Z.U. 2009 / 9A

ORZECZNICTWO
TRYBUNA¸U KONSTYTUCYJNEGO
ZBIÓR URZ¢DOWY
Seria A
Warszawa, dnia 31 paêdziernika 2009 r.
Nr 9 (125)
TREÂå
poz.
str.
WYROKI I POSTANOWIENIA
132
133
134
135
136
137
138
139
–
–
–
–
–
–
–
–
wyrok
wyrok
wyrok
wyrok
wyrok
wyrok
wyrok
wyrok
z
z
z
z
z
z
z
z
dnia
dnia
dnia
dnia
dnia
dnia
dnia
dnia
6 paêdziernika 2009 r.,
13 paêdziernika 2009 r.,
14 paêdziernika 2009 r.,
15 paêdziernika 2009 r.,
20 paêdziernika 2009 r.,
20 paêdziernika 2009 r.,
28 paêdziernika 2009 r.,
29 paêdziernika 2009 r.,
140
141
142
143
144
–
–
–
–
–
postanowienie
postanowienie
postanowienie
postanowienie
postanowienie
z
z
z
z
z
dnia
dnia
dnia
dnia
dnia
6 paêdziernika 2009 r.,
8 paêdziernika 2009 r.,
14 paêdziernika 2009 r.,
15 paêdziernika 2009 r.,
21 paêdziernika 2009 r.,
sygn.
sygn.
sygn.
sygn.
sygn.
sygn.
sygn.
sygn.
SK 46/07
P 4/08 . .
Kp 4/09 .
K 26/08 .
SK 15/08
SK 6/09 .
Kp 3/09 .
K 32/08 .
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
1361
1374
1386
1432
1460
1477
1484
1504
sygn.
sygn.
sygn.
sygn.
sygn.
P 77/08 .
P 117/08
SK 23/09
P 120/08
P 31/07 .
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
1515
1520
1525
1528
1536
Skorowidze:
– orzeczeƒ wed∏ug sygnatur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1540
– aktów normatywnych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1541
– rzeczowy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1554
OTK ZU nr 9/A/2009
SK 46/07
poz. 132
132
WYROK
z dnia 6 paêdziernika 2009 r.
Sygn. akt SK 46/07*
W imieniu Rzeczypospolitej Polskiej
Trybuna∏ Konstytucyjny w sk∏adzie:
Miros∏aw Granat – przewodniczàcy
Stanis∏aw Biernat
Zbigniew CieÊlak
Marek Mazurkiewicz – sprawozdawca
Miros∏aw Wyrzykowski,
protokolant: Krzysztof Zalecki,
po rozpoznaniu, z udzia∏em skar˝àcego oraz Sejmu, Prokuratora Generalnego i Rzecznika Praw Obywatelskich, na rozprawie w dniu 6 paêdziernika 2009 r., skargi konstytucyjnej Józefa J´drucha o zbadanie zgodnoÊci:
art. 263 § 4 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks post´powania karnego (Dz. U. Nr 89, poz. 555,
ze zm.) z art. 31 ust. 1 i 3 oraz z art. 41 ust. 1 Konstytucji,
o r z e k a:
Art. 263 § 4 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks post´powania karnego (Dz. U. Nr 89, poz. 555,
ze zm.), w brzmieniu obowiàzujàcym do dnia wejÊcia w ˝ycie ustawy z dnia 12 stycznia 2007 r. o zmianie ustawy – Kodeks post´powania karnego (Dz. U. Nr 20, poz. 116), w zakresie, w jakim przyznaje sàdowi apelacyjnemu prawo do przed∏u˝ania stosowania Êrodka zapobiegawczego w postaci tymczasowego aresztowania ponad granice okreÊlone w art. 263 § 2 i 3 kodeksu post´powania karnego, przy
zaistnieniu przes∏anek: wykonywania czynnoÊci dowodowych w sprawie o szczególnej zawi∏oÊci lub poza granicami kraju, a tak˝e celowego przewlekania post´powania przez oskar˝onego, jest zgodny z art. 41 ust. 1 w zwiàzku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Ponadto p o s t a n a w i a:
na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U.
Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169,
poz. 1417 oraz z 2009 r. Nr 56, poz. 459) umorzyç post´powanie w pozosta∏ym zakresie ze wzgl´du na
zb´dnoÊç wydania orzeczenia.
UZASADNIENIE
I
1. W skardze konstytucyjnej z 11 lipca 2006 r. skar˝àcy kwestionuje zgodnoÊç art. 263 § 4 ustawy z dnia
6 czerwca 1997 r. – Kodeks post´powania karnego (Dz. U. Nr 89, poz. 555, ze zm., dalej: k.p.k.), z art. 41
ust. 1 w zwiàzku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Przepis ten by∏ podstawà prawnà postanowienia o przed∏u˝eniu
stosowania Êrodka zapobiegawczego (tymczasowego aresztowania) wobec skar˝àcego, który zarzuca, ˝e nie
przewiduje on górnej granicy, po osiàgni´ciu której dalsze stosowanie tymczasowego aresztowania by∏oby
bezwzgl´dnie niedopuszczalne. Skar˝àcy wywodzi, ˝e dla porzàdku i bezpieczeƒstwa publicznego oraz skutecznego funkcjonowania wymiaru sprawiedliwoÊci nie jest konieczny brak ograniczeƒ czasowych w stosowa* Sentencja zosta∏a og∏oszona dnia 15 paêdziernika 2009 r. w Dz. U. Nr 172, poz. 1343
– 1361 –
poz. 132
SK 46/07
OTK ZU nr 9/A/2009
niu aresztu i dodaje, ˝e mo˝liwoÊç d∏ugotrwa∏ego i de facto nielimitowanego aresztowania sprzyjaç mo˝e przewlek∏oÊci post´powania karnego, a szerzej – stawia interes wymiaru sprawiedliwoÊci ponad wolnoÊcià osobistà jednostki, przez co narusza istot´ wolnoÊci osobistej i nie spe∏nia wymogu koniecznoÊci w demokratycznym paƒstwie.
Skar˝àcy zakwestionowa∏ tak˝e konstytucyjnoÊç art. 598 § 1 k.p.k., który stanowi, ˝e „terminy przewidziane w art. 263 biegnà w stosunku do osoby wydanej od chwili przej´cia tej osoby przez w∏aÊciwe organy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej”. W tym zakresie Trybuna∏ Konstytucyjny wezwa∏ skar˝àcego do uzupe∏nienia braków formalnych skargi przez dok∏adne okreÊlenie, w jaki sposób zaskar˝ony art. 598 § 1 k.p.k. narusza
wskazane w skardze konstytucyjne prawa i wolnoÊci. Skar˝àcy nie spe∏ni∏ tego warunku, w zwiàzku z czym
Trybuna∏ Konstytucyjny postanowieniem z dnia 23 paêdziernika 2007 r., sygn. akt Ts 177/06, odmówi∏ nadania
skardze w tym zakresie dalszego biegu.
Skarga konstytucyjna zosta∏a oparta na nast´pujàcym stanie faktycznym.
Skar˝àcy zosta∏ zatrzymany po raz pierwszy 8 paêdziernika 2001 r. i tymczasowo aresztowany na okres
3 miesi´cy na mocy postanowienia Sàdu Rejonowego w Katowicach. Zosta∏ zwolniony na mocy postanowienia Sàdu Okr´gowego w Katowicach z 7 listopada 2001 r., znów zatrzymany 18 lutego 2002 r. i zwolniony 20 lutego 2002 r. Majàc status podejrzanego, opuÊci∏ kraj po 20 lutego 2002 r., po wydaniu w tej dacie postanowienia nakazujàcego jego zwolnienie. Wydane 13 marca 2002 r. postanowienie Sàdu Okr´gowego w Katowicach
o ponownym zastosowaniu wobec skar˝àcego tymczasowego aresztowania zosta∏o wykonane dopiero po
up∏ywie ponad szesnastu miesi´cy, po zatrzymaniu skar˝àcego w Izraelu 22 lipca 2003 r. i przekazaniu, w wyniku ekstradycji, do dyspozycji Prokuratury Okr´gowej w Katowicach 29 lipca 2003 r.
Postanowieniem z dnia 19 maja 2006 r., sygn. akt II AKp 156/06, Sàd Apelacyjny w Katowicach II Wydzia∏
Karny, uwzgl´dniajàc wniosek Sàdu Okr´gowego w Katowicach z 9 maja 2006 r., przed∏u˝y∏ do 26 listopada
2006 r. okres tymczasowego aresztowania zastosowanego wobec skar˝àcego w rozpatrywanej sprawie postanowieniem Sàdu Okr´gowego w Katowicach z dnia 13 marca 2002 r., sygn. akt VI Kz 267/02. Sàd w postanowieniu z 19 maja 2006 r. wskaza∏, ˝e wniosek o przed∏u˝enie okresu tymczasowego aresztowania jest zasadny, gdy˝ wzgl´dem oskar˝onego wyst´pujà w dalszym ciàgu przes∏anki warunkujàce jego stosowanie,
zarówno o szczególnym, jak i ogólnym charakterze, a nadto zawis∏a sprawa nosi cechy szczególnej zawi∏oÊci
(oprócz skar˝àcego aktem oskar˝enia obj´to jeszcze 12 osób, a do przes∏uchania zawnioskowano 203 Êwiadków). Jak stwierdzi∏ sàd, mimo wyznaczania rozpraw przez sàd co tydzieƒ sprawa ma charakter na tyle skomplikowany i z∏o˝ony, ˝e niemo˝liwe jest zakoƒczenie post´powania w terminie okreÊlonym w art. 263 § 3 k.p.k.
Sàd Apelacyjny stwierdzi∏ jednoczeÊnie, ˝e nie zachodzà okolicznoÊci wskazane w art. 259 k.p.k., które nakazywa∏yby rozwa˝yç odstàpienie od stosowania wobec oskar˝onego tymczasowego aresztowania, a jego postawa we wczeÊniejszej fazie post´powania (ucieczka z kraju) wr´cz uzasadnia jego utrzymanie. Sàd nadto
wskaza∏, ˝e sàd rozpoznajàcy spraw´ winien do∏o˝yç wszelkich staraƒ, aby skutecznie wykorzystaç nadzwyczajny Êrodek zabezpieczajàcy, jakim jest przed∏u˝enie tymczasowego aresztowania wskazane
w art. 263 § 4 k.p.k. Za˝alenie oskar˝onego i jego obroƒców nie zosta∏o uwzgl´dnione przez inny sk∏ad Sàdu
Apelacyjnego w Katowicach, który postanowieniem z dnia 14 czerwca 2006 r., sygn. akt II AKz 359/06, zaskar˝one postanowienie o przed∏u˝eniu tymczasowego aresztowania utrzyma∏ w mocy. Skar˝àcy opuÊci∏ areszt za
por´czeniem majàtkowym 27 grudnia 2007 r.
2. Pismem z 11 lutego 2008 r. udzia∏ w post´powaniu zg∏osi∏ Rzecznik Praw Obywatelskich (dalej: Rzecznik), przedstawiajàc stanowisko, ˝e art. 263 § 4 k.p.k., w brzmieniu obowiàzujàcym przed wejÊciem w ˝ycie
ustawy z dnia 12 stycznia 2007 r. o zmianie ustawy – Kodeks post´powania karnego (Dz. U. Nr 20, poz. 116),
jest niezgodny z art. 41 ust. 1 w zwiàzku z art. 31 ust. 1 i 3 Konstytucji. Rzecznik przedstawi∏ zmiany prawne
dotyczàce kwestionowanej regulacji oraz nawiàza∏ do wyroku zapad∏ego w sprawie o sygn. SK 58/03, dotyczàcego przes∏anek tymczasowego aresztowania. Stwierdzi∏, ˝e Komitet Ministrów Rady Europy w Tymczasowej Rezolucji KM/ResDH (2007)75, dotyczàcej wykonywania wyroków Europejskiego Trybuna∏u Praw Cz∏owieka, uzna∏, i˝ w Polsce wyst´puje systemowy problem d∏ugotrwa∏oÊci tymczasowego aresztowania, zaÊ zmiany
w prawie w tej dziedzinie nie wydajà si´ wystarczajàce.
Odnoszàc si´ do samej skargi Rzecznik argumentowa∏, ˝e pozbawienie wolnoÊci na podstawie
art. 263 § 4 k.p.k. nie jest – dla osoby tymczasowo aresztowanej – przewidywalne w tym sensie, ˝e mo˝e byç
przed∏u˝ane bez jakiegokolwiek limitu ze wzgl´du na okolicznoÊci, na które zainteresowany nie ma ˝adnego
wp∏ywu. Zaskar˝ony przepis nie wymaga, zdaniem Rzecznika, aby wystàpienie wskazanych w nim przes∏anek
mog∏o staç si´ podstawà do przed∏u˝enia stosowania tymczasowego aresztowania tylko wówczas, gdy mia∏o
charakter obiektywny, niezale˝ny od sprawnoÊci prowadzonego post´powania. W tej sytuacji zaskar˝ony przepis nie zabezpiecza oskar˝onego (podejrzanego) przed pozbawieniem go wolnoÊci wówczas, gdy wy∏àczny-
– 1362 –
OTK ZU nr 9/A/2009
SK 46/07
poz. 132
mi powodami wystàpienia przes∏anek wskazanych w art. 263 § 4 k.p.k. by∏a opiesza∏oÊç organów prowadzàcych post´powanie lub z∏a organizacja procesu. Dlatego, zdaniem Rzecznika, art. 263 § 4 k.p.k. nale˝y uznaç
za naruszajàcy nakaz wynikajàcy z art. 31 ust. 3 oraz art. 41 ust. 1 Konstytucji „zgodnego z prawem” ograniczania praw i wolnoÊci obywatelskich, gdy˝ nie precyzujàc górnej granicy czasowej pozbawienia wolnoÊci
w wyniku tymczasowego aresztowania, zezwala, aby okres ten by∏ przed∏u˝any ze wzgl´du na okolicznoÊci od
zainteresowanego niezale˝ne, wynikajàce z niedostatków organizacyjnych wymiaru sprawiedliwoÊci. Dla osoby pozbawionej wolnoÊci reakcja paƒstwa na jej zachowanie staje si´ w istocie nieprzewidywalna.
3. Pismem z 30 paêdziernika 2008 r. stanowisko w sprawie, w imieniu Sejmu, przedstawi∏ Marsza∏ek Sejmu, wnoszàc o uznanie konstytucyjnoÊci art. 263 § 4 k.p.k. Omawiajàc stan prawny oraz zwiàzane z kwestionowanym przepisem orzecznictwo Marsza∏ek stwierdzi∏, ˝e przed∏u˝enie stosowania Êrodka zabezpieczajàcego wskazanego w art. 263 § 4 k.p.k. ma charakter wyjàtkowy i powinno byç stosowane przy zaw´˝ajàcej
wyk∏adni przes∏anek w nim okreÊlonych, sàd zaÊ decydujàc o przed∏u˝aniu tymczasowego aresztowania winien wykluczyç tolerowanie bezczynnoÊci procesowej przez organ odpowiedzialny za konkretny etap post´powania karnego.
W stanowisku Sejmu przedstawiono równie˝ skrótowà informacj´ o stosowaniu tymczasowego aresztowania w prawie francuskim, holenderskim, belgijskim, niemieckim, austriackim oraz szwajcarskim, tak˝e nawiàzano do orzecznictwa ETPC i mo˝liwoÊci naruszenia art. 5 Konwencji o ochronie praw cz∏owieka i podstawowych wolnoÊci (dalej: Konwencja).
Marsza∏ek podniós∏, ˝e przy formu∏owaniu przes∏anek tymczasowego aresztowania nie jest mo˝liwe osiàgni´cie pe∏nej okreÊlonoÊci systemu prawnego. Art. 263 § 4 k.p.k. zawiera jednak wyraênie okreÊlone przes∏anki ograniczenia wolnoÊci osobistej, co daje jednostce mo˝liwoÊç przewidzenia, w jakich okolicznoÊciach
mo˝e dojÊç do przed∏u˝enia stosowania tymczasowego aresztowania, a sàd ma precyzyjnie okreÊlone przes∏anki jego zastosowania. Dlatego, zdaniem Marsza∏ka, zarzut niekonstytucyjnoÊci art. 263 § 4 k.p.k. jest niezasadny.
4. Pismem z 28 listopada 2008 r. stanowisko w sprawie przedstawi∏ Prokurator Generalny. Wniós∏ o uznanie, ˝e art. 263 § 4 k.p.k., w brzmieniu obowiàzujàcym do 15 lutego 2007 r., w cz´Êci obejmujàcej zwrot: „wykonywaniem czynnoÊci dowodowych w sprawie o szczególnej zawis∏oÊci lub poza granicami kraju”, w zakresie, w jakim nie okreÊla maksymalnego terminu przed∏u˝enia stosowania tymczasowego aresztowania
w wypadku wystàpienia tej przes∏anki, jest zgodny z art. 41 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Wniós∏ równie˝ o umorzenie post´powania w zakresie badania zgodnoÊci art. 263 § 4 k.p.k. z art. 31 ust. 1 Konstytucji ze
wzgl´du na zb´dnoÊç orzekania.
Zdaniem Prokuratora Generalnego przedmiotem kontroli konstytucyjnej mo˝e byç tylko ta cz´Êç zaskar˝onego przepisu, która dotyczy zwrotu: „wykonywanie czynnoÊci dowodowych w sprawie o szczególnej zawi∏oÊci”. Prokurator Generalny stanà∏ na stanowisku, ˝e zawi∏oÊç sprawy jest jej obiektywnà cechà, gdy˝ mo˝na
przyjàç, i˝ tak˝e ró˝norodne zabiegi ze strony oskar˝onego, nawet te, które mieszczà si´ w prawie do obrony,
mogà t´ zawi∏oÊç wykreowaç nawet w sprawie na pozór nieskomplikowanej. Gdy odrzuci si´ zawi∏oÊç wytworzonà w jakimÊ celu, np. przewlekania sprawy, by odroczyç wydanie wyroku, to pozostaje zawi∏oÊç sprawy
w sensie obiektywnym, na którà sk∏adajà si´ zazwyczaj takie czynniki, jak: rozleg∏oÊç przedmiotu post´powania, cz´stotliwoÊç i powtarzalnoÊç czynów, iloÊç osób zaanga˝owanych w przest´pczà dzia∏alnoÊç na ró˝nych
jej etapach czy te˝ b´dàcych Êwiadkami takiej dzia∏alnoÊci, liczba wytworzonych przez osoby obj´te post´powaniem dokumentów, które muszà byç zbadane itp. Gdy takie czynniki kumulujà si´ w jednym post´powaniu,
to naturalne staje si´ wyd∏u˝enie jego toku, nawet przy starannoÊci organu prowadzàcego to post´powanie,
który z jednej strony w∏ada tokiem procesu i czuwa nad dyscyplinowaniem uczestników, ale z drugiej – wiàzany jest naczelnymi zasadami procesowymi. Nie po stronie sàdu – gdy post´powanie prowadzone jest rytmicznie – nale˝y lokowaç, w wypadku zawi∏oÊci sprawy, przyczyny d∏ugotrwa∏oÊci post´powania i przed∏u˝ajàcego si´ tymczasowego aresztowania, gdy jest ono konieczne. Praprzyczynà zawi∏oÊci jako cechy sprawy jest,
zdaniem Prokuratora, podj´cie przez danà osob´ dzia∏alnoÊci przest´pczej i jej eskalacja przez wchodzenie
w porozumienie z innymi osobami. W sytuacji, kiedy przes∏anki tymczasowego aresztowania sprawcy utrzymujà si´ (np. realna obawa ucieczki lub ukrywania si´), a do wyd∏u˝enia toku post´powania sàdowego, dobrze zorganizowanego i prowadzonego z w∏aÊciwà koncentracjà, dochodzi z powodu zawi∏oÊci sprawy jako
kategorii obiektywnej – nie ma podstaw, by limitowaç górnà maksymalnà granic´ okresu tymczasowego aresztowania przez bezwzgl´dne jej okreÊlenie.
Prokurator stwierdzi∏, ˝e w∏aÊciwà metodà przeciwdzia∏ajàcà nadmiernemu wyd∏u˝aniu czasu trwania tymczasowego aresztowania jest kontrola toku post´powania przed sàdem pierwszej instancji sprawowana przez
– 1363 –
poz. 132
SK 46/07
OTK ZU nr 9/A/2009
w∏aÊciwy sàd apelacyjny przy rozpoznawaniu wniosku o przed∏u˝enie stosowania tego Êrodka zapobiegawczego, który to wniosek nie musi przecie˝ byç w ka˝dym wypadku uwzgl´dniony. Orzecznictwo sàdowe wskazuje, ˝e sàdy w∏aÊciwe do rozpatrywania wniosków o przed∏u˝enie tymczasowego aresztowania lub rozpoznawania za˝aleƒ na postanowienia w tym zakresie badajà, w aspekcie prawa oskar˝onego do rozstrzygni´cia
jego sprawy w rozsàdnym terminie, zarówno szybkoÊç i rytmicznoÊç post´powaƒ, w których stosowany jest
ten Êrodek zapobiegawczy, jak i wspó∏miernoÊç czasu jego trwania do wagi czynów, o które oskar˝ona jest
konkretna osoba. Jak wynika z treÊci postanowieƒ sàdu apelacyjnego, orzekajàcego w ró˝nych sk∏adach
w sprawie skar˝àcego, okolicznoÊci stosowania Êrodka zapobiegawczego by∏y szczegó∏owo rozwa˝ane przed
wydaniem tych postanowieƒ.
Orzekajàc w przedmiocie tymczasowego aresztowania na etapie post´powania jurysdykcyjnego, sàd, inaczej ni˝ w post´powaniu przygotowawczym, obejmuje swojà pe∏nà wiedzà ka˝dy aspekt toczàcego si´ post´powania i tym samym jego realna odpowiedzialnoÊç za przebieg tego post´powania mo˝e byç ju˝ i jest pe∏na. Prokurator Generalny wyrazi∏ poglàd, ˝e koniecznoÊç utrzymywania tymczasowego aresztowania
w sprawie skar˝àcego by∏a uzasadniona realnà, bo potwierdzonà wczeÊniej konkretnym faktem, obawà
ucieczki oskar˝onego i nie narusza zasady proporcjonalnoÊci ograniczenia prawa do wolnoÊci osobistej, wywodzonej w orzecznictwie Trybuna∏u Konstytucyjnego z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Nie ma zatem w tej konkretnej, zainicjowanej przez skar˝àcego sprawie podstaw do dyskwalifikacji przepisu w cz´Êci, w której zosta∏ on
zastosowany w orzeczeniu b´dàcym podstawà skargi, gdy˝ trudno dopatrzeç si´ po stronie orzekajàcego sàdu stosujàcego ten przepis dzia∏aƒ nie do pogodzenia z normami, zasadami lub wartoÊciami, których poszanowania wymaga Konstytucja.
Prokurator wniós∏ równie˝ o umorzenie post´powania w zakresie kontroli z art. 31 ust. 1 Konstytucji, ten
bowiem, statuujàc ide´ wolnoÊci jednostki, wy∏àczony jest w niniejszej sprawie przez adekwatny wzorzec kontroli okreÊlony w art. 41 ust. 1, stanowiàcy w odniesieniu do art. 31 ust. 1 Konstytucji lex specialis.
5. Trybuna∏ Konstytucyjny wystosowa∏ 25 marca 2009 r. pismo do Ministra SprawiedliwoÊci o przedstawienie informacji statystycznej na temat liczby spraw, w których stosowany by∏ w post´powaniu sàdowym
art. 263 § 4 k.p.k., a tak˝e o informacj´, czego sprawy te dotyczy∏y, jak d∏ugo by∏y rozpatrywane oraz ile spraw
zakoƒczy∏o si´ uniewinnieniem oskar˝onych, wobec których zastosowano Êrodek zabezpieczajàcy, przewidziany w art. 263 § 4 k.p.k., w post´powaniu sàdowym.
29 kwietnia 2009 r. zast´pca dyrektora Departamentu Organizacyjnego Ministerstwa SprawiedliwoÊci przekaza∏ informacj´, ˝e sàdy apelacyjne na podstawie art. 263 § 4 k.p.k. przed∏u˝y∏y okres tymczasowego aresztowania na wniosek sàdu rejonowego w 2008 r. 101 razy, w 2007 r. 172 razy i w 2006 r. 129 razy, a na wniosek
sàdu okr´gowego w 2008 r. 335 razy, w 2007 r. 332 razy i w 2006 r. 252 razy. Ministerstwo SprawiedliwoÊci ponadto poinformowa∏o, ˝e w pozosta∏ym zakresie nie dysponuje danymi, których Trybuna∏ oczekiwa∏, gdy˝ nie
sà one obj´te oficjalnà statystykà.
6. Trybuna∏ Konstytucyjny pismem z 3 czerwca 2009 r. wystàpi∏ do Prezesa Izby Karnej Sàdu Najwy˝szego
o przedstawienie informacji statystycznej na temat liczby spraw rozpatrzonych (okreÊlanych w statystyce jako
„razem”) oraz liczby za˝aleƒ rozpoznanych przez Izb´ Karnà Sàdu Najwy˝szego w latach 1991-2008, a tak˝e
analizy orzecznictwa sàdów apelacyjnych w zakresie stosowania przez nie, w post´powaniu sàdowym,
art. 263 § 4 k.p.k.
W odpowiedzi z 17 czerwca 2009 r. Prezes Izby Karnej Sàdu Najwy˝szego poinformowa∏, ˝e dysponuje danymi jedynie z ostatniego okresu orzekania przez Sàd Najwy˝szy w przedmiocie tymczasowego aresztowania.
Wskaza∏, ˝e w 1998 r. rozpoznanych zosta∏o 238 za˝aleƒ na postanowienia sàdów apelacyjnych, którymi przed∏u˝ono stosowanie tymczasowego aresztowania i 239 wniosków o przed∏u˝enie stosowania tego Êrodka,
a w 1999 roku odpowiednio 166 za˝aleƒ i 332 wnioski.
Prezes SN za∏àczy∏ do pisma opracowanie Instytutu Wymiaru SprawiedliwoÊci (S. Momot, Badania aktowe spraw, w których czas trwania tymczasowych aresztowaƒ przekroczy∏ 2 lata, Warszawa 2008), w którym
wskazano, ˝e przeszkodami procesowymi w analizowanych sprawach nie by∏a obszernoÊç zgromadzonego
materia∏u dowodowego (Êrednio 9,5 tomu) ani te˝ wielopodmiotowoÊç i wielowàtkowoÊç prowadzonych
spraw (Êrednio po 2,9 osoby w sprawie oraz 7,1 zarzutu na spraw´ i 2,4 zarzutu na ka˝dego oskar˝onego).
Wskazano, ˝e praca sàdów by∏a ma∏o efektywna, a iloÊç czynnoÊci wykonywanych w sprawach niska. Cz´stymi przyczynami nierozpocz´cia przewodu sàdowego oraz przerw i odroczeƒ spraw by∏o niedostarczenie
pozbawionego wolnoÊci do sàdu (najcz´Êciej), a tak˝e ich choroby i choroby oraz nieobecnoÊci ich obroƒców uniemo˝liwiajàce wykonanie czynnoÊci wynikajàcych z aktu oskar˝enia oraz przekazywanie akt do innego sàdu.
– 1364 –
OTK ZU nr 9/A/2009
SK 46/07
poz. 132
Postanowienia wydawane by∏y formalnie we wszystkich post´powaniach prawid∏owo, a w cz´Êci spraw
zwiàzanych ze stosowaniem tymczasowego aresztowania wyst´powa∏y istotne ró˝nice mi´dzy formalnym
a faktycznym okresem stosowania tymczasowego aresztowania na korzyÊç aresztowanych.
II
Na rozpraw´ 6 paêdziernika 2009 r. stawi∏ si´ skar˝àcy wraz z pe∏nomocnikiem oraz umocowani przedstawiciele Sejmu, Prokuratora Generalnego i Rzecznika Praw Obywatelskich. Podtrzymali oni pisemne stanowiska
przedstawione w toku post´powania przed Trybuna∏em oraz udzielili odpowiedzi na pytania sk∏adu orzekajàcego.
Po wzajemnym ustosunkowaniu si´ uczestników post´powania do stanowisk oraz uzyskaniu przez Trybuna∏ odpowiedzi na zadane pytania rozprawa zosta∏a zamkni´ta.
III
Trybuna∏ Konstytucyjny zwa˝y∏, co nast´puje:
1. DopuszczalnoÊç skargi konstytucyjnej.
1.1. Trybuna∏ Konstytucyjny podziela argumentacj´ przedstawionà wczeÊniej w wyroku z 24 lipca 2006 r.,
sygn. SK 58/03 (OTK ZU nr 7/A/2006, poz. 85) co do dopuszczalnoÊci rozpoznania merytorycznego skargi
konstytucyjnej zwiàzanej z postanowieniem o tymczasowym aresztowaniu. Stwierdza, ˝e postanowienie wydane na podstawie art. 263 § 4 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks post´powania karnego (Dz. U. Nr 89,
poz. 555, ze zm.; dalej: k.p.k.) ma charakter ostateczny, jest zwiàzane z wolnoÊcià konstytucyjnie chronionà
i mo˝e byç podstawà skargi konstytucyjnej w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji. Istotà orzeczenia ostatecznego w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji, jak to podniesiono w wyroku sygn. SK 58/03, jest jego zwiàzek
z danym prawem lub wolnoÊcià konstytucyjnie chronionà, nie zaÊ zwiàzek z toczàcym si´ innym post´powaniem, nawet gdyby post´powanie to z punktu widzenia organu je prowadzàcego mia∏o charakter g∏ówny i zasadniczy, natomiast post´powanie, w wyniku którego wydano orzeczenie dotyczàce praw i wolnoÊci skar˝àcego, nale˝a∏o uznawaç za jedynie poboczne, dodatkowe czy s∏u˝ebne wobec post´powania g∏ównego. Taka
sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Skar˝àcy zosta∏ oskar˝ony o pope∏nienie przest´pstwa i z tej racji
wszcz´to wobec niego post´powanie, które w wypadku skazania mo˝e si´ wiàzaç z karà pozbawienia wolnoÊci. Jednym ze Êrodków zapobiegawczych s∏u˝àcych w tym post´powaniu jest tymczasowe aresztowanie.
Ârodek zapobiegawczy w postaci tymczasowego aresztowania wià˝e si´ z ograniczeniem wolnoÊci osobistej, przy czym jest czymÊ zupe∏nie innym ni˝ ewentualnie orzeczona kara pozbawienia wolnoÊci. Tymczasowe aresztowanie nie jest bowiem „karà”, gdy˝ tymczasowo aresztowanemu przys∏uguje domniemanie niewinnoÊci, a kar´ wymierzyç mo˝na jedynie winnemu. Post´powanie w sprawie przed∏u˝enia tymczasowego
aresztowania jest post´powaniem – z punktu widzenia istoty skargi konstytucyjnej – odr´bnym od post´powania karnego toczonego przeciwko tymczasowo aresztowanemu, chocia˝ pozostaje z nim w bezpoÊrednim
zwiàzku i toczy si´ w jego ramach. Dotyczy bowiem innej podstawy ograniczenia wolnoÊci osobistej, co sprawia, ˝e inna jest, w porównaniu z post´powaniem zasadniczym, jego istota. Pomi´dzy obydwoma tymi post´powaniami zachodzi relacja Êrodka do celu; stàd b∏´dem by∏oby dokonywanie konstytucyjnej oceny podstawy prawnej „Êrodka” z punktu widzenia „celu”.
Trybuna∏ Konstytucyjny stwierdza, ˝e postanowienie sàdu apelacyjnego w przedmiocie oddalenia za˝alenia na przed∏u˝enie tymczasowego aresztowania jest w sprawie orzeczeniem ostatecznym, jako ˝e skar˝àcemu nie przys∏uguje naƒ ju˝ ˝aden Êrodek odwo∏awczy. Tym samym brak jest podstaw do umorzenia post´powania w niniejszej sprawie na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale
Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK), co jest równoznaczne z potrzebà merytorycznego rozpoznania skargi konstytucyjnej w kontekÊcie wskazanych w niej wzorców kontroli.
1.2. Trybuna∏ stwierdza, ˝e choç art. 263 § 4 k.p.k. w kontrolowanej postaci ju˝ nie obowiàzuje, to, zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy o TK, rozpoznanie skargi konstytucyjnej jest zasadne, gdy˝ jest konieczne dla ochrony konstytucyjnych wolnoÊci i praw skar˝àcego.
Trybuna∏ Konstytucyjny uznaje, ˝e w niniejszej sprawie nie zachodzi przes∏anka ne bis in idem, gdy˝ wyrok
w sprawie o sygn. SK 58/03 mia∏ charakter zakresowy. Trybuna∏ orzek∏ wówczas, ˝e art. 263 § 4 k.p.k., w cz´Êci obejmujàcej zwrot: „a tak˝e z powodu innych istotnych przeszkód, których usuni´cie by∏o niemo˝liwe”
w zakresie, w jakim odnosi si´ do post´powania przygotowawczego, jest niezgodny z art. 41 ust. 1 w zwiàzku
– 1365 –
poz. 132
SK 46/07
OTK ZU nr 9/A/2009
z art. 31 ust. 1 i 3 Konstytucji oraz jest zgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji (OTK ZU nr 7/A/2006, poz. 85). Trybuna∏ Konstytucyjny postanowi∏ jednoczeÊnie, ˝e we wskazanym w wyroku zakresie utraci on moc obowiàzujàcà z up∏ywem 6 miesi´cy od dnia og∏oszenia wyroku w Dzienniku Ustaw.
Rozstrzygni´cie zapad∏e w sprawie o sygn. SK 58/03 umo˝liwia wi´c badanie pozosta∏ych w mocy i obj´tych zaskar˝eniem w rozpatrywanej sprawie przes∏anek kwestionowanego przepisu.
1.3. Trybuna∏ Konstytucyjny stwierdza, ˝e sposób okreÊlenia kontrolowanej normy prawnej jest zdeterminowany faktem, i˝ ostatecznym i prawomocnym rozstrzygni´ciem dotyczàcym skar˝àcego w zakresie obj´tym
skargà konstytucyjnà, w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji, by∏o postanowienie Sàdu Apelacyjnego w Katowicach z 19 maja 2006 r. Skoro kwestionowany przepis by∏ od czasu wydania rzeczonego postanowienia modyfikowany, to przedmiotem kontroli Trybuna∏u w niniejszej sprawie jest art. 263 § 4 k.p.k. w brzmieniu ówczeÊnie obowiàzujàcym. Przedmiotem kontroli konstytucyjnoÊci w rozpatrywanej sprawie jest wi´c
art. 263 § 4 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks post´powania karnego (Dz. U. Nr 89, poz. 555, ze zm.)
w brzmieniu obowiàzujàcym przed 16 lutego 2007 r., tj. przed wejÊciem w ˝ycie ustawy z dnia 12 stycznia 2007 r.
o zmianie ustawy – Kodeks post´powania karnego (Dz. U. Nr 20, poz. 116; dalej: ustawa z 12 stycznia 2007 r.).
2. Przedmiot i zakres kontroli konstytucyjnej.
2.1. W rozpatrywanej sprawie art. 263 § 4 k.p.k. ma nast´pujàcà treÊç:
„Przed∏u˝enia stosowania tymczasowego aresztowania na okres oznaczony, przekraczajàcy terminy okreÊlone w § 2 i 3, mo˝e dokonaç sàd apelacyjny, w którego okr´gu prowadzi si´ post´powanie, na wniosek sàdu, przed
którym sprawa si´ toczy, a w post´powaniu przygotowawczym na wniosek w∏aÊciwego prokuratora bezpoÊrednio
prze∏o˝onego wobec prokuratora prowadzàcego lub nadzorujàcego Êledztwo – je˝eli koniecznoÊç taka powstaje
w zwiàzku z zawieszeniem post´powania karnego, czynnoÊciami zmierzajàcymi do ustalenia lub potwierdzenia
to˝samoÊci oskar˝onego, przed∏u˝ajàcà si´ obserwacjà psychiatrycznà oskar˝onego, przed∏u˝ajàcym si´ opracowywaniem opinii bieg∏ego, wykonywaniem czynnoÊci dowodowych w sprawie o szczególnej zawi∏oÊci lub poza
granicami kraju, a tak˝e celowym przewlekaniem post´powania przez oskar˝onego”.
2.2. Trybuna∏ Konstytucyjny przypomina, ˝e kwestionowany przepis zosta∏ ponownie zmieniony przez
art. 1 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 24 paêdziernika 2008 r. o zmianie ustawy – Kodeks post´powania karnego
(Dz. U. Nr 225, poz. 1485) zmieniajàcego t´ ustaw´ z dniem 22 stycznia 2009 r. Jego brzmienie jest obecnie
nast´pujàce:
„Przed∏u˝enia stosowania tymczasowego aresztowania na okres oznaczony, przekraczajàcy terminy okreÊlone w § 2 i 3 mo˝e dokonaç sàd apelacyjny, w którego okr´gu prowadzi si´ post´powanie na wniosek sàdu, przed którym sprawa si´ toczy, a w post´powaniu przygotowawczym na wniosek w∏aÊciwego prokuratora
bezpoÊrednio prze∏o˝onego wobec prokuratora prowadzàcego lub nadzorujàcego Êledztwo – je˝eli koniecznoÊç taka powstaje w zwiàzku z zawieszeniem post´powania karnego, czynnoÊciami zmierzajàcymi do ustalenia lub potwierdzenia to˝samoÊci oskar˝onego, wykonywaniem czynnoÊci dowodowych w sprawie o szczególnej zawi∏oÊci lub poza granicami kraju, a tak˝e celowym przewlekaniem post´powania przez oskar˝onego”.
2.3. Trybuna∏ Konstytucyjny wskazuje, ˝e w skardze konstytucyjnej zosta∏ okreÊlony zakres, w jakim skar˝àcy domaga si´ uznania niekonstytucyjnoÊci art. 263 § 4 k.p.k., tj. przyznania „sàdowi apelacyjnemu prawa do
nieograniczonego ostatecznie czasowo stosowania Êrodka zapobiegawczego w postaci tymczasowego aresztu”, skutkujàcego ograniczeniem istoty wolnoÊci osobistej i mo˝liwoÊcià stosowania szerszych ni˝ niezb´dne
dla ochrony interesu publicznego ograniczeƒ w korzystaniu z zagwarantowanych konstytucyjnie wolnoÊci.
2.4. Rozstrzygni´cie zapad∏e w sprawie przed∏u˝enia stosowania tymczasowego aresztowania w stosunku
do skar˝àcego, w fazie post´powania jurysdykcyjnego, zosta∏o oparte na nast´pujàcych, wymienionych w treÊci art. 263 § 4 k.p.k. przes∏ankach: wykonywaniu czynnoÊci dowodowych w sprawie o szczególnej zawi∏oÊci
lub poza granicami kraju, a tak˝e celowym przewlekaniem post´powania przez oskar˝onego. Wskazuje na to
postanowienie Sàdu Apelacyjnego w Katowicach z 19 maja 2006 r., który podkreÊli∏ te˝, ˝e kontynuowanie stosowania Êrodka zapobiegawczego o szczególnym charakterze „uzasadnia przede wszystkim postawa, którà
oskar˝ony prezentowa∏ we wczeÊniejszej fazie post´powania”.
Trybuna∏ Konstytucyjny uznaje zatem, ˝e przedmiotem kontroli konstytucyjnej w niniejszej sprawie jest tylko ta cz´Êç zaskar˝onego przepisu, która dotyczy kompetencji sàdu apelacyjnego w przed∏u˝aniu aresztu
tymczasowego na podstawie wskazanych w art. 263 § 4 k.p.k. przes∏anek: wykonywania czynnoÊci dowodo-
– 1366 –
OTK ZU nr 9/A/2009
SK 46/07
poz. 132
wych w sprawie o szczególnej zawi∏oÊci lub poza granicami kraju oraz celowego przewlekania post´powania
przez oskar˝onego. Pozosta∏e przes∏anki z art. 263 § 4 k.p.k. nie mia∏y w sprawie skar˝àcego zastosowania
i skar˝àcy nie sformu∏owa∏ w stosunku do nich zarzutów.
3. Trybuna∏ Konstytucyjny o instytucji tymczasowego aresztowania w wyroku z 24 lipca 2006 r., o sygn.
SK 58/03.
3.1. Jak stwierdzi∏ Trybuna∏, w kontekÊcie obowiàzujàcego wówczas art. 263 § 4 k.p.k., zaskar˝ony wtedy
przepis, w zakresie przes∏anki: „inne istotne przeszkody, których usuni´cie by∏o niemo˝liwe”, ograniczajàc korzystanie z konstytucyjnych wolnoÊci i praw, dokonywa∏ tego w sposób na tyle nieprecyzyjny, a zarazem arbitralny i szeroki, ˝e narusza∏ samà istot´ konstytucyjnie chronionej wolnoÊci. Czyni∏ bowiem z ustawowego „wyjàtku od wyjàtku” przed∏u˝ania tymczasowego aresztowania poza ustawowy termin norm´ nader ∏atwà do
zastosowania, gdy˝ przes∏anki w niej wyst´pujàce („inne istotne przeszkody, których usuni´cie by∏o niemo˝liwe”) z trudem poddawa∏y si´ okreÊlonym i obiektywnym kryteriom oceny. Ograniczenie to by∏o szczególnie niebezpieczne w post´powaniu przygotowawczym. O ile bowiem ju˝ na etapie post´powania sàdowego sàd stosujàcy (przed∏u˝ajàcy) areszt tymczasowy obejmuje swojà wiedzà ka˝dy aspekt toczàcego si´ post´powania
i tym samym jego realna odpowiedzialnoÊç za przebieg tego post´powania mo˝e ju˝ byç i jest pe∏na – stwierdzi∏ Trybuna∏ w tamtej sprawie – o tyle sytuacja, w której sàd nie jest gospodarzem tej fazy post´powania w post´powaniu przygotowawczym nasuwa obawy, ˝e podejmowane decyzje (de facto kontrolne) nast´pujà w tym
wypadku niejako „na wyrost”, przed uzyskaniem pe∏nego obrazu mo˝liwego do zebrania materia∏u dowodowego. Rodziç to mog∏o po stronie sàdu daleko idàcà ostro˝noÊç przed zakwestionowaniem stanowiska prowadzàcego post´powanie przygotowawcze w obawie o dobro (skutecznoÊç) tego post´powania.
3.2. Trybuna∏ Konstytucyjny przypomina, ˝e w sentencji wyroku w sprawie o sygn. SK 58/03 stwierdzono
niekonstytucyjnoÊç tej jednej z przes∏anek stosowania tymczasowego aresztowania w post´powaniu przygotowawczym. W uzasadnieniu wyroku Trybuna∏ objà∏ jednak swà analizà tak˝e ca∏y art. 263 § 4 k.p.k.,
z uwzgl´dnieniem wszystkich zawartych w nim przes∏anek. W uzasadnieniu wyroku o sygn. SK 58/03 Trybuna∏ wyrazi∏ poglàd, ˝e podniesione zarzuty dotyczà w ró˝nym stopniu tak˝e i pozosta∏ych przes∏anek przed∏u˝enia tymczasowego aresztowania poza ustawowy termin: w postaci „przed∏u˝ajàcego si´ opracowywania
opinii bieg∏ego”, „przed∏u˝ajàcej si´ obserwacji psychiatrycznej oskar˝onego”, a nawet wykonywania „czynnoÊci dowodowych w sprawie o szczególnej zawi∏oÊci lub poza granicami kraju” oraz ˝e „Wskazane wy˝ej powa˝ne mankamenty zaskar˝onego przepisu nie muszà prowadziç w prostej linii do orzeczenia o jego niekonstytucyjnoÊci w odniesieniu do wszystkich przes∏anek wymienionych w jego dyspozycji” (punkt 6.1. wyroku).
„Nie sposób jednak formu∏owaç podobnych oczekiwaƒ w odniesieniu do przepisu, który przez swojà ogólnikowoÊç nie zawiera w istocie ˝adnej treÊci normatywnej, czyli do ostatniej przes∏anki mo˝liwoÊci przed∏u˝enia
tymczasowego aresztowania, wymienionej w art. 263 § 4 k.p.k. »z powodu innych istotnych przeszkód, których usuni´cie by∏o niemo˝liwe«, szczególnie jeÊli odnosi si´ to do post´powania toczàcego si´ na etapie
przedsàdowym” (punkt 6.2. wyroku).
3.3. Trybuna∏ wskaza∏ wówczas, ˝e „Konieczne wi´c b´dzie, i to jest bezpoÊrednia konsekwencja sentencji niniejszego wyroku, wskazanie w przysz∏ym rozwiàzaniu normatywnym konkretnej kolejnej materialnej przes∏anki zastosowania tymczasowego aresztowania, która zastàpi fragment zaskar˝onego przepisu uznany za
niezgodny z Konstytucjà w odniesieniu do fazy post´powania przedsàdowego. Nie oznacza to jednak, ˝e przes∏anka ta mo˝e byç uznana za ca∏kowicie poprawnà w odniesieniu do etapu post´powania sàdowego, obejmujàcego faz´ do chwili wydania wyroku przez sàd pierwszej instancji. Wydaje si´ bowiem, ˝e poza przypadkiem, kiedy post´powanie w tym okresie musi zostaç przed∏u˝one z powodu koniecznoÊci zmiany sk∏adu
sàdu, nie ma wyraênej potrzeby utrzymywania w przepisach proceduralnych tak ogólnej i arbitralnej podstawy przed∏u˝enia tymczasowego aresztowania” (pkt 8.2. wyroku).
Ustawà z 12 stycznia 2007 r., przed up∏ywem wskazanego przez Trybuna∏ Konstytucyjny terminu odroczenia, Kodeks post´powania karnego zosta∏ znowelizowany i z art. 263 § 4 k.p.k. usuni´to zwrot „a tak˝e z powodu innych istotnych przeszkód, których usuni´cie by∏o niemo˝liwe”, natomiast wprowadzono kolejnà przes∏ank´ upowa˝niajàcà do przed∏u˝enia stosowania tymczasowego aresztowania w postaci „czynnoÊci
zmierzajàcych do ustalenia lub potwierdzenia to˝samoÊci oskar˝onego”.
4. Art. 41 ust. 1 Konstytucji jako wzorzec kontroli.
– 1367 –
poz. 132
SK 46/07
OTK ZU nr 9/A/2009
4.1. Trybuna∏ Konstytucyjny przypomina, ˝e Êrodki przymusu bezpoÊredniego, do których zalicza si´ równie˝ tymczasowe aresztowanie, charakteryzujà si´ tym, i˝ kr´pujà lub w ogóle ograniczajà mo˝liwoÊç post´powania zgodnie z wolà osoby, wobec której sà stosowane. Sà one reakcjà na zachowanie podejrzanego niezgodne z oznaczonym obowiàzkiem (np. stawiennictwa) albo zmierzajà do urzeczywistnienia pewnego stanu
faktycznego, niezale˝nie od woli lub zachowania si´ okreÊlonej osoby (por. Proces karny, red. K. Marsza∏, Katowice 2003, s. 331). Fakt stosowania Êrodków przymusu wywo∏uje skutki zarówno karnoprocesowe, jak i cywilne (mo˝liwoÊç domagania si´ odszkodowania w wypadku zachowaƒ bezprawnych czy te˝ wyrzàdzenia
szkody). Wywiera te˝ skutki z punktu widzenia kontroli konstytucyjnoÊci, gdy˝ dotyczy wkroczenia w dziedzin´
praw obywatelskich w zakresie wolnoÊci osobistej (przymusowe doprowadzenie, zatrzymanie, tymczasowe
aresztowanie, umieszczenie w zak∏adzie leczniczym), nietykalnoÊci osobistej (pobranie krwi, przeszukanie) etc.
Ze wzgl´du na istotne, cz´sto dolegliwe skutki takich dzia∏aƒ aparatu w∏adzy publicznej konieczne jest ich
stanowienie i stosowanie w sposób cechujàcy si´ umiarem i rozwagà. Ustawodawca, decydujàc si´ na wprowadzenie do systemu prawa instytucji zwiàzanych ze stosowaniem Êrodków przymusu, winien mieç w polu widzenia nie tylko koniecznoÊç zapewnienia ochrony porzàdku i bezpieczeƒstwa publicznego, co jest jego uzasadnionym priorytetem, lecz tak˝e okreÊlone skutki zwiàzane z ich stanowieniem, zarzàdzaniem
i wykonywaniem. Regu∏y w tym zakresie wyznaczajà w szczególnoÊci art. 31 ust. 3 i, w sposób szczegó∏owy,
art. 41 ust. 1 Konstytucji.
4.2. Art. 41 ust. 1 Konstytucji wskazany przez skar˝àcego jako podstawowy wzorzec kontroli konstytucyjnoÊci art. 263 § 4 k.p.k. w niniejszej sprawie, zapewnia ka˝demu nietykalnoÊç i wolnoÊç osobistà oraz stanowi, ˝e pozbawienie lub ograniczenie wolnoÊci osobistej mo˝e nastàpiç tylko na podstawie ustawy i w trybie
w niej okreÊlonym. NietykalnoÊç osobistà mo˝na zdefiniowaç jako zagwarantowanà mo˝liwoÊç utrzymywania
przez jednostk´ swej to˝samoÊci i integralnoÊci tak fizycznej, jak i psychicznej oraz zakaz jakiejkolwiek bezpoÊredniej ingerencji z zewnàtrz, naruszajàcej t´ integralnoÊç. NietykalnoÊç osobista posiada te˝ szczególnie silny zwiàzek z przyrodzonà godnoÊcià ludzkà, jako pewien aspekt egzystencji cz∏owieka posiada wymiar absolutny i ustawy nie mogà jej ograniczaç (zob. P. Sarnecki, uwagi do art. 41, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej
Polskiej. Komentarz, t. 4, red. L. Garlicki, Warszawa 2005). Jak stwierdzi∏ Trybuna∏, prawo do wolnoÊci osobistej jest jednym z najwa˝niejszych praw cz∏owieka. Dlatego te˝ ustawodawca dokona∏ nie tylko jego konstytucjonalizacji, lecz tak˝e wprowadzi∏ szczegó∏owe regulacje dotyczàce jego ochrony. Jednak˝e prawo to, jak i inne prawa konstytucyjnie zagwarantowane, podlegaç mo˝e ograniczeniu wobec osób naruszajàcych prawo dla
ochrony dobra wspólnego czy innych wa˝nych wartoÊci konstytucyjnie chronionych. Do podstawowych zadaƒ
paƒstwa nale˝y bowiem egzekwowanie przez nie prawa, w tym zapewnienie nieuchronnoÊci kary dla osób
prawo to naruszajàcych (zob. wyrok z 10 lipca 2000 r., sygn. SK 21/99, OTK ZU nr 5/2000, poz. 144).
Przez nietykalnoÊç osobistà nale˝y rozumieç „nienaruszalnoÊç integralnoÊci cielesnej i duchowej cz∏owieka,
która mo˝e doznaç uszczerbku przez bicie, ranienie, torturowanie fizyczne oraz dr´czenie psychiczne”. Art. 41
ust. 1 zdanie drugie dopuszcza pozbawienie lub ograniczenie wolnoÊci osobistej. Nie zak∏ada jednak mo˝liwoÊci uchylenia gwarancji chroniàcej nietykalnoÊç osobistà cz∏owieka. Oznacza to, ˝e pozbawiajàc danà osob´ wolnoÊci, nale˝y uszanowaç jej nietykalnoÊç osobistà (zob. P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r., Warszawa 2000, s. 60). Przez wolnoÊç osobistà rozumie si´ w doktrynie
„mo˝liwoÊç swobodnego okreÊlania przez jednostk´ swego zachowania i post´powania, tak w ˝yciu publicznym,
jak i prywatnym, nieograniczonà przez jakiekolwiek inne czynniki ludzkie” (P. Sarnecki, uwagi do art. 41, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. 3, red. L. Garlicki, Warszawa 2003, s. 1).
4.3. Rozumiana w powy˝szy sposób wolnoÊç osobista nie ma jednak wymiaru absolutnego. Jak s∏usznie
zauwa˝ono w doktrynie prawa konstytucyjnego, „mo˝liwoÊç okreÊlania swego zachowania i post´powania istnieje jedynie w granicach powszechnie obowiàzujàcych norm prawnych”. W tych granicach „jednostka nie potrzebuje ju˝ dalszych, szczegó∏owych upowa˝nieƒ do dzia∏ania i jest prawnie swobodna w wyborze swej drogi ˝yciowej i codziennego post´powania, jak i zachowania si´ we wszelkich przejawach swego ˝ycia
(prywatnego i publicznego)” (P. Sarnecki, tam˝e, s. 2). Stàd, zgodnie ze zdaniem drugim art. 41 ust. 1, pozbawienie lub ograniczenie wolnoÊci osobistej mo˝e nastàpiç tylko na zasadach i w trybie okreÊlonych w ustawie.
W zwiàzku z u˝ytym w zdaniu drugim art. 41 ust. 1 terminem „zasady” w doktrynie zwrócono uwag´, ˝e
termin ten „nale˝y rozumieç szerzej, ni˝ to niekiedy przywyk∏o si´ rozumieç w ustawodawstwie zwyk∏ym. Nie
mo˝e tu bowiem chodziç o ustanowienie w ustawach, o których tu mowa, jedynie norm o ogólniejszym charakterze, które ustanawia∏yby tylko podstawy legislacji w okreÊlonym obszarze, natomiast normy bezpoÊrednio stosowalne mog∏yby byç ustanowione poza ramami takich ustaw. Przyk∏ady tak rozumianych zasad dostarczajà nader cz´sto tzw. cz´Êci ogólne rozmaitych kodyfikacji. W komentowanym artykule okreÊlenie
– 1368 –
OTK ZU nr 9/A/2009
SK 46/07
poz. 132
»zasady« jest synonimem terminu »regulacje«. A wi´c ustawy, do których on odsy∏a, winny byç zupe∏ne (kompletne) i zawieraç wszystkie sytuacje, w ich ca∏okszta∏cie dopuszczalnych ograniczeƒ lub pozbawieƒ omawianej wolnoÊci – a nie tylko ogólne podstawy do takich dzia∏aƒ. Wymóg kompletnoÊci oznacza równie˝ wykluczenie praktyki rozstrzygania o ograniczeniu czy pozbawieniu wolnoÊci osobistej w drodze stosowania
jakiejkolwiek analogii” (P. Sarnecki, tam˝e, s. 2-3).
5. Art. 31 ust. 3 Konstytucji jako wzorzec kontroli.
5.1. Przytoczony poglàd doktryny jest zbie˝ny ze stanowiskiem Trybuna∏u Konstytucyjnego dotyczàcym
znaczenia, jakie nale˝y przypisaç przewidzianej w art. 31 ust. 3 Konstytucji mo˝liwoÊci ograniczenia konstytucyjnych wolnoÊci i praw „tylko w ustawie”. W wyroku z 12 stycznia 2000 r., w sprawie o sygn. P 11/98, Trybuna∏ Konstytucyjny uzna∏, ˝e ,,uzale˝nienie dopuszczalnoÊci ograniczeƒ praw i wolnoÊci od ich ustanowienia
»tylko w ustawie« jest czymÊ wi´cej ni˝ tylko przypomnieniem ogólnej zasady wy∏àcznoÊci ustawy dla normowania sytuacji prawnej jednostek (…). Skoro ograniczenia mogà byç ustanawiane »tylko« w ustawie, to kryje
si´ w tym nakaz kompletnoÊci unormowania ustawowego, które musi samodzielnie okreÊlaç wszystkie podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolnoÊci, tak aby ju˝ na podstawie lektury przepisów ustawy
mo˝na by∏o wyznaczyç kompletny zarys (kontur) tego ograniczenia. Niedopuszczalne jest natomiast przyjmowanie w ustawie uregulowaƒ blankietowych, pozostawiajàcych organom w∏adzy wykonawczej czy organom
samorzàdu lokalnego swobod´ normowania ostatecznego kszta∏tu owych ograniczeƒ, a w szczególnoÊci wyznaczania zakresu tych ograniczeƒ” (OTK ZU nr 1/2000, poz. 3).
Trybuna∏ Konstytucyjny stwierdzi∏ ponadto, ˝e „wymaganie umieszczenia bezpoÊrednio w tekÊcie ustawy
wszystkich zasadniczych elementów regulacji prawnej musi byç stosowane ze szczególnym rygoryzmem, gdy
regulacja ta dotyczy w∏adczych form dzia∏ania organów administracji publicznej wobec obywateli, praw i obowiàzków organu administracji i obywatela w ramach stosunku publicznoprawnego lub korzystania przez obywateli z ich praw i wolnoÊci” (wyrok z 25 maja 1998 r., sygn. U 19/97, OTK ZU nr 4/1998, poz. 47). WolnoÊç
osobista jednostki, co Trybuna∏ podkreÊla, nie ma wymiaru absolutnego i mo˝e byç realizowana jedynie w granicach powszechnie obowiàzujàcych norm prawnych. Ustrojodawca w treÊci art. 41 ust. 1 Konstytucji w sposób wyraêny dopuÊci∏ mo˝liwoÊç jej ograniczenia, a nawet ca∏kowitego pozbawienia, o ile nastàpi to na zasadach i w trybie okreÊlonych w ustawie. Swoboda ustawodawcy w tym zakresie nie jest jednak nieograniczona,
gdy˝ regulacje ustawowe ograniczajàce konstytucyjnie chronione prawa i wolnoÊci muszà spe∏niaç warunki,
o których mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji (np. wyrok Trybuna∏u Konstytucyjnego z 10 lipca 2007 r., sygn.
SK 50/06, OTK ZU nr 7/A/2007, poz. 75, s. 1008, 1017).
5.2. Trybuna∏ Konstytucyjny stwierdza, ˝e w art. 31 ust. 3, przytoczonym przez skar˝àcego jako drugi
z wzorców kontroli konstytucyjnoÊci, Konstytucja ustanawia, jako zasad´ ogólnà, wy∏àcznie ustawowe podstawy ograniczania lub pozbawiania wolnoÊci, formu∏ujàc jednoczeÊnie zastrze˝enie, ˝e ograniczenie takie mo˝e
nastàpiç, jeÊli zachodzi tego koniecznoÊç w demokratycznym paƒstwie prawnym. Wy∏àczne, enumeratywnie
wskazane w art. 31 ust. 3 Konstytucji przes∏anki ograniczenia wolnoÊci to: koniecznoÊç zapewnienia w demokratycznym paƒstwie jego bezpieczeƒstwa i porzàdku publicznego, ochrony Êrodowiska, zdrowia i moralnoÊci publicznej, albo wolnoÊci i praw innych osób. Wskazany przepis formu∏uje nadto w zdaniu drugim zastrze˝enie, i˝ ograniczenia nie mogà naruszaç istoty wolnoÊci i praw. Trybuna∏ Konstytucyjny zwraca∏ wielokrotnie
uwag´, ˝e wszelkie ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolnoÊci i praw muszà uwzgl´dniaç treÊç art. 31 ust. 3 Konstytucji (por. wyrok z: 12 stycznia 2000 r., sygn. P 11/98, OTK ZU nr 1/2001;
29 czerwca 2001 r., sygn. K 23/00, OTK ZU nr 5/2001, poz. 124; 7 paêdziernika 2008 r., sygn. P 30/07,
OTK ZU nr 8/A/2008, poz. 135).
6. Art. 31 ust. 1 Konstytucji jako wzorzec kontroli.
6.1. Trybuna∏ Konstytucyjny zwraca uwag´, ˝e Rzecznik Praw Obywatelskich, zg∏aszajàc swój udzia∏ w post´powaniu w rozpoznawanej skardze konstytucyjnej, przedstawi∏ jako wzorzec kontroli dodatkowy, niewskazany przez skar˝àcego przepis Konstytucji, a mianowicie art. 31 ust. 1, który stwierdza m.in., ˝e „wolnoÊç cz∏owieka podlega ochronie prawnej”.
Trybuna∏ Konstytucyjny przypomina, ˝e rola, jakà w tym post´powaniu wyznacza Rzecznikowi Praw Obywatelskich art. 51 ust. 2 ustawy o TK, to rola uczestnika post´powania, wyst´pujàcego obok podmiotu skar˝àcego, w granicach skargi z∏o˝onej przez uprawnionego. Zakres zarzutów formu∏owanych przez Rzecznika
mo˝e stanowiç pochodnà zarzutów zg∏oszonych przez inicjatora post´powania. W wyroku z 21 maja 2001 r.
– 1369 –
poz. 132
SK 46/07
OTK ZU nr 9/A/2009
(sygn. SK 15/00, OTK ZU nr 4/2001, poz. 85) Trybuna∏ Konstytucyjny dopuÊci∏ rozszerzenie przez Rzecznika
zakresu wzorca kontroli prowadzonej na skutek skargi przez powo∏anie dodatkowego ust´pu w przepisie Konstytucji wskazanym przez uprawnionego. Przedmiot zaskar˝enia wyznaczyç bowiem mo˝e tylko skar˝àcy
w sposób i w czasie okreÊlonym przepisami. Trybuna∏ Konstytucyjny stwierdza, ˝e Rzecznik wskazanych wy˝ej wymogów dope∏ni∏.
6.2. Wskazany przez Rzecznika art. 31 ust. 1 Konstytucji wyra˝a zasad´ prawnej ochrony wolnoÊci cz∏owieka, a art. 41 ust. 1 Konstytucji gwarantuje ka˝demu nietykalnoÊç osobistà i wolnoÊç osobistà, zastrzegajàc jednoczeÊnie, ˝e pozbawienie lub ograniczenie wolnoÊci mo˝e nastàpiç tylko na zasadach i w trybie okreÊlonych
w ustawie. O ile zatem ten pierwszy przepis formu∏uje samà ide´ wolnoÊci jednostki, o tyle drugi – t´ ogólnà
zasad´ konkretyzuje na p∏aszczyênie wolnoÊci osobistej i nietykalnoÊci osobistej. W orzecznictwie TK podkreÊla si´, ˝e art. 31 ust. 1 Konstytucji jest „dope∏nieniem przepisów, okreÊlajàcych poszczególne wolnoÊci konstytucyjne” (wyrok z 20 grudnia 1999 r., sygn. K 4/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 165). Zasada wolnoÊci, wyra˝ona w art. 31 ust. 1 Konstytucji, ma zatem charakter subsydiarny. Je˝eli wi´c jakaÊ dziedzina stosunków nie
zosta∏a obj´ta szczegó∏owymi unormowaniami odnoszàcymi si´ do konkretnej „wolnoÊci”, to gwarancj´ swobody dzia∏ania jednostki mo˝na wyprowadziç bezpoÊrednio z art. 31 ust. 1 i 2 Konstytucji (por. L. Garlicki, uwagi do art. 31, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. 3, red. L. Garlicki, Warszawa 2003, s. 7).
Adekwatnym wzorcem kontroli b´dzie zatem w rozpatrywanej sprawie art. 41 ust. 1 Konstytucji. Uczynienie art. 31
ust. 1 Konstytucji wzorcem kontroli dope∏niajàcym art. 41 ust. 1 jest, w kontekÊcie powy˝szych rozwa˝aƒ,
zb´dne (wyrok z 10 lipca 2007 r., SK 50/06, OTK ZU nr 7/A/2007, poz. 75).
6.3. W zwiàzku z podniesionymi w pismach procesowych uczestników post´powania odes∏aniami do rozstrzygni´ç Europejskiego Trybuna∏u Praw Cz∏owieka, zapad∏ych na tle przed∏u˝ajàcych si´ okresów tymczasowego aresztowania w krajach, których dotyczy∏y te rozstrzygni´cia, Trybuna∏ Konstytucyjny zwraca uwag´,
˝e kontrola dokonywana przez ETPC sama przez si´ nie odnosi si´ do oceny instytucji systemu prawnego
paƒstwa, w którym zaistnia∏y zdarzenia uznane za naruszenia praw cz∏owieka. Dotyczy konkretnych faktów naruszenia praw cz∏owieka w praktyce dzia∏ania organów publicznych wobec konkretnych osób. Z za∏o˝enia nie
jest kontrolà przepisów (norm) sk∏adajàcych si´ na porzàdek prawny paƒstwa lecz badaniem sytuacji dotyczàcej potencjalnych indywidualnych naruszeƒ praw i wolnoÊci cz∏owieka wskazanych w Konwencji. Z dokonanej
w indywidualnej sprawie kontroli mo˝e niekiedy wynikaç, ˝e wewn´trzny porzàdek prawny paƒstwa tak˝e zawiera normy, których stosowanie prowadzi do naruszenia praw cz∏owieka in concreto w wypadku ocenianym przez
ETPC. Nie oznacza to automatycznie dyskwalifikacji normy z punku widzenia kontroli jej konstytucyjnoÊci.
Kognicji Trybuna∏u w post´powaniu skargowym podlega ocena konstytucyjnoÊci norm prawnych zgodnie
z przyj´tà w art. 79 ust. 1 Konstytucji zasadà, ˝e: „Ka˝dy, czyje konstytucyjne wolnoÊci lub prawa zosta∏y naruszone, ma prawo, na zasadach okreÊlonych w ustawie, wnieÊç skarg´ do Trybuna∏u Konstytucyjnego
w sprawie zgodnoÊci z Konstytucjà ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sàd lub organ administracji publicznej orzek∏ ostatecznie o jego wolnoÊciach lub prawach albo o jego obowiàzkach okreÊlonych w Konstytucji”. PowinnoÊç uwzgl´dnienia skutków odpowiedniego orzeczenia ETPC w dzia∏aniu organów wewn´trznych paƒstwa zobowiàzuje Trybuna∏ Konstytucyjny do wzi´cia pod uwag´, w ramach
wykonywanej przez siebie kontroli konstytucyjnoÊci norm, standardów sformu∏owanych przez ETPC, dla eliminowania ewentualnych mi´dzy nimi kolizji. Trybuna∏ nie bada jednak poprawnoÊci stosowania kwestionowanych przepisów w obrocie prawnym w indywidualnych sprawach, co nale˝y do kompetencji sàdów powszechnych i administracyjnych. Nie bada te˝ w tym trybie zgodnoÊci kontrolowanych norm z aktami prawa
mi´dzynarodowego w post´powaniu w sprawach inicjowanych ze skargi konstytucyjnej.
Stanowisko w tym przedmiocie Trybuna∏ wielokrotnie wyra˝a∏ (por. wyrok z: 17 grudnia 2003 r., sygn.
SK 15/02, OTK ZU nr 9/A/2003, poz. 103, 7 marca 2005 r., sygn. P 8/03, OTK ZU nr 3/A/2005 poz. 20, z 20 listopada 2007 r., sygn. SK 57/05, OTK ZU nr 10/A/2007, poz. 125) i podtrzymuje je równie˝ w niniejszej sprawie.
7. Kontekst normatywny badanego art. 263 § 4 k.p.k.
7.1. Dokonujàc oceny konstytucyjnoÊci regulacji dotyczàcej stosowania Êrodka zapobiegawczego w post´powaniu karnym, nale˝y zwróciç uwag´ na kontekst normatywny, w jakim znajduje si´ przepis, w którym
zosta∏a zamieszczona kwestionowana norma. Art. 263 § 1 k.p.k. stanowi, ˝e w post´powaniu przygotowawczym sàd stosujàcy tymczasowe aresztowanie musi oznaczyç jego termin, przy czym nie mo˝e on przekroczyç trzech miesi´cy. Przepis ten wprowadza generalnà regu∏´ odnoszàcà si´ do czasu trwania tymczasowego aresztowania. Z kolei w nast´pnym paragrafie tego samego artyku∏u k.p.k. ustawodawca zawar∏ wyjàtek od
– 1370 –
OTK ZU nr 9/A/2009
SK 46/07
poz. 132
tej zasady, pozwalajàcy na przed∏u˝enie w post´powaniu przygotowawczym tymczasowego aresztowania
przez sàd na wniosek prokuratora. Mo˝e to nastàpiç „ze wzgl´du na szczególne okolicznoÊci sprawy”, uniemo˝liwiajàce ukoƒczenie post´powania przygotowawczego w terminie okreÊlonym w art. 263 § 1, przy czym
§ 2 stanowi, ˝e ∏àczny okres stosowania tymczasowego aresztowania nie mo˝e przekroczyç 12 miesi´cy. Ustawodawca, dà˝àc do ochrony bezpieczeƒstwa i porzàdku publicznego, wskaza∏ dopuszczalne sytuacje, gdy
sàd uprawniony jest do przed∏u˝enia stosowania Êrodka zapobiegawczego w postaci tymczasowego aresztowania na czas uznawany za niezb´dny dla wype∏nienia obiektywnie koniecznych czynnoÊci. Niezb´dnoÊç wykonywanych czynnoÊci procesowych, jako przes∏anka obiektywna, pozwala na stosowanie ustawowo okreÊlonych Êrodków prawnych, których skutkiem jest ograniczenie wolnoÊci osoby, co do której (conditio sine qua non)
istnieje przypuszczenie graniczàce z pewnoÊcià, ˝e pope∏ni∏y one zarzucany im, niezgodny z prawem, czyn.
7.2. Ustawodawca, bioràc pod uwag´ dalszà mo˝liwoÊç zastosowania tymczasowego aresztowania ju˝ po
skierowaniu sprawy do sàdu, stanowi w art. 263 § 3 k.p.k., ˝e ∏àczny (ca∏kowity) czas, na jaki dana osoba mo˝e byç tymczasowo aresztowana w ramach jednej sprawy do czasu wydania pierwszego wyroku, nie mo˝e
przekroczyç 2 lat. Oba te przepisy (art. 263 § 2 i 3 k.p.k.) stanowià wi´c wyjàtek od regu∏y art. 263 § 1 k.p.k.
Nast´pujàcy bezpoÊrednio po tych przepisach, zakwestionowany w rozpatrywanej skardze konstytucyjnej,
art. 263 § 4 k.p.k. stanowi, jak ju˝ zauwa˝y∏ Trybuna∏ w wyroku sygn. SK 58/03, kolejny wyjàtek, w tym wypadku nie tylko od regu∏y zawartej w art. 263 § 1 k.p.k., lecz tak˝e od wyjàtku zawartego w art. 263 § 2 i 3, tworzàc
pi´trowà konstrukcj´ „wyjàtku od wyjàtku”. Jego specyfika polega na tym, i˝ w przeciwieƒstwie do poprzedzajàcych go przepisów nie zawiera ju˝ wskazania, na jaki konkretnie czas mo˝na ustanowiç tymczasowe aresztowanie, wymaga tylko, by by∏ to ka˝dorazowo „okres oznaczony”.
Zagro˝enie surowà karà w powiàzaniu z uzasadnionà obawà matactwa, przy wystàpieniu przes∏anek z art. 249
§ 1, art. 258 i art. 263 k.p.k., mo˝e te˝ uprawniaç do stosowania i przed∏u˝enia tymczasowego aresztowania, ale
z up∏ywem czasu podstawy te nieuchronnie stajà si´ mniej w∏aÊciwe i nie mogà same w sobie stanowiç uzasadnienia stosowania d∏ugotrwa∏ego tymczasowego aresztowania. Up∏yw czasu jest, na co zwraca uwag´ judykatura, samoistnà przes∏ankà do z∏agodzenia Êrodka zabezpieczajàcego. Nie mo˝na jednak stosowaç tu automatyzmu, gdy˝ przes∏anki stosowania i uchylania Êrodka zabezpieczajàcego muszà byç oceniane indywidualnie.
Nie mo˝na te˝ traciç z pola widzenia art. 253 § 1 k.p.k., który stanowi, ˝e: „Êrodek zapobiegawczy nale˝y
niezw∏ocznie uchyliç lub zmieniç, je˝eli ustanà przyczyny, wskutek których zosta∏ on zastosowany, lub powstanà przyczyny uzasadniajàce jego uchylenie albo zmian´”. Tymczasowe aresztowanie nie mo˝e byç stosowane d∏u˝ej, ni˝ trwaç mo˝e kara pozbawienia wolnoÊci za przest´pstwo, o które dana osoba jest oskar˝ona. Istnieje w zwiàzku z tym potencjalnie odleg∏a, lecz najzupe∏niej naturalna sztywna granica, której przekroczyç
w stosowaniu Êrodka zabezpieczajàcego nie mo˝na.
Trybuna∏ Konstytucyjny zwraca uwag´, ˝e nie jest dopuszczalna wyk∏adnia rozszerzajàca wskazanych
przez ustawodawc´ przes∏anek stosowania tymczasowego aresztowania. Zakres regulacji, przy precyzyjnym
stosowaniu, pozwala na okreÊlenie granic uprawnienia sàdu do stosowania tymczasowego aresztowania
w sposób dla oskar˝onego przewidywalny, zarówno co do terminów (gdy˝ w postanowieniu sàdu jest podana data, do której aktualnie przed∏u˝ane jest stosowanie Êrodka zabezpieczajàcego), jak i przy uwzgl´dnieniu
zdarzeƒ, których zaistnienie wp∏ywa na jego zastosowanie.
7.3. W obecnie rozpatrywanej sprawie skar˝àcy oraz Rzecznik Praw Obywatelskich sugerujà, powo∏ujàc si´
równie˝ na wyrok o sygn. SK 58/03, ˝e wskazane w ustawie materialne i formalne przes∏anki przed∏u˝enia tymczasowego aresztu sà en bloc nieprecyzyjne. Trybuna∏ stwierdza, ˝e poddany kontroli art. 263 § 4 k.p.k. zawiera jednak wyraênie okreÊlone przes∏anki ograniczenia wolnoÊci osobistej, które umo˝liwiajà jednostce przewidzenie, w jakich okolicznoÊciach mo˝e dojÊç do przed∏u˝enia stosowania tymczasowego aresztowania, zaÊ
sàd ma wyraênie okreÊlone przes∏anki jego zastosowania.
Trybuna∏ przypomina, ˝e uwagi krytyczne zawarte w wyroku o sygn. SK 58/03, odnoszàce si´ do ówczesnego brzmienia ca∏ego art. 263 § 4 k.p.k. z wy∏àczeniem przes∏anki „innych istotnych przeszkód”, by∏y powiàzane z kwestià stosowania prawa. Jak stwierdzi∏ wówczas Trybuna∏: „mankamenty zaskar˝onego przepisu nie
muszà prowadziç w prostej linii do orzeczenia o jego niekonstytucyjnoÊci w odniesieniu do wszystkich przes∏anek wymienionych w jego dyspozycji”, co dotyczy∏o tak˝e norm b´dàcych przedmiotem rozpatrywanej
obecnie skargi.
8. Problem zgodnoÊci art. 263 § 4 k.p.k. w zaskar˝onym zakresie z art. 41 ust. 1 w zwiàzku z art. 31 ust. 3
Konstytucji.
– 1371 –
poz. 132
SK 46/07
OTK ZU nr 9/A/2009
8.1. Skar˝àcy zarzuca obj´tym skargà przes∏ankom stosowania tymczasowego aresztowania: wykonywania czynnoÊci dowodowych w sprawie o szczególnej zawi∏oÊci lub poza granicami kraju, a tak˝e celowego
przewlekania post´powania przez oskar˝onego, ˝e mogà byç one traktowane jako kategorie wykorzystywane
do nieobiektywnego, a wi´c nieuzasadnionego przed∏u˝ania tymczasowego aresztowania bezterminowo i bez
zwiàzku z przyczynami le˝àcymi po stronie oskar˝onego, i – jako takie – sà niezgodne z art. 41 ust. 1 w zwiàzku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Odnoszàc si´ do wskazanej w art. 263 § 4 k.p.k. przes∏anki wykonywania czynnoÊci dowodowych w sprawie o szczególnej zawi∏oÊci, Trybuna∏ podziela stanowisko przedstawione przez Prokuratora Generalnego, ˝e
zawi∏oÊç sprawy jest równie˝ jej obiektywnà cechà, gdy˝ ró˝norodne zabiegi ze strony oskar˝onego, równie˝
te, które mieszczà si´ w prawie do obrony, mogà t´ zawi∏oÊç wykreowaç nawet w sprawie na pozór nieskomplikowanej. Rolà podmiotu prowadzàcego post´powanie jest, przy pomocy Êrodków prawnych, takie ryzyko
eliminowaç, wszak˝e bez naruszania prawa do obrony – nie uchybiajàc obowiàzkowi wyjaÊnienia wszystkich
okolicznoÊci sprawy. Sposób prowadzenia post´powania jest przedmiotem kontroli prowadzonej przez organ
odwo∏awczy. Gdy odrzuci si´ zawi∏oÊç wytworzonà w jakimÊ celu, np. przewlekania sprawy, by odroczyç wydanie wyroku, na którà wp∏yw zasadniczo ma oskar˝ony, to pozostaje zawi∏oÊç sprawy majàca charakter
obiektywny, na co sk∏adajà si´ m.in. takie czynniki, jak: rozleg∏oÊç przedmiotu post´powania, cz´stotliwoÊç
i powtarzalnoÊç czynów, iloÊç osób zaanga˝owanych w przest´pczà dzia∏alnoÊç na ró˝nych jej etapach czy
te˝ b´dàcych Êwiadkami takiej dzia∏alnoÊci oraz liczba wytworzonych przez osoby obj´te post´powaniem dokumentów, które muszà byç zbadane. Gdy takie czynniki kumulujà si´ w jednym post´powaniu, to naturalne
staje si´ wyd∏u˝enie jego toku, nawet przy starannoÊci organu prowadzàcego to post´powanie, który z jednej
strony w∏ada tokiem procesu i czuwa nad dyscyplinowaniem uczestników, ale z drugiej – wiàzany jest naczelnymi zasadami procesowymi. Zatem zasadniczo nie po stronie sàdu – gdy post´powanie prowadzone jest rytmicznie – nale˝y lokowaç, w wypadku wykonywania czynnoÊci dowodowych w sprawie o szczególnej zawi∏oÊci lub poza granicami kraju, przyczyny d∏ugotrwa∏oÊci post´powania, a w Êlad za tym i przed∏u˝ajàcego si´
tymczasowego aresztowania, gdy jest ono konieczne. Podstawowà, pierwotnà przes∏ankà jest bowiem podj´cie przez sprawc´ dzia∏alnoÊci naruszajàcej prawo, d∏ugotrwa∏oÊç takiej dzia∏alnoÊci, wchodzenie w porozumienie z innymi osobami i jej potencjalna eskalacja w toku toczàcego si´ procesu. Jest to tym bardziej prawdopodobne, im wi´ksze sà utrudnienia w prowadzeniu sprawy, np. uchylanie si´ przed sàdem, ucieczka
zagranic´ i koniecznoÊç prowadzenia post´powania o ekstradycj´ oskar˝onego. CzynnoÊci wykonywane
przez podmioty prowadzàce post´powanie karne muszà tu mieç charakter istotny, merytorycznie uzasadniony, co równie˝ podkreÊla doktryna i orzecznictwo. W art. 263 § 4 k.p.k. ustawodawca, stanowiàc przes∏anki
przed∏u˝enia tymczasowego aresztowania, dokona∏ zaostrzenia wymogów stawianych sàdowi w tym zakresie
i to na sàdzie cià˝y obowiàzek ich wykazania przed uzyskaniem zgody na takà form´ zabezpieczenia w toczàcym si´ procesie.
8.2. Trybuna∏ Konstytucyjny podziela poglàd, ˝e przed∏u˝enie stosowania Êrodka zabezpieczajàcego wskazanego w art. 263 § 4 k.p.k. ma charakter wyjàtkowy i powinno byç stosowane przy zaw´˝ajàcej wyk∏adni przes∏anek w nim okreÊlonych, a sàd, decydujàc o kolejnym przed∏u˝aniu tymczasowego aresztowania, winien wykluczyç tolerowanie bezczynnoÊci procesowej przez organ odpowiedzialny za konkretny etap post´powania
karnego.
Podziela równie˝ poglàd, ˝e nieokreÊlenie w zaskar˝onym przepisie górnej granicy stosowania tymczasowego aresztowania w sprawach o szczególnej zawi∏oÊci i w sytuacji, gdy post´powanie prowadzone jest przez
sàd bez przewlek∏oÊci, a koniecznoÊç utrzymywania tymczasowego aresztowania jest uzasadniona ucieczkà
oskar˝onego – co mia∏o miejsce w stosunku do skar˝àcego – lub jej realnym zagro˝eniem, nie narusza zasady proporcjonalnoÊci ograniczenia prawa do wolnoÊci osobistej, wywodzonej w orzecznictwie Trybuna∏u Konstytucyjnego z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Nie ma w szczególnoÊci w konkretnej sprawie, rozpatrywanej przez
Trybuna∏, zainicjowanej przez skar˝àcego, podstaw do dyskwalifikacji przepisu w cz´Êci, w której zosta∏ on zastosowany wobec skar˝àcego w orzeczeniu ostatecznym, gdy˝ trudno dopatrzyç si´ po stronie orzekajàcego
sàdu naruszenia tego przepisu i wyk∏adni jego treÊci nie do pogodzenia z normami, zasadami lub wartoÊciami, których poszanowania wymaga Konstytucja w powo∏anych wy˝ej przepisach.
W sytuacji, kiedy utrzymujà si´ przes∏anki tymczasowego aresztowania sprawcy (realna obawa ucieczki lub
ukrywania si´, ucieczka zagranic´) a do wyd∏u˝enia toku post´powania sàdowego, w za∏o˝eniu prawid∏owo
zorganizowanego i prowadzonego z w∏aÊciwà koncentracjà, dochodzi z przyczyn le˝àcych po stronie sprawcy, w zwiàzku z wykonywaniem czynnoÊci dowodowych w sprawie o szczególnej zawi∏oÊci lub poza granicami kraju, co ma charakter obiektywny, nie ma faktycznej mo˝noÊci bezwzgl´dnego okreÊlenia maksymalnej
granicy okresu tymczasowego aresztowania.
– 1372 –
OTK ZU nr 9/A/2009
SK 46/07
poz. 132
8.3. W∏aÊciwà metodà przeciwdzia∏ajàcà nadmiernemu wyd∏u˝aniu czasu trwania tymczasowego aresztowania jest, zdaniem Trybuna∏u, kontrola toku post´powania przed sàdem pierwszej instancji sprawowana
przez w∏aÊciwy sàd apelacyjny przy rozpoznawaniu wniosku o przed∏u˝enie stosowania tego Êrodka zapobiegawczego, na podstawie art. 263 § 4 k.p.k.
Trybuna∏ Konstytucyjny przypomina, ˝e pierwotnie rozpoznawanie wniosków w tym przedmiocie nale˝a∏o
do kompetencji Sàdu Najwy˝szego. Przekazanie tej kompetencji sàdom apelacyjnym by∏o postulowane ze
wzgl´du na to, ˝e „orzekanie w przedmiocie przed∏u˝enia okresu tymczasowego aresztowania stanowi (…)
powa˝ne obcià˝enie dla Izby Karnej Sàdu Najwy˝szego. Tryb post´powania w tych sprawach (mi´dzy innymi
koniecznoÊç przesy∏ania do Sàdu Najwy˝szego akt sprawy) wp∏ywa te˝ w zasadniczym stopniu na wyd∏u˝anie si´ okresu trwania post´powania karnego (s. 2 uzasadnienia do rzàdowego projektu ustawy o zmianie
ustawy – Kodeks post´powania karnego, druk Nr 1314 i 1314A, Sejm III kadencji). Stanowisko projektodawcy
zmiany – Rady Ministrów – spotka∏o si´ z przychylà reakcjà jeszcze na etapie opinii Rady Legislacyjnej do projektu ustawy, w której wskazano, ˝e obarczenie Sàdu Najwy˝szego kompetencjà do rozstrzygania w przedmiocie tymczasowego aresztowania wyd∏u˝a okres post´powania karnego (A. Zoll, Opinia o projekcie ustawy
o zmianie ustawy – Kodeks post´powania karnego, projekt z dnia 6 czerwca 1997 r. opracowany przez Sàd Najwy˝szy, „Przeglàd Legislacyjny” nr 2/1999, s. 110-114).
Trybuna∏ Konstytucyjny podkreÊla, ˝e sytuacja w mi´dzyczasie nie uleg∏a zmianie. Sprawy
z art. 263 § 4 k.p.k. majà w post´powaniu sàdowym charakter wyjàtkowy, ale – jak wynika z informacji przedstawionej przez Ministerstwo SprawiedliwoÊci – ich liczba jest na tyle du˝a, ˝e przekazanie tego obowiàzku ponownie Sàdowi Najwy˝szemu by∏oby dla niego bardzo powa˝nym obcià˝eniem i dodatkowo wyd∏u˝y∏oby tok
procesów w sprawach karnych. W ostatnim okresie, gdy orzeka∏ jeszcze w tych sprawach, Sàd Najwy˝szy rozpozna∏ w 1998 r. 238 za˝aleƒ na postanowienia sàdów apelacyjnych, którymi przed∏u˝ono stosowanie tymczasowego aresztowania i 239 wniosków o przed∏u˝enie stosowania tego Êrodka, a w 1999 r. odpowiednio 166 za˝aleƒ i 332 wnioski.
Jak to wskazano w doktrynie, sàdy w∏aÊciwe do rozpatrywania wniosków o przed∏u˝enie tymczasowego
aresztowania lub rozpoznawania za˝aleƒ na postanowienia w tym zakresie badajà, w aspekcie prawa oskar˝onego do rozstrzygni´cia jego sprawy w rozsàdnym terminie, zarówno szybkoÊç i rytmicznoÊç post´powaƒ,
w których stosowany jest ten Êrodek zapobiegawczy, jak i wspó∏miernoÊç czasu jego trwania do wagi czynów,
o które oskar˝ona jest konkretna osoba. Orzecznictwo sàdowe dà˝y do rozwiàzaƒ o charakterze obiektywnym,
majàcym walor ochronny dla osób tymczasowo aresztowanych (por. R. A. Stefaƒski [w:] Kodeks post´powania karnego. Komentarz, red. R. A. Stefaƒski, S. Zab∏ocki, Warszawa 2003, s. 132 i n.). Nie mo˝na wi´c w tych
warunkach przyjàç poglàdu, ˝e przes∏anki materialne zawarte w kwestionowanym przepisie sà wadliwe bàdê
zmierzajà w kierunku, który mo˝na by uznaç za niekonstytucyjny z punktu widzenia powo∏anych w skardze
wzorców art. 41 ust. 1 i 31 ust. 3 Konstytucji.
Trybuna∏ Konstytucyjny z aprobatà przypomina stanowisko zawarte w Tymczasowej Rezolucji KM/ResDH
(2007)75 dotyczàcej wyroków Europejskiego Trybuna∏u Praw Cz∏owieka, przyj´tej przez Komitet Ministrów
6 czerwca 2007 r., w której stwierdzono, ˝e: „utrzymywanie tymczasowego aresztowania jest uzasadnione jedynie wówczas, jeÊli zachodzà szczególne wskazania wynikajàce z wymogu ochrony interesu publicznego,
które, pomimo istnienia domniemania niewinnoÊci, przewa˝ajà nad zasadà poszanowania dla wolnoÊci osobistej jednostki”. PodkreÊlono wówczas równie˝ koniecznoÊç „dalszego analizowania i wprowadzania kolejnych
Êrodków majàcych na celu skrócenie d∏ugoÊci aresztów tymczasowych, z uwzgl´dnieniem (…) zmiany praktyki sàdowej w tym zakresie, aby zapewniç zgodnoÊç z wymogami ustanowionymi przez Konwencj´ i orzecznictwo Trybuna∏u; oraz w szczególnoÊci (…) ustanowienia jasnego i skutecznego mechanizmu pozwalajàcego na Êledzenie trendów w d∏ugoÊci aresztów tymczasowych”.
Trybuna∏ Konstytucyjny w zwiàzku z powy˝szym stwierdza, ˝e art. 263 § 4 k.p.k. w zakresie przyznania sàdowi apelacyjnemu prawa do przed∏u˝ania stosowania Êrodka zapobiegawczego w postaci tymczasowego
aresztowania ponad granice okreÊlone w art. 263 § 2 i 3 Kodeksu post´powania karnego, przy zaistnieniu przes∏anek powo∏anych w skardze konstytucyjnej, jest zgodny z art. 41 ust. 1 w zwiàzku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Trybuna∏ Konstytucyjny przypomina, ˝e jest sàdem prawa, jednak w wypadku skargi konstytucyjnej nie mo˝e traciç z pola widzenia tak˝e stanu faktycznego, z którym wià˝e si´ zainicjowanie kontroli konstytucyjnoÊci przepisu. Ani bieg sprawy skar˝àcego, w której zastosowano art. 263 § 4 k.p.k., ani ocena utrwalonej praktyki stosowania kwestionowanego przepisu przez sàdy nie dajà podstaw do przyj´cia, ˝e art. 263 § 4 k.p.k. w zakresie
przes∏anek, których dotyczy skarga konstytucyjna, jest nie do pogodzenia z normami, zasadami lub wartoÊciami
wskazanymi przez skar˝àcego i Rzecznika Praw Obywatelskich, których poszanowania wymaga Konstytucja.
W tym stanie rzeczy Trybuna∏ Konstytucyjny orzek∏ jak w sentencji.
– 1373 –
poz. 133
P 4/08
OTK ZU nr 9/A/2009
133
WYROK
z dnia 13 paêdziernika 2009 r.
Sygn. akt P 4/08*
W imieniu Rzeczypospolitej Polskiej
Trybuna∏ Konstytucyjny w sk∏adzie:
Marian Grzybowski – przewodniczàcy
Maria Gintowt-Jankowicz
Miros∏aw Granat
Adam Jamróz – sprawozdawca
Andrzej Rzepliƒski,
protokolant: Gra˝yna Sza∏ygo,
po rozpoznaniu, z udzia∏em Sejmu i Prokuratora Generalnego, na rozprawie w dniu 13 paêdziernika 2009 r.,
pytania prawnego Sàdu Rejonowego w ˚yrardowie:
czy art. 2 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy – Kodeks karny (Dz. U. Nr 132,
poz. 1109) jest zgodny z art. 7 ust. 1 zdanie drugie Konwencji o ochronie praw cz∏owieka i podstawowych wolnoÊci, sporzàdzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284)
oraz z art. 15 ust. 1 zdanie drugie Mi´dzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych,
otwartego do podpisu w Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167),
o r z e k a:
Art. 2 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy – Kodeks karny (Dz. U. Nr 132, poz. 1109) jest
zgodny z art. 7 ust. 1 zdanie drugie Konwencji o ochronie praw cz∏owieka i podstawowych wolnoÊci,
sporzàdzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej nast´pnie Protoko∏ami nr 3, 5 i 8 oraz uzupe∏nionej Protoko∏em nr 2 (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, z 1995 r. Nr 36, poz. 175, 176 i 177, z 1998 r.
Nr 147, poz. 962 oraz z 2003 r. Nr 42, poz. 364) oraz z art. 15 ust. 1 zdanie drugie Mi´dzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, otwartego do podpisu w Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1966 r.
(Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167).
UZASADNIENIE
I
1. Postanowieniem z 21 grudnia 2007 r. (sygn. akt II K 371/03), Sàd Rejonowy w ˚yrardowie, II Wydzia∏ Karny, (dalej: sàd pytajàcy lub sàd), zwróci∏ si´ do Trybuna∏u Konstytucyjnego z pytaniem prawnym dotyczàcym
zgodnoÊci art. 2 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy – Kodeks karny (Dz. U. Nr 132, poz. 1109;
dalej: ustawa o zmianie k.k.) z art. 7 ust. 1 zdanie drugie Konwencji o ochronie praw cz∏owieka i podstawowych wolnoÊci, sporzàdzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.; dalej: konwencja) oraz z art. 15 ust. 1 zdanie drugie Mi´dzynarodowego paktu praw obywatelskich i politycznych,
otwartego do podpisu w Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167; dalej: pakt).
Pytanie prawne zosta∏o skierowane w zwiàzku z nast´pujàcà sprawà zawis∏à przed sàdem. Czterem oskar˝onym, prokuratura zarzuci∏a, ˝e pe∏niàc odpowiednio funkcje dyrektora, prezesa zarzàdu, cz∏onka zarzàdu
oraz naczelnika Wydzia∏u Kredytów Banku Spó∏dzielczego Rzemios∏a w Warszawie (dalej: bank), nie dope∏nili cià˝àcych na nich obowiàzków, wynikajàcych z udzielonego przez Rad´ Nadzorczà banku pe∏nomocnictwa
oraz z zakresów czynnoÊci zwiàzanych z danymi stanowiskami lub wynikajàcych ze statutu banku i art. 30 ust. 1
ustawy – Prawo bankowe, oraz ˝e podj´∏y decyzj´ o uruchomieniu szeregu kredytów udzielonych tej samej
* Sentencja zosta∏a og∏oszona dnia 27 paêdziernika 2009 r. w Dz. U. Nr 178, poz. 1381.
– 1374 –
OTK ZU nr 9/A/2009
P 4/08
poz. 133
spó∏ce, bez wczeÊniejszego dokonania niezb´dnego zabezpieczenia tych kredytów, w postaci ustanowienia
hipoteki na nieruchomoÊci kredytobiorcy, pomimo ˝e w decyzji kredytowej podj´tej przez zarzàd banku zabezpieczenie takie by∏o przewidziane. W wyniku tego, wskutek niesp∏acenia zaciàgni´tych kredytów przez kredytobiorc´, przyczynili si´ do powstania znacznych szkód w mieniu banku i zostali oskar˝eni o pope∏nienie przest´pstwa okreÊlonego w art. 296 § 1 ustawy – Kodeks karny z dnia 6 czerwca 1997 r. (Dz. U. Nr 88, poz. 553,
ze zm. dalej: kodeks karny lub k.k.), zagro˝onego karà pozbawienia wolnoÊci od 3 miesi´cy do lat 5.
Przepis art. 101 § 1 pkt 3 kodeksu karnego w jego brzmieniu sprzed 3 sierpnia 2005 r. stanowi∏, ˝e karalnoÊç zarzucanego oskar˝onym wyst´pku, okreÊlonego w art. 296 § 1 k.k., przedawnia si´ po up∏ywie 10 lat.
Na mocy art. 102 k.k., w brzmieniu sprzed 3 sierpnia 2005 r., okres ten by∏ wyd∏u˝ony o kolejne 5 lat w przypadku, gdy w okresie wskazanym w art. 101 k.k. wszcz´to post´powanie przeciwko osobie. Nowelizacja k.k.
dokonana w art. 1 pkt 2 ustawy o zmianie k.k., która wesz∏a w ˝ycie 3 sierpnia 2005 r., zmieni∏a wspomniany
art. 102 k.k. wyd∏u˝ajàc wskazany powy˝ej okres dodatkowego przedawnienia karalnoÊci z 5 do 10 lat. JednoczeÊnie zaskar˝ony w pytaniu prawnym art. 2 ustawy o zmianie k.k. stanowi∏, ˝e „do czynów pope∏nionych
przed wejÊciem w ˝ycie niniejszej ustawy stosuje si´ przepisy kodeksu karnego o przedawnieniu w brzmieniu
nadanym tà ustawà, chyba ˝e termin przedawnienia ju˝ up∏ynà∏”.
W nast´pstwie wskazanej regulacji wynikajàcej z ustawy o zmianie k.k., w odniesieniu do przest´pstwa
zarzucanego oskar˝onym w sprawie, która leg∏a u podstaw niniejszego pytania prawnego, okres przedawnienia zosta∏ wyd∏u˝ony o kolejne 5 lat w stosunku do stanu prawnego sprzed wejÊcia w ˝ycie ustawy o zmianie k.k. Gdyby zaskar˝ony art. 2 ustawy o zmianie k.k. nie przewidywa∏ stosowania przepisów nowej ustawy,
czyny zarzucane oskar˝onym uleg∏yby przedawnieniu odpowiednio: 20 listopada 2005 r., 4 grudnia 2005 r.
oraz 10 i 12 kwietnia 2006 r. – wyjaÊnia∏ sàd. W toku post´powania sàd pytajàcy mia∏ wàtpliwoÊci co do zgodnoÊci art. 2 ustawy zmieniajàcej k.k. z art. 7 ust. 1 zdanie drugie konwencji oraz art. 15 ust. 1 zdanie drugie
paktu.
Wskazujàc na rozbie˝noÊci w poglàdach polskiej doktryny co do charakteru prawnego przedawnienia karalnoÊci, sàd pytajàcy opowiedzia∏ si´ za przyznaniem tej instytucji przynajmniej cz´Êciowo charakteru materialnego, podkreÊlajàc, ˝e wynikajà z tego okreÊlone konsekwencje. Za takà kwalifikacjà przemawia, zdaniem
sàdu, w szczególnoÊci to, ˝e zró˝nicowanie okresów przedawnienia karalnoÊci zosta∏o przez prawodawc´
uzale˝nione od zagro˝enia ustawowego zwiàzanego z pope∏nionym czynem; przemawia za tym równie˝ uregulowanie tej instytucji w przepisach kodeksu karnego.
Sàd pytajàcy podkreÊli∏, i˝ wàtpliwoÊci konstytucyjne, które leg∏y u podstaw niniejszego pytania prawnego,
nie dotyczà samej kompetencji ustawodawcy do dokonania zmiany terminów przedawnienia, w ramach kszta∏towania polityki karnej. Zdaniem sàdu, kwestià budzàcà kontrowersje sà zwiàzane z takà zmianà przepisy intertemporalne. Zasady mi´dzyczasowe wynikajà, jego zdaniem, zarówno z ustawodawstwa polskiego, jak
i z aktów prawa mi´dzynarodowego przyj´tych przez Rzeczpospolità Polskà, do których nale˝à m.in. przepisy konwencji oraz paktu, wskazane jako wzorce kontroli.
Wskazujàc na treÊç art. 7 ust. 1 konwencji oraz art. 15 ust. 1 paktu, sàd pytajàcy zwróci∏ uwag´ na podobieƒstwo tych regulacji, w szczególnoÊci na wyra˝ony w nich zakaz wstecznego dzia∏ania ustawy surowszej.
Sàd pytajàcy podkreÊli∏ te˝, ˝e terminy wyra˝one we wskazanych przepisach konwencji oraz paktu majà charakter autonomiczny w stosunku do analogicznych terminów zawartych w ustawodawstwie krajowym. W odniesieniu do poj´ç zawartych w przepisach konwencji, jako podstawowy wyznacznik ich treÊci normatywnej
sàd wskaza∏ orzecznictwo Europejskiego Trybuna∏u Praw Cz∏owieka (dalej: Europejski Trybuna∏).
Prezentujàc orzecznictwo Europejskiego Trybuna∏u dotyczàce art. 7 konwencji, sàd pytajàcy podkreÊli∏, ˝e
wynikajà stàd dyrektywy dla paƒstw sygnatariuszy tej konwencji. Jego zdaniem, z orzecznictwa Europejskiego Trybuna∏u wynika szerokie rozumienie zasad intertemporalnych obejmujàcych nie tylko samà kar´, lecz
równie˝ inne elementy materialne prawa karnego. Do elementów tych sàd zaliczy∏ równie˝ mo˝liwoÊç wymierzenia kary. Z uwagi na to, ˝e instytucja przedawnienia mo˝liwoÊç t´ unicestwia, sàd pytajàcy traktuje jà jako
immanentny i wa˝ny element prawa materialnego, zawartego w poj´ciu kara. Argumentacja odnoÊnie do art. 7
konwencji zachowuje, zdaniem sàdu pytajàcego, swojà aktualnoÊç równie˝ w odniesieniu do art. 15 paktu, a to
przez wzglàd na zbli˝ony zakres oraz treÊç tych przepisów, jak równie˝ analogiczny cel, w postaci uzyskania
gwarancji poszanowania praw i wolnoÊci obywatela.
W Êwietle powy˝szych ustaleƒ sàd pytajàcy stwierdzi∏, ˝e zasada intertemporalna wyra˝ona w zaskar˝onym art. 2 ustawy o zmianie k.k. budzi zasadnicze zastrze˝enia co do zgodnoÊci z art. 7 ust. 1 zdanie drugie
konwencji oraz z art. 15 ust. 1 zdanie drugie paktu. W jego opinii, sprawca, pope∏niajàc czyn, mo˝e oczekiwaç, ˝e okres przedawnienia tego czynu b´dzie trwa∏ tak d∏ugo, jak wynika to z normy obowiàzujàcej w chwili pope∏nienia, okreÊlajàcej przedawnienie tego czynu, która jest normà prawa materialnego.
– 1375 –
poz. 133
P 4/08
OTK ZU nr 9/A/2009
2. Prokurator Generalny w piÊmie z 10 lipca 2008 r. stwierdzi∏, ˝e art. 2 ustawy o zmianie k.k. jest zgodny
ze wskazanymi w pytaniu prawnym wzorcami kontroli.
Zdaniem Prokuratora Generalnego, zmiana okresu przedawnienia, zwiàzanego z odpowiedzialnoÊcià karnà, winna byç postrzegana przede wszystkim jako element polityki karnej paƒstwa. W tym kontekÊcie Prokurator Generalny zwróci∏ równie˝ uwag´, ˝e dotychczas Trybuna∏ w swym orzecznictwie zajmowa∏ stanowisko,
i˝ Konstytucja nie wyra˝a wprost zasady stanowiàcej, ˝e karalnoÊç przest´pstw i wykonanie kary ulegajà
przedawnieniu.
W takiej sytuacji nie mo˝na przyjàç, ˝e istnieje konstytucyjne prawo do przedawnienia czy choçby ekspektatywa takiego prawa. Ustawodawca mo˝e jednak takà instytucj´ wprowadziç do systemu prawnego. Zdaniem
Prokuratora Generalnego, s∏u˝y mu przy tym pe∏na swoboda, równie˝ w zakresie ustalania regu∏ mi´dzyczasowych, z której polski ustawodawca skorzysta∏.
Prokurator Generalny podkreÊli∏, ˝e wynikajàca z zaskar˝onego przepisu regu∏a intertemporalna przybra∏a
jednà z form akceptowanych przez polskà doktryn´ prawnà, polegajàcà na za∏o˝eniu bezpoÊredniego dzia∏ania nowego prawa. W dalszej kolejnoÊci, powo∏ujàc si´ na orzecznictwo Trybuna∏u, Prokurator zauwa˝y∏, ˝e
swoboda, przys∏ugujàca ustawodawcy w zakresie realizacji polityki karnej, obejmuje równie˝ wprowadzenie
bezpoÊredniego stosowania nowej ustawy dotyczàcej instytucji przedawnienia karalnoÊci, bez naruszenia zasady lex severior retro non agit. Takie naruszenie mog∏oby mieç miejsce jedynie w sytuacji przywrócenia z mocà wstecznà karalnoÊci pewnych czynów.
Odnoszàc si´ do orzeczeƒ Europejskiego Trybuna∏u przywo∏anych przez sàd pytajàcy, Prokurator podkreÊli∏, ˝e nie wszystkie zawarte w nich tezy znajdujà zastosowanie w odniesieniu do instytucji przedawnienia. Powo∏ujàc si´ na orzecznictwo Europejskiego Trybuna∏u, Prokurator zauwa˝y∏ równie˝, ˝e, jakkolwiek w oczywisty sposób, przed∏u˝enie okresu przedawnienia karalnoÊci jest niekorzystne dla oskar˝onych, nie mo˝e to
jednak byç traktowane jako naruszenie praw zagwarantowanych w art. 7 konwencji. Przed∏u˝enie przedawnienia karalnoÊci nie spowodowa∏o bowiem pogorszenia sytuacji prawnej oskar˝onych w zakresie odpowiedzialnoÊci karnej.
3. W piÊmie z 7 listopada 2008 r., w imieniu Sejmu stanowisko zajà∏ Marsza∏ek Sejmu, stwierdzajàc, ˝e zaskar˝ony art. 2 ustawy o zmianie k.k. jest zgodny ze wskazanymi w pytaniu prawnym wzorcami konstytucyjnymi.
Marsza∏ek zwróci∏ uwag´, ˝e art. 2 ustawy o zmianie k.k. stanowi, co do zasady, powtórzenie art. 15 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Przepisy wprowadzajàce Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 554, ze zm; dalej:
przepisy wprowadzajàce k.k.), która, jak stwierdzi∏ Sàd Najwy˝szy, stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej regu∏y intertemporalnej wyra˝onej w art. 4 § 1 k.k., przewidujàcej stosowanie ustawy nowej, z zastrze˝eniem jednak stosowania ustawy wczeÊniejszej w sytuacji, gdy jest ona wzgl´dniejsza dla sprawcy. Wskazany
art. 15 przepisów wprowadzajàcych k.k. by∏ równie˝ przedmiotem rozwa˝aƒ Trybuna∏u Konstytucyjnego w wyroku z 25 maja 2004 r., sygn. SK 44/03 (OTK ZU nr 5/A/2004, poz. 46). Zdaniem Marsza∏ka, ustalenia Trybuna∏u dokonane w powy˝szej sprawie majà równie˝ zastosowanie do pytania prawnego Sàdu Rejonowego w ˚yrardowie.
II
Na rozprawie w dniu 13 paêdziernika 2009 r. uczestnicy post´powania podtrzymali swoje wczeÊniejsze pisemne stanowiska.
III
Trybuna∏ Konstytucyjny zwa˝y∏, co nast´puje:
1. FunkcjonalnoÊç pytania prawnego.
Zaskar˝ony art. 2 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy – Kodeks karny (Dz. U. Nr 132, poz. 1109;
dalej: ustawa o zmianie k.k.) brzmi: „Do czynów pope∏nionych przed wejÊciem w ˝ycie niniejszej ustawy stosuje si´ przepisy Kodeksu karnego o przedawnieniu w brzmieniu nadanym tà ustawà, chyba ˝e termin
przedawnienia ju˝ up∏ynà∏”.
Przytoczony wy˝ej przepis ma charakter przepisu intertemporalnego. Nakazuje on stosowaç, do czynów
pope∏nionych przed wejÊciem w ˝ycie ustawy o zmianie k.k., przepisy kodeksu karnego dotyczàce przedawnienia wynikajàce z art. 102 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553, ze zm.;
– 1376 –
OTK ZU nr 9/A/2009
P 4/08
poz. 133
dalej: kodeks karny lub k.k.), w nowym brzmieniu, nadanym przez art. 1 pkt 2 ustawy o zmianie k.k. Art. 102
k.k. w nowym brzmieniu stanowi: „Je˝eli w okresie przewidzianym w art. 101 wszcz´to post´powanie przeciwko osobie, karalnoÊç pope∏nionego przez nià przest´pstwa okreÊlonego w § 1 pkt 1-3 ustaje z up∏ywem
10 lat, a w pozosta∏ych wypadkach – z up∏ywem 5 lat od zakoƒczenia tego okresu”.
Przewidziany w art. 101 § 1 k.k. okres, o którym mowa w art. 102 k.k., wynosi, zgodnie z art. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zmianie k.k., nadajàcym nowe brzmienie art. 101 § 1 pkt 4 k.k. – 5 lat. Oznacza to, ˝e ustawodawca, na
podstawie art. 2 ustawy o zmianie k.k. w zwiàzku z art. 102 k.k. w nowym brzmieniu, wyd∏u˝y∏ o kolejne 5 lat
w ustawie o zmianie k.k. okres przedawnienia karalnoÊci wyst´pków zagro˝onych karà pozbawienia wolnoÊci
nieprzekraczajàcà 5 lat.
Dotyczy to tak˝e wyd∏u˝enia okresu przedawnienia przest´pstwa z art. 296 § 1 k.k., o które oskar˝one zosta∏y osoby w sprawie rozpatrywanej przez sàd. W Êwietle stanu prawnego sprzed wejÊcia w ˝ycie ustawy
o zmianie k.k. (przed 3 sierpnia 2005 r.) okres przedawnienia karalnoÊci wspomnianego przest´pstwa wynosi∏
10 lat, zgodnie z ówczesnym brzmieniem art. 101 § 1 pkt 3 k.k., wyd∏u˝onych o kolejne 5 lat na podstawie
art. 102 k.k., jeÊli wszcz´to ju˝ post´powanie przeciwko osobom. Przy obowiàzywaniu poprzedniej regulacji
zarzucane oskar˝onym czyny uleg∏yby przedawnieniu: 20 listopada 2005 r., 10 kwietnia 2006 r., 12 kwietnia
i 4 grudnia 2006 r., odpowiednio do czynów pope∏nionych przez poszczególnych oskar˝onych – wyjaÊnia sàd.
Spowodowa∏oby to w konsekwencji umorzenie post´powania na podstawie art. 17 § 1 pkt 6 ustawy z dnia
6 czerwca 1997 r. – Kodeks post´powania karnego (Dz. U. Nr 89, poz. 555, ze zm; dalej: k.p.k.). WejÊcie w ˝ycie zaskar˝onego przepisu ustawy o zmianie k.k., nakazujàcego stosowaç nowà regulacj´ prawnà, dotyczàcà
przedawnienia, do czynów pope∏nionych w czasie obowiàzywania poprzedniej regulacji prawnej, przed∏u˝y∏o
wymienione wy˝ej okresy przedawnienia ka˝dego z czynów oskar˝onych o przest´pstwo z art. 296 § 1 k.k.
– o kolejne 5 lat.
Z uzasadnienia przytoczonego przez sàd wynika, ˝e odpowiedê Trybuna∏u Konstytucyjnego, na pytanie
prawne zadane przez sàd, jest sàdowi potrzebna do rozstrzygni´cia sprawy. Od odpowiedzi na to pytanie
prawne zale˝y rozstrzygni´cie sprawy toczàcej si´ przed sàdem. Dlatego, zgodnie z art. 193 Konstytucji oraz
po ustaleniu, ˝e pytanie prawne odpowiada wymogom okreÊlonym przez art. 32 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r.
o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) – Trybuna∏ podda∏ rozpoznaniu pytanie prawne sàdu.
2. Zakres zaskar˝enia. Istota problemu przedstawionego Trybuna∏owi do rozstrzygni´cia.
Zaskar˝ony przepis ustawy o zmianie k.k. budzi, zdaniem sàdu, zasadnicze zastrze˝enia co do jego zgodnoÊci ze wskazanymi wzorcami kontroli, a mianowicie z art. 7 ust. 1 zdanie drugie Konwencji o ochronie praw
cz∏owieka i podstawowych wolnoÊci, sporzàdzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61,
poz. 284, ze zm.; dalej: konwencja) oraz z art. 15 ust. 1 zdanie drugie Mi´dzynarodowego paktu praw obywatelskich i politycznych. Art. 7 ust. 1 konwencji brzmi: „Nikt nie mo˝e byç uznany za winnego pope∏nienia czynu polegajàcego na dzia∏aniu lub zaniechaniu dzia∏ania, który wed∏ug prawa wewn´trznego lub mi´dzynarodowego nie stanowi∏ czynu zagro˝onego karà w czasie jego pope∏nienia. Nie b´dzie równie˝ wymierzona kara
surowsza od tej, którà mo˝na by∏o wymierzyç w czasie, gdy czyn zagro˝ony karà zosta∏ pope∏niony”. Art. 15
ust. 1 paktu stanowi: „Nikt nie mo˝e byç skazany za czyn lub zaniechanie, które w myÊl prawa wewn´trznego
lub mi´dzynarodowego nie stanowi∏y przest´pstwa w chwili ich pope∏nienia. Nie mo˝e byç równie˝ zastosowana kara surowsza od tej, którà mo˝na by∏o wymierzyç w chwili pope∏nienia przest´pstwa. Je˝eli po pope∏nieniu przest´pstwa ustanowiona zostanie przez ustaw´ kara ∏agodniejsza za takie przest´pstwo, przest´pca
b´dzie mia∏ prawo z tego korzystaç”.
Sàd pytajàcy wyjaÊnia w swym uzasadnieniu, ˝e argumenty zaskar˝enia wià˝e z materialnym pojmowaniem instytucji przedawnienia. Sàd nawiàzuje tutaj do trwajàcej w doktrynie dyskusji wokó∏ formalnego i materialnego charakteru instytucji przedawnienia. Sama mo˝liwoÊç zmiany terminów przedawnienia przez ustawodawc´ nie jest przez sàd kwestionowana, bowiem instytucja ta musi byç „w∏aÊciwie dopasowana do
zmieniajàcych si´ relacji i norm spo∏ecznych w ramach kszta∏towania polityki karnej”. Ustawodawca, zaznacza
sàd, musi mieç mo˝liwoÊç elastycznego kszta∏towania poszczególnych elementów polityki karnej. Natomiast
„kwestià budzàcà spory i polemiki sà regulacje przepisów intertemporalnych stosowanych przez ustawodawc´” – podkreÊla sàd.
Wskazujàc, jako wzorce kontroli, przytoczone wy˝ej przepisy ratyfikowanych przez Polsk´ umów mi´dzynarodowych, sàd podkreÊla, ˝e obie normy aktów prawnomi´dzynarodowych zawierajà zasad´ nullum crimen
sine lege poenali oraz zasad´ lex severior retro non agit, zgodnie z którà nie mo˝na wymierzyç kary surowszej
od tej, którà mo˝na by∏o wymierzyç w czasie, gdy czyn zagro˝ony zosta∏ pope∏niony (art. 7 ust. 1 zdanie drugie konwencji oraz art. 15 ust. 1 zdanie drugie paktu). Dodatkowo, nadmienia sàd, w art. 15 ust. 1 paktu za-
– 1377 –
poz. 133
P 4/08
OTK ZU nr 9/A/2009
warta jest zasada lex mitior agit, zgodnie z którà mo˝na wymierzyç kar´ ∏agodniejszà od tej, która obowiàzywa∏a w czasie pope∏nienia przest´pstwa.
Sàd skar˝y art. 2 ustawy o zmianie k.k., poniewa˝, jego zdaniem, przepis ten narusza zasad´ lex severior
retro non agit – wynikajàcà z obu przepisów aktów prawnomi´dzynarodowych, wskazanych przez sàd jako
wzorce kontroli. To podstawowy zarzut skierowany przez sàd przeciwko zaskar˝onemu przepisowi.
Obydwa przepisy wskazane jako wzorce kontroli zawierajà, jak wspomniano, zakazy wymierzania kary surowszej od tej, którà mo˝na by∏o wymierzyç w momencie pope∏nienia przest´pstwa. Trybuna∏ pragnie podkreÊliç, ˝e zawarte we wskazanych przez sàd przepisach prawnomi´dzynarodowych zakazy sà formami sformu∏owania zasad wymierzania kary, a wi´c elementu normy materialnej okreÊlajàcej odpowiedzialnoÊç karnà. Nie
tylko wskazane przez sàd przepisy, ale ca∏y ust. 1 art. 7 konwencji oraz ca∏y ust. 1 art. 15 paktu okreÊlajà zasady prawnomaterialne odpowiedzialnoÊci karnej, uznane za powszechnie przyj´te standardy w paƒstwach
demokratycznych. Twierdzenie sàdu o niezgodnoÊci zaskar˝onego przepisu intertemporalnego ze wskazanymi wzorcami kontroli, wynikajàcymi z konwencji i paktu, opierajà si´ na tym, ˝e zaskar˝ony art. 2 ustawy
o zmianie k.k. narusza zasad´ lex severior retro non agit z powodu wyd∏u˝enia okresu przedawnienia, które,
zdaniem sàdu, jest instytucjà prawa materialnego.
Aby uzasadniç twierdzenie o naruszeniu przez zaskar˝ony przepis wskazanych wzorców kontroli, sàd
przyjmuje szerokie poj´cie „kary”, które, jego zdaniem, wynika ze wskazanych przepisów prawnomi´dzynarodowych. Przedawnienie jest, zdaniem sàdu, elementem prawnomaterialnej regulacji kary, której dotyczy zakaz
lex severior retro non agit. Zakaz ten wobec tego dotyczy, zdaniem sàdu, tak˝e przedawnienia, które w Êwietle poglàdów formu∏owanych przez sàd staje si´ elementem prawnomaterialnej odpowiedzialnoÊci karnej w zakresie kary. Przekonuje o tym nast´pujàcy fragment uzasadnienia pytania prawnego: „Sàd dochodzi do przekonania, i˝ kara jako termin zawarty we wskazanych aktach prawa mi´dzynarodowego, rozumiany szeroko
i autonomicznie wzgl´dem narodowych porzàdków prawnych, zawiera szerszà treÊç ni˝ tylko sama kara rozumiana jako jej rodzaj, wysokoÊç zagro˝enia ustawowego, w polskim systemie prawnym tak˝e instrumentarium
Êrodków karnych. To tak˝e mo˝liwoÊç jej wymierzenia w ogóle. Instytucja przedawnienia owà mo˝liwoÊç unicestwia, co ka˝e instytucj´ t´ traktowaç jako immanentny i wa˝ny element prawa materialnego zawartego
w terminie kara, którym pos∏ugujà si´ i Konwencja i Pakt”.
Sàd wyjaÊnia, ˝e doszed∏ do takiego przekonania, analizujàc orzecznictwo Europejskiego Trybuna∏u. Wynika z niego, zdaniem sàdu, mi´dzy innymi poglàd, ˝e poj´cia zawarte w konwencji majà charakter autonomiczny wobec ustawodawstwa i orzecznictwa krajowego; dotyczy to w szczególnoÊci poj´cia „kary”. „Zasady
intertemporalne z art. 7 Konwencji nale˝y odnosiç szeroko, nie tylko co do kary, ale tak˝e innych elementów
prawa karnego” – uzasadnia sàd. Inaczej jest w polskim porzàdku prawnym, gdy˝, zdaniem sàdu, „istniejàcà
w polskim porzàdku prawnym zasad´ nullum crimen sine lege wyra˝onà w art. 42 ust. 1 zdanie 1 Konstytucji
RP i zasad´ lex retro non agit, wyprowadzanà z art. 2 Konstytucji RP, Trybuna∏ Konstytucyjny interpretuje wàsko, odnoszàc zasady te na p∏aszczyênie przest´pstwo – konsekwencje jego pope∏nienia, do tych aspektów,
które decydujà o ocenie czynu podlegajàcego karze. Sà to tylko te elementy, które dotyczà odpowiedzialnoÊci karnej zwiàzanej z prawnomaterialnà ocenà czynu zabronionego pod groêbà kary przez ustawy obowiàzujàce w czasie jego pope∏nienia, a nie odnoszà si´ do tych elementów odpowiedzialnoÊci, które wynikajà z socjologicznych, politologicznych lub prakseologicznych refleksji ustawodawcy wprowadzanych do porzàdku
prawnego (por. wyrok TK z 25 maja 2004 r. SK 44/03). Trybuna∏ Konstytucyjny jednoczeÊnie zasadom intertemporalnym lex mitrior agit i lex severior retro non agit z art. 4 § 1 k.k. nie nadaje charakteru konstytucyjnego,
w szczególnoÊci nie widzi potrzeby wyprowadzania tych regu∏ z zasady rzàdów prawa” – twierdzi sàd.
Powy˝szy cytat wyjaÊnia zarazem, dlaczego sàd nie ma zaufania do wzorców kontroli konstytucyjnej
(w momencie wyst´powania z pytaniem prawnym sàd nie zna jeszcze wyroku z 15 paêdziernika 2008 r., sygn.
P 32/06, (OTK ZU nr 8/A/2008, poz. 138). Zdaniem sàdu, treÊç normatywna art. 7 ust. 1 zdanie pierwsze konwencji, ustalona na podstawie orzecznictwa Europejskiego Trybuna∏u, ró˝ni si´ w zakresie postawionego problemu, od treÊci normatywnej odpowiednich przepisów Konstytucji, w szczególnoÊci od art. 42 ust. 1 Konstytucji. W Êwietle art. 7 ust. 1 zdanie drugie konwencji, a tak˝e art. 15 ust. 1 zdanie drugie paktu, skoro
przedawnienie jest instytucjà materialnego prawa karnego, to wobec sprawcy czynu nie mo˝na stosowaç,
w momencie orzekania, surowszej regulacji w zakresie przedawnienia od tej, która obowiàzywa∏a w momencie pope∏nienia zarzucanego czynu. Tez´ t´ sàd uzasadnia w sposób nast´pujàcy: „Jak ju˝ zaznaczono wy˝ej
przedawnienie to nic innego jak zerwanie wi´zi pomi´dzy czynem a karà, prowadzi bowiem do sytuacji, ˝e
czyn by∏, ale d∏u˝ej ju˝ nie jest zagro˝ony karà. Powoduje ustanie owego zagro˝enia. Sprawca pope∏niajàc
czyn, znajàc funkcjonujàce w systemie prawnym okresy przedawnienia i majàc na uwadze, i˝ od paƒstwa b´dàcego stronà umowy mi´dzynarodowej, gwarantujàcej przestrzeganie norm tego aktu w ramach swojego porzàdku prawnego, z gwarancjà jakoÊci i przewidywalnoÊci norm prawa, mo˝e oczekiwaç, i˝ okres przedawnie-
– 1378 –
OTK ZU nr 9/A/2009
P 4/08
poz. 133
nia jego czynu b´dzie trwa∏ tak d∏ugo jak okreÊla to norma prawa materialnego w chwili pope∏nienia tego czynu. Sprawca pope∏nia czyn w czasie, gdy jego spo∏eczna szkodliwoÊç, stopieƒ winy, wszelkie wynikajàce zeƒ
implikacje materialne i oceny, sà ÊciÊle okreÊlone i dostosowane do konkretnie funkcjonujàcych norm spo∏ecznych, socjologicznych, etycznych. Pope∏nia ten czyn znajàc polityk´ karnà swojego ustawodawcy w zakresie
elementów materialnych prawa, tak w zakresie kary, jak i w zakresie przedawnienia. Zatem nie ma wàtpliwoÊci, ˝e je˝eli w toku biegu przedawnienia, zanim ono jeszcze nastàpi∏o, ustawodawca wyd∏u˝a okres przedawnienia, to takà zmian´ nale˝y uznaç na surowszà, mniej korzystnà dla sprawcy czynu. Zgodnie z wyk∏adnià
i orzecznictwem w zakresie art. 7 Konwencji zasady intertemporalne tam okreÊlone nale˝y odnosiç nie tylko
do kary, ale tak˝e innych elementów prawa materialnego, a immanentnà cz´Êcià tego prawa jest instytucja
przedawnienia”.
Powy˝szy cytat z uzasadnienia pytania prawnego stanowi istot´ argumentacji pytania prawnego sàdu wyjaÊniajàcego, dlaczego zaskar˝ony przepis art. 2 ustawy o zmianie k.k. narusza wskazane wzorce kontroli zawarte w art. 7 ust. 1 zdanie drugie konwencji oraz w art. 15 ust. 1 zdanie drugie paktu. W uzasadnieniu pytania prawnego sàd oÊwiadcza: „W swoich rozwa˝aniach Sàd pominie regu∏y i ich implikacje wzgl´dem
wskazanej instytucji zawarte w krajowym ustawodawstwie oraz Konstytucji, z uwagi na zakres pytania prawnego, istniejàce ju˝ w tej mierze orzecznictwo Trybuna∏u Konstytucyjnego i odniesie je wy∏àcznie do regu∏ zawartych w aktach prawa mi´dzynarodowego, które to regu∏y, ich interpretacja i wyk∏adnia prowadzi Sàd do zastrze˝eƒ opisanych w sentencji postanowienia”.
Trybuna∏ pragnie podkreÊliç, ˝e b∏´dne jest przekonanie sàdu, i˝ Trybuna∏ Konstytucyjny dokonuje kontroli zgodnoÊci ustaw z ratyfikowanymi umowami mi´dzynarodowymi w oderwaniu od swych wczeÊniejszych stosownych ustaleƒ, dotyczàcych zgodnoÊci ustaw z Konstytucjà. Trybuna∏ przypomina, ˝e Konstytucja jest najwy˝szym aktem prawnym w porzàdku prawnym Rzeczypospolitej Polskiej. Nie jest wi´c mo˝liwe dokonanie
kontroli zaskar˝onego przepisu ze wskazanymi przez sàd wzorcami kontroli, wynikajàcymi z ratyfikowanych
umów mi´dzynarodowych, w oderwaniu od przepisów Konstytucji oraz orzecznictwa Trybuna∏u zwiàzanego
z instytucjà przedawnienia karalnoÊci. TreÊç normatywna art. 7 zdanie pierwsze konwencji, podobnie jak innych przepisów konwencji, jest, co sàd pytajàcy trafnie zauwa˝a, kszta∏towana w orzecznictwie Europejskiego Trybuna∏u. Sàd konstytucyjny RP, jakim jest Trybuna∏ Konstytucyjny, uwzgl´dnia orzecznictwo Europejskiego Trybuna∏u, zw∏aszcza w przypadku, gdy wskazanym wzorcem kontroli jest przepis (norma) konwencji.
Jednak˝e to Trybuna∏ Konstytucyjny dokonuje kontroli zainicjowanej przez sàd pytajàcy na gruncie porzàdku
prawnego, w którym Konstytucja jest najwy˝szym aktem prawnym w Rzeczypospolitej Polskiej.
Z powy˝szych wzgl´dów Trybuna∏, przed przejÊciem do analizy instytucji przedawnienia w orzecznictwie
Europejskiego Trybuna∏u, przypomina swe ustalenia i oceny konstytucyjne dokonane, w zwiàzku z instytucjà
przedawnienia, w orzeczeniach dotyczàcych kontroli przepisów ustawowych z Konstytucjà. W niniejszej sprawie jest to tym bardziej istotne, ˝e w wyroku o sygn. akt P 32/06 (OTK ZU nr 8/A/2008, poz. 138) Trybuna∏ dokona∏ mi´dzy innymi oceny zgodnoÊci zaskar˝onego art. 2 ustawy o zmianie k.k. z art. 42 ust. 1 Konstytucji.
3. Przedawnienie karalnoÊci i jego przed∏u˝enie w orzecznictwie Trybuna∏u Konstytucyjnego.
Na wst´pie Trybuna∏ pragnie przypomnieç ustalenia dotyczàce istoty i charakteru przedawnienia, a tak˝e
znaczenia zmian regulacji prawnej dotyczàcej przedawnienia dla odpowiedzialnoÊci karnej, dokonane w wyroku z 25 maja 2004 r., sygn. SK 44/03 (OTK ZU nr 5/A/2004, poz. 46). W wyroku tym Trybuna∏ orzek∏, ˝e art. 15
ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Przepisy wprowadzajàce Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 554 i Nr 160,
poz. 1083 oraz z 1998 r. Nr 113, poz. 715; dalej: przepisy wprowadzajàce kodeks karny) jest zgodny z art. 2
i art. 42 ust. 1 Konstytucji.
Istota problemu przedstawionego w skardze, która zainicjowa∏a powy˝szà spraw´, dotyczy∏a tego, czy stosowanie nowych przepisów kodeksu karnego z 1997 r. o przedawnieniu i zatarciu skazania wobec czynów pope∏nionych przed jego wejÊciem w ˝ycie (czyli przed 1 wrzeÊnia 1998 r.) jest zgodne z Konstytucjà (art. 2 i art. 42
ust. 1). Skar˝àcy zarzucili art. 15 przepisów wprowadzajàcych kodeks karny niezgodnoÊç z dwiema, wywodzonymi z art. 2 i art. 42 ust. 1 Konstytucji, zasadami konstytucyjnymi, tj. zasadà lex retro non agit oraz lex severior retro non agit.
W wyroku tym Trybuna∏ Konstytucyjny stwierdzi∏ mi´dzy innymi, ˝e: „na gruncie prawa karnego instytucja
przedawnienia, jakkolwiek przez swojà powszechnoÊç stanowi element porzàdku prawa karnego, traktowana
jest jako element pewnej polityki karnej, a nie konstytucyjnie chronione prawo obywatela. Taki stan rzeczy ma
niewàtpliwie wp∏yw na pojmowanie relacji pomi´dzy zasadà lex retro non agit oraz zasadà nullum crimen sine
lege. Zasada lex retro non agit ma pe∏ne prze∏o˝enie na treÊç art. 42 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim przepis ten formu∏uje zasad´ nullum crimen sine lege. (…) Obywatel ma prawo oczekiwaç, ˝e b´dzie podlega∏ odpowiedzialnoÊci karnej na zasadach okreÊlonych w art. 42 ust. 1 Konstytucji. Nie mo˝e natomiast oczekiwaç
– 1379 –
poz. 133
P 4/08
OTK ZU nr 9/A/2009
korzyÊci, które dla niego mog∏yby wynikaç w zwiàzku z naruszeniem prawa ze wzgl´du na takà a nie innà polityk´ karnà, bo ta – w zale˝noÊci od istoty zagro˝eƒ zwiàzanych z konkretnymi przest´pstwami – mo˝e podlegaç modyfikacjom i zmianom. W tym sensie skar˝àcy przed wydaniem wyroku, czy nawet przed wszcz´ciem
post´powania karnego, nie mo˝e zak∏adaç, ˝e te elementy normy prawnej (porzàdku prawnego) zwiàzanej
z karalnoÊcià czynów, które nie stanowià prawa konstytucyjnie chronionego, nie ulegnà zmianie. Dlatego
w przypadku pope∏nienia przest´pstwa (oczywiÊcie je˝eli czyn by∏ uznawany za przest´pstwo w momencie jego pope∏nienia) nie mo˝na przesàdzaç o terminie przedawnienia”.
W omawianym wyroku Trybuna∏ zwróci∏ uwag´ na to, ˝e nale˝y odró˝niç dwie sytuacje wstecznego dzia∏ania przepisów dotyczàcych przedawnienia. Ocena konstytucyjna przepisów regulujàcych te odr´bne sytuacje winna byç odmienna.
Pierwsza sytuacja dotyczy przywrócenia z mocà wstecznà karalnoÊci czynów, których karalnoÊç ju˝ usta∏a, natomiast druga sytuacja dotyczy przed∏u˝enia biegu przedawnienia tych przest´pstw, których karalnoÊç
jeszcze nie usta∏a (nie minà∏ termin przedawnienia). Zaskar˝ony w omawianej sprawie art. 15 przepisów wprowadzajàcych kodeks karny nale˝y do drugiej ze wspomnianych kategorii.
PodkreÊlajàc, ˝e zawarta w art. 42 ust. 1 Konstytucji zasada nullum crimen sine lege jest podstawowym,
konstytucyjnie zapewnionym prawem cz∏owieka, wynikajàcym z zasady demokratycznego paƒstwa prawnego, Trybuna∏ zwróci∏ uwag´ na relacj´ mi´dzy zasadà nullum crimen sine lege a zasadà lex retro non agit – na
gruncie treÊci normatywnych art. 42 ust. 1 Konstytucji. Trybuna∏ w omawianym wyroku ustali∏, ˝e zasada nullum crimen sine lege jest szczególnym uj´ciem zasady lex retro non agit. Dlatego, na gruncie art. 42 ust. 1 Konstytucji, zasada lex retro non agit jest okreÊlana w takim zakresie, w jakim wynika to z zasady nullum crimen
sine lege. „Z art. 42 ust. 1 Konstytucji (a nie tylko art. 2 Konstytucji) wyprowadziç mo˝na zasad´ lex retro non
agit, ale tylko w takim zakresie, w którym pokrywa si´ ona z zasadà nullum crimen sine lege. Ujmujàc to inaczej, zasada nullum crimen sine lege stanowi pewien aspekt zasady lex retro non agit, która w tym zakresie
podlega konstytucyjnej ochronie na mocy art. 42 ust. 1. Zasada nullum crimen sine lege jest szczególnym uj´ciem zasady lex retro non agit dlatego, ˝e u jej podstaw znajduje si´ tak˝e wprowadzenie dla obywatela gwarancji, i˝ przepisy okreÊlajàce skutki prawne jego dzia∏ania obowiàzujàce w momencie podejmowania tego˝
nie ulegnà póêniej zmianie. Chodzi tu o zagwarantowanie obywatelowi, i˝ podj´te przez niego dzia∏anie nie
jest karalne, a je˝eli tak, to zagro˝one jest dok∏adnie okreÊlonà karà. Art. 42 ust. 1 Konstytucji mówi o czasie
pope∏nienia czynu jako o punkcie, w którym dany czyn ma byç zabroniony przez obowiàzujàcà ustaw´, aby
rodzi∏ odpowiedzialnoÊç karnà” – stwierdzi∏ Trybuna∏.
Podsumowujàc uzasadnienie wyroku w omawianej sprawie, Trybuna∏ podkreÊli∏, ˝e przed∏u˝enie przedawnienia karalnoÊci w sytuacji, kiedy termin przedawnienia jeszcze nie up∏ynà∏, nie jest obj´te gwarancjami konstytucyjnymi. Trybuna∏ wyjaÊni∏ to w sposób nast´pujàcy: „Decyzja ustawodawcy o przed∏u˝eniu okresów
przedawnienia znajduje tak˝e pewne usprawiedliwienie w zasadzie proporcjonalnoÊci (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Ustawodawca zobowiàzany jest bowiem reagowaç na zmieniajàce si´ okolicznoÊci faktyczne, a je˝eli
w zwiàzku z tym karanie sprawców w dalszym ciàgu okazuje si´ konieczne, nie mo˝na z niego zrezygnowaç.
Zmiana d∏ugoÊci okresów przedawnienia nie wp∏ywa ani na sam fakt karania, ani te˝ na wysokoÊç mo˝liwej do
wymierzenia kary. Regulacje przewidujàce przedawnienie nie majà charakteru gwarancyjnego, nie sà ustanawiane z uwagi na sprawc´ czynu zabronionego, lecz cel karania. Retroaktywnie dzia∏ajàce przed∏u˝enie okresów przedawnienia podlega ocenie w Êwietle zasady paƒstwa prawnego, nie jest jednak zwiàzane z naruszeniem praw nabytych ani ochronà zaufania w zakresie regulacji okreÊlajàcych karalnoÊç czynu zabronionego.
Z tych te˝ wzgl´dów nie sà one obj´te zakresem zastosowania gwarancyjnej zasady lex severior poenali retro
non agit. Tak˝e w normach prawa mi´dzynarodowego trudno by∏oby si´ doszukaç regulacji wykluczajàcych
mo˝liwoÊç przed∏u˝ania okresów przedawnienia (zob. W. Wróbel, Zmiana..., op.cit., s. 535 i podana tam literatura)”.
W powy˝szej sprawie Trybuna∏ nie dokonywa∏ kontroli zaskar˝onego przepisu w kontekÊcie zgodnoÊci
z normami prawnomi´dzynarodowymi, w szczególnoÊci z art. 7 ust. 1 konwencji i art. 15 ust. 1 paktu. Trybuna∏ zwróci∏ jednak uwag´, ˝e „zasada lex retro non agit w zakresie, w którym pokrywa si´ ona z zasadà nullum
crimen sine lege, jest zawarta we wszystkich aktach mi´dzynarodowych dotyczàcych praw i wolnoÊci cz∏owieka, np. w art. 7 Konwencji o Ochronie Praw Cz∏owieka i Podstawowych WolnoÊci, art. 9 Amerykaƒskiej Konwencji Praw Cz∏owieka, art. 7 ust. 2 Afrykaƒskiej Karty Praw Cz∏owieka i Ludów, art. 15 Mi´dzynarodowego
Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych. Je˝eli zaÊ chodzi o polskie ustawodawstwo, to by∏a ona zawarta zarówno w art. 98 ust. 2 Konstytucji marcowej z 1921 r., jak i w art. 68 ust. 4 Konstytucji kwietniowej z 1935 r.
W okresie PRL jej obowiàzywanie wywodzono z art. 1 kodeksu karnego zarówno z 1932 r., jak i z 1969 r., a po
1989 r. z konstytucyjnej zasady demokratycznego paƒstwa prawnego. Obecnie zasada ta zosta∏a wyra˝ona
w art. 42 ust. 1 Konstytucji z 1997 r. i powtórzona w art. 1 kodeksu karnego z 1997 r. Zasada lex retro non agit
– 1380 –
OTK ZU nr 9/A/2009
P 4/08
poz. 133
by∏a wielokrotnie przedmiotem orzecznictwa Trybuna∏u. W dziedzinie prawa karnego ma ona wyjàtkowe znaczenie, dlatego Konstytucja z 1997 r. wyrazi∏a jà w odr´bnym przepisie art. 42 ust. 1. Zdanie pierwsze tego
przepisu ∏àczy zasad´ lex retro non agit z zasadà nullum crimen sine lege; zdanie drugie wy∏àcza stosowanie
tej regu∏y co do czynów stanowiàcych przest´pstwo w myÊl prawa mi´dzynarodowego. (…) Dostrzegajàc wag´ zwiàzku obu zasad konstytucyjnych, podkreÊliç nale˝y, ˝e powinny byç one ujmowane w zakresie, w jakim
wynika z Konstytucji, a ten nie obejmuje przed∏u˝enia okresów przedawnienia karalnoÊci (w sytuacji gdy termin przedawnienia jeszcze nie up∏ynà∏)” – podkreÊli∏ Trybuna∏.
Szczególne znaczenie dla niniejszej sprawy majà ustalenia Trybuna∏u we wspomnianym wyroku z 15 paêdziernika 2008 r. o sygn. P 32/06. Trybuna∏ dokona∏ w nim oceny konstytucyjnej art. 1 pkt 2 oraz art. 2 ustawy
o zmianie k.k., orzekajàc, ˝e art. 1 pkt 2 ustawy o zmianie k.k. jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1, art. 42 ust. 1
i art. 45 ust. 1 Konstytucji oraz z art. 6 ust. 1 konwencji, a art. 2 ustawy o zmianie k.k. jest zgodny z art. 42 ust. 1
Konstytucji.
Przedmiotem kontroli by∏ wi´c, podobnie jak w niniejszej sprawie, art. 2 ustawy o zmianie k.k., aczkolwiek,
inaczej ni˝ w niniejszej sprawie, Trybuna∏ dokona∏ kontroli tego przepisu w zakresie zgodnoÊci z art. 42 ust. 1
Konstytucji. Przede wszystkim jednak, mimo formalnie innych wzorców kontroli ni˝ w rozpatrywanej sprawie,
Trybuna∏ wypowiedzia∏ si´, przy okazji rozpoznawania sprawy o sygn. P 32/06, mi´dzy innymi w odniesieniu
do problemu, który postawi∏ sàd w niniejszej sprawie. Trzeba jednak zaznaczyç, ˝e zakres problemów przedstawionych Trybuna∏owi w sprawie o sygn. P 32/06 by∏ znacznie szerszy, co wynika∏o z tego, ˝e kontroli konstytucyjnej poddano równie˝ art. 1 ust. 2 ustawy o zmianie k.k., a tak˝e dlatego, ˝e w sprawie o sygn. P 32/06
sàd pytajàcy wskaza∏, jako wzorce kontroli, oprócz art. 42 ust. 1, tak˝e inne przepisy Konstytucji, a mianowicie: art. 2, art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 konwencji. Oceniajàc zakres zaskar˝enia i problemy
konstytucyjne postawione Trybuna∏owi w sprawie o sygn. P 32/06, Trybuna∏ stwierdzi∏: „Kontrola konstytucyjnoÊci zaskar˝onych przepisów dotyczy w szczególnoÊci dwóch kwestii. Po pierwsze, czy zgodne z Konstytucjà jest przed∏u˝enie z 5 do 10 lat okresu, o jaki wyd∏u˝a termin przedawnienia wszcz´cie post´powania przeciwko osobie w sprawach zbrodni oraz wyst´pków zagro˝onych karà pozbawienia wolnoÊci przekraczajàcà
3 lata (art. 1 pkt 2 ustawy nowelizujàcej). Po drugie, czy zgodne z Konstytucjà jest zastosowanie wyd∏u˝onych
okresów przedawnienia do nieprzedawnionych na gruncie dotychczasowych przepisów czynów pope∏nionych
przed wejÊciem w ˝ycie przepisów przed∏u˝ajàcych okresy przedawnienia (art. 2 ustawy nowelizujàcej)”.
Drugi z wymienionych wy˝ej problemów w sprawie o sygn. P 32/06 jest tak˝e problemem w niniejszej sprawie, równie˝ w zwiàzku z kontrolà art. 2 ustawy o zmianie k.k. Inny by∏ natomiast w sprawie P 32/06 wzorzec
kontroli art. 2 ustawy o zmianie k.k.
Analizujàc treÊci normatywne art. 42 ust. 1 Konstytucji, wskazanego w sprawie o sygn. P 32/06 jako wzorzec kontroli konstytucyjnej art. 2 ustawy o zmianie k.k., Trybuna∏ podkreÊli∏ jego znaczenie, stwierdzajàc: „Art. 42
ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji, stanowiàcy, ˝e »odpowiedzialnoÊci karnej podlega ten tylko, kto dopuÊci∏
si´ czynu zabronionego pod groêbà kary przez ustaw´ obowiàzujàcà w czasie jego pope∏nienia«, wyra˝a dwie
fundamentalne zasady odpowiedzialnoÊci karnej (nullum crimen sine lege anteriori oraz nulla poena sine lege
anteriori), ÊciÊle zwiàzane w szczególnoÊci z zasadà domniemania niewinnoÊci, zawartà w art. 42 ust. 3 Konstytucji. Sà one »zasadami wymiaru sprawiedliwoÊci paƒstw cywilizowanych«, a ich rodowód si´ga Deklaracji
praw cz∏owieka i obywatela z roku 1789. Wskazany przez pytajàcy sàd, jako wzorzec kontroli konstytucyjnej,
art. 42 ust. 1 Konstytucji (zdanie drugie tego przepisu dotyczy karania za czyn stanowiàcy przest´pstwo w myÊl
prawa mi´dzynarodowego) formu∏uje w szczególnoÊci zakaz retroaktywnoÊci oznaczajàcy, ˝e »nie mogà byç
kwalifikowane jako czyny zabronione takie, które zosta∏y okreÊlone (powo∏ane do ˝ycia) w ustawie wchodzàcej w ˝ycie póêniej, po dokonaniu czynu«. Jednak˝e zakaz retroaktywnego dzia∏ania prawa, wynikajàcy z powy˝szego przepisu konstytucyjnego, ma postaç z∏agodzonà; jest zakazem retroaktywnoÊci przepisów niekorzystnych. Oznacza to »dopuszczenie retroaktywnoÊci w swoistych sytuacjach«, które »wynikajà
z tradycyjnego rozumienia odpowiedzialnoÊci karnej, stosowanego w krajach cywilizowanych, mianowicie
w przyznaniu retroaktywnoÊci tym ustawom, które sà korzystniejsze dla sprawców czynów. Tradycyjnie wówczas paƒstwa cywilizowane przyjmujà zasad´, ˝e sprawca czynu odpowiada w myÊl ustawy traktujàcej ∏agodniej jego post´powanie, chocia˝by ustawa ta wesz∏a w ˝ycie po dokonaniu czynu. Tym bardziej te˝ stosowaç
nale˝y ustaw´ póêniejszà, o ile w ogóle depenalizuje ona okreÊlone zachowanie« (P. Sarnecki, uwagi do art. 42,
[w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. III, red. L. Garlicki, Warszawa 2003, s. 1-3)”.
Podtrzymujàc dotychczasowà lini´ orzeczniczà Trybuna∏u dotyczàcà oceny instytucji przedawnienia na
gruncie Konstytucji, w szczególnoÊci w kontekÊcie wzorców art. 42 ust. 1, Trybuna∏ zwróci∏ uwag´, ˝e w art. 42
ust. 1 Konstytucji zawarte sà dwie przes∏anki odpowiedzialnoÊci karnej: przes∏anka materialnoprawna i przes∏anka temporalna. Ich istot´ i funkcj´ nale˝y odró˝niç. W omawianym wyroku Trybuna∏ stwierdzi∏ mi´dzy innymi: „Przepis ten w zdaniu pierwszym okreÊla nie tylko istot´ przes∏anek materialnoprawnych odpowiedzial-
– 1381 –
poz. 133
P 4/08
OTK ZU nr 9/A/2009
noÊci karnej (»kto dopuÊci∏ si´ czynu zabronionego pod groêbà kary przez ustaw´«), ale tak˝e istot´ przes∏anki temporalnej odpowiedzialnoÊci karnej. Przes∏anki materialnej odpowiedzialnoÊci karnej za czyn przest´pczy
okreÊlone sà bowiem «przez ustaw´ obowiàzujàcà w czasie jego pope∏nienia«. Chocia˝ wi´c art. 42 ust. 1 Konstytucji nie reguluje kwestii przedawnienia, która pozostawiona jest ustawodawcy, to jednak ustawa regulujàca przedawnienie karalnoÊci winna byç brana pod uwag´ przez sàd karny przy orzekaniu. Wyznacza ona bowiem czasowy zakres korzystania przez uprawniony organ z kompetencji w zakresie prawnokarnej kwalifikacji
czynu oraz zwiàzanej z tym sankcji karnej. Instytucja przedawnienia w sposób nierozerwalny zwiàzana jest
wi´c z orzekaniem o przest´pstwie i sankcjà karnà za jego pope∏nienie. W takim sensie winna ona byç brana
pod uwag´ jako »ustawa obowiàzujàca w czasie pope∏nienia czynu zabronionego pod groêbà kary przez sàd
orzekajàcy«. Sàd, dokonujàc wyboru pomi´dzy ustawà nowà i ustawà poprzednio obowiàzujàcà, musi
uwzgl´dniç czasowe ograniczenia w stosowaniu ustawy, jakie mogà wynikaç z przepisów o przedawnieniu.
O ile jednak kompetencja prawnokarna sàdu nie wygas∏a, kwestia d∏ugoÊci terminów na gruncie ustawy nowej i poprzednio obowiàzujàcej nie ma znaczenia dla stosowania zasady lex mitior agit – stwierdza si´ w doktrynie prawa karnego. TreÊç normatywna art. 42 ust. 1 ma wi´c stosunkowo wàski zakres zastosowania. »Konstytucyjnym warunkiem stosowania sankcji karnej czyni ona wy∏àcznie historycznà karalnoÊç ocenianego
czynu w momencie jego pope∏nienia. Regulacje dotyczàce kwestii przedawnienia dla oceny tej nie majà znaczenia. Stàd ich póêniejsza zmiana nie mo˝e byç kwestionowana jako naruszenie wspomnianego przepisu«
(W. Wróbel, Zmiana normatywna i zasady intertemporalne w prawie karnym, Kraków 2003, s. 545, s. 528)”.
W omawianej sprawie o sygn. P 32/06 Trybuna∏ nie podzieli∏ poglàdu sàdu pytajàcego, ˝e przez „wielokrotne wyd∏u˝anie terminów przedawnienia, »poprzez kolejne zmiany stanu prawnego w tym zakresie«, (...) »ustawa karna, która jest podstawà pociàgni´cia do odpowiedzialnoÊci karnej, ulega wielokrotnym zmianom i nie
jest tà, która obowiàzywa∏a w chwili pope∏nienia czynu«. Zaskar˝one przepisy, wyd∏u˝ajàc okresy przedawnienia karalnoÊci, nie zmieni∏y podstaw pociàgni´cia do odpowiedzialnoÊci karnej za okreÊlone czyny zabronione pod groêbà kary, lecz zmieni∏y (wyd∏u˝y∏y) czasowe ramy zastosowania tej odpowiedzialnoÊci karnej, które sàd winien uwzgl´dniç przy orzekaniu, bioràc pod uwag´, czy wspomniane czyny uleg∏y przedawnieniu czy
te˝ nie”.
Korzystajàc z szerszego przedmiotu zaskar˝enia dotyczàcego ustawy o zmianie k.k. oraz z tego, ˝e kontrola konstytucyjna w sprawie P 32/06 dotyczy∏a tak˝e badania zgodnoÊci zaskar˝onych przepisów z zasadà
ochrony zaufania obywateli i zasadà ochrony praw nabytych, wyprowadzanymi z art. 2 Konstytucji, Trybuna∏
stwierdzi∏ jednoznacznie, ˝e przepisy przed∏u˝ajàce przedawnienie karalnoÊci czynów, których termin
przedawnienia jeszcze nie up∏ynà∏, nie naruszajà zasady lex severior poenali retro non agit. Natomiast przepisy, które wprowadzajà ponownà karalnoÊç czynów zabronionych, mimo up∏ywu terminu przedawnienia, naruszajà zasad´ ochrony zaufania obywateli i wynikajàcy z niej zakaz retroaktywnoÊci.
Podtrzymujàc swà dotychczasowà lini´ orzeczniczà, Trybuna∏ Konstytucyjny, w zwiàzku z niniejszà sprawà,
przypomina nast´pujàcy fragment uzasadnienia wyroku w sprawie o sygn. P 32/06, majàcy dla niniejszej sprawy istotne znaczenie: „Trybuna∏ Konstytucyjny podtrzymuje przyjmowany w doktrynie poglàd, ˝e retroaktywnie dzia∏ajàce przed∏u˝enie okresów przedawnienia podlega ocenie w perspektywie zasady paƒstwa prawnego, nie jest jednak zwiàzane z naruszeniem praw nabytych, ani ochronà zaufania w zakresie regulacji
okreÊlajàcych karalnoÊç czynu zabronionego. Z tych te˝ wzgl´dów nie sà one obj´te zakresem zastosowania
gwarancyjnej zasady lex severior poenali retro non agit. Natomiast »ustawa wprowadzajàca ponownà karalnoÊç czynu zabronionego, pomimo up∏ywu terminu przedawnienia, jest wi´c z tego powodu niedopuszczalna
i narusza zasad´ ochrony zaufania oraz wynikajàcy z niej zakaz retroaktywnoÊci«. Jest to bowiem sytuacja retroaktywnoÊci dotyczàca »zamkni´tych stanów faktycznych», wykazujàca podobieƒstwo do wprowadzenia
z mocà wstecznà karalnoÊci okreÊlonych zachowaƒ (…)”.
W sprawie o sygn. P 32/06 Trybuna∏ ustali∏, ˝e zaskar˝ony art. 2 ustawy nowelizujàcej k.k. nie narusza zasady lex severior poenali retro non agit. Z art. 2 ustawy o zmianie k.k. wynika jednoznacznie, ˝e do czynów pope∏nionych przed wejÊciem w ˝ycie ustawy o zmianie k.k. nie stosuje si´ znowelizowanych przepisów kodeksu karnego o przedawnieniu, wyd∏u˝ajàcych okresy przedawnienia karalnoÊci, jeÊli termin przedawnienia ju˝ up∏ynà∏.
Dlatego w powy˝szej sprawie Trybuna∏ stwierdzi∏ te˝, ˝e „sàd karny mo˝e orzekaç bez naruszenia czasowych
granic swej kompetencji, wynikajàcych z ustawy regulujàcej instytucj´ przedawnienia, nie naruszajàc obietnicy
ustawodawcy o niekaralnoÊci, które zrealizowa∏aby si´ wówczas, gdyby up∏ynà∏ ju˝ okres przedawnienia”.
4. Przedawnienie i jego przed∏u˝enie w Êwietle treÊci normatywnych art. 7 ust. 1 konwencji i art. 15 ust. 1
paktu oraz orzecznictwa Europejskiego Trybuna∏u.
Sàd pytajàcy twierdzi, ˝e ocena postawionego przez niego problemu wyglàda inaczej w Êwietle art. 42 ust. 1
Konstytucji oraz w Êwietle orzecznictwa Trybuna∏u Konstytucyjnego ni˝ w Êwietle wskazanych przez niego
– 1382 –
OTK ZU nr 9/A/2009
P 4/08
poz. 133
wzorców kontroli, a mianowicie art. 7 ust. 1 zdanie drugie konwencji oraz art. 15 ust. 1 zdanie drugie paktu.
Trybuna∏ przeszed∏ wi´c do analizy treÊci normatywnych wskazanych wy˝ej wzorców kontroli.
W ustaleniu treÊci normatywnych art. 7 ust. 1 zdanie drugie konwencji, a w konsekwencji tak˝e art. 15 ust. 1
zdanie drugie paktu, szczególnie przydatna mo˝e byç analiza orzecznictwa Europejskiego Trybuna∏u orzekajàcego na gruncie konwencji. Sàd pytajàcy wskazuje, jako wzorzec kontroli, tylko zdanie drugie art. 7 ust. 1
konwencji, zawierajàce zasad´ lex severior poenali retro non agit. Europejski Trybuna∏ dokonuje wyk∏adni powy˝szej zasady w Êcis∏ym zwiàzku z ca∏ym przepisem art. 7 ust. 1 konwencji. Dlatego Trybuna∏ Konstytucyjny,
w zwiàzku z rozpoznaniem niniejszej sprawy, si´gnà∏ do odpowiednich orzeczeƒ Europejskiego Trybuna∏u,
ukazujàcych treÊç normatywnà ca∏ego art. 7 ust. 1 konwencji.
Dokonujàc oceny zaskar˝onych przepisów: art. 1 pkt 2 i art. 2 ustawy o zmianie k.k., Trybuna∏ w wyroku
o sygn. P 32/06 przypomnia∏, przy okazji badania zgodnoÊci zaskar˝onych przepisów z art. 6 ust. 1 konwencji, wskazanym równie˝ jako wzorzec kontroli, ˝e „ustalenia Europejskiego Trybuna∏u Praw Cz∏owieka, orzekajàcego na gruncie Konwencji, dotyczàce istoty i skutków przed∏u˝enia przedawnienia dla odpowiedzialnoÊci
karnej, sà dalece zbie˝ne z linià orzeczniczà Trybuna∏u oraz jego ustaleniami na tle rozpatrywanej sprawy”.
W sprawie o sygn. P 32/06 sàd pytajàcy nie wskaza∏ art. 7 ust. 1 konwencji jako wzorca kontroli zaskar˝onych przepisów ustawy o zmianie k.k. Jednak˝e przy okazji badania zgodnoÊci tych przepisów z art. 6 ust. 1
konwencji, Trybuna∏ przytoczy∏ jedno z charakterystycznych orzeczeƒ Europejskiego Trybuna∏u dotyczàce wymogów, jakie wynikajà z art. 7 (ust. 1) konwencji, aby przed∏u˝enie przedawnienia nie naruszy∏o tego przepisu konwencji. Przypominajàc t´ spraw´ rozpatrywanà przez Europejski Trybuna∏, Trybuna∏ Konstytucyjny przytoczy∏ obszerny fragment orzeczenia Europejskiego Trybuna∏u w sprawie Coëme i inni przeciwko Belgii
z 22 czerwca 2000 r., z którego to orzeczenia jednoznacznie wynika, ˝e nie stanowi naruszenia art. 7 konwencji przed∏u˝enie przedawnienia przez przepisy ustawodawcy krajowego, zarzucanych czynów, je˝eli termin
przedawnienia tych czynów, na gruncie dotychczasowych przepisów, jeszcze nie up∏ynà∏.
„W orzeczeniu z 22 czerwca 2000 r. w sprawie Coëme i inni przeciwko Belgii (sygn. 32492/96, 32547/96,
32548/96, 33209/96 oraz 33210/96) – Europejski Trybuna∏ Praw Cz∏owieka stwierdzi∏ mi´dzy innymi: Przed∏u˝enie okresu przedawnienia wprowadzone przez ustaw´ z 24 grudnia 1993 r. i jego bezpoÊrednie zastosowanie przez Sàd Kasacyjny, spowodowa∏y z pewnoÊcià wyd∏u˝enie okresu, w czasie którego kontynuowane mog∏o byç post´powanie niekorzystne dla skar˝àcych, niweczàce zw∏aszcza ich oczekiwania. Tego rodzaju
sytuacja nie pociàga za sobà jednak naruszenia praw gwarantowanych przez art. 7, poniewa˝ nie mo˝na interpretowaç tego przepisu jako uniemo˝liwiajàcego wyd∏u˝enie okresów przedawnienia, z powodu bezpoÊredniego zastosowania ustawy proceduralnej, skoro zarzucane fakty nigdy si´ nie przedawni∏y. Problem ewentualnego naruszenia art. 7 dotyczy∏by przepisu, który powodowa∏by przywrócenie mo˝liwoÊci sankcjonowania
faktów, które sta∏y si´ niekaralne w wyniku przedawnienia, które ju˝ si´ dokona∏o – nie dotyczy rozpatrywanego przypadku (…)” – zwróci∏ uwag´ Trybuna∏ w wyroku o sygn. P 32/06.
