierdzić, że większość tych zewnętrznych
uwarunkowań funkcjonowania polskiej gospodarki jest niezależna od tego, co zrobi rząd. Większość
decyzji, które będą wpływać na sytuację polskiej gospodarki polskiej w najbliższym okresie będzie
podejmowana poza nami. Mając świadomość tego, że zasadnicze decyzje w ramach UE i strefy euro,
dotyczące zwłaszcza mechanizmów funkcjonowania obu organizmów, jest w trakcie
wypracowywania, z niepełnym – ze względu na brak naszego członkostwa w strefie euro – naszym
udziałem, trzeba jednak podkreślić, że bez znajomości kierunków ewolucji UE i strefy euro jakkolwiek
projekcja sytuacji gospodarczej Polski jest obarczona wysokim ryzykiem, choćby ze względu na skalę
zasilania finansowego ze środków UE naszej gospodarki. W swoim wystąpieniu premier stwierdził, że
problemy funkcjonowania UE i strefy euro będą przedmiotem odrębnej dyskusji w parlamencie za
kilka tygodni - odłóżmy zatem te problemy, pamiętając o ich przemożnym wpływie na sytuację
panującą w naszym kraju dziś i w przyszłości i skupmy się na analizie tego, co powiedział pan premier
Tusk.
1
Dokonując ogólnej oceny wystąpienia premiera należ stwierdzić, że było to wystąpienie poświęcone
bez wątpienia najważniejszym problemom, z jakimi polska gospodarka będzie musiała się zmierzyć w
trakcie kilku najbliższych lat. Deklarowane w przemówieniu podporządkowanie strategii gospodarczej
utrzymaniu dodatniego tempa wzrostu PKB Polski należy uznać za prawidłowe, warunkujące także
zrealizowanie celów drugiej jego części, poświęconej kwestiom społecznym czy też społecznoekonomicznym. Zgodzić należy się z premierem, że kluczem do utrzymania dodatniej dynamiki PKB
są inwestycje. Jeżeli zatem drugie expose zasługuje na uwagi krytyczne, to nie ze względu na
postawione priorytety polityki społeczno-ekonomicznej, ale ze względu na niezbyt jasne sposoby
działań, które mają umożliwić realizację zamierzonych celów, za swego rodzaju brak dyscypliny w
podawaniu danych liczbowych, która utrudnia zorientowanie się o czym konkretnie mówił pan
premier.
Bez wątpienia za słuszne należy uznać przyjęcie przez rząd priorytetu utrzymania w miarę możliwości
wysokiej dynamiki nakładów inwestycyjnych. Ma to bowiem wieloaspektowe znaczenie. Bez
odpowiedniej dynamiki tych nakładów Polska nie uzyska niezależności energetycznej, a prawdę
powiedziawszy może mieć wkrótce poważne problemy z zaspokojeniem potrzeb energetycznych
społeczeństwa i gospodarki. Dokończenie budowy sieci dróg ekspresowych i autostrad także nie
będzie możliwe bez odpowiedniego wysiłku inwestycyjnego. Można wskazać na wiele innych
dziedzin, które bez utrzymania i przyspieszenia dynamiki procesów inwestowania będą tkwiły w
ekonomicznej stagnacji i cywilizacyjnym zacofaniu. Aktywność inwestycyjna w gospodarce ma także
ogólne znaczenie dla dynamiki PKB, gdyż inwestycje są jego częścią składową. Recesje gospodarcze
czy też przypadki osłabienia dynamiki wzrostu gospodarczego najczęściej wynikają ze spadku
dynamiki lub wielkości nakładów inwestycyjnych.
W zestawieniu ze słusznością stawianych celów w widocznej sprzeczności jest brak precyzji w
formułowaniu środków, które mają umożliwić ich zrealizowanie. Choć na gorąco premier był
chwalony za to, że był konkretny w swoim wystąpieniu skupił się na naprawdę ważnych kwestiach,
operował szczegółowymi danymi, to naszym zdaniem można od premiera rządu polskiego oczekiwać
większej precyzji wypowiedzi. Jeżeli wystąpienie premiera mamy traktować jako zarys polityki
gospodarczej na najbliższe lata, to bez wątpienia nie spełnia ono kryteriów, które pozwoliłyby je
traktować w ten sposób. Premier w swoim wystąpieniu zdawał się epatować słuchacza kwotami,
które z punktu widzenia pojedynczego człowieka budzą respekt. Kwota 30, 40, czy nawet 1 mld
złotych u zwykłych obywateli bez wątpienia taki respekt budzi – w skali makroekonomicznej niewiele
jednak nam mówi.
Zasadnicze wątpliwości interpretacyjne budzi wymieniona przez premiera kwota rzędu 700 – 800 mld
zł, która ma być przeznaczona na inwestycje prawdopodobnie w najbliższych 8 latach, od roku 2013
do roku 2020, chociaż można mieć wątpliwości czy premier mówił o takiej perspektywie czasowej,
gdyż niektóre z tych wydatków mają być (zostały?) poniesione już w roku 2012. Nie wiedzieliśmy
właściwie czy jest to kwota, którą rząd zamierza wydatkować z własnych środków, bez środków
unijnych, czy też jest to kwota łączna, ze środkami unijnymi. Wprawdzie na stronie kancelarii Prezesa
Rady Ministrów został opublikowany diagram pokazujący wielkość nakładów inwestycyjnych, z
którego wynika, że kwota ta obejmuje także środki unijne, to nie jest on kompletny.