Trybuna∏ Konstytucyjny, w zwiàzku z niniejszà sprawà, pragnie przypomnieç, ˝e Europejski Trybuna∏,
w powy˝szym wyroku, odnoszàc si´ do argumentacji skar˝àcych w kontekÊcie treÊci normatywnych art. 7
konwencji, stwierdzi∏, ˝e prawa skar˝àcych nie zosta∏y naruszone, poniewa˝ ich czyny stanowi∏y naruszenie
prawa w momencie, w którym zosta∏y pope∏nione, a wymierzone im kary nie sà surowsze od tych, które by∏yby zastosowane w momencie dokonania tych czynów. Europejski Trybuna∏ stwierdzi∏ w omawianym wyroku, i˝ „skar˝àcy nie doznali, z powodu wejÊcia w ˝ycie ustawy z 24 grudnia 1993 r., sankcji surowszej od tej,
która dotkn´∏aby ich w momencie pope∏nienia czynów przest´pczych”, dlatego ich prawa wynikajàce z art. 7 konwencji nie zosta∏y naruszone. Europejski Trybuna∏ przypomnia∏ przy tej okazji swoje orzeczenie w sprawie Welch przeciwko Wielkiej Brytanii z 9 lutego 1995 r., na które powo∏uje si´ sàd pytajàcy w niniejszej sprawie.
W omawianym wyroku Europejski Trybuna∏ przypomnia∏, w Êwietle swego orzecznictwa, istot´ treÊci normatywnych art. 7 konwencji, dalece zbie˝nych z istotà treÊci normatywnych art. 42 ust. 1 Konstytucji RP. Europejski Trybuna∏ stwierdzi∏ mi´dzy innymi: „Trybuna∏ przypomina, ˝e zgodnie ze swym orzecznictwem, art. 7 poÊwi´cony jest przede wszystkim zasadzie okreÊlajàcej legalnoÊç przest´pstw i kar (nullum crimen, nulla poena
sine lege). Zakazuje on w szczególnoÊci odnosiç stosowanie przest´pstw do faktów, które wczeÊniej nie by∏y
przest´pstwami, a ponadto nakazuje nie stosowaç ustawy karnej w sposób nadmiernie surowy ze szkodà dla
oskar˝onego, na przyk∏ad poprzez zastosowanie analogii. Wynika z tego, ˝e ustawa powinna okreÊlaç jasno
przest´pstwa i kary za nie, stanowiàce sankcje. Warunek ten jest spe∏niony, jeÊli sàdzony mo˝e wiedzieç, na
podstawie brzmienia odpowiedniego przepisu i w miar´ potrzeby wyk∏adni dokonywanej przez sàdy, jakie
dzia∏ania i zaniechania powodujà jego odpowiedzialnoÊç karnà”.
W innym fragmencie omawianego wyroku Europejski Trybuna∏ podkreÊli∏ jednoznacznie, ˝e „art. 7 zawiera z pewnoÊcià zakaz retroaktywnoÊci, ale ten zakaz dotyczy tylko okreÊlenia przest´pstw i kar i nie ma zastosowania do przepisów proceduralnych, zw∏aszcza do przedawnienia”.
– 1383 –
poz. 133
P 4/08
OTK ZU nr 9/A/2009
Europejski Trybuna∏ podkreÊla∏ tak˝e w innych swoich orzeczeniach, ˝e art. 7 konwencji okreÊla prawnomaterialne przes∏anki odpowiedzialnoÊci karnej, a zawarta w zdaniu drugim art. 7 ust. 1 konwencji zasada lex
severior poenali retro non agit dotyczy zakazu retroaktywnoÊci w zakresie wymierzania kary surowszej od tej,
którà mo˝na by∏o wymierzyç w czasie, gdy czyn zagro˝ony karà zosta∏ pope∏niony.
TreÊç normatywna art. 7 ust. 1 zdanie drugie konwencji dotyczy wi´c zakazu retroaktywnoÊci wymierzania
kary surowszej od tej, którà mo˝na by∏o wymierzyç w chwili pope∏nienia przest´pstwa. Chodzi o kar´ jako element normy prawnomaterialnej okreÊlajàcej odpowiedzialnoÊç karnà. Przypomnia∏ to Europejski Trybuna∏ w wyroku, który przywo∏uje sàd pytajàcy w niniejszej sprawie, a mianowicie w sprawie Achour przeciw Francji z 29 marca 2006 r. (skarga nr 67335/01), w zwiàzku z zarzutem skar˝àcego, ˝e ponowny czyn przest´pczy (recydywa)
zosta∏ osàdzony na podstawie nowego kodeksu karnego, a wymierzona mu kara jest surowsza od tej, którà wymierzono by mu na podstawie dawnych przepisów, co, zdaniem skar˝àcego, narusza art. 7 konwencji.
Europejski Trybuna∏ podkreÊli∏, ˝e recydywa to pope∏nienie drugiego czynu przest´pczego w okreÊlonym, wynikajàcym z przepisów prawa, czasie, od pope∏nienia poprzedniego przest´pstwa. Nowy kodeks
wyd∏u˝y∏ ten okres z pi´ciu do dziesi´ciu lat. Europejski Trybuna∏, wyjaÊniajàc jak wyglàda zastosowanie zasady lex severior poenali retro non agit w rozpatrywanej sprawie, zwiàzanej z wejÊciem w ˝ycie nowej, surowszej regulacji dotyczàcej recydywy, stwierdzi∏ mi´dzy innymi, ˝e zastosowanie nowej regulacji dotyczàcej recydywy, wyd∏u˝ajàcej okres mi´dzy pope∏nionymi przest´pstwami z pi´ciu do dziesi´ciu lat, jest
dopuszczalne wobec tych przest´pstw pope∏nionych ponownie, które zosta∏y pope∏nione po wejÊciu w ˝ycie
nowej regulacji. „Poniewa˝ nowa regulacja prawna wesz∏a w ˝ycie 1 marca 1994 r., mo˝na by∏o jà zastosowaç, skoro skar˝àcy pope∏ni∏ nowe przest´pstwa w ciàgu 1995 roku, w taki sposób, ˝e skar˝àcy by∏ w sytuacji prawnej recydywisty z powodu pope∏nienia nowych przest´pstw” – podkreÊli∏ Europejski Trybuna∏, odrzucajàc argumenty skar˝àcego, którego zdaniem wygas∏ ju˝, w momencie pope∏nienia nast´pnego
przest´pstwa, okres recydywy przewidziany w momencie pope∏nienia pierwszego przest´pstwa, co daje mu
swoiste prawo do zatarcia pierwszego skazania.
Odrzucajàc te argumenty, Europejski Trybuna∏ przypomnia∏, ˝e pierwszy wyrok skazujàcy (prawomocny)
skar˝àcego zapad∏ 16 paêdziernika 1984 r., nie zosta∏ zatarty i figurowa∏ „na koncie” skar˝àcego. Sàd krajowy
s∏usznie wi´c wzià∏ pod uwag´ dat´ pierwszego skazania, ustalajàc stan recydywy, przy oczywistym za∏o˝eniu, ˝e owo „pierwsze skazanie” i powaga rzeczy osàdzonej, która jest z nim zwiàzana, nie zosta∏y w ˝aden
sposób zmodyfikowane lub wzruszone w jakikolwiek inny sposób w wyniku przyj´cia nowej ustawy.
Trybuna∏ Konstytucyjny zwraca uwag´, ˝e Europejski Trybuna∏ jasno oddziela w swoim orzecznictwie materialnoprawne treÊci normatywne odpowiedzialnoÊci karnej, zawarte w art. 7 ust. 1 konwencji, dotyczàce zdania drugiego tego przepisu, zawierajàcego zasad´ lex severior poenali retro non agit, od instytucji recydywy,
która, podobnie jak instytucja przedawnienia, jest elementem polityki karnej danego paƒstwa. Przy tej okazji
Europejski Trybuna∏ przypomnia∏: „Trybuna∏ uwa˝a, ˝e wybór przez dane paƒstwo takiego lub innego systemu
karnego nie nale˝y w zasadzie do kontroli europejskiej wykonywanej przez Trybuna∏, pod warunkiem, ˝e przyj´ty system nie narusza zasad konwencji”.
Powy˝sze rozumienie treÊci normatywnych art. 7 ust. 1 konwencji, okreÊlajàcego materialnoprawne przes∏anki odpowiedzialnoÊci karnej oraz rozumienie zawartego w nim zakazu retroaktywnoÊci, przypomnia∏ Europejski Trybuna∏ w wyroku z 21 stycznia 2003 r., w sprawie Veeber przeciwko Estonii (skarga nr 45771/99).
W sprawie tej skar˝àcy zarzuci∏ w skardze sàdom krajowym naruszenie art. 7 ust. 1 konwencji, poniewa˝ zosta∏ on skazany równie˝ za przest´pstwa pope∏nione w latach 1993-1994 na podstawie ustawodawstwa karnego, które wesz∏o w ˝ycie 13 stycznia 1995 r. Skar˝àcy zosta∏ skazany za przest´pstwo ciàg∏e z powodu czynów, które pope∏ni∏ w latach 1993-1996. Europejski Trybuna∏ ustali∏, ˝e cz´Êç tych czynów pope∏nionych przez
skar˝àcego zosta∏a pope∏niona w okresie wczeÊniejszym od wejÊcia w ˝ycie ustawy karnej (13 stycznia 1995 r.)
i w tym zakresie uzna∏ zasadnoÊç skargi. Europejski Trybuna∏ zaznaczy∏, ˝e Sàd Najwy˝szy Estonii wyda∏ wyroki w sprawie skar˝àcego w kwietniu 1997 r. i styczniu 1998 r. dotyczàce zarzucanych czynów, które skar˝àcy pope∏ni∏ w latach 1993-1994, a wi´c w czasie kiedy obowiàzywa∏o inne ustawodawstwo. Ponadto, wbrew
twierdzeniu strony rzàdowej, Europejski Trybuna∏ ustali∏, ˝e przyj´ta przez sàdy krajowe wyk∏adnia (˝e jest to
przest´pstwo ciàg∏e) i zastosowanie nowej ustawy, która nie obowiàzywa∏a w czasie pope∏nienia czynów
w 1993 i 1994 r. – mia∏y wp∏yw na wi´kszà surowoÊç kary.
WyjaÊniajàc treÊci normatywne art. 7 konwencji, Europejski Trybuna∏ przypomnia∏, w zwiàzku z powy˝szà
sprawà, swà lini´ orzeczniczà: „zgodnie z orzecznictwem Trybuna∏u, art. 7 Konwencji nie ogranicza si´ do zakazu stosowania retroaktywnego prawa karnego na niekorzyÊç oskar˝onego; poÊwi´cony jest tak˝e, w sposób bardziej ogólny, zasadzie legalnoÊci przest´pstw i kar (nullum crimen, nulla poena sine lege) oraz zasadzie niestosowania ustawy karnej w sposób nadmierny, na niekorzyÊç oskar˝onego. Wynika z tego, ˝e ka˝de
przest´pstwo musi byç jasno okreÊlone przez ustaw´. Warunek ten jest spe∏niony, jeÊli podsàdny mo˝e wie-
– 1384 –
OTK ZU nr 9/A/2009
P 4/08
poz. 133
dzieç, opierajàc si´ na brzmieniu stosownego przepisu i, w miar´ potrzeby, na wyk∏adni dokonywanej przez
sàdy, jakie dzia∏ania i zaniechania powodujà odpowiedzialnoÊç karnà”.
Trybuna∏ Konstytucyjny zwraca uwag´, ˝e obydwa wskazane przez sàd pytajàcy wzorce kontroli, a mianowicie art. 7 ust. 1 zdanie drugie konwencji oraz art. 15 ust. 1 zdanie drugie paktu, okreÊlajà t´ samà zasad´ lex
severior poenali retro non agit. Zasada ta ma w obydwu powy˝szych przepisach niemal identyczne brzmienie,
które, interpretowane w kategoriach przepisów art. 7 konwencji oraz art. 15 paktu, majà takie samo znaczenie
normatywne, zw∏aszcza jeÊli weêmie si´ pod uwag´ powszechnie przyj´te regu∏y wyk∏adni oraz wspólnot´
standardów demokratycznych, na jakich opierajà si´ powy˝sze przepisy aktów prawnomi´dzynarodowych.
Zdaniem Trybuna∏u Konstytucyjnego, wskazanà wy˝ej treÊç normatywnà art. 7 ust. 1 zdanie drugie konwencji
odnosi si´ odpowiednio do treÊci normatywnej art. 15 ust. 1 zdanie drugie paktu.
Trybuna∏ Konstytucyjny, w zwiàzku z niniejszà sprawà, pragnie zwróciç uwag´, ˝e przytoczona wy˝ej zasada lex severior poenali retro non agit, wskazana przez sàd pytajàcy jako wzorzec kontroli wynikajàcy z art. 7
ust. 1 zdanie drugie konwencji oraz art. 15 ust. 1 zdanie drugie paktu, nie jest zamieszczona expressis verbis
w art. 42 ust. 1 Konstytucji, ale, jak wskazano wy˝ej, Trybuna∏ Konstytucyjny ustali∏, ˝e mo˝na jà wyprowadziç
z treÊci normatywnych art. 42 ust. 1 Konstytucji (zob. zw∏aszcza wyrok w sprawie P 32/06). Sàd pytajàcy jest
wi´c w b∏´dzie, twierdzàc, ˝e Trybuna∏ Konstytucyjny nie nadaje charakteru konstytucyjnego zasadom intertemporalnym lex severior retro non agit i lex mitior agit.
Wbrew temu, co twierdzi sàd, instytucja przedawnienia, jak to wynika zarówno z orzecznictwa Europejskiego Trybuna∏u, jak i Trybuna∏u Konstytucyjnego, tworzy ramy czasowe dla orzecznictwa sàdowego, a nie przes∏ank´ materialnoprawnà orzekania o winie i karze. Dopóki czyn zarzucany nie przedawni∏ si´, sàd orzeka w ramach swych kompetencji. Przedawnienie, wbrew temu, co twierdzi sàd, jest instytucjà polityki karnej, a nie
elementem szeroko poj´tej kary. Równie˝ na gruncie konwencji oraz paktu, ustawodawca mo˝e wyd∏u˝yç
okres przedawnienia zarzucanego czynu, ale jego osàdzenie b´dzie mo˝liwe pod warunkiem, ˝e karalnoÊç takiego czynu nie przedawni∏a si´ na gruncie dotychczasowych przepisów. Nie jest wi´c dopuszczalne, tak˝e na
gruncie konwencji i paktu, przywrócenie karalnoÊci czynu ju˝ przedawnionego. Zasada lex severior poenali retro non agit, którà sàd przywo∏uje jako wzorzec kontroli zaskar˝onego przepisu art. 2 ustawy o zmianie ustawy k.k., nie dotyczy wi´c przedawnienia, ale kary (sankcji) jako elementu prawnomaterialnej odpowiedzialnoÊci karnej. Dlatego poglàd sàdu, ˝e wyd∏u˝ajàc okres przedawnienia zarzucanego czynu obowiàzujàcy
w chwili pope∏nienia tego czynu, ustawodawca narusza zasad´ lex severior poenali retro non agit, wynikajàcà
ze wskazanych wzorców kontroli, jest b∏´dny.
Trybuna∏ Konstytucyjny pragnie zwróciç uwag´, i˝ przekonanie sàdu pytajàcego, ˝e treÊç normatywna
wskazanych wzorców kontroli wywodzonych z art. 7 ust. 1 zdanie drugie konwencji oraz z art. 15 ust. 1 zdanie drugie paktu, w sposób istotny ró˝ni si´ od treÊci normatywnej art. 42 ust. 1 Konstytucji, ustalonej w orzecznictwie Trybuna∏u Konstytucyjnego – jest pozbawione podstaw.
Zasada lex severior poenali retro non agit dotyczy regulacji prawnomaterialnej odpowiedzialnoÊci karnej.
Instytucja przedawnienia tworzy natomiast ramy czasowe odpowiedzialnoÊci karnej prawnomaterialnej. Przed∏u˝enie przedawnienia karalnoÊci w momencie, w którym dany czyn nadal podlega karalnoÊci, nie narusza
wskazanych przez sàd wzorców kontroli, a mianowicie art. 7 ust. 1 zdanie drugie konwencji i art. 15 ust. 1 zdanie drugie paktu; podobnie jak nie narusza art. 42 ust. 1 Konstytucji. Bowiem gdy dany czyn podlega karalnoÊci (skoro ona nie wygas∏a), jego znamiona jako czynu przest´pczego oraz zwiàzanà z tym sankcj´ (kar´)
okreÊlajà przes∏anki prawnomaterialne; zgodnie z zasadà lex retro non agit, ale tylko jeÊli ustawa nowa jest surowsza (lex severior) od tej, która obowiàzywa∏a w momencie pope∏nienia przest´pstwa.
Z powy˝szego wynika, ˝e przed∏u˝enie przedawnienia karalnoÊci, przy spe∏nieniu wspomnianego wy˝ej
warunku przez zaskar˝ony przepis, nie narusza treÊci normatywnych art. 7 ust. 1 zdanie drugie konwencji oraz
art. 15 ust. 1 zdanie drugie paktu, wskazanych przez sàd jako wzorce kontroli zaskar˝onego przepisu art. 2
ustawy o zmianie k.k.
Z powy˝szych wzgl´dów Trybuna∏ Konstytucyjny orzek∏ jak w sentencji.
– 1385 –
poz. 134
Kp 4/09
OTK ZU nr 9/A/2009
134
WYROK
z dnia 14 paêdziernika 2009 r.
Sygn. akt Kp 4/09*
W imieniu Rzeczypospolitej Polskiej
Trybuna∏ Konstytucyjny w sk∏adzie:
Janusz Niemcewicz – przewodniczàcy
Stanis∏aw Biernat
Zbigniew CieÊlak
Maria Gintowt-Jankowicz
Miros∏aw Granat
Marian Grzybowski
Wojciech Hermeliƒski
Adam Jamróz
Marek Kotlinowski
Teresa Liszcz
Ewa ¸´towska – sprawozdawca
Marek Mazurkiewicz
Andrzej Rzepliƒski
Miros∏aw Wyrzykowski,
protokolant: Gra˝yna Sza∏ygo,
po rozpoznaniu, z udzia∏em wnioskodawcy oraz Sejmu i Prokuratora Generalnego, na rozprawie w dniu
14 paêdziernika 2009 r., wniosku Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z∏o˝onego w trybie art. 122 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej o zbadanie zgodnoÊci:
1) ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz o zmianie
niektórych ustaw z art. 2 w zwiàzku z art. 7 i art. 186 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
2) art. 1 pkt 10 ustawy powo∏anej w punkcie 1, w cz´Êci dodawanego do ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908, ze zm.) art. 140al
ust. 1-3, w zakresie, w jakim w zwiàzku z art. 130 ustawy – Prawo o ruchu drogowym w brzmieniu nadawanym ustawà powo∏anà w punkcie 1, dopuszcza stosowanie wobec tej samej osoby, za ten sam czyn sankcji administracyjnej (kary pieni´˝nej) oraz systemu punktowego karania kierowców dopuszczajàcych si´ naruszeƒ przepisów ruchu drogowego, z art. 2 Konstytucji,
3) art. 1 pkt 10 ustawy powo∏anej w punkcie 1, w cz´Êci dodawanego do ustawy – Prawo o ruchu drogowym art. 140an, w zakresie, w jakim nadajàc decyzji administracyjnej o na∏o˝eniu
kary pieni´˝nej rygor natychmiastowej wykonalnoÊci, nie okreÊla, czy i w jakim zakresie s∏u˝y od niej odwo∏anie, z art. 2 Konstytucji,
4) art. 1 pkt 10 ustawy powo∏anej w punkcie 1, w cz´Êci dodawanego do ustawy – Prawo o ruchu drogowym art. 140at ust. 4, w zakresie, w jakim dopuszcza sprzeda˝ zatrzymanego
przez organ kontroli ruchu drogowego pojazdu, którym naruszono przepisy ruchu drogowego i który nie stanowi w∏asnoÊci kierujàcego pojazdem, z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1
i 3 Konstytucji,
o r z e k a:
1. Ustawa z dnia 2 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz o zmianie niektórych ustaw, w zakresie trybu jej uchwalenia jest zgodna z art. 2 w zwiàzku z art. 7 i art. 186 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
* Sentencja zosta∏a og∏oszona dnia 26 paêdziernika 2009 r. w M. P. Nr 68, poz. 888.
– 1386 –
OTK ZU nr 9/A/2009
Kp 4/09
poz. 134
2. Art. 1 pkt 10 ustawy powo∏anej w punkcie 1, w cz´Êci, w której dodaje do ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908, ze zm.) art. 140al ust. 1-3, w zakresie, w jakim w zwiàzku z art. 130 ustawy – Prawo o ruchu drogowym w brzmieniu nadawanym ustawà powo∏anà w punkcie 1, dopuszcza stosowanie kary pieni´˝nej oraz systemu punktowego, bez
w∏aÊciwych gwarancji prawnych, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji.
3. Art. 1 pkt 10 ustawy powo∏anej w punkcie 1, w cz´Êci, w której dodaje do ustawy – Prawo o ruchu
drogowym art. 140an, w zakresie, w jakim przepis ten nadaje decyzji administracyjnej o na∏o˝eniu kary
pieni´˝nej rygor natychmiastowej wykonalnoÊci, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji.
4. Art. 1 pkt 10 ustawy powo∏anej w punkcie 1, w cz´Êci, w której dodaje do ustawy – Prawo o ruchu
drogowym art. 140at ust. 4, w zakresie, w jakim dopuszcza sprzeda˝ zatrzymanego przez organ kontroli ruchu drogowego pojazdu, którym naruszono przepisy ruchu drogowego i który nie stanowi w∏asnoÊci kierujàcego pojazdem, jest niezgodny z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji.
5. Art. 1 pkt 10 ustawy powo∏anej w punkcie 1, w cz´Êci okreÊlonej w punktach 2, 3 i 4, jest nierozerwalnie zwiàzany z ca∏à ustawà.
UZASADNIENIE
I
1. Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej wnioskiem z 27 kwietnia 2009 r., z∏o˝onym w trybie art. 122 ust. 3
Konstytucji, zwróci∏ si´ do Trybuna∏u Konstytucyjnego o zbadanie zgodnoÊci z Konstytucjà ustawy z dnia
2 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz o zmianie niektórych ustaw (dalej: ustawa z 2 kwietnia 2009 r., ustawa zmieniajàca).
Prezydent zarzuci∏ w petitum wniosku:
1) niezgodnoÊç ustawy z 2 kwietnia 2009 r. (w ca∏oÊci) z art. 2 w zwiàzku z art. 7 i art. 186 ust. 1 Konstytucji przez to, ˝e zosta∏a uchwalona przez Sejm bez dochowania ustawowego trybu uchwalania ustaw,
2) niezgodnoÊç art. 1 pkt 10 ustawy z 2 kwietnia 2009 r., w cz´Êci dodawanego do ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908, ze zm.) art. 140al ust. 1-3, w zakresie, w jakim w zwiàzku z art. 130 wymienionej ustawy w brzmieniu nadawanym ustawà z 2 kwietnia 2009 r.
dopuszcza stosowanie wobec tej samej osoby, za ten sam czyn sankcji administracyjnej (kary pieni´˝nej)
oraz systemu punktowego karania kierowców dopuszczajàcych si´ naruszeƒ przepisów ruchu drogowego,
z art. 2 Konstytucji (naruszenie zasady paƒstwa prawnego poprzez brak proporcjonalnoÊci i nadmierny rygoryzm),
3) niezgodnoÊç art. 1 pkt 10 ustawy z 2 kwietnia 2009 r., w cz´Êci dodawanego do ustawy – Prawo o ruchu drogowym art. 140an, w zakresie, w jakim nadajàc decyzji administracyjnej o na∏o˝eniu kary pieni´˝nej rygor natychmiastowej wykonalnoÊci, nie okreÊla, czy i w jakim zakresie s∏u˝y od niej odwo∏anie, z art. 2 Konstytucji (naruszenie zasady przyzwoitej legislacji),
4) niezgodnoÊç art. 1 pkt 10 ustawy z 2 kwietnia 2009 r., w cz´Êci dodawanego do ustawy – Prawo o ruchu drogowym art. 140at ust. 4, w zakresie, w jakim dopuszcza sprzeda˝ zatrzymanego przez organ kontroli
ruchu drogowego pojazdu, którym naruszono przepisy ruchu drogowego i który nie stanowi w∏asnoÊci kierujàcego pojazdem, z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji.
1.1. Zarzut niezgodnoÊci ustawy z 2 kwietnia 2009 r. z art. 2, art. 7 i art. 186 ust. 1 Konstytucji z uwagi na
niedochowanie przez Sejm ustawowego trybu uchwalania ustaw w postaci braku opinii Krajowej Rady Sàdownictwa zosta∏ uzasadniony nast´pujàco:
Ustawa z 2 kwietnia 2009 r. zmienia zasady odpowiedzialnoÊci za naruszenie przepisów ruchu drogowego
w zakresie przekraczania przez kierujàcych pojazdami dopuszczalnej pr´dkoÊci. Zgodnie z obowiàzujàcymi
aktualnie przepisami kierujàcy pojazdem, przekraczajàc dopuszczalnà pr´dkoÊç, pope∏nia wykroczenie okreÊlone w art. 92 § 1 albo w art. 97 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. – Kodeks wykroczeƒ (Dz. U. z 2007 r. Nr 109,
poz. 756, ze zm.; dalej: kodeks wykroczeƒ, k.w.). W sprawach o wykroczenia w pierwszej instancji orzekajà sàdy rejonowe, z zastrze˝eniem spraw dotyczàcych ˝o∏nierzy, dla których sàdami w∏aÊciwymi w pierwszej instancji sà wojskowe sàdy garnizonowe.
– 1387 –
poz. 134
Kp 4/09
OTK ZU nr 9/A/2009
Ustawa z 2 kwietnia 2009 r., dekryminalizujàc czyn polegajàcy na przekroczeniu dopuszczalnej pr´dkoÊci,
wprowadza odpowiedzialnoÊç administracyjnà i kar´ pieni´˝nà za jego pope∏nienie. Zgodnie z art. 140an ust. 1
ustawy – Prawo o ruchu drogowym (w brzmieniu nadawanym kwestionowanà ustawà) decyzj´ administracyjnà
o na∏o˝eniu kary pieni´˝nej na kierujàcego pojazdem wydaje G∏ówny Inspektor Transportu Drogowego. Jako
˝e siedziba G∏ównego Inspektora Transportu Drogowego znajduje si´ w Warszawie, w wypadku wejÊcia w ˝ycie kwestionowanej ustawy sàdem w∏aÊciwym w sprawach wszystkich kierowców ukaranych karà pieni´˝nà za
przekroczenie dopuszczalnej pr´dkoÊci b´dzie jeden sàd – Wojewódzki Sàd Administracyjny w Warszawie.
Wedle wnioskodawcy, przepisy dotyczàce kompetencji opiniodawczej Krajowej Rady Sàdownictwa w ramach procedury legislacyjnej oraz orzecznictwo Trybuna∏u Konstytucyjnego odnoszàce si´ do tej kwestii, uzasadniajà twierdzenie, ˝e projekt regulacji zak∏adajàcy tak istotnà zmian´ w∏aÊciwoÊci sàdów wymaga zasi´gni´cia opinii Krajowej Rady Sàdownictwa, jako organu konstytucyjnego stojàcego na stra˝y niezale˝noÊci
sàdów i niezawis∏oÊci s´dziów (art. 186 ust. 1 Konstytucji). Wskazane by∏o w tej sprawie tak˝e zasi´gni´cie opinii Naczelnego Sàdu Administracyjnego – tego wàtku wnioskodawca jednak nie rozwinà∏.
Zgodnie z art. 176 ust. 2 Konstytucji ustrój i w∏aÊciwoÊç sàdów oraz post´powanie przed sàdami okreÊlajà ustawy. Zakres uprawnieƒ opiniodawczych Krajowej Rady Sàdownictwa zosta∏ szeroko okreÊlony w art. 2
ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o Krajowej Radzie Sàdownictwa (Dz. U. Nr 100, poz. 1082, ze zm.;
dalej: ustawa o KRS), przez zastosowanie sformu∏owania: „projekty aktów normatywnych dotyczàce sàdownictwa i s´dziów”. To oznacza, ˝e ka˝dy projekt legislacyjny dotyczàcy nie tylko ustroju sàdów, lecz tak˝e ich
w∏aÊciwoÊci podlega obowiàzkowi uzyskania opinii Krajowej Rady Sàdownictwa, zanim przed∏o˝enie stanie si´
ustawà, co nast´puje – w myÊl art. 121 ust. 1 Konstytucji – w momencie jego uchwalenia przez Sejm, a przed
przekazaniem Senatowi do dalszego post´powania ustawodawczego.
Ustawa, okreÊlajàc prawo KRS do opiniowania projektów aktów normatywnych dotyczàcych sàdownictwa
(które to prawo zgodnie ze stanowiskiem TK – jak to ocenia wniosek – posiada zakotwiczenie konstytucyjne),
nie dokonuje rozró˝nienia na sàdownictwo powszechne, administracyjne oraz wojskowe, co oznacza, ˝e intencjà ustawodawcy tworzàcego ustaw´ o KRS by∏a wola poznania opinii Krajowej Rady Sàdownictwa na temat wszystkich projektów ustawodawczych majàcych wp∏yw na funkcjonowanie wymiaru sprawiedliwoÊci.
1.2. Uzasadniajàc zarzut niezgodnoÊci art. 1 pkt 10 ustawy z 2 kwietnia 2009 r., w cz´Êci dodawanego do
ustawy – Prawo o ruchu drogowym art. 140al ust 1-3, z art. 2 Konstytucji, wnioskodawca stwierdzi∏, ˝e dopuszczalnoÊç stosowania administracyjnych kar pieni´˝nych jako reakcji na naruszenie ustawowych obowiàzków
nie budzi wàtpliwoÊci w orzecznictwie Trybuna∏u Konstytucyjnego. Kary pieni´˝ne mogà byç tak˝e konsekwencjà wydanej decyzji administracyjnej, która na ˝àdanie uprawnionego podmiotu podlega kontroli sàdownictwa administracyjnego (wyrok TK z 15 stycznia 2007 r., sygn. P 19/06, OTK ZU nr 1/A/2007, poz. 2). Administracyjne kary pieni´˝ne majà na celu mobilizowanie podmiotów do terminowego i prawid∏owego
wykonywania obowiàzków na rzecz paƒstwa (orzeczenie TK z 1 marca 1994 r., sygn. U 7/93, OTK w 1994 r.,
cz. I, poz. 5). Wobec tego sankcje administracyjne – stosowane automatycznie z mocy ustawy – majà przede
wszystkim znaczenie prewencyjne (wyrok TK z 24 stycznia 2006 r., sygn. SK 52/04, OTK ZU nr 1/A/2006, poz. 6).
Istotà kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów. „Proces wymierzania kar
pieni´˝nych nale˝y zatem postrzegaç w kontekÊcie stosowania instrumentów w∏adztwa administracyjnego.
Kara ta nie jest konsekwencjà dopuszczenia si´ czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, co sprawia, ˝e ocena stosunku sprawcy do czynu nie mieÊci si´ w re˝imie odpowiedzialnoÊci obiektywnej” (wyrok TK z 15 stycznia 2007 r., sygn. P 19/06).
Zdaniem wnioskodawcy, zasadnicze znaczenie dla oceny zarzutu ma ustalenie, czy odpowiedzialnoÊç
wprowadzona przez art. 140al ustawy – Prawo o ruchu drogowym (w brzmieniu nadawanym kwestionowanà
ustawà) ma charakter represyjny, czy te˝ w jej wypadku przewa˝ajà inne cele i funkcje (prewencyjno-ochronne i zabezpieczajàce) oraz czy nowa regulacja nie stanowi de facto próby obejÊcia przez ustawodawc´ gwarancji praw obywatelskich, odnoszàcych si´ wy∏àcznie do odpowiedzialnoÊci za pope∏nienie przest´pstwa lub
wykroczenia.
Wedle wnioskodawcy, kara pieni´˝na nak∏adana decyzjà Generalnego Inspektora Transportu Drogowego
na kierujàcego pojazdem za przekroczenie dopuszczalnej pr´dkoÊci i wspó∏istniejàca z systemem punktowego karania kierowców pe∏ni funkcj´ represyjnà. Kierowca przekraczajàcy dopuszczalnà pr´dkoÊç, na podstawie nowych regulacji nie tylko zostanie ukarany surowiej (pomimo depenalizacji czynu), lecz tak˝e pozbawiony zostaje gwarancji proceduralnych w∏aÊciwych dla post´powania w sprawach o wykroczenia.
W stanie prawnym, który zmienia zaskar˝ona ustawa, skutkiem przekroczenia przez kierujàcego pojazdem
okreÊlonej liczby punktów (20 lub 24) jest zatrzymanie prawa jazdy (art. 135 ustawy – prawo o ruchu drogowym) po∏àczone z wpisem ostatecznym do ewidencji. Wpisu tego dokonuje si´, je˝eli naruszenia zostanà
– 1388 –
OTK ZU nr 9/A/2009
Kp 4/09
poz. 134
stwierdzone prawomocnymi wyrokami sàdów, postanowieniami sàdów o warunkowym umorzeniu post´powania albo mandatami karnymi. Natomiast zaskar˝ona ustawa z 2 kwietnia 2009 r. analogicznych gwarancji nie
przewiduje. Art. 130 ust. 1b pkt 2 ustawy – prawo o ruchu drogowym (w brzmieniu nadawanym kwestionowanà ustawà) stanowi jedynie, ˝e do ewidencji przekazywane b´dà przez Inspekcj´ Transportu Drogowego informacje o kierowcach „w zakresie naruszeƒ przepisów ruchu drogowego stwierdzonych w drodze post´powania administracyjnego”. Przytoczone sformu∏owanie art. 130 ust. 1b pkt 2 ustawy umo˝liwia zró˝nicowanà
jego wyk∏adni´. Mo˝na bowiem uznaç, ˝e na jego podstawie informacje o kierowcach (w wypadku ustalenia
ich to˝samoÊci) mog∏yby byç przekazywane do ewidencji przed wydaniem decyzji o na∏o˝eniu kary pieni´˝nej
albo po jej wydaniu (ale przed uzyskaniem przez decyzj´ waloru ostatecznoÊci), jak równie˝ po ostatecznym
zakoƒczeniu post´powania administracyjnego w sprawie (ostatecznoÊç decyzji administracyjnej).
W ocenie wnioskodawcy, scalenie instytucji w∏aÊciwej dla prawa administracyjnego (kara pieni´˝na) z instytucjà prawa represyjnego (punkty karne), polegajàce na mo˝liwoÊci zastosowania obu instytucji wobec tej
samej osoby za ten sam czyn – i to w sytuacji zniesienia gwarancji procesowych majàcych dotychczas zastosowanie w systemie punktowym – doprowadza do ustanowienia sankcji oczywiÊcie nieracjonalnej i nadmiernie dolegliwej. Podstawowà funkcjà sankcji prawnych w prawie administracyjnym jest funkcja prewencyjna,
ochronna, a nie represyjna. Dlatego te˝ niezb´dne jest ustanowienie zarówno materialnoprawnych, jak i procesowych rozwiàzaƒ, które zagwarantujà, ˝e ingerencja ta, mimo i˝ podejmowana wobec podmiotów naruszajàcych prawo, pozostanie adekwatna do sposobu i skutków tych naruszeƒ oraz by w procesach stanowienia
i stosowania sankcji nast´powa∏o w∏aÊciwe dla paƒstwa prawa uwzgl´dnienie interesu ogólnego i indywidualnego (M. Lewicki, Poj´cie sankcji prawnej w prawie administracyjnym, „Paƒstwo i Prawo”, z. 8/2002, s. 74 i 75).
1.3. Zarzut niezgodnoÊci art. 1 pkt 10 w ustawy z 2 kwietnia 2009 r., w cz´Êci dodawanego do ustawy
– Prawo o ruchu drogowym art. 140an, z art. 2 Konstytucji.
1.3.1. Wnioskodawca, za niezgodne z obowiàzkiem formu∏owania przepisów w sposób precyzyjny i jasny
uzna∏ wprowadzanie do obrotu prawnego przepisów (nawet gdy sà one celowe) niekonsekwentnych i niekoherentnych z innymi przepisami prawa. Art. 140an ustawy – prawo o ruchu drogowym (dodawany kwestionowanà ustawà), przyznajàcy G∏ównemu Inspektorowi Transportu Drogowego prawo wydawania decyzji administracyjnej o na∏o˝eniu kary pieni´˝nej na kierujàcego pojazdem, nie okreÊla, czy i w jakim zakresie s∏u˝y od
niej odwo∏anie oraz nie wskazuje organu wy˝szego stopnia w rozumieniu kodeksu post´powania administracyjnego. Zgodnie z art. 78 Konstytucji ka˝dy ma prawo do zaskar˝enia orzeczeƒ i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Konstytucja upowa˝nia ustawodawc´ do okreÊlenia wyjàtków od tej zasady oraz trybu zaskar˝ania. Ustawa z 2 kwietnia 2009 r. nie ustanawia wyjàtków od zasady dwuinstancyjnoÊci w rozumieniu
konstytucyjnym, zatem, zdaniem wnioskodawcy, decyzje nak∏adajàce kary pieni´˝ne wydawane w pierwszej
instancji przez G∏ównego Inspektora Transportu Drogowego podlegajà kontroli instancyjnej na zasadach ogólnych w∏aÊciwych procedurze administracyjnej. Jednak, wbrew zasadom przyzwoitej legislacji, dodawany do
ustawy – prawo o ruchu drogowym art. 140an nie okreÊla, czy i w jakim zakresie od decyzji wydanej na podstawie tego przepisu s∏u˝y odwo∏anie, ani nie wskazuje organu wy˝szego stopnia w rozumieniu kodeksu post´powania administracyjnego. Artyku∏ 78 Konstytucji, okreÊlajàcy zasad´ dwuinstancyjnoÊci, ma charakter
ogólny i zamieszczony zosta∏ w rozdziale drugim Konstytucji, poÊwi´conym wolnoÊciom, prawom i obowiàzkom cz∏owieka i obywatela, w cz´Êci normujàcej Êrodki ochrony wolnoÊci i praw. Kwestionowane przepisy
ustawy z 2 kwietnia 2009 r., nie okreÊlajàc trybu zaskar˝enia decyzji, zmuszajà adresatów do dekodowania ich
treÊci na bazie innych obowiàzujàcych przepisów prawnych.
1.3.2. Wed∏ug wnioskodawcy, nie jest te˝ zrozumia∏e, dlaczego nieostatecznej decyzji o na∏o˝eniu kary pieni´˝nej nadawany ma byç obligatoryjnie rygor natychmiastowej wykonalnoÊci. Rygor taki powinien byç nadawany zawsze wyjàtkowo, jako uzasadniony szczególnym charakterem rozstrzyganej materii (zob. np. art. 47
ust. 6 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zaka˝eƒ i chorób zakaênych u ludzi
– Dz. U. Nr 234, poz. 1570). WyjàtkowoÊç t´ zaakcentowano równie˝ w ogólnych przepisach regulujàcych post´powanie administracyjne (por. art. 108 k.p.a. wià˝àcy rygor natychmiastowej wykonalnoÊci wy∏àcznie, gdy
jest to niezb´dne ze wzgl´du na ochron´ zdrowia lub ˝ycia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa
narodowego przed ci´˝kimi stratami bàdê te˝ ze wzgl´du na inny interes spo∏eczny lub wyjàtkowo wa˝ny interes strony). W wypadku decyzji nak∏adajàcej kar´ pieni´˝nà za przekroczenie dopuszczalnej pr´dkoÊci nie
wyst´puje ˝adna taka wyjàtkowa okolicznoÊç. Ustawodawca przekroczy∏ tu swobod´ w kszta∏towaniu prawa,
tworzàc regulacj´ cechujàcà si´ nadmiernym fiskalizmem i brakiem poszanowania praw obywatelskich.
1.4. Zarzut niezgodnoÊci art. 1 pkt 10 ustawy z 2 kwietnia 2009 r., w cz´Êci dodawanego do ustawy – prawo o ruchu drogowym art. 140at ust. 4, z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji.
– 1389 –
poz. 134
Kp 4/09
OTK ZU nr 9/A/2009
1.4.1. Kwestionowana regulacja okreÊla post´powanie wobec osób czasowo przebywajàcych lub niemajàcych sta∏ego miejsca zamieszkania albo pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, które kierujàc pojazdem, przekroczy∏y dopuszczalnà pr´dkoÊç i których pojazd zosta∏ zatrzymany przez organ kontroli ruchu
drogowego. W takim wypadku organ kontroli ruchu drogowego zobowiàzany jest do pobrania od kierujàcego
pojazdem kaucji pieni´˝nej w wysokoÊci odpowiadajàcej przewidywanej karze. Kaucji nie pobiera si´, gdy kierujàcy dobrowolnie uiÊci kar´ pieni´˝nà. Zgodnie z art. 140at ust. 1 ustawy – prawo o ruchu drogowym (dodawanym ustawà z 2 kwietnia 2009 r.) w wypadku niewp∏acenia kaucji lub nieuiszczenia dobrowolnie kary pieni´˝nej organ kontroli ruchu drogowego zatrzymuje, za pokwitowaniem, dowód rejestracyjny i usuwa pojazd
z drogi na koszt kierujàcego. Pojazd usuni´ty z drogi umieszcza si´ na wyznaczonym przez starost´ parkingu
strze˝onym.
Kwestionowany art. 140at ust. 4 ustawy postanawia, ˝e je˝eli kaucja nie zostanie wniesiona lub kara pieni´˝na nie zostanie dobrowolnie uiszczona i pojazd nie zostanie odebrany z parkingu w terminie 60 dni od dnia
na∏o˝enia kary pieni´˝nej, stosuje si´ odpowiednio przepisy dzia∏u II rozdzia∏u 6 ustawy z dnia 17 czerwca
1966 r. o post´powaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954, ze zm.), dotyczàce
egzekucji nale˝noÊci pieni´˝nych z ruchomoÊci. Odes∏anie do ustawy o post´powaniu egzekucyjnym w administracji oznacza, ˝e pojazd, którym przekroczono dopuszczalnà pr´dkoÊç, zostanie sprzedany z wykorzystaniem jednej z form sprzeda˝y egzekucyjnej. Pojazd obj´ty post´powaniem egzekucyjnym mo˝e nie stanowiç
w∏asnoÊci kierujàcego pojazdem i dlatego, zdaniem wnioskodawcy, nale˝y zakwestionowaç zasadnoÊç obligatoryjnej sprzeda˝y pojazdu w sytuacji, gdy pojazd jest w∏asnoÊcià osoby trzeciej, nieuczestniczàcej w ˝aden sposób w naruszeniu przepisów ruchu drogowego. W∏aÊciciel mo˝e nie mieç wp∏ywu na kierujàcego pojazdem ani mo˝liwoÊci zapobie˝enia naruszeniu.
1.4.2. W ocenie wnioskodawcy, zaskar˝ony przepis narusza regu∏y sprawiedliwoÊci i proporcjonalnoÊci wynikajàce z zasady demokratycznego paƒstwa prawnego (art. 2 Konstytucji oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji), gdy˝
organy prawodawcze winny respektowaç wymóg stosowania dolegliwoÊci o stopniu nie wi´kszym ni˝ niezb´dny dla osiàgni´cia za∏o˝onego celu. Nie odpowiada temu regulacja, której skutkiem jest automatyczne
i nieoparte na jakimkolwiek materiale dowodowym ponoszenie przez w∏aÊciciela pojazdu negatywnych konsekwencji naruszenia dokonanego – bez jego zgody i wiedzy – przez osoby trzecie. De facto obligatoryjny przepadek pojazdu (do tego sprowadza si´ kwestionowana regulacja) stanowiàcego w∏asnoÊç osoby trzeciej, która nie przyczyni∏a si´ do naruszenia ani nie mog∏a mu zapobiec, nie ma skutku prewencyjnego, a osiàgni´ty
efekt fiskalny jest nieproporcjonalny do ci´˝aru na∏o˝onego na w∏aÊciciela.
Zgodnie z art. 46 Konstytucji orzeczenie przepadku rzeczy musi, po pierwsze, mieç podstaw´ w ustawie,
po wtóre zaÊ, w orzeczeniu sàdu (w wypadku kwestionowanego przepisu jedynie pierwsza przes∏anka jest
spe∏niona). Przepadek pojazdu, którym dokonano naruszenia przepisów ruchu drogowego, uznaç trzeba za
najdalej idàcà ingerencj´ w prawo w∏asnoÊci. Ingerencja ta niewàtpliwie narusza istot´ tego prawa, a zatem
jest sprzeczna z art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji.
2. W zwiàzku z postawionym we wniosku zarzutem niezgodnoÊci ustawy z 2 kwietnia 2009 r. z art. 2
w zwiàzku z art. 7 i art. 186 ust. 1 Konstytucji, przez to, ˝e zosta∏a uchwalona przez Sejm bez dochowania ustawowego trybu uchwalania ustaw (brak opinii Krajowej Rady Sàdownictwa), Trybuna∏ Konstytucyjny zwróci∏ si´
do Krajowej Rady Sàdownictwa o zaj´cie stanowiska, czy – zdaniem Krajowej Rady Sàdownictwa – materie
wskazywane we wniosku Prezydenta sà w ogóle obj´te opiniodawczymi kompetencjami KRS, a je˝eli tak, to
czy wynika to bezpoÊrednio z art. 186 ust. 1 Konstytucji (analizowanego na tej p∏aszczyênie w wyroku z 28 listopada 2007 r., sygn. K 39/07, OTK ZU nr 10/A/2007, poz. 129), czy te˝ z ustawy o KRS.
W piÊmie z 24 lipca 2009 r. Krajowa Rada Sàdownictwa zgodzi∏a si´ z argumentacjà Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, formu∏ujàc przy tym dodatkowe uwagi.
Krajowej Radzie Sàdownictwa nie zosta∏ przedstawiony projekt ustawy o zmianie ustawy – Prawo o ruchu
drogowym (druk sejmowy nr 925), mimo ˝e projektowane zmiany dotyczà w istotnym zakresie materii, w której Rada posiada umocowanie do dzia∏ania.
Zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 4 ustawy o KRS, Rada „opiniuje projekty aktów normatywnych dotyczàcych sàdownictwa i s´dziów”. Odstàpienie od zasi´gni´cia opinii Rady jest, co do zasady, podstawà zaskar˝enia ustawy i mo˝e byç podstawà stwierdzenia przez Trybuna∏ Konstytucyjny naruszenia art. 2 w zwiàzku z art. 7 Konstytucji ze wzgl´du na uchybienie trybowi prac legislacyjnych przez uniemo˝liwienie Krajowej Radzie
Sàdownictwa wyra˝enia opinii wymaganej przez przepisy ustawy o KRS (wyrok Trybuna∏u Konstytucyjnego
z 28 listopada 2007 r., sygn. K 39/07, punkt 8.3. uzasadnienia).
Ustawa z 2 kwietnia 2009 r. przenosi z kognicji sàdów powszechnych do sàdów administracyjnych szereg
spraw dotyczàcych naruszeƒ przepisów drogowych, na skutek zmiany zasad odpowiedzialnoÊci za te narusze-
– 1390 –
OTK ZU nr 9/A/2009
Kp 4/09
poz. 134
nia z wykroczeniowej na administracyjnà. Projekt dotyczy wi´c nie tylko w∏aÊciwoÊci organów administracji
(G∏ówny Inspektor Transportu Drogowego i Wojewódzcy Inspektorzy Transportu Drogowego), ale tak˝e sàdów
administracyjnych – dotyczy zatem sàdownictwa w rozumieniu art. 2 ust. 2 pkt 4 ustawy o KRS. Nieprzed∏o˝enie do zaopiniowania projektu tej ustawy stanowi∏o istotne naruszenie zasady legalizmu nie tylko przez naruszenie w toku procesu legislacyjnego ustawy o Krajowej Radzie Sàdownictwa, lecz tak˝e art. 186 ust. 1 Konstytucji.
Zdaniem Krajowej Rady Sàdownictwa, ustawa – Prawo o ruchu drogowym dotyczy wprost istoty niezawis∏oÊci s´dziów i niezale˝noÊci sàdów, gdy˝ obejmuje kwestie kognicji sàdów, a znaczenie tego aspektu dzia∏ania wymiaru sprawiedliwoÊci wyra˝a si´ m.in. w art. 176 ust. 2 Konstytucji („Ustrój i w∏aÊciwoÊç sàdów oraz
post´powanie przed sàdami okreÊlajà ustawy”).
Poza zmianà w∏aÊciwoÊci sàdów, ustawa ma wp∏yw na zakres immunitetu i zasady odpowiedzialnoÊci dyscyplinarnej s´dziego. Z art. 81 ustawy z dnia 27 lipca 2001 roku – Prawo o ustroju sàdów powszechnych (Dz. U.
Nr 98, poz. 1070, ze zm.; dalej: u.s.p.) wynika, ˝e „za wykroczenia s´dzia odpowiada wy∏àcznie dyscyplinarnie”, wi´c zmiany przewidziane w ustawie – Prawo o ruchu drogowym, polegajàce na zastàpieniu odpowiedzialnoÊci wykroczeniowej odpowiedzialnoÊcià ponoszonà w trybie administracyjnym, dotykajà zakresu immunitetu. Ta zmiana dotyczy bezpoÊrednio materii obj´tej art. 186 ust. 1 Konstytucji w zakresie obejmujàcym
gwarancj´ niezawis∏oÊci s´dziów. Tak˝e z tego powodu ustawa powinna byç opiniowana przez Krajowà Rad´
Sàdownictwa.
3. Prokurator Generalny w piÊmie z 1 paêdziernika 2009 r. zajà∏ nast´pujàce stanowisko:
1) ustawa z 2 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym jest niezgodna z art. 2 w zwiàzku z art. 7 i art. 186 ust. 1 Konstytucji,
2) post´powanie w pozosta∏ym zakresie podlega umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.) ze wzgl´du na zb´dnoÊç orzekania.
3.1. Prokurator Generalny podniós∏, ˝e podstawowe znaczenie dla oceny zasadnoÊci wniosku Prezydenta
o zbadanie zgodnoÊci z Konstytucjà ca∏oÊci kwestionowanej ustawy ma ustalenie, czy projekt regulacji prawnej, zak∏adajàcy tak istotnà zmian´ w∏aÊciwoÊci sàdów, by∏ obj´ty obowiàzkiem zasi´gni´cia opinii Krajowej
Rady Sàdownictwa.
Analiza przepisów dotyczàcych funkcji opiniodawczych Krajowej Rady Sàdownictwa, a tak˝e analiza
orzecznictwa Trybuna∏u Konstytucyjnego odnoszàcego si´ zarówno szczegó∏owo do tej kwestii, jak i do problematyki dochowania w procedurach legislacyjnych trybu konsultacyjnego projektów ustaw, zdaniem Prokuratora Generalnego, potwierdza tez´ wnioskodawcy o istnieniu obowiàzku ustawodawcy zasi´gni´cia opinii
Krajowej Rady Sàdownictwa w sprawie projektu ustawy zmieniajàcej.
Prokurator Generalny zwróci∏ uwag´, ˝e Trybuna∏ Konstytucyjny kilkakrotnie bada∏ kwesti´ dochowania
procedur opiniodawczych w toku prac legislacyjnych. W wi´kszoÊci wypadków chodzi∏o jednak˝e o brak konsultacji projektów aktów normatywnych ze zwiàzkami zawodowymi i organizacjami zawodowymi. Rozstrzygajàc w takich sytuacjach, Trybuna∏ nie stwierdza∏, by pomini´cie trybu konsultacyjnego doprowadzi∏o do naruszenia konstytucyjnych standardów procedury ustawodawczej, jako ˝e uprawnienia opiniodawcze organizacji
zawodowych wynika∏y z unormowaƒ ustaw zwyk∏ych. Odmienna ocena Trybuna∏u Konstytucyjnego zosta∏a
wyra˝ona w wyroku z 24 czerwca 1998 r., w sprawie o sygn. K 3/98, w której przedmiotem oceny konstytucyjnej by∏o m.in. zaniechanie stosownych konsultacji w∏aÊnie z Krajowà Radà Sàdownictwa. W tej sprawie, dotyczàcej statusu s´dziowskiego, zaniechanie konsultacji z KRS zaowocowa∏o stwierdzeniem niekonstytucyjnoÊci trybu uchwalenia ustawy. Uchwalenie przepisu ustawowego o istotnym znaczeniu nastàpi∏o, w ocenie
Trybuna∏u, w sposób, który nie pozwoli∏ Krajowej Radzie Sàdownictwa na realizacj´ jej konstytucyjnego zadania, jakim jest „stanie na stra˝y niezawis∏oÊci s´dziów i niezale˝noÊci sàdów”.
Najbardziej dog∏´bnej analizy opiniodawczych uprawnieƒ KRS w procedowaniu legislacyjnym projektów
aktów normatywnych dotyczàcych sàdownictwa i s´dziów dokona∏ Trybuna∏ Konstytucyjny w wyroku z 28 listopada 2007 r., w sprawie o sygn. K 39/07, dotyczàcej konstytucyjnej oceny przepisów ustawy – Prawo
o ustroju sàdów powszechnych oraz niektórych innych ustaw, w brzmieniu wprowadzonym ustawà z dnia
29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sàdów powszechnych oraz niektórych innych ustaw
(Dz. U. Nr 136, poz. 959). W wyroku tym Trybuna∏ Konstytucyjny stwierdzi∏, i˝ przepis obejmujàcy regulacj´
przyspieszonego trybu pozbawiania immunitetu s´dziowskiego, jest niezgodny z art. 2 w zwiàzku z art. 7 i art. 186
ust. 1 Konstytucji przez to, ˝e zosta∏ uchwalony przez Sejm bez dochowania trybu wymaganego do jego wydania. W obu ocenianych przez Trybuna∏ Konstytucyjny wypadkach (tj. w sprawie o sygn. K 3/98 i K 39/07) to˝sama by∏a okolicznoÊç, ˝e KRS nie by∏a (w tej drugiej sprawie – co do wprowadzenia szczególnego trybu
uchylania immunitetu) w ogóle zapytana o opini´.
– 1391 –
poz. 134
Kp 4/09
OTK ZU nr 9/A/2009
3.1.1. Zdaniem Prokuratora Generalnego, ustalenia i oceny Trybuna∏u Konstytucyjnego wyra˝one w uzasadnieniu wyroków w sprawach o sygn. K 3/98 i K 39/07, aczkolwiek dotyczàce procedury uchwalania aktów
normatywnych z inicjatywy rzàdowej, a nie poselskiej, pozwalajà na ich odniesienie w pe∏ni do sytuacji wyst´pujàcej na tle niniejszej sprawy. Konstytucjonalizacja kompetencji opiniodawczej KRS nie wynika z samego
brzmienia art. 186 ustawy zasadniczej, który w ust. 1 normuje (podobnie jak w wypadku Rzecznika Praw Obywatelskich – w art. 208 ust. 1, czy Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji – w art. 213 ust. 1 Konstytucji, „stojàcych” – tak jak KRS – „na stra˝y” pewnych podstawowych wartoÊci konstytucyjnych) ustrojowà pozycj´ tego
organu w procesie legislacyjnym. Trybuna∏ Konstytucyjny w wyroku o sygn. K 39/07 sformu∏owa∏ donios∏à tez´ o „konstytucyjnym zakotwiczeniu” opiniodawczej kompetencji KRS, uregulowanej szczegó∏owo w ustawie
w art. 2 ust. 2 pkt 4 u.s.p. W wypadku KRS owa „stra˝” obejmuje funkcjonalnie piecz´ nad niezale˝noÊcià sàdów i niezawis∏oÊcià s´dziów a˝ do mo˝liwoÊci inicjowania usuni´cia zagra˝ajàcych tym wartoÊciom aktów
z systemu êróde∏ prawa w drodze kontroli konstytucyjnoÊci. Prokurator Generalny podkreÊli∏ stanowisko Trybuna∏u wyra˝one w sprawie o sygn. K 39/07, z którego wynika, ˝e jeÊli projekt legislacyjny dotyczy kwestii,
o której mowa w art. 186 Konstytucji, to „koniecznym elementem procedury legislacyjnej, i to koniecznym
z uwagi na uj´cie Konstytucji, jest przedstawienie projektu Krajowej Radzie Sàdownictwa, a tak˝e przedstawienie poprawki parlamentarnej, która – z uwagi na jej przedmiot i ci´˝ar – wymaga oddzielnego opiniowania”.
Jest to zatem powinnoÊç, którà Trybuna∏ Konstytucyjny uzna∏ za wynikajàcà nie tylko z art. 7 Konstytucji (z którego odkodowuje si´ uprawnienie do opiniowania majàcego z punktu widzenia organu opiniodawczego umocowanie w ustawodawstwie zwyk∏ym), lecz tak˝e z art. 186 ust. 1 ustawy zasadniczej (a wi´c uprawnienia
z umocowania konstytucyjnego).
3.1.2. Odnoszàc te uwagi Trybuna∏u do ustawy poddanej konstytucyjnej kontroli w niniejszej sprawie, Prokurator Generalny uzna∏, ˝e mo˝na by potraktowaç za wyra˝enie opinii ewentualne uczestnictwo w pracach
parlamentarnych umocowanego przedstawiciela Prezesa Naczelnego Sàdu Administracyjnego, gdyby legislatywa umo˝liwi∏a mu realizacj´ owej kompetencji. Zarzut odnoszàcy si´ do przyj´cia ustawy z pomini´ciem niezb´dnej – wed∏ug konstytucyjnych standardów – opinii KRS wià˝e si´ z kwestià zmiany re˝imu odpowiedzialnoÊci za przekroczenie dozwolonej pr´dkoÊci jazdy, która to decyzja ustawodawcy implikuje dalsze
konsekwencje, majàce istotny wp∏yw zarówno na wskazanie uchybieƒ w procedurze uchwalania tego aktu normatywnego, jak i na ocen´ w aspekcie konstytucyjnoÊci konkretnych zawartych w nim rozwiàzaƒ. Ustawa
zmieniajàca w proponowanych regulacjach burzy systemowe zasady odpowiedzialnoÊci za naruszenie przepisów ruchu drogowego w zakresie przekraczania przez kierujàcych pojazdami dopuszczalnej pr´dkoÊci (na
co zwracano uwag´ tak˝e w opiniach eksperckich w toku prac parlamentarnych), czyniàc wyjàtek w dotychczasowej koncepcji kwalifikowania wszystkich naruszeƒ przepisów o bezpieczeƒstwie i porzàdku w komunikacji jako wykroczeƒ. Zmiana re˝imu tej odpowiedzialnoÊci rzutuje z kolei na procedur´ post´powania wyznaczajàcà w∏aÊciwoÊç nie tylko stosujàcych prawo organów administracyjnych, lecz tak˝e – organów sàdowych.
Obecnie dla wszystkich wykroczeƒ przeciwko bezpieczeƒstwu i porzàdkowi w komunikacji przewiduje si´ konsekwentnie jednolity tryb odpowiedzialnoÊci, okreÊlony w kodeksie wykroczeƒ oraz w ustawie z dnia 24 sierpnia 2001 r. – Kodeks post´powania w sprawach o wykroczenia (Dz. U. z 2008 r. Nr 133, poz. 848, ze zm.; dalej: k.p.w.). Stosownie do wprowadzanego ustawà zmieniajàcà art. 140al, karze pieni´˝nej, nak∏adanej decyzjà
administracyjnà (lub uiszczanej na podstawie dobrowolnego poddanie si´ karze, a wówczas kara ta ulega pomniejszeniu o 20%) w wysokoÊci okreÊlonej w tej ustawie, ma podlegaç kierujàcy pojazdem naruszajàcy przepisy ruchu drogowego w zakresie dopuszczalnej pr´dkoÊci, jednak˝e w wypadku, gdy w trybie post´powania
administracyjnego prowadzonego na zasadach okreÊlonych w ustawie z 2 kwietnia 2009 r. nie ustalono to˝samoÊci kierujàcego pojazdem, a nie jest nim tak˝e wskazany w dowodzie rejestracyjnym posiadacz pojazdu,
odpowiedzialnoÊç administracyjnà ponosiç ma w∏aÊciciel pojazdu. Ustawodawca przesàdzi∏, ˝e do czynów b´dàcych naruszeniem przepisów ruchu drogowego w zakresie dopuszczalnej pr´dkoÊci nie b´dà mia∏y zastosowania przepisy regulujàce post´powanie w sprawach o wykroczenia, nawet je˝eli czyny te wyczerpywaç b´dà znamiona wykroczeƒ (dodawany art. 140al ust. 8).
Zgodnie z art. 140an ust. 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym (w brzmieniu nadawanym kwestionowanà
ustawà) decyzj´ administracyjnà o na∏o˝eniu kary pieni´˝nej na kierujàcego pojazdem wydaje G∏ówny Inspektor Transportu Drogowego. Decyzja administracyjna G∏ównego Inspektora Transportu Drogowego, nie stanowiàc decyzji wydanej w jednej ze spraw, o których mowa w art. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo
o post´powaniu przed sàdami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), podlega
kontroli sàdowoadministracyjnej. Art. 13 § 2 p.p.s.a., okreÊlajàcy w∏aÊciwoÊç miejscowà tych sàdów, stanowi,
˝e do rozpoznania sprawy w∏aÊciwy jest ten wojewódzki sàd administracyjny, na którego obszarze ma siedzib´ organ administracji publicznej, którego dzia∏alnoÊç zosta∏a zaskar˝ona. Majàc na wzgl´dzie fakt, i˝ siedziba G∏ównego Inspektora Transportu Drogowego, jedynego organu administracji paƒstwowej uprawnionego
– 1392 –
OTK ZU nr 9/A/2009
Kp 4/09
poz. 134
zakwestionowanà ustawà do wydawania decyzji administracyjnych nak∏adajàcych kary pieni´˝ne, znajduje si´
w Warszawie, nale˝y stwierdziç, ˝e w wypadku wejÊcia w ˝ycie kwestionowanej ustawy sàdem w∏aÊciwym
w sprawach wszystkich kierowców ukaranych karà pieni´˝nà za przekroczenie dopuszczalnej pr´dkoÊci b´dzie jeden sàd – Wojewódzki Sàd Administracyjny w Warszawie. Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej podkreÊli∏ zatem s∏usznie, ˝e w zwiàzku z tak istotnà zmianà w∏aÊciwoÊci sàdownictwa, oznaczajàcà rozszerzenie kognicji sàdownictwa administracyjnego, nie zosta∏ dochowany okreÊlony wymóg wyra˝enia przez Krajowà Rad´
Sàdownictwa opinii w zakresie rozwiàzaƒ przyj´tych w ustawie. Prokurator Generalny podzieli∏ poglàd Prezydenta RP, odnoszàcy do uchybienia trybowi prac legislacyjnych (naruszenie art. 2 w zwiàzku z art. 7, a tak˝e
art. 186 ust. 1 Konstytucji).
3.1.3. Prokurator Generalny zauwa˝y∏, ˝e w razie stwierdzenia przez Trybuna∏ Konstytucyjny niezgodnoÊci ca∏ej ustawy ze wskazanymi przez wnioskodawc´ wzorcami kontroli konstytucyjnej, które to rozstrzygni´cie ma podstawowe znaczenie dla wprowadzenia tego aktu normatywnego do porzàdku prawnego, zb´dne
by∏oby odr´bne badanie, czy zaskar˝one wnioskiem prewencyjnym Prezydenta RP szczegó∏owe regulacje
wprowadzone do ustawy – Prawo o ruchu drogowym pozostajà w zgodnoÊci ze standardami konstytucyjnymi. Tym samym post´powanie z wniosku Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej nale˝a∏oby w pozosta∏ym zakresie umorzyç na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym z uwagi na zb´dnoÊç
orzekania.
3.2. Prokurator Generalny zwróci∏ tak˝e uwag´ na kilka istotnych kwestii szczegó∏owych, które podniós∏
wnioskodawca w swoich zarzutach.
3.2.1. Przewidziane tà ustawà post´powanie w sprawach o na∏o˝enie kary pieni´˝nej w drodze decyzji administracyjnej za pope∏nienie czynu polegajàcego na naruszeniu zasad bezpieczeƒstwa w ruchu drogowym
w tym sensie burzy rozwiàzania systemowe, ˝e niejako „wyjmuje” z systemu prawa wykroczeƒ tylko jeden typ
zachowania bezprawnego spoÊród ca∏ego katalogu zachowaƒ sk∏adajàcych si´ na naruszenie przepisów
o bezpieczeƒstwie lub porzàdku ruchu drogowego, to jest zachowanie okreÊlane jako przekroczenie dopuszczalnej pr´dkoÊci obowiàzujàcej na podstawie przepisu ustawy albo okreÊlonej za pomocà ustawionego na
poboczu drogi znaku drogowego. „Wyj´cie” to oznacza zmian´ jednego re˝imu odpowiedzialnoÊci represyjnej na inny, diametralnie si´ ró˝niàcy w aspekcie gwarantowania praw i wolnoÊci. Tym samym wi´c ustawodawca uzna∏, ˝e karanie tego typu zachowaƒ spo∏ecznie nagannych i prawnie zakazanych nie wymaga respektowania standardów konstytucyjnych.
O niedochowaniu standardów konstytucyjnych przez regulacj´ o na∏o˝eniu kary pieni´˝nej w drodze decyzji administracyjnej przesàdza to, ˝e naruszenie przez kierujàcego pojazdem przepisów ruchu drogowego
o dopuszczalnej pr´dkoÊci stanowi zachowanie osoby fizycznej, a zatem czyn, którego nie mo˝e si´ dopuÊciç
osoba prawna. Przedmiotowy czyn jest indywidualnym zachowaniem cz∏owieka, majàcym charakter wyraênie
wolicjonalny, a zatem jego sankcjonowanie powinno byç oceniane w standardach konstytucyjnych przewidzianych dla odpowiedzialnoÊci karnej. Nie mo˝na przecie˝ nie zauwa˝yç, ˝e naruszenie prawa polegajàce na
przekroczeniu dozwolonej pr´dkoÊci jazdy na drodze nale˝y do kategorii czynów, które majà cechy zdarzeƒ
kryminalnych i powinny podlegaç ocenie w kategoriach winy i przez pryzmat okolicznoÊci zdarzenia. Zmiana
sytemu odpowiedzialnoÊci, która – na podstawie kwestionowanej ustawy – przenosi jà z systemu prawa karnego do systemu prawnoadministracyjnego, powoduje, i˝ odpowiedzialnoÊç sprawcy zosta∏aby tak dalece zobiektywizowana, ˝e ca∏kowicie uwolniona od kryterium winy. Orzekajàc o zaistnieniu naruszenia przepisów
i nak∏adajàc sankcj´, w∏aÊciwy organ nie móg∏by zatem braç pod uwag´ tych wszystkich okolicznoÊci sprawy,
które obecnie mogà stanowiç przedmiot badania sàdu powszechnego.
Zdaniem Prokuratora Generalnego, nie budzi wàtpliwoÊci, ˝e ustawodawca dostatecznie okreÊli∏ znamiona sankcjonowanego naruszenia prawa, a tak˝e w sposób szczegó∏owy, wprost w ustawie, okreÊli∏ kary pieni´˝ne oraz ich wysokoÊç. Krytycznà ocen´ wywo∏uje jednak, ˝e dostrzegajàc spo∏ecznà i obiektywnà potrzeb´ zaostrzenia regu∏ odpowiedzialnoÊci za naruszenie dozwolonej pr´dkoÊci na drodze, wynikajàcà ze skali
tego zjawiska, ustawodawca – zamiast wyodr´bnienia przez kategori´ znamion czynu, spoÊród innych naruszeƒ przepisów o bezpieczeƒstwie w ruchu drogowym obj´tych jednym przepisem karnym, samoistnego typu wykroczenia – asystemowo depenalizuje tylko ten jeden rodzaj zachowania, wprowadzajàc delikt administracyjny, podczas gdy np. zachowanie polegajàce na niedope∏nieniu obowiàzków o charakterze
techniczno-administracyjnym – uchylanie si´ od obowiàzku oczyszczania drogi (przewidziane w art. 101 k.w.)
pozostawia nadal wykroczeniem.
Na gruncie Konstytucji, a w szczególnoÊci jej art. 42, wyznaczenie precyzyjnej granicy mi´dzy odpowiedzialnoÊcià prawnokarnà a prawnoadministracyjnà jest zadaniem ustawodawcy, który nie mo˝e jednak naruszyç istoty obu typów odpowiedzialnoÊci. Uchybienie takie stanowi∏oby naruszenie praw jednostki okreÊlo-
– 1393 –
poz. 134
Kp 4/09
OTK ZU nr 9/A/2009
nych w art. 42 i w konsekwencji prowadzi∏oby do niezgodnoÊci dopuszczajàcych je przepisów z Konstytucjà.
W ocenie Prokuratora Generalnego, kierujàcy pojazdem przekraczajàcy dozwolonà pr´dkoÊç pope∏nia niewàtpliwie czyn zabroniony. Jego zachowania w chwili czynu, którego si´ dopuszcza, nie mo˝na okreÊliç stanem
obiektywnej bezprawnoÊci, gdy˝ wynika z przes∏anek subiektywnych. Innymi s∏owy, naruszenie przepisów
o dopuszczalnej pr´dkoÊci jest bardziej czynem, który powinien ka˝dorazowo podlegaç ocenie co do stopnia
zawinienia, ni˝ stanem obiektywnej bezprawnoÊci. Obecnie stosowana jest wobec niego represja karna, a taki, równie˝ represyjny, cel stawia przecie˝ ustawodawca wprowadzonemu systemowi administracyjnego karania za jazd´ z nadmiernà pr´dkoÊcià. Proponowana zmiana re˝imu odpowiedzialnoÊci prowadzi de facto do
realnego zaostrzenia tej odpowiedzialnoÊci, a jednoczeÊnie obejÊcia – przez wy∏àczenie mo˝liwoÊci orzekania
o winie oraz innych instytucji w∏aÊciwych re˝imowi odpowiedzialnoÊci karnej – gwarancji przewidzianych w re˝imie dotychczasowym.
Zdaniem Prokuratora Generalnego, uzasadnienie projektu ustawy, choç obszerne, nie zawiera jednak ˝adnego konkretnego katalogu przes∏anek przemawiajàcych za analizowanà zmianà re˝imu. Zw∏aszcza ˝e zmiana ta nie ma, wbrew deklaracjom projektodawców, charakteru spójnego. Przewiduje bowiem w dodawanym
do ustawy – Prawo o ruchu drogowym art. 140al ust. 4-6 instytucj´, o czym by∏a ju˝ mowa powy˝ej, dobrowolnego poddania si´ karze, nast´pujàcego w trybie niejako pozaadministracyjnym, stanowiàcà przy tym instytucj´ analogicznà do wyst´pujàcej w post´powaniu w sprawach o wykroczenia. Ju˝ chocia˝by z tego powodu
nie wydaje si´ mo˝liwe, by traktowaç wprowadzonà przez projekt odpowiedzialnoÊç za naruszenie przepisów
o dopuszczalnej pr´dkoÊci jako odpowiedzialnoÊç stricte administracyjnà, lecz nale˝y jà uznaç za ukrytà w trybie administracyjnym odpowiedzialnoÊç karnà, pozbawionà jednak gwarancji konstytucyjnych przewidzianych
dla tego re˝imu odpowiedzialnoÊci, okreÊlonych w art. 42 Konstytucji.
Z ca∏okszta∏tu argumentacji przedstawionej przez projektodawców wynika jedynie, ˝e jednym z celów nowelizacji jest usprawnienie i przyspieszenie post´powania w sprawach o przekroczenie dozwolonej pr´dkoÊci
jazdy, czemu niewàtpliwie mo˝e przys∏u˝yç si´ zmiana re˝imu odpowiedzialnoÊci. Nieodparcie jednak nasuwa si´ wàtpliwoÊç, czy proponowana zmiana jest autentycznà próbà odpowiedzi ustawodawcy na wadliwoÊç
samych przepisów, czy te˝ jedynie na wadliwoÊç praktyki ich stosowania przez organy paƒstwa i czy w zwiàzku z tym celu tego nie mo˝na by∏o osiàgnàç, zgodnie z konstytucyjnà zasadà proporcjonalnoÊci, w sposób
mniej restrykcyjny i zapewniajàcy lepszà ochron´ praw jednostki w demokratycznym paƒstwie prawnym.
3.2.2. Przechodzàc do oceny zakwestionowanych regulacji szczegó∏owych, które zawiera art. 1 pkt 10
ustawy zmieniajàcej, Prokurator Generalny najpierw odniós∏ si´ do rozwiàzania przewidzianego tym przepisem
w art. 140al ust. 1-3, który – w powiàzaniu z art. 130 ustawy – Prawo o ruchu drogowym w brzmieniu nadanym
tà samà ustawà zmieniajàcà – dopuszcza stosowanie wobec tej samej osoby, za ten sam czyn, podwójnej
sankcji, a zatem administracyjnej kary pieni´˝nej oraz systemu punktowego represjonowania kierowców dopuszczajàcych si´ naruszeƒ przepisów ruchu drogowego.
W ocenie Prokuratora Generalnego, dokonane przez ustawodawc´ scalenie instytucji w∏aÊciwej dla prawa
administracyjnego (kara pieni´˝na) z instytucjà prawa represyjnego (punkty karne) i to w sytuacji zniesienia
gwarancji procesowych majàcych dotychczas zastosowanie w systemie punktowym, doprowadza do ustanowienia sankcji asystemowej i nadmiernie represyjnej, naruszajàc tym samym zasad´ proporcjonalnoÊci ingerencji ustawodawczej wynikajàcà z art. 2 Konstytucji.
3.2.3. Odnoszàc si´ do kolejnego z zarzutów o uchybieniu zasadzie poprawnej legislacji, w zakresie przewidzianego w art. 1 pkt 10 ustawy zmieniajàcej uregulowania wprowadzajàcego w art. 140an ustawy – Prawo
o ruchu drogowym nadanie decyzji administracyjnej o na∏o˝eniu kary pieni´˝nej rygoru natychmiastowej wykonalnoÊci przy równoczesnym braku okreÊlenia, czy i w jakim zakresie s∏u˝y od niej odwo∏anie, Prokurator
Generalny odwo∏a∏ si´ do orzecznictwa, w którym jako naruszenie wymagaƒ konstytucyjnych Trybuna∏ Konstytucyjny ocenia∏ niejasne i nieprecyzyjne formu∏owanie przepisu, powodujàce niepewnoÊç jego adresatów
co do ich praw i obowiàzków.
Prokurator Generalny podkreÊli∏, ˝e precyzyjnoÊç i jasnoÊç przepisów prawnych ma szczególne znaczenie
dla ochrony konstytucyjnych praw i wolnoÊci, zw∏aszcza w sytuacji, gdy chodzi o mo˝liwoÊç stosowania sankcji wobec obywatela. Zgodnie z art. 78 Konstytucji ka˝dy ma prawo do zaskar˝enia orzeczeƒ i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Konstytucja upowa˝nia ustawodawc´ do okreÊlenia wyjàtków od tej zasady oraz
trybu zaskar˝ania. Ustawa zmieniajàca nie ustanawia wyjàtków od zasady dwuinstancyjnoÊci w rozumieniu
konstytucyjnym, co oznacza, i˝ decyzje nak∏adajàce kary pieni´˝ne wydawane w pierwszej instancji przez
G∏ównego Inspektora Transportu Drogowego powinny podlegaç kontroli instancyjnej na zasadach ogólnych
w∏aÊciwych procedurze administracyjnej.
Prokurator Generalny zgodzi∏ si´ z uwagà wnioskodawcy, ˝e nieracjonalne i nieuzasadnione by∏oby nadawanie ministrowi w∏aÊciwemu do spraw transportu statusu organu odwo∏awczego od decyzji centralnego or-
– 1394 –
OTK ZU nr 9/A/2009
Kp 4/09
poz. 134
ganu administracji rzàdowej, nak∏adajàcej na kierujàcego pojazdem kar´ pieni´˝nà w wysokoÊci od 100 do
700 z∏. JednoczeÊnie wywiód∏, ˝e termin „odwo∏anie” jest u˝ywany w przepisach prawa zarówno na oznaczenie Êrodka zaskar˝enia nieostatecznej decyzji administracyjnej do organu administracji publicznej wy˝szego
stopnia, jak i Êrodka zaskar˝enia decyzji organu administracji publicznej do sàdu. Ten Êrodek prawny ma donios∏e znaczenie, gdy˝ przewidziane w k.p.a. prawo wniesienia odwo∏ania od decyzji nieostatecznej do organu administracji publicznej wy˝szego stopnia jest urzeczywistnieniem zawartego w art. 78 Konstytucji prawa
strony do zaskar˝ania orzeczeƒ i decyzji wydanych w pierwszej instancji, które odnosi si´ do procedur pozasàdowych, natomiast prawo wniesienia odwo∏ania od decyzji organu administracji publicznej do sàdu jest powiàzane z przewidzianym w art. 45 ust. 1 Konstytucji prawem do sàdu.
W tym kontekÊcie niezrozumia∏a jest, stwierdza Prokurator Generalny, decyzja ustawodawcy nadajàca
obligatoryjnie nieostatecznej decyzji o na∏o˝eniu kary pieni´˝nej rygor natychmiastowej wykonalnoÊci. Nakazanie wykonania decyzji nieostatecznej powinno mieç zawsze charakter wyjàtkowy, uzasadniony szczególnym charakterem rozstrzyganej materii (art. 108 k.p.a.). Nie ulega wàtpliwoÊci, ˝e w wypadku decyzji nak∏adajàcej kar´ pieni´˝nà za przekroczenie dopuszczalnej pr´dkoÊci nie wyst´puje ˝adna szczególna, ze
wzgl´du na chronione wartoÊci, okolicznoÊç uzasadniajàca obligatoryjne nadanie rygoru natychmiastowej
wykonalnoÊci.
W tym stanie rzeczy Prokurator Generalny uzna∏, ˝e w art. 140an ust. 4 (dodawanym do ustawy – Prawo
o ruchu drogowym kwestionowanà ustawà) ustawodawca przekroczy∏ przynale˝nà mu swobod´ w kszta∏towaniu prawa, tworzàc regulacj´ obarczonà wadà braku poszanowania regu∏y dwuinstancyjnoÊci post´powania administracyjnego. Przepis jest w takim stopniu nieprecyzyjny, ˝e zmusza adresata normy prawnej do ustalania zakresu jego praw oraz do dekodowania ich treÊci na bazie innych przepisów prawnych. Przekroczenie
zaÊ pewnego poziomu niejasnoÊci przepisów prawnych mo˝e stanowiç samoistnà przes∏ank´ stwierdzenia ich
niezgodnoÊci z wyra˝onà w art. 2 Konstytucji zasadà paƒstwa prawnego.
3.2.4. Prokurator Generalny uzna∏ ponadto, ˝e zaskar˝ony art. 1 pkt 10 ustawy z 2 kwietnia 2009 r., w zakresie, w jakim wprowadza do ustawy – Prawo o ruchu drogowym regulacj´ przewidzianà w art. 140at ust. 4,
umo˝liwiajàcà sprzeda˝ zatrzymanego przez organ kontroli ruchu drogowego pojazdu, którym naruszono
przepisy ruchu drogowego, i który nie stanowi w∏asnoÊci kierujàcego pojazdem, jest niezgodny z art. 2, art. 31
ust. 3 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji.
Prokurator Generalny przyjà∏, ˝e przepis wprowadza obligatoryjny administracyjny przepadek pojazdu, niemajàcy skutku prewencyjnego, a jedynie efekt fiskalny. Takie rozwiàzanie stanowi niewàtpliwie najdalej idàcà
ingerencj´ w prawo w∏asnoÊci. Ingerencja ta narusza istot´ prawa w∏asnoÊci, a zatem jest sprzeczna z art. 64
ust. 1 i 3 Konstytucji. W sytuacji, gdy pojazd, którym naruszono dopuszczalnà pr´dkoÊç, jest w∏asnoÊcià osoby trzeciej, nieuczestniczàcej w naruszeniu przepisów ruchu drogowego, obligatoryjna sprzeda˝ pojazdu
oznacza nieproporcjonalnà do ci´˝aru na∏o˝onego na w∏aÊciciela pojazdu, naruszajàcà konstytucyjne standardy, majàtkowà odpowiedzialnoÊç zast´pczà.
Prokurator Generalny uzna∏ ponadto, ˝e oceniana regulacja narusza niewàtpliwe zasad´ demokratycznego paƒstwa prawnego w zakresie rzetelnej legislacji. Ustawodawca ustanowi∏ regulacj´ prowadzàcà do zastosowania wobec w∏aÊciciela pojazdu kary dodatkowej w postaci przepadku pojazdu, stosowanà – z naruszeniem standardów konstytucyjnych – przez nieuprawniony do odj´cia w∏asnoÊci organ administracji. Norm´ t´
nale˝y tak˝e uznaç za niewspó∏miernie represyjnà do wagi i rodzaju czynu karalnego, którego dopuÊci∏ si´ kierujàcy pojazdem, a zatem naruszajàcà zasady sprawiedliwoÊci i proporcjonalnoÊci wynikajàce z art. 2 i art. 31
ust. 3 Konstytucji.
Zakwestionowany przepis, pozwalajàc na odj´cie w trybie administracyjnym w∏asnoÊci pojazdu, i nie czyniàc tego w celu ochrony jakiejkolwiek innej wartoÊci gwarantowanej konstytucyjnie, a tak˝e nieuwzgl´dniajàc
proporcji pomi´dzy wierzytelnoÊcià organu administracji w stosunku do osoby fizycznej – w∏aÊciciela pojazdu
a wartoÊcià tego pojazdu, narusza – w nieproporcjonalnym zakresie i wbrew zasadzie sprawiedliwoÊci spo∏ecznej – prawo w∏asnoÊci co do jego istoty, pozostajàc w sprzecznoÊci z art. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 3 w zwiàzku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
4. Marsza∏ek Sejmu w piÊmie z 9 paêdziernika 2009 r. w imieniu Sejmu przed∏o˝y∏ wyjaÊnienia w sprawie
wniosku Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, jednoczeÊnie wnoszàc o stwierdzenie, ˝e:
1) ustawa z 2 kwietnia 2009 r. jest zgodna z art. 2 w zwiàzku z art. 7 i art. 186 ust. 1 Konstytucji,
2) art. 1 pkt 10 ustawy z 2 kwietnia 2009 r., w cz´Êci dotyczàcej art. 140al ust. 1-3, w zakresie, w jakim
w zwiàzku z art. 130 dopuszcza stosowanie wobec tej samej osoby, za ten sam czyn sankcji administracyjnej
(kary pieni´˝nej) oraz systemu punktowego karania kierowców dopuszczajàcych si´ naruszeƒ przepisów ruchu drogowego, jest zgodny z art. 2 Konstytucji,
– 1395 –
poz. 134
Kp 4/09
OTK ZU nr 9/A/2009
3) art. 1 pkt 10 ustawy z 2 kwietnia 2009 r. w cz´Êci dotyczàcej art. 140an, w zakresie, w jakim nadajàc decyzji administracyjnej o na∏o˝eniu kary pieni´˝nej rygor natychmiastowej wykonalnoÊci nie okreÊla, czy i w jakim zakresie s∏u˝y od niej odwo∏anie, jest zgodny z art. 2 Konstytucji,
4) art. 1 pkt 10 ustawy z 2 kwietnia 2009 r., w cz´Êci dotyczàcej art. 140at ust. 4, w zakresie, w jakim dopuszcza sprzeda˝ zatrzymanego przez organ kontroli ruchu drogowego pojazdu, którym naruszono przepisy
ruchu drogowego i który nie stanowi w∏asnoÊci kierujàcego pojazdem, jest niezgodny z art. 46 oraz art. 64 ust. 1
i ust. 3 w zwiàzku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
4.1. W pierwszej kolejnoÊci Sejm odniós∏ si´ do zarzutu niedochowania trybu uchwalenia ustawy i twierdzenia wnioskodawcy, ˝e ustawodawca, kszta∏tujàc przepisy prawne w zakresie dotyczàcym ustroju i w∏aÊciwoÊci sàdów, jest zobowiàzany przekazywaç Krajowej Radzie Sàdownictwa wszelkie projekty ustaw.
Analiza procesu ustawodawczego ustawy z 2 kwietnia 2009 r. wykaza∏a, ˝e w trakcie prac legislacyjnych
ustawodawca nie przed∏o˝y∏ projektu regulacji do zaopiniowania Krajowej Radzie Sàdownictwa. Jednak˝e,
w ocenie Sejmu, brak ten nie pociàga za sobà niezgodnoÊci z Konstytucjà kwestionowanej ustawy.
Sejm podniós∏ przede wszystkim, ˝e nie ka˝de naruszenie procedury ustawodawczej podlega automatycznie zakwalifikowaniu jako równoczesne naruszenie art. 7 Konstytucji i w konsekwencji jako podstawa derogowania przepisu poddanego kontroli. W orzecznictwie Trybuna∏u Konstytucyjnego wyra˝ane jest stanowisko, ˝e
nie ka˝dy przypadek naruszenia procedury skutkuje stwierdzeniem niekonstytucyjnoÊci, ale tylko taki, który
ma postaç kwalifikowanà. Kwalifikowane naruszenie procedury ma zaÊ miejsce wówczas, gdy prowadzi do naruszenia zasad i przepisów dotyczàcych trybu prawodawczego zawartych wprost w Konstytucji. Dotychczasowe orzecznictwo Trybuna∏u w zakresie procedur konsultacyjnych (w szczególnoÊci wyroki: sygn. K 3/98, sygn.
K 39/07) pozwala wyodr´bniç nast´pujàce kryteria, które powinny zostaç uwzgl´dnione przy ocenie wagi naruszenia procedury konsultacyjnej w post´powaniu ustawodawczym:
1) hierarchia aktu normatywnego, w którym statuowane sà uprawnienia konsultacyjne;
2) materia spraw, w których nastàpi∏o naruszenie procedur opiniodawczych;
3) faktyczna mo˝liwoÊç wyra˝enia opinii w konkretnym post´powaniu ustawodawczym, w sytuacji, gdy opinia nie zosta∏a wyra˝ona w przewidzianej prawem formie.
Sejm zwróci∏ uwag´, ˝e w ramach pierwszego z kryteriów Trybuna∏ dokona∏ zró˝nicowania procedur konsultacyjnych na te, które znajdujà oparcie w przepisach Konstytucji oraz na procedury ustanowione na poziomie ustawowym, przy czym kompetencjom opiniodawczym statuowanym na poziomie przepisów Konstytucji
Trybuna∏ przypisuje znacznie wi´kszà rol´. W konsekwencji, zaniechanie realizacji obowiàzków konsultacyjnych regulowanych w Konstytucji uznaje za „jakoÊciowo ci´˝sze uchybienie w procedurze legislacyjnej ni˝ zaniechanie zebrania opinii b´dàcych realizacjà kompetencji majàcej swe êród∏o w ustawodawstwie zwyk∏ym”.
T´ lini´ orzeczniczà podtrzymuje równie˝ w najnowszym orzecznictwie (por. wydany w pe∏nym sk∏adzie wyrok
z 16 lipca 2009 r., sygn. Kp 4/08).
Artyku∏ 186 Konstytucji okreÊla zadanie Krajowej Rady Sàdownictwa, jakim jest stanie na stra˝y niezawis∏oÊci s´dziów i niezale˝noÊci sàdów. Szczegó∏owe uprawnienie Krajowej Rady Sàdownictwa do opiniowania projektów aktów prawnych zosta∏o zagwarantowane przez ustawodawc´ w art. 2 ust. 2 pkt 4 ustawy o KRS, zgodnie z którym Rada opiniuje projekty aktów normatywnych dotyczàcych sàdownictwa
i s´dziów. Sejm podkreÊli∏, ˝e ustawowo okreÊlony zakres przedmiotowy kompetencji opiniodawczej Krajowej Rady Sàdownictwa jest szerszy od jej konstytucyjnych kompetencji. Zatem opiniowanie przez Rad´
wszelkich projektów aktów normatywnych dotyczàcych sàdownictwa i s´dziów nie ma charakteru uprawnienia konstytucyjnego. Sejm wskaza∏, odwo∏ujàc si´ do orzecznictwa Trybuna∏u Konstytucyjnego, ˝e
„konstytucyjne zakotwiczenie” uprawnieƒ opiniodawczych Rady wyznaczone jest treÊcià art. 186 ustawy
zasadniczej. Ustrojodawca nada∏ Krajowej Radzie Sàdownictwa kompetencje zwiàzane z gwarancyjnà
funkcjà ochrony niezale˝noÊci sàdów i niezawis∏oÊci s´dziów. W myÊl art. 186 ust. 1 Konstytucji Rada jest
w∏aÊciwa wy∏àcznie w sprawach „niezale˝noÊci sàdów i niezawis∏oÊci s´dziów”. Zatem materia obj´ta projektem aktu normatywnego powinna nie tylko dotyczyç spraw sàdów i s´dziów, lecz tak˝e wiàzaç si´ z niezale˝noÊcià lub niezawis∏oÊcià tych podmiotów, a nie z innymi aspektami ich funkcjonowania. Zdaniem
Sejmu, wnioskodawca nie wykaza∏ wp∏ywu materii uregulowanej ustawà z 2 kwietnia 2009 r. na niezale˝noÊç sàdów bàdê niezawis∏oÊç s´dziów w znaczeniu przyj´tym w orzecznictwie sàdu konstytucyjnego oraz
w doktrynie. Postawiony we wniosku zarzut ogranicza si´ jedynie do stwierdzenia, ˝e projekt regulacji
prawnej zak∏adajàcy tak istotnà zmian´ w∏aÊciwoÊci sàdów jest obj´ty obowiàzkiem zasi´gni´cia opinii
Krajowej Rady Sàdownictwa.
W tym kontekÊcie Sejm zauwa˝a, ˝e konstytucyjnie okreÊlony zakres opiniodawczy Krajowej Rady Sàdownictwa jest ograniczony. Twierdzenie, i˝ Rada opiniuje (obligatoryjnie) projekty wszystkich aktów normatyw-
– 1396 –
OTK ZU nr 9/A/2009
Kp 4/09
poz. 134
nych dotyczàcych sàdownictwa i s´dziów wydaje si´ – z konstytucyjnego punktu widzenia – zbyt daleko idàce, gdy˝ ustrojodawca ograniczy∏ w∏aÊciwoÊç Rady do kwestii „niezale˝noÊci” oraz „niezawis∏oÊci” sàdownictwa. Dlatego te˝, w ocenie Sejmu, nie pozwala to kwalifikowaç podniesionych we wniosku uchybieƒ jako „jakoÊciowo ci´˝szego uchybienia w procedurze legislacyjnej”, które skutkowa∏oby niezgodnoÊcià ustawy z art.
7 Konstytucji.
Poza tym, zgodnie z drugim ze wskazanych powy˝ej kryteriów, waga naruszenia trybu post´powania
w zwiàzku z niezasi´gni´ciem opinii powinna byç oceniana na tle materii podlegajàcej regulacji i wynikajàcego stàd zakresu swobody regulacyjnej, przyznanej ustawodawcy przez Konstytucj´. Stosownie do tego nale˝y okreÊliç skutki zaniechania zasi´gni´cia opinii. Trybuna∏ wskazuje w tym kontekÊcie, ˝e: „Je˝eli zaÊ treÊcià
ustawy mia∏oby byç wprowadzenie do systemu prawa regulacji wkraczajàcej w dziedziny traktowane przez
Konstytucj´ jako szczególnie niedost´pne dla ustawodawcy, to takiemu naruszeniu procedury mo˝na i nale˝y
przypisywaç skutki powa˝niejsze ni˝ w innych sytuacjach” (wyroki w sprawach o sygn.: K 3/98 oraz K 39/07).
Trybuna∏ zalicza do tych dziedzin w szczególnoÊci prawa i wolnoÊci obywatelskie oraz niezale˝noÊç i niezawis∏oÊç w∏adzy sàdowniczej. Odnoszàc powy˝szy wymóg do zarzutu postawionego przez wnioskodawc´, Sejm
podkreÊli∏, ˝e uchwalona 2 kwietnia 2009 r. regulacja nie wp∏ywa bezpoÊrednio ani poÊrednio na „niezale˝noÊç
sàdów” oraz „niezawis∏oÊç s´dziów”, gdy˝ jest to regulacja o charakterze materialnoprawnym, której uchwalenie w konsekwencji zmieni w∏aÊciwoÊç sàdów in merito. Zgodnie z art. 176 ust. 2 Konstytucji: „Ustrój i w∏aÊciwoÊç sàdów oraz post´powanie przed sàdami okreÊlajà ustawy”. Ustawodawcy przys∏uguje wi´c zagwarantowana konstytucyjnie daleko idàca swoboda w okreÊlaniu w∏aÊciwoÊci sàdów. Âwiadczy to o tym, ˝e
ustrojodawca nie uzna∏ tej materii za „szczególnie niedost´pnà dla ustawodawcy”.
W dalszej kolejnoÊci Sejm podniós∏, ˝e w obu post´powaniach dotyczàcych pomini´cia uprawnieƒ opiniodawczych statuowanych na poziomie konstytucyjnym (sprawy o sygn.: K 3/98 oraz K 39/07) Trybuna∏ wskaza∏, ˝e powodem stwierdzenia niekonstytucyjnoÊci jest splot kilku okolicznoÊci (m.in. przekroczenie dopuszczalnego zakresu poprawek), a nie tylko samo pomini´cie opinii jednego z konstytucyjnych organów. W tych
sprawach Trybuna∏ uzna∏, ˝e „[wystàpi∏a] kumulacja czynników nakazujàcych oceniç naruszenia trybu legislacyjnego jako powa˝ne i nieuwzgl´dniajàce wartoÊci konstytucyjnych”. W pozosta∏ych zaÊ sprawach dotyczàcych dochowania procedur opiniodawczych (w ka˝dym wypadku chodzi∏o o pomini´cie uprawnieƒ ustawodawczych zwiàzków zawodowych) Trybuna∏ podkreÊla∏, ˝e „nie nadawa∏ tym przepisom nadmiernie
rygorystycznej interpretacji” (por. orzeczenie z 19 listopada 1996 r., sygn. K 7/95). Rozstrzygni´cia zapad∏e
w tych sprawach potwierdzajà, ˝e tylko w wypadkach o szczególnej wadze naruszenie procedury prawodawczej stanowi podstaw´ uznania niezgodnoÊci kontrolowanego przepisu z art. 7 Konstytucji. Wnioskodawcy nie
wykazali, aby w pracach nad nowelizacjà ustawy – Prawo o ruchu drogowym dosz∏o do tego typu uchybieƒ.
W zwiàzku z powy˝szym Sejm uzna∏, ˝e kwestionowana ustawa jest zgodna z art. 2 w zwiàzku z art. 7 i art. 186
ust. 1 Konstytucji.
4.2. Sejm nie zgodzi∏ si´ równie˝ z drugim zarzutem wnioskodawcy, który sprowadza si´ do twierdzenia,
˝e dokonane przez ustawodawc´ scalenie instytucji w∏aÊciwej dla prawa administracyjnego (kara pieni´˝na)
z instytucjà prawa karnego (punkty karne), polegajàce na mo˝liwoÊci zastosowania obu instytucji wobec tej
samej osoby, za ten sam czyn, doprowadza do ustanowienia sankcji oczywiÊcie nieracjonalnej i nadmiernie
dolegliwej (art. 2 Konstytucji).
W pierwszej kolejnoÊci Sejm podda∏ analizie charakter prawny kary pieni´˝nej nak∏adanej na kierujàcego
pojazdem na skutek przekroczenia przez niego dopuszczalnej pr´dkoÊci oraz systemu punktowego karania
kierowców. Wskaza∏, ˝e istotà zmian uchwalonych 2 kwietnia 2009 r. by∏a depenalizacja czynu, stanowiàcego
naruszenie przepisów ruchu drogowego. W konsekwencji zmieni∏ si´ równie˝ charakter sankcji za pope∏nienie
tego rodzaju czynu. W miejsce odpowiedzialnoÊci o charakterze karnym, ustawodawca wprowadzi∏ sankcj´
administracyjnà, opartà na odpowiedzialnoÊci obiektywnej. W re˝imie tej odpowiedzialnoÊci nie mieÊci si´ ocena stosunku sprawcy do pope∏nionego czynu. Dlatego te˝ dla na∏o˝enia kary pieni´˝nej na osob´, która naruszy∏a przepisy ruchu drogowego, przekraczajàc dopuszczalnà pr´dkoÊç, nie ma znaczenia wina sprawcy,
ani okolicznoÊci, które zmusi∏y go do naruszenia przepisów. Istotne jest jedynie obiektywne stwierdzenie, na
podstawie pracy urzàdzeƒ rejestrujàcych, ˝e do naruszenia przepisów ruchu drogowego w ogóle dosz∏o. Kary pieni´˝ne nak∏adane sà przez G∏ównego Inspektora Transportu Drogowego z mocy ustawy i w wysokoÊci
ÊciÊle okreÊlonej w ustawie. Nie ma tu miejsca na uznaniowoÊç organu, co równie˝ Êwiadczy o administracyjnym charakterze kary.
Wskazane powy˝ej okolicznoÊci przesàdzajà, w opinii Sejmu, o prewencyjnej funkcji kary pieni´˝nej za naruszenia przepisów ruchu drogowego w zakresie przekroczenia dopuszczalnej pr´dkoÊci. NieuchronnoÊç kary oraz ÊwiadomoÊç braku mo˝liwoÊci wp∏ywu na jej wysokoÊç ma bowiem znaczenie przede wszystkim pre-
– 1397 –
poz. 134
Kp 4/09
OTK ZU nr 9/A/2009
wencyjne. Przyj´cie odpowiedzialnoÊci administracyjnej pozwala paƒstwu w szczególnoÊci zapobiegaç naruszeniom (tj. chroniç bezpieczeƒstwo publiczne), a ponadto odpowiednio szybko i proporcjonalnie do skali zagro˝enia spo∏ecznego reagowaç na naruszenie norm prawnych.
4.2.1. Jak dalej wywodzi Sejm, punktem wyjÊcia dla oceny konstytucyjnoÊci kwestionowanej regulacji jest
ustalenie charakteru prawnego systemu punktowego karania kierowców. W przekonaniu Sejmu, nietrafna jest
opinia wnioskodawcy o karnym charakterze tego systemu. To nie nazwa Êwiadczy bowiem o charakterze sankcji, ale funkcja, jakà ta sankcja pe∏ni (wyrok TK z 3 listopada 2004 r., sygn. K 18/03). Nie sposób przy tym odmówiç racji twierdzeniu, ˝e system punktowego karania kierowców ma charakter prewencyjny i jest oparty na
zasadzie odpowiedzialnoÊci obiektywnej. Dlatego te˝ w tym zakresie argumenty wnioskodawcy Sejm uzna∏ za
bezzasadne, wskazujàc przy tym, ˝e system punktowego karania kierowców charakteryzuje si´ takimi samymi cechami jak administracyjna kara pieni´˝na. Ma on zatem w istocie charakter obiektywny i jest zwiàzany
z odpowiedzialnoÊcià na zasadzie tzw. ryzyka, istnieje niezale˝nie od winy podmiotu. Liczb´ punktów odpowiadajàcych poszczególnym naruszeniom przepisów ruchu drogowego ustala w∏aÊciwy minister w drodze rozporzàdzenia (zob. rozporzàdzenie Ministra Spraw Wewn´trznych i Administracji z 20 grudnia 2002 r. w sprawie post´powania z kierowcami naruszajàcymi przepisy ruchu drogowego; Dz. U. Nr 236, poz. 1998, ze zm.).
Równie˝ w doktrynie wskazuje si´ na automatyzm stosowania punktowego systemu kierowców. Zaznacza
si´, ˝e system ten stwarza groêb´ bezosobowego wymiaru kary, gdy˝ nie uwzgl´dnia warunków i okolicznoÊci naruszenia przepisów ruchu drogowego, a tak˝e osobowoÊci sprawcy. Niemniej jest to system jasny, w którym regu∏y sà wyraênie okreÊlone, a kierowca wie, ile punktów otrzyma za dane naruszenie (por. R. A. Stefaƒski, Prawo o ruchu drogowym. Komentarz, Warszawa 2005, s. 743).
Zdaniem Sejmu, wszystkie wskazane powy˝ej cechy Êwiadczà o administracyjnym charakterze punktowego systemu karania kierowców.
Ponadto, w przekonaniu Sejmu, funkcja represyjna nie jest zasadniczym celem kwestionowanej we wniosku regulacji. Zarówno kara pieni´˝na, jak i system punktowego karania kierowców nie sprowadzajà si´ do
wyrzàdzenia osobistej dolegliwoÊci za naruszenie fundamentalnych zasad wspó∏˝ycia ludzi w spo∏eczeƒstwie,
ale majà gwarantowaç przestrzeganie przepisów ruchu drogowego. Sà wi´c one w swej istocie Êrodkami
o charakterze prewencyjnym.
Reasumujàc, Sejm uzna∏, ˝e w wypadku kwestionowanej regulacji nie zachodzi duplikacja odpowiedzialnoÊci. Jest to jedna odpowiedzialnoÊç o charakterze administracyjnym, za jednokrotne naruszenie przepisów
ruchu drogowego. Sankcja administracyjna za to naruszenie zawiera okreÊlone w jednym akcie prawnym elementy: kar´ pieni´˝nà oraz punkty karne.
4.2.2. Sejm, dokonujàc oceny zarzutu nieproporcjonalnoÊci kwestionowanej regulacji, zbada∏ relacje mi´dzy
tym, jakiego uszczerbku na skutek dotkliwoÊci sankcji doznaje naruszone dobro chronione konstytucyjnie,
a tym, jakie sà przes∏anki zastosowania sankcji. Wskaza∏, ˝e uchwalona przez Sejm regulacja s∏u˝y ochronie interesu publicznego oraz chroni bezpieczeƒstwo i ˝ycie osób przebywajàcych na terytorium Rzeczypospolitej
Polskiej. Z pewnoÊcià regulacja ta s∏u˝y realizacji zamierzonych celów, a jej efektywnoÊç wzmacnia w∏aÊnie niejako „dwuelementowa” kara za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Sama kara pieni´˝na, w ocenie ustawodawcy, by∏a bowiem sankcjà niewystarczajàcà dla zagwarantowania przestrzegania przepisów ruchu drogowego. Punkty karne w swej istocie zwi´kszajà prewencyjne oddzia∏ywanie na kierujàcych pojazdami.
Odnoszàc si´ do pytania o proporcjonalnoÊç, Sejm zaznaczy∏, ˝e bezpieczeƒstwo publiczne, zdrowie i ˝ycie osób sà podstawowymi wartoÊciami chronionymi przez Konstytucj´. Uzasadnienie projektu ustawy wskazuje, jak du˝ym niebezpieczeƒstwem dla tych wartoÊci jest przekraczanie dozwolonej pr´dkoÊci przez kierujàcych pojazdami. Kara administracyjna: grzywna oraz punkty karne z pewnoÊcià nie sà nieproporcjonalnà
sankcjà. „Ograniczenie praw jednostki, naruszajàcej Êwiadomie obowiàzujàce przepisy i nara˝ajàcej si´ na
przewidziane w kwestionowanym przepisie skutki, jest ekwiwalentne do celu, któremu s∏u˝y. (...) Zasada proporcjonalnoÊci nie mo˝e s∏u˝yç za podstaw´ ochrony interesu wynikajàcego z naruszenia prawa” (wyrok TK
z 26 marca 2002 r., sygn. SK 2/01 oraz postanowienie TK z 10 paêdziernika 2007 r., sygn. SK 56/06).
Bioràc pod uwag´ powy˝sze, Sejm uzna∏, ˝e art. 1 pkt 10 ustawy z 2 kwietnia 2009 r., w cz´Êci dotyczàcej
art. 140al ust. 1-3, w zakresie, w jakim w zwiàzku z art. 130 dopuszcza stosowanie wobec tej samej osoby, za
ten sam czyn sankcji administracyjnej (kary pieni´˝nej) oraz systemu punktowego karania kierowców dopuszczajàcych si´ naruszeƒ przepisów ruchu drogowego jest zgodny z art. 2 Konstytucji.
4.3. Przyst´pujàc do oceny kolejnego zarzutu, tj. naruszenia zasady przyzwoitej legislacji (art. 2 Konstytucji) przez dodawany do ustawy – Prawo o ruchu drogowym art. 140an, w zakresie, w jakim nadajàc decyzji administracyjnej o na∏o˝eniu kary pieni´˝nej rygor natychmiastowej wykonalnoÊci, nie okreÊla, czy i w jakim zakresie s∏u˝y od niej odwo∏anie, Sejm przyjà∏, ˝e przedmiotem kontroli jest zarzut pomini´cia ustawodawczego.
– 1398 –
OTK ZU nr 9/A/2009
Kp 4/09
poz. 134
Analiza przepisu stanowiàcego przedmiot kontroli, jak równie˝ analiza pozosta∏ych przepisów ustawy z 2 kwietnia 2009 r. potwierdza, ˝e ustawa ta nie okreÊla trybu odwo∏ania si´ od decyzji wydanej przez G∏ównego Inspektora Transportu Drogowego. Sejm rozwa˝y∏ jednak, czy brak ten jest wystarczajàcà podstawà do uznania, ˝e zosta∏a naruszona zasada poprawnej legislacji w stopniu uzasadniajàcym zarzut niekonstytucyjnoÊci
zakwestionowanej regulacji.
Na tle szczegó∏owej analizy wzorca kontroli konstytucyjnoÊci (art. 2 Konstytucji), Sejm zwróci∏ uwag´, ˝e zarzut wnioskodawcy skupia si´ na sformu∏owaniu treÊci przepisu w sposób niezrozumia∏y dla adresatów. Wnioskodawca nie podwa˝a przy tym precyzyjnoÊci i jasnoÊci sformu∏owaƒ u˝ytych przez ustawodawc´ (j´zykowa
wyk∏adnia zaskar˝onego przepisu nie budzi wàtpliwoÊci interpretacyjnych). W tekÊcie ustawy wielokrotnie okreÊlono post´powanie w sprawie na∏o˝enia kary pieni´˝nej za naruszenie przepisów ruchu drogowego w zakresie przekroczenia dopuszczalnej pr´dkoÊci jako post´powanie administracyjne (np. dodawane do ustawy – Prawo o ruchu drogowym art. 140ab ust. 1 pkt 3 oraz ust. 3 pkt 1, art. 140a∏ ust. 2, art. 140am ust. 5-7). Nie powinno
wi´c ulegaç wàtpliwoÊci, ˝e decyzja nak∏adajàca kar´ pieni´˝nà za naruszenie przepisów ruchu drogowego wydawana jest w post´powaniu administracyjnym. Co prawda ustawodawca nie zawar∏ w tekÊcie zaskar˝onej
ustawy bezpoÊredniego odes∏ania do k.p.a., nie Êwiadczy to jednak o wy∏àczeniu jego zastosowania.
Sejm, analizujàc przepisy k.p.a. oraz ustawy z 2 kwietnia 2009 r., wykaza∏, ˝e post´powanie administracyjne prowadzone na podstawie przepisów ustawy z 2 kwietnia 2009 r. spe∏nia przes∏anki okreÊlone w art. 1
pkt 1 i 2 k.p.a., a tym samym majà do tego post´powania zastosowanie przepisy kodeksu. Post´powanie przewidziane ustawà z 2 kwietnia 2009 r. jest w istocie post´powaniem administracyjnym. Ma ono jednak charakter nieautonomiczny, co oznacza, ˝e ustawa ta reguluje jedynie najwa˝niejsze, charakterystyczne dla tego post´powania zagadnienia, a w pozosta∏ym zakresie majà do niego zastosowanie przepisy kodeksu
post´powania administracyjnego (por. G. ¸aszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks post´powania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2007, komentarz do art. 1 k.p.a.). Bioràc powy˝sze pod uwag´, Sejm wskaza∏,
˝e od decyzji G∏ównego Inspektora Transportu Drogowego przys∏uguje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 127 § 3 k.p.a.
Dodatkowo Sejm stwierdzi∏, ˝e argument o nieracjonalnoÊci i braku uzasadnienia nadawania ministrowi
w∏aÊciwemu do spraw transportu statusu organu odwo∏awczego od decyzji G∏ównego Inspektora Transportu
Drogowego nie Êwiadczy o niezgodnoÊci kwestionowanej regulacji z art. 2 Konstytucji. Ponadto zauwa˝y∏, ˝e
Trybuna∏ Konstytucyjny nie jest powo∏any do kontrolowania celowoÊci i trafnoÊci przyjmowanych przez ustawodawc´ rozwiàzaƒ, gdy˝ ocena taka wykracza poza zakres kompetencji sàdownictwa konstytucyjnego (np.
wyrok TK z 17 maja 2005 r., sygn. P 6/04).
Do kwestii celowoÊci dzia∏aƒ ustawodawcy, która nie mo˝e byç przedmiotem kontroli konstytucyjnoÊci, odnosi si´ równie˝ – zdaniem Sejmu – argument, ˝e ustawodawca nada∏ decyzji G∏ównego Inspektora Transportu Drogowego rygor natychmiastowej wykonalnoÊci, nie majàc ku temu wystarczajàcych przes∏anek, uzasadniajàcych takie rozwiàzanie prawne i przesàdzajàcych o zgodnoÊci z ustawà zasadniczà.
Bioràc pod uwag´ powy˝sze ustalenia, Sejm uzna∏, ˝e art. 1 pkt 10 ustawy z 2 kwietnia 2009 r., w cz´Êci
dotyczàcej art. 140an, jest zgodny z wynikajàcà z art. 2 Konstytucji zasadà przyzwoitej legislacji, w zakresie,
w jakim nadajàc decyzji administracyjnej o na∏o˝eniu kary pieni´˝nej rygor natychmiastowej wykonalnoÊci, nie
okreÊla, czy i w jakim zakresie s∏u˝y od niej odwo∏anie.
4.4. Przyst´pujàc do oceny ostatniej regulacji, tj. art. 1 pkt 10 ustawy z 2 kwietnia 2009 r., w cz´Êci dotyczàcej art. 140at ust. 4, w zakresie, w jakim dopuszcza sprzeda˝ zatrzymanego przez organ kontroli ruchu drogowego pojazdu, którym naruszono przepisy ruchu drogowego i który nie stanowi w∏asnoÊci kierujàcego pojazdem, Sejm zwróci∏ uwag´, ˝e w petitum wniosku wnioskodawca jako wzorzec kontroli wskaza∏ art. 2 oraz
art. 64 ust. 1 i 3 w zwiàzku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Nie sà to jednak wy∏àczne wzorce kontroli konstytucyjnoÊci zakwestionowanego przepisu, gdy˝ z uzasadnienia wniosku wynika, ˝e wzorcem konstytucyjnoÊci nale˝y uczyniç równie˝ art. 46 Konstytucji. Przesàdza o tym stwierdzenie wnioskodawcy, ˝e sprzeda˝ pojazdu
w trybie post´powania egzekucyjnego w administracji stanowi „de facto obligatoryjny przepadek pojazdu”. Ponadto wnioskodawca, powo∏ujàc si´ na art. 46 Konstytucji, zaznacza, ˝e zakwestionowana regulacja nie spe∏nia jednej z przes∏anek okreÊlonych tym przepisem – oparcie przepadku rzeczy wy∏àcznie na orzeczeniu sàdu. Z tego powodu wzorcem kontroli konstytucyjnoÊci nale˝y uczyniç, zdaniem Sejmu, równie˝ art. 46
Konstytucji (zgodnie z zasadà falsa demonstratio non nocet, w myÊl której kluczowe znaczenie w tej materii ma
istota sprawy, a nie jej oznaczenie (np. wyroki TK z: 19 marca 2001 r., sygn. K 32/00, 29 paêdziernika 2002 r., sygn.
akt P 19/01, 31 stycznia 2005 r., sygn. P 9/04).
4.4.1. Oceniajàc konstytucyjnoÊç zakwestionowanego przepisu, Sejm przedstawi∏ jego kontekst normatywny. Ustawa z 2 kwietnia 2009 r. dodaje do ustawy – Prawo o ruchu drogowym rozdzia∏ czwarty zatytu∏owany
– 1399 –
poz. 134
Kp 4/09
OTK ZU nr 9/A/2009
„Nadzór nad przestrzeganiem niektórych przepisów ruchu drogowego przez kierujàcych pojazdami”. Rozdzia∏
ten sk∏ada si´ z czterech komplementarnych wzgl´dem siebie oddzia∏ów, spoÊród których oddzia∏ trzeci reguluje problematyk´ kar pieni´˝nych za naruszenie niektórych przepisów ruchu drogowego, natomiast oddzia∏
czwarty dotyczy post´powania wobec osób czasowo przebywajàcych lub niemajàcych sta∏ego miejsca zamieszkania albo pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
Oddzia∏ czwarty w za∏o˝eniu stanowi ca∏oÊciowà procedur´ adresowanà do wymienionych wczeÊniej osób,
które prowadzàc pojazd, przekroczy∏y dozwolonà pr´dkoÊç. W przeciwieƒstwie do oddzia∏u trzeciego, ustawodawca nie uwzgl´dni∏ w nim jednak z∏o˝onoÊci sytuacji faktycznych, jakie mogà pojawiç si´ w praktyce,
a w szczególnoÊci nie przyjà∏ odr´bnych (zró˝nicowanych) kwalifikacji normatywnych dla: kierujàcego pojazdem, w∏aÊciciela pojazdu oraz posiadacza pojazdu. Zaskar˝enie dotyczy sytuacji, kiedy osoba kierujàca pojazdem, która przekroczy∏a dopuszczalnà pr´dkoÊç, nie jest jednoczeÊnie jego w∏aÊcicielem. Skutek zakwestionowanej regulacji dotyka bezpoÊrednio w∏aÊciciela pojazdu, który by∏ prowadzony przez osob´ czasowo
przebywajàcà lub niemajàcà sta∏ego miejsca zamieszkania albo pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W wyniku post´powania egzekucyjnego w∏aÊciciel traci prawo w∏asnoÊci pojazdu. JednoczeÊnie z przepisów tych nie wynika chocia˝by obowiàzek informacyjny wzgl´dem w∏aÊciciela pojazdu, którym naruszono
przepisy ruchu drogowego.
4.4.2. W pierwszej kolejnoÊci Sejm wskaza∏, ˝e konsekwencjà nieuiszczenia kaucji lub kary pieni´˝nej
przez osob´ czasowo przebywajàcà lub niemajàcà sta∏ego miejsca zamieszkania albo pobytu na terytorium
Rzeczypospolitej Polskiej, która naruszy∏a przepisy ruchu drogowego w zakresie przekroczenia dopuszczalnej
pr´dkoÊci, prowadzàc pojazd nieb´dàcy jej w∏asnoÊcià, jest sprzeda˝ pojazdu w trybie ustawy o post´powaniu egzekucyjnym w administracji. Istota regulacji polega zatem na tym, ˝e w∏aÊciciel jest najpierw pozbawiany faktycznego w∏adztwa nad rzeczà na skutek usuni´cia pojazdu z drogi w zwiàzku z naruszeniem przepisów
ruchu drogowego. Nast´pnie w∏asnoÊç pojazdu, na skutek sprzeda˝y, przechodzi na nabywc´, co jest stwierdzane postanowieniem wydanym przez organ egzekucyjny.
Z uzasadnienia projektu ustawy wynika, ˝e tworzàc zakwestionowanà regulacj´, ustawodawca mia∏ na celu zabezpieczenie mo˝liwoÊci dochodzenia przez Skarb Paƒstwa kar na∏o˝onych na osoby czasowo przebywajàce lub niemajàce sta∏ego miejsca zamieszkania albo pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Istotnym jest fakt, ˝e zakwestionowany we wniosku przepis nie b´dzie znajdowa∏ zastosowania wobec obywateli
paƒstw trzecich, z którymi Rzeczpospolita Polska zawar∏a umow´ lub porozumienie o wspó∏pracy we wzajemnym dochodzeniu nale˝noÊci, bàdê mo˝liwoÊç taka wynika wprost z przepisów mi´dzynarodowych, bàdê
przepisów tych paƒstw.
Ustawodawca uzna∏, ˝e w sytuacji braku odpowiedniej regulacji, gwarantujàcej nieuchronnoÊç kary za
przekroczenie dopuszczalnej pr´dkoÊci, sprawcy tych czynów pozostanà de facto bezkarni na polskich drogach. NieuchronnoÊç kary pe∏niç ma z kolei funkcj´ prewencyjnà, zapobiegajàcà tego rodzaju naruszeniom
przepisów o ruchu drogowym. Nale˝y wi´c stwierdziç – kierujàc si´ motywami podanymi w uzasadnieniu projektu ustawy – ˝e w istocie unormowanie to prowadzi do ochrony konstytucyjnie chronionych wartoÊci: porzàdku publicznego oraz ochrony zdrowia i ˝ycia obywateli.
Sejm zwróci∏ uwag´, ˝e art. 37 ust. 2 Konstytucji dopuszcza ustanowienie wyjàtków od zasady, i˝ ka˝dy
znajdujàcy si´ pod w∏adzà Rzeczypospolitej Polskiej korzysta z wolnoÊci i praw przez nià zapewnionych. Oznacza to upowa˝nienie dla ustawodawcy, by odmiennie ukszta∏towa∏ sytuacj´ prawnà cudzoziemców przebywajàcych na terytorium paƒstwa. Przepis ten nie mo˝e byç jednak rozumiany jako pozostawienie w tym zakresie
arbitralnoÊci decyzji. Stàd wszelkie unormowania ograniczajàce zakres korzystania przez cudzoziemców
z praw i wolnoÊci muszà czyniç zadoÊç przes∏ankom z art. 31 ust. 3 Konstytucji (por. L. Garlicki, komentarz do
art. 31, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, t. III, Warszawa 2003, s. 18).
4.4.3. Trybuna∏ Konstytucyjny wielokrotnie podkreÊla∏, ˝e w odniesieniu do prawa w∏asnoÊci naruszenie jego istoty (rdzenia, jàdra) nastàpi∏oby wówczas, gdyby wprowadzone ograniczenia dotyczy∏y podstawowych
uprawnieƒ sk∏adajàcych si´ na treÊç w∏asnoÊci, uniemo˝liwiajàc w praktyce korzystanie z tego prawa. Ograniczenia nie mogà prowadziç do „wynaturzenia prawa w∏asnoÊci”, czy na∏o˝enia na w∏aÊciciela ci´˝aru nie do
zniesienia (np. wyroki TK z: 25 maja 1999 r., sygn. SK 9/98; 12 stycznia 2000 r., sygn. P 11/98).
Zdaniem Sejmu, nie budzi wàtpliwoÊci fakt, ˝e obligatoryjna sprzeda˝ pojazdu uniemo˝liwia korzystanie z niego i niweczy podstawowe sk∏adniki prawa w∏asnoÊci, takie jak: mo˝liwoÊç u˝ywania, pobierania po˝ytków, czy
rozporzàdzania w∏asnoÊcià. Przyj´ta przez ustawodawc´ procedura nie stwarza w∏aÊcicielowi mo˝liwoÊci akcesoryjnego zaspokojenia wierzyciela (Skarb Paƒstwa), lub podnoszenia okolicznoÊci, które mog∏yby miarkowaç
skutki rozstrzygni´cia organu administracji (np. to, ˝e w∏aÊciciel nie mia∏ wp∏ywu na osob´ prowadzàcà pojazd).
W tym Êwietle nale˝y uznaç, ˝e zakwestionowana regulacja narusza istot´ gwarantowanego konstytucyjnie prawa w∏asnoÊci, a tym samym jest niezgodna z art. 64 ust. 1 i ust. 3 w zwiàzku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
– 1400 –
OTK ZU nr 9/A/2009
Kp 4/09
poz. 134
4.4.4. Konstytucja nie wy∏àcza mo˝liwoÊci pozbawienia jednostki prawa w∏asnoÊci. Ustrojodawca jednoznacznie dopuÊci∏ to w art. 21 ust. 2 i art. 46 Konstytucji, ustanawiajàc jednoczeÊnie okreÊlone wymogi wyw∏aszczenia bàdê przepadku rzeczy. W tym kontekÊcie nale˝y zatem stwierdziç, ˝e przepadek rzeczy jest konstytucyjnie dopuszczalnà sytuacjà pozbawienia w∏asnoÊci, a tym samym naruszenia jej istoty. Konstytucyjne poj´cie
„przepadku rzeczy” oznacza zewn´trzne pozbawienie jednostki w∏asnoÊci przez dzia∏ania w∏adzy publicznej.
Zakres zaskar˝enia we wniosku Prezydenta RP zosta∏ ograniczony do sytuacji, gdy osoba czasowo przebywajàca lub niemajàca sta∏ego miejsca zamieszkania lub pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, kierujàca
pojazdem, nie jest jego w∏aÊcicielem. Dochodzi wówczas do sytuacji, w której w∏aÊciciel mo˝e w ogóle nie mieç
wiedzy o pope∏nionym przez kierujàcego pojazdem naruszeniu oraz o dzia∏aniach podejmowanych wobec
przedmiotu stanowiàcego jego w∏asnoÊç przez organy ruchu drogowego, a nast´pnie organ egzekucyjny. Nie
ma on równie˝ wp∏ywu na odebranie dowodu rejestracyjnego, usuni´cie pojazdu z drogi, a w koƒcu na jego
sprzeda˝. Przepisy ustawy nie przewidujà w stosunku do w∏aÊciciela nawet obowiàzku informacyjnego. Na podstawie zakwestionowanej regulacji dochodzi wi´c do egzekucji administracyjnej poza wiedzà oraz wolà w∏aÊciciela pojazdu. W ocenie Sejmu, konstrukcja ta de facto stanowi zatem przepadek przedmiotu.
Wobec tego Sejm przystàpi∏ do rozwa˝enia, czy zakwestionowana regulacja spe∏nia przes∏anki okreÊlone
w art. 46 Konstytucji. W pierwszej kolejnoÊci podkreÊli∏, ˝e przepis b´dàcy przedmiotem kontroli okreÊla,
w drodze ustawy, okolicznoÊci, w których nastàpiç mo˝e przepadek pojazdu, a zatem spe∏nia pierwszà z przes∏anek sformu∏owanych w art. 46 Konstytucji. WàtpliwoÊci budzi natomiast spe∏nienie drugiego z warunków,
zgodnie z którym, o przepadku powinien orzekaç sàd. Przekazanie orzekania o przepadku rzeczy do wy∏àcznej kompetencji sàdowej ma zapewniç jednostce ochron´ przed sytuacjà, w której pozbawienie w∏asnoÊci rzeczy nast´puje wy∏àcznie poprzez spe∏nienie przes∏anek formalnych, okreÊlonych w ustawie. Tymczasem,
w ocenie Sejmu, z przepisów oddzia∏u czwartego wynika, ˝e podstaw´ zaj´cia pojazdu, a nast´pnie jego
sprzeda˝y, stanowi fakt nieuiszczenia dobrowolnie kary pieni´˝nej bàdê niewp∏acenia kaucji organowi kontroli ruchu drogowego. Dlatego te˝, zdaniem Sejmu, nale˝y uznaç, ˝e wymóg orzeczenia sàdowego, jako przes∏anki przepadku przedmiotu, nie zosta∏ w tym wypadku dochowany.
Wprawdzie przepisy o post´powaniu egzekucyjnym w administracji przewidujà mo˝liwoÊç zaskar˝enia postanowienia o stwierdzeniu nabycia prawa w∏asnoÊci, jednak nale˝y podkreÊliç, ˝e nie wp∏ywa to na konstytucyjnoÊç ocenianej regulacji. Trybuna∏ Konstytucyjny w wyroku z 17 kwietnia 2000 r. (sygn. SK 28/99) stwierdzi∏,
˝e: „Prawodawca konstytucyjny uzna∏, ˝e w wymienionych sprawach zapewnienie sàdowej kontroli (nast´pczej)
nad rozstrzygni´ciami wydawanymi przez organy administracji publicznej nie jest wystarczajàcà gwarancjà
praw jednostki”. Nie spe∏nia ono zatem wymogu postawionego przez art. 46 Konstytucji. Kontrola sàdu administracyjnego ma bowiem jedynie charakter „nast´pczy”. Sàd administracyjny nie orzeka o przejÊciu prawa w∏asnoÊci pojazdu, lecz jedynie sprawdza zgodnoÊç z obowiàzujàcymi przepisami. Nie bada wi´c merytorycznego aspektu sprawy, ale jedynie legalnoÊç zaskar˝onego orzeczenia, a wi´c ocenia wy∏àcznie, czy wydane ono
zosta∏o po spe∏nieniu ustawowych przes∏anek formalnych (por. wyrok TK z 3 czerwca 2008 r., sygn. P 4/06).
4.4.5. Analiza uzasadnienia wniosku doprowadzi∏a Sejm do konkluzji, ˝e brak jest dodatkowych, odr´bnych argumentów, dowodzàcych sprzecznoÊci zakwestionowanej regulacji z wynikajàcà z art. 2 Konstytucji zasadà sprawiedliwoÊci spo∏ecznej. Odnoszàc si´ zaÊ do zarzutu braku proporcjonalnoÊci opartego na art. 2
Konstytucji, zauwa˝y∏, i˝ sferà, do której wnioskodawca odnosi zarzut wkroczenia w konstytucyjnie chronione
dobra, jest prawo w∏asnoÊci. To powoduje, ˝e aktualne jest przede wszystkim rozpatrywanie problemu konstytucyjnego w Êwietle art. 31 ust. 3 Konstytucji. W ocenie Sejmu, nie ma zatem potrzeby kontroli konstytucyjnoÊci w oparciu o przepis ogólny, jakim jest art. 2 Konstytucji.
Bioràc pod uwag´ powy˝szà analiz´, nale˝y uznaç, ˝e art. 1 pkt 10 ustawy z 2 kwietnia 2009 r., w cz´Êci
dotyczàcej art. 140at ust. 4, w zakresie, w jakim dopuszcza sprzeda˝ zatrzymanego przez organ kontroli ruchu drogowego pojazdu, którym naruszono przepisy ruchu drogowego i który nie stanowi w∏asnoÊci kierujàcego pojazdem, jest niezgodny z art. 46 oraz art. 64 ust. 1 i ust. 3 w zwiàzku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
II
Na rozprawie 14 paêdziernika 2009 r. uczestnicy post´powania podtrzymali stanowiska zaj´te w pismach
procesowych.
– 1401 –
poz. 134
Kp 4/09
OTK ZU nr 9/A/2009
III
Trybuna∏ Konstytucyjny zwa˝y∏, co nast´puje:
1. Zakres kontroli konstytucyjnoÊci.
1.1. Podzia∏ zarzutów.
Wniosek Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, z∏o˝ony w trybie art. 122 ust. 3 Konstytucji, dotyczy ustawy
z dnia 2 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz o zmianie niektórych ustaw (dalej:
ustawa z 2 kwietnia 2009 r. lub nowela). We wniosku zg∏oszono dwa rodzaje zarzutów: zarzut proceduralny
i zarzuty materialnoprawne.
Najdalej idàcy jest wniosek o stwierdzenie niekonstytucyjnoÊci ustawy z 2 kwietnia 2009 r. (w ca∏oÊci), z uwagi na uchybienia trybu uchwalenia noweli. W petitum wniosku postawiono zarzut niezgodnoÊci ustawy z art. 2
w zwiàzku z art. 7 i art. 186 ust. 1 Konstytucji, a w uzasadnieniu tego zarzutu wskazuje si´ na niezgodnoÊç ustawy z 2 kwietnia 2009 r. z art. 7 i art. 186 ust. 1 Konstytucji (pomini´ty art. 2 Konstytucji), „w zwiàzku z niedochowaniem przez Sejm ustawowego trybu uchwalania ustaw (brak opinii Krajowej Rady Sàdownictwa)”.
Oprócz zarzutu natury proceduralnej, wnioskodawca stawia trzy zarzuty natury materialnoprawnej, które
odnoszà si´ do zmian wprowadzonych na mocy art. 1 pkt 10 ustawy z 2 kwietnia 2009 r. do ustawy z dnia
20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 108, poz. 908, ze zm.; dalej: ustawa – Prawo o ruchu drogowym, prawo o ruchu drogowym). Wniosek w tym zakresie dotyczy przepisów dodanego w dziale
V ustawy rozdzia∏u 4, zatytu∏owanego „Nadzór nad przestrzeganiem niektórych przepisów ruchu drogowego
przez kierujàcych pojazdami”. Zarzuty postawiono wobec:
– art. 1 pkt 10 ustawy z 2 kwietnia 2009 r., na podstawie którego do ustawy – Prawo o ruchu drogowym dodaje si´ art. 140al ust. 1-3. Zdaniem wnioskodawcy, niezgodne z art. 2 Konstytucji (naruszenie zasady paƒstwa
prawnego przez brak proporcjonalnoÊci i nadmierny rygoryzm), jest stosowanie wobec tej samej osoby, za ten
sam czyn sankcji administracyjnej (kary pieni´˝nej) oraz systemu punktowego karania kierowców dopuszczajàcych si´ naruszeƒ przepisów ruchu drogowego;
– art. 1 pkt 10 ustawy z 2 kwietnia 2009 r., na podstawie którego do ustawy – Prawo o ruchu drogowym dodaje si´ art. 140an. Zdaniem wnioskodawcy, naruszeniem zasady przyzwoitej legislacji (art. 2 Konstytucji) jest
nadanie rygoru natychmiastowej wykonalnoÊci decyzji administracyjnej o na∏o˝eniu kary pieni´˝nej i brak
wskazania, czy i w jakim zakresie od tej decyzji s∏u˝y odwo∏anie;
– art. 1 pkt 10 ustawy z 2 kwietnia 2009 r., na podstawie którego do ustawy – Prawo o ruchu drogowym dodaje si´ art. 140at ust. 4. Zdaniem wnioskodawcy, kwestionowany przepis „w zakresie, w jakim dopuszcza
sprzeda˝ zatrzymanego przez organ kontroli ruchu drogowego pojazdu, którym naruszono przepisy ruchu
drogowego, i który nie stanowi w∏asnoÊci kierujàcego pojazdem”, jest niezgodny z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64
ust. 1 i 3 Konstytucji.
1.2. KolejnoÊç badania zarzutów.
W sytuacji, gdy przedmiotem wniosku sà zarzuty zarówno natury procesowej, jak i materialnoprawnej,
w pierwszej kolejnoÊci rozpoznaniu podlegajà zarzuty dalej idàce, a wi´c formalnoprawne.
W dotychczasowym orzecznictwie Trybuna∏ Konstytucyjny przyjmowa∏, ˝e stwierdzenie naruszenia przepisów procedury jest wystarczajàcà przes∏ankà uznania niekonstytucyjnoÊci kwestionowanego przepisu i ˝e
w takiej sytuacji zasadniczo nie ma ju˝ potrzeby badania zarzutów merytorycznych (por. wyroki z: 24 czerwca 1998 r., sygn. K 3/98 OTK ZU nr 4/1998, poz. 52, 23 lutego 1999 r., sygn. K 25/98, OTK ZU nr 2/1999,
poz. 23, 19 czerwca 2002 r., sygn. K 11/02, OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 43). Z drugiej jednak strony Trybuna∏
przyjmowa∏ niekiedy, ˝e stwierdzenie niekonstytucyjnoÊci ze wzgl´du na tryb nie zawsze wy∏àcza dopuszczalnoÊç badania zarzutów materialnych (zob. orzeczenie z 22 wrzeÊnia 1997 r., sygn. K 25/97, OTK ZU
nr 3-4/1997, poz. 35). TreÊç art. 42 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U.
Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) potwierdza, ˝e wskazane w niej kryteria oceny konstytucyjnoÊci mo˝na stosowaç ∏àcznie. Badanie okreÊlonego aktu (przepisu) mo˝e wi´c polegaç na równoczesnej
ocenie jego prawid∏owoÊci materialnej, kompetencyjnej i proceduralnej. NiekonstytucyjnoÊç sposobu
uchwalenia kontrolowanych przepisów zawsze wymaga uwzgl´dnienia (nawet gdy nie zg∏oszono tego wyraênie w samym wniosku; dopuszczalne bowiem w takim wypadku jest badanie z urz´du). Natomiast nie zawsze stwierdzenie niekonstytucyjnoÊci sposobu uchwalenia (tryb), automatycznie prowadzi do zb´dnoÊci
analizy kwestionowanych przepisów z punktu widzenia zg∏oszonych zarzutów materialnoprawnych, dotyczàcych treÊci zaskar˝onych przepisów. Kwestia, czy stwierdzenie niekonstytucyjnoÊci poddanego kontroli
– 1402 –
OTK ZU nr 9/A/2009
Kp 4/09
poz. 134
przepisu ma byç dokonywane zarówno na p∏aszczyênie materialnej, jak i proceduralnej, jest rozstrzygana
przez Trybuna∏ na p∏aszczyênie celowoÊci. Ma bowiem znaczenie to, czy dany przepis (ustawa) jest kwestionowany w trybie kontroli prewencyjnej, czy nast´pczej (zob. wyrok z 28 listopada 2007 r., sygn. K 39/07,
OTK ZU nr 10/A/2007, poz. 129).
Skoro celem kontroli prewencyjnej jest zapobie˝enie – ze wzgl´du na zagro˝enie naruszenia Konstytucji
– zakoƒczeniu ciàgle jeszcze trwajàcego procesu legislacyjnego, uzasadnione b´dzie ograniczenie si´ Trybuna∏u w ramach kontroli prewencyjnej do kwestii proceduralnych, jeÊli towarzyszà one kwestiom materialnoprawnym. Dlatego kontrola prewencyjna wymaga powÊciàgliwoÊci przy dokonywaniu kontroli materialnoprawnej.
Czynnikiem majàcym znaczenie dla analizy niekonstytucyjnoÊci z przyczyn materialnoprawnych ∏àcznie
z przyczynami proceduralnymi jest tak˝e to, czy sam wnioskodawca podnosi zarówno zarzuty dotyczàce trybu uchwalenia, jak i treÊci przepisu. Zasada dzia∏ania Trybuna∏u na podstawie wniosku przemawia za rozpoznawaniem sprawy w zakresie, w jakim uczestnik post´powania dà˝y do poddania jej kontroli, a zatem w pe∏nym przedmiotowym zakresie. S∏u˝y to bowiem lepiej dialogowi, który w procedurze kontroli konstytucyjnoÊci
Trybuna∏ Konstytucyjny powinien prowadziç z uczestnikami post´powania, oraz uspo∏ecznieniu samej kontroli konstytucyjnoÊci. Poza tym wyrok Trybuna∏u w sprawie niekonstytucyjnoÊci tylko ze wzgl´du na tryb uchwalenia nie stoi na przeszkodzie ponownemu uchwaleniu (wprowadzeniu do porzàdku prawnego) identycznego
treÊciowo przepisu, ju˝ we w∏aÊciwej procedurze. Taki obrót sprawy by∏by jednak bardzo niepo˝àdany, je˝eli
zarzuty materialne wobec treÊci przepisu by∏yby powa˝ne, a zarzut niekonstytucyjnoÊci w tym zakresie – zasadny. W takiej sytuacji mamy bowiem do czynienia ze specyficznym nak∏adaniem si´ niekonstytucyjnoÊci:
kwestionowany przed Trybuna∏em przepis nie tylko treÊciowo narusza porzàdek konstytucyjny, lecz tak˝e zosta∏ uchwalony bez zachowania wymaganego standardu stanowienia prawa (zob. wyrok o sygn. K 39/07).
1.3. Uwzgl´dniajàc poglàdy wyra˝one w orzecznictwie Trybuna∏u Konstytucyjnego oraz sposób sformu∏owania zarzutów przez wnioskodawc´, Trybuna∏ przystàpi∏ do rozpoznania wniosku z za∏o˝eniem, ˝e ka˝dy
z wniesionych zarzutów wymaga rozpatrzenia. Tym bardziej, wobec stwierdzenia zgodnoÊci ustawy zmieniajàcej z art. 2 w zwiàzku z art. 7 i art. 186 ust. 1 Konstytucji (a wi´c z uwagi na brak potwierdzenia zarzutów formalnoprawnych, zob. pkt 2 w cz´Êci III uzasadnienia), oczywiste jest, ˝e na tle niniejszej sprawy zbadaniu podlegajà tak˝e pozosta∏e zarzuty natury materialnoprawnej.
Ponadto, wobec prowadzenia kontroli w trybie kontroli prewencyjnej, konieczne jest ustalenie – je˝eli niezgodnoÊç dotyczy poszczególnych przepisów ustawy – czy sà one nierozerwalnie zwiàzane z ca∏à ustawà
(zob. art. 122 ust. 4 zdanie drugie Konstytucji).
2. Zarzut niezgodnoÊci ustawy z 2 kwietnia 2009 r. z art. 2 w zwiàzku z art. 7 i art. 186 ust. 1 Konstytucji (zarzut formalnoprawny – niedochowanie wymaganej procedury ustawodawczej).
2.1. Jak wspomniano w punkcie 1.1. w cz´Êci III uzasadnienia, istnieje rozbie˝noÊç w sposobie sformu∏owania
zarzutu niezgodnoÊci ustawy z 2 kwietnia 2009 r. z Konstytucjà w petitum wniosku (niezgodnoÊç z art. 2 w zwiàzku
z art. 7 i art. 186 ust. 1 Konstytucji) oraz w uzasadnieniu (niezgodnoÊç z art. 7 i art. 186 ust. 1 Konstytucji).
Ponadto zarzut dotyczàcy niezgodnego z Konstytucjà trybu uchwalenia ustawy, oparty na braku opinii Krajowej Rady Sàdownictwa, wnioskodawca odnosi do ca∏ej ustawy, podczas gdy w swojej argumentacji wykazuje koniecznoÊç zaopiniowania ustawy przez KRS, dlatego ˝e „depenalizujàc czyn polegajàcy na przekroczeniu dopuszczalnej pr´dkoÊci, wprowadza odpowiedzialnoÊç administracyjnà i kar´ pieni´˝nà za jego
pope∏nienie”. To sugeruje odniesienie zarzutu braku opinii tylko do wskazanego fragmentu noweli, dotyczàcego kontroli sàdowoadministracyjnej.
Decyzja administracyjna G∏ównego Inspektora Transportu Drogowego podlega takiej kontroli. Zgodnie
z art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o post´powaniu przed sàdami administracyjnymi (Dz. U.
Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej: p.p.s.a), okreÊlajàcym w∏aÊciwoÊç miejscowà sàdów administracyjnych – do
rozpoznania sprawy w∏aÊciwy b´dzie wojewódzki sàd administracyjny, na którego obszarze w∏aÊciwoÊci ma
siedzib´ organ administracji publicznej, którego dzia∏alnoÊç zosta∏a zaskar˝ona. Uwzgl´dniajàc fakt, ˝e siedziba G∏ównego Inspektora Transportu Drogowego jako organu administracji paƒstwowej uprawnionego do wydawania decyzji administracyjnych nak∏adajàcych kary pieni´˝ne znajduje si´ w Warszawie, sàdem w∏aÊciwym
w sprawach wszystkich kierowców ukaranych karà pieni´˝nà za przekroczenie dopuszczalnej pr´dkoÊci by∏by jeden sàd – Wojewódzki Sàd Administracyjny w Warszawie (por. rozporzàdzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sàdów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów w∏aÊciwoÊci – Dz. U. Nr 72, poz. 652). Wedle wnioskodawcy, projekt regulacji
prawnej zak∏adajàcy tak istotnà zmian´ w∏aÊciwoÊci sàdów jest obj´ty obowiàzkiem zasi´gni´cia opinii Krajo-
– 1403 –
poz. 134
Kp 4/09
OTK ZU nr 9/A/2009
wej Rady Sàdownictwa, organu konstytucyjnego stojàcego na stra˝y niezale˝noÊci sàdów i niezawis∏oÊci s´dziów (art. 186 ust. 1 Konstytucji).
2.1.1. Potrzeb´ zaopiniowania projektu ustawy przez KRS wnioskodawca wià˝e tak˝e (co poruszono we
wniosku w dalszej kolejnoÊci) z rozwiàzaniem, wedle którego kara pieni´˝na za naruszenie przepisów ruchu
drogowego w zakresie dopuszczalnej pr´dkoÊci mia∏aby byç nak∏adana w drodze decyzji administracyjnej
(dekryminalizacja wykroczenia). W konsekwencji, skargi na te decyzje rozpatrywaç mia∏yby sàdy administracyjne, nie zaÊ sàdy powszechne. Te pierwsze charakteryzuje odmienny zakres kognicji, co w tym wypadku budzi zastrze˝enia wnioskodawcy.
Nale˝y przy tym zwróciç uwag´, ˝e nie jest do koƒca precyzyjne twierdzenie wnioskodawcy, i˝ poddana
kontroli konstytucyjnoÊci regulacja prawna zak∏ada „istotnà zmian´ w∏aÊciwoÊci sàdów”. Istotna zmiana dotyczy bowiem nie zmiany w∏aÊciwoÊci sadów, lecz innej kwalifikacji czynu polegajàcego na przekroczeniu dozwolonej pr´dkoÊci, czego konsekwencjà jest dopiero zmiana w∏aÊciwoÊci sàdów rozpatrujàcych sprawy przekroczenia pr´dkoÊci.
Obecnie kierowca przekraczajàcy dozwolonà pr´dkoÊç pope∏nia wykroczenie. Za ten czyn (penalizowany
jako wykroczenie) jest karany na podstawie art. 92 § 1 albo art. 97 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. – Kodeks wykroczeƒ (Dz. U. z 2007 r. Nr 109, poz. 756, ze zm.; dalej: k.w.), w trybie okreÊlonym w ustawie z dnia 24 sierpnia 2001 r. – Kodeks post´powania w sprawach o wykroczenia (Dz. U. z 2008 r. Nr 133, poz. 848, ze zm.; dalej: k.p.w.). W sprawach o wykroczenia w pierwszej instancji orzekajà sàdy rejonowe. Z chwilà wejÊcia w ˝ycie
ustawy z 2 kwietnia 2009 r. trybem w∏aÊciwym w sprawach o przekroczenie dozwolonej pr´dkoÊci by∏by tryb
administracyjny, poniewa˝ dekryminalizacja wykroczenia spowodowa∏a rekwalifikacj´ sankcji (z karnoprawnej,
wykroczeniowej na administracyjnà). Tego aspektu regulacji wnioskodawca wyraênie nie podnosi, skupiajàc
si´ na kwestii „zmiany” w∏aÊciwoÊci sàdów i uznajàc, ˝e w∏aÊnie ten skutek przyj´tej w ustawie koncepcji odpowiedzialnoÊci za przekroczenie dozwolonej pr´dkoÊci wymaga, by ustawodawca zwróci∏ si´ o opini´ do
Krajowej Rady Sàdownictwa. Argumentacj´ w tym zakresie wnioskodawca wzmacnia powo∏aniem si´ (niedok∏adnym) na orzecznictwo Trybuna∏u Konstytucyjnego w kwestii kompetencji opiniodawczej Krajowej Rady Sàdownictwa.
2.1.2. Stanowisko KRS.
Krajowa Rada Sàdownictwa podzieli∏a argumentacj´ wniosku Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej. PodkreÊli∏a, ˝e zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o Krajowej Radzie Sàdownictwa (Dz. U.
Nr 100, poz. 1082, ze zm.; dalej: ustawa o KRS) Rada „opiniuje projekty aktów normatywnych dotyczàcych sàdownictwa i s´dziów”. Projekt odnosi∏ si´ nie tylko do w∏aÊciwoÊci organów administracji, ale tak˝e sàdów administracyjnych – dotyczy zatem sàdownictwa w rozumieniu art. 2 ust. 2 pkt 4 ustawy o KRS. Zdaniem Krajowej Rady Sàdownictwa, ustawa – Prawo o ruchu drogowym dotyczy wprost istoty niezawis∏oÊci s´dziów
i niezale˝noÊci sàdów, gdy˝ obejmuje kwestie kognicji sàdów, a znaczenie tego aspektu dzia∏ania wymiaru
sprawiedliwoÊci wyra˝a si´ m.in. w art. 176 ust. 2 Konstytucji („Ustrój i w∏aÊciwoÊç sàdów oraz post´powanie
przed sàdami okreÊlajà ustawy”). Nieprzed∏o˝enie do zaopiniowania projektu tej ustawy stanowi∏o wi´c istotne naruszenie zasady legalizmu nie tylko przez naruszenie w toku procesu legislacyjnego ustawy o Krajowej
Radzie Sàdownictwa, lecz tak˝e art. 186 ust. 1 Konstytucji.
Poza zmianà w∏aÊciwoÊci sàdów, zdaniem KRS, ustawa ma wp∏yw na zakres immunitetu i zasady odpowiedzialnoÊci dyscyplinarnej s´dziego. Skoro „za wykroczenia s´dzia odpowiada wy∏àcznie dyscyplinarnie” (art. 81
ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sàdów powszechnych, Dz. U. Nr 98, poz. 1070, ze zm.; dalej:
u.s.p.), to nowela, przewidujàc zmian´ w kwalifikacji przekroczeƒ pr´dkoÊci polegajàcà na zastàpieniu odpowiedzialnoÊci wykroczeniowej odpowiedzialnoÊcià administracyjnà, dotyka zakresu immunitetu. Skutkiem jest
zatem ograniczenie ustawowej zasady dyscyplinarnej odpowiedzialnoÊci s´dziego za wykroczenia Ta zmiana,
dotyczàc bezpoÊrednio materii obj´tej art. 186 ust. 1 Konstytucji w zakresie gwarancji niezawis∏oÊci s´dziów,
tak˝e z tego powodu powinna byç opiniowana przez Krajowà Rad´ Sàdownictwa.
2.2. Przebieg prac legislacyjnych.
W trakcie posiedzenia 2 kwietnia 2009 r., po rozpatrzeniu 25 poprawek Senatu i uwzgl´dnieniu 16 z nich,
Sejm uchwali∏ ostateczny tekst ustawy o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz o zmianie niektórych ustaw. Uchwalona ustawa jest efektem prac parlamentu nad poselskim projektem (druk sejmowy
nr 925/VI kadencja), wniesionym do laski marsza∏kowskiej 24 czerwca 2008 r. Jak wynika ze stenogramu z posiedzenia Komisji Administracji i Spraw Wewn´trznych oraz Komisji Infrastruktury (obradujàcych wspólnie
2 grudnia 2008 r.), podkomisja nadzwyczajna powo∏ana do rozpatrzenia projektu ustawy korzysta∏a ze zleconych opinii prawnych, a tak˝e materia∏ów, które dostarczy∏a Komenda G∏ówna Policji. Ka˝dy z cz∏onków podkomisji otrzyma∏ tak˝e projekt dyrektywy europejskiej, która stanowi wynik prac Parlamentu Europejskiego.
– 1404 –
OTK ZU nr 9/A/2009
Kp 4/09
poz. 134
Dotyczy ona transgranicznego egzekwowania prawa ruchu drogowego w zakresie przynajmniej czterech elementów, mi´dzy innymi nadmiernej pr´dkoÊci, jazdy pod wp∏ywem alkoholu, bez zapi´tych pasów bezpieczeƒstwa i niezatrzymania si´ na czerwonym Êwietle. Wszystkie materia∏y by∏y dyskutowane i wykorzystywane w trakcie prac podkomisji. Na bie˝àco koordynowano i uzgadniano zapisy z niektórymi resortami.
Wspomniano o wspó∏dzia∏aniu z przedstawicielami Ministerstwa Spraw Wewn´trznych i Administracji, Ministerstwa Finansów oraz Ministerstwa SprawiedliwoÊci. Podkomisja na bie˝àco analizowa∏a wszystkie uwagi zg∏aszane przez legislatorów (zob. biuletyn nr 1578/VI kadencja).
Analiza materia∏ów sejmowych wskazuje, ˝e na tym etapie post´powania legislacyjnego nie by∏ podnoszony problem potrzeby zaopiniowania proponowanych rozwiàzaƒ przez Krajowà Rad´ Sàdownictwa. Kwestia ta
by∏a natomiast poruszana na etapie prac w Senacie. Senator Leon Kieres zwróci∏ uwag´, ˝e ustawa dotyczy
sàdownictwa, gdy˝ zmienia w∏aÊciwoÊç sàdów, a ustawa o Krajowej Radzie Sàdownictwa stanowi, i˝ akty normatywne dotyczàce sàdownictwa podlegajà zaopiniowaniu przez KRS (zob. sprawozdanie stenograficzne
z 29. posiedzenia Senatu 18 marca 2009 r.). Uwaga ta nie znalaz∏a jednak odzwierciedlenia w uchwale Senatu RP z 19 marca 2009 r. w sprawie ustawy o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz o zmianie niektórych ustaw (druk sejmowy nr 1836/VI z 31 marca 2009 r.).
2.3. Uprawnienia opiniodawcze KRS.
W celu rozstrzygni´cia, czy wobec ustawy z 2 kwietnia 2009 r. zarzut wadliwoÊci procedury ustawodawczej
jest zasadny, nale˝y oceniç przedmiot i zakres uprawnieƒ opiniodawczych KRS oraz cià˝àcy na organach
uczestniczàcych w procesie legislacyjnym obowiàzek zasi´gni´cia opinii.
Zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 4 ustawy o Krajowej Radzie Sàdownictwa (Dz. U. Nr 100, poz. 1082, ze zm.) Rada opiniuje projekty aktów normatywnych dotyczàcych sàdownictwa i s´dziów. Trybuna∏ Konstytucyjny w wyroku z 28 listopada 2007 r. (sygn. K 39/07) stwierdzi∏, ˝e opiniodawcza kompetencja KRS szczegó∏owo uregulowana w ustawie posiada konstytucyjne zakotwiczenie, poniewa˝ w wypadku KRS „stra˝” (o której mówi art. 186
ust. 1 Konstytucji) obejmuje sobà funkcjonalnie piecz´ nad niezale˝noÊcià sàdów i niezawis∏oÊcià s´dziów. Poj´cie „stra˝y”, o której mowa w art. 186 ust. 1 Konstytucji, przewidujàcym piastowanie owej stra˝y przez KRS,
obejmuje czuwanie nad brakiem zagro˝eƒ dla niezale˝noÊci sàdów i niezawis∏oÊci s´dziów. Jak widaç zakotwiczenie konstytucyjne kompetencji opiniodawczych KRS w uj´ciu wyroku o sygn. K 39/07 dotyczy jedynie
pieczy nad niezale˝noÊcià sàdów i niezawis∏oÊcià s´dziów. Zakres ten jest wi´c w´˝szy ni˝ – przewidziany
w ustawie o KRS – zakres opiniowania „aktów normatywnych dotyczàcych sàdownictwa i s´dziów”.
Wnioskodawca, uzasadniajàc zarzut niezgodnoÊci ustawy z 2 kwietnia 2009 r. z art. 186 ust. 1 Konstytucji,
k∏adzie nacisk na konstytucyjne zakotwiczenie opiniodawczej kompetencji KRS, pomijajàc jednak kwestie
wskazanej wy˝ej ró˝nicy zakresowej. Krajowa Rada Sàdownictwa jest organem, którego konstytucyjnà funkcjà jest „stanie na stra˝y niezale˝noÊci sàdów i niezawis∏oÊci s´dziów” (art. 186 ust. 1). Wykonywanie tej konstytucyjnej funkcji nie by∏oby realne i pe∏ne bez konsultacyjnych kompetencji w zakresie procesu legislacyjnego. Je˝eli zatem projekt legislacyjny dotyczy kwestii, o której mowa w art. 186 Konstytucji, to koniecznym
elementem procedury legislacyjnej, i to koniecznym z uwagi na uj´cie Konstytucji, jest przedstawienie projektu Krajowej Radzie Sàdownictwa. Tak˝e przedstawienie poprawki parlamentarnej odnoszàcej si´ do tych kwestii wymaga oddzielnego opiniowania (zob. wyrok o sygn. K 39/07). Konstytucyjne zakotwiczenie opiniodawczych kompetencji KRS dotyczy wi´c jedynie kwestii zagro˝eƒ dla niezale˝noÊci sàdów i niezawis∏oÊci
s´dziów, tylko bowiem tego zakresu dotyczà konstytucyjne kompetencje KRS. Potwierdza to dotychczasowe
orzecznictwo Trybuna∏u Konstytucyjnego. Stwierdzenie niekonstytucyjnoÊci ustawy z uwagi na brak opinii KRS
nast´powa∏o wówczas, gdy materia dotyczy∏a niezawis∏oÊci s´dziów bàdê niezale˝noÊci sàdów (zob. wyroki:
sygn. K 3/98 – regulacja dotyczy∏a statusu s´dziowskiego, sygn. K 39/07 – regulacja dotyczy∏a wprowadzenia
przyspieszonego, nadzwyczajnego trybu uchylania immunitetu s´dziowskiego).
Wnioskodawca nie przedstawia argumentów, które Êwiadczy∏yby o tym, ˝e regulacje zawarte w ustawie
z 2 kwietnia 2009 r. majà wp∏yw na niezawis∏oÊç s´dziów bàdê na niezale˝noÊç sàdów. Wywodzi natomiast, ˝e
zakres uprawnieƒ opiniodawczych Krajowej Rady Sàdownictwa zosta∏ okreÊlony w ustawie o KRS szeroko
przez sformu∏owanie: „projekty aktów normatywnych dotyczàce sàdownictwa i s´dziów”, co jest nawiàzaniem
do uj´cia opiniodawczych kompetencji KRS wynikajàcych z ustawy zwyk∏ej. Poglàd wnioskodawcy, wbrew jego werbalnemu powo∏aniu si´ na dotychczasowe orzecznictwo Trybuna∏u, znacznie szerzej ujmuje powinnoÊci opiniowania projektów aktów normatywnych przez KRS jako przes∏anki zachowania wymagaƒ konstytucyjnego trybu ustawodawczego, ni˝ czyni∏ to dotychczas Trybuna∏. Zdaniem wnioskodawcy, ka˝dy projekt
legislacyjny, dotyczàcy nie tylko niezawis∏oÊci s´dziów czy niezale˝noÊci sàdów, ustroju sàdów, lecz tak˝e ich
w∏aÊciwoÊci, podlega konstytucyjnemu obowiàzkowi uzyskania opinii Krajowej Rady Sàdownictwa, zanim
przed∏o˝enie stanie si´ ustawà. Wnioskodawca przy tym nie dokonuje rozró˝nienia na sàdownictwo po-
– 1405 –
poz. 134
Kp 4/09
OTK ZU nr 9/A/2009
wszechne, administracyjne oraz wojskowe, stwierdzajàc, ˝e to „oznacza, i˝ intencjà ustawodawcy tworzàcego
ustaw´ o KRS by∏a wola poznania opinii Krajowej Rady Sàdownictwa na temat wszystkich projektów ustawodawczych majàcych wp∏yw na funkcjonowanie wymiaru sprawiedliwoÊci. Istotne jest to, by ustawodawca ustanawiajàc regulacje prawne dotyczàce trzeciej w∏adzy mia∏ ÊwiadomoÊç, jakie w tym zakresie sà poglàdy i propozycje organu konstytucyjnie powo∏anego do czuwania nad ochronà niezawis∏oÊci s´dziów i niezale˝noÊci
sàdów”. Wniosek k∏adzie zatem znak równoÊci mi´dzy kompetencjami opiniodawczymi KRS w zakresie niezawis∏oÊci s´dziów i niezale˝noÊci sàdów (geneza konstytucyjna: art. 186; wyrok TK o sygn. K 39/07) i analogicznymi kompetencjami majàcymi swe êród∏o tylko w ustawie o KRS, gdzie szerzej przedmiotowo uregulowano
zakres obowiàzku opiniodawczego. Rozumowanie wnioskodawcy oznacza∏oby wnioskowanie o treÊci konstytucyjnego wzorca na podstawie brzmienia ustawy – co jest niedopuszczalne. Nadto przypisuje orzecznictwu
Trybuna∏u poglàdy w nim niewyra˝ane. Zaznaczyç nale˝y (co np. wystàpi∏o na tle sprawy o sygn. K 39/07), ˝e
uprawnienia opiniodawcze Sàdu Najwy˝szego w kwestiach dotyczàcych sàdownictwa majà genez´ ustawowà, a nie konstytucyjnà i dystynkcja w tym zakresie by∏a decydujàca dla treÊci wyroku. Wbrew twierdzeniu
wniosku, konstytucyjne obowiàzki w zakresie opiniowania aktów normatywnych przez KRS nie wykraczajà poza materie normowane w art. 186 Konstytucji.
2.4. Zdaniem Trybuna∏u Konstytucyjnego, w Êwietle obowiàzujàcych przepisów Konstytucji oraz ustawy
o KRS, a tak˝e dotychczasowego orzecznictwa Trybuna∏u, nie ma podstaw do stwierdzenia, ˝e brak opinii KRS
w sprawie ustawy z 2 kwietnia 2009 r., ze wzgl´du na zawarte w niej regulacje, skutkuje niezgodnoÊcià ustawy ze wskazanymi wzorcami. Uprawnienia opiniodawcze KRS majà zakotwiczenie konstytucyjne tylko w zakresie kwestii, do których odnosi si´ art. 186 ust. 1 Konstytucji (tj. gdy zmiany ustawodawcze dotyczà niezale˝noÊci sàdów i niezawis∏oÊci s´dziów). W takich wypadkach powinnoÊç zasi´gni´cia przez Sejm opinii KRS
(i to w sposób umo˝liwiajàcy temu kolegialnemu organowi podj´cie stosownej uchwa∏y) jest (jak to Trybuna∏
wykaza∏ na tle sprawy o sygn. K 39/07) elementem konstytucyjnie okreÊlonego trybu ustawodawczego.
Sytuacj´ t´ nale˝y odró˝niaç od ustawowo okreÊlonych kompetencji opiniodawczych KRS, uregulowanych
w art. 2 ust. 2 pkt 4 ustawy o KRS, w sprawach dotyczàcych „sàdownictwa i s´dziów”. Zgodnie z art. 176 ust. 2
Konstytucji ustrój i w∏aÊciwoÊç sàdów oraz post´powanie przed sàdami okreÊlajà ustawy. Do tych w∏aÊnie
ustaw odnosi si´ przede wszystkim cytowany przepis ustawy o KRS, normujàcy kompetencje opiniodawcze
tego organu. Ustawy dotyczàce „sàdownictwa i s´dziów” z mocy tego w∏aÊnie przepisu powinny byç konsultowane (przedk∏adane KRS do opiniowania). Jest to obowiàzek ustawowy, tworzàcy element ustawowego (nie
konstytucyjnego) trybu ustawodawczego. Istnieje zatem jakoÊciowa ró˝nica co do obowiàzku opiniodawczego KRS wynikajàcego z art. 186 Konstytucji i z ustawy o KRS. Konstytucyjny obowiàzek wynikajàcy z art. 186
dotyczy opiniowania aktów dotykajàcych spraw niezale˝noÊci sàdów i niezawis∏oÊci s´dziów, a uchybienie temu obowiàzkowi powoduje wadliwoÊç trybu legislacyjnego dojÊcia ustawy do skutku. Ustawowy obowiàzek
opiniowania (w tym tak˝e wynikajàcy z ustawy o KRS) nie jest wymogiem konstytucyjnie okreÊlonego trybu legislacyjnego, jakkolwiek uchybienie mu jest nieprawid∏owoÊcià. Je˝eli jednak ta nieprawid∏owoÊç mia∏aby prowadziç do niekonstytytucyjnoÊci, to nie z uwagi na zarzut naruszenia konstytucyjnego standardu post´powania legislacyjnego.
Ustawa z 2 kwietnia 2009 r. nie dotyczy bezpoÊrednio sàdów i s´dziów. Jej przedmiotem nie sà bowiem
kwestie ustrojowe wymiaru sprawiedliwoÊci ani post´powanie przed sàdami. Wywo∏uje ona reperkusje w zakresie w∏aÊciwoÊci sàdów, ale dlatego, ˝e regulujàc kwestie materialnoprawne, w konsekwencji powoduje
zmiany w∏aÊciwoÊci sàdów. W odniesieniu do projektów aktów normatywnych poj´cia „aktów dotyczàcych sàdownictwa i s´dziów” (a wi´c wymagajàcych z mocy ustawy o KRS opinii tego organu) nie nale˝y odczytywaç
tak szeroko, jak wskazuje wnioskodawca (a tak˝e Prokurator Generalny i KRS), rozciàgajàcy to poj´cie na
wszystkie akty dotykajàce funkcjonowania sàdów czy statusu s´dziów.
W wyroku o sygn. K 3/98 Trybuna∏ Konstytucyjny wyrazi∏ poglàd, ˝e w sformu∏owaniach art. 2 pkt 7 i 8 ustawy o KRS – niezale˝nie od braku precyzji ich uj´cia – kryje si´ uprawnienie Rady do zajmowania stanowiska
wobec tych wszystkich projektów ustaw, które dotyczà ustroju sàdów, a w szczególnoÊci wobec tych projektów, których treÊci ∏àczà si´ z konstytucyjnie wyznaczonym zakresem dzia∏ania KRS (staniem na stra˝y niezawis∏oÊci s´dziów i niezale˝noÊci sàdów). Zdaniem Trybuna∏u Konstytucyjnego, wnioskodawca nie wykaza∏,
w jaki sposób kwestionowany fragment nowelizacji mia∏by wp∏ynàç na niezawis∏oÊç s´dziów lub niezale˝noÊç
sàdów. W Êwietle znowelizowanych przepisów ustawy – Prawo o ruchu drogowym kara pieni´˝na za naruszenie przepisów ruchu drogowego w zakresie dopuszczalnej pr´dkoÊci mia∏aby byç nak∏adana w drodze decyzji administracyjnej, a w konsekwencji skargi na te decyzje mia∏yby rozpatrywaç sàdy administracyjne. Wnioskodawca kwalifikuje t´ zmian´ jako „zmian´ w∏aÊciwoÊci sàdów”, co jest jednak twierdzeniem nietrafnym.
W∏aÊciwoÊç sàdów okreÊlajà ustawy ustrojowe. Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sàdów admi-
– 1406 –
OTK ZU nr 9/A/2009
Kp 4/09
poz. 134
nistracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) przewiduje w art. 1 § 1, ˝e sàdy administracyjne sprawujà wymiar sprawiedliwoÊci przez kontrol´ dzia∏alnoÊci administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o w∏aÊciwoÊç mi´dzy organami jednostek samorzàdu terytorialnego, samorzàdowymi kolegiami odwo∏awczymi i mi´dzy tymi organami a organami administracji rzàdowej. Z kolei ustawa – Prawo o ustroju
sàdów powszechnych w art. 1 § 2 stanowi, ˝e sàdy powszechne sprawujà wymiar sprawiedliwoÊci w zakresie
nienale˝àcym do sàdów administracyjnych, sàdów wojskowych oraz Sàdu Najwy˝szego. Nie chodzi zatem,
na gruncie badanego uregulowania, o zmian´ w∏aÊciwoÊci sàdów, ale zakwalifikowanie spraw o naruszenie
przepisów ruchu drogowego polegajàcych na przekroczeniu dopuszczalnej pr´dkoÊci do post´powania administracyjnego. Niezale˝nie jednak od tego, czy istot´ zaskar˝onej nowelizacji ujmuje si´ jako „zmian´ w∏aÊciwoÊci sàdów”, czy jako kwesti´ dekryminalizacji wykroczeƒ – w obu wypadkach mamy do czynienia z kategorià spraw, które nie nak∏adajà ustawowego, a tym bardziej konstytucyjnego obowiàzku zasi´gni´cia opinii
KRS z uwagi na przedmiot regulacji. W∏aÊnie zaÊ naruszenie tego obowiàzku tworzy∏o osnow´ zarzutu naruszenia przez ustaw´ z 2 kwietnia 2009 r. wymaganego trybu ustawodawczego.
Nie oznacza to, ˝e zdaniem Trybuna∏u Konstytucyjnego nie mo˝na zasi´gaç opinii KRS w innych sprawach,
wykraczajàcych poza ramy konstytucyjnego (art. 186 Konstytucji) czy nawet ustawowego (art. 2 ust. 2 pkt 4
ustawy o KRS) obowiàzku konsultacyjnego tego organu. Poza tym nie znaczy to, ˝e ustawowe kompetencje
opiniodawcze KRS nie wià˝à si´ z obowiàzkiem przedstawienia projektów aktów „dotyczàcych sàdownictwa
i s´dziów” do konsultacji przez zobowiàzanych do tego uczestników procesu legislacyjnego. Po pierwsze, tylko zaniechanie zasi´gni´cia opinii KRS w sprawach dotyczàcych niezawis∏oÊci s´dziów i niezale˝noÊci sàdów
(art. 186 Konstytucji) prowadzi do niekonstytucyjnoÊci w wyniku naruszenia konstytucyjnych standardów post´powania legislacyjnego. Po drugie, zaniechanie obowiàzku zasi´gni´cia opinii KRS w wypadkach, gdy obowiàzek ten ma swe êród∏o w ustawie, a nie w Konstytucji, nie wià˝e si´ niekonstytucyjnoÊcià z uwagi na uchybienia trybu ustawodawczego (mo˝e wiàzaç si´ z niekonstytucyjnoÊcià z uwagi na inne wzorce konstytucyjne,
trzeba to jednak wykazaç). Po trzecie, nowela prawa drogowego, nie dotyczàc sàdownictwa i s´dziów, nie by∏a obj´ta obowiàzkiem konsultacji, wynikajàcym z art. 2 ust. 2 pkt 4 ustawy o KRS (co nie znaczy, ˝e zaopiniowanie tego aktu przez KRS by∏oby niewskazane lub niedozwolone). We wniosku nie rozró˝niono dwóch postaci (konstytucyjnego i ustawowego) obowiàzku opiniodawczego KRS, a nadto zarzut naruszenia trybu
ustawodawczego sformu∏owano tak, jak gdyby kwestia dotyczy∏a niezale˝noÊci sàdów i niezawis∏oÊci s´dziów,
wià˝àc kontrol´ konstytucyjnoÊci z wzorcem z art. 186 Konstytucji.
Reasumujàc, Trybuna∏ Konstytucyjny uzna∏, ˝e ustawa z 2 kwietnia 2009 r. w Êwietle konstytucyjnych wymagaƒ nie wymaga∏a opinii Krajowej Rady Sàdownictwa. W konsekwencji formu∏owany we wniosku zarzut naruszenia z tego w∏aÊnie powodu przez kontrolowany akt art. 2 w zwiàzku z art. 7 i art. 186 ust. 1 Konstytucji nie
zosta∏ wykazany.
2.5. Na marginesie nale˝y dodaç, ˝e nietrafny jest zarzut (podniesiony przez Prokuratora Generalnego
w czasie rozprawy), jakoby fakt skupienia we w∏aÊciwoÊci sàdu wojewódzkiego w Warszawie orzekania w sprawach kar administracyjnych za przekroczenie pr´dkoÊci w nieuchronny sposób prowadzi∏by do perturbacji
pragmatycznych i wià˝àcego si´ z tym ryzyka utraty presti˝u sàdu. Wskazaç bowiem nale˝y istnienie Êrodków
prawnych (w gestii Prezydenta RP), które – okreÊlajàc inaczej w∏aÊciwoÊç sàdów administracyjnych dla pewnej kategorii spraw (np. przez kryterium miejsca zamieszkania adresata decyzji) – umo˝liwià unikni´cie skupienia spraw w Wojewódzkim Sàdzie Administracyjnym w Warszawie.
3. Zarzut niezgodnoÊci art. 1 pkt 10 ustawy z 2 kwietnia 2009 r., w cz´Êci dodawanego do ustawy – Prawo
o ruchu drogowym art. 140al ust. 1-3, z art. 2 Konstytucji.
3.1. Przedmiot zarzutu.
Wnioskodawca kwestionuje zgodnoÊç przepisu w zakresie, w jakim w zwiàzku z art. 130 ustawy – Prawo
o ruchu drogowym, w brzmieniu nadawanym ustawà z 2 kwietnia 2009 r., dopuszcza kumulacyjne stosowanie
wobec tej samej osoby, za ten sam czyn sankcji administracyjnej (kary pieni´˝nej) oraz jednoczeÊnie systemu
punktowego karania kierowców dopuszczajàcych si´ naruszeƒ przepisów ruchu drogowego, z art. 2 Konstytucji (naruszenie zasady paƒstwa prawnego przez brak proporcjonalnoÊci i nadmierny rygoryzm).
3.1.1. Poza problemem stosowania dwóch sankcji wobec tej samej osoby, za ten sam czyn (co wynika
z petitum wniosku) wnioskodawca dopatruje si´ równie˝ naruszenia art. 2 Konstytucji w tym, ˝e na podstawie
noweli kierowca przekraczajàcy dopuszczalnà pr´dkoÊç nie tylko zostanie ukarany surowiej przez kumulacj´
(pomimo, ˝e istotà zmiany legislacyjnej jest dekryminalizacja czynów stanowiàcych dotychczas wykroczenia),
lecz tak˝e pozbawiony zostaje gwarancji w∏aÊciwych dla post´powania w sprawach o wykroczenia (tak w uza-
– 1407 –
poz. 134
Kp 4/09
OTK ZU nr 9/A/2009
sadnieniu wniosku, s. 10). Wnioskodawca wyra˝a wr´cz obaw´, „czy nowa regulacja nie stanowi de facto próby obejÊcia przez ustawodawc´ gwarancji praw obywatelskich odnoszàcych si´ wy∏àcznie do odpowiedzialnoÊci za pope∏nienie przest´pstwa lub wykroczenia” (s. 9 uzasadnienia wniosku). Rysujà si´ wi´c w wywodach
wnioskodawcy dwa wàtki: 1) podwójna odpowiedzialnoÊç za ten sam czyn, a w konsekwencji brak proporcjonalnoÊci i nadmierny rygoryzm karania, 2) pozbawienie kierujàcych gwarancji w∏aÊciwych dla post´powania
w sprawach o wykroczenia.
Brak dotychczasowych gwarancji procesowych (przewidzianych w post´powaniu w sprawach o wykroczenia) jest konsekwencjà z gruntu odmiennej koncepcji zakwalifikowania czynu i okreÊlenia jego prawnego re˝imu. Dotychczas przekroczenie dopuszczalnej pr´dkoÊci by∏o traktowane jako wykroczenie. Nowela, przekazujàc rozpoznawanie tych spraw do trybu odpowiedzialnoÊci administracyjnej, zmienia ich prawny re˝im. Art. 1
pkt 5 ustawy – Prawo o ruchu drogowym (w brzmieniu nadawanym przez art. 1 pkt 1 ustawy z 2 kwietnia 2009 r.)
przewiduje, ˝e ustawa okreÊla „warunki odpowiedzialnoÊci administracyjnej za naruszenia przepisów ruchu
drogowego w zakresie dopuszczalnej pr´dkoÊci”. Kara w rozumieniu przepisów karnych mo˝e byç wymierzana, je˝eli osoba fizyczna swoim zawinionym czynem wype∏ni znamiona przest´pstwa, wykroczenia czy przest´pstwa karnoskarbowego. Kary administracyjne sà natomiast stosowane automatycznie, z mocy ustawy,
z tytu∏u odpowiedzialnoÊci obiektywnej. Element subiektywny (wina), a nawet ÊwiadomoÊç dotyczàca czynu
nie majà znaczenia dla ukarania. Kary administracyjne majà przede wszystkim znaczenie prewencyjne i majà
sk∏aniaç ukaranego do przedsi´wzi´cia dzia∏aƒ, majàcych na celu, w drodze w∏asnej uwagi i starania, przeciwdzia∏anie sytuacjom stanowiàcym hipotez´ ukarania, podczas gdy kara sensu stricto, jako sankcja polegajàca
na penalizacji, musi mieç charakter zindywidualizowany.
3.1.2. Ustawa z 2 kwietnia 2009 r. wprowadza równie˝ zmiany do kodeksu wykroczeƒ, wy∏àczajàc karanie
za naruszenia przepisów ruchu drogowego w zakresie przekraczania przez kierujàcych pojazdami dopuszczalnej pr´dkoÊci (art. 92 i art. 97 k.w. w zmienianym brzmieniu – zob. art. 3 ustawy z 2 kwietnia 2009 r.). Wnioskodawca nie kwestionuje jednak ani art. 1 pkt 1 ustawy z 2 kwietnia 2009 r., ani art. 3 tej ustawy. W konsekwencji
zaskar˝eniem nie jest obj´te wyeliminowanie przez nowel´ z kodeksu wykroczeƒ przepisów stanowiàcych
obecnie prawnà podstaw´ sankcji stosowanych wobec kierowców przekraczajàcych pr´dkoÊç. Wobec tej niekonsekwencji zakresu zaskar˝enia ewentualne orzeczenie (zgodnie z wnioskiem) o niezgodnoÊci art. 1 pkt 10
ustawy z 2 kwietnia 2009 r. w zakresie, o jaki wnosi wnioskodawca (bez stwierdzenia nierozerwalnego zwiàzku
z ca∏à ustawà), spowodowa∏oby, ˝e naruszenie dopuszczalnej pr´dkoÊci nie by∏oby w ogóle karane. Ewentualna niekonstytucyjnoÊç nie dotyka∏aby bowiem przepisów zmieniajàcych prawo o wykroczeniach, tj. eliminujàcych z tego aktu wykroczenie polegajàce na przekroczeniu szybkoÊci. Tej zaÊ zmiany normatywnej nie obejmowa∏oby orzeczenie niekonstytucyjnoÊci ograniczone zarzutem sprecyzowanym we wniosku.
3.2. TreÊç kwestionowanej normy i rekonstrukcja zarzutu.
3.2.1. TreÊç kwestionowanej normy.
Art. 1 pkt 10 ustawy z 2 kwietnia 2009 r. w zakwestionowanym zakresie dodaje do ustawy – Prawo o ruchu
drogowym art. 140al ust. 1-3.
Art. 140al ust. 1 przewiduje, ˝e: „Kierujàcy pojazdem naruszajàcy przepisy ruchu drogowego w zakresie
dopuszczalnej pr´dkoÊci podlega karze pieni´˝nej”. W art. 140al ust. 2 (pkt 1-3) okreÊlono wysokoÊç kar pieni´˝nych, w zale˝noÊci od skali i miejsca przekroczenia dopuszczalnej pr´dkoÊci, art. 140al ust. 3 mówi zaÊ,
˝e: „Kara pieni´˝na jest nak∏adana w drodze decyzji administracyjnej”. Ca∏oÊç art. 140al przewiduje zatem dekryminalizacj´ przekroczenia szybkoÊci, zmieniajàc konsekwencje prawne tego zdarzenia. Obecnie czyn polegajàcy na przekroczeniu dozwolonej pr´dkoÊci jest wykroczeniem, karanym wedle ogólnych zasad przewidzianych dla tej kategorii. JednoczeÊnie istnieje mo˝liwoÊç nak∏adania tzw. punktów karnych na kierujàcego
pojazdem (rodzaj swoistej „kary dodatkowej”), co ma wp∏yw na uprawnienia do kierowania pojazdem.
Projekt ustawy zmieniajàcej w wersji pierwotnej (druk sejmowy nr 925/VI kadencja) nie przewidywa∏ sankcjonowania przekroczenia szybkoÊci utratà punktów. W toku prac legislacyjnych (por. ni˝ej, pkt 3.3.) t´ mo˝liwoÊç przywrócono. Nie przywrócono natomiast ca∏ego trybu post´powania stanowiàcego „oprzyrzàdowanie”
systemu punktacji. Kwestionowany we wniosku przepis nie daje podstawy do nak∏adania punktów za przekroczenie dopuszczalnej pr´dkoÊci, a jedynie podstaw´ na∏o˝enia kary pieni´˝nej. W wypadku orzeczenia niekonstytucyjnoÊci zgodnie z wnioskiem, tak jak dotychczas, podstawà na∏o˝enia punktów by∏by art. 130 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Dlatego te˝ we wniosku, gdzie zarzut dotyczy „dublowania sankcji”, art. 1 pkt 10
ustawy z 2 kwietnia 2009 r. zosta∏ zakwestionowany w zwiàzku z art. 130 ustawy – Prawo o ruchu drogowym,
w brzmieniu nadawanym przez ustaw´ z 2 kwietnia 2009 r. W uzasadnieniu wnioskodawca odwo∏uje si´ do tej
cz´Êci art. 130, która przewiduje, ˝e informacje o kierowcach „w zakresie naruszeƒ przepisów ruchu drogowe-
– 1408 –
OTK ZU nr 9/A/2009
Kp 4/09
poz. 134
go stwierdzonych w drodze post´powania administracyjnego b´dà przekazywane do ewidencji” (art. 130 ust. 1b
pkt 2 ustawy – Prawo o ruchu drogowym).
Ostatecznie proponowana regulacja przewiduje za naruszenie polegajàce na przekroczeniu dopuszczalnej
pr´dkoÊci wymierzenie – w drodze decyzji administracyjnej – kary pieni´˝nej oraz na∏o˝enie okreÊlonej liczby
punktów odpowiadajàcych temu naruszeniu (trudno jednak wskazaç, w jakim mia∏oby to nast´powaç trybie
– w tym bowiem zakresie kontrolowana regulacja ma luk´, która zresztà po ewentualnym wejÊciu noweli w ˝ycie, sparali˝owa∏aby jej dzia∏anie – luka pragmatyczna). Wedle wnioskodawcy, powstajà tu wàtpliwoÊci interpretacyjne, gdy˝ nie wiadomo, w jakim momencie informacje o kierowcach b´dà przekazywane do ewidencji,
a tak˝e kiedy ostatecznie punkty zostanà zaewidencjonowane (aktualnie przepisy przewidujà tzw. wpis tymczasowy i ostateczny – dokonywany, je˝eli naruszenie zosta∏o stwierdzone prawomocnym wyrokiem sàdu,
mandatem karnym albo orzeczeniem dyscyplinarnym w sprawie o naruszenie rozpatrywanej w post´powaniu
dyscyplinarnym; ten re˝im prawny ulega jednak wskutek noweli wy∏àczeniu). Co prawda w art. 7 ustawy
z 2 kwietnia 2009 r. przewidziano, ˝e do czasu wejÊcia w ˝ycie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 130 ust. 4 ustawy – Prawo o ruchu drogowym zachowujà moc przepisy dotychczasowe, ale tylko
w zakresie, w jakim nie pozostajà one w sprzecznoÊci z przepisami noweli i nie d∏u˝ej jednak ni˝ do 31 grudnia 2010 r.
3.2.2. NietrafnoÊç argumentu u˝ycia aktu niew∏aÊciwej rangi przy regulacji kwestii punktów.
Wnioskodawca kwestionuje tak˝e to, ˝e sposób punktowania i liczba punktów, które b´dà odpowiadaç naruszeniu, ma byç okreÊlona rozporzàdzeniem. Art. 130 ust. 4 ustawy – Prawo o ruchu drogowym (w brzmieniu nadawanym przez art. 1 pkt 7 lit. b ustawy z 2 kwietnia 2009 r.) przewiduje, ˝e minister w∏aÊciwy do spraw
wewn´trznych w porozumieniu z ministrem w∏aÊciwym do spraw transportu oraz Ministrem SprawiedliwoÊci,
majàc na uwadze dyscyplinowanie i wdra˝anie kierujàcych pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy
oraz zapobieganie wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego, okreÊli, w drodze rozporzàdzenia,
m.in. sposób punktowania i liczb´ punktów odpowiadajàcych naruszeniu przepisów ruchu drogowego, w tym
naruszeƒ w zakresie przekraczania przez kierujàcych pojazdami dopuszczalnej pr´dkoÊci, za które zosta∏a na
zasadach okreÊlonych w kontrolowanej ustawie na∏o˝ona kara pieni´˝na – w wypadku ustalenia to˝samoÊci
kierujàcego pojazdem – w post´powaniu administracyjnym. Zdaniem wnioskodawcy, „kwestia szczegó∏owych
regulacji dotyczàcych sposobu przekazywania do ewidencji informacji o kierowcach” nie powinna byç regulowana aktem podustawowym, poniewa˝ wià˝e si´ z ograniczeniami w zakresie korzystania z konstytucyjnych
wolnoÊci i praw (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Wnioskodawca nie precyzuje jednak, o które konstytucyjne wolnoÊci i prawa tu chodzi.
W zwiàzku z podniesieniem tego argumentu wskazaç jednak nale˝y, ˝e w aktualnym stanie prawnym sposób punktowania i liczb´ punktów odpowiadajàcych naruszeniu przepisów ruchu drogowego, a tak˝e warunki i sposób prowadzenia ewidencji kierowców naruszajàcych przepisy ruchu drogowego równie˝ reguluje akt
podustawowy – rozporzàdzenie Ministra Spraw Wewn´trznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie post´powania z kierowcami naruszajàcymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. Nr 236, poz. 1998, ze zm.).
Sama ranga aktu nie jest tu wi´c ˝adnym novum. Ustawa z 2 kwietnia 2009 r. zmienia wprawdzie brzmienie art. 130
ust. 4 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, jednak wp∏ywa to nieznacznie na zakres przedmiotowy rozporzàdzenia. TreÊç przepisu nowelizujàcego przesàdza o analogicznej do obecnie obowiàzujàcej konstrukcji aktu
wykonawczego. Przede wszystkim jednak kwestia konstytucyjnoÊci art. 130 ust. 4 ustawy – Prawo o ruchu drogowym w nowym brzmieniu nie jest przedmiotem niniejszego post´powania.
3.2.3. Istota zarzutu.
WàtpliwoÊç wnioskodawcy zasadza si´ na tym, czy dokonane przez ustawodawc´ scalenie instytucji w∏aÊciwej dla prawa administracyjnego (kara pieni´˝na) z instytucjà prawa represyjnego (punkty karne), prowadzàce do zastosowania obu instytucji wobec tej samej osoby, za ten sam czyn – i to w sytuacji zniesienia gwarancji procesowych majàcych dotychczas zastosowanie w systemie punktowym (wpis tymczasowy
i ostateczny) – doprowadza do ustanowienia sankcji oczywiÊcie nieracjonalnej i nadmiernie dolegliwej.
3.3. Ratio legis ustawy i przebieg prac legislacyjnych.
W uzasadnieniu projektu ustawy z 2 kwietnia 2009 r. stwierdzono, ˝e g∏ównym celem ustawy nowelizujàcej
ustaw´ – Prawo o ruchu drogowym jest zapewnienie skuteczniejszej kontroli nieprzekraczania przez kierujàcych pojazdami dopuszczalnych pr´dkoÊci. Nadmierna pr´dkoÊç stanowi – jak wynika z danych statystycznych Komendy G∏ównej Policji – g∏ównà przyczyn´ wysokiej liczby wypadków drogowych z tragicznà w wymowie liczbà osób zabitych i rannych na polskich drogach. Obecne wskaêniki stanu bezpieczeƒstwa na
– 1409 –
poz. 134
Kp 4/09
OTK ZU nr 9/A/2009
polskich drogach nale˝à do najni˝szych w Europie i sà ponad dwukrotnie ni˝sze ni˝ wskaêniki w najbardziej
rozwini´tych paƒstwach.
Wzorujàc si´ na innych paƒstwach europejskich (Francja, W∏ochy, Holandia, Wielka Brytania i Niemcy),
projektodawcy uznali, ˝e najskuteczniejszym Êrodkiem do zwalczania nagminnego przekraczania przez kierowców dopuszczalnych pr´dkoÊci b´dzie wprowadzenie do polskiego systemu prawa automatycznego nadzoru nad ruchem drogowym dokonywanego z u˝yciem urzàdzeƒ wspomagajàcych, które sà sprz´gni´te
z systemami automatycznego pomiaru pr´dkoÊci pojazdów (tzw. fotoradary). JednoczeÊnie dotychczasowy
tryb karania za przekroczenia dopuszczalnych pr´dkoÊci na podstawie kodeksu post´powania w sprawach
o wykroczenia uznano za ma∏o efektywny. Dlatego zaproponowano wprowadzenie w jego miejsce jednolitego
trybu post´powania administracyjnego stosowanego we wszystkich wypadkach ujawnionych naruszeƒ dopuszczalnej pr´dkoÊci. Do obj´tych projektem post´powaƒ nie mia∏yby byç ju˝ stosowane (jak ma to miejsce
obecnie) przepisy o post´powaniu w sprawach o wykroczenia (pkt 6 uzasadnienia projektu, druk sejmowy
nr 925/VI kadencja). W zwiàzku z wy∏àczeniem obj´tych projektem naruszeƒ z systemu post´powania w sprawach o wykroczenia, projekt w wersji pierwotnej przewidywa∏, ˝e za te naruszenia na kierujàcych pojazdami
nie b´dà nak∏adane tzw. punkty karne. W konsekwencji, aby przeciwdzia∏aç powtarzajàcemu si´ naruszaniu
dopuszczalnych pr´dkoÊci, w wypadku na∏o˝enia w okresie szeÊciu miesi´cy od dnia pope∏nienia naruszenia
kary pieni´˝nej za pi´ç kolejnych naruszeƒ lub za mniejszà liczb´ naruszeƒ, za które razem z pierwszym naruszeniem zosta∏y na∏o˝one kary pieni´˝ne ∏àcznie na kwot´ 5000 z∏ lub w wy˝szej wysokoÊci, projekt wprowadza zasad´ nak∏adania za kolejne naruszenia pope∏nione w okresie szeÊciu nast´pnych miesi´cy kar w podwójnej wysokoÊci (pkt 10 uzasadnienia projektu, druk sejmowy nr 925/VI kadencja).
Po pierwszym czytaniu (22. posiedzenie Sejmu 19 wrzeÊnia 2008 r.) projekt ustawy zosta∏ skierowany do
Komisji Administracji i Spraw Wewn´trznych oraz Komisji Infrastruktury. W toku prac nad projektem ustawy
w komisjach wprowadzono istotnà zmian´ do projektu (poprawkà dotyczàcà zmiany treÊci art. 1 pkt 8 lit. b, tj.
treÊci art. 130 ust. 4 ustawy – Prawo o ruchu drogowym). Przez zmian´ treÊci delegacji ustawowej w art. 130
ust. 4 ustawy – Prawo o ruchu drogowym przywrócono system punktowego karania kierowców (zob. sprawozdanie komisji, druk sejmowy nr 1593/VI kadencja). By∏a to rezygnacja z koncepcji projektodawców, którzy
wczeÊniej uznawali odejÊcie od przyznawania kierujàcym punktów za celowe i uzasadnione zmianà zasad odpowiedzialnoÊci. W trakcie prac legislacyjnych podniesiono jednak, ˝e „projektowana ustawa ∏amie konstytucyjnà zasad´ równoÊci. Jest wprowadzany bardzo nierówny system kar. Likwiduje si´ system punktów karnych, który by∏ tak samo dolegliwy dla ka˝dego. Niezale˝nie od zasobnoÊci portfela zmusza∏ ka˝dego do
weryfikowania swoich umiej´tnoÊci co jakiÊ czas. Teraz proponuje si´ podwy˝szenie kar pieni´˝nych. (…) Zasada równoÊci niewàtpliwie zostaje zachwiana” (wypowiedê pos∏a ¸. Zbonikowskiego w trakcie posiedzenia
po∏àczonych komisji 2 grudnia 2008 r., biuletyn sejmowy nr 1578/VI kadencja). Podnoszono, ˝e do tej pory tak
naprawd´ nie kary pieni´˝ne, ale groêba utraty prawa jazdy po zgromadzeniu dwudziestu jeden punktów stanowi∏a jednà z najwi´kszych si∏ oddzia∏ywania na kierowc´. Nie by∏ to natomiast mandat, niewa˝ne w jakiej wysokoÊci (wypowiedê pos∏a J. Piechociƒskiego na tym samym posiedzeniu).
Ostatecznie stosowna poprawka zosta∏a przyj´ta i znalaz∏a odzwierciedlenie w treÊci zmienianego art. 130
ust. 4 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, który upowa˝nia odpowiednich ministrów m.in. do okreÊlenia sposobu punktowania i liczby punktów odpowiadajàcych naruszeniu przepisów ruchu drogowego, w tym naruszeƒ
w zakresie przekraczania przez kierujàcych pojazdami dopuszczalnej pr´dkoÊci, za które zosta∏a, na zasadach
okreÊlonych w niniejszej ustawie, na∏o˝ona kara pieni´˝na – w wypadku ustalenia to˝samoÊci kierujàcego pojazdem w post´powaniu administracyjnym (zob. biuletyn nr 1753/VI z 20 stycznia 2009 r. i sprawozdanie komisji – druk sejmowy z 20 stycznia 2009 r., nr 1593/VI kadencja). Przyj´ciu poprawki nie towarzyszy∏a jednak refleksja nad tym, ˝e „przywrócenie” punktacji jest po∏owiczne: przywraca zasad´, ale nie przywraca zniesionego
w projekcie trybu naliczania oraz gwarancji proceduralnych istniejàcych obecnie, a towarzyszàcych aktualnemu
re˝imowi odpowiedzialnoÊci (tryb post´powania w sprawach o wykroczenia). Z tej przyczyny tego, co dokonano w toku prac parlamentarnych, nie mo˝na nazwaç „przywróceniem punktacji”, poniewa˝ re˝im prawny punktacji istniejàcy de lege lata i przewidziany ostatecznie w noweli zasadniczo si´ ró˝ni.
3.4. Utrata punktów za przekroczenie szybkoÊci – ocena charakteru (sankcja karna czy kara administracyjna).
3.4.1. Stanowisko wnioskodawcy.
Zdaniem wnioskodawcy, dokonane przez ustawodawc´ scalenie instytucji w∏aÊciwej dla prawa administracyjnego (kara pieni´˝na) z instytucjà prawa represyjnego (punkty karne) polegajàce na mo˝liwoÊci zastosowania obu instytucji wobec tej samej osoby, za ten sam czyn – i to w sytuacji zniesienia gwarancji procesowych majàcych dotychczas zastosowanie w systemie punktowym – doprowadza do ustanowienia sankcji
oczywiÊcie nieracjonalnej i nadmiernie dolegliwej.
– 1410 –
OTK ZU nr 9/A/2009
Kp 4/09
poz. 134
Odnoszàc si´ do tak postawionego zarzutu nale˝y napierw ustaliç, czy punkty – potocznie nazywane
„punktami karnymi” – nale˝y traktowaç jako instrument prawa represyjnego. Zgodnie z art. 130 ust. 1 ustawy
– Prawo o ruchu drogowym, w obowiàzujàcym brzmieniu, Policja prowadzi ewidencj´ kierowców naruszajàcych przepisy ruchu drogowego. OkreÊlonemu naruszeniu przepisów ruchu drogowego przypisuje si´ odpowiednià liczb´ punktów w skali o 0 do 10 i wpisuje si´ do ewidencji. Nie ma mowy w powo∏anym przepisie,
a tak˝e w innych przepisach o nak∏adaniu „punktów karnych” za przekroczenie dopuszczalnej pr´dkoÊci.
3.4.2. Sens wprowadzenia punktacji – stanowisko piÊmiennictwa.
W piÊmiennictwie podnosi si´, ˝e system punktowy represjonowania kierowców dopuszczajàcych si´ naruszeƒ przepisów ruchu drogowego funkcjonuje w wielu paƒstwach (np. w RFN, Wielkiej Brytanii, Japonii
i USA). System ten polega na podziale przest´pstw i wykroczeƒ drogowych na grupy wed∏ug ich ci´˝aru gatunkowego i przydzielenie ka˝dej z nich odpowiedniej liczby punktów. Ka˝de naruszenie przepisów drogowych jest odnotowywane w specjalnej kartotece, a czasami w ksià˝eczce prawa jazdy z odpowiadajàcà mu
liczbà punktów. Zebranie okreÊlonej liczby punktów pociàga za sobà odpowiednie konsekwencje. W zale˝noÊci od liczby punktów jest to ostrze˝enie, poddanie egzaminowi sprawdzajàcemu lub odebranie prawa jazdy.
System ten umo˝liwia kierowcy samokontrol´ i samodoskonalenie; oddzia∏uje zatem prewencyjnie. Otrzymanie ostrze˝enia stanowi dla kierowcy sygna∏, ˝e dalsze naruszanie przepisów ruchu drogowego mo˝e spowodowaç skierowanie go na egzamin sprawdzajàcy lub odebranie prawa jazdy; tym samym zmusza go to do bardziej ostro˝nej jazdy. W konsekwencji prowadzi to do poprawy bezpieczeƒstwa ruchu drogowego, co jest
celem nadrz´dnym dzia∏aƒ wszystkich organów funkcjonujàcych w sferze ruchu drogowego (zob. R. Stefaƒski, uwagi do art. 130 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U.05.108.908), [w:]
R. A. Stefaƒski, Prawo o ruchu drogowym. Komentarz, LEX, 2008).
Z treÊci rozporzàdzenia Ministra Spraw Wewn´trznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie
post´powania z kierowcami naruszajàcymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. Nr 236, poz. 1998, ze zm.; dalej: rozporzàdzenie z 2002 r.) wynika, ˝e ewidencjonowane sà wyraênie okreÊlone naruszenia przepisów ruchu
drogowego: te, które mogà stwarzaç zagro˝enie dla bezpieczeƒstwa ruchu drogowego lub w powa˝nym stopniu naruszajà porzàdek ruchu drogowego. „W potocznym – rzecz jasna – rozumieniu mo˝na przyjàç, ˝e punkty karne sà dodatkowym Êrodkiem dyscyplinujàcym kierowców, poniewa˝ s∏u˝à poprawie bezpieczeƒstwa ruchu przez eliminowanie z udzia∏u w nim na pewien czas kierujàcych cz´sto naruszajàcych przepisy”
(W. Kotowski, komentarz aktualizacyjny do art. 130 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym
(Dz.U.03.58.515), LEX/el. 2003).
3.4.3. Stanowisko Europejskiego Trybuna∏u Praw Cz∏owieka: operowanie punktami – Êrodkiem represyjnym.
Europejski Trybuna∏ Praw Cz∏owieka (dalej: ETPC) uzna∏, ˝e chocia˝ odejmowanie punktów ma charakter
prewencyjny, to jednak nie pozbawia tego instrumentu przynale˝noÊci do Êrodków karnych, gdy˝ odejmowanie punktów mo˝e w pewnym momencie doprowadziç do uniewa˝nienia prawa jazdy, co podkreÊla podobieƒstwo do kary dodatkowej. W Êwietle stanowiska ETPC punkty majà tak˝e charakter karny, a taka sankcja musi podlegaç kontroli przez sàd, spe∏niajàcy warunki art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw cz∏owieka
i podstawowych wolnoÊci (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.; dalej: Konwencja). Ocena ta zosta∏a wyra˝ona w wyroku z 23 wrzeÊnia 1998 r. na tle sprawy Maligne przeciwko Francji, skarga nr 27812/95. W prawie
francuskim rozwa˝any Êrodek by∏ uwa˝any za sankcj´ administracyjnà, niezwiàzanà z prawem karnym. Jednak, zdaniem ETPC, okolicznoÊç, ˝e francuski ustawodawca postanowi∏ oddzieliç odj´cie punktów od innych
kar wymierzanych przez sàd, nie zmienia natury tego Êrodka, jakkolwiek samo Êciganie i karanie drobnych
przest´pstw w pierwszej kolejnoÊci przez organy administracyjne nie jest sprzeczne z konwencjà. Poniewa˝
na tle sprawy Maligne utrata punktów by∏a uzale˝niona od stwierdzenia winy przez sàd karny, in concreto,
uznano, ˝e dost´p do sàdu by∏ zagwarantowany.
3.4.4. Konkluzja: operowanie punktami karnymi – Êrodkiem represyjnym.
Bioràc pod uwag´, ˝e na podstawie polskiego re˝imu prawnego w stosunku do kierowcy, który w ciàgu roku od dnia otrzymania po raz pierwszy prawa jazdy przekroczy∏ liczb´ 20 punktów, komendant wojewódzki policji wyst´puje do organu w∏aÊciwego w sprawach wydawania prawa jazdy z wnioskiem o cofni´cie uprawnieƒ
do kierowania pojazdem i nie mogà byç one przywrócone (art. 140 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy – Prawo o ruchu drogowym), a w wypadku pozosta∏ych kierowców, w razie przekroczenia 24 punktów, z wnioskiem o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy (zob. art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo o ruchu drogowym),
nale˝y przyjàç, ˝e mamy tu do czynienia ze Êrodkiem represyjnym, a nie tylko dyscyplinujàcym. Ta okolicznoÊç, jak równie˝ p∏ynàcy z przytoczonego poglàdu ETPC wniosek, ˝e operowanie punktami nak∏adanymi za
przekroczenie dopuszczalnej pr´dkoÊci ma w istocie charakter sankcji karnej, powoduje koniecznoÊç zbadania zasadnoÊci formu∏owanego przez wnioskodawc´ zarzutu podwójnego karania za ten sam czyn. Nie chodzi tu przy tym o przyj´cie tezy, ˝e sama kumulacja systemu punktowego i administracyjnej kary pieni´˝nej
– 1411 –
poz. 134
Kp 4/09
OTK ZU nr 9/A/2009
oznacza „podwójne karanie”. Taki zarzut by∏by mo˝liwy tylko wówczas, gdyby karze administracyjnej przypisywaç zawsze charakter penalny, co nie jest zasadne. Kwestia dublowania czy multyplikacji sankcji (niezale˝nie od tego, jaki poszczególne z nich majà charakter) jest jednak problemem proporcjonalnoÊci. „Nadmierna
represywnoÊç” powodujàca, ˝e oceniane rozwiàzanie normatywne uzna si´ nieproporcjonalnie ucià˝liwe, mo˝e bowiem mieç swe êród∏o w nagromadzeniu ró˝nych negatywnych nast´pstw jednej sytuacji: nie tylko sankcji penalnych, lecz tak˝e kar administracyjnych, ich wymiaru, obostrzeƒ proceduralnych, dowodowych itd.
3.4.5. Problem dublowania sankcji jako kwestia proporcjonalnoÊci.
W wyroku z 29 kwietnia 1998 r., sygn. K 17/97, Trybuna∏ Konstytucyjny orzek∏, ˝e stosowanie wobec tej samej osoby, za ten sam czyn sankcji administracyjnej (chodzi∏o o ustaw´ z 8 stycznia 1993 r. o podatku od towarów i us∏ug oraz o podatku akcyzowym) okreÊlanej jako „dodatkowe zobowiàzanie podatkowe” i odpowiedzialnoÊci za wykroczenia skarbowe w post´powaniu przed finansowymi organami orzekajàcymi, narusza
zasad´ paƒstwa prawa wyra˝onà w art. 2 Konstytucji. Niedopuszczalne bowiem w paƒstwie prawa jest podwójnie karanie sprawców za ten sam czyn. „Kumulowanie odpowiedzialnoÊci administracyjnej i odpowiedzialnoÊci za wykroczenia skarbowe stanowi bowiem wyraz nadmiernego fiskalizmu i nie uwzgl´dnia w ˝adnym stopniu interesu podatnika, który poniós∏ wskazanà kar´ administracyjnà” (OTK ZU nr 3/1998, poz. 30).
Do powo∏anego orzeczenia nawiàza∏ Trybuna∏ w wyroku z 4 wrzeÊnia 2007 r., sygn. P 43/06, oceniajàc podobnà regulacj´ ustawy z 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i us∏ug (OTK ZU nr 8/A/2007, poz. 95).
Z podobnà sytuacjà mamy do czynienia na tle badanej regulacji. Obok kary pieni´˝nej (wymierzanej w trybie administracyjnym) zostaje zastosowany Êrodek represyjny (naliczanie punktów). Ustawodawca, okreÊlajàc
sankcj´ za naruszenie prawa, w szczególnoÊci musi respektowaç zasad´ proporcjonalnoÊci w∏asnego wkroczenia. Nie mo˝e wi´c stosowaç sankcji oczywiÊcie nieadekwatnych lub nieracjonalnych albo te˝ niewspó∏miernie dolegliwych (zob. wyrok TK z 30 listopada 2004 r., sygn. SK 31/04, OTK ZU nr 10/A/2004, poz. 110).
3.4.6. Standard mi´dzynarodowy.
W myÊl rekomendacji Komitetu Ministrów Rady Europy nr R (91) 1 przyj´tej 13 lutego 1991 r. w sprawie
sankcji administracyjnych, w∏adze administracyjne korzystajà ze znacznych kompetencji sankcyjnych, co wynika ze wzrostu zadaƒ administracyjnych paƒstwa, a tak˝e widocznej tendencji w kierunku dekryminalizacji.
Komitet zauwa˝y∏ te˝, ˝e z punktu widzenia ochrony jednostki po˝àdane jest zahamowanie rozprzestrzeniania
si´ sankcji administracyjnych jako dzia∏ajàcych wprawdzie szybko i automatycznie, lecz jednoczeÊnie stwarzajàcych zagro˝enia dla poszanowania interesów jednostki. Dlatego rekomendacja zawiera szereg zasad wyznaczajàcych minimalny standard pos∏ugiwania si´ karami administracyjnymi. W szczególnoÊci jednà z zasad tego standardu jest dyrektywa, ˝e osoba nie mo˝e byç karana administracyjnie dwukrotnie za ten sam akt na
podstawie tej samej normy prawnej albo norm chroniàcych ten sam interes spo∏eczny (rules protecting the same social interest). Nale˝y jà wi´c interpretowaç jako zakazujàcà karania za ten sam akt na podstawie wprawdzie ró˝nych przepisów umieszczonych w ró˝nych aktach prawnych, ale chroniàcych ten sam interes spo∏eczny (zob. omówienie M. Wincenciak, Sankcje w prawie administracyjnym i procedura ich wymierzania,
Warszawa 2008, s. 36).
3.4.7. Cele sankcji.
W doktrynie zwraca si´ uwag´, ˝e analiza aktów prawnych regulujàcych stosunki spo∏eczne metodà administracyjnà wskazuje, ˝e ustawodawca, formu∏ujàc sankcje za naruszenie przepisów, bardzo cz´sto w jednym
akcie prawnym ustanawia dwie formy odpowiedzialnoÊci – karnà i administracyjnà. Ka˝da decyzja legislacyjna o wydaniu nowego aktu prawnego winna byç analizowana w p∏aszczyznach: merytorycznej trafnoÊci tworzonego aktu normatywnego, jego poprawnoÊci pod wzgl´dem techniki legislacyjnej oraz wp∏ywu tworzonego aktu na system prawa, do którego zostaje w∏àczony, zharmonizowania tworzonego aktu z systemem aktów
obowiàzujàcych pod wzgl´dem aksjologicznym i prakseologicznym, a ponadto, je˝eli dana kategoria spraw
by∏a ju˝ uprzednio przez prawo unormowana, wp∏ywu tworzonego aktu na sytuacje prawne okreÊlonych podmiotów, które to sytuacje powsta∏y wprawdzie w czasie obwiàzywania dawnego prawa, ale trwajà nadal w czasie wprowadzenia w ˝ycie nowych przepisów. Przytoczone regu∏y nale˝y równie˝ odnosiç do poszczególnych
jednostek redakcyjnych aktu prawnego, nie tracàc z pola widzenia ich po∏o˝enia w strukturze badanego aktu
(zob. M. Wincenciak, op.cit., s. 100 i powo∏ana tam literatura).
Oceniajàc sytuacj´ stworzonà przez kontrolowanà ustaw´, nale˝y stwierdziç, ˝e rozwa˝ana nowelizacja
przewiduje w pe∏ni równoleg∏e nak∏adanie kary administracyjnej i naliczanie punktów. Nie ma tu ˝adnego zró˝nicowania – np. mo˝liwoÊci wyboru, zró˝nicowania z uwagi na stan majàtkowy (co wszak w czasie prac parlamentarnych zawa˝y∏o na dopisaniu sankcji doliczania punktów obok kar pieni´˝nych, a to w zwiàzku z niewyp∏acalnoÊcià niektórych grup kierowców), sposób dokonania (przekroczenie dozwolonej szybkoÊci
w sytuacjach usprawiedliwionych obiektywnie) czy intensywnoÊç naruszenia. Cel ukarania sankcjami stosowanymi w pe∏ni równolegle za ten sam czyn (przekroczenie pr´dkoÊci) jest taki sam – przeciwdzia∏anie powtarza-
– 1412 –
OTK ZU nr 9/A/2009
Kp 4/09
poz. 134
jàcym si´ naruszeniom dopuszczalnych pr´dkoÊci. W czasie dyskusji parlamentarnej podkreÊlano nawet to˝samoÊç celów obu sposobów ukarania (pose∏ ¸. Zbonikowski), najwidoczniej uznajàc co do zasady, ˝e dublowanie
sankcji za ten sam czyn jest zabiegiem po˝àdanym. To dublowanie pozostaje jednak w sprzecznoÊci ze wskazanymi wy˝ej standardami europejskimi, dotyczàcymi kar administracyjnych. Ten sam zakres ochrony interesu spo∏ecznego, w Êwietle przywo∏anej rekomendacji, przemawia∏by za negatywnà ocenà kwestionowanego przepisu.
3.5. Problem procedury wymierzania sankcji zwiàzanej z naliczaniem punktów karnych.
3.5.1. Luka dotyczàca trybu nak∏adania sankcji naliczania punktów.
Ustawodawca, wprowadzajàc w toku prac legislacyjnych kumulacj´ sankcji (pierwotnie nieprzewidzianà
w projekcie aktu), nie wskaza∏ przy tym, w jakim re˝imie prawnym ustalane sà punkty za naruszenie polegajàce na przekroczeniu dopuszczalnej pr´dkoÊci (co by∏o konieczne z uwagi na rezygnacj´ z trybu wykroczeniowego, który jest obecnie w tej kwestii w∏aÊciwy).
Zmiana re˝imu prawnego i dokonane w nowelizacji wyodr´bnienie procedury naliczania punktów karnych
za przekroczenie szybkoÊci nie nawiàzujà do trybu mandatowego, podczas gdy punkty za inne naruszenia
przepisów ruchu drogowego powiàzane sà (jak obecnie) z mandatami wymierzanymi w re˝imie odpowiedzialnoÊci za wykroczenia. O ile wi´c w tym zakresie (tak jak to jest obecnie przy innych wykroczeniach drogowych
ni˝ przekroczenie pr´dkoÊci) istnieje mo˝liwoÊç odmowy przyj´cia mandatu i wówczas o ukaraniu decyduje
sàd powszechny, o tyle zmieniona regulacja takiej proceduralnej mo˝liwoÊci nie przewiduje. Jest to zresztà
konsekwencjà tego, ˝e pierwotny projekt noweli przewidywa∏, ˝e na kierujàcych pojazdami nie b´dà nak∏adane obok kar pieni´˝nych tzw. punkty karne. Nie istnia∏a zatem potrzeba „doregulowania” trybu obcià˝ania
punktami, a regulacje procedury w projekcie dostosowano do potrzeb automatycznego (co tak˝e zresztà mo˝e budziç zastrze˝enia) wymierzania kar pieni´˝nych. Przeciwdzia∏aniu powtarzajàcym si´ naruszeniom dopuszczalnych pr´dkoÊci mia∏o s∏u˝yç podwy˝szenie wysokoÊci kolejnych kar pieni´˝nych (zob. pkt 3.3. uzasadnienia). Scalenia instytucji w∏aÊciwej dla prawa administracyjnego (kara pieni´˝na) z instytucjà prawa
represyjnego (punkty karne) dokonano zatem po∏owicznie, pomijajàc kwesti´ procedury, w jakiej nast´puje
naliczanie punktów. Nale˝y wi´c zgodziç si´ z wnioskodawcà, ˝e kontrolowana regulacja wykazuje w tym zakresie luki dotyczàce procedury nak∏adania punktów karnych, co godzi w gwarancje przys∏ugujàce sprawcy,
który – w zakresie, w jakim dochodzi do zastosowania wobec niego sankcji polegajàcej na naliczaniu punktów karnych – nie ma proceduralnych Êrodków obrony. W takich okolicznoÊciach wprowadzanie kumulacji
sankcji (i to w wypadku sposobu operacjonalizacji w noweli sankcji naliczania punktów karnych w sposób proceduralnie niejasny) jest nie tylko nieracjonalne, lecz tak˝e nie odpowiada wymogom demokratycznego paƒstwa prawnego. Ustawodawcy przys∏uguje swoboda polityczna okreÊlania sankcji za naruszenie prawa, ale
Konstytucja wymaga poszanowania podstawowych zasad polskiego systemu konstytucyjnego, z zasadà paƒstwa prawnego na czele, wymagajàcà jasnoÊci normowania sposobu nak∏adania sankcji. Musi temu s∏u˝yç jasno okreÊlona procedura, zapewniajàca poszanowanie praw i wolnoÊci jednostki. Tymczasem w zakresie naliczania punktów z tytu∏u przekroczenia szybkoÊci doprowadzono do zerwania zwiàzku z macierzystà
procedurà mandatowà i poddania si∏à rzeczy tej sankcji ogólnej procedurze stworzonej na u˝ytek nak∏adania
administracyjnych kar pieni´˝nych. Ta ostatnia procedura w ogóle nie by∏a przewidziana do tego celu i niejako przypadkiem znajduje tu zastosowanie, w wyniku rekwalifikacji prawnej przekroczenia szybkoÊci.
3.5.2. Brak efektywnych gwarancji procesowych w kontrolowanej noweli.
Obok sformu∏owanego zarzutu podwójnego karania, wnioskodawca wyrazi∏ wàtpliwoÊç, czy przewidywana kara pieni´˝na za naruszenie przepisów ruchu drogowego, polegajàce na przekroczeniu dopuszczalnej
pr´dkoÊci, ma charakter represyjny, czy przewa˝ajà w jej wypadku cele prewencyjno-ochronne i zabezpieczajàce i czy nie jest to próba obejÊcia gwarancji praw obywatelskich odnoszàcych si´ wy∏àcznie do odpowiedzialnoÊci za pope∏nione przest´pstwa i wykroczenia.
Ustawodawca, przyjmujàc odpowiedzialnoÊç administracyjnà, ma na celu usprawnienie procesu wymierzania kary w stosunku do deliktów cechujàcych si´ stosunkowo niewielkim ∏adunkiem dezaprobaty w spo∏eczeƒstwie. Proces stosowania kary jest wówczas odformalizowany, poniewa˝ subsumcja stanu faktycznego
sprowadza si´ do ustalenia, czy okreÊlone dzia∏anie wyczerpa∏o znamiona wskazane w ustawie. Stàd te˝ „oderwanie” winy od deliktu u∏atwia stosowanie prawa. Efektem pos∏ugiwania si´ przez ustawodawc´ regulacjà administracyjnoprawnà przy konstruowaniu kar pieni´˝nych jest równie˝ odcià˝anie wymiaru sprawiedliwoÊci
przez administracj´ publicznà. Kwestià wtórnà z tego wynikajàcà jest zapewne szybsze rozpatrywanie spraw
dotyczàcych nak∏adania administracyjnych kar pieni´˝nych w porównaniu ze sprawowaniem wymiaru sprawiedliwoÊci przez sàdy powszechne. Nie bez znaczenia jest te˝ argument, ˝e koszty post´powania ponoszone przez Skarb Paƒstwa sà niewàtpliwe znacznie ni˝sze w administracji publicznej ni˝ w sàdownictwie (zob.
M. Wincenciak, op.cit., s. 36).
– 1413 –
poz. 134
Kp 4/09
OTK ZU nr 9/A/2009
Majàc na uwadze te wszystkie zalety re˝imu odpowiedzialnoÊci administracyjnej, nie mo˝na jednak traciç
z pola widzenia sytuacji jednostki poddanej tym karom. W wyroku z 4 paêdziernika 2007 r., sygn. 28183/03 Anghel przeciwko Rumunii, ETPC stwierdzi∏, ˝e paƒstwo mo˝e dokonaç zmian w kwalifikacji prawnej niektórych
przest´pstw i Êcigaç je w trybie wykroczeƒ. Sprawcy wykroczeƒ nie mogà jednak znaleêç si´ w gorszej sytuacji tylko z tego wzgl´du, ˝e re˝im prawa wykroczeƒ jest odmienny od re˝imu karnego. Mo˝na stàd wyciàgnàç
wniosek (do którego podstawy stwarza ju˝ cytowany judykat Maligne przeciw Francji), ˝e racjonalizacji Êcigania i karania, przez tworzenie w tym zakresie ró˝nych trybów, musi towarzyszyç dba∏oÊç o stworzenie w takim
wypadku dodatkowych instrumentów zapewniajàcych proporcjonalnoÊç i efektywnoÊç ochrony interesu karanej administracyjnie jednostki.
Na tle badanej regulacji wejÊcie znowelizowanych przepisów w ˝ycie spowodowa∏oby, ˝e sprawcy naruszenia polegajàcego na przekroczeniu dopuszczalnej pr´dkoÊci, pomimo dekryminalizacji naruszenia, zostaliby ukarani de facto surowiej (wy˝sze kary pieni´˝ne, mo˝liwoÊç wymierzania ich w podwójnej, a nawet wielokrotnej wysokoÊci, przy jednoczesnym zachowaniu karania punktami), przy czym – co istotne – byliby
pozbawieni gwarancji proceduralnych w∏aÊciwych dla post´powania w sprawach o wykroczenia.
Wynika to z „niedoregulowania” procedury. W Êwietle dotychczas obwiàzujàcych przepisów (art. 97 k.p.w.)
funkcjonariusz uprawniony do nak∏adania grzywny w drodze mandatu karnego mo˝e jà na∏o˝yç jedynie, gdy:
1) schwytano sprawc´ wykroczenia na goràcym uczynku lub bezpoÊrednio po pope∏nieniu wykroczenia,
2) stwierdzi pope∏nienie wykroczenia naocznie pod nieobecnoÊç sprawcy albo za pomocà urzàdzenia pomiarowego lub kontrolnego, a nie zachodzi wàtpliwoÊç co do osoby sprawcy czynu – w tym tak˝e, w razie potrzeby, po przeprowadzeniu w niezb´dnym zakresie czynnoÊci wyjaÊniajàcych, podj´tych niezw∏ocznie po ujawnieniu wykroczenia. Na∏o˝enie grzywny w drodze mandatu karnego nie mo˝e nastàpiç po up∏ywie 14 dni od
daty ujawnienia czynu w wypadku, o którym mowa w pkt 1, i 30 dni w wypadku, o którym mowa w pkt 2.
Sprawca wykroczenia mo˝e odmówiç przyj´cia mandatu karnego. Istotà post´powania mandatowego jest
wi´c jego warunkowy charakter wyra˝ajàcy si´ w tym, ˝e organ mandatowy mo˝e na∏o˝yç grzywn´ w drodze
mandatu tylko wówczas, gdy sprawca wyrazi na to zgod´ (art. 97 § 2 k.p.w.). Funkcjonariusz nak∏adajàcy
grzywn´ obowiàzany jest poinformowaç sprawc´ wykroczenia o prawie odmowy przyj´cia mandatu karnego
i o skutkach prawnych takiej odmowy. W razie odmowy przyj´cia mandatu karnego lub nieuiszczenia w wyznaczonym terminie grzywny na∏o˝onej mandatem zaocznym organ, którego funkcjonariusz na∏o˝y∏ grzywn´,
wyst´puje do sàdu z wnioskiem o ukaranie. We wniosku tym nale˝y zaznaczyç, ˝e obwiniony odmówi∏ przyj´cia mandatu albo nie uiÊci∏ grzywny na∏o˝onej mandatem zaocznym, a w miar´ mo˝noÊci podaç tak˝e przyczyny odmowy (art. 99 k.p.w.).
W post´powaniu sàdowym zagro˝enie karà za dany czyn pozostaje takie, jak wynika z naruszonego przez
sprawc´ przepisu prawa materialnego, przeto mo˝e on otrzymaç kar´ surowszà ni˝ proponowana w trybie
mandatowym albo ∏agodniejszà, w tym i z odstàpieniem od kary i ograniczeniem si´ do Êrodka karnego; nie
jest te˝ wykluczone umorzenie post´powania, gdy zajdà ku temu podstawy. Post´powanie sàdowe (przed sàdem powszechnym) umo˝liwia bowiem indywidualizacj´ odpowiedzialnoÊci odniesionà do sprawcy i okolicznoÊci czynu.
OdpowiedzialnoÊç administracyjna, oparta na zasadzie odpowiedzialnoÊci obiektywnej, mo˝e pos∏ugiwaç
si´ sankcjami bezwzgl´dnie oznaczonymi i wówczas przybiera charakter odpowiedzialnoÊci ustawowej. Ma
zastosowanie do osób fizycznych, prawnych oraz jednostek organizacyjnych, tak˝e nieposiadajàcych osobowoÊci prawnej. Tego rodzaju odpowiedzialnoÊç realizowana jest w trybie kodeksu post´powania administracyjnego, a niekiedy w trybie ordynacji podatkowej. Kontrol´ w tym zakresie sprawujà sàdy administracyjne,
a wyjàtkowo Sàd Ochrony Konkurencji i Konsumentów (zob. D. Szumi∏o-Kulczycka, Prawo administracyjnokarne, Kraków 2004, s. 196). Z tego punktu widzenia rezygnacja ustawodawcy z kwalifikacji naruszenia polegajàcego na przekroczeniu dopuszczalnej pr´dkoÊci jako wykroczenia umo˝liwia wymierzanie kar pieni´˝nych
nie tylko wobec kierujàcego pojazdem, lecz tak˝e wobec w∏aÊciciela pojazdu, którym mo˝e byç osoba prawna. Post´powanie przed sàdem administracyjnym sprowadza si´ do oceny legalnoÊci na∏o˝enia kary.
3.5.3. Sankcje administracyjne – stanowisko doktryny i orzecznictwo Trybuna∏u.
DopuszczalnoÊç stosowania sankcji administracyjnych nie budzi co do zasady wàtpliwoÊci ani w doktrynie, ani w orzecznictwie Trybuna∏u Konstytucyjnego. W ocenie Trybuna∏u Konstytucyjnego, nak∏adanie kar pieni´˝nych za naruszenie przepisów ustawy – Prawo o ruchu drogowym w trybie decyzji administracyjnej nie
dyskwalifikuje samo w sobie badanego przepisu z punktu widzenia art. 2 Konstytucji. Ju˝ w swoich wczeÊniejszych orzeczeniach Trybuna∏ Konstytucyjny wyra˝a∏ poglàd, ˝e ustawodawca mo˝e w pewnym zakresie wy∏àczaç spod re˝imu odpowiedzialnoÊci karnej pewne kategorie spraw, nawet je˝eli ich rozstrzygni´cie wià˝e si´
niekiedy z zastosowaniem dolegliwych sankcji wobec jednostki (zob. wyrok TK z 4 lipca 2002 r., sygn. P 12/01,
OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 50).
– 1414 –
OTK ZU nr 9/A/2009
Kp 4/09
poz. 134
W orzecznictwie Trybuna∏u podkreÊla si´ przy tym, ˝e kwestia dopuszczalnoÊci stosowania sankcji administracyjnych winna byç oceniana z punktu widzenia funkcji, jakà sankcja ta ma spe∏niaç. Powszechnie przyjmuje si´, ˝e istotà sankcji karnych jest represja, natomiast kar administracyjnych – profilaktyka i prewencja.
Nie oznacza to oczywiÊcie, ˝e dane typy sankcji powinny spe∏niaç tylko i wy∏àcznie te funkcje. To w∏aÊnie spe∏nianie wspomnianych funkcji przesàdza jednak˝e o tym, czy dana sankcja jest ze swej istoty karna, czy administracyjna. Kara administracyjna nie jest zatem, w myÊl wskazanej koncepcji, odp∏atà za pope∏niony czyn, lecz
stanowi jedynie Êrodek przymusu s∏u˝àcy zapewnieniu realizacji wykonawczo-zarzàdzajàcych zadaƒ administracji. Trybuna∏ Konstytucyjny podkreÊla przy tym, ˝e granica pomi´dzy deliktem administracyjnym i b´dàcà
jego konsekwencjà karà administracyjnà a wykroczeniem jest p∏ynna, a okreÊlenie jej zale˝y w wielu sytuacjach od uznania w∏adzy ustawodawczej (zob. wyrok TK z 15 stycznia 2007 r., sygn. P 19/06, OTK ZU
nr 1/A/2007, poz. 2). Skoro istotà kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów, proces wymierzania kar pieni´˝nych nale˝y zatem postrzegaç jako stosowanie instrumentów w∏adztwa
administracyjnego. Kara ta nie musi byç konsekwencjà dopuszczenia si´ czynu zabronionego, lecz skutkiem
zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, co sprawia, ˝e ocena stosunku sprawcy do czynu nie mieÊci si´
w re˝imie odpowiedzialnoÊci obiektywnej (zob. wyrok TK z 31 marca 2008 r., sygn. SK 75/06, OTK ZU
nr 2/A/2008, poz. 30).
Zaznaczyç nale˝y, ˝e brak jest jasnego, czytelnego, uniwersalnego kryterium materialnego, decydujàcego
o rozró˝nieniu sytuacji, w których dane zjawisko lub czyn b´dà (powinny byç pragmatycznie) kwalifikowane
jako podlegajàce ju˝ to penalizacji, ju˝ to karze administracyjnej (pieni´˝nej).
3.5.4. DopuszczalnoÊç dekryminalizacji przekroczeƒ pr´dkoÊci nie zwalnia z obowiàzku zachowania gwarancji proceduralnych. Zak∏adana w projekcie odpowiedzialnoÊç administracyjna za naruszenia przepisów ruchu drogowego polegajàcych na przekroczeniu pr´dkoÊci odpowiada widocznej tendencji dekryminalizacji
ró˝nych sytuacji. Ustawodawca zaproponowa∏ tu inny rodzaj odpowiedzialnoÊci – tj. odpowiedzialnoÊç administracyjnà – w miejsce dotychczasowej odpowiedzialnoÊci za wykroczenie. W opinii do projektu ustawy (sporzàdzanej przed wprowadzeniem poprawki skutkujàcym przywróceniem punktów) zwracano uwag´, ˝e dekryminalizacja naruszeƒ przepisów ruchu drogowego polegajàcych na przekroczeniu dopuszczalnej pr´dkoÊci
∏àczy si´ z rezygnacjà z sankcji karnych na rzecz kar administracyjnych. Represja b´dàca istotà sankcji karnej
ma zostaç zastàpiona profilaktykà i prewencjà, które przyÊwiecajà karze administracyjnej. Jej istotà jest przymuszanie do respektowania nakazów i zakazów. Kary administracyjne – w zamyÊle ustawodawcy – majà byç
skuteczniejszym instrumentem zmuszajàcym do przestrzegania przepisów o dopuszczalnej pr´dkoÊci ni˝ stosowane dotychczas sankcje karne. W konsekwencji mo˝na stwierdziç, ˝e propozycja dekryminalizacji niektórych naruszeƒ przepisów ruchu drogowego i przesuni´cie odpowiedzialnoÊci za te naruszenia na drog´ post´powania administracyjnego jest zabiegiem zas∏ugujàcym na pozytywnà ocen´ z pragmatycznego punktu
widzenia i – co istotne – propozycja ta nie narusza porzàdku prawnego obowiàzujàcego w Polsce (B. Bieƒkowska, Opinia prawna dotyczàca poselskiego projektu ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz o zmianie niektórych ustaw (druk nr 925), www.sejm.gov.pl).
W ocenie Trybuna∏u Konstytucyjnego, zmiana re˝imu odpowiedzialnoÊci, umo˝liwiajàca szybkà i skutecznà
reakcj´ na naruszenie prawa, musi jednak opieraç si´ na rzetelnym post´powaniu, toczàcym si´ z zachowaniem
gwarancji procesowych osoby, której to post´powanie dotyczy. W Êwietle rekomendacji Komitetu Ministrów Rady Europy nr R (91) 1 przyj´tej 13 lutego 1991 r. do sankcji administracyjnych nale˝y stosowaç normy post´powania urzeczywistniajàce mi´dzy innymi postulat, by osobie, w stosunku do której toczy si´ post´powanie, zapewniç mo˝liwoÊç wys∏uchania, zanim jakakolwiek decyzja zostanie podj´ta. Analiza regulacji wprowadzanych
na podstawie ustawy z 2 kwietnia 2009 r. do ustawy – Prawo o ruchu drogowym pokazuje, ˝e post´powanie
w sprawie na∏o˝enia kary pieni´˝nej za naruszenie polegajàce na przekroczeniu dopuszczalnej pr´dkoÊci jest ÊciÊle sformalizowane: na takie przes∏uchanie po prostu proceduralnie nie ma miejsca, i to zarówno przed na∏o˝eniem kar, jak i póêniej. Tym samym, mimo, ˝e co do zasady sprawa toczy si´ trybie ogólnego post´powania administracyjnego, regulowanego w ustawie z dnia 14 k.p.a., w post´powaniu tym po prostu brak miejsca na
realizacj´ wa˝nej zasady (art. 7 k.p.a.), tj. wszechstronnego wyjaÊnienia stanu faktycznego sprawy.
3.5.5. Przebieg post´powania administracyjnego w sprawie na∏o˝enia kary pieni´˝nej za przekroczenie
pr´dkoÊci.
3.5.5.1. Post´powanie administracyjne w sprawie na∏o˝enia kary pieni´˝nej ma byç wszczynane na podstawie zarejestrowanego przez urzàdzenie rejestrujàce (radar) obrazu pojazdu, którym naruszono przepisy ruchu
drogowego albo na podstawie zawiadomienia organów uprawnionych do kontroli ruchu drogowego (art. 140a∏
ust. 1 dodawany do ustawy – Prawo o ruchu drogowym). Zawiadomienie o wszcz´ciu post´powania zawiera
m.in. informacj´ o stwierdzeniu naruszenia oraz o wysokoÊci kary pieni´˝nej za to naruszenie, a tak˝e o liczbie
punktów odpowiadajàcych temu naruszeniu (art. 140am ust. 2 pkt 1 dodawany do ustawy – Prawo o ruchu dro-
– 1415 –
poz. 134
Kp 4/09
OTK ZU nr 9/A/2009
gowym). Zawiadomienie o wszcz´ciu post´powania administracyjnego w wypadku, o którym mowa w art. 140a∏
ust. 1, wysy∏ane jest do: 1) posiadacza pojazdu wskazanego w dowodzie rejestracyjnym pojazdu albo 2) w∏aÊciciela pojazdu, w razie braku posiadacza (art. 140am ust. 1 dodawany do ustawy – Prawo o ruchu drogowym).
W∏aÊciciel (posiadacz) pojazdu (a tak˝e kierujàcy) mo˝e dobrowolnie uiÊciç kar´ pieni´˝nà w terminie 14
dni od daty dor´czenia zawiadomienia o wszcz´ciu post´powania administracyjnego w sprawie na∏o˝enia kary pieni´˝nej (kara ulega wówczas pomniejszeniu o kwot´ równà 20% – art. 140al ust. 4 i 6). W przypadku dobrowolnego uiszczenia kary pieni´˝nej, decyzji o na∏o˝eniu kary nie wydaje si´, a wszcz´te post´powanie administracyjne umarza si´ (art. 140an ust. 3). Dopiero, gdy w∏aÊciciel (posiadacz) bàdê kierujàcy nie uiÊci kary
dobrowolnie, G∏ówny Inspektor Transportu Drogowego wydaje decyzj´ administracyjnà, przy czym nadaje jej
rygor natychmiastowej wykonalnoÊci. Wskazany w decyzji administracyjnej o na∏o˝eniu kary pieni´˝nej w∏aÊciciel (posiadacz) lub kierujàcy pojazdem jest obowiàzany uiÊciç kar´ pieni´˝nà bez dodatkowego wezwania
w formie przekazu na rachunek bankowy Centrum Nadzoru w terminie 14 dni od dnia jej dor´czenia (art. 140ao
ust. 1). W przypadku nieuiszczenia kary pieni´˝nej w terminie, o którym mowa w ust. 1, G∏ówny Inspektor Transportu Drogowego wydaje decyzj´ o na∏o˝eniu kary pieni´˝nej w podwójnej wysokoÊci. W takim przypadku podmiot jest obowiàzany uiÊciç kar´ pieni´˝nà w podwójnej wysokoÊci bez dodatkowego wezwania w terminie 14
dni od dnia jej dor´czenia (art. 140ao ust. 2). W przypadku nieuiszczenia kary pieni´˝nej w terminie, o którym
mowa w ust. 2, G∏ówny Inspektor Transportu Drogowego wystawia tytu∏ wykonawczy i przekazuje go wraz
z wnioskiem o wszcz´cie egzekucji administracyjnej organowi egzekucyjnemu (art. 140ao ust. 4).
3.5.5.2. Jak widaç, w toku post´powania kierujàcy pojazdem (w∏aÊciciel, posiadacz) nie ma sposobnoÊci
przedstawienia swoich wyjaÊnieƒ, a organ administracyjny – zrealizowania swoich obowiàzków wynikajàcych
z art. 7 k.p.a.. Co prawda, zgodnie z art. 140am ust. 2 pkt 2 lit. b, istnieje mo˝liwoÊç „wskazania istotnych dla
sprawy okolicznoÊci towarzyszàcych naruszeniu”, o czym adresat zostaje poinformowany w zawiadomieniu
o wszcz´ciu post´powania administracyjnego. Jednakowo˝ z dalszych uregulowaƒ wynika (art. 140a∏ ust. 2),
˝e post´powania administracyjnego nie wszczyna si´, a wszcz´te umarza tylko w nast´pujàcych wypadkach:
1) po up∏ywie dwóch lat od dnia pope∏nienia naruszenia; 2) gdy na obrazie naruszenia zarejestrowano pojazd,
który u˝ywany by∏ wbrew woli w∏aÊciciela (posiadacza) pojazdu, a w sprawie tej zosta∏o wszcz´te post´powanie karne; 3) gdy zarejestrowany obraz naruszenia nie zawiera danych niezb´dnych do przeprowadzenia post´powania administracyjnego w sprawie o na∏o˝enie kary pieni´˝nej, w tym w szczególnoÊci zarejestrowany
numer rejestracyjny pojazdu jest nieczytelny albo niekompletny w stopniu uniemo˝liwiajàcym identyfikacj´ pojazdu; 4) gdy ustalenie w∏aÊciciela (posiadacza) pojazdu na podstawie zarejestrowanych danych jest niemo˝liwe. Oznacza to, ˝e niezale˝nie od tego, jakie wyjaÊnienia z∏o˝y∏by zainteresowany (np. ˝e jecha∏ z ofiarà wypadku do szpitala) i jak takie wyjaÊnienia oceni∏by organ administracyjny (nast´pnie sàd administracyjny), nie
mia∏oby to ˝adnego wp∏ywu na bieg post´powania i wymierzenie kary.
W Êwietle ustawy z 2 kwietnia 2009 r. podstawà do umorzenia post´powania sà wi´c nie tylko przes∏anki
formalne (przes∏anki procesowe), lecz tak˝e przes∏anki materialnoprawne, które w istocie powinny skutkowaç
uchyleniem odpowiedzialnoÊci administracyjnej, ju˝ nie wspominajàc o wy˝szym standardzie wymaganym
przy odpowiedzialnoÊci penalnej (punkty karne).
Brak innych, poza przes∏ankà u˝ycia samochodu wbrew woli w∏aÊciciela (która zwalania z odpowiedzialnoÊci tylko w∏aÊciciela), materialnoprawnych podstaw do umorzenia post´powania (bàdê jego niewszczynania)
powoduje, ˝e ˝adne szczególne okolicznoÊci zajÊcia nie mogà rzutowaç na ocen´ czynu (np. stan wy˝szej koniecznoÊci, zarzut b∏´dnej identyfikacji pojazdu). Regulacja post´powania nie daje mo˝liwoÊci skutecznego wykazania (nawet gdyby chcia∏a to zrobiç sama strona) okolicznoÊci wskazujàcych na brak czynu czy te˝ istnienie czynu (przekroczenie szybkoÊci), jednak determinowane stanem wy˝szej koniecznoÊci. Mimo, ˝e
w ogólnym post´powaniu administracyjnym strony korzystajà z pewnych gwarancji procesowych (art. 7 k.p.a.),
to gwarancje te sà niemo˝liwe do zrealizowania w ramach procedury zastosowanej w ocenianej noweli.
3.5.5.3. Trudno wywnioskowaç na podstawie nowelizowanych przepisów (o czym ju˝ wspomniano wczeÊniej w punkcie 3.5.1. w cz´Êci III uzasadnienia), jaki b´dzie tryb post´powania w sprawie punktów. Oprócz
stwierdzenia, ˝e w zawiadomieniu o wszcz´ciu post´powania znajdzie si´ informacja o liczbie punktów odpowiadajàcych naruszeniu, przepisy nie okreÊlajà, w jakim trybie (decyzja administracyjna dotyczy tylko kary pieni´˝nej) i w jakim momencie punkty zostanà zaewidencjonowane. Wiadomo jedynie, ˝e tak jak obecnie sposób punktowania oraz liczba punktów odpowiadajàcych naruszeniu ma byç regulowana w rozporzàdzeniu.
Rozporzàdzenie okreÊli sposób punktowania i liczb´ punktów odpowiadajàcych naruszeniu, z uzupe∏nieniem,
˝e dotyczy to te˝ naruszeƒ „w zakresie przekraczania przez kierujàcych pojazdami dopuszczalnej pr´dkoÊci
za które zosta∏a, na zasadach okreÊlonych w niniejszej ustawie, na∏o˝ona kara pieni´˝na – w przypadku ustalenia to˝samoÊci kierujàcego pojazdem w post´powaniu administracyjnym” (to wynika z brzmienia nowelizowanego przez art. 1 pkt 7 ustawy z 2 kwietnia 2009 r. art. 130 ust. 4 ustawy – Prawo o ruchu drogowym). Nie
– 1416 –
OTK ZU nr 9/A/2009
Kp 4/09
poz. 134
mo˝na zatem wykluczyç, ˝e pozostanie instytucja tzw. wpisów tymczasowych i ostatecznych. Jednak˝e, i ta
okolicznoÊç ma zasadnicze znaczenie, obecnie (w zwiàzku ze zmianà rozporzàdzenia z 2002 r. – zob. rozporzàdzenie z dnia 6 lipca 2009 r. zmieniajàce rozporzàdzenie w sprawie post´powania z kierowcami naruszajàcymi przepisy ruchu drogowego, Dz. U. Nr 117, poz. 987) wpisu ostatecznego do ewidencji dokonuje si´, je˝eli naruszenie zosta∏o stwierdzone prawomocnym wyrokiem sàdu, mandatem karnym albo orzeczeniem
dyscyplinarnym w sprawie o naruszenie rozpatrywane w post´powaniu dyscyplinarnym. Na tle dokonanej nowelizacji nie jest natomiast jasne, czy powiàzanie punktów za naruszenie polegajàce na przekroczeniu dopuszczalnej pr´dkoÊci z administracyjnà karà pieni´˝nà powoduje, ˝e kierujàcy utraciliby gwarancje procesowe, z których korzystajà w ramach post´powania w sprawach o wykroczenia. W doktrynie zwraca si´ uwag´,
˝e w wypadku sankcji o znacznej dolegliwoÊci (a takà sankcjà jest perspektywa utraty uprawnieƒ do kierowania pojazdem) istnieje potrzeba adekwatnych gwarancji procesowych. Mogà to byç regulacje zbli˝one do standardów kodeksu post´powania karnego bàdê jakaÊ regulacja hybrydowa, stworzona dla potrzeb wymierzania
takich sankcji (zob. M. Wincenciak, op.cit., s. 217). Podobne wnioski mo˝na wyprowadziç z cytowanego ju˝
orzecznictwa ETPC (sprawa Maligne przeciw Francji).
Je˝eli w ocenie prawodawcy uzasadnione jest ustanowienie sankcji (nak∏adanie punktów karnych), to powierzajàc organowi administracji publicznej nak∏adanie sankcji za dany typ dzia∏ania, musi on uwa˝aç, by przewidziana prawem dolegliwoÊç, w sensie materialnym, nie mia∏a charakteru sankcji karnej. Podstawowym zarzutem przeciwko takiej konstrukcji by∏oby naruszenie art. 6 ust. 1 Konwencji, poprzez przekazanie funkcji
orzeczniczych w sprawie dotyczàcej wymierzenia sankcji karnej organowi niesàdowemu i tym samym niezapewnienie prawa do sàdu, poniewa˝ w polskim porzàdku prawnym sàdy administracyjne bada∏yby jedynie legalnoÊç decyzji w zakresie jej formalnej zgodnoÊci z przes∏ankami prawnymi, bez mo˝liwoÊci przeprowadzenia pe∏nego post´powania dowodowego (na co zwraca si´ tak˝e uwag´ w piÊmiennictwie, zob.
M. Wincenciak, op.cit., s. 105). Pomimo braku regulacji stanu wy˝szej koniecznoÊci w rozumieniu analogicznym do unormowania zawartego w kodeksie karnym w orzecznictwie organów administracji publicznej mo˝na znaleêç przyk∏ady odwo∏ywania si´ do konstrukcji przyj´tej w kodeksie karnym. Powo∏ywanie si´ na dzia∏anie w warunkach nadzwyczajnych, jako okolicznoÊç uchylajàcà bezprawnoÊç dzia∏ania, którym wyczerpano
znamiona deliktu administracyjnego, zas∏uguje na aprobat´. Nie do pogodzenia z zasadami praworzàdnoÊci
oraz pog∏´biania zaufania obywateli do organów administracji publicznej jest pomini´cie okolicznoÊci nadzwyczajnych, majàcych wp∏yw na okreÊlone zachowanie podmiotu (M. Wincenciak, op.cit., s. 152 ).
3.5.6. Zaostrzenie rygoryzmu odpowiedzialnoÊci przy iluzorycznoÊci gwarancji proceduralnych post´powania o wymierzenie kary za przekroczenie pr´dkoÊci.
Nale˝y stwierdziç, ˝e formalna dekryminalizacja post´powania w rzeczywistoÊci prowadzi do zwi´kszenia
restrykcyjnoÊci badanego przepisu, o czym Êwiadczà nast´pujàce okolicznoÊci:
– Zawiadomienie o wszcz´ciu post´powania administracyjnego zawiera co prawda pouczenie o mo˝liwoÊci wskazania istotnych dla sprawy okolicznoÊci towarzyszàcych naruszeniu (art. 140am ust. 2 pkt 2 lit. b), ale
analiza innych przepisów dowodzi, ˝e jedynà okolicznoÊcià, która mo˝e prowadziç do umorzenia post´powania, jest u˝ycie pojazdu wbrew woli w∏aÊciciela (art. 140a∏ ust. 2 pkt 2), kierujàcy zaÊ nie mo˝e skutecznie
i w ˝adnym etapie post´powania powo∏aç jakiejkolwiek materialno-prawnej podstawy pozwalajàcej na uwolnienie si´ od odpowiedzialnoÊci.
– Kary pieni´˝ne nak∏adane sà w drodze decyzji administracyjnej (art. 140al ust. 1-3), której z mocy ustawy nadaje si´ rygor natychmiastowej wykonalnoÊci, bez mo˝liwoÊci kontroli instancyjnej i bez przewidzenia
okolicznoÊci mogàcej skutkowaç brakiem natychmiastowej wykonalnoÊci. Dodatkowo kierujàcy zostaje wpisany do ewidencji kierowców naruszajàcych przepisy ruchu drogowego wraz z odpowiadajàcà naruszeniu
liczbà punktów, a przekroczenie okreÊlonej liczby punktów skutkuje nawet cofni´ciem uprawnieƒ.
– Ju˝ za przekroczenie w obszarze zabudowanym dopuszczalnej pr´dkoÊci o 10 km/h do 20 km/h w∏àcznie kara pieni´˝na wyniesie 200 z∏ (art. 140al ust. 2 pkt 1 lit. a). Automatyzm kary o wysokim wymiarze w stosunku do rozmiaru przekroczenia dozwolonej szybkoÊci jest bardzo rygorystyczny.
– W razie nieuiszczenia kary w ciàgu 14 dni (art. 140ao ust. 2) G∏ówny Inspektor Transportu Drogowego
wydaje decyzj´ o na∏o˝eniu kary w podwójnej wysokoÊci (kar´ nak∏ada si´ automatycznie).
– W wypadku nieuiszczenia kary pieni´˝nej w powy˝szym terminie, G∏ówny Inspektor Transportu Drogowego wystawia tytu∏ wykonawczy i przekazuje go wraz z wnioskiem o wszcz´cie egzekucji administracyjnej organowi egzekucyjnemu (art. 140ao ust. 4 i 5). Âciàganie nale˝noÊci od zobowiàzanego nast´puje w trybie
przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o post´powaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r.
Nr 229, poz. 1954, ze zm.).
– W wypadku na∏o˝enia w okresie 6 miesi´cy od dnia pope∏nienia naruszenia kar pieni´˝nych za pi´ç kolejnych naruszeƒ lub za mniejszà liczb´ naruszeƒ, za które razem z pierwszym naruszeniem zosta∏y na∏o˝one
– 1417 –
poz. 134
Kp 4/09
OTK ZU nr 9/A/2009
kary pieni´˝ne ∏àcznie na kwot´ 2500 z∏ lub w wy˝szej wysokoÊci, kary pieni´˝ne za kolejne naruszenia w okresie 12 miesi´cy od pope∏nienia ostatniego naruszenia lub na∏o˝enia ostatniej kary pieni´˝nej nak∏adane b´dà
w podwójnej wysokoÊci (art. 140al ust. 7).
– Brakuje konstrukcji stanu nadzwyczajnego (kontratypu) uchylajàcego odpowiedzialnoÊç administracyjnà, co powoduje, ˝e ˝adne okolicznoÊci nie dajà mo˝liwoÊci nawet samemu organowi administracyjnemu
miarkowania odpowiedzialnoÊci (na etapie prac w komisjach senackich proponowano dodanie do art. 140a∏
ust. 2 punktu 5, co pozwala∏oby na niewszczynanie lub umorzenie post´powania, je˝eli naruszenie przepisów,
„spowodowane by∏o koniecznoÊcià uchylenia bezpoÊredniego niebezpieczeƒstwa gro˝àcego zdrowiu lub ˝yciu ludzkiemu”; Senat poprawk´ odrzuci∏).
– Dodawany (na podstawie art. 2 ustawy z 2 kwietnia 2009 r.) do ustawy o post´powaniu egzekucyjnym
w administracji art. 71c przewiduje, ˝e je˝eli egzekucja administracyjna nale˝noÊci pieni´˝nych powsta∏ych
z tytu∏u grzywien na∏o˝onych w drodze mandatu karnego za wykroczenia pope∏nione przy u˝yciu pojazdu mechanicznego lub z tytu∏u kar pieni´˝nych, o których mowa w art. 140al ustawy – Prawo o ruchu drogowym,
staje si´ bezskuteczna lub w post´powaniu zachodzà okolicznoÊci powodujàce nieskutecznoÊç egzekucji,
a tak˝e przed wydaniem decyzji o umorzeniu tego post´powania na podstawie art. 59 § 2, „organ egzekucyjny wyst´puje do w∏aÊciwego starosty z wnioskiem o cofni´cie d∏u˝nikowi uprawnienia do kierowania pojazdem
silnikowym oraz motorowerem, z zastrze˝eniem § 1a” (nawiasem mówiàc, w dodawanym art. 71c nie ma
„§ 1a”, prawdopodobnie chodzi o § 2, zgodnie z którym: „Organ egzekucyjny nie wyst´puje z wnioskiem,
o którym mowa w § 1, je˝eli dochody uzyskiwane przez d∏u˝nika z tytu∏u prowadzenia pojazdów silnikowych
stanowià jedyne êród∏o dochodów d∏u˝nika i ich utracenie przez gospodarstwo domowe d∏u˝nika uniemo˝liwi
pokrywanie podstawowych kosztów utrzymania d∏u˝nika i jego rodziny”). Na podstawie wniosku, o którym mowa w § 1, starosta wydaje (automatycznie) decyzj´ o cofni´ciu d∏u˝nikowi uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym oraz motorowerem na okres od 1 do 12 miesi´cy (w zale˝noÊci od sumy egzekwowanych nale˝noÊci – § 3). Przywrócenie d∏u˝nikowi uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym oraz motorowerem
nast´puje na wniosek organu egzekucyjnego lub wierzyciela, z∏o˝ony w zwiàzku z zaistnieniem okreÊlonych
okolicznoÊci bàdê po up∏ywie okresu, o którym mowa w § 3.
3.6. ZasadnoÊç zarzutu niekonstytucyjnoÊci art. 1 pkt 10 ustawy z 2 kwietnia 2009 r. (w cz´Êci dodawanego do ustawy – Prawo o ruchu drogowym art. 140al ust. 1-3).
Reasumujàc: ustawodawca, dekryminalizujàc naruszenie przepisów ruchu drogowego polegajàce na przekroczeniu dopuszczalnej pr´dkoÊci, jednoczeÊnie ustali∏ wysoce restrykcyjny, nieproporcjonalny sposób karania, pozbawiajàc przy tym kierujàcych gwarancji procesowych, które zapewnia post´powanie w sprawach
o wykroczenia i nie kreujàc w to miejsce innych, adekwatnych gwarancji, które zainteresowany móg∏by uruchomiç. Sàdowa kontrola ograniczona wy∏àcznie do legalnoÊci decyzji administracyjnej wymierzajàcej kar´
pieni´˝nà za przekroczenie pr´dkoÊci w sytuacji, gdy przepisy materialne dotyczàce êród∏a wykroczenia nie
przewidujà ˝adnych kontratypów ani przes∏anek, które móg∏by oceniç sàd administracyjny w granicach swojej kognicji, musi byç uznana w tym wypadku za niewystarczajàcà i niezgodnà z zasadà proporcjonalnoÊci
wkroczenia ustawodawcy w sfer´ chronionà jednostki.
W konsekwencji Trybuna∏ Konstytucyjny uzna∏, ˝e art. 1 pkt 10 ustawy z 2 kwietnia 2009 r., w cz´Êci dodawanego do ustawy – Prawo o ruchu drogowym art. 140al ust. 1-3, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji.
4. Zarzut niezgodnoÊci art. 1 pkt 10 ustawy z 2 kwietnia 2009 r., w cz´Êci dodajàcej do ustawy – Prawo o ruchu drogowym art. 140an, z art. 2 Konstytucji.
4.1. TreÊç i konstrukcja zarzutu.
Zarzut naruszenia zasady przyzwoitej legislacji zosta∏ tu sformu∏owany w zwiàzku z tym, ˝e przepis przewidujàcy nadanie decyzji administracyjnej o na∏o˝eniu kary pieni´˝nej rygoru natychmiastowej wykonalnoÊci nie
okreÊla, czy i w jakim zakresie s∏u˝y od niej odwo∏anie.
Art. 140an przewiduje, kiedy G∏ówny Inspektor Transportu Drogowego wydaje decyzj´ administracyjnà o na∏o˝eniu kary pieni´˝nej bàdê to na kierujàcego pojazdem (art. 140an ust. 1), bàdê to na w∏aÊciciela (posiadacza) pojazdu (art. 140an ust. 2). Art. 140an ust. 4 dodawany do ustawy – Prawo o ruchu drogowym stanowi, ˝e
decyzjom administracyjnym, o których mowa w ust. 1 i 2, nadaje si´ rygor natychmiastowej wykonalnoÊci.
Wnioskodawca podnosi, ˝e ustawa z 2 kwietnia 2009 r. nie ustanawia wyjàtków od zasady dwuinstancyjnoÊci w rozumieniu konstytucyjnym, zatem, zdaniem wnioskodawcy, decyzje nak∏adajàce kary pieni´˝ne wydawane w pierwszej instancji przez G∏ównego Inspektora Transportu Drogowego podlegajà kontroli instancyjnej na zasadach ogólnych w∏aÊciwych procedurze administracyjnej.
– 1418 –
OTK ZU nr 9/A/2009
Kp 4/09
poz. 134
Jak wynika z powo∏anych przepisów, art. 140an ustawy – Prawo o ruchu drogowym (dodawany kwestionowanym przepisem) przyznaje G∏ównemu Inspektorowi Transportu Drogowego prawo wydawania decyzji administracyjnej o na∏o˝eniu kary pieni´˝nej.
W Êwietle art. 53 ustawy z dnia 6 wrzeÊnia 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874,
ze zm.; dalej: ustawa o transporcie drogowym) G∏ówny Inspektor Transportu Drogowego jest centralnym organem administracji rzàdowej podleg∏ym ministrowi w∏aÊciwemu do spraw transportu. Zdaniem wnioskodawcy, ustawowe okreÊlenie trybu zaskar˝enia wydaje si´ niezb´dne, poniewa˝ w zwiàzku z treÊcià art. 127
§ 3 k.p.a. mo˝e powstaç wàtpliwoÊç, czy organem wy˝szego stopnia b´dzie minister w∏aÊciwy do spraw transportu, któremu G∏ówny Inspektor podlega, czy te˝ kierowcy, na którego na∏o˝ona zosta∏a kara pieni´˝na, przys∏ugiwaç b´dzie prawo zwrócenia si´ do G∏ównego Inspektora z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Powo∏any przez wnioskodawc´ art. 127 k.p.a. stanowi:
„§ 1. Od decyzji wydanej w pierwszej instancji s∏u˝y stronie odwo∏anie tylko do jednej instancji.
§ 2. W∏aÊciwy do rozpatrzenia odwo∏ania jest organ administracji publicznej wy˝szego stopnia, chyba ˝e
ustawa przewiduje inny organ odwo∏awczy.
§ 3. Od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorzàdowe kolegium odwo∏awcze nie s∏u˝y odwo∏anie, jednak˝e strona niezadowolona z decyzji mo˝e zwróciç si´ do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje si´ odpowiednio przepisy dotyczàce odwo∏aƒ od decyzji”.
4.2. Ogólna zasada dotyczàca rekursu w wypadku wydania decyzji w pierwszej instancji przez organ naczelny i jej zastosowanie w rozpatrywanej sprawie.
Wnioskodawca pominà∏ w swoich rozwa˝aniach jeszcze jeden przepis, mianowicie art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a.,
zgodnie z którym: „Ilekroç w przepisach Kodeksu post´powania administracyjnego jest mowa o: ministrach
– rozumie si´ przez to Prezesa i wiceprezesa Rady Ministrów pe∏niàcych funkcj´ ministra kierujàcego okreÊlonym dzia∏em administracji rzàdowej, ministrów kierujàcych okreÊlonym dzia∏em administracji rzàdowej, przewodniczàcych komitetów wchodzàcych w sk∏ad Rady Ministrów, kierowników centralnych urz´dów administracji rzàdowej podleg∏ych, podporzàdkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub
w∏aÊciwego ministra, a tak˝e kierowników innych równorz´dnych urz´dów paƒstwowych za∏atwiajàcych sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4.
To oznacza, ˝e G∏ówny Inspektor Transportu Drogowego, wydajàc decyzj´ o na∏o˝eniu kary pieni´˝nej na
podstawie art. 140an ustawy – Prawo o ruchu drogowym, b´dzie dzia∏a∏ jako organ pierwszoinstancyjny, od
decyzji którego odwo∏anie do instancji wy˝szej nie przys∏uguje. Jednak˝e w to miejsce strona niezadowolona
z decyzji mo˝e zwróciç si´ z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Na marginesie mo˝na wspomnieç, ˝e nowelizowane (na mocy art. 6 ustawy z 2 kwietnia 2009 r.) przepisy
ustawy o transporcie drogowym wskazujà, i˝ G∏ówny Inspektor Transportu Drogowego jest organem w∏aÊciwym w sprawach zwiàzanych z kontrolà i nadzorem nad przestrzeganiem przepisów ruchu drogowego przez
kierujàcych pojazdami, a w pozosta∏ych sprawach – w∏aÊciwy jest wojewódzki inspektor (art. 51 ust. 6 ustawy
w brzmieniu nadanym ustawà z 2 kwietnia 2009 r.). Ponadto dodaje si´ ust. 7 w art. 51 ustawy, zgodnie z którym: „Organem wy˝szego stopnia w rozumieniu Kodeksu post´powania administracyjnego w sprawach, o których mowa w ust. 6 pkt 2 jest G∏ówny Inspektor”. Tam wi´c, gdzie w gr´ wchodzi post´powanie dwuinstancyjne, ustawodawca wskaza∏ organ wy˝szego stopnia.
Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawieraç: oznaczenie organu administracji publicznej, dat´ wydania, oznaczenie strony lub stron, powo∏anie podstawy prawnej, rozstrzygni´cie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie s∏u˝y od niej odwo∏anie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska s∏u˝bowego osoby upowa˝nionej do wydania decyzji. Decyzja, w stosunku do
której mo˝e byç wniesione powództwo do sàdu powszechnego lub skarga do sàdu administracyjnego, powinna zawieraç ponadto pouczenie o dopuszczalnoÊci wniesienia powództwa lub skargi. Ponadto, na podstawie art. 111 § 1 k.p.a. strona mo˝e w terminie czternastu dni od dnia dor´czenia lub og∏oszenia decyzji
za˝àdaç jej uzupe∏nienia co do rozstrzygni´cia bàdê co do prawa odwo∏ania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sàdu powszechnego lub skargi do sàdu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach. W takim wypadku termin dla strony do wniesienia odwo∏ania, powództwa lub skargi biegnie od dnia dor´czenia jej odpowiedzi (art. 111 § 2 k.p.a.). Strona
post´powania, tj. kierujàcy pojazdem, jego w∏aÊciciel (posiadacz), musi byç zatem pouczony w decyzji
o przys∏ugujàcych jej prawach i obowiàzkach. W zaskar˝onej ustawie nie ma zatem sugerowanych we wniosku niejasnoÊci dotyczàcych trybu odwo∏awczego czy pouczenia o przys∏ugujàcych Êrodkach odwo∏awczych: G∏ówny Inspektor Transportu Drogowego wydaje decyzj´, w której poucza o mo˝liwoÊci powtórnego rozpatrzenia sprawy (art. 127 ust. 3 w zwiàzku z art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a.). Decyzja wydana po powtórnym
– 1419 –
poz. 134
Kp 4/09
OTK ZU nr 9/A/2009
rozpatrzeniu sprawy otwiera drog´ do post´powania sàdowoadministracyjnego i powinna o nim w swej treÊci informowaç.
W ocenie Trybuna∏u Konstytucyjnego, nie ma wobec tego podstaw do stwierdzenia niezgodnoÊci z Konstytucjà art. 1 pkt 10 ustawy z 2 kwietnia 2009 r., w cz´Êci dodawanego do ustawy – Prawo o ruchu drogowym
art. 140an, przez to, ˝e nie okreÊla w decyzji administracyjnej o na∏o˝eniu kary pieni´˝nej, czy i w jakim zakresie s∏u˝y od niej odwo∏anie. Kwestie te wynikajà z niebudzàcych tu wàtpliwoÊci przepisów k.p.a. Zarzut naruszenia zasady poprawnej legislacji w tym zakresie (przepis nieprecyzyjny, niejasny) nie jest zasadny.
4.3. Zarzut nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalnoÊci.
Kwestia, czy prawodawca, nadajàc decyzjom administracyjnym, o których mowa w dodawanym do ustawy – Prawo o ruchu drogowym art. 140an ust. 1 i 2, rygor natychmiastowej wykonalnoÊci, nie przekroczy∏ przys∏ugujàcej mu swobody w kszta∏towaniu prawa, tworzàc regulacj´ „cechujàcà si´ nadmiernym fiskalizmem
i brakiem poszanowania praw obywatelskich” (s. 15 wniosku), wymaga oceny.
4.3.1. Konstrukcyjna dopuszczalnoÊç nadania rygoru natychmiastowej wykonalnoÊci decyzji organu naczelnego.
Istota rygoru natychmiastowej wykonalnoÊci polega na tym, ˝e to decyzja nieostateczna staje si´ natychmiast wykonalna i stanowi tytu∏ wykonawczy (art. 26 i 27 ustawy o post´powaniu egzekucyjnym w administracji). Zdaniem wnioskodawcy, nie jest zrozumia∏e dlaczego nieostatecznej decyzji o na∏o˝eniu kary pieni´˝nej
nadawany ma byç obligatoryjnie rygor natychmiastowej wykonalnoÊci.
Na wst´pie nale˝y wi´c zaznaczyç, ˝e w istocie rygor natychmiastowej wykonalnoÊci, w Êwietle art. 108
k.p.a., jest atrybutem decyzji nieostatecznych. Jak wynika z wczeÊniejszych ustaleƒ (zob. pkt 4.2. w cz´Êci III
uzasadnienia), decyzja G∏ównego Inspektora Transportu Drogowego nie podlega ju˝ kontroli instancyjnej,
a decyzje, od których nie s∏u˝y odwo∏anie w administracyjnym toku instancji, uznaje si´ za ostateczne (zob.
art. 16 k.p.a.). Stàd mo˝e powstaç wàtpliwoÊç, czy nadanie rygoru natychmiastowej wykonalnoÊci decyzji
G∏ównego Inspektora Transportu Drogowego, i to z mocy ustawy, jest w ogóle racjonalne.
W doktrynie jest sporne, czy rygor natychmiastowej wykonalnoÊci konstrukcyjnie mo˝e byç nadany decyzji wydanej w pierwszej instancji przez naczelny organ administracji publicznej lub przez samorzàdowe kolegium odwo∏awcze w sprawach z zakresu zadaƒ w∏asnych gminy. „Wyk∏adnia j´zykowa przepisów art. 127 § 3
i 4, zgodnie z którymi od decyzji w tych przepisach wymienionych nie s∏u˝y odwo∏anie, przemawia za stanowiskiem, ˝e: »decyzji naczelnych organów administracji paƒstwowej rozstrzygajàcych spraw´ w pierwszej instancji nie mo˝na zaliczyç do kategorii decyzji, od których s∏u˝y odwo∏anie, a zatem naczelne organy administracji paƒstwowej nie mogà nadawaç powy˝szym decyzjom rygoru natychmiastowej wykonalnoÊci«”
(W. Dawidowicz, Post´powanie administracyjne. Zarys wyk∏adu, Warszawa 1983, s. 207). Stanowisko to jest
o tyle dyskusyjne, ˝e wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygni´tej w pierwszej instancji decyzjà naczelnego organu administracji publicznej lub decyzjà samorzàdowego kolegium odwo∏awczego w sprawach
nale˝àcych do zakresu zadaƒ w∏asnych gmin jest w istocie funkcjonalnie równowa˝ny odwo∏aniu. Mo˝na zatem broniç poglàdu, zgodnie z którym decyzje, w stosunku do których mo˝liwe jest zastosowanie Êrodka przewidzianego w art. 127 § 3 k.p.a., nie osiàgajà z momentem ich wydania stanu czyniàcego zb´dnym kwesti´
stosowania wobec nich nadania rygoru natychmiastowej wykonalnoÊci (por. W. Dawidowicz, Zarys procesu,
1989, s. 145) – (zob. komentarz do art. 108 kodeksu post´powania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), [w:]
M. JaÊkowska, A. Wróbel, Kodeks post´powania administracyjnego. Komentarz, Kraków, 2005). Analogiczny
wniosek wysnuwa Z. Kmieciak, przypominajàc, ˝e tytu∏ rozdzia∏u 10 dzia∏u II k.p.a., w którym pomieszczono
art. 127 § 3, brzmi „Odwo∏ania”. U˝ycie przez ustawodawc´ dla oznaczenia Êrodków zaskar˝enia decyzji organu pierwszej instancji liczby mnogiej dowodzi, ˝e ka˝demu z nich nadano walor odwo∏ania. O zasadnoÊci
tego twierdzenia przekonuje odes∏anie zamieszczone w art. 127 § 3 in fine k.p.a., zespalajàce niejako ze sobà
obie instytucje unormowane w omawianej cz´Êci kodeksu. Brak cechy dewolutywnoÊci wniosku o ponowne
rozpatrzenie sprawy nie pozbawia go charakteru Êrodka odwo∏awczego. Jest on bowiem wywo∏any ograniczeniami natury organizacyjnej (ustrojowej), które same w sobie nie mogà podwa˝aç prawa strony do dwukrotnego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Prawo to znajduje obecnie ogólne umocowanie w art. 78 Konstytucji, zgodnie z którym „ka˝da ze stron ma prawo do zaskar˝ania orzeczeƒ i decyzji wydanych w pierwszej
instancji. Wyjàtki od tej zasady oraz tryb zaskar˝ania okreÊla ustawa” (zob. Z. Kmieciak, Wniosek o ponowne
rozpatrzenie sprawy w k.p.a. (Odwo∏anie czy remonstracja?), „Paƒstwo i Prawo”, z. 3/2008, s. 26-28). Autor
przywo∏uje przy tym wyrok Trybuna∏u Konstytucyjnego z 16 listopada 1999 r., sygn. SK 11/99, w którym Trybuna∏ zaznaczy∏, ˝e statuujàc w zdaniu pierwszym art. 78 Konstytucji prawo ka˝dej ze stron do zakwestionowania rozstrzygni´ç podj´tych wobec niej w post´powaniu sàdowym bàdê administracyjnym, ustrojodawca pos∏u˝y∏ si´ ogólnym sformu∏owaniem „zaskar˝enie”, nie precyzujàc charakteru i w∏aÊciwoÊci Êrodków prawnych
– 1420 –
OTK ZU nr 9/A/2009
Kp 4/09
poz. 134
s∏u˝àcych urzeczywistnieniu tego prawa. Zastosowanie ogólnego poj´cia „zaskar˝enie” pozwoli∏o na obj´cie
jego zakresem ró˝nych, specyficznych dla danej procedury Êrodków prawnych, których cechà wspólnà jest
umo˝liwienie stronie uruchomienia weryfikacji podj´tego w pierwszej instancji orzeczenia bàdê decyzji. Nie
oznacza to oczywiÊcie bezwzgl´dnego nakazu takiego ukszta∏towania przebiegu post´powania, aby w sprawie rozstrzyga∏ jakikolwiek inny organ. Tytu∏em przyk∏adu Trybuna∏ wskaza∏ przewidziany w art. 127 § 3 k.p.a.
wniosek strony o ponowne rozpatrzenie sprawy w wypadku decyzji wydanych w pierwszej instancji przez naczelny organ administracji paƒstwowej (OTK ZU nr 7/1999, poz. 158).
Brak elementu dewolutywnoÊci nie pozbawia zatem automatycznie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy cech odwo∏ania, a to przemawia za aktualnoÊcià wobec decyzji G∏ównego Inspektora Transportu Drogowego kwestii nadawania jej klauzuli natychmiastowej wykonalnoÊci.
4.3.2. Funkcja instytucji natychmiastowej wykonalnoÊci decyzji i przes∏anki pos∏ugiwania si´ tà konstrukcjà.
Przyjmujàc konstrukcyjnà dopuszczalnoÊç nadania rygoru natychmiastowej wykonalnoÊci decyzji administracyjnej naczelnego organu administracji, nale˝y rozwa˝yç, czy nadanie takiego rygoru (automatycznie,
z mocy ustawy – tak bowiem spraw´ ujmuje kontrolowana nowela) decyzji G∏ównego Inspektora Transportu
Drogowego o na∏o˝eniu kary pieni´˝nej znajduje uzasadnienie z punktu widzenia art. 2 Konstytucji. Wnioskodawca podnosi, ˝e nakazanie wykonania decyzji nieostatecznej powinno mieç zawsze charakter wyjàtkowy,
uzasadniony szczególnym charakterem rozstrzyganej materii.
Na marginesie nale˝y zaznaczyç, ˝e ustawodawca w art. 140an ust. 4 mówi, i˝ decyzjom G∏ównego Inspektora Transportu Drogowego „nadaje si´” rygor natychmiastowej wykonalnoÊci. Zwrot ten mo˝na rozumieç dwojako: jako obowiàzek nadania takiego rygoru przez G∏ównego Inspektora Transportu Drogowego, albo jako informacj´, ˝e rygor taki nadano w analizowanym akcie normatywnym. Zaznaczyç nale˝y, ˝e art. 130 § 3 k.p.a.
mówi o dwóch wypadkach wykonania decyzji nieostatecznych: „1) decyzji zosta∏ nadany rygor natychmiastowej wykonalnoÊci (art. 108), 2) decyzja podlega wykonaniu z mocy ustawy”. Szereg ustaw pos∏uguje si´ zwrotem „decyzji (…) nadaje si´ rygor natychmiastowej wykonalnoÊci”, a inne u˝ywajà zwrotu „decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu”. Mo˝e zatem powstaç wàtpliwoÊç, czy G∏ówny Inspektor Transportu Drogowego
wydawanej decyzji z art. 140an musi nadaç rygor (bez wzgl´du na przes∏anki z art. 108), czy te˝ sà to decyzje,
o których mowa w art. 130 § 3 pkt 2 k.p.a. Przy ocenie, czy decyzja ma byç natychmiast wykonalna czy nie
– wskazane rozró˝nienie nie ma znaczenia, Êwiadczy jednak o niedostatkach legislacyjnych aktu.
Jak wynika z uzasadnienia projektu, rygor natychmiastowej wykonalnoÊci jest nadawany decyzjom o na∏o˝eniu kary pieni´˝nej za pope∏nione naruszenia z mocy ustawy „w celu zapewnienia sprawnoÊci post´powania” (pkt 8 uzasadnienia projektu – druk sejmowy nr 925/VI kadencja).
Rygor natychmiastowej wykonalnoÊci decyzji przewidziany w art. 140an ust. 1 i 2 ustawy – Prawo o ruchu drogowym ró˝ni si´ od rygoru natychmiastowej wykonalnoÊci, o którym mowa w art. 108 k.p.a. W systemie prawnym istniejà bowiem regulacje szczególne dotyczàce nadawania rygoru natychmiastowej wykonalnoÊci i do takich sytuacji nale˝a∏oby zaliczyç prawo o ruchu drogowym. Artyku∏ 108 k.p.a. regulujàcy kwestie fakultatywnego
nadawania klauzuli zawiera jednak wyliczenie sytuacji i kryteriów przemawiajàcych za nadaniem klauzuli.
Zgodnie z art. 108 § 1 k.p.a. nadanie rygoru natychmiastowej wykonalnoÊci wyst´puje, gdy jest to niezb´dne ze wzgl´du na ochron´ zdrowia lub ˝ycia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego
przed ci´˝kimi stratami bàdê te˝ ze wzgl´du na inny interes spo∏eczny lub wyjàtkowo wa˝ny interes strony.
Oznacza to, ˝e natychmiastowoÊç wykonania decyzji jest wyjàtkiem wymagajàcym istnienia szczególnych
okolicznoÊci uzasadniajàcych jego zastosowanie. ˚adna z wymienionych przes∏anek nie wiàza∏aby G∏ównego
Inspektora Transportu Drogowego, je˝eli przyjàç, ˝e z mocy ustawy móg∏by on nadaç swojej decyzji rygor natychmiastowej wykonalnoÊci. Argument przytoczony w uzasadnieniu projektu ustawy z 2 kwietnia 2009 r. – „zapewnienie sprawnoÊci post´powania” – jest jednak w ka˝dym wypadku niewystarczajàcym uzasadnieniem
wprowadzenia badanej regulacji. Analiza aktów prawnych przewidujàcych podobne rozwiàzania wskazuje, ˝e
rygor natychmiastowej wykonalnoÊci nadaje si´ okreÊlonym decyzjom, gdy wykonanie praw lub obowiàzków,
o których rozstrzyga si´ w decyzji, jest w danym czasie konieczne, a zw∏oka w ich wykonaniu zagra˝a∏aby istotnym dobrom chronionym (zob. np. art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zaka˝eƒ i chorób zakaênych u ludzi, Dz. U. Nr 234, poz. 1570, ze zm. – celem by∏o zapobie˝enie szerzeniu si´ zaka˝enia lub choroby zakaênej, czy art. 194 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony
Êrodowiska, Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902, ze zm. – istnia∏o zagro˝enie pogorszenia stanu Êrodowiska
w znacznych rozmiarach lub zagro˝enie ˝ycia lub zdrowia ludzi). Przyk∏adowe regulacje dowodzà, ˝e za nadaniem okreÊlonym decyzjom rygoru natychmiastowej wykonalnoÊci przemawia niebezpieczeƒstwo realnego
wystàpienia zagro˝eƒ, o których mowa w art. 108 § 1 k.p.a.
Cechà wspólnà wszystkich przypadków nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalnoÊci, wskazanych w art. 108 § 1 k.p.a., jest nie tylko celowoÊç niezw∏ocznego wdro˝enia decyzji w ˝ycie, lecz tak˝e istnie-
– 1421 –
poz. 134
Kp 4/09
OTK ZU nr 9/A/2009
nie przeciwwskazaƒ dla oczekiwania na rozpatrzenie rekursu. Niezw∏ocznoÊç wykonania decyzji tego rodzaju
oznacza, ˝e ustawodawca uznaje, ˝e mo˝e to nastàpiç w takim wypadku, gdy nie mo˝na si´ obejÊç w danym
czasie i istniejàcej sytuacji bez wykonania praw lub obowiàzków, o których rozstrzyga si´ w decyzji, poniewa˝
zw∏oka w ich wykonaniu zagra˝a dobrom chronionym. Zagro˝enie to musi mieç realny charakter, a nie mo˝e
byç tylko teoretycznie prawdopodobne. Organ administracyjny dzia∏a wobec tego w sytuacji, która ma znamiona stanu nag∏ej koniecznoÊci administracyjnej (zob. A. Jaroszyƒski, Stan nag∏ej koniecznoÊci w polskim
prawie administracyjnym, „Acta Universitatis Wratislaviensis” nr 143, Wroc∏aw 1985, s. 86 i 88).
W doktrynie podkreÊla si´, ˝e w sprawach dotyczàcych wymierzenia sankcji administracyjnej, zarówno
w wypadkach ustalenia niezb´dnoÊci wykonania decyzji przez organ nadajàcy decyzji rygor natychmiastowej
wykonalnoÊci, jak i w tych kategoriach spraw, w których natychmiastowa wykonalnoÊç wynika z przepisu
szczególnego, kryterium pomocnym i dla organu stosujàcego prawo, i dla ustawodawcy decydujàcego si´ na
umieszczenie w przepisie klauzuli wykonalnoÊci decyzji z mocy prawa, winno byç ustalenie, czy dolegliwoÊç
wymierzana na mocy rozstrzygni´cia organu administracji publicznej ma charakter restytucyjny, represyjny czy
te˝ egzekucyjny. Natychmiast wykonalne mogà byç orzeczenia o wymierzeniu dolegliwoÊci, na mocy których
dochodzi do ustania naruszenia prawa, powodujàcego zagro˝enia dla wartoÊci i dóbr prawem chronionych,
takich jak: zdrowie, ˝ycie, dobra materialne znacznej wartoÊci. Natomiast brak racjonalnego uzasadnienia dla
natychmiastowej wykonalnoÊci orzeczeƒ o wymierzeniu administracyjnej kary pieni´˝nej, poniewa˝ podstawowà funkcjà takiej dolegliwoÊci jest z regu∏y represja (zob. M. Wincenciak, op.cit., s. 201).
4.3.3. NiekonstytucyjnoÊç (nieproporcjonalnoÊç) nadania rygoru natychmiastowej wykonalnoÊci.
Zwa˝ywszy ˝e przytoczona przez projektodawców przes∏anka, jakà jest „sprawnoÊç post´powania”, nie
mieÊci si´ w katalogu dóbr czy interesów, o których mowa w art. 108 § 1 k.p.a., uzasadnione staje si´ twierdzenie wnioskodawcy, i˝ badana regulacja realizuje w zasadzie wy∏àcznie cel fiskalny. Wykracza zatem poza
ratio legis ustawy, którà by∏o „zapewnienie skuteczniejszej kontroli nieprzekraczania przez kierujàcych pojazdami dopuszczalnych pr´dkoÊci” (druk sejmowy nr 925/VI kadencja). Nadanie rygoru natychmiastowej wykonalnoÊci decyzjom, o których mowa w art. 140an ustawy – Prawo o ruchu drogowym, nie jest wi´c niezb´dne
dla osiàgni´cia celu zamierzonego przez ustawodawc´. Pozostaje w dysproporcji do ci´˝arów na∏o˝onych na
kierujàcego (w∏aÊciciela pojazdu), zw∏aszcza w wypadku naruszenia przepisów o dopuszczalnej pr´dkoÊci
„w stanie wy˝szej koniecznoÊci”. Przepis prawny wprowadzajàcy takie rozwiàzanie niewàtpliwie narusza nie
tylko zasad´ prawid∏owej legislacji, lecz tak˝e konstytucyjnà zasad´ proporcjonalnoÊci.
Arbitralne wkroczenie ustawodawcy w sfer´ decyzyjnà organu administracji paƒstwowej w tej konkretnej
sytuacji nie znajduje usprawiedliwienia. Co wi´cej, w wypadku decyzji o na∏o˝eniu kary pieni´˝nej za przekroczenie dopuszczalnej pr´dkoÊci, trudno wskazaç okolicznoÊci, które uzasadnia∏yby zastosowanie przez G∏ównego Inspektora Transportu Drogowego art. 108 k.p.a.
Z tych wzgl´dów Trybuna∏ Konstytucyjny uzna∏, ˝e art. 1 pkt 10 ustawy z 2 kwietnia 2009 r.,w cz´Êci dodajàcej do ustawy – Prawo o ruchu drogowym art. 140an, przewidujàcy nadanie decyzji administracyjnej o na∏o˝eniu kary pieni´˝nej rygoru natychmiastowej wykonalnoÊci, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji.
5. Zarzut niezgodnoÊci art. 1 pkt 10 ustawy z 2 kwietnia 2009 r., w cz´Êci dodajàcej do ustawy – Prawo o ruchu drogowym art. 140at ust. 4, z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji.
5.1. Podmiotowy zakres regulacji.
Dodawany do ustawy – Prawo o ruchu drogowym art. 140at ust. 4 stanowi element regulacji dotyczàcej post´powania wobec osób czasowo przebywajàcych lub niemajàcych sta∏ego miejsca zamieszkania albo pobytu
na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (oddzia∏ 4 w dodawanym do ustawy – Prawo o ruchu drogowym rozdziale 4: „Nadzór nad przestrzeganiem niektórych przepisów ruchu drogowego przez kierujàcych pojazdami”).
Znajduje zatem zastosowanie w wypadku zatrzymania pojazdu, którym naruszono przepisy ruchu drogowego
(w zakresie przekroczenia przez kierujàcego dopuszczalnej pr´dkoÊci), kierowanego przez osob´ czasowo
przebywajàcà lub niemajàcà sta∏ego miejsca zamieszkania albo pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
5.2. Post´powanie w sprawach osób czasowo przebywajàcych lub niemajàcych sta∏ego miejsca zamieszkania albo pobytu w Polsce.
W sytuacji, o której mowa wy˝ej, organ kontroli ruchu drogowego pobiera kaucj´ pieni´˝nà w wysokoÊci
odpowiadajàcej przewidywanej karze pieni´˝nej (dodawany do ustawy – Prawo o ruchu drogowym art. 140as
ust. 1). Kierujàcy pojazdem mo˝e jednak dobrowolnie uiÊciç kar´ pieni´˝nà, sk∏adajàc odpowiednie oÊwiadczenie, wowczas kaucji nie pobiera si´ (dodawany do ustawy – Prawo o ruchu drogowym art. 140as ust. 6).
W wypadku niewp∏acenia kaucji, o której mowa w art. 140as ust. 1 lub nieuiszczenia dobrowolnie kary pieni´˝-
– 1422 –
OTK ZU nr 9/A/2009
Kp 4/09
poz. 134
nej, organ kontroli ruchu drogowego zatrzymuje, za pokwitowaniem, dowód rejestracyjny pojazdu i usuwa pojazd z drogi na koszt kierujàcego (dodawany do ustawy – Prawo o ruchu drogowym art. 140at ust. 1). W zakresie post´powania w zwiàzku z usuwaniem pojazdu stosuje si´ odpowiednio art. 130a ust. 5a-7 ustawy
– Prawo o ruchu drogowym.
Zgodnie z dodawanym do ustawy – Prawo o ruchu drogowym art. 140at ust. 3 zwrot pojazdu z parkingu
nast´puje po:
1) przedstawieniu organowi kontroli ruchu drogowego dowodu wp∏acenia kaucji lub dobrowolnego uiszczenia kary pieni´˝nej, o którym mowa w art. 140as ust. 6;
2) uiszczeniu op∏at za zatrzymanie pojazdu i jego usuni´cie oraz parkowanie na parkingu.
Kwestionowana przez wnioskodawc´ regulacja przewiduje, ˝e je˝eli kaucja nie zostanie wniesiona lub kara pieni´˝na nie zostanie dobrowolnie uiszczona i pojazd nie zostanie odebrany z parkingu w terminie 60 dni
od dnia na∏o˝enia kary pieni´˝nej, „stosuje si´ odpowiednio przepisy dzia∏u II rozdzia∏u 6 ustawy z dnia
17 czerwca 1966 r. o post´powaniu egzekucyjnym w administracji dotyczàce egzekucji nale˝noÊci pieni´˝nych
z ruchomoÊci” (dodawany do ustawy – Prawo o ruchu drogowym art. 140at ust. 4).
Zgodnie z dodawanym do ustawy – Prawo o ruchu drogowym art. 140at ust. 7 pojazd nie podlega zatrzymaniu ani nie pobiera si´ kaucji, o której mowa w art. 140as ust. 1, w wypadku, gdy Rzeczpospolita Polska zawar∏a z paƒstwem, którego obywatelstwem legitymuje si´ kierujàcy pojazdem, umow´ lub porozumienie
o wspó∏pracy we wzajemnym dochodzeniu nale˝noÊci bàdê mo˝liwoÊç taka wynika wprost z przepisów mi´dzynarodowych oraz przepisów tego paƒstwa.
Reasumujàc: zatrzymanie pojazdu jest dopuszczalne, je˝eli kierujàcy nie wp∏aci kaucji lub nie uiÊci dobrowolnie kary pieni´˝nej. Zwrot pojazdu jest mo˝liwy, gdy zostanie wp∏acona kaucja lub uiszczona dobrowolnie
kara pieni´˝na, a tak˝e op∏aty za usuni´cie i parkowanie pojazdu na parkingu.
Do post´powania wobec osób czasowo przebywajàcych lub niemajàcych sta∏ego miejsca zamieszkania
albo pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej ma te˝ zastosowanie zamieszczony poza oddzia∏em 4,
dodawany do ustawy – Prawo o ruchu drogowym art. 140an ust. 2 pkt 4. Zgodnie z tym przepisem „G∏ówny
Inspektor Transportu Drogowego wydaje decyzj´ administracyjnà o na∏o˝eniu kary pieni´˝nej na w∏aÊciciela
(posiadacza) pojazdu w przypadku, gdy nie uiÊci∏ on dobrowolnie kary pieni´˝nej oraz pojazdem w chwili naruszenia kierowa∏a osoba czasowo przebywajàcà lub niemajàca sta∏ego miejsca zamieszkania albo pobytu na
terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, która nie wp∏aci∏a kaucji pieni´˝nej ani nie uiÊci∏a dobrowolnie kary pieni´˝nej”. Nieuzasadnione zatem jest twierdzenie Sejmu, ˝e w∏aÊciciel pojazdu nie wie nic o toczàcym si´ post´powaniu, skoro decyzja o na∏o˝eniu kary pieni´˝nej nak∏adana jest w opisywanej sytuacji „na w∏aÊciciela”.
Nie jest jednak jasne, w którym stadium post´powania taka decyzja zostaje wydana i dor´czona w∏aÊcicielowi, a tak˝e czy majà do niej zastosowanie dalsze przepisy, które (m.in.) zobowiàzujà do uiszczenia kary przez w∏aÊciciela (posiadacza) lub kierujàcego bez dodatkowego wezwania w terminie 14 dni od jej dor´czenia (art. 140ao
ust. 1 dodawany do ustawy – Prawo o ruchu drogowym), a w wypadku jej nieuiszczenia – G∏ówny Inspektor
Transportu Drogowego wydaje decyzj´ o na∏o˝eniu kary pieni´˝nej w podwójnej wysokoÊci, na uiszczenie której w∏aÊciciel (posiadacz) ma kolejne 14 dni.
5.2.1. Sprzeda˝ pojazdu.
Wnioskodawca z dodawanego do ustawy – Prawo o ruchu drogowym art. 140at ust. 4 wyinterpretowa∏ norm´, wed∏ug której dopuszcza si´ sprzeda˝ zatrzymanego przez organ kontroli ruchu drogowego pojazdu, którym naruszono przepisy ruchu drogowego i który nie stanowi w∏asnoÊci kierujàcego pojazdem. Stosuje si´
przy tym odpowiednio przepisy dzia∏u II rozdzia∏u 6 ustawy o post´powaniu egzekucyjnym w administracji dotyczàce egzekucji nale˝noÊci pieni´˝nych z ruchomoÊci.
Jak s∏usznie zauwa˝a wnioskodawca, odes∏anie do ustawy o post´powaniu egzekucyjnym w administracji
oznacza, ˝e pojazd zostanie sprzedany z wykorzystaniem jednej z form sprzeda˝y egzekucyjnej (sprzeda˝
w drodze licytacji publicznej, sprzeda˝ po cenie oszacowania podmiotom prowadzàcym dzia∏alnoÊç handlowà, przekazanie do sprzeda˝y podmiotom prowadzàcym sprzeda˝ komisowà tego rodzaju ruchomoÊci, sprzeda˝ w drodze przetargu ofert albo sprzeda˝ z wolnej r´ki – art. 105 § 1 ustawy o post´powaniu egzekucyjnym
w administracji). W wypadku, gdy wysokoÊç Êrodków pochodzàcych z egzekucji b´dzie wy˝sza od kwoty b´dàcej sumà kosztów egzekucji, op∏at za zatrzymanie pojazdu i jego usuni´cie, op∏at za parkowanie na parkingu oraz na∏o˝onej kary pieni´˝nej – powsta∏à ró˝nic´ organ egzekucyjny przeka˝e w∏aÊcicielowi pojazdu.
Mo˝liwa jest sytuacja, gdy sprzedawany pojazd nie b´dzie nale˝a∏ do kierujàcego. Jak zaznaczono wczeÊniej, G∏ówny Inspektor Transportu Drogowego wydaje decyzj´ administracyjnà o na∏o˝eniu kary pieni´˝nej na
w∏aÊciciela (posiadacza) pojazdu w wypadku, gdy nie uiÊci∏ on dobrowolnie kary pieni´˝nej oraz pojazdem
w chwili naruszenia kierowa∏a osoba czasowo przebywajàca lub niemajàca sta∏ego miejsca zamieszkania albo pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, która nie wp∏aci∏a kaucji pieni´˝nej ani nie uiÊci∏a dobro-
– 1423 –
poz. 134
Kp 4/09
OTK ZU nr 9/A/2009
wolnie kary pieni´˝nej (zob. dodawany do ustawy – Prawo o ruchu drogowym art. 140an ust. 2 pkt 4). Wnioskodawca kwestionuje zasadnoÊç obligatoryjnej sprzeda˝y pojazdu w sytuacji, gdy pojazd jest w∏asnoÊcià
osoby trzeciej, nieuczestniczàcej w ˝aden sposób w naruszeniu przepisów ruchu drogowego, gdy˝ w∏aÊciciel
mo˝e nie mieç wp∏ywu na kierujàcego pojazdem ani mo˝liwoÊci zapobie˝enia naruszeniu.
W swojej argumentacji wnioskodawca nawiàzuje do instytucji przepadku rzeczy, twierdzàc, ˝e przepadek
pojazdu (przez co wnioskodawca rozumie obligatoryjnà sprzeda˝ pojazdu), którym dokonano naruszenia
przepisów ruchu drogowego uznaç trzeba za najdalej idàcà ingerencj´ w prawo w∏asnoÊci. Ingerencja ta niewàtpliwie narusza istot´ tego prawa, a zatem jest sprzeczna z art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji (wnioskodawca nie
powo∏uje przy tym art. 46 Konstytucji jako wzorca kontroli).
Na tle kwestionowanej regulacji mamy do czynienia z egzekucjà nale˝noÊci z tytu∏u kary pieni´˝nej w trybie egzekucji administracyjnej. To oznacza, ˝e pojazd zostanie sprzedany z wykorzystaniem jednej z form
sprzeda˝y egzekucyjnej. Ârodki pochodzàce z egzekucji, o której mowa w dodawanym do ustawy – Prawo
drogowe art. 140at ust. 4, zalicza si´ na poczet:1) kosztów egzekucji; 2) op∏at za zatrzymanie pojazdu i jego
usuni´cie oraz parkowanie na parkingu; 3) na∏o˝onej kary pieni´˝nej, którà organ egzekucyjny przekazuje na
rachunek bankowy Centrum Nadzoru w terminie 7 dni od dnia zakoƒczenia egzekucji (zob. dodawany do ustawy – Prawo o ruchu drogowym art. 140at ust. 5). W wypadku, gdy wysokoÊç Êrodków pochodzàcych z egzekucji jest wy˝sza od ∏àcznej wysokoÊci nale˝noÊci, o których mowa w ust. 5, powsta∏à ró˝nic´ organ egzekucyjny przekazuje w∏aÊcicielowi pojazdu. Nie mo˝na zatem twierdziç, ˝e mamy tu do czynienia z „przepadkiem
rzeczy” w konstytucyjnym rozumieniu; w takim bowiem wypadku brak by∏oby podstaw do przekazania w∏aÊcicielowi nadwy˝ki kwoty uzyskanej ze sprzeda˝y egzekucyjnej.
5.2.2. Problem konstytucyjny zasadza si´ na tym, czy dopuszczalna jest w Êwietle art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64
ust. 1 i 3 Konstytucji regulacja, która umo˝liwia sprzeda˝ pojazdu nienale˝àcego do kierujàcego, który przekroczy∏ dopuszczalnà pr´dkoÊç.
Nale˝y zaznaczyç, ˝e nie tylko kwestionowana regulacja, dotyczàca osób czasowo przebywajàcych lub
niemajàcych sta∏ego miejsca zamieszkania albo pobytu w Polsce, przewiduje wydanie decyzji o na∏o˝eniu kary pieni´˝nej na w∏aÊciciela (posiadacza) pojazdu. Dotyczyç to mo˝e tak˝e innych sytuacji. Dzieje si´ tak
i wówczas, gdy w∏aÊciciel pojazdu powiadomiony o wszcz´ciu post´powania administracyjnego nie wska˝e
osoby kierujàcej pojazdem w chwili naruszenia przepisów, co oznacza brak wspó∏pracy z organem administracyjnym (zob. dodawany do ustawy – Prawo o ruchu drogowym art. 140an ust. 2 pkt 1-3 w zwiàzku z art. 140ao
ust. 1-5). W takim wypadku Êciàgni´cie nale˝noÊci od zobowiàzanego nast´puje w trybie ustawy o post´powaniu egzekucyjnym w administracji. OczywiÊcie nie musi tu wchodziç w gr´ sprzeda˝ pojazdu, którym dokonano naruszenia, niemniej jednak odpowiedzialnoÊç za pope∏nione naruszenie przepisów ruchu drogowego
spada na w∏aÊciciela pojazdu, a nie na osob´ kierujàcà. Wnioskodawca nie kwestionuje tej regulacji, z czego
mo˝na by wnosiç, ˝e wadliwoÊci art. 1 pkt 10 ustawy z 2 kwietnia 2009 r. w zakresie dodawanego do ustawy
– Prawo o ruchu drogowym art. 140at ust. 4 upatruje w automatyzmie sprzeda˝y pojazdu, identyfikujàc to rozwiàzanie, jak wykazano – nies∏usznie, z przepadkiem rzeczy.
5.3. Analiza zarzutu.
Zdaniem wnioskodawcy, zaskar˝ony przepis narusza regu∏y sprawiedliwoÊci i proporcjonalnoÊci wynikajàce z zasady demokratycznego paƒstwa prawnego (art. 2 Konstytucji oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji), poniewa˝
organy prawodawcze winny respektowaç wymóg stosowania dolegliwoÊci o stopniu nie wi´kszym ni˝ niezb´dny dla osiàgni´cia za∏o˝onego celu. Nie sposób uznaç za sprawiedliwà regulacji, której skutkiem jest automatyczne i nieoparte na jakimkolwiek materiale dowodowym ponoszenie przez podmiot negatywnych konsekwencji naruszenia, dokonanego przez osoby trzecie bez jego zgody i wiedzy. Taki zaÊ jest rzeczywisty
skutek zaskar˝onej regulacji.
Niewàtpliwie zatrzymanie dowodu rejestracyjnego oraz usuni´cie pojazdu na parking strze˝ony, a nast´pnie
mo˝liwoÊç jego sprzeda˝y ingeruje w prawo w∏asnoÊci. Istot´ prawa w∏asnoÊci wyra˝a art. 140 k.c. Przepis ten ujmuje definicj´ prawa w∏asnoÊci w dwóch aspektach: pozytywnym i negatywnym. Przez stron´ pozytywnà rozumie
si´ uprawnienia, jakie sk∏adajà si´ na prawo w∏asnoÊci jako prawo podmiotowe. Natomiast strona negatywna w∏asnoÊci oznacza mo˝noÊç wy∏àczenia przez w∏aÊciciela ingerencji innych osób w sfer´ jego prawa. Definicja prawa
w∏asnoÊci, polegajàca na wyczerpujàcym wyliczeniu uprawnieƒ w∏aÊciciela, nie jest mo˝liwa. Kodeks cywilny jako
uprawnienia podstawowe wymienia uprawnienie do korzystania z rzeczy i do rozporzàdzania rzeczà. Do atrybutu
korzystania z rzeczy tradycyjnie zaliczamy uprawnienia do posiadania rzeczy, do u˝ywania rzeczy, do pobierania
po˝ytków i innych przychodów z rzeczy, do dyspozycji faktycznych. Rozporzàdzanie rzeczà oznacza natomiast
mo˝noÊç wyzbycia si´ w∏asnoÊci oraz uprawnienie do obcià˝enia rzeczy. Atrybuty korzystania z rzeczy i rozporzàdzania rzeczà stanowià tylko zasadniczy trzon prawa w∏asnoÊci, nie wyczerpujà jego zakresu. Nawet przeto, je˝e-
– 1424 –
OTK ZU nr 9/A/2009
Kp 4/09
poz. 134
li w∏aÊciciel by∏by w konkretnym wypadku ich pozbawiony, jeszcze pewien zakres uprawnieƒ by mu pozosta∏
(J. Ignatowicz, Prawo rzeczowe, Wydawnictwa Prawnicze PWN, Warszawa 1997, s. 76).
Ustawodawca, nak∏adajàc na w∏aÊciciela pojazdu, na mocy kwestionowanej regulacji odpowiedzialnoÊç majàtkowà za czyn pope∏niony przez osob´ trzecià (kierujàcego), pozbawia go w istocie mo˝noÊci wykonywania
w∏asnoÊci. Na∏o˝enie odpowiedzialnoÊci nast´puje automatycznie, bez jakiegokolwiek post´powania in merito.
Zastrze˝enia dotyczàce braku gwarancji proceduralnych przy obcià˝eniu odpowiedzialnoÊcià, zg∏aszane
w zwiàzku z analizà braków post´powania nak∏adajàcego kar´ pieni´˝nà na osob´, która przekracza pr´dkoÊç,
doznajà spot´gowania w sytuacji, gdy ustawa nak∏ada czystà odpowiedzialnoÊç majàtkowà (realizowanà w trybie egzekucji administracyjnej) za niezap∏aconà kar´ na w∏aÊciciela pojazdu, którym jecha∏ za szybko kto inny.
Przepis znalaz∏by zastosowanie tylko w okreÊlonych stanach faktycznych (kierujàcym b´dzie osoba czasowo przebywajàca lub niemajàca sta∏ego miejsca zamieszkania albo pobytu w Polsce, która nie uiÊci∏a dobrowolnie kaucji lub kary pieni´˝nej; kary pieni´˝nej nie uiÊci te˝ w∏aÊciciel pojazdu, którego dotyczy decyzja administracyjna; a ponadto nie zachodzà okolicznoÊci, o których mowa w dodawanym do ustawy – Prawo
o ruchu drogowym art. 140at ust. 7). Ponadto wnioskodawca kwestionuje art. 1 pkt 10, w cz´Êci dodawanego
do ustawy – Prawo o ruchu drogowym art. 140at ust. 4 „w zakresie, w jakim dopuszcza sprzeda˝ zatrzymanego przez organ kontroli ruchu drogowego pojazdu, którym naruszono przepisy ruchu drogowego i który nie
stanowi w∏asnoÊci kierujàcego pojazdem”.
ÂciÊle rzecz bioràc, art. 140at ust. 4 dodawany do ustawy – Prawo o ruchu drogowym nie wyra˝a wprost
normy, jakà kwestionuje w petitum wniosku Prezydent. Przepis odsy∏a do przepisów dotyczàcych egzekucji
nale˝noÊci pieni´˝nych z ruchomoÊci, teoretycznie tà ruchomoÊcià nie musi wi´c byç zatrzymany na parkingu pojazd. Prawdopodobnie jednak zamys∏em projektodawców by∏o pos∏u˝enie si´ tym przepisem w sytuacji,
gdy w∏aÊcicielem pojazdu jest osoba czasowo przebywajàca lub niemajàca sta∏ego miejsca zamieszkania albo pobytu w Polsce i najprostszym sposobem Êciàgni´cia kary pieni´˝nej staje si´ sprzeda˝ zatrzymanego na
parkingu pojazdu. Jednak˝e zakwestionowany przepis kryje w sobie tak˝e innà norm´: mo˝na sobie bowiem
na jego tle wyobraziç, ˝e zatrzymany pojazd, kierowany przez osob´ czasowo przebywajàcà lub niemajàcà
sta∏ego miejsca zamieszkania albo pobytu w Polsce, stanowiç b´dzie w∏asnoÊç osoby zamieszkujàcej w Polsce (z art. 140at nie wynika, ˝e przepis dotyczy tylko pojazdów zarejestrowanych za granicà). Wówczas by∏oby mo˝liwe Êciàgni´cie kary pieni´˝nej z w∏aÊciciela pojazdu tak˝e za pomocà innych Êrodków egzekucyjnych
(np. z pieni´dzy, z wynagrodzenia za prac´, ze Êwiadczeƒ z zaopatrzenia emerytalnego oraz ubezpieczenia
spo∏ecznego czy z rachunków bankowych, zob. art. 1a pkt 12 lit. a ustawy o post´powaniu egzekucyjnym
w administracji. W takiej sytuacji sprzeda˝ egzekucyjna samochodu by∏aby Êrodkiem nieproporcjonalnie surowym. To pokazuje, ˝e – w sposób byç mo˝e niezamierzony – ustawodawca spowodowa∏by stosowanie restrykcyjnej i niekoniecznej (z uwagi na mo˝liwoÊç zastosowania innych Êrodków egzekucyjnych) egzekucji z ruchomoÊci (zatrzymanego pojazdu). O ile zastosowanie takiego Êrodka w wypadku, gdy w∏aÊciciel pojazdu nie
zamieszkuje w Polsce, mog∏oby jeszcze znajdowaç jakieÊ uzasadnienie (np. trudnoÊci z zastosowaniem innych Êrodków egzekucyjnych), o tyle stosowanie go wobec w∏aÊciciela pojazdu, który zamieszkuje w kraju,
budzi wàtpliwoÊci z uwagi na automatyzm i si´ganie do bardzo restrykcyjnie ingerujàcego we w∏asnoÊç Êrodka, mimo ˝e za∏o˝ony skutek mo˝na osiàgnàç przy pomocy innych instrumentów.
5.4. Orzecznictwo TK.
Problemy wynikajàce z kwestionowanej regulacji rysujà si´ na dwóch p∏aszczyznach, po pierwsze, na
p∏aszczyênie odpowiedzialnoÊci w∏aÊciciela za sposób wykorzystania powierzonej (u˝yczonej) rzeczy (pojazdu), po drugie, na p∏aszczyênie proporcjonalnoÊci stosowanych Êrodków (sprzeda˝ pojazdu, którym naruszono przepisy ruchu drogowego). Wnioskodawca wskazuje, ˝e osiàgni´ty przy pomocy kwestionowanej regulacji efekt fiskalny jest nieproporcjonalny do ci´˝aru na∏o˝onego na w∏aÊciciela, a przecie˝ organy prawodawcze
winny respektowaç wymóg stosowania dolegliwoÊci o stopniu nie wi´kszym ni˝ niezb´dny dla osiàgni´cia za∏o˝onego celu. Nie sposób uznaç za sprawiedliwà regulacj´, której skutkiem jest automatyczne i nieoparte na
jakimkolwiek materiale dowodowym ponoszenie przez w∏aÊciciela pojazdu negatywnych konsekwencji naruszenia dokonanego – bez jego zgody i wiedzy – przez osoby trzecie.
5.4.1. Wnioskodawca u˝y∏ argumentacji, zawartej w wyroku z 29 czerwca 2005 r., sygn. SK 34/04, w którym Trybuna∏ Konstytucyjny uzna∏, ˝e art. 31 § 1 w zwiàzku z art. 30 § 3 ustawy z dnia 10 wrzeÊnia 1999 r.
– Kodeks karny skarbowy (Dz. U. Nr 83, poz. 930, ze zm.; dalej: k.k.s.) w zakresie, w jakim przewiduje obligatoryjnoÊç przepadku narz´dzi, stanowiàcych w∏asnoÊç osoby trzeciej, które s∏u˝y∏y do pope∏nienia przest´pstwa skarbowego, jest niezgodny z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 42 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji. W uzasadnieniu tego wyroku Trybuna∏ stwierdzi∏, ˝e orzeczenie przepadku okreÊlonego przedmiotu – w tym narz´dzia,
które s∏u˝y∏o pope∏nieniu przest´pstwa – prowadzi do wyzucia w∏aÊciciela z przys∏ugujàcego mu prawa w∏a-
– 1425 –
poz. 134
Kp 4/09
OTK ZU nr 9/A/2009
snoÊci. Jest to zatem idàca najdalej z mo˝liwych ingerencja w to najszersze z praw. Zastosowanie tak drastycznego Êrodka mo˝e byç niekiedy zasadne, wr´cz konieczne, jest te˝ konstytucyjnie dopuszczalne, co wynika
wprost z art. 46 Konstytucji. Nie ulega jednak wàtpliwoÊci, ˝e w Êwietle ustrojowej deklaracji, zawartej w art. 21
Konstytucji – i˝ Rzeczpospolita chroni w∏asnoÊç – takie pozbawienie tego prawa jest Êrodkiem ostatecznym,
a przemawiaç muszà za nim szczególnie istotne argumenty. Ka˝dorazowo powinno te˝ ono byç szczegó∏owo
uzasadnione. W myÊl art. 46 Konstytucji orzeczenie przepadku rzeczy musi znajdowaç oparcie, po pierwsze,
w ustawie, po wtóre zaÊ, w orzeczeniu sàdu. Niemniej jednak norma ustawowa, na podstawie której mo˝liwe
jest orzeczenie przepadku rzeczy, musi byç analizowana w Êwietle konstytucyjnie dopuszczalnych ograniczeƒ
w korzystaniu z praw konstytucyjnych. Nie mo˝na przy tym pominàç przes∏anek materialnych, zawartych w art. 64
ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji. Przepadek przedmiotów s∏u˝àcych do pope∏nienia przest´pstwa skarbowego na podstawie art. 30 § 3 w zwiàzku z art. 31 § 1 k.k.s. uznaç trzeba za najdalej idàcà ingerencj´ w prawo w∏asnoÊci (nawet w wypadku wyw∏aszczenia ustrojodawca postanowi∏ o „s∏usznym odszkodowaniu”). Ingerencja ta niewàtpliwie narusza istot´ tego prawa, a zatem jest sprzeczna z art. 64 ust. 3 Konstytucji, choç
zarazem co do samej zasady znajduje podstaw´ w art. 46 ustawy zasadniczej. Trybuna∏ Konstytucyjny wielokrotnie podkreÊla∏, ˝e prawo w∏asnoÊci nie jest prawem absolutnym, a na jego treÊç sk∏adajà si´ równie˝ obowiàzki w∏aÊciciela wynikajàce z nakazów interesu publicznego. Obowiàzkiem takim jest mi´dzy innymi realizacja w∏adztwa nad rzeczà w sposób legalny (zgodny z prawem). W∏aÊciciel, który si´ z tego obowiàzku
nale˝ycie nie wywiàzuje, sprowadza na siebie zagro˝enie ostrà reakcjà w∏adz publicznych, która w szczególnych wypadkach mo˝e przybraç postaç przepadku rzeczy. Natomiast wykonywanie prawa w∏asnoÊci w zgodzie z obowiàzujàcym prawem powinno gwarantowaç w∏aÊcicielowi ze strony w∏adz publicznych nieingerencj´. Tymczasem kwestionowane w sprawie przepisy stanowi∏y podstaw´ automatycznego pozbawienia
w∏asnoÊci podmiotu, który swe prawo wykonywa∏ (i wykonuje) ca∏kowicie zgodnie z porzàdkiem prawnym
i w ˝aden sposób nie przyczyni∏ si´ do pope∏nienia przest´pstwa, sàd nie musia∏ przy tym swej decyzji w ˝aden sposób uzasadniaç. W omawianej sprawie nie chodzi∏o o likwidacj´ prawnej instytucji przepadku narz´dzi, które nie sà w∏asnoÊcià sprawcy, lecz o to, by orzeczenie przepadku poprzedzone by∏o rzetelnà sàdowà
analizà postawy w∏aÊciciela narz´dzi, które s∏u˝y∏y pope∏nieniu czynu zabronionego (przepis zaÊ narzuca∏ sàdowi obligatoryjne orzeczenie przepadku narz´dzi stanowiàcych w∏asnoÊç osoby trzeciej) – (OTK ZU
nr 6/A/2005, poz. 69).
Powo∏any wyrok dotyczy∏ przepisów kodeksu karnego skarbowego, w szczególnoÊci instytucji przepadku,
b´dàcych w∏asnoÊcià osób trzecich narz´dzi, które s∏u˝y∏y pope∏nieniu przest´pstwa, zatem nie ma tu analogii do sytuacji, której dotyczy kwestionowany przepis (tym samym Trybuna∏ nie przychyli∏ si´ do poglàdu reprezentowanego w stanowisku Sejmu). Sprzeda˝ pojazdu, choçby w warunkach, o których mowa w dodawanym do ustawy – Prawo o ruchu drogowym art. 140at ust. 4, nie jest sytuacjà to˝samà z przepadkiem – z czego
zapewne zdawa∏ sobie spraw´ i sam wnioskodawca, nie powo∏ujàc wzorca w postaci art. 46 Konstytucji. Niemniej jednak z wyroku o sygn. SK 34/04 wyp∏ywajà istotne dyrektywy: wykonywanie prawa w∏asnoÊci w zgodzie z obowiàzujàcym prawem powinno gwarantowaç w∏aÊcicielowi ze strony w∏adz publicznych nieingerencj´, dlatego te˝ przepadek, o ile jest w ogóle dopuszczalny na mocy ustawy, mo˝e nastàpiç na podstawie
prawomocnego orzeczenia sàdu, przy czym orzeczenie przepadku poprzedzone byç musi rzetelnà sàdowà
analizà postawy w∏aÊciciela.
5.4.2. Zdaniem Trybuna∏u, dyrektywa ta, mimo ˝e dotyczy niezachodzàcego na tle niniejszej sprawy „przepadku rzeczy”, jest nie bez znaczenia.
Je˝eli bowiem w razie dopuszczalnego w danym systemie prawnym przepadku narz´dzi przest´pstwa wymaga si´ niezb´dnych gwarancji proceduralnych – to nie jest dopuszczalne, aby gwarancji takich by∏a pozbawiona przymusowa sprzeda˝ rzeczy (pozbawienie w∏asnoÊci) nale˝àcej do osoby trzeciej, która nie dopuÊci∏a
si´ czynu penalizowanego karà administracyjnà (a wi´c czynu nieb´dàcego nawet wykroczeniem) i w stosunku do której nie by∏o prowadzone ˝adne post´powanie poprzedzajàce wystawienie tytu∏u egzekucyjnego.
Oznacza∏oby to bowiem, ˝e tego rodzaju sytuacja wkroczenia we w∏asnoÊç korzysta z mniejszych gwarancji
ochrony ni˝ poniesienie majàtkowych konsekwencji w∏asnego czynu b´dàcego przest´pstwem. W∏aÊciciel pojazdu, wobec którego stosuje si´ egzekucj´ administracyjnà, ponosi odpowiedzialnoÊç za niesp∏acone kary
administracyjne wymierzone wobec innych osób, dopuszczajàcych si´ przekroczenia dozwolonej szybkoÊci
przy wykorzystaniu cudzego samochodu. Mo˝na mieç wàtpliwoÊci (jakkolwiek analiza tej kwestii wykracza poza granice zaskar˝enia), czy tego rodzaju sytuacja w ogóle uzasadnia pos∏u˝enie si´ konstrukcjà egzekucji administracyjnej. Ta ostatnia bowiem, b´dàca wszak ingerencjà we w∏asnoÊç, mo˝e byç stosowana tylko w pewnych sytuacjach (art. 2 § 1 ustawy o post´powaniu egzekucyjnym w administracji). Zak∏adajà one istnienie
materialnoprawnego elementu obowiàzku, który jest egzekwowany w trybie egzekucji administracyjnej i mo˝liwoÊç (co prawda warunkowà) weryfikacji istnienia tego elementu na drodze sàdowej (art. 2 § 3 ustawy).
– 1426 –
OTK ZU nr 9/A/2009
Kp 4/09
poz. 134
W rozwa˝anej sytuacji w∏aÊciciel pojazdu takiej mo˝liwoÊci nie ma. Nie ma tak˝e ˝adnych innych proceduralnych mo˝liwoÊci ochrony przed przymusowym egzekucyjnym pozbawieniem w∏asnoÊci.
5.5. Stosownie do treÊci powo∏anego wzorca (art. 31 ust. 3 Konstytucji) ograniczenia wolnoÊci i praw obywatelskich nigdy nie mogà naruszaç ich istoty i sà dopuszczalne tylko wtedy, gdy sà konieczne w demokratycznym paƒstwie dla jego bezpieczeƒstwa lub porzàdku publicznego bàdê dla ochrony Êrodowiska, zdrowia
i moralnoÊci publicznej albo wolnoÊci i praw innych osób. Stàd te˝ w∏asnoÊç mo˝e byç ograniczona tylko
w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa w∏asnoÊci (art. 64 ust. 3 Konstytucji),
o ile wprowadzenie ustawowego ograniczenia musia∏oby byç konieczne dla spe∏nienia którejÊ z przes∏anek
wymienionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Konstytucyjna ochrona w∏asnoÊci oznacza przede wszystkim prawo do spokojnego korzystania z w∏asnoÊci, co jest równoznaczne z nakazem nieingerencji we w∏asnoÊç ze strony w∏adz publicznych. Zasada ta ma
charakter wzgl´dny, jednak˝e wszelka ingerencja we w∏asnoÊç albo wprowadzenie kontroli korzystania z w∏asnoÊci muszà pozostawaç w zgodzie z zasadà proporcjonalnoÊci (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Przymusowe pozbawienie w∏asnoÊci w∏aÊciciela jest zaÊ nie tylko ograniczeniem, lecz tak˝e wkroczeniem w istot´ tego prawa,
co w oczywisty sposób wykracza poza proporcjonalnoÊç ograniczenia. Je˝eli bowiem ograniczenie w∏asnoÊci
jest niedopuszczalne, jeÊli jest nieproporcjonalne (przekracza miary art. 31 ust. 3 Konstytucji), to tym bardziej
niedopuszczalne jest ca∏kowite pozbawienie w∏asnoÊci. Zaznaczyç nale˝y, ˝e sam art. 64 ust. 3 Konstytucji wyklucza mo˝liwoÊç przekroczenia przez ograniczenie w∏asnoÊci „istoty w∏asnoÊci”. Trudno zaÊ wyobraziç sobie
bardziej wyraziste ograniczenie w∏asnoÊci ni˝ jej pozbawienie (wyrok TK z 17 grudnia 2008 r., sygn. P 16/08,
OTK ZU nr 10/A/2008, poz. 181).
Badana regulacja w istocie nie s∏u˝y realizacji celu ustawy z 2 kwietnia 2009 r. (bezpieczeƒstwo ruchu drogowego). Sprzeda˝ pojazdu w takim wypadku realizuje cel czysto fiskalny, nie ma skutku prewencyjnego, nie
wp∏ywa na sprawc´, ale dotyka w∏aÊciciela pojazdu, który nie przyczyni∏ si´ do naruszenia i który nie móg∏ mu
zapobiec. Efekty fiskalne nie pozostajà w odpowiedniej proporcji do ci´˝arów na∏o˝onych na jednostk´, która
nie jest sprawcà naruszenia przepisów. Dlatego te˝ nale˝y uznaç, ˝e art. 1 pkt 10, w cz´Êci dodawanego do
ustawy – Prawo o ruchu drogowym art. 140at ust. 4 w zakresie, w jakim dopuszcza sprzeda˝ zatrzymanego
przez organ kontroli ruchu drogowego pojazdu, którym naruszono przepisy ruchu drogowego i który nie stanowi w∏asnoÊci kierujàcego pojazdem, jest niezgodny z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji.
6. Trybuna∏ Konstytucyjny, orzekajàc o niezgodnoÊci ustawy z 2 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy – Prawo
o ruchu drogowym oraz o zmianie niektórych ustaw, nie kwestionuje, z oczywistych wzgl´dów, samych motywów i idei nowelizacji. Trybuna∏ Konstytucyjny podziela zaniepokojenie ustawodawcy i opinii publicznej z∏ym
stanem bezpieczeƒstwa na drogach.
W∏àczone do uzasadnienia projektu ustawy podsumowanie 2007 roku i lat ubieg∏ych w zakresie bezpieczeƒstwa ruchu drogowego wykonane przez Komend´ G∏ównà Policji zawiera szczegó∏owe dane i analiz´ wypadków na polskich drogach. Pokazujà one, ˝e rocznie ginie w wypadkach na polskich drogach oko∏o 6 tysi´cy osób, kolejnych 60 tysi´cy doznaje powa˝nych, cz´sto trwa∏ych obra˝eƒ cia∏a, przy czym g∏ównà przyczynà
wypadków spowodowanych przez kierowców niezmiennie od wielu lat jest nadmierna pr´dkoÊç, to jest przekraczanie jej dopuszczalnych wartoÊci lub jej niedostosowanie do panujàcych na drodze warunków. Dane te
negatywnie wp∏ywajà na wizerunek paƒstwa polskiego w zakresie prowadzenia polityki bezpieczeƒstwa w ruchu drogowym (zob. druk sejmowy nr 925/VI kadencja).
Nale˝y si´ zgodziç, ˝e przeciwdzia∏anie zjawisku jazdy z nadmiernà pr´dkoÊcià wymaga kompleksowego
podejÊcia, którego g∏ównym elementem powinno byç stworzenie skutecznego systemu kontroli pr´dkoÊci
oraz zapewnienie nieuchronnoÊci kary. Jednak˝e dzia∏ania zmierzajàce do skutecznej i szybkiej poprawy bezpieczeƒstwa na drogach nie mogà prowadziç do naruszenia podstawowych zasad Konstytucji. Cel, jakim jest
koniecznoÊç zapewnienia bezpieczeƒstwa na drogach, nie mo˝e byç osiàgni´ty Êrodkami, które podlegajà
dyskwalifikacji z punktu widzenia standardów demokratycznego paƒstwa prawnego. Ustawodawca, dajàc organom paƒstwa skuteczne narz´dzie do walki ze zjawiskiem jazdy z nadmiernà pr´dkoÊcià (wymierzanie kar
pieni´˝nych w trybie decyzji administracyjnej z nadanà klauzulà natychmiastowej wykonalnoÊci – dodane do
ustawy art. 140al-140an), pozbawi∏ obywateli gwarancji proceduralnych w∏aÊciwych dla post´powania w sprawach o wykroczenia. Tak˝e stosowanie wobec tej samej osoby, za ten sam czyn sankcji administracyjnej (kary pieni´˝nej) oraz systemu punktowego karania kierowców dopuszczajàcych si´ naruszeƒ przepisów ruchu
drogowego (art. 140am ust. 2 dodany do ustawy – Prawo o ruchu drogowym) w sytuacji, gdy kary pieni´˝ne
cechuje du˝a restrykcyjnoÊç (wysoki próg, automatyczna multyplikacja), a system nak∏adania punktów jest pozbawiony gwarancji weryfikacji (brak adekwatnych procedur, niezb´dnych przy automatyzmie dzia∏ania, brak
– 1427 –
poz. 134
Kp 4/09
OTK ZU nr 9/A/2009
klauzul egzoneracyjnych – stan wy˝szej koniecznoÊci) – jest rozwiàzaniem nieproporcjonalnym i zbyt rygorystycznym. Przy pe∏nej akceptacji motywów dzia∏aƒ zmierzajàcych do poprawy bezpieczeƒstwa na drogach,
przy pe∏nej ÊwiadomoÊci istnienia podobnych rozwiàzaƒ w innych paƒstwach (gdzie jednak wprowadzono je
zgodnie z zasadami sztuki legislacyjnej) Trybuna∏ Konstytucyjny nie móg∏ przejÊç do porzàdku nad b∏´dami legislacyjnymi nowelizacji.