Po pierwsze, wydatki inwestycyjne wykazane na tym diagramie opiewają na łączną kwotę 499 mld zł,
a więc znacznie mniej niż zapowiadał premier. Część z tych wydatków planowana jest na lata 2012 –
2
2016, zaś część na lata 2013 – 2020. Można zakładać, że środki unijne będą środkami, które rząd
zamierza uzyskać w okresie najbliższej perspektywy finansowej, czyli w latach 2014 – 2020. Czy
jednak kwota ta obejmuje również środki finansowe, które nie zostały jeszcze wydatkowane z
perspektywy 2006 – 2013? Z tych danych właściwie niewiele można wywnioskować. Można było
oczekiwać od Pana premiera, a właściwie od doradców, że lepiej wykonają swoją pracę. Albo należało
ograniczyć się do perspektywy najbliższych wyborów parlamentarnych, albo przyjąć dłuższą
perspektywę, np. do roku 2020. Ponieważ tego nie uczyniono, w związku z czym nie wiemy dokładnie
do jakiego okresu odnoszą się te kwoty, a zatem trudno je w ogóle interpretować. Obserwator
wypowiedzi premiera musi sam podjąć niełatwą próbę rozwiązania zagadek, jakie postawił premier.
Po drugie, nie wiemy o jakich (z jakich źródeł finansowanych?) nakładach mówił pan premier. Wyżej
podniesiono wątpliwość dotyczącą tego, czy w ogólnym szacunku 700-800 mld zł uwzględniono
środki z UE. Z informacji kancelarii prezesa rady ministrów wiemy, że tak. Wątpliwości jednak
pozostają. Pan J. K. Bielecki, były premier, a obecnie szef zespołu doradców premiera w TVN po
głosowaniu nad wotum zaufania stwierdził, że kwota ta obejmuje także nakłady firm prywatnych, np.
na energetykę czy gaz łupkowy. Dodatkowe wątpliwości powstają w związku z późniejszą
wypowiedzią w tej samej stacji ministra j. Rostowskiego, który wręcz stwierdził, że nakłady te w ogóle
nie będą obciążać budżetu państwa. Te wypowiedzi prowadzą do całkowitego zamieszania, które w
ogóle uniemożliwia udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy to, co przedstawił pan premier, oznacza
wzrost czy też spadek nakładów inwestycyjnych.
W tej kwestii musimy niestety pozostać w kręgu domysłów i własnych szacunków. Jeżeli założymy, że
kwota 700 – 800 mld zł wymieniona przez premiera dotyczy lat 2013 – 2020, czyli okresu
obejmującego rok 2013 i nową perspektywę finansową (2014 – 2020) UE, to trudno ją uznać za jakiś
radykalny postęp w stosunku do tego, co obserwowaliśmy dotychczas. W latach 2004 – 2011, a więc
w trakcie ubiegłych 8 lat, dla których dysponujemy danymi GUS wydatki sektora publicznego na
inwestycje można szacować na około 450 mld zł w cenach bieżących, co stanowiło około 4,6% PKB w
tym okresie. Gdybyśmy przyjęli, że nominalna wartość PKB w latach 20013 – 2020 będzie wzrastać w
podobnym tempie, jak w latach 2004 – 2011 (około 6,5% rocznie), to PKB w latach 2013 – 2020
osiągnąłby łączną kwotę około 17,5 bln zł. Aby utrzymać udział nakładów inwestycyjnych sektora
publicznego w PKB na poziomie zbliżonym do średniej z lat 2004 – 2011, to nakłady te musiałyby
osiągnąć kwotę około 820 mld zł, a więc nieco więcej niż wynosi górna granica przedziału
wskazanego przez premiera. To pokazuje, że relatywna wielkość nakładów nie zwiększy się – będą
one zbliżone do nakładów z okresu 2004 – 2011. Dodatkowo należy uwzględnić, że z ogólnej kwoty
planowanych wydatków na inwestycje związane z gazem łupkowym nakłady sektora publicznego
wyniosą (do 2016 roku) około 5 mld zł, natomiast nakłady sektora prywatnego 50 mld zł. Nie
wiadomo, jakie, zdaniem rządu, będą nakłady sektora prywatnego na rozwój energetyki. W praktyce
chodzi zapewne o kwotę podobną do tej, jaką mają wyłożyć prywatni inwestorzy na gaz łupkowy,
czyli około 50 mld zł. Wynikałoby z tego, że nakłady sektora publicznego na inwestycje w latach 2013
– 2020, uwzględniając podany przez premiera przedział planowanych wydatków, wyniosą od 600 do
700 mld zł, co stanowiłoby mniejszy odsetek PKB niż w latach 2004 – 2011. Jeżeli dodatkowo
uwzględnimy wydatki z roku 2012, które już zostały, lub będą, poniesione to na lata 2013 -2020
pozostaje kwota mieszcząca się w granicach 550 – 650 mld zł, co byłoby istotnym regresem; udział
wydatków sektora publicznego na inwestycje spadłby z 4,6% PKB w latach 2004 – 2011 do 3,2 – 2,7%
PKB w latach 2013 - 2020.