7. Skutki wyroku; nierozerwalny zwiàzek mi´dzy przepisami, co do których orzeczono niekonstytucyjnoÊç,
i ca∏oÊcià ustawy.
7.1. Trybuna∏ Konstytucyjny nie dopatrzy∏ si´ niezgodnoÊci ca∏ej ustawy z art. 2, art. 7 i art. 186 ust. 1 Konstytucji, gdy˝ nie zgodzi∏ si´ z wnioskodawcà, ˝e ustawa z 2 kwietnia 2009 r. wymaga∏a konsultacji z Krajowà
Radà Sàdownictwa.
7.2. Trybuna∏ zakwestionowa∏ jednak poszczególne uregulowania zawarte w ustawie:
– Scalenie administracyjnych kar pieni´˝nych z systemem punktowego karania kierujàcych, bez oprzyrzàdowania proceduralnego, bez mo˝liwoÊci kontroli sankcji przez sàd powszechny (art. 1 pkt 10 ustawy z 2 kwietnia 2009 r. w zakresie, w jakim dodaje do ustawy – Prawo o ruchu drogowym art. 140). Przyczynà orzeczenia
niekonstytucyjnoÊci jest to, ˝e: powsta∏y w wyniku nowelizacji mechanizm karania za przekroczenie dozwolonej pr´dkoÊci prowadzi do systemu pozbawionego gwarancji prawnych (prawo materialne i/lub prawo materialne), ustawodawca nie wyciàgnà∏ wniosków p∏ynàcych z orzecznictwa ETPC w kwestii standardów i gwarancji pos∏ugiwania si´ wieloÊcià ró˝norodnych sankcji za to samo zachowanie (funkcja i równoleg∏oÊç), istnieje
niejasnoÊç co do post´powania majàcego na celu wymierzenie punktów karnych, brak w ramach tego mechanizmu jakichkolwiek mo˝liwoÊci uwzgl´dnienia kontratypów czy usprawiedliwiajàcych okolicznoÊci, a sàdowa
kontrola, zredukowana do oceny legalnoÊci przy wàsko sformu∏owanych przes∏ankach materialnoprawnych,
nie stwarza niezb´dnych gwarancji proceduralnych.
– Nadanie rygoru natychmiastowej wykonalnoÊci decyzji administracyjnej o na∏o˝eniu kary pieni´˝nej (art. 1
pkt 10 ustawy z 2 kwietnia 2009 r., w zakresie w jakim dodaje do ustawy – Prawo o ruchu drogowym art. 140an)
jest dolegliwoÊcià nieproporcjonalnà z uwagi na cel kary administracyjnej.
– Mo˝liwoÊç sprzeda˝y zatrzymanego przez organ kontroli ruchu drogowego pojazdu, którym naruszono
przepisy ruchu drogowego i który nie stanowi w∏asnoÊci kierujàcego pojazdem (art. 1 pkt 10 ustawy z 2 kwietnia 2009 r. w zakresie, w jakim dodaje do ustawy – Prawo o ruchu drogowym art. 140at ust. 4) oznacza nadmiernà (nieproporcjonalnà) ingerencj´ we w∏asnoÊç.
7.3. Trybuna∏ nie kwestionuje przy tym swobody ustawodawcy co do zmiany kwalifikacji czynu polegajàcego na przekroczeniu dopuszczalnej pr´dkoÊci (zamiast wykroczenia – delikt administracyjny). Jednak˝e Trybuna∏ uzna∏ za niedopuszczalne podwójne, równoleg∏e karanie sprawcy (kara administracyjna i penalizacja
przez naliczanie punktów karnych) przy równoczesnym pozbawieniu sprawcy takiego naruszenia gwarancji
procesowych, które pozwalajà na ocen´ subiektywnego stosunku sprawcy do czynu (Trybuna∏ ma tu na
wzgl´dzie szczególne okolicznoÊci czynu, które nie mogà byç poddane ocenie w toku post´powania administracyjnego – np. dzia∏anie w stanie wy˝szej koniecznoÊci, wykazanie b∏´dnoÊci odczytu radaru). Do ustawodawcy nale˝y przy tym decyzja, jaka postaç post´powania kontrolnego czyni∏aby zadoÊç tym wymogom,
zw∏aszcza ˝e odpowiedniego materia∏u (nieuwzgl´dnionego w toku prac legislacyjnych) dostarczajà przyk∏ady zaczerpni´te z praktyki innych paƒstw i oceny tych praktyk przez Europejski Trybuna∏ Praw Cz∏owieka. B∏´dy legislacyjne, prowadzàce do stwierdzenia niekonstytucyjnoÊci, zgodnie z twierdzeniami wniosku Prezydenta RP, nie wynikajà bowiem z faktu pos∏u˝enia si´ przez ustawodawc´ niew∏aÊciwym narz´dziem co do zasady,
lecz z okolicznoÊci, ˝e narz´dzia tego u˝yto w sposób nieumiej´tny: pozostawiajàc luki proceduralne lub fragmentarycznie przywracajàc na etapie prac parlamentarnych rozwiàzania materialnoprawne bez przywrócenia
(lub stworzenia na nowo) niezb´dnych dla ich operacjonalizacji procedur. Nie zachowano tak˝e zasady, ˝e
skoro wprowadzane przepisy majà na celu doprowadzenie do zwi´kszenia bezpieczeƒstwa na drogach przez
dyscyplinowanie kierowców do zachowania bezpiecznej szybkoÊci, u˝ywane do tego celu Êrodki nie mogà realizowaç czysto fiskalnych celów (zabezpieczenie egzekucji kar pieni´˝nych od w∏aÊcicieli pojazdów, wobec
których kary nie orzeczono).
7.4. Trybuna∏ jest Êwiadomy, ˝e kontrolowana nowela zawiera w sobie ró˝ne materie, co teoretycznie umo˝liwia fragmentaryzacj´ jej oceny. W szczególnoÊci dotyczy to kwestii stworzenia infrastruktury organizacyjnoinstytucjonalnej (po cz´Êci finansowanej z funduszów europejskich).
– 1428 –
OTK ZU nr 9/A/2009
Kp 4/09
poz. 134
Zaskar˝enie dotyczy∏o ca∏oÊci noweli (z uwagi na tryb prac legislacyjnych), jednak zarzut ten nie osta∏ si´
w wyniku przeprowadzonej kontroli konstytucyjnoÊci.
Natomiast kontrola materialnoprawnych zarzutów wniosku doprowadzi∏a do ich potwierdzenia. Zarzuty materialnoprawne nie dotyczy∏y ca∏oÊci noweli. Jednak stwierdzenie niekonstytucyjnoÊci art. 1 pkt 10, w cz´Êci dodawanego do ustawy – Prawo o ruchu drogowym art. 140al ust. 1-3, w zakresie, w jakim w zwiàzku z art. 130 wymienionej ustawy w brzmieniu nadawanym ustawà z 2 kwietnia 2009 r. dopuszcza stosowanie kary pieni´˝nej
oraz systemu punktowego, bez w∏aÊciwych gwarancji prawnych, rodzi konsekwencje, które Trybuna∏ Konstytucyjny wzià∏ pod uwag´, rozwa˝ajàc, czy oceniany art. 1 pkt 10 ustawy z 2 kwietnia 2009 r. jest nierozerwalnie
zwiàzany z ca∏à ustawà.
Problemem jest to, ˝e zaskar˝enie nie obj´∏o przepisu, na podstawie którego zmieniono brzmienie art. 92
i art. 97 k.w. W art. 3 ustawy z 2 kwietnia 2009 r. (niezaskar˝onym) dokonano zmian kodeksu wykroczeƒ. Wy∏àczono mianowicie z kodeksu wykroczeƒ karanie za naruszenia przepisów ruchu drogowego w zakresie przekraczania przez kierujàcych pojazdami dopuszczalnej pr´dkoÊci (zob. art. 92 i art. 97 k.w. w zmienianym
brzmieniu – art. 3 ustawy z 2 kwietnia 2009 r.). Dlatego stwierdzenie niekonstytucyjnoÊci zaskar˝onej noweli
w zakresie sformu∏owanych przez wnioskodawc´ zarzutów materialnoprawnych i ograniczenie wyroku Trybuna∏u do tego tylko zakresu prowadzi∏oby do braku odpowiedzialnoÊci osób przekraczajàcych dozwolonà pr´dkoÊç (w konsekwencji niniejszego wyroku Trybuna∏u administracyjna kara pieni´˝na nie mog∏aby byç wymierzana, a jednoczeÊnie, wobec zmiany brzmienia art. 92 i art. 97 k.w., by∏aby wy∏àczona odpowiedzialnoÊç na
podstawie kodeksu wykroczeƒ). Orzeczenie niezgodnoÊci art. 1 pkt 10 ustawy z 2 kwietnia 2009 r. w zakresie,
o jaki wnosi wnioskodawca (bez stwierdzenia nierozerwalnego zwiàzku z ca∏à ustawà), spowodowa∏oby wi´c,
˝e naruszenie dopuszczalnej pr´dkoÊci nie by∏oby w ogóle karane. Z tego wzgl´du Trybuna∏ uzna∏ za celowe
stwierdzenie istnienia nierozerwalnego zwiàzku art. 1 pkt 10 ustawy z 2 kwietnia 2009 r. (w badanym zakresie)
z ca∏à ustawà.
Sytuacja, jaka powstaje po og∏oszeniu wyroku Trybuna∏u, przedstawia si´ nast´pujàco: poddana kontroli
prewencyjnej nowela w ca∏oÊci nie dochodzi do skutku. Istniejàcy dotychczas system karania za przekroczenie pr´dkoÊci, zarówno co do kwestii materialnoprawnych (przekroczenie dopuszczalnej pr´dkoÊci jest wykroczeniem), jak i proceduralnych (tryb wykroczeniowy z mo˝liwoÊcià odwo∏ania sàdowego) – zostaje utrzymany. PodkreÊliç nale˝y, ˝e z wyroku Trybuna∏u nie wyp∏ywa wniosek, jakoby ka˝dy inny system nak∏adania
sankcji za przekroczenie dozwolonej pr´dkoÊci, ni˝ tylko istniejàcy, nie by∏ konstytucyjnie dopuszczalny.
Z tych wzgl´dów Trybuna∏ Konstytucyjny orzek∏ jak w sentencji.
Zdanie odr´bne
s´dziego TK Zbigniewa CieÊlaka
do wyroku Trybuna∏u Konstytucyjnego
z dnia 14 paêdziernika 2009 r., sygn. akt Kp 4/09
Na podstawie art. 68 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102,
poz. 643, ze zm.) oraz § 46 uchwa∏y Zgromadzenia Ogólnego S´dziów Trybuna∏u Konstytucyjnego z dnia
3 paêdziernika 2006 r. w sprawie Regulaminu Trybuna∏u Konstytucyjnego (M. P. Nr 72, poz. 720) zg∏aszam zdanie odr´bne do pkt 2 sentencji wyroku Trybuna∏u Konstytucyjnego z 14 paêdziernika 2009 r. o sygn. Kp 4/09.
1. Uwagi ogólne.
Trybuna∏ Konstytucyjny w wyroku o sygn. Kp 4/09 stwierdzi∏ m.in., ˝e art. 1 pkt 10 ustawy z dnia 2 kwietnia
2009 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz o zmianie niektórych ustaw (dalej: ustawa zmieniajàca), w cz´Êci, w której dodaje do ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r.
Nr 108, poz. 908, ze zm.; dalej: p.r.d.) art. 140al ust. 1-3, w zakresie, w jakim w zwiàzku z art. 130 ustawy – Prawo o ruchu drogowym w brzmieniu nadawanym ustawà z 2 kwietnia 2009 r., dopuszcza stosowanie kary pieni´˝nej oraz systemu punktowego, bez w∏aÊciwych gwarancji prawnych, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji.
Art. 1 pkt 10 ustawy zmieniajàcej dodaje do ustawy – Prawo o ruchu drogowym m.in. art. 140al. Zgodnie
z tym ostatnim przepisem, „Kierujàcy pojazdem naruszajàcy przepisy ruchu drogowego w zakresie dopuszczalnej pr´dkoÊci podlega karze pieni´˝nej”. W art. 140al ust. 2 okreÊlono wysokoÊç tej kary, uzale˝niajàc jà
od skali i miejsca przekroczenia dopuszczalnej pr´dkoÊci. Natomiast art. 140al ust. 3 stanowi, ˝e „Kara pieni´˝na jest nak∏adana w drodze decyzji administracyjnej”. JednoczeÊnie art. 130 ust. 1 p.r.d. przewiduje przypisanie okreÊlonemu naruszeniu przepisów ruchu drogowego, w tym polegajàcemu na przekroczeniu dopusz-
– 1429 –
poz. 134
Kp 4/09
OTK ZU nr 9/A/2009
czalnej pr´dkoÊci, odpowiedniej liczby punktów w skali od 0 do 10, co wpisuje si´ do ewidencji prowadzonej
przez Policj´. Przy tym dodawany do ustawy – Prawo o ruchu drogowym art. 130 ust. 1b stanowi: „Informacje
o kierowcach naruszajàcych przepisy ruchu drogowego przekazujà do ewidencji: 1) organy kontroli ruchu drogowego, o których mowa w art. 129-129d – w zakresie naruszeƒ stwierdzonych w drodze post´powania
w sprawach o wykroczenie lub w drodze post´powania karnego; 2) Inspekcja Transportu Drogowego – w zakresie naruszeƒ przepisów ruchu drogowego stwierdzonych w drodze post´powania administracyjnego” (zob.
art. 1 pkt 7 ustawy zmieniajàcej).
2. Charakter prawny przypisania punktów za przekroczenie dopuszczalnej pr´dkoÊci.
Konsekwencjà przekroczenia, w okresie 1 roku od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy, liczby 20
punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego jest cofni´cie przez starost´ uprawnienia do kierowania
pojazdem silnikowym (art. 140 ust. 1 pkt 3 p.r.d.). JeÊli chodzi o pozosta∏ych kierowców, przekroczenie 24
punktów powoduje skierowanie na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, na podstawie decyzji starosty wydawanej na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji (art. 114 ust. 1 lit. b p.r.d.). W ocenie Trybuna∏u Konstytucyjnego, regulacja ta uzasadnia przyj´cie, ˝e „mamy tu do czynienia ze Êrodkiem represyjnym, a nie tylko dyscyplinujàcym. Ta okolicznoÊç, jak równie˝ p∏ynàcy z przytoczonego poglàdu ETPC wniosek, ˝e operowanie
punktami nak∏adanymi za przekroczenie dopuszczalnej pr´dkoÊci ma w istocie charakter sankcji karnej, powoduje koniecznoÊç zbadania zasadnoÊci formu∏owanego przez wnioskodawc´ zarzutu podwójnego karania
za ten sam czyn”. Dodatkowo Trybuna∏ Konstytucyjny wywiód∏ regu∏´, wed∏ug której istnieje zakaz karania za
ten sam akt na podstawie wprawdzie ró˝nych przepisów, ale chroniàcych ten sam interes spo∏eczny.
Zarówno obowiàzujàce unormowania prawne, jak i projektowane rozwiàzania wskazujà na Êcis∏y funkcjonalny zwiàzek mi´dzy wymierzeniem sankcji finansowej (grzywna, administracyjna kara pieni´˝na) za przekroczenie dopuszczalnej pr´dkoÊci a ostatecznym przypisaniem punktów z tego tytu∏u w ewidencji prowadzonej
przez Policj´. W aktualnym stanie prawnym wniosek ten uzasadnia treÊç § 4 ust. 1 rozporzàdzenia Ministra
Spraw Wewn´trznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie post´powania z kierowcami naruszajàcymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. Nr 236, poz. 1998, ze zm.). Natomiast w Êwietle ustawy nowelizujàcej wynika to z art. 130 ust. 1b pkt 2 (dodawanego przez art. 1 pkt 7 ustawy zmieniajàcej), który przewiduje
obowiàzek Inspekcji Transportu Drogowego przekazywania do tej ewidencji informacji w zakresie naruszeƒ
przepisów ruchu drogowego stwierdzonych w drodze post´powania administracyjnego, w ramach którego
w szczególnoÊci wymierzana jest kara pieni´˝na za przekroczenie dopuszczalnej pr´dkoÊci. Dopiero po przeprowadzeniu tego post´powania oraz przekazaniu odpowiedniej informacji mo˝e nastàpiç przypisanie punktów w ewidencji. Zatem jest ono uwarunkowane ostatecznym potwierdzeniem w ramach procedury administracyjnej naruszenia przepisów ruchu drogowego. Inna interpretacja nie wydaje si´ w∏aÊciwa, poniewa˝
stwierdzenie naruszenia przepisów ruchu drogowego mo˝e nastàpiç tak˝e na podstawie zarejestrowanego
przez urzàdzenie rejestrujàce obrazu pojazdu (por. art. 140a∏ ust. 1), a wi´c w sytuacji, gdy inne podmioty ni˝
Inspekcja Transportu Drogowego nie b´dà dysponowa∏y wiedzà na temat przekroczenia dopuszczalnej pr´dkoÊci.
Innymi s∏owy, na okreÊlenie charakteru prawnego przypisania punktów za przekroczenie dopuszczalnej
pr´dkoÊci ma wp∏yw to, ˝e jest ono bezpoÊrednià konsekwencjà wymierzenia kary grzywny lub administracyjnej kary pieni´˝nej z tytu∏u naruszenia przepisów ruchu drogowego w zakresie dopuszczalnej pr´dkoÊci. Zatem istotnà cechà przypisania punktów jest automatyzm tej kwalifikacji zachowania kierowcy. Wyklucza to
mo˝liwoÊç uznania tego typu konsekwencji za sankcj´ karnà, tak na gruncie obowiàzujàcego stanu prawnego, jak i przewidzianego w ustawie zmieniajàcej. Organ Policji przypisujàcy punkty nie wymierza kary w odniesieniu do kierujàcego pojazdem, ale jedynie dokonuje kwalifikacji jego zdolnoÊci do uczestniczenia w ruchu.
JednoczeÊnie w tym zakresie jest bezwzgl´dnie zwiàzany ustaleniami dokonanymi wczeÊniej przez sàd lub
G∏ównego Inspektora Transportu Drogowego. Tym samym organ Policji okreÊla w sposób niemal˝e „mechaniczny” konsekwencje ustalonego wczeÊniej przez inny organ w∏adzy publicznej zachowania kierowcy.
Uwzgl´dniajàc treÊç art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 140 ust. 1 pkt 3 p.r.d., podkreÊliç nale˝y, ˝e celem
wprowadzenia punktowej oceny naruszeƒ przepisów ruchu drogowego jest przede wszystkim – jak zauwa˝y∏
sam Trybuna∏ – „przeciwdzia∏anie powtarzajàcym si´ naruszeniom dopuszczalnych pr´dkoÊci”, a tym samym
dà˝enie do zapewnienia bezpieczeƒstwa ruchu drogowego. Zatem celem tym nie jest odp∏ata za dokonany
czyn (wyrzàdzenie dolegliwoÊci sprawcy), czemu majà s∏u˝yç przede wszystkim sankcje o charakterze karnym. Tutaj przewa˝ajà elementy profilaktyki i prewencji.
Podobny cel ma realizowaç kara pieni´˝na wynikajàca z art. 140al ust. 1 dodawanego do ustawy – Prawo
o ruchu drogowym na mocy art. 1 pkt 10 ustawy zmieniajàcej. Nie mo˝na si´ jednak zgodziç z poglàdem, ˝e
w tym przypadku „zakres ochrony interesu spo∏ecznego” jest taki sam jak ten, który wynika z mechanizmu
– 1430 –
OTK ZU nr 9/A/2009
Kp 4/09
poz. 134
przypisywania punktów. Jak s∏usznie stwierdza W. Kotowski, punkty s∏u˝à poprawie bezpieczeƒstwa ruchu
przez eliminowanie z udzia∏u w nim na pewien czas kierujàcych cz´sto naruszajàcych przepisy (zob. W. Kotowski, Ustawa Prawo o ruchu drogowym. Komentarz praktyczny, Warszawa 2002, s. 730). Wobec tego u podstaw powy˝szej regulacji leg∏o za∏o˝enie, ˝e kierowca nieprzestrzegajàcy przepisów ruchu drogowego nie daje gwarancji umiej´tnoÊci kierowania pojazdem, co powinno skutkowaç przynajmniej czasowym (do momentu
pozytywnego zweryfikowania kwalifikacji) niedopuszczeniem go do ruchu. Natomiast administracyjna kara
pieni´˝na wymierzana z tytu∏u naruszeƒ w zakresie dopuszczalnej pr´dkoÊci ma oddzia∏ywaç prewencyjnie,
ale w sposób doraêny, w odniesieniu do sprawców, którzy rzadziej przekraczajà dozwolonà pr´dkoÊç, i nie jest
konieczne wy∏àczenie ich udzia∏u w ruchu.
3. Kwestia proporcjonalnoÊci ingerencji ustawodawcy.
Zdaniem Trybuna∏u Konstytucyjnego, ustawodawca, depenalizujàc naruszenie przepisów ruchu drogowego polegajàce na przekroczeniu dopuszczalnej pr´dkoÊci, jednoczeÊnie ustali∏ wysoce restrykcyjny, nieproporcjonalny sposób karania. Pozbawi∏ przy tym kierujàcych gwarancji procesowych, które zapewnia post´powanie w sprawach o wykroczenia i nie ustanowi∏ innych, adekwatnych instrumentów ochrony.
Dokonujàc oceny proporcjonalnoÊci ingerencji ustawodawczej w zakresie ustalenia konsekwencji naruszeƒ przepisów ruchu drogowego dotyczàcych dopuszczalnej pr´dkoÊci, nale˝y odpowiedzieç na pytania:
czy wprowadzana regulacja jest w stanie doprowadziç do zamierzonych przez nià skutków; czy regulacja ta
jest niezb´dna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest po∏àczona; czy efekty wprowadzonej regulacji
pozostajà w odpowiedniej proporcji do ci´˝arów nak∏adanych przez nià na obywatela (por. m.in. orzeczenie
TK z 26 kwietnia 1995 r., sygn. K 11/94, OTK w 1995 r., cz. I, poz. 12 oraz wyroki TK z: 28 czerwca 2000 r.,
sygn. K 34/99, OTK ZU nr 5/2000, poz. 142 i 24 marca 2003 r., sygn. P 14/01, OTK ZU nr 3/A/2003, poz. 22).
Wynika to stàd, ˝e zakres i formy wszelkiej ingerencji ustawodawczej powinny byç wspó∏mierne do zamierzonych celów (zob. orzeczenie TK z 4 kwietnia 1995 r., sygn. K 10/94, OTK w 1995 r., cz. I, poz. 9).
W mojej ocenie, przewidziane w ustawie – Prawo o ruchu drogowym oraz w ustawie zmieniajàcej rozwiàzania okreÊlajàce konsekwencje naruszenia przepisów ruchu drogowego w zakresie dopuszczalnej pr´dkoÊci
s∏u˝à zapewnieniu realizacji celu – poprawy bezpieczeƒstwa na drogach. JednoczeÊnie cel ten mo˝e zostaç
osiàgni´ty dopiero w sytuacji kumulacji konsekwencji w postaci ukarania administracyjnà karà pieni´˝nà oraz
przypisywania za ten sam czyn punktów w ewidencji Policji. Te dwa instrumenty stosowane ∏àcznie stanowià
komplementarne Êrodki przeciwdzia∏ania naruszeniom przepisów dotyczàcych pr´dkoÊci w ruchu drogowym.
Dla wielu kierowców groêba poniesienia kary pieni´˝nej (nawet dotkliwej) nie stanowi wystarczajàcego odstraszenia od naruszania porzàdku na drogach. Dopiero obawa przed utratà uprawnieƒ do kierowania pojazdem,
przynamniej na pewien okres, powoduje dostosowanie pr´dkoÊci poruszania si´ do tej, która obowiàzuje na
danym odcinku drogi.
Wprowadzenie systemu administracyjnych kar pieni´˝nych wymierzanych z tytu∏u naruszenia dopuszczalnej pr´dkoÊci oraz mechanizmu nast´pczego przypisania punktów z pewnoÊcià usprawni i odformalizuje proces wymierzania kary finansowej ze wzgl´du na jej obiektywny charakter, który co do zasady wy∏àcza ocen´
stosunku sprawcy do czynu (stopnia zawinienia). Na tym etapie szczególne okolicznoÊci zdarzenia nie b´dà
mog∏y rzutowaç na ocen´ czynu (np. stan wy˝szej koniecznoÊci, b∏´dna identyfikacja pojazdu), co b´dzie
skutkowa∏o automatyzmem i nieuchronnoÊcià kary. Ten „mechaniczny” sposób ustalania konsekwencji stwierdzonego naruszenia w trybie post´powania administracyjnego wynika z przyj´cia za∏o˝enia, ˝e przekroczenie
dopuszczalnej pr´dkoÊci jest kategorià fizycznà, a zatem ustalenie tego faktu potencjalnie nie rodzi powa˝niejszych trudnoÊci dowodowych. JeÊliby jednak takie wàtpliwoÊci powsta∏y, to mog∏yby zostaç usuni´te w ramach post´powania zainicjowanego z∏o˝eniem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 ustawy
z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks post´powania administracyjnego, Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.;
dalej: k.p.a.), w której to procedurze równie˝ obowiàzuje zasada prawdy materialnej, nak∏adajàca na organy
administracji publicznej obowiàzek podj´cia wszelkich kroków niezb´dnych do dok∏adnego wyjaÊnienia stanu
faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), w tym w szczególnoÊci zmierzajàcych do ustalenia faktu i okolicznoÊci dokonania czynu przekroczenia dopuszczalnej pr´dkoÊci. Wobec tego trudno zaakceptowaç poglàd Trybuna∏u,
˝e „regulacja post´powania nie daje mo˝liwoÊci skutecznego wykazania (…) okolicznoÊci wskazujàcych na
brak czynu czy te˝ istnienie czynu (…), jednak determinowane stanem wy˝szej koniecznoÊci”.
Na wybór systemu administracyjnego ustalania konsekwencji przekroczeƒ dozwolonej pr´dkoÊci, charakteryzujàcego si´ powy˝szym automatyzmem, prawdopodobnie mia∏a wp∏yw jeszcze jedna okolicznoÊç. Nie
wydajà si´ konieczne pog∏´bione badania, aby stwierdziç, ˝e zestawienie liczby dokonanych naruszeƒ w zakresie dopuszczalnej pr´dkoÊci z przypadkami, kiedy te naruszenia zosta∏y spowodowane nadzwyczajnymi
okolicznoÊciami (np. jazda z ofiarà wypadku do szpitala), uzasadnia wniosek, zgodnie z którym sytuacje wy-
– 1431 –
poz. 135
K 26/08
OTK ZU nr 9/A/2009
jàtkowe stanowià bardzo niewielki odsetek naruszeƒ. Niemniej jednak w odniesieniu do takich przypadków
nadzwyczajnych unormowania zawarte w kodeksie post´powania administracyjnego przewidujà mo˝liwoÊç
wzruszenia decyzji o na∏o˝eniu kary pieni´˝nej z tytu∏u naruszenia dopuszczalnej pr´dkoÊci ze wzgl´dów
„s∏usznoÊciowych”. Zezwala na to art. 154 k.p.a., stanowiàc, ˝e decyzja ostateczna, na mocy której ˝adna ze
stron nie naby∏a prawa, mo˝e byç w ka˝dym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który jà wyda∏, lub przez organ wy˝szego stopnia (w tym przypadku wy∏àcznie przez G∏ównego Inspektora Transportu Drogowego), je˝eli przemawia za tym interes spo∏eczny lub s∏uszny interes strony. W zakresie
tych przes∏anek ocenie organu administracyjnego mogà podlegaç takie okolicznoÊci, jak choçby stan wy˝szej
koniecznoÊci, który zdeterminowa∏ przekroczenie dozwolonej pr´dkoÊci. Wynik post´powania przeprowadzonego na gruncie art. 154 k.p.a. mo˝e oczywiÊcie skutkowaç koniecznoÊcià usuni´cia wpisu do ewidencji, jako ˝e odpad∏a podstawa naliczenia punktów.
Konkludujàc, konieczna kumulacja konsekwencji naruszeƒ dopuszczalnej pr´dkoÊci (administracyjna kara pieni´˝na i przypisanie punktów w ewidencji), potencjalny brak trudnoÊci dowodowych w zakresie ustalenia tych naruszeƒ oraz znikoma liczba sytuacji, gdy sà one spowodowane nadzwyczajnymi okolicznoÊciami,
skutkuje stwierdzeniem, ˝e kwestionowana w niniejszej sprawie regulacja nie narusza zasady proporcjonalnoÊci ingerencji ustawodawczej.
Z podanych wy˝ej wzgl´dów czu∏em si´ zobligowany do zg∏oszenia zdania odr´bnego do wyroku Trybuna∏u Konstytucyjnego z 14 paêdziernika 2009 r. w sprawie o sygn. Kp 4/09.
135
WYROK
z dnia 15 paêdziernika 2009 r.
Sygn. akt K 26/08*
W imieniu Rzeczypospolitej Polskiej
Trybuna∏ Konstytucyjny w sk∏adzie:
Marian Grzybowski – przewodniczàcy
Wojciech Hermeliƒski
Marek Kotlinowski
Teresa Liszcz
Ewa ¸´towska – sprawozdawca,
protokolant: Krzysztof Zalecki,
po rozpoznaniu, z udzia∏em wnioskodawcy oraz Sejmu i Prokuratora Generalnego, na rozprawie w dniu
15 paêdziernika 2009 r., wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o zbadanie zgodnoÊci:
1) art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2005 r.
Nr 196, poz. 1631, ze zm.) z art. 2 Konstytucji,
2) art. 21 ust. 5 ustawy powo∏anej w punkcie 1 z art. 2, art. 61 ust. 1, art. 31 ust. 3 w zwiàzku z art. 61
ust. 3 Konstytucji,
o r z e k a:
1. Art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2005 r.
Nr 196, poz. 1631, z 2006 r. Nr 104, poz. 708 i 711, Nr 149, poz. 1078, Nr 218, poz. 1592 i Nr 220, poz. 1600
oraz z 2008 r. Nr 171, poz. 1056) jest zgodny z zasadà poprawnej legislacji wynikajàcà z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
* Sentencja zosta∏a og∏oszona dnia 27 paêdziernika 2009 r. w Dz. U. Nr 178, poz. 1382.
– 1432 –
OTK ZU nr 9/A/2009
K 26/08
poz. 135
2. Art. 21 ust. 5 ustawy powo∏anej w punkcie 1 jest zgodny:
a) z zasadà poprawnej legislacji wynikajàcà z art. 2 Konstytucji,
b) z art. 61 ust. 1 Konstytucji,
c) z art. 61 ust. 3 w zwiàzku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
UZASADNIENIE
I
1. Rzecznik Praw Obywatelskich we wniosku z 8 sierpnia 2008 r. zakwestionowa∏ zgodnoÊç:
1) art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2005 r. Nr 196,
poz. 1631, ze zm.; dalej: ustawa o ochronie informacji niejawnych) z zasadà poprawnej legislacji wynikajàcà
z art. 2 Konstytucji;
2) art. 21 ust. 4 i 5 ustawy o ochronie informacji niejawnych z zasadà poprawnej legislacji wynikajàcà z art. 2
i art. 61 Konstytucji.
Rzecznik Praw Obywatelskich opar∏ uzasadnienie wniosku na nast´pujàcych argumentach:
1.1. Zasada jawnoÊci dzia∏ania organów w∏adzy publicznej, b´dàca jednym z fundamentów demokratycznego paƒstwa prawnego, konkretyzuje si´ mi´dzy innymi w prawie dost´pu obywateli do informacji publicznej. Uj´te w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji prawo do informacji o dzia∏alnoÊci w∏adzy publicznej ma na celu spo∏ecznà kontrol´ tej w∏adzy i przeciwdzia∏a wszelkim jej nadu˝yciom. Odpowiednikiem prawa do informacji jest
spoczywajàcy na organach w∏adzy publicznej obowiàzek udzielenia obywatelom okreÊlonych informacji
o dzia∏alnoÊci instytucji. Obowiàzek ten polega nie tyko na dost´pnoÊci okreÊlonych informacji dla odbiorcy,
lecz oznacza koniecznoÊç aktywnego dzia∏ania organu udzielajàcego informacji, tak aby obywatel móg∏ si´
z nimi zapoznaç.
Zarówno w Êwietle postanowieƒ Konstytucji, jak i ustawy z dnia 6 wrzeÊnia 2001 r. o dost´pie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198, ze zm.; dalej: ustawa o dost´pie do informacji publicznej) prawo dost´pu do informacji publicznej ma konstrukcj´ publicznego prawa podmiotowego. Zapewnia ono obywatelowi mo˝liwoÊç ˝àdania od organów w∏adzy publicznej okreÊlonego zachowania, w postaci udost´pnienia
informacji. SkutecznoÊç tego uprawnienia wzmocniona jest mo˝liwoÊcià egzekwowania dost´pu do informacji w drodze odpowiednich instytucji procesowych. Art. 16 ust. 1 ustawy o dost´pie do informacji publicznej
przewiduje, ˝e odmowa udost´pnienia informacji publicznej (oraz umorzenie post´powania o udost´pnienie
informacji przez organ w∏adzy publicznej) nast´puje w drodze decyzji administracyjnej, do której zastosowanie znajduje – z nielicznymi modyfikacjami – kodeks post´powania administracyjnego. To, ˝e odmowa informacji nast´puje w postaci decyzji, wskazuje, ˝e co do zasady odmowa taka nie powinna cechowaç si´ arbitralnoÊcià.
Obowiàzek udost´pnienia informacji publicznej nie ma, co wynika wprost z Konstytucji, charakteru absolutnego (art. 61 ust. 3 Konstytucji). Ustawa o dost´pie do informacji publicznej równie˝ wskazuje na istnienie
odst´pstw od zasady dost´pu (art. 5 ust. 1). W razie odmowy udost´pnienia informacji, z powo∏aniem si´ na
jednà z normatywnie wymienionych wartoÊci, bàdê ze wskazaniem na ustawowe ograniczenie, organ w∏adzy
publicznej powinien wyraênie oznaczyç podstaw´ decyzji odmownej. Decyzja taka mo˝e byç nast´pnie przedmiotem niezale˝nej kontroli ze strony organu sàdowego. W wypadku kontroli decyzji odmownej, która opiera
si´ na wyjàtku przewidzianym w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic
ustawowo chronionych, sàd poprzestaje jednak na badaniu, czy dana informacja rzeczywiÊcie jest informacjà
wchodzàcà w wy˝ej wymieniony zakres odst´pstw. Odr´bna kontrola czynnoÊci nadania klauzuli „poufne” jest
niedopuszczalna (zob. postanowienie NSA z 8 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA 1568/00). W tej procedurze kontroli sàdowej nie podlegajà natomiast przes∏anki oraz zasadnoÊç zakwalifikowania danej informacji jako informacji niejawnej w Êwietle przepisów o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych.
1.2. Art. 21 ustawy o ochronie informacji niejawnych, który reguluje kwestie zwiàzane z nadawaniem klauzuli tajnoÊci, jest niezwykle wa˝ny z perspektywy zasady jawnoÊci ˝ycia publicznego i prawa obywateli dost´pu do informacji publicznej. Ust´p 1 tego artyku∏u wskazuje, ˝e klauzul´ takà przyznaje osoba, która jest upowa˝niona do podpisania dokumentu lub oznaczenia innego ni˝ dokument materia∏u. Uprawnienie do
– 1433 –
poz. 135
K 26/08
OTK ZU nr 9/A/2009
przyznawania, zmiany i znoszenia klauzuli tajnoÊci przys∏uguje wy∏àcznie w zakresie posiadanego prawa dost´pu do informacji niejawnych. Ponadto, zgodnie z art. 21 ust. 3, osoba przyznajàca klauzul´ tajnoÊci ponosi odpowiedzialnoÊç za jej przyznanie. Bez jej zgody albo bez zgody jej prze∏o˝onego klauzula nie mo˝e byç
zmieniona lub zniesiona. W zwiàzku z tà odpowiedzialnoÊcià pozostaje dyspozycja ust. 4 omawianego artyku∏u, która uznaje za niedopuszczalne zawy˝anie lub zani˝anie klauzuli tajnoÊci. Odbiorca informacji niejawnej,
w razie uznania, ˝e dosz∏o do wyraênego zawy˝enia lub zani˝enia klauzuli tajnoÊci, zg∏asza ten fakt osobie
przyznajàcej klauzul´ tajnoÊci lub jej prze∏o˝onemu. W przypadku gdy osoba ta lub jej prze∏o˝ony zdecyduje
si´ na zmian´ klauzuli, powinna poinformowaç o tym odbiorców materia∏u.
Ustawa o ochronie informacji niejawnych zabrania zawy˝ania i zani˝ania klauzuli tajnoÊci (art. 21 ust. 4).
Zakaz ten jest oczywisty z punktu widzenia ochrony interesów paƒstwa. Zani˝anie klauzuli tajnoÊci mo˝e polegaç na przyk∏ad na nadaniu wynikom badaƒ naukowych o szczególnie wa˝nym znaczeniu dla obronnoÊci
i bezpieczeƒstwa paƒstwa (które zgodnie z za∏àcznikiem do ustawy powinny stanowiç informacj´ niejawnà
oznaczonà klauzulà „ÊciÊle tajne”) klauzuli „poufne”. Dochodzi tym samym do nadania konkretnej informacji
klauzuli ni˝szej, ni˝ wynika to z przepisów ustawy. Rygory, które w stosunku do informacji poufnych nie sà
ustanowione na tak wysokim poziomie jak dla informacji ÊciÊle tajnych (np. okres ochrony), powodujà, ˝e informacja taka nie jest chroniona w prawid∏owy sposób. W tym kontekÊcie nale˝y zauwa˝yç, ˝e zani˝anie i zawy˝anie klauzuli tajnoÊci w pewnych sytuacjach podlega penalizacji. Art. 231 k.k. reguluje bowiem, Êcigane
z oskar˝enia publicznego, przest´pstwo przekroczenia uprawnieƒ lub niedope∏nienia obowiàzków przez funkcjonariusza publicznego. Z jednej strony przekroczeniem uprawnieƒ, a wi´c czynnoÊcià wykraczajàcà poza
uprawnienia s∏u˝bowe funkcjonariusza, mo˝e byç zawy˝enie klauzuli tajnoÊci, z drugiej – niedope∏nieniem
obowiàzków, czyli zaniechaniem ich wykonania, mo˝e byç zani˝enie klauzuli. Przest´pstwo okreÊlone w art.
231 k.k. jest przest´pstwem skutkowym – konieczne jest dzia∏anie na szkod´ interesu publicznego lub prywatnego. Ponadto, na karalnoÊç niektórych czynnoÊci w ramach nadawania klauzul tajnoÊci wskazujà postanowienia rozdzia∏u XXXIII k.k., które regulujà kwestie zwiàzane z ujawnianiem lub nieuprawnionym wykorzystywaniem informacji stanowiàcych tajemnic´ paƒstwowà (np. art. 265 k.k.). Zachodzi jednak istotna ró˝nica
mi´dzy ujawnianiem informacji a zani˝aniem klauzuli tajnoÊci. „Ujawniç” oznacza uczyniç jawnym, wiadomym.
Ujawnieniem informacji jest ka˝de zachowanie, które b´dzie powodowaç, ˝e informacja dojdzie do osoby nieuprawnionej. Zani˝eniem klauzuli, niezale˝nie od tego, czy zani˝enie wià˝e si´ jednoczeÊnie z nieuprawnionym ujawnieniem, b´dzie natomiast nadanie konkretnej informacji klauzuli ni˝szej ni˝ ta, na którà zas∏uguje
i jaka jest wymagana dla jej ochrony. W omawianym tu zakresie jedynie bezprawne ujawnienie informacji ∏àczy si´ z pewnymi sankcjami. Z samym jednak zani˝eniem, w wypadku gdy zachowanie to nie wype∏nia jednoczeÊnie znamion przest´pstwa okreÊlonego w art. 265 k.k. lub w innych przepisach rozdzia∏u XXXIII k.k.,
ustawa nie wià˝e ˝adnych konsekwencji prawnych.
Ustawa expressis verbis zabrania zawy˝ania i zani˝ania klauzul tajnoÊci. W razie stwierdzenia przez odbiorców materia∏u takiego faktu nie nak∏ada jednak na nich, ani na osob´, która przyzna∏a klauzul´, obowiàzku jej
zmiany. Podobnie ustawa pomija ca∏kowicie problematyk´ bezprawnego utajnienia informacji, czyli nadania
klauzuli tajnoÊci takim informacjom, które sà ju˝ dostatecznie chronione na podstawie innych regulacji prawnych, bàdê takim informacjom, które nie odpowiadajà kryteriom okreÊlonym w definicji tajemnicy, a wi´c niepodlegajàcym ochronie w demokratycznym paƒstwie prawnym, którego istotnym sk∏adnikiem jest obywatelskie prawo dost´pu do informacji.
1.3. Artyku∏ 21 ust. 3 ustawy o ochronie informacji niejawnych jest – wedle wnioskodawcy – niezgodny
z konstytucyjnà zasadà prawid∏owej legislacji (art. 2 Konstytucji), w szczególnoÊci zasadà tworzenia logicznych, spójnych i kompletnych unormowaƒ.
Kwestionowany przepis ustawy o ochronie informacji niejawnych, wprowadzajàcy zasad´ odpowiedzialnoÊci osoby upowa˝nionej do podpisania dokumentu, wskazuje bowiem na „odpowiedzialnoÊç za przyznanie
klauzuli tajnoÊci”, ale nie okreÊla, o jakà konkretnie odpowiedzialnoÊç chodzi (karnà, s∏u˝bowà czy byç mo˝e
dyscyplinarnà). Zaklasyfikowanie informacji niejawnej mo˝e wyjàtkowo stanowiç jednoczeÊnie przest´pstwo
bezprawnego ujawnienia informacji i w tym wypadku mo˝e ∏àczyç si´ z odpowiedzialnoÊcià karnà. Natomiast
ka˝da inna czynnoÊç zwiàzana z przyznawaniem klauzul tajnoÊci wbrew przepisom ustawy (zawy˝anie, zani˝anie, bezprawne utajnianie) b´dzie wiàzaç si´ z odpowiedzialnoÊcià, której ustawodawca w ustawie o ochronie informacji niejawnych nie precyzuje. Ustawodawca nie odnosi si´ do zasad odpowiedzialnoÊci zwiàzanej
z przyznawaniem klauzuli tajnoÊci, nie uÊciÊla, czy odpowiedzialnoÊç ta opiera si´ na zasadzie winy obiektywnej lub subiektywnej, jakimi pos∏uguje si´ sankcjami, ani w jakim trybie jest realizowana. W ustawie nie przesàdzono równie˝, czy zasad tej odpowiedzialnoÊci nale˝y poszukiwaç w innych aktach normatywnych. Art. 54
ust. 1 pkt 5 ustawy o ochronie informacji niejawnych pozwala jedynie domniemywaç, ˝e odpowiedzialnoÊç ta
– 1434 –
OTK ZU nr 9/A/2009
K 26/08
poz. 135
mo˝e byç karna, dyscyplinarna i s∏u˝bowa. Przepis ten wskazuje bowiem, ˝e dopuszczenie do pracy lub s∏u˝by, z którymi ∏àczy si´ dost´p do informacji niejawnych, poprzedza szkolenie w zakresie ochrony informacji
niejawnych prowadzone w celu zapoznania si´ z odpowiedzialnoÊcià karnà, dyscyplinarnà i s∏u˝bowà za naruszenie przepisów o ochronie informacji niejawnych. Regulacja art. 54 wskazujàca na odpowiedzialnoÊç karnà, dyscyplinarnà i s∏u˝bowà o zdecydowanie szerszym zakresie podmiotowym, gdy˝ dotyczàca ka˝dego, kto
móg∏by naruszyç przepisy o ochronie informacji niejawnych, a nie jedynie osób przyznajàcych klauzul´ tajnoÊci, nie okreÊla jednak ani zasad, ani warunków ponoszenia odpowiedzialnoÊci przez osoby przyznajàce klauzul´ tajnoÊci.
1.4. Artyku∏ 21 ust. 4 ustawy o ochronie informacji niejawnych jest niezgodny z zasadà prawid∏owej legislacji wynikajàcà z art. 2 i art. 61 ust. 1 Konstytucji.
Unormowanie to ma charakter pozorny, któremu brakuje cech kompletnoÊci. Ustawodawca poprzestaje na
stwierdzeniu, ˝e pewna kategoria post´powania w stosunku do informacji niejawnych jest niedopuszczalna.
Z zakazem tym nie wià˝à si´ jednak ˝adne skutki prawne w postaci obowiàzku zmiany klauzuli tajnoÊci. Ustanawianie zakazu lub przesàdzanie, ˝e pewna kategoria zachowaƒ jest niedopuszczalna, oraz zadeklarowanie,
˝e takie zachowania wià˝à si´ z odpowiedzialnoÊcià, przy jednoczesnym braku sankcji za naruszenie powy˝szych regu∏, nie tylko jest niezgodne z zasadà poprawnej legislacji, ale i z poprawnym konstruowaniem normy
prawnej. W ten sposób przepis prawa materialnego – okreÊlajàcy kto, w jakich okolicznoÊciach i jak powinien
si´ zachowaç – staje si´ w istocie martwy.
Sam zakaz zawy˝ania klauzuli tajnoÊci niepo∏àczony – w razie stwierdzenia tego faktu – z obowiàzkiem jej
zmiany jest sprzeczny z wynikajàcym z art. 61 ust. 1 Konstytucji publicznym prawem podmiotowym dost´pu
do informacji. Prawo to polega na uprawnieniu jej otrzymania (art. 61 ust. 1 i art. 54 ust. 1 Konstytucji), chyba
˝e dana informacja zosta∏a utajniona na mocy ustawy (art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji) ze wzgl´du na
ochron´ wartoÊci wskazanych w Konstytucji. Utajnienie pewnych informacji przez przyznanie im klauzuli tajnoÊci, zgodnie z wskazanymi wy˝ej normami Konstytucji (art. 61 ust. 3), jak i postanowieniami ustawy o dost´pie do informacji publicznej (art. 5 ust. 1) pozbawia obywatela mo˝liwoÊci realizacji konstytucyjnego prawa dost´pu do informacji publicznej. Nadanie klauzuli tajnoÊci ma charakter powszechny – jest skuteczne wobec
ka˝dego obywatela nieposiadajàcego certyfikatu dost´pu do informacji niejawnych, ka˝dy taki obywatel zostaje pozbawiony dost´pu do informacji publicznej. Z zawy˝eniem klauzuli tajnoÊci powinien byç zatem zwiàzany – w myÊl realizacji konstytucyjnego prawa dost´pu do informacji – skutek w postaci koniecznoÊci obni˝enia lub zniesienia takiej klauzuli. Niczym niekontrolowane nadawanie klauzul tajnoÊci prowadzi do
zniweczenia konstytucyjnego prawa do informacji publicznej. Aby dost´p do informacji publicznej, wobec
praktycznie zupe∏nej dowolnoÊci utajniania materia∏ów przez administracj´ publicznà, nie sta∏ si´ uprawnieniem czysto iluzorycznym, ustawodawca z zakazem zawy˝ania klauzuli tajnoÊci, w razie stwierdzenia takiego
zawy˝enia, powinien powiàzaç albo egzekwowalny prawny obowiàzek zmiany klauzuli tajnoÊci albo wr´cz automatyczny skutek prawny w postaci zmiany klauzuli.
NiekonstytucyjnoÊç kwestionowanego unormowania jest widoczna – wedle RPO – jeszcze wyraêniej w zakresie, w jakim pomija problematyk´ bezprawnego utajniania informacji. Bezprawne utajnienie informacji to
nadanie pewnym dokumentom, do których powszechny dost´p majà obywatele, klauzuli tajnoÊci, mimo ˝e informacja ta nie odpowiada okreÊlonym w ustawie o ochronie informacji niejawnych materialnym kryteriom tajemnicy paƒstwowej lub tajemnicy s∏u˝bowej.
Informacje powinny korzystaç z ochrony nie z powodu wyrazu woli jej dysponenta, ale ze wzgl´du na koniecznoÊç ochrony interesu publicznego. Samo przyznanie klauzuli tajnoÊci, jak równie˝ nadanie takiej, a nie
innej klauzuli, nie jest badane przez ˝aden „zewn´trzny” w stosunku do osoby podpisujàcej dokument organ
(np. sàd administracyjny).
Na tym tle rysujà si´ dwie wàtpliwoÊci. Po pierwsze, czy ustawodawca przez stwierdzenie „zawy˝anie (...)
klauzuli tajnoÊci jest niedopuszczalne”, rozumie równie˝ bezprawne przyznawanie klauzuli tajnoÊci informacjom, które w Êwietle obowiàzujàcej ustawy ochrony takiej nie wymagajà. Innymi s∏owy, czy „zawy˝enie” w rozumieniu art. 21 ust. 4 ustawy o ochronie informacji niejawnych to jedynie przyk∏adowo zakwalifikowanie informacji jako „ÊciÊle tajne”, podczas gdy wymaga ona ochrony na poziomie „tajne”, czy mo˝e zawy˝anie odnosi
si´ równie˝ do przyznania klauzuli tajnoÊci informacji, która w demokratycznym paƒstwie prawnym nie wymaga ochrony i zgodnie z ustawà o dost´pie do informacji publicznej powinna byç jawna. Powy˝sze wàtpliwoÊci
interpretacyjne, które nie mogà zostaç usuni´te za pomocà zwyk∏ych metod wyk∏adni, powodujà, ˝e kwestionowany przepis jest niezgodny z art. 2 Konstytucji.
Po drugie, je˝eliby przyjàç, ˝e ustawodawca przez zawy˝anie klauzuli tajnoÊci rozumie jedynie przyznanie
klauzuli wy˝szego stopnia tajnoÊci spoÊród tych, które wymienia ustawa („zastrze˝one”, „poufne”, „tajne”,
– 1435 –
poz. 135
K 26/08
OTK ZU nr 9/A/2009
„ÊciÊle tajne”), a poj´cie to nie obejmuje bezpodstawnego utajniania informacji, to art. 21 ust. 4 ustawy
o ochronie informacji niejawnych w tym zakresie jest sprzeczny z art. 61 ust. 1 Konstytucji. Brak wyraênego
ustawowego zakazu i kompletny brak reakcji na bezpodstawne utajnienie powoduje w konsekwencji zniweczenie normy wynikajàcej z art. 61 ust. 1 Konstytucji. W razie takiego rozumienia kwestionowanego przepisu,
pracownicy organów w∏adzy publicznej, w zale˝noÊci od w∏asnego uznania, mogliby nadawaç klauzule tajnoÊci informacjom, które nie wymagajà takiej ochrony w demokratycznym paƒstwie prawnym. Ponadto tylko osoba przyznajàca klauzul´ lub jej prze∏o˝ony mogà jà znieÊç lub wyraziç zgod´ na jej zniesienie (zob. postanowienie Sàdu Najwy˝szego z 22 lutego 2007 r., sygn. akt V KK 181/06). Z ka˝dorazowym ˝àdaniem obywatela
uzyskania informacji w trybie ustawy o dost´pie do informacji publicznej mog∏aby si´ ∏àczyç – mimo braku
ustawowych podstaw – czynnoÊç utajnienia tej informacji. Mechanizm taki sprzyja nadu˝yciom w∏adzy i powoduje, ˝e informacje dla niej „niewygodne” mogà byç dowolnie utajniane. W konsekwencji nale˝y stwierdziç, ˝e
w ustawie ze wzgl´du na regulacj´ przewidzianà w art. 61 ust. 1 Konstytucji powinien znaleêç si´ wyraêny
i bezpoÊredni zakaz utajniania informacji w wypadku braku podstaw do dokonania takiej czynnoÊci.
1.5. Artyku∏ 21 ust. 5 ustawy o ochronie informacji niejawnych jest sprzeczny z nakazem przestrzegania
przez ustawodawc´ zasad prawid∏owej legislacji.
Po pierwsze, w kontekÊcie analizowanego przepisu nasuwa si´ pytanie, dlaczego dopiero z faktem wyraênego zawy˝enia lub zani˝enia ustawa ∏àczy skutek prawny w postaci obowiàzku zg∏oszenia tego faktu przez
odbiorc´ materia∏u, skoro w myÊl art. 21 ust. 4 zawy˝anie i zani˝anie klauzuli tajnoÊci jest niedopuszczalne. Takie uregulowanie powoduje, ˝e ustawodawca, choç zabrania zawy˝ania i zani˝ania klauzul, fakt ten do pewnego stopnia – a mianowicie do momentu, gdy staje si´ on wyraêny – zupe∏nie ignoruje. Stawia to pod znakiem zapytania sens ca∏ej regulacji, skoro w ramach zachowaƒ zabronionych mieszczà si´ takie, które
w zasadzie mogà zostaç pomini´te przez odbiorców materia∏u.
Po drugie, ustawodawca nie wyjaÊnia poj´cia „wyraênego zawy˝enia lub zani˝enia klauzuli tajnoÊci”. S∏ownikowe znaczenie przymiotnika „wyraêny” wskazuje na zjawisko ∏atwo zauwa˝alne, dajàce si´ ∏atwo i jednoznacznie zrozumieç. Nie wiadomo jednak, czy w myÊl art. 21 ust. 5 ustawy o ochronie informacji niejawnych
zaklasyfikowanie danej informacji jako „ÊciÊle tajne”, podczas gdy informacja wymaga ochrony na poziomie
„tajne”, jest ju˝ ∏atwo zauwa˝alne i w zwiàzku z tym nosi znamiona wyraênego zawy˝enia klauzuli tajnoÊci, czy
b´dzie nim np. dopiero fakt nadania klauzuli „ÊciÊle tajne” informacji spe∏niajàcej ustawowe kryteria do zakwalifikowania jej jako „poufne” lub „zastrze˝one”. ¸atwoÊç zauwa˝enia zawy˝enia lub zani˝enia klauzuli b´dzie
zale˝eç od subiektywnego odczucia i oceny odbiorcy materia∏u.
Po trzecie, zgodnie z literalnym brzmieniem art. 21 ust. 5 ustawy o ochronie informacji niejawnych odbiorca materia∏u ma obowiàzek zg∏osiç fakt wyraênego zawy˝enia lub zani˝enia klauzuli tajnoÊci albo osobie, która jest upowa˝niona do podpisania dokumentu lub oznaczenia innego ni˝ dokument materia∏u, albo jej prze∏o˝onemu. Zastosowanie w kwestionowanym przepisie alternatywy roz∏àcznej „albo” powoduje, ˝e stosujàc
wyk∏adni´ literalnà, odbiorca materia∏u mo˝e zg∏osiç fakt wyraênego zawy˝enia lub zani˝enia klauzuli tajnoÊci
tylko jednej osobie. Mo˝e to prowadziç do sytuacji, w której odbiorca materia∏u zg∏asza zakazywane przez
ustawodawc´ zawy˝enie lub zani˝enie osobie podpisujàcej dokument i ponoszàcej odpowiedzialnoÊç za przyznanie klauzuli. Je˝eli osoba ta nie podzieli odczucia odbiorcy materia∏u co do wyraênego zawy˝enia lub zani˝enia klauzuli tajnoÊci, odbiorca pozbawiony jest mo˝liwoÊci przedstawienia tego faktu prze∏o˝onemu osoby ponoszàcej odpowiedzialnoÊç za przyznanie klauzuli.
Mo˝na zaryzykowaç stwierdzenie, ˝e osoby, którym zg∏asza si´ fakt wyraênego zawy˝enia lub zani˝enia
klauzuli, w rzeczywistoÊci pe∏nià rol´ pierwszej „instancji” weryfikujàcej prawid∏owoÊç utajnienia materia∏u. Art. 21
ust. 5 zdanie drugie ustawy o ochronie informacji niejawnych stanowi jednak, przez u˝ycie wyra˝enia „w przypadku gdy”, ˝e ani osoba podpisujàca dokument i przyznajàca klauzul´ tajnoÊci, ani jej prze∏o˝ony nie majà
prawnego obowiàzku zmiany kwalifikacji, zaj´cia stanowiska lub nawet rozwa˝enia zmiany nieprawid∏owej kwalifikacji materia∏u. Rozwiàzanie takie pozostaje w sprzecznoÊci z obywatelskim prawem dost´pu do informacji
publicznej. Mechanizm ustawowy dzia∏a w ten sposób, ˝e ka˝da informacja wytworzona w organach administracji publicznej mo˝e zostaç – zgodnie z dyskrecjonalnym uznaniem podpisujàcego dokument pod jedynie
teoretycznym warunkiem spe∏niania kryteriów tajemnicy paƒstwowej lub s∏u˝bowej – uznana za niejawnà.
Pewnym rozwiàzaniem mog∏aby byç sàdowa kontrola utajniania informacji. Jak stwierdzi∏ bowiem Naczelny Sàd Administracyjny w orzeczeniu z 21 lutego 2000 r. (sygn. akt II SA 2230/99), „przyznawanie klauzuli tajnoÊci nie jest obj´te ˝adnà procedurà, nie odnosi si´ te˝ do jakichÊ konkretnych podmiotów, a w konsekwencji, z tego tytu∏u, nie mo˝e byç zaskar˝ane jako decyzja lub postanowienie”. W obecnym stanie prawnym nie
jest zatem mo˝liwa sàdowa ocena, czy w konkretnym przypadku rzeczywiÊcie istnia∏y materialne przes∏anki
zakwalifikowania informacji jako niejawnej.
– 1436 –
OTK ZU nr 9/A/2009
K 26/08
poz. 135
2. Rzecznik Praw Obywatelskich w piÊmie z 12 paêdziernika 2009 r. zmodyfikowa∏ wniosek, wnoszàc
o stwierdzenie niezgodnoÊci: 1) art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie informacji niejawnych z art. 2 Konstytucji;
2) art. 21 ust. 5 ustawy o ochronie informacji niejawnych z art. 2, art. 61 ust. 1, art. 31 ust. 3 w zwiàzku z art. 61
ust. 3 Konstytucji.
2.1. Rzecznik Praw Obywatelskich zgodzi∏ si´ ze stanowiskiem Prokuratora Generalnego, ˝e art. 21 ust. 4 ustawy o ochronie informacji niejawnych nie ma wp∏ywu na obywatelskie prawo dost´pu do informacji publicznej
(art. 61 Konstytucji). Nieograniczony dost´p do tych˝e informacji gwarantuje jedynie jawnoÊç, która zostaje wy∏àczona w momencie nadania jakiejkolwiek z klauzul, o których mowa w ustawie o ochronie informacji niejawnych.
Rzecznik Praw Obywatelskich wskaza∏, ˝e w pozosta∏ym zakresie wniosek z 8 sierpnia 2008 r. zachowuje
swà aktualnoÊç.
2.2. Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich norma wynikajàca z art. 21 ust. 5 ustawy o ochronie informacji niejawnych ingeruje w wymaganà w warunkach demokratycznego paƒstwa prawnego (art. 2 Konstytucji)
jawnoÊç ˝ycia publicznego, jak równie˝ stanowi nieproporcjonalne ograniczenie obywatelskiego prawa dost´pu do informacji publicznej oraz narusza jego istot´. Ustawa o ochronie informacji niejawnych nie przewiduje
bowiem ani obowiàzku zg∏oszenia wadliwej kwalifikacji danej informacji (czy to w ramach istniejàcych klauzul
czy nieuprawnionego utajnienia informacji), ani powinnoÊci osoby utajniajàcej dokonania merytorycznej weryfikacji tej informacji. Rzecznik Praw Obywatelskich nie neguje, ˝e wa˝ny interes publiczny i bezpieczeƒstwo
paƒstwa mogà czasem wy∏àczaç swobodne uzyskiwanie pewnych informacji przez wszystkich obywateli, co
wprost przewidziane jest w art. 61 ust. 3 Konstytucji. To w∏aÊnie zabezpieczeniu wskazanych tam wartoÊci ma
s∏u˝yç ca∏oÊç regulacji ustawy o ochronie informacji niejawnych, co jednak nie znaczy, ˝e przewidziany ustawowo zarówno zakres wy∏àczeƒ prawa dost´pu do informacji publicznej, jak i procedura zwiàzana z nadawaniem klauzul tajnoÊci, nie muszà spe∏niaç wymogów proporcjonalnoÊci z art. 31 ust. 3 Konstytucji. W przypadku bowiem konstruowania dopuszczalnego zakresu ograniczeƒ w korzystaniu z prawa przewidzianego w art. 61
ust. 1 dochodzi do wspó∏stosowania przepisów art. 61 ust. 3 oraz 31 ust. 3 Konstytucji.
Zdaniem Rzecznika stan prawny, w którym brak jest jakiejkolwiek regulacji zakazujàcej stwierdzania nieuprawnionego utajnienia informacji publicznej, powoduje nadmierne i nieproporcjonalne ograniczenie dost´pu do informacji publicznej. Ustawodawca winien ustanowiç instytucje umo˝liwiajàce powrót bezprawnie utajnionej informacji do sfery ˝ycia publicznego.
Efektem powy˝szej regulacji jest równie˝ mo˝liwoÊç, ˝e konkretny materia∏ – mimo ˝e nie spe∏nia materialnych przes∏anek wy∏àczenia jej z zasobu informacji publicznych – zostanie utajniony na sta∏e, co oznacza, ˝e
nikt (prócz wàskiego grona uprawnionych odbiorców) nie pozna nigdy jej treÊci. Samo prawdopodobieƒstwo
zaistnienia tego typu sytuacji oznaczaç b´dzie, ˝e ustawodawca dopuÊci∏ mo˝liwoÊç naruszenia istoty prawa
dost´pu do informacji publicznej.
2.3. Ustosunkowujàc si´ do stanowiska Prokuratora Generalnego, Rzecznik Praw Obywatelskich w piÊmie
z 12 paêdziernika 2009 r. wskaza∏ na nast´pujàce argumenty:
2.3.1. Co do art. 21 ust. 4 ustawy o ochronie informacji niejawnych Rzecznik uzna∏, ˝e zarzuty wniosku
wzmacnia stanowisko Prokuratora Generalnego.
2.3.2. Poglàd Prokuratora Generalnego, ˝e odpowiedzialnoÊç za przest´pstwo ujawnienia tajemnicy paƒstwowej lub s∏u˝bowej mo˝e ponieÊç wy∏àcznie osoba, do której obowiàzków nale˝y ochrona tej informacji
przed ujawnieniem osobie nieuprawnionej, odbiega od poglàdu przedstawionego w uchwale Sàdu Najwy˝szego z 26 marca 2009 r., sygn. akt I KZP 35/08, OSNKW z. 5/2009, poz. 33 (takie samo stanowisko przedstawiono równie˝ w wyroku Sàdu Najwy˝szego z dnia 5 listopada 2008 r., sygn. akt V KK 146/08, OSNKW z. 1/2009,
poz. 9). Poglàd o powszechnym charakterze przest´pstwa bezprawnego ujawnienia i wykorzystania tajemnicy paƒstwowej wyra˝ony jest równie˝ w doktrynie.
2.3.3. W obecnym stanie prawnym, na podstawie art. 21 ust. 5 ustawy o ochronie informacji niejawnych,
wskazano bardzo wàski kràg podmiotów mogàcych zweryfikowaç prawid∏owoÊç nadanej klauzuli tajnoÊci.
Mo˝liwe jest, ˝e do weryfikacji wadliwej klauzuli tajnoÊci, przy tak wàskim katalogu podmiotów uzyskujàcych
dost´p do tajnych dokumentów, nigdy nie dojdzie. Co wi´cej, jest te˝ prawdopodobne, ˝e nigdy nie dojdzie
do weryfikacji prawid∏owoÊci klauzul bezpodstawnie zawy˝onych, gdy˝ z wy˝szà klauzulà wià˝à si´ wi´ksze
ograniczenia podmiotowe w zakresie dost´pu do takich materia∏ów. Rzecznik powo∏a∏ tu dodatkowo uchwa∏´
Sàdu Najwy˝szego z 16 lutego 1994 r., sygn. akt I KZP 40/93, OSNKW z. 3-4/1994, poz. 18 oraz zwiàzane z nià
postanowienie TK z 15 czerwca 1993 r., sygn. U 3/93, OTK w 1993 r., cz. II, poz. 23.
– 1437 –
poz. 135
K 26/08
OTK ZU nr 9/A/2009
2.3.4. Rzecznik wyraênie wskaza∏, ˝e w swym wniosku nie podnosi∏ zarzutów w stosunku do samej procedury uzyskiwania dost´pu do informacji, które zosta∏y utajnione, lecz zawar∏ jedynie sugesti´, by ka˝de zakwalifikowanie informacji lub materia∏u jako niejawnych mog∏o podlegaç kontroli sàdowej.
2.3.5. Poglàd Prokuratora Generalnego, ˝e nadanie klauzuli tajnoÊci nie wywo∏uje skutków prawnych dla
konkretnego obywatela i ma praktyczne znaczenie jedynie dla jednostek organizacyjnych oraz organów w∏adzy publicznej, wià˝e si´ z niedostrzeganiem przez Prokuratora „obywatelskiego” aspektu nadawania klauzuli tajnoÊci. Nadanie takiej klauzuli oznacza bowiem automatyczne wyj´cie informacji z zasobu tych, które stanowià informacj´ publicznà.
W warunkach demokratycznego paƒstwa prawnego nie powinno byç tak, ˝e reakcjà osoby przyznajàcej klauzul´ jest mo˝liwoÊç obni˝enia, podwy˝szenia etc. Stwierdzenie takiego faktu, zgodnie z materialnà koncepcjà tajemnicy paƒstwowej, powinno si´ wiàzaç z automatycznym prawnym obowiàzkiem zmiany klauzuli czy jej zniesienia.
2.3.6. Prokurator Generalny wskazuje równie˝, ˝e art. 21 ust. 5 ustawy o ochronie informacji niejawnych nie
obejmuje obowiàzku jej zniesienia. W rozumieniu ustawy o ochronie informacji niejawnych, w poj´ciu „klauzula tajnoÊci” nie mieÊci si´ poj´cie „uchylenie klauzuli tajnoÊci”. Takie stanowisko Prokuratora uwypukla zarzut
Rzecznika dotyczàcy niezgodnoÊci z art. 61 ust. 1 Konstytucji analizowanego przepisu. Odbiorca materia∏u
stwierdza, ˝e zgodnie z obiektywnymi przes∏ankami dana informacja nie kwalifikuje si´ jako niejawna i brak jest
jakichkolwiek Êrodków prawnych, aby klauzul´ takà znieÊç.
2.3.7. Rzecznik Praw Obywatelskich w piÊmie z 12 paêdziernika 2009 r. poinformowa∏ ponadto, ˝e w ostatnich tygodniach Rada Ministrów prowadzi∏a intensywne prace nad przygotowaniem nowej ustawy o ochronie
informacji niejawnych. Przekazany Rzecznikowi Praw Obywatelskich projekt tego aktu normatywnego rozwiàzuje kilka kwestii podniesionych w omawianym wniosku do Trybuna∏u Konstytucyjnego. Projekt przewiduje nowe definicje dotyczàce informacji oznaczonych poszczególnymi klauzulami. Rzecznik propozycj´ takà ocenia
pozytywnie, gdy˝ sugerowane rozwiàzanie, zamiast dotychczasowych ogólnych definicji, wprowadza szczegó∏owe wymagania klasyfikowania utajnianego materia∏u, co jest niezwykle istotne z punktu widzenia prawid∏owoÊci utajniania materia∏ów. Zaproponowanie w samej ustawie szczegó∏owych, materialnych wymogów,
które musi spe∏niç dana informacja, aby mog∏a zostaç utajniona, sprzyja prawid∏owemu ich klasyfikowaniu,
a w konsekwencji równie˝ oddzia∏uje na obywatelskie prawo dost´pu do informacji publicznej.
Rzecznik wskazuje, ˝e przed∏o˝ony projekt ustawy porzàdkuje zasady przyznawania, zmiany i znoszenia
klauzuli tajnoÊci, co ma istotny wp∏yw na obywatelskie prawo dost´pu do informacji publicznej i czyni zadoÊç
niektórym postulatom wniosku Rzecznika. Po pierwsze, osoba, która nadaje klauzul´ tajnoÊci, mo˝e okreÊliç
dat´ lub wydarzenie, po których nastàpi zniesienie lub zmiana klauzuli. Jest to rozwiàzanie racjonalne, które
powoduje, ˝e utajnione dokumenty nie sà wy∏àczone spod zakresu dost´pu do informacji publicznej na zawsze, lecz jedynie na z góry okreÊlony czas. Po drugie, zaproponowano, aby osoba nadajàca klauzul´ lub jej
prze∏o˝ony mogli samodzielnie znieÊç lub zmieniç klauzul´ tajnoÊci, co jest dodatkowo kontrolowane przez
kierownika jednostki organizacyjnej, w której materia∏owi zosta∏a nadana klauzula tajnoÊci. Co niezmiernie
istotne, osoby te sà odpowiedzialne za natychmiastowe podj´cie czynnoÊci niezb´dnych polegajàcych na naniesieniu odpowiednich zmian w oznaczeniu materia∏u i poinformowaniu ewentualnych odbiorców.
Przed∏o˝ony projekt ustawy nie zawiera przepisów analogicznych do tych, które zosta∏y obj´te wnioskiem
Rzecznika Praw Obywatelskich.
Ponadto na podstawie art. 9 projektowanej regulacji mo˝liwe jest sprawniejsze ni˝ dotychczas weryfikowanie wadliwie nadanych klauzul tajnoÊci. W myÊl tego przepisu odbiorca materia∏u w razie stwierdzenia wyraênego zawy˝enia lub zani˝enia klauzuli tajnoÊci mo˝e zwróciç si´ do osoby, która jà nada∏a (lub do jej prze∏o˝onego) z wnioskiem o dokonanie stosownej zmiany. W razie odmowy lub w wypadku braku reakcji podmiotu
odpowiedzialnego odbiorca mo˝e zwróciç si´ do Agencji Bezpieczeƒstwa Wewn´trznego lub S∏u˝by Kontrwywiadu Wojskowego o rozstrzygni´cie sporu, co jest rozwiàzaniem nowym na gruncie regulacji ustawowych dotyczàcych ochrony informacji niejawnych. Rzecznik podniós∏, ˝e nie tylko wyraêne zawy˝enie lub zani˝enie
klauzuli powinno powodowaç mo˝liwoÊç reakcji odbiorcy materia∏u. Jego zdaniem nale˝y postulowaç, aby
równie˝ bezprawne nadanie klauzuli tajnoÊci, a wi´c w konsekwencji naruszenie obywatelskiego prawa dost´pu do informacji publicznych, umo˝liwia∏o wystàpienie odbiorcy materia∏u o jej zmian´, a w razie odmowy powodowa∏o rozstrzygni´cie sporu przez organ zewn´trzny.
Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich opracowywanie nowego projektu ustawy i zaproponowanie przez
Rad´ Ministrów rozwiàzania, w szczególnoÊci unikni´cie powtórzenia cz´Êci zakwestionowanych przez Rzecznika przepisów, wydaje si´ sugerowaç, ˝e obowiàzujàca ustawa nie wype∏nia swojej funkcji. Przewidziane
w analizowanym projekcie aktu normatywnego instytucje nie sà tak niejasne i nie budzà takich wàtpliwoÊci
z punktu widzenia zasad poprawnej legislacji, jak kwestionowane przez Rzecznika przepisy, co – w opinii
Rzecznika – wydaje si´ dodatkowym argumentem na rzecz ich niekonstytucyjnoÊci.
– 1438 –
OTK ZU nr 9/A/2009
K 26/08
poz. 135
3. Prokurator Generalny w piÊmie z 2 marca 2009 r. przedstawi∏ stanowisko, ˝e: 1) art. 21 ust. 3 ustawy
o ochronie informacji niejawnych w zakresie, w jakim przepis ten, wskazujàc osob´ ponoszàcà odpowiedzialnoÊç za przyznanie klauzuli tajnoÊci, nie okreÊla, o jakà odpowiedzialnoÊç chodzi oraz czy zani˝enie lub zawy˝enie klauzuli bàdê bezprawne utajnienie informacji powoduje uruchomienie owej odpowiedzialnoÊci, jest
zgodny z art. 2 Konstytucji; 2) art. 21 ust. 5 ustawy o ochronie informacji niejawnych w zakresie, w jakim przepis ten: a) nie przewiduje obowiàzku zg∏oszenia przez odbiorc´ materia∏u niejawnego faktu zawy˝enia lub zani˝enia klauzuli tajnoÊci, ∏àczàc ten obowiàzek dopiero z faktem wyraênego zawy˝enia lub zani˝enia klauzuli
tajnoÊci, b) pos∏uguje si´ poj´ciem „wyraêne zawy˝enie lub zani˝enie klauzuli tajnoÊci”, c) ogranicza mo˝liwoÊç zg∏oszenia faktu wyraênego zawy˝enia lub zani˝enia klauzuli tajnoÊci tylko do jednej z osób wymienionych w tym przepisie, jest zgodny z art. 2 Konstytucji; 3) art. 21 ust. 5 ustawy o ochronie informacji niejawnych
w zakresie, w jakim przepis ten nie okreÊla prawnego obowiàzku zmiany, przedstawienia stanowiska lub nawet rozwa˝enia zmiany nieprawid∏owo zakwalifikowanego materia∏u, w wypadku zg∏oszenia przez odbiorc´
materia∏u niejawnego faktu wyraênego zawy˝enia lub zani˝enia klauzuli tajnoÊci, jest zgodny z art. 61 ust. 1
Konstytucji.
Prokurator Generalny stwierdzi∏ ponadto, ˝e post´powanie w pozosta∏ym zakresie podlega umorzeniu na
podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643,
ze zm.; dalej: ustawa o TK) ze wzgl´du na niedopuszczalnoÊç wydania orzeczenia.
Prokurator Generalny opar∏ swe stanowisko na nast´pujàcych argumentach:
3.1. Artyku∏ 21 ust. 4 ustawy o ochronie informacji niejawnych nie mo˝e byç przedmiotem kontroli Trybuna∏u Konstytucyjnego, poniewa˝ nie zawiera treÊci normatywnej. Norma zawarta w tym przepisie ma jedynie
charakter abstrakcyjny – okreÊla klas´ zachowaƒ niedopuszczalnych, natomiast nie okreÊla adresata (nie majàc dostatecznej pewnoÊci, mo˝na jedynie domniemywaç, ˝e odnosi si´ ona wy∏àcznie do osób upowa˝nionych do klasyfikowania informacji niejawnych), a tak˝e warunków jej zastosowania. Przepis ten zawiera jedynie upomnienie, ˝e dane normy (nadawanie w∏aÊciwych klauzul tajnoÊci) powinny byç przestrzegane.
3.2. Materialna analiza pozosta∏ych zarzutów Rzecznika musi byç poprzedzona wskazaniem, ˝e zgodnie
z utrwalonym orzecznictwem Trybuna∏u Konstytucyjnego, na treÊç konkretnej normy prawnej sk∏ada si´ nie tylko literalne brzmienie zaskar˝onego przepisu, ale i jego systemowe uwarunkowanie, przyj´te poglàdy doktryny oraz ukszta∏towana w tej materii linia orzecznicza. Trybuna∏ Konstytucyjny wyrazi∏ równie˝ poglàd, ˝e przepis ma takà treÊç, jaka zosta∏a mu nadana w procesie stosowania prawa, zw∏aszcza je˝eli takie rozumienie
przepisu znalaz∏o jednoznaczny i autorytatywny wyraz w orzecznictwie Sàdu Najwy˝szego bàdê Naczelnego
Sàdu Administracyjnego (zob. wyrok z 3 paêdziernika 2000 r., sygn. K 33/99, OTK ZU nr 6/2000, poz. 188,
s. 1002).
Na tle niniejszej sprawy istotne jest okreÊlenie definicji tajemnic: paƒstwowej i s∏u˝bowej na gruncie ustawy o ochronie informacji niejawnych oraz okreÊlenie znaczenia czynnoÊci polegajàcej na nadaniu informacji
niejawnej klauzuli tajnoÊci. Zgodnie z dominujàcym poglàdem doktryny (zob. T. Szewc, Informacje niejawne,
„Przeglàd Prawa Publicznego” nr 1-2/2007, s. 44-45; W. Wróbel, Prawnokarna ochrona tajemnicy paƒstwowej,
Karnego i Nauk Penalnych” z. 1/2000, s. 131-132 oraz komentarz do art. 265 k.k., [w:] Kodeks karny, Cz´Êç
szczególna, Komentarz do art. 117-277 Kodeksu karnego, pod red. A. Zolla, Kraków 1999, s. 974-975), a tak˝e
orzecznictwem Sàdu Najwy˝szego (zob. uchwa∏a Sàdu Najwy˝szego z 16 stycznia 1997 r., sygn. akt I KZP
34/96, OSNKW nr 3-4/1997, poz. 24, podj´ta na gruncie ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ochronie tajemnicy paƒstwowej i s∏u˝bowej, Dz. U. Nr 40, poz. 271; dalej: ustawa o ochronie tajemnicy paƒstwowej i s∏u˝bowej; niemniej w zakresie sposobu definiowania tajemnicy s∏u˝bowej [a w konsekwencji te˝ tajemnicy paƒstwowej], w kontekÊcie obowiàzku jej sklasyfikowania, pozostaje ona aktualna tak˝e na gruncie ustawy o ochronie
informacji niejawnych) na gruncie ustawy o ochronie informacji niejawnych definicje tajemnicy paƒstwowej
i s∏u˝bowej majà charakter materialny, zaÊ odpowiedzialnoÊç za przest´pstwo ujawnienia tajemnicy paƒstwowej lub s∏u˝bowej mo˝e ponieÊç wy∏àcznie osoba, do której obowiàzków nale˝y ochrona tej informacji przed
jej ujawnieniem osobie nieuprawnionej.
Niektórzy autorzy opowiadajà si´ jednak za mieszanym, materialno-formalnym charakterem definicji tajemnicy paƒstwowej i s∏u˝bowej. Reprezentatywne sà tu poglàdy B. Kunickiej-Michalskiej (Nowe przepisy o ochronie tajemnicy paƒstwowej i s∏u˝bowej, „Paƒstwo i Prawo” z. 11/1983, s. 32 oraz komentarz do art. 265 k.k., [w:]
Kodeks karny, Cz´Êç szczególna, Komentarz do artyku∏ów 222-316, pod red. A. Wàska, Warszawa 2005, t. 2,
s. 502-503), których nie mo˝na uznaç za trafne z kilku powodów. Przede wszystkim dlatego, ˝e w ustawie
o ochronie informacji niejawnych definicje tajemnicy paƒstwowej i s∏u˝bowej nie zawierajà elementu formalnego,
– 1439 –
poz. 135
K 26/08
OTK ZU nr 9/A/2009
zaÊ w ˝adnym przepisie tej ustawy, w odró˝nieniu od art. 12 ustawy o ochronie tajemnicy paƒstwowej i s∏u˝bowej, nie zosta∏ ÊciÊle okreÊlony obowiàzek klasyfikowania informacji niejawnych. Ustawa o ochronie informacji
niejawnych nie zawiera te˝ normy analogicznej do art. 5 ust. 1 ustawy o ochronie tajemnicy paƒstwowej i s∏u˝bowej, okreÊlajàcej powszechny obowiàzek zachowania tajemnicy paƒstwowej, zaÊ êród∏em takiego obowiàzku nie
mo˝e byç przepis art. 265 § 1 k.k. Przeciwko powszechnoÊci zakazu ujawniania tajemnicy paƒstwowej wynikajàcego z art. 265 § 1 k.k. przemawiajà nie tylko argumenty o charakterze systemowym, ale przede wszystkim racje
konstytucyjne. Argumenty systemowe to istnienie regulacji szczególnych, ustanawiajàcych ochron´ tajemnicy
paƒstwowej, oraz dobro prawne, którym jest nie informacja jako taka, ale informacja w jakiÊ sposób chroniona
prawem, w szczególnoÊci zaÊ informacja, do której przys∏uguje okreÊlone prawo podmiotowe.
JeÊli chodzi o racje konstytucyjne, to zakaz ujawniania informacji stanowiàcych tajemnic´ paƒstwowà, na∏o˝ony tak˝e na osoby, które nie pe∏nià ˝adnych funkcji publicznych i zapozna∏y si´ z danà informacjà poza
dzia∏alnoÊcià w sferze publicznej, z istoty swojej ogranicza wolnoÊç do nieskr´powanego rozpowszechniania
informacji i domaga si´ usprawiedliwienia w Êwietle kryteriów wymienionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Przyj´cie w takiej sytuacji, ˝e art. 265 § 1 k.k. ustanawia powszechny zakaz ujawniania tajemnicy paƒstwowej,
z uwagi na definicj´ tej tajemnicy przyj´tà w ustawie o ochronie informacji niejawnych, prowadzi do sprzecznoÊci tego zakazu z Konstytucjà. Nie mo˝na bowiem wprowadzaç ograniczenia swobody rozpowszechniania
informacji z powo∏aniem si´ na wa˝ny interes gospodarczy paƒstwa. Tymczasem powszechny zakaz ujawniania tajemnicy paƒstwowej wyinterpretowany z art. 265 § 1 k.k. si∏à rzeczy takich informacji by dotyczy∏.
Ponadto ustawa o ochronie informacji niejawnych nie ma zastosowania powszechnego; jej normy skierowane sà do doÊç wàskiego kr´gu adresatów, nale˝àcych w zasadzie do sektora publicznego. Zakres tych podmiotów okreÊla art. 1 ust. 2 ustawy. Nale˝y stàd wnosiç, ˝e ustawa o ochronie informacji niejawnych zosta∏a
pomyÊlana jako zespó∏ regu∏ okreÊlajàcych sposób post´powania z informacjami, które stanowià tajemnice
paƒstwowe czy s∏u˝bowe w dzia∏alnoÊci tych jednostek i organów.
Z wypowiedzi doktryny (zob. T. Szewc, op.cit., s. 45-46; T. R. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dost´pie do informacji publicznej, Warszawa 2008, s. 186; W. Wróbel, op.cit., s. 136) wynika, ˝e za bezpodstawne sklasyfikowanie informacji niejawnych grozi odpowiedzialnoÊç karna (bezpodstawne zani˝enie lub zniesienie bàdê zaniechanie nadania klauzuli tajnoÊci, o ile dosz∏o do nieuprawnionego ujawnienia informacji
niejawnej) lub odpowiedzialnoÊç „pozakarna”, czyli dyscyplinarna, s∏u˝bowa lub porzàdkowa. OdpowiedzialnoÊç karna za ujawnienie tajemnicy paƒstwowej i s∏u˝bowej zosta∏a okreÊlona w kodeksie karnym, zaÊ odpowiedzialnoÊç „pozakarna” za „przekroczenie uprawnieƒ lub niedope∏nienie obowiàzków” (w tym za obraz´
przepisów prawa) – w ustawach szczególnych zawierajàcych pragmatyki s∏u˝bowe.
W wypadku przekroczenia uprawnieƒ lub niedope∏nienia obowiàzków, funkcjonariuszowi publicznemu, na co
w uzasadnieniu wniosku (k. 6) trafnie wskazuje Rzecznik Praw Obywatelskich, mo˝e tak˝e groziç odpowiedzialnoÊç karna (oprócz odpowiedzialnoÊci „pozakarnej”) za przest´pstwo z art. 231 k.k. Wbrew jednak przekonaniu
Rzecznika, przest´pstwo okreÊlone w art. 231 k.k. w typie podstawowym (§ 1) i kwalifikowanym (§ 2) nie jest przest´pstwem skutkowym. Pope∏nienie przest´pstwa z art. 231 k.k. w obu tych typach nie wymaga bowiem spowodowania efektywnej szkody, a jedynie sprowadzenia realnego niebezpieczeƒstwa jej spowodowania.
3.3. Zgodnie z ustawà o dost´pie do informacji publicznej skarga na decyzj´ o odmowie udzielenia informacji publicznej podj´tà przez organ zobowiàzany do udzielania takiej informacji, ze wzgl´du na wy∏àczenie
jej jawnoÊci w oparciu o przepisy ustawy o ochronie informacji niejawnych (art. 21 w zwiàzku z art. 5 ust. 1
ustawy o dost´pie do informacji publicznej), podlega kontroli sàdu w post´powaniu sàdowoadministracyjnym.
Nadanie klauzuli tajnoÊci nie odbywa si´ w drodze wydania decyzji czy postanowienia. Nie jest tak˝e aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o post´powaniu przed sàdami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Dlatego te˝ samo nadanie danej informacji klauzuli tajnoÊci
nie podlega kontroli sàdu administracyjnego.
Nie oznacza to jednak, ˝e klauzule tajnoÊci, mimo ˝e stwarzajà konkretne sytuacje na niekorzyÊç obywateli, polegajàce na odmowie udost´pnienia informacji publicznej, wymykajà si´ w ogóle spod kontroli sàdu.
Gdyby tak by∏o, cz´Êç dzia∏aƒ administracji publicznej, wp∏ywajàca na sytuacj´ prawnà obywatela, w tym dost´p do informacji publicznej, pozostawa∏aby poza kontrolà sàdów, co jest nie do zaakceptowania, z uwagi na
zasad´ art. 45 ust. 1 Konstytucji.
Na przyk∏ad M. JaÊkowska zadaje pytanie, na jakim etapie mog∏yby podlegaç kontroli czynnoÊci dotyczàce nadania klauzuli tajnoÊci, je˝eli nie jest to mo˝liwe na etapie jej nadania, i odpowiada, ˝e „rozwiàzania trzeba poszukiwaç (...) na etapie indywidualizacji podmiotu czynnoÊci”, co oznacza „mo˝liwoÊç kwestionowania
klauzuli przy okazji kontroli innych aktów b´dàcych nast´pstwem jej nadania. W chwili wi´c, kiedy klauzula b´dzie jednym z elementów podstawy prawnej decyzji, postanowienia lub czynnoÊci faktycznej, b´dzie mog∏a
– 1440 –
OTK ZU nr 9/A/2009
K 26/08
poz. 135
podlegaç kontroli jako element tej podstawy” (M. JaÊkowska, Nadawanie klauzuli tajnoÊci a kontrola Naczelnego Sàdu Administracyjnego, „Przeglàd Sàdowy” nr 10/2001, s. 29).
Zgodna z tymi poglàdami jest linia orzecznicza sàdów (por. postanowienie NSA z 8 grudnia 2000 r., sygn.
akt II SA 1568/00, Lex nr 53372 oraz wyrok SN z 1 czerwca 2000 r., sygn. akt III RN 64/00, OSNP nr 6/2001,
poz. 183). Nale˝y te˝ dodaç, co umkn´∏o Rzecznikowi, ˝e na skutek rewizji nadzwyczajnej Prezesa Naczelnego Sàdu Administracyjnego, powo∏any wyrok Sàdu Najwy˝szego z 1 czerwca 2000 r., sygn. akt III RN 64/00,
uchyli∏ wyrok NSA z 21 lutego 2000 r., sygn. akt II SA 2230/99, a sprawa zosta∏a przekazana Naczelnemu Sàdowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania i – po ponownym jej rozpoznaniu – Naczelny Sàd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 28 marca 2001 r., sygn. akt II SA 2838/00 (niepubl.), zaskar˝onà odmow´ udzielenia informacji publicznej uchyli∏.
Pytanie o zakres kontroli sàdu administracyjnego decyzji o odmowie udost´pnienia informacji publicznej
z powodu oznaczenia tej informacji jednà z klauzul niejawnoÊci jest w istocie pytaniem o zakres kontroli sprawowanej przez sàd administracyjny w wyniku wniesienia skargi. W tej sprawie Naczelny Sàd Administracyjny
wypowiedzia∏ si´ w uchwale z 8 stycznia 2007 r., sygn. akt I FPS 1/06 (OSP nr 2/2008, poz. 19) oraz w wyroku sk∏adu siedmiu s´dziów NSA z 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05 (ONSAiWSA nr 2/2006, poz. 39).
Podsumowujàc, ocena zgodnoÊci z prawem materialnym decyzji o odmowie udost´pnienia informacji publicznej z powodu oznaczenia tej informacji jednà z klauzul niejawnoÊci, o których mowa w ustawie o ochronie informacji niejawnych, nie jest mo˝liwa bez zbadania prawnych przes∏anek oznaczenia tej informacji klauzulà niejawnoÊci. W przeciwnym razie sàdowa kontrola tego rodzaju decyzji by∏aby iluzoryczna.
3.4. W Êwietle powy˝szego Prokurator Generalny przedstawi∏ nast´pujàce stanowisko:
3.4.1. W zakresie art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie informacji niejawnych.
Wbrew ocenie Rzecznika, celem wprowadzenia tego przepisu by∏o nie ukszta∏towanie pe∏nego re˝imu odpowiedzialnoÊci osób, w których gestii le˝y nadanie klauzuli tajnoÊci, lecz jedynie wskazanie, które osoby sà
wy∏àcznie odpowiedzialne za przyznanie klauzuli tajnoÊci i z tego te˝ tytu∏u upowa˝nione do decydowania (wyra˝enia zgody) o zmianie lub zniesieniu tej klauzuli. Taki zapis wynika z potrzeby zindywidualizowania odpowiedzialnoÊci karnej czy „pozakarnej” (dyscyplinarnej, s∏u˝bowej lub porzàdkowej). OdpowiedzialnoÊç z tytu∏u nadania, zmiany lub zniesienia klauzuli tajnoÊci zosta∏a natomiast ukszta∏towana w sposób wyczerpujàcy
w kodeksie karnym oraz w ustawach szczególnych zawierajàcych pragmatyki s∏u˝bowe.
3.4.2. W zakresie art. 21 ust. 5 ustawy o ochronie informacji niejawnych.
W art. 21 ust. 1-4 i art. 21 ust. 5 zdanie drugie ustawy o ochronie informacji niejawnych jest mowa o nadaniu klauzuli tajnoÊci, jej zani˝eniu, zawy˝eniu oraz zmianie i znoszeniu. Przepisy te odnoszà si´ do osób upowa˝nionych do podpisania dokumentu lub oznaczenia innego ni˝ dokument materia∏u (osób przyznajàcych
klauzule tajnoÊci) oraz prze∏o˝onych tych osób, kszta∏tujàc treÊç ich obowiàzków w tym zakresie.
TreÊç art. 21 ust. 5 zdanie pierwsze i trzecie ustawy o ochronie informacji niejawnych wy∏àcznie wskazuje
na to, ˝e nierespektowanie obowiàzku zg∏oszenia faktu wyraênego zawy˝enia lub zani˝enia klauzuli tajnoÊci
b´dzie rodzi∏o odpowiedzialnoÊç „pozakarnà” (dyscyplinarnà, s∏u˝bowà lub porzàdkowà) odbiorców materia∏u niejawnego, wynikajàcà ze stosunku prawnego ∏àczàcego te osoby z jednostkà organizacyjnà zobowiàzanà do przestrzegania ustawy o ochronie informacji niejawnych. Stàd te˝ pos∏u˝enie si´ przez ustawodawc´,
w odniesieniu do zawy˝enia lub zani˝enia klauzuli tajnoÊci, przymiotnikiem „wyraêne”, wskazujàcym wszak, ˝e
owo „zawy˝enie” lub „zani˝enie” ∏atwo zauwa˝yç i ∏atwo jednoznacznie zrozumieç (∏atwo udowodniç niedope∏nienie obowiàzku). Przymiotnik „wyraêny” odwo∏uje si´ bowiem do przes∏anek obiektywnych (niezale˝nych
od woli odbiorcy materia∏u niejawnego) i od istnienia dopiero takich przes∏anek ustawodawca uzale˝nia zg∏oszenie („obiektywnie rozpoznawalnego”) faktu zawy˝enia lub zani˝enia klauzuli tajnoÊci.
JeÊli klauzula tajnoÊci nie wywo∏uje skutków prawnych dla konkretnego obywatela, wówczas ma znaczenie jedynie dla jednostek organizacyjnych oraz organów w∏adzy publicznej, poniewa˝ jedynie w tych podmiotach informacje obj´te tà klauzulà sà wytwarzane, przetwarzane i przechowywane oraz pomi´dzy tylko
tymi podmiotami przekazywane. Ponadto przekazanie informacji niejawnej mo˝e nastàpiç tylko wówczas,
gdy zapotrzebowanie na nià zg∏osi podmiot upowa˝niony do jej uzyskania i w warunkach, o których mowa
w art. 3 ustawy o ochronie informacji niejawnych. To znaczy, ˝e informacja niejawna przez d∏ugie lata mo˝e
pozostawaç u jej dysponenta (podmiotu, który jà wytworzy∏ i sklasyfikowa∏) bez szansy na weryfikacj´ prawid∏owoÊci nadanej jej klauzuli tajnoÊci. Trzeba do tego dodaç, ˝e ustawa o ochronie informacji niejawnych,
choç jako podmiot odpowiedzialny za przestrzeganie przepisów o ochronie informacji niejawnych wskazuje
pe∏nomocnika do spraw ochrony informacji niejawnych (art. 18 ust. 2 ustawy o ochronie informacji niejawnych), to jednoczeÊnie nie nak∏ada na dysponentów informacji niejawnych wyraênego obowiàzku weryfikacji
klauzul tajnoÊci.
– 1441 –
poz. 135
K 26/08
OTK ZU nr 9/A/2009
Z opisanych powodów mo˝e si´ okazaç, ˝e wbrew wynikom kontroli przestrzegania przepisów o ochronie
informacji niejawnych przeprowadzonej przez ustanowionego w tym celu pe∏nomocnika (obowiàzek takiej
kontroli wynika z art. 18 ust. 4 pkt 3 ustawy o ochronie informacji niejawnych), klauzulà tajnoÊci pozostanie obj´ta informacja, która nie jest ju˝ chroniona w trybie ustawy o ochronie informacji niejawnych, bo albo usuni´to jà z wykazu takich informacji, albo up∏ynà∏ okres jej ochrony. Dotyczy to tak˝e sytuacji, gdy dana informacja niejawna od pewnego czasu jest chroniona bardziej lub mniej (np. w wyniku nowelizacji ustawy o ochronie
informacji niejawnych przesuni´to jà z wykazu informacji stanowiàcych tajemnic´ paƒstwowà do wykazu informacji stanowiàcych tajemnic´ s∏u˝bowà, bàdê na odwrót). Tote˝, jak nale˝y domniemywaç, g∏ównie dla takich
w∏aÊnie sytuacji skonstruowano instytucj´ zg∏oszenia faktu wyraênego zawy˝enia lub zani˝enia klauzuli tajnoÊci, poniewa˝ stanowi ona dodatkowe zabezpieczenie realizacji celu okreÊlonego w ustawie o ochronie informacji niejawnych, jakim jest ochrona dostosowana do w∏aÊciwie sklasyfikowanej informacji niejawnej, to jest
sklasyfikowanej zgodnie z materialnà definicjà tajemnicy paƒstwowej i s∏u˝bowej.
Porównanie normy z art. 21 ust. 2 i art. 21 ust. 4 ustawy o ochronie informacji niejawnych wskazuje te˝ na
to, ˝e zg∏oszenie wyraênego zawy˝enia lub zani˝enia klauzuli tajnoÊci wy∏àcznie podmiotowi uprawnionemu
do jej postulowanej w zg∏oszeniu zmiany jest tak˝e obowiàzkiem odbiorcy materia∏u niejawnego. Zatem
i w tym zakresie przepis art. 21 ust. 5 ustawy o ochronie informacji niejawnych nie narusza zasad poprawnej
legislacji.
Nie jest te˝ trafny zarzut wnioskodawcy naruszenia przez przepis art. 21 ust. 5 ustawy o ochronie informacji niejawnych wzorca kontroli z art. 61 ust. 1 Konstytucji.
Przede wszystkim ∏àczenie braku obowiàzku zmiany klauzuli tajnoÊci w nast´pstwie zg∏oszenia faktu wyraênego jej zawy˝enia lub zani˝enia z obywatelskim prawem dost´pu do informacji publicznej zdaje si´ wynikaç z niezrozumienia znaczenia normy wyra˝onej w art. 21 ust. 5 zdanie drugie ustawy o ochronie informacji
niejawnych. Norma okreÊlona w tym przepisie nie dotyczy bowiem nadania, czy te˝ zniesienia klauzuli tajnoÊci, lecz sytuacji, w której odbiorca informacji niejawnej zg∏asza fakt wyraênego zawy˝enia lub zani˝enia tej
klauzuli. Reakcjà osoby przyznajàcej klauzul´ tajnoÊci albo jej prze∏o˝onego na tego rodzaju zg∏oszenie mo˝e byç jedynie obni˝enie, podwy˝szenie bàdê utrzymanie dotychczasowej klauzuli tajnoÊci, co nie ma jednak
znaczenia w kontekÊcie dost´pu do informacji publicznej.
Uchylenie b∏´dnie nadanej klauzuli tajnoÊci (ale te˝ podwy˝szenie lub obni˝enie tej klauzuli) b´dzie mog∏o
nastàpiç przede wszystkim na skutek dzia∏aƒ podejmowanych przez pe∏nomocnika do spraw ochrony informacji niejawnych, powo∏ywanego w ka˝dej jednostce organizacyjnej, w której informacje niejawne sà wytwarzane, przetwarzane, przekazywane lub przechowywane. Pe∏nomocnik ochrony odpowiada bowiem za zapewnienie przestrzegania przepisów o ochronie informacji niejawnych i z tego tytu∏u mo˝e przeprowadzaç kontrole
ochrony informacji niejawnych oraz przestrzegania przepisów o ochronie tych informacji (art. 18 ust. 2 i ust. 4
pkt 3 ustawy o ochronie informacji niejawnych).
3.4.3. Pomimo niedopuszczalnoÊci rozpatrzenia przez Trybuna∏ Konstytucyjny zarzutów wnioskodawcy wobec art. 21 ust. 4 ustawy o ochronie informacji niejawnych, na marginesie nale˝y podnieÊç, ˝e nietrafnoÊç
wi´kszoÊci z tych zarzutów wynika zarówno z przedstawionych poglàdów doktryny, orzecznictwa sàdów, jak
i powy˝szych rozwa˝aƒ na tle art. 21 ust. 3 i 5 ustawy o ochronie informacji niejawnych.
Artyku∏ 21 ust. 4 ustawy o dost´pie do informacji niejawnych przez okreÊlenie, ˝e zawy˝anie lub zani˝anie
klauzuli tajnoÊci jest niedopuszczalne, wskazuje czytelnie, i˝ obowiàzkiem osoby przyznajàcej informacji niejawnej klauzul´ tajnoÊci jest sklasyfikowanie tej informacji zgodnie z jej „zawartoÊcià merytorycznà”, zatem baczàc, aby ani nie zawy˝yç, ani nie zani˝yç klauzuli tajnoÊci. Pos∏ugujàc si´ zaÊ wyk∏adnià j´zykowà, nale˝y
stwierdziç, ˝e zawy˝onej lub zani˝onej klauzuli nie mo˝na znieÊç. Zawy˝onà klauzul´ mo˝na jedynie obni˝yç,
a zani˝onà – podwy˝szyç. ZnieÊç mo˝na wy∏àcznie okreÊlonà klauzul´ tajnoÊci (art. 21 ust. 2 ustawy o ochronie informacji niejawnych). Art. 21 ust. 4 ustawy o dost´pie do informacji niejawnych nie dotyczy wi´c w ogóle kwestii znoszenia klauzuli tajnoÊci. Niemniej wprowadzenie nawet do przepisu art. 21 ust. 4 ustawy o ochronie informacji niejawnych obowiàzku obni˝enia zawy˝onej klauzuli tajnoÊci nie ma znaczenia w kontekÊcie
dost´pu obywatela do informacji publicznej, skoro nieograniczony dost´p do takiej informacji otwiera obywatelowi wy∏àcznie jawnoÊç tej˝e informacji.
4. Sejm, w piÊmie swego Marsza∏ka z 4 marca 2009 r., wniós∏ o stwierdzenie, ˝e: 1) art. 21 ust. 3 ustawy
o ochronie informacji niejawnych jest zgodny z art. 2 Konstytucji; 2) art. 21 ust. 4 ustawy o ochronie informacji niejawnych jest zgodny z art. 2 i z art. 61 ust. 3 Konstytucji i nie jest niezgodny z art. 61 ust. 1, 2 i 4 Konstytucji; 3) art. 21 ust. 5 ustawy o ochronie informacji niejawnych jest zgodny z art. 2 i z art. 61 ust. 3 Konstytucji
i nie jest niezgodny z art. 61 ust. 1, 2 i 4 Konstytucji.
– 1442 –
OTK ZU nr 9/A/2009
K 26/08
poz. 135
4.1. Sejm, odnoszàc si´ do postawionych przez Rzecznika zarzutów, na wst´pie zaznaczy∏, ˝e choç przepisy ustawy o ochronie informacji niejawnych kwestionowane sà z punktu widzenia dwóch konstytucyjnych
wzorców kontroli, a wi´c odpowiednio art. 2 oraz ca∏ego art. 61 Konstytucji, to w uzasadnieniu wnioskodawca
odnosi si´ ju˝ tylko do niezgodnoÊci przepisów kwestionowanej ustawy z art. 61 ust. 1 Konstytucji, nawiàzujàc tak˝e w kilku miejscach do treÊci ust. 3 tego przepisu. W tej sytuacji wnioskowi mo˝na postawiç zarzut braku wymaganego (art. 32 ust. 1 pkt 4 ustawy o TK) uzasadnienia postawionych zarzutów.
4.2. Sejm opar∏ swe stanowisko na nast´pujàcych argumentach:
4.2.1. Artyku∏ 21 ust. 3 ustawy o ochronie informacji niejawnych wyra˝a generalnà zasad´ odpowiedzialnoÊci zwiàzanej z prawid∏owym klasyfikowaniem informacji niejawnych przez ka˝dà osob´ upowa˝nionà do podpisania dokumentu lub oznaczenia innego ni˝ dokument materia∏u. Jest zatem regulacjà o charakterze uniwersalnym, która w istotny sposób dope∏nia zakres obowiàzków s∏u˝bowych osób, które na podstawie przepisów
szczególnych posiadajà uprawnienia do podpisywania okreÊlonych dokumentów. Deklarowana w tym przypadku odpowiedzialnoÊç tych osób oznaczaç ma takie ukszta∏towanie zakresu ich obowiàzków, które
uwzgl´dniaç b´dzie prawid∏owe wykonywanie przez nie dyspozycji ustawodawcy przewidujàcego przyznawanie klauzul tajnoÊci konkretnym informacjom, zgodnie z materialnymi wymogami wynikajàcymi z ustawy. Istotà tej regulacji nie jest zatem, wbrew stanowisku Rzecznika, precyzyjne okreÊlenie wszystkich przypadków,
w jakich realizowaç si´ ma odpowiedzialnoÊç za klasyfikowanie informacji niejawnych, w tym m.in. Êcis∏e determinowanie rodzaju tej odpowiedzialnoÊci bàdê jej przes∏anek. Rozwiàzania te stanowià bowiem materi´ uregulowaƒ szczególnych odnoszàcych si´ do odpowiedniej kategorii funkcjonariuszy oraz innych osób zaliczajàcych si´ do kategorii okreÊlonej w art. 21 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych. Pozostajàc
wy∏àcznie na gruncie przywo∏anej tu ustawy, mo˝na te˝ z ∏atwoÊcià dostrzec konsekwencj´. Przepisy tej ustawy nie determinujà zasad odpowiedzialnoÊci zwiàzanej z przyznawaniem klauzul tajnoÊci. Âwiadczy o tym
m.in. cytowany we wniosku art. 54 ust. 1 pkt 5, w którym wyraênie dopuszcza si´ mo˝liwoÊç zastosowania ró˝nych re˝imów odpowiedzialnoÊci za naruszenie przepisów o ochronie informacji niejawnych. Nawiàzujàc
w tym przepisie do odpowiedzialnoÊci karnej, dyscyplinarnej lub s∏u˝bowej, ustawodawca Êwiadomie nie przesàdza jednak o tym, jaki rodzaj odpowiedzialnoÊci ponosiç majà konkretne osoby w ramach swojej pracy lub
s∏u˝by, z którymi ∏àczy si´ dost´p do informacji niejawnych. Nie mo˝na wi´c takiego rozstrzygni´cia uznawaç
kategorycznie za cel uregulowaƒ zawartych w przytoczonych przepisach ustawy o ochronie informacji niejawnych, a w Êlad za tym podnosiç zarzutu rzekomej niekompletnoÊci.
Wyra˝ajàc poglàd o niespójnoÊci oraz oczywistym „braku kompletnoÊci normy art. 21 ust. 3”, Rzecznik
zdaje si´ tak˝e nie dostrzegaç koniecznoÊci (na co zresztà wielokrotnie zwraca∏ uwag´ Trybuna∏ Konstytucyjny) rekonstruowania norm prawnych na podstawie kilku przepisów. Obok podstawowych typów przepisów,
przewidujàcych nakazy (zakazy), udzielajàcych upowa˝nieƒ do dokonania czynnoÊci ustanawiajàcych czy aktualizujàcych uprzednio ustanowione czyjeÊ obowiàzki, spotyka si´ przepisy, które nie majà samodzielnego
znaczenia, lecz w ró˝ny sposób uzupe∏niajà, modyfikujà czy ograniczajà treÊç norm formu∏owanych w ogólnym zarysie w przepisach podstawowych o charakterze zr´bowym. Istniejà tak˝e przepisy, które wprawdzie
nie ustanawiajà kompletnych norm prawnych, lecz które majà znaczenie normatywne, stanowiàc element normy, której zràb zawarty jest w innym akcie prawnym. Art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie informacji niejawnych
by∏by w takiej sytuacji istotnym elementem normy, którà nale˝y ka˝dorazowo rekonstruowaç tak˝e na podstawie dodatkowych przepisów szczególnych.
JednoczeÊnie naruszenie przepisów o ochronie informacji niejawnych mo˝e w niektórych przypadkach
prowadziç do ponoszenia odpowiedzialnoÊci karnej. W zale˝noÊci od okolicznoÊci sprawy dzia∏alnoÊç osoby
upowa˝nionej do klasyfikowania informacji niejawnych mo˝e podlegaç penalizacji chocia˝by na podstawie art. 231
bàdê art. 265 k.k. Z tych przyczyn zarzut o naruszeniu przez art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie informacji niejawnych art. 2 Konstytucji, z uwagi na brak pe∏nej regulacji ewentualnej odpowiedzialnoÊci osób tam wskazanych
– trafia w pró˝ni´.
4.2.2. Zarzuty wnioskodawcy odnoszàce si´ do art. 21 ust. 4 ustawy o ochronie informacji niejawnych powiàzane sà ÊciÊle z argumentacjà wskazujàcà na niekonstytucyjnoÊç art. 21 ust. 3 tej ustawy.
Ustawodawcy, dzia∏ajàcemu zgodnie z zasadà prawid∏owej legislacji, przys∏uguje mo˝liwoÊç takiego
kszta∏towania rozwiàzaƒ legislacyjnych, które w niektórych przypadkach pozbawione b´dà elementu sankcji.
W systemie prawa respektujàcym zasady demokratycznego paƒstwa prawnego mo˝liwe jest zatem funkcjonowanie norm, które nie zawsze konstruowane b´dà wy∏àcznie na podstawie tzw. trójcz∏onowej koncepcji normy prawnej. PoÊród licznych koncepcji budowy normy prawnej szczególnà akceptacj´ i potwierdzenie w doktrynie zyska∏a natomiast teoria tzw. norm sprz´˝onych, opierajàca si´ na uznaniu dwóch kategorii norm
– sankcjonowanych i sankcjonujàcych. Przywo∏ane tutaj koncepcje wypracowane przez teoretyków prawa
– 1443 –
poz. 135
K 26/08
OTK ZU nr 9/A/2009
znalaz∏y potwierdzenie i zastosowanie nie tylko w orzecznictwie sàdów powszechnych, ale i w wypowiedziach
Trybuna∏u Konstytucyjnego.
4.2.3. Je˝eli chodzi o zarzuty wobec art. 21 ust. 5 ustawy o ochronie informacji niejawnych, wnioskodawca pomija tu istot´ kwestionowanej regulacji, co prowadzi do nieprawid∏owej interpretacji. Celem analizowanego uregulowania nie by∏o stworzenie mechanizmu automatycznej weryfikacji wszystkich nadanych klauzul tajnoÊci, na podstawie ewentualnej kontroli sprawowanej przez odbiorc´ materia∏u. Trudno wi´c dopatrywaç si´
w treÊci kwestionowanego przepisu elementów post´powania o charakterze dwuinstancyjnym, którego uruchomienie by∏oby uzale˝nione od zg∏oszenia przez odbiorc´ materia∏u jakichkolwiek wàtpliwoÊci dotyczàcych
sposobu przyznania klauzuli tajnoÊci okreÊlonym informacjom. Opierajàc si´ na takim za∏o˝eniu oraz traktujàc
osob´ odbiorcy materia∏u jako „osob´ trzecià, a wi´c w za∏o˝eniu ustawodawcy bardziej obiektywnà”, trudno
dostrzec nierozerwalny zwiàzek, w jakim pozostaje kwestionowany art. 21 ust. 5 ustawy o ochronie informacji
niejawnych z poprzedzajàcymi go ust. 3 i 4. Wprowadzajàc bowiem odpowiedzialnoÊç za przyznawanie klauzul oraz zakaz ich zawy˝ania lub zani˝ania, ustawodawca przewidywa∏ jednoczeÊnie obowiàzek stosowania
postanowieƒ ustawy zarówno przez osoby nadajàce odpowiednie klauzule, jak i przez ich prze∏o˝onych.
Celem regulacji zawartej w art. 21 ust. 5 ustawy o ochronie informacji niejawnych, odczytywanej w bezpoÊrednim zwiàzku z poprzedzajàcymi jà ust. 3 i 4, by∏o wprowadzenie dodatkowego instrumentu pozwalajàcego na ewentualnà modyfikacj´ tych rozstrzygni´ç zwiàzanych z nadawaniem klauzul tajnoÊci, które w sposób
jednoznaczny i ∏atwo zauwa˝alny obarczone by∏y istotnymi wadami. Z tego te˝ wzgl´du ustawodawca pos∏u˝y∏ si´ w tym zakresie sformu∏owaniem „wyraêne zawy˝enie lub zani˝enie”, pozostawiajàc odpowiedni margines oceny sytuacji zarówno odbiorcy materia∏u, który mo˝e zg∏osiç swoje wàtpliwoÊci, jak i osobie nadajàcej
klauzul´ lub jej prze∏o˝onemu, mogàcym tych wàtpliwoÊci nie podzieliç.
Powy˝sze stanowisko odnosi si´ równie˝ do tych wàtpliwoÊci Rzecznika, które dotyczà zastosowanego
w art. 21 ust. 5 ustawy o ochronie informacji niejawnych ∏àcznika „albo”. Tak˝e w tym przypadku wnioskodawca opiera swojà tez´ na przyj´tych przez siebie, lecz nies∏usznych celach, jakie wskazany przepis mia∏by realizowaç.
4.2.4. Nie ma tak˝e podstaw kategoryczne stanowisko wnioskodawcy, ˝e niekonstytucyjnoÊç kwestionowanego art. 21 ust. 4 ustawy o ochronie informacji niejawnych wià˝e si´ z brakiem okreÊlenia w tym przepisie
„prawnego obowiàzku zmiany” b∏´dnie przyznanych klauzul. Podobny zarzut sformu∏owany jest tak˝e w odniesieniu do art. 21 ust. 5 ustawy o ochronie informacji niejawnych, którego „niepe∏ny” charakter wynikaç ma
z braku wprowadzenia ewentualnej zewn´trznej kontroli, mogàcej weryfikowaç dzia∏ania osób realizujàcych
postanowienia ustawy.
Kwestionowane art. 21 ust. 4 i 5 ustawy o ochronie informacji niejawnych sà istotnymi elementami ustawowego mechanizmu s∏u˝àcego ochronie informacji, których ujawnienie mog∏oby spowodowaç istotne zagro˝enie m.in. podstawowych interesów paƒstwa dotyczàcych porzàdku publicznego, obronnoÊci, bezpieczeƒstwa
bàdê te˝ nara˝aç na szkod´ interes publiczny lub prawnie chroniony interes obywateli albo jednostki. Istotà
ustawy o ochronie informacji niejawnych jest nie tylko wy∏àczenie pewnych informacji ze sfery powszechnie
dost´pnej, ale jednoczeÊnie stworzenie okreÊlonych barier pos∏ugiwania si´ takimi informacjami. Mo˝na tu
wskazaç przyk∏adowo art. 3 ustawy o ochronie informacji niejawnych, zgodnie z którym dost´p do informacji
niejawnych mogà mieç wy∏àcznie osoby dajàce r´kojmi´ zachowania tajemnicy i tylko w zakresie niezb´dnym
do wykonywania przez nià pracy lub pe∏nienia s∏u˝by na zajmowanym stanowisku albo innej zleconej pracy.
Nawiàzuje do tego chocia˝by art. 27 ust. 1 ustawy, uzale˝niajàcy dopuszczenie do pracy lub pe∏nienia s∏u˝by
na stanowisku, z którym mo˝e ∏àczyç si´ dost´p do informacji niejawnych, od uprzedniego przeprowadzenia
post´powania sprawdzajàcego oraz przeszkolenia danej osoby w zakresie ochrony takich informacji. Nie ulega wàtpliwoÊci, ˝e regulacje zawarte w art. 21 ustawy o ochronie informacji niejawnych majà stanowiç dodatkowe zabezpieczenie takiego pos∏ugiwania si´ uprawnieniami wynikajàcymi z ustawy, które b´dzie s∏u˝y∏o jej
w∏aÊciwemu zastosowaniu.
Zarzuty Rzecznika wobec art. 21 ust. 4, jak i ust. 5 ustawy o ochronie informacji niejawnych, opierajà si´
na przekonaniu o braku dostatecznych ustawowych mechanizmów, które mog∏yby niwelowaç nieprawid∏owe
dzia∏ania osób realizujàcych postanowienia omawianej ustawy. W rezultacie trudna do weryfikacji teza o „zupe∏nej dowolnoÊci po stronie administracji publicznej w utajnianiu materia∏ów” oraz wy∏àcznie „teoretycznym
warunku spe∏niania kryteriów tajemnicy paƒstwowej lub s∏u˝bowej” staje si´ g∏ównym argumentem.
Tak sformu∏owana argumentacja nie uwzgl´dnia istotnej relacji, jaka ju˝ na poziomie konstytucyjnym zachodzi mi´dzy art. 61 ust. 1 Konstytucji, wyra˝ajàcym ogólnie obywatelskie prawo dost´pu do informacji
o dzia∏alnoÊci organów w∏adzy publicznej, a ust. 3 tego artyku∏u, który wyraênie dopuszcza mo˝liwoÊç ograniczenia tego prawa w ustawie, podajàc przy tym materialne kryteria, jakie nale˝y w tym zakresie spe∏niç. Wskazujàc na rzekomà „niepe∏noÊç” obowiàzujàcych przepisów ustawy o ochronie informacji niejawnych, wniosko-
– 1444 –
OTK ZU nr 9/A/2009
K 26/08
poz. 135
dawca nie podejmuje si´ oceny tych regulacji w kontekÊcie konstytucyjnie dopuszczalnych ograniczeƒ prawa
dost´pu do informacji publicznej, ale pos∏uguje si´ nieadekwatnym w tym wypadku wzorcem kontroli w postaci art. 61 ust. 1 Konstytucji.
Rzecznik formu∏uje zarzuty, które abstrahujà od zasad odpowiedzialnoÊci za naruszenie ochrony oraz zakazów, które zosta∏y w tych przepisach jednoznacznie wyra˝one. Umo˝liwia to z kolei pos∏ugiwanie si´ sformu∏owaniami, zgodnie z którymi ka˝da informacja wytworzona w organach administracji publicznej mo˝e zostaç uznana za niejawnà zgodnie z „dyskrecjonalnym uznaniem podpisujàcego dokument”, a nast´pnie
funkcjonowaç w obrocie prawnym wy∏àcznie z uwagi na „wol´ osoby podpisujàcej dokument albo jej prze∏o˝onego”. Gdyby w istocie tego rodzaju sytuacja mia∏a miejsce, nale˝a∏oby uznaç, ˝e osoby uprawnione do klasyfikowania informacji niejawnych dzia∏ajà w ca∏kowitej pró˝ni prawnej, nie zaÊ na podstawie kryteriów wskazanych w ustawie, ponoszàc przy tym odpowiedzialnoÊç za przyznawanie klauzul.
Zarzuty wnioskodawcy wobec zwrotu „zawy˝anie klauzuli tajnoÊci”, zawartego w art. 21 ust. 4 ustawy
o ochronie informacji niejawnych, majà charakter pozorny. Dzia∏alnoÊcià niezgodnà z ustawà o ochronie informacji niejawnych b´dzie ka˝dy przypadek nadania klauzul dokumentom (lub innym materia∏om), zawierajàcym informacje nieodpowiadajàce materialnym kryteriom ich zakwalifikowania jako jeden z rodzajów tajemnicy. Skoro niedopuszczalne jest podwy˝szanie klauzuli, a wi´c np. klasyfikowanie informacji jako „ÊciÊle tajne”,
podczas gdy powinny otrzymaç klauzul´ „tajne”, to w równym stopniu dzia∏aniem niedopuszczalnym na gruncie ustawy b´dzie nadawanie klauzuli tajnoÊci takim dokumentom lub materia∏om, które w ogóle nie powinny
byç chronione. W obu przypadkach mamy bowiem do czynienia z „przyznaniem klauzuli tajnoÊci”, za które
zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie informacji niejawnych, odpowiedzialnoÊç ponosiç b´dzie zawsze
osoba, która jest upowa˝niona do podpisania dokumentu lub oznaczenia innego ni˝ dokument materia∏u.
5. W dniu 14 paêdziernika 2009 r. do Trybuna∏u Konstytucyjnego wp∏ynà∏ wniosek umocowanego przedstawiciela Sejmu o odroczenie terminu rozprawy, uzasadniony koniecznoÊcià przygotowania stanowiska
w sprawie zmodyfikowanego 12 paêdziernika 2009 r. wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich.
II
Po otwarciu 15 paêdziernika 2009 r. rozprawy przewodniczàcy sk∏adu orzekajàcego zwróci∏ si´ do uczestników post´powania o ustosunkowanie si´ do wniosku Sejmu o odroczenie rozprawy. Przedstawiciel Rzecznika Praw Obywatelskich i Prokuratora Generalnego pozostawili wniosek do uznania Trybuna∏u Konstytucyjnego, przy czym przedstawiciel Prokuratora Generalnego zaznaczy∏, ˝e w istocie modyfikacja wniosku przez
Rzecznika Praw Obywatelskich polega na dodaniu jako wzorca kontroli art. 31 ust. 3 Konstytucji, który jest ÊciÊle zwiàzany z postawionym wczeÊniej przez wnioskodawc´ zarzutem naruszenia art. 61 Konstytucji.
Trybuna∏ Konstytucyjny postanowi∏ nie uwzgl´dniç wniosku Sejmu o odroczenie rozprawy, wskazujàc, ˝e
modyfikacja wniosku w istocie dotyczy tylko wzorca kontroli konstytucyjnoÊci, i to wzorca w postaci art. 31 ust. 3
Konstytucji, który – co podkreÊli∏ zarówno sam wnioskodawca, jak i Prokurator Generalny – pozostaje w zwiàzku z powo∏anym we wniosku z 8 sierpnia 2008 r. art. 61 ust. 3 Konstytucji.
Przedstawiciel Rzecznika Praw Obywatelskich wyjaÊni∏, ˝e po modyfikacji dokonanej w piÊmie z 12 paêdziernika 2009 r. przedmiotem wniosku Rzecznika jest tylko art. 21 ust. 3 i 5 ustawy o ochronie informacji niejawnych.
Zaznaczy∏ przy tym, ˝e celem Rzecznika by∏o wywo∏anie dyskursu dotyczàcego problematyki zakresu dost´pu
do informacji publicznej, a jednym z powodów wystàpienia z wnioskiem do Trybuna∏u Konstytucyjnego by∏a
sprawa odmowy udost´pnienia Rzecznikowi tzw. raportu Julii Pitery. Co do poszczególnych zarzutów przedstawiciel Rzecznika podtrzyma∏ argumenty przytoczone we wniosku i w jego modyfikacji.
Przedstawiciel Prokuratora Generalnego podtrzyma∏ stanowisko pisemne. PodkreÊli∏ przy tym, ˝e trudno
dokonaç rekonstrukcji norm postulowanych przez Rzecznika. Nawet jeÊli postulaty wnioskodawcy sà s∏uszne,
to wymaga∏yby one zmian systemowych (ca∏ego kompleksu norm), a nie tylko zakwestionowanych we wniosku przepisów ustawy o ochronie informacji niejawnych. Konflikt mi´dzy ochronà informacji niejawnych a dost´pem do informacji publicznej krystalizuje si´ wtedy, gdy obywatel ubiega si´ o dost´p do informacji, co nie
jest kwestià zaskar˝onych przepisów, ale domenà ustawy o dost´pie do informacji publicznej, która przewiduje okreÊlone procedury i kontrol´ sàdu administracyjnego. Prokurator Generalny, podsumowujàc, stwierdzi∏,
˝e art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie informacji niejawnych jest zgodny z art. 2 Konstytucji, a art. 21 ust. 5 tej
ustawy jest zgodny z art. 2, art. 61 ust. 1 i art. 61 ust. 3 w zwiàzku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Przedstawiciel
Sejmu podtrzyma∏ stanowisko pisemne, wnoszàc jednoczeÊnie o stwierdzenie, ˝e art. 21 ust. 3 ustawy
o ochronie informacji niejawnych jest zgodny z art. 2 Konstytucji, a art. 21 ust. 5 tej ustawy jest zgodny z art. 2
i art. 61 ust. 3 w zwiàzku z art. 31 ust. 3 Konstytucji i nie jest niezgodny z art. 61 ust. 1 Konstytucji.
– 1445 –
poz. 135
K 26/08
OTK ZU nr 9/A/2009
III
Trybuna∏ Konstytucyjny zwa˝y∏, co nast´puje:
1. Zarzuty i wàtpliwoÊç konstytucyjna, która je spowodowa∏a.
1.1. Przedmiot zarzutów.
Rzecznik Praw Obywatelskich zakwestionowa∏ konstytucyjnoÊç dwóch przepisów ustawy z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2005 r. Nr 196, poz. 1631, ze zm.; dalej: ustawa o ochronie informacji niejawnych). Przepisy te dotyczà:
1) art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie informacji niejawnych, który wskazuje, ˝e podmiot (osoba) nadajàcy klauzul´ tajnoÊci (jako „ponoszàcy odpowiedzialnoÊç” za przyznanie klauzuli) jest jednoczeÊnie w∏aÊciwy do jej zniesienia lub zmiany. Wnioskodawca uwa˝a, ˝e sens i funkcja tego przepisu polega na statuowaniu odpowiedzialnoÊci (wyra˝enie „ponoszenie odpowiedzialnoÊci”) wskazanej w nim osoby przyznajàcej klauzul´. W zwiàzku
z tym RPO zarzuca, ˝e zaskar˝ony przepis wykazuje „niepe∏noÊç normowania” (co narusza art. 2 Konstytucji), albowiem – zdaniem wnioskodawcy – regulacja re˝imu prawnego odpowiedzialnoÊci by∏aby konstytucyjna tylko
wówczas, gdyby w zaskar˝onym przepisie by∏y wskazane tak˝e charakter, przes∏anki i tryb odpowiedzialnoÊci;
2) art. 21 ust. 5 ustawy o ochronie informacji niejawnych, który nak∏ada na odbiorc´ informacji niejawnej
obowiàzek notyfikacji faktu „wyraênego” zawy˝enia lub zani˝enia klauzuli, realizowany wobec funkcjonariusza,
który nada∏ klauzul´ (lub jego zwierzchnika). Zarzut RPO jest sformu∏owany jako:
– ograniczenie obowiàzku notyfikacji tylko do „wyraênych” (a nie wszystkich, jak zdaniem RPO powinno
byç to tu uregulowane) wypadków zawy˝enia lub zani˝enia klauzuli;
– nieobj´cie obowiàzkiem notyfikacyjnym b∏´dnego nadania klauzuli informacjom tego niewymagajàcym.
Oba zarzuty sà zbli˝one do zarzutu sformu∏owanego w pierwotnej wersji wniosku RPO wobec art. 21 ust. 4
ustawy o ochronie informacji niejawnych.
Zarzuty dotyczàce art. 21 ust. 5 ustawy o ochronie informacji niejawnych prowadzà wnioskodawc´ do tezy, ˝e wskazane przez niego niekompletnoÊci normowania dajà organom administrujàcym informacjà niejawnà nadmiernà i niepodlegajàcà kontroli swobod´ dowolnego, arbitralnego nadawania klauzul tajnoÊci. Z tego
RPO wyprowadza wniosek o ÊcieÊnieniu w nieproporcjonalny sposób zakresu informacji publicznych ogólnodost´pnych i obj´tych ochronà konstytucyjnà (naruszenie art. 61 ust. 1 oraz art. 61 ust. 3 w zwiàzku z art. 31
ust. 3 Konstytucji).
1.2. Problem konstytucyjny w uj´ciu wniosku: nadmierna swoboda nadawania klauzul tajnoÊci jako niekonstytucyjne ograniczenie dost´pu obywateli do informacji publicznej.
Zarzuty dotyczàce wy˝ej wskazanych fragmentów unormowania zawartego w art. 21 ustawy o ochronie informacji niejawnych RPO uwa˝a za przyczyn´ umo˝liwiajàcà niekontrolowanà manipulacj´ klauzulami tajnoÊci, wbrew materialnoprawnym przes∏ankom ich nak∏adania, znoszenia, kwalifikowania informacji niejawnych
do odpowiednich kategorii. To – zdaniem RPO – automatycznie ogranicza pole informacji publicznej, która
zgodnie z art. 61 Konstytucji powinna byç dost´pna dla obywateli. Zdaniem wnioskodawcy przyczynà tej niekonstytucyjnej nieprawid∏owoÊci jest istnienie zarzucanych przez niego wadliwoÊci normowania zawartego we
wskazanych przezeƒ we wniosku przepisach ustawy o ochronie informacji niejawnych.
1.3. KoniecznoÊç weryfikacji tez wniosku.
Problem manipulacji informacjami niejawnymi i niew∏aÊciwego, zbyt szerokiego, zakreÊlenia pola tych informacji (co wià˝e si´ m.in. z ekscesywnym utajnianiem informacji tego niewymagajàcych, jak równie˝ ich nieprawid∏owà, bo zawy˝onà kwalifikacjà) mo˝e wynikaç z omy∏ki, asekuranctwa, manipulacji. Poniewa˝ rzeczywiÊcie zakres informacji kwalifikowanych jako niejawne wp∏ywa na zmniejszenie puli informacji publicznej,
chronionej publicznym podmiotowym prawem dost´pu do informacji (art. 61 Konstytucji) – samo postawienie
problemu przez wnioskodawc´ uznaç nale˝y za w∏aÊciwe, tym bardziej ˝e obawy o podobne manipulacje by∏y ju˝ wielokrotnie zg∏aszane w piÊmiennictwie (zob. T. R. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dost´pie do
informacji publicznej, wyd. 4, Warszawa 2008 i przywo∏ana przez tego autora literatura).
Wnioskodawca formu∏uje zarzuty niekonstytucyjnoÊci nie nawiàzujàc do praktyki stosowania klauzul tajnoÊci. We wniosku nie pojawia si´ wywód, ˝e patologiczna praktyka doprowadzi∏a do nadania kwestionowanym
przepisom znaczenia takiego, jak si´ we wniosku wskazuje. To znaczy, ˝e RPO uwa˝a wprost, ˝e samo istnienie zakwestionowanych przepisów (jako majàcych znaczenie takie, jakie im przypisuje wnioskodawca) jest
niekonstytucyjne, bo prowadzi do wskazanych przezeƒ niekonstytucyjnych konsekwencji w zakresie dost´pu
do informacji. Ewentualne b∏´dy i nadu˝ycia (jak sugeruje Rzecznik – polegajàce tak˝e na bezpodstawnym
– 1446 –
OTK ZU nr 9/A/2009
K 26/08
poz. 135
utajnianiu informacji) nale˝à do sfery stosowania prawa. Dopiero wykazanie, ˝e skala nieprawid∏owoÊci, b∏´dów, nadu˝yç prowadzi do trwa∏ej zmiany kszta∏tu kwestionowanej normy, mog∏oby prowadziç do uwzgl´dnienia tego stanu rzeczy w ocenie konstytucyjnoÊci samej normy. We wniosku nie przeprowadza si´ rozumowania idàcego w tym kierunku, zadowalajàc si´ stwierdzeniem, ˝e werbalne uj´cie zaskar˝onych przepisów jest
sprzeczne z zasadà „tworzenia logicznych, spójnych i kompletnych unormowaƒ” (naruszenie art. 2 Konstytucji). To znaczy, ˝e kontroli i oceny wymaga zwiàzek mi´dzy sformu∏owaniem zaskar˝onych przepisów a istnieniem patologii zagra˝ajàcej realizacji prawa ustanowionego w art. 61 ust. 1 Konstytucji.
Rozumowanie przeprowadzone we wniosku wymaga weryfikacji dotyczàcej jego kolejnych przes∏anek.
W szczególnoÊci dotyczy to: za∏o˝enia, ˝e w systemie prawnym brak w ogólnoÊci zakazu wadliwego (b∏´dnego, omy∏kowego, manipulatorskiego) pos∏ugiwania si´ klauzulami tajnoÊci i ˝e brak jest sankcji takiego w∏aÊnie pos∏ugiwania si´ tymi klauzulami; zarzutów dotyczàcych niekompletnoÊci normowania art. 21 ust. 3 i 5
ustawy o ochronie informacji niejawnych – tezy, ˝e ta brakujàca regulacja powinna znajdowaç si´ w∏aÊnie w zaskar˝onych przepisach; analizy mechanizmu wskazanego w art. 61 Konstytucji, w którym granic´ prawa dost´pu do informacji publicznej (ust. 1) tworzy klauzula wy∏àczajàca (ust. 3). Istotnym problemem jest bowiem
to, czy akurat wskazane we wniosku jako niekonstytucyjne przepisy mieszczà si´, czy nie mieszczà, w granicach klauzuli ograniczajàcej i czy akurat one sà êród∏em manipulacji zarzucanej we wniosku RPO.
2. Prawo do informacji publicznej a ochrona informacji niejawnych – uj´cie konstytucyjne i ustawowe.
2.1. Donios∏oÊç konstytucyjnej zasady dost´pu do informacji publicznej.
Powszechny i szeroki dost´p do informacji publicznej stanowi niezb´dnà przes∏ank´ istnienia spo∏eczeƒstwa obywatelskiego, a co za tym idzie — urzeczywistnienia demokratycznych zasad funkcjonowania w∏adzy
publicznej w polskim paƒstwie prawnym. Dost´p do informacji publicznej jest bowiem, z jednej strony, warunkiem Êwiadomego uczestnictwa obywateli w podejmowaniu rozstrzygni´ç w∏adczych (zob. P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r., Warszawa 2000, s. 83), a z drugiej, umo˝liwia efektywnà
kontrol´ obywatelskà dzia∏aƒ podejmowanych przez organy w∏adzy publicznej (zob. W. Skrzyd∏o, Konstytucja
Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Kraków 1998, s. 58; I. Lipowicz, [w:] Konstytucje Rzeczypospolitej oraz
komentarz do Konstytucji RP z 1997 roku, pod red. J. Bocia, Wroc∏aw 1998, s. 114). Stàd wielkie znaczenie powszechnoÊci dost´pu do informacji publicznej. W demokratycznym spo∏eczeƒstwie podstawowym prawem
jest wiedzieç i byç informowanym o tym, co i dlaczego czynià w∏adze publiczne (zob. J. E. Stiglitz, On Liberty,
the Right to Know, and Public Discourse: The Role of Transparency in Public Life, [w:] Globalizing Right. The
Oxford Amnesty Lectures, pod red. U. J. Gibneya, Oxford-New York 2003, s. 115 i n.). Tworzenie gradacji ró˝nych kr´gów wtajemniczenia poprzez powierzanie coraz szerszych zasobów informacji coraz w´˝szym grupom odbiorców pozostaje w sprzecznoÊci z pryncypiami ka˝dego paƒstwa demokratycznego, stwarzajàc wàskiej elicie sposobnoÊç manipulowania opinià publicznà i czyniàc z reglamentacji dost´pu do informacji
narz´dzie sprawowania w∏adzy (zob. T. Górzyƒska, Kilka uwag o prawie do informacji i zasadzie jawnoÊci, [w:]
Paƒstwo prawa, administracja, sàdownictwo, pod red. A. ¸opatki i in., Warszawa 1999, s. 117).
2.2. Konstytucjonalizacja prawa do informacji publicznej.
Ustrojowa donios∏oÊç dost´pnoÊci do informacji publicznej dla obywateli uzasadnia umieszczenie w Konstytucji ochrony prawa obywateli do uzyskania takiej informacji. W art. 61 ust. 1 Konstytucji zosta∏o okreÊlone
powszechne obywatelskie prawo dost´pu do informacji o dzia∏alnoÊci organów w∏adzy publicznej oraz osób
pe∏niàcych funkcje publiczne. Obejmuje ono tak˝e uzyskiwanie informacji o dzia∏alnoÊci organów samorzàdu
gospodarczego i zawodowego, a tak˝e innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonujà one zadania w∏adzy publicznej i gospodarujà mieniem komunalnym lub majàtkiem Skarbu Paƒstwa.
Korelatem tego prawa podmiotowego jest spoczywajàcy przede wszystkim na organach w∏adzy publicznej
obowiàzek udzielania obywatelom okreÊlonych informacji o dzia∏alnoÊci instytucji. Obowiàzek ten polega zatem nie tyle na dost´pnoÊci okreÊlonych informacji dla odbiorcy, ile przynajmniej co do zasady oznacza koniecznoÊç aktywnego dzia∏ania ze strony organu udzielajàcego informacji, które polega na dostarczeniu osobie zainteresowanej na jej ˝àdanie pewnego zakresu informacji (zob. wyrok Trybuna∏u Konstytucyjnego z 20
marca 2006 r., sygn. K 17/05, OTK ZU nr 3/A/2006, poz. 30; podobnie wyrok ETPC z 14 kwietnia 2009 r.,
Társaság a Szabadságjogokért przeciw W´grom; w tej sprawie obowiàzek udzielenia informacji stowarzyszeniu dotyczy∏ w´gierskiego Trybuna∏u Konstytucyjnego).
Formy realizacji obywatelskiego prawa do informacji publicznej Konstytucja okreÊla w ust. 2 tego˝ przepisu,
wskazujàc mo˝liwoÊç dost´pu do dokumentów urz´dowych oraz wst´pu na posiedzenia kolegialnych organów
w∏adzy publicznej pochodzàcych z powszechnych wyborów (z mo˝liwoÊcià rejestracji obrazu i dêwi´ku).
– 1447 –
poz. 135
K 26/08
OTK ZU nr 9/A/2009
Zakres prawa do informacji zdeterminowany jest w znacznej mierze przez samà Konstytucj´. Art. 61 ust. 1
i 2 Konstytucji okreÊlajà bowiem treÊç uprawnieƒ sk∏adajàcych si´ na to prawo oraz wskazujà podmioty obowiàzane do podj´cia dzia∏aƒ umo˝liwiajàcych jego realizacj´. Art. 61 ust. 3 Konstytucji wyznacza granice dopuszczalnego ograniczenia tego prawa: ograniczenie mo˝e nastàpiç wy∏àcznie ze wzgl´du na okreÊlone
w ustawach ochron´ wolnoÊci i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochron´ porzàdku publicznego, bezpieczeƒstwa lub wa˝nego interesu gospodarczego paƒstwa. Art. 61 ust. 4 stanowi, ˝e tryb
udzielania informacji publicznej okreÊlajà ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy. Oznacza
to, ˝e obywatelskie prawo do informacji nie ma charakteru bezwzgl´dnego i ˝e ustawodawca zwyk∏y – który
ogranicza w wydawanych ustawach zwyk∏ych dost´pnoÊç informacji publicznej – musi respektowaç koniecznoÊç wa˝enia zasady (dost´p do informacji publicznej) i wartoÊci wskazanych w art. 61 ust. 3 jako dopuszczalnych kryteriów ograniczenia zasady dost´pnoÊci (por. podobnie tak˝e wyrok TK w sprawie o sygn. K 17/05).
Ograniczenia dost´pnoÊci informacji publicznej i kryteria wa˝enia kolidujàcych ze sobà wartoÊci podlegajà
ocenie z punktu widzenia mechanizmu proporcjonalnoÊci (art. 31 ust. 3 Konstytucji, na co zwrócono uwag´
w uzasadnieniu wyroku Trybuna∏u w sprawie o sygn. K 17/05).
Zakres ograniczeƒ jest wyraênie okreÊlany przez mechanizm proporcjonalnoÊci zawarty w art. 31 ust. 3
i art. 61 ust. 3 Konstytucji. Wzajemny stosunek obu wskazanych norm konstytucyjnych nie rysuje si´ jednoznacznie. Mo˝liwy jest teoretycznie poglàd, ˝e art. 61 ust. 3 stanowi regulacj´ szczególnà (lex specialis) w stosunku do ogólnej zasady wyra˝onej w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Oznacza∏oby to nie tylko zaw´˝enie samych
przes∏anek ingerencji (warto zauwa˝yç, ˝e art. 61 ust. 3 nie wskazuje na moralnoÊç publicznà, ochron´ Êrodowiska oraz zdrowie publiczne jako na wartoÊci uzasadniajàce ingerencj´ ustawodawczà), ale wywo∏ywa∏oby
konsekwencje znacznie dalej idàce. Odnosi∏yby si´ one bowiem do samego mechanizmu proporcjonalnoÊci
i jego konstrukcji, która opiera si´ na za∏o˝eniu wa˝enia pozostajàcych w konflikcie dóbr, wyraênego zakreÊlenia granic niezb´dnoÊci wkroczenia w sfer´ gwarantowanego prawa oraz zakresu zakazu takiego wkroczenia.
Art. 31 ust. 3 Konstytucji wymaga uzasadnienia ingerencji zawsze wtedy, kiedy jest to „konieczne w demokratycznym paƒstwie”, a ponadto bezwzgl´dnie zakazuje wkraczania w istotà gwarantowanego prawa. Trybuna∏
Konstytucyjny przychyla si´ do stanowiska, prezentowanego ju˝ wczeÊniej w orzecznictwie, ˝e nawet jeÊli norma szczegó∏owa Konstytucji wyznacza samodzielnie przes∏anki ingerencji w sferze prawa, tak jak to czyni art. 61
ust. 3 w odniesieniu do prawa do informacji o dzia∏alnoÊci instytucji publicznych, nie mo˝e to oznaczaç eliminacji pozosta∏ych elementów mechanizmu proporcjonalnoÊci z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Przepisy te majà
w stosunku do siebie charakter komplementarny (zob. sygn. K 17/05).
2.3. Przedmiot wniosku a mechanizm ograniczania dost´pu do informacji publicznej.
RealnoÊç i efektywnoÊç poszanowania zasady powszechnego obywatelskiego dost´pu do informacji publicznej zale˝y w tej sytuacji od prawid∏owoÊci wywa˝enia proporcji mi´dzy konstytucyjnà zasadà dost´pnoÊci a zakresem ograniczeƒ i wyjàtków okreÊlanych w ustawach zwyk∏ych, procedur i gwarancji zapewniajàcych
pozostawienie zasadzie nale˝nego jej miejsca i niewydrà˝enie jej z treÊci poprzez kreowane wyjàtki. Te ostatnie bowiem mogà dzia∏aç ograniczajàco w rozmaity sposób: nie jest wszak wykluczone dalsze doprecyzowanie („dookreÊlenie”) zarówno cech i zakresu podmiotów obowiàzanych do udzielenia informacji, jak i samej
treÊci tej informacji i sposobu jej pozyskiwania (zob. wyrok TK z 16 wrzeÊnia 2002 r., sygn. K 38/01, OTK ZU
nr 5/A/2002, poz. 59). W tym wypadku jednak, dopuszczalne na poziomie ustawy zwyk∏ej, uszczegó∏owienie
zasady wyra˝onej w art. 61 ust. 1 Konstytucji mo˝e wp∏ywaç ograniczajàco na jej zakres; ustawodawca zwyk∏y mo˝e stanowiç wyjàtki, dopuszczone w art. 61 ust. 3 Konstytucji, w granicach tam wskazanych; wreszcie
ograniczenia mogà wynikaç z wykonania odes∏ania, o którym mowa w ust. 4 tego˝ przepisu, mówiàcego o trybie udost´pniania informacji publicznej. „Tryb udzielania informacji”, o którym jest mowa w art. 61 ust. 4 Konstytucji, to dyrektywy proceduralne, wskazujàce sposób urzeczywistniania materialnej treÊci tego prawa. Poza
dyrektywami proceduralnymi uzupe∏niajàce, lecz istotne znaczenie majà uregulowania zagadnieƒ organizacyjno-technicznych; bez nich urzeczywistnienie prawa do informacji by∏oby utrudnione, a nawet czasami niemo˝liwe (na co wskazano w wyroku w sprawie o sygn. K 38/01). Trybuna∏ wykaza∏ tam, ˝e sà takie dyrektywy proceduralne, które przesàdzaç mogà wprost o istnieniu prawa do informacji. Dowodzi tego ustawa z dnia 6
wrzeÊnia 2001 r. o dost´pie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198, ze zm.; dalej: ustawa o dost´pie do informacji publicznej). Zawiera ona dyrektywy proceduralne, okreÊlajàce sposób urzeczywistniania materialnej treÊci prawa do informacji. W∏aÊnie ich przeglàd wskazuje, ˝e dyrektywy proceduralne dotyczyç mogà kwestii takich, jak konkretyzacja form dost´pu do informacji poprzez rozstrzygni´cie, czy taka informacja
ma byç udost´pniana przez jej og∏oszenie w publikatorze, czy te˝ przez wy∏o˝enie lub wywieszenie w miejscach ogólnie dost´pnych, zapewnienie mo˝liwoÊci kopiowania takiej informacji lub uzyskania odpowiedniego wydruku, przes∏ania takiej informacji albo przeniesienia jej na odpowiedni, powszechnie stosowany noÊnik
– 1448 –
OTK ZU nr 9/A/2009
K 26/08
poz. 135
informacji, ustalenie, czy dana informacja udost´pniana ma byç z urz´du, czy te˝ na wniosek wraz ze zwiàzaniem organu powo∏anego do jej udost´pnienia okreÊlonym terminem, okreÊlenie formy, w jakiej nastàpiç ma
ewentualna odmowa udzielenia informacji wraz ze sprecyzowaniem Êrodków zaskar˝enia w tej mierze, itd.
Jak wi´c widaç, sama Konstytucja w art. 61 dopuszcza kszta∏towanie treÊci i zakresu dost´pnoÊci informacji
publicznej dla obywatela w ró˝nych aktach, niekoniecznie nawet bezpoÊrednio odnoszàcych si´ do informacji
publicznej, lecz tak˝e regulujàcych sprawy „techniczne” zwiàzane z tym dost´pem, czy kwestie utajniania niektórych informacji. W mechanizmie dost´pnoÊci informacji publicznej wp∏yw na zakres dost´pnoÊci ma nie tylko b´dàca przedmiotem zaskar˝enia ustawa o ochronie informacji niejawnych i nie tylko w zaskar˝onym fragmencie.
Mechanizm ograniczania zasady dost´pnoÊci informacji publicznej przez ustawodawc´ zwyk∏ego wynika
(na tle konstrukcji art. 61 Konstytucji) nie tylko z tego, jak ustawodawca uregulowa∏ kwestie nadawania klauzul tajnoÊci (co jest przedmiotem ustawy o ochronie informacji niejawnych, której dwa przepisy tworzà przedmiot zaskar˝enia; zaskar˝one przepisy nie wyczerpujà zresztà wszystkich zagadnieƒ operowania klauzulami
tajnoÊci okreÊlonymi w tej w∏aÊnie ustawie). Wyjàtki ograniczajàce zasad´ dost´pnoÊci informacji publicznej
nie sà umieszczone tylko w ustawie o ochronie informacji niejawnych, ale i w innych regulacjach ustawowych
(pozostajàcych poza zakresem zaskar˝enia w niniejszej sprawie). Dotyczy to zw∏aszcza uregulowaƒ zawartych
w ustawie o dost´pie do informacji publicznej, poniewa˝ ta w∏aÊnie ustawa s∏u˝y implementacji zasady przewidzianej w art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji.
Trybuna∏ Konstytucyjny zwraca tu uwag´ na debat´ dotyczàcà ustawy o dost´pie do informacji publicznej,
a w szczególnoÊci tego jej rozwiàzania, które przewiduje szczególnà relacj´ tej ustawy wobec innych ustaw.
Koncentrowa∏a si´ ona wokó∏ art. 1 ust. 2 przewidujàcego, ˝e przepisy tej ustawy nie naruszajà przepisów innych ustaw okreÊlajàcych odmienne zasady i tryb dost´pu do informacji b´dàcych informacjami publicznymi,
oraz wokó∏ art. 5 ust. 1, zgodnie z którym prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na
zasadach okreÊlonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (zob. np. T. R. Aleksandrowicz, op.cit.).
W literaturze wyraênie stwierdza si´, ˝e twórcy ustawy o dost´pie do informacji publicznej wykazujà tu daleko idàcà rewerencj´ wobec innych regulacji ustawowych. Âwiadczy o tym wprowadzenie do ustawy przepisu powodujàcego, i˝ ustawa o dost´pie do informacji publicznej uzyskuje w trwa∏y sposób subsydiarny charakter wobec innych ustaw okreÊlajàcych odmienne zasady i tryb dost´pu do informacji majàcych skàdinàd
charakter informacji publicznej. Chodzi o art. 1 ust. 2 ustawy o dost´pie do informacji publicznej. Nie jest on
przepisem intertemporalnym, lecz ma charakter uniwersalnej trwa∏ej zasady ogólnej. Powoduje, ˝e ka˝de „inne” uregulowanie dost´pu do informacji (a wi´c tak˝e ograniczenia w tym zakresie), zarówno istniejàce w momencie wejÊcia w ˝ycie ustawy o dost´pie do informacji publicznej, jak i ka˝dorazowe póêniej uchwalone ograniczenie ma pierwszeƒstwo wobec ustawy o dost´pie do informacji publicznej, a wi´c ustawy regulujàcej
zasad´ konstytucyjnà z art. 61 ust. 1 Konstytucji. „Techniczna” regulacja zasady dost´pnoÊci jest wi´c regulowana na poziomie ustawy zwyk∏ej, podobnie jak wszelkie gwarancje i procedura zwiàzane z dost´pnoÊcià takiej informacji. Istnienie art. 1 ust. 2 ustawy o dost´pie do informacji publicznej oznacza odwrócenie na poziomie regulacji ustaw zwyk∏ych hierarchii wynikajàcej z regulacji konstytucyjnej. Dlatego wi´c trafna jest
wyst´pujàca w piÊmiennictwie krytyka tego przepisu jako powodujàcego subsydiaryzacj´ ustawy o dost´pie
do informacji publicznej i pozbawiajàcego t´ ustaw´ „zdolnoÊci twórczego porzàdkowania ustawodawstwa
i dostosowywania go do wymagaƒ konstytucji” (np. zob. A. Goszczyƒski, A. Rzepliƒski, Dost´p bez dost´pu.
Nowa ustawa nie umo˝liwia obywatelom uzyskiwania urz´dowych informacji, „Rzeczpospolita” z 9 sierpnia
2001 r.). Konstatacja ta wynika z dostrze˝enia faktu, ˝e ustawa o dost´pie do informacji publicznej, wcielajàca
na poziomie ustawowym to, co art. 61 ust. 1 Konstytucji uznaje za zasad´ (dost´p do informacji publicznej), zosta∏a – na skutek umieszczenia w niej klauzuli subsydiarnoÊci w art. 1 ust. 2 – skazana na odgrywanie roli pomocniczej wobec ustaw regulujàcych ograniczenia tej zasady. To znaczy, ˝e w ramach mechanizmu, jaki ∏àcznie tworzà Konstytucja i ustawy zwykle, okreÊlajàce stosunek zasady i jej ograniczeƒ, inaczej ujmuje si´ relacj´
zasada – wyjàtek w samej Konstytucji (art. 61), a inaczej na poziomie ustawodawstwa zwyk∏ego. Ta kwestia –
niewàtpliwie wkraczajàca w problematyk´ konstytucyjnà i dotykajàca problemu, któremu przeciwdzia∏anie sk∏oni∏o Rzecznika do wystàpienia z wnioskiem, nie jest jednak obj´ta zaskar˝eniem w niniejszej sprawie.
WieloÊç ustaw wp∏ywajàcych ograniczajàco na zasad´ dost´pnoÊci informacji publicznej (b´dàcych elementami mechanizmu: udost´pnienie jako konstytucyjna zasada – ograniczenia ustawà zwyk∏à jako wyjàtek)
ma znaczenie dla wniosku b´dàcego przedmiotem oceny w niniejszej sprawie. Rzecznik Praw Obywatelskich
ma bowiem racj´, je˝eli upatruje zagro˝enia zasady dost´pnoÊci informacji publicznej w zmniejszaniu puli tej
informacji, w wyniku ekscesywnego kwalifikowania informacji jako tajnych i je˝eli to zagro˝enie uwa˝a za naruszenie konstytucyjnego wzorca z art. 61 ust. 1 i ust. 3 (gwarancje dotyczàce stanowienia wyjàtków od zasady dost´pnoÊci). Jednak˝e na tle zarysowanego mechanizmu, który tworzà Konstytucja oraz ustawy zwyk∏e,
– 1449 –
poz. 135
K 26/08
OTK ZU nr 9/A/2009
i rysujàcej si´ tu relacji mi´dzy wyjàtkiem i regu∏à niezb´dne jest wykazanie, ˝e êród∏em niekonstytucyjnoÊci
zagra˝ajàcej konstytucyjnemu dost´powi do informacji publicznej sà normy wskazane we wniosku. JeÊli bowiem celem wniosku jest eliminacja zagro˝enia polegajàcego na dowolnym, nadmiernym, niedostatecznie
kontrolowanym uszczuplaniu zasady dost´pnoÊci informacji publicznej (art. 61 ust. 1 Konstytucji) i je˝eli na to
uszczuplenie majà wp∏yw ustawy zwyk∏e, to ograniczenie si´ RPO do wskazanego w petitum przedmiotu zaskar˝enia (konkretne przepisy ustawy o ochronie informacji niejawnych) skutkuje obowiàzkiem wykazania, ˝e
sygnalizowane zagro˝enie wià˝e si´ tylko albo przede wszystkim z tymi w∏aÊnie, wskazanymi we wniosku,
ustawowymi ograniczeniami prawa dost´pu do informacji, okreÊlonymi w ustawie o ochronie informacji niejawnych, i ˝e eliminacja zaskar˝onych norm wp∏yn´∏aby na podniesienie poziomu ochrony konstytucyjnej dost´pnoÊci informacji publicznej.
3. Charakterystyka ustawy o ochronie informacji niejawnych.
3.1. Ratio ustawy o ochronie informacji niejawnych.
Uzasadnieniem przygotowania tej ustawy (zob. druk sejmowy nr 748/III kadencja) by∏o z jednej strony to, ˝e
wczeÊniej obowiàzujàce regulacje, organizacja i funkcjonowanie systemu ochrony tajemnicy paƒstwowej by∏y
niewystarczajàce (zw∏aszcza jeÊli chodzi o obowiàzki administracji paƒstwowej w zakresie systemu administrowania i ochrony informacji niejawnych), a z drugiej strony to, ˝e nale˝a∏o dostosowaç podstawy prawne oraz organizacj´ i funkcjonowanie systemu ochrony informacji niejawnych do obowiàzujàcych w tym zakresie wymagaƒ
Organizacji Paktu Pó∏nocnoatlantyckiego, które w szczególnoÊci zosta∏y okreÊlone w Umowie mi´dzy stronami
traktatu pó∏nocnoatlantyckiego o ochronie informacji (Dz. U. z 2000 r. Nr 64, poz. 740) oraz w przyj´tym przez Rad´ Pó∏nocnoatlantyckà dokumencie dotyczàcym minimalnych wymagaƒ w zakresie bezpieczeƒstwa informacji
klasyfikowanych NATO (dok. C-M/55/15).
3.2. Niekonsekwencje normowania zakresu przedmiotowego ustawy o ochronie informacji niejawnych.
Ustawa reguluje obowiàzki administracji w zakresie: organizowania ochrony informacji niejawnych, ich klasyfikowania, udost´pniania; post´powania sprawdzajàcego, czy osoba nim obj´ta daje r´kojmi´ zachowania
tajemnicy; szkolenia w zakresie ochrony informacji niejawnych; ewidencjonowania, przechowywania, przetwarzania i udost´pniania danych uzyskiwanych w zwiàzku z prowadzonymi post´powaniami o ustalenie r´kojmi
zachowania tajemnicy, w zakresie okreÊlonym w ankiecie bezpieczeƒstwa osobowego oraz w kwestionariuszu
bezpieczeƒstwa przemys∏owego; organizacji kontroli przestrzegania zasad ochrony informacji niejawnych;
ochrony informacji niejawnych w systemach i sieciach teleinformatycznych; stosowania Êrodków fizycznej
ochrony informacji niejawnych. W art. 2 pkt 1 ustawa definiuje poj´cie tajemnicy paƒstwowej (za∏àcznik nr 1,
informacja której niezasadne ujawnienie mo˝e spowodowaç istotne zagro˝enie dla podstawowych interesów
Rzeczypospolitej Polskiej dotyczàcych porzàdku publicznego, obronnoÊci, bezpieczeƒstwa, stosunków mi´dzynarodowych lub gospodarczych paƒstwa). Za∏àcznik nr 1 zawiera 29 rodzajów informacji, które mogà byç
oznaczone klauzulà „ÊciÊle tajne” i 59 rodzajów informacji, które mogà byç oznaczone klauzulà „tajne”.
Ochrona informacji stanowiàcych tajemnic´ paƒstwowà wià˝e si´ z informacjami nale˝àcymi do któregoÊ
z rodzajów informacji szczegó∏owo okreÊlonych w za∏àczniku do ustawy; zapoznanie si´ z nimi osoby nieuprawnionej ma stanowiç zagro˝enie dla podstawowych interesów RP, w sposób przyk∏adowy wymienionych
w dalszej cz´Êci tego przepisu. Sama definicja tajemnicy paƒstwowej na gruncie ustawy wyst´puje w co najmniej kilku znaczeniach: a) materialnym – wynikajàcym z treÊci art. 2 pkt 2 ustawy, w którym kryterium definicyjnym jest zagro˝enie, jakie dla podstawowych interesów RP mo˝e spowodowaç ujawnienie danej informacji; b) opisowym – poprzez wyliczenie rodzajów informacji, które uznaje si´ za tajemnic´ paƒstwowà (tak
w za∏àczniku do ustawy); c) formalnym – przez nadanie stosownej klauzuli tajnoÊci przewidzianà do tego procedurà (por. art. 19 i n. ustawy) – (zob. W. Wróbel, Prawnokarna ochrona tajemnicy paƒstwowej, „Czasopismo
Prawa Karnego i Nauk Penalnych” z. 1/2000, s. 126, 131, 132).
Jako tajemnic´ s∏u˝bowà ustawa o ochronie informacji niejawnych okreÊla informacj´ niejawnà nieb´dàcà
tajemnicà paƒstwowà, uzyskanà w zwiàzku z czynnoÊciami s∏u˝bowymi albo wykonywaniem prac zleconych,
której nieuprawnione ujawnienie mog∏oby naraziç na szkod´ interes paƒstwa, interes publiczny lub prawnie
chroniony interes obywateli albo jednostki organizacyjnej.
Z perspektywy zarzutów przedstawionych przez Rzecznika Praw Obywatelskich istotne jest, ˝e na tle definiowania poszczególnych znaczeƒ tajemnicy paƒstwowej mo˝e dochodziç do sytuacji, gdy materialnoprawne
wymagania dotyczàce prawid∏owego zakwalifikowania do okreÊlonego typu informacji niejawnej nie b´dà si´
pokrywa∏y z formalnà kwalifikacjà (posiadanie klauzuli tajnoÊci). Warto zwróciç uwag´ na wàtpliwoÊci podnoszone przez W. Wróbla (op.cit., s. 130): „Analiza za∏àcznika sugeruje wszak˝e, i˝ swojà treÊcià wkracza on po-
– 1450 –
OTK ZU nr 9/A/2009
K 26/08
poz. 135
za granice znaczeniowe poj´cia tajemnicy paƒstwowej, wyznaczone w art. 2 ustawy. Co prawda, jeszcze sam
tytu∏ za∏àcznika zawiera deklaracj´, i˝ chodzi o »wykaz informacji niejawnych stanowiàcych tajemnic´ paƒstwowà«, tym niemniej poj´cie tajemnicy paƒstwowej musia∏o tu zostaç u˝yte w innym znaczeniu, ni˝by wynika∏o to z definicji zawartej w art. 2 pkt 1 ustawy. Poniewa˝ definicja ta ma tak˝e charakter materialny i zwiàzana jest z konkretnym nara˝eniem podstawowych interesów paƒstwa polskiego, wykaz rodzajów informacji
uj´ty w za∏àczniku nr 1 nale˝y rozumieç jako enumeratywne wyliczenie tych rodzajów informacji, które potencjalnie mogà stanowiç tajemnic´ paƒstwowà, o ile spe∏nione sà pozosta∏e kryteria wynikajàce z art. 2. Nie
zmienia to oczywiÊcie faktu, ˝e sama przynale˝noÊç okreÊlonej informacji do któregoÊ z wymienionych w za∏àczniku rodzajów mo˝e rodziç okreÊlone konsekwencje prawne. Podobnie jest wówczas, gdy okreÊlone dokumenty uzyskajà formalnà klauzul´ tajnoÊci. Mo˝na wówczas mówiç o wprowadzeniu pewnych instrumentów
ochronnych w stosunku do informacji, które to informacje nie muszà posiadaç cech tajemnicy paƒstwowej wed∏ug definicji z art. 2 pkt 1 ustawy. Taki sposób ochrony, majàcy niejako charakter prewencyjny, jest dopuszczalny, o ile spe∏nione sà konstytucyjne warunki ograniczenia prawa do informacji”. Autor wskazuje tak˝e, ˝e:
„OkreÊlajàc w pkt III za∏àcznika, jakie rodzaje informacji niejawnych oznacza si´ klauzulà »tajne« stwierdzono,
i˝ nast´puje to »ze wzgl´du na wa˝ny interes paƒstwa«, przy czym nie chodzi tutaj o obronnoÊç, bezpieczeƒstwo paƒstwa lub porzàdek publiczny, tego bowiem dotyczy pkt II za∏àcznika. W istocie z treÊci owego pkt III
wynika, i˝ obejmuje on g∏ównie informacje dotyczàce systemu finansowego paƒstwa oraz odnoszàce si´ do
sfery interesów gospodarczych. Kwalifikacja informacji tajnych dokonana w pkt III pozostaje wszak˝e
w sprzecznoÊci z treÊcià art. 2 pkt 1 ustawy. W definicji tajemnicy paƒstwowej stwierdzono, i˝ obejmuje ona
wy∏àcznie informacje majàce znaczenie dla »podstawowych interesów« RP. Jest to niewàtpliwe coÊ wi´cej ni˝
«wa˝ny interes paƒstwa». Nie bez znaczenia jest równie˝ fakt, i˝ w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP znacznie w´ziej uj´to katalog wartoÊci konstytucyjnych uzasadniajàcych ograniczenie prawa do informacji. Przepis ten
wspomina bowiem wy∏àcznie o »wa˝nym interesie gospodarczym paƒstwa«. Owe niekonsekwencje dotyczà
tak˝e ustawowych przes∏anek nadawania klauzuli tajnoÊci. Zgodnie z art. 23 ust. 1 informacje niejawne zaklasyfikowane jako stanowiàce tajemnic´ paƒstwowà oznacza si´ klauzulà:
– »ÊciÊle tajne« – w przypadku, gdy ich nieuprawnione ujawnienie mog∏oby spowodowaç istotne zagro˝enie dla niepodleg∏oÊci, nienaruszalnoÊci terytorium albo polityki zagranicznej lub stosunków mi´dzynarodowych Rzeczypospolitej Polskiej albo zagra˝aç nieodwracalnymi lub wielkimi stratami dla interesów obronnoÊci, bezpieczeƒstwa paƒstwa i obywateli lub innych istotnych interesów paƒstwa albo naraziç je na szkod´
w wielkich rozmiarach;
– »tajne« – w przypadku, gdy ich nieuprawnione ujawnienie mog∏oby spowodowaç zagro˝enie dla mi´dzynarodowej pozycji paƒstwa, interesów obronnoÊci, bezpieczeƒstwa paƒstwa i obywateli, innych istotnych interesów paƒstwa albo naraziç je na znacznà szkod´.
W tym przypadku ustawodawca pos∏u˝y∏ si´ jeszcze innym poj´ciem: »istotnych interesów paƒstwa«. Trudno dociec, czym ró˝nià si´ od siebie interesy »wa˝ne« i »istotne«. Na pewno wszak˝e ta druga kategoria ma
szersze znaczenie od u˝ytego w definicji tajemnicy paƒstwowej okreÊlenia »podstawowe interesy Rzeczypospolitej Polskiej«. Nale˝y zwróciç tak˝e uwag´ na fakt, i˝ poÊród przes∏anek nadawania klauzuli tajnoÊci wymieniono zagro˝enie dla polityki zagranicznej oraz stosunków mi´dzynarodowych Rzeczypospolitej Polskiej,
a tak˝e dla mi´dzynarodowej pozycji paƒstwa. Interesów z tym zwiàzanych nie wymieniono osobno w definicji tajemnicy paƒstwowej, nie zna ich tak˝e wspomniany wczeÊniej art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. Niewàtpliwie,
w pewnym zakresie ochrona tych interesów zwiàzana b´dzie z ochronà bezpieczeƒstwa zewn´trznego paƒstwa i w tym aspekcie mo˝e mieç charakter ochrony podstawowych interesów RP. Nie mo˝na jednak˝e uto˝samiaç ka˝dego zagro˝enia dla aktualnej polityki zagranicznej lub stanu stosunków mi´dzynarodowych z zagro˝eniami dla racji stanu. Polityka zagraniczna definiowana jest bowiem przez ka˝dorazowy rzàd wy∏oniony
przez wi´kszoÊç parlamentarnà. Zmiana prowadzonej polityki zagranicznej mo˝e stanowiç naturalny cel opozycji parlamentarnej. Stàd brak jest dostatecznych przes∏anek, by uto˝samiaç aktualnà polityk´ zagranicznà
z obiektywnie rozumianym »interesem paƒstwa«”.
Tak˝e w komentarzu do art. 61 Konstytucji znajdujemy takie stwierdzenie: „Ograniczenia ze wzgl´du na
ochron´ porzàdku publicznego lub bezpieczeƒstwa paƒstwa mogà byç wprowadzone na zasadach okreÊlonych w ustawach, a w szczególnoÊci w ustawie o ochronie informacji niejawnych (zob. art. 5 ust. 1 u.d.i.p.).
Kryteria, o jakich tu mowa, sà oceniane jako najbardziej kontrowersyjne z uwagi na nieostroÊç takich poj´ç,
jak »porzàdek publiczny« czy »bezpieczeƒstwo paƒstwa«, co ma tym wi´ksze znaczenie, ˝e w∏aÊnie te poj´cia
najcz´Êciej pojawiajà si´ w uzasadnieniu odmowy udzielenia informacji publicznej (zob. K. Tarnacka, Prawo do
informacji..., s. 78; por. R. i M. Taradejna, Dost´p..., s. 22)” (W. Skrzyd∏o, op.cit.).
Wskazane wy˝ej niekonsekwencje normowania ustawy o ochronie informacji niejawnych (kwestie tajemnicy i nadawania klauzuli tajnoÊci) rzutujà na jej zakres przedmiotowy. Nale˝y zaÊ pami´taç, ˝e ka˝dorazowe
– 1451 –
poz. 135
K 26/08
OTK ZU nr 9/A/2009
uznanie jakieÊ informacji za niejawnà zmniejsza zarazem pul´ informacji publicznej, obj´tej ochronà art. 61 ust. 1
Konstytucji. Potwierdza to tez´, le˝àcà u podstaw wniosku RPO, ˝e nadawanie klauzuli tajnoÊci mo˝e nie pokrywaç si´ z materialnoprawnymi kryteriami ustawowo wymaganymi do tego, aby informacje utajniç (a tym samym uszczupliç pul´ dost´pnej informacji publicznej). Jednak˝e bynajmniej nie prowadzà one do wniosku, ˝e
w tym zakresie panuje pe∏na dowolnoÊç i arbitralnoÊç i ˝e akurat przepisy zaskar˝one we wniosku sà przyczynà nagannego stanu rzeczy. Co wi´cej akurat przepisy, na tle których zrodzi∏y si´ wàtpliwoÊci (kryteria i wzajemny stosunek ró˝nych definicji tajemnicy, nadawanie klauzuli tajnoÊci – art. 23 ustawy) – pozostajà poza granicami wniosku.
3.3. Podmiotowy zakres ustawy o ochronie informacji niejawnych.
Jak wskazuje literalne brzmienie przepisów ustawy o ochronie informacji niejawnych, ustanowiony w niej
zakaz udost´pniania informacji niejawnych nie ma charakteru powszechnego (art. 3), lecz odnosi si´ do podmiotów wskazanych w art. 1 ust. 2 ustawy o ochronie informacji niejawnych i powinnoÊci tych podmiotów.
Zgodnie z tym przepisem, podmiotami tymi nie sà osoby fizyczne – obywatele, lecz jednostki organizacyjne
oraz organy w∏adzy publicznej. W tym zakresie ustawa przynios∏a zmian´ sytuacji w porównaniu ze stanem
prawnym obowiàzujàcym od 1982 r., kiedy to powinnoÊç ochrony informacji uznanych za tajemnice na∏o˝ono
nie tylko na administracj´, lecz na wszystkich obywateli. Zakres podmiotowy ustawy wskazuje, ˝e nie dotyczy
ona tak˝e uprawnieƒ jednostek (obywateli) w zakresie dost´pu do informacji, lecz ˝e reguluje ona powinnoÊci
organów administracji w zakresie administrowania informacjami niejawnymi (ich ochrony). Ustawa o ochronie
informacji niejawnych zobowiàzuje jej adresatów (funkcjonariusze administracji, do których gestii nale˝y administrowanie informacjami niejawnymi, w tym dokonywanie odpowiednich kwalifikacji powodujàcych nadanie stosownych klauzul tajnoÊci) do realizacji kompetencji zgodnie z prawem (art. 7 Konstytucji). Do tak okreÊlonych adresatów sà adresowane materialnoprawne przepisy ustawy przewidujàce kryteria uznawania wiadomoÊci za
obj´tà tajnoÊcià oraz instytucjonalne gwarancje (np. art. 22 ustawy o ochronie informacji niejawnych) majàce s∏u˝yç prawid∏owoÊci dzia∏ania funkcjonariuszy w tym zakresie. Brak jest podstaw do twierdzenia (sformu∏owanego
we wniosku), jakoby nie istnia∏ obowiàzek prawid∏owego dokonywania kwalifikacji informacji jako niejawnych
i opatrzenia odpowiednià klauzulà (na t´ bezpodstawnoÊç wniosku zwrócono uwag´ w stanowisku Sejmu).
Wniosek nie zajmuje si´ ani materialnoprawnymi przepisami o kryteriach kwalifikacji, ani rozsianymi po ustawie
przepisami gwarancyjnymi. Nie dostrzega ich istnienia i roli w zapewnieniu prawid∏owoÊci nak∏adania klauzul tajnoÊci, choç zarzut niekonstytucyjnoÊci zaskar˝onych przepisów dotyczy „niekompletnoÊci” prawnego re˝imu
uznawania informacji za niejawne.
4. Zarzut naruszenia przez art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie informacji niejawnych art. 2 Konstytucji.
Stawiajàc zarzut naruszenia przez art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie informacji niejawnych art. 2 Konstytucji,
RPO formu∏uje zarzut niepe∏noÊci i niejasnoÊci normowania, a wi´c nierzetelnoÊci legislacyjnej. Analiza zasadnoÊci tego zarzutu ma znaczenie dla zarzutów RPO dotyczàcych niezgodnoÊci z art. 2 Konstytucji tak˝e art. 21
ust. 5 ustawy o ochronie informacji niejawnych, z uwagi na podobny sposób formu∏owania zastrze˝eƒ konstytucyjnych (por. ni˝ej pkt 5 i 6).
4.1. Zasada okreÊlonoÊci (art. 2 Konstytucji) w orzecznictwie Trybuna∏u Konstytucyjnego.
Trybuna∏ Konstytucyjny wielokrotnie wypowiada∏ si´ o tej zasadzie (zob. np. opracowanie Proces prawotwórczy w Êwietle orzecznictwa Trybuna∏u Konstytucyjnego; tekst dost´pny na stronie internetowej Trybuna∏u
Konstytucyjnego w katalogu e-publikacje, adres: http://www.trybunal.gov.pl/index2.htm). Dla potrzeb niniejszej
sprawy najistotniejsze sà nast´pujàce tezy:
– wymóg jasnoÊci oznacza nakaz tworzenia przepisów klarownych i zrozumia∏ych dla ich adresatów, niebudzàcych wàtpliwoÊci co do treÊci nak∏adanych obowiàzków i przyznawanych praw. Zwiàzana z jasnoÊcià
precyzja przepisu winna przejawiaç si´ w konkretnoÊci nak∏adanych obowiàzków i przyznawanych praw, tak
by ich treÊç by∏a oczywista i pozwala∏a na wyegzekwowanie;
– niejasne formu∏owanie treÊci przepisów nie mo˝e pozostawiaç organom majàcym je stosowaç nadmiernej swobody ustalania ich zakresu podmiotowego i przedmiotowego;
– ka˝dy przepis ograniczajàcy konstytucyjne wolnoÊci lub prawa winien byç sformu∏owany w sposób pozwalajàcy jednoznacznie ustaliç, kto i w jakiej sytuacji podlega ograniczeniom, przepis ten powinien byç na tyle precyzyjny, aby zapewniona by∏a jego jednolita wyk∏adnia i stosowanie, oraz powinien byç tak uj´ty, aby zakres jego zastosowania obejmowa∏ tylko te sytuacje, w których dzia∏ajàcy racjonalnie ustawodawca istotnie
zamierza∏ wprowadziç regulacj´ ograniczajàcà korzystanie z konstytucyjnych wolnoÊci i praw;
– 1452 –
OTK ZU nr 9/A/2009
K 26/08
poz. 135
– adresat normy prawnej musi wiedzieç, jakie jego zachowanie i z jakich przyczyn ma znaczenie prawne;
nakaz okreÊlonoÊci wymaga szczególnego zaakcentowania w zakresie prawa daninowego, ograniczeƒ konstytucyjnych praw i wolnoÊci jednostki, a tak˝e prawa karnego (zob. wyrok z 12 wrzeÊnia 2005 r., sygn. SK 13/05,
OTK ZU nr 8/A/2005, poz. 91);
– regu∏a okreÊlonoÊci wskazana w art. 42 Konstytucji wyznacza dopuszczalnoÊç i zakres stosowania norm
prawa karnego o charakterze blankietowym; nakazuje ona ustawodawcy takie wskazanie czynu zabronionego (jego znamion), aby nie budzi∏o wàtpliwoÊci zarówno adresata normy prawnokarnej, jak i organów stosujàcych prawo i dokonujàcych „odkodowania” treÊci regulacji w drodze wyk∏adni normy prawa karnego to, czy
okreÊlone zachowanie in concreto wype∏nia te znamiona; „rdzeƒ zakazu” powinien byç zawsze dok∏adnie
i w sposób niebudzàcy wàtpliwoÊci oznaczony w ustawie karnej (zob. wyrok z 13 maja 2008 r., sygn. P 50/07,
OTK ZU nr 4/A/2008, poz. 58).
– niejasnoÊç przepisu mo˝e uzasadniaç stwierdzenie jego niezgodnoÊci z Konstytucjà, o ile jest tak daleko posuni´ta, ˝e wynikajàcych z niej rozbie˝noÊci nie da si´ usunàç za pomocà zwyczajnych Êrodków s∏u˝àcych eliminowaniu niejednolitoÊci stosowania prawa; pozbawienie mocy obowiàzujàcej okreÊlonego przepisu
z powodu jego niejasnoÊci winno byç traktowane jako Êrodek ostateczny, stosowany dopiero wtedy, gdy inne
metody usuwania skutków niejasnoÊci treÊci przepisu oka˝à si´ niewystarczajàce (zob. wyroki z: 20 czerwca
2005 r., sygn. K 4/04, OTK ZU nr 6/A/2005, poz. 64, 3 grudnia 2002 r., sygn. P 13/02, OTK ZU nr 7/A/2002, poz. 90,
13 wrzeÊnia 2005 r., sygn. K 38/04, OTK ZU nr 8/A/2005, poz. 92).
Brak jednak w orzecznictwie Trybuna∏u dotyczàcym art. 2 Konstytucji twierdzenia, jakoby wymaga∏ on realizacji postulatu kompletnoÊci regulacji odnoszàcej si´ do kwestii np. uj´cia re˝imu normatywnego odpowiedzialnoÊci w ramach jednego przepisu statuujàcego takà odpowiedzialnoÊç.
4.2. Przedmiot wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich w zakresie naruszenia art. 2 Konstytucji przez art. 21
ust. 3 ustawy o ochronie informacji niejawnych.
Kwestionujàc zgodnoÊç art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie informacji niejawnych z „zasadà tworzenia logicznych, spójnych i kompletnych unormowaƒ” (art. 2 Konstytucji), Rzecznik Praw Obywatelskich uznaje, ˝e zaskar˝ony przepis nie nadaje si´ do realizacji zak∏adanego celu. Nie wiadomo bowiem – wedle wniosku – o jakà odpowiedzialnoÊç chodzi, jak ona si´ kszta∏tuje oraz czy zani˝enie, zawy˝enie lub bezprawne utajnienie
powoduje jej uruchomienie.
W petitum wniosku Rzecznik jako przedmiot kontroli wskazuje ca∏y art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie informacji niejawnych. Z uzasadnienia wynika natomiast, ˝e zarzut niekonstytucyjnoÊci dotyczy normy, ˝e osoba,
która jest upowa˝niona do podpisania dokumentu lub oznaczenia innego ni˝ dokument materia∏u, „ponosi odpowiedzialnoÊç” za przyznanie klauzuli tajnoÊci. To znaczy, ˝e RPO zaskar˝ony przepis uwa˝a za autonomiczny noÊnik normy penalizujàcej zachowanie (êród∏o na∏o˝enia odpowiedzialnoÊci, która bez tego przepisu by
nie istnia∏a) i formu∏uje w zwiàzku z tym zarzuty niepe∏noÊci i nieprecyzyjnoÊci normowania tak, jak gdyby wymagania dotyczàce jasnoÊci i pe∏noÊci normowania prawnego re˝imu odpowiedzialnoÊci odnosiç si´ mia∏y tylko do art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie informacji niejawnych, a poza tym przepisem mia∏yby nie istnieç ˝adne
inne przepisy zawierajàce normy penalizujàce nieprawid∏owe zachowania osób nak∏adajàcych klauzule wy∏àczajàce dost´pnoÊç informacji (b∏´dy, nadu˝ycia) – wbrew zasadom prawid∏owego dzia∏ania administracji
w tym zakresie.
4.3. Charakter i funkcja regulacji zawartej w art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie informacji niejawnych.
Zarzut RPO by∏by zasadny, gdyby zakwestionowany przepis rzeczywiÊcie pe∏ni∏ funkcj´, jakà mu przypisano we wniosku na podstawie wyk∏adni przeprowadzonej przez wnioskodawc´. Jednak˝e w rzeczywistoÊci celem zaskar˝onego przepisu nie jest penalizacja zachowaƒ opisanych we wniosku ani regulacja ca∏oÊci re˝imu
prawnego odpowiedzialnoÊci za naruszajàce prawo pos∏u˝enie si´ w∏adzà nadawania, podwy˝szania, obni˝ania lub znoszenia klauzul. Art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie informacji niejawnych nie jest przepisem pe∏niàcym
funkcj´, którà mu przypisuje wnioskodawca. Nie jest jego celem okreÊlenie odpowiedzialnoÊci funkcjonariuszy nieprawid∏owo realizujàcych cià˝àce na nich obowiàzki w zakresie nadawania, podwy˝szania, obni˝ania
lub znoszenia klauzul kwalifikujàcych informacj´ jako niejawnà. W rzeczywistoÊci art. 21 ust. 3 jest przepisem
kompetencyjnym, dotyczàcym wymagania zgody funkcjonariusza, który przyzna∏ klauzul´ (jego prze∏o˝onego) – na zmian´ lub zniesienie klauzuli. Inaczej mówiàc – celem zaskar˝onego przepisu nie jest wprowadzenie penalizacji zachowaƒ funkcjonariusza realizujàcego swe kompetencje w zakresie administrowania informacjami niejawnymi, lecz wskazanie koniecznoÊci uzyskiwania zgody funkcjonariusza nadajàcego klauzul´, gdy
zamierza si´ jà zmieniç lub znieÊç. Zwrot „ponosi odpowiedzialnoÊç za przyznanie klauzuli tajnoÊci” wyst´pujàcy w art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie informacji niejawnych odnosi si´ do kompetencji, tak jak niekiedy mó-
– 1453 –
poz. 135
K 26/08
OTK ZU nr 9/A/2009
wi si´, ˝e okreÊlony organ lub osoba „ponoszà odpowiedzialnoÊç” za jakàÊ sfer´ dzia∏ania. Na przyk∏ad w podobny sposób u˝yto tego zwrotu w art. 18 ust. 1 tej ustawy (niezaskar˝ony), mianowicie, ˝e za ochron´ informacji niejawnej „odpowiada” kierownik jednostki organizacyjnej, w której taka informacja si´ znajduje. Ju˝
w uzasadnieniu projektu ustawy wskazano, ˝e w ustawie bynajmniej nie zamierzano uregulowaç kwestii, których brak zarzuca wnioskodawca. Zrezygnowano z umieszczenia w projekcie regulacji dotyczàcych odpowiedzialnoÊci z tytu∏u naruszajàcego prawo ujawnienia informacji niejawnych. Uznano, ˝e kwesti´ innych,
w szczególnoÊci prawnokarnych skutków ujawnienia informacji niejawnych reguluje w sposób dostateczny
ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553, ze zm.; dalej: k.k.), natomiast ustawa
powinna okreÊlaç obowiàzki i odpowiedzialnoÊç tych, którzy z racji pe∏nionych funkcji lub zajmowanego stanowiska majà szczególnà powinnoÊç ochrony powierzonej im tajemnicy paƒstwowej (zob. druk sejmowy
nr 748/III kadencja). Zarówno Sejm, jak i Prokurator Generalny wyciàgajà tu w∏aÊciwy wniosek (dokonawszy
odmiennej interpretacji zaskar˝onego przepisu ni˝ RPO), ˝e celem wprowadzenia tego przepisu nie by∏o samo erygowanie czy ukszta∏towanie odpowiedzialnoÊci osób, które nadajà klauzul´ tajnoÊci, lecz jedynie wskazanie, które osoby jako wy∏àcznie odpowiedzialne za przyznanie klauzuli tajnoÊci sà z tego te˝ tytu∏u upowa˝nione do decydowania (wyra˝enia zgody) o zmianie lub zniesieniu tej klauzuli. Taki zapis wynika zarówno
z potrzeby wskazania „kto” ma wyra˝aç zgod´ na zmiany i zniesienie klauzuli, jak i zindywidualizowania (realizowania przypisania) w tym zakresie odpowiedzialnoÊci karnej czy „pozakarnej” (dyscyplinarnej, s∏u˝bowej
lub porzàdkowej). Natomiast same zasady tej odpowiedzialnoÊci, obejmujàce jej pe∏ny re˝im, sà okreÊlone
w innych aktach normatywnych. Dlatego zarzut „niepe∏noÊci” normowania jest chybiony. Normowanie jest pe∏ne, tyle ˝e nie znajduje si´ w samym zaskar˝onym przepisie.
4.4. B∏´dne za∏o˝enie interpretacyjne wnioskodawcy co do koniecznoÊci regulacji ca∏oÊci re˝imu prawnego odpowiedzialnoÊci w art. 21 ust. 3 ustawy.
Nigdzie w doktrynie ani w orzecznictwie Trybuna∏u Konstytucyjnego nie wyst´puje poglàd, jakoby zasada
rzetelnoÊci legislacyjnej (art. 2 Konstytucji) wymaga∏a rezygnacji z norm, które nie majà trójcz∏onowej budowy
(hipoteza – dyspozycja – sankcja) wyra˝onej w jednej jednostce redakcyjnej. Trybuna∏ Konstytucyjny przychyla si´ do stanowiska Sejmu, ˝e w systemie prawa legalne, mo˝liwe i zgodne z Konstytucjà jest funkcjonowanie norm, które nie zawsze konstruowane b´dà wy∏àcznie na podstawie tzw. trójcz∏onowej koncepcji normy
prawnej, obejmujàcej hipotez´, dyspozycj´ i sankcj´. Istnienie systemu spójnych oraz powiàzanych ze sobà
regulacji prawnych, wbrew opinii RPO, nie jest uwarunkowane okreÊleniem sankcji wraz z pozosta∏ymi elementami danej normy wy∏àcznie w ramach tej samej jednostki redakcyjnej bàdê wy∏àcznie w tym samym akcie normatywnym. Zarzuty niekonstytucyjnoÊci sà wi´c sformu∏owane we wniosku na podstawie przyj´cia metodologicznie b∏´dnego za∏o˝enia interpretacyjnego, prowadzàcego do mylnego wniosku o kryteriach
konstytucyjnoÊci wymaganych przez art. 2 Konstytucji.
4.5. OdpowiedzialnoÊç dotyczàca funkcjonariusza okreÊlonego jako „odpowiedzialnego” za klauzul´ (treÊç
i zakres).
4.5.1. Funkcjonariusz, czy to nak∏adajàcy klauzul´, czy to zmieniajàcy jà (podwy˝szajàcy lub obni˝ajàcy),
czy znoszàcy, jest obowiàzany dzia∏aç zgodnie z treÊcià sformu∏owanych w ustawie o ochronie informacji niejawnych kryteriów materialnoprawnych. Wynika to z ogólnej zasady legalizmu dzia∏ania administracji (art. 7
Konstytucji). Obowiàzany jest tak˝e, interpretujàc przepisy tej ustawy, stosowaç wyk∏adni´ zgodnà z Konstytucjà. To znaczy, ˝e majàc ÊwiadomoÊç, i˝ uznanie jakieÊ informacji za niejawnà ÊcieÊnia pole dost´pnoÊci informacji publicznej, i nawet majàc wàtpliwoÊci co do zakresu przedmiotowego ustawy o ochronie informacji niejawnych, co daje mu mo˝liwoÊç manewru przy podejmowaniu decyzji, musi liczyç si´ z ograniczeniami
wskazanymi w art. 61 ust. 3 Konstytucji. Je˝eli tego nie czyni – nara˝a si´ na odpowiedzialnoÊç. B∏´dne jest
zatem za∏o˝enie przyj´te we wniosku (krytykowane w stanowisku Sejmu), jakoby tylko literalnie wyra˝ona treÊç
w przepisach wskazanych we wniosku okreÊla∏a powinnoÊci funkcjonariusza. PowinnoÊci te wynikajà tak˝e
z innych przepisów i nie muszà byç formu∏owane akurat w art. 21 ust. 3, 4 i 5 ustawy o ochronie informacji niejawnych, co powoduje, ˝e nie mo˝na zaskar˝onym przepisom postawiç zarzutu niepe∏noÊci normowania.
4.5.2. JeÊli chodzi o odpowiedzialnoÊç funkcjonariusza naruszajàcego obowiàzki wynikajàce z ustawy
o ochronie informacji niejawnych, najdalej idàca jest odpowiedzialnoÊç karna. Z punktu widzenia przedmiotu
niniejszej sprawy podstawowe znaczenie majà przepisy rozdzia∏u XXXIII k.k. „Przest´pstwa przeciwko ochronie informacji” oraz rozdzia∏u XXIX „Przest´pstwa przeciwko dzia∏alnoÊci instytucji paƒstwowych oraz samorzàdu terytorialnego”. W tym zakresie podstawowe znaczenie ma art. 265 k.k.; wskazujà go te˝ uczestnicy post´powania. Trybuna∏ Konstytucyjny przychyla si´ tu do poglàdów zawartych w wypowiedzi W. Wróbla, ˝e
nadanie klauzuli tajnoÊci, „rodzi okreÊlone konsekwencje normatywne, okreÊlajàce w szczególnoÊci sposób
– 1454 –
OTK ZU nr 9/A/2009
K 26/08
poz. 135
post´powania z dokumentami i materia∏ami tak oznaczonymi, nie przesàdza jednak˝e o tym, czy istotnie treÊç
owych dokumentów lub materia∏ów zawiera tajemnic´ paƒstwowà, w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy. W przypadku zaÊ mylnego przyj´cia, i˝ udost´pniane innej osobie dokumenty zawierajà tajemnic´ paƒstwowà z powodu opatrzenia ich klauzulà tajnoÊci, w gr´ mo˝e wchodziç odpowiedzialnoÊç karna za nieudolne usi∏owanie pope∏nienia przest´pstwa z art. 265 z powodu na brak zdatnego przedmiotu (art. 13 § 2 k.k.)” (W. Wróbel,
op.cit., s. 132; zob. te˝ komentarz W. Wróbla do art. 265 k.k. [w:] Kodeks karny, Cz´Êç szczególna, Komentarz
do art. 117-277 Kodeksu karnego, pod red. A. Zolla, Kraków 1999, s. 974-975).
Je˝eli chodzi o znaczenie zniesienia klauzuli tajnoÊci, stanowiàcego uprawnienie wynikajàce wprost
z treÊci art. 21 ust. 2 ustawy o ochronie informacji niejawnych, to znaczenie tej czynnoÊci mo˝e byç ró˝ne.
„Po pierwsze, mo˝e oznaczaç skorygowanie b∏´dnego nadania klauzuli tajnoÊci dokumentom lub materia∏om, które w istocie nie zawierajà tajemnicy paƒstwowej. Po drugie, zniesienie samo mo˝e mieç b∏´dny charakter, doprowadzajàc do uchylenia ochrony dokumentów lub materia∏ów, które nie przesta∏y posiadaç charakteru tajemnicy paƒstwowej. Po trzecie wreszcie, zniesienie klauzuli tajnoÊci mo˝e wynikaç
z temporalnego charakteru samej tajemnicy. Materialna definicja niewàtpliwie bowiem ∏àczy si´ z koniecznoÊcià ka˝dorazowej oceny, czy ujawnienie okreÊlonych informacji zagra˝a podstawowym interesom RP.
W wyniku zmiany okolicznoÊci faktycznych czy te˝ zmiany postrzegania zagro˝eƒ dla podstawowych interesów RP mo˝e dojÊç do modyfikacji zakresu informacji definiowanych jako tajemnica paƒstwowa. Zniesienie klauzuli tajnoÊci, jakkolwiek samoistnie nie skutkuje wy∏àczeniem okreÊlonych informacji z zakresu tajemnicy paƒstwowej, mo˝e stanowiç wskazówk´, i˝ tak w∏aÊnie si´ sta∏o. W ka˝dym przypadku zniesienie
klauzuli tajnoÊci powinno byç traktowane jako okolicznoÊç wymagajàca rozwa˝enia w perspektywie ewentualnego b∏´du co do bezprawnoÊci” (W. Wróbel, op.cit., s. 132-133). Artyku∏ 265 k.k. dotyczy tylko ujawnienia tajemnicy paƒstwowej (a zatem prawdopodobnej sytuacji zani˝enia klauzuli tajnoÊci, zaniechania jej
przyznania lub bezpodstawnego jej zniesienia). Wydaje si´, ˝e regulacja taka nie dotyczy sytuacji zawy˝enia klauzuli, aczkolwiek tutaj powstaje pytanie, czy w okreÊlonych okolicznoÊciach nie mo˝na by jej kwalifikowaç jako wykorzystania tajemnicy paƒstwowej.
Trzeba dodaç, ˝e w wypadku przekroczenia uprawnieƒ lub niedope∏nienia obowiàzków, funkcjonariuszowi
publicznemu, na co w uzasadnieniu wniosku trafnie wskazuje Rzecznik Praw Obywatelskich, mo˝e tak˝e groziç odpowiedzialnoÊç karna (oprócz odpowiedzialnoÊci „pozakarnej”) za przest´pstwo okreÊlone w art. 231
k.k. Wnioskodawca niezasadnie minimalizuje znaczenie tej odpowiedzialnoÊci, twierdzàc, ˝e jest to przest´pstwo skutkowe, a wi´c trudniejsze do wykazania. Zarówno Prokurator Generalny, jak i piÊmiennictwo sà w tej
ostatniej kwestii przeciwnego zdania, twierdzàc, ˝e przest´pstwo okreÊlone w art. 231 k.k., w typie podstawowym (§ 1) i kwalifikowanym (§ 2), nie jest przest´pstwem skutkowym, albowiem nie wymaga spowodowania
efektywnej szkody, lecz jedynie sprowadzenia realnego niebezpieczeƒstwa jej spowodowania. Inaczej mówiàc, okreÊlone w tym przepisie dzia∏anie na szkod´ interesu publicznego lub prywatnego jest charakterystykà nie skutku, lecz zachowania si´ sprawcy. Jest to wi´c przest´pstwo formalne z (abstrakcyjnego) nara˝enia
(zob. komentarz A. Zolla do art. 231 k.k., [w:] Kodeks karny. Cz´Êç szczególna, pod red. A. Zolla, Kraków 1999,
s. 779-780 oraz A. Marek, Prawo karne, Warszawa 2001, s. 630).
Jak z tego wynika, nieprawid∏owoÊci w operowaniu klauzulami tajnoÊci, mimo milczenia w tym wzgl´dzie
zaskar˝onych przepisów – inaczej, ni˝ twierdzi si´ to we wniosku – wià˝à si´ z istnieniem sankcji karnych.
4.5.3. Pozosta∏e rodzaje odpowiedzialnoÊci.
Niezale˝nie od odpowiedzialnoÊci karnej, naruszenie przepisów ustawy o ochronie informacji niejawnych
mo˝e prowadziç do odpowiedzialnoÊci dyscyplinarnej, s∏u˝bowej i porzàdkowej, na co zwraca uwag´ Prokurator Generalny i piÊmiennictwo. Tytu∏em przyk∏adu mo˝na tu tak˝e wskazaç regulacje zawarte w ustawie
z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94, ze zm.), ustawie z dnia 16 wrzeÊnia 1982 r. o pracownikach urz´dów paƒstwowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 86, poz. 953, ze zm.), ustawie z dnia
22 marca 1990 r. o pracownikach samorzàdowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593, ze zm.), ustawie z dnia
24 sierpnia 2006 r. o s∏u˝bie cywilnej (Dz. U. Nr 170, poz. 1218, ze zm.), ustawie z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277, ze zm.), ustawie z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sàdów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070, ze zm.) oraz ustawie z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U.
z 2008 r. Nr 7, poz. 39, ze zm.).
4.6. Podsumowanie – brak potwierdzenia zarzutów wniosku co do niepe∏noÊci normowania art. 21 ust. 3
ustawy o ochronie informacji niejawnych.
Przeprowadzona analiza wykaza∏a, ˝e zarzut wobec art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie informacji niejawnych,
i˝ ze wzgl´dów konstytucyjnych powinien zawieraç sankcj´ dla wskazanych tam „ponoszàcych odpowiedzialnoÊç” funkcjonariuszy, nie potwierdzi∏ si´.
– 1455 –
poz. 135
K 26/08
OTK ZU nr 9/A/2009
Po pierwsze, znaczenie tego przepisu, zwiàzane z jego funkcjà, jest inne, ni˝ to przyj´to we wniosku. Nie
jest to przepis nak∏adajàcy odpowiedzialnoÊç na funkcjonariusza b´dàcego adresatem powinnoÊci tam wskazanej. PowinnoÊcià tà jest uzyskanie zgody funkcjonariusza nak∏adajàcego klauzul´ na jej zmian´ i zniesienie.
Art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie informacji niejawnych zawiera ogólne, kompetencyjne wskazanie, ˝e ten, kto
– jako podpisujàcy dokument i jednoczeÊnie w∏aÊciwy do na∏o˝enia klauzuli tajnoÊci – „ponosi odpowiedzialnoÊç” (jest gestorem) klauzuli tajnoÊci, powinien mieç tak˝e wp∏yw na dalsze losy tej klauzuli (zmiana, zniesienie). Wp∏yw ten wyra˝a si´ w obowiàzku uzyskania jego zgody na zmian´ (zniesienie) klauzuli. W∏aÊnie regulacja tej ostatniej kwestii jest g∏ównym celem wprowadzenia omawianego przepisu. O tym natomiast, jakiego
rodzaju odpowiedzialnoÊç nastàpi na wypadek ró˝nych postaci nieprawid∏owego wykonywania kompetencji
dotyczàcych wykonywania obowiàzków administrowania wiadomoÊciami niejawnymi (czego brak wnioskodawca zarzuca zaskar˝onemu przepisowi) – przesàdzajà inne przepisy szczególne. Czynià to w ró˝ny sposób,
obejmujàc swym zakresem ró˝ne sytuacje. Byç mo˝e niektórym z nich mo˝na by postawiç zarzut niepe∏noÊci
(np. kwestia odpowiedzialnoÊci karnej za zawy˝enie klauzuli tajnoÊci), ale Rzecznik tego nie czyni. Zarzut, ˝e
art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie informacji niejawnych nie okreÊla, „o jakà odpowiedzialnoÊç chodzi, jak ona
si´ kszta∏tuje oraz czy zani˝enie, zawy˝enie lub bezprawne utajnienie powoduje jej uruchomienie”, oparty jest
na asystemowej wyk∏adni zaskar˝onego przepisu. Na gruncie materialnej definicji tajemnicy paƒstwowej
i z uwzgl´dnieniem miejsca tego przepisu w systemie innych przepisów tworzàcych mechanizm odpowiedzialnoÊci za nieprawid∏owe wykonywanie obowiàzków funkcjonariuszy majàcych kompetencje w zakresie administrowania informacjami niejawnymi (nadawanie, zmienianie, znoszenie klauzuli), tj. „ponoszàcymi odpowiedzialnoÊç za przyznanie klauzuli”, rysuje si´ on inaczej, ni˝ zak∏ada si´ we wniosku. Zarzucane braki i luki
przepisu powodujàce jego nielogicznoÊç i niepe∏noÊç wyst´powa∏yby tylko wówczas, gdyby przepis interpretowaç co do zakresu i funkcji tak, jak to przyj´to we wniosku. Tymczasem zarówno zakres, jak i funkcja tego
przepisu sà odmienne – jak na to wskazujà m.in. inni uczestnicy post´powania. Sankcje naruszenia obowiàzków przez funkcjonariuszy, w których gestii le˝y pos∏ugiwanie si´ klauzulami tajnoÊci, stosowny re˝im prawny
i regu∏y proceduralne – regulujà inne przepisy. Brak jest podstaw do stawiania zarzutu jakoby w ogólnoÊci
w systemie prawnym wyst´powa∏a luka co do istoty, przes∏anek i trybu odpowiedzialnoÊci.
Po drugie, zarzut „niepe∏noÊci normowania” (naruszenie art. 2 Konstytucji) jest niezasadny, poniewa˝ nie
podobna przyjàç, jakoby istnia∏ na tle art. 2 Konstytucji obowiàzek umieszczenia wszystkich kwestii normujàcych prawny re˝im zwiàzany z nieprawid∏owym administrowaniem informacjami niejawnymi – w jednym przepisie, i to akurat w art. 21 ust. 3 ustawy o informacjach niejawnych. Dlatego Trybuna∏ Konstytucyjny uzna∏, ˝e
Rzecznik Praw Obywatelskich nie wykaza∏, ˝e art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie informacji niejawnych jest niezgodny z art. 2 Konstytucji. Trybuna∏ Konstytucyjny nie widzi podstaw do generalnego stwierdzenia, ˝e przepis ten narusza art. 2 Konstytucji.
5. Zarzuty dotyczàce naruszenia przez art. 21 ust. 5 ustawy o ochronie informacji niejawnych art. 2 Konstytucji.
5.1. Przedmiot wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich.
Zaskar˝ony przepis przewiduje obowiàzek notyfikacji (funkcjonariuszowi, który nada∏ klauzul´, albo jego
prze∏o˝onemu) zauwa˝onego przez odbiorc´ informacji niejawnej faktu „wyraênego” zawy˝enia lub zani˝enia
klauzuli tajnoÊci. Rzecznik Praw Obywatelskich uznaje za niekonsekwencj´ ograniczenie obowiàzku tylko do
„wyraênego” zawy˝ania lub zani˝ania klauzuli; uznaje za niejasne poj´cie „wyraênego” (zwrot niedookreÊlony), zawy˝enia lub zani˝enia, co budzi wàtpliwoÊci interpretacyjne – co jest naruszeniem art. 2 Konstytucji; zarzut dotyczy te˝ zastosowania w kwestionowanym przepisie alternatywy roz∏àcznej „albo”, co powoduje, ˝e
odbiorca materia∏u mo˝e zg∏osiç fakt wyraênego zawy˝enia lub zani˝enia klauzuli tylko jednej z osób wskazanych w tym przepisie.
5.2. Kwestia niedookreÊlonoÊci regulacji zawartej w art. 21 ust. 5 ustawy o ochronie informacji niejawnych.
5.2.1 Wyra˝enie „wyraêne zawy˝enie lub zani˝enie klauzuli tajnoÊci” zawiera element ocenny, a przez to regulacja, w której jest umieszczone, ma charakter niedookreÊlony. W piÊmiennictwie dotyczàcym informacji niejawnych sygnalizowano niezr´cznoÊç; poniewa˝ ustawa przewiduje konkretne, cztery klauzule, to ka˝da nieprawid∏owoÊç w klasyfikacji powinna uprawniaç do uruchomienia procedury sygnalizacyjnej przewidzianej
w art. 21 ust. 5 ustawy o ochronie informacji niejawnych. Dlatego T. Szewc pos∏u˝enie si´ przez ustawodawc´
poj´ciem „wyraênego zawy˝enia lub zani˝enia” okreÊli∏ jako lapsus linguae (zob. T. Szewc, Informacje niejawne, „Przeglàd Prawa Publicznego” nr 1-2/2007, s. 44).
5.2.2. W dotychczasowym orzecznictwie Trybuna∏u Konstytucyjnego konsekwentnie przyjmowano, ˝e
stwierdzenie niekonstytucyjnoÊci z powodu niedookreÊlonoÊci przepisu jest Êrodkiem ostatecznym, który po-
– 1456 –
OTK ZU nr 9/A/2009
K 26/08
poz. 135
winien byç stosowany wówczas, gdy dost´pne metody wyk∏adni sà niewystarczajàce dla usuni´cia niejasnoÊci (zob. pkt 4 tej cz´Êci niniejszego uzasadnienia). Adresatem nakazu sformu∏owanego w art. 21 ust. 5 ustawy o ochronie informacji niejawnych sà odbiorcy informacji.
5.2.3. Funkcja przepisu art. 21 ust. 5 ustawy o ochronie informacji niejawnych; b∏´dnoÊç interpretacji przyj´tej we wniosku.
Celem mechanizmu notyfikacji nie jest automatyczna weryfikacja wszystkich klauzul tajnoÊci na podstawie
ewentualnej kontroli dokonywanej przez odbiorc´ materia∏u, aczkolwiek jest to rodzaj kontroli wewn´trznej.
Wszyscy adresaci przepisu (odbiorca materia∏u, osoba, która przyzna∏a okreÊlonà klauzul´ lub jej prze∏o˝ony)
pozostajà w kr´gu podmiotów zobowiàzanych przestrzegaç przepisów ustawy o ochronie informacji niejawnych i ponoszà za to odpowiedzialnoÊç. Wszystkie te osoby muszà legitymowaç si´ poÊwiadczeniem bezpieczeƒstwa, sà zobowiàzane uwzgl´dniaç materialne przes∏anki kwalifikowania informacji. Informacje obj´te tà
klauzulà sà wytwarzane, przetwarzane i przechowywane oraz pomi´dzy tylko tymi podmiotami przekazywane.
Mo˝na nawet powiedzieç, ˝e sà to podmioty w pewnym sensie wyspecjalizowane w ochronie informacji niejawnych. Dlatego pos∏u˝enie si´ przez ustawodawc´, w odniesieniu do zawy˝enia lub zani˝enia klauzuli tajnoÊci, przymiotnikiem „wyraêne” odwo∏uje si´ do przes∏anek zobiektywizowanych, wskazujàcych na powa˝ne,
zobiektywizowane wadliwoÊci kwalifikacji, ∏atwo zauwa˝alne. Wobec takich „wyraênych” zani˝eƒ lub zawy˝eƒ
istnieje wi´c obowiàzek notyfikacji i tym samym wszcz´cia przez odbiorc´ informacji rodzaju kontroli wewn´trznej, stanowiàcej zabezpieczenie realizacji celu okreÊlonego w ustawie o ochronie informacji niejawnych,
jakim jest ochrona dostosowana do w∏aÊciwie sklasyfikowanej informacji niejawnej, to jest sklasyfikowanej
zgodnie z materialnà definicjà tajemnicy paƒstwowej i s∏u˝bowej. Uchybienie temu obowiàzkowi mo˝e wiàzaç
si´ z odpowiedzialnoÊcià odbiorcy, który zaniecha notyfikacji i inicjowania wskazanej kontroli. Obrona przed tà
odpowiedzialnoÊcià mo˝e przybieraç postaç zarzutu, ˝e b∏´dna kwalifikacja nie by∏a „wyraêna”. W takim wypadku ten, kto zaniecha∏ notyfikacji, nie b´dzie odpowiada∏. „WyraênoÊç” b∏´dnej kwalifikacji klauzuli (zwrot
niedookreÊlony) b´dzie oceniana i weryfikowana w procedurze prowadzàcej do ukarania funkcjonariusza, który – wbrew swemu obowiàzkowi – zaniecha∏ notyfikacji. Artyku∏ 21 ust. 5 ustawy o ochronie informacji niejawnych bynajmniej nie oznacza (jak to przyjmuje wnioskodawca), ˝e istnieje zakaz notyfikacji czy wszczynania
kontroli weryfikacyjnej, gdy zani˝enie lub zawy˝enie klauzuli nie mia∏o cechy „wyraênoÊci”. Zarzut wniosku jest
oparty na przyj´tej we wniosku interpretacji zaskar˝onego przepisu (nie poparto go analizà praktyki).
5.2.4. Pos∏u˝enie si´ w zaskar˝onym przepisie alternatywà roz∏àcznà.
Trybuna∏ Konstytucyjny zgadza si´ z Prokuratorem Generalnym, ˝e fakt „wyraênego zawy˝enia lub zani˝enia klauzuli” powinien byç zg∏aszany osobie uprawnionej do zmiany tej klauzuli. Ma to znaczenie tak˝e na
p∏aszczyênie indywidualizacji odpowiedzialnoÊci osoby dokonujàcej klasyfikacji informacji. Alternatywa roz∏àczna („albo”), oddzielajàca w opisie normy ustawowej podmioty, do których nale˝y zg∏aszaç fakt wyraênego
zawy˝enia lub zani˝enia klauzuli tajnoÊci, uzasadniona jest tym, ˝e zg∏aszanie faktu „wyraênego zawy˝enia lub
zani˝enia klauzuli” podmiotowi, który nie ma przyznanych mu przez ustaw´ o ochronie informacji niejawnych
kompetencji do nadania w∏aÊciwej klauzuli tajnoÊci, a tym samym – przywrócenia stanu zgodnego z prawem
(o ile rzeczywiÊcie wyraênie zawy˝ono lub zani˝ono klauzul´ tajnoÊci), jest bezprzedmiotowe. Porównanie normy zawartej w art. 21 ust. 2 i normy zawartej w art. 21 ust. 4 ustawy o ochronie informacji niejawnych wskazuje te˝ na to, ˝e zg∏oszenie faktu wyraênego zawy˝enia lub zani˝enia klauzuli tajnoÊci wy∏àcznie podmiotowi
uprawnionemu do jej postulowanej w zg∏oszeniu zmiany jest obowiàzkiem odbiorcy materia∏u niejawnego.
5.2.5. Ocena zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji przez art. 21 ust. 3 i 5 ustawy. Cechy majàce uzasadniaç
zarzuty wobec art. 21 ust. 5 ustawy o ochronie informacji niejawnych nie majà êród∏a w tekÊcie tego przepisu.
We wniosku nie wykazano tak˝e, jakoby ustalona i powszechna praktyka wyk∏adni doprowadzi∏a do nadania
zaskar˝onemu przepisowi znaczenia przypisywanego przez RPO. W tej sytuacji zarzut niekonstytucyjnoÊci
przez art. 21 ust. 5 ustawy o ochronie informacji niejawnych nie zosta∏ wykazany.
Zarzuty wobec art. 21 ust. 3 i 5 ustawy o ochronie informacji niejawnych mia∏y s∏u˝yç wykazaniu, ˝e braki
w tych unormowaniach naruszajà zasad´ przyzwoitej legislacji (art. 2 Konstytucji). Jak wynika z analizy przeprowadzonej wy˝ej, zarzuty wniosku wynika∏y z przypisania zaskar˝onym przepisom funkcji, których one nie
mia∏y pe∏niç (por. pkt 4.3. i 4.4. tej cz´sci uzasadnienia) i z odczytania treÊci zaskar˝onych przepisów przy u˝yciu wadliwych dyrektyw wyk∏adni (zw∏aszcza gdy idzie o zarzut niekompletnoÊci zaskar˝onych przepisów
(por. pkt 4.4. tej cz´Êci uzasadnienia). Weryfikacja tych za∏o˝eƒ i rozumowania prowadzi do wniosku, ˝e
art. 21 ust. 3 i 5 ustawy o ochronie informacji niejawnych nie narusza art. 2 Konstytucji.
– 1457 –
poz. 135
K 26/08
OTK ZU nr 9/A/2009
6. Zarzut manipulacji w stosowaniu klauzul tajnoÊci w celu ograniczenia dost´pu do informacji publicznej
(art. 61 Konstytucji).
6.1. NieadekwatnoÊç zakresu zaskar˝enia i zarzut naruszenia art. 61 Konstytucji.
Wedle wniosku, konstytucyjne usterki art. 21 ust. 3 i 5 ustawy o ochronie informacji niejawnych powodujà,
˝e te w∏aÊnie przepisy sà niew∏aÊciwym Êrodkiem do zapewnienia, aby praktyka nadawania klauzul tajnoÊci
nie by∏a ekscesywna, a tym samym by nie uszczupla∏a zakresu informacji jawnej, do której istnieje publiczny
dost´p, co tworzy prawo chronione konstytucyjnie w art. 61 Konstytucji.
Wnioskodawcy chodzi o wy∏àczenie ekscesywnego i wadliwego pos∏ugiwania si´ instrumentarium ustawy
o ochronie informacji niejawnych (kwestia stosowania klauzul w praktyce – dost´pu do informacji publicznej).
Przedmiotem troski (skàdinàd uzasadnionej; por. wy˝ej 1.3 i 2.3. tej cz´Êci uzasadnienia) wnioskodawcy jest
wykorzystanie klauzul tajnoÊci jako „narz´dzia” do utajniania informacji publicznej. Wnioskodawca uwa˝a jednak, ˝e to w∏aÊnie zaskar˝one przepisy ustawy o ochronie informacji niejawnych, i to z uwagi na wadliwoÊci
wskazane we wniosku jako naruszenie art. 2 Konstytucji, sà (ten zarzut wymaga∏by choçby uprawdopodobnienia takiej praktyki), czy te˝ mogà byç, przyczynà ekscesywnego nadawania klauzul tajnoÊci i tym samym ÊcieÊnienia pola informacji publicznej. Jak ju˝ powiedziano, obawa o manipulacje utajnianiem „na zapas” informacji publicznej (przekszta∏cania jej w ten sposób w informacj´ niejawnà) jest realna. Skoro jednak zarzucane
wadliwoÊci zaskar˝anych przepisów nie istniejà, jako oparte na mylnym przypisaniu im funkcji, których nie majà pe∏niç, to zarzut ÊcieÊniania pola dost´pnej informacji publicznej przez te w∏aÊnie przepisy, z uwagi na zarzucane im we wniosku cechy, jest po prostu nie wykazany. Nie znaczy to, ˝e nie istnieje sam problem manipulacji zakresem informacji niejawnych, aby ograniczyç informacj´ publicznà, dost´pnà dla obywateli (art. 61
Konstytucji). Problemem jest bowiem niezakwestionowany we wniosku mechanizm (lub te˝ braki w tym mechanizmie), np. jeÊli chodzi o gwarancje proceduralne, odpowiednioÊç i dostatecznoÊç Êrodków ochrony, proporcjonalnoÊç, zawarte nie w tylko w zaskar˝onych przepisach, lecz w regulacjach rozproszonych w dwóch
aktach normatywnych: ustawie o dost´pie do informacji publicznej (tu m.in. ocena proporcjonalnoÊci dopuszczalnych ograniczeƒ dost´pu do informacji z punktu widzenia art. 61 ust. 3 Konstytucji, efektywnoÊç sàdowoadministracyjnej kontroli odmowy dost´pu do informacji, ograniczona do badania formalnego zakwalifikowania informacji jako niejawnej, bez analizy materialnoprawnych przes∏anek nadania klauzuli) oraz ustawie
o ochronie informacji niejawnych (tu przede wszystkim przepisy o kryteriach materialnego i formalnego kwalifikowania informacji niejawnych, w tym tak˝e treÊç za∏àczników do ustawy, efektywnoÊç zawartych w tym akcie ca∏oÊci komplementarnie dzia∏ajàcych norm gwarancyjnych majàcych zapewniç prawid∏owoÊç kwalifikacji
informacji jako niejawnej itd.). Zarzuty dotyczàce realizacji ratio le˝àcej u podstaw tych regulacji mog∏yby si´
mieÊciç tak˝e w zarzucie naruszenia art. 2 Konstytucji. Trybuna∏ Konstytucyjny przypomina swój wczeÊniejszy
poglàd, wyra˝ony ju˝ w 1994 r., ˝e: „Nadmierne rozszerzenie katalogu spraw obj´tych tajemnicà paƒstwowà,
bàdê nadmierne rozszerzanie ich zakresu w drodze wyk∏adni, prowadzi∏oby do kolizji z innymi wartoÊciami
konstytucyjnymi (wolnoÊç wypowiedzi, wolnoÊç informacji, demokratyczna kontrola obywatelska nad organami paƒstwowymi) i os∏abia∏o równoczeÊnie skutecznoÊç mechanizmów gwarancyjnych, wa˝nych dla ochrony
rzeczywistych interesów Paƒstwa. Stojàc na gruncie takiego rozumienia cyt. wy˝ej art. 93, przepisy o ustanowieniu i ochronie tajemnicy paƒstwowej i s∏u˝bowej nale˝y przeanalizowaç przede wszystkim na tle zasady
wolnoÊci s∏owa i druku (....) oraz na tle prawa obywateli do informacji (...). Obejmowanie niektórych wiadomoÊci zakresem tajemnicy paƒstwowej lub s∏u˝bowej stanowi bowiem ograniczenie zarówno wolnoÊci przekazywania i komunikowania poglàdów i informacji, jak i prawa uzyskiwania informacji i dost´pu do tych informacji.
Ju˝ z tego wzgl´du ustawowa regulacja tajemnicy paƒstwowej i s∏u˝bowej musi byç traktowana jako wyjàtek
(co m.in. rodzi zakaz wyk∏adni rozszerzajàcej), a dopuszczalnoÊç jej ustanowienia musi znajdowaç oparcie
w innych normach, zasadach czy wartoÊciach konstytucyjnych” (uchwa∏a z 13 czerwca 1994 r., sygn. W 3/94,
OTK w 1994 r., cz. I, poz. 26).
6.2. Trybuna∏ Konstytucyjny orzeka co do przedmiotu zaskar˝enia w granicach wniosku. Nie mo˝e wi´c
podjàç z urz´du kontroli norm we wniosku niewskazanych i umieszczonych w innej ustawie, ni˝ wskazanej
w petitum. Problem wykorzystania mechanizmu operowania klauzulami tajnoÊci w celu ograniczenia dost´pnoÊci informacji publicznej nie mo˝e byç przedmiotem kontroli w ramach niniejszego wniosku, poniewa˝
wskazane rzekome wadliwoÊci tego mechanizmu nie potwierdzi∏y si´. Nie znaczy to, ˝e wadliwoÊci te nie istniejà – nie wynikajà one akurat jednak z tych cech przepisów zaskar˝onych, które wskazano we wniosku; ani
nie ograniczajà si´ one do przepisów wskazanych we wniosku, ani nawet do zaskar˝onej ustawy.
– 1458 –
OTK ZU nr 9/A/2009
K 26/08
poz. 135
6.3. Na marginesie rozwa˝aƒ nale˝y zaznaczyç, ˝e Trybuna∏ Konstytucyjny dostrzega problem realnoÊci
ochrony sàdowoadministracyjnej realizowanej poprzez skarg´ na odmow´ dost´pu do informacji publicznej,
gdyby kontrola zgodnoÊci z prawem odmowy mia∏a si´ ograniczaç do tego, czy informacja tylko formalnie mia∏a klauzul´ tajnoÊci, bez wnikania w to, czy odpowiada∏o to materialnoprawnym przes∏ankom utajnienia. W tym
zakresie nale˝y jednak wskazaç, ˝e praktyka sàdów administracyjnych nie rysuje si´ tak jednoznacznie, jak to
uj´to we wniosku. Wnioskodawca, powo∏ujàc si´ na orzeczenia Naczelnego Sàdu Administracyjnego: postanowienie z 8 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA 1568/00, Lex nr 53372 oraz wyrok z 21 lutego 2000 r., sygn. akt
II SA 2230/99, podkreÊli∏, ˝e „w przypadku kontroli decyzji odmownej, która opiera si´ na wyjàtku przewidzianym w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych,
sàd poprzestaje (…) na badaniu, czy dana informacja rzeczywiÊcie jest informacjà wchodzàcà w wy˝ej wymieniony zakres odst´pstw (…), [poniewa˝] w tej procedurze kontroli sàdowej nie podlegajà natomiast przes∏anki oraz zasadnoÊç zakwalifikowania danej informacji jako informacji niejawnej w Êwietle przepisów o ochronie
informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych”. Wywód ten ma uzasadniaç iluzorycznoÊç sàdowoadministracyjnej kontroli odmowy dost´pu do informacji publicznej. W zwiàzku z tym argumentem nale˝y stwierdziç, ˝e: po pierwsze, zasady sàdowej kontroli odmowy dost´pu do informacji publicznej nie sà unormowane w przepisach, które we wniosku zaskar˝ono; po drugie, umkn´∏o uwagi
wnioskodawcy, ˝e w wyniku rewizji nadzwyczajnej Prezesa Naczelnego Sàdu Administracyjnego, powo∏any
wyrok Sàdu Najwy˝szego z 1 czerwca 2000 r., sygn. akt III RN 64/00 (OSNP nr 6/2001, poz. 183), uchyli∏ wyrok NSA z 21 lutego 2000 r., sygn. akt II SA 2230/99, a sprawa zosta∏a przekazana Naczelnemu Sàdowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania i – po ponownym jej rozpoznaniu – Naczelny Sàd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 28 marca 2001 r., sygn. akt II SA 2838/00 (niepubl.), zaskar˝onà
odmow´ udzielenia informacji publicznej uchyli∏. To znaczy, ˝e praktyka sàdów administracyjnych nie jest tak
sformalizowana, jak to przyj´to we wniosku, i kszta∏tuje si´ w sposób bardziej zró˝nicowany. Byç mo˝e zresztà w∏aÊnie nieÊwiadomoÊç istnienia stosownej praktyki orzeczniczej NSA na tle ustawy o dost´pie do informacji publicznej spowodowa∏a, i˝ wnioskodawca, poszukujàc instrumentów, które mia∏y mu zapewniç dost´p do
informacji (co – jak wynika z wystàpienia wnioskodawcy w czasie rozprawy – by∏o impulsem do zg∏oszenia
wniosku), uzna∏, ˝e instrumentów tych w ogólnoÊci brak, poniewa˝ nie znajdujà si´ one w ustawie o ochronie
informacji niejawnych.
Na gruncie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o post´powaniu przed sàdami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sàd, uwzgl´dniajàc skarg´ na decyzj´ lub
postanowienie, uchyla je w ca∏oÊci lub cz´Êci, je˝eli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które mia∏o
wp∏yw na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dajàce podstaw´ do wznowienia post´powania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów post´powania, je˝eli mog∏o ono mieç wp∏yw na wynik sprawy. Potwierdza to
zasad´, ˝e zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sàdów administracyjnych (Dz. U.
Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a., kontrola sàdowa musi byç dokonywana we wszystkich
trzech wy˝ej wymienionych p∏aszczyznach. Wyeliminowanie którejkolwiek z nich czyni∏oby jà u∏omnà, i to
w sposób, który godzi∏by w konstytucyjne prawo do sàdu, okreÊlone w art. 45 ust. 1 Konstytucji. To znaczy, ˝e
w zakresie kontroli decyzji odmawiajàcych dost´pu do informacji publicznych istniejà normatywne podstawy
do obj´cia nià tak˝e materialnoprawnych podstaw decydujàcych o przyznaniu klauzuli, co umo˝liwi∏oby kontrol´ materialnych przes∏anek utajniania informacji. Rzecznik postuluje nawet wyraênie wprowadzenie sàdowej
kontroli materialnych przes∏anek utajniania informacji – klucz do rozwiàzania tego problemu widzi jednak
w stwierdzeniu niekonstytucyjnoÊci wskazanych przepisów ustawy o ochronie informacji niejawnych. Tymczasem problemem jest praktyka sàdowa ukszta∏towana na tle gwarancji przewidzianych w ustawie o dost´pie do
informacji publicznej – nieobj´tych niniejszym wnioskiem. To zwalnia Trybuna∏ Konstytucyjny od dalszej analizy tego problemu, w szczególnoÊci oceny, czy trwa∏a, powszechna, niebudzàca wàtpliwoÊci praktyka sàdowa
doprowadzi∏a do nadania przepisom treÊci, która mog∏aby byç przedmiotem kontroli konstytucyjnoÊci.
7. Propozycje zmian sygnalizowane przez wnioskodawc´.
Wnioskodawca zarówno w pierwotnym wniosku pisemnym, jak i jego uzupe∏nieniu i modyfikacji oraz
w czasie rozprawy sygnalizowa∏ potrzeb´ zmian de lege ferenda. Sygnalizowa∏ zarazem, ˝e Rada Ministrów
przygotowa∏a projekt nowej ustawy o ochronie informacji niejawnych, w którym niektóre kwestie zg∏aszane
przez wnioskodawc´, ujmuje si´ – jego zdaniem – lepiej ni˝ w przepisach zaskar˝onych w niniejszej sprawie.
Trybuna∏ Konstytucyjny podkreÊla, ˝e wyrok w niniejszej sprawie nie oznacza, ˝e badane przepisy (czy powiàzane z nimi inne przepisy ustawy o ochronie informacji niejawnych, a nawet szerzej – mechanizm ochrony takich informacji, których powszechna dost´pnoÊç ograniczona zosta∏a ju˝ na poziomie konstytucyjnym) nie
mogà byç skonstruowane w sposób lepiej zabezpieczajàcy standard konstytucyjny. Sam fakt przygotowywa-
– 1459 –
poz. 136
SK 15/08
OTK ZU nr 9/A/2009
nia nowych rozwiàzaƒ nie mo˝e byç jednak uznany sam przez si´ za argument o niekonstytucyjnoÊci przepisów obowiàzujàcych.
8. Konkluzja.
Uwzgl´dniajàc, ˝e:
– zarzuty wniosku wynika∏y z przypisania zaskar˝onym przepisom funkcji, których one nie mia∏y pe∏niç;
– art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie informacji niejawnych jest przepisem kompetencyjnym (zob. pkt 4.3 tej
cz´Êci uzasadnienia) i ˝e zasady odpowiedzialnoÊci osób przyznajàcych klauzul´ wynikajà z innych przepisów
(zob. pkt 4.5. tej cz´Êci uzasadnienia), a Rzecznik Praw Obywatelskich opar∏ si´ na b∏´dnym metodologicznie
za∏o˝eniu interpretacyjnym dotyczàcym kryteriów konstytucyjnoÊci przepisu wymaganych przez art. 2 Konstytucji (zob. pkt 4.4 tej cz´Êci uzasadnienia);
– obowiàzek przyznawania w∏aÊciwej klauzuli tajnoÊci istnieje i wynika z materialnoprawnych kryteriów klasyfikacji informacji oraz z art. 7 Konstytucji;
– art. 21 ust. 5 ustawy o ochronie informacji niejawnych nie oznacza zakazu notyfikacji czy wszczynania
kontroli weryfikacyjnej, gdy zani˝enie lub zawy˝enie klauzuli nie ma cech „wyraênoÊci”, a Rzecznik Praw Obywatelskich interpretuje ten przepis w sposób niepoparty analizà praktyki jego stosowania (zob. pkt 5.2.3
i 5.2.4 tej cz´Êci uzasadnienia) a przede wszystkim to, ˝e problem konstytucyjny podniesiony we wniosku pojawia si´ nie tyle na tle przepisów zakwestionowanych we wniosku, ile dotyczy konstrukcji mechanizmu wynikajàcego z regulacji rozproszonych w dwóch aktach normatywnych: ustawie o dost´pie do informacji publicznej i ustawie o ochronie informacji niejawnych (zob. pkt 2.3 i pkt 6.1 tej cz´Êci uzasadnienia), których
Rzecznik nie skar˝y,
Trybuna∏ Konstytucyjny orzek∏ jak w sentencji.
136
WYROK
z dnia 20 paêdziernika 2009 r.
Sygn. akt SK 15/08*
W imieniu Rzeczypospolitej Polskiej
Trybuna∏ Konstytucyjny w sk∏adzie:
Marek Mazurkiewicz – przewodniczàcy
Stanis∏aw Biernat
Zbigniew CieÊlak
Andrzej Rzepliƒski – sprawozdawca
Miros∏aw Wyrzykowski,
protokolant: Gra˝yna Sza∏ygo,
po rozpoznaniu, z udzia∏em skar˝àcego oraz Sejmu, Prokuratora Generalnego i Rzecznika Praw Obywatelskich, na rozprawie w dniach 23 kwietnia i 20 paêdziernika 2009 r., skargi konstytucyjnej Tadeusza Kohorewicza o zbadanie zgodnoÊci:
art. 123 § 51 rozporzàdzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 paêdziernika 1934 r. – Prawo upad∏oÊciowe (Dz. U. z 1991 r. Nr 118, poz. 512, ze zm.) oraz art. 2 pkt 6, art. 5 ust. 1, art. 8
pkt 7 ustawy z dnia 3 marca 2000 r. o wynagradzaniu osób kierujàcych niektórymi podmiotami
prawnymi (Dz. U. Nr 26, poz. 306, ze zm.) z art. 2, art. 7, art. 9, art. 91 oraz art. 32 ust. 1 w zwiàzku z art. 64 ust. 2 Konstytucji,
* Sentencja zosta∏a og∏oszona dnia 28 paêdziernika 2009 r. w Dz. U. Nr 179, poz. 1394.
– 1460 –
OTK ZU nr 9/A/2009
SK 15/08
poz. 136
o r z e k a:
1. Art. 123 § 51 rozporzàdzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 paêdziernika 1934 r. – Prawo
upad∏oÊciowe (Dz. U. z 1991 r. Nr 118, poz. 512, z 1994 r. Nr 1, poz. 1, z 1995 r. Nr 85, poz. 426, z 1996 r. Nr 6,
poz. 43, Nr 43, poz. 189, Nr 106, poz. 496 i Nr 149, poz. 703, z 1997 r. Nr 28, poz. 153, Nr 54, poz. 349, Nr 117,
poz. 751, Nr 121, poz. 770 i Nr 140, poz. 940, z 1998 r. Nr 117, poz. 756, z 2000 r. Nr 26, poz. 306, Nr 84, poz. 948,
Nr 94, poz. 1037 i Nr 114, poz. 1193, z 2001 r. Nr 3, poz. 18, z 2004 r. Nr 232, poz. 2338 oraz z 2007 r. Nr 225,
poz. 1670), w zakresie dotyczàcym syndyków, jest zgodny z art. 64 ust. 2 w zwiàzku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
2. Art. 2 pkt 6, art. 5 ust. 1 i art. 8 pkt 7 ustawy z dnia 3 marca 2000 r. o wynagradzaniu osób kierujàcych
niektórymi podmiotami prawnymi (Dz. U. Nr 26, poz. 306, z 2001 r. Nr 85, poz. 924 i Nr 154, poz. 1799, z 2002 r.
Nr 113, poz. 984, z 2003 r. Nr 45, poz. 391, Nr 60, poz. 535 i Nr 180, poz. 1759 oraz z 2004 r. Nr 116, poz. 1207),
w zakresie dotyczàcym syndyków, sà zgodne z art. 64 ust. 2 w zwiàzku z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Ponadto p o s t a n a w i a:
na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U.
Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417
oraz z 2009 r. Nr 56, poz. 459) umorzyç post´powanie w pozosta∏ym zakresie ze wzgl´du na niedopuszczalnoÊç wydania wyroku.
UZASADNIENIE
I
1. Tadeusz Kohorewicz wniós∏ 15 maja 2007 r. skarg´ konstytucyjnà do Trybuna∏u Konstytucyjnego w sprawie zgodnoÊci art. 123 § 51 rozporzàdzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 paêdziernika 1934 r. – Prawo upad∏oÊciowe (Dz. U. z 1991 r. Nr 118, poz. 512, ze zm.; dalej: prawo upad∏oÊciowe z 1934 r.), w zakresie
dotyczàcym syndyków, oraz art. 2 pkt 6, art. 5 ust. 1, art. 8 pkt 7 ustawy z dnia 3 marca 2000 r. o wynagradzaniu osób kierujàcych niektórymi podmiotami prawnymi (Dz. U. Nr 26, poz. 306, ze zm.; dalej: ustawa z 3 marca 2000 r.), w zakresie dotyczàcym syndyków, z art. 2, art. 7, art. 9, art. 91 oraz art. 32 ust. 1 w zwiàzku z art. 64
ust. 2 Konstytucji.
Skarga konstytucyjna zosta∏a wniesiona w zwiàzku z nast´pujàcym stanem faktycznym i prawnym:
Tadeusz Kohorewicz pe∏ni∏ funkcj´ syndyka w post´powaniu upad∏oÊciowym Warszawskiego Przedsi´biorstwa Budowy Elektrowni i Przemys∏u Beton Stal przedsi´biorstwa paƒstwowego w likwidacji z siedzibà w Warszawie. Postanowieniem z 6 czerwca 2003 r. (sygn. akt XVII U 547/02) Sàd Rejonowy dla m.st. Warszawy,
XVII Wydzia∏ Gospodarczy, okreÊli∏ wynagrodzenie wst´pne syndyka na kwot´ 300 000 z∏. Od czerwca 2003 r.
do wrzeÊnia 2006 r. syndyk otrzyma∏ zaliczki na poczet wynagrodzenia w ∏àcznej kwocie 185 000 z∏.
Postanowieniem z 21 wrzeÊnia 2006 r. (sygn. akt X U 48/06) Sàd Rejonowy dla m.st. Warszawy, X Wydzia∏
Gospodarczy, stwierdzi∏ ukoƒczenie post´powania upad∏oÊciowego Warszawskiego Przedsi´biorstwa Budowy Elektrowni i Przemys∏u Beton Stal i przyzna∏ syndykowi ostateczne wynagrodzenie w kwocie 1 973 000 z∏
wraz z nale˝nym podatkiem VAT. Na powy˝sze postanowienie za˝alenie wniós∏ Skarb Paƒstwa. Sàd Okr´gowy w Warszawie, XXIII Wydzia∏ Gospodarczy Odwo∏awczy, postanowieniem z 29 listopada 2006 r. (sygn.
akt XXIII Gz 727/06) uchyli∏ zaskar˝one postanowienie w cz´Êci okreÊlajàcej wynagrodzenie syndyka i w tym
zakresie przekaza∏ spraw´ do ponownego rozpoznania Sàdowi Rejonowemu dla m.st. Warszawy. W uzasadnieniu Sàd Okr´gowy stwierdzi∏, ˝e ustalajàc syndykowi wysokoÊç nale˝nego wynagrodzenia ostatecznego
sàd pierwszej instancji nie uwzgl´dni∏ treÊci art. 123 § 51 prawa upad∏oÊciowego z 1934 r. i art. 8 pkt 7 w zwiàzku z art. 1 pkt 1 ustawy z 3 marca 2000 r.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Sàd Rejonowy postanowieniem z 17 stycznia 2007 r. (sygn. akt
X U 48/06) przyzna∏ syndykowi wynagrodzenie w kwocie 552986,56 z∏ wraz z nale˝nym podatkiem VAT. Na powy˝sze postanowienie syndyk wniós∏ za˝alenie. Postanowieniem z 4 kwietnia 2007 r. (sygn. akt XXIII Gz 173/07)
Sàd Okr´gowy oddali∏ za˝alenie syndyka.
– 1461 –
poz. 136
SK 15/08
OTK ZU nr 9/A/2009
W dniu 15 maja 2007 r. syndyk wniós∏ skarg´ konstytucyjnà do Trybuna∏u Konstytucyjnego, w której domaga si´ stwierdzenia niezgodnoÊci z Konstytucjà art. 123 § 51 prawa upad∏oÊciowego z 1934 r. oraz art. 2 pkt 6,
art. 5 ust. 1, art. 8 pkt 7 ustawy z 3 marca 2000 r.
Skar˝àcy w uzasadnieniu skargi wskaza∏, ˝e wynagrodzenie syndyka za czynnoÊci wykonywane w ramach
post´powania upad∏oÊciowego jest prawem majàtkowym, które podlega ochronie przewidzianej w art. 64 ust. 2
Konstytucji. Przepis ten wyra˝a prawo podmiotowe do równej dla wszystkich ochrony prawnej w∏asnoÊci, innych praw majàtkowych oraz prawa dziedziczenia.
Zdaniem skar˝àcego, przepisy ró˝nicujàce wysokoÊç wynagrodzenia syndyka w zale˝noÊci od tego, czy
post´powanie upad∏oÊciowe dotyczy przedsi´biorstwa paƒstwowego, czy przedsi´biorstwa prywatnego, prowadzà do naruszenia konstytucyjnych zasad równoÊci wobec prawa (art. 32 ust. 1) i równej dla wszystkich
ochrony prawnej praw majàtkowych (art. 64 ust. 2). Tymczasem funkcje syndyka nie ró˝nicujà si´ z uwagi na
charakter organizacyjny upad∏ego, dlatego te˝ ustawodawca nie powinien ograniczaç uprawnieƒ syndyków
do ich wynagrodzenia ze wzgl´du na fakt, ˝e upad∏oÊç dotyczy elementu majàtkowego Skarbu Paƒstwa.
W ocenie skar˝àcego, nie ma konstytucyjnego uzasadnienia, aby syndyk prowadzàcy upad∏oÊç przedsi´biorstwa prywatnego otrzymywa∏ wynagrodzenie stosownie do zakresu i trudnoÊci wykonywanych czynnoÊci, natomiast syndyk prowadzàcy upad∏oÊç przedsi´biorstwa paƒstwowego otrzymywa∏ wynagrodzenie sta∏e, miesi´czne, przy ustalonej górnej granicy jego wysokoÊci, w oderwaniu od nak∏adu i jakoÊci wykonywanych
czynnoÊci.
Skar˝àcy podniós∏, ˝e 1 paêdziernika 2003 r. wesz∏a w ˝ycie ustawa z dnia 28 lutego 2003 r. – Prawo upad∏oÊciowe i naprawcze (Dz. U. Nr 60, poz. 535, ze zm.; dalej: prawo upad∏oÊciowe i naprawcze z 2003 r.), która uchyli∏a art. 2 pkt 6 ustawy z 3 marca 2000 r. Uchylenie tego przepisu spowodowa∏o zatem eliminacj´ z systemu prawnego ograniczenia maksymalnego wynagrodzenia syndyków przewidzianego w ustawie z 3 marca
2000 r. Wed∏ug skar˝àcego, sàdy orzekajàce w jego sprawie, a tak˝e Sàd Najwy˝szy w uchwale z 1 grudnia
2004 r., sygn. akt III CZP 65/04 (OSNC 2005, nr 11, poz. 184), b∏´dnie przyj´∏y, ˝e przepis intertemporalny art. 536
prawa upad∏oÊciowego i naprawczego z 2003 r., wyra˝ajàcy nakaz stosowania przepisów dotychczasowych
w sprawach, w których og∏oszono upad∏oÊç przed wejÊciem w ˝ycie ustawy, dotyczy stosowania wszystkich
przepisów regulujàcych post´powanie upad∏oÊciowe uchylonych przez nowà ustaw´, a nie tylko przepisów
prawa upad∏oÊciowego z 1934 r.
Skar˝àcy podkreÊli∏, ˝e nie otrzymywa∏ wynagrodzeƒ miesi´cznych, a majàc na uwadze prawomocne postanowienie sàdu o wynagrodzeniu wst´pnym i przyznaniu poszczególnych zaliczek, mia∏ prawo zak∏adaç,
kierujàc si´ powagà rzeczy osàdzonej, ˝e charakter oraz wysokoÊç jego wynagrodzenia nie ulegnà zmianie.
Ustalenie wynagrodzenia wst´pnego s∏u˝y, w ocenie skar˝àcego, nie tylko limitowaniu ogólnej sumy zaliczek,
które mogà byç wyp∏acone w toku post´powania na poczet wynagrodzenia ostatecznego, ale przede wszystkim stanowi prognoz´ co do wysokoÊci wynagrodzenia ostatecznego. W przeciwieƒstwie do wynagrodzenia
miesi´cznego, wynagrodzenie kwotowe syndyka nie jest uzale˝nione jedynie od rozpi´toÊci czasowej post´powania upad∏oÊciowego, lecz warunkowane jest szeregiem przes∏anek.
W opinii skar˝àcego, okreÊlajàc wynagrodzenie syndyka, sàd naruszy∏ kardynalnà zasad´ prawa res iudicata, poniewa˝ przepisy prawa nie przewidujà mo˝liwoÊci jednoczesnego zastosowania w tej samej sprawie
instytucji wynagrodzenia wst´pnego oraz zaliczek wraz z wynagrodzeniem miesi´cznym. Zdaniem skar˝àcego b∏´dne zastosowanie przepisów przez sàd orzekajàcy doprowadzi∏o do naruszenia zasady paƒstwa prawnego (art. 2 Konstytucji) i zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji).
Ponadto skar˝àcy wskaza∏, ˝e zaskar˝one przepisy ustawy z 3 marca 2000 r. sà niezgodne z wyra˝onà
w art. 2 Konstytucji zasadà ochrony praw nabytych, poniewa˝ majàc ustalone zasady przyznania wynagrodzenia od czerwca 2003 r. do paêdziernika 2006 r., nie móg∏ zak∏adaç, ˝e uprawnienie to zostanie zmienione, a jego usprawiedliwione oczekiwania nie zostanà zaspokojone.
Wed∏ug skar˝àcego, syndycy nie majà i nie mieli uprawnieƒ do zarzàdzania, kontroli czy sprawowania nadzoru nad jednostkami organizacyjnymi wymienionymi w art. 1 pkt 1-13 ustawy z 3 marca 2000 r., tak jak podmioty wymienione w art. 2 pkt 1-5 i 7-10 tej ustawy. Zdaniem skar˝àcego, ustawodawca, zrównujàc syndyków
z podmiotami o innym statusie prawnym i ró˝nicujàc zasady ustalania wynagrodzenia syndyków, naruszy∏ jego prawo do równego traktowania z uwagi na wykonywanie takich samych, ustawowo okreÊlonych czynnoÊci
podejmowanych w post´powaniu upad∏oÊciowym, wynikajàce z art. 64 ust. 2 w zwiàzku z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Zdaniem skar˝àcego, przepisy ustawy z 3 marca 2000 r. naruszajà równie˝ przepisy Traktatu ustanawiajàcego Wspólnot´ Europejskà (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2, ze zm.), poniewa˝ uprzywilejowujà przedsi´biorstwa publiczne w ten sposób, ˝e zapewniajà im ni˝sze koszty post´powania upad∏oÊciowego. Tym samym
ustawa z 3 marca 2000 r. jest niezgodna z art. 9 i art. 91 Konstytucji.
– 1462 –
OTK ZU nr 9/A/2009
SK 15/08
poz. 136
Skar˝àcy podniós∏ równie˝, ˝e zaskar˝one przepisy ustawy z 3 marca 2000 r. sà niezgodne z wyra˝onymi
w art. 2 Konstytucji zasadami przyzwoitej legislacji, gdy˝ na gruncie tej ustawy syndycy potraktowani zostali
w taki sam sposób, jak inne podmioty, których ustawa ta dotyczy, bez racjonalnego uzasadnienia. Syndycy,
zdaniem skar˝àcego, zarzàdzajà jedynie masà upad∏oÊci, a wi´c nie przedsi´biorstwem w znaczeniu podmiotowym, lecz przedmiotowym – majàtkiem. Poza tym syndycy nie majà te˝ uprawnieƒ do zarzàdzania, kontroli
i sprawowania nadzoru nad jednostkami, o których mowa w tej ustawie, a nadto nie odpowiadajà definicji art. 5
ust. 1 i 4 tej˝e ustawy.
2. Pismem z 6 maja 2008 r. Rzecznik Praw Obywatelskich zg∏osi∏ udzia∏ w post´powaniu i zajà∏ stanowisko,
˝e:
1) art. 123 § 51 prawa upad∏oÊciowego, w zakresie dotyczàcym syndyków, jest niezgodny z art. 32 i art. 64
ust. 2 Konstytucji;
2) art. 2 pkt 6 i art. 8 pkt 7 ustawy z 3 marca 2000 r., w zakresie dotyczàcym syndyków, sà niezgodne z art. 32
i art. 64 ust. 2 Konstytucji.
Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich, zaskar˝one przepisy powodujà istotne zró˝nicowanie sytuacji
prawnej syndyków w zakresie ustalania ich wynagrodzenia w zale˝noÊci od statusu prawnego upad∏ego. Bioràc pod uwag´, ˝e prawo syndyka do wynagrodzenia za swojà dzia∏alnoÊç ma charakter prawa majàtkowego,
uzasadniona jest kontrola zaskar˝onych przepisów z zasadà równoÊci wobec prawa (art. 32 Konstytucji) oraz
zasadà równej ochrony praw majàtkowych (art. 64 ust. 2 Konstytucji).
Wed∏ug Rzecznika Praw Obywatelskich, cechami istotnymi z punktu widzenia wykonywania funkcji syndyka
w post´powaniu upad∏oÊciowym sà: wykonywanie funkcji na podstawie orzeczenia sàdu oraz zarzàdzanie majàtkiem upad∏ego i przeprowadzenie jego likwidacji. Cechami tymi charakteryzujà si´ równie˝ syndycy zarzàdzajàcy majàtkiem upad∏ego przedsi´biorstwa paƒstwowego i przeprowadzajàcy likwidacj´ tego majàtku. Nastàpi∏o wi´c odst´pstwo od równego traktowania syndyków polegajàce na odmiennym uregulowaniu zasad
ustalania ich wynagrodzenia w sytuacji, gdy syndyk zarzàdza i przeprowadza likwidacj´ majàtku jednostki organizacyjnej sektora publicznego. Odst´pstwo takie nie zawsze jednak jest równoznaczne z istnieniem dyskryminacji. Stàd te˝ niezb´dna jest ocena kryterium, na podstawie którego ustawodawca dokona∏ zró˝nicowania.
Rzecznik Praw Obywatelskich wskaza∏, ˝e wprowadzone zró˝nicowanie zosta∏o dokonane na podstawie dowolnie ustalonego kryterium, w tym przypadku statusu prawnego upad∏ego sprzed daty og∏oszenia jego upad∏oÊci. Status ten nie ma zaÊ ˝adnego znaczenia prawnego zarówno z punktu widzenia prowadzonego post´powania upad∏oÊciowego, którego ostatecznym celem jest likwidacja majàtku upad∏ego, jak i z punktu widzenia wyceny
zakresu i pracoch∏onnoÊci czynnoÊci podejmowanych przez syndyka dla potrzeb ustalenia jego wynagrodzenia.
Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich, celem ustawy z 3 marca 2000 r. by∏o pozbawienie osób kierujàcych podmiotami gospodarczymi sektora publicznego mo˝liwoÊci ustalania wynagrodzeƒ nadmiernych w stosunku do osiàganych efektów gospodarczych. Stàd te˝ w∏àczenie do kr´gu osób obj´tych tymi ograniczeniami tych, którzy w rozumieniu obowiàzujàcych przepisów prawa nie kierujà takimi podmiotami, nie realizuje
tego celu. Nie realizuje ono powy˝szego celu równie˝ dlatego, ˝e zgodnie z ogólnymi zasadami ustalania wynagrodzenia syndyka, okreÊla je sàd stosownie do zakresu i trudnoÊci czynnoÊci wykonywanych przez syndyka (art. 122 § 2 prawa upad∏oÊciowego z 1934 r.). W procesie ustalenia wynagrodzenia syndyka bierze udzia∏
zaÊ nie tylko sam zainteresowany, lecz tak˝e wierzyciele i upad∏y, których sàd ma obowiàzek wys∏uchaç przed
rozstrzygni´ciem w sprawie wynagrodzenia (art. 124 prawa upad∏oÊciowego z 1934 r.).
W opinii Rzecznika Praw Obywatelskich, wprowadzone zró˝nicowanie nie znajduje tak˝e uzasadnienia w innych konstytucyjnie chronionych wartoÊciach, a z punktu widzenia zasady sprawiedliwoÊci spo∏ecznej wynagrodzenie syndyka powinno odpowiadaç wk∏adowi jego pracy w zarzàdzanie i likwidacj´ majàtku upad∏ego. Tymczasem zaskar˝one przepisy prowadzà do tego, ˝e syndyk otrzyma o wiele ni˝sze wynagrodzenie tylko dlatego,
˝e jego czynnoÊci by∏y wykonywane w stosunku do masy majàtkowej upad∏ego podmiotu sektora publicznego.
3. Marsza∏ek Sejmu w piÊmie z 24 marca 2009 r. zajà∏ w imieniu Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej stanowisko w sprawie, wnoszàc o stwierdzenie, ˝e art. 2 pkt 6, art. 5 ust. 1, art. 8 pkt 7 ustawy z 3 marca 2000 r. oraz
art. 123 § 51 prawa upad∏oÊciowego z 1934 r., w zakresie dotyczàcym wynagrodzenia syndyków, sà niezgodne z art. 32 ust. 1 w zwiàzku z art. 64 ust. 2 Konstytucji.
Zdaniem Marsza∏ka Sejmu, ustawodawca, stanowiàc zaskar˝one przepisy, odmiennie ukszta∏towa∏ wysokoÊç wynagrodzenia syndyków w zale˝noÊci od tego, czy upad∏y jest podmiotem sektora publicznego, czy
sektora prywatnego.
Marsza∏ek Sejmu, podobnie jak Rzecznik Praw Obywatelskich, stwierdzi∏, ˝e wprowadzone ustawowo zró˝nicowanie wynagrodzeƒ syndyków nie jest racjonalnie uzasadnione i nie pozostaje w bezpoÊrednim zwiàzku
– 1463 –
poz. 136
SK 15/08
OTK ZU nr 9/A/2009
z celem i zasadniczà treÊcià ani przepisów prawa upad∏oÊciowego z 1934 r., ani ustawy z 3 marca 2000 r. Na
podstawie art. 122 § 2 prawa upad∏oÊciowego wynagrodzenie syndyka okreÊla bowiem sàd stosownie do zakresu i trudnoÊci czynnoÊci wykonywanych przez syndyka, a nie w zale˝noÊci od rodzaju podmiotu, którego
majàtku dotyczà czynnoÊci syndyka. Znaczna redukcja wysokoÊci wynagrodzenia syndyka upad∏ego przedsi´biorstwa paƒstwowego, w przypadku skar˝àcego niemal czterokrotna, nie jest proporcjonalna do celu, jakim jest ochrona interesów Skarbu Paƒstwa rozumiana w sposób uwzgl´dniajàcy poszanowanie praw majàtkowych innych podmiotów prawa. Trudno tak˝e uznaç za zgodne z zasadà sprawiedliwoÊci spo∏ecznej
ró˝nicowanie re˝imu prawnego syndyków w zakresie wynagrodzenia z uwagi na charakter podmiotu, którego
majàtku dotyczà podejmowane przez niego czynnoÊci.
Marsza∏ek Sejmu wskaza∏, ˝e celem ustawy z 3 marca 2000 r. by∏o ograniczenie wysokoÊci wynagrodzeƒ
kadry kierowniczej przedsi´biorstw paƒstwowych. Tymczasem syndyk masy upad∏oÊci nie jest osobà kierujàcà podmiotem upad∏ym ani tym bardziej jego nast´pcà prawnym. Syndyk zarzàdza jedynie masà upad∏oÊci,
realizujàc okreÊlone w post´powaniu upad∏oÊciowym cele. Nie mo˝na zatem mówiç o uprawnieniu paƒstwa
do szerokiego zakresu swobody kszta∏towania wysokoÊci wynagrodzenia syndyka w przypadku zarzàdzania
masà upad∏oÊci jednostek sektora publicznego.
4. Prokurator Generalny w piÊmie z 3 kwietnia 2009 r. zajà∏ stanowisko, ˝e
1) art. 2 pkt 6, art. 5 ust. 1 oraz art. 8 pkt 7 ustawy z 3 marca 2000 r., w zakresie dotyczàcym syndyków, sà
niezgodne z art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji;
2) art. 123 § 51 prawa upad∏oÊciowego z 1934 r., w zakresie dotyczàcym syndyków, jest niezgodny z art. 32
ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji;
3) w pozosta∏ym zakresie, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale
Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.), post´powanie podlega umorzeniu, z uwagi na niedopuszczalnoÊç wydania orzeczenia.
Wed∏ug Prokuratora Generalnego, mimo ˝e post´powanie upad∏oÊciowe przedsi´biorstw paƒstwowych
charakteryzuje si´ pewnymi odr´bnoÊciami, wynikajàcymi z przyznania organowi za∏o˝ycielskiemu i organowi
uprawnionemu do reprezentowania Skarbu Paƒstwa pewnej sfery uprawnieƒ, to na gruncie prawa upad∏oÊciowego nie ma istotnych ró˝nic co do zakresu wykonywanych przez syndyka czynnoÊci w tym post´powaniu.
Celem post´powania upad∏oÊciowego po og∏oszeniu upad∏oÊci przedsi´biorstwa paƒstwowego, tak jak i innych podmiotów, jest likwidacja majàtku upad∏ego i dokonanie podzia∏u funduszu masy upad∏oÊci.
Prokurator Generalny, tak jak Rzecznik Praw Obywatelskich i Marsza∏ek Sejmu, wskaza∏, ˝e celem ustawy
z 3 marca 2000 r. by∏o pozbawienie osób kierujàcych podmiotami gospodarczymi sektora publicznego mo˝liwoÊci ustalania wynagrodzeƒ w wysokoÊci nadmiernej w stosunku do osiàganych przez te podmioty efektów
gospodarczych. Zakres i charakter czynnoÊci syndyka w post´powaniu upad∏oÊciowym oraz cel tego post´powania uzasadniajà twierdzenie, ˝e syndyk nie kieruje podmiotem prawnym, nawet wówczas gdy post´powanie upad∏oÊciowe dotyczy jednego z podmiotów wymienionych w art. 1 ustawy z 3 marca 2000 r. Wprowadzone zró˝nicowanie nie znajduje zatem uzasadnienia na gruncie prawa upad∏oÊciowego z 1934 r. ani ustawy
z 3 marca 2000 r.
Wprowadzone zró˝nicowanie nie znajduje równie˝ uzasadnienia w wartoÊciach konstytucyjnych, a zw∏aszcza w zasadzie sprawiedliwoÊci spo∏ecznej. Stosowanie zaskar˝onych przepisów mo˝e prowadziç bowiem do
sytuacji, ˝e syndyk wykonujàcy czynnoÊci, których zakres i trudnoÊci o wiele przekraczajà zakres i czynnoÊci
innego syndyka, otrzyma ni˝sze wynagrodzenie tylko dlatego, ˝e czynnoÊci te by∏y wykonywane w stosunku
do masy majàtkowej podmiotu sektora publicznego, co nie odpowiada zasadzie sprawiedliwoÊci spo∏ecznej.
Ponadto Prokurator Generalny zauwa˝y∏, ˝e skar˝àcy w uzasadnieniu skargi wskaza∏ przepisy Traktatu
ustanawiajàcego Wspólnot´ Europejskà, podnoszàc, ˝e przepisy ustawy z 3 marca 2000 r. naruszajà „zasad´
równego traktowania przedsi´biorstw prywatnych i publicznych we wszystkich aspektach funkcjonowania
w gospodarce”, a przez to tak˝e art. 9 i art. 91 Konstytucji. W ocenie Prokuratora Generalnego skar˝àcy nie
wykaza∏ jednak, jakie prawa podmiotowe wynikajàce z art. 9 i art. 91 Konstytucji zosta∏y naruszone przez zaskar˝one przepisy, i dlatego te˝ w tym zakresie skarga nie spe∏nia wymagaƒ okreÊlonych w art. 79 ust. 1 Konstytucji.
Powo∏ujàc si´ na wyrok Trybuna∏u Konstytucyjnego z 2 kwietnia 2001 r., sygn. SK 10/00, OTK ZU nr 3/2001,
poz. 52, Prokurator Generalny zaznaczy∏ równie˝, ˝e do kompetencji Trybuna∏u Konstytucyjnego nie nale˝y
kontrola prawid∏owoÊci ustaleƒ sàdu, ani sprawowanie kontroli sposobu wyk∏adni obowiàzujàcych przepisów,
ich stosowania lub niestosowania przez sàdy orzekajàce w indywidualnych sprawach.
– 1464 –
OTK ZU nr 9/A/2009
SK 15/08
poz. 136
II
Na rozpraw´ 23 kwietnia i 20 paêdziernika 2009 r. stawili si´ pe∏nomocnicy skar˝àcego oraz przedstawiciele Prokuratora Generalnego, Sejmu oraz Rzecznika Praw Obywatelskich. Uczestnicy post´powania podtrzymali pisemne stanowiska zaj´te w toku post´powania przed Trybuna∏em.
Odpowiadajàc na pytanie Trybuna∏u Konstytucyjnego, pe∏nomocnicy skar˝àcego stwierdzili, ˝e skar˝àcy
zna∏ obowiàzujàce przepisy, w chwili powo∏ania go przez sàd na syndyka Warszawskiego Przedsi´biorstwa
Budowy Elektrowni i Przemys∏u Beton Stal przedsi´biorstwa paƒstwowego w likwidacji z siedzibà w Warszawie.
III
Trybuna∏ Konstytucyjny zwa˝y∏, co nast´puje:
1. Przedmiot kontroli.
1.1. W skardze konstytucyjnej, na podstawie której zosta∏o wszcz´te post´powanie w niniejszej sprawie,
skar˝àcy zakwestionowa∏ art. 123 § 51 rozporzàdzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 paêdziernika
1934 r. – Prawo upad∏oÊciowe (Dz. U. z 1991 r. Nr 118, poz. 512, ze zm.; dalej: prawo upad∏oÊciowe z 1934 r.)
oraz art. 2 pkt 6, art. 5 ust. 1, art. 8 pkt 7 ustawy z dnia 3 marca 2000 r. o wynagradzaniu osób kierujàcych niektórymi podmiotami prawnymi (Dz. U. Nr 26, poz. 306, ze zm.; dalej: ustawa z 3 marca 2000 r.), w zakresie,
w jakim przepisy te dotyczà syndyków.
W post´powaniu przed Trybuna∏em Konstytucyjnym, wszcz´tym na podstawie skargi konstytucyjnej (a zatem w trybie tzw. kontroli konkretnej), Trybuna∏ bada norm´ prawnà, na podstawie której sàd lub organ administracji publicznej orzek∏ ostatecznie o konstytucyjnych wolnoÊciach lub prawach albo obowiàzkach skar˝àcego (art. 79 Konstytucji i art. 47 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym; Dz. U. Nr 102,
poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). W sprawie skar˝àcego podstawà ostatecznego orzeczenia sàdu
w przedmiocie wynagrodzenia syndyka by∏y art. 123 § 51 prawa upad∏oÊciowego z 1934 r. oraz art. 2 pkt 6, art. 5
ust. 1 i art. 8 pkt 7 ustawy z 3 marca 2000 r.
1.2. Zgodnie z art. 123 § 51 prawa upad∏oÊciowego do wynagrodzenia syndyków i zarzàdców podmiotów,
o których mowa w art. 1 ustawy z 3 marca 2000 r., stosuje si´ przepisy tej ustawy. Przepis ten zawiera odes∏anie do ustawy z 3 marca 2000 r. w kwestii ustalania wynagrodzenia syndyków i zarzàdców podmiotów, o których mowa w art. 1 tej ustawy.
W myÊl art. 2 pkt 6 ustawy z 3 marca 2000 r. „ustawa ma zastosowanie do syndyków i zarzàdców masy
upad∏oÊci jednostek organizacyjnych wymienionych w art. 1 pkt 1-13” a jednostkami organizacyjnymi wymienionymi w tym przepisie sà:
1) przedsi´biorstwa paƒstwowe,
2) paƒstwowe jednostki organizacyjne posiadajàce osobowoÊç prawnà, które nie sà jednoczeÊnie podmiotami, o których mowa w pkt 8, 9 i 11, oraz nie sà szko∏ami wy˝szymi,
3) samorzàdowe jednostki organizacyjne posiadajàce osobowoÊç prawnà, które nie sà jednoczeÊnie podmiotami, o których mowa w pkt 4, 6 i 7,
4) jednoosobowe spó∏ki prawa handlowego utworzone przez Skarb Paƒstwa lub jednostki samorzàdu terytorialnego,
5) spó∏ki prawa handlowego, w których udzia∏ Skarbu Paƒstwa przekracza 50% kapita∏u zak∏adowego lub
50% liczby akcji,
6) spó∏ki prawa handlowego, w których udzia∏ jednostek samorzàdu terytorialnego przekracza 50% kapita∏u zak∏adowego lub 50% liczby akcji,
7) spó∏ki prawa handlowego, w których udzia∏ spó∏ek, o których mowa w pkt 4-6, przekracza 50% kapita∏u
zak∏adowego lub 50% liczby akcji,
8) agencje paƒstwowe, bez wzgl´du na ich form´ organizacyjno-prawnà,
9) jednostki badawczo-rozwojowe lub podmioty, do których stosuje si´ odpowiednio przepisy o jednostkach badawczo-rozwojowych,
10) fundacje, w których dotacja ze Êrodków publicznych przekracza 25% rocznych przychodów albo w których mienie pochodzàce ze Êrodków publicznych przekracza 25% majàtku fundacji na koniec roku kalendarzowego i jego wartoÊç przekracza 10% przychodów tej fundacji,
– 1465 –
poz. 136
SK 15/08
OTK ZU nr 9/A/2009
11) fundusze celowe utworzone na mocy odr´bnych ustaw,
12) paƒstwowe jednostki i zak∏ady bud˝etowe, z wyjàtkiem organów administracji publicznej i organów wymiaru sprawiedliwoÊci oraz podmiotów, których kierownicy podlegajà przepisom ustawy z dnia 31 lipca 1981 r.
o wynagrodzeniu osób zajmujàcych kierownicze stanowiska paƒstwowe (Dz. U. Nr 20, poz. 101, ze zm.),
13) gospodarstwa pomocnicze paƒstwowych jednostek bud˝etowych.
Z mocy art. 5 ust. 1 ustawy z 3 marca 2000 r. syndykom masy upad∏oÊci jednostek organizacyjnych wymienionych w art. 1 pkt 1-13 tej ustawy przys∏uguje wy∏àcznie wynagrodzenie miesi´czne. Art. 8 pkt 7 ustawy
z 3 marca 2000 r. stanowi, ˝e maksymalna wysokoÊç wynagrodzenia miesi´cznego nie mo˝e przekroczyç dla
likwidatorów, syndyków i zarzàdców masy upad∏oÊci podmiotów, o których mowa w art. 1 – czterokrotnoÊci
przeci´tnego miesi´cznego wynagrodzenia w sektorze przedsi´biorstw bez wyp∏at nagród z zysku w czwartym kwartale roku poprzedniego, og∏oszonego przez Prezesa G∏ównego Urz´du Statystycznego.
Art. 123 § 51 prawa upad∏oÊciowego z 1934 r. i art. 2 pkt 6 ustawy z 3 marca 2000 r. zosta∏y uchylone przez
ustaw´ z dnia 28 lutego 2003 r. – Prawo upad∏oÊciowe i naprawcze (Dz. U. Nr 60, poz. 535, ze zm.; dalej: prawo upad∏oÊciowe i naprawcze z 2003 r.) w dniu jej wejÊcia w ˝ycie, tj. 1 paêdziernika 2003 r.
1.3. Zgodnie z utrwalonà linià orzeczniczà Trybuna∏u Konstytucyjnego, orzekanie o zgodnoÊci uchylonych
przepisów z Konstytucjà jest dopuszczalne, gdy zaskar˝one przepisy – pomimo ich uchylenia – mogà nadal
byç stosowane na podstawie normy intertemporalnej, odnoszàcej si´ do danej kwestii. Normy takie – rozgraniczajàce czasowy zakres stosowania kolejno obowiàzujàcych przepisów przez wskazanie, który z nich nale˝y stosowaç w danej sytuacji – z regu∏y zawarte sà w przepisach przejÊciowych i dostosowujàcych (por. wyrok TK z 31 stycznia 2001 r., sygn. P 4/99, OTK ZU nr 1/2001, poz. 5, s. 17-18).
Na mocy art. 536 prawa upad∏oÊciowego i naprawczego z 2003 r. w sprawach, w których sàd og∏osi∏ upad∏oÊç przed dniem wejÊcia w ˝ycie ustawy, stosuje si´ przepisy dotychczasowe. Zaskar˝ony art. 123 § 51 prawa
upad∏oÊciowego z 1934 r., pomimo uchylenia, znajduje zatem zastosowanie w sprawach, w których og∏oszono
upad∏oÊç przed 1 paêdziernika 2003 r., a wi´c równie˝ kszta∏tuje sytuacj´ prawnà skar˝àcego, skoro og∏oszenie
upad∏oÊci Warszawskiego Przedsi´biorstwa Budowy Elektrowni i Przemys∏u Beton Stal przedsi´biorstwa paƒstwowego w likwidacji z siedzibà w Warszawie nastàpi∏o 30 paêdziernika 2002 r. (postanowienie Sàdu Rejonowego dla m.st. Warszawy, XVII Wydzia∏u Gospodarczego, z 30 paêdziernika 2002 r., sygn. akt. XVII U 547/02).
Zastosowanie znajduje równie˝ derogowany na mocy art. 533 prawa upad∏oÊciowego i naprawczego
z 2003 r. art. 2 pkt 6 ustawy z 3 marca 2000 r., poniewa˝ art. 536 prawa upad∏oÊciowego i naprawczego z 2003 r.
nakazuje stosowaç, w sprawach, w których sàd og∏osi∏ upad∏oÊç przed 1 paêdziernika 2003 r., przepisy dotychczasowe, a wi´c przepisy regulujàce post´powanie upad∏oÊciowe uchylone przez prawo upad∏oÊciowe
i naprawcze z 2003 r., a nie tylko przepisy prawa upad∏oÊciowego z 1934 r. (zob. uchwa∏a Sàdu Najwy˝szego
z 1 grudnia 2004 r., sygn. akt III CZP 65/04, OSNC 2005, nr 11, poz. 184).
Konkludujàc, skoro zaskar˝one przepisy, mimo uchylenia, nadal sà stosowane z racji obowiàzywania przepisu intertemporalnego art. 536 prawa upad∏oÊciowego i naprawczego z 2003 r., Trybuna∏ Konstytucyjny jest
w∏aÊciwy do orzekania w spawie ich zgodnoÊci z Konstytucjà.
1.4. Trybuna∏ Konstytucyjny orzeka∏ ju˝ w sprawie zgodnoÊci zaskar˝onych przepisów ustawy z 3 marca
2000 r. Wyrokiem z 7 maja 2001 r., sygn. K 19/00 (OTK ZU nr 4/2001, poz. 82), Trybuna∏ uzna∏, ˝e sà one zgodne m.in. z wzorcami wyra˝onymi w art. 2, art. 32 i art. 64 Konstytucji.
W post´powaniu przed Trybuna∏em Konstytucyjnym obowiàzuje zasada ne bis in idem. Zasada ta znajduje zastosowanie, je˝eli te same przepisy zosta∏y ju˝ wczeÊniej zakwestionowane w oparciu o te same zarzuty,
co skutkuje umorzeniem post´powania przez Trybuna∏ Konstytucyjny na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy
z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.) ze wzgl´du na zb´dnoÊç wydania orzeczenia.
To, ˝e okreÊlone przepisy stanowi∏y ju˝ przedmiot kontroli z okreÊlonymi wzorcami, nie wyklucza jednak
ponownego badania zgodnoÊci takich przepisów z tymi samymi wzorcami konstytucyjnymi, je˝eli inicjator
kontroli przedstawia nowe, niepowo∏ywane wczeÊniej w sprawie argumenty, okolicznoÊci lub dowody uzasadniajàce prowadzenie post´powania i wydanie wyroku przez Trybuna∏ Konstytucyjny.
Rozpoznajàc spraw´ o sygn. K 19/00 w granicach wniosku Trybuna∏ Konstytucyjny bada∏, czy obj´cie mechanizmem kszta∏towania wynagrodzeƒ (art. 5-13) osób wskazanych w art. 2 pkt 1-7 i art. 3 ust. 1 ustawy
z 3 marca 2000 r. jest zgodne z Konstytucjà ze wzgl´du na zbyt szeroki, zdaniem wnioskodawcy w tej sprawie
– Konfederacji Pracodawców Polskich – zakres regulacji art. 1 tej ustawy. W wyroku z 7 maja 2001 r. Trybuna∏
Konstytucyjny nie kontrolowa∏ samego mechanizmu kszta∏towania wynagrodzeƒ wprowadzonych przez ustaw´ z 3 marca 2000 r. Przedmiotem kontroli Trybuna∏u nie by∏a równie˝ kwestia, czy okreÊlenie stanowisk (art. 2
– 1466 –
OTK ZU nr 9/A/2009
SK 15/08
poz. 136
pkt 1-7) i samo obj´cie regulacjà ustawy umów o Êwiadczenie us∏ug w zakresie zarzàdzania (art. 3 ust. 1)
wprost narusza Konstytucj´, a jedynie, czy zbyt szeroki zakres regulacji art. 1 ustawy z 3 marca 2000 r. nie prowadzi do jego niezgodnoÊci z ustawà zasadniczà.
W niniejszej sprawie skar˝àcy – Tadeusz Kohorewicz kwestionuje zgodnoÊç z Konstytucjà art. 2 pkt 6, art. 5 ust. 1,
art. 8 pkt 7 ustawy z 3 marca 2000 r., w zakresie, w jakim przepisy te wyznaczajà mechanizm kszta∏towania wynagrodzenia syndyka w post´powaniu upad∏oÊciowym jednostek organizacyjnych wymienionych w art. 1 tej ustawy.
Konkludujàc, z uwagi na to, ˝e przedmiot zaskar˝enia w niniejszej sprawie nie jest to˝samy z przedmiotem
zaskar˝enia w sprawie o sygn. K 19/00, nie ma przeszkód do prowadzenia kontroli zaskar˝onych przepisów
i wydania wyroku.
2. Problem konstytucyjny.
W ocenie skar˝àcego, wskazane w petitum skargi konstytucyjnej, przepisy ró˝nicujàce wysokoÊç wynagrodzenia syndyka w zale˝noÊci od tego, czy post´powanie upad∏oÊciowe dotyczy przedsi´biorstwa paƒstwowego, czy przedsi´biorstwa prywatnego, sà niezgodne z zasadà równej dla wszystkich ochrony prawnej praw
majàtkowych (art. 64 ust. 2 Konstytucji) w zwiàzku z zasadà równoÊci wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji).
Trybuna∏ Konstytucyjny musi zatem rozstrzygnàç, czy dosz∏o do zró˝nicowania sytuacji prawnej podmiotów podobnych, a je˝eli tak, to czy przyj´te przez ustawodawc´ kryterium ró˝nicowania jest konstytucyjnie dopuszczalne.
Zaskar˝one przepisy ustawy z 3 marca 2000 r., zdaniem skar˝àcego, naruszajà równie˝ przepisy Traktatu
ustanawiajàcego Wspólnot´ Europejskà (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2, ze zm.), poniewa˝ uprzywilejowujà przedsi´biorstwa publiczne w ten sposób, ˝e zapewniajà im mniejsze koszty post´powania upad∏oÊciowego, a tym samym sà niezgodne z art. 9 i art. 91 Konstytucji.
Wed∏ug skar˝àcego b∏´dne zastosowanie przepisów przez sàd orzekajàcy doprowadzi∏o do naruszenia zasady paƒstwa prawnego (art. 2 Konstytucji) i zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji).
Ponadto zdaniem skar˝àcego zaskar˝one przepisy ustawy z 3 marca 2000 r. sà niezgodne z wyra˝onymi
w art. 2 Konstytucji zasadami przyzwoitej legislacji, poniewa˝ na gruncie tej ustawy syndycy potraktowani zostali w taki sam sposób, jak inne podmioty, których ustawa ta dotyczy, bez racjonalnego uzasadnienia.
Skar˝àcy wskaza∏ równie˝, ˝e zaskar˝one przepisy ustawy z 3 marca 2000 r. sà niezgodne z wyra˝onà
w art. 2 Konstytucji zasadà ochrony praw nabytych, poniewa˝ majàc ustalone zasady przyznania wynagrodzenia od czerwca 2003 r. do paêdziernika 2006 r., nie móg∏ zak∏adaç, ˝e uprawnienie to zostanie zmienione przez
sàd, a jego usprawiedliwione oczekiwania nie zostanà zaspokojone.
3. Status prawny syndyka na gruncie prawa upad∏oÊciowego z 1934 r.
3.1. Zgodnie z prawem upad∏oÊciowym z 1934 r. syndyka powo∏ywa∏ sàd w postanowieniu o og∏oszeniu
upad∏oÊci konkretnego d∏u˝nika (art. 14). Og∏oszenie upad∏oÊci skutkowa∏o tym, ˝e upad∏y, co do zasady, traci∏ z mocy prawa zarzàd oraz mo˝noÊç korzystania i rozporzàdzania majàtkiem, nale˝àcym do niego zarówno
w dniu og∏oszenia upad∏oÊci, jak i nabytym w toku post´powania, a majàtek ten stanowi∏ mas´ upad∏oÊci (art. 20
§ 1). Syndyk obejmowa∏ z mocy prawa mas´ upad∏oÊci, zarzàdza∏ nià i przeprowadza∏ jej likwidacj´ (art. 90).
Swoje obowiàzki syndyk wykonywa∏ pod nadzorem s´dziego-komisarza, któremu prawo upad∏oÊciowe z 1934 r.
powierza∏o kierowanie tokiem post´powania po og∏oszeniu upad∏oÊci (art. 87).
3.2. Brak precyzyjnego wyznaczenia statusu prawnego syndyka w przepisach prawa upad∏oÊciowego
z 1934 r. by∏ przyczynà formu∏owania ró˝nych poglàdów w tym zakresie w literaturze prawniczej. JednoczeÊnie zagadnienie to by∏o jednym z najbardziej spornych w nauce prawa upad∏oÊciowego (zob. I. Gil, Sytuacja
prawna syndyka masy upad∏oÊci, Warszawa 2007, s. 150-166; A. G. Harla, Syndyk masy upad∏oÊci w polskim
prawie cywilnym (materialnym i procesowym), Warszawa 2007, s. 117-218). S. Gurgul zaproponowa∏ klasyfikacj´ tych poglàdów, wyodr´bniajàc dwa g∏ówne, choç niejedyne, podejÊcia doktryny do statusu prawnego syndyka: przedstawicielstwa (reprezentacji, zast´pstwa bezpoÊredniego) oraz piastowanego urz´du (zast´pstwa
poÊredniego). Zwolennicy pierwszej koncepcji twierdzà, ˝e syndyk jako przedstawiciel ustawowy podejmuje
czynnoÊci w post´powaniu upad∏oÊciowym ze skutkiem bezpoÊrednim dla zast´powanego. Ró˝nià si´ oni jednak w podejÊciu do tego, kogo syndyk zast´puje – upad∏ego, wierzycieli czy te˝ mas´ upad∏oÊci. Zwolennicy
drugiej koncepcji twierdzà, ˝e syndyk masy upad∏oÊci jest organem, który na podstawie zajmowanego urz´du dzia∏a z mocy w∏asnego prawa i w swoim imieniu (suo nomie). Ró˝nià si´ w kwestii tego, czy syndyk jest
organem sàdu, czy te˝ organem post´powania upad∏oÊciowego (zob. S. Gurgul, Prawo upad∏oÊciowe i uk∏adowe, Komentarz, Warszawa 2001, s. 378-380).
– 1467 –
poz. 136
SK 15/08
OTK ZU nr 9/A/2009
3.3. Trybuna∏ Konstytucyjny nie jest upowa˝niony do rozstrzygania sporów doktrynalnych, ale do oceny
konstytucyjnoÊci zaskar˝onych przepisów. Nie wypowiadajàc si´ zatem co do trafnoÊci przedstawionych koncepcji, Trybuna∏ stwierdza, ˝e na gruncie prawa upad∏oÊciowego z 1934 r. dla okreÊlenia statusu prawnego
syndyka dla potrzeb rozstrzygni´cia niniejszej sprawy istotne znaczenie ma to, ˝e:
1) syndyk by∏ powo∏ywany przez sàd do konkretnego post´powania (art. 14);
2) zakres dzia∏ania syndyka wyznaczony zosta∏ ustawà;
3) syndyk ponosi∏ odpowiedzialnoÊç za szkody wyrzàdzone niesumiennym pe∏nieniem obowiàzków (art. 102);
4) za swojà prac´ syndyk otrzymywa∏ wynagrodzenie, które by∏o integralnie zwiàzane z post´powaniem
upad∏oÊciowym, w którym syndyk zosta∏ powo∏any (art. 125, art. 204 § 1 pkt 1, art. 226);
5) syndyk nie podlega∏ ani wierzycielom, ani upad∏emu i nie mia∏ co do zasady prawa pobieraç od nich jakichkolwiek Êwiadczeƒ.
3.4. Te ustalenia prowadzà Trybuna∏ do wniosku, ˝e syndyk w post´powaniu upad∏oÊciowym, regulowanym prawem upad∏oÊciowym z 1934 r., pe∏ni∏ funkcje urz´dowe w interesie publicznym, a jego legitymacja wynika∏a bezpoÊrednio z ustawy (zob. F. Zedler, Prawo upad∏oÊciowe i uk∏adowe, Toruƒ 1999, s. 77).
Tak wyznaczony status prawny syndyka koresponduje z celem post´powania upad∏oÊciowego, którym jest
zaspokojenie wierzycieli upad∏ego d∏u˝nika, g∏ównie poprzez likwidacj´ jego majàtku. W trybie tego post´powania paƒstwo wkracza bowiem w stosunki prywatnoprawne i, zamiast kierowania egzekucji sàdowej do poszczególnych sk∏adników majàtkowych d∏u˝nika na rzecz poszczególnych jego wierzycieli, powoduje zaj´cie
i sprzeda˝ majàtku niewyp∏acalnego d∏u˝nika w celu zaspokojenia wszystkich wierzycieli, bez koniecznoÊci
wszczynania przez ka˝dego z nich odr´bnego post´powania egzekucyjnego (S. Gurgul, op.cit., s. 380).
To stwierdzenie nie oznacza, ˝e status prawny syndyka jest równy sytuacji prawnej funkcjonariusza publicznego wykonujàcego cz´Êç przypisanej mu suwerennej w∏adzy paƒstwa. W tym zakresie Trybuna∏ Konstytucyjny podziela stanowisko Europejskiego Trybuna∏u Praw Cz∏owieka (wyrok z 15 listopada 2001 r. w sprawie
Werner przeciwko Polsce, skarga nr 26760/95, pkt 34).
4. Ewolucja przepisów regulujàcych maksymalnà wysokoÊç wynagrodzenia syndyka w prawie polskim.
4.1. Trybuna∏ Konstytucyjny zwraca uwag´, ˝e maksymalna wysokoÊç wynagrodzenia syndyka by∏a i jest
limitowana przez prawodawc´ – bez wzgl´du na to, w sprawie czyjego majàtku syndyk prowadzi post´powanie upad∏oÊciowe.
W czasie wydania prawa upad∏oÊciowego z 1934 r. obowiàzywa∏o rozporzàdzenie Ministra SprawiedliwoÊci z dnia 1 kwietnia 1933 r. w sprawie wynagrodzenia adwokatów za wykonywanie czynnoÊci zawodowych
(Dz. U. Nr 24, poz. 201), które okreÊla∏o, ˝e wynagrodzenie adwokata za czynnoÊci syndyka nie mo˝e przekraczaç 3000 z∏ miesi´cznie (§ 20). W 1946 r. Minister SprawiedliwoÊci podniós∏ t´ kwot´ do 10000 z∏ miesi´cznie (rozporzàdzenie z dnia 21 maja 1946 r., Dz. U. Nr 26, poz. 169).
Regulacje przejÊciowà zawiera∏ art. VI § 2 rozporzàdzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 paêdziernika 1934 r. – Przepisy wprowadzajàce prawo upad∏oÊciowe (Dz. U. Nr 93, poz. 835, ze zm.). Zgodnie z nim
do czasu wydania przepisów okreÊlajàcych wynagrodzenie syndyka, wynagrodzenie to by∏o wyznaczane
w sumie nie wy˝szej od przewidzianej w przepisach o wynagrodzeniu adwokatów za takie czynnoÊci.
4.2. Po wydaniu przez Ministra SprawiedliwoÊci rozporzàdzenia z dnia 3 wrzeÊnia 1991 r. w sprawie okreÊlenia wysokoÊci wynagrodzenia syndyka masy upad∏oÊci i zarzàdcy odr´bnej cz´Êci majàtku wchodzàcego
w sk∏ad masy upad∏oÊci (Dz. U. Nr 83, poz. 337, ze zm.), wynagrodzenie syndyka za zarzàd majàtkiem upad∏ego i przeprowadzonà jego likwidacj´ sàd okreÊla∏ w granicach od trzykrotnego do dwudziestokrotnego
przeci´tnego wynagrodzenia miesi´cznego (§ 2 ust. 1). Wyjàtkowo sàd móg∏ przyznaç syndykowi wynagrodzenie wy˝sze od maksymalnego wynagrodzenia, gdy uzasadnione to by∏o szczególnie du˝ym nak∏adem pracy syndyka i wartoÊcià masy upad∏oÊci (§ 3).
4.3. Ustawà z dnia 31 lipca 1997 r. o zmianie rozporzàdzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 paêdziernika 1934 r. – Prawo upad∏oÊciowe i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 117, poz. 751) Sejm wprowadzi∏ do
prawa upad∏oÊciowego z 1934 r. regulacj´, zgodnie z którà wynagrodzenie syndyka nie mog∏o przekroczyç 5%
funduszu masy upad∏oÊci albo wielokrotnoÊci prognozowanego przeci´tnego wynagrodzenia w paƒstwowej
sferze bud˝etowej (art. 123 § 4). Tylko w razie powierzenia syndykowi prowadzenia przedsi´biorstwa upad∏ego,
sàd móg∏ przyznaç mu wynagrodzenie do wysokoÊci podwójnej stawki (§ 5). Ta nowelizacja okreÊla∏a równie˝,
˝e szczegó∏owy sposób ustalania wynagrodzenia syndyka oraz wielokrotnoÊç prognozowanego przeci´tnego
– 1468 –
OTK ZU nr 9/A/2009
SK 15/08
poz. 136
wynagrodzenia w paƒstwowej sferze bud˝etowej okreÊli Minister SprawiedliwoÊci w drodze rozporzàdzenia. Na
tej podstawie Minister SprawiedliwoÊci wyda∏ w dniu 16 kwietnia 1998 r. rozporzàdzenie w sprawie sposobu
ustalania wynagrodzenia syndyka upad∏oÊci i zarzàdcy odr´bnego majàtku (Dz. U. Nr 55, poz. 358).
4.4. Zaskar˝one przepisy regulujàce zasad´ ustalania wynagrodzenia syndyków masy upad∏oÊci okreÊlonych publicznych jednostek organizacyjnych zosta∏y wprowadzone do systemu prawa ustawà z 3 marca
2000 r., która wesz∏a w ˝ycie, z wyjàtkiem niektórych jej przepisów, 1 czerwca 2000 r. Od tego dnia syndykom masy upad∏oÊci jednostek organizacyjnych wymienionych w art. 1 pkt 1-13 ustawy z 3 marca 2000 r.
przys∏ugiwa∏o wy∏àcznie wynagrodzenie miesi´czne, a jego maksymalna wysokoÊç nie mog∏a przekroczyç
czterokrotnoÊci przeci´tnego miesi´cznego wynagrodzenia w sektorze przedsi´biorstw bez wyp∏at nagród
z zysku w czwartym kwartale roku poprzedniego, og∏oszonego przez Prezesa G∏ównego Urz´du Statystycznego (art. 123 § 51 prawa upad∏oÊciowego z 1934 r. oraz art. 2 pkt 6, art. 5 ust. 1 i art. 8 pkt 7 ustawy z 3 marca 2000 r.).
4.5. Równie˝ w przepisach prawa upad∏oÊciowego i naprawczego z 2003 r. ustawodawca okreÊli∏ maksymalne wynagrodzenie syndyka. Zgodnie z pierwotnym brzmieniem art. 162 ust. 2 prawa upad∏oÊciowego i naprawczego z 2003 r. wysokoÊç wynagrodzenia syndyka nie mog∏a przekroczyç wartoÊci 5% funduszów masy
upad∏oÊci. Je˝eli wartoÊç 5% funduszów masy upad∏oÊci nie by∏a wystarczajàca dla ustalenia tego wynagrodzenia, sàd ustala∏ wynagrodzenie w wysokoÊci nieprzekraczajàcej czterdziestokrotnoÊci przeci´tnego miesi´cznego wynagrodzenia w sektorze przedsi´biorstw bez wyp∏at nagród z zysku w czwartym kwartale roku
poprzedniego, og∏oszonego przez Prezesa G∏ównego Urz´du Statystycznego. W szczególnie uzasadnionych
przypadkach sàd móg∏ okreÊliç wynagrodzenie wy˝sze, jednak nie wi´cej ni˝ o 25%, je˝eli by∏o to uzasadnione zwi´kszonym nak∏adem pracy (art. 162 ust. 5).
4.6. Po nowelizacji prawa upad∏oÊciowego i naprawczego z 2003 r., dokonanej ustawà z dnia 15 czerwca
2007 r. o licencji syndyka (Dz. U. Nr 123, poz. 850), art. 162 ust. 2 uzyska∏ nowe brzmienie, stanowiàc, ˝e ∏àczna kwota wynagrodzeƒ przyznanych syndykowi w post´powaniu nie mo˝e przekroczyç 3% funduszów masy
upad∏oÊci oraz sum uzyskanych z likwidacji rzeczy i praw obcià˝onych rzeczowo. WysokoÊç wynagrodzenia
syndyka nie mo˝e przekroczyç stuczterdziestokrotnoÊci przeci´tnego miesi´cznego wynagrodzenia w sektorze przedsi´biorstw bez wyp∏at nagród z zysku w czwartym kwartale roku poprzedniego, og∏oszonego przez
Prezesa G∏ównego Urz´du Statystycznego. Jednak˝e, zgodnie z art. 162 ust. 2a, je˝eli wysokoÊç wynagrodzenia syndyka jest oczywiÊcie niewspó∏mierna do wykonanej pracy, sàd ustala wynagrodzenie w przeliczeniu na
miesiàce w wysokoÊci nieprzekraczajàcej przeci´tnego miesi´cznego wynagrodzenia w sektorze przedsi´biorstw bez wyp∏at nagród z zysku w czwartym kwartale roku poprzedniego, og∏oszonego przez Prezesa
G∏ównego Urz´du Statystycznego. ¸àczna kwota przyznanych wynagrodzeƒ nie mo˝e przekroczyç czterdziestokrotnoÊci przeci´tnego miesi´cznego wynagrodzenia, o którym wy˝ej mowa. Wynagrodzenie syndyka ulega podwy˝szeniu do 10% w przypadku wykonania ostatecznego planu podzia∏u w ciàgu roku od up∏ywu terminu do zg∏aszania wierzytelnoÊci lub zaspokojenia w ca∏oÊci wierzytelnoÊci i nale˝noÊci kategorii drugiej,
trzeciej i co najmniej w po∏owie kategorii czwartej, z wy∏àczeniem okresu prowadzenia post´powania upad∏oÊciowego z mo˝liwoÊcià zawarcia uk∏adu (art. 162 ust. 5). Je˝eli syndyk bàdê zarzàdca prowadzi przedsi´biorstwo upad∏ego, w przypadkach uzasadnionych szczególnym nak∏adem pracy, mo˝e otrzymaç z tego tytu∏u dodatkowe wynagrodzenie nieprzekraczajàce 10% osiàgni´tego rocznego zysku (art. 163).
Konkludujàc, wysokoÊç wynagrodzeƒ syndyków by∏a przedmiotem licznych regulacji ustawowych. Âwiadczy to o tym, ˝e ustawodawca, w ramach przys∏ugujàcej mu swobody, intensywnie poszukuje modelu racjonalnego wynagradzania syndyków, bioràc pod uwag´ cele post´powania upad∏oÊciowego oraz wzgl´dy spo∏eczne. Jednym z przyj´tych przez ustawodawc´ rozwiàzaƒ by∏o powiàzanie systemu wynagradzania
syndyków masy okreÊlonych publicznych jednostek organizacyjnych z wynagrodzeniem osób sprawujàcych
funkcje w podmiotach publicznego sektora gospodarczego.
5. Charakter prawny wynagrodzenia syndyka na gruncie prawa upad∏oÊciowego z 1934 r.
5.1. W okresie od 14 maja 1998 r. do zakoƒczenia post´powania upad∏oÊciowego w sprawach, w których
og∏oszenie upad∏oÊci nastàpi∏o po 3 stycznia 1998 r., a wi´c równie˝ w sprawie zwiàzanej z wniesionà skargà
konstytucyjnà, wynagrodzenie syndyka wyznacza∏y art. 122, art. 123 prawa upad∏oÊciowego z 1934 r. oraz rozporzàdzenie Ministra SprawiedliwoÊci z 16 kwietnia 1998 r. w sprawie sposobu ustalania wynagrodzenia syndyka upad∏oÊci i zarzàdcy odr´bnego majàtku (Dz. U. Nr 55, poz. 358). Od dnia wejÊcia w ˝ycie ustawy
– 1469 –
poz. 136
SK 15/08
OTK ZU nr 9/A/2009
z 3 marca 2000 r., tj. 1 czerwca 2000 r., syndykom masy upad∏oÊci jednostek organizacyjnych wymienionych
w art. 1 pkt 1-13 tej ustawy przys∏ugiwa∏o wy∏àcznie wynagrodzenie miesi´czne, którego wysokoÊç nie mog∏a
przekroczyç czterokrotnoÊci przeci´tnego miesi´cznego wynagrodzenia w sektorze przedsi´biorstw bez wyp∏at nagród z zysku w czwartym kwartale roku poprzedniego, og∏oszonego przez Prezesa G∏ównego Urz´du
Statystycznego (art. 5 ust. 1 w zwiàzku z art. 8 pkt 7 w zaskar˝onym brzmieniu).
5.2. OkreÊlajàc charakter prawny wynagrodzenia syndyka na gruncie prawa upad∏oÊciowego z 1934 r., Trybuna∏ Konstytucyjny stwierdza, ˝e wynagrodzenie syndyka by∏o integralnie zwiàzane z post´powaniem upad∏oÊciowym, w którym syndyk zosta∏ powo∏any. Wynagrodzenie to nie mog∏o byç zasàdzane poza post´powaniem upad∏oÊciowym (art. 125 prawa upad∏oÊciowego z 1934 r.) i wchodzi∏o w sk∏ad kosztów masy
upad∏oÊci (art. 204 § 1 pkt 1 prawa upad∏oÊciowego z 1934 r.). Potwierdzeniem powy˝szego stanowiska mo˝e byç poglàd Sàdu Najwy˝szego, zgodnie z którym „okreÊlenie wysokoÊci wynagrodzenia syndyka masy
upad∏oÊci przez sàd powinno byç uzale˝nione od w∏o˝onej przez niego pracy i jej wyników, liczyç si´ nadto
powinno ze stanem majàtku upad∏ego; nie jest dopuszczalne uzale˝nienie dodatkowego wynagrodzenia syndyka od faktu uzyskania przez mas´ pewnych funduszów ju˝ po pokryciu kosztów masy wraz z wynagrodzeniem syndyków” (orzeczenie z 22 czerwca 1937 r., sygn. akt C I 821/37, Zb. O. 1938, nr 5, poz. 234).
6. Kwestia naruszenia art. 64 ust. 2 w zwiàzku z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
6.1. Podstawowy zarzut, przedstawiony w skardze, dotyczy naruszenia art. 64 ust. 2 w zwiàzku z art. 32 ust. 1
Konstytucji. Zdaniem skar˝àcego przepisy ró˝nicujàce wysokoÊç wynagrodzenia syndyka w zale˝noÊci od tego, czy post´powanie upad∏oÊciowe dotyczy przedsi´biorstwa paƒstwowego, czy przedsi´biorstwa prywatnego, prowadzà do naruszenia konstytucyjnych zasad równoÊci wobec prawa (art. 32 ust. 1) i równej dla wszystkich ochrony prawnej praw majàtkowych (art. 64 ust. 2). W ocenie skar˝àcego funkcje syndyka nie ró˝nicujà
si´ z uwagi na charakter organizacyjny upad∏ego, dlatego te˝ ustawodawca nie powinien ograniczaç uprawnieƒ syndyków do ich wynagrodzenia ze wzgl´du na to, ˝e upad∏oÊç dotyczy elementu majàtkowego Skarbu
Paƒstwa. Ponadto skar˝àcy wskaza∏, ˝e nie ma konstytucyjnego uzasadnienia, aby syndyk prowadzàcy upad∏oÊç przedsi´biorstwa prywatnego otrzymywa∏ wynagrodzenie stosownie do zakresu i trudnoÊci wykonywanych czynnoÊci, natomiast syndyk prowadzàcy upad∏oÊç przedsi´biorstwa paƒstwowego otrzymywa∏ wynagrodzenie sta∏e, miesi´czne, przy ustalonej górnej granicy jego wysokoÊci, w oderwaniu od nak∏adu i jakoÊci
wykonywanych czynnoÊci.
Zarzut ten popierajà równie˝ pozostali uczestnicy post´powania, których zdaniem zaskar˝one przepisy powodujà istotne zró˝nicowanie sytuacji prawnej syndyków w zakresie ustalania ich wynagrodzenia w zale˝noÊci od statusu prawnego upad∏ego.
6.2. Art. 64 ust. 2 Konstytucji nakazuje zapewnienie równej ochrony w∏asnoÊci i praw majàtkowych. Trybuna∏ Konstytucyjny orzeka∏ ju˝, ˝e powo∏any przepis dope∏nia regulacj´ zawartà w art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1
Konstytucji, nawiàzujàc jednoczeÊnie – w perspektywie konstytucyjnej regulacji ochrony w∏asnoÊci – do ogólnej normy art. 32 ust. 1 zdania pierwszego Konstytucji, statuujàcej zasad´ równoÊci. Istotà regulacji art. 64 ust. 2
Konstytucji jest podkreÊlenie, ˝e ochrona w∏asnoÊci i innych praw majàtkowych nie mo˝e byç ró˝nicowana
z uwagi na charakter podmiotu danego prawa (zob. wyroki TK z: 25 lutego 1999 r., sygn. K 23/98, OTK ZU
nr 2/1999, poz. 25, s. 165; 28 paêdziernika 2003 r., sygn. P 3/03, OTK ZU nr 8/A/2003, poz. 82, s. 965). Trybuna∏ Konstytucyjny zwraca∏ równie˝ uwag´, ˝e „równoÊç ochrony” sformu∏owana przez art. 64 ust. 2 Konstytucji dotyczy przede wszystkim braku materialnoprawnego zró˝nicowania statusów w∏asnoÊci, co jest reakcjà na
hierarchizacj´ typów i form w∏asnoÊci istniejàcà w Konstytucji z 1952 r. do 1990 r. (wyrok TK z 16 marca 2004 r.,
sygn. K 22/03, OTK ZU nr 3/A/2004, poz. 20, s. 291).
6.3. Zgodnie z ustalonym orzecznictwem Trybuna∏u Konstytucyjnego, z zasady równoÊci, wyra˝onej w art. 32 ust. 1
Konstytucji, wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obr´bie okreÊlonej klasy (kategorii).
Wszystkie podmioty prawa charakteryzujàce si´ w równym stopniu danà cechà istotnà (relewantnà) powinny byç
traktowane równo, a wi´c wed∏ug jednakowej miary, bez ró˝nicowaƒ zarówno dyskryminujàcych jak i faworyzujàcych. Oceniajàc regulacj´ prawnà z punktu widzenia zasady równoÊci nale˝y w pierwszej kolejnoÊci rozwa˝yç, czy
mo˝na wskazaç wspólnà cech´ istotnà uzasadniajàcà równe traktowanie podmiotów prawa. Ustalenie to wymaga
analizy celu i treÊci aktu normatywnego, w którym zawarta zosta∏a kontrolowana norma prawna.
Je˝eli prawodawca ró˝nicuje podmioty prawa, które charakteryzujà si´ wspólnà cechà istotnà, to wprowadza odst´pstwo od zasady równoÊci. Takie odst´pstwo nie musi jednak oznaczaç naruszenia art. 32 Konstytucji. Jest ono dopuszczalne, je˝eli zosta∏y spe∏nione nast´pujàce warunki:
– 1470 –
OTK ZU nr 9/A/2009
SK 15/08
poz. 136
1) kryterium ró˝nicowania pozostaje w racjonalnym zwiàzku z celem i treÊcià danej regulacji;
2) waga interesu, któremu ró˝nicowanie ma s∏u˝yç, pozostaje w odpowiedniej proporcji do wagi interesów,
które zostanà naruszone w wyniku wprowadzonego ró˝nicowania;
3) kryterium ró˝nicowania pozostaje w zwiàzku z innymi wartoÊciami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniajàcymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych.
6.4. Trybuna∏ Konstytucyjny stwierdza, ˝e ustawowe ró˝nicowanie wynagrodzenia syndyków obowiàzywa∏o przed og∏oszeniem upad∏oÊci przedsi´biorstwa paƒstwowego, którym zarzàdza∏ skar˝àcy. Zdaniem Trybuna∏u takie ró˝nicowanie, wprowadzone ustawà z 3 marca 2000 r., pozostawa∏o w racjonalnym zwiàzku z celem
i treÊcià tej regulacji. Trybuna∏ Konstytucyjny przypomina, ˝e celem ustawy z 3 marca 2000 r. by∏o ograniczenie mo˝liwoÊci ustalania wysokich wynagrodzeƒ w sferze publicznego sektora gospodarczego w oderwaniu
od efektów ekonomicznych. Uzyskiwane w ten sposób wysokie wynagrodzenia by∏y, w ocenie ustawodawcy,
spo∏ecznie nieusprawiedliwione. W takim zakresie ustawodawca dzia∏a∏ w ramach przys∏ugujàcego mu marginesu swobody kszta∏towania polityki gospodarczej paƒstwa.
Sk∏ad orzekajàcy w niniejszej sprawie podziela poglàd Trybuna∏u Konstytucyjnego wyra˝ony w wyroku
o sygn. K 19/00, ˝e „szczególny status »sektora publicznego w dzia∏alnoÊci gospodarczej« nie wyklucza na∏o˝enia w tym zakresie szczególnych warunków lub ograniczeƒ. Jego funkcjonowanie opiera si´ bowiem – konstytucyjnie rzecz ujmujàc – tak˝e na przepisach rozdzia∏u X Konstytucji, który reguluje nie tylko problematyk´
bud˝etowà, ale upowa˝nia ustawodawc´ do uregulowania sposobu zarzàdzania majàtkiem Skarbu Paƒstwa
(art. 218 Konstytucji) oraz zasad i trybu nabywania, zbywania, obcià˝ania nieruchomoÊci, udzia∏ów lub akcji
oraz emisji papierów wartoÊciowych przez Skarb Paƒstwa, Narodowy Bank Polski lub inne paƒstwowe osoby
prawne (art. 216 ust. 2). Zdaniem Trybuna∏u Konstytucyjnego powy˝szy przepis konstytucyjny wymienia tylko
najwa˝niejsze czynnoÊci zarzàdzania mieniem Skarbu Paƒstwa i paƒstwowych osób prawnych (tak˝e tych,
które prowadzà dzia∏alnoÊç gospodarczà), co nie oznacza, ˝e ustawodawca nie jest upowa˝niony do regulowania tak˝e innych zagadnieƒ. Wprost przeciwnie – art. 216 ust. 2 Konstytucji uznaç mo˝na za upowa˝nienie
ustawodawcy (a przynajmniej konstytucyjnà akceptacj´) do regulowania dzia∏alnoÊci gospodarczej paƒstwowych osób prawnych. Przepis ten powinien byç interpretowany wed∏ug regu∏y a maiori ad minus”.
6.5. Na gruncie prawa upad∏oÊciowego z 1934 r. prowadzenie przez syndyka przedsi´biorstwa upad∏ego
d∏u˝nika traktowane by∏o jako wyjàtek od realizacji podstawowego celu post´powania upad∏oÊciowego, czyli
zaspokojenia wierzycieli poprzez likwidacj´ jego majàtku.
Do szczególnych okolicznoÊci uzasadniajàcych dalsze prowadzenie przedsi´biorstwa upad∏ego d∏u˝nika
w doktrynie zalicza si´:
1) dopuszczenie upad∏ego d∏u˝nika do zawarcia uk∏adu z wierzycielami,
2) niemo˝liwoÊç natychmiastowej sprzeda˝y przedsi´biorstwa, po∏àczonà z uzasadnionym przewidywaniem, ˝e prowadzenie przedsi´biorstwa zapewni uzyskanie dochodu, a co najmniej zapobiegnie obni˝eniu
wartoÊci przedsi´biorstwa z powodu jego zamkni´cia,
3) koniecznoÊç stopniowego, p∏ynnego „wygaszania” procesu produkcji,
4) koniecznoÊç ukoƒczenia cyklu produkcyjnego,
5) koniecznoÊç uzyskania Êrodków na wyp∏at´ ekwiwalentów za niewykorzystane urlopy i odprawy (S. Gurgul, op.cit., s. 446).
Na dalsze prowadzenie przedsi´biorstwa upad∏ego w okresie pierwszych trzech miesi´cy od og∏oszenia
upad∏oÊci syndyk musia∏ uzyskaç zezwolenie rady wierzycieli albo s´dziego-komisarza (art. 131 § 1 pkt 1 i art. 140
prawa upad∏oÊciowego z 1934 r.), po tym zaÊ okresie – zezwolenie sàdu. Nale˝y tu podkreÊliç, ˝e je˝eli zezwolenie dotyczy∏o przedsi´biorstwa paƒstwowego, sàd przed wydaniem postanowienia zobowiàzany by∏ do wys∏uchania wniosków rady pracowniczej, organu za∏o˝ycielskiego i organu uprawnionego do reprezentowania
Skarbu Paƒstwa (art. 114 prawa upad∏oÊciowego z 1934 r.). Brak okreÊlenia w prawie upad∏oÊciowym z 1934 r.
sposobu prowadzenia upad∏ego przedsi´biorstwa paƒstwowego przez syndyka pozwala, zdaniem Trybuna∏u Konstytucyjnego, przyjàç, ˝e w tym zakresie mia∏ on, wykonujàc swoje obowiàzki, post´powaç w taki sposób jak osoby kierujàce jednostkami organizacyjnymi w publicznym sektorze gospodarczym, wymienionymi w ustawie z 3 marca 2000 r. W tym kontekÊcie nale˝y równie˝ postrzegaç zaskar˝one
przepisy tej ustawy.
6.6. W literaturze prawniczej wyra˝ono poglàd, ˝e ustawa z 3 marca 2000 r. mia∏a zastosowanie tylko do
tych syndyków, których dzia∏ania pozostawa∏y w zwiàzku z zarzàdzaniem przedsi´biorstwem, a wi´c tylko
w czasie prowadzenia przedsi´biorstwa przez syndyka (zob. Z. J´drasiak, R. Troicka-Sosiƒska, Wynagrodzenie syndyka masy upad∏oÊci, „Monitor Prawniczy” 2001, nr 13, s. 682-686). Trybuna∏ Konstytucyjny nie podzie-
– 1471 –
poz. 136
SK 15/08
OTK ZU nr 9/A/2009
la tego poglàdu. Nie znajduje on bowiem uzasadnienia ani w przepisach ustawy z 3 marca 2000 r., ani te˝ w ratio legis tej ustawy. Celem ustawy z 3 marca 2000 r., jak ju˝ wskazano, by∏o ograniczenie mo˝liwoÊci ustalania
wysokich wynagrodzeƒ w sferze publicznego sektora gospodarczego w oderwaniu od efektów ekonomicznych. Zarówno status prawny syndyka, jak i status prawny upad∏ego przed datà og∏oszenia upad∏oÊci pozwala ustawodawcy na g∏´biej idàcà ingerencj´ w kszta∏towanie zasad ustalania wynagrodzenia syndyka. Syndyk
jest bowiem podmiotem dzia∏ajàcym z woli paƒstwa na rzecz interesu publicznego. Nie znaczy to wszak˝e, ˝e
ustawodawca mo˝e zupe∏nie dowolnie kszta∏towaç zasady ustalania wynagrodzenia syndyka. W szczególnoÊci zarzut naruszenia przewidzianej w art. 64 ust. 2 Konstytucji równej ochrony praw majàtkowych móg∏by byç
uzasadniony, jeÊli ustawodawca ustanowi∏by na przyk∏ad ponoszenie cz´Êci kosztów dzia∏alnoÊci syndyka
w post´powaniu upad∏oÊciowym z jego w∏asnego majàtku w przypadku, gdy post´powanie upad∏oÊciowe prowadzone by∏oby w sprawie majàtku upad∏ego przedsi´biorstwa paƒstwowego.
6.7. Na gruncie prawa upad∏oÊciowego z 1934 r. syndyk obejmowa∏ z mocy prawa majàtek upad∏ego, zarzàdza∏ nim i przeprowadza∏ jego likwidacj´ (art. 90). Po obj´ciu majàtku upad∏ego syndyk by∏ zatem zobowiàzany do zarzàdzania tym majàtkiem, a nast´pnie do przeprowadzenia jego likwidacji. Zarzàd majàtkiem upad∏ego zobowiàzywa∏ syndyka do podejmowania czynnoÊci zmierzajàcych do zachowania tego majàtku
i prawid∏owego nim gospodarowania, w tym do uzyskiwania korzyÊci. A zatem syndyk, przeprowadzajàc likwidacj´ przedsi´biorstwa paƒstwowego lub innego podmiotu gospodarczego z dominujàcà pozycjà Skarbu
Paƒstwa, zarzàdza∏ nim, a zakres czynnoÊci zarzàdu syndyka w znacznej mierze pokrywa∏ si´ z czynnoÊciami
na przyk∏ad dyrektora przedsi´biorstwa paƒstwowego. Nie przeczy temu to, ˝e zarzàdzajàc majàtkiem upad∏ego, syndyk musia∏ mieç na uwadze cel post´powania upad∏oÊciowego – spieni´˝enie majàtku upad∏ego w celu zaspokojenia roszczeƒ wierzycieli przez podzia∏ mi´dzy nimi uzyskanych pieni´dzy. Zarówno w jednym, jak
i drugim przypadku wymagana by∏a nale˝yta starannoÊç gospodarowania (por. S. Gurgul, op.cit., s. 378).
Z tej racji Trybuna∏ Konstytucyjny nie podzieli∏ stanowiska skar˝àcego oraz pozosta∏ych uczestników post´powania, ˝e brak jest podobieƒstwa mi´dzy czynnoÊciami syndyka upad∏ej jednostki sektora publicznego
a czynnoÊciami osób wymienionych w art. 2 pkt 1-5 i 7-10 ustawy z 3 marca 2000 r., kierujàcych jednostkà sektora publicznego, w tym zw∏aszcza przedsi´biorstwa paƒstwowego. TreÊç tego podobieƒstwa zosta∏a wskazana wy˝ej. Jest sprawà powszechnie znanà, ˝e przyj´cie ustawy z 3 marca 2000 r. poprzedzone by∏o publicznà debatà nad potrzebà ograniczenia wysokoÊci uposa˝eƒ osób zarzàdzajàcych przedsi´biorstwami
paƒstwowymi lub jednostkami organizacyjnymi z dominujàcym kapita∏em Skarbu Paƒstwa. Trybuna∏ nie wnika w szczegó∏y tej debaty. Istotne jest dla oceny marginesu swobody ustawodawcy zauwa˝enie, w tym kontekÊcie, rozpoznanego w socjologii prawa zjawiska traktowania w Polsce w∏asnoÊci „paƒstwowej” jako wartej
s∏abszej starannoÊci w jej ochronie (zob. G. Skàpska, Spo∏eczne pod∏o˝e postaw wobec prawa, Wroc∏aw
1981, s. 182-209; Kultura prawna i dysfunkcjonalnoÊci prawa, red. A. Turska, Warszawa 1988, s. 101-153,
A. Kojder, Prawo w opinii Polaków w pierwszej dekadzie III RP, [w:] „Prace ISNS UW” 1999, nr 2, s. 508-530;
J. Kurczewski, Âcie˝ki emancypacji, Warszawa 2009, s. 157-179).
Dlatego ustawodawca, zdaniem Trybuna∏u, móg∏ – w ramach swobody okreÊlania zasad starannego zarzàdu majàtkiem Skarbu Paƒstwa – ustaliç zasady wynagradzania syndyków upad∏ych jednostek organizacyjnych
sektora publicznego w sposób podobny do zasad wynagradzania osób kierujàcych tymi jednostkami, a odmienny od zasad wynagradzania syndyków upad∏ych jednostek spoza sektora publicznego.
Jak ustali∏ Trybuna∏ Konstytucyjny w wyroku o sygn. K 19/00, „art. 20 Konstytucji daje jednoznacznà podstaw´ do odmiennego traktowania przez ustawodawc´ dzia∏alnoÊci gospodarczej, która nie jest prowadzona
z wykorzystaniem mienia prywatnego. Przepis ten daje podstaw´ do pewnego zró˝nicowania sytuacji ustawowej sektora publicznego i sektora prywatnego w gospodarce. Istotne jest za∏o˝enie, i˝ sektor publiczny nie mo˝e byç traktowany w sposób uprzywilejowany w stosunku do podmiotów prywatnych, natomiast z uwagi na jego inne funkcje mogà byç tu wprowadzane ograniczenia i regulacje, które z punktu widzenia konkurencyjnoÊci
mogà byç traktowane jako dodatkowe utrudnienie i obcià˝enie. Pami´taç jednak nale˝y, ˝e z punktu widzenia
art. 20 Konstytucji podmioty publiczne dzia∏aç majà nie tylko w ramach »czystych« zasad rynkowych (prawa
popytu i poda˝y), ale wprowadzaç powinny w gospodarce elementy spo∏eczne, które stanowià uzupe∏nienie
i podstaw´ do pewnych korekt zasad rynkowych”. Trybuna∏ Konstytucyjny wychodzàc w tym orzeczeniu z za∏o˝enia, i˝ „nie ma jednoznacznego sposobu okreÊlenia sprawiedliwego wynagrodzenia. Obok bowiem elementów czysto rynkowych, na które s∏usznie wskazuje wnioskodawca, istotnà rol´ powinny odgrywaç m.in.
gospodarcza efektywnoÊç okreÊlonej dzia∏alnoÊci (pracy), posiadanie wymaganych kompetencji itp.”, stwierdzi∏, i˝ „wysokoÊci wynagrodzeƒ w jednostkach organizacyjnych, do których ustawa ma zastosowanie, nie powinny byç oceniane w porównaniu do prywatnego sektora gospodarczego, ale odniesione do wysokoÊci wynagrodzeƒ funkcjonariuszy publicznych i innych pracowników zatrudnionych w instytucjach publicznych.
– 1472 –
OTK ZU nr 9/A/2009
SK 15/08
poz. 136
Bioràc pod uwag´ powy˝szy splot okolicznoÊci Trybuna∏ Konstytucyjny doszed∏ do przekonania, ˝e okreÊlona
w ustawie wysokoÊç wynagrodzeƒ nie powoduje, ˝e sà one niegodziwe lub niesprawiedliwe”.
Konkludujàc, Trybuna∏ stwierdza, ˝e wprowadzone w zaskar˝onych przepisach prawa upad∏oÊciowego
z 1934 r. oraz ustawy z 3 marca 2000 r. kryterium ró˝nicowania wynagradzania syndyków, prowadzàcych post´powanie upad∏oÊciowe przedsi´biorstw paƒstwowych oraz innych jednostek organizacyjnych sektora publicznego, okreÊlonych w art. 1 ustawy z 3 marca 2000 r. oraz wynagradzania syndyków prowadzàcych post´powanie upad∏oÊciowe podmiotów spoza tego sektora, pozostaje w odpowiedniej proporcji do ochrony praw
majàtkowych syndyków i znajduje uzasadnienie w konstytucyjnych zasadach: sprawiedliwoÊci spo∏ecznej (art. 2),
spo∏ecznej gospodarki rynkowej (art. 20) oraz nakazu odr´bnego, ustawowego regulowania zarzàdzania majàtkiem Skarbu Paƒstwa (art. 218 oraz 216 ust. 2).
6.8. Nie bez znaczenia dla oceny konstytucyjnoÊci zaskar˝onych przepisów jest równie˝ to, ˝e ustawodawca wprowadzi∏ w latach 90-tych do prawa upad∏oÊciowego z 1934 r. liczne regulacje szczegó∏owe odnoszàce
si´ do post´powania upad∏oÊciowego w przypadku upad∏oÊci przedsi´biorstw paƒstwowych (np. art. 3 § 2,
art. 4 § 2 pkt 3, art. 10 § 1, art. 13 § 2, art. 14 § 3, art. 16 § 2, art. 17 § 2, art. 76 § 4, art. 113 § 3, art. 114, art. 161
§ 3, art. 162 § 2, art. 176 § 1, art. 181 § 2, art. 190 § 2, art. 209 § 2, art. 217, art. 218 § 2, art. 219). Trybuna∏ Konstytucyjny stwierdza, ˝e w ramach marginesu swobody ustawodawczej ustawodawca mo˝e regulowaç post´powanie upad∏oÊciowe w przypadku upad∏oÊci przedsi´biorstw paƒstwowych odmiennie ni˝ w przypadku
upad∏oÊci innych podmiotów. Nale˝y zauwa˝yç, ˝e w obowiàzujàcym prawie upad∏oÊciowym i naprawczym
z 2003 r. znajdujà si´ tak˝e szczegó∏owe regulacje w przypadku upad∏oÊci przedsi´biorstw paƒstwowych (np.
art. 20 ust. 2 pkt 3, art. 26 ust. 2, art. 30 ust. 1, art. 53 ust. 2, art. 64 ust. 2).
6.9. Ustawodawca w prawie upad∏oÊciowym i naprawczym z 2003 r. odstàpi∏ od przewidzianego w prawie
upad∏oÊciowym z 1934 r. ró˝nicowania wynagrodzenia syndyka w zale˝noÊci od statusu prawnego upad∏ego
i derogowa∏ art. 2 pkt 6 ustawy z 3 marca 2000 r. JednoczeÊnie jednak ustawodawca wprowadzi∏ przepis intertemporalny, na mocy którego w sprawach, w których sàd og∏osi∏ upad∏oÊç przed dniem wejÊcia w ˝ycie prawa upad∏oÊciowego i naprawczego z 2003 r., tj. przed 1 paêdziernika 2003 r., stosuje si´ przepisy dotychczasowe, a wi´c równie˝ przepisy ustawy z 3 marca 2000 r. regulujàce wysokoÊç wynagrodzeƒ syndyków
upad∏ych jednostek sektora publicznego (art. 536 prawa upad∏oÊciowego i naprawczego z 2003 r.). Nakazujàc stosowanie przepisów dotychczasowych w sprawach, w których sàd og∏osi∏ upad∏oÊç przed dniem 1 paêdziernika 2003 r., racjonalny ustawodawca nie móg∏ uznawaç ich za niezgodne z Konstytucjà.
Konkludujàc, Trybuna∏ Konstytucyjny stwierdza, ˝e zaskar˝one przepisy, w zakresie dotyczàcym syndyków,
sà zgodne z art. 64 ust. 2 w zwiàzku z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
7. Kwestia naruszenia zasad przyzwoitej legislacji wynikajàcych z art. 2 Konstytucji.
7.1. NiezgodnoÊç zaskar˝onych przepisów z zasadami przyzwoitej legislacji wyra˝onymi w art. 2 Konstytucji, zdaniem skar˝àcego, polega na jednakowym potraktowaniu przez ustawodawc´ syndyków z innymi podmiotami wymienionymi w art. 2 ustawy z 3 marca 2000 r., a wi´c podmiotów ró˝niàcych si´.