3
Przedstawionych wyżej wątpliwości nie rozwiewają także informacje przekazane na wspólnej
konferencji ministrów Rostowskiego i Budzanowskiego. Wprawdzie można się z nich dowiedzieć, że
planowana kwota programu wynosi 723 mld zł, podano również strukturę źródeł finansowania, ale
nadal pozostają niejasności. W ramach tej kwoty mieści się 70 mld kredytu pod zwrot VAT, który
trudno traktować jako kredyt inwestycyjny, gdyż kredyt ten może zwiększać płynność finansową firm
a nie ich wydatki inwestycyjne. Również kwota 60 gwarancji dla MŚP trudno zaliczyć do wydatków
inwestycyjnych – są to środki, które mogą umożliwić zrealizowanie inwestycji, ale nie są środkami
przeznaczonymi na finansowanie inwestycji. Gdybyśmy zatem kwotę wynikającą z wystąpienia
ministra Rostowskiego pomniejszyli o 130 mld zł, to pozostaje kwota nieco poniżej 600 mld zł, a więc
co najmniej 100 mld zł niższa niż kwota wymieniona przez premiera. Poważne znaki zapytania
dotyczą także programu „Inwestycje Polskie”. Z tego, co zostało przedstawione przez ministra
finansów i ministra skarbu, trudno wyrobić sobie pogląd na sposób funkcjonowania programu, jego
narzędzi i skutków.
Kolejna wątpliwość dotyczy wydatków sektora samorządowego. Czy w wymienionej przez premiera
kwocie mieszczą się wydatki inwestycyjne tego sektora. W latach 2009 – 2010 wydatki inwestycyjne
jednostek samorządu terytorialnego wynosiły średnio nieco ponad 50% wydatków sektora
publicznego. Mając to na uwadze można wnioskować, że wymieniona przez premiera kwota
obejmuje także wydatki jednostek samorządu terytorialnego. W jaki jednak sposób została
oszacowana kwota wydatków samorządowych w okresie objętym planem, ile ona wynosi, jaką część
wydatków ogółem stanowi? Czy samorządy, które w wielu przypadkach zbliżają się do limitów
zadłużenia będą w ogóle w stanie finansować inwestycje w takim zakresie, jak dotychczas? Niestety
na te pytania brak wyczerpującej i przekonującej odpowiedzi.
Druga część wystąpienia premiera również budzi niejasności. Generalnie rzecz biorąc zrealizowanie
socjalnych obietnic będzie oznaczało dodatkowe obciążenie dla sektora finansów publicznych. Pan
premier nie pokazał jednak skąd będą pochodzić te środki, co do pewnego stopnia można zrozumieć,
gdyż wymaga to szczegółowych projekcji finansowych, które zapewne są i będą sporządzane przez
odpowiednie służby. Wątpliwości budzi natomiast inna kwestia, dotycząca obciążeń na rzecz
Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Wprawdzie premier wyraźnie podkreślił, że nie ma zamiaru
wprowadzenia oczekiwanego przez ekonomistów i publicystów obciążenia („szusowania”) umów
zlecenia i umów o dzieło, ale stwierdził, że rząd będzie zmierzał do obciążenia składkami na
ubezpieczenia społeczne wysokich dochodów, które dziś nie są tymi składkami obciążone. Niestety
pan premier nie powiedział co konkretnie ma na myśli. Na dobrą sprawę przedmiotem dodatkowych
obciążeń mogą być wynagrodzenia przekraczające obecny limit (30 średnich pensji), który dziś
powoduje zaprzestanie pobierania składek na ubezpieczenia społeczne. Czy oznacza to, że rząd
zamierza obciążyć składkami tę część wynagrodzeń (przekraczających obowiązujący limit), które były
dotąd wyłączone?
Zapewne wiele z tych wątpliwości zostanie wyjaśnionych. Pierwsze wystąpienia ministrów, które
mają przedstawić szczegóły propozycji, niewątpliwie nieco rozjaśniają obraz, ale pozostawiają nadal
wiele wątpliwości. Wydaje się jednak, że dla jasności przekazu należało w wystąpieniu premiera czy
późniejszych wystąpieniach ministrów zadbać o większą jego przejrzystość. Mimo tych
mankamentów wystąpienie premiera należy uznać za potrzebne i koncentrujące się na
najważniejszych dziś dla Polski kwestiach. Z ostatecznymi ocenami musimy się jednak wstrzymać do
4
uzyskania pełniejszych informacji o przedstawionych zamierzeniach, a zwłaszcza do czasu, kiedy
będziemy mogli ocenić pierwsze efekty planowanych działań.
5