7.2. W istocie zatem naruszenia art. 2 Konstytucji skar˝àcy upatruje w naruszeniu zasady równoÊci (art. 32
ust. 1 Konstytucji) i równej ochrony praw majàtkowych (art. 64 ust. 2 Konstytucji). Dlatego te˝ za podstawowe
wzorce kontroli, relewantne z uwagi na treÊç zarzutów formu∏owanych pod adresem zaskar˝onych przepisów,
Trybuna∏ Konstytucyjny przyjà∏ powo∏ane w skardze konstytucyjnej przepisy art. 64 ust. 2 w zwiàzku z art. 32
ust. 1 Konstytucji. Z tego wzgl´du Trybuna∏ uzna∏, ˝e nie ma potrzeby powo∏ywania art. 2 Konstytucji jako podstawy kontroli w rozpoznawanej sprawie, a zarzut jednakowego potraktowania przez ustawodawc´ podmiotów ró˝niàcych si´ Trybuna∏ Konstytucyjny uzna∏ w pkt 6 niniejszego uzasadnienia za nietrafny.
8. Kwestia naruszenia art. 9, art. 91 Konstytucji oraz Traktatu ustanawiajàcego Wspólnot´ Europejskà.
8.1. Skar˝àcy powo∏uje w petitum skargi jako wzorce kontroli art. 9 i art. 91 Konstytucji. W uzasadnieniu
skargi konstytucyjnej skar˝àcy wskaza∏, ˝e zaskar˝one przepisy ustawy z 3 marca 2000 r. naruszà przepisy
Traktatu ustanawiajàcego Wspólnot´ Europejskà (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2, ze zm.), poniewa˝ uprzywilejowujà przedsi´biorstwa publiczne w ten sposób, ˝e zapewniajà im ni˝sze koszty post´powania upad∏oÊciowego, a tym samym sà niezgodne z art. 9 i art. 91 Konstytucji.
– 1473 –
poz. 136
SK 15/08
OTK ZU nr 9/A/2009
8.2. Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji skarga konstytucyjna mo˝e dotyczyç jedynie zarzutu naruszenia
konstytucyjnych wolnoÊci lub praw albo obowiàzków skar˝àcego. Z tego te˝ wzgl´du nie mogà stanowiç samodzielnego wzorca badania art. 9, art. 91 Konstytucji, ani przepisy Traktatu ustanawiajàcego Wspólnot´ Europejskà. Art. 9 Konstytucji stanowi, ˝e Rzeczpospolita Polska przestrzega wià˝àcego jà prawa mi´dzynarodowego. Z kolei art. 91 Konstytucji wyznacza miejsce ratyfikowanych umów mi´dzynarodowych oraz prawa
stanowionego przez organizacj´ mi´dzynarodowà, w przypadku gdy wynika to z ratyfikowanej przez Rzeczpospolità Polskà umowy konstytuujàcej t´ organizacj´ w krajowym porzàdku prawnym. Z przepisów tych nie
wynikajà zatem dla jednostki bezpoÊrednio prawa podmiotowe.
Wzorcem kontroli w post´powaniu zainicjowanym skargà konstytucyjnà nie mogà byç – z uwagi na treÊç
art. 79 ust. 1 Konstytucji – umowy mi´dzynarodowe.
Bioràc pod uwag´ wskazane argumenty, Trybuna∏ Konstytucyjny stwierdza, ˝e rozpoznawanie skargi w zakresie oceny konstytucyjnoÊci zaskar˝onych przepisów z art. 9, art. 91 Konstytucji oraz przepisami Traktatu
ustanawiajàcego Wspólnot´ Europejskà jest niedopuszczalne i podlega umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1
pkt 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym.
9. Kwestia stosowania zaskar˝onych przepisów.
9.1. Skar˝àcy powo∏a∏ w petitum skargi jako wzorce kontroli art. 2 i art. 7 Konstytucji. W uzasadnieniu skargi konstytucyjnej skar˝àcy wyjaÊni∏, ˝e sàd orzekajàcy o wynagrodzeniu syndyka naruszy∏ zasad´ res iudicata, poniewa˝ przepisy prawa nie przewidujà mo˝liwoÊci jednoczesnego zastosowania w tej samej sprawie instytucji wynagrodzenia wst´pnego oraz zaliczek wraz z wynagrodzeniem miesi´cznym. Zdaniem skar˝àcego
b∏´dne zastosowanie przepisów przez sàd orzekajàcy doprowadzi∏o do naruszenia zasady paƒstwa prawnego (art. 2 Konstytucji) i zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji).
Ponadto skar˝àcy wskaza∏, ˝e zaskar˝one przepisy ustawy z 3 marca 2000 r. sà niezgodne z wyra˝onà
w art. 2 Konstytucji zasadà ochrony praw nabytych, poniewa˝ majàc ustalone zasady przyznania wynagrodzenia od czerwca 2003 r. do paêdziernika 2006 r., nie móg∏ zak∏adaç, ˝e uprawnienie to zostanie nast´pnie zmienione przez sàd, a jego usprawiedliwione oczekiwania nie zostanà zaspokojone.
9.2. Trybuna∏ Konstytucyjny przypomina, ˝e w post´powaniu zainicjowanym skargà konstytucyjnà kontroluje konstytucyjnoÊç nie samych indywidualnych rozstrzygni´ç, ale jedynie zaskar˝onych norm prawnych.
Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji przedmiotem skargi konstytucyjnej mo˝e byç norma prawna naruszajàca
konstytucyjne wolnoÊci lub prawa, nie zaÊ jej b∏´dne stosowanie.
Z tego wzgl´du Trybuna∏ uzna∏, ˝e orzekanie o zgodnoÊci zaskar˝onych przepisów z art. 2 i art. 7 Konstytucji
jest niedopuszczalne i podlega umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym.
Z przedstawionych wzgl´dów Trybuna∏ Konstytucyjny orzek∏ jak w sentencji.
Zdanie odr´bne
s´dziego TK Miros∏awa Wyrzykowskiego
do wyroku Trybuna∏u Konstytucyjnego
z dnia 20 paêdziernika 2009 r., sygn. akt SK 15/08
Na podstawie art. 68 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102,
poz. 643, ze zm.) zg∏aszam zdanie odr´bne do wyroku z 20 paêdziernika 2009 r. w sprawie SK 15/08.
1. Nie zgadzam si´ z sentencjà i uzasadnieniem wyroku Trybuna∏u Konstytucyjnego. Uwa˝am, ˝e art. 123
§ 51 rozporzàdzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 paêdziernika 1934 r. – Prawo upad∏oÊciowe (Dz. U.
z 1991 r. Nr 118, poz. 512, ze zm.; dalej: prawo upad∏oÊciowe) oraz art. 2 pkt 6, art. 5 ust. 1, art. 8 pkt 7 ustawy z dnia 3 marca 2000 r. o wynagradzaniu osób kierujàcych niektórymi podmiotami prawnymi (Dz. U. Nr 26,
poz. 306, ze zm.; dalej: ustawa o wynagradzaniu), w zakresie, w jakim odnoszà si´ do syndyków, sà niezgodne z art. 64 ust. 2 w zwiàzku z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
2. Zasada równej ochrony praw majàtkowych by∏a wielokrotnie przedmiotem rozwa˝aƒ Trybuna∏u Konstytucyjnego (zob. ostatnio wyroki: z 1 grudnia 2008 r., sygn. P 54/07, OTK ZU nr 10/A/2008, poz. 171; z 7 kwietnia 2009 r., sygn. P 7/08, OTK ZU nr 4/A/2009; z 25 maja 2009, sygn. SK 54/08, OTK ZU nr 5/A/2009). Polega
– 1474 –
OTK ZU nr 9/A/2009
SK 15/08
poz. 136
ona na tym, ˝e wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujàcy si´ danà cechà istotnà (relewantnà), majà byç traktowani równo, co oznacza zarówno zakaz dyskryminowania, jak i faworyzowania takich osób (zob. np. orzeczenie z 9 marca 1988 r., sygn. U 7/87, OTK w latach 1986-1995, t. 1, poz. 1)
w zakresie przys∏ugujàcych im praw majàtkowych.
3. Trybuna∏ Konstytucyjny przyjà∏, ˝e syndyk prowadzàcy przedsi´biorstwo oznaczone w art. 1 pkt 1-13
ustawy o wynagradzaniu ma zakres obowiàzków analogiczny do kierownika takiej jednostki. W takiej sytuacji
jednak nie jest mo˝liwe analizowanie zró˝nicowania sytuacji prawnej z perspektywy zasady równoÊci zgodnie
ze wskazanym w niniejszej sprawie zakresem zaskar˝enia. Przyj´cie, ˝e prowadzàc przedsi´biorstwo oznaczone w art. 1 pkt 1-13 ustawy o wynagradzaniu, syndyk masy upad∏oÊciowej uzyskuje wyró˝niajàce go kompetencje, oznacza, ˝e jest to podmiot znajdujàcy si´ w innej sytuacji prawnej ni˝ syndyk prowadzàcy inne
przedsi´biorstwo.
Uwa˝am, ˝e przyj´te przez Trybuna∏ Konstytucyjny rozumowanie jest trudne do zaakceptowania z perspektywy ukszta∏towanego w orzecznictwie sposobu kontroli zaskar˝onego przepisu z zasadà równoÊci. W pierwszej kolejnoÊci nale˝a∏o bowiem wskazaç podmioty, których sytuacja prawna b´dzie przedmiotem porównania.
4. Ustawa o wynagradzaniu, stanowiàc zarazem lex posterior i lex specialis wzgl´dem zasad wynagradzania syndyków uregulowanych w prawie upad∏oÊciowym, nie wprowadza materialnych zmian w treÊci tego prawa z wyjàtkiem dodania art. 123 § 51. Przepis ten oraz art. 2 pkt 6, art. 5 ust. 1 i art. 8 pkt 7 ustawy o wynagradzaniu regulujà jedynie kwesti´ odmiennego sposobu obliczania wysokoÊci wynagrodzenia modyfikujàc art. 123
prawa upad∏oÊciowego w odniesieniu do syndyków prowadzàcych przedsi´biorstwo – jednostk´ organizacyjnà oznaczone w art. 1 pkt 1-13 ustawy o wynagradzaniu. Ustawa o wynagradzaniu ani nie uchyla, ani nie modyfikuje zasad prawa upad∏oÊciowego, obowiàzków i uprawnieƒ syndyka masy upad∏oÊciowej.
Z okolicznoÊci niniejszej sprawy, podnoszonych przez skar˝àcego zarzutów, które nast´pnie podzielili pozostali uczestnicy post´powania, wynika, ˝e chodzi tu o podobieƒstwo mi´dzy sytuacjà prawnà syndyka prowadzàcego przedsi´biorstwo – jednostk´ organizacyjnà oznaczone w art. 1 pkt 1-13 ustawy o wynagradzaniu,
a sytuacjà prawnà syndyka prowadzàcego przedsi´biorstwo inne ni˝ publiczna jednostka organizacyjna oznaczona w art. 1 pkt 1-13 ustawy o wynagradzaniu.
W mojej ocenie, oba wskazane powy˝ej podmioty ∏àczy wspólna cecha relewantna, tj. bycie syndykiem
prowadzàcym przedsi´biorstwo w zakresie niezb´dnym dla realizacji celów post´powania upad∏oÊciowego,
poniewa˝: a) mog∏y dzia∏aç jedynie w granicach kompetencji przewidzianych przez ustaw´ po wyznaczeniu
ich do obj´cia stanowiska mocà postanowienia sàdu (art. 14 § 1 pkt 3 prawa upad∏oÊciowego), b) muszà legitymowaç si´ to˝samym zakresem kwalifikacji niezb´dnych do zajmowania stanowiska syndyka masy upad∏oÊciowej, c) po og∏oszeniu upad∏oÊci kompetencje syndyka do dalszego prowadzenia przedsi´biorstwa majà t´ samà podstaw´ normatywnà, d) ponoszà odpowiedzialnoÊç odszkodowawczà na jednolitych zasadach,
które okreÊlajà art. 102 prawa upad∏oÊciowego i odpowiednie przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, ze zm.) o wynagrodzeniu szkody.
5. Nie mog´ podzieliç poglàdu Trybuna∏u Konstytucyjnego, ˝e „prowadzenie przedsi´biorstwa upad∏ego
d∏u˝nika traktowane by∏o jako wyjàtek od realizacji podstawowego celu post´powania upad∏oÊciowego, czyli
zaspokojenia wierzycieli poprzez likwidacj´ majàtku”. Przeciwko zaj´temu w niniejszej sprawie stanowisku
przemawiajà nast´pujàce argumenty:
Po pierwsze, z zastosowania j´zykowych oraz systematycznych regu∏ wyk∏adni art. 114 oraz art. 131 § 1 pkt 1
prawa upad∏oÊciowego nie wynika, ˝e jest to rozwiàzanie wyjàtkowe i zmierzajàce do innego celu ni˝ zaspokojenie wierzycieli. W doktrynie zwraca si´ zaÊ uwag´, ˝e z brzmienia art. 131 § 1a prawa upad∏oÊciowego wynika wprost obowiàzek prowadzenia przedsi´biorstwa przez syndyka w okresie do trzech miesi´cy po og∏oszeniu upad∏oÊci. Po drugie, z zastosowania systemowych i funkcjonalnych regu∏ wyk∏adni art. 114 oraz art. 131
§ 1 prawa upad∏oÊciowego oraz doÊwiadczenia ˝yciowego wynika, ˝e prowadzenie przedsi´biorstwa za zezwoleniem s´dziego lub rady wierzycieli mo˝e stanowiç etap zarzàdu majàtkiem upad∏ego poprzedzajàcy jego likwidacj´. Zamieszczony w oddziale 3 „Likwidacja majàtku masy upad∏oÊci” art. 114 prawa upad∏oÊciowego nale˝y powiàzaç z podstawowym zadaniem syndyka, którym jest obj´cie majàtku masy upad∏oÊci, zarzàdzenie
nim i jego likwidacja (zob. art. 90 i art. 110 § 1 prawa upad∏oÊciowego). Nast´pujàca przez sprzeda˝, Êciàgni´cie wierzytelnoÊci i zrealizowanie praw majàtkowych upad∏ego likwidacja masy upad∏oÊci jest jedynie zakoƒczeniem wieloetapowego i skomplikowanego procesu. Po trzecie, ograniczone ustawowo kompetencje syndyka,
sprawowany przez s´dziego-komisarza nadzór oraz kontrola rady wierzycieli nie pozwalajà mu na dzia∏alnoÊç
gospodarczà, zarobkowà we w∏asnym imieniu przez prowadzenie przedsi´biorstwa upad∏ego.
– 1475 –
poz. 136
SK 15/08
OTK ZU nr 9/A/2009
6. Syndyk prowadzàcy przedsi´biorstwo – jednostk´ organizacyjnà oznaczonà w art. 1 pkt 1-13 ustawy
o wynagradzaniu oraz syndyk prowadzàcy inne przedsi´biorstwo znajdujà si´ w podobnej sytuacji prawnej.
Oba podmioty charakteryzuje wspólna cecha relewantna. W konsekwencji co do zasady nie nale˝y traktowaç
ich odmiennie. Zgodnie z przyj´tym w orzecznictwie Trybuna∏u Konstytucyjnego poglàdem, ró˝ne traktowanie
nie musi oznaczaç automatycznie naruszenia zasady równoÊci. Mo˝liwe jest wszak˝e zró˝nicowanie pod warunkiem, ˝e mo˝na je uzasadniç w Êwietle zasady istotnoÊci, zasady proporcjonalnoÊci oraz tego, czy pozostaje ono w zwiàzku z ochronà oznaczonych wartoÊci konstytucyjnych.
6.1. Odnoszàc si´ do pierwszego kryterium, nale˝y zauwa˝yç, ˝e celem ustawy o wynagradzaniu by∏o uzale˝nienie wysokoÊci uposa˝eƒ osób zaufania publicznego, kierowników przedsi´biorstw paƒstwowych nale˝àcych do paƒstwa lub jednostek samorzàdu terytorialnego, „od wyników ekonomicznych podleg∏ych jednostek,
rozmiaru obowiàzków lub powagi sprawowanych funkcji” (druk sejmowy nr 973/III kadencja). W tym kontekÊcie w Êwietle zasady istotnoÊci nasuwajà si´ dwa istotne zastrze˝enia. Po pierwsze, uwa˝am, ˝e nie mo˝na
zaliczyç syndyka do grupy osób zaufania publicznego lub funkcjonariuszy publicznych. Po drugie, status syndyka nie pozwala zaliczyç go do grupy kierowników przedsi´biorstw paƒstwowych. Na gruncie prawa upad∏oÊciowego brak by∏o podstaw do uznania osoby sprawujàcej funkcj´ syndyka masy upad∏oÊci za pracownika;
syndyk z mocy prawa podlega przepisom o ubezpieczeniu spo∏ecznym osób prowadzàcych dzia∏alnoÊç gospodarczà (art. 14 § 5 prawa upad∏oÊciowego).
Niezale˝nie zatem od przywo∏anych przez Trybuna∏ sporów w doktrynie o status syndyka mo˝na uznaç, ˝e
jest to zawód regulowany i wykonywany na podstawie przepisów prawa upad∏oÊciowego pod nadzorem i kierownictwem s´dziego-komisarza (art. 87 § 1 w zwiàzku z art. 67 § 1 prawa upad∏oÊciowego) oraz w oderwaniu od struktury w∏asnoÊciowej masy upad∏oÊciowej.
6.2. Jestem zdania, ˝e zaskar˝one przepisy nie pozostajà w zwiàzku z celem, jakim by∏o uzale˝nienie wynagrodzeƒ od wyników ekonomicznych podleg∏ych jednostek, rozmiaru obowiàzków lub powagi sprawowanych funkcji.
Wynagrodzenie syndyków prowadzàcych przedsi´biorstwo – jednostk´ organizacyjnà oznaczonà w art. 1
pkt 1-13 ustawy o wynagradzaniu jest ustalane przez sàd, stosownie do zakresu i trudnoÊci czynnoÊci polegajàcych na prowadzeniu przedsi´biorstwa (art. 122 w zwiàzku z art. 114 prawa upad∏oÊciowego), po wys∏uchaniu syndyka, rady wierzycieli i upad∏ego (art. 124 prawa upad∏oÊciowego), w zwiàzku z zasadniczym celem post´powania upad∏oÊciowego.
W odniesieniu do syndyków zaskar˝ona regulacja nie realizuje celu, jakim by∏o uzale˝nienie wynagrodzenia od wyników ekonomicznych wybranych publicznych jednostek organizacyjnych. Konkludujàc t´ cz´Êç rozwa˝aƒ, wprowadzenie odmiennych stawek maksymalnych i sposobu p∏atnoÊci wynagrodzenia wobec syndyków prowadzàcych jednostk´ organizacyjnà oznaczonà w art. 1 pkt 1-13 ustawy o wynagradzaniu, nie
pozostaje w bezpoÊrednim i racjonalnym zwiàzku z celem oraz treÊcià przepisów, w których zawarte sà normy poddane kontroli Trybuna∏u Konstytucyjnego.
Wyra˝am poglàd, ˝e zaskar˝one przepisy nie by∏y konieczne dla ochrony wagi interesów, które mog∏y naruszaç, tj. dla ochrony masy upad∏oÊci. Zwa˝ywszy, ˝e nadrz´dnym celem post´powania upad∏oÊciowego jest
zabezpieczenie majàtku d∏u˝nika, jego likwidacja w celu równomiernego zaspokojenia wierzycieli, które z kolei nast´puje tylko o tyle, o ile majàtek d∏u˝nika na to wystarcza (zob. orzeczenie TK z 27 czerwca 1995 r., sygn.
K 4/94, OTK w latach 1986-1995, t. 6), oraz ˝e wierzyciele sprawujà bezpoÊrednio kontrol´ nad wynagrodzeniem syndyka, nale˝y dojÊç do wniosku, ˝e obni˝enie jego wysokoÊci maksymalnej w wypadku prowadzenia
przedsi´biorstw oznaczonych w art. 1 pkt 1-13 ustawy o wynagradzaniu nie znajduje uzasadnienia.
6.3. Odnoszàc si´ do trzeciego kryterium oceny dopuszczalnoÊci zró˝nicowania, uwa˝am, ˝e nie znajduje
ono uzasadnienia w innych wartoÊciach konstytucyjnych, w tym w wartoÊciach konstytucyjnych powo∏ywanych w wyroku TK z 7 maja 2001 r., sygn. K 19/00 (OTK ZU nr 4/2001, poz. 82). Aprobujàc zaj´te w sprawie
K 19/00 stanowisko, uwa˝am jednak, ˝e przyznana paƒstwu swoboda modyfikacji struktury publicznych podmiotów gospodarczych nie odnosi si´ do syndyków masy upad∏oÊciowej. Jak wynika z przytoczonych wczeÊniej argumentów, syndyk masy upad∏oÊciowej jest podmiotem prywatnym wykonujàcym zawód regulowany
na podstawie i w granicach wyznaczonych przez prawo upad∏oÊciowe. Tym samym pozostaje on poza sferà
zatrudnienia w sektorze przedsi´biorstw publicznych. Syndyk nie jest kierownikiem, reprezentantem ani nast´pcà prawnym upad∏ego przedsi´biorstwa publicznego. Przyj´ta zaÊ w polskim prawie upad∏oÊciowym zasada normatywnego okreÊlania maksymalnych stawek wynagrodzeƒ syndyków nie stanowi pochodnej kompetencji paƒstwa do regulowania struktury wewn´trznej i form gospodarczej dzia∏alnoÊci. Niezale˝nie od
– 1476 –
OTK ZU nr 9/A/2009
SK 6/09
poz. 137
prywatnoprawnego lub publicznego statusu upad∏ego, syndyk nie pozostaje z nim w stosunku zale˝noÊci administracyjnej, s∏u˝bowej, pracowniczej ani cywilnoprawnej.
Majàc powy˝sze na uwadze, stwierdzam, ˝e zró˝nicowanie sytuacji prawnej syndyków w zakresie wysokoÊci ustalania ich wynagrodzenia w zale˝noÊci od statusu prawnego upad∏ego opiera si´ na arbitralnie i nieracjonalnie ustalonym kryterium, które nie znajduje uzasadnienia w konstytucyjnych wartoÊciach oraz nie pozostaje w zwiàzku z celem i treÊcià przepisów ustawy o wynagradzaniu. W konsekwencji uwa˝am, ˝e art. 123
§ 51 prawa upad∏oÊciowego oraz art. 2 pkt 6, art. 5 ust. 1, art. 8 pkt 7 ustawy o wynagradzaniu, w zakresie, w jakim odnoszà si´ do syndyków, sà niezgodne z art. 64 ust. 2 w zwiàzku z art. 32 ust.1 Konstytucji.
137
WYROK
z dnia 20 paêdziernika 2009 r.
Sygn. akt SK 6/09*
W imieniu Rzeczypospolitej Polskiej
Trybuna∏ Konstytucyjny w sk∏adzie:
Andrzej Rzepliƒski – przewodniczàcy
Zbigniew CieÊlak
Miros∏aw Granat
Marek Mazurkiewicz – sprawozdawca
Miros∏aw Wyrzykowski,
protokolant: Krzysztof Zalecki,
po rozpoznaniu, z udzia∏em Sejmu oraz Prokuratora Generalnego i Rzecznika Praw Obywatelskich, na rozprawie w dniu 20 paêdziernika 2009 r., skargi konstytucyjnej spó∏ki „4G Polska” sp. z o.o. z siedzibà w Lubiczu o zbadanie zgodnoÊci:
art. 47922 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks post´powania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296,
ze zm.), w zakresie ograniczajàcym przes∏anki do wznowienia post´powania w sprawach gospodarczych do up∏ywu dwóch lat od uprawomocnienia si´ wyroku, przy jedynej mo˝liwoÊci przekroczenia tego okresu przy braku mo˝liwoÊci dzia∏ania przez stron´ lub nienale˝ytà jej reprezentacj´,
z art. 190 ust. 4 w zwiàzku z art. 2, art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji,
o r z e k a:
Art. 47922 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks post´powania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296,
ze zm.), w zakresie, w jakim odnosi si´ do skargi o wznowienie post´powania opartej na podstawie
art. 4011 kodeksu post´powania cywilnego, jest niezgodny z art. 190 ust. 4 w zwiàzku z art. 2, art. 32 ust. 1,
art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
UZASADNIENIE
I
1.1. W skardze konstytucyjnej z 19 listopada 2008 r. „4G Polska” sp. z o.o. (dalej równie˝: spó∏ka, skar˝àca) wnios∏a o stwierdzenie niezgodnoÊci art. 47922 k.p.c. „w zakresie ograniczajàcym przes∏anki do wznowienia post´powania w sprawach gospodarczych do up∏ywu dwóch lat od uprawomocnienia si´ wyroku, przy je* Sentencja zosta∏a og∏oszona dnia 28 paêdziernika 2009 r. w Dz. U. Nr 179, poz. 1395.
– 1477 –
poz. 137
SK 6/09
OTK ZU nr 9/A/2009
dynej mo˝liwoÊci przekroczenia tego okresu przy braku mo˝liwoÊci dzia∏ania przez stron´ lub jej nienale˝ytà
reprezentacj´, z art. 190 ust. 4 w zwiàzku z art. 2, art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji”.
Skarga konstytucyjna zosta∏a wniesiona na tle nast´pujàcego stanu faktycznego:
Wyrokiem z 12 kwietnia 2006 r. (sygn. akt V GC 593/05) Sàd Rejonowy w Koninie, po rozpoznaniu sprawy
z powództwa Stanis∏awa Opasa – Przedsi´biorstwo Produkcyjno-Handlowo-Us∏ugowe „VITRO” w Kole przeciwko „4GPolska” sp. z o.o., zasàdzi∏ od pozwanej na rzecz powoda okreÊlonà w wyroku kwot´, zwrot kosztów procesu, a ponadto poleci∏ pobraç od pozwanej nieuiszczone koszty sàdowe. Apelacja skar˝àcej spó∏ki
od powy˝szego wyroku zosta∏a odrzucona przez Sàd Okr´gowy w Poznaniu postanowieniem z 30 czerwca
2006 r. (sygn. akt X Ga 122/06). Jako przyczyn´ odrzucenia apelacji Sàd Okr´gowy w Poznaniu wskaza∏ jej
nieprawid∏owe op∏acenie w chwili wniesienia. Powo∏a∏ si´ przy tym na art. 373 k.p.c. w zwiàzku z obowiàzujàcà wówczas treÊcià art. 1302 § 4 k.p.c. w zwiàzku z art. 1302 § 3 k.p.c. obligujàcà sàd do odrzucenia Êrodka zaskar˝enia bez wezwania do uiszczenia op∏aty tak˝e wówczas, gdy w post´powaniu w sprawach gospodarczych Êrodek ten wniós∏ przedsi´biorca, który nie by∏ reprezentowany przez adwokata lub radc´ prawnego.
1.2. Wyrokiem z 26 czerwca 2008 r. (sygn. SK 20/07, OTK ZU nr 5/A/2008, poz. 86) Trybuna∏ Konstytucyjny
orzek∏, ˝e: „art. 1302 § 4 zdanie pierwsze w zwiàzku z art. 1302 § 3 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks
post´powania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296, ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawà z dnia 28 lipca 2005 r.
o kosztach sàdowych w sprawach cywilnych (Dz. U. Nr 167, poz. 1398, z 2006 r. Nr 126, poz. 876 oraz z 2007 r.
Nr 21, poz. 123, Nr 82, poz. 560, Nr 123, poz. 849, Nr 125, poz. 873 i Nr 191, poz. 1371), w zakresie, w jakim
w post´powaniu w sprawach gospodarczych przewidujà, ˝e sàd odrzuca nieop∏acone Êrodki odwo∏awcze lub
Êrodki zaskar˝enia, wniesione przez przedsi´biorc´ niereprezentowanego przez adwokata lub radc´ prawnego,
bez uprzedniego wezwania do uiszczenia nale˝nej op∏aty, sà niezgodne z art. 45 ust. 1 i art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej”. Wyrok ten wszed∏ w ˝ycie 10 lipca 2008 r. (Dz. U. Nr 122, poz. 796). Opierajàc si´ na wyroku Trybuna∏u, skar˝àca 14 lipca 2008 r. wnios∏a, na podstawie art. 4011 k.p.c., do Sàdu Okr´gowego w Poznaniu, skarg´ o wznowienie post´powania zakoƒczonego postanowieniem z 30 czerwca 2006 r. Zosta∏a ona
odrzucona postanowieniem z 18 sierpnia 2008 r. (sygn. akt S X Ga 221/08); sàd wskaza∏, ˝e w sprawie znajduje zastosowanie art. 47922 k.p.c., w Êwietle którego po up∏ywie dwóch lat od uprawomocnienia si´ wyroku nie
mo˝na ˝àdaç wznowienia post´powania. Za˝alenie skar˝àcej spó∏ki na to ostatnie postanowienie zosta∏o jako
niedopuszczalne odrzucone przez Sàd Okr´gowy w Poznaniu postanowieniem z 8 paêdziernika 2008 r.
1.3. Skar˝àca spó∏ka uczyni∏a przedmiotem skargi konstytucyjnej art. 47922 k.p.c., stawiajàc mu w wymienionym na wst´pie zakresie zarzut niezgodnoÊci z art. 190 ust. 4 w zwiàzku z art. 2, art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1
i art. 77 ust. 2 Konstytucji. Zdaniem skar˝àcej bezwzgl´dne ograniczenie zawarte w art. 47922 k.p.c., dotyczàce granicy dwóch lat od uprawomocnienia si´ wyroku jeÊli chodzi o dopuszczalnoÊç z∏o˝enia skargi o wznowienie post´powania, jest sprzeczne z normà art. 190 ust. 4 Konstytucji w sytuacji, gdy strona, dzia∏ajàc na
podstawie art. 4011 k.p.c., wykona norm´ okreÊlonà w art. 407 § 2 k.p.c., przekraczajàc jednoczeÊnie dwuletni termin okreÊlony w art. 47922 k.p.c., co mo˝e wyniknàç z daty wydania orzeczenia przez Trybuna∏ Konstytucyjny. W ocenie skar˝àcej zamkni´cie drogi sàdowej wznowienia post´powania na podstawie art. 47922 k.p.c.,
w sytuacji gdy podstawà wznowienia jest wyrok Trybuna∏u Konstytucyjnego, jest niedopuszczalne w Êwietle
normy art. 77 ust. 2 Konstytucji, poniewa˝ uniemo˝liwia wycofanie z obrotu prawnego postanowienia naruszajàcego art. 45 ust. 1 Konstytucji, zapewniajàcego ka˝demu prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia
sprawy bez nieuzasadnionej zw∏oki przez w∏aÊciwy, niezale˝ny, bezstronny i niezawis∏y sàd. Zdaniem spó∏ki
art. 47922 k.p.c. budzi wàtpliwoÊci równie˝ z uwagi na zasad´ równoÊci podmiotów wobec prawa (art. 32 ust. 1
Konstytucji), gdy˝ „stan, w którym jedni b´dà mogli wnieÊç skarg´ o wznowienie, gdy˝ zmieÊcili si´ w terminie
dwóch lat okreÊlonych rygorem art. 47922 k.p.c., a inni bez w∏asnej winy, wykonujàc normy okreÊlone w art. 4011
k.p.c. w zwiàzku z art. 407 § 2 k.p.c., nie zmieÊcili si´ w terminie, narusza zasad´ równoÊci wobec prawa”. Ponadto kwestionowana regulacja narusza art. 2 Konstytucji (zasady pewnoÊci prawa i zaufania do paƒstwa i tworzonego przez nie prawa), poniewa˝ – wed∏ug skar˝àcej – nieprecyzyjnie podaje moment, od którego nale˝y liczyç bieg dwuletniego terminu wniesienia skargi o wznowienie post´powania.
2. Trybuna∏ Konstytucyjny, rozpoznajàc wniosek spó∏ki „4G Polska” o wstrzymanie, na podstawie art. 50
ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa
o TK), wykonania wyroku z 12 kwietnia 2006 r. Sàdu Rejonowego w Koninie V Wydzia∏ Gospodarczy (sygn. akt
V GC 593/05), postanowieniem z 26 marca 2009 r. nie uwzgl´dni∏ wniosku. Trybuna∏ uzna∏, ˝e skar˝àca spó∏ka nie podnios∏a ˝adnych argumentów, które wniosek uprawdopodobni∏yby co do ryzyka spowodowania skutków nieodwracalnych bàdê wià˝àcych si´ dla niej z du˝ym uszczerbkiem. Dodatkowym argumentem przeciw-
– 1478 –
OTK ZU nr 9/A/2009
SK 6/09
poz. 137
ko wnioskowi skar˝àcej spó∏ki by∏ fakt, ˝e prawomocny wyrok, którego wykonanie mia∏oby zostaç wstrzymane, zapad∏ 3 lata wczeÊniej i domniemywaç nale˝a∏o, wobec braku argumentów przeciwnych, ˝e do tej pory
nie wywo∏a∏ skutków, o których stanowi art. 50 ust. 1 ustawy o TK.
3. Pismem z 2 kwietnia 2009 r. przewodniczàcy sk∏adu orzekajàcego Trybuna∏u w niniejszej sprawie
zwróci∏ si´ do Pierwszego Prezesa Sàdu Najwy˝szego „o udzielenie informacji, jak prezentuje si´ praktyka
stosowania przez Sàd Najwy˝szy i sàdy powszechne zaskar˝onego przepisu, w szczególnoÊci w zbiegu
z uprawnieniem strony do wznowienia post´powania po wyroku Trybuna∏u Konstytucyjnego, na podstawie
art. 4011 k.p.c., oraz czy mo˝na stwierdziç w tym zakresie istnienie sta∏ej, powtarzalnej i powszechnej wyk∏adni”.
W odpowiedzi z 21 kwietnia 2009 r., dzia∏ajàc z upowa˝nienia Pierwszego Prezesa Sàdu Najwy˝szego, Biuro Studiów i Analiz poinformowa∏o, ˝e Sàd Najwy˝szy w postanowieniu z 20 maja 2005 r., sygn. akt III CZ 10/05
(niepubl.), zajà∏ stanowisko, ˝e art. 4011 § 2 (obecny art. 407 § 2) k.p.c. ma zastosowanie tak˝e w post´powaniu w sprawach gospodarczych i wy∏àcza stosowanie art. 47922 k.p.c., co oznacza, ˝e wznowienia post´powania mo˝na ˝àdaç tak˝e po up∏ywie dwóch lat od uprawomocnienia si´ wyroku, gdy˝ przepis dotyczàcy skargi o wznowienie opartej na podstawie orzeczenia TK „ma znaczenie ogólne i stosuje si´ go niezale˝nie od
rodzaju sprawy (...). Celem takiego post´powania jest bowiem uzyskanie orzeczenia, które nie by∏oby oparte
na przepisie uznanym nast´pnie przez Trybuna∏ Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucjà”. Postanowienie to
by∏o jedynym, w którym Sàd Najwy˝szy zajà∏ wyraêne stanowisko w sprawie stosowania art. 47922 k.p.c.
w Êwietle problematyki sanacji konstytucyjnoÊci.
4. 6 kwietnia 2009 r. Rzecznik Praw Obywatelskich (dalej: Rzecznik) zg∏osi∏ swój udzia∏ w post´powaniu
i wniós∏ o stwierdzenie, ˝e kwestionowany przepis jest niekonstytucyjny.
W ocenie Rzecznika uzasadniony jest sformu∏owany w skardze konstytucyjnej zarzut, ˝e art. 47922 k.p.c.
w obecnym kszta∏cie nie zapewnia efektywnej implementacji na poziomie ustawowym art. 190 ust. 4 Konstytucji. Pozbawia bowiem stron´ post´powania sàdowego w sprawie gospodarczej przyznanego z mocy art. 190
ust. 4 Konstytucji prawa do ˝àdania przywrócenia konstytucyjnoÊci w nast´pstwie stwierdzenia przez Trybuna∏
Konstytucyjny niekonstytucyjnoÊci podstawy prawnej prawomocnego orzeczenia. Potrzeba stabilizacji obrotu
gospodarczego, która leg∏a u podstaw wprowadzenia krótkiego, bo dwuletniego terminu wznowienia post´powania w sprawach gospodarczych, nie mo˝e – wed∏ug Rzecznika – niweczyç przys∏ugujàcego jednostce
prawa podmiotowego wyra˝onego w art. 190 ust. 4 Konstytucji.
Rzecznik zwróci∏ uwag´, ˝e ograniczenie czasowe zawarte w art. 47922 k.p.c. dotyczàce mo˝liwoÊci wznowienia post´powania w sprawach gospodarczych mo˝e w istocie podwa˝aç sens skargi konstytucyjnej w tego typu sprawach. PodkreÊli∏, ˝e istnieje du˝e prawdopodobieƒstwo, ˝e podmiot wnoszàcy skarg´ konstytucyjnà w sprawie gospodarczej, nawet wówczas gdy uzyska pozytywne dla siebie rozstrzygni´cie Trybuna∏u
Konstytucyjnego, mo˝e z przyczyn od siebie niezale˝nych (czas trwania post´powania przed Trybuna∏em Konstytucyjnym) utraciç prawo do ˝àdania wznowienia post´powania, a zatem równie˝ prawo do sàdu. Stawia go
to w sytuacji nierównej z innymi potencjalnymi uczestnikami obrotu (nieb´dàcymi podmiotami gospodarczymi), a tak˝e odbiera ochron´ wynikajàcà z zasady pewnoÊci prawa i zasadà ochrony zaufania do paƒstwa i stanowionego przez nie prawa.
5. Pismem z 26 czerwca 2009 r. Marsza∏ek Sejmu zajà∏ w imieniu Sejmu stanowisko, ˝e art. 47922 k.p.c.,
w zakresie, w jakim jest stosowany, gdy skarga o wznowienie post´powania zosta∏a oparta na podstawie
wznowieniowej okreÊlonej w art. 4011 k.p.c., jest niezgodny z art. 190 ust. 4 w zwiàzku z art. 2, art. 32 ust. 1,
art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji.
Przywo∏ujàc orzecznictwo Trybuna∏u oraz literatur´ przedmiotu, Marsza∏ek Sejmu wyrazi∏ opini´ o poszczególnych wzorcach kontroli w niniejszej sprawie. PodkreÊli∏, ˝e w sytuacji, gdy podstawà wznowienia jest wyrok
Trybuna∏u Konstytucyjnego, nale˝y uwzgl´dniç dodatkowe okolicznoÊci, które nakazujà odmiennie ni˝ w warunkach „zwyk∏ego” wznowienia rozstrzygnàç konflikt konkurencyjnych wzgl´dem siebie wartoÊci konstytucyjnych. W takiej sytuacji pierwszeƒstwo powinny uzyskaç gwarancje wynikajàce z publicznego prawa podmiotowego do sanacji post´powania opartego na niekonstytucyjnym przepisie oraz z prawa do sàdu (w aspekcie
formalnym i materialnym). Niedopuszczalne jest bowiem, zdaniem Marsza∏ka, by majàca implementowaç norm´ konstytucyjnà regulacja ustawowa de facto ogranicza∏a jej oddzia∏ywanie, a wprowadzenie w ustawie prekluzyjnego terminu wznowienia post´powania mo˝e w praktyce nawet znieÊç mo˝liwoÊç realizacji konstytucyjnego prawa podmiotowego. Ze wzgl´du na takie wartoÊci jak pewnoÊç i przewidywalnoÊç prawa prawo
podmiotowe do wznowienia post´powania, o którym mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji, powinno zostaç expli-
– 1479 –
poz. 137
SK 6/09
OTK ZU nr 9/A/2009
cite zapisane w ustawie, co uzasadnia uznanie obecnego rozwiàzania za niekonstytucyjne. Zdaniem Marsza∏ka Sejmu artyku∏ 47922 k.p.c. zosta∏ pomyÊlany jako regulacja szczególna wzgl´dem ogólnych przepisów kodeksu post´powania cywilnego o wznawianiu post´powaƒ (m.in. art. 407 i art. 408); taka technika legislacyjna zwykle wymaga interwencji ustawodawcy. De lege lata ustawodawca wprost wskazuje, które z instytucji
wznowieniowych w procedurze cywilnej podlegajà modyfikacji, w warunkach, gdy podstawà wznowienia jest
wyrok Trybuna∏u (np. art. 407 § 2, art. 416 § 2 k.p.c.).
6. Pismem z 5 paêdziernika 2009 r. stanowisko w sprawie zajà∏ Prokurator Generalny i wniós∏ o orzeczenie,
˝e „art. 47922 k.p.c. w zakresie, w jakim uniemo˝liwia wznowienie post´powania po up∏ywie dwóch lat od uprawomocnienia si´ orzeczenia w wypadku, gdy Trybuna∏ Konstytucyjny orzek∏ o niezgodnoÊci aktu normatywnego z Konstytucjà, na podstawie którego zosta∏o wydane orzeczenie, jest niezgodny z art. 190 ust. 4 w zwiàzku z art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji”. W pozosta∏ym zakresie wniós∏ o umorzenie
post´powania ze wzgl´du na niedopuszczalnoÊç wydania orzeczenia.
Uzasadniajàc stanowisko, Prokurator Generalny stwierdzi∏, ˝e zaskar˝ony przepis ma charakter szczególny w stosunku do art. 408 k.p.c., ustalajàcego ogólny termin do wznowienia post´powania. PodkreÊli∏, ˝e
w doktrynie i orzecznictwie nie rozwa˝ano szerzej kwestii zakresu stosowania (i wzajemnego zwiàzku) art. 408
k.p.c. i art. 47922 k.p.c., co uprawnia stanowisko, ˝e zagadnienie to nie rodzi∏o wàtpliwoÊci interpretacyjnych.
Prokonstytucyjna wyk∏adnia kwestionowanego art. 47922 k.p.c., jaka zosta∏a dokonana w przedstawionych wy˝ej orzeczeniach Sàdu Najwy˝szego, nie pozwala jednak, zdaniem Prokuratora Generalnego, na stwierdzenie,
˝e istnieje w tym zakresie utrwalona i stabilna linia orzecznicza, a zatem kontrola konstytucyjnoÊci kwestionowanego przepisu w treÊci, jakà nadano mu w kwestionowanym rozstrzygni´ciu Sàdu Apelacyjnego w Poznaniu, jest zasadna.
Prawo do wznowienia post´powania po wyroku Trybuna∏u, na podstawie art. 190 ust. 4 Konstytucji, ma prymat nad zasadà pewnoÊci i bezpieczeƒstwa prawnego, zaÊ ograniczenia mo˝liwoÊci weryfikacji takiego rozstrzygni´cia mogà mieç charakter wyjàtkowy i sà dopuszczalne, gdy znajdujà uzasadnienie w innych zasadach i wartoÊciach konstytucyjnych. Ograniczenie zawarte w art. 47922 k.p.c. takiego uzasadnienia, zdaniem
Prokuratora Generalnego, nie zawiera, co uzasadnia uznanie niezgodnoÊci z art. 190 ust. 4 Konstytucji i w konsekwencji determinuje uznanie jego niezgodnoÊci z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji.
Równie˝ stwierdzenie niezgodnoÊci z art. 32 ust. 1 Konstytucji jest, zdaniem Prokuratora Generalnego, pochodnà niezgodnoÊci z art. 190 ust. 4 Konstytucji, gdy˝ zaskar˝ona regulacja wprowadza nieuzasadnione
zró˝nicowanie podmiotów, których cechà relewantnà jest naruszenie ich praw przez norm´ uznanà nast´pnie
za niekonstytucyjnà. Zró˝nicowanie to, oparte jest bowiem tylko na up∏ywie czasu, który up∏ynà∏ mi´dzy zapad∏ym w ich sprawie ostatecznym rozstrzygni´ciem a wyrokiem Trybuna∏u.
Zdaniem Prokuratora Generalnego zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji, jako nieznajdujàcy oparcia w argumentacji skargi, powinien zostaç uznany za niedopuszczalny i post´powanie w tym zakresie winno byç umorzone.
II
Na rozpraw´ 20 paêdziernika 2009 r. stawili si´ umocowani przedstawiciele Sejmu, Prokuratora Generalnego i Rzecznika Praw Obywatelskich. Poniewa˝, mimo prawid∏owego powiadomienia o rozprawie, nie by∏ obecny przedstawiciel, ani pe∏nomocnik skar˝àcej spó∏ki to skarg´ konstytucyjnà zreferowa∏ s´dzia sprawozdawca.
Trybuna∏, po uzyskaniu od uczestników post´powania odpowiedzi na pytania, uzna∏ spraw´ za dostatecznie wyjaÊnionà i zamknà∏ rozpraw´.
III
Trybuna∏ Konstytucyjny zwa˝y∏, co nast´puje:
1. Zgodnie z art. 47922 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks post´powania cywilnego (Dz. U. Nr 43,
poz. 296, ze zm.; dalej k.p.c.): „Po up∏ywie dwóch lat od uprawomocnienia si´ wyroku nie mo˝na ˝àdaç wznowienia post´powania, chyba ˝e strona by∏a pozbawiona mo˝liwoÊci dzia∏ania lub nie by∏a nale˝ycie reprezentowana”.
Zakwestionowany przepis ma zastosowanie w sprawach dotyczàcych stosunków cywilnych mi´dzy przedsi´biorcami, w zakresie prowadzonej przez nich dzia∏alnoÊci gospodarczej (sprawy gospodarcze). Jego istotà jest skrócenie podstawowego, na gruncie procedury cywilnej, pi´cioletniego terminu wznowienia post´powania, okreÊlonego w art. 408 k.p.c., do dwóch lat.
– 1480 –
OTK ZU nr 9/A/2009
SK 6/09
poz. 137
Zaskar˝ony art. 47922 k.p.c. wprowadza termin wnoszenia skargi o wznowienie post´powania. Ustawodawca przyjà∏ w ten sposób, ˝e trzymiesi´czny termin wniesienia skargi (art. 407 k.p.c.) dotyczy dopuszczalnoÊci
˝àdania wznowienia post´powania, w wypadku istnienia podstawy wznowienia i ÊwiadomoÊci strony co do istnienia tej podstawy, natomiast art. 408 k.p.c., a tak˝e stanowiàcy w stosunku do niego lex specialis art. 47922
k.p.c. wskazujà dodatkowe przes∏anki, to znaczy okresy, w którym mo˝liwe jest wznowienie post´powania per
se. Skrócenie terminu wznowienia post´powania w sprawach gospodarczych jest uzasadniane specyfikà materii poddanej rozstrzygni´ciom sàdów. W piÊmiennictwie zwraca si´ uwag´, ˝e: „SzybkoÊç uzyskania stabilnego charakteru stosunku zachodzàcego mi´dzy stronami post´powania stanowi decydujàcà przyczyn´
wprowadzenia przez ustawodawc´ art. 47922, który w znacznym stopniu modyfikuje postanowienia art. 408,
stanowiàcego, i˝ po up∏ywie pi´ciu lat od uprawomocnienia si´ wyroku nie mo˝na ˝àdaç wznowienia (...). Artyku∏ 47922 skraca ten okres do dwóch lat z zachowaniem tych samych wyjàtków. W pozosta∏ym zakresie
w omawianym post´powaniu odr´bnym majà zastosowanie art. 399-416 k.p.c. regulujàce kwestie dotyczàce
wznowienia post´powania” (K. Flaga-Gieruszyƒska, [w:] Kodeks post´powania cywilnego. Komentarz, red.
A Zieliƒski, Warszawa 2008, s. 820-821; zob. te˝ J. Brol, [w:] Kodeks post´powania cywilnego. Komentarz do
artyku∏ów 1-5051, red. K. Piasecki, t. 1, Warszawa 2006, s. 1810-1812). Zdaniem J. Brola: „Motywem wprowadzenia tego terminu [z art. 47922 k.p.c.] by∏a koniecznoÊç ochrony prawomocnych orzeczeƒ co do istoty sprawy od dalszego zaskar˝ania i stwierdzony doÊwiadczalnie fakt, ˝e po up∏ywie tak d∏ugiego czasu stosunki z regu∏y zmieniajà si´ tak dalece, ˝e trudno spodziewaç si´ praktycznego skutku wznowienia” (J. Brol, ibidem,
s. 1812).
Termin zawarty w art. 47922 k.p.c. ma charakter materialny, jego up∏yw uniemo˝liwia wznowienie post´powania, z wyjàtkiem zajÊcia jednej z dwóch opisanych w nim sytuacji: strona by∏a pozbawiona mo˝liwoÊci dzia∏ania albo strona nie by∏a nale˝ycie reprezentowana (analogiczna konstrukcja zosta∏a zastosowana w art. 408
k.p.c.). W sprawie dotyczàcej skargi o wznowienie post´powania, wniesionej po dwóch latach od uprawomocnienia si´ wyroku, nie ma równie˝ mo˝liwoÊci przywrócenia terminu wniesienia skargi wed∏ug zasad okreÊlonych w art. 168 i n. k.p.c.; termin przewidziany w art. 47922 k.p.c. biegnie przy tym niezale˝nie od terminu przewidzianego w art. 407 k.p.c. (por. – majàce odpowiednie zastosowanie do art. 47922 – uwagi sformu∏owane na
gruncie art. 408 k.p.c. w postanowieniu SN z 14 kwietnia 1999 r., sygn. akt II UKN 179/99; a tak˝e: M. J´drzejewska, [w:] Kodeks post´powania cywilnego. Komentarz, red. T. Ereciƒski, Warszawa 2006, s. 292; J. Brol,
op.cit., s. 1811; K. Flaga-Gieruszyƒska, op.cit., s. 704). Praktycznie up∏yw terminu wznowienia post´powania
okreÊlonego w art. 47922 k.p.c. uniemo˝liwia nie tylko wniesienie skargi o wznowienie, ale tak˝e a casu ad casum mo˝e powodowaç skrócenie terminów okreÊlonych w art. 407 k.p.c., w tym terminu wskazanego w § 2 tego przepisu (jeÊli podstawà wznowienia jest wyrok Trybuna∏u Konstytucyjnego o niezgodnoÊci przepisu). Charakter dwuletniego terminu powoduje, ˝e zaskar˝ony przepis wy∏àcza wi´c mo˝liwoÊç wniesienia skargi
o wznowienie post´powania równie˝ wówczas, gdy podstawa wznowienia zmaterializowa∏a si´ dopiero po
up∏ywie tego terminu. B´dzie to mia∏o miejsce we wskazanej w niniejszej sprawie sytuacji, gdy wyrok Trybuna∏u Konstytucyjnego zapadnie ponad dwa lata po uprawomocnieniu si´ orzeczenia sàdu ukszta∏towanego na
podstawie normy derogowanej nast´pnie przez Trybuna∏. W takiej sytuacji art. 47922 k.p.c. de facto pozbawia
stron´ prawa do wznowienia post´powania.
2. Wznowienie post´powania, na co równie˝ w pierwszej kolejnoÊci zwraca uwag´ skar˝àca, jest prawem
wynikajàcym z art. 190 ust. 4 Konstytucji, w konsekwencji stwierdzenia przez Trybuna∏ Konstytucyjny niezgodnoÊci z Konstytucjà, umowà mi´dzynarodowà lub ustawà aktu normatywnego, na podstawie którego zosta∏o
wydane m.in. prawomocne orzeczenie sàdowe. Jego realizacja nast´puje w formie okreÊlonej w przepisach
ustawowych w∏aÊciwych dla danego post´powania, w tym wypadku cywilnego.
W Êwietle utrwalonego orzecznictwa Trybuna∏u Konstytucyjnego (zob. wyrok z 9 czerwca 2003 r., sygn. SK 5/03,
OTK ZU nr 6/A/2003, poz. 50; postanowienie sygnalizacyjne z 2 marca 2004 r., sygn. S 1/04, OTK ZU nr 3/A/2004,
poz. 24; wyrok z 27 paêdziernika 2004 r., sygn. SK 1/04, OTK ZU nr 9/A/2004, poz. 96) art. 190 ust. 4 Konstytucji
stanowi o prawie jednostki do przywrócenia stanu konstytucyjnoÊci po stwierdzeniu przez Trybuna∏ Konstytucyjny niekonstytucyjnoÊci prawnej podstawy orzeczenia. W wyroku z 27 paêdziernika 2004 r. (sygn. SK 1/04) Trybuna∏ Konstytucyjny zwróci∏ uwag´, ˝e „art. 190 ust. 4 Konstytucji, przyznajàc jednostce prawo podmiotowe do rozstrzygni´cia sprawy w nast´pstwie utraty mocy przez zdyskwalifikowanà norm´ prawnà, nie deklaruje utraty
skutecznoÊci prawnej ex lege niekonstytucyjnych aktów stosowania prawa. W zgodzie z zasadà pewnoÊci prawa
i zasadà ochrony zaufania (art. 2 Konstytucji) nakazuje wznowienie prawomocnie (ostatecznie) zakoƒczonych post´powaƒ. Przepis ten odsy∏a do ustaw zwyk∏ych, nakazujàc regulacj´ trybu wspomnianej sanacji oraz determinujàc cel »wznowienia«. Osiàgni´cie konstytucyjnego – okreÊlonego konstytucyjnie – celu pozostawione jest wi´c
ustawodawcy zwyk∏emu i sàdom orzekajàcym na podstawie procedur ukszta∏towanych w ustawach zwyk∏ych”.
– 1481 –
poz. 137
SK 6/09
OTK ZU nr 9/A/2009
Zagwarantowane w art. 190 ust. 4 Konstytucji prawo wznowienia post´powania ma szczególny charakter
prawny i nie mo˝e byç uto˝samiane – zw∏aszcza je˝eli chodzi o jego cel – z instytucjami poszczególnych ga∏´zi prawa. Jak wyjaÊni∏ Trybuna∏ Konstytucyjny: „odmienny charakter ma sanacja konstytucyjnoÊci na skutek
»wznowienia« wymaganego przez art. 190 ust. 4 Konstytucji i realizowanego wobec wyroków na podstawie
wznowienia przewidzianego w art. 4011 k.p.c. Tu bowiem poprzednie post´powanie by∏o prowadzone prawid∏owo tak z punktu widzenia wymagaƒ prawa, jak i ustaleƒ faktycznych. O potrzebie sanacji w trybie wznowienia post´powania decyduje natomiast konstytucyjny nakaz (art. 190 ust. 4 Konstytucji, skonkretyzowany w wyroku Trybuna∏u Konstytucyjnego stwierdzajàcym niekonstytucyjnoÊç prawnej podstawy wznawianego
orzeczenia) retroaktywnego zastosowania do rozstrzygni´cia sprawy innego prawa, ni˝ to, które pos∏u˝y∏o do
niego w rzeczywistoÊci. Ratio wznowienia przewidzianego w art. 4011 k.p.c. jest wi´c zupe∏nie odmienna, ni˝
ratio innych wypadków wznowienia post´powania w k.p.c.” (wyrok z 2 marca 2004 r., sygn. SK 53/03).
Publiczne prawo podmiotowe wynikajàce z art. 190 ust. 4 Konstytucji jest ÊciÊle powiàzane z gwarancjami wynikajàcymi z konstytucyjnego prawa do sàdu (art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji). W orzecznictwie Trybuna∏u ugruntowa∏o si´ stanowisko, ˝e mo˝liwoÊç skutecznego (efektywnego) wznowienia post´powania, z uwagi na
„derogacj´ trybunalskà”, stanowi komponent prawa do sàdu, zw∏aszcza w aspekcie mo˝liwoÊci wszcz´cia procedury sanacyjnej i jej rzetelnego ukszta∏towania. W szczególny sposób Trybuna∏ odnosi∏ si´ przy tym do post´powaƒ, które zosta∏y zainicjowane skargà konstytucyjnà, uznajàc, ˝e art. 190 ust. 4 Konstytucji „musi byç traktowany jako gwarancja rzetelnoÊci mechanizmu ochronnego skargi konstytucyjnej” (art. 79 Konstytucji).
Celem ustawowej procedury, realizujàcej norm´ art. 190 ust. 4 Konstytucji, musi byç wi´c realne zagwarantowanie skutku w postaci uprawnienia do ponownego rozstrzygni´cia sprawy w nowym stanie prawnym,
ustalonym orzeczeniem sàdu konstytucyjnego. Swoboda ustawodawcy ukszta∏towania implementujàcych to
uprawnienie przepisów jest w tym wypadku zaw´˝ona, a jej granice wyznacza okolicznoÊç, ˝e „wzruszalnoÊç”
aktów stosowania prawa zosta∏a przesàdzona ju˝ na gruncie samej Konstytucji; ustawa zwyk∏a ma okreÊliç jedynie „zasady i tryb” wznawiania post´powania. To Konstytucja przesàdza o samym fakcie sanacji indywidualnych stosunków prawnych, wyznaczajàc cel „wznowienia” w trybie procedur ukszta∏towanych w ustawach.
Trybuna∏ podkreÊla, ˝e ograniczenia art. 190 ust. 4 Konstytucji sà dopuszczalne wówczas, gdy uzasadnia
to dyspozycja konkretnego przepisu Konstytucji, który wy∏àcza wznawianie post´powania jako sprzeczne
z konstytucyjnà istotà danej instytucji prawnej (odnosi si´ to np. do niedopuszczalnoÊci wznawiania od wyroku orzekajàcego uniewa˝nienie ma∏˝eƒstwa lub rozwód albo ustalajàcego nieistnienie ma∏˝eƒstwa, je˝eli
choçby jedna ze stron zawar∏a po jego uprawomocnieniu si´ nowy zwiàzek ma∏˝eƒski – art. 18 Konstytucji).
W kilku wypadkach Trybuna∏ Konstytucyjny, kierujàc si´ innymi podlegajàcymi ochronie wartoÊciami konstytucyjnymi, zadecydowa∏ o odj´ciu prawa do wznawiania post´powaƒ (art. 190 ust. 4 Konstytucji). Mia∏ jednak
wówczas na wzgl´dzie potrzeb´ zapobie˝enia niekorzystnym dla porzàdku konstytucyjnego skutkom wejÊcia
w ˝ycie swego wyroku (por. wyrok dotyczàcy sprawowania wymiaru sprawiedliwoÊci przez asesorów sàdowych z 24 paêdziernika 2007 r. sygn. SK 7/06, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 108, czy te˝ wyrok dotyczàcy dziedziczenia gospodarstw rolnych z 31 stycznia 2001 r., sygn. P 4/99, OTK ZU nr 1/2001, poz. 5). Odj´cie prawa do
wznowienia w celu wyeliminowania negatywnych dla porzàdku konstytucyjnego skutków wyroku stanowi∏o
czynnoÊç incydentalnà, motywowanà okolicznoÊciami sprawy, wynikajàcà z wa˝enia zbiegajàcych si´ wartoÊci konstytucyjnych.
Biuro Studiów i Analiz Sàdu Najwy˝szego, w odpowiedzi na pytanie o sposób stosowania przepisu kwestionowanego w niniejszej sprawie, poinformowa∏o pismem z 21 kwietnia 2009 r., ˝e bezpoÊrednio do problemu,
którego dotyczy skarga konstytucyjna, odnosi si´ postanowienie SN z 20 maja 2005 r., sygn. akt III CZ 10/05
(niepubl.). Sàd Najwy˝szy zajà∏ w nim stanowisko, ˝e art. 4011 § 2 (ob. art. 407 § 2) k.p.c. ma zastosowanie tak˝e w post´powaniu w sprawach gospodarczych i wy∏àcza stosowanie art. 47922 k.p.c., co oznacza, ˝e wznowienia post´powania mo˝na ˝àdaç tak˝e po up∏ywie dwóch lat od uprawomocnienia si´ wyroku. Na uzasadnienie
tej tezy Biuro Studiów i Analiz podnios∏o, ˝e „przepis dotyczàcy skargi o wznowienie opartej na podstawie orzeczenia TK: »ma znaczenie ogólne i stosuje si´ go niezale˝nie od rodzaju sprawy (...). Celem takiego post´powania jest bowiem uzyskanie orzeczenia, które nie by∏oby oparte na przepisie uznanym nast´pnie przez Trybuna∏ Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucjà«. Argumentacja Sàdu Najwy˝szego idzie zatem w kierunku
zbie˝nym z poglàdem Trybuna∏u o koniecznoÊci zapewnienia effet utile regulacji konstytucyjnej (m.in. w wyrokach: SK 53/03, SK 1/04 oraz SK 19/05)”.
Ocena zaskar˝onego art. 47922 k.p.c. dotyczy ca∏ego mechanizmu prawnego, który pro futuro wyznaczy∏
standard sanacyjny w procedurze cywilnej. Nale˝y w zwiàzku z tym podzieliç stanowisko uczestników post´powania, wsparte wyk∏adnià Sàdu Najwy˝szego w powo∏anym postanowieniu, ˝e art. 47922 k.p.c. w obecnym
kszta∏cie nie zapewnia efektywnej implementacji art. 190 ust. 4 Konstytucji na poziomie ustawowym. Pozbawia
on bowiem stron´ post´powania sàdowego w sprawie gospodarczej przyznanego z mocy art. 190 ust. 4 Kon-
– 1482 –
OTK ZU nr 9/A/2009
SK 6/09
poz. 137
stytucji prawa do ˝àdania przywrócenia konstytucyjnoÊci w nast´pstwie stwierdzenia przez Trybuna∏ Konstytucyjny niekonstytucyjnoÊci podstawy prawnej prawomocnego orzeczenia. Potrzeba stabilizacji obrotu gospodarczego, która leg∏a u podstaw wprowadzenia krótkiego, bo dwuletniego terminu wznowienia post´powania
w sprawach gospodarczych, nie mo˝e bowiem niweczyç prawa wyra˝onego w art. 190 ust. 4 Konstytucji.
Trybuna∏ Konstytucyjny stwierdza, ˝e art. 47922 k.p.c., w zakresie, w jakim odnosi si´ do skargi o wznowienie post´powania opartej na podstawie art. 4011 k.p.c., jest niezgodny z art. 190 ust. 4 Konstytucji.
3. Zakresowa niekonstytucyjnoÊç art. 47922 k.p.c. pozostaje tak˝e w Êcis∏ym zwiàzku z prawem do sàdu wyra˝onym w art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji, wed∏ug którego ustawa nie mo˝e zamykaç nikomu drogi
sàdowej dochodzenia naruszonych wolnoÊci i praw. Kwestionowany przepis wy∏àcza bowiem mo˝liwoÊç realizacji praw podmiotowych wskazanych w tych przepisach konstytucyjnych, a zatem równie˝ sanacji post´powaƒ sàdowych zakoƒczonych prawomocnym orzeczeniem wydanym na podstawie niekonstytucyjnej normy
prawnej. Poniewa˝ z art. 190 ust. 4 Konstytucji wynika konstytucyjne prawo do wznowienia post´powania,
ograniczenie tego prawa przez ustawodawc´ zwyk∏ego dwuletnim terminem wynikajàcym z art. 47922 k.p.c.
w istocie w licznych wypadkach zamyka drog´ sàdowà dochodzenia naruszonych wolnoÊci i praw.
4. Skar˝àca zakwestionowa∏a zgodnoÊç art. 47922 k.p.c. z art. 190 ust. 4 Konstytucji równie˝ w zwiàzku z zasadami: równoÊci wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji) oraz zaufania do paƒstwa i prawa oraz prawid∏owej
legislacji (art. 2 Konstytucji).
Trybuna∏ Konstytucyjny stwierdza, ˝e zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji potraktowaç mo˝na li tylko jako
uzasadnione zastrze˝enie do zastosowania przez ustawodawc´ wadliwej techniki legislacyjnej. W ten sposób
ustawodawca pozbawi∏ potencjalnych adresatów art. 47922 k.p.c. konstytucyjnego prawa podmiotowego. Zosta∏a bowiem stworzona regulacja, z której nigdy nie b´dà mogli skorzystaç (pozór istnienia prawa). Stanowi
to w∏aÊnie naruszenie zasad prawid∏owej legislacji (por. wyrok Trybuna∏u z 9 czerwca 2003 r., sygn. SK 5/03).
5. Analiza kwestionowanego art. 47922 k.p.c. przez pryzmat art. 32 Konstytucji prowadzi do konkluzji, ˝e
– jak s∏usznie dowodzi skar˝àca – w przepisie tym zosta∏y inaczej potraktowane osoby, które „dysponujàc” rozstrzygni´ciem Trybuna∏u o niekonstytucyjnoÊci przepisu, z∏o˝y∏y skarg´ o wznowienie post´powania w terminie dwóch lat od uprawomocnienia si´ wyroku, ni˝ osoby, które – ze wzgl´du na splot niezale˝nych od nich
okolicznoÊci – uchybi∏y temu terminowi.
Trybuna∏ wskazywa∏ ju˝ w swych orzeczeniach, ˝e wszystkie podmioty, wobec których zapad∏y prawomocne wyroki oparte na akcie normatywnym, który zosta∏ uznany za niekonstytucyjny, powinny zasadniczo dysponowaç prawem wznowienia post´powania. W tym sensie wprowadzone przez ustawodawc´ zró˝nicowanie
i w efekcie odebranie prawa do wznowienia post´powania – w rozpatrywanej sprawie po up∏ywie dwóch lat od
uprawomocnienia si´ wyroku – ma charakter arbitralny i przypadkowy (por. wyroki: z 27 paêdziernika 2004 r.,
sygn. SK 1/04, z 9 czerwca 2003 r., sygn. SK 5/03). Nie przemawiajà za nim istotne konstytucyjne racje. Oznacza to, ˝e art. 47922 k.p.c. jest niezgodny tak˝e z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
W tym stanie rzeczy Trybuna∏ Konstytucyjny orzek∏ jak w sentencji.
– 1483 –
poz. 138
Kp 3/09
OTK ZU nr 9/A/2009
138
WYROK
z dnia 28 paêdziernika 2009 r.
Sygn. akt Kp 3/09*
W imieniu Rzeczypospolitej Polskiej
Trybuna∏ Konstytucyjny w sk∏adzie:
Janusz Niemcewicz – przewodniczàcy
Stanis∏aw Biernat
Zbigniew CieÊlak
Miros∏aw Granat – sprawozdawca
Marian Grzybowski
Wojciech Hermeliƒski
Adam Jamróz
Marek Kotlinowski
Teresa Liszcz
Ewa ¸´towska
Marek Mazurkiewicz
Miros∏aw Wyrzykowski,
protokolant: Gra˝yna Sza∏ygo,
po rozpoznaniu, z udzia∏em wnioskodawcy oraz Sejmu i Prokuratora Generalnego, na rozprawie w dniu
28 paêdziernika 2009 r., wniosku Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z∏o˝onego w trybie art. 122 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej o zbadanie zgodnoÊci:
1) art. 4 ustawy z dnia 12 lutego 2009 r. o zmianie ustawy o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, ustawy o referendum ogólnokrajowym oraz ustawy – Ordynacja wyborcza do
Parlamentu Europejskiego w zakresie, w jakim art. 3 wprowadza zmiany w ustawie z dnia 23
stycznia 2004 r. – Ordynacja wyborcza do Parlamentu Europejskiego (Dz. U. Nr 25, poz. 219,
ze zm.), z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
2) art. 3 pkt 2 ustawy powo∏anej w punkcie 1 w zakresie, w jakim wprowadzenie g∏osowania
w wyborach do Parlamentu Europejskiego w ciàgu 2 dni pomija regulacje dotyczàce ciszy wyborczej oraz sankcji za jej naruszenie, z art. 2 Konstytucji,
o r z e k a:
1. Art. 4 w zwiàzku z art. 3 ustawy z dnia 12 lutego 2009 r. o zmianie ustawy o wyborze Prezydenta
Rzeczypospolitej Polskiej, ustawy o referendum ogólnokrajowym oraz ustawy – Ordynacja wyborcza do
Parlamentu Europejskiego jest zgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
2. Art. 3 pkt 2 ustawy powo∏anej w punkcie 1 w zakresie, w jakim wprowadza g∏osowanie w wyborach do Parlamentu Europejskiego w ciàgu 2 dni, jest zgodny z art. 2 Konstytucji.
UZASADNIENIE
I
1. Pismem z 5 marca 2009 r. Prezydent RP wniós∏ w trybie kontroli prewencyjnej wniosek o stwierdzenie,
˝e art. 4 ustawy z dnia 12 lutego 2009 r. o zmianie ustawy o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej,
* Sentencja zosta∏a og∏oszona dnia 13 listopada 2009 r. w M. P. Nr 72, poz. 917.
– 1484 –
OTK ZU nr 9/A/2009
Kp 3/09
poz. 138
ustawy o referendum ogólnokrajowym oraz ustawy – Ordynacja wyborcza do Parlamentu Europejskiego (dalej: ustawa zmieniajàca z 12 lutego 2009 r., ustawa zmieniajàca lub nowela) w zakresie, w jakim art. 3 wprowadza zmiany w ustawie z dnia 23 stycznia 2004 r. – Ordynacja wyborcza do Parlamentu Europejskiego (Dz. U.
Nr 25, poz. 219, ze zm.; dalej: ordynacja wyborcza do PE), jest niezgodny z art. 2 Konstytucji oraz ˝e art. 3 pkt 2
ustawy zmieniajàcej w zakresie, w jakim wprowadzenie g∏osowania w wyborach do Parlamentu Europejskiego w ciàgu 2 dni pomija regulacje dotyczàce ciszy wyborczej oraz sankcji za jej naruszenie, jest niezgodny
z art. 2 Konstytucji.
18 lutego 2009 r. Marsza∏ek Sejmu przedstawi∏ do podpisu ustaw´ zmieniajàcà z 12 lutego 2009 r. Ustawa
jest wynikiem prac legislacyjnych nad poselskim projektem ustawy (druk nr 1391), który wp∏ynà∏ do Sejmu
29 paêdziernika 2008 r. Do projektu, 17 listopada 2008 r., do∏àczono autopoprawk´. Sejm uchwali∏ ustaw´
12 lutego 2009 r., a Senat podjà∏ uchwa∏´ o przyj´ciu ustawy bez poprawek 18 lutego 2009 r. Ustawa zosta∏a
przekazana Prezydentowi do podpisu 18 lutego 2009 r., a konstytucyjny termin jej podpisania up∏ywa∏ 12 marca 2009 r. Prezydent musia∏ wydaç postanowienie w sprawie zarzàdzenia wyborów do Parlamentu Europejskiego nie póêniej ni˝ 9 marca 2009 r.
1.1. Prezydent RP stwierdzi∏, ˝e nie mo˝e zaakceptowaç przyj´tego sposobu tworzenia prawa wyborczego do Parlamentu Europejskiego. Powsta∏a sytuacja, w której prawodawca nie uwzgl´dni∏ konstytucyjnego terminu przys∏ugujàcego Prezydentowi RP na podj´cie decyzji o podpisaniu ustawy. WejÊcie w ˝ycie ustawy
zmieniajàcej nastàpi∏oby po przyj´ciu kalendarza wyborczego. Zdaniem wnioskodawcy, nie mo˝na zmieniç
wyznaczonych czynnoÊci urz´dowych zwiàzanych z wyborami, jakie wynikajà z kalendarza wyborczego. Jest
tak tym bardziej, ˝e chodzi o czynnoÊci majàce istotne znaczenie dla wyborów, takie jak termin przeprowadzenia wyborów oraz sposób, w jaki wyborcy mogà realizowaç prawo do wybierania przedstawicieli do Parlamentu Europejskiego.
Wnioskodawca wskaza∏, ˝e termin przeprowadzenia wyborów do Parlamentu Europejskiego by∏ znany ju˝
w 2008 r. Zatem do obowiàzków prawodawcy nale˝a∏o dokonaç zmian prawa wyborczego (w wypadku koniecznoÊci ich wprowadzenia) w taki sposób, aby zmiany zosta∏y przeprowadzone i og∏oszone w Dzienniku
Ustaw co najmniej kilka miesi´cy przed podj´ciem czynnoÊci wyborczych. Prezydent zauwa˝y∏, ˝e powy˝szà
kwesti´ podnoszono podczas prac legislacyjnych. WàtpliwoÊci te by∏y uzasadniane ustaleniami wynikajàcymi
z orzecznictwa Trybuna∏u. Kwestia tempa prac nad ustawà by∏a te˝ znana w trakcie debaty senackiej.
Prezydent RP, powo∏ujàc si´ na orzecznictwo Trybuna∏u Konstytucyjnego dotyczàce zachowania przez prawodawc´ odpowiedniej vacatio legis w zakresie zmian w prawie wyborczym, wskaza∏, ˝e minimum minimorum
powinno polegaç w tym wzgl´dzie na uchwaleniu istotnych zmian w prawie wyborczym co najmniej szeÊç miesi´cy przed kolejnymi wyborami, rozumianymi nie tylko jako akt g∏osowania, lecz tak˝e jako ca∏oÊç czynnoÊci
obj´tych kalendarzem wyborczym. Wyjàtki od tak okreÊlonego standardu mog∏yby wynikaç jedynie z nadzwyczajnych okolicznoÊci o charakterze obiektywnym. KoniecznoÊç zachowania co najmniej szeÊciomiesi´cznego terminu od wejÊcia w ˝ycie istotnych zmian w prawie wyborczym do podj´cia pierwszej czynnoÊci wyborczej jest nienaruszalnym, co do zasady, normatywnym sk∏adnikiem art. 2 Konstytucji. Wnioskodawca przywo∏a∏
ustalenia Europejskiej Komisji na rzecz Demokracji przez Prawo (Komisja Wenecka) zawarte w wytycznych dla
wyborów – Kodeksie dobrych praktyk wyborczych – przyj´tych na 52. sesji 18-19 paêdziernika 2002 r. Wed∏ug
Prezydenta, zmiany prawa wyborczego wprowadzone w okresie, w którym majà byç dokonane czynnoÊci
urz´dowe zwiàzane z przeprowadzeniem wyborów, naruszajà nakaz zachowania odpowiedniej vacatio legis.
Taki okres vacatio legis s∏u˝y ochronie dzia∏aƒ mi´dzy innymi samego ustawodawcy, umo˝liwiajàc eliminacj´
b∏´dów w ustawie oraz sprzecznoÊci w systemie prawa zwiàzanych z jej wejÊciem w ˝ycie. JeÊliby zatem Prezydent nie skorzysta∏ z prawa do odmowy podpisania ustawy i z∏o˝enia wniosku do Trybuna∏u, to dzia∏anie
ustawodawcy prowadzi∏o do tego, ˝e w dniu urz´dowego og∏oszenia przeprowadzenia w Rzeczypospolitej
Polskiej wyborów do Parlamentu Europejskiego nie by∏yby znane warunki, na jakich wyborcy mogà korzystaç
z uprawnieƒ wynikajàcych z ustawy.
1.2. Wnioskodawca wskaza∏, ˝e ustawodawca w art. 3 pkt 2 ustawy zmieniajàcej wprowadzi∏ zmian´ polegajàcà na dodaniu do art. 10 ordynacji wyborczej do PE przepisów, które stanowià, ˝e g∏osowanie w wyborach przeprowadza si´ w ciàgu 2 dni, a termin g∏osowania okreÊla si´ na dzieƒ wolny od pracy oraz dzieƒ go
poprzedzajàcy (ust. 3 i 4 dodane do art. 10). Natomiast art. 10 ust. 2 stanowi, ˝e wybory zarzàdza si´, wyznaczajàc ich dat´ na dzieƒ wolny od pracy. Zgodnie z art. 73 ust. 1 ordynacji wyborczej do PE kampania wyborcza koƒczy si´ na 24 godziny przed dniem wyborów. Wed∏ug Prezydenta, w wypadku g∏osowania odbywajàcego si´ w ciàgu 2 dni, dniem wyborów jest dzieƒ wolny od pracy. Kampania wyborcza ulega∏aby zakoƒczeniu
o godz. 24.00 w piàtek, bezpoÊrednio przed pierwszym dniem g∏osowania. Regulacj´ t´ cechuje zatem brak
– 1485 –
poz. 138
Kp 3/09
OTK ZU nr 9/A/2009
dostatecznej okreÊlonoÊci i stabilnoÊci. Z zasady demokratycznego paƒstwa prawnego wynika bowiem obowiàzek stanowienia prawa w sposób logiczny i konsekwentny, tak aby wprowadzane zmiany by∏y zgodne z innymi przepisami. Niejasne i nieprecyzyjne sformu∏owanie przepisu skutkuje niepewnoÊcià adresatów prawa co
do jego zakresu obowiàzywania. Mo˝e wi´c dojÊç do zast´powania prawodawcy przez organy stosujàce prawo. Przepisy prawa wyborczego muszà spe∏niaç wymóg dostatecznej okreÊlonoÊci, którego to kryterium nie
realizuje skar˝ony przepis.
Wnioskodawca wskaza∏, ˝e art. 38 ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o referendum ogólnokrajowym (Dz. U.
Nr 57, poz. 507, ze zm.; dalej: ustawa o referendum) stanowi o przeprowadzeniu referendum w ciàgu dwóch
dni. Przepis ten jest odpowiednikiem art. 73 ust. 1 ordynacji wyborczej do PE. Ustawa o referendum stanowi,
˝e kampania referendalna koƒczy si´ na 24 godziny przed dniem g∏osowania. Takiej regulacji nie przewiduje
art. 73 ust. 1 ordynacji wyborczej do PE. Zdaniem Prezydenta, ustawodawca naruszy∏ spójnoÊç i logiczny
zwiàzek mi´dzy poszczególnymi instytucjami prawa wyborczego zawartymi w ustawach regulujàcych tryb
przeprowadzania wyborów i referendów.
Wnioskodawca stwierdzi∏, ˝e instytucja ciszy wyborczej ma szczególne znaczenie dla powagi wyborów
i zapewnienia mo˝liwoÊci samodzielnego podejmowania decyzji przez wyborców. Naruszenie ciszy wyborczej
jest zabezpieczone sankcjà wynikajàcà z art. 151 i art. 154 ordynacji wyborczej do PE. Jego zdaniem, zakres
stosowania tych przepisów w wypadku dwudniowego g∏osowania, które rozpoczyna si´ od godziny 8.00, w sytuacji gdy cisza wyborcza rozpoczyna∏aby si´ w piàtek o godz. 24.00, by∏by ograniczony. Zgromadzenia, manifestacje i inne rodzaje agitacji wyborczej mog∏yby mieç miejsce praktycznie bezpoÊrednio do dnia, w którym
przez akt wyborczy realizowane jest czynne prawo wyborcze w wyborach do Parlamentu Europejskiego. Wnioskodawca, ze wzgl´du na znaczenie ciszy wyborczej dla prawid∏owego przebiegu procesu wyborczego, wskazanà niespójnoÊç i niekonsekwencj´ ustawodawcy w zakresie regulacji bezpoÊrednio wià˝àcej si´ z wprowadzeniem g∏osowania w ciàgu 2 dni uzna∏ za naruszenie zasady okreÊlonoÊci przepisów prawa.
Prezydent RP uznaje w konsekwencji, ˝e dowolnoÊç i przypadkowoÊç wprowadzonych przepisów narusza
zasad´ prawid∏owej legislacji. Regulacja dotyczàca zakoƒczenia kampanii wyborczej nie odpowiada obowiàzujàcym w tym zakresie zasadom polskiego prawa wyborczego. Zdaniem wnioskodawcy, ustawodawca mia∏
obowiàzek uregulowania ciszy wyborczej w zakresie dostosowania jej do g∏osowania w wyborach w ciàgu
2 dni. Brak wydania stosownego przepisu Prezydent uzna∏ za pomini´cie legislacyjne.
Wnioskodawca podniós∏ te˝, ˝e ustawa zmieniajàca z 12 lutego 2009 r. w art. 2 wprowadza zmiany w ustawie o referendum ogólnokrajowym dotyczàce przeprowadzenia g∏osowania referendalnego w tym samym
dniu co wybory do Parlamentu Europejskiego. Zgodnie z art. 2 pkt 2 ustawy zmieniajàcej w takiej sytuacji,
w sprawach nieuregulowanych w ustawie o referendum stosuje si´ przepisy ordynacji wyborczej do PE. Niekonsekwencj´ ustawodawcy mo˝na zauwa˝yç w wypadku zestawienia przepisów dotyczàcych ciszy wyborczej zawartych we wskazanych wy˝ej ustawach. W wypadku przeprowadzania referendum ogólnokrajowego
oraz wyborów do Parlamentu Europejskiego w tym samym terminie cisza wyborcza w kampanii referendalnej
rozpoczyna∏aby si´ dzieƒ wczeÊniej ni˝ cisza wyborcza w kampanii wyborczej do Parlamentu Europejskiego.
Oznacza to, ˝e art. 84 i art. 85 ustawy o referendum i odpowiadajàce im art. 151 i art. 154 ordynacji wyborczej
do PE, mimo tej samej treÊci, mia∏yby zupe∏nie odmienny zakres stosowania. CzynnoÊci zabronione przez prawo w kampanii referendalnej ze wzgl´du na niekonsekwencj´ ustawodawcy by∏yby dopuszczone w kampanii
wyborczej do Parlamentu Europejskiego.
1.3. Wnioskodawca wskaza∏ (s. 11 wniosku), ˝e kwestionowana ustawa wprowadza istotnà zmian´ w prawie wyborczym, polegajàcà na mo˝liwoÊci g∏osowania za poÊrednictwem pe∏nomocnika (art. 3 pkt 6 ustawy
zmieniajàcej). Jego zdaniem, instytucja ta powinna byç konfrontowana przede wszystkim z przepisami prawa
europejskiego, gdy˝ nie da si´ przywo∏aç wprost wyra˝onego wzorca kontroli z zakresu Konstytucji. Niemniej,
wobec istnienia powa˝nych wàtpliwoÊci co do zgodnoÊci tej instytucji z zasadà bezpoÊrednioÊci wyborów,
wprowadzenie takiej formy g∏osowania powinno byç poprzedzone g∏´bokà analizà i dyskusjà w trakcie prac legislacyjnych. Wnioskodawca stwierdzi∏, ˝e w doktrynie przyjmuje si´, i˝ na zasad´ bezpoÊrednioÊci wyborów
sk∏ada si´ g∏osowanie osobiste oraz g∏osowanie imienne. Wymóg g∏osowania osobistego jest podyktowany ÊciÊle osobistym charakterem praw politycznych, które w odró˝nieniu od praw majàtkowych nie mogà byç przekazane pe∏nomocnikowi. G∏osowanie przez pe∏nomocnika jest sprzeczne z zasadà g∏osowania osobistego, tak˝e w konfrontacji z zasadà równoÊci wyborów (pe∏nomocnik dysponowa∏by co najmniej dwoma g∏osami).
Prezydent RP zauwa˝y∏, ˝e w toku prac legislacyjnych wskazywano na koniecznoÊç zbadania problemu
ewentualnej kolizji instytucji g∏osowania przez pe∏nomocnika z zasadà bezpoÊrednioÊci wyborów do Parlamentu Europejskiego oraz na celowoÊç analizy prawnoporównawczej. Prawo wyborcze powinno byç spójne
i w jednakowy sposób okreÊlaç formy, w jakich realizowane jest czynne prawo wyborcze, w szczególnoÊci
– 1486 –
OTK ZU nr 9/A/2009
Kp 3/09
poz. 138
w wypadku mo˝liwoÊci przeprowadzenia w tym samym terminie referendum ogólnokrajowego i wyborów do
Parlamentu Europejskiego. W takiej sytuacji wyborca mia∏by tego samego dnia mo˝liwoÊç g∏osowania za poÊrednictwem pe∏nomocnika w wyborach, a w referendum by∏by takiego prawa pozbawiony. Zdaniem Prezydenta RP, zasadnicze zmiany prawa wyborczego powinny byç wprowadzone w sposób zharmonizowany,
a tam gdzie jest to mo˝liwe, konkretne instytucje powinny mieç charakter jednolity.
2. Pismem z 2 lipca 2009 r. Marsza∏ek Sejmu wniós∏ o stwierdzenie, ˝e zakwestionowane przez Prezydenta przepisy ustawy zmieniajàcej z 12 lutego 2009 r. sà zgodne z art. 2 Konstytucji. Marsza∏ek przedstawi∏ zarzuty wnioskodawcy i odniós∏ si´ do wskazanego we wniosku wzorca kontroli. Przypomnia∏ treÊç zasady demokratycznego paƒstwa prawnego oraz innych zasad wywodzonych z art. 2 Konstytucji. Wskaza∏, ˝e
podstawowymi zasadami pochodnymi wobec zasady demokratycznego paƒstwa prawnego sà zasada zaufania obywatela do paƒstwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasada prawid∏owej legislacji.
2.1. Marsza∏ek omówi∏ treÊç zasady ochrony zaufania obywatela do paƒstwa i prawa w orzecznictwie Trybuna∏u Konstytucyjnego. Wskaza∏, ˝e zasada ta wyra˝a si´ w stanowieniu i stosowaniu prawa w taki sposób,
by nie stawa∏o si´ ono swoistà pu∏apkà dla obywatela. Obywatel powinien uk∏adaç swoje sprawy w zaufaniu,
˝e nie nara˝a si´ na prawne skutki niedajàce si´ przewidzieç w momencie podejmowania decyzji i ˝e jego
dzia∏ania sà zgodne z obowiàzujàcym prawem oraz tak˝e w przysz∏oÊci b´dà uznawane przez porzàdek prawny.
Odnoszàc si´ do zarzutu naruszenia odpowiedniej vacatio legis, Marsza∏ek stwierdzi∏, ˝e Trybuna∏ Konstytucyjny w swym dotychczasowym orzecznictwie wielokrotnie podkreÊla∏ koniecznoÊç oddzielenia dnia og∏oszenia aktu normatywnego od dnia jego wejÊcia w ˝ycie odpowiednio d∏ugim okresem. Ocena, czy w konkretnym wypadku d∏ugoÊç vacatio legis jest odpowiednia, jest uzale˝niona od ca∏okszta∏tu okolicznoÊci,
w szczególnoÊci zaÊ od przedmiotu i treÊci unormowaƒ przewidzianych w nowych przepisach, w tym i od tego, jak dalece ró˝nià si´ one od unormowaƒ dotychczasowych. „OdpowiednioÊç” okresu dostosowawczego,
co do zasady, powinna byç ustalana i oceniana w odniesieniu do ka˝dego aktu normatywnego osobno, nie
zaÊ wed∏ug uniwersalnych, spetryfikowanych regu∏.
Marsza∏ek przypomnia∏ stanowisko Trybuna∏u Konstytucyjnego wyra˝one w wyroku z 3 listopada 2006 r.
(sygn. K 31/06, OTK ZU nr 10/A/2006, poz. 147), w którym Trybuna∏ w pe∏nym sk∏adzie, kontrolujàc konstytucyjnoÊç ustawy zmieniajàcej ordynacj´ wyborczà do organów samorzàdu terytorialnego, uzna∏, ˝e istotne
zmiany w prawie wyborczym powinny nast´powaç co najmniej szeÊç miesi´cy przed kolejnymi wyborami, rozumianymi nie tylko jako akt g∏osowania, lecz tak˝e jako ca∏oÊç czynnoÊci obj´tych kalendarzem wyborczym.
Owo stanowisko Trybuna∏u Konstytucyjnego nie ma jednorazowego charakteru, nie ogranicza si´ do konkretnego rozpatrywanego wówczas problemu konstytucyjnego, ale przybiera postaç wypowiedzi abstrakcyjnej,
ukierunkowanej na przysz∏oÊç, stanowiàcej zapowiedê dalszej praktyki orzeczniczej w podobnych rodzajowo
sprawach. JednoczeÊnie Marsza∏ek zdaje sobie spraw´, ˝e nakaz kszta∏towania odpowiedniej vacatio legis nie
jest zasadà absolutnà. DopuszczalnoÊç odstàpienia od tej zasady uzale˝niana jest od tego, czy przemawia za
tym wa˝ny interes publiczny, którego nie mo˝na wywa˝yç z interesem jednostki.
Marsza∏ek zaznaczy∏, ˝e zdaniem wnioskodawcy, istotny charakter majà nast´pujàce zmiany przewidziane
w ustawie zmieniajàcej z 12 lutego 2009 r.: dwudniowe g∏osowanie w wyborach do Parlamentu Europejskiego, modyfikacja przepisów regulujàcych przepadek korzyÊci uzyskanych przez komitet wyborczy z naruszeniem ustawy oraz mo˝liwoÊç g∏osowania przez pe∏nomocnika. Marsza∏ek nie zgodzi∏ si´ z tym stanowiskiem.
Jego zdaniem, obydwie wskazane przez Prezydenta RP zmiany dotyczàce przepisów regulujàcych g∏osowanie majà na celu poszerzenie mo˝liwoÊci uczestniczenia w wyborach osób posiadajàcych czynne prawo wyborcze. Nie ograniczajà one uprawnieƒ wczeÊniej przyznanych wyborcom i nie modyfikujà ich statusu prawnego, w tym nie nak∏adajà obowiàzków na inne podmioty uczestniczàce w wyborach.
W ocenie Marsza∏ka, w wypadku ustawy zmieniajàcej z 12 lutego 2009 r. treÊç wprowadzanych przez nià
zmian do ordynacji wyborczej do PE przemawia∏a za zastosowaniem krótszego okresu vacatio legis ni˝ zrekonstruowany przez Trybuna∏ Konstytucyjny w wyroku z 3 listopada 2006 r. (sygn. K 31/06). Jedyny negatywny skutek póênego (w stosunku do zbli˝ajàcych si´ wyborów do Parlamentu Europejskiego) uchwalenia ustawy zmieniajàcej wià˝e si´ z wp∏ywem, jaki jej regulacje wywar∏yby na terminy podejmowania okreÊlonych
w ordynacji do PE czynnoÊci zwiàzanych z przygotowaniem i przeprowadzeniem wyborów. Terminy te, okreÊlane przez Prezydenta RP (po zasi´gni´ciu opinii Paƒstwowej Komisji Wyborczej) w formie tzw. kalendarza
wyborczego, stanowià za∏àcznik do postanowienia o zarzàdzeniu wyborów. Ich zmiana by∏aby po zarzàdzeniu
wyborów i og∏oszeniu postanowienia niedopuszczalna. Marsza∏ek jest jednak zdania, ˝e data uchwalenia
i przekazania Prezydentowi RP ustawy umo˝liwia∏a jej podpisanie i og∏oszenie w Dzienniku Ustaw w czasie,
– 1487 –
poz. 138
Kp 3/09
OTK ZU nr 9/A/2009
który pozwala∏by na terminowe zarzàdzenie wyborów. Istota rozstrzygni´cia w niniejszej sprawie nie wià˝e si´
z ocenà, czy zmiany uj´te w ustawie nowelizujàcej majà „istotny” charakter, ani z odpowiedzià, czy „szczególne okolicznoÊci” uzasadnia∏y odstàpienie od zasady kszta∏towania odpowiedniej dla prawa wyborczego
vacatio legis. W celu stwierdzenia, czy ustawa zmieniajàca spe∏nia standardy wywiedzione przez Trybuna∏ z zasady demokratycznego paƒstwa prawnego, trzeba przyjàç innà perspektyw´.
Po pierwsze, w kontekÊcie zasady zaufania obywatela do paƒstwa i stanowionego przez nie prawa, której
pochodnà stanowi dyrektywa dotyczàca czasu dokonywania zmian prawa wyborczego, zrekonstruowany
przez Trybuna∏ szeÊciomiesi´czny okres karencji na dokonywanie istotnych zmian w prawie wyborczym nie
wià˝e si´ immanentnie i wy∏àcznie z vacatio legis (rozumianà jako okres pomi´dzy og∏oszeniem a wejÊciem
w ˝ycie aktu normatywnego), lecz z interwa∏em dzielàcym moment dokonania zmiany prawa wyborczego i podania jej do wiadomoÊci publicznej w urz´dowo okreÊlony sposób od pierwszej czynnoÊci okreÊlonej w tzw.
kalendarzu wyborczym.
Po drugie, prawid∏owoÊç ustalenia 14-dniowej vacatio legis dotyczàcej zmian w ordynacji wyborczej do PE
mog∏a nasuwaç pewne wàtpliwoÊci w sytuacji, gdy wybory najbli˝sze w stosunku do daty uchwalenia tej zmiany (12 lutego 2009 r.) przypada∏y w okresie krótszym ni˝ szeÊç miesi´cy (7 czerwca 2009 r.). Zakwestionowanie konstytucyjnoÊci przed podpisaniem ustawy zmieniajàcej przez Prezydenta RP oraz nierozpoznanie jego
wniosku przez Trybuna∏ przed wyborami do Parlamentu Europejskiego to czynniki, które kumulatywnie spowodowa∏y istotnà zmian´ kontekstu oceny przepisu koƒcowego, okreÊlajàcego moment wejÊcia w ˝ycie ustawy modyfikujàcej procedur´ wyborów. Perspektywa zastosowania nowych przepisów uleg∏a znacznemu oddaleniu. Obecnie kwestionowana regulacja spe∏nia wymogi p∏ynàce z zasady zaufania obywatela do paƒstwa
i stanowionego przez nie prawa.
JeÊli zatem przyjàç (co Sejm czyni wy∏àcznie na potrzeby prowadzonego wywodu), ˝e stan niekonstytucyjnoÊci wyst´powa∏ w momencie, gdy Prezydent RP kierowa∏ wniosek do Trybuna∏u, to splot wydarzeƒ przyniós∏
skutek sanujàcy, prowadzàcy do wtórnej konstytucyjnoÊci zakwestionowanego przepisu. Ustawa zmieniajàca,
po ewentualnym stwierdzeniu przez Trybuna∏ jej zgodnoÊci z Konstytucjà, wejdzie w ˝ycie po up∏ywie 14 dni
od dnia og∏oszenia w Dzienniku Ustaw, jednak b´dzie mog∏a zostaç zastosowana nie wczeÊniej ni˝ w kolejnych wyborach do Parlamentu Europejskiego. SzeÊciomiesi´czny okres umo˝liwiajàcy przyswojenie sobie nowych przepisów i dostosowanie do nich zostanie dochowany.
2.2. Marsza∏ek omówi∏ zarzut niekonstytucyjnoÊci art. 3 pkt 2 ustawy zmieniajàcej z 12 lutego 2009 r. odnoÊnie do braku okreÊlonoÊci prawa oraz istnienia pomini´cia legislacyjnego przy przeprowadzeniu wyborów
w ciàgu 2 dni.
Z uwagi na to, ˝e wnioskodawca wielokrotnie podkreÊla brak spójnoÊci pomi´dzy poszczególnymi rozwiàzaniami prawa wyborczego zawartymi w ustawach regulujàcych tryb przeprowadzania wyborów i referendum, Marsza∏ek zauwa˝y∏, i˝ ju˝ na szczeblu przepisów Konstytucji wyst´pujà ró˝nice mi´dzy zasadami organizowania, przeprowadzania i ustalania wyników wyborów. Trudno jest wskazaç konstytucyjne normy lub wartoÊci, z których mo˝na
wywieÊç obowiàzek jednolitego kszta∏towania przez ustawodawc´ instytucji prawa wyborczego znajdujàcych zastosowanie w procedurze wy∏aniania ró˝nych organów w∏adzy publicznej. Ró˝nice pomi´dzy regulacjami poszczególnych ordynacji wyborczych nie mogà stanowiç wystarczajàcej podstawy do wnoszenia o ich niekonstytucyjnoÊci.
W Sejmie trwajà jednak prace nad unifikacjà prawa wyborczego i wypracowaniem kodeksu wyborczego.
W ocenie Marsza∏ka, postulaty wyra˝one przez Prezydenta RP we wniosku sà zbie˝ne z poselskà inicjatywà
legislacyjnà, jednak˝e pe∏na unifikacja przepisów dotyczàcych wyborów do ró˝nych organów w∏adzy publicznej nie jest mo˝liwa. Natomiast unifikacja o charakterze cz´Êciowym, nawet jeÊli jest wskazana, nie mo˝e byç
uznana za wymóg konstytucyjny, który ograniczy∏by swobod´ ustawodawcy.
Marsza∏ek, omawiajàc zarzut wprowadzenia g∏osowania w ciàgu 2 dni, stwierdzi∏, ˝e wnioskodawca trafnie
podnosi, i˝ docelowe brzmienie art. 10 ordynacji wyborczej do PE nie jest w pe∏ni poprawne pod wzgl´dem
redakcyjnym. Nasuwa si´ bowiem wàtpliwoÊç, czy poj´cie „dnia wyborów” (wyznaczanego na dzieƒ wolny od
pracy), które wyst´puje tak˝e w licznych przepisach ustawy nowelizowanej, musi byç odnoszone w ka˝dym
wypadku wy∏àcznie do drugiego dnia g∏osowania. Ma to szczególne znaczenie zw∏aszcza dla ustalenia terminu zakoƒczenia kampanii wyborczej. Marsza∏ek przypomnia∏ jednak, ˝e nie ka˝da niejasnoÊç czy brak precyzji przepisu jest naruszeniem zasady okreÊlonoÊci prawa. Z orzecznictwa Trybuna∏u Konstytucyjnego wynika,
˝e niejasnoÊç przepisu mo˝e uzasadniaç stwierdzenie jego niezgodnoÊci z Konstytucjà, jeÊli jest tak daleko
posuni´ta, i˝ wynikajàcych z niej rozbie˝noÊci nie da si´ usunàç za pomocà zwyczajnych Êrodków majàcych
na celu wyeliminowanie niejednolitoÊci w stosowaniu prawa.
Zdaniem Marsza∏ka Sejmu, analiza ca∏oÊci ordynacji wyborczej do PE z uwzgl´dnieniem brzmienia i treÊci
ustawy zmieniajàcej z 12 lutego 2009 r. nakazuje przyjàç kierunek wyk∏adni kwestionowanej regulacji odmienny
– 1488 –
OTK ZU nr 9/A/2009
Kp 3/09
poz. 138
od tego, jaki przyjà∏ wnioskodawca. Rozumienie „dnia wyborów” jedynie jako poj´cia okreÊlajàcego drugi dzieƒ
g∏osowania prowadzi bowiem do niemo˝liwych do zaakceptowania rezultatów takiej wyk∏adni. Zdaniem Marsza∏ka, racjonalnym sposobem interpretowania przepisów ordynacji wyborczej do PE, wskazujàcym terminy na dokonanie poszczególnych czynnoÊci wyborczych przez odwo∏anie do dnia wyborów, jest przyj´cie, ˝e terminy dotyczàce czynnoÊci poprzedzajàcych „dzieƒ wyborów” muszà byç liczone od pierwszego dnia g∏osowania,
natomiast terminy dotyczàce czynnoÊci nast´pujàcych po „dniu wyborów” muszà byç liczone od drugiego dnia
g∏osowania. Cisza wyborcza, o której mowa w art. 73 ust. 1 i 3 ordynacji wyborczej do PE w zwiàzku z art. 87 ordynacji wyborczej do Sejmu i do Senatu, obejmowa∏aby 24-godzinny okres poprzedzajàcy pierwszy dzieƒ g∏osowania w wyborach do Parlamentu Europejskiego. Zatem kwestionowany art. 3 pkt 2 ustawy zmieniajàcej nie
cechuje si´ takim poziomem niejasnoÊci, który pozwala∏by stwierdziç jego niezgodnoÊç z zasadà okreÊlonoÊci
prawa. Wobec mo˝liwoÊci dokonania wyk∏adni znowelizowanych przepisów w sposób zgodny z Konstytucjà odr´bna analiza podniesionego przez wnioskodawc´ zarzutu pomini´cia legislacyjnego, w zakresie dotyczàcym nieuregulowania w ustawie zmieniajàcej kwestii ciszy wyborczej oraz sankcji za jej naruszenie, wydaje si´ zb´dna.
Nale˝a∏oby bowiem uznaç, ˝e cisza wyborcza rozpoczyna si´ 24 godziny przed pierwszym dniem g∏osowania.
Gdyby Trybuna∏ Konstytucyjny nie podzieli∏ argumentów Sejmu, Marsza∏ek wskaza∏, ˝e zarzut pomini´cia
nie zas∏ugiwa∏by na uwzgl´dnienie równie˝ z nast´pujàcych wzgl´dów:
a) argument wnioskodawcy o koniecznoÊci nadania identycznego wymiaru czasowego ciszy wyborczej we
wszystkich obowiàzujàcych w Polsce ordynacjach jest nietrafny. Niezale˝nie bowiem od wspólnego dla wyborów do parlamentu krajowego i do Parlamentu Europejskiego przepisu wprowadzajàcego restrykcje okresu ciszy wyborczej sam czas trwania ciszy wyborczej mo˝e byç i jest zindywidualizowany;
b) to, ˝e niektóre elementy procedury wyborczej do Parlamentu Europejskiego podlegajà przepisom krajowym paƒstw cz∏onkowskich, nie znaczy, ˝e majà byç one ukszta∏towane w sposób analogiczny do procedur
wy∏aniania krajowych organów przedstawicielskich. Na potwierdzenie istnienia takich rozbie˝noÊci Marsza∏ek
Sejmu poda∏ przyk∏ady regulacji w innych paƒstwach Unii Europejskiej (s. 26-27 stanowiska);
c) na szczeblu „unijnym” nie ma wspólnych, wià˝àcych wytycznych, dotyczàcych ciszy wyborczej.
Bioràc pod uwag´ wszystkie wy˝ej przytoczone argumenty, Marszalek Sejmu stwierdzi∏, ˝e kwestionowana regulacja wynikajàca z art. 3 pkt 2 ustawy zmieniajàcej jest zgodna z art. 2 Konstytucji.
2.3. Marsza∏ek Sejmu ustosunkowa∏ si´ do zarzutów wnioskodawcy wobec instytucji g∏osowania przez pe∏nomocnika (art. 3 pkt 6 ustawy zmieniajàcej). Stwierdzi∏, ˝e nie mieÊci si´ ona w zakresie zaskar˝enia okreÊlonym w petitum wniosku, aczkolwiek Marsza∏ek stanà∏ na stanowisku, i˝ to Trybuna∏ Konstytucyjny jest jedynym
organem, który mo˝e zrekonstruowaç sens normatywny konstytucyjnej zasady bezpoÊrednioÊci wyborów
(s. 28-29 stanowiska). Zdaniem Marsza∏ka, g∏osowanie przez pe∏nomocnika nie jest sprzeczne z Konstytucjà.
Instytucja ta ma zapewniç warunki partycypacji obywatelskiej cz´Êci spo∏eczeƒstwa i zwi´kszyç frekwencj´ wyborczà, a przez to wzmocniç legitymacj´ organu przedstawicielskiego. Dalej Marsza∏ek podniós∏ jednak, ˝e nie
mo˝na przywo∏aç przepisu, który móg∏by tu stanowiç adekwatny wzorzec kontroli. Konstytucja nie reguluje
przygotowania, przebiegu ani sposobu ustalenia wyniku wyborów do Parlamentu Europejskiego.
Marsza∏ek wskaza∏, ˝e bezpoÊrednioÊç jako zasada prawa wyborczego do Parlamentu Europejskiego zosta∏a ustanowiona na szczeblu prawa wspólnotowego (art. 190 ust. 1 Traktatu ustanawiajàcego Wspólnot´ Europejskà; Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2, ze zm.). Jednak˝e jednolita i kompleksowa procedura wyborcza
nie zosta∏a dotychczas przyj´ta. Prawem, które w omawianym zakresie jak dotàd jest najbardziej wyczerpujàcym, jest Akt dotyczàcy wyboru cz∏onków Parlamentu Europejskiego w powszechnych wyborach bezpoÊrednich (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/10, ze zm.; dalej: akt dotyczàcy wyboru cz∏onków Parlamentu Europejskiego). Z punktu widzenia zarzutów podniesionych przez wnioskodawc´, Marsza∏ek istotne znaczenie
przywiàzuje do art. 1 ust. 3 wspomnianego aktu („Wybór dokonywany jest w bezpoÊrednich wyborach powszechnych, wolnych i tajnych”) oraz do art. 8 („Z zastrze˝eniem postanowieƒ niniejszego Aktu procedura wyborcza w ka˝dym Paƒstwie Cz∏onkowskim podlega przepisom krajowym. Te przepisy krajowe, które mogà
ewentualnie uwzgl´dniaç szczególne warunki w Paƒstwach Cz∏onkowskich, nie naruszajà zasadniczo proporcjonalnego charakteru systemu wyborczego”).
W ocenie Marsza∏ka Sejmu, wniosek Prezydenta RP odnoÊnie do g∏osowania przez pe∏nomocnika zmierza
de facto do kontroli zgodnoÊci norm prawa krajowego (przepisu ustawy zmieniajàcej wprowadzajàcego g∏osowanie przez pe∏nomocnika) z normami pierwotnego i wtórnego prawa wspólnotowego. Wnioskodawca nie
dostrzeg∏, ˝e istota problemu le˝y w interpretacji Traktatu ustanawiajàcego Wspólnot´ Europejskà oraz aktu
dotyczàcego wyboru cz∏onków Parlamentu Europejskiego.
Marsza∏ek Sejmu uwa˝a, ˝e merytoryczne rozstrzygni´cie sprawy pe∏nomocnika wyborczego przez Trybuna∏ Konstytucyjny prowadzi∏oby do interpretacji przepisów prawa wspólnotowego bez uwzgl´dnienia standar-
– 1489 –
poz. 138
Kp 3/09
OTK ZU nr 9/A/2009
dów interpretacyjnych przyj´tych w odniesieniu do wszystkich paƒstw Unii Europejskiej. W zwiàzku z tym Trybuna∏ Konstytucyjny nie ma kognicji do rozpoznania zgodnoÊci przepisów dotyczàcych g∏osowania przez pe∏nomocnika z prawem wspólnotowym. Na marginesie Marsza∏ek Sejmu zwróci∏ uwag´, ˝e sens normatywny
zasady bezpoÊrednioÊci wyborów do Parlamentu Europejskiego jest zdeterminowany genezà tej zasady. Akt
o wyborach przedstawicieli do Zgromadzenia w wyborach bezpoÊrednich i powszechnych zosta∏ uchwalony
dopiero w 1976 r. (wszed∏ w ˝ycie w 1978 r.), tj. wczeÊniej deputowani do Parlamentu Europejskiego (instytucji go poprzedzajàcych) byli delegowani przez parlamenty paƒstw cz∏onkowskich. Zasada bezpoÊrednioÊci
wyborów do Parlamentu Europejskiego musi byç rozumiana w∏aÊnie w kontekÊcie dà˝enia do zapewnienia legitymacji Wspólnot Europejskich.
Reasumujàc, zdaniem Marsza∏ka Sejmu, wprowadzenie przez ustawodawc´ do ordynacji wyborczej do PE
instytucji g∏osowania przez pe∏nomocnika by∏o w Êwietle prawa wspólnotowego dopuszczalne.
W ocenie Marsza∏ka Sejmu, na uwzgl´dnienie przez Trybuna∏ Konstytucyjny nie zas∏uguje równie˝ podniesiona przez wnioskodawc´ niezgodnoÊç przepisów ustawy zmieniajàcej wprowadzajàcych g∏osowanie przez
pe∏nomocnika z zasadà równoÊci. Skoro Konstytucja nie reguluje prawa wyborczego do Parlamentu Europejskiego, to jej przepisy nie mogà zostaç uznane za adekwatny wzorzec kontroli wobec analizowanego zakresu
zaskar˝enia ustawy zmieniajàcej. Wyra˝ona w Konstytucji zasada równoÊci wyborów dotyczy wyborów do Sejmu (art. 96 ust. 2), na urzàd Prezydenta (art. 127 ust. 1) oraz organów stanowiàcych jednostek samorzàdu terytorialnego (art. 169 ust. 2 zdanie pierwsze). Nie zosta∏a ona odniesiona do wyborów do Senatu (art. 97 ust. 2).
Zatem zasada równoÊci nie jest uniwersalnà regu∏à wyborów powszechnych przeprowadzanych w Polsce. Zasada równoÊci nie znajduje ponadto zastosowania na gruncie prawa wspólnotowego w wyborach do Parlamentu Europejskiego. W konsekwencji Marsza∏ek uzna∏, ˝e zarzuty wnioskodawcy wobec uregulowania instytucji g∏osowania przez pe∏nomocnika odwo∏ujàce si´ do niezgodnoÊci z zasadà bezpoÊrednioÊci oraz
równoÊci wyborów nie mogà mieç wp∏ywu na ocen´ konstytucyjnoÊci kwestionowanych przez Prezydenta RP
przepisów.
3. Pismem z 16 paêdziernika 2009 r. Prokurator Generalny wniós∏ o stwierdzenie, ˝e art. 3 pkt 2 ustawy
zmieniajàcej z 12 lutego 2009 r. w zakresie, w jakim zmiany w art. 10 ordynacji wyborczej do PE, dotyczàce
g∏osowania w wyborach do Parlamentu Europejskiego w ciàgu 2 dni, pomijajà regulacje dotyczàce ciszy wyborczej oraz sankcji za jej naruszenie, jest zgodny z art. 2 Konstytucji. W pozosta∏ym zakresie post´powanie
podlega umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.), ze wzgl´du na zb´dnoÊç orzekania.
3.1. Prokurator stwierdzi∏, ˝e zmiany w ordynacji wyborczej do PE, dokonane kwestionowanà nowelà, obejmujà wprowadzenie g∏osowania do Parlamentu Europejskiego w ciàgu 2 dni, modyfikacj´ przepisów o przepadku korzyÊci uzyskanych przez komitet wyborczy z naruszeniem przepisów ustawy i wprowadzenie instytucji pe∏nomocnika wyborczego. Wnioskodawca zanegowa∏ konstytucyjnoÊç pierwszego z wymienionych
rozstrzygni´ç. Poda∏ te˝ w wàtpliwoÊç uregulowanie instytucji pe∏nomocnika wyborczego. WàtpliwoÊci te nie
przybra∏y wszak˝e formy zarzutu niekonstytucyjnoÊci na podstawie konkretnego wzorca kontroli. Ponadto
wnioskodawca uzna∏, ˝e naruszony zosta∏ standard zachowania koniecznej w odniesieniu do prawa wyborczego vacatio legis, tj. dokonuje si´ zmiany tu˝ przed wyborami do PE (które przypada∏y na czerwiec 2007 r.).
W zwiàzku z tym Prokurator sformu∏owa∏ dwa zagadnienia konstytucyjne, a mianowicie: dopuszczalnoÊç wprowadzania zmian do ordynacji wyborczej do PE na krótko przed wyborami do tego organu oraz wynikajàcà
z wprowadzenia g∏osowania w wyborach do PE w ciàgu 2 dni, wewn´trznà kolizj´ przepisów ustawy zmienianej. Kolizja ta, przejawiajàca si´ w naruszeniu zasady okreÊlonoÊci przepisów prawa, a tym samym zasady zaufania do paƒstwa i stanowionego przez nie prawa, mia∏aby prowadziç do niespójnoÊci prawa wyborczego.
3.2. Zdaniem Prokuratora, ordynacja wyborcza jest instrumentem urzeczywistniajàcym realizacj´ praw politycznych obywateli. Wprowadzanie zatem nowych przepisów, dotyczàcych czasu trwania wyborów do okreÊlonego organu, a tak˝e mechanizmu dokonywania aktu wyborczego, mo˝e mieç bezpoÊredni wp∏yw na sposób realizacji tych praw. Ustawodawca, kszta∏tujàc sytuacj´ prawnà obywateli, nie mo˝e ich „zaskakiwaç”
przez zmian´ istotnych regu∏ prawa wyborczego (dokonywanà tu˝ przed wyborami). W tym kontekÊcie Prokurator przypomnia∏ znaczenie wyroku Trybuna∏u z 3 listopada 2006 r. (sygn. K 31/06) dla rozpatrywanej sprawy.
Wskazany w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o og∏aszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów
prawnych (Dz. U. z 2007 r. Nr 68, poz. 449, ze zm.) okres 14-dniowej vacatio legis, uwa˝any jest w doktrynie
za standardowy okres dostosowawczy. Nie zawsze jest on adekwatny do okreÊlonej sytuacji wejÊcia danego
przepisu w ˝ycie. W kontekÊcie tych rozwa˝aƒ Prokurator uzna∏ za s∏uszny zarzut niezgodnoÊci art. 4 ustawy
– 1490 –
OTK ZU nr 9/A/2009
Kp 3/09
poz. 138
zmieniajàcej, w zakresie, w jakim dotyczy zmiany ordynacji wyborczej do PE, z art. 2 Konstytucji. Zmiany, jakie wnosi ten przepis, nie majà takiego charakteru, który pozwoli∏by na stwierdzenie, ˝e w tym wypadku zachodzi przes∏anka „nadzwyczajnych okolicznoÊci o charakterze obiektywnym” (uzasadnia∏aby ona odstàpienie od przyj´tego w wyroku z 3 listopada 2006 r., sygn. K 31/06, ograniczenia co do dopuszczalnoÊci zmian
prawa wyborczego). ˚adna z proponowanych modyfikacji ordynacji wyborczej do PE nie jest wymuszona tego typu okolicznoÊciami.
Z przywo∏ywanego wyroku Trybuna∏u Konstytucyjnego w sprawie o sygn. K 31/06 wynika, ˝e zakaz wprowadzania „istotnych” noweli do prawa wyborczego nie póêniej ni˝ 6 miesi´cy przed wyborami nie obejmuje
takich zmian prawa wyborczego, które nale˝a∏oby uznaç za majàce mniejsze znaczenie („zmiany nieistotne”).
Nadto, zakaz ten nie dzia∏a w sposób absolutny („nadzwyczajne okolicznoÊci o charakterze obiektywnym” mogà uzasadniaç odstàpienie od niego). Zdaniem Prokuratora, wprowadzenie instytucji g∏osowania w wyborach
do Parlamentu Europejskiego przez pe∏nomocnika mo˝na uznaç za znaczàcà modyfikacj´ prawa wyborczego, stanowiàcà wy∏om w powszechnej do tej pory zasady, jakà jest g∏osowanie osobiste. Wnioskodawca nie
sformu∏owa∏ w tym zakresie zarzutu niekonstytucyjnoÊci noweli, nie przywo∏a∏ te˝ naruszenia konkretnego
wzorca kontroli. W ocenie Prokuratora, zmiana przepisów regulujàcych g∏osowanie co do czasu, jak i sposobu g∏osowania, która ma na celu poszerzenie mo˝liwoÊci uczestniczenia w wyborach osób majàcych czynne
prawo wyborcze, nie tylko nie ogranicza praw wyborczych przyznanych tym osobom, lecz tak˝e s∏u˝y urzeczywistnieniu zasady powszechnoÊci wyborów. Zmiana ta polega bowiem na u∏atwieniu realizacji praw wyborczych przez wprowadzenie tzw. alternatywnych form g∏osowania. Powinny byç one uznane za takie, których
wprowadzenie, przy zachowaniu standardowego (14-dniowego) okresu vacatio legis, jest dopuszczalne.
Prokurator zgodzi∏ si´ z ocenà wnioskodawcy, ˝e wejÊcie w ˝ycie ustawy zmieniajàcej po wydaniu postanowienia o zarzàdzeniu wyborów do Parlamentu Europejskiego oznacza∏oby koniecznoÊç zmiany kalendarza
wyborczego. Jest tak dlatego, ˝e w dniu zarzàdzenia przez Prezydenta przeprowadzenia w Rzeczypospolitej
Polskiej wyborów do Parlamentu Europejskiego nie by∏yby znane warunki, na jakich wyborcy korzystaliby
z wprowadzonych nowelà instytucji (niektóre z nich by∏yby dopiero okreÊlone w rozporzàdzeniach wydanych
z upowa˝nienia ustawowego).
Prokurator podzieli∏ poglàd wnioskodawcy, ˝e vacatio legis s∏u˝y równie˝ ochronie samego ustawodawcy,
umo˝liwiajàc eliminacj´ b∏´dów w ustawie oraz sprzecznoÊci w systemie prawa zwiàzanych z wejÊciem w ˝ycie ustawy. Ewentualne stwierdzenie niespójnoÊci wprowadzanego ustawà zmieniajàcà g∏osowania w ciàgu
2 dni z instytucjà ciszy wyborczej oraz z sankcjami za jej naruszenie mo˝e zostaç usuni´te jeszcze przed kolejnymi wyborami do PE. Prokurator twierdzi, ˝e do czasu kolejnych wyborów wydane tak˝e zostanà akty wykonawcze, których brak wnioskodawca trafnie zasygnalizowa∏ we wniosku. Okres 14-dniowej vacatio legis
w ustawie zmieniajàcej zostanie uzupe∏niony rzeczywistym okresem spoczywania ustawy. Umo˝liwi to adresatom prawa zapoznanie si´ z nim i przygotowanie si´ do jego stosowania.
Wed∏ug Prokuratora, adekwatnoÊç przyj´tej przez ustawodawc´ vacatio legis podlega ocenie na tle ka˝dej
konkretnej regulacji, tj. a casu ad casum. Dlatego w tym konkretnym przypadku nale˝y uznaç, ˝e zb´dne jest
dokonywanie oceny konstytucyjnoÊci regulacji, której wada konstytucyjna utraci∏a znaczenie, gdy˝ facta concludentia wad´ t´ konwalidujà.
W wyniku zaskar˝enia ustawy przez wnioskodawc´ w trybie kontroli prewencyjnej kwestionowane we wniosku przepisy nie wesz∏y w ˝ycie przed wyborami do Parlamentu Europejskiego. Zdaniem Prokuratora, nast´pstwem tego faktu jest konstatacja, ˝e kontrola konstytucyjnoÊci vacatio legis ustawy zmieniajàcej, nast´pujàca po tych wyborach, nie ma ju˝ praktycznego znaczenia.
3.3. Prokurator, odnoszàc si´ do zarzutu pomini´cia ustawodawczego i naruszenia zasady okreÊlonoÊci
prawa przez wprowadzenie g∏osowania w ciàgu 2 dni (przy jednoczesnym braku regulacji dotyczàcej terminu zakoƒczenia kampanii wyborczej w wyborach do Parlamentu Europejskiego), stwierdzi∏, ˝e brak tego
elementu normatywnego nie mo˝e byç uznany za stanowiàcy podstaw´ do rozstrzygni´cia o niezgodnoÊci
art. 3 pkt 2 ustawy zmieniajàcej z Konstytucjà. Przyzna∏ on, ˝e wnioskodawca s∏usznie zwróci∏ uwag´ na
fakt, i˝ nowela w art. 2 wprowadza zmiany w ustawie o referendum dotyczàce przeprowadzenia referendum
w tym samym dniu co wybory do Parlamentu Europejskiego. W takiej sytuacji, na mocy art. 2 pkt 2 kwestionowanej ustawy, w sprawach nieuregulowanych w ustawie o referendum stosuje si´ przepisy ordynacji wyborczej do PE. Zestawienie ze sobà przepisów dotyczàcych ciszy wyborczej zawartych w obydwu ustawach
uzasadnia krytycznà ocen´ sposobu dzia∏ania ustawodawcy. Jednak nie ka˝da niejasnoÊç prawa lub brak
precyzji przepisu oznacza naruszenie zasady okreÊlonoÊci normy prawnej. Jest nià taka niejasnoÊç przepisu, która uniemo˝liwia, przy zastosowaniu powszechnie dost´pnych technik wyk∏adni, odkodowanie jego
treÊci normatywnej.
– 1491 –
poz. 138
Kp 3/09
OTK ZU nr 9/A/2009
Zdaniem Prokuratora, zarzuty sformu∏owane przez wnioskodawc´, dotyczàce art. 3 pkt 2 ustawy zmieniajàcej, wynikajà z za∏o˝enia, ˝e ustawodawca nada∏ odmienne znaczenie terminom „dzieƒ wyborów” i „dzieƒ
g∏osowania”. Z jednej strony nie zosta∏y one doprecyzowane definicjami legalnymi, ale z drugiej strony, nie nale˝à do zwrotów niedookreÊlonych lub klauzul generalnych. G∏osowanie jest metodà podejmowania szczególnego rodzaju decyzji w zgromadzeniu ludzkim w taki sposób, ˝e ka˝dy z uczestników zgromadzenia oddaje
g∏os (w formie tajnej lub jawnej), g∏osy te sà obliczane i stanowià podstaw´ owej decyzji. G∏osowanie stanowi
wi´c zasadniczà procedur´ podejmowania decyzji w sprawie wy∏onienia pewnej grupy osób. G∏osowanie jest
zatem sposobem wyboru. Poj´cia te sà zwykle synonimami zarówno w j´zyku potocznym, jak i w publicystyce. Równie˝ nadawanie im odmiennego znaczenia normatywnego nie wynika z kontekstu, w jakim zosta∏y u˝yte w ordynacji wyborczej do PE. Reasumujàc, analiza przepisów ordynacji wyborczej do PE (w zestawieniu
z kwestionowanymi regulacjami ustawy zmieniajàcej) umo˝liwia ich prawid∏owà wyk∏adni´, nieopartà wy∏àcznie na analizie j´zykowej. Jedynym racjonalnym (i funkcjonalnym) sposobem interpretacji przepisów ordynacji wyborczej do PE jest uznanie za dni wyborów obu dni g∏osowania. Terminy dotyczàce czynnoÊci poprzedzajàcych „dzieƒ wyborów” powinny byç liczone od pierwszego „dnia g∏osowania”, a terminy czynnoÊci po
„dniu wyborów” powinny byç liczone od drugiego „dnia g∏osowania”. Cisza wyborcza obejmowa∏aby wi´c
dwudziestoczterogodzinny okres poprzedzajàcy pierwszy dzieƒ g∏osowania w wyborach do Parlamentu Europejskiego.
II
Podczas rozprawy uczestnicy potrzymali swoje stanowiska. Przedstawiciel wnioskodawcy wyjaÊni∏, ˝e instytucja g∏osowania przez pe∏nomocnika nie jest obj´ta zaskar˝eniem. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie nie mo˝e byç problem g∏osowania przez pe∏nomocnika. Prezydent nie jest przeciwnikiem nowego sposobu g∏osowania i u∏atwiania realizacji podmiotowego prawa wyborczego. Odniós∏ si´ on do tej instytucji
w uzasadnieniu, w celu zasygnalizowania potrzeby pog∏´bionej dyskusji nad ratio legis tego typu rozwiàzaƒ.
Ustanowieniu instytucji pe∏nomocnika wyborczego nie towarzyszy∏a szersza dyskusja. Wprowadzano jà pospiesznie. WàtpliwoÊci dotyczàce g∏osowania przez pe∏nomocnika wynikajà tak˝e z niekonsekwencji dzia∏aƒ
ustawodawcy.
Przedstawiciel Prokuratora Generalnego wskaza∏, ˝e przes∏ankà ewentualnego umorzenia post´powania
przez Trybuna∏ w zakresie badania vacatio legis sà wzgl´dy pragmatyczne. Po przeprowadzeniu wyborów do
Parlamentu Europejskiego z 7 czerwca 2009 r. problem konstytucyjny zwiàzany z art. 4 ustawy zmieniajàcej
przesta∏ istnieç. Wydanie orzeczenia przez Trybuna∏ w tym zakresie, z powodów praktycznych, jest zb´dne.
Prokurator podkreÊli∏ wszak˝e, ˝e gdyby Trybuna∏ orzeka∏ przed 7 czerwca 2009 r., wówczas wnioskowa∏by
o uznanie art. 4 w zwiàzku z art. 3 ustawy zmieniajàcej za niezgodny z Konstytucjà.
Uczestnicy post´powania przyznali, ˝e w wypadku badania zgodnoÊci treÊci normy prawnej z Konstytucjà
w∏aÊciwy jest stan prawa z dnia orzekania.
III
Trybuna∏ Konstytucyjny zwa˝y∏, co nast´puje:
1. Formalne warunki oceny wniosku wniesionego przez Prezydenta RP w trybie kontroli prewencyjnej.
5 marca 2009 r. Prezydent na podstawie art. 122 ust. 3 Konstytucji wniós∏ o zbadanie zgodnoÊci z Konstytucjà ustawy z dnia 12 lutego 2009 r. o zmianie ustawy o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, ustawy o referendum ogólnokrajowym oraz ustawy – Ordynacja wyborcza do Parlamentu Europejskiego (dalej:
ustawa zmieniajàca z 12 lutego 2009 r., ustawa zmieniajàca lub nowela).
Trybuna∏ Konstytucyjny podkreÊla, ˝e wy∏àcznà kompetencj´ do inicjowania prewencyjnej kontroli ustaw ma
Prezydent RP, którego funkcjà jest czuwanie nad przestrzeganiem Konstytucji (por. art. 126 ust. 2 Konstytucji).
Specyfika danego trybu kontroli znajduje wyraz, mi´dzy innymi, w przedmiocie i we wzorcach takiej kontroli.
Kontrola prewencyjna obejmuje wy∏àcznie ustawy i umowy mi´dzynarodowe. Wzorcem kontroli materialnej mogà byç tu jedynie normy konstytucyjne. Bioràc pod uwag´ wyjàtkowoÊç kontroli prewencyjnej (w stosunku do
trybu kontroli nast´pczej), Trybuna∏ nadaje art. 122 Konstytucji literalne znaczenie, tj. poza zakresem kompetencji Trybuna∏u Konstytucyjnego pozostaje w tym wypadku badanie zgodnoÊci treÊci ustaw z innymi normami, takimi jak postanowienia umów mi´dzynarodowych lub aktów normatywnych organizacji mi´dzynarodowych.
Trybuna∏ Konstytucyjny, odnoszàc wy˝ej wymienione kryteria kontroli do niniejszej sprawy, stwierdza, ˝e
wniosek spe∏nia wymogi dopuszczalnoÊci badania skar˝onych przepisów w trybie kontroli prewencyjnej. Usta-
– 1492 –
OTK ZU nr 9/A/2009
Kp 3/09
poz. 138
wa zosta∏a uchwalona przez Sejm i Senat. Nast´pnie zosta∏a przekazana Prezydentowi do podpisu 18 lutego
2009 r., a wniosek wp∏ynà∏ do Trybuna∏u Konstytucyjnego 5 marca 2009 r. Ustawa nie ma charakteru pilnego
w znaczeniu art. 123 ust. 1 Konstytucji. Nie stosuje si´ wi´c do niej 7-dniowy termin na podpisanie przez Prezydenta RP (art. 123 ust. 3). Konkludujàc, spe∏nione zosta∏y warunki wynikajàce z art. 122 Konstytucji co do
kompetencji Prezydenta RP w procesie ustawodawczym. Trybuna∏ stwierdza zatem, ˝e dopuszczalne jest merytoryczne zbadanie niniejszego wniosku.
2. Przedmiot zaskar˝enia i problemy konstytucyjne.
2.1. W niniejszej sprawie Prezydent RP sformu∏owa∏ dwa zarzuty dotyczàce nowelizacji ustawy – Ordynacja wyborcza do Parlamentu Europejskiego.
Po pierwsze, Prezydent zarzuca art. 4 ustawy zmieniajàcej z 12 lutego 2009 r., ˝e przewiduje za krótkà
vacatio legis w zakresie wprowadzenia zmian okreÊlonych w art. 3 ustawy zmieniajàcej, dotyczàcych ustawy
z dnia 23 stycznia 2004 r. – Ordynacja wyborcza do Parlamentu Europejskiego (Dz. U. Nr 25, poz. 219, ze zm.;
dalej: ordynacja wyborcza do PE albo ordynacja), przez co wkracza w kalendarz wyborczy wyborów do tego
organu. Zgodnie z art. 4 „ustawa wchodzi w ˝ycie po up∏ywie 14 dni od dnia og∏oszenia”.
Po drugie, Prezydent uwa˝a, ˝e art. 3 pkt 2 ustawy zmieniajàcej w zakresie, w jakim wprowadzenie g∏osowania w wyborach do Parlamentu Europejskiego w ciàgu 2 dni narusza zasad´ okreÊlonoÊci prawa, pomija regulacje dotyczàce ciszy wyborczej oraz sankcji za jej naruszenie. Wspomniany przepis w art. 10 ordynacji wyborczej do PE doda∏ ust´py 3 i 4 w nast´pujàcym brzmieniu:
„3. G∏osowanie w wyborach przeprowadza si´ wciàgu 2 dni.
4. Termin g∏osowania okreÊla si´ na dzieƒ wolny od pracy oraz dzieƒ go poprzedzajàcy”.
Prezydent RP stoi na stanowisku, ˝e taka regulacja narusza zasad´ okreÊlonoÊci przepisów prawa, gdy˝
niejasne i nieprecyzyjne sformu∏owanie przepisu powoduje stan niepewnoÊci po stronie jego adresatów. Ustawodawca nie uregulowa∏ instytucji ciszy wyborczej w wypadku g∏osowania w ciàgu 2 dni, przez co – zdaniem
wnioskodawcy – dochodzi do pomini´cia legislacyjnego. W ten sposób, w ocenie Prezydenta RP, naruszone
zosta∏y równie˝ spójnoÊç i logiczny zwiàzek mi´dzy poszczególnymi instytucjami prawa wyborczego.
Prezydent RP dostrzega problemy z regulacjà instytucji pe∏nomocnika wyborczego (art. 3 pkt 6 ustawy
zmieniajàcej). Trybuna∏ Konstytucyjny zaznacza jednak, ˝e zarzut niekonstytucyjnoÊci tej regulacji nie zosta∏
zawarty w petitum wniosku, a przedstawiciel wnioskodawcy oÊwiadczy∏ na rozprawie, i˝ zarzut taki nie jest
podnoszony. W zwiàzku z tym w niniejszej sprawie nie zostanie przeprowadzona ocena konstytucyjnoÊci instytucji g∏osowania przez pe∏nomocnika.
2.2. Jak wynika z dotychczasowego orzecznictwa Trybuna∏u Konstytucyjnego, kontrola prewencyjna ma na
celu zapobie˝enie, z uwagi na zagro˝enie naruszenia Konstytucji, zakoƒczeniu toczàcego si´ procesu legislacyjnego. Taki cel kontroli prewencyjnej uzasadnia ograniczanie si´ Trybuna∏u, dzia∏ajàcego w tym trybie, do
badania kwestii proceduralnych i to wystarcza do ewentualnego orzeczenia niekonstytucyjnoÊci ustawy. W wypadku kontroli prewencyjnej stwierdzenie niekonstytucyjnoÊci ustawy ze wzgl´du na tryb jej uchwalenia powoduje niedojÊcie ustawy do skutku. Akt nieskuteczny, który przyjmuje jedynie zewn´trzne znamiona ustawy,
nie mo˝e prowadziç do zmiany w systemie êróde∏ prawa, konsekwencjà czego jest dalsze obowiàzywanie
ustawy w wersji, którà mia∏a zmieniç nieefektywna nowelizacja (por. wyrok z 28 listopada 2007 r., sygn.
K 39/07, OTK ZU nr 10/A/2007, poz. 129).
Prewencyjna kontrola konstytucyjnoÊci prawa dokonywana jest w warunkach, gdy nie jest jeszcze wiadome, jak w praktyce b´dzie funkcjonowaç skar˝ony przepis. Stàd te˝ Trybuna∏ Konstytucyjny stoi na stanowisku, ˝e kontrola ta jako prze∏amujàca „mocniejsze” domniemanie konstytucyjnoÊci wymaga powÊciàgliwoÊci
przy dokonywaniu kontroli materialnoprawnej. Z kolei dla analizy niekonstytucyjnoÊci z przyczyn materialnoprawnych, ∏àcznie z przyczynami proceduralnymi, znaczenie ma okolicznoÊç, czy wnioskodawca podnosi zarówno zarzuty dotyczàce trybu uchwalenia przepisu, jak i jego treÊci. Zasada dzia∏ania Trybuna∏u w granicach
wniosku przemawia za rozpoznaniem sprawy w zakresie, w jakim uczestnik post´powania dà˝y do poddania
jej kontroli. Ocena materialnoprawna umo˝liwia skuteczniejsze oddzia∏ywanie orzeczeƒ Trybuna∏u na proces
stanowienia prawa. Ma to znaczenie szczególnie w tych przypadkach, gdy zarzuty materialnoprawne dotyczà
zasadniczych kwestii konstytucyjnych lub szczególnie donios∏ych dóbr i wartoÊci chronionych konstytucyjnie.
2.3. W niniejszej sprawie Prezydent RP nie zakwestionowa∏ trybu uchwalenia ustawy zmieniajàcej z 12 lutego 2009 r. Podwa˝y∏ natomiast odpowiednià vacatio legis przy wprowadzeniu zmian do ordynacji wyborczej
do PE, która ma wp∏yw na poczàtek obowiàzywania aktu normatywnego (art. 4 ustawy w zakresie, w jakim art. 3
– 1493 –
poz. 138
Kp 3/09
OTK ZU nr 9/A/2009
wprowadza zmiany w ordynacji wyborczej do PE). Zdaniem Trybuna∏u, problem konstytucyjny w niniejszej
sprawie, obok zarzutu naruszenia wymogu odpowiedniej vacatio legis, polega tak˝e na naruszeniu przez ustawodawc´ okresu wy∏àczenia prawa wyborczego spod przeprowadzania w nim zmian, które na gruncie orzecznictwa konstytucyjnego kwalifikujà si´ jako „zmiany istotne”. Trybuna∏ pragnie przypomnieç, ˝e w wyroku
z 3 listopada 2006 r., sygn. K 31/06 (OTK ZU nr 10/A/2006, poz. 147), zrekonstruowa∏ funkcjonowanie swoistego okresu karencji (czasu przed dniem przeprowadzania wyborów), w którym wa˝ne zmiany w prawie wyborczym nie powinny byç ju˝ dokonywane przez ustawodawc´ z uwagi na respektowanie zasad demokratycznego paƒstwa prawnego, jak i praw podmiotowych wyborców. Nale˝y zwróciç uwag´, w odniesieniu do
stanowiska wnioskodawcy, ˝e wymóg respektowania owego okresu nie mo˝e byç uto˝samiony z samà instytucjà vacatio legis. Owà ró˝nic´ trafnie eksponuje Marsza∏ek Sejmu (s. 10 stanowiska). Okres ten wynosi co
najmniej szeÊç miesi´cy przed wyborami rozumianymi nie tylko jako akt g∏osowania, lecz tak˝e jako ca∏oÊç
czynnoÊci obj´tych kalendarzem wyborczym. Okres ten liczy si´ do daty podj´cia pierwszej czynnoÊci wyborczej, tj. do wydania postanowienia o zarzàdzeniu danych wyborów. Trybuna∏ stwierdza, ˝e w odniesieniu do
zmian w ordynacji wyborczej do PE cezur´ t´ stanowi∏ 9 marca 2009 r.
Trybuna∏ pragnie zauwa˝yç, ˝e obydwa wskazane wymogi dotyczà ró˝nych okresów. Odpowiednia vacatio
legis dotyczy ju˝ uchwalonych (i og∏oszonych) przepisów prawa, które oczekujà na wejÊcie w ˝ycie. Wynika
to z istoty vacatio legis. Okres vacatio legis dotyczy momentu, od którego prawo mo˝e byç stosowane. Wyznacza ono moment jego wejÊcia w ˝ycie. Jednak o wejÊciu w ˝ycie mo˝na mówiç jedynie w odniesieniu do
normy ju˝ obowiàzujàcej, tj. og∏oszonej. W tym samym kontekÊcie nale˝y oceniaç odpowiednioÊç okresu
vacatio legis (por. S. Wronkowska, Podstawowe poj´cia prawa i prawoznawstwa, Poznaƒ 2003, s. 48-49). Natomiast wymóg szeÊciomiesi´cznego okresu niedokonywania „istotnych zmian” w prawie wyborczym dotyczy
w istocie najpóêniejszego momentu uchwalenia norm prawa wyborczego z uwagi na dat´ planowanych wyborów. Obydwa wymogi majà oparcie na zasadzie demokratycznego paƒstwa prawa i zarazem z niej wynikajà. Standard zachowania odpowiedniej vacatio legis jest silnie zakorzeniony w orzecznictwie Trybuna∏u, si´gajàcym jeszcze okresu przedkonstytucyjnego. Natomiast wymóg zachowania okresu wy∏àczenia prawa
wyborczego spod dokonywania w nim „zmian istotnych” przed samà datà przeprowadzenia wyborów wynika
z orzecznictwa Trybuna∏u Konstytucyjnego z okresu po 2000 r., odpowiadajàcego na uchybienia zwiàzane ze
zmianami prawa wyborczego tu˝ przed wyborami. Zosta∏ on wprowadzony niedawno, w powiàzaniu z soft law
Rady Europy, w celu zapobie˝enia zmianom prawa wyborczego w ostatniej chwili i dla poszanowania praw
podmiotowych (por. dezaprobat´ TK dla takiej praktyki wyra˝onà ju˝ w uzasadnieniu wyroku z 3 listopada
2006 r., sygn. K 31/06). Nale˝y podkreÊliç, ˝e zdaniem Komisji Weneckiej, zmiany w zakresie „podstawowych
sk∏adników” prawa wyborczego „nie powinny byç dost´pne dla dokonywania zmian na co najmniej jeden rok
przed wyborami”.
W zwiàzku z tym Trybuna∏ w niniejszej sprawie dokona analizy przebiegu post´powania legislacyjnego
w zakresie, w jakim jego uczestnicy podnoszà t´ okolicznoÊç, ˝e stosownie do orzecznictwa Trybuna∏u Konstytucyjnego istotne zmiany w prawie wyborczym powinny byç dokonywane w okreÊlonym momencie przed
datà wyborów. Wymaga to od Trybuna∏u dokonania oceny i kwalifikacji wprowadzonych zmian z punktu widzenia kryterium „istotnoÊci zmiany”.
Kolejny problem wskazany przez Prezydenta RP dotyczy zarzutu nieokreÊlonoÊci i niespójnoÊci przepisów
zwiàzanych z wprowadzeniem w wyborach do Parlamentu Europejskiego g∏osowania w ciàgu 2 dni (art. 3 pkt 2
ustawy zmieniajàcej) z powodu niedostosowania tej regulacji do dotychczas obowiàzujàcych przepisów o ciszy wyborczej. Wed∏ug wnioskodawcy, narusza to zasad´ budowania zaufania obywatela do paƒstwa i stanowionego przez nie prawa. Ponadto wnioskodawca stawia owej regulacji zarzut pomini´cia ustawodawczego.
3. Geneza i cele ustawy zmieniajàcej z 12 lutego 2009 r.
3.1. G∏ówne za∏o˝enia projektu ustawy zmieniajàcej z 12 lutego 2009 r.
Ustawa zmieniajàca z 12 lutego 2009 r. zosta∏a uchwalona na podstawie poselskiego projektu ustawy
o zmianie ustawy o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, ustawy – Ordynacja wyborcza do Parlamentu Europejskiego oraz ustawy o referendum ogólnokrajowym. Projekt ten wp∏ynà∏ do Sejmu 29 paêdziernika 2008 r. (druk sejmowy nr 1391/VI kadencja). Wnioskodawcy z∏o˝yli do projektu autopoprawk´
17 listopada 2008 r.
W uzasadnieniu projektu wskazano, ˝e dotyczy on zmiany zasad finansowania kampanii wyborczej i „uszczelnienia” systemu finansowania komitetów wyborczych. Jego przedmiotem jest, mi´dzy innymi, zniesienie osobowoÊci prawnej komitetów kandydatów na urzàd Prezydenta RP, likwidacja prawa pozyskiwania Êrodków ze zbiórek publicznych, likwidacja prawa dokonywania wp∏at gotówkowych na rachunek komitetu wyborczego.
– 1494 –
OTK ZU nr 9/A/2009
Kp 3/09
poz. 138
Zmiany w ustawie – Ordynacja wyborcza do Parlamentu Europejskiego dotyczy∏y wprowadzenia g∏osowania w tych wyborach w ciàgu 2 dni, g∏osowania przez pe∏nomocnika oraz zmian zwiàzanych z przepadkiem na
rzecz Skarbu Paƒstwa korzyÊci majàtkowych pozyskanych przez komitety wyborcze z naruszeniem przepisów
ustawy. Zdaniem projektodawcy, wprowadzenie g∏osowania w wyborach do Parlamentu Europejskiego w ciàgu 2 dni stanowi realizacj´ postulatów zg∏aszanych przez ró˝ne Êrodowiska spo∏eczne oraz instytucje. Taka regulacja zmierza do podniesienia frekwencji w wyborach i osiàgni´cia wy˝szego poziomu legitymizacji pos∏ów
wybranych do Parlamentu Europejskiego. Podobnie, podniesieniu frekwencji wyborczej i skutecznoÊci realizacji prawa do g∏osowania s∏u˝yç ma instytucja pe∏nomocnika wyborczego. Ma ona umo˝liwiç realizacj´ czynnego prawa wyborczego odpowiednio wi´kszej grupie osób.
3.2. Przebieg procesu legislacyjnego.
Projekt ustawy zmieniajàcej zosta∏ skierowany do pierwszego czytania na posiedzeniu Sejmu 27 listopada
2008 r. Pierwsze czytanie odby∏o si´ 4 grudnia, po czym projekt skierowano do Komisji do Spraw Unii Europejskiej oraz Komisji Ustawodawczej.
Podczas posiedzenia Komisji do Spraw Unii Europejskiej (posiedzenie nr 88) oraz Komisji Ustawodawczej
(posiedzenie nr 58) 21 stycznia 2009 r. sekretarz Paƒstwowej Komisji Wyborczej podkreÊli∏, ˝e zgodnie z wyrokiem Trybuna∏u Konstytucyjnego z 3 listopada 2006 r. (sygn. K 31/06, OTK ZU nr 10/A/2006, poz. 147) zasadnicze zmiany w prawie wyborczym powinny byç dokonywane najpóêniej na szeÊç miesi´cy przed datà wyborów rozumianà jako bieg czynnoÊci kalendarza wyborczego. W zwiàzku z tym, zdaniem PKW, jedynà
zmianà, która nie budzi∏aby wàtpliwoÊci konstytucyjnych, jest zmiana art. 3 ust. 1 ordynacji wyborczej do PE,
okreÊlajàcego liczb´ pos∏ów wybieranych do Parlamentu Europejskiego w Rzeczypospolitej Polskiej. Równie˝
pos∏owie zwracali uwag´, ˝e przekroczone zosta∏y wszystkie terminy dopuszczajàce zmiany w ordynacji wyborczej do PE, jeÊliby procedowaç zgodnie z zasadami wskazanymi przez Trybuna∏ Konstytucyjny (zob. Biuletyn nr 1774, VI kadencja Sejmu).
Sprawa projektu ustawy zmieniajàcej by∏a nast´pnie przedmiotem posiedzenia Komisji do Spraw Unii Europejskiej (nr 91) oraz Komisji Ustawodawczej (nr 60) 10 lutego 2009 r. Pos∏owie podkreÊlali równie˝ wówczas,
˝e tworzy si´ przepisy wprowadzajàce istotne zmiany do prawa wyborczego, które ze wzgl´du na zbyt szybkie ich wprowadzanie do systemu prawnego mogà okazaç si´ niekonstytucyjne. Pos∏owie zastrzegali jednak,
˝e to, czym sà istotne zmiany prawa wyborczego, mo˝e okreÊliç tylko Trybuna∏ Konstytucyjny (zob. Biuletyn
1821, VI kadencja Sejmu).
OdnoÊnie do kwestii g∏osowania przez pe∏nomocnika, pos∏owie wskazywali, ˝e z jednej strony instytucja ta
ma u∏atwiç realizacj´ czynnego prawa wyborczego, z drugiej mo˝e naruszyç zasad´ tajnoÊci g∏osowania (zob.
Biuletyn 1821, VI kadencji Sejmu).
Komisja do Spraw Unii Europejskiej oraz Komisja Ustawodawcza w sprawozdaniu z 10 lutego 2009 r. wnios∏y o uchwalenie projektu ustawy zmieniajàcej.
11 lutego 2009 r. odby∏o si´ drugie czytanie projektu, po którym skierowano go ponownie do komisji w celu przedstawienia sprawozdania. 12 lutego 2009 r. komisje wnioskowa∏y o przyj´cie cz´Êci poprawek (zob. Biuletyn nr 1851, VI kadencja Sejmu).
12 lutego 2009 r. ustawa zmieniajàca zosta∏a uchwalona. Za jej przyj´ciem g∏osowa∏o 277 pos∏ów, przeciw
by∏o 144. Jedna osoba wstrzyma∏a si´ od g∏osu. Ustaw´ 16 lutego 2009 r. przekazano Marsza∏kowi Senatu.
Uchwa∏à z 18 lutego 2009 r. Senat przyjà∏ ustaw´ zmieniajàcà bez poprawek.
Prezydent RP otrzyma∏ ustaw´ do podpisu 18 lutego 2009 r., a 5 marca 2009 r. skierowa∏ jà, w trybie kontroli prewencyjnej, do Trybuna∏u Konstytucyjnego.
3.3. Zakres zaskar˝enia.
Ustawa zmieniajàca z 12 lutego 2009 r. wprowadza zmiany do trzech ustaw: ustawy z dnia 27 wrzeÊnia
1990 r. o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2000 r. Nr 47, poz. 544, ze zm.), ustawy z dnia
14 marca 2003 r. o referendum ogólnokrajowym (Dz. U. Nr 57, poz. 507, ze zm.; dalej: ustawa o referendum)
oraz ordynacji wyborczej do PE. Zarzuty wnioskodawcy dotyczà jedynie zagadnieƒ zwiàzanych z nowelizacjà
ordynacji wyborczej do PE. W zwiàzku z tym Trybuna∏ Konstytucyjny oceni konstytucyjnoÊç kwestionowanej
ustawy zmieniajàcej tylko w zakresie tak sformu∏owanego zaskar˝enia.
4. Kalendarz wyborczy w wyborach do Parlamentu Europejskiego.
W zwiàzku z zarzutem wnioskodawcy o nieodpowiedniej vacatio legis Trybuna∏ Konstytucyjny przywo∏a
w tym miejscu podstawy prawne wyborów do Parlamentu Europejskiego oraz g∏ówne postanowienia kalendarza wyborczego w wyborach do tego organu.
– 1495 –
poz. 138
Kp 3/09
OTK ZU nr 9/A/2009
Wybory do Parlamentu Europejskiego regulujà akty prawne o ró˝nej randze. Jest to Traktat ustanawiajàcy
Wspólnot´ Europejskà (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2, ze zm.; dalej: TWE) oraz inne akty prawa Unii Europejskiej. Regulacje te pozostawiajà paƒstwom cz∏onkowskim du˝y stopieƒ swobody w zakresie unormowania
prawa wyborczego.
Z art. 19 TWE wynika obowiàzek rozszerzania podmiotowego prawa wyborczego do Parlamentu Europejskiego. Zasady wspólne sà konsekwencjà wprowadzenia obywatelstwa Unii Europejskiej oraz zakazu dyskryminacji z uwagi na przynale˝noÊç paƒstwowà. Zgodnie z przepisami Unii Europejskiej wybory do Parlamentu
Europejskiego odbywajà si´ co 5 lat.
Przeprowadzanie wyborów reguluje Akt dotyczàcy wyboru cz∏onków Parlamentu Europejskiego w powszechnych wyborach bezpoÊrednich (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/10, ze zm.) oraz dyrektywa Rady
93/109/WE z dnia 6 grudnia 1993 r. ustanawiajàca szczegó∏owe warunki wykonywania prawa g∏osowania i kandydowania w wyborach do Parlamentu Europejskiego przez obywateli Unii majàcych miejsce zamieszkania
w Paƒstwie Cz∏onkowskim, którego nie sà obywatelami (Dz. Urz. UE L 329 z 30.12.1993, s. 34).
Natomiast w Êwietle art. 10 ust. 2 ordynacji wyborczej do PE wybory pos∏ów do Parlamentu Europejskiego
w Rzeczypospolitej Polskiej zarzàdza Prezydent RP, w formie postanowienia, nie póêniej ni˝ na 90 dni przed
dniem wyborów, wyznaczajàc ich dat´ na dzieƒ wolny od pracy przypadajàcy w okresie wyborczym ustalonym w przepisach prawa Unii Europejskiej. Je˝eli wybory do Parlamentu Europejskiego mia∏y si´ odbyç do
7 czerwca 2009 r., to obowiàzkiem Prezydenta RP by∏o wydanie postanowienia w sprawie zarzàdzenia wyborów do Parlamentu Europejskiego nie póêniej ni˝ 9 marca 2009 r. Trybuna∏ Konstytucyjny stwierdza wi´c, ˝e
9 marca stanowi cezur´ wprowadzania zmian w ordynacji wyborczej do PE. Zarzàdzenie wyborów jest bowiem
pierwszà czynnoÊcià wyborczà. Wymogi dotyczàce procesu legislacyjnego i stosowania odpowiedniej vacatio
legis nie odnoszà si´ wi´c do 7 czerwca 2009 r. – czyli dnia przeprowadzenia g∏osowania, lecz do dnia rozpocz´cia biegu kalendarza wyborczego. W zwiàzku z powy˝szym Trybuna∏ Konstytucyjny, dokonujàc oceny konstytucyjnoÊci kwestionowanej regulacji, jako punkt wyjÊcia do rozwa˝aƒ weêmie pod uwag´ dzieƒ 9 marca
2009 r. (dzieƒ zarzàdzenia wyborów przez Prezydenta RP).
5. Zarzut naruszenia zasady odpowiedniej vacatio legis (art. 4 w zwiàzku z art. 3 ustawy zmieniajàcej) oraz
zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji w zakresie wprowadzenia istotnych zmian w prawie wyborczym najpóêniej
na 6 miesi´cy przed wyborami.
Trybuna∏ Konstytucyjny przypomina, ˝e akty normatywne, zawierajàc normy prawne obowiàzujàce w pewnym czasie, powinny mieç ustalonà dat´ poczàtku swego obowiàzywania. Z tego powodu, jeÊli termin wejÊcia
w ˝ycie ustawy nie jest okreÊlony w niej samej, bywa on zamieszczany w odr´bnych przepisach regulujàcych
wejÊcie aktu prawnego w ˝ycie. WejÊcie w ˝ycie oznacza nadanie mocy obowiàzujàcej danemu aktowi normatywnemu. Przepis o wejÊciu w ˝ycie ma szczególny charakter, jest to bowiem norma, za pomocà której mo˝na identyfikowaç poczàtek obowiàzywania aktu normatywnego. Istnieje zatem moment czasowy, poczàwszy
od którego dana norma staje si´ elementem systemu prawa. Takim momentem, okreÊlajàcym poczàtek obowiàzywania normy, jest dokonanie ostatniej z szeregu czynnoÊci konwencjonalnych sk∏adajàcych si´ na akt
stanowienia prawa, czyli jego og∏oszenie. Og∏oszenie sprawia, ˝e dany akt prawny staje si´ wa˝ny, czyli stanowi w ogóle element systemu prawa. Norma niewprowadzona do systemu prawa nie mo˝e wywo∏ywaç ˝adnych skutków, w tym tych zwiàzanych z rozpocz´ciem biegu vacatio legis. Okres vacatio legis, jak ju˝ wskazano wy˝ej, dotyczy natomiast momentu, od którego prawo mo˝e byç stosowane. Wià˝e si´ z momentem
wejÊcia prawa w ˝ycie. Jednak o wejÊciu w ˝ycie mo˝na mówiç jedynie w odniesieniu do normy ju˝ obowiàzujàcej, tj. og∏oszonej.
Prawid∏owoÊç ustalenia okresu vacatio legis powinna byç ustalona w odniesieniu do momentu og∏oszenia
aktu normatywnego (nie mo˝e byç oceniana w sposób abstrakcyjny). W niniejszej sprawie Prezydent RP zaskar˝y∏ w∏aÊnie norm´ wynikajàcà z przepisu o wejÊciu w ˝ycie ustawy zmieniajàcej, tj. art. 4, w zakresie zmian
wprowadzanych do ordynacji wyborczej do PE. Norma zaskar˝ona przez Prezydenta stanowi, ˝e zmiany w ordynacji wyborczej do PE wejdà w ˝ycie w ciàgu 14 dni od dnia og∏oszenia.
OkreÊlenie momentu wejÊcia ustawy w ˝ycie ka˝dorazowo pozostawione jest uznaniu ustawodawcy. Podejmujàc decyzj´ o terminie wejÊcia aktu normatywnego w ˝ycie, nie posiada on jednak zupe∏nej swobody.
Wyznaczajàc ten termin, nie mo˝e on dzia∏aç arbitralnie, ponadto ma obowiàzek wykazania si´ maksymalnà
starannoÊcià we wskazaniu w∏aÊciwego, ze wzgl´du na charakter regulowanej materii, okresu spoczywania
ustawy (vacatio legis). Przy okreÊlaniu d∏ugoÊci vacatio legis ustawodawca uwzgl´dniç powinien takie okolicznoÊci, jak: skutecznoÊç osiàgni´cia celu, dla którego wydaje ustaw´, harmonijne funkcjonowanie systemu
prawnego, do którego dana ustawa zostaje w∏àczona, niepodejmowanie decyzji zaskakujàcych adresatów
(zob. S. Wronkowska, M. Zieliƒski, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 111). Try-
– 1496 –
OTK ZU nr 9/A/2009
Kp 3/09
poz. 138
buna∏ Konstytucyjny przy dokonywaniu oceny prawid∏owoÊci okreÊlenia momentu wejÊcia w ˝ycie ustawy, pozostajàc sàdem prawa, który uwzgl´dnia wskazane wy˝ej okolicznoÊci istotne przy ocenie odpowiednioÊci
vacatio legis, nie mo˝e abstrahowaç od charakteru regulowanej materii. Moment wejÊcia w ˝ycie ustawy i zwiàzany z nim problem odpowiedniej vacatio legis osadzone sà bowiem w konkretnym kontekÊcie czasowym,
który wymaga odniesienia si´ do relewantnych, ze wzgl´du na charakter normowanej materii, zdarzeƒ prawnych. W wypadku materii prawa wyborczego kontekst ten wyznacza terminarz czynnoÊci urz´dowych zwiàzanych z przeprowadzaniem wyborów (kalendarz wyborczy). Do tej w∏aÊnie okolicznoÊci nawiàzuje Prezydent
RP we wniosku, zarzucajàc, ˝e zmiany prawa wyborczego zosta∏y wprowadzane w okresie, w którym dokonane sà czynnoÊci urz´dowe zwiàzane z przeprowadzeniem wyborów, co narusza nakaz zachowania odpowiedniej vacatio legis.
Trybuna∏ Konstytucyjny, dokonujàc oceny konstytucyjnoÊci przepisów prawa, rozstrzyga na podstawie aktualnego kontekstu prawnego (i faktycznego) towarzyszàcego badanej regulacji. ÂciÊlej ujmujàc, z dotychczasowego orzecznictwa TK wynika, ˝e dla oceny konstytucyjnoÊci „treÊci normy prawnej miarodajny jest stan
konstytucyjny z dnia orzekania, przy ocenie zaÊ kompetencji prawotwórczej do wydania badanego przepisu
i trybu jego ustanowienia – stan konstytucyjny z dnia wydania przepisu” (wyrok z 25 listopada 1997 r., sygn.
U 6/97, OTK ZU nr 5-6/1997, poz. 65 i wyrok z 8 grudnia 1998 r., sygn. U 7/98, OTK ZU nr 7/1998, poz. 118
oraz postanowienie z 12 paêdziernika 1999 r., sygn. Ts 138/99, OTK ZU nr 1/2000, poz. 39). Poniewa˝ w niniejszej sprawie Trybuna∏ Konstytucyjny orzeka o treÊci normy z art. 4 w zakresie, w jakim art. 3 ustawy zmieniajàcej wprowadza zmiany w ordynacji wyborczej do PE (nie analizuje zaÊ kompetencji prawotwórczej ustawodawcy do wydania tego przepisu ani trybu jego ustanowienia), to ocena tego przepisu musi byç
przeprowadzana w odniesieniu do stanu konstytucyjnego z dnia orzekania.
W kontekÊcie rozpatrywanej sprawy nale˝y zaznaczyç, ˝e od momentu z∏o˝enia przez Prezydenta RP wniosku o kontrol´ konstytucyjnoÊci stosownych przepisów ordynacji wyborczej do PE kontekst faktyczny sprawy
uleg∏y zasadniczej zmianie. 7 czerwca 2009 r. zosta∏y przeprowadzone wybory do Parlamentu Europejskiego.
Uchwa∏à z 26 sierpnia 2009 r. Sàd Najwy˝szy uzna∏ wa˝noÊç tych wyborów. Skar˝one przez wnioskodawc´
przepisy b´dà mog∏y znaleêç ewentualne zastosowanie jedynie w odniesieniu do przysz∏ej procedury wyborczej. W zwiàzku z tym zarzut wnioskodawcy co do okolicznoÊci wprowadzania zmian prawa wyborczego
w okresie, w którym majà byç wykonywane czynnoÊci urz´dowe zwiàzane z przeprowadzaniem wyborów, wynikajàce z kalendarza wyborczego, uleg∏ dezaktualizacji. CzynnoÊci te zosta∏y bowiem podj´te i zrealizowane,
a kalendarz wyborczy zosta∏ wyczerpany. Nie ma zatem podstawy do uznania, ˝e art. 4 w zwiàzku z art. 3 ustawy zmieniajàcej z 12 lutego 2009 r., narusza art. 2 Konstytucji.
5.1. Analiza problemu odpowiedniej vacatio legis w prawie wyborczym na gruncie orzecznictwa Trybuna∏u
Konstytucyjnego.
Trybuna∏ Konstytucyjny podtrzymuje poglàd wyra˝any wielokrotnie na gruncie art. 2 Konstytucji, ˝e nakaz
stosowania odpowiedniej vacatio legis jest samodzielnà konstytucyjnà zasadà prawa. Jest ona elementem demokratycznego paƒstwa prawnego. Ma ona oparcie tak˝e na zasadzie zaufania obywatela do paƒstwa i stanowionego przez nie prawa. Stosowanie tej zasady ma s∏u˝yç budowaniu tego zaufania (por. wyrok z 9 kwietnia 2002 r., sygn. K 21/01, OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 17). Zarazem zasada odpowiedniej vacatio legis jest jednà
z dyrektyw prawid∏owej legislacji, której stosowanie jest obowiàzkiem prawodawcy (zob. wyrok TK z 15 lutego
2005 r., sygn. K 48/04, OTK ZU nr 2/A/2005, poz. 15).
Na poczàtku lat 90. XX w. Trybuna∏ przyjmowa∏, ˝e d∏ugoÊç vacatio legis ma umo˝liwiç adresatom zapoznanie si´ z treÊcià norm prawnych (por. orzeczenia z 11 lutego 1992 r., sygn. K 14/91, OTK w 1992 r., cz. I,
poz. 7 oraz z 29 stycznia 1992 r., sygn. K 15/91, OTK w 1992 r., cz. I, poz. 8). Nast´pnie Trybuna∏ rozwinà∏ t´
myÊl, stwierdzajàc, ˝e stosownie do zasady zaufania obywatela do paƒstwa i stanowionego przez nie prawa
prawodawca ma nie tylko umo˝liwiç adresatowi zapoznanie si´ z nowymi regulacjami, lecz tak˝e pozwoliç mu
dostosowaç si´ do zmieniajàcego si´ stanu prawnego. Takie stanowisko Trybuna∏u oznacza, ˝e na odpowiednioÊç vacatio legis sk∏ada si´ stopieƒ ingerencji prawodawcy w dotychczasowà sytuacj´ prawnà adresata oraz
wzglàd na umo˝liwienie adresatom zapoznania si´ z treÊcià regulacji (por. orzeczenia z 1 czerwca 1993 r.,
sygn. P 2/92, OTK w 1993 r., cz. II, poz. 20 oraz z 30 listopada 1993 r., sygn. K 18/92, OTK w 1993 r., cz. II, poz. 41).
Trybuna∏ Konstytucyjny podkreÊla, ˝e adekwatnoÊç co najmniej 14-dniowej vacatio legis podlega ocenie
na tle ka˝dej konkretnej regulacji. Ocena, czy w danym wypadku vacatio legis jest odpowiednia, zale˝y od ca∏okszta∏tu okolicznoÊci, w szczególnoÊci od przedmiotu i treÊci nowo uchwalonych norm oraz od wyniku analizy, jak bardzo ró˝nià si´ one od dotychczasowych regulacji. Ograniczenie tego okresu jest dopuszczalne jedynie jako Êrodek nadzwyczajny, który ma postaç wyjàtku uzasadnionego wa˝nym interesem publicznym (por.
wyrok TK z 20 grudnia 1999 r., sygn. K 4/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 165).
– 1497 –
poz. 138
Kp 3/09
OTK ZU nr 9/A/2009
Konstytucja nie wyznacza konkretnej vacatio legis ani nie reguluje bezpoÊrednio tej materii. Termin minimalny wynika natomiast wprost z ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o og∏aszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2007 r. Nr 68, poz. 449, ze zm.; dalej: ustawa z 20 lipca 2000 r.), choç
w okreÊlonych wypadkach przewidzianych przepisami tej ustawy mo˝e byç krótszy, a w szczególnych okolicznoÊciach dana ustawa mo˝e wejÊç w ˝ycie nawet bez vacatio legis, jeÊli jest to konieczne i „zasady demokratycznego paƒstwa prawnego nie stojà temu na przeszkodzie” (art. 4 ust. 2 ustawy z 20 lipca 2000 r.). Tak˝e
Trybuna∏ jeszcze na gruncie poprzednio obowiàzujàcego stanu konstytucyjnego wskazywa∏ na mo˝liwoÊç odstàpienia od vacatio legis, o ile dana ustawa nie nak∏ada obowiàzków na obywateli lub inne podmioty niepodlegajàce organom paƒstwowym, a jej szybkie wprowadzenie w ˝ycie podyktowane jest wa˝nym interesem publicznym (zob. orzeczenie z 2 marca 1993 r., sygn. K 9/92, OTK w 1993 r., cz. I, poz. 6).
Z dotychczasowego orzecznictwa Trybuna∏u Konstytucyjnego wynika wi´c, ˝e co do zasady nie ma uniwersalnej regu∏y dotyczàcej ustalania odpowiednioÊci vacatio legis. Trybuna∏ wskazywa∏ konkretne wymagania czasowe w odniesieniu do okresu spoczywania prawa, ∏àczàc je z funkcjà danej ustawy w systemie prawa, a tak˝e z jej charakterem oraz rodzajem relacji spo∏ecznych, które reguluje. Wyznaczone ramy czasowe
mia∏y byç „odpowiednie” na gruncie art. 2 Konstytucji.
Trybuna∏ Konstytucyjny wskaza∏ natomiast minimalnà vacatio legis dotyczàcà zmiany w systemie podatkowym (publikacja ustawy nie krócej ni˝ na miesiàc przed koƒcem danego roku podatkowego). W odniesieniu
do kwestii wprowadzania zmian w materii prawa podatkowego linia orzecznicza Trybuna∏u jest na tyle utrwalona, ˝e mo˝na tu mówiç o funkcjonowaniu okreÊlonego standardu konstytucyjnego.
5.2. Analiza zarzutu naruszenia przez ustawodawc´ art. 2 Konstytucji w zakresie wprowadzenia istotnych
zmian w prawie wyborczym najpóêniej szeÊç miesi´cy przed wyborami.
W ocenie Trybuna∏u Konstytucyjnego, obok zarzutu naruszenia odpowiedniej vacatio legis problemem
konstytucyjnym w rozpatrywanej sprawie, w poÊredni sposób uto˝samianym przez wnioskodawc´ z odpowiednim okresem spoczywania prawa po jego uchwaleniu i og∏oszeniu, jest kwestia naruszenia przez ustawodawc´ okresu wy∏àczenia prawa wyborczego spod dokonywania w nim okreÊlonych zmian na krótko przed
wyborami.
Jak ju˝ wspomniano, z dokumentu Komisji Weneckiej (Kodeks dobrych praktyk wyborczych) z 2002 r. wynika, ˝e ogólnie niew∏aÊciwe jest podejmowanie nowelizacji prawa wyborczego na krótko przed wyborami.
Jednak zasady zawarte w Kodeksie dobrych praktyk wyborczych nie mogà stanowiç, same w sobie, wzorca
kontroli badanej ustawy. Kodeks nie jest bowiem wià˝àcà Polsk´ umowà mi´dzynarodowà. Natomiast Trybuna∏ Konstytucyjny w przywo∏ywanym ju˝ wyroku z 3 listopada 2006 r. (sygn. K 31/06) wskaza∏, ˝e w wypadku
prawa wyborczego swoistym minimum minimorum powinno byç uchwalanie istotnych zmian w prawie wyborczym co najmniej szeÊç miesi´cy przed kolejnymi wyborami, rozumianymi nie tylko jako sam akt g∏osowania,
lecz tak˝e jako ca∏oÊç czynnoÊci obj´tych tzw. kalendarzem wyborczym. Ewentualne wyjàtki od tak sformu∏owanego wymiaru niedokonywania zmian w prawie wyborczym mog∏yby wynikaç jedynie z nadzwyczajnych
okolicznoÊci o charakterze obiektywnym. Trybuna∏ zauwa˝a, ˝e w wypadku rozpatrywanych zmian w ordynacji wyborczej do PE takie okolicznoÊci nie mia∏y miejsca.
W niniejszej sprawie Trybuna∏ Konstytucyjny podtrzymuje w pe∏ni poglàd wyra˝ony w wyroku z 3 listopada
2006 r. (sygn. K 31/06). Odnoszàc go do oceny zmian w ordynacji wyborczej do PE, Trybuna∏ stwierdza, ˝e
dany interwa∏ czasowy zosta∏ przez ustawodawc´ naruszony, gdy˝ zmiany w prawie wyborczym, które mogà
byç kwalifikowane jako istotne, zosta∏y wprowadzone do prawa wyborczego na mniej ni˝ szeÊç miesi´cy przed
wyborami. KoniecznoÊç zachowania co najmniej szeÊciomiesi´cznego terminu, w którym nie sà dokonywane
wa˝ne zmiany w prawie wyborczym (w stosunku do pierwszej czynnoÊci kalendarza wyborczego), jest nieusuwalnym co do zasady normatywnym sk∏adnikiem treÊci art. 2 Konstytucji. Oznacza to, ˝e poszczególne nowelizacje prawa wyborczego powinny byç konfrontowane przez Trybuna∏ z tak pojmowanym standardem konstytucyjnym, który wynika z zasady demokratycznego paƒstwa prawnego.
5.3. Ocena konstytucyjnoÊci art. 4 w zwiàzku z art. 3 ustawy zmieniajàcej z 12 lutego 2009 r. oraz ocena
konstytucyjnoÊci zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji w zakresie wprowadzenia istotnych zmian w prawie wyborczym najpóêniej szeÊç miesi´cy przed wyborami.
Ocena konstytucyjnoÊci art. 4 ustawy zmieniajàcej z 12 lutego 2009 r., jak i ocena zarzutu naruszenia
art. 2 Konstytucji w zakresie wprowadzenia istotnych zmian w prawie wyborczym najpóêniej szeÊç miesi´cy przed wyborami, musi byç poprzedzona ocenà zmian, jakie wprowadzi∏a dana nowela do ordynacji wyborczej do PE, i w szczególnoÊci ich kwalifikowaniem z punktu widzenia kryteriów „istotnej zmiany” w prawie wyborczym.
– 1498 –
OTK ZU nr 9/A/2009
Kp 3/09
poz. 138
Zdaniem Trybuna∏u, przedstawionym ju˝ w wyroku z 3 listopada 2006 r. (sygn. K 31/06), kwesti´ „istotnoÊci zmiany” w przepisach prawa wyborczego nale˝y oceniaç, odnoszàc jà do konkretnej nowelizacji tych przepisów. Trybuna∏ w pe∏ni podtrzymuje ten poglàd w niniejszej sprawie. „Istotnà zmianà” w prawie wyborczym
jest taka, która w wyraêny sposób wp∏ywa na przebieg g∏osowania i jego wyniki i która w zwiàzku z tym wymaga uprzedzenia adresatów normy prawnej o jej wprowadzeniu. We wspomnianym wyroku z 3 listopada
2006 r. (sygn. K 31/06), Trybuna∏ za „najbardziej istotne elementy” samorzàdowego prawa wyborczego uzna∏
sposób wyznaczania okr´gów wyborczych, stosowane progi wyborcze oraz algorytmy wykorzystywane do
ustalania wyników wyborów. Dla oceny „istotnoÊci zmiany” znaczenie ma wi´c to, czy nowo uchwalany przepis oddzia∏uje przyk∏adowo na regu∏y oddawania g∏osów, zasady ustalania wyników g∏osowania, sposób rozdzia∏u mandatów lub na zasady cz∏onkostwa w komisji wyborczej. Wa˝na jest tu ocena g∏´bokoÊci ingerowania przez nowà regulacj´ w istniejàcy system wyborczy. Im dana zmiana si´ga g∏´biej w przebieg g∏osownia,
tym okres „adaptacji” do niej po stronie wyborców, jak i organów przeprowadzajàcych wybory musi byç odpowiednio d∏u˝szy. Na okreÊlenie wymienionych wy˝ej regulacji prawa wyborczego u˝ywane sà w doktrynie
prawa oraz w praktyce ró˝norodne sformu∏owania, takie jak system wyborczy sensu stricto (jako synonim zasad ustalania wyników wyborów), zasadnicze zmiany prawa wyborczego lub podstawowe elementy prawa wyborczego (kategoria Kodeksu dobrych praktyk wyborczych Rady Europy). Zadaniem Trybuna∏u Konstytucyjnego w niniejszej sprawie nie jest porzàdkowanie terminologii prawa wyborczego, funkcjonujàcej od wielu lat
w polskiej i obcej literaturze przedmiotu. Dla analizy problemu „istotnej zmiany” w prawie wyborczym znaczenie ma wskazanie metody oceny konstytucyjnoÊci zmian w prawie wyborczym, prezentowanej przez Trybuna∏
w orzeczeniu z 3 listopada 2006 r. (sygn. K 31/06). G∏´bokoÊç zmiany w prawie wyborczym musi si´ przek∏adaç na odpowiednio d∏ugi okres adaptacji do niej, na co sk∏adajà si´ zarówno wymogi dotyczàce wczeÊniejszego jej uchwalenia przed wyborami (interwa∏ czasowy), jak i wymogi dotyczàce zachowania odpowiedniej
vacatio legis dla wejÊcia w ˝ycie og∏oszonych ju˝ przepisów.
W ocenie Trybuna∏u, g∏osowanie w wyborach do Parlamentu Europejskiego w ciàgu 2 dni stanowi na gruncie analizowanych przepisów „zmian´ istotnà”. Regulacja ta ma znaczenie zarówno dla przebiegu g∏osowania
jak i jego wyników i wymaga zapewnienia okreÊlonych warunków ich realizacji (wprowadzenie tej zmiany nie
jest mo˝liwe bez poniesienia okreÊlonych nak∏adów materialnych i technicznych). Skoro dana zmiana w ordynacji wyborczej do PE ma charakter „zmiany istotnej”, to w pe∏ni znajduje tu zastosowanie teza Trybuna∏u o koniecznoÊci uchwalania takich regulacji najpóêniej szeÊç miesi´cy przed wyborami, rozumianymi jako ca∏oÊç
czynnoÊci obj´tych kalendarzem wyborczym oraz zapewnienia odpowiedniej vacatio legis dla ich wejÊcia
w ˝ycie.
Trybuna∏ nie znajduje argumentów przemawiajàcych za stanowiskiem zajmowanym przez Marsza∏ka Sejmu, ˝e niezb´dne by∏o wprowadzenie tych zmian bezpoÊrednio przed pierwszà czynnoÊcià wyborczà w wyborach do Parlamentu Europejskiego w 2009 r. Zdaniem Trybuna∏u, uzasadnione mog∏oby byç jedynie wprowadzenie zmiany okreÊlonej w art. 3 pkt 1 ustawy zmieniajàcej, zgodnie z którà w Rzeczypospolitej Polskiej
wybiera si´ pos∏ów do Parlamentu Europejskiego w liczbie okreÊlonej w przepisach prawa Unii Europejskiej.
W obecnym stanie prawnym art. 3 ust. 1 ordynacji wyborczej do PE stanowi, ˝e wybiera si´ 54 pos∏ów, co pozostaje w sprzecznoÊci z aktualnymi regulacjami prawa pierwotnego Unii Europejskiej. Kolizja ta zosta∏a rozstrzygni´ta przez organy stosujàce prawo wyborcze na podstawie art. 91 ust. 2 Konstytucji, zgodnie z którym
umowa mi´dzynarodowa ratyfikowana za uprzednià zgodà wyra˝onà w ustawie (w tym prawo pierwotne Unii
Europejskiej) ma pierwszeƒstwo przed ustawà, je˝eli ustawy tej nie da si´ pogodziç z umowà. Prezydent RP,
zarzàdzajàc wybory do Parlamentu Europejskiego postanowieniem z 9 marca 2009 r. w sprawie zarzàdzenia
wyborów pos∏ów do Parlamentu Europejskiego (Dz. U. Nr 37, poz. 287), w § 2 okreÊli∏, ˝e w Rzeczypospolitej
Polskiej wybiera si´ 50 pos∏ów do Parlamentu Europejskiego. Tym samym zastosowa∏ tu norm´ kolizyjnà wynikajàcà z art. 91 ust. 2 Konstytucji. Zatem na podstawie art. 190 ust. 2 TWE Polska ma 50 pos∏ów w Parlamencie Europejskim od poczàtku kadencji 2009-2014. Aktualne brzmienie art. 190 ust. 2 TWE zosta∏o ustalone
w art. 9 ust. 2 Aktu dotyczàcego warunków przystàpienia Republiki Bu∏garii i Rumunii oraz dostosowaƒ w traktatach stanowiàcych podstaw´ Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE L 157 z 21.06.2005, s. 203).
Podsumowujàc, Trybuna∏ Konstytucyjny stoi na stanowisku, ˝e pierwszà czynnoÊcià wyborczà dotyczàcà
wyborów do Parlamentu Europejskiego by∏o zarzàdzenie wyborów na dzieƒ 9 marca 2009 r. Zatem wymóg
szeÊciomiesi´cznego okresu wy∏àczenia prawa wyborczego spod przeprowadzania w nim zmian istotnych powinien byç odniesiony do tej daty. Zmiany istotne dokonane w ordynacji wyborczej do PE powinny byç wi´c
uchwalone szeÊç miesi´cy przed datà zarzàdzenia wyborów. Ustawa powinna byç przyj´ta do 9 paêdziernika
2008 r., w celu zachowania szeÊciomiesi´cznego okresu wy∏àczenia prawa wyborczego spod dokonywania
w nim zmian istotnych. Ustawa zmieniajàca zosta∏a natomiast uchwalona 12 lutego 2009 r. i przekazana do
podpisu Prezydentowi RP 18 lutego 2009 r. Termin na podpisanie ustawy mija∏ 5 marca 2009 r. Bioràc pod uwa-
– 1499 –
poz. 138
Kp 3/09
OTK ZU nr 9/A/2009
g´ obowiàzek publikacji ustawy oraz 14-dniowà vacatio legis, znowelizowane przepisy mog∏y wejÊç w ˝ycie
ju˝ po rozpocz´ciu biegu czynnoÊci kalendarza wyborczego. Trybuna∏ Konstytucyjny podziela wi´c ocen´ Prezydenta RP, wyra˝onà we wniosku z 5 marca 2009 r., ˝e kwestionowana regulacja w zakresie zmian wprowadzonych do ordynacji wyborczej do PE wprowadza∏a nieodpowiednià vacatio legis w sytuacji wyborów przeprowadzanych 7 czerwca 2009 r., zauwa˝ajàc przy tym, ˝e zmiany istotne zosta∏y wprowadzone z naruszeniem
wspomnianego okresu szeÊciomiesi´cznego (wy∏àczajàcego mo˝liwoÊç tego rodzaju zmiany). Skumulowane
skutki obydwu nieprawid∏owych dzia∏aƒ ustawodawcy spowodowa∏y, ˝e wkroczy∏ on w konstytucyjny termin,
jaki s∏u˝y Prezydentowi na podj´cie decyzji w sprawie podpisania ustawy i pozbawi∏ Prezydenta mo˝liwoÊci
prawid∏owego realizowania kalendarza wyborczego.
Trybuna∏ Konstytucyjny podkreÊla, ˝e w zwiàzku z tym, ˝e 7 czerwca 2009 r. odby∏y si´ wybory do Parlamentu Europejskiego, nastàpi∏a zmiana okolicznoÊci, w których Trybuna∏ ma oceniaç odpowiednioÊç vacatio
legis, jak i tym bardziej moment, w którym ustawodawca wprowadzi∏ zmiany do prawa wyborczego. Z formalnego punktu widzenia okres spoczywania ustawy pozostaje ten sam, ale zmieni∏a si´ mo˝liwoÊç zastosowania nowych przepisów. Przepisy te b´dà mog∏y byç stosowane dopiero w kolejnych wyborach do Parlamentu
Europejskiego (wed∏ug obecnego stanu prawa powinny si´ one odbyç za pi´ç lat). Okres na zapoznanie si´
z tymi regulacjami, jak i na dostosowanie do nich, jest ju˝ zatem zupe∏nie innà perspektywà czasowà.
5.4. Konkluzja.
Podsumowujàc powy˝sze uwagi, Trybuna∏ Konstytucyjny stoi na stanowisku, ˝e art. 4 w zwiàzku z art. 3
ustawy zmieniajàcej z 12 lutego 2009 r. jest zgodny z art. 2 Konstytucji. Ze wzgl´du na zmian´ kontekstu czasowego oceny konstytucyjnoÊci, Trybuna∏ uznaje, ˝e zarzut wnioskodawcy o ustanowieniu nieodpowiedniej
vacatio legis, bezpoÊrednio przed rozpocz´ciem biegu kalendarza wyborczego, wskutek czego znowelizowane przepisy mog∏y wejÊç w ˝ycie po rozpocz´ciu czynnoÊci kalendarza wyborczego, straci∏ znaczenie po
7 czerwca 2009 r., kiedy to odby∏y si´ wybory do Parlamentu Europejskiego. Taka sama konkluzja musi dotyczyç oceny kwestii momentu, w jakim ustawodawca zdecydowa∏ si´ wprowadziç zmiany do prawa wyborczego, które Trybuna∏ oceni∏ jako istotne.
Skoro ordynacja wyborcza do PE b´dzie stosowana w wyborach, które odb´dà si´ co do zasady za pi´ç
lat, nie istnieje potrzeba wprowadzania innej vacatio legis. WejÊcie w ˝ycie ustawy zmieniajàcej z 12 lutego
2009 r., po wyroku Trybuna∏u Konstytucyjnego i po podpisaniu ustawy przez Prezydenta RP, ze wskazanym
w niej vacatio legis, nie stanowi pu∏apki dla obywateli i nie godzi w zaufanie do paƒstwa i stanowionego przez
nie prawa.
6. Zarzuty naruszenia zasady okreÊlonoÊci prawa oraz pomini´cia ustawodawczego.
Prezydent RP zarzuci∏ art. 3 pkt 2 ustawy zmieniajàcej, obok nieodpowiedniej vacatio legis, naruszenie zasady okreÊlonoÊci przepisów prawa. Art. 3 pkt 2 wprowadzi∏ w wyborach do Parlamentu Europejskiego g∏osowanie w ciàgu 2 dni. Na podstawie tego przepisu termin g∏osowania okreÊla si´ na dzieƒ wolny od pracy oraz
dzieƒ go poprzedzajàcy. Zdaniem Prezydenta RP, regulacja ta nie jest spójna z art. 73 ust. 1 ordynacji wyborczej do PE, wed∏ug którego kampania wyborcza ulega zakoƒczeniu na 24 godziny przed dniem wyborów.
Zgodnie z definicjà zawartà w ordynacji wyborczej do PE, dniem wyborów jest dzieƒ wolny od pracy. Wed∏ug
wnioskodawcy, w wypadku g∏osowania w ciàgu 2 dni kampania wyborcza ulega∏aby zakoƒczeniu bezpoÊrednio przed pierwszym dniem g∏osowania, czyli w piàtek o godzinie 24.00. Prezydent uwa˝a, ˝e przy tak skonstruowanej instytucji g∏osowania w ciàgu 2 dni ma miejsce pomini´cie legislacyjne. Pociàga ono za sobà niespójnoÊç i nieprecyzyjnoÊç regulacji. Dochodzi bowiem do sytuacji, w której – wed∏ug wnioskodawcy – mo˝e
mieç miejsce zast´powanie prawodawcy przez organy stosujàce prawo.
W zwiàzku z tym zarzutem Trybuna∏ Konstytucyjny przeanalizuje, czy w kwestionowanej sprawie dosz∏o do
pomini´cia ustawodawczego, które ma wp∏yw na zasad´ okreÊlonoÊci przepisów prawnych.
6.1. Znaczenie wymogu okreÊlonoÊci prawa w Êwietle zasady demokratycznego paƒstwa prawa.
W dotychczasowym orzecznictwie Trybuna∏u Konstytucyjnego poj´cie okreÊlonoÊci prawa by∏o przywo∏ywane wielokrotnie. Trybuna∏ w niniejszym orzeczeniu postanowi∏ zrekapitulowaç swoje dotychczasowe wypowiedzi, systematyzujàc wykorzystywane poj´cia oraz zale˝noÊci wyst´pujàce mi´dzy nimi.
Poj´cie „okreÊlonoÊci prawa” wywodzi si´ z doktryny niemieckiej i jest elementem koncepcji paƒstwa prawa (Rechtsstaat). W wàskim rozumieniu okreÊlonoÊç odnosi si´ do treÊci przepisu prawa i jest rozumiana jako nakaz jego precyzyjnoÊci, czyli mo˝liwoÊci wywiedzenia z niego jednoznacznej normy prawnej. W rozumieniu szerokim „okreÊlonoÊç prawa” oznacza zarówno precyzyjnoÊç przepisu, jak i jasnoÊç prawa, które ma byç
zrozumia∏e i komunikatywne dla jak najwi´kszej liczby podmiotów (zob. T. Spyra, Zasada okreÊlonoÊci regula-
– 1500 –
OTK ZU nr 9/A/2009
Kp 3/09
poz. 138
cji prawnej na tle orzecznictwa Trybuna∏u Konstytucyjnego i niemieckiego Sàdu Konstytucyjnego, „Transformacje Prawa Prywatnego” z. 3/2003, s. 59; T. Zalasiƒski, Zasada prawid∏owej legislacji w poglàdach Trybuna∏u
Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 183-185). Trybuna∏ Konstytucyjny u˝ywa poj´cia „okreÊlonoÊç prawa”
w znaczeniu szerokim, w którym postulat jasnoÊci prawa jest jednym z elementów okreÊlonoÊci.
Wymóg okreÊlonoÊci regulacji prawnej znajduje swà konstytucyjnà podstaw´ w zasadzie demokratycznego paƒstwa prawnego. Odnosi si´ on do wszelkich regulacji (poÊrednio czy bezpoÊrednio) kszta∏tujàcych pozycj´ prawnà obywatela. Zasada okreÊlonoÊci prawa jest bowiem jednà z dyrektyw prawid∏owej legislacji. Stanowi ona tak˝e element zasady ochrony zaufania obywatela do paƒstwa i tworzonego przez nie prawa,
wynikajàcy z art. 2 Konstytucji (zob. np. wyroki z: 15 wrzeÊnia 1999 r., sygn. K 11/99, OTK ZU nr 6/1999, poz. 116;
11 stycznia 2000 r., sygn. K 7/99, OTK ZU nr 1/2000, poz. 2; 21 marca 2001 r., sygn. K 24/00, OTK ZU nr 3/2001,
poz. 51; 30 paêdziernika 2001 r., sygn. K 33/00, OTK ZU nr 7/2001, poz. 217; 22 maja 2002 r., sygn. K 6/02,
OTK ZU nr 3/A/2002, poz. 33; 20 listopada 2002 r., sygn. K 41/02, OTK ZU nr 6/A/2002, poz. 83; 3 grudnia 2002 r.,
sygn. P 13/02, OTK ZU nr 7/A/2002, poz. 90; 29 paêdziernika 2003 r., sygn. K 53/02, OTK ZU nr 8/A/2003, poz. 83;
z 9 paêdziernika 2007 r., sygn. SK 70/06, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 103). Jest ona równie˝ funkcjonalnie powiàzana z zasadami pewnoÊci i bezpieczeƒstwa prawnego.
6.2. Elementy sk∏adajàce si´ na zasad´ okreÊlonoÊci prawa.
Jak zaznaczono powy˝ej, wymóg zachowania okreÊlonoÊci regulacji prawnej ma charakter dyrektywy
ogólnosystemowej, choç jest szczególnie adresowany do regulacji kszta∏tujàcych pozycj´ cz∏owieka i obywatela. Szerokiemu zakresowi stosowania wspomnianego wymogu odpowiada z∏o˝ona konstrukcja zasady okreÊlonoÊci.
Norma konstytucyjna nakazujàca zachowanie odpowiedniej okreÊlonoÊci regulacji prawnych ma charakter
zasady prawa. Nak∏ada to na ustawodawc´ obowiàzek jej optymalizacji w procesie stanowienia prawa. Ustawodawca powinien dà˝yç do mo˝liwie maksymalnej realizacji wymogów sk∏adajàcych si´ na t´ zasad´. Tym
samym stopieƒ okreÊlonoÊci konkretnych regulacji podlega ka˝dorazowej relatywizacji w odniesieniu do okolicznoÊci faktycznych i prawnych, jakie towarzyszà podejmowanej regulacji. Relatywizacja ta stanowi naturalnà konsekwencj´ nieostroÊci j´zyka, w którym redagowane sà teksty prawne oraz ró˝norodnoÊci materii podlegajàcej normowaniu.
Z powy˝szych wzgl´dów na ustawodawcy cià˝y obowiàzek tworzenia przepisów prawa mo˝liwie najbardziej okreÊlonych w danym wypadku, zarówno pod wzgl´dem ich treÊci, jak i formy. Na oba wymiary okreÊlonoÊci prawa sk∏adajà si´ kryteria, które by∏y wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Trybuna∏u Konstytucyjnego, mianowicie: precyzyjnoÊç regulacji prawnej, jasnoÊç przepisu oraz jego legislacyjna poprawnoÊç.
Kryteria te sk∏adajà si´ na tzw. test okreÊlonoÊci prawa, który ka˝dorazowo powinien byç odnoszony do badanej regulacji.
Przez precyzyjnoÊç regulacji prawnej nale˝y rozumieç mo˝liwoÊç dekodowania z przepisów jednoznacznych norm prawnych (a tak˝e ich konsekwencji) za pomocà regu∏ interpretacji przyjmowanych na gruncie
okreÊlonej kultury prawnej. Innymi s∏owy, nakaz okreÊlonoÊci przepisów prawnych powinien byç rozumiany jako wymóg formu∏owania przepisów w taki sposób, aby zapewnia∏y dostateczny stopieƒ precyzji w ustaleniu
ich znaczenia i skutków prawnych (zob. zw∏aszcza orzeczenia TK z: 19 czerwca 1992 r., sygn. U 6/92, OTK
w 1992 r., cz. I, poz. 13; 1 marca 1994 r., sygn. U 7/93, OTK w 1994 r., cz. I, poz. 5; 26 kwietnia 1995 r., sygn.
K 11/94, OTK w 1995 r., cz. I, poz. 12; postanowienie z 24 lutego 2003 r., sygn. K 28/02, OTK ZU nr 2/A/2003,
poz. 18 oraz wyroki z 17 paêdziernika 2000 r., sygn. SK 5/99, OTK ZU nr 7/2000, poz. 254 i z 28 czerwca 2005 r.,
sygn. SK 56/04, OTK ZU nr 6/A/2005, poz. 67). PrecyzyjnoÊç przepisu przejawia si´ w konkretnoÊci regulacji
praw i obowiàzków, tak by ich treÊç by∏a oczywista i pozwala∏a na ich wyegzekwowanie. Jest to mo˝liwe pod
warunkiem skonstruowania przez prawodawc´ precyzyjnych norm prawnych.
JasnoÊç przepisu gwarantowaç ma jego komunikatywnoÊç wzgl´dem adresatów. Innymi s∏owy, chodzi
o zrozumia∏oÊç przepisu na gruncie j´zyka powszechnego. Wymóg jasnoÊci oznacza nakaz tworzenia przepisów zrozumia∏ych dla ich adresatów, którzy od racjonalnego prawodawcy majà prawo oczekiwaç stanowienia
norm niebudzàcych wàtpliwoÊci co do nak∏adanych obowiàzków lub przyznawanych praw. NiejasnoÊç przepisu w praktyce oznacza niepewnoÊç sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukszta∏towania organom stosujàcym prawo (por. wyroki o sygn. K 24/00 i sygn. K 41/02 oraz wyrok z 27 listopada 2007 r., sygn.
SK 39/06, OTK ZU nr 10/A/2007, poz. 127). Zgodnie z utrwalonà linià orzeczniczà Trybuna∏u Konstytucyjnego
stanowienie przepisów niejasnych, wieloznacznych, które nie pozwalajà obywatelowi na przewidzenie konsekwencji prawnych jego zachowaƒ, jest naruszeniem Konstytucji (por. wyroki o sygn. K 6/02 i sygn. K 41/02).
Stosunkowo naj∏atwiej jest zdiagnozowaç kryteria poprawnoÊci przepisów prawa. PoprawnoÊç oznacza
bowiem zgodnoÊç przepisu z wymogami prawid∏owej legislacji, których wyrazem sà Zasady techniki prawo-
– 1501 –
poz. 138
Kp 3/09
OTK ZU nr 9/A/2009
dawczej. Sà to wymogi co do technicznej strony legislacji i majà wtórny charakter wobec dwóch pierwszych
kryteriów, tzn. wymóg poprawnoÊci s∏u˝yç ma zapewnieniu takiego wys∏owienia norm prawnych, które gwarantowaç b´dà ich precyzyjnoÊç i jasnoÊç. Jak zaznaczy∏ Trybuna∏ w wyroku z 21 marca 2001 r. (sygn.
K 24/00), Zasady techniki prawodawczej stanowià prakseologiczny kanon, który powinien byç respektowany
przez ustawodawc´ demokratycznego paƒstwa prawnego.
6.3. Stosowanie zasady okreÊlonoÊci prawa w procesie kontroli konstytucyjnoÊci prawa (test okreÊlonoÊci
prawa).
6.3.1. Na test okreÊlonoÊci prawa sk∏adajà si´ opisane wy˝ej w orzecznictwie Trybuna∏u Konstytucyjnego
kryteria odniesione do oceny danego przepisu, aczkolwiek ˝adne z nich samoistnie nie przesàdza o konstytucyjnoÊci badanej regulacji. Rola poszczególnych kryteriów w ocenie konstytucyjnoÊci zale˝y od takich czynników, jak rodzaj regulowanej materii, kategoria adresatów, do których przepisy sà kierowane, a nade wszystko
stopieƒ ingerencji proponowanych regulacji w konstytucyjne wolnoÊci i prawa.
W celu uznania niekonstytucyjnoÊci regulacji, której wnioskodawca stawia zarzut niedookreÊlonej, nie wystarcza tylko i wy∏àcznie abstrakcyjne stwierdzenie nieokreÊlonoÊci tekstu prawa. Nieprecyzyjne brzmienie
lub niejasna treÊç przepisu nie w ka˝dym wypadku uzasadniajà wyeliminowanie go z obrotu prawnego w wyniku orzeczenia Trybuna∏u. Zdaniem Trybuna∏u, niejasnoÊç lub nieprecyzyjnoÊç przepisu mo˝e uzasadniaç
stwierdzenie jego niezgodnoÊci z Konstytucjà, o ile jest tak daleko posuni´ta, ˝e wynikajàcych z niej rozbie˝noÊci nie da si´ usunàç za pomocà zwyczajnych Êrodków majàcych na celu wyeliminowanie niejednolitoÊci
w stosowaniu prawa. Pozbawienie mocy obowiàzujàcej okreÊlonego przepisu z powodu jego niejasnoÊci czy
nieprecyzyjnoÊci powinno byç traktowane jako Êrodek ostateczny, stosowany wtedy, gdy inne metody usuwania wàtpliwoÊci dotyczàcych treÊci przepisu, w szczególnoÊci przez jego interpretacj´, oka˝à si´ niewystarczajàce (zob. postanowienie TK z 27 kwietnia 2004 r., sygn. P 16/03, OTK ZU nr 4/A/2004, poz. 36, oraz
wyroki z 16 grudnia 2003 r., sygn. SK 34/03, OTK ZU nr 9/A/2003, poz. 102; z 28 czerwca 2005 r., sygn. SK 56/04;
z 15 stycznia 2009 r., sygn. K 45/07, OTK ZU nr 1/A/2009, poz. 3).
Ocena konstytucyjnoÊci aktu normatywnego zawsze musi mieç charakter z∏o˝ony. W wypadku okreÊlonoÊci, z∏o˝onoÊç tego procesu dostrzegana jest na dwóch p∏aszczyznach. Po pierwsze, w odniesieniu do analizy samej okreÊlonoÊci uwzgl´dniç nale˝y najpierw wspomniane wy˝ej aspekty testu okreÊlonoÊci (precyzyjnoÊç, jasnoÊç, poprawnoÊç), a nast´pnie we w∏aÊciwej proporcji odnieÊç je do charakteru badanej regulacji.
Drugà p∏aszczyzn´ stanowi kontekst aksjologiczny, w jakim przeprowadzana jest kontrola konstytucyjnoÊci
norm. Na kontekst ten sk∏ada si´ wyk∏adnia ca∏oÊci regu∏, zasad i wartoÊci konstytucyjnych, z którymi skonfrontowana musi zostaç badana norma, wyinterpretowana z przepisu poddanego wczeÊniej kontroli z formalnego punktu widzenia (okreÊlonoÊci w∏aÊnie). Tym samym naruszenie wymogu okreÊlonoÊci nie mo˝e byç automatycznie identyfikowane jako forma niekonstytucyjnoÊci przepisu. Jak zauwa˝a si´ w piÊmiennictwie,
nieosiàgni´cie wymaganego poziomu okreÊlonoÊci nie mo˝e byç uznane za warunek wystarczajàcy do uznania niekonstytucyjnoÊci przepisu (zob. T. Spyra, op.cit., s. 72-74).
Reasumujàc, Trybuna∏ Konstytucyjny stoi na stanowisku, ˝e nie ka˝dy nieprecyzyjny, niejasny lub nielogiczny
pod wzgl´dem j´zykowym przepis lub grupa przypisów mo˝e byç automatycznie uznany za niekonstytucyjny.
6.3.2. Przenoszàc podj´te rozwa˝ania do analizy art. 3 pkt 2 ustawy zmieniajàcej, Trybuna∏ zauwa˝a, ˝e dominujàcym kryterium analizy tego przepisu jest w tym wypadku jego precyzyjnoÊç. W tym kierunku zmierza
bowiem argumentacja wnioskodawcy, który podnosi, ˝e to niespójnoÊç i niekonsekwencja ustawodawcy prowadzà do naruszenia zasady okreÊlonoÊci. Jednak˝e w tym kontekÊcie Trybuna∏ Konstytucyjny wykaza∏, ˝e
wàtpliwoÊci dotyczàce treÊci przepisów odnoszàcych si´ do przeprowadzenia g∏osowania w wyborach do Parlamentu Europejskiego w ciàgu 2 dni mo˝na usunàç, dokonujàc wyk∏adni w zgodzie z Konstytucjà.
Ordynacja wyborcza do PE wskazuje terminy na dokonanie poszczególnych czynnoÊci wyborczych, odwo∏ujàc si´ do dnia przeprowadzenia wyborów. Trybuna∏ stoi na stanowisku, ˝e terminy dotyczàce czynnoÊci
poprzedzajàcych „dzieƒ wyborów” muszà byç liczone od pierwszego dnia g∏osowania, natomiast terminy dotyczàce czynnoÊci nast´pujàcych po „dniu wyborów” muszà byç liczone od drugiego dnia g∏osowania. Cisza
wyborcza, o której mowa w art. 73 ust. 1 i 3 ordynacji wyborczej do PE w zwiàzku z art. 87 ustawy z dnia
12 kwietnia 2001 r. – Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej
Polskiej (Dz. U. z 2007 r. Nr 190, poz. 1360, ze zm.), obejmuje zatem 24-godzinny okres poprzedzajàcy pierwszy dzieƒ g∏osowania w wyborach do Parlamentu Europejskiego.
Mo˝liwe zatem staje si´ zrekonstruowanie precyzyjnych norm prawnych w oparciu o przedmiotowy przepis
przy wykorzystaniu powszechnie uznawanych regu∏ wyk∏adni. OkolicznoÊcià, która nie pozostaje bez wp∏ywu
na takà ocen´ danego przepisu jest fakt, ˝e w pierwszej kolejnoÊci jest on adresowany do organów paƒstwa
oraz podmiotów profesjonalnie zajmujàcych si´ prawem wyborczym, od których oczekiwaç mo˝na zarówno
– 1502 –
OTK ZU nr 9/A/2009
Kp 3/09
poz. 138
znajomoÊci materii wyborczej, jak i regu∏ poprawnej wyk∏adni, przeprowadzanej w zgodzie z Konstytucjà. Z tych
wzgl´dów nie mo˝na mówiç równie˝ o istotnym naruszeniu postulatu zachowania jasnoÊci regulacji.
Wspomniana sprzecznoÊç pozioma z pewnoÊcià daleka jest od kanonów poprawnoÊci, która tak˝e jest
jednym z elementów testu okreÊlonoÊci. Jednak˝e w sytuacji, w której, jak wywiód∏ powy˝ej Trybuna∏, mo˝liwe jest zrekonstruowanie precyzyjnych norm prawnych wskutek prawid∏owo przeprowadzonej wyk∏adni przepisów, nie ma podstawy do uznania ich niekonstytucyjnoÊci jedynie na podstawie naruszenia zasad techniki
prawodawczej. JednoczeÊnie Trybuna∏ Konstytucyjny pragnie zaznaczyç, ˝e ustawodawca w toku prac legislacyjnych powinien dochowywaç starannoÊci i unikaç sytuacji, w których nowe przepisy rodzi∏yby podobnà
niespójnoÊç.
Trybuna∏ Konstytucyjny stwierdza zatem, ˝e kwestionowane przepisy sà zgodne z konstytucyjnà zasadà
demokratycznego paƒstwa prawnego. Nie zosta∏ bowiem przekroczony stopieƒ, po którym nale˝a∏oby uznaç
kwestionowanà regulacj´ za naruszajàcà zasad´ okreÊlonoÊci prawa. Nie ma zatem koniecznoÊci uznawania
ich za niekonstytucyjne.
6.4. Pomini´cie ustawodawcze w orzecznictwie Trybuna∏u Konstytucyjnego.
6.4.1. Wnioskodawca podniós∏ zarzut, ˝e na gruncie art. 3 pkt 2 ustawy zmieniajàcej ma miejsce pomini´cie legislacyjne (ustawodawcze). Trybuna∏ Konstytucyjny nie podzieli∏ tej oceny wnioskodawcy, w zwiàzku
z tym nie jest celowe prowadzenie odr´bnych rozwa˝aƒ w kwestii instytucji pomini´cia.
Trybuna∏, odnoszàc si´ do swojej kompetencji, przypomina natomiast, ˝e mo˝e badaç, czy w kontrolowanych przepisach nie brakuje pewnych elementów normatywnych, których zamieszczenie jest konieczne
z punktu widzenia konstytucyjnego wzorca dla danej regulacji (por. zw∏aszcza orzeczenie z 3 grudnia 1996 r.,
sygn. K 25/95, OTK ZU nr 6/1996, poz. 52 oraz wyroki z 6 maja 1998 r., sygn. K 37/97, OTK ZU nr 3/1998, poz. 33,
podtrzymujàcy t´ lini´ orzecznictwa po uchwaleniu Konstytucji z 1997 r., z 9 paêdziernika 2001 r., sygn. SK 8/00,
OTK ZU nr 7/2001, poz. 211, z 16 listopada 2004 r., sygn. P 19/03, OTK ZU nr 10/A/2004, poz. 106). Mo˝liwe
jest zatem, w wypadku regulacji prawnej cz´Êciowej o niepe∏nym charakterze, kwestionowanie jej zakresu
(zob. m.in. orzeczenie o sygn. K 25/95, a tak˝e liczne póêniejsze orzeczenia, w tym np. wyroki: z 6 maja 1998 r.,
sygn. K 37/97; z 30 maja 2000 r., sygn. K 37/98, OTK ZU nr 4/2000, poz. 112; z 24 paêdziernika 2000 r., sygn.
SK 7/00, OTK ZU nr 7/2000, poz. 256 oraz z 24 paêdziernika 2001 r., sygn. SK 22/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 216).
Trybuna∏ jest wi´c kompetentny do oceny konstytucyjnoÊci prawa pod tym wzgl´dem, czy w kontrolowanym
przepisie nie brakuje unormowaƒ, bez których, w zwiàzku z naturà obj´tej aktem regulacji, mo˝e on budziç
wàtpliwoÊci konstytucyjne. Zarzut niekonstytucyjnoÊci mo˝e zatem dotyczyç zarówno tego, co ustawodawca
w danym akcie unormowa∏, jak i tego, co w akcie tym pominà∏, chocia˝ post´pujàc zgodnie z Konstytucjà, powinien by∏ unormowaç. Parlamentowi przys∏uguje szeroki margines decyzyjny w wyborze materii normowanych stanowionymi przez siebie ustawami. Gdy jednak decyzja taka zostanie ju˝ podj´ta, regulacja danej materii musi zostaç dokonana przy poszanowaniu wymagaƒ konstytucyjnych.
Reasumujàc, ewentualne badanie przez Trybuna∏ pomini´cia ustawodawczego w swoich skutkach w ˝adnym
wypadku nie mo˝e prowadziç do „uzupe∏niania” obowiàzujàcego stanu prawnego o rozwiàzania po˝àdane
z punktu widzenia inicjatora post´powania lub celowe z innych wzgl´dów. Narusza∏oby to zasad´ podzia∏u i równowagi w∏adzy i w konsekwencji oznacza∏oby wykroczenie przez Trybuna∏ poza jego konstytucyjnà rol´ okreÊlanà mianem tzw. ustawodawcy negatywnego (por. w szczególnoÊci wyroki z: 19 listopada 2001 r., sygn. K 3/00,
OTK ZU nr 8/2001, poz. 251; 13 listopada 2007 r., sygn. P 42/06, OTK ZU nr 10/A/2007, poz. 123; 10 marca 2009 r.,
sygn. P 80/08, OTK ZU nr 3/A/2009, poz. 26).
6.4.2. Trybuna∏ Konstytucyjny, bioràc pod uwag´ wnioski, jakie wynikajà z analizy zagadnienia pomini´cia
ustawodawczego oraz zasady okreÊlonoÊci prawa, stoi na stanowisku, ˝e w niniejszym wypadku nie ma podstaw do stwierdzenia pomini´cia ustawodawczego. Z art. 3 pkt 2 ustawy zmieniajàcej daje si´ wyprowadziç
norma prawna dotyczàca ciszy wyborczej w wyborach do Parlamentu Europejskiego przeprowadzanych
w ciàgu 2 dni. Zdaniem Trybuna∏u, trudno znaleêç argumenty przemawiajàce za tym, ˝e g∏osowanie w wyborach do Parlamentu Europejskiego w ciàgu 2 dni ma charakter regulacji niepe∏nej. NiespójnoÊç nowych przepisów z regulacjami dotyczàcymi ciszy wyborczej ma charakter poziomy. Trybuna∏ Konstytucyjny nie jest
uprawniony do badania zgodnoÊci ze sobà przepisów tej samej rangi. Nie mo˝e tym samym oceniaç braku
konsekwencji ustawodawcy w wypadku ró˝nego uregulowania podobnych instytucji w ró˝nych ustawach. Sama niespójnoÊç przepisów zwiàzanych z brakiem odpowiedniej d∏ugoÊci ciszy wyborczej przed g∏osowaniem
dwudniowym nie przesàdza o niekonstytucyjnoÊci tej regulacji. Nie dochodzi zatem do pomini´cia legislacyjnego w tym zakresie.
Trybuna∏ Konstytucyjny mo˝e stwierdziç niezgodnoÊç z Konstytucjà takiej regulacji, o ile inne metody usuwania skutków nieprecyzyjnoÊci i niejasnoÊci treÊci przepisu okaza∏yby si´ niewystarczajàce. Przepisy doty-
– 1503 –
poz. 139
K 32/08
OTK ZU nr 9/A/2009
czàce dwudniowego g∏osowania i ciszy wyborczej sà na tyle jasne, ˝e mo˝na wywieÊç z nich odpowiednie normy na podstawie standardowych metod wyk∏adni. Natomiast Trybuna∏ nie jest uprawniony do oceny intencji
twórców prawa, zatem nie mo˝e wypowiadaç si´ co do przyczyny, dla której ustawodawca nie wprowadzi∏
zmiany w przepisach dotyczàcych ciszy wyborczej w toku wyborów przeprowadzanych w ciàgu 2 dni.
Trybuna∏ zauwa˝a, ˝e wnioskodawca uto˝samia „dzieƒ wyborów” jedynie z drugim dniem g∏osowania. Trybuna∏ Konstytucyjny uwa˝a t´ wyk∏adni´ za b∏´dnà. Zdaniem Trybuna∏u, przepisy ordynacji wyborczej do PE
odnoszàce si´ do terminów dokonywania poszczególnych czynnoÊci wyborczych nale˝y interpretowaç w inny sposób. Nale˝y bowiem przyjàç, ˝e terminy dotyczàce czynnoÊci poprzedzajàcych „dzieƒ wyborów” muszà byç liczone od pierwszego dnia g∏osowania, a terminy dotyczàce czynnoÊci nast´pujàcych po „dniu wyborów” muszà byç liczone od drugiego dnia g∏osowania. W wypadku g∏osowania dwudniowego dniem
wyborów b´dzie zatem zarówno pierwszy, jak i drugi dzieƒ g∏osowania. W zwiàzku z tym Trybuna∏ uznaje, ˝e
w wypadku g∏osowania dwudniowego nale˝y przyjàç, i˝ cisza wyborcza zaczyna si´ 24 godziny przed pierwszym dniem g∏osowania. Jest to jedyna poprawna wyk∏adnia tej regulacji.
Ze wzgl´du na powy˝sze okolicznoÊci Trybuna∏ Konstytucyjny orzek∏ jak w sentencji.
139
WYROK
z dnia 29 paêdziernika 2009 r.
Sygn. akt K 32/08*
W imieniu Rzeczypospolitej Polskiej
Trybuna∏ Konstytucyjny w sk∏adzie:
Miros∏aw Granat – przewodniczàcy
Wojciech Hermeliƒski
Adam Jamróz
Marek Kotlinowski
Janusz Niemcewicz – sprawozdawca,
protokolant: Krzysztof Zalecki,
po rozpoznaniu, z udzia∏em wnioskodawcy oraz Sejmu i Prokuratora Generalnego, na rozprawie w dniach
20 lipca i 27 paêdziernika 2009 r., wniosku Rady Gminy i Miasta Kozieg∏owy o zbadanie zgodnoÊci:
1) art. 33 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o post´powaniu przed sàdami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) w zakresie, w jakim pozbawia prawa do udzia∏u na prawach strony w post´powaniu sàdowoadministracyjnym gmin´, której wójt (burmistrz,
prezydent) wyda∏ jako organ podatkowy pierwszej instancji decyzj´ podatkowà, a podatek
stanowi dochód tej gminy w sytuacji, gdy przedmiotem tego post´powania sàdowoadministracyjnego jest decyzja organu odwo∏awczego w sprawie tego podatku, z art. 165 ust. 1 i 2
Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
2) art. 50 § 1 ustawy powo∏anej w punkcie 1 w zakresie, w jakim pozbawia gmin´ prawa wniesienia skargi na decyzj´ organu wy˝szej instancji wydanà w wyniku rozpatrzenia odwo∏ania
od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez wójta (burmistrza, prezydenta) tej gminy w sytuacji, gdy decyzja organu odwo∏awczego ma wp∏yw na prawa i obowiàzki tej gminy lub jej
organów, z art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji,
* Sentencja zosta∏a og∏oszona dnia 9 listopada 2009 r. w Dz. U. Nr 187, poz. 1456.
– 1504 –
OTK ZU nr 9/A/2009
K 32/08
poz. 139
o r z e k a:
Art. 33 i art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o post´powaniu przed sàdami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z 2004 r. Nr 162, poz. 1692, z 2005 r. Nr 94, poz. 788, Nr 169, poz. 1417
i Nr 250, poz. 2118, z 2006 r. Nr 38, poz. 268, Nr 208, poz. 1536 i Nr 217, poz. 1590, z 2007 r. Nr 120, poz. 818,
Nr 121, poz. 831 i Nr 221, poz. 1650, z 2008 r. Nr 190, poz. 1171 i Nr 216, poz. 1367 oraz z 2009 r. Nr 53, poz. 433
i Nr 144, poz. 1179) sà zgodne z art. 165 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
UZASADNIENIE
I
1. Rada Gminy i Miasta Kozieg∏owy pismem z 17 czerwca 2008 r. wystàpi∏a z wnioskiem o stwierdzenie, ˝e:
– art. 33 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o post´powaniu przed sàdami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zakresie, w jakim pozbawia prawa do udzia∏u na prawach strony w post´powaniu sàdowoadministracyjnym gmin´, której wójt (burmistrz, prezydent) wyda∏ jako
organ podatkowy pierwszej instancji decyzj´ podatkowà, a podatek stanowi dochód tej gminy, w sytuacji, gdy
przedmiotem post´powania sàdowoadministracyjnego jest decyzja organu odwo∏awczego w sprawie tego podatku, jest niezgodny z art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji;
– art. 50 § 1 p.p.s.a. w zakresie, w jakim pozbawia gmin´ prawa wniesienia skargi na decyzj´ organu wy˝szej instancji wydanà w wyniku rozpatrzenia odwo∏ania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez wójta
(burmistrza, prezydenta) tej gminy w sytuacji, gdy decyzja organu odwo∏awczego ma wp∏yw na prawa i obowiàzki tej gminy lub jej organów, jest niezgodny z art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji.
W ocenie Rady Gminy i Miasta Kozieg∏owy, przyj´ty model post´powania sàdowoadministracyjnego w zakresie podatków polega na kontradyktoryjnym sporze pomi´dzy organem administracji a podatnikiem. W wypadku podatków i op∏at lokalnych w sporze przed sàdem administracyjnym stronà, w razie zaskar˝enia decyzji przez podatnika, b´dzie zawsze samorzàdowe kolegium odwo∏awcze oraz ten podatnik. Uczestnictwo
innych podmiotów regulujà przepisy art. 33 § 1 i 2 p.p.s.a., który odwo∏uje si´ do kryterium interesu prawnego. Oba przepisy sà na tyle ogólne, ˝e ich interpretacja przy odrobinie dobrej woli oraz realnej ocenie interesu prawnego gminy powinna pozwalaç na przyj´cie, i˝ gmina mo˝e byç stronà post´powania sàdowoadministracyjnego w sytuacji, gdy przedmiotem post´powania jest decyzja organu odwo∏awczego wydana w wyniku
rozpatrzenia odwo∏ania od decyzji wójta wydanej przez niego jako organ podatkowy pierwszej instancji, a podatek stanowi dochód tej gminy. Tymczasem sàdy administracyjne przyjmujà, ˝e w takiej sytuacji gmina nie
mo˝e byç uczestnikiem post´powania sàdowoadministracyjnego, uznajàc, ˝e stronami tego post´powania sà
wy∏àcznie organ drugiej instancji oraz strona z post´powania administracyjnego. Orzecznictwo sàdów administracyjnych przed 1 stycznia 2004 r. by∏o identyczne, natomiast Sàd Najwy˝szy, rozpoznajàc rewizje nadzwyczajne od orzeczeƒ Naczelnego Sàdu Administracyjnego, zajmowa∏ stanowisko odmienne.
Zdaniem Rady Gminy i Miasta Kozieg∏owy, w ramach procedury przewidzianej w kodeksie post´powania
administracyjnego oraz w ordynacji podatkowej decyzje i postanowienia wydawane przez organy samorzàdu
terytorialnego mogà byç weryfikowane przez organy wy˝szego stopnia. Mo˝liwoÊç zmiany lub uchylenia przez
organy wy˝szego stopnia decyzji wydawanych przez organy gminy nale˝y traktowaç jako ingerencj´ w samodzielnoÊç samorzàdu terytorialnego, zw∏aszcza je˝eli ma to wp∏yw na poziom dochodów gminy. Skoro Konstytucja gwarantuje jednostkom samorzàdu terytorialnego ochron´ sàdowà ich samodzielnoÊci, to gwarancja ta
musi mieç charakter realny, a nie pozorny. Ustawa powinna zagwarantowaç gminom ochron´ przed bezzasadnymi decyzjami organów odwo∏awczych albo nietrafnymi wyrokami sàdu pierwszej instancji. Regulacje prawa
podatkowego kszta∏tujà w∏aÊcicielskie prawa gminy w zakresie dochodów publicznych. Je˝eli przepis prawa
stanowi, ˝e dany podatek stanowi dochód gminy, to gmina powinna posiadaç Êrodki prawne, aby broniç swojego prawa i dochodziç okreÊlonego rozstrzygni´cia przed sàdem.
2. Marsza∏ek Sejmu pismem z 6 marca 2009 r. przedstawi∏ stanowisko Sejmu. W ocenie Sejmu:
– art. 33 § 1 i 2 p.p.s.a. jest niezgodny z art. 165 ust. 2 Konstytucji w zakresie, w jakim pozbawia prawa do
udzia∏u na prawach strony w post´powaniu sàdowoadministracyjnym gmin´, której wójt (burmistrz, prezydent)
wyda∏ jako organ podatkowy pierwszej instancji decyzj´ podatkowà, a podatek stanowi dochód tej gminy,
w sytuacji, gdy przedmiotem post´powania sàdowoadministracyjnego jest decyzja organu odwo∏awczego
w sprawie tego podatku;
– 1505 –
poz. 139
K 32/08
OTK ZU nr 9/A/2009
– art. 50 § 1 p.p.s.a. jest niezgodny z art. 165 ust. 2 Konstytucji w zakresie, w jakim pozbawia gmin´ prawa wniesienia skargi na decyzj´ organu wy˝szej instancji wydanà w wyniku rozpatrzenia odwo∏ania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez wójta (burmistrza, prezydenta) tej gminy w sytuacji, gdy decyzja organu odwo∏awczego ma wp∏yw na prawa i obowiàzki tej gminy lub jej organów.
JednoczeÊnie Sejm wniós∏ o umorzenie post´powania w pozosta∏ym zakresie ze wzgl´du na niedopuszczalnoÊç wydania orzeczenia. Zdaniem Sejmu, zarzuty wnioskodawcy dotyczà wy∏àcznie sprzecznoÊci z art. 165
ust. 2 Konstytucji, wnioskodawca nie uzasadni∏ natomiast w ogóle zarzutu naruszenia art. 165 ust. 1 Konstytucji.
W ocenie Sejmu, zasada samodzielnoÊci jednostek samorzàdu terytorialnego oznacza w szczególnoÊci,
˝e:
1) jednostki samorzàdu terytorialnego majà okreÊlony zakres zadaƒ w∏asnych zwiàzanych z zaspokajaniem
potrzeb mieszkaƒców oraz zadaƒ zleconych okreÊlonych przez ustawy,
2) jednostkom samorzàdu terytorialnego nadano osobowoÊç prawnà i przyznano prawo w∏asnoÊci,
3) ingerencja organów w∏adzy wykonawczej w realizacj´ zadaƒ w∏asnych powinna zostaç ograniczona do
procedur nadzorczych opartych na kryterium legalnoÊci i jest dopuszczalna tylko w wypadkach okreÊlonych
w ustawach,
4) wszelka ingerencja w sfer´ samodzielnoÊci jednostek samorzàdu terytorialnego musi byç zgodna z zasadà proporcjonalnoÊci,
5) prawa i interesy jednostek samorzàdu terytorialnego podlegajà ochronie sàdowej.
Zdaniem Sejmu, zaskar˝one przepisy sà przedmiotem utrwalonej linii orzeczniczej pozbawiajàcej prawa do
udzia∏u na prawach strony w post´powaniu sàdowoadministracyjnym gmin´, której wójt (burmistrz, prezydent)
wyda∏ jako organ podatkowy pierwszej instancji decyzj´ podatkowà. Przyk∏ady odmiennej interpretacji zaskar˝onych przepisów odnoszà si´ nie do kwestii podatkowych, lecz do sporów dotyczàcych nieruchomoÊci stanowiàcych w∏asnoÊç gminy, z kolei orzeczenia Sàdu Najwy˝szego posiadajà obecnie jedynie walor historyczny i mogà byç traktowane wy∏àcznie jako argument z autorytetu.
Sejm podzieli∏ poglàd wnioskodawcy, ˝e ochrona sàdowa zagwarantowana w art. 165 ust. 2 Konstytucji
oznacza mo˝liwoÊç kwestionowania na drodze sàdowej ka˝dej ingerencji w samodzielnoÊç samorzàdu. Wed∏ug Sejmu, w sferze prawa prywatnego gminy sà legitymowane do wyst´powania na drog´ sàdowà na zasadach obowiàzujàcych osoby prawne. Natomiast w sferze prawa publicznego sàdowa ochrona samodzielnoÊci
gmin polega na przyznaniu im prawa do wniesienia skargi do sàdu administracyjnego. Konstytucyjna ochrona samodzielnoÊci obejmuje nie tylko ochron´ interesu stricte prawnego w rozumieniu sàdów administracyjnych, lecz tak˝e ochron´ interesu faktycznego (fiskalnego), który jest ÊciÊle zwiàzany z interesem prawnym
(materialnoprawnymi uprawnieniami do pobierania podatków) gminy. Gmina ma interes faktyczny w tym, aby
przychody z podatku stanowiàcego jej dochód by∏y jak najwy˝sze. Z tego wzgl´du art. 33 § 1 i 2 p.p.s.a. jest
niezgodny z Konstytucjà.
Sejm przypomnia∏, ˝e art. 50 § 1 p.p.s.a. stanowi∏ przedmiot pytania prawnego do Trybuna∏u Konstytucyjnego, ale Trybuna∏ umorzy∏ post´powanie postanowieniem z 26 maja 2008 r., sygn. P 14/05 (OTK ZU
nr 4/A/2008, poz. 69). W ocenie Sejmu, argument o wzruszeniu sta∏oÊci linii orzeczniczej przez zwrócenie si´
z pytaniem prawnym do Trybuna∏u Konstytucyjnego nie jest argumentem przesàdzajàcym. Istnieje ustalona
w orzecznictwie sàdowym interpretacja zaskar˝onego przepisu. Art. 50 § 1 p.p.s.a. jest niezgodny z art. 165
ust. 2 Konstytucji.
3. Prokurator Generalny w piÊmie z 10 lipca 2009 r. wyrazi∏ poglàd, ˝e:
1) art. 33 § 1 i 2 p.p.s.a., rozumiany w ten sposób, ˝e pozbawia prawa do udzia∏u na prawach strony w post´powaniu sàdowoadministracyjnym gmin´, której wójt (burmistrz, prezydent) wyda∏ jako organ podatkowy
pierwszej instancji decyzj´ podatkowà, a podatek stanowi dochód tej gminy, w sytuacji, gdy przedmiotem post´powania sàdowoadministracyjnego jest decyzja organu odwo∏awczego w sprawie tego podatku, jest niezgodny z art. 165 ust. 2 Konstytucji,
2) art. 50 § 1 p.p.s.a., rozumiany w ten sposób, ˝e pozbawia gmin´ prawa wniesienia do sàdu administracyjnego skargi na decyzj´ organu wy˝szej instancji wydanà w wyniku rozpatrzenia odwo∏ania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez wójta (burmistrza, prezydenta) tej gminy w sytuacji, gdy decyzja organu odwo∏awczego ma wp∏yw na prawa i obowiàzki tej gminy, jest niezgodny z art. 165 ust. 2 Konstytucji,
3) w pozosta∏ej cz´Êci post´powanie podlega umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia
1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.) – ze wzgl´du na niedopuszczalnoÊç wydania orzeczenia.
W ocenie Prokuratora Generalnego, kwestionowane przepisy mieszczà si´ w zakresie spraw obj´tych zakresem dzia∏ania gmin i mogà byç uznane za wià˝àce si´ z zadaniami wykonywanymi przez gminy w grani-
– 1506 –
OTK ZU nr 9/A/2009
K 32/08
poz. 139
cach swoich kompetencji. Wnioskodawca nie wskaza∏ jednak, w jaki sposób kwestionowane przepisy naruszajà art. 165 ust. 1 Konstytucji, dlatego te˝ post´powanie w tym zakresie podlega umorzeniu.
Zdaniem Prokuratora Generalnego, z kwestionowanych przepisów nie wynika expressis verbis, aby w sytuacji
wskazanej we wniosku gminy by∏y pozbawione prawa uczestniczenia w post´powaniu sàdowoadministracyjnym
czy te˝ prawa do z∏o˝enia skargi do wojewódzkiego sàdu administracyjnego. Jednak˝e w orzecznictwie sàdowym
przyjmuje si´ obecnie w tym zakresie poglàdy przeciwne, natomiast w doktrynie istnieje rozbie˝noÊç stanowisk.
Wed∏ug Prokuratora Generalnego, art. 165 ust. 2 Konstytucji chroni samodzielnoÊç gminy we wszystkich
jej aspektach, i to nawet w tych dziedzinach, w których samodzielnoÊç gminy jest ograniczona ustawowo. Konstytucja nie przewiduje ograniczenia ochrony sàdowej w tym zakresie. Wp∏ywy z podatków i op∏at nak∏adanych
decyzjami administracyjnymi wydawanymi przez wójta wchodzà w sk∏ad mienia komunalnego, w odniesieniu
do którego gminie przys∏ugujà uprawnienia w∏aÊcicielskie. Ostateczna decyzja samorzàdowego kolegium odwo∏awczego kszta∏tuje materialny stosunek prawnoadministracyjny, którego gmina jest stronà. Dlatego gmina
powinna mieç mo˝liwoÊç poddania kontroli sàdowej orzeczeƒ samorzàdowych kolegiów odwo∏awczych
w tych sprawach, gdy˝ w przeciwnym razie pozbawiona zosta∏aby wp∏ywu na fiskalnà wydajnoÊç êród∏a dochodu. Pozbawienie gminy uprawnieƒ okreÊlonych w zaskar˝onych przepisach uniemo˝liwia ochron´ jej praw
w∏aÊcicielskich, które w odniesieniu do mienia komunalnego sà gwarantowane konstytucyjnie i umo˝liwiajà realizacj´ zasady samodzielnoÊci. Zaskar˝one przepisy pozbawiajà gmin´ instrumentów prawnych koniecznych
do zapewnienia Êrodków finansowych w jej bud˝ecie umo˝liwiajàcych jej prawid∏owe funkcjonowanie.
W ocenie Prokuratora Generalnego, nie mo˝na uznaç, ˝e prawo do ochrony sàdowej dotyczy wy∏àcznie
prywatnoprawnych form dzia∏ania gminy. Jednostki samorzàdu terytorialnego w sferze publicznoprawnej mogà wystàpiç jako nosiciele praw podmiotowych czy obowiàzków, a nie tylko jako organy paƒstwowe, którym
przyznano okreÊlone kompetencje. Broniàc swojego interesu, gmina broni w istocie interesu mieszkaƒców,
tak˝e przez zapewnienie jak najwi´kszych wp∏ywów do bud˝etu z tytu∏u op∏at i podatków. W konsekwencji braku sàdowej ochrony gmina pozbawiona jest mo˝liwoÊci usuni´cia z obrotu niekorzystnej i sprzecznej z prawem decyzji samorzàdowego kolegium odwo∏awczego, której nie zaskar˝y∏by inny podmiot uprawniony.
4. Prezes Naczelnego Sàdu Administracyjnego, na wniosek Trybuna∏u Konstytucyjnego, przedstawi∏ w piÊmie z 5 sierpnia 2009 r. informacj´ dotyczàcà kierunków orzecznictwa sàdów administracyjnych w zakresie
stosowania przepisów obj´tych wnioskiem.
Jak wynika z informacji, Naczelny Sàd Administracyjny stoi obecnie na stanowisku, ˝e rola jednostki samorzàdu terytorialnego w post´powaniu administracyjnym wyznaczona jest przepisami prawa materialnego. Mo˝e ona – jako osoba prawna – byç stronà tego post´powania i wówczas organy jà reprezentujàce b´dà broni∏y jej interesu prawnego, korzystajàc z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu post´powania
administracyjnego przyznajà stronom post´powania administracyjnego. Ustawa mo˝e jednak wyznaczyç organowi jednostki samorzàdu terytorialnego rol´ organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3
kodeksu post´powania administracyjnego i wtedy b´dzie on broni∏ interesu jednostki samorzàdu terytorialnego w formach w∏aÊciwych dla organu prowadzàcego post´powanie. Powierzenie organowi jednostki samorzàdu terytorialnego w∏aÊciwoÊci do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wy∏àcza co do zasady
mo˝liwoÊç dochodzenia przez t´ jednostk´ jej interesu prawnego w trybie post´powania administracyjnego
lub sàdowoadministracyjnego. W orzecznictwie sàdów administracyjnych wyst´pujà jednak równie˝ poglàdy
odmienne w tym zakresie; w szczególnoÊci poglàd taki prezentuje WSA w Gliwicach.
II
Na rozprawie w dniu 20 lipca 2009 r. uczestnicy post´powania podtrzymali stanowiska zaj´te na piÊmie.
Trybuna∏ postanowi∏ wystàpiç do Naczelnego Sàdu Administracyjnego o informacje w sprawie stosowanej
w praktyce sàdowej wyk∏adni zaskar˝onych przepisów.
Po uzyskaniu informacji Prezesa NSA, na rozprawie w dniu 27 paêdziernika 2009 r., strony ponownie podtrzyma∏y swe stanowiska.
III
Trybuna∏ Konstytucyjny zwa˝y∏, co nast´puje:
1. Wniosek Rady Gminy i Miasta Kozieg∏owy dotyczy przepisów okreÊlajàcych kràg uczestników post´powania sàdowoadministracyjnego oraz kràg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi do sàdu admini-
– 1507 –
poz. 139
K 32/08
OTK ZU nr 9/A/2009
stracyjnego. Z uzasadnienia wniosku wynika, ˝e wnioskodawca kwestionuje te przepisy wy∏àcznie w zakresie,
w jakim dotyczà one jednostek samorzàdu terytorialnego. W myÊl art. 191 Konstytucji organy stanowiàce jednostek samorzàdu terytorialnego mogà wyst´powaç z wnioskiem o zbadanie konstytucyjnoÊci aktu normatywnego, je˝eli akt normatywny dotyczy spraw obj´tych ich zakresem dzia∏ania. Na tym tle mo˝e nasuwaç si´ pytanie o dopuszczalnoÊç wniosku Rady Gminy i Miasta Kozieg∏owy, poniewa˝ zaskar˝one przepisy ustanawiajà
normy prawne dotyczàce wszelkich podmiotów prawa i nie zawierajà unormowaƒ, które odnosi∏yby si´ w sposób specyficzny do jednostek samorzàdu terytorialnego. Nale˝y w zwiàzku z tym zauwa˝yç, ˝e – jak o tym b´dzie mowa w dalszej cz´Êci uzasadnienia – zakwestionowane regulacje rozstrzygajà m.in. o mo˝liwoÊci udzia∏u jednostki samorzàdu terytorialnego w post´powaniu sàdowoadministracyjnym w sytuacji, w której decyzja
administracyjna zosta∏a wydana w pierwszej instancji przez organ tej jednostki. Nie ulega wàtpliwoÊci, ˝e przepisy regulujàce uprawnienia tych jednostek w post´powaniu sàdowoadministracyjnym dotyczà spraw obj´tych ich zakresem dzia∏ania w rozumieniu art. 191 Konstytucji. Zaskar˝one przepisy stanowià w rozpoznawanej sprawie przedmiot kontroli Trybuna∏u Konstytucyjnego tylko w takim zakresie, w jakim dotyczà jednostek
samorzàdu terytorialnego.
2. Sejm oraz Prokurator Generalny przedstawili wniosek o umorzenie post´powania w zakresie niezgodnoÊci zaskar˝onych przepisów z art. 165 ust. 1 Konstytucji z uwagi na niedopuszczalnoÊç orzekania. Zdaniem
Sejmu oraz Prokuratora Generalnego, zarzut naruszenia tego wzorca konstytucyjnego nie zosta∏ uzasadniony.
Z uzasadnienia wniosku wynika, ˝e wnioskodawca powo∏uje art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji, ˝eby wyprowadziç z obu tych ust´pów ogólnà zasad´ samodzielnoÊci gminy. Ponadto wnioskodawca uznaje, ˝e podatek
stanowi êród∏o dochodów obj´te gwarancjami prawa w∏asnoÊci wynikajàcymi z art. 165 ust. 1 Konstytucji.
W ocenie Trybuna∏u Konstytucyjnego, rozwa˝ania dotyczàce naruszenia wymienionego przepisu konstytucyjnego spe∏niajà wymóg uzasadnienia zarzutu wynikajàcy z art. 32 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r.
o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.). Nie ma zatem podstaw do umorzenia post´powania. Znaczenie wzorców konstytucyjnych zostanie rozwa˝one szerzej w dalszej cz´Êci uzasadnienia.
3. Art. 33 p.p.s.a., kwestionowany przez Rad´ Gminy i Miasta Kozieg∏owy, stanowi:
„§ 1. Osoba, która bra∏a udzia∏ w post´powaniu administracyjnym, a nie wnios∏a skargi, je˝eli wynik post´powania sàdowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego post´powania na prawach strony.
§ 2. Udzia∏ w charakterze uczestnika mo˝e zg∏osiç równie˝ osoba, która nie bra∏a udzia∏u w post´powaniu
administracyjnym, je˝eli wynik tego post´powania dotyczy jej interesu prawnego, a tak˝e organizacja spo∏eczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, je˝eli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej dzia∏alnoÊci. Na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udzia∏u w sprawie przys∏uguje za˝alenie”.
Z kolei art. 50 § 1 p.p.s.a. ma treÊç:
„Uprawnionym do wniesienia skargi jest ka˝dy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw
Obywatelskich oraz organizacja spo∏eczna w zakresie jej statutowej dzia∏alnoÊci, w sprawach dotyczàcych interesów prawnych innych osób, je˝eli bra∏a udzia∏ w post´powaniu administracyjnym”.
Zaskar˝one przepisy, okreÊlajàc kràg uczestników post´powania sàdowoadministracyjnego oraz kràg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi do sàdu administracyjnego, pos∏ugujà si´ poj´ciem interesu prawnego. Uczestnikiem post´powania sàdowoadministracyjnego jest podmiot, który bra∏ udzia∏ w post´powaniu
administracyjnym, je˝eli wynik post´powania sàdowoadministracyjnego dotyczy jego interesu prawnego.
Uprawnionym do wniesienia skargi jest podmiot, który ma w tym interes prawny. W Êwietle poglàdów doktryny i orzecznictwa poj´cie interesu prawnego odnoszone jest do interesów faktycznych podlegajàcych ochronie na podstawie przepisów prawa.
Nale˝y zwróciç uwag´, ˝e jednostki samorzàdu terytorialnego zosta∏y wyposa˝one we w∏adztwo publiczne. W wielu sprawach administracyjnych organem w∏aÊciwym do wydania decyzji w pierwszej instancji jest organ jednostki samorzàdu terytorialnego. W takim wypadku strona post´powania administracyjnego mo˝e
wnieÊç odwo∏anie, które podlega rozpatrzeniu przez organ drugiej instancji. W wypadku decyzji wydanej przez
wójta (burmistrza, prezydenta miasta) organem rozpatrujàcym odwo∏anie jest samorzàdowe kolegium odwo∏awcze, chyba ˝e przepis szczególny stanowi inaczej. W niektórych sprawach przepisy szczególne powierzajà rozpoznawanie odwo∏aƒ wojewodzie.
Z regu∏y wydanie decyzji administracyjnej wymaga starannego wywa˝enia rozmaitych interesów ogólnospo∏ecznych i indywidualnych. Organy administracyjne ró˝nych instancji reprezentujà w praktyce odmienne
spojrzenia na danà spraw´, a w szczególnoÊci na interes publiczny i niejednokrotnie inaczej okreÊlajà ten interes, co mo˝e prowadziç do odmiennych rozstrzygni´ç. Organ jednostki samorzàdu terytorialnego przy okreÊlaniu interesu publicznego podlegajàcego uwzgl´dnieniu w danej sprawie z istoty rzeczy mo˝e byç bardziej
– 1508 –
OTK ZU nr 9/A/2009
K 32/08
poz. 139
sk∏onny do uwzgl´dnienia interesów tej jednostki ni˝ samorzàdowe kolegium odwo∏awcze czy wojewoda b´dàcy organem administracji rzàdowej. Na tym tle pojawia si´ wàtpliwoÊç, czy jednostka samorzàdu terytorialnego mo˝e wnieÊç skarg´ do sàdu na decyzj´ administracyjnà wydanà przez organ odwo∏awczy, je˝eli w danej sprawie organ tej jednostki wyda∏ decyzj´ administracyjnà w pierwszej instancji. Pojawia si´ te˝ wàtpliwoÊç,
czy jednostka samorzàdu terytorialnego mo˝e byç uczestnikiem post´powania sàdowoadministracyjnego
w sytuacji, w której w danej sprawie organ tej jednostki wyda∏ decyzj´ administracyjnà w pierwszej instancji,
a jednostka ta nie wnios∏a skargi do sàdu administracyjnego na decyzj´ wydanà przez organ odwo∏awczy.
Przy poszukiwaniu odpowiedzi na to pytanie, zasadnicze znaczenie ma ustalenie, czy jednostka samorzàdu
terytorialnego, której organ wyda∏ rozstrzygni´cie w pierwszej instancji, mo˝e mieç interes prawny w uzyskaniu okreÊlonego rozstrzygni´cia w sprawie.
Jednostka samorzàdu terytorialnego mo˝e w ró˝nych sprawach podlegaç kompetencjom w∏adczym rozmaitych organów w∏adzy publicznej. Bardzo cz´sto kompetencje te wykonywane przy zastosowaniu procedury administracyjnej podlegajà kontroli sàdów administracyjnych. W takich wypadkach jednostka samorzàdu terytorialnego mo˝e wyst´powaç jako strona post´powaƒ administracyjnych prowadzonych przez te organy,
a tak˝e post´powaƒ sàdowoadministracyjnych prowadzonych w celu przeprowadzenia kontroli zgodnoÊci
z prawem wydanych decyzji administracyjnych.
KonstytucyjnoÊç art. 50 p.p.s.a. stanowi∏a przedmiot pytania prawnego w sprawie o sygn. P 14/05. Trybuna∏ Konstytucyjny postanowieniem z 26 maja 2008 r. umorzy∏ post´powanie w tej sprawie ze wzgl´du na niedopuszczalnoÊç wydania wyroku. Trybuna∏ Konstytucyjny stwierdzi∏ wówczas m.in., ˝e „z treÊci (…) przepisów
art. 50 prawa o post´powaniu przed sàdami administracyjnymi nie wynika, by organy jednostek samorzàdu
terytorialnego, w tym gmin, by∏y pozbawione mo˝liwoÊci wniesienia skargi w post´powaniu administracyjnym,
w szczególnoÊci w sprawach dotyczàcych przekszta∏cenia prawa u˝ytkowania wieczystego w prawo w∏asnoÊci. Legitymacja procesowa organu samorzàdu terytorialnego – rozwa˝ana wy∏àcznie na gruncie cytowanego
tu przepisu nie jest expressis verbis wykluczona” (OTK ZU nr 4/A/2008, poz. 69, s. 684). W uzasadnieniu tego
postanowienia Trybuna∏ Konstytucyjny zwraca∏ przy tym uwag´ na niejednolitoÊç orzecznictwa sàdowego,
a tak˝e na obszernoÊç i niejednolitoÊç wypowiedzi doktryny.
4. Analiza orzecznictwa sàdowego dotyczàcego zaskar˝onych przepisów prowadzi do wniosku, ˝e orzecznictwo to nie jest w pe∏ni jednolite, jednak˝e w praktyce orzeczniczej dominuje poglàd, i˝ jednostka samorzàdu
terytorialnego, która wyda∏a decyzj´ w okreÊlonej sprawie w pierwszej instancji, nie mo˝e byç uczestnikiem post´powania sàdowoadministracyjnego w sprawie skargi na wydanà decyzj´, nie ma te˝ kompetencji do wniesienia do sàdu administracyjnego skargi na decyzj´ organu odwo∏awczego (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sàdu Administracyjnego: z 15 paêdziernika 1990 r., sygn. akt SA/Wr 990/90, ONSA nr 4/1990, poz. 7; z 12 stycznia 1994 r.,
sygn. akt II SA 1971/93; z 31 stycznia 1995 r., sygn. akt II SA 1625/94, z 16 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1017/04,
Lex nr 171164; z 9 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 804/07; z 29 listopada 2005 r., sygn. akt FSK 2631/04,
Lex nr 236287; postanowienia Naczelnego Sàdu Administracyjnego: z 24 maja 2006 r., sygn. akt II FSK 818/05,
Lex nr 274863; z 17 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 342/07, Lex nr 453873; z 3 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK
1755/07; z 2 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 815/09).
Naczelny Sàd Administracyjny – w uzasadnieniu wyroku z 15 paêdziernika 1990 r. (sygn. akt SA/Wr 990/90)
wydanego na gruncie wczeÊniejszych przepisów – podkreÊla∏, ˝e „poj´cie strony definiujà przepisy art. 28
i art. 29 k.p.a., z których wynika, ˝e stronà w post´powaniu administracyjnym nie mo˝e byç organ powo∏any z mocy prawa do wydania decyzji administracyjnej w sprawie obj´tej post´powaniem. Rozstrzygajàc bowiem spraw´,
organ taki wydaje decyzj´ zgodnà z prawem niezale˝nie od tego, czy pozostaje stronà post´powania w stosunkach
uzale˝nionych od treÊci decyzji. W ustawowej roli organu orzekajàcego nie ma miejsca na jego w∏asny interes prawny lub obowiàzek tak˝e wówczas, gdy w rzeczywistoÊci decyzja jednak dotyka bezpoÊrednio lub poÊrednio jego
praw lub obowiàzków. Taka pozycja organu wy∏àcza mo˝liwoÊç równoczesnego wyst´powania w charakterze strony kierujàcej si´ w∏asnym interesem i zabiegajàcej o uzyskanie korzystnej dla siebie decyzji”. Z kolei w uchwale
z 19 maja 2003 r. (sygn. akt OPS 1/03, ONSA nr 4/2003, poz. 115) Naczelny Sàd Administracyjny wyjaÊnia∏, ˝e „powierzenie (…) organowi jednostki samorzàdu terytorialnego w∏aÊciwoÊci do orzekania w sprawie indywidualnej
w formie decyzji administracyjnej, niezale˝nie od tego, czy nastàpi∏o to na mocy ustawy, czy te˝ w drodze porozumienia, wy∏àcza mo˝liwoÊç dochodzenia przez t´ jednostk´ jej interesu prawnego w trybie post´powania administracyjnego, czy sàdowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorzàdu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym post´powaniu, nie jest równie˝ podmiotem uprawnionym do zaskar˝ania decyzji
administracyjnych do NSA, ani te˝ legitymowanym do wystàpienia z powództwem do sàdu powszechnego.
Widaç z tego niezbicie, ˝e w∏àczenie organów samorzàdowych do systemu organów administracji publicznej prowadzàcych post´powanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza zakres uprawnieƒ procesowych
– 1509 –
poz. 139
K 32/08
OTK ZU nr 9/A/2009
tych jednostek jako osób prawnych. Co wi´cej, w zakresie, w jakim organ jednostki samorzàdu terytorialnego
wykonuje funkcj´ organu administracji publicznej nie jest on (ani te˝ ˝aden z pozosta∏ych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej.
Uprawnienie do korzystania z w∏adztwa administracyjnego przez samorzàd terytorialny nast´puje zatem kosztem znacznego ograniczenia jego dominium”.
Zgodnie z tà dominujàcà linià orzeczniczà, ten sam podmiot nie mo˝e w tym samym post´powaniu kumulowaç roli organu prowadzàcego post´powanie z rolà strony post´powania.
Mo˝na jednak podaç przyk∏ady orzeczeƒ, w których prezentowane by∏y poglàdy przeciwne, w myÊl których fakt prowadzenia post´powania przez organ jednostki samorzàdu terytorialnego nie stoi na przeszkodzie,
aby jednostka ta uzyska∏a póêniej status uczestnika post´powania przed sàdem administracyjnym. Orzeczenia takie by∏y wydawane przez Naczelny Sàd Administracyjny (np. wyrok z 8 listopada 1999 r., sygn. akt
II SA/Ka 81/98), niektóre wojewódzkie sàdy administracyjne, a tak˝e przez Sàd Najwy˝szy w okresie, w którym
organ ten rozpoznawa∏ rewizje nadzwyczajne od orzeczeƒ Naczelnego Sàdu Administracyjnego (np. wyrok
Sàdu Najwy˝szego z 7 czerwca 2001 r., sygn. akt III RN 104/00, OSNP nr 1/2002, poz. 4 oraz postanowienie
z 9 listopada 2001 r., sygn. akt III RN 189/01, OSNP nr 8/2002, poz. 177).
Sàd Najwy˝szy – na gruncie wczeÊniejszych przepisów – broni∏ poglàdu, ˝e „podmiotem uprawnionym
w rozumieniu art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sàdzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74,
poz. 368, ze zm.) jest gmina majàca interes prawny we wniesieniu skargi do sàdu administracyjnego, mimo ˝e
decyzj´ w pierwszej instancji wyda∏ wójt tej gminy” (cytowany wyrok z 7 czerwca 2001 r., sygn. akt III RN 104/00).
W ocenie Sàdu Najwy˝szego „trafny jest poglàd (…), ˝e nie mo˝na utraciç przymiotu strony tylko z tego powodu, ˝e organ danego podmiotu praw i obowiàzków przyznanych przepisami prawa materialnego by∏ w tym
post´powaniu organem rozstrzygajàcym spraw´ co do jej istoty. Strona jest poj´ciem materialnoprawnym, nie
zaÊ poj´ciem procesowym, a zatem o tym czy dany podmiot jest stronà post´powania administracyjnego,
przesàdzajà przepisy prawa materialnego, majàce zastosowanie w konkretnym stanie faktycznym, nie zaÊ
przepisy procesowe” (tam˝e).
W ocenie Trybuna∏u Konstytucyjnego, nie mo˝na zgodziç si´ z poglàdem Sejmu, ˝e cytowane orzeczenia
majà wy∏àcznie znaczenie historyczne, jakkolwiek przedstawiona wy˝ej linia orzecznicza niekorzystna dla jednostki samorzàdu terytorialnego rysuje si´ coraz bardziej wyraziÊcie.
5. Przedstawione zagadnienie by∏o szeroko dyskutowane w piÊmiennictwie naukowym. Zdania przedstawicieli doktryny w rozwa˝anej tutaj kwestii sà podzielone. Zdaniem cz´Êci autorów, jednostka samorzàdu terytorialnego nie mo˝e wnosiç skarg na decyzje administracyjne w sprawach, w których jej organy wydawa∏y decyzje administracyjne w pierwszej instancji; nie ma te˝ podstaw do uznania, ˝e w takiej sytuacji jednostka
samorzàdu terytorialnego mog∏aby byç uczestnikiem post´powania sàdowoadministracyjnego (zob. np.
W. ChróÊcielewski, Jednostka samorzàdu terytorialnego jako strona post´powania administracyjnego prowadzonego przez jej organ, „Paƒstwo i Prawo” z. 4/2003; M. Stahl, Samorzàd terytorialny w orzecznictwie sàdowym. Rozbie˝noÊci i wàtpliwoÊci, „Zeszyty Naukowe Sàdownictwa Administracyjnego” z. 6/2006, s. 42-44;
J. P. Tarno, Status prawny jednostki samorzàdu terytorialnego w post´powaniu administracyjnym i sàdowym,
„Paƒstwo i Prawo” z. 2/2006).
Cz´Êç badaczy broni poglàdu przeciwnego, w myÊl którego fakt, ˝e decyzja administracyjna zosta∏a wydana przez organ jednostki samorzàdu terytorialnego, nie oznacza, i˝ jednostka ta nie mo˝e wnieÊç skargi na
decyzj´ wydanà przez organ odwo∏awczy i wyst´powaç jako uczestnik post´powania przed tym sàdem (tak
np. L. Kiermaszek, R. Mikosz, Legitymacja skargowa jednostki samorzàdu terytorialnego w post´powaniu sàdowoadministracyjnym, „Zeszyty Naukowe Sàdownictwa Administracyjnego” nr 2-3/2005; G. P. Kubalski, Wójt jako organ orzekajàcy w post´powaniu dotykajàcym interesu prawnego gminy, „Samorzàd Terytorialny” nr 1-2/2008).
Na poparcie takiego stanowiska powo∏ywane sà ró˝ne argumenty. Wed∏ug jego zwolenników, obowiàzujàce
ustawy nie stwarzajà ˝adnych podstaw do wy∏àczenia jednostek samorzàdu terytorialnego z kr´gu podmiotów
uprawnionych do wniesienia skargi do sàdu administracyjnego w opisanej sytuacji. Ustawowe poj´cie interesu prawnego obejmuje równie˝ interes prawny tych jednostek, nie ma natomiast ˝adnych przepisów ustawowych wy∏àczajàcych w sposób generalny ich legitymacj´ skargowà. Zwraca si´ równie˝ uwag´, ˝e organy jednostki samorzàdu terytorialnego sà z jednej strony organami administracji publicznej, z drugiej pe∏nià
jednoczeÊnie funkcje organów osób prawnych, które wykonujà swoje uprawnienia w∏aÊcicielskie i powinny
mieç mo˝liwoÊç obrony swoich interesów tak˝e wtedy, gdy decyzj´ administracyjnà wyda∏ ich organ. Interes
ten wynika z norm prawa materialnego, a jego istnienie nie mo˝e zale˝eç od tego, który organ jest w∏aÊciwy
do wydania decyzji w pierwszej instancji. Zdaniem niektórych autorów, nale˝y rozró˝niç dwa podmioty administracji publicznej: jednostk´ samorzàdu terytorialnego, która mo˝e byç stronà post´powania sàdowoadmi-
– 1510 –
OTK ZU nr 9/A/2009
K 32/08
poz. 139
nistracyjnego w rozwa˝anej sytuacji, oraz jej organ wykonawczy, który prowadzi post´powanie administracyjne. W∏aÊciwy organ wykonawczy jednostki samorzàdu terytorialnego ∏àczy w sobie dwie ró˝ne funkcje i jest
nie tylko organem jednostki samorzàdu terytorialnego, lecz tak˝e samodzielnym organem administracji publicznej (zob. G. P. Kubalski, op.cit., s. 81-85). Za interpretacjà korzystnà dla jednostek samorzàdu terytorialnego powo∏ywana jest tak˝e treÊç art. 165 ust. 2 Konstytucji, który rozumiany jest jako prawo jednostki samorzàdu terytorialnego do ochrony swoich interesów (zob. L. Kiermaszek, R. Mikosz, op.cit., s. 35).
W literaturze przedmiotu zwraca si´ uwag´ na zwiàzek rozwa˝anej tutaj kwestii z zagadnieniem wy∏àczenia organu jednostki samorzàdu terytorialnego. Je˝eli jednostka samorzàdu terytorialnego ma interes prawny
w okreÊlonej sprawie, to nasuwa si´ pytanie o bezstronnoÊç danego organu. Formu∏owane sà w zwiàzku z tym
poglàdy, ˝e w takiej sytuacji dana sprawa administracyjna nie powinna byç rozpatrywana przez organ tej jednostki, ale organ ten powinien zostaç wy∏àczony od rozpatrzenia sprawy zgodnie z zasadami obowiàzujàcymi
w post´powaniu administracyjnym.
6. Zarzuty przedstawione przez wnioskodawc´ dotykajà samej istoty samorzàdu terytorialnego. Dlatego te˝
oceniajàc ich zasadnoÊç, nale˝y przypomnieç zwi´êle unormowania konstytucyjne dotyczàce samorzàdu terytorialnego.
Ogó∏ mieszkaƒców jednostek zasadniczego podzia∏u terytorialnego stanowi z mocy prawa wspólnot´ samorzàdowà. Samorzàd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu w∏adzy publicznej. Przys∏ugujàcà mu w ramach ustaw istotnà cz´Êç zadaƒ publicznych samorzàd wykonuje w imieniu w∏asnym i na w∏asnà odpowiedzialnoÊç. Samorzàd terytorialny wykonuje zadania publiczne niezastrze˝one przez Konstytucj´ lub ustawy dla
organów innych w∏adz publicznych.
Samorzàd terytorialny stanowi jeden z elementów struktury aparatu paƒstwowego i wraz z administracjà
rzàdowà bierze udzia∏ w realizacji zadaƒ publicznych. JednoczeÊnie samorzàd terytorialny zosta∏ wyposa˝ony
w samodzielnoÊç i okreÊlone uprawnienia w relacjach z organami administracji rzàdowej. Jednostkom samorzàdu terytorialnego przys∏uguje prawo w∏asnoÊci i inne prawa majàtkowe, a ich samodzielnoÊç podlega
ochronie sàdowej. Konstytucja przyznaje ponadto organom stanowiàcym samorzàdu terytorialnego prawo do
wyst´powania z wnioskami o zbadanie konstytucyjnoÊci aktów normatywnych regulujàcych sprawy nale˝àce
do ich zakresu dzia∏ania. Dzia∏alnoÊç jednostek samorzàdu terytorialnego podlega nadzorowi organów administracji rzàdowej, przy czym zakres i granice tego nadzoru zosta∏y wyznaczone w Konstytucji i ustawach. Konstytucja uznaje zatem podmiotowoÊç i samodzielnoÊç wspólnoty samorzàdowej w jej relacjach z naczelnymi
organami paƒstwowymi oraz organami administracji rzàdowej.
Konstytucja przyznaje jednostkom samorzàdu terytorialnego rozmaite uprawnienia wykonywane przez ich
organy. Uprawnienia te nie mogà jednak byç wykorzystywane w sposób dowolny, ale stanowià jeden ze Êrodków majàcych zapewniç efektywnà i prawid∏owà realizacj´ zadaƒ publicznych przez te jednostki. Wszelkie
przepisy konstytucyjne dotyczàce uprawnieƒ jednostek samorzàdu terytorialnego muszà byç interpretowane
przy uwzgl´dnieniu tych zasadniczych celów, dla których realizacji uprawnienia te zosta∏y przyznane. WyjaÊniajàc pozycj´ jednostek samorzàdu terytorialnego, Trybuna∏ Konstytucyjny zwraca∏ uwag´ na istotne ró˝nice mi´dzy konstytucyjnymi uprawnieniami jednostek samorzàdu terytorialnego a wolnoÊciami i prawami cz∏owieka i obywatela. Trybuna∏ podkreÊla∏ w tym kontekÊcie, ˝e „po pierwsze, status prawny organów w∏adzy
publicznej jest wyraênie uregulowany w odr´bnych rozdzia∏ach Konstytucji, poza przepisami o wolnoÊciach
i prawach cz∏owieka i obywatela, po drugie, organy w∏adzy publicznej z istoty rzeczy wykonujà zadania wynikajàce z ich kompetencji, a nie korzystajà z praw i wolnoÊci, po trzecie wreszcie, »sfera wolnoÊci i praw obywatelskich nie przenika si´ ze sferà kompetencji organów w∏adzy publicznej« (J. Trzciƒski, Podmiotowy zakres
skargi konstytucyjnej, [w:] Konstytucja. Wybory. Parlament. Studia ofiarowane Zdzis∏awowi Jaroszowi, pod red.
L. Garlickiego, Warszawa 2000, s. 213)” (postanowienie z 22 maja 2007 r., sygn. SK 70/05, OTK ZU nr 6/A/2007,
poz. 60, s. 871).
W demokratycznym paƒstwie prawnym uznajàcym zasad´ subsydiarnoÊci dobro wspólne musi byç definiowane przy uwzgl´dnieniu i poszanowaniu uzasadnionych interesów ka˝dego cz∏owieka oraz uzasadnionych interesów rozmaitych wspólnot spo∏ecznych, w tym równie˝ wspólnot samorzàdowych. Konstytucyjne
uprawnienia wspólnot samorzàdowych majà na celu umo˝liwienie im artyku∏owania ich s∏usznych praw w procesie definiowania i realizacji dobra wspólnego. Na gruncie ustawy zasadniczej uzasadnione interesy poszczególnych wspólnot samorzàdowych muszà byç definiowane z szerszej perspektywy dobra wspólnego
– w przedstawionym rozumieniu – i nie powinny byç przeciwstawiane temu dobru. Zasada ta dotyczy równie˝
interesów jednostek samorzàdu terytorialnego w zakresie zapewnienia odpowiedniego poziomu dochodów.
Jednostka samorzàdu terytorialnego ma interes faktyczny w zapewnieniu mo˝liwie najwy˝szego poziomu dochodów. Jak s∏usznie zauwa˝a Prokurator Generalny, interes jednostki samorzàdu terytorialnego powinien byç
– 1511 –
poz. 139
K 32/08
OTK ZU nr 9/A/2009
rozumiany jako interes ca∏ej wspólnoty samorzàdowej, z∏o˝onej z ogó∏u mieszkaƒców danej jednostki. Interes
ten musi byç jednak rozpatrywany z szerszej perspektywy dobra wspólnego i s∏usznych interesów podatników.
Konstytucja poddaje pod ochron´ samodzielnoÊç jednostek samorzàdu terytorialnego. SamodzielnoÊç ta
ma dwa aspekty. SamodzielnoÊç w aspekcie negatywnym oznacza wolnoÊç od arbitralnej ingerencji ze strony innych organów w∏adzy publicznej. Wszelkie formy ingerencji w sfer´ dzia∏ania jednostek samorzàdu terytorialnego muszà byç zgodne z Konstytucjà, okreÊlone przez ustawy i uzasadnione koniecznoÊcià zapewnienia ochrony wartoÊci konstytucyjnych. SamodzielnoÊç w aspekcie pozytywnym zak∏ada mo˝liwoÊç
swobodnego wyboru dzia∏aƒ podejmowanych do realizacji zadaƒ publicznych, przy czym granice tej swobody wyznacza Konstytucja oraz ustawy ustanowione w zgodzie z normami konstytucyjnymi. SamodzielnoÊç
jednostek samorzàdu terytorialnego wyra˝a si´ m.in. w mo˝liwoÊci uchwalania statutu, wyboru organów, stanowienia prawa miejscowego, uchwalania bud˝etu i w prowadzeniu gospodarki finansowej.
SamodzielnoÊç jednostki samorzàdu terytorialnego rozumiana jako wolnoÊç od arbitralnej ingerencji zewn´trznej powinna obejmowaç wszelkie dziedziny jej dzia∏ania, natomiast konstytucyjnie chroniona sfera samodzielnoÊci w jej aspekcie pozytywnym koƒczy si´ tam, gdzie zaczynajà si´ konstytucyjnie chronione prawa
i interesy obywateli. Zakres swobody dzia∏ania organów jednostek samorzàdu terytorialnego w sferze wydawania decyzji administracyjnych odpowiada zakresowi uznania administracyjnego. Konstytucja wyznacza ÊciÊle granice ingerencji w∏adzy publicznej w sfer´ praw obywateli i ogranicza zakres luzów decyzyjnych pozostawionych organom w∏adzy publicznej przez ustawodawc´. W myÊl art. 7 Konstytucji organy w∏adzy
publicznej dzia∏ajà na podstawie i w granicach prawa. Wykonujàc w∏adztwo publiczne w formie decyzji administracyjnych, organy jednostek samorzàdu terytorialnego nie mogà kierowaç si´ interesem tych jednostek ani
realizowaç celów samodzielnie wyznaczonych przez te jednostki, ale muszà bezstronnie uwzgl´dniç i wywa˝yç – zgodnie z obowiàzujàcymi w tym zakresie zasadami konstytucyjnymi i ustawowymi – wszystkie prawnie
donios∏e interesy ogólnospo∏eczne i indywidualne, stosownie do wagi tych interesów, ustalonej na gruncie
konstytucyjnego systemu wartoÊci. Z tych wzgl´dów wydawanie decyzji administracyjnych jest dzia∏alnoÊcià
odmiennà od wymienionych wy˝ej sfer dzia∏ania jednostek samorzàdu terytorialnego, obj´tych zasadà ich samodzielnoÊci, oznaczajàcà istotny zakres swobody decyzyjnej. Konstytucyjnie chroniona sfera samodzielnoÊci jednostek samorzàdu terytorialnego w jej aspekcie pozytywnym – rozumiana jako swoboda decyzyjna
– nie obejmuje administrowania przez wydawanie decyzji administracyjnych adresowanych do obywateli. SamodzielnoÊç oznacza tu przede wszystkim samodzielne stosowanie prawa przy za∏o˝eniu kontroli instancyjnej
i sàdowoadministracyjnej oraz wy∏àczenie innych form ingerencji w wydawanie decyzji administracyjnych
przez organy jednostek samorzàdu terytorialnego.
Nale˝y dodaç, ˝e na specyfik´ funkcji administrowania realizowanej przez organy wykonawcze jednostek
samorzàdu terytorialnego, wyst´pujàce jako odr´bne organy administracji publicznej, zwracajà poÊrednio
uwag´ m.in. cytowani wy˝ej zwolennicy interpretacji zaskar˝onych przepisów zmierzajàcej do przyznania jednostkom samorzàdu terytorialnego prawa do wnoszenia do sàdów administracyjnych skarg na decyzje administracyjne w sprawach rozstrzyganych w pierwszej instancji przez organy wykonawcze tych jednostek.
W literaturze przedmiotu podkreÊla si´, ˝e jednostki samorzàdu terytorialnego zosta∏y wyposa˝one przez
ustawodawc´ w bardzo zró˝nicowane instrumenty dzia∏ania. Mogà one nie tylko wykonywaç w∏adztwo publiczne, stanowiàc prawo miejscowe i wydajàc decyzje administracyjne, lecz tak˝e posiadajà osobowoÊç cywilnoprawnà i mogà uczestniczyç w obrocie cywilnoprawnym, podejmujàc dzia∏ania niew∏adcze. Wszelkie instrumenty dzia∏ania, zarówno te o charakterze administracyjnoprawnym, jak i te o charakterze cywilnoprawnym, mogà
byç wykorzystywane wy∏àcznie do realizacji zadaƒ publicznych okreÊlonych przez prawo.
Jak wspomniano wy˝ej, jednostka samorzàdu terytorialnego wyst´puje w dwojakiej roli. Z jednej strony
podlega kompetencji innych organów w∏adzy publicznej, z drugiej strony sama sprawuje w∏adztwo publiczne
wobec innych podmiotów. Z tego wzgl´du nale˝y rozró˝niç dwa rodzaje stosunków prawnych. Jednostka samorzàdu terytorialnego wchodzi w stosunki prawne z innymi organami w∏adzy publicznej wykonujàcymi
uprawnienia w∏adcze wobec tych jednostek. JednoczeÊnie powstajà stosunki prawne mi´dzy jednostkà samorzàdu terytorialnego a rozmaitymi podmiotami podlegajàcymi kompetencjom w∏adczym organów tej jednostki. W relacjach z naczelnymi organami paƒstwowymi, z organami administracji rzàdowej, w których organy te
dysponujà kompetencjami w∏adczymi wobec wspólnot samorzàdowych, te ostatnie zosta∏y wyposa˝one w odpowiednie uprawnienia umo˝liwiajàce im artyku∏owanie ich uzasadnionych interesów, tak aby nie zosta∏y one
pomini´te przy okreÊlaniu dobra wspólnego. Odmienny charakter majà natomiast relacje mi´dzy wspólnotami
samorzàdowymi a administrowanymi, podlegajàcymi w∏adczym kompetencjom organów tych jednostek. Wydajàc decyzje administracyjne rozstrzygajàce sprawy indywidualne, organy samorzàdu terytorialnego muszà
bezwzgl´dnie przestrzegaç prawa i kierowaç si´ dobrem wspólnym, nie mogà natomiast wykorzystywaç swoich kompetencji do realizacji w∏asnych interesów faktycznych przeciwstawianych dobru wspólnemu. Wydawa-
– 1512 –
OTK ZU nr 9/A/2009
K 32/08
poz. 139
nie decyzji administracyjnych przez organy samorzàdu terytorialnego nie ma s∏u˝yç realizacji praw podmiotowych jednostek tego samorzàdu w relacjach z administrowanymi. W szczególnoÊci w sferze prawa podatkowego celem kompetencji organów gminy do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach indywidualnych nie jest maksymalizacja dochodów gminy, ale zapewnienie realizacji przepisów prawa podatkowego
i uzyskiwanie wp∏ywów z podatków w zakresie przewidzianym przez to prawo.
Post´powania administracyjne i sàdowoadministracyjne muszà byç ukierunkowane na realizacj´ zasady
praworzàdnoÊci. Organy samorzàdu terytorialnego, które wydajà decyzje wobec obywatela, majà staç na stra˝y prawa, w procesie kontroli instancyjnej i sàdowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umo˝liwienia jednostkom samorzàdu terytorialnego artyku∏owania swoich interesów.
Nie mo˝na zatem zgodziç si´ z twierdzeniem wnioskodawcy, popieranym przez Sejm oraz Prokuratora Generalnego, ˝e jednostka samorzàdu terytorialnego, której organ wyda∏ decyzj´ administracyjnà w pierwszej instancji, powinna mieç mo˝liwoÊç dochodzenia swoich praw w post´powaniu sàdowoadministracyjnym. Przyj´cie takiego za∏o˝enia mog∏yby podwa˝aç zaufanie do organów w∏adzy publicznej, ˝e b´dà one dzia∏aç
zgodnie z prawem dla realizacji dobra wspólnego.
7. W ocenie wnioskodawcy, zaskar˝one przepisy naruszajà zasad´ sàdowej ochrony samodzielnoÊci jednostek samorzàdu terytorialnego wyra˝onà w art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji.
Wobec kontrowersji co do dopuszczalnoÊci orzekania w zakresie wszystkich wzorców powo∏anych przez
wnioskodawc´, nale˝y przypomnieç, ˝e art. 165 Konstytucji stanowi:
„1. Jednostki samorzàdu terytorialnego majà osobowoÊç prawnà. Przys∏ugujà im prawo w∏asnoÊci i inne
prawa majàtkowe.
2. SamodzielnoÊç jednostek samorzàdu terytorialnego podlega ochronie sàdowej”.
Trybuna∏ Konstytucyjny podziela poglàd wnioskodawcy, ˝e zasada ogólna samodzielnoÊci jednostek samorzàdu terytorialnego znajduje podstaw´ w obu ust´pach art. 165 Konstytucji. Jak zauwa˝ajà Sejm i Prokurator Generalny, zasada samodzielnoÊci jednostek samorzàdu terytorialnego oznacza m.in., ˝e jednostkom samorzàdu terytorialnego nadano osobowoÊç prawnà i przyznano prawo w∏asnoÊci. OsobowoÊç prawna i prawo
w∏asnoÊci zagwarantowane w art. 165 ust. 1 stanowià jeden z elementów bardziej ogólnej zasady samodzielnoÊci jednostek samorzàdu terytorialnego. Z kolei art. 165 ust. 2 ustanawia sàdowe gwarancje tej samodzielnoÊci. Art. 165 ust. 1 stanowi zatem adekwatny wzorzec kontroli konstytucyjnoÊci w rozpoznawanej sprawie
w zakresie, w jakim przepis ten stanowi jednà z podstaw do uznania konstytucyjnej zasady samodzielnoÊci
jednostek samorzàdu terytorialnego.
Sens rozwa˝anego artyku∏u Konstytucji wyjaÊniany by∏ w bogatym orzecznictwie Trybuna∏u Konstytucyjnego. Ustalajàc znaczenie art. 165 ust. 1 Konstytucji, Trybuna∏ stwierdza∏ m.in., ˝e „jednostka korzysta ze swych
praw w dowolny sposób, w granicach wyznaczonych przez prawo, a podstawà tych praw jest jej godnoÊç
i wolnoÊç, natomiast gmina korzysta ze swych praw w celu realizacji zadaƒ publicznych. Ochrona samodzielnoÊci sàdowej wyra˝ona w art. 165 ust. 2 nie jest to˝sama z prawem do sàdu, o którym mowa w art. 77 ust. 2
i art. 45 ust. 1 Konstytucji. Sàdowa ochrona gminy ma zagwarantowaç prawid∏owe wykonywanie przez nià zadaƒ publicznych, natomiast prawo do sàdu jest jednym ze Êrodków ochrony konstytucyjnych wolnoÊci i praw
jednostki” (postanowienie z 23 lutego 2005 r., sygn. Ts 35/04, OTK ZU nr 1/B/2005, poz. 26).
Rozwijajàc dotychczasowe orzecznictwo dotyczàce sàdowej ochrony samodzielnoÊci jednostek samorzàdu terytorialnego, nale˝y zwróciç uwag´ na dwa zagadnienia. Po pierwsze, ochrona sàdowa obejmuje t´ sfer´ dzia∏ania jednostek samorzàdu terytorialnego, w której Konstytucja zapewnia im samodzielnoÊç dzia∏ania.
Ochrona sàdowa ma na celu zapewnienie tej samodzielnoÊci w jej relacjach z innymi organami w∏adzy publicznej przed dzia∏aniami tych organów. Z tego wzgl´du jednostki samorzàdu terytorialnego majà zdolnoÊç sàdowà w post´powaniu cywilnym, mogà równie˝ dochodziç swoich praw w post´powaniu sàdowoadministracyjnym w sytuacjach okreÊlonych w prawie o post´powaniu przed sàdami administracyjnymi, a wi´c
w sytuacjach, gdy sà one adresatami decyzji administracyjnych lub innych aktów wymienionych w art. 3 § 2
pkt 2-4 tej ustawy, a tak˝e, gdy sà adresatami rozstrzygni´ç nadzorczych (por. J. P. Tarno, op.cit., s. 14).
Po drugie, poj´cie ochrony sàdowej ró˝ni si´ od poj´cia prawa do sàdu. Prawo do sàdu jest konstytucyjnie chronionym prawem podmiotowym i zak∏ada w szczególnoÊci prawo danego podmiotu do samodzielnego uruchomienia procedury sàdowej, a tak˝e prawo do wys∏uchania w tym post´powaniu. Poj´cie sàdowej
ochrony samodzielnoÊci akcentuje bardziej aspekt przedmiotowy mechanizmów ochrony, ukierunkowanych
w za∏o˝eniu na zapewnienie prawid∏owego wykonywania zadaƒ publicznych, i zak∏ada pozostawienie szerszej
swobody ustawodawcy co do wyboru sposobów jej urzeczywistnienia.
W Êwietle tych ustaleƒ nale˝y stwierdziç, ˝e art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji nie wymaga zapewnienia jednostkom samorzàdu terytorialnego statusu strony w post´powaniu sàdowoadministracyjnym w sytuacji, w której
– 1513 –
poz. 139
K 32/08
OTK ZU nr 9/A/2009
jednostka ta nie wyst´puje jako adresat dzia∏aƒ w∏adczych innych organów w∏adzy publicznej, ale sama podejmuje takie dzia∏ania wobec innych podmiotów. Konstytucja nie nak∏ada te˝ obowiàzku przyznania w takiej
sytuacji jednostkom samorzàdu terytorialnego prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwo∏awczego.
Istotne znaczenie ma tu m.in. fakt, ˝e – jak wspomniano wy˝ej – jednostki te nie majà w∏asnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mog∏yby dochodziç w relacjach z administrowanymi. Dotyczy to równie˝
tych sytuacji, kiedy decyzja administracyjna wydawana przez organ jednostki samorzàdu terytorialnego dotyka stosunków cywilnoprawnych, których jednostka ta jest stronà. Nie mo˝na te˝ zgodziç si´ z poglàdem, ˝e
przyznanie w rozwa˝anej sytuacji jednostkom samorzàdu terytorialnego prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwo∏awczego i zapewnienie im statusu strony w post´powaniu sàdowoadministracyjnym stanowi
konieczny warunek realizacji przez nie zadaƒ publicznych i zdolnoÊci do funkcjonowania.
Nale˝y ponadto zwróciç uwag´, ˝e w razie wniesienia przez uprawniony podmiot skargi do sàdu administracyjnego na decyzj´ organu jednostki samorzàdu terytorialnego, ochrona sàdowa jest zapewniona w tym
sensie, ˝e skarga ta jest rozpoznawana przez organ w∏adzy sàdowniczej, którego zasadniczym zadaniem jest
kontrola zgodnoÊci z prawem dzia∏aƒ organów w∏adzy publicznej. W sytuacjach, w których ustawa wymaga
uzasadnienia decyzji administracyjnej, racje jednostki samorzàdu terytorialnego mogà zostaç wyczerpujàco
przedstawione w tym uzasadnieniu przez organ tej jednostki w∏aÊciwy do rozpatrzenia sprawy w pierwszej instancji. Uzasadnienie tu jest brane pod uwag´ przez organ odwo∏awczy, a w razie uruchomienia post´powania sàdowoadministracyjnego – tak˝e przez sàdy administracyjne. Je˝eli uprawnione podmioty nie wnios∏y
skargi do sàdu administracyjnego, a zdaniem organów danej jednostki samorzàdu terytorialnego ostateczna
decyzja wydawana w danej sprawie jest niezgodna z prawem, mogà one wystàpiç do prokuratury o wniesienie sprzeciwu na podstawie art. 184 § 1 kodeksu post´powania administracyjnego, a wi´c w sytuacjach, gdy
przepisy tego kodeksu lub przepisy szczególne przewidujà wznowienie post´powania, stwierdzenie niewa˝noÊci decyzji albo jej uchylenie lub zmian´.
8. Jak stwierdzono wy˝ej, wyk∏adnia zaskar˝onych przepisów w orzecznictwie sàdowym nie jest w pe∏ni
jednolita. Zaskar˝one przepisy pozostawiajà sàdom administracyjnym pewien margines swobody przy ustalaniu kr´gu uczestników post´powania sàdowoadministracyjnego oraz kr´gu podmiotów uprawnionych do
wniesienia skargi do sàdu administracyjnego. W ocenie Trybuna∏u Konstytucyjnego, luz decyzyjny pozostawiony przez ustawodawc´ organom w∏adzy sàdowniczej umo˝liwia zapewnienie odpowiedniej ochrony sàdowej rozmaitym podmiotom prawa w sytuacjach, które niejednokrotnie trudno by∏oby z góry przewidzieç i mo˝e byç wykorzystywany do zapewnienia realizacji wartoÊci konstytucyjnych.
Przy badaniu konstytucyjnoÊci zakwestionowanych przepisów w rozpoznawanej sprawie nie jest niezb´dne rozstrzygni´cie sporu o ich prawid∏owà interpretacj´. Zaskar˝one przepisy mieszczà si´ w granicach swobody regulacyjnej pozostawionej ustawodawcy przez prawodawc´ konstytucyjnego i nie naruszajà art. 165
ust. 1 i 2 Konstytucji, bez wzgl´du na sposób rozstrzygania przedstawionej wy˝ej kwestii ich rozumienia.
Sà zatem zgodne z wymienionym przepisem konstytucyjnym równie˝ przy takiej interpretacji, która odmawia jednostkom samorzàdu terytorialnego prawa do uczestniczenia w post´powaniu sàdowoadministracyjnym
oraz prawa do wnoszenia skarg do sàdów administracyjnych w sytuacji, w której organ danej jednostki rozpatrywa∏ spraw´ administracyjnà i wyda∏ decyzj´ administracyjnà w pierwszej instancji. Dotyczy to równie˝ post´powaƒ prowadzonych w sprawach z dziedziny podatków lokalnych, na które wnioskodawca k∏adzie szczególny nacisk. W Êwietle przedstawionych argumentów nie mo˝na zgodziç si´ z poglàdem, ˝e zaskar˝one
przepisy pozbawiajà gmin´ instrumentów prawnych koniecznych do zapewnienia Êrodków finansowych w jej
bud˝ecie, umo˝liwiajàcych jej prawid∏owe funkcjonowanie.
Nie jest wykluczone, ˝e ustawodawca w odmienny sposób unormuje kwesti´ udzia∏u jednostek samorzàdowych w post´powaniu sàdowoadministracyjnym. Nie mo˝e jednak wykroczyç poza zakres przys∏ugujàcej
mu z mocy Konstytucji swobody regulacyjnej.
Z przedstawionych wzgl´dów Trybuna∏ Konstytucyjny orzek∏ jak w sentencji.
– 1514 –
OTK ZU nr 9/A/2009
P 77/08
poz. 140
140
POSTANOWIENIE
z dnia 6 paêdziernika 2009 r.
Sygn. akt P 77/08
Trybuna∏ Konstytucyjny w sk∏adzie:
Miros∏aw Wyrzykowski – przewodniczàcy
Miros∏aw Granat
Wojciech Hermeliƒski – sprawozdawca
Ewa ¸´towska
Marek Mazurkiewicz,
po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym, w dniu 6 paêdziernika 2009 r., pytania prawnego Sàdu Rejonowego dla Wroc∏awia-ÂródmieÊcia we Wroc∏awiu, czy:
1) § 2 rozporzàdzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 6 maja 2003 r. w sprawie stawek podstawowych wynagrodzenia zasadniczego s´dziów sàdów powszechnych, asesorów
i aplikantów sàdowych oraz stawek dodatku funkcyjnego s´dziów (Dz. U. Nr 83, poz. 761, ze
zm.), w cz´Êci okreÊlajàcej stawki wynagrodzenia zasadniczego s´dziego sàdu powszechnego, jest zgodny z art. 10 ust. 1, art. 176 ust. 2 i art. 216 ust. 1 Konstytucji;
2) art. 91 § 8 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sàdów powszechnych (Dz. U. Nr 98,
poz. 1070, ze zm.) w zwiàzku z § 2 rozporzàdzenia, powo∏anego w punkcie 1, jest zgodny z art. 10
ust. 1, art. 92 ust. 1 i art. 178 ust. 2 Konstytucji;
3) art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 25 stycznia 2007 r. – Ustawa bud˝etowa na rok 2007 (Dz. U. Nr 15,
poz. 90), art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2008 r. – Ustawa bud˝etowa na rok 2008 (Dz. U.
Nr 19, poz. 117) i § 2 rozporzàdzenia, powo∏anego w punkcie 1, sà zgodne z art. 178 ust. 2
w zwiàzku z art. 45 ust. 1 Konstytucji oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw cz∏owieka
i podstawowych wolnoÊci, sporzàdzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r.
Nr 61, poz. 284, ze zm.);
4) § 2 rozporzàdzenia, powo∏anego w punkcie 1, w cz´Êci okreÊlajàcej stawki wynagrodzenia zasadniczego s´dziego sàdu rejonowego i s´dziego sàdu okr´gowego, jest zgodny z art. 2 i art. 32
Konstytucji oraz art. 7 lit. a pkt i Mi´dzynarodowego Paktu Praw Gospodarczych, Spo∏ecznych i Kulturalnych, otwartego do podpisu w Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz. U.
z 1977 r. Nr 38, poz. 169),
p o s t a n a w i a:
na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U.
Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417
oraz z 2009 r. Nr 56, poz. 459) umorzyç post´powanie ze wzgl´du na niedopuszczalnoÊç wydania wyroku.
UZASADNIENIE
I
1. Sàd Rejonowy dla Wroc∏awia-ÂródmieÊcia we Wroc∏awiu, Wydzia∏ IV Pracy i Ubezpieczeƒ Spo∏ecznych
(dalej: sàd pytajàcy), postanowieniem z 21 lipca 2008 r., sygn. akt IV1P 320/08, zwróci∏ si´ do Trybuna∏u Konstytucyjnego z pytaniem prawnym w sprawie niektórych przepisów, okreÊlajàcych wysokoÊç wynagrodzeƒ s´dziów sàdów powszechnych. Wniós∏ mianowicie o zbadanie zgodnoÊci:
– § 2 rozporzàdzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 6 maja 2003 r. w sprawie stawek podstawowych wynagrodzenia zasadniczego s´dziów sàdów powszechnych, asesorów i aplikantów sàdowych oraz
stawek dodatku funkcyjnego s´dziów (Dz. U. Nr 83, poz. 761, ze zm.; dalej: rozporzàdzenie), w cz´Êci okreÊlajàcej stawki wynagrodzenia zasadniczego s´dziego sàdu powszechnego, z art. 10 ust. 1, art. 176 ust. 2 i art. 216
ust. 1 Konstytucji;
– 1515 –
poz. 140
P 77/08
OTK ZU nr 9/A/2009
– art. 91 § 8 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sàdów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070,
ze zm.; dalej: p.u.s.p.) w zwiàzku z § 2 rozporzàdzenia z art. 10 ust. 1, art. 92 ust. 1 i art. 178 ust. 2 Konstytucji;
– art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 25 stycznia 2007 r. – Ustawa bud˝etowa na rok 2007 (Dz. U. Nr 15, poz. 90;
dalej: ustawa bud˝etowa na 2007 r.), art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2008 r. – Ustawa bud˝etowa na
rok 2008 (Dz. U. Nr 19, poz. 117; dalej: ustawa bud˝etowa na 2008 r.) i § 2 rozporzàdzenia z art. 178 ust. 2
w zwiàzku z art. 45 ust. 1 Konstytucji oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw cz∏owieka i podstawowych
wolnoÊci, sporzàdzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.; dalej: Konwencja);
– § 2 rozporzàdzenia, w cz´Êci okreÊlajàcej stawki wynagrodzenia zasadniczego s´dziego sàdu rejonowego i s´dziego sàdu okr´gowego, z art. 2 i art. 32 Konstytucji oraz art. 7 lit. a pkt i Mi´dzynarodowego Paktu Praw
Gospodarczych, Spo∏ecznych i Kulturalnych, otwartego do podpisu w Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1966 r.
(Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 169; dalej: Pakt).
Ponadto sàd pytajàcy zwróci∏ si´ tak˝e o niezw∏oczne wydanie przez Trybuna∏ Konstytucyjny postanowienia sygnalizujàcego na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym
(Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) w sprawie koniecznoÊci pilnego opracowania nowych zasad wynagradzania s´dziów, zgodnych ze standardami konstytucyjnymi.
Pytanie prawne zosta∏o zadane w zwiàzku z dwoma post´powaniami, toczàcymi si´ przed sàdem pytajàcym, po∏àczonymi do wspólnego rozpoznania. Zosta∏y one zainicjowane pozwami o wyrównanie wynagrodzenia za prac´, z∏o˝onymi 27 marca 2008 r. przez s´dziów Sàdu Rejonowego dla Wroc∏awia-Krzyków. S´dziowie
Ci pe∏nili funkcje s´dziowskie – odpowiednio – od 5 paêdziernika 2001 r. oraz od 1 kwietnia 2007 r. WnieÊli oni
m.in. o:
– zasàdzenie od sàdu pytajàcego (jako pracodawcy) ró˝nicy mi´dzy wynagrodzeniem otrzymanym w tym
okresie (obliczanym dla s´dziów sàdów rejonowych, zgodnie z § 2 rozporzàdzenia, z zastosowaniem przelicznika 3,3 kwoty bazowej) a wynagrodzeniem, które przys∏ugiwa∏oby im z zastosowaniem przelicznika przewidzianego dla s´dziów wojewódzkich sàdów administracyjnych (tj. – zgodnie z art. 29 ustawy z dnia 25 lipca
2002 r. – Prawo o ustroju sàdów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm., w zwiàzku z § 2 rozporzàdzenia – przelicznika stosowanego dla s´dziów sàdów apelacyjnych, czyli 4,6 kwoty bazowej);
– skierowanie pytania prawnego do Trybuna∏u Konstytucyjnego co do konstytucyjnoÊci i zgodnoÊci z prawem mi´dzynarodowym § 2 rozporzàdzenia (w cz´Êci okreÊlajàcej stawki wynagrodzenia zasadniczego s´dziego sàdu rejonowego oraz okr´gowego i z uwzgl´dnieniem zasad wynagradzania s´dziów sàdów administracyjnych) oraz zawieszenie post´powania w sprawie do czasu wydania orzeczenia przez Trybuna∏
Konstytucyjny.
Uzasadnienie obydwu pozwów by∏o jednakowe, a podnoszone przez s´dziów-powodów argumenty zosta∏y nast´pnie wykorzystane i rozwini´te w uzasadnieniu pytania prawnego.
Sàd pytajàcy dokona∏ uzasadnienia zarzutów wobec poszczególnych zaskar˝onych przepisów przede
wszystkim w obszernym petitum swojego pytania prawnego, podczas gdy w jego uzasadnieniu odniós∏ si´ do
ogólnego sposobu okreÊlania wynagrodzeƒ s´dziowskich, najcz´Êciej nie wskazujàc wprost zwiàzku kolejnych stwierdzeƒ z poszczególnymi zaskar˝onymi jednostkami redakcyjnymi. Na podstawie ca∏ego pytania
prawnego, zarzuty stawiane § 2 rozporzàdzenia mo˝na zrekonstruowaç nast´pujàco:
– przepis ten kszta∏tuje wynagrodzenia s´dziowskie w akcie podustawowym, przez co narusza zasad´, ˝e
ustrój sàdów i wydatki publiczne mogà byç unormowane wy∏àcznie w ustawie (art. 176 ust. 2 i art. 216 ust. 1
Konstytucji), oraz wkracza w kompetencje w∏adzy ustawodawczej w sposób sprzeczny z zasadà podzia∏u w∏adzy (art. 10 ust. 1 Konstytucji);
– zosta∏ wydany bez precyzyjnego i szczegó∏owego zakresu upowa˝nienia ustawowego, przez co „pozostaje w kolizji z konstytucyjnym systemem êróde∏ prawa” i z naruszeniem art. 92 Konstytucji przyznaje Prezydentowi „nieograniczonà swobod´ w kszta∏towaniu wysokoÊci wynagrodzeƒ s´dziowskich”;
– zawiera wskaêniki niedoszacowane, pomija „bardzo dobre wskaêniki ekonomiczne Paƒstwa Polskiego”
oraz „istotne obni˝enie sk∏adki rentowej” po 1 lipca 2007 r.; a w rezultacie powoduje relatywne obni˝enie wynagrodzeƒ s´dziów sàdów powszechnych w porównaniu z p∏acami „w paƒstwowej sferze bud˝etowej”, pog∏´bia
dysproporcje mi´dzy wynagrodzeniami s´dziów i osób wykonujàcych inne zawody prawnicze; os∏abia ustrojowy autorytet wymiaru sprawiedliwoÊci i „w sposób sprzeczny z dobrem Paƒstwa Polskiego” podaje w wàtpliwoÊç niezale˝noÊç i bezstronnoÊç „s´dziego kraju Unii Europejskiej” z uwagi na jego status materialny;
– jest niezgodny z konstytucyjnà zasadà równoÊci wobec prawa i sprawiedliwoÊci spo∏ecznej oraz art. 7
lit. a pkt i Paktu przez to, ˝e okreÊla zasady wynagradzania s´dziów sàdów rejonowych i okr´gowych na poziomie ni˝szym ni˝ s´dziów wojewódzkich sàdów administracyjnych, pomimo ˝e obie te grupy s´dziów charakteryzujà si´ tà samà cechà relewantnà w równym stopniu (m.in. sprawujà wymiar sprawiedliwoÊci, orzeka-
– 1516 –
OTK ZU nr 9/A/2009
P 77/08
poz. 140
jà jako s´dziowie pierwszej instancji), a Konstytucja nie przewiduje nadrz´dnoÊci sàdów administracyjnych
wobec sàdów powszechnych; w tym kontekÊcie sàd pytajàcy wyraênie zaznacza, ˝e mo˝liwoÊç porównywania sytuacji p∏acowej ró˝nych grup zawodowych zosta∏a uznana w orzecznictwie Europejskiego Trybuna∏u
SprawiedliwoÊci na gruncie zasady niedyskryminacji; zastrzega równie˝, ˝e akceptuje rozró˝nienia w poziomie wynagrodzeƒ s´dziów poszczególnych szczebli sàdów powszechnych.
Zarzuty wobec pozosta∏ych zaskar˝onych przepisów sà zbli˝one do niektórych wàtpliwoÊci, stawianych
§ 2 rozporzàdzenia. Sàd pytajàcy zarzuca art. 91 § 8 p.u.s.a. w zwiàzku z § 2 rozporzàdzenia brak precyzyjnego upowa˝nienia ustawowego, które skutkuje niedoszacowaniem wskaêników wynagrodzeƒ s´dziowskich ze
wszystkimi wy˝ej wymienionymi konsekwencjami. Wobec art. 16 ust. 1 ustaw bud˝etowych na 2007 i 2008 r.
podnosi natomiast, ˝e pomijajà one „bardzo dobre wskaêniki ekonomiczne Paƒstwa Polskiego” oraz „istotne
obni˝enie sk∏adki rentowej” po 1 lipca 2007 r.; a w rezultacie powodujà relatywne obni˝enie wynagrodzeƒ s´dziów sàdów powszechnych w porównaniu z poziomem p∏ac w paƒstwowej sferze bud˝etowej, pog∏´biajà
dysproporcje mi´dzy wynagrodzeniami s´dziów i osób wykonujàcych inne zawody prawnicze; os∏abiajà ustrojowy autorytet wymiaru sprawiedliwoÊci i „w sposób sprzeczny z dobrem Paƒstwa Polskiego” podajà w wàtpliwoÊç niezale˝noÊç i bezstronnoÊç „s´dziego kraju Unii Europejskiej” z uwagi na jego status materialny.
Poza tym uzasadnienie pytania prawnego (zw∏aszcza pkt 1 i 4) zawiera szereg tez o charakterze ogólnym,
odnoszàcych si´ do konstytucyjnych, unijnych i mi´dzynarodowych standardów wynagrodzeƒ s´dziowskich
(w tym m.in. Paktu, Konwencji oraz Europejskiej Karty Ustawowych Zasad Dotyczàcych S´dziów z 1998 r.)
oraz podobieƒstw i ró˝nic mi´dzy s´dziami sàdów administracyjnych i sàdów powszechnych. Stwierdza m.in.,
˝e:
– kwestia wynagrodzeƒ s´dziowskich „jest wpisana w konstrukcj´ ustrojowej pozycji s´dziów i musi byç
ujmowana jako instytucja s∏u˝àca dobru wymiaru sprawiedliwoÊci w procesie wykonywania fundamentalnej
dla ka˝dego demokratycznego paƒstwa prawnego funkcji orzeczniczej”;
– dotychczasowe orzecznictwo TK (zw∏aszcza szeroko omawiane przez sàd pytajàcy wyroki z: 4 paêdziernika 2000 r., sygn. P 8/00, OTK ZU nr 6/2000, poz. 189; 18 lutego 2004 r., sygn. K 12/03, OTK ZU nr 2/A/2004,
poz. 8) wskaza∏o „obiektywne ramy” konstytucyjnej swobody prawodawcy w zakresie kszta∏towania wynagrodzeƒ s´dziowskich;
– „organy powo∏ane do kszta∏towania wynagrodzeƒ w sferze bud˝etowej majà konstytucyjny obowiàzek
troski o nale˝yty poziom wynagrodzeƒ s´dziowskich”, a instrumentem tej troski powinna byç stosowna polityka bud˝etowa (w tym kontekÊcie sàd pytajàcy przytoczy∏ wyrok TK z 11 wrzeÊnia 1995 r., sygn. P 1/95, OTK
w 1995 r., cz. II, poz. 26);
– „Odpowiedni poziom wynagrodzeƒ s´dziowskich jest warunkiem w∏aÊciwego dzia∏ania sàdownictwa i ma
swój wymiar funkcjonalny, budujàcy autorytet w∏adzy sàdowniczej. Jest zatem zwiàzany zawsze z interesem
Rzeczypospolitej, funkcjonujàcej od dnia 1 maja 2004 r. w strukturach Unii Europejskiej oraz z dobrem polskiego wymiaru sprawiedliwoÊci, a w ˝adnym wypadku z realizacjà interesu zawodowego, czy grupowego”;
– „materialna niezale˝noÊç s´dziego musi byç traktowana jako istotny element wspomagajàcy gwarancj´
niezale˝noÊci […] i wzmacniajàcy […] prawo do sàdu niezawis∏ego i bezstronnego”.
2. Pismem z 15 grudnia 2008 r. Stowarzyszenie S´dziów Polskich Iustitia (dalej: Stowarzyszenie) wnios∏o
– w trybie art. 38 pkt 4 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643,
ze zm.) w zwiàzku z § 29 ust. 2 i § 34 ust. 3 pkt 2 regulaminu Trybuna∏u Konstytucyjnego (M. P. Nr 72, poz. 720)
– o uwzgl´dnienie przed∏o˝onej przez to stowarzyszenie opinii prawnej na temat niekonstytucyjnoÊci przepisów p∏acowych s´dziów oraz o wezwanie go do udzia∏u w post´powaniu przed Trybuna∏em Konstytucyjnym.
Za∏àczona do wniosku opinia Stowarzyszenia jest w znacznej mierze to˝sama z uzasadnieniem pytania
prawnego. Dotyczy to w szczególnoÊci rozwa˝aƒ na temat roli wynagrodzeƒ s´dziowskich dla niezawis∏oÊci
s´dziów i autorytetu wymiaru sprawiedliwoÊci, niedopuszczalnoÊci uregulowania zasadniczych elementów
tych wynagrodzeƒ w akcie podustawowym, dysproporcji mi´dzy wzrostem wynagrodzeƒ s´dziowskich i podwy˝kami wynagrodzeƒ w paƒstwowej sferze bud˝etowej (zw∏aszcza po 1 lipca 2007 r.) oraz pomini´cia udzia∏u przedstawicieli s´dziów w toku prac nad ustawà bud˝etowà.
W piÊmie Stowarzyszenia podkreÊlono ponadto, ˝e kontrola konstytucyjnoÊci przepisów regulujàcych wynagrodzenia s´dziowskie „powinna dotyczyç nie pojedynczej normy, ale ich zespo∏u”. „Nale˝y wi´c rozwa˝aç
nie tylko treÊç pojedynczych norm, ale tak˝e oceniç, czy zespó∏ przepisów nie prowadzi do niekonstytucyjnego skutku – w tym wypadku do zagro˝enia niezawis∏oÊci s´dziowskiej i w konsekwencji do naruszenia konstytucyjnego prawa do sàdu”.
Opinia Stowarzyszenia nie odnosi si´ natomiast do zarzutu nieuzasadnionego zró˝nicowania wysokoÊci
wynagrodzeƒ s´dziów powszechnych i sàdów administracyjnych.
– 1517 –
poz. 140
P 77/08
OTK ZU nr 9/A/2009
Jako za∏àcznik do swojego wniosku Stowarzyszenie przedstawi∏o dane statystyczne na temat wynagrodzeƒ s´dziów w paƒstwach Unii Europejskiej.
II
Trybuna∏ Konstytucyjny zwa˝y∏, co nast´puje:
1. Sàd Rejonowy dla Wroc∏awia-ÂródmieÊcia we Wroc∏awiu, Wydzia∏ IV Pracy i Ubezpieczeƒ Spo∏ecznych
(dalej: sàd pytajàcy), jako przedmiot zaskar˝enia wskaza∏ – w ró˝nych konfiguracjach – nast´pujàce regulacje:
– § 2 rozporzàdzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 6 maja 2003 r. w sprawie stawek podstawowych wynagrodzenia zasadniczego s´dziów sàdów powszechnych, asesorów i aplikantów sàdowych oraz
stawek dodatku funkcyjnego s´dziów (Dz. U. Nr 83, poz. 761, ze zm.; dalej: rozporzàdzenie) – jako samodzielny przepis kontroli (zakresowo) oraz przepis „zwiàzkowy” (w ca∏oÊci);
– art. 91 § 8 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sàdów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070,
ze zm.; dalej: p.u.s.p.) w zwiàzku z § 2 rozporzàdzenia;
– art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 25 stycznia 2007 r. – Ustawa bud˝etowa na rok 2007 (Dz. U. Nr 15, poz. 90;
dalej: ustawa bud˝etowa na 2007 r.) oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2008 r. – Ustawa bud˝etowa
na rok 2008 (Dz. U. Nr 19, poz. 117; dalej: ustawa bud˝etowa na 2008 r.).
Jako wzorce kontroli wymienione zosta∏y (odpowiednio) liczne przepisy Konstytucji: art. 2 (zasada sprawiedliwoÊci spo∏ecznej), art. 10 ust. 1, art. 32, art. 92 ust. 1, art. 176 ust. 2, art. 178 ust. 2 (samodzielnie lub
w zwiàzku z art. 45 ust. 1 Konstytucji oraz art. 6 Konwencji o ochronie praw cz∏owieka i podstawowych wolnoÊci, sporzàdzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.), art. 216 ust. 1
oraz art. 7 lit. a pkt i Mi´dzynarodowego Paktu Praw Gospodarczych, Spo∏ecznych i Kulturalnych, otwartego
do podpisu w Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 169).
Mimo pozornie bardzo szerokiego zakresu zaskar˝enia zarzuty sàdu pytajàcego sprowadzajà si´ w istocie
do trzech zagadnieƒ:
– nieuzasadnionej dysproporcji mi´dzy wynagrodzeniami s´dziów sàdów powszechnych i s´dziów sàdów
administracyjnych – jest to niewàtpliwie najbardziej wyeksponowany element pytania prawnego, wià˝àcy si´
równie˝ najÊciÊlej z ˝àdaniami pozwów rozpatrywanych przez sàd pytajàcy;
– niedopuszczalnoÊci uregulowania zasadniczych wyznaczników wynagrodzeƒ s´dziowskich (stawek wynagrodzeƒ zasadniczych) w rozporzàdzeniu, wydanym na podstawie zbyt ogólnego (a wi´c niekonstytucyjnego) upowa˝nienia ustawowego;
– zbyt niskiego poziomu wynagrodzeƒ s´dziowskich, które nie tylko nie odpowiadajà godnoÊci urz´du s´dziego, a tak˝e godzà w niezawis∏oÊç s´dziowskà (element prawa do sàdu) i obni˝ajà autorytet wymiaru sprawiedliwoÊci.
2. Zarówno zakres zaskar˝enia, jak i argumentacja zawarta w piÊmie procesowym sàdu pytajàcego wykazujà du˝e podobieƒstwo do spraw rozpoznanych ju˝ przez Trybuna∏ Konstytucyjny w wyniku pytaƒ prawnych
innych sàdów, z∏o˝onych w zwiàzku ze zbli˝onymi stanami faktycznymi (pozwami s´dziów sàdów powszechnych o wyrównanie wynagrodzenia). Chodzi tu w szczególnoÊci o sprawy zakoƒczone postanowieniami z:
11 marca 2009 r., sygn. P 71/08 (OTK ZU nr 3/A/2009, poz. 34); 8 czerwca 2009 r., sygn. P 95/08 (OTK ZU
nr 6/A/2009, poz. 91); 15 lipca 2009 r., sygn. P 111/08 (OTK ZU nr 7/A/2009, poz. 118); 2 kwietnia 2009 r., sygn. P 6/09
(OTK ZU nr 4/A/2009, poz. 58). Trybuna∏ Konstytucyjny umorzy∏ post´powania w tych sprawach m.in. ze wzgl´du na utrat´ mocy obowiàzujàcej przez niektóre zaskar˝one przepisy oraz brak zwiàzku funkcjonalnego mi´dzy przedmiotem pytaƒ prawnych a post´powaniami zawis∏ymi przed sàdami pytajàcymi. Rozstrzygni´cia te
i uzasadniajàca je argumentacja powinny zostaç uwzgl´dnione przy ocenie dopuszczalnoÊci wydania wyroku
w odpowiedzi na aktualnie rozpatrywane pytanie prawne.
3. Merytoryczne rozpoznanie przez Trybuna∏ Konstytucyjny pytania prawnego uzale˝nione jest od spe∏nienia
szeregu wymogów, wynikajàcych z Konstytucji oraz ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym
(Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK; por. liczne postanowienia TK, m.in. z: 29 marca 2000 r.,
sygn. P 13/99, OTK ZU nr 2/2000, poz. 68; 12 kwietnia 2000 r., sygn. P 14/99, OTK ZU nr 3/2000, poz. 90; 10 paêdziernika 2000 r., sygn. P 10/00, OTK ZU nr 6/2000, poz. 195; 27 kwietnia 2004 r., sygn. P 16/03, OTK ZU
nr 4/A/2004, poz. 36; 19 kwietnia 2006 r., sygn. P 12/05, OTK ZU nr 4/A/2006, poz. 49 oraz przywo∏ana w nich literatura).
W niniejszej sprawie wàtpliwoÊci budzi spe∏nienie przez pytanie prawne trzech spoÊród tych warunków formalnych.
– 1518 –
OTK ZU nr 9/A/2009
P 77/08
poz. 140
3.1. Przede wszystkim, podobnie jak we wspomnianych wy˝ej postanowieniach, nale˝y uznaç, ˝e sàd pytajàcy nie wykaza∏ w przekonujàcy sposób zwiàzku funkcjonalnego mi´dzy przedmiotem pytania prawnego
a rozstrzygni´ciem sprawy, w zwiàzku z którà zwróci∏ si´ on do Trybuna∏u Konstytucyjnego. Sprawa ta zosta∏a zainicjowana powództwem o zasàdzenie konkretnych kwot, których wysokoÊç wynika – jak wyraênie zaznaczono w pozwie – z odpowiedniego zastosowania do wynagrodzeƒ powodów zasad okreÊlajàcych wysokoÊç
uposa˝enia s´dziów wojewódzkich sàdów administracyjnych. Uczestnicy post´powania przed sàdem pytajàcym ˝àdali bowiem wyrównania ich wynagrodzenia o kwot´ ró˝nicy mi´dzy wyp∏aconym im wynagrodzeniem
(obliczanym dla s´dziów sàdów rejonowych, zgodnie z § 2 rozporzàdzenia, z zastosowaniem przelicznika 3,3
kwoty bazowej) a wynagrodzeniem, które przys∏ugiwa∏oby im w wypadku zastosowania przelicznika przewidzianego dla s´dziów wojewódzkich sàdów administracyjnych (tj. – zgodnie z art. 29 ustawy z dnia 25 lipca
2002 r. – Prawo o ustroju sàdów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.; dalej: p.u.s.a., w zwiàzku z § 2 rozporzàdzenia – przelicznika stosowanego dla s´dziów sàdów apelacyjnych, czyli 4,6 kwoty bazowej). Jako dodatkowy argument za ogólnym (tzn. niekoniecznie takim, jak ˝àdajà tego powodowie) podwy˝szeniem wynagrodzeƒ s´dziowskich sàd pytajàcy wskaza∏, ˝e wynagrodzenia s´dziów rejonowych w latach
2007-2008 zosta∏y ukszta∏towane „z pomini´ciem bardzo dobrych wskaêników ekonomicznych Paƒstwa Polskiego, faktu istotnego obni˝enia sk∏adki rentowej dla ogó∏u pracowników i zwiàzanego z tym znaczàcego
wzrostu przeci´tnego i minimalnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej”.
Wbrew twierdzeniom sàdu pytajàcego orzeczenie o niekonstytucyjnoÊci zaskar˝onych przepisów
(a zw∏aszcza § 2 rozporzàdzenia) nie otworzy mo˝liwoÊci realizacji ˝àdaƒ stron post´powania przed Sàdem
Rejonowym dla Wroc∏awia-ÂródmieÊcia, tzn. przyznania im wyrównania w oczekiwanej wysokoÊci. Pomijajàc ju˝ utrat´ mocy obowiàzujàcej przez cz´Êç zaskar˝onych przepisów (por. ni˝ej), nale˝y przede wszystkim zauwa˝yç, ˝e w aktualnym stanie prawnym brak jest ogólnej normy prawnej regulujàcej wysokoÊç wynagrodzeƒ s´dziów sàdów powszechnych, która mog∏aby w takiej sytuacji zastàpiç uchylone przepisy.
W ˝adnym wypadku nie mo˝na twierdziç, ˝e do s´dziów sàdów powszechnych mia∏yby w takiej sytuacji odpowiednie zastosowanie przepisy o wynagrodzeniach s´dziów sàdów administracyjnych (w tym zw∏aszcza
powo∏ywany przez powodów art. 29 p.u.s.a., wymagajàcy zresztà wspó∏stosowania z zakwestionowanym
przez sàd pytajàcy § 2 rozporzàdzenia). Na skutek hipotetycznego wyroku o niekonstytucyjnoÊci zaskar˝onych przepisów powstawa∏aby luka prawna, wymagajàca bezwzgl´dnej i natychmiastowej (zw∏aszcza w wypadku braku odroczenia wejÊcia w ˝ycie wyroku TK) interwencji legislacyjnej. Jej wype∏nienie – zgodnie
z zasadà swobody dzia∏ania ustawodawcy w ramach przepisów Konstytucji – mog∏oby przyjàç ró˝ny kszta∏t,
niekoniecznie zgodny z oczekiwaniami stron post´powania przed sàdem pytajàcym (por. ocena dopuszczalnoÊci orzekania w zakresie „nierównoÊci” wynagrodzeƒ s´dziów ró˝nych rodzajów sàdów poni˝ej). ˚àdania zawarte w pozwie majà bowiem charakter „zamkni´ty” w tym sensie, ˝e sà pozwami o wyp∏at´ konkretnych kwot, a nie „otwartymi” i dajàcymi mo˝liwoÊç wi´kszego manewru pozwami o ustalenie wysokoÊci
wynagrodzenia.
3.2. Niezale˝nie od powy˝szego, nale˝y zwróciç uwag´, ˝e niektóre zaskar˝one przepisy utraci∏y ju˝ moc
obowiàzujàcà. Dotyczy to, po pierwsze, zakwestionowanych jednostek redakcyjnych ustawy bud˝etowej na
2007 r. i 2008 r., które w sposób oczywisty i nieodwracalny skonsumowa∏y si´ z up∏ywem danego roku bud˝etowego (por. – w kontekÊcie wynagrodzeƒ s´dziowskich – postanowienie z 20 listopada 2008 r., sygn. P 18/08,
OTK ZU nr 9/A/2008, poz. 168, a tak˝e postanowienia z: 20 czerwca 2001 r., sygn. K 35/00, OTK ZU nr 6/2001,
poz. 167; 6 lutego 2007 r., sygn. K 16/06, OTK ZU nr 2/A/2007, poz. 13). Po drugie, odnosi si´ tak˝e do § 2
rozporzàdzenia, uchylonego 22 kwietnia 2009 r. na skutek wejÊcia w ˝ycie ustawy z dnia 20 marca 2009 r.
o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sàdów powszechnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 56,
poz. 459). Na marginesie mo˝na zauwa˝yç, ˝e nowela ta zrealizowa∏a niektóre postulaty zawarte w pytaniu
prawnym, bo doprowadzi∏a do ca∏oÊciowego uregulowania wysokoÊci wynagrodzeƒ s´dziowskich w ustawie
(na ten temat szerzej por. powo∏ane postanowienie o sygn. P 95/08).
Oceniajàc powy˝szà okolicznoÊç, nale˝y mieç na wzgl´dzie, ˝e co do zasady utrata mocy obowiàzujàcej
przez zakwestionowane przepisy prowadzi do umorzenia post´powania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK. Jedyny wyjàtek od tej regu∏y przewiduje art. 39 ust. 3 ustawy o TK, który dopuszcza merytorycznà
kontrol´ tego typu regulacji tylko wtedy, gdy jest to „konieczne dla ochrony konstytucyjnych wolnoÊci i praw”
(por. szerzej postanowienia TK z: 24 marca 2009 r., sygn. U 6/07, OTK ZU nr 3/A/2009, poz. 37; 30 marca 2009 r.,
sygn. K 28/07, OTK ZU nr 3/A/2009, poz. 42).
W Êlad za powo∏anymi postanowieniami w innych sprawach dotyczàcych wynagrodzeƒ s´dziowskich (por.
zw∏aszcza sprawa o sygn. P 95/08), Trybuna∏ Konstytucyjny w niniejszym sk∏adzie podtrzymuje poglàd, ˝e
w analizowanych sprawach nie ma mo˝liwoÊci merytorycznego zbadania zaskar˝onych regulacji. Jak wskaza-
– 1519 –
poz. 141
P 117/08
OTK ZU nr 9/A/2009
no wy˝ej, hipotetyczne orzeczenie o niekonstytucyjnoÊci art. 16 ust. 1 obu zaskar˝onych ustaw bud˝etowych,
art. 91 § 8 p.u.s.a. oraz § 2 rozporzàdzenia nawet przy najlepszej woli sàdu pytajàcego nie doprowadzi∏oby bowiem do zmiany sytuacji prawnej osób, których sprawy sà rozpatrywane przez sàdy pytajàce, w sposób przez
nie oczekiwany. Nie jest wi´c spe∏niona przes∏anka koniecznoÊci wydania wyroku w celu ochrony konstytucyjnych praw lub wolnoÊci.
3.3. Odr´bnego komentarza wymaga dopuszczalnoÊç merytorycznego zbadania podstawowego dla pytania prawnego zarzutu niekonstytucyjnoÊci ró˝nic mi´dzy wynagrodzeniami s´dziów pierwszej instancji sàdów
administracyjnych i sàdów powszechnych. Abstrahujàc ju˝ od ma∏ej perswazyjnoÊci tego argumentu (sygnalizowanej m.in. w powo∏anych postanowieniach o sygn. P 71/08 i P 6/09), sposób jego sformu∏owania sprawia
wra˝enie, ˝e sàd pytajàcy domaga si´ od Trybuna∏u Konstytucyjnego dokonania poziomej kontroli norm prawnych niejako „za poÊrednictwem” zasady równoÊci. Tymczasem nie ma on tego typu uprawnieƒ, bo jego rolà
jest orzekanie wy∏àcznie o hierarchicznej zgodnoÊci norm prawnych (tak m.in. orzeczenia TK z: 11 lutego 1992 r.,
sygn. K 14/91, OTK w 1992 r., cz. I, poz. 7; 16 lutego 1993 r., sygn. K 13/92, OTK w 1993 r., cz. I, poz. 4; wyrok z 13 marca 2007 r., sygn. K 8/07, OTK ZU nr 3/A/2007, poz. 26; 18 grudnia 2008 r., sygn. P 16/07, OTK ZU
nr 10/A/2008, poz. 183; por. tak˝e wyrok z 17 maja 2005 r., sygn. P 6/04, OTK ZU nr 5/A/2005, poz. 50). Rozwiàzywanie sprzecznoÊci poziomej norm nale˝y do organów stosujàcych prawo, w tym sàdów, które majà
mo˝liwoÊç samodzielnego stosowania wyk∏adni operacyjnej, w tym odpowiednich regu∏ kolizyjnych (por. np.
orzeczenie z 18 paêdziernika 1994 r., sygn. K 2/94, OTK w 1994 r., cz. II, poz. 36; wyroki z: 13 wrzeÊnia 2005 r.,
sygn. K 38/04, OTK ZU nr 8/A/2005, poz. 92; 21 paêdziernika 2008 r., sygn. SK 51/04, OTK ZU nr 8/A/2008,
poz. 140; powo∏any wyrok w sprawie o sygn. K 8/07; postanowienie TK z 15 kwietnia 2008 r., sygn. P 26/07,
OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 52).
4. Kumulacja wszystkich powy˝szych okolicznoÊci prowadzi do wniosku, ˝e zarzuty sàdu pytajàcego nie
mogà zostaç poddane kontroli merytorycznej, a post´powanie podlega umorzeniu.
141
POSTANOWIENIE
z dnia 8 paêdziernika 2009 r.
Sygn. akt P 117/08
Trybuna∏ Konstytucyjny w sk∏adzie:
Andrzej Rzepliƒski – przewodniczàcy
Wojciech Hermeliƒski – sprawozdawca
Adam Jamróz
Teresa Liszcz
Ewa ¸´towska,
po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym, w dniu 8 paêdziernika 2009 r., po∏àczonych pytaƒ prawnych
Sàdu Rejonowego w Lublinie, czy:
1) § 2 rozporzàdzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 6 maja 2003 r. w sprawie stawek podstawowych wynagrodzenia zasadniczego s´dziów sàdów powszechnych, asesorów
i aplikantów sàdowych oraz stawek dodatku funkcyjnego s´dziów (Dz. U. Nr 83, poz. 761, ze
zm.), w cz´Êci okreÊlajàcej stawki wynagrodzenia zasadniczego s´dziego sàdu powszechnego, jest zgodny z art. 10 ust. 1, art. 176 ust. 2 i art. 216 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;
2) art. 91 § 8 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sàdów powszechnych (Dz. U. Nr 98,
poz. 1070, ze zm.) w zwiàzku z § 2 rozporzàdzenia, powo∏anego w punkcie 1, jest zgodny
z art. 10 ust. 1, art. 92 ust. 1 i art. 178 ust. 2 Konstytucji;
3) art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 25 stycznia 2007 r. – Ustawa bud˝etowa na rok 2007 (Dz. U. Nr 15,
poz. 90), art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2008 r. – Ustawa bud˝etowa na rok 2008
– 1520 –
OTK ZU nr 9/A/2009
P 117/08
poz. 141
(Dz. U. Nr 19, poz. 117) w zwiàzku z art. 91 § 1 i 1b ustawy z dnia 27 lipca 2001 r., powo∏anej w punkcie 2, w zakresie, w jakim przy ustalaniu wysokoÊci kwoty bazowej dla s´dziów w okresie od 1 lipca 2007 r. do 31 grudnia 2008 r. nie uwzgl´dniajà obni˝enia stopy
procentowej sk∏adki rentowej, sà zgodne z zasadà sprawiedliwoÊci spo∏ecznej, wyra˝onà
w art. 2 Konstytucji, i art. 32 w zwiàzku z art. 178 ust. 2 Konstytucji;
4) art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 25 stycznia 2007 r., powo∏anej w punkcie 3, art. 16 ust. 1 ustawy
z dnia 23 stycznia 2008 r., powo∏anej w punkcie 3, i § 2 rozporzàdzenia, powo∏anego w punkcie 1, sà zgodne z art. 2, art. 8 ust. 1 i art. 178 ust. 2 w zwiàzku z art. 45 ust. 1 Konstytucji oraz
art. 6 Konwencji o ochronie praw cz∏owieka i podstawowych wolnoÊci, sporzàdzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.);
5) art. 4 i art. 6 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Spo∏eczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu spo∏ecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080, ze zm.),
art. 2 pkt 4 i 6 oraz art. 9 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kszta∏towaniu wynagrodzeƒ w paƒstwowej sferze bud˝etowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 110,
poz. 1255, ze zm.) i art. 91 § 1 i 1b ustawy z dnia 27 lipca 2001 r., powo∏anej w punkcie 2,
w zwiàzku z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 25 stycznia 2007 r., powo∏anej w punkcie 3, oraz
art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2008 r., powo∏anej w punkcie 3, w zakresie, w jakim w toku prac nad projektami ustawy bud˝etowej pomijajà udzia∏ przedstawicieli s´dziów w sk∏adzie
Trójstronnej Komisji, sà zgodne z art. 10 ust. 1, art. 32, art. 173 i art. 178 ust. 2 i 3 Konstytucji,
postanawia:
na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U.
Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417
oraz z 2009 r. Nr 56, poz. 459) umorzyç post´powanie ze wzgl´du na niedopuszczalnoÊç wydania wyroku.
UZASADNIENIE
I
1. Sàd Rejonowy – Sàd Pracy w Lublinie, VII Wydzia∏ Pracy i Ubezpieczeƒ Spo∏ecznych (dalej: sàd pytajàcy), postanowieniami z:
– 26 listopada 2008 r., sygn. akt VII P 524/08,
– 4 grudnia 2008 r., sygn. akt VII P 522/08,
– 4 grudnia 2008 r., sygn. akt VII P 531/08,
– 16 grudnia 2008 r., sygn. akt VII P 517/08,
zwróci∏ si´ do Trybuna∏u Konstytucyjnego z pytaniami prawnymi w sprawie niektórych przepisów, okreÊlajàcych wysokoÊç wynagrodzeƒ s´dziów sàdów powszechnych. Wniós∏ mianowicie o zbadanie zgodnoÊci:
– § 2 rozporzàdzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 6 maja 2003 r. w sprawie stawek podstawowych wynagrodzenia zasadniczego s´dziów sàdów powszechnych, asesorów i aplikantów sàdowych
oraz stawek dodatku funkcyjnego s´dziów (Dz. U. Nr 83, poz. 761, ze zm.; dalej: rozporzàdzenie), w cz´Êci
okreÊlajàcej stawki wynagrodzenia zasadniczego s´dziego sàdu powszechnego, z art. 10 ust. 1, art. 176 ust. 2
i art. 216 ust. 1 Konstytucji;
– art. 91 § 8 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sàdów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070,
ze zm.; dalej: p.u.s.p.) w zwiàzku z § 2 rozporzàdzenia z art. 10 ust. 1, art. 92 ust. 1 i art. 178 ust. 2 Konstytucji;
– art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 25 stycznia 2007 r. – Ustawa bud˝etowa na rok 2007 (Dz. U. Nr 15, poz. 90;
dalej: ustawa bud˝etowa na 2007 r.), art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2008 r. – Ustawa bud˝etowa na
rok 2008 (Dz. U. Nr 19, poz. 117; dalej: ustawa bud˝etowa na 2008 r.) w zwiàzku z art. 91 § 1 i 1b p.u.s.p., w zakresie, w jakim przy ustalaniu wysokoÊci kwoty bazowej dla s´dziów w okresie od 1 lipca 2007 r. do 31 grudnia 2008 r. nie uwzgl´dnia obni˝enia stopy procentowej sk∏adki rentowej, z zasadà sprawiedliwoÊci spo∏ecznej, wyra˝onà w art. 2 Konstytucji, i art. 32 w zwiàzku z art. 178 ust. 2 Konstytucji;
– art. 16 ust. 1 ustawy bud˝etowej na 2007 r., art. 16 ust. 1 ustawy bud˝etowej na 2008 r. i § 2 rozporzàdzenia, z art. 2, art. 8 ust. 1 i art. 178 ust. 2 w zwiàzku z art. 45 ust. 1 Konstytucji oraz art. 6 Konwencji o ochronie
praw cz∏owieka i podstawowych wolnoÊci, sporzàdzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r.
Nr 61, poz. 284, ze zm.);
– 1521 –
poz. 141
P 117/08
OTK ZU nr 9/A/2009
– art. 4 i art. 6 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Spo∏eczno-Gospodarczych
i wojewódzkich komisjach dialogu spo∏ecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080, ze zm.; dalej: ustawa o Komisji),
art. 2 pkt 4 i 6 oraz art. 9 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kszta∏towaniu wynagrodzeƒ w paƒstwowej sferze bud˝etowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 110, poz. 1255, ze zm.; dalej: ustawa
o kszta∏towaniu) i art. 91 § 1 i 1b p.u.s.p. w zwiàzku z art. 16 ust. 1 ustawy bud˝etowej na 2007 r. oraz art. 16
ust. 1 ustawy bud˝etowej na 2008 r., w zakresie, w jakim w toku prac nad projektami ustawy bud˝etowej pomijajà udzia∏ przedstawicieli s´dziów w sk∏adzie Trójstronnej Komisji, z art. 10 ust. 1, art. 32, art. 173 i art. 178
ust. 2 i 3 Konstytucji.
Ponadto sàd pytajàcy zwróci∏ si´ tak˝e o niezw∏oczne wydanie przez Trybuna∏ Konstytucyjny postanowienia sygnalizujàcego na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym
(Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) w sprawie koniecznoÊci pilnego opracowania nowych zasad wynagradzania s´dziów, zgodnych ze standardami konstytucyjnymi.
Po uzupe∏nieniu braków formalnych pytaƒ prawnych, ze wzgl´du na to˝samoÊç ich przedmiotu, zosta∏y one
po∏àczone do wspólnego rozpoznania zarzàdzeniami Prezesa Trybuna∏u Konstytucyjnego z 5 i 8 stycznia 2009 r.
Pytania prawne zosta∏y zadane w zwiàzku z czterema post´powaniami, toczàcymi si´ przed sàdem pytajàcym. Zosta∏y one zainicjowane pozwami o wyrównanie wynagrodzenia za prac´ za okres od 1 lipca 2007 r.
do 31 stycznia 2008 r. wraz z ustawowymi odsetkami, z∏o˝onymi przez s´dziów Sàdu Rejonowego w Bia∏ej
Podlaskiej 5 marca 2008 r. (sygn. akt VII P 524/08), 6 marca 2008 r. (sygn. akt VII P 517/08) i 7 marca 2008 r.
(sygn. akt VII P 522/08 i VII P 531/08).
Uzasadnienia pytaƒ prawnych – to˝same pod wzgl´dem treÊci – zawierajà przede wszystkim ogólne rozwa˝ania na temat wynagrodzeƒ s´dziowskich oraz skutków ustawy z dnia 15 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczenia spo∏ecznego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 115, poz. 792). Argumentacja s∏u˝àca bezpoÊredniemu poparciu zarzutów sprzecznoÊci zaskar˝onych przepisów z poszczególnymi
wzorcami kontroli jest natomiast dosyç lakoniczna.
Zdaniem sàdu pytajàcego stawka wynagrodzenia zasadniczego s´dziów – jako podstawowy i obligatoryjny wyznacznik wysokoÊci wynagrodzeƒ s´dziowskich – nie powinna zostaç uregulowana w § 2 rozporzàdzenia, które jest aktem podustawowym. Z art. 10 ust. 1, art. 176 ust. 2 i art. 216 ust. 1 Konstytucji jednoznacznie
bowiem wynika, ˝e kwestia ta wymaga ca∏oÊciowej regulacji w ustawach.
W pytaniu prawnym podkreÊlono równie˝, ˝e kwestionowane rozporzàdzenie zosta∏o wydane bez odpowiedniego upowa˝nienia ustawowego. Ani art. 91 ust. 8 p.u.s.p., ani inne przepisy tej ustawy nie zawierajà odpowiednich wytycznych treÊciowych dla wydania aktu wykonawczego. Przez ogólny i niedookreÊlony charakter kryteriów zawartych w upowa˝nieniu ustawowym Prezydent dysponuje
nieograniczonà swobodà kszta∏towania wynagrodzeƒ s´dziowskich i mo˝e samodzielnie wyznaczaç ni˝sze lub wy˝sze przeliczniki.
Je˝eli zaÊ chodzi o zakwestionowane przepisy ustawy bud˝etowej, to sàd pytajàcy podniós∏, ˝e podobnie
jak § 2 rozporzàdzenia sà one rezultatem „istotnego przekroczenia granic swobody wyznaczonej przez Konstytucj´”. OkreÊlajàc za ich pomocà wysokoÊç wynagrodzeƒ s´dziowskich, normodawca dopuÊci∏ si´ „niekonstytucyjnego zaniechania”, polegajàcego na braku „podwy˝szenia wynagrodzeƒ dla s´dziów w stopniu adekwatnym do skali obni˝ki sk∏adki rentowej” i poprawy sytuacji gospodarczej. W jego opinii powszechna
podwy˝ka wynagrodzeƒ pracowników z tytu∏u obni˝enia sk∏adki rentowej z jednoczesnym zaniechaniem podwy˝ek dla s´dziów „stanowi odmienne potraktowanie sytuacji podobnych i w efekcie oznacza naruszenie
ogólnej konstytucyjnej zasady równoÊci”. Niekonstytucyjne „niedoszacowanie poziomu p∏ac s´dziów sàdów
powszechnych” godzi równie˝ w niezawis∏oÊç s´dziów i autorytet wymiaru sprawiedliwoÊci.
W odniesieniu do zaskar˝onych przepisów ustawy o Komisji i ustawy o kszta∏towaniu sàd pytajàcy wskaza∏, ˝e pomijajà one udzia∏ przedstawicieli s´dziów sàdów powszechnych w toku prac legislacyjnych nad ustawà bud˝etowà. Wobec tego nale˝y stwierdziç, ˝e s´dziowie sà „ubezw∏asnowolnieni p∏acowo i zdani na ∏ask´
innych organów Paƒstwa”. Nale˝y wobec tego równie˝ rozwa˝yç naruszenie przez te przepisy „zasady równowagi i wspó∏dzia∏ania w∏adz w procesie stanowienia prawa zapewniajàcego konieczne Êrodki finansowe na wynagrodzenia s´dziów”.
Uzasadniajàc swojà legitymacj´ do wszcz´cia post´powania przed Trybuna∏em Konstytucyjnym, sàd pytajàcy stwierdzi∏, ˝e stwierdzenie niekonstytucyjnoÊci zaskar˝onych przepisów „umo˝liwi zasàdzenie ˝àdanych
przez powoda [powodów] kwot, co w pe∏ni uzasadnia koniecznoÊç wydania rozstrzygni´cia o zgodnoÊci
z Konstytucjà obecnych regulacji p∏acowych sàdów powszechnych”.
– 1522 –
OTK ZU nr 9/A/2009
P 117/08
poz. 141
II
Trybuna∏ Konstytucyjny zwa˝y∏, co nast´puje:
1. Sàd Rejonowy w Lublinie, VII Wydzia∏ Pracy i Ubezpieczeƒ Spo∏ecznych (dalej: sàd pytajàcy), jako
przedmiot zaskar˝enia wskaza∏ – w ca∏oÊci lub zakresowo – nast´pujàce regulacje:
– § 2 rozporzàdzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 6 maja 2003 r. w sprawie stawek podstawowych wynagrodzenia zasadniczego s´dziów sàdów powszechnych, asesorów i aplikantów sàdowych oraz
stawek dodatku funkcyjnego s´dziów (Dz. U. Nr 83, poz. 761, ze zm.; dalej: rozporzàdzenie);
– art. 91 § 1 i 1b oraz art. 91 § 8 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sàdów powszechnych (Dz. U.
Nr 98, poz. 1070, ze zm.; dalej: p.u.s.p.);
– art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 25 stycznia 2007 r. – Ustawa bud˝etowa na rok 2007 (Dz. U. Nr 15, poz. 90;
dalej: ustawa bud˝etowa na 2007 r.) oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2008 r. – Ustawa bud˝etowa
na rok 2008 (Dz. U. Nr 19, poz. 117; dalej: ustawa bud˝etowa na 2008 r.);
– art. 4 i art. 6 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Spo∏eczno-Gospodarczych
i wojewódzkich komisjach dialogu spo∏ecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080, ze zm.; dalej: ustawa o Komisji);
– art. 2 pkt 4 i 6 oraz art. 9 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kszta∏towaniu wynagrodzeƒ
w paƒstwowej sferze bud˝etowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 110, poz. 1255, ze zm.; dalej:
ustawa o kszta∏towaniu).
Powy˝sze przepisy zosta∏y zaskar˝one w ró˝nych konfiguracjach, b´dàc dla siebie cz´Êciowo przepisami
zwiàzkowymi.
Jako wzorce kontroli wskazane zosta∏y (odpowiednio) liczne przepisy Konstytucji: art. 2 (zasada sprawiedliwoÊci spo∏ecznej), art. 8 ust. 1, art. 10 ust. 1, art. 32 (samodzielnie oraz w zwiàzku z art. 178 ust. 2 Konstytucji), art. 92 ust. 1, art. 173, art. 176 ust. 2, art. 178 ust. 2 (samodzielnie, w zwiàzku z art. 45 ust. 1 Konstytucji oraz art. 6 Konwencji o ochronie praw cz∏owieka i podstawowych wolnoÊci, sporzàdzonej w Rzymie dnia
4 listopada 1950 r., Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm., a tak˝e jako przepis zwiàzkowy) i ust. 3, art. 216 ust. 1.
Zarzuty sàdu pytajàcego sprowadzajà si´ w istocie do trzech zagadnieƒ:
– niedopuszczalnoÊci uregulowania zasadniczych wyznaczników wynagrodzeƒ s´dziowskich (stawek wynagrodzenia zasadniczego) w rozporzàdzeniu, wydanym na podstawie zbyt ogólnego (a wi´c niekonstytucyjnego) upowa˝nienia ustawowego;
– nieuwzgl´dnienia przy okreÊleniu wysokoÊci wynagrodzeƒ s´dziowskich „znaczàcego wzrostu przeci´tnego wynagrodzenia w paƒstwowej sferze bud˝etowej i gospodarce narodowej, dokonanej od 1 lipca 2007 r.,
w nast´pstwie powszechnego obni˝enia sk∏adki rentowej” i „bardzo dobrych wskaêników ekonomicznych”
paƒstwa;
– pomini´cia udzia∏u przedstawicieli s´dziów w sk∏adzie Trójstronnej Komisji „negocjujàcej Êrednioroczne
wskaêniki wzrostu wynagrodzeƒ i kwoty bazowej w paƒstwowej sferze bud˝etowej, stanowiàce podstaw´ do
ustalenia wynagrodzenia s´dziego.
2. Zarówno zakres zaskar˝enia, jak i argumentacja zawarta w piÊmie procesowym sàdu pytajàcego wykazujà du˝e podobieƒstwo do spraw rozpoznanych ju˝ przez Trybuna∏ Konstytucyjny w wyniku pytaƒ prawnych
innych sàdów, z∏o˝onych w zwiàzku ze zbli˝onymi stanami faktycznymi (pozwami s´dziów sàdów powszechnych o wyrównanie wynagrodzenia). Chodzi tu w szczególnoÊci o sprawy zakoƒczone postanowieniami z:
20 listopada 2008 r., sygn. P 18/08 (OTK ZU nr 9/A/2008, poz. 168); 10 grudnia 2008 r., sygn. P 19/08 (OTK ZU
nr 10/A/2008, poz. 186); 27 marca 2009 r., sygn. P 23/08 (OTK ZU nr 3/A/2009, poz. 41); 17 lutego 2009 r.,
sygn. P 30/08 (OTK ZU nr 2/A/2009, poz. 18); 11 lutego 2009 r., sygn. P 35/08 (OTK ZU nr 2/A/2009, poz. 11);
10 grudnia 2008 r., sygn. P 39/08 (OTK ZU nr 10/A/2008, poz. 187); 17 lutego 2009 r., sygn. P 51/08 (OTK ZU
nr 2/A/2009, poz. 19); 13 lutego 2009 r., sygn. P 65/08 (OTK ZU nr 2/A/2009, poz. 16); 26 lutego 2009 r., sygn.
P 69/08 (OTK ZU nr 2/A/2009, poz. 25); 30 czerwca 2009 r., sygn. P 99/08 (OTK ZU nr 6/A/2009, poz. 102);
16 lutego 2009 r., sygn. P 104/08 (OTK ZU nr 2/A/2009, poz. 17); 18 lutego 2009 r., sygn. P 119/08 (OTK ZU
nr 2/A/2009, poz. 22); 27 marca 2009 r., sygn. P 10/09 (OTK ZU nr 3/A/2009, poz. 40). Trybuna∏ Konstytucyjny
umorzy∏ post´powania w tych sprawach m.in. ze wzgl´du na utrat´ mocy obowiàzujàcej przez niektóre zaskar˝one przepisy oraz brak zwiàzku funkcjonalnego mi´dzy przedmiotem pytaƒ prawnych a post´powaniami zawis∏ymi przed sàdami pytajàcymi. Rozstrzygni´cia te i uzasadniajàca je argumentacja powinny zostaç
uwzgl´dnione przy ocenie dopuszczalnoÊci wydania wyroku w odpowiedzi na aktualnie rozpatrywane pytanie
prawne.
– 1523 –
poz. 141
P 117/08
OTK ZU nr 9/A/2009
3. Merytoryczne rozpoznanie przez Trybuna∏ Konstytucyjny pytania prawnego uzale˝nione jest od spe∏nienia
szeregu wymogów, wynikajàcych z Konstytucji oraz ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym
(Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK; por. liczne postanowienia TK, m.in. z: 29 marca 2000 r.,
sygn. P 13/99, OTK ZU nr 2/2000, poz. 68; 12 kwietnia 2000 r., sygn. P 14/99, OTK ZU nr 3/2000, poz. 90; 10 paêdziernika 2000 r., sygn. P 10/00, OTK ZU nr 6/2000, poz. 195; 27 kwietnia 2004 r., sygn. P 16/03, OTK ZU nr 4/A/2004,
poz. 36; 19 kwietnia 2006 r., sygn. P 12/05, OTK ZU nr 4/A/2006, poz. 49 oraz przywo∏ana w nich literatura).
W niniejszej sprawie wàtpliwoÊci budzi spe∏nienie przez pytanie prawne dwóch spoÊród tych warunków
formalnych.
3.1. Przede wszystkim, podobnie jak we wspomnianych wy˝ej postanowieniach, nale˝y uznaç, ˝e sàd pytajàcy nie wykaza∏ w przekonujàcy sposób zwiàzku funkcjonalnego mi´dzy przedmiotem pytaƒ prawnych
a rozstrzygni´ciem spraw, w zwiàzku z którymi zwróci∏ si´ on do Trybuna∏u Konstytucyjnego (por. podsumowanie dorobku orzeczniczego TK w zakresie rozumienia przes∏anki funkcjonalnej w powo∏anych wy˝ej postanowieniach). Sprawy te zosta∏y zainicjowane powództwami o zasàdzenie konkretnych sum, których wysokoÊç
wynika z odpowiedniego zastosowania do wynagrodzeƒ powodów „podwy˝ki” wynagrodzeƒ pracowników
sfery bud˝etowej, wynikajàcej ze zmiany wysokoÊci i zasad finansowania sk∏adki na ubezpieczenie rentowe.
Jak wyjaÊniono w pozwach skierowanych do sàdu pytajàcego, „dochodzone w pozwie kwoty stanowià 3% wynagrodzenia zasadniczego s´dziego sàdu rejonowego (kwota bazowa x wskaênik 3,3) – za okres lipiec-grudzieƒ 2007 r. oraz 5%, poczynajàc od stycznia 2008 r.”.
Wbrew twierdzeniom sàdu pytajàcego ewentualne orzeczenie o zaskar˝onych przepisach nie otworzy∏oby
mo˝liwoÊci realizacji tych ˝àdaƒ przed Sàdem Rejonowym w Lublinie.
Konkluzja ta jest ju˝ na pierwszy rzut oka oczywista w stosunku do zaskar˝onych przepisów ustawy o Komisji
oraz ustawy o kszta∏towaniu, których zwiàzek z przedmiotem post´powania przed sàdem pytajàcym jest – mówiàc
wprost – bardzo daleki. Pomijajàc ju˝ konstytucyjnà dopuszczalnoÊç w∏àczenia s´dziów w sk∏ad Komisji i negocjacje oko∏obud˝etowe partnerów spo∏ecznych, nie dawa∏oby to stronom post´powania przed sàdem pytajàcym ˝adnej gwarancji wià˝àcego wp∏ywu na rezultat tych prac ani tym bardziej – zasàdzenia wskazanych w pozwach sum.
Podobnie nale˝y oceniç dopuszczalnoÊç zaskar˝enia pozosta∏ych przepisów, których cz´Êç dodatkowo
utraci∏a moc obowiàzujàcà (por. ni˝ej). W polskim prawie brak jest ogólnej normy prawnej regulujàcej wysokoÊç wynagrodzeƒ s´dziów sàdów powszechnych, która mog∏aby w takiej sytuacji zastàpiç uchylone przepisy. W ˝adnym wypadku nie mo˝na twierdziç, ˝e do s´dziów sàdów powszechnych mia∏yby w takiej sytuacji
odpowiednie zastosowanie przepisy o wynagrodzeniach pracowników sfery bud˝etowej, co w efekcie przynios∏oby stronom post´powania „wyrównanie” ich wynagrodzeƒ akurat w ˝àdanej wysokoÊci. Samo usuni´cie
z systemu prawnego § 2 rozporzàdzenia, art. 91 § 8 p.u.s.p. i art. 16 ust. 1 obu zaskar˝onych ustaw bud˝etowych nie zmieni∏oby bowiem zasady, ˝e wynagrodzenia s´dziów regulowane sà niezale˝nie od wynagrodzeƒ
„zwyk∏ych” pracowników sfery bud˝etowej, z czym wià˝e si´ dopuszczalnoÊç odmiennego okreÊlania zasad
i tempa ich wzrostu. Odr´bnoÊç wynagrodzeƒ s´dziowskich znajduje bowiem swojà podstaw´ w powo∏anym
przez sàd pytajàcy art. 178 ust. 2 Konstytucji, zgodnie z którym s´dziom zapewnia si´ wynagrodzenie odpowiadajàce godnoÊci urz´du oraz zakresowi ich obowiàzków (por. szerzej: wyrok z 4 paêdziernika 2000 r., sygn.
P 8/00, OTK ZU nr 6/2000, poz. 189). Na skutek hipotetycznego wyroku o niekonstytucyjnoÊci zaskar˝onych
przepisów powstawa∏aby luka prawna, wymagajàca bezwzgl´dnej i natychmiastowej (zw∏aszcza w wypadku
braku odroczenia wejÊcia w ˝ycie wyroku TK) interwencji legislacyjnej. Jej wype∏nienie – zgodnie z zasadà
swobody dzia∏ania ustawodawcy w ramach przepisów Konstytucji – mog∏oby przyjàç ró˝ny kszta∏t, niekoniecznie zgodny z oczekiwaniami stron post´powania przed sàdem pytajàcym. ˚àdania zawarte w pozwie majà bowiem charakter „zamkni´ty” w tym sensie, ˝e sà pozwami o wyp∏at´ konkretnych kwot, a nie „otwartymi” i dajàcymi mo˝liwoÊç wi´kszego manewru pozwami o ustalenie wysokoÊci wynagrodzenia.
3.2. Niezale˝nie od powy˝szego, nale˝y zwróciç uwag´, ˝e niektóre zaskar˝one przepisy utraci∏y ju˝ moc obowiàzujàcà. Dotyczy to, po pierwsze, zakwestionowanych jednostek redakcyjnych ustawy bud˝etowej na 2007 r.
i 2008 r., które w sposób oczywisty i nieodwracalny skonsumowa∏y si´ z up∏ywem danego roku bud˝etowego (por.
– w kontekÊcie wynagrodzeƒ s´dziowskich – powo∏ane wy˝ej postanowienia, a tak˝e postanowienia z: 20 czerwca
2001 r., sygn. K 35/00, OTK ZU nr 6/2001, poz. 167; 6 lutego 2007 r., sygn. K 16/06, OTK ZU nr 2/A/2007, poz. 13). Po
drugie, odnosi si´ tak˝e do § 2 rozporzàdzenia, uchylonego 22 kwietnia 2009 r. na skutek wejÊcia w ˝ycie ustawy
z dnia 20 marca 2009 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sàdów powszechnych oraz niektórych innych ustaw
(Dz. U. Nr 56, poz. 459). Na marginesie mo˝na zauwa˝yç, ˝e nowela ta zrealizowa∏a niektóre postulaty zawarte w pytaniu prawnym, bo doprowadzi∏a do ca∏oÊciowego uregulowania wysokoÊci wynagrodzeƒ s´dziowskich w ustawie
(na ten temat szerzej por. postanowienia z: 2 czerwca 2009 r., sygn. P 95/08, OTK ZU nr 6/A/2009, poz. 91).
– 1524 –
OTK ZU nr 9/A/2009
SK 23/09
poz. 142
Oceniajàc powy˝szà okolicznoÊç, nale˝y mieç na wzgl´dzie, ˝e co do zasady utrata mocy obowiàzujàcej
przez zakwestionowane przepisy prowadzi do umorzenia post´powania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK. Jedyny wyjàtek od tej regu∏y przewiduje art. 39 ust. 3 ustawy o TK, który dopuszcza merytorycznà
kontrol´ tego typu regulacji tylko wtedy, gdy jest to „konieczne dla ochrony konstytucyjnych wolnoÊci i praw”
(por. szerzej postanowienia TK z: 24 marca 2009 r., sygn. U 6/07, OTK ZU nr 3/A/2009, poz. 37; 30 marca 2009 r.,
sygn. K 28/07, OTK ZU nr 3/A/2009, poz. 42).
W Êlad za powo∏anymi postanowieniami dotyczàcymi wynagrodzeƒ s´dziowskich (por. zw∏aszcza sprawa
o sygn. P 95/08), Trybuna∏ Konstytucyjny w niniejszym sk∏adzie podtrzymuje poglàd, ˝e w analizowanych sprawach nie ma mo˝liwoÊci merytorycznego zbadania zaskar˝onych regulacji. Jak wskazano wy˝ej, hipotetyczne orzeczenie o niekonstytucyjnoÊci art. 16 ust. 1 obu zaskar˝onych ustaw bud˝etowych, art. 91 § 8 p.u.s.p.
oraz § 2 rozporzàdzenia nawet przy najlepszej woli sàdu pytajàcego nie doprowadzi∏oby bowiem do zmiany
sytuacji prawnej osób, których sprawy sà rozpatrywane przez sàdy pytajàce, w sposób przez nie oczekiwany.
Nie jest wi´c spe∏niona przes∏anka koniecznoÊci wydania wyroku w celu ochrony konstytucyjnych praw lub
wolnoÊci.
4. W Êwietle powy˝szych argumentów nale˝y umorzyç post´powanie w sprawie ze wzgl´du na niedopuszczalnoÊç wydania wyroku.
142
POSTANOWIENIE
z dnia 14 paêdziernika 2009 r.
Sygn. akt SK 23/09
Trybuna∏ Konstytucyjny w sk∏adzie:
Andrzej Rzepliƒski – przewodniczàcy
Ewa ¸´towska
Marek Mazurkiewicz – sprawozdawca
Janusz Niemcewicz
Miros∏aw Wyrzykowski,
po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 paêdziernika 2009 r., skargi konstytucyjnej Marka Jarockiego o zbadanie zgodnoÊci:
art. 47922 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks post´powania cywilnego (Dz. U. Nr 43,
poz. 296, ze zm.) z art. 2, art. 32 ust. 1 i 2, art. 45 ust. 1, art. 64 ust. 2 i art. 77 ust. 2 Konstytucji
oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw cz∏owieka i podstawowych wolnoÊci, sporzàdzonej
w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.),
postanawia
na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U.
Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417
oraz z 2009 r. Nr 56, poz. 459) umorzyç post´powanie ze wzgl´du na niedopuszczalnoÊç wydania wyroku.
UZASADNIENIE
I
1. W skardze konstytucyjnej z 21 sierpnia 2007 r. Marek Jarocki wniós∏ o stwierdzenie, ˝e art. 47922 ustawy
z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks post´powania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm.; dalej: k.p.c.) jest
niezgodny z art. 2, art. 32, art. 45 ust. 1, art. 64 ust. 2 i art. 77 ust. 2 Konstytucji oraz art. 6 ust. 1 Konwencji
– 1525 –
poz. 142
SK 23/09
OTK ZU nr 9/A/2009
o ochronie praw cz∏owieka i podstawowych wolnoÊci, sporzàdzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U.
z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.; dalej: konwencja)
Skarga konstytucyjna zosta∏a wniesiona na tle nast´pujàcego stanu faktycznego:
Skar˝àcy, w zwiàzku z uchwa∏à Sàdu Najwy˝szego z 17 lipca 2007 r. (sygn. akt III CZP 81/07, OSNC 2007, Nr 10,
poz. 154), ˝e wynikajàce z art. 77 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sàdów powszechnych (Dz.
U. Nr 98, poz. 1070, ze zm.) uprawnienie do delegowania s´dziego do pe∏nienia obowiàzków s´dziego w innym
sàdzie przys∏uguje wy∏àcznie Ministrowi SprawiedliwoÊci i nie mo˝e byç przenoszone na inne osoby – wystàpi∏
o wznowienie post´powania w 8 sprawach gospodarczych go dotyczàcych, w których post´powanie sàdowe zosta∏o prawomocnie zakoƒczone w latach 2003, 2004 i 2005. Wniós∏ w nich o stwierdzenie, ˝e wszystkie dotyczàce go post´powania sà dotkni´te wadà niewa˝noÊci, gdy˝ w wydaniu orzeczeƒ przez sàd drugiej instancji bra∏
udzia∏ s´dzia delegowany, którego delegacja nie zosta∏a podpisana przez Ministra SprawiedliwoÊci osobiÊcie. Sàd
Okr´gowy w Katowicach, XIX Wydzia∏ Gospodarczy Odwo∏awczy, postanowieniami z 1, 3 i 9 sierpnia 2007 r., skargi odrzuci∏, uzasadniajàc to wniesieniem ich po up∏ywie dwuletniego terminu wskazanego w art. 47922 k.p.c.
Uzasadnienie skargi konstytucyjnej równie˝ zosta∏o oparte na twierdzeniu, ˝e skar˝àcego pozbawiono prawa do
wznowienia post´powania w sytuacji, gdy dosz∏o do niewa˝noÊci post´powania „z powodu uczestniczenia w orzekaniu osoby nieuprawnionej”, tj. s´dziego, który zdaniem skar˝àcego zosta∏ wadliwie delegowany do sk∏adu.
W uzasadnieniu skargi konstytucyjnej znalaz∏y si´ tylko dwie wzmianki o istocie zarzutów sformu∏owanych w stosunku do art. 47922 k.p.c. W piÊmie z 21 sierpnia 2007 r., w kontekÊcie art. 2 Konstytucji, skar˝àcy pisze, ˝e: „automatyczne odrzucenie wniosku o wznowienie post´powania bez wzgl´du na okolicznoÊci
faktyczne powodujàce z∏o˝enie wniosku jest ra˝àcym naruszeniem zasad paƒstwa prawa, które ponad nadmierny formalizm sàdowy winno przedk∏adaç poszanowanie sprawiedliwoÊci i praworzàdnoÊci jako praw
wprost wynikajàcych z Konstytucji. W tym stanie naruszeniem art. 2 Konstytucji jest ustanowienie normy
prawnej – art. 47922 k.p.c., stanowiàcej zakaz niczym nieuzasadniony”. Z kolei w piÊmie uzupe∏niajàcym z 14 lutego 2008 r. wskazuje dodatkowo, ˝e: „art. 47922 k.p.c. zamyka drog´ sàdowà do uzyskania sprawiedliwego rozstrzygni´cia, co narusza zakaz okreÊlony w art. 77 ust. 2 Konstytucji oraz prawo do uzyskania sprawiedliwego orzeczenia zgodnie z art. 45 ust. 1 Konstytucji. Taki stan prawny jest sprzeczny (...) z podstawowymi
zasadami paƒstwa prawa, tj. art. 2 Konstytucji”.
2. Rzecznik Praw Obywatelskich w piÊmie z 18 czerwca 2009 r. poinformowa∏, ˝e nie przyst´puje do sprawy toczàcej si´ przed Trybuna∏em Konstytucyjnym w wyniku skargi Marka Jarockiego.
3. Sejm Rzeczypospolitej Polskiej w piÊmie z 26 czerwca 2009 r. zajà∏ stanowisko, ˝e art. 47922 k.p.c. w zakresie, w jakim uniemo˝liwia wznowienie post´powania po up∏ywie dwóch lat od uprawomocnienia si´ wyroku, gdy przes∏ankà wznowienia jest niewa˝noÊç post´powania, o której mowa w art. 401 pkt 1 k.p.c., jest zgodny z art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 64 ust. 2 w zwiàzku z art. 32 Konstytucji, a w pozosta∏ym zakresie
post´powanie winno byç umorzone ze wzgl´du na niedopuszczalnoÊç orzekania.
Marsza∏ek Sejmu wskaza∏, ˝e ze wzgl´du na sposób skonstruowania skargi konstytucyjnej (brak uzasadnienia zarzutu; nieprawid∏owe przywo∏anie wzorców kontrolnych) konstytucyjnym punktem odniesienia oceny
art. 47922 k.p.c. nie mogà byç art. 2 i art. 32 Konstytucji, a tak˝e art. 6 ust. 1 konwencji. W tym zakresie, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, post´powanie powinno zostaç umorzone. Nadto równie˝ stwierdza, ˝e czasowe ograniczenie mo˝liwoÊci z∏o˝enia skargi o wznowienie post´powania w post´powaniu w sprawach gospodarczych (art. 47922 k.p.c.) a priori nie musi wi´c oznaczaç niekonstytucyjnoÊci,
gdy˝ instytucja ta pe∏ni wa˝ne funkcje procesowe, przyczyniajàc si´ do stabilizacji stosunków spo∏ecznych
i pewnoÊci prawa. Konflikt kolidujàcych ze sobà wartoÊci konstytucyjnych nale˝y w tym wypadku rozstrzygnàç
na korzyÊç gwarancji p∏ynàcych z zasady praworzàdnoÊci oraz trwa∏oÊci orzeczeƒ sàdowych.
II
Trybuna∏ Konstytucyjny zwa˝y∏, co nast´puje:
1. W myÊl art. 79 ust. 1 Konstytucji „Ka˝dy, czyje konstytucyjne wolnoÊci lub prawa zosta∏y naruszone, ma
prawo, na zasadach okreÊlonych w ustawie, wnieÊç skarg´ do Trybuna∏u Konstytucyjnego w sprawie zgodnoÊci z Konstytucjà ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sàd lub organ administracji publicznej orzek∏ ostatecznie o jego wolnoÊciach lub prawach albo o jego obowiàzkach okreÊlonych w Konstytucji”. Z przepisu tego wynika m.in. wymóg istnienia bezpoÊredniego zwiàzku mi´dzy treÊcià wskazanych
w skardze konstytucyjnej norm i naruszeniem przys∏ugujàcych skar˝àcemu konstytucyjnych wolnoÊci lub
– 1526 –
OTK ZU nr 9/A/2009
SK 23/09
poz. 142
praw, przy czym chodzi tylko o naruszenie dokonane przez organ w∏adzy publicznej i to w sposób kwalifikowany, a mianowicie przez wydanie opartego na zaskar˝onym przepisie ostatecznego orzeczenia.
Nale˝y te˝ przypomnieç, ˝e skarg´ konstytucyjnà prezes Trybuna∏u Konstytucyjnego kieruje do wyznaczonego s´dziego w celu wst´pnego rozpoznania na posiedzeniu niejawnym (art. 36 ust. 1 w zwiàzku z art. 46
ust. 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym; Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Celem rozpoznania wst´pnego – zgodnie z przepisami ustawy o TK – jest przeciwdzia∏anie nadawaniu dalszego biegu skargom (wnioskom), które nie odpowiadajà warunkom formalnym lub sà oczywiÊcie bezzasadne. W tych wypadkach wszcz´cie post´powania jest bowiem niedopuszczalne, a w konsekwencji –
gdyby dosz∏o do merytorycznego rozpoznania sprawy – niedopuszczalne jest równie˝ wydanie orzeczenia. JeÊli, mimo niedopuszczalnoÊci wszcz´cia post´powania, skardze (wnioskowi) zosta∏ nadany dalszy bieg, post´powanie powinno byç umorzone w kolejnej jego fazie. Nadanie skardze (wnioskowi) dalszego biegu nie
oznacza bowiem jego konwalidacji; wydanie przez s´dziego odpowiedniego zarzàdzenia w tej kwestii nie usuwa ani braku legitymacji czynnej, ani braków formalnych, ani oczywistej bezzasadnoÊci skargi (wniosku).
Trybuna∏ Konstytucyjny w swym orzecznictwie zwróci∏ uwag´, ˝e brak jest formalnych przeszkód do stwierdzenia niedopuszczalnoÊci na etapie rozpoznania merytorycznego. Nie wyst´puje tu zwiàzanie Trybuna∏u wczeÊniejszym orzeczeniem, gdy˝ zarzàdzenie s´dziego Trybuna∏u nie jest orzeczeniem Trybuna∏u. Konieczne jest
zwrócenie uwagi na fakt, ˝e w razie wydania postanowienia odmawiajàcego nadania skardze dalszego biegu,
skar˝àcemu s∏u˝y za˝alenie do Trybuna∏u (art. 36 ust. 4 w zwiàzku z art. 46 ust. 2 ustawy o TK), który rozpoznaje je w trzyosobowym sk∏adzie. Skoro ustawodawca przewiduje kontrol´ postanowienia s´dziego o odmowie
nadania skardze (wnioskowi) dalszego biegu przez Trybuna∏, uzasadniona jest teza, i˝ Trybuna∏ mo˝e te˝ oceniç
zarzàdzenie nadajàce dalszy bieg. Ocena ta dokonywana jest z urz´du przez sk∏ad orzekajàcy powo∏any do merytorycznego rozpoznania skargi (wniosku). Akceptacja odmiennego zapatrywania, odmawiajàcego sk∏adowi
orzekajàcemu prawa skontrolowania warunków formalnych dopuszczalnoÊci skargi, oznacza∏aby, ˝e czynnoÊci
faktyczne podejmowane na etapie wst´pnego rozpoznania majà moc wià˝àcà wobec sk∏adu orzekajàcego. Kontrolowanie, czy nie zachodzi któraÊ z ujemnych przes∏anek wydania wyroku, skutkujàcych obligatoryjnym umorzeniem post´powania, konieczne jest na ka˝dym etapie post´powania (por. postanowienia z: 21 paêdziernika
2003 r., sygn. SK 41/02, OTK ZU nr 8/A/2003, poz. 89; 6 lipca 2004 r., sygn. SK 47/03, OTK ZU nr 7/A/2004, poz. 74,
21 marca 2006 r., sygn. SK 58/05, OTK ZU nr 3/A/2006, poz. 35 i cytowane tam orzecznictwo).
Nale˝y wskazaç, ˝e rozstrzygni´cie Trybuna∏u, zainicjowane skargà konstytucyjnà, choç wywiera skutki erga omnes, to w szczególnoÊci dotyczy podmiotu, który post´powanie zainicjowa∏. To znaczy, ˝e w jego sprawie musi dojÊç, w wypadku zasadnego i skutecznego podwa˝enia kwestionowanego przepisu, do faktycznej
ochrony konstytucyjnych praw lub wolnoÊci, jak stanowi art. 79 ust. 1 Konstytucji. Jak wskazuje literatura
przedmiotu, u materialnych podstaw polskiego modelu skargi konstytucyjnej le˝y osobisty interes prawny,
a nie interes obiektywny – jak przy modelu skargi powszechnej. Skarga konstytucyjna jest równie˝ skierowana na badanie kwestionowanych aktów prawnych, nie zaÊ rozstrzygni´ç sàdowych (zob. J. Trzciƒski, uwagi do
art. 79, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, t. I, Warszawa 1999).
2. W ocenie Trybuna∏u Konstytucyjnego skar˝àcy dokona∏ interpretacji stanu faktycznego dotyczàcego jego spraw, opierajàc si´ na uchwale Sàdu Najwy˝szego z 17 lipca 2007 r. w sprawie delegacji s´dziów, i wywiód∏ z niej, ˝e przys∏uguje mu prawo do wznowienia post´powania, gdy˝ dosz∏o do naruszenia procedury
w dotyczàcych go prawomocnie rozstrzygni´tych sprawach. Trybuna∏ zwraca uwag´, ˝e uchwa∏a ta nie znalaz∏a aprobaty Sàdu Najwy˝szego, który, na wniosek Pierwszego Prezesa Sàdu Najwy˝szego, w pe∏nym sk∏adzie, podjà∏ uchwa∏´ z 14 listopada 2007 r. (OSNC 2008 nr 4, poz. 42), orzekajàc, ˝e „Ustawowe uprawnienie
Ministra SprawiedliwoÊci do delegowania s´dziego do pe∏nienia obowiàzków s´dziego w innym sàdzie (art. 77
§ 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sàdów powszechnych, Dz. U. Nr 98, poz. 1070, ze zm.)
mo˝e byç w jego zast´pstwie (art. 37 ust. 5 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów, jedn. tekst:
Dz. U. z 2003 r. Nr 24, poz. 199, ze zm.) albo z jego upowa˝nienia (art. 37 ust. 1 ustawy z 8 sierpnia 1996 r.
o Radzie Ministrów) wykonywane przez sekretarza stanu lub podsekretarza stanu”.
Powy˝sze oznacza, ˝e podnoszona przez skar˝àcego podstawa skargi konstytucyjnej nie istnieje i nie ma
uzasadnionych podstaw, w Êwietle art. 79 ust. 1 Konstytucji, do uznania, i˝ zosta∏y naruszone jego prawa lub
wolnoÊci przez fakt udzia∏u s´dziego delegowanego w rozpoznawaniu jego spraw. Skar˝àcy nie przedstawi∏
na poparcie skargi ˝adnych dodatkowych argumentów poza wskazaniem wadliwej interpretacji art. 77 § 1
ustawy – Prawo o ustroju sàdów powszechnych, wynikajàcej z uchwa∏y SN z 17 lipca 2007 r.
– 1527 –
poz. 143
P 120/08
OTK ZU nr 9/A/2009
Trybuna∏ przypomina, ˝e art. 47 ust. 1 ustawy o TK stanowi, ˝e:
„Skarga poza wymaganiami dotyczàcymi pisma procesowego powinna zawieraç:
1) dok∏adne okreÊlenie ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sàd lub organ administracji publicznej orzek∏ ostatecznie o wolnoÊciach lub prawach albo obowiàzkach okreÊlonych w Konstytucji i w stosunku do którego skar˝àcy domaga si´ stwierdzenia niezgodnoÊci z Konstytucjà,
2) wskazanie, jakie konstytucyjne wolnoÊci lub prawa i w jaki sposób – zdaniem skar˝àcego – zosta∏y naruszone,
3) uzasadnienie skargi, z podaniem dok∏adnego opisu stanu faktycznego”.
Ustalenie wià˝àcego stanu prawnego, wynikajàce z przyj´cia przez Sàd Najwy˝szy w pe∏nym sk∏adzie
uchwa∏y z 14 listopada 2007 r., obala jedyny, dotyczàcy podstawy delegowania s´dziów, argument skargi majàcy charakter pierwotny i zasadniczy. Pozosta∏e argumenty skar˝àcego, dotyczàce art. 47922 k.p.c., majà charakter pochodny i wobec niepodwa˝onej w skardze konstytucyjnej poprawnoÊci ustalenia sk∏adów sàdów wyrokujàcych w sprawach skar˝àcego – sà bezprzedmiotowe.
Trybuna∏ stwierdza, ˝e skarga konstytucyjna, b´dàca w niniejszej sprawie przedmiotem rozpoznania, jest
niedopuszczalna. Zgodnie z art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK, wadliwe wywiedzenie konstytucyjnych wolnoÊci
lub praw, na podstawie nieprawid∏owej przes∏anki, nie mo˝e skutkowaç skutecznà inicjacjà kontroli konstytucyjnoÊci. Skar˝àcy, opierajàc si´ na mylnej interpretacji art. 77 § 1 ustawy z 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju
sàdów powszechnych, b∏´dnie uzna∏, ˝e przys∏uguje mu prawo do wznowienia post´powania prawomocnie
zakoƒczonego. B∏´dnie wi´c przywo∏uje, jako podstaw´ skargi art. 401 pkt 1 k.p.c. Skoro w skardze konstytucyjnej b∏´dnie przyj´to za∏o˝enie o naruszeniu praw skar˝àcego, to nie zosta∏ dope∏niony warunek zaistnienia
zwiàzku funkcjonalnego mi´dzy sytuacjà skar˝àcego a domniemanym naruszeniem jego praw chronionych
konstytucyjnie.
Oceniajàc przes∏ank´, którà skar˝àcy wskaza∏ jako podstaw´ wznowienia post´powania, uzasadniajàcà
z∏o˝enie skargi konstytucyjnej, Trybuna∏ przypomina, ˝e w trybie skargi mogà byç kontrolowane tylko przepisy wyra˝ajàce normy prawne, które stanowià bezpoÊrednià podstaw´ aktów stosowania prawa, czyli konkretnych i indywidualnych aktów dotyczàcych konstytucyjnych wolnoÊci, praw podmiotowych lub obowiàzków
osoby wnoszàcej skarg´. W rozpatrywanej sprawie podmiotowe prawo do wznowienia post´powania, na naruszeniu którego skar˝àcy opiera swój wywód, nie istnieje. Zakwestionowany art. 47922 k.p.c. nie by∏ w rozpatrywanej sprawie przepisem decydujàcym o konstytucyjnych prawach i wolnoÊciach skar˝àcego, poniewa˝
dokonana przez niego próba wzruszenia prawomocnych rozstrzygni´ç sàdowych zwiàzana by∏a z jego wadliwà interpretacjà art. 77 § 1 ustawy z 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sàdów powszechnych, oczywiÊcie bezzasadnà w Êwietle podj´tej w pe∏nym sk∏adzie uchwa∏y Sàdu Najwy˝szego z 14 listopada 2007 r.
Zwa˝ywszy powy˝sze, Trybuna∏ Konstytucyjny postanowi∏ jak w sentencji.
143
POSTANOWIENIE
z dnia 15 paêdziernika 2009 r.
Sygn. akt P 120/08
Trybuna∏ Konstytucyjny w sk∏adzie:
Zbigniew CieÊlak – przewodniczàcy
Stanis∏aw Biernat
Maria Gintowt-Jankowicz
Teresa Liszcz – sprawozdawca
Miros∏aw Wyrzykowski,
po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 paêdziernika 2009 r., pytania prawnego Sàdu Apelacyjnego w Poznaniu:
czy art. 40 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym ˝o∏nierzy zawodowych
oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 66, ze zm.) jest zgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji,
– 1528 –
OTK ZU nr 9/A/2009
P 120/08
poz. 143
p o s t a n a w i a:
na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U.
Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417
oraz z 2009 r. Nr 56, poz. 459) umorzyç post´powanie ze wzgl´du na niedopuszczalnoÊç wydania wyroku.
UZASADNIENIE
I
1. Postanowieniem z 10 wrzeÊnia 2008 r. (sygn. akt III AUa 658/07/12), uzupe∏nionym postanowieniem
z 19 grudnia 2008 r., Sàd Apelacyjny w Poznaniu, Wydzia∏ III Pracy i Ubezpieczeƒ Spo∏ecznych, wystàpi∏ do
Trybuna∏u Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, czy art. 40 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu
emerytalnym ˝o∏nierzy zawodowych oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 66, ze zm.; dalej: ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym ˝o∏nierzy lub u.z.e.˝.) jest zgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji.
WàtpliwoÊci co do konstytucyjnoÊci wskazanego przepisu powsta∏y przy rozpoznawaniu apelacji od wyroku Sàdu Okr´gowego w Poznaniu, Sàdu Pracy i Ubezpieczeƒ Spo∏ecznych, z 20 kwietnia 2007 r. (sygn. akt
VIII U 1205/07) na tle nast´pujàcego stanu faktycznego:
Decyzjà z 24 marca 2006 r., uzupe∏nionà nast´pnie decyzjà z 6 listopada 2006 r., Wojskowe Biuro Emerytalne w Poznaniu (dalej: WBE) dokona∏o rozliczenia emerytury wojskowej powoda w zwiàzku z osiàgni´tym
przez niego przychodem w 2005 r. W uzasadnieniu decyzji WBE wskaza∏o, ˝e ∏àczna kwota przychodu uzyskana w tym roku przez powoda przekroczy∏a 130% przeci´tnego miesi´cznego wynagrodzenia, zatem – na
podstawie art. 40 ust. 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym ˝o∏nierzy – kwota emerytury ulega zmniejszeniu
o 25% wysokoÊci rocznego Êwiadczenia.
Sàd Okr´gowy w Poznaniu, Sàd Pracy i Ubezpieczeƒ Spo∏ecznych, oddali∏ wyrokiem z 20 kwietnia 2007 r.
(sygn. akt VIII U 1205/07) odwo∏anie od wspomnianej decyzji WBE.
Rozpoznajàcy apelacj´ Sàd Apelacyjny w Poznaniu, Sàd Pracy i Ubezpieczeƒ Spo∏ecznych (dalej: sàd pytajàcy lub Sàd Apelacyjny), uzna∏, ˝e istniejà wàtpliwoÊci co do zgodnoÊci art. 40 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym ˝o∏nierzy z art. 2 Konstytucji w cz´Êci ustanawiajàcej zasad´ sprawiedliwoÊci spo∏ecznej oraz z art. 32
Konstytucji wyra˝ajàcym zasad´ równoÊci wobec prawa i zakaz dyskryminacji.
Analizujàc treÊç art. 40 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym ˝o∏nierzy, sàd pytajàcy odwo∏a∏ si´ do wyroku
Trybuna∏u Konstytucyjnego z 15 kwietnia 2008 r., w sprawie o sygn. P 9/06 (OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 43),
w którym Trybuna∏ bada∏ konstytucyjnoÊç analogicznie brzmiàcego art. 41 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 lutego
1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeƒstwa Wewn´trznego, Agencji
Wywiadu, S∏u˝by Kontrwywiadu Wojskowego, S∏u˝by Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Stra˝y Granicznej, Biura Ochrony Rzàdu, Paƒstwowej Stra˝y Po˝arnej i S∏u˝by Wi´ziennej oraz ich rodzin
(Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67, ze zm.; dalej: ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy lub u.z.e.f.).
Opierajàc si´ na zawartych tam rozwa˝aniach Trybuna∏u Konstytucyjnego, sàd pytajàcy podniós∏, ˝e porównanie przepisów normujàcych sytuacj´ Êwiadczeniobiorców (w sprawie o sygn. P 9/06 rencistów lub emerytów policyjnych, a w rozpoznawanej sprawie rencistów lub emerytów wojskowych) osiàgajàcych dodatkowe
przychody w przedziale od 70% do 130% oraz powy˝ej 130% przeci´tnego miesi´cznego wynagrodzenia prowadzi do wniosku, i˝ kwestionowany przepis w korzystniejszy sposób traktuje emerytów i rencistów wojskowych, którzy z tytu∏u dzia∏alnoÊci zarobkowej, podlegajàcej obowiàzkowemu ubezpieczeniu spo∏ecznemu,
uzyskujà wy˝szy przychód, tj. powy˝ej 130% przeci´tnego miesi´cznego wynagrodzenia, ni˝ emerytów i rencistów wojskowych osiàgajàcych z tytu∏u takiej dzia∏alnoÊci przychód w mniejszej wysokoÊci, tj. w przedziale
70%-130% przeci´tnego miesi´cznego wynagrodzenia. Âwiadczenia przys∏ugujàce osobom uzyskujàcym
wy˝sze przychody zmniejszane sà zawsze o kwot´ stanowiàcà równowartoÊç 25% wysokoÊci Êwiadczenia, natomiast Êwiadczenia osób osiàgajàcych ni˝sze przychody – o kwot´ maksymalnego zmniejszenia, ale bez odniesienia do wysokoÊci Êwiadczenia.
Zdaniem sàdu pytajàcego, regulacja, która – bez uzasadnienia – w lepszej sytuacji stawia osoby osiàgajàce wy˝szy przychód, budzi wàtpliwoÊci co do zgodnoÊci z art. 32 Konstytucji.
Nieuzasadnione zró˝nicowanie wyst´pujàce na gruncie zakwestionowanego przepisu jest, w ocenie sàdu,
spowodowane pomini´ciem w art. 40 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym ˝o∏nierzy zastrze˝enia, zgodnie
z którym kwota maksymalnego zmniejszenia emerytury lub renty pobieranej przez osoby osiàgajàce przychód
przekraczajàcy 70% przeci´tnego miesi´cznego wynagrodzenia, ale ni˝szy ni˝ 130%, nie mo˝e przekraczaç
– 1529 –
poz. 143
P 120/08
OTK ZU nr 9/A/2009
25% wysokoÊci Êwiadczenia. Z tego wzgl´du sàd pytajàcy wnosi równie˝ o uznanie niezgodnoÊci art. 40
u.z.e.˝. z zasadà sprawiedliwoÊci spo∏ecznej.
2. Prokurator Generalny w piÊmie z 7 lipca 2009 r. wniós∏, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia
1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK), o umorzenie post´powania wobec niedopuszczalnoÊci wydania orzeczenia.
Zdaniem Prokuratora Generalnego, badanie przez Trybuna∏ pytania prawnego w cz´Êci dotyczàcej art. 40
ust. 1 u.z.e.˝. jest niedopuszczalne. W rozpatrywanej przez sàd wyst´pujàcy z pytaniem prawnym sprawie zastosowanie znajdzie jedynie art. 40 ust. 3 u.z.e.˝., który dotyczy zmniejszenia wysokoÊci emerytury wojskowej
o 25% emerytowi osiàgajàcemu przychód z dzia∏alnoÊci podlegajàcej obowiàzkowi ubezpieczenia spo∏ecznego w kwocie przekraczajàcej 130% przeci´tnego miesi´cznego wynagrodzenia. Ocena konstytucyjnoÊci mechanizmu zmniejszania Êwiadczenia emerytalnego lub rentowego przewidzianego w art. 40 ust. 1 w zwiàzku
z ust. 2 u.z.e.˝. nie ma wi´c wp∏ywu na treÊç rozstrzygni´cia Sàdu Apelacyjnego.
JednoczeÊnie Prokurator Generalny stwierdzi∏, ˝e zarzucajàc niezgodnoÊç art. 40 ust. 3 u.z.e.˝. z art. 2 i art. 32
Konstytucji, sàd pytajàcy nie przedstawi∏ uzasadnienia, w czym upatruje niedozwolone zró˝nicowanie sytuacji
prawnej emerytów i rencistów pobierajàcych wojskowe Êwiadczenia emerytalne lub rentowe oraz emerytów
i rencistów pobierajàcych Êwiadczenia z innych systemów.
Prokurator przyzna∏, ˝e o ile do czasu nowelizacji art. 40 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym ˝o∏nierzy mog∏o dojÊç do faktycznego zró˝nicowania sytuacji prawnej emerytów i rencistów wojskowych oraz emerytów i rencistów policyjnych, osiàgajàcych dodatkowe przychody w przedziale od 70% do 130% przeci´tnego miesi´cznego wynagrodzenia, o tyle takie zró˝nicowanie nie mog∏o wystàpiç wÊród grupy emerytów
i rencistów uzyskujàcych przychody w wysokoÊci przekraczajàcej 130% przeci´tnego miesi´cznego wynagrodzenia (do której nale˝y powód).
Prokurator Generalny podkreÊli∏, ˝e sàd pytajàcy, zarzucajàc w petitum pytania prawnego niekonstytucyjnoÊç ca∏ego art. 40 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym ˝o∏nierzy, nie przedstawi∏ uzasadnienia, w czym wyra˝a si´ niekorzystne – w porównaniu z innymi podmiotami charakteryzujàcymi si´ cechà relewantnà – potraktowanie emerytów uzyskujàcych przychody w wysokoÊci przekraczajàcej 130% przeci´tnego miesi´cznego
wynagrodzenia.
W konkluzji Prokurator Generalny wniós∏ o umorzenie post´powania wobec niespe∏nienia przes∏anki funkcjonalnej pytania prawnego w zakresie dotyczàcym art. 40 ust. 1 ustawy o emeryturach wojskowych, a w pozosta∏ym zakresie – z uwagi na niespe∏nienie wymagaƒ okreÊlonych w art. 32 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o TK.
3. W piÊmie z 6 marca 2009 r. Marsza∏ek Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: Marsza∏ek) wniós∏ o stwierdzenie, ˝e art. 40 ust. 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym ˝o∏nierzy jest niezgodny z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Odnoszàc si´ do kwestii formalnych, Marsza∏ek stwierdzi∏, ˝e na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK
post´powanie w zakresie dotyczàcym badania zgodnoÊci art. 40 ust. 1, 2 i 4 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym ˝o∏nierzy podlega umorzeniu z uwagi na brak spe∏nienia przes∏anki funkcjonalnej pytania prawnego.
Konfrontujàc treÊç pytania prawnego z uzasadnieniem wyroku Trybuna∏u Konstytucyjnego w sprawie
o sygn. P 9/06, Marsza∏ek wyjaÊni∏, ˝e zakwestionowany przepis (przewidujàcy dwa mechanizmy regulujàce
zmniejszanie Êwiadczeƒ emerytalno-rentowych w sytuacji uzyskiwania dodatkowego przychodu podlegajàcego ubezpieczeniu spo∏ecznemu) prowadzi do nieuzasadnionego i nieproporcjonalnego zró˝nicowania Êwiadczeniobiorców pobierajàcych Êwiadczenia na podstawie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym ˝o∏nierzy.
Marsza∏ek podzieli∏ równie˝ zastrze˝enia sàdu pytajàcego dotyczàce niezgodnoÊci art. 40 ust. 3 z drugim
wzorcem konstytucyjnym – zasadà sprawiedliwoÊci spo∏ecznej. W ocenie Marsza∏ka, art. 40 ust. 3 kontrolowanej ustawy kszta∏tuje mechanizm stawiajàcy osoby, wobec których ma zastosowanie, w lepszej sytuacji ni˝
osoby osiàgajàce dodatkowy przychód mieszczàcy si´ w granicach od 70% do 130% przeci´tnego miesi´cznego wynagrodzenia i przez to narusza zasad´ sprawiedliwoÊci spo∏ecznej.
II
Trybuna∏ Konstytucyjny zwa˝y∏, co nast´puje:
1. Przedmiot kontroli a przes∏anka funkcjonalna pytania prawnego.
1.1. W pytaniu prawnym, na podstawie którego zosta∏o wszcz´te post´powanie w rozpoznawanej sprawie,
Sàd Apelacyjny w Poznaniu wskazuje jako przedmiot kontroli konstytucyjnej art. 40 ust. 1-4 ustawy z dnia
– 1530 –
OTK ZU nr 9/A/2009
P 120/08
poz. 143
10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym ˝o∏nierzy zawodowych oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8,
poz. 66, ze zm.; dalej: ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym ˝o∏nierzy albo u.z.e.˝.).
Zagadnieniem wst´pnym, wymagajàcym rozstrzygni´cia, jest ustalenie, czy pytanie prawne Sàdu Apelacyjnego w Poznaniu spe∏nia wymagania, od których zale˝y dopuszczalnoÊç przedstawienia pytania prawnego, a w konsekwencji jego merytoryczne rozstrzygni´cie przez Trybuna∏ Konstytucyjny.
Skuteczne zainicjowanie kontroli konkretnej norm prawnych w formie pytania prawnego wymaga spe∏nienia przes∏anek okreÊlonych w art. 193 Konstytucji i art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Powo∏ane przepisy, w po∏àczeniu z art. 32
ust. 1 i 3 ustawy o TK, ustanawiajà podstawowe warunki, od których Trybuna∏ uzale˝nia wydanie wyroku zawierajàcego odpowiedê na pytanie prawne. Merytoryczne rozpatrzenie pytania prawnego zale˝y jednak nie tylko od spe∏nienia konstytucyjnych i ustawowych przes∏anek, ka˝dorazowo badanych przez Trybuna∏. Trybuna∏,
b´dàc zobowiàzany do dzia∏ania na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji), kontroluje ponadto na
ka˝dym etapie post´powania, czy nie zachodzi któraÊ z ujemnych przes∏anek wydania wyroku, skutkujàcych
obligatoryjnym umorzeniem post´powania (zob. postanowienia TK z: 18 marca 2009 r., sygn. P 13/08, OTK ZU
nr 3/A/2009, poz. 35; 30 czerwca 2009 r., sygn. P 34/07, OTK ZU nr 6/A/2009, poz. 101).
1.2. Analiza skierowanego przez Sàd Apelacyjny w Poznaniu pytania prawnego, w szczególnoÊci argumentów przytoczonych dla uzasadnienia niekonstytucyjnoÊci zakwestionowanego w nim przepisu, sk∏ania do rozwa˝enia, czy – stosownie do przytoczonego ju˝ art. 193 Konstytucji (a tak˝e powtarzajàcego jego treÊç art. 3
ustawy o TK) – zosta∏a spe∏niona przes∏anka zale˝noÊci mi´dzy odpowiedzià na pytanie prawne a rozstrzygni´ciem sprawy toczàcej si´ przed sàdem. Aby oceniç pytanie prawne sàdu pytajàcego z formalnego punktu widzenia, trzeba przytoczyç dotychczasowe orzecznictwo Trybuna∏u dotyczàce tzw. przes∏anki funkcjonalnej.
W postanowieniu z 20 listopada 2008 r., o sygn. P 18/08 (OTK ZU nr 9/A/2008, poz. 168) Trybuna∏ Konstytucyjny przypomnia∏, ˝e zale˝noÊç mi´dzy odpowiedzià na pytanie prawne a rozstrzygni´ciem sprawy polega
na tym, ˝e treÊç orzeczenia Trybuna∏u Konstytucyjnego ma wp∏yw na rozstrzygni´cie sprawy toczàcej si´
przed sàdem stawiajàcym pytanie prawne. Zale˝noÊç ta jest oparta na odpowiedniej relacji mi´dzy treÊcià
kwestionowanego przepisu i stanem faktycznym sprawy, w zwiàzku z którà zadane zosta∏o pytanie prawne.
Przedmiotem pytania prawnego mo˝e byç tylko taki przepis, którego wyeliminowanie z porzàdku prawnego,
w wyniku wyroku Trybuna∏u Konstytucyjnego, wywrze wp∏yw na treÊç rozstrzygni´cia sprawy, w zwiàzku z którà przedstawiono pytanie prawne (zob. np. w ostatnich dwóch latach: postanowienie Trybuna∏u Konstytucyjnego z 15 maja 2007 r., sygn. P 13/06, OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 57 oraz wyroki z: 17 lipca 2007 r., sygn.
P 16/06, OTK ZU nr 7/A/2007, poz. 79, 23 paêdziernika 2007 r., sygn. P 10/07, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 107,
20 grudnia 2007 r., sygn. P 39/06, OTK ZU nr 11/A/2007, poz. 161; 19 lutego 2008 r., sygn. P 49/06, OTK ZU
nr 1/A/2008, poz. 5; 27 maja 2008 r., sygn. P 59/07, OTK ZU nr 4/A/2008, poz. 64 i 16 czerwca 2008 r., sygn.
P 37/07, OTK ZU nr 5/A/2008, poz. 80, a tak˝e wczeÊniejszy wyrok z 30 paêdziernika 2006 r., sygn. P 10/06,
OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 128 oraz powo∏ane tam wczeÊniejsze orzeczenia Trybuna∏u).
Ustalajàc relewancj´ pytania prawnego, nale˝y mieç na uwadze, ˝e z regu∏y nie b´dzie podstaw do przyj´cia wystàpienia tej przes∏anki wtedy, gdy rozstrzygni´cie sprawy jest mo˝liwe bez uruchomienia instytucji pytania prawnego. Sytuacja taka wystàpi w szczególnoÊci wówczas, gdy istnieje mo˝liwoÊç usuni´cia wàtpliwoÊci prawnych przez stosownà wyk∏adni´ budzàcego zastrze˝enia przepisu prawnego bàdê te˝ mo˝liwoÊç
przyj´cia za podstaw´ rozstrzygni´cia innego przepisu. Innymi s∏owy – przes∏anka funkcjonalna obejmuje
m.in. koniecznoÊç wykazania, ˝e zastrze˝enia zg∏oszone wobec kwestionowanego przepisu sà obiektywnie
uzasadnione oraz na tyle istotne, ˝e zachodzi potrzeba ich wyjaÊnienia w ramach procedury pytaƒ prawnych
do Trybuna∏u Konstytucyjnego. Je˝eli zatem sàd orzekajàcy ma wàtpliwoÊci natury konstytucyjnej co do przepisu, który ma byç przes∏ankà rozstrzygni´cia, powinien w pierwszej kolejnoÊci dà˝yç do ich usuni´cia w drodze znanych nauce prawa regu∏ interpretacyjnych i kolizyjnych, w szczególnoÊci – je˝eli jest to mo˝liwe
– w drodze wyk∏adni zgodnej z Konstytucjà. Takie zachowanie stanowi realizacj´ nakazu dokonywania wyk∏adni ustaw w sposób zgodny z Konstytucjà i powinno poprzedzaç wystàpienie do Trybuna∏u Konstytucyjnego
z pytaniem prawnym w trybie art. 193 Konstytucji.
Proces wyk∏adni normy prawnej, który doprowadzi∏ do zainicjowania przez sàd post´powania przed Trybuna∏em, le˝y u podstaw kontroli konstytucyjnoÊci prawa dokonywanej przez Trybuna∏ Konstytucyjny. Z tego powodu rozumowanie sàdu w tym zakresie podlega kontroli Trybuna∏u. Poglàd odmienny prowadzi∏by do stanu,
w którym Trybuna∏ Konstytucyjny musia∏by ustosunkowywaç si´ merytorycznie do pytaƒ prawnych opartych
na niepe∏nej bàdê wadliwej wyk∏adni dokonywanej przez sàdy powszechne. Na treÊç konkretnej normy prawnej, która jest stosowana przez sàd, sk∏ada si´ nie tylko literalne brzmienie zaskar˝onego przepisu; istotne te˝
sà jego systemowe uwarunkowania, przyj´te poglàdy doktryny prawnej oraz ukszta∏towana w tej materii linia
– 1531 –
poz. 143
P 120/08
OTK ZU nr 9/A/2009
orzecznicza (por. postanowienia TK z 10 grudnia 2008 r., sygn. P 19/08, OTK ZU nr 10/A/2008, poz. 186 oraz
sygn. P 39/08, OTK ZU nr 10/A/2008, poz. 187).
Do zadaƒ Trybuna∏u Konstytucyjnego nie nale˝y wprawdzie wskazywanie sàdom, które przepisy powinny
znaleêç zastosowanie w konkretnej sprawie, ale z drugiej strony teza, ˝e o tym, czy dany przepis mo˝e byç
przedmiotem pytania prawnego, decyduje wy∏àcznie sàd, który pytanie przedstawia, prowadzi∏aby do mo˝liwoÊci obejÊcia art. 193 Konstytucji przez wymaganie od Trybuna∏u Konstytucyjnego rozstrzygania pytaƒ prawnych dotyczàcych kwestii niemajàcych bezpoÊredniego znaczenia dla rozstrzygni´cia sprawy toczàcej si´
przed tym sàdem. To zaÊ zaciera∏oby ró˝nic´ mi´dzy przyj´tym w Konstytucji rozró˝nieniem uprawnienia do
inicjowania abstrakcyjnej i konkretnej kontroli konstytucyjnoÊci prawa.
Na szczególnà uwag´ zas∏uguje równie˝ uzasadnienie wyroku w sprawie o sygn. P 20/04 (z 7 listopada
2005 r., OTK ZU nr 10/A/2005, poz. 111), w którym Trybuna∏ podda∏ analizie m.in. treÊç art. 32 ustawy o TK. Po
pierwsze stwierdzi∏, ˝e dope∏nienie na∏o˝onego na sàd obowiàzku wskazania, w jakim zakresie odpowiedê na
pytanie mo˝e mieç wp∏yw na rozstrzygni´cie sprawy, w zwiàzku z którà to pytanie zosta∏o przedstawione, nie
nast´puje przez powtórzenie ogólnej formu∏y ustawowej, ale wymaga wykazania, ˝e in casu spe∏niony jest
konstytucyjny warunek dopuszczalnoÊci pytania prawnego. Trybuna∏ zauwa˝y∏, ˝e nadmiernym formalizmem
by∏oby wymaganie, aby spe∏nienie tego warunku nast´powa∏o przez uzasadnienie zawarte w wyodr´bnionej
redakcyjnie cz´Êci pytania prawnego, co mo˝na by wyprowadziç z wyk∏adni j´zykowej art. 32 ust. 1 i 3 ustawy o TK. Chodzi jednak o sui generis uzasadnienie dopuszczalnoÊci pytania prawnego. Zdaniem Trybuna∏u,
na sàdzie sk∏adajàcym pytanie prawne cià˝y powinnoÊç, stosownego do charakteru sprawy, wskazania, w jaki sposób rozstrzygni´cie sàdu uleg∏oby zmianie, gdyby okreÊlony przepis prawny utraci∏ (w ca∏oÊci albo
w okreÊlonym zakresie) moc obowiàzujàcà wskutek orzeczenia przez Trybuna∏ Konstytucyjny o jego niezgodnoÊci z Konstytucjà.
1.3. Dalsza analiza dopuszczalnoÊci pytania prawnego Sàdu Apelacyjnego w Poznaniu wymaga dok∏adnego okreÊlenia jego przedmiotu. Petitum pytania wyraênie wskazuje, ˝e sàd pytajàcy kieruje zastrze˝enia do
pe∏nego zakresu regulacji zawartej w art. 40 u.z.e.˝. Za takim odczytaniem pytania przemawia równie˝ argumentacja sàdu przedstawiona w uzasadnieniu pytania prawnego, a tak˝e w piÊmie z 19 grudnia 2008 r. uzupe∏niajàcym pytanie prawne, przes∏anym po wezwaniu do uzupe∏nienia braków formalnych na podstawie zarzàdzenia Prezesa Trybuna∏u Konstytucyjnego z 20 listopada 2008 r. Sàd pytajàcy wskaza∏, ˝e przepisy
„art. 40 u.z.e.˝ w zakresie, w jakim dopuszczajà mo˝liwoÊç zmniejszania emerytury wojskowej, sà niezgodne
z zasadà równoÊci wobec prawa, gdy˝ bez uzasadnienia w lepszej sytuacji stawiajà osoby, które osiàgn´∏y
wy˝szy dochód (…) Przy obecnej konstrukcji art. 40 u.z.e.˝ pomini´cie zastrze˝enia, ˝e kwota maksymalnego
zmniejszenia, o którym mowa w art. 104 ust. 8 pkt 1 i 2 ustawy emerytalno-rentowej, nie mo˝e przekraczaç
25% Êwiadczenia, prowadzi do gorszego traktowania osób, które pobierajà niskie emerytury i osiàgajà dodatkowe przychody w wysokoÊci poni˝ej 130% przeci´tnego miesi´cznego wynagrodzenia”.
Uzasadnienie pytania prawnego zmierza de facto do zakwestionowania konstytucyjnoÊci ca∏ego mechanizmu zmniejszania Êwiadczeƒ emerytalnych lub rentowych przewidzianego w art. 40 u.z.e.˝. Sàdowi chodzi
wi´c nie tyle o treÊç samego art. 40 ust. 3 u.z.e.˝., ile o to, ˝e przepis ten, ∏àcznie z art. 40 ust. 1, 2 i 4, tworzy
pewien re˝im ograniczania wysokoÊci Êwiadczeƒ emerytalnych lub rentowych w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym ˝o∏nierzy, który budzi wàtpliwoÊci z punktu widzenia art. 2 i art. 32 Konstytucji.
1.4. Wskazanie przez sàd pytajàcy, jako przedmiotu kontroli, pe∏nej regulacji zawartej w art. 40 u.z.e.˝. nasuwa, zdaniem Trybuna∏u, istotne wàtpliwoÊci. Zgodnie z treÊcià zaskar˝onego przepisu, w brzmieniu obowiàzujàcym do czasu jego nowelizacji ustawà z dnia 23 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym ˝o∏nierzy zawodowych i cz∏onków ich rodzin (Dz. U. Nr 95, poz. 785) „1. W razie osiàgania przychodu
z tytu∏u dzia∏alnoÊci podlegajàcej obowiàzkowi ubezpieczenia spo∏ecznego emerytura lub renta inwalidzka
ulega zmniejszeniu na zasadach okreÊlonych w przepisach art. 104 ust. 1a-6, 8 pkt 1 i 2 oraz ust. 9 i 10 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeƒ Spo∏ecznych (Dz. U. Nr 162,
poz. 1118, ze zm.), z zastrze˝eniem ust. 2 i 3.
2. Przepisy art. 104 ust. 8 pkt 2 ustawy, o której mowa w ust. 1, stosuje si´ równie˝ do renty inwalidzkiej III grupy.
3. W razie osiàgania przychodu, okreÊlonego w ust. 1, w kwocie przekraczajàcej 130% przeci´tnego miesi´cznego wynagrodzenia za kwarta∏ kalendarzowy, ostatnio og∏oszonego przez Prezesa G∏ównego Urz´du
Statystycznego, kwota emerytury lub renty inwalidzkiej ulega zmniejszeniu o 25% jej wysokoÊci.
– 1532 –
OTK ZU nr 9/A/2009
P 120/08
poz. 143
4. Przepisów ust. 1 i 3 nie stosuje si´ wobec osób, których emerytura stanowi 75% podstawy jej wymiaru
bez uwzgl´dnienia podwy˝szenia z tytu∏u inwalidztwa pozostajàcego w zwiàzku ze s∏u˝bà oraz wobec osób
pobierajàcych rent´ inwalidzkà z tytu∏u inwalidztwa powsta∏ego wskutek wypadku pozostajàcego w zwiàzku
ze s∏u˝bà lub wskutek choroby powsta∏ej w zwiàzku ze szczególnymi w∏aÊciwoÊciami bàdê warunkami s∏u˝by,
z tytu∏u których przys∏ugujà Êwiadczenia odszkodowawcze”.
Dla rozpatrzenia sprawy, istotne znaczenie ma ponadto art. 104 ust. 8 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r.
o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeƒ Spo∏ecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353, ze zm.; dalej: ustawa o emeryturach i rentach z FUS lub u.e.r. z FUS), do którego odsy∏a art. 40 ust. 1 u.z.e.˝. Przepis ten
stanowi:
,,8. W razie osiàgania przychodu w kwocie przekraczajàcej 70% przeci´tnego miesi´cznego wynagrodzenia za kwarta∏ kalendarzowy, ostatnio og∏oszonego przez Prezesa G∏ównego Urz´du Statystycznego, nie wy˝ej jednak ni˝ 130% tej kwoty, Êwiadczenie ulega zmniejszeniu o kwot´ przekroczenia, nie wi´kszà jednak ni˝
kwota maksymalnego zmniejszenia obowiàzujàca w dniu 31 grudnia 1998 r. w wysokoÊci:
1) 24% kwoty bazowej obowiàzujàcej przy ostatniej waloryzacji w 1998 r. – dla emerytury lub renty z tytu∏u
ca∏kowitej niezdolnoÊci do pracy;
2) 18% kwoty bazowej, o której mowa w pkt 1 – dla renty z tytu∏u cz´Êciowej niezdolnoÊci do pracy (…)”.
Skonfrontowanie treÊci zakwestionowanego przepisu ze stanem faktycznym, jaki leg∏ u podstaw pytania
prawnego, jednoznacznie wskazuje, ˝e sàd pytajàcy powinien rozstrzygnàç zawis∏à przed nim spraw´ na podstawie art. 40 ust. 3 u.z.e.˝.
Art. 40 ust. 3 u.z.e.˝. stanowi∏ podstaw´ prawnà zarówno decyzji Wojskowego Biura Emerytalnego z 24 marca 2006 r., uzupe∏nionà decyzjà z 6 listopada 2006 r., jak i wyroku Sàdu Okr´gowego, Sàdu Pracy i Ubezpieczeƒ Spo∏ecznych, z 20 kwietnia 2007 r., oddalajàcego odwo∏anie od ww. decyzji. W post´powaniu toczàcym
si´ przed sàdem pytajàcym nie znajdzie zatem zastosowania ani art. 40 ust. 2, ani art. 40 ust. 4 u.z.e.˝. Nie stanowi∏y one podstawy wydania orzeczenia przez sàd pierwszej instancji i nie b´dà pe∏niç takiej roli równie˝
w wyroku sàdu odwo∏awczego. Analogicznie nale˝y oceniç znaczenie art. 40 ust. 1 u.z.e.˝. Wprawdzie art. 40
u.z.e.˝., ust. 1 i 3 traktowane ∏àcznie (wraz z przepisami ustawy o emeryturach i rentach z FUS, do których odsy∏a art. 40 ust. 1 u.z.e.˝.), sk∏adajà si´ na pewien mechanizm jurydyczny, w efekcie którego uzyskanie przez
emeryta lub rencist´ wojskowego dodatkowych przychodów w wysokoÊci przekraczajàcej limity okreÊlone
w tych przepisach powoduje okreÊlone, zró˝nicowane konsekwencje w zakresie ograniczania praw do Êwiadczeƒ emerytalnych lub rentowych emerytów i rencistów wojskowych, jednak hipotezy tych przepisów zosta∏y
skonstruowane w sposób roz∏àczny (wykluczajàcy si´). W sytuacji, w której stosuje si´ art. 40 ust. 3 u.z.e.˝.,
nie znajdzie zatem zastosowania ust. 1 tego artyku∏u i odwrotnie.
Trybuna∏ Konstytucyjny podkreÊla, ˝e nawet przy hipotetycznym za∏o˝eniu niekonstytucyjnoÊci art. 40 ust. 1
u.z.e.˝. i jego wyeliminowaniu z porzàdku prawnego – mocà orzeczenia Trybuna∏u – fakt ten nie wywrze wp∏ywu na treÊç rozstrzygni´cia rozpoznawanej sprawy. Skutkiem takiego wyroku by∏aby eliminacja z porzàdku
prawnego regulacji, która nie dotyczy sprawy, w zwiàzku z którà zosta∏o przedstawione pytanie prawne Sàdu
Apelacyjnego w Poznaniu. Sytuacja prawna powoda obj´ta jest dyspozycjà art. 40 ust. 3 u.z.e.˝, gdy˝ osiàgnà∏ on jako emeryt wojskowy przychód przekraczajàcy 130% przeci´tnego miesi´cznego wynagrodzenia.
Art. 40 ust. 1 u.z.e.˝. mia∏by zastosowanie w sprawie, gdyby osiàgnà∏ on dochód wy˝szy ni˝ 70%, lecz nie przekraczajàcy 130% przeci´tnego miesi´cznego wynagrodzenia.
Sàd pytajàcy nie wskaza∏ zakresu potencjalnego rozstrzygni´cia, w odniesieniu do którego wp∏yw na treÊç
rozstrzygni´cia sprawy toczàcej si´ przed tym sàdem mia∏oby wyeliminowanie z porzàdku prawnego któregokolwiek z trzech kwestionowanych ust´pów art. 40 u.z.e.˝., tj. art. 40 ust. 1, 2 i 4.
W tym stanie rzeczy Trybuna∏ Konstytucyjny stwierdzi∏ brak wymaganej zale˝noÊci pomi´dzy stanem faktycznym sprawy rozpoznawanej przez pytajàcy sàd (i w konsekwencji – jego przysz∏ym rozstrzygni´ciem)
a art. 40 ust. 1, 2 i 4 u.z.e.˝., stanowiàcej przes∏ank´ funkcjonalnà pytania prawnego. Wobec niespe∏nienia
przes∏anki funkcjonalnej Trybuna∏ na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK postanowi∏ umorzyç post´powanie w zakresie badania art. 40 ust. 1, 2 i 4 u.z.e.˝. ze wzgl´du na niedopuszczalnoÊç orzekania.
5. W odniesieniu do pozosta∏ego zakresu pytania prawnego, tj. art. 40 ust. 3 u.z.e.˝., Trybuna∏ Konstytucyjny podkreÊla brak uzasadnienia zrzutów wobec zakwestionowanego przepisu. Nie mo˝na uznaç, ˝e uzasadnieniem niekonstytucyjnoÊci art. 40 ust. 3 u.z.e.˝. mo˝e byç pos∏u˝enie si´ przez sàd pytajàcy argumentacjà
wyra˝onà w uzasadnieniu wyroku Trybuna∏u Konstytucyjnego z 15 kwietnia 2008 r., sygn. P 9/06, OTK ZU
nr 3/A/2008, poz. 43. Wyrokiem tym Trybuna∏ Konstytucyjny orzek∏, ˝e „Art. 41 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeƒstwa Wewn´trznego, Agencji Wywiadu, S∏u˝by Kontrwywiadu Wojskowego, S∏u˝by Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorup-
– 1533 –
poz. 143
P 120/08
OTK ZU nr 9/A/2009
cyjnego, Stra˝y Granicznej, Biura Ochrony Rzàdu, Paƒstwowej Stra˝y Po˝arnej i S∏u˝by Wi´ziennej oraz ich
rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67, ze zm.) (…) w zakresie, w jakim dopuszczajà mo˝liwoÊç zmniejszenia
emerytury policyjnej lub policyjnej renty inwalidzkiej o kwot´ wy˝szà ni˝ 25% Êwiadczenia wy∏àcznie w razie
osiàgania przychodu z tytu∏u dzia∏alnoÊci podlegajàcej obowiàzkowi ubezpieczenia spo∏ecznego w wysokoÊci
wy˝szej ni˝ 70%, nie wy˝szej jednak ni˝ 130%, kwoty przeci´tnego miesi´cznego wynagrodzenia za kwarta∏
kalendarzowy, ostatnio og∏oszonego przez Prezesa G∏ównego Urz´du Statystycznego, sà niezgodne z art. 2
i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej”.
OkolicznoÊci faktyczne i prawne sprawy, w zwiàzku z którà zosta∏o zadane pytanie prawne o sygn. P 9/06,
zdeterminowa∏y jego zakres przedmiotowy, który obejmowa∏ art. 41 ust. 1 i 2 u.z.e.f. TreÊç przepisów (norm
prawnych) zakwestionowanych w sprawie o sygn. P 9/06 oraz w rozpoznawanej sprawie by∏a taka sama. Art. 41
ust. 1 w zwiàzku z ust. 2 oraz 3 u.z.e.f. stanowi bowiem wierny odpowiednik art. 40 ust. 1 w zwiàzku z ust. 2
oraz 3 u.z.e.˝. Prima facie identyczna wydaje si´ tak˝e istota problemu poddanego rozstrzygni´ciu. W rezultacie wyroku konfrontacja problemu konstytucyjnego rozstrzygni´tego w sprawie o sygn. P 9/06 z problemem
le˝àcym u pod∏o˝a rozpoznawanego pytania prawnego przedstawia si´ jednak inaczej.
Nale˝y bowiem zwróciç uwag´ na to, ˝e na tle obecnego post´powania powstaje zagadnienie stanowiàce
swego rodzaju „lustrzane odbicie” problemu rozwa˝anego przez Trybuna∏ w sprawie o sygn. P 9/06. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z emerytem wojskowym, który uzyskiwa∏ dodatkowe przychody na poziomie
przekraczajàcym 130% przeci´tnego miesi´cznego wynagrodzenia, podczas gdy w sprawie o sygn. P 9/06
chodzi∏o o rencist´ policyjnego, który w ró˝nych latach uzyskiwa∏ przychody dodatkowe w ró˝nej wysokoÊci
– w niektórych latach przekraczajàce 70% przeci´tnego miesi´cznego wynagrodzenia, lecz ni˝sze od kwoty
130% tej kwoty, a w innych przekraczajàce t´ wy˝szà kwot´. W zwiàzku z odmiennymi wyznacznikami zmniejszania wysokoÊci Êwiadczenia w zale˝noÊci od tego, czy przekroczony by∏ tylko dolny limit, czy tak˝e górny limit przychodów, w wypadku gdy jego przychody dodatkowe by∏y wy˝sze ni˝ 130% przeci´tnego wynagrodzenia, zabierano mu mniejszà cz´Êç Êwiadczenia ani˝eli w sytuacji, gdy by∏y ni˝sze, tj. nie przekracza∏y granicy
130% przeci´tnego wynagrodzenia.
5.1. W Êwietle przedstawionych ustaleƒ Trybuna∏ Konstytucyjny stwierdza, ˝e pos∏u˝enie si´ przez pytajàcy Sàd Apelacyjny w Poznaniu argumentacjà zawartà w wyroku o sygn. P 9/06, w celu uzasadnienia zarzutu
niezgodnoÊci art. 40 ust. 3 u.z.e.˝. z art. 2 oraz 32 ust. 1 Konstytucji, jest bezzasadne. Przedstawione przez
sàd pytajàcy uzasadnienie zarzutu niezgodnoÊci art. 40 ust. 3 u.z.e.˝. ze wskazanymi wzorcami kontroli nie wyczerpuje wymogu art. 32 ust. 1 pkt 4 ustawy o TK. Wywody sàdu pytajàcego zawarte w uzasadnieniu pytania
prawnego zmierzajà ku abstrakcyjnej kontroli konstytucyjnoÊci ca∏ego art. 40 u.z.e.˝. Spe∏nienie takich oczekiwaƒ sàdu pytajàcego nie mo˝e nastàpiç w ramach kontroli inicjowanej pytaniem prawnym. Jak ju˝ wskazano, kontrola konstytucyjnoÊci zainicjowana pytaniem prawnym ogranicza si´ do oceny konstytucyjnoÊci przepisów, na podstawie których sàd dokonuje rozstrzygni´cia sprawy, w zwiàzku z którà sformu∏owano pytanie
prawne. Analiza uzasadnienia pytania prawnego nie dostarcza ˝adnych argumentów mogàcych potwierdziç
zasadnoÊç sformu∏owanego choçby poÊrednio (przez zakwestionowanie pe∏nej regulacji art. 40 u.z.e.˝.) zarzutu niekonstytucyjnoÊci art. 40 ust. 3 u.z.e.˝. WàtpliwoÊci przedstawione w pytaniu prawnym skupiajà si´
przede wszystkim na treÊci art. 40 ust. 1 u.z.e.˝, natomiast sàd pytajàcy nie wykazuje w swoich rozwa˝aniach,
w jaki sposób oraz w jakim zakresie art. 40 ust. 3 u.z.e.˝. koliduje z zasadà sprawiedliwoÊci spo∏ecznej okreÊlonà w art. 2 Konstytucji oraz z zasadà równoÊci wobec prawa i zasadà dyskryminacji wyra˝onà w art. 32 ust. 1
Konstytucji.
Z uzasadnienia pytania prawnego wynika, ˝e Sàd Apelacyjny w Poznaniu przedmiotem kontroli w p∏aszczyênie zasady równoÊci oraz zasady sprawiedliwoÊci spo∏ecznej uczyni∏ pe∏nà regulacj´ art. 40 u.z.e.˝.
W uzasadnieniu sàd pytajàcy wskaza∏, ˝e kwestionuje art. 40 u.z.e.˝. „w zakresie, w jakim dopuszcza mo˝liwoÊç zmniejszenia emerytury wojskowej”, a naruszenia wskazanych zasad konstytucyjnych przez kwestionowane przepisy upatruje w „pomini´ciu zastrze˝enia, ˝e kwota maksymalnego zmniejszenia, o którym mowa
w art. 104 ust. 8 pkt 1 i 2 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, nie mo˝e przekraczaç 25% Êwiadczenia”.
Z analizy argumentacji pytania prawnego wynika, ˝e sàd pytajàcy w istocie kwestionuje konstytucyjnoÊç mechanizmu zmniejszania Êwiadczeƒ emerytalnych lub rentowych przewidzianego w art. 40 ust. 1 i 2 u.z.e.˝,
a punktem odniesienia jego oceny w p∏aszczyênie zasad równoÊci i sprawiedliwoÊci spo∏ecznej uczyni∏ art. 40
ust. 3 u.z.e.˝.
5.2. Zgodnie z art. 32 ustawy o TK, pytanie prawne musi spe∏niaç wymogi pisma procesowego: wyraênie
okreÊlaç zarzut niezgodnoÊci kwestionowanych przepisów z Konstytucjà, w tym wskazywaç przedmiot i zakres
pytania, odpowiednie wzorce kontroli oraz zawieraç nale˝ycie sformu∏owane uzasadnienie zarzutów. Na sàdzie
– 1534 –
OTK ZU nr 9/A/2009
P 120/08
poz. 143
pytajàcym spoczywa równie˝ ci´˝ar udowodnienia, w zakresie obj´tym pytaniem, niezgodnoÊci ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi. Jak konsekwentnie przyjmuje Trybuna∏, „ci´˝ar dowodu spoczywa na podmiocie
kwestionujàcym zgodnoÊç ustawy z Konstytucjà i dopóki nie powo∏a on konkretnych i przekonujàcych argumentów prawnych na rzecz swojej tezy, dopóty Trybuna∏ Konstytucyjny uznawaç b´dzie kontrolowane przepisy za konstytucyjne. W przeciwnym razie naruszeniu uleg∏aby zasada kontradyktoryjnoÊci post´powania przed
Trybuna∏em Konstytucyjnym, a Trybuna∏ przekszta∏ci∏by si´ w organ orzekajàcy z inicjatywy w∏asnej” (orzeczenie TK z 24 lutego 1997 r., sygn. K 19/96, OTK ZU nr 1/1997, poz. 6, s. 44 oraz wyroki z: 28 czerwca 2000 r.,
sygn. K 34/99, OTK ZU nr 5/2000, poz. 142; 7 listopada 2005 r., sygn. P 20/04, OTK ZU nr 10/A/2005, poz. 111).
Nale˝y tak˝e przypomnieç, ˝e – zgodnie z art. 66 ustawy o TK – Trybuna∏ Konstytucyjny jest zwiàzany treÊcià oraz granicami rozpatrywanego pytania prawnego. Nie mo˝e te˝ – wychodzàc poza granice okreÊlone
w pytaniu – wyr´czaç sàdu pytajàcego w doborze argumentacji adekwatnej do podnoszonych w pytaniu prawnym wàtpliwoÊci. Brak adekwatnego uzasadnienia zarzutu niezgodnoÊci art. 40 ust. 3 u.z.e.˝. ze wskazanymi
w pytaniu wzorcami Konstytucji stanowi o uchybieniu przez pytajàcy sàd ustawowej powinnoÊci okreÊlonej
w art. 32 ust. 1 pkt 4 ustawy o TK.
Kierujàc si´ dyspozycjà art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, nale˝y uznaç, ˝e wydanie wyroku jest w rozpoznawanej sprawie niedopuszczalne.
6. Na marginesie rozpoznawanej sprawy Trybuna∏ Konstytucyjny wskazuje, ˝e wàtpliwoÊci konstytucyjne sàdu
pytajàcego, zwiàzane z mechanizmem zmniejszania wojskowych Êwiadczeƒ emerytalnych lub rentowych w zwiàzku z uzyskiwaniem dodatkowych przychodów podlegajàcych obowiàzkowemu ubezpieczeniu spo∏ecznemu, eliminuje nowelizacja ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym ˝o∏nierzy zawodowych i cz∏onków ich rodzin. W dniu 4 lipca 2009 r. wesz∏a w ˝ycie ustawa z dnia 23 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym ˝o∏nierzy
zawodowych i cz∏onków ich rodzin (Dz. U. Nr 95, poz. 785), która modyfikuje treÊç art. 40 ust. 1 zakwestionowanej ustawy. Od wejÊcia w ˝ycie tej ustawy zmieniajàcej przywo∏any przepis uzyska∏ nast´pujàce brzmienie: „1.
W razie osiàgania przychodu z tytu∏u dzia∏alnoÊci podlegajàcej obowiàzkowi ubezpieczenia spo∏ecznego, emerytura lub renta inwalidzka ulega zmniejszeniu na zasadach okreÊlonych w przepisach art. 104 ust. 1a-6, ust. 8
pkt 1 i 2 oraz ust. 9 i 10 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeƒ Spo∏ecznych, nie wi´cej jednak ni˝ o 25% wysokoÊci tej emerytury lub renty inwalidzkiej, z zastrze˝eniem ust. 2 i 3”.
Zmieniony mechanizm zmniejszania Êwiadczeƒ rentowych i emerytalnych ˝o∏nierzy dezaktualizuje zarzuty podniesione przez Sàd Apelacyjny w Poznaniu w zakresie art. 40 ust. 1 u.z.e.˝.
Z tych wzgl´dów Trybuna∏ Konstytucyjny postanowi∏ jak w sentencji.
– 1535 –
poz. 144
P 31/07
OTK ZU nr 9/A/2009
144
POSTANOWIENIE
z dnia 21 paêdziernika 2009 r.
Sygn. akt P 31/07
Trybuna∏ Konstytucyjny w sk∏adzie:
Marian Grzybowski – przewodniczàcy
Zbigniew CieÊlak
Miros∏aw Granat
Marek Mazurkiewicz
Bohdan Zdziennicki – sprawozdawca,
po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 paêdziernika 2009 r., pytania prawnego Sàdu Rejonowego dla Warszawy-˚oliborza w Warszawie:
czy art. 115 ust. 3 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U.
z 2006 r. Nr 90, poz. 631, ze zm.) jest zgodny z art. 42 ust. 1 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji,
p o s t a n a w i a:
na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U.
Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417
oraz z 2009 r. Nr 56, poz. 459) umorzyç post´powanie ze wzgl´du na niedopuszczalnoÊç wydania
wyroku.
UZASADNIENIE
I
1. Postanowieniem z 28 maja 2007 r. Sàd Rejonowy dla Warszawy-˚oliborza w Warszawie, Wydzia∏ IV Karny, zwróci∏ si´ z pytaniem prawnym, czy art. 115 ust. 3 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 90, poz. 631, ze zm.; dalej: ustawa o prawie autorskim i prawach pokrewnych) jest zgodny z art. 42 ust. 1 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji.
W ocenie Sàdu Rejonowego dla Warszawy-˚oliborza w Warszawie, art. 115 ust. 3 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych jest niezgodny z art. 42 ust. 1 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji. Sàd zwróci∏ uwag´,
˝e ustawowy opis zabronionego zachowania powinien byç na tyle precyzyjny, aby nie dopuszcza∏ do rozbie˝nych interpretacji rozszerzajàcych lub zaw´˝ajàcych sfer´ penalizacji. Ponadto przypomnia∏, ˝e problem okreÊlonoÊci prawa karnego, z którym wià˝e si´ zasada nullum crimen sine lege (wynikajàca z art. 42 ust. 1 Konstytucji) by∏ wielokrotnie przedmiotem rozwa˝aƒ Trybuna∏u Konstytucyjnego, który wskazywa∏ na koniecznoÊç
precyzji, szczególnie w okreÊlaniu przepisów karnych.
Zdaniem Sàdu Rejonowego dla Warszawy-˚oliborza w Warszawie, art. 115 ust. 3 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych nie spe∏nia wymogu okreÊlonoÊci, poniewa˝ nie wynika precyzyjnie z niego, jakie
zachowania sà przez ten przepis penalizowane. Nast´pnie sàd zwróci∏ uwag´, ˝e konstrukcja tego przepisu
jest przez doktryn´ prawa uznawana za wadliwà, gdy˝ zwrot „w inny sposób ni˝ okreÊlony (…) narusza” pozbawiony jest znamion czynu zabronionego, co z kolei uniemo˝liwia rozpoznanie, jakie zachowania b´dà podlegaç karze.
W ocenie sàdu stawiajàcego pytanie prawne, art. 115 ust. 3 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych narusza równie˝, wyra˝onà w art. 31 ust. 3, zasad´ proporcjonalnoÊci. Zakres penalizacji wyznaczony
przez ten przepis jest bowiem zbyt szeroki i nadmiernie ogranicza prawa i wolnoÊci cz∏owieka. Ponadto przepis ten szczególnie uprzywilejowuje twórców, artystów wykonawców, producentów fonogramów i wideogramów oraz organizacje radiowe i telewizyjne. Mianowicie ka˝de naruszenie ich praw w zakresie, o jakim mowa
w przepisie, rodzi odpowiedzialnoÊç karnà.
– 1536 –
OTK ZU nr 9/A/2009
P 31/07
poz. 144
1.1. Trybuna∏ Konstytucyjny zarzàdzeniem z 11 czerwca 2007 r. wezwa∏ Sàd Rejonowy dla Warszawy-˚oliborza w Warszawie, Wydzia∏ IV Karny, do uzupe∏nienia braków formalnych tego pytania prawnego przez wskazanie stanu faktycznego sprawy b´dàcej jego podstawà.
1.2. W odpowiedzi na zarzàdzenie Trybuna∏u Sàd Rejonowy dla Warszawy-˚oliborza w Warszawie, Wydzia∏
IV Karny, przedstawi∏ pismem z 19 czerwca 2007 r. stan faktyczny tej sprawy:
Oskar˝ony dokona∏, bez wymaganego zezwolenia, sprzeda˝y w celu osiàgni´cia korzyÊci majàtkowej, kopii projektu domu jednorodzinnego KSENIA b´dàcego w∏asnoÊcià Pracowni Projektowej Archipelag A. Wójciak, R. Wójciak spó∏ka jawna z siedzibà we Wroc∏awiu. Prokuratura Rejonowa Warszawa-˚oliborz zakwalifikowa∏a jego post´powanie jako przest´pstwo na podstawie art. 117 ust. 1 w zbiegu z art. 115 ust. 3 ustawy
o prawie autorskim i prawach pokrewnych w zwiàzku z art. 11 § 2 kodeksu karnego.
2. Prokurator Generalny w piÊmie z 5 marca 2008 r. zajà∏ stanowisko, ˝e nale˝y umorzyç post´powanie
w niniejszej sprawie na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.) – z uwagi na niedopuszczalnoÊç wydania wyroku. W ocenie Prokuratora Generalnego, na tle stanu faktycznego opisanego przez sàd stawiajàcy pytanie prawne trudno zidentyfikowaç przeszkody, które mia∏yby z jednej strony utrudniç sprawcy rozpoznanie przest´pnoÊci czynu, a z drugiej
– sàdowi orzekajàcemu uniemo˝liwiç wyrokowanie. Wàtpliwa w omawianej sprawie jest zale˝noÊç mi´dzy odpowiedzià Trybuna∏u na pytanie prawne a rozstrzygni´ciem tej sprawy, poniewa˝ nawet orzeczenie niekonstytucyjnoÊci art. 115 ust. 3 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych nie pociàgnie za sobà uwolnienia
sprawcy od odpowiedzialnoÊci za naruszenie cudzego prawa autorskiego.
Zdaniem Prokuratora Generalnego, sàd nie podjà∏ próby samodzielnej wyk∏adni kwestionowanego przepisu w zgodzie z Konstytucjà i z odpowiednimi regulacjami ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych
oraz nie wykaza∏ relewancji tego pytania.
3. Marsza∏ek Sejmu w piÊmie z 9 maja 2008 r. zajà∏ w imieniu Sejmu stanowisko, ˝e zaskar˝ony przepis jest
zgodny z powo∏anymi w pytaniu prawnym wzorcami kontroli konstytucyjnej.
Je˝eli chodzi o wzorzec konstytucyjny wynikajàcy z art. 42 Konstytucji, Marsza∏ek Sejmu, w Êlad za orzecznictwem Trybuna∏u Konstytucyjnego, podkreÊli∏, ˝e szczególnie zaostrzony wymóg okreÊlonoÊci przepisów
prawa represyjnego nie oznacza, ˝e ustawodawca nie mo˝e okreÊlaç pewnych zachowaƒ stanowiàcych czyn
zabroniony w sposób ogólny, mieszczàcy ró˝ne dzia∏ania zabronione, np. ze wzgl´du na cel, jaki ma byç osiàgni´ty przez ich realizacj´. Przepis art. 115 ust. 3 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych, zdaniem
Marsza∏ka Sejmu, jest zgodny z art. 42 ust. 1 Konstytucji. Podstawowà kwestià, w kontekÊcie art. 42 ust. 1 Konstytucji, jest to, czy przepis prawa karnego pozwala na zidentyfikowanie jego adresata i czy jego zachowanie
w konkretnych okolicznoÊciach nara˝one jest na odpowiedzialnoÊç karnà. Na tle sprawy przedstawionej przez
Sàd Rejonowy dla Warszawy-˚oliborza w Warszawie, Marsza∏ek Sejmu stwierdzi∏, ˝e sprawca nie powinien
mieç trudnoÊci w rozpoznaniu przest´pnoÊci swego czynu.
Je˝eli chodzi o zarzut niezgodnoÊci art. 115 ust. 3 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych z art. 31
ust. 3 Konstytucji, Marsza∏ek Sejmu zwróci∏ uwag´, ˝e sàd stawiajàcy pytanie prawne nie wskaza∏, jakie prawa
lub woloÊci obywatelskie zosta∏y ograniczone przez t´ norm´. Na potwierdzenie swojej tezy sàd przytoczy∏ jedynie wàtpliwoÊci wyst´pujàce w doktrynie prawnej, co zdaniem Marsza∏ka Sejmu jest niewystarczajàce do
uznania normy za niekonstytucyjnà.
II
1. Instytucja pytania prawnego zosta∏a uregulowana w art. 193 Konstytucji i nale˝y do Êrodków kontroli indywidualnej. Kontrola zgodnoÊci aktu prawnego podj´ta na podstawie pytania prawnego ma charakter kontroli incydentalnej, s∏u˝àcej prawid∏owemu rozstrzygni´ciu konkretnej sprawy, i uruchamiana jest tylko w takim
zakresie, w jakim rozstrzygni´cie sprawy toczàcej si´ przed sàdem zale˝y od odpowiedzi na to pytanie.
Pytanie prawne, zgodnie z art. 193 Konstytucji, musi spe∏niaç przes∏anki: 1) podmiotowà, 2) przedmiotowà
oraz 3) funkcjonalnà.
Je˝eli chodzi o przes∏ank´ podmiotowà, to uprawnienie do wystàpienia do Trybuna∏u Konstytucyjnego
z pytaniem prawnym ustrojodawca przyznaje wy∏àcznie sàdom, a w praktyce sk∏adom orzekajàcym organu
w∏adzy publicznej powo∏anego do sprawowania wymiaru sprawiedliwoÊci. Trybuna∏ Konstytucyjny w tym przypadku odgrywa rol´ subsydiarnà i orzeka dopiero, gdy sàd sam dokona oceny konstytucyjnoÊci danego aktu
normatywnego i dojdzie do przekonania, ˝e jest on niezgodny z Konstytucjà, ratyfikowanà umowà mi´dzyna-
– 1537 –
poz. 144
P 31/07
OTK ZU nr 9/A/2009
rodowà czy ustawà (por. A. Wasilewski, Przedstawianie pytaƒ prawnych Trybuna∏owi Konstytucyjnemu przez sàdy [art. 193 Konstytucji RP], „Paƒstwo i Prawo” z. 8/1999, s. 29).
Je˝eli chodzi o przes∏ank´ przedmiotowà, to ustrojodawca u˝y∏ ogólnego sformu∏owania „akt normatywny”, przez co nale˝y rozumieç, ˝e pytanie prawne mo˝e dotyczyç ka˝dego aktu normatywnego s∏u˝àcego sàdowi do rozstrzygni´cia toczàcej si´ przed nim sprawy. Jednak nie mo˝e to byç akt normatywny, który nie ma
bezpoÊredniego znaczenia dla rozstrzygni´cia rozpatrywanej przez sàd sprawy i który nie b´dzie podstawà
rozstrzygni´cia (por. wyrok TK z 12 marca 2002 r., sygn. P 9/01, OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 14).
Je˝eli chodzi o przes∏ank´ funkcjonalnà, to wystàpienie z pytaniem prawnym wià˝e si´ z istnieniem Êcis∏ego zwiàzku powsta∏ych wàtpliwoÊci co do konstytucyjnoÊci aktu normatywnego z konkretnà sprawà zawis∏à
przed sàdem, na gruncie której pojawi∏a si´ wàtpliwoÊç co do legalnoÊci lub konstytucyjnoÊci przepisu majàcego zastosowanie w tej sprawie. Wià˝e si´ z tym koniecznoÊç wykazania przez sàd wyst´pujàcy z pytaniem
prawnym zale˝noÊci mi´dzy odpowiedzià na pytanie a rozstrzygni´ciem sprawy, na której tle powsta∏a wàtpliwoÊç natury konstytucyjnej (por. np. postanowienia TK: z 10 paêdziernika 2000 r., sygn. P 10/00, OTK ZU
nr 6/2000, poz. 195; z 27 kwietnia 2004 r., sygn. P 16/03, OTK ZU nr 4/A/2004, poz. 36; z 15 maja 2007 r., sygn.
P 13/06, OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 57).
Zgodnie z art. 32 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643,
ze zm.; dalej: ustawa o TK) sàd zwracajàcy si´ z pytaniem prawnym do Trybuna∏u Konstytucyjnego zobowiàzany jest do uzasadnienia zwiàzku pytania prawnego z rozstrzygni´ciem sprawy. Dla spe∏nienia tego obowiàzku nie
wystarczy powtórzenie ogólnej formu∏y ustawowej, ale konieczne jest wykazanie, ˝e w konkretnej sprawie zachodzi zale˝noÊç mi´dzy odpowiedzià na pytanie prawne a rozstrzygni´ciem tej sprawy. Istotà tego obowiàzku jest
okreÊlenie przez sàd skutków, jakie wywrze w toczàcym si´ post´powaniu ewentualne uznanie kwestionowanego przepisu za niezgodny z Konstytucjà, ratyfikowanà umowà mi´dzynarodowà lub ustawà.
2. Sàd Rejonowy dla Warszawy-˚oliborza w Warszawie, Wydzia∏ IV Karny, wystàpi∏ z pytaniem prawnym
w zwiàzku z toczàcym si´ post´powaniem karnym o przest´pstwo z art. 117 ust. 1 w zbiegu z art. 115 ust. 3
ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 90, poz. 631,
ze zm.; dalej: ustawa o prawie autorskim i prawach pokrewnych) w zwiàzku z art. 11 § 2 kodeksu karnego. Sàd
pytajàcy ma wàtpliwoÊci, czy art. 115 ust. 3 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych jest zgodny z art. 42
ust. 1 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Bioràc pod uwag´ powy˝sze ustalenia, analizowane pytanie prawne spe∏nia przes∏ank´ podmiotowà, poniewa˝ zosta∏o wniesione przez sk∏ad orzekajàcy sàdu, oraz przes∏ank´ przedmiotowà, poniewa˝ dotyczy aktu normatywnego. Natomiast wymaga rozstrzygni´cia kwestia spe∏nienia przes∏anki funkcjonalnej.
Âcis∏y zwiàzek pytania prawnego z post´powaniem toczàcym si´ w indywidualnej sprawie wyra˝a si´ tym,
˝e przedmiotem tego pytania mo˝e byç tylko taka wàtpliwoÊç konstytucyjna, która jest wa˝na dla dalszego biegu tego post´powania.
W analizowanej sprawie wàtpliwoÊci sàdu dotyczà z jednej strony generalnie nadmiernej ochrony twórców,
z drugiej zaÊ nieprecyzyjnoÊci przepisu.
Sàd pytajàcy ogólnie ma wàtpliwoÊci, co do proporcjonalnoÊci stosowanych kar za przewinienia pope∏nione wobec twórców. Na poparcie swojej argumentacji podaje przyk∏ad art. 18 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych, wskazujàc brak jasnoÊci co do tego, na czym mia∏aby polegaç ingerencja w uprawnienia
do nieegzekwowania wierzytelnoÊci z autorskich praw majàtkowych, czy te˝ w zakaz zrzekania si´, czy zbywania okreÊlonych wynagrodzeƒ. Ponadto zwraca uwag´, ˝e ka˝de naruszenie praw autorskich w zakresie,
o jakim mowa w kwestionowanym przepisie, rodzi odpowiedzialnoÊç karnà, co zdaniem sàdu jest rozwiàzaniem zbyt restrykcyjnym. Jako przyk∏ad takiego rozwiàzania podaje niewyp∏acenie w odpowiednim terminie
wynagrodzenia za korzystanie z utworu, stanowiàce naruszenie art. 17 wymienionego w art. 115 ust. 3 ustawy
o prawie autorskim i prawach pokrewnych.
Wprawdzie kwestionowany przepis odnosi si´ do wskazanych przez sàd artyku∏ów, to nale˝y jednak zwróciç uwag´, ˝e nie sà one zwiàzane ze sprawà toczàcà si´ zawis∏à przed tym sàdem, w zwiàzku z którà sàd
zwróci∏ si´ do Trybuna∏u Konstytucyjnego z pytaniem prawnym. Z przedstawionych Trybuna∏owi dokumentów
wynika, ˝e sprawa zosta∏a wniesiona w zwiàzku ze sprzeda˝à cudzego projektu przez osob´ nieuprawnionà.
Sàd Rejonowy dla Warszawy-˚oliborza w Warszawie, Wydzia∏ IV Karny, nie uargumentowa∏ tezy, ˝e kara za
sprzeda˝ cudzego projektu bez uprawnienia stanowi nadmierne ograniczenie praw i wolnoÊci cz∏owieka. Nie
wykaza∏ równie˝ zale˝noÊci mi´dzy ocenà zgodnoÊci kwestionowanego przepisu z art. 42 Konstytucji a rozstrzygni´ciem sprawy. Sàd pytajàcy nie wykaza∏, ˝e zarzucana nieprecyzyjnoÊç kwestionowanego przepisu
nie pozwala osobie dokonujàcej sprzeda˝y cudzego utworu na identyfikacj´ czynu zabronionego lub uniemo˝liwia w tym przypadku sàdowi wydanie orzeczenia. Przepis ten nie jest, wbrew przytaczanemu przez sàd sta-
– 1538 –
OTK ZU nr 9/A/2009
P 31/07
poz. 144
nowisku doktryny (por. J. Barta, M. Czajkowska-Dàbrowska, Z. åwiàkalski, R. Markiewicz, E. Traple, Ustawa
o prawie autorskim i prawach pokrewnych. Komentarz, Warszawa 2001, s. 682), pozbawiony zespo∏u znamion
czynu zabronionego i pozwala rozpoznaç, jakie zachowania b´dà podlegaç karze, poniewa˝ znamiona te
mo˝na zrekonstruowaç w toku wyk∏adni jako naruszenie cudzych praw autorskich lub praw pokrewnych w celu osiàgni´cia korzyÊci majàtkowej. Dzia∏anie tego rodzaju, niezale˝nie od sposobu, podlega penalizacji. Dla
zaistnienia przest´pstwa nie jest istotne, w jaki sposób nast´puje naruszenie praw autorskich lub praw pokrewnych. Wa˝ne jest, ˝e dosz∏o do naruszenia tych praw i mia∏o to miejsce w celu osiàgni´cia korzyÊci majàtkowej.
Raz jeszcze nale˝y podkreÊliç, ˝e w ramach instytucji pytania prawnego Trybuna∏ nie dokonuje abstrakcyjnej kontroli norm prawnych. To jest kontrola indywidualna, a wi´c sàd zwracajàcy si´ z pytaniem prawnym musi wykazaç Êcis∏y zwiàzek mi´dzy odpowiedzià Trybuna∏u na to pytanie a rozstrzygni´ciem sprawy toczàcej si´ przed tym sàdem.
Trybuna∏ Konstytucyjny podkreÊla w swoim orzecznictwie, „˝e pytanie prawne nie mo˝e byç traktowane jako Êrodek s∏u˝àcy do usuwania wàtpliwoÊci co do wyk∏adni przepisów, których treÊç nie ma jednoznacznej interpretacji w praktyce ich stosowania. Trybuna∏ Konstytucyjny nie mo˝e te˝ rozstrzygaç wàtpliwoÊci prawnych
zwiàzanych ze sprawowaniem przez sàdy wymiaru sprawiedliwoÊci” (postanowienie z 22 paêdziernika 2007 r.,
sygn. P 24/07, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 118; zob. te˝ postanowienie z 12 lutego 2008 r., sygn. P 62/07, OTK
ZU nr 1/A/2008, poz. 17).
W niniejszej sprawie przedstawione przez sàd pytajàcy argumenty majà charakter abstrakcyjny i nie mieszczà si´ w konwencji pytania prawnego.
3. Sàd Rejonowy dla Warszawy-˚oliborza w Warszawie, Wydzia∏ IV Karny, wiele miejsca poÊwi´ci∏ w swym
uzasadnieniu kwestii okreÊlonoÊci zakwestionowanych przepisów karnych. Warto wi´c na marginesie zauwa˝yç,
˝e ten problem nie jest jednoznacznie oceniany przez doktryn´ prawa. Z jednej strony przedstawiane sà postulaty odnoszàce si´ do maksymalnej precyzji w konstruowaniu przepisów karnych, z drugiej zaÊ dopuszcza si´
mo˝liwoÊç okreÊlania czynów zabronionych w sposób bardziej ogólny, zw∏aszcza w przypadku przepisów karnych zawartych w innych ni˝ kodeks karny ustawach oraz w sytuacji, gdy ustawodawca w chwili wydania aktu
nie jest w stanie przewidzieç wszystkich sposobów naruszenia danego zakazu zachowania w przysz∏oÊci.
Trybuna∏ Konstytucyjny wskazywa∏ w swoim orzecznictwie, ˝e istnienie wymogu okreÊlonoÊci, wynikajàcego z art. 42 ust. 1 Konstytucji, nie oznacza, ˝e ustawodawca nie mo˝e okreÊlaç pewnych zachowaƒ stanowiàcych czyn zabroniony w sposób na tyle ogólny, aby w ich zakresie mieÊci∏y si´ ró˝ne dzia∏ania, które sà zabronione, np. ze wzgl´du na cel, jaki ma byç osiàgni´ty przez ich realizacj´. W demokratycznym paƒstwie
prawa nie jest konieczne tworzenie kazuistycznych regulacji. By∏oby to niemo˝liwe ze wzgl´dów praktycznych.
Niewàtpliwie nale˝y dà˝yç do nadania przepisom karnym mo˝liwej do osiàgni´cia precyzji, ale trzeba tak˝e, uwzgl´dniajàc koniecznoÊç zachowania ogólnoÊci prawa, w tym równie˝ prawa karnego, pozostawiç sàdom mo˝liwoÊç wyk∏adni prawa w procesie jego stosowania (zob. wyrok z 28 czerwca 2005 r., sygn. SK 56/04,
OTK ZU nr 6/A/2005, poz. 67 i cytowane tam orzecznictwo).
W odniesieniu do kwestionowanego przepisu inne stanowisko ni˝ powo∏any przez sàd pytajàcy poglàd
doktryny, zajmuje L. Gardocki, wskazujàc, ˝e ustawodawca mo˝e, „nie rezygnujàc z generalnego zakazu analogii, dopuszczaç jej u∏amkowe stosowanie”. Jako przyk∏ad podaje m.in. przepis prawa autorskiego z 1952 r.,
dotyczàcy naruszenia cudzych praw autorskich w celu osiàgni´cia korzyÊci materialnej lub osobistej „w inny
sposób”. Chodzi wi´c o podobieƒstwo do odmian zachowania przewidzianych w tym przepisie, a wi´c o legalnà u∏amkowà analogi´. OczywiÊcie tego rodzaju uj´cie mo˝e jednak stwarzaç ryzyko manipulacji ze wzgl´du na osob´ sprawcy i okolicznoÊci sprawy. Stàd do sàdu orzekajàcego nale˝y takie zastosowanie wskazanego przepisu, by w praktyce nie dosz∏o do naruszenia funkcjonowania zasady nullum crimen sine lege czy te˝
do jej obejÊcia przy formalnym nienaruszeniu samej zasady (zob. L. Gardocki, Typowe zak∏ócenia funkcji zasady nullum crimen sine lege, „Studia Iuridica” nr 10/1982, s. 56).
Poruszone tu, tylko na marginesie sprawy, kwestie wykraczajà poza wymaganà zale˝noÊç mi´dzy odpowiedzià na pytanie prawne a rozstrzygni´ciem sprawy, w której zosta∏y one przedstawione (brak przes∏anki
funkcjonalnej pytania prawnego).
4. Skoro postawione Trybuna∏owi Konstytucyjnemu pytanie prawne nie spe∏nia warunków przewidzianych
dla tej instytucji prawnej, to zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK post´powanie nale˝a∏o umorzyç ze
wzgl´du na niedopuszczalnoÊç wydania wyroku.
Natomiast nic nie stoi na przeszkodzie, aby sàd swoje spostrze˝enia przedstawi∏ organowi majàcemu prawo inicjatywy ustawodawczej.
Z powy˝szych wzgl´dów Trybuna∏ Konstytucyjny postanowi∏ jak w sentencji.
– 1539 –
OTK ZU nr 9/A/2009
SKOROWIDZ ORZECZE¡ WED¸UG SYGNATUR
sygn.
K 26/08
K 32/08
Kp 3/09
Kp 4/09
P 31/07
P 4/08
P 77/08
P 117/08
P 120/08
SK 46/07
SK 15/08
SK 6/09
SK 23/09
–
–
–
–
–
–
–
–
–
–
–
–
–
wyrok z dnia 15 paêdziernika 2009 r.,
wyrok z dnia 29 paêdziernika 2009 r.,
wyrok z dnia 28 paêdziernika 2009 r.,
wyrok z dnia 14 paêdziernika 2009 r.,
postanowienie z dnia 21 paêdziernika 2009 r.,
wyrok z dnia 13 paêdziernika 2009 r.,
postanowienie z dnia 6 paêdziernika 2009 r.,
postanowienie z dnia 8 paêdziernika 2009 r.,
postanowienie z dnia 15 paêdziernika 2009 r.,
wyrok z dnia 6 paêdziernika 2009 r.,
wyrok z dnia 20 paêdziernika 2009 r.,
wyrok z dnia 20 paêdziernika 2009 r.,
postanowienie z dnia 14 paêdziernika 2009 r.,
– 1540 –
poz.
str.
135
139
138
134
144
133
140
141
143
132
136
137
142
1432
1504
1484
1386
1536
1374
1515
1520
1528
1361
1460
1477
1525
OTK ZU nr 9/A/2009
SKOROWIDZ AKTÓW NORMATYWNYCH
I
1. KONSTYTUCJA RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483,
z 2001 r. Nr 28, poz. 319, z 2006 r. Nr 200, poz. 1471 oraz z 2009 r. Nr 114, poz. 946):
art. 2 – w. 13.10.09, P 4/08 (poz. 133), w. 14.10.09, Kp 4/09 (poz. 134), w. 15.10.09, K 26/08 (poz. 135),
w. 20.10.09, SK 15/08 (poz. 136), w. 20.10.09, SK 6/09 (poz. 137), w. 28.10.09, Kp 3/09 (poz. 138), p. 6.10.09,
P 77/08 (poz. 140), p. 8.10.09, P 117/08 (poz. 141), p. 14.10.09, SK 23/09 (poz. 142), p. 15.10.09, P 120/08
(poz. 143)
art. 7 – w. 14.10.09, Kp 4/09 (poz. 134), w. 15.10.09, K 26/08 (poz. 135), w. 20.10.09, SK 15/08 (poz. 136),
p. 15.10.09, P 120/08 (poz. 143)
art. 8 ust. 1 – p. 8.10.09, P 117/08 (poz. 141)
art. 9 – w. 20.10.09, SK 15/08 (poz. 136)
art. 10 ust. 1 – p. 6.10.09, P 77/08 (poz. 140), p. 8.10.09, P 117/08 (poz. 141)
art. 20 – w. 20.10.09, SK 15/08 (poz. 136)
art. 21 ust. 2 – w. 14.10.09, Kp 4/09 (poz. 134)
art. 31 ust. 1 – w. 6.10.09, SK 46/07 (poz. 132)
art. 31 ust. 3 – w. 6.10.09, SK 46/07 (poz. 132), w. 13.10.09, P 4/08 (poz. 133), w. 14.10.09, Kp 4/09 (poz. 134),
w. 15.10.09, K 26/08 (poz. 135), p. 21.10.09, P 31/07 (poz. 144)
art. 32 – p. 6.10.09, P 77/08 (poz. 140), p. 8.10.09, P 117/08 (poz. 141), p. 15.10.09, P 120/08 (poz. 143)
art. 32 ust. 1 – w. 20.10.09, SK 15/08 (poz. 136), w. 20.10.09, SK 6/09 (poz. 137), p. 14.10.09, SK 23/09
(poz. 142)
art. 32 ust. 2 – p. 14.10.09, SK 23/09 (poz. 142)
art. 37 ust. 2 – w. 14.10.09, Kp 4/09 (poz. 134)
art. 41 ust. 1 – w. 6.10.09, SK 46/07 (poz. 132)
art. 42 – w. 14.10.09, Kp 4/09 (poz. 134)
art. 42 ust. 1 – w. 13.10.09, P 4/08 (poz. 133), w. 14.10.09, Kp 4/09 (poz. 134), p. 21.10.09, P 31/07 (poz. 144)
art. 45 ust. 1 – w. 14.10.09, Kp 4/09 (poz. 134), w. 15.10.09, K 26/08 (poz. 135), w. 20.10.09, SK 6/09 (poz. 137),
p. 6.10.09, P 77/08 (poz. 140), p. 8.10.09, P 117/08 (poz. 141), p. 14.10.09, SK 23/09 (poz. 142)
art. 46 – w. 14.10.09, Kp 4/09 (poz. 134)
art. 54 ust. 1 – w. 15.10.09, K 26/08 (poz. 135)
art. 61 – w. 15.10.09, K 26/08 (poz. 135)
art. 64 ust. 1 i 3 – w. 14.10.09, Kp 4/09 (poz. 134)
art. 64 ust. 2 – w. 20.10.09, SK 15/08 (poz. 136), p. 14.10.09, SK 23/09 (poz. 142)
art. 77 ust. 2 – w. 20.10.09, SK 6/09 (poz. 137), p. 14.10.09, SK 23/09 (poz. 142)
art. 78 – w. 14.10.09, Kp 4/09 (poz. 134)
art. 79 – w. 20.10.09, SK 15/08 (poz. 136), w. 20.10.09, SK 6/09 (poz. 137)
art. 79 ust. 1 – w. 6.10.09, SK 46/07 (poz. 132), p. 14.10.09, SK 23/09 (poz. 142)
art. 91 – w. 20.10.09, SK 15/08 (poz. 136)
art. 91 ust. 2 – w. 28.10.09, Kp 3/09 (poz. 138)
art. 92 ust. 1 – p. 6.10.09, P 77/08 (poz. 140), p. 8.10.09, P 117/08 (poz. 141)
art. 96 ust. 2 – w. 28.10.09, Kp 3/09 (poz. 138)
art. 97 ust. 2 – w. 28.10.09, Kp 3/09 (poz. 138)
art. 121 ust. 1 – w. 14.10.09, Kp 4/09 (poz. 134)
art. 122 ust. 3 – w. 14.10.09, Kp 4/09 (poz. 134), w. 28.10.09, Kp 3/09 (poz. 138)
art. 122 ust. 4 – w. 14.10.09, Kp 4/09 (poz. 134)
art. 123 ust. 1 i 3 – w. 28.10.09, Kp 3/09 (poz. 138)
art. 126 ust. 2 – w. 28.10.09, Kp 3/09 (poz. 138)
art. 127 ust. 1 – w. 28.10.09, Kp 3/09 (poz. 138)
art. 165 – w. 29.10.09, K 32/08 (poz. 139)
art. 169 ust. 2 – w. 28.10.09, Kp 3/09 (poz. 138)
art. 173 – p. 8.10.09, P 117/08 (poz. 141)
art. 176 ust. 2 – w. 14.10.09, Kp 4/09 (poz. 134), p. 6.10.09, P 77/08 (poz. 140), p. 8.10.09, P 117/08 (poz. 141)
art. 178 ust. 2 – p. 6.10.09, P 77/08 (poz. 140), p. 8.10.09, P 117/08 (poz. 141)
art. 178 ust. 3 – p. 8.10.09, P 117/08 (poz. 141)
art. 186 ust. 1 – w. 14.10.09, Kp 4/09 (poz. 134)
– 1541 –
OTK ZU nr 9/A/2009
art. 190 ust. 4 – w. 20.10.09, SK 6/09 (poz. 137)
art. 191 – w. 29.10.09, K 32/08 (poz. 139)
art. 193 – w. 13.10.09, P 4/08 (poz. 133), p. 15.10.09, P 120/08 (poz. 143), p. 21.10.09, P 31/07
(poz. 144)
art. 208 ust. 1 – w. 14.10.09, Kp 4/09 (poz. 134)
art. 216 ust. 1 – p. 6.10.09, P 77/08 (poz. 140), p. 8.10.09, P 117/08 (poz. 141)
art. 216 ust. 2 – w. 20.10.09, SK 15/08 (poz. 136)
art. 218 – w. 20.10.09, SK 15/08 (poz. 136)
2. USTAWA z dnia 17 marca 1921 r. KONSTYTUCJA RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ (Dz. U. Nr 44, poz. 267,
Nr 52, poz. 334 i Nr 79, poz. 550, z 1922 r. Nr 101, poz. 935, z 1926 r. Nr 78, poz. 442 oraz z 1935 r. Nr 30, poz. 227):
(uchylony)
art. 98 ust. 2 – w. 13.10.09, P 4/08 (poz. 133)
3. USTAWA KONSTYTUCYJNA z dnia 23 kwietnia 1935 r. (Dz. U. Nr 30, poz. 227): (uchylony)
art. 68 ust. 4 – w. 13.10.09, P 4/08 (poz. 133)
II
TRYBUNA¸ KONSTYTUCYJNY
USTAWA z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48,
poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417 oraz z 2009 r. Nr 56, poz. 459):
art. 3 – p. 15.10.09, P 120/08 (poz. 143)
art. 4 ust. 2 – p. 8.10.09, P 117/08 (poz. 141)
art. 32 – w. 13.10.09, P 4/08 (poz. 133)
art. 32 ust. 1 pkt 3 – w. 15.10.09, K 26/08 (poz. 135), p. 15.10.09, P 120/08 (poz. 143)
art. 32 ust. 1 pkt 4 – w. 15.10.09, K 26/08 (poz. 135), w. 29.10.09, K 32/08 (poz. 139), p. 15.10.09, P 120/08
(poz. 143)
art. 32 ust. 1 i 3 – p. 15.10.09, P 120/08 (poz. 143)
art. 32 ust. 3 – p. 21.10.09, P 31/07 (poz. 144)
art. 36 ust. 1 – p. 14.10.09, SK 23/09 (poz. 142)
art. 38 pkt 4 – p. 6.10.09, P 77/08 (poz. 140)
art. 39 ust. 1 pkt 1 – w. 6.10.09, SK 46/07 (poz. 132), w. 14.10.09, Kp 4/09 (poz. 134), w. 15.10.09, K 26/08
(poz. 135), w. 20.10.09, SK 15/08 (poz. 136), w. 28.10.09, Kp 3/09 (poz. 138), w. 29.10.09, K 32/08 (poz. 139),
p. 6.10.09, P 77/08 (poz. 140), p. 8.10.09, P 117/08 (poz. 141), p. 14.10.09, SK 23/09 (poz. 142), p. 15.10.09,
P 120/08 (poz. 143), p. 21.10.09, P 31/07 (poz. 144)
art. 39 ust. 1 pkt 3 – p. 8.10.09, P 117/08 (poz. 141)
art. 39 ust. 3 – w. 6.10.09, SK 46/07 (poz. 132), p. 8.10.09, P 117/08 (poz. 141)
art. 42 – w. 14.10.09, Kp 4/09 (poz. 134)
art. 46 ust. 2 – p. 14.10.09, SK 23/09 (poz. 142)
art. 47 – w. 20.10.09, SK 15/08 (poz. 136)
art. 47 ust. 1 – p. 14.10.09, SK 23/09 (poz. 142)
art. 50 – w. 20.10.09, SK 6/09 (poz. 137)
art. 51 ust. 2 – w. 6.10.09, SK 46/07 (poz. 132)
UCHWA¸A Zgromadzenia Ogólnego S´dziów Trybuna∏u Konstytucyjnego z dnia 3 paêdziernika 2006 r.
w sprawie Regulaminu Trybuna∏u Konstytucyjnego (M. P. Nr 72, poz. 720):
§ 29 ust. 2 – p. 6.10.09, P 77/08 (poz. 140)
§ 34 ust. 3 pkt 2 – p. 6.10.09, P 77/08 (poz. 140)
– 1542 –
OTK ZU nr 9/A/2009
III
INNE AKTY NORMATYWNE
USTAWA z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks post´powania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98,
poz. 1071, z 2001 r. Nr 49, poz. 509, z 2002 r. Nr 113, poz. 984, Nr 153, poz. 1271 i Nr 169, poz. 1387, z 2003 r.
Nr 130, poz. 1188 i Nr 170, poz. 1660, z 2004 r. Nr 162, poz. 1692, z 2005 r. Nr 64, poz. 565, Nr 78, poz. 682,
Nr 181, poz. 1524 i Nr 181, poz. 1524 oraz z 2008 r. Nr 229, poz. 1539):
art. 1 pkt 1 i 2 – w. 14.10.09, Kp 4/09 (poz. 134)
art. 5 § 2 pkt 3 – w. 29.10.09, K 32/08 (poz. 139)
art. 5 § 2 pkt 4 – w. 14.10.09, Kp 4/09 (poz. 134)
art. 7 – w. 14.10.09, Kp 4/09 (poz. 134)
art. 14 – w. 14.10.09, Kp 4/09 (poz. 134)
art. 16 – w. 14.10.09, Kp 4/09 (poz. 134)
art. 28 – w. 29.10.09, K 32/08 (poz. 139)
art. 29 – w. 29.10.09, K 32/08 (poz. 139)
art. 107 § 1 – w. 14.10.09, Kp 4/09 (poz. 134)
art. 108 – w. 14.10.09, Kp 4/09 (poz. 134)
art. 111 – w. 14.10.09, Kp 4/09 (poz. 134)
art. 127 § 3 – w. 14.10.09, Kp 4/09 (poz. 134)
art. 130 § 3 pkt 2 – w. 14.10.09, Kp 4/09 (poz. 134)
art. 184 § 1 – w. 29.10.09, K 32/08 (poz. 139)
USTAWA z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, z 1971 r. Nr 27, poz. 252,
z 1976 r. Nr 19, poz. 122, z 1982 r. Nr 11, poz. 81, Nr 19, poz. 147 i Nr 30, poz. 210, z 1984 r. Nr 45, poz. 242,
z 1985 r. Nr 22, poz. 99, z 1989 r. Nr 3, poz. 11, z 1990 r. Nr 34, poz. 198, Nr 55, poz. 321 i Nr 79, poz. 464,
z 1991 r. Nr 107, poz. 464 i Nr 115, poz. 496, z 1993 r. Nr 17, poz. 78, z 1994 r. Nr 27, poz. 96, Nr 85, poz. 388
i Nr 105, poz. 509, z 1995 r. Nr 83, poz. 417, z 1996 r. Nr 114, poz. 542, Nr 139, poz. 646 i Nr 149, poz. 703,
z 1997 r. Nr 43, poz. 272, Nr 115, poz. 741, Nr 117, poz. 751 i Nr 157, poz. 1040, z 1998 r. Nr 106, poz. 668 i Nr 117,
poz. 758, z 1999 r. Nr 52, poz. 532, z 2000 r. Nr 22, poz. 271, Nr 74, poz. 855 i 857, Nr 88, poz. 983 i Nr 114,
poz. 1191, z 2001 r. Nr 11, poz. 91, Nr 71, poz. 733, Nr 130, poz. 1450 i Nr 145, poz. 1638, z 2002 r. Nr 113, poz. 984
i Nr 141, poz. 1176, z 2003 r. Nr 49, poz. 408, Nr 60, poz. 535, Nr 64, poz. 592 i Nr 124, poz. 1151, z 2004 r.
Nr 91, poz. 870, Nr 96, poz. 959, Nr 162, poz. 1692, Nr 172, poz. 1804 i Nr 281, poz. 2783, z 2005 r. Nr 48, poz. 462,
Nr 157, poz. 1316, Nr 172, poz. 1438, z 2006 r. Nr 133, poz. 935, z 2007 r. Nr 80, poz. 538 i Nr 82, poz. 557 i Nr 181,
poz. 1287, z 2008 r. Nr 116, poz. 731, Nr 163, poz. 1012, Nr 220, poz. 1425 i 1431 i Nr 228, poz. 1506 oraz
z 2009 r. Nr 42, poz. 341 i Nr 79, poz. 662):
art. 140 – w. 14.10.09, Kp 4/09 (poz. 134)
USTAWA z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks post´powania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296, z 1965 r.
Nr 15, poz. 113, z 1974 r. Nr 27, poz. 157 i Nr 39, poz. 231, z 1975 r. Nr 45, poz. 234, z 1982 r. Nr 11, poz. 82
i Nr 30, poz. 210, z 1983 r. Nr 5, poz. 33, z 1984 r. Nr 45, poz. 241 i 242, z 1985 r. Nr 20, poz. 86, z 1987 r. Nr 21,
poz. 123, z 1988 r. Nr 41, poz. 324, z 1989 r. Nr 4, poz. 21 i Nr 33, poz. 175, z 1990 r. Nr 14, poz. 88, Nr 34,
poz. 198, Nr 53, poz. 306, Nr 55, poz. 318 i Nr 79, poz. 464, z 1991 r. Nr 7, poz. 24, Nr 22, poz. 92 i Nr 115,
poz. 496, z 1993 r. Nr 12, poz. 53, z 1994 r. Nr 105, poz. 509, z 1995 r. Nr 83, poz. 417, z 1996 r. Nr 24, poz. 110,
Nr 43, poz. 189, Nr 73, poz. 350 i Nr 149, poz. 703, z 1997 r. Nr 43, poz. 270, Nr 54, poz. 348, Nr 75, poz. 471,
Nr 102, poz. 643, Nr 117, poz. 752, Nr 121, poz. 769 i 770, Nr 133, poz. 882, Nr 139, poz. 934, Nr 140, poz. 940
i Nr 141, poz. 944, z 1998 r. Nr 106, poz. 668 i Nr 117, poz. 757, z 1999 r. Nr 52, poz. 532, z 2000 r. Nr 22, poz. 269
i 271, Nr 48, poz. 552 i 554, Nr 55, poz. 665, Nr 73, poz. 852, Nr 94, poz. 1037, Nr 114, poz. 1191 i 1193 i Nr 122,
poz. 1314, 1319 i 1322, z 2001 r. Nr 4, poz. 27, Nr 49, poz. 508, Nr 63, poz. 635, Nr 98, poz. 1069, 1070 i 1071,
Nr 123, poz. 1353, Nr 125, poz. 1368 i Nr 138, poz. 1546, z 2002 r. Nr 25, poz. 253, Nr 26, poz. 265, Nr 74, poz. 676,
Nr 84, poz. 764, Nr 126, poz. 1069 i 1070, Nr 129, poz. 1102, Nr 153, poz. 1271, Nr 219, poz. 1849 i Nr 240,
poz. 2058 oraz z 2003 r. Nr 41, poz. 360, Nr 42, poz. 363, Nr 60, poz. 535, Nr 109, poz. 1035, Nr 119, poz. 1121,
Nr 130, poz. 1188, Nr 139, poz. 1323, Nr 199, poz. 1939 i Nr 228, poz. 2255, z 2004 r. Nr 9, poz. 75, Nr 11, poz. 101,
Nr 68, poz. 623, Nr 91, poz. 871, Nr 93, poz. 891, Nr 121, poz. 1264, Nr 162, poz. 1691 i Nr 172, poz. 1804,
Nr 204, poz. 2091, Nr 210, poz. 2135 i Nr 236, poz. 2356 oraz z 2005 r. Nr 13, poz. 98, Nr 22, poz. 185, Nr 86,
poz. 732, Nr 122, poz. 1024, Nr 143, poz. 1199, Nr 150, poz. 1239, Nr 169, poz. 1413, Nr 172, poz. 1438, Nr 178,
– 1543 –
OTK ZU nr 9/A/2009
poz. 1478, Nr 183, poz. 1538 i Nr 267, poz. 2258, z 2006 r. Nr 12, poz. 66, Nr 66, poz. 466, Nr 104, poz. 708
i 711, Nr 186, poz. 1379, Nr 226, poz. 1656, Nr 235, poz. 1699, z 2007 r. Nr 7, poz. 58, Nr 47, poz. 319, Nr 50,
poz. 331, Nr 61, poz. 418, Nr 106, poz. 731, Nr 112, poz. 766 i 769, Nr 115, poz. 794 i Nr 121, poz. 831, Nr 123,
poz. 849, Nr 176, poz. 1243, Nr 181, poz. 1287, Nr 192, poz. 1378 i Nr 247, poz. 1845, z 2008 r. Nr 59, poz. 367,
Nr 96, poz. 609 i 619, Nr 110, poz. 706, Nr 116, poz. 731, Nr 119, poz. 772, Nr 120, poz. 779, Nr 122, poz. 796,
Nr 171, poz. 1056, Nr 220, poz. 1431, Nr 228, poz. 1507, Nr 231, poz. 1547 i Nr 234, poz. 1571 oraz z 2009 r.
Nr 26, poz. 156, Nr 67, poz. 571, Nr 69, poz. 592 i 593):
art. 168 – w. 20.10.09, SK 6/09 (poz. 137)
art. 401 pkt 1 – p. 14.10.09, SK 23/09 (poz. 142)
art. 4011 – w. 20.10.09, SK 6/09 (poz. 137)
art. 407 § 2 – w. 20.10.09, SK 6/09 (poz. 137)
art. 408 – w. 20.10.09, SK 6/09 (poz. 137)
art. 416 § 2 – w. 20.10.09, SK 6/09 (poz. 137)
art. 47922 – w. 20.10.09, SK 6/09 (poz. 137), p. 14.10.09, SK 23/09 (poz. 142)
USTAWA z dnia 17 czerwca 1966 r. o post´powaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U z 2005 r. Nr 229
poz. 1954, z 2006 r. Nr 104, poz. 708 i 711, Nr 133, poz. 935, Nr 157, poz. 1119 i Nr 187, poz. 1381, z 2007 r.
Nr 89, poz. 589, Nr 115, poz. 794, Nr 176, poz. 1243 i Nr 192, poz. 1378, z 2008 r. Nr 209, poz. 1318 oraz z 2009 r.
Nr 3, poz. 11 i Nr 39, poz. 308):
art. 1a pkt 12 lit. a – w. 14.10.09, Kp 4/09 (poz. 134)
art. 2 – w. 14.10.09, Kp 4/09 (poz. 134)
art. 26 – w. 14.10.09, Kp 4/09 (poz. 134)
art. 27 – w. 14.10.09, Kp 4/09 (poz. 134)
art. 59 § 2 – w. 14.10.09, Kp 4/09 (poz. 134)
art. 71 c – w. 14.10.09, Kp 4/09 (poz. 134)
art. 105 § 1 – w. 14.10.09, Kp 4/09 (poz. 134)
USTAWA z dnia 20 maja 1971 r. – Kodeks wykroczeƒ (Dz. U. z 2007 r. Nr 109, poz. 756 oraz z 2008 r. Nr 141,
poz. 888):
art. 92 – w. 14.10.09, Kp 4/09 (poz. 134)
art. 92 § 1 – w. 14.10.09, Kp 4/09 (poz. 134)
art. 97 – w. 14.10.09, Kp 4/09 (poz. 134)
art. 101 – w. 14.10.09, Kp 4/09 (poz. 134)
USTAWA z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94, Nr 106, poz. 668 i Nr 113,
poz. 717, z 1999 r. Nr 99, poz. 1152, z 2000 r. Nr 19, poz. 239, Nr 43, poz. 489, Nr 107, poz. 1127 i Nr 120,
poz. 1268, z 2001 r. Nr 11, poz. 84, Nr 28, poz. 301, Nr 52, poz. 538, Nr 99, poz. 1075, Nr 111, poz. 1194, Nr 123,
poz. 1354, Nr 128, poz. 1405 i Nr 154, poz. 1805, z 2002 r. Nr 74, poz. 676, Nr 135, poz. 1146, Nr 199, poz. 1673
i Nr 200, poz. 1679, z 2003 r. Nr 166, poz. 1608 i Nr 213, poz. 2081, z 2004 r. Nr 96, poz. 959, Nr 99, poz. 1001,
Nr 120, poz. 1252 i Nr 240, poz. 2407, z 2005 r. Nr 10, poz. 71, Nr 68, poz. 610, Nr 86, poz. 732 i Nr 167, poz. 1398,
z 2006 r. Nr 104, poz. 708 i 711, Nr 133, poz. 935, Nr 217, poz. 1587 i Nr 221, poz. 1615, z 2007 r. Nr 64,
poz. 426, Nr 89, poz. 589, Nr 176, poz. 1239, Nr 181, poz. 1288 i Nr 225, poz. 1672, z 2008 r. Nr 93, poz. 586,
Nr 223, poz. 1460 i Nr 237, poz. 1654 oraz z 2009 r. Nr 6, poz. 33, Nr 98, poz. 817, Nr 99, poz. 825 i Nr 115,
poz. 958):
ogólnie – w. 15.10.09, K 26/08 (poz. 135)
USTAWA z dnia 31 lipca 1981 r. o wynagrodzeniu osób zajmujàcych kierownicze stanowiska paƒstwowe (Dz. U. Nr 20, poz. 101, z 1982 r. Nr 31, poz. 214, z 1985 r. Nr 22, poz. 98 i Nr 50, poz. 262, z 1987 r. Nr 21,
poz. 123, z 1989 r. Nr 34, poz. 178, z 1991 r. Nr 100, poz. 443, z 1993 r. Nr 1, poz. 1, z 1995 r. Nr 34, poz. 163
i Nr 142, poz. 701, z 1996 r. Nr 73, poz. 350, Nr 89, poz. 402, Nr 106, poz. 496 i Nr 139, poz. 647, z 1997 r. Nr 75,
poz. 469 i Nr 133, poz. 883, z 1998 r. Nr 155, poz. 1016 i Nr 160, poz. 1065, z 1999 r. Nr 110, poz. 1255, z 2000 r.
Nr 6, poz. 69 i Nr 48, poz. 552, z 2001 r. Nr 154, poz. 1784 i 1800, z 2002 r. Nr 214, poz. 1805 i Nr 240,
poz. 2052, z 2003 r. Nr 45, poz. 391 i Nr 65, poz. 595, z 2004 r. Nr 33, poz. 285, Nr 116, poz. 1202, Nr 210,
poz. 2135 i Nr 281, poz. 2774, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417, z 2008 r. Nr 214, poz. 1345 i Nr 227, poz. 1505 oraz
z 2009 r. Nr 33, poz. 254 i Nr 56, poz. 459):
ogólnie – w. 20.10.09, SK 15/08 (poz. 136)
– 1544 –
OTK ZU nr 9/A/2009
USTAWA z dnia 16 wrzeÊnia 1982 r. o pracownikach urz´dów paƒstwowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 86, poz. 953,
Nr 98, poz. 1071, Nr 123, poz. 1353 i Nr 128, poz. 1403, z 2002 r. Nr 1, poz. 18, Nr 153, poz. 1271 i Nr 240,
poz. 2052, z 2003 r. Nr 228, poz. 2256, z 2005 r. Nr 10, poz. 71 i Nr 169, poz. 1417, z 2006 r. Nr 45, poz. 319,
Nr 170, poz. 1218, Nr 218, poz. 1592 i Nr 220, poz. 1600, z 2007 r. Nr 89, poz. 589 oraz z 2008 r. Nr 157, poz. 976
i Nr 227, poz. 1505):
ogólnie – w. 15.10.09, K 26/08 (poz. 135)
USTAWA z dnia 14 grudnia 1982 r. o ochronie tajemnicy paƒstwowej i s∏u˝bowej (Dz. U. Nr 40, poz. 271,
z 1989 r. Nr 34, poz. 178, z 1990 r. Nr 34, poz. 198, z 1996 r. Nr 106, poz. 496 oraz z 1997 r. Nr 110, poz. 714):
(uchylony)
ogólnie – w. 15.10.09, K 26/08 (poz. 135)
art. 5 ust. 1 – w. 15.10.09, K 26/08 (poz. 135)
USTAWA z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2008 r. Nr 7, poz. 39 oraz z 2009 r. Nr 1, poz. 4,
Nr 26, poz. 156 i 157 i Nr 56, poz. 459):
ogólnie – w. 15.10.09, K 26/08 (poz. 135)
USTAWA z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorzàdowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593,
z 2002 r. Nr 113, poz. 984 i Nr 214, poz. 1806, z 2005 r. Nr 10, poz. 71, Nr 23, poz. 192 i Nr 122, poz. 1020 oraz
z 2006 r. Nr 79, poz. 549 i Nr 169, poz. 1201, Nr 170, poz. 1218): (uchylony)
ogólnie – w. 15.10.09, K 26/08 (poz. 135)
USTAWA z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277, Nr 57, poz. 390, Nr 120, poz. 818,
Nr 140, poz. 981 i Nr 165, poz. 1170, z 2008 r. Nr 86, poz. 521, Nr 171, poz. 1065 i Nr 237, poz. 1651 oraz
z 2009 r. Nr 22, poz. 120, Nr 62, poz. 504, Nr 85, poz. 716, Nr 98, poz. 817 , Nr 115, poz. 959, Nr 168, poz. 1323
i Nr 195, poz. 1502):
ogólnie – w. 15.10.09, K 26/08 (poz. 135)
USTAWA z dnia 27 wrzeÊnia 1990 r. o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2000 r.
Nr 47, poz. 544, z 2002 r. Nr 113, poz. 984 i Nr 153, poz. 1271, z 2003 r. Nr 57, poz. 507 i Nr 130, poz. 1188,
z 2004 r. Nr 25, poz. 219, z 2006 r. Nr 218, poz. 1592, z 2007 r. Nr 25, poz. 162 i Nr 112, poz. 766, z 2008 r.
Nr 171, poz. 1056 i Nr 196, poz. 1218 oraz z 2009 r. Nr 119, poz. 999):
ogólnie – w. 28.10.09, Kp 3/09 (poz. 138)
USTAWA z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym ˝o∏nierzy zawodowych oraz ich rodzin
(Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 66, Nr 121, poz. 1264 i Nr 191, poz. 1954, z 2005 r. Nr 10, poz. 65 i Nr 130, poz. 1085,
z 2006 r. Nr 104, poz. 708 i 711, z 2007 r. Nr 82, poz. 559, z 2008 r. Nr 208, poz. 1308 oraz z 2009 r. Nr 24,
poz. 145, Nr 79, poz. 669 i Nr 95, poz. 785):
art. 40 – p. 15.10.09, P 120/08 (poz. 143)
USTAWA z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 90, poz. 631,
Nr 94, poz. 658 i Nr 121, poz. 843 oraz z 2007 r. Nr 99, poz. 662 i Nr 181, poz. 1293):
art. 17 – p. 21.10.09, P 31/07 (poz. 144)
art. 18 – p. 21.10.09, P 31/07 (poz. 144)
art. 115 ust. 3 – p. 21.10.09, P 31/07 (poz. 144)
art. 117 ust. 1 – p. 21.10.09, P 31/07 (poz. 144)
USTAWA z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeƒstwa Wewn´trznego, Agencji Wywiadu, S∏u˝by Kontrwywiadu Wojskowego, S∏u˝by Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Stra˝y Granicznej, Biura Ochrony Rzàdu, Paƒstwowej
Stra˝y Po˝arnej i S∏u˝by Wi´ziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67, Nr 121, poz. 1264 i Nr 191,
poz. 1954, z 2005 r. Nr 10, poz. 65, Nr 90, poz. 757 i Nr 130, poz. 1085, z 2006 r. Nr 104, poz. 708 i 711, z 2007 r.
Nr 82, poz. 558, z 2008 r. Nr 66, poz. 402 i 409 i Nr 220, poz. 1410 oraz z 2009 r. Nr 24, poz. 145 i Nr 95,
poz. 786):
art. 41 ust. 1 i 2 – p. 15.10.09, P 120/08 (poz. 143)
– 1545 –
OTK ZU nr 9/A/2009
USTAWA z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sàdzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 i Nr 104,
poz. 515, z 1997 r. Nr 75, poz. 471, Nr 106, poz. 679, Nr 114, poz. 739 i Nr 144, poz. 971, z 1998 r. Nr 2, poz. 5,
Nr 162, poz. 1126, z 1999 r. Nr 75, poz. 853, z 2000 r. Nr 48, poz. 552, Nr 60, poz. 704 i Nr 91, poz. 1008, z 2001 r.
Nr 49, poz. 508 i 509, Nr 98, poz. 1070 i Nr 101, poz. 1113 oraz z 2002 r. Nr 113, poz. 984, Nr 141, poz. 1177
i Nr 169, poz. 1387): (uchylony)
art. 33 ust. 2 – w. 29.10.09, K 32/08 (poz. 139)
USTAWA z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz. U. z 2003 r. Nr 24, poz. 199, Nr 80, poz. 717,
z 2004 r. Nr 238, poz. 2390 i Nr 273, poz. 2703, z 2005 r. Nr 169, poz. 1414 i Nr 249, poz. 2104, z 2006 r. Nr 45,
poz. 319, Nr 170, poz. 1217 i Nr 220, poz. 1600, z 2008 r. Nr 227, poz. 1505 oraz z 2009 r. Nr 42, poz. 337 i Nr 98,
poz. 817):
art. 37 ust. 1 i 5 – p. 14.10.09, SK 23/09 (poz. 142)
USTAWA z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553, Nr 128, poz. 840, z 1999 r. Nr 64,
poz. 729 i Nr 83, poz. 931, z 2000 r. Nr 48, poz. 548, Nr 93, poz. 1027 i Nr 116, poz. 1216, z 2001 r. Nr 98, poz. 1071,
z 2003 r. Nr 111, poz. 1061, Nr 121, poz. 1142, Nr 179, poz. 1750, Nr 199, poz. 1935 i Nr 228, poz. 2255, z 2004 r.
Nr 25, poz. 219, Nr 69, poz. 626, Nr 93, poz. 889 i Nr 243, poz. 2426, z 2005 r. Nr 86, poz. 732, Nr 90, poz. 757,
Nr 132, poz. 1109, Nr 163, poz. 1363 i Nr 180, poz. 1493, z 2006 r. Nr 190, poz. 1409, Nr 218, poz. 1592 i Nr 226,
poz. 1648, z 2007 r. Nr 89, poz. 589, Nr 123, poz. 850 i Nr 124, poz. 859, z 2008 r. Nr 90, poz. 560 Nr 122, poz. 782,
Nr 171, poz. 1056, Nr 173, poz. 1080 i Nr 214, poz. 1344 oraz z 2009 r. Nr 62, poz. 504, Nr 166, poz. 1317 i Nr 168,
poz. 1323):
rozdzia∏ XXXIII – w. 15.10.09, K 26/08 (poz. 135)
art. 1 – w. 13.10.09, P 4/08 (poz. 133)
art. 4 – w. 13.10.09, P 4/08 (poz. 133)
art. 11 § 2 – p. 21.10.09, P 31/07 (poz. 144)
art. 13 § 2 – w. 15.10.09, K 26/08 (poz. 135)
art. 101 § 1 pkt 3 – w. 13.10.09, P 4/08 (poz. 133)
art. 102 – w. 13.10.09, P 4/08 (poz. 133)
art. 231 – w. 15.10.09, K 26/08 (poz. 135)
art. 265 – w. 15.10.09, K 26/08 (poz. 135)
art. 296 § 1 – w. 13.10.09, P 4/08 (poz. 133)
USTAWA z dnia 6 czerwca 1997 r. – Przepisy wprowadzajàce Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 554 i Nr 160,
poz. 1083, z 1998 r. Nr 113, poz. 715 oraz z 2009 r. Nr 141, poz. 1149):
art. 15 – w. 13.10.09, P 4/08 (poz. 133)
USTAWA z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks post´powania karnego (Dz. U. Nr 89, poz. 555, z 1999 r. Nr 83,
poz. 931, z 2000 r. Nr 50, poz. 580, Nr 62, poz. 717, Nr 73, poz. 852 i Nr 93, poz. 1027, z 2001 r. Nr 98, poz. 1071
i Nr 106, poz. 1149, z 2002 r. Nr 74, poz. 676, z 2003 r. Nr 17, poz. 155, Nr 111, poz. 1061 i Nr 130, poz. 1188,
z 2004 r. Nr 51, poz. 514, Nr 69, poz. 626, Nr 93, poz. 889, Nr 240, poz. 2405 i Nr 264, poz. 2641, z 2005 r. Nr 10,
poz. 70, Nr 48, poz. 461, Nr 77, poz. 680, Nr 96, poz. 821, Nr 141, poz. 1181, Nr 143, poz. 1203, Nr 163, poz. 1363,
Nr 169, poz. 1416 i Nr 178, poz. 1479, z 2006 r. Nr 15, poz. 118, Nr 66, poz. 467, Nr 95, poz. 659, Nr 104, poz. 708
i 711, Nr 141, poz. 1009 i 1013, Nr 167, poz. 1192 i Nr 226, poz. 1647 i 1648, z 2007 r. Nr 20, poz. 116, Nr 64,
poz. 432, Nr 80, poz. 539, Nr 89, poz. 589, Nr 99, poz. 664, Nr 112, poz. 766, Nr 123, poz. 849 i Nr 128, poz. 903,
z 2008 r. Nr 27, poz. 162, Nr 100, poz. 648, Nr 107, poz. 686, Nr 123, poz. 802, Nr 182, poz. 1133, Nr 208,
poz. 1308, Nr 214, poz. 1344, Nr 225, poz. 1485, Nr 234, poz. 1571 i Nr 237, poz. 1651 oraz z 2009 r. Nr 8, poz. 39,
Nr 20, poz. 104 i Nr 28, poz. 171, Nr 68, poz. 585, Nr 85, poz. 716, Nr 127, poz. 1051 i Nr 144, poz. 1178):
art. 17 § 1 pkt 6 – w. 13.10.09, P 4/08 (poz. 133)
art. 249 § 1 – w. 6.10.09, SK 46/07 (poz. 132)
art. 253 § 1 – w. 6.10.09, SK 46/07 (poz. 132)
art. 258 – w. 6.10.09, SK 46/07 (poz. 132)
art. 259 – w. 6.10.09, SK 46/07 (poz. 132)
art. 263 § 2 i 3 – w. 6.10.09, SK 46/07 (poz. 132)
art. 263 § 4 – w. 6.10.09, SK 46/07 (poz. 132)
art. 598 § 1 – w. 6.10.09, SK 46/07 (poz. 132)
– 1546 –
OTK ZU nr 9/A/2009
USTAWA z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908, Nr 109,
poz. 925, Nr 175, poz. 1462, Nr 179, poz. 1486 i Nr 180, poz. 1494 i 1497, z 2006 r. Nr 17, poz. 141, Nr 104,
poz. 708 i 711, Nr 190, poz. 1400, Nr 191, poz. 1410 i Nr 235, poz. 1701, z 2007 r. Nr 52, poz. 343, Nr 57, poz. 381,
Nr 99, poz. 661, Nr 123, poz. 845 i Nr 176, poz. 1238, z 2008 r. Nr 37, poz. 214, Nr 100, poz. 649, Nr 163, poz. 1015,
Nr 209, poz. 1320, Nr 220, poz. 1411 i 1426, Nr 223, poz. 1461 i 1462 i Nr 234, poz. 1573 i 1574 oraz z 2009 r.
Nr 3, poz. 11, Nr 18, poz. 97, Nr 79, poz. 663, Nr 91, poz. 739, Nr 92, poz. 753, Nr 97, poz. 802 i 803, Nr 98,
poz. 817 i Nr 168, poz. 1323):
art. 1 pkt 5 – w. 14.10.09, Kp 4/09 (poz. 134)
art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b – w. 14.10.09, Kp 4/09 (poz. 134)
art. 130 – w. 14.10.09, Kp 4/09 (poz. 134)
art. 130 ust. 1b pkt 2 – w. 14.10.09, Kp 4/09 (poz. 134)
art. 130 ust. 4 – w. 14.10.09, Kp 4/09 (poz. 134)
art. 130a ust. 5a-7 – w. 14.10.09, Kp 4/09 (poz. 134)
art. 135 – w. 14.10.09, Kp 4/09 (poz. 134)
art. 140 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 – w. 14.10.09, Kp 4/09 (poz. 134)
art. 140ab ust. 1 pkt 3 – w. 14.10.09, Kp 4/09 (poz. 134)
art. 140ab ust. 3 pkt 1 – w. 14.10.09, Kp 4/09 (poz. 134)
art. 140al – w. 14.10.09, Kp 4/09 (poz. 134)
art. 140a∏ – w. 14.10.09, Kp 4/09 (poz. 134)
art. 140am – w. 14.10.09, Kp 4/09 (poz. 134)
art. 140an – w. 14.10.09, Kp 4/09 (poz. 134)
art. 140at ust. 4 – w. 14.10.09, Kp 4/09 (poz. 134)
art. 140ao – w. 14.10.09, Kp 4/09 (poz. 134)
art. 140as – w. 14.10.09, Kp 4/09 (poz. 134)
art. 140at – w. 14.10.09, Kp 4/09 (poz. 134)
USTAWA z dnia 31 lipca 1997 r. o zmianie rozporzàdzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 paêdziernika 1934 r. – Prawo upad∏oÊciowe i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 117, poz. 751):
art. 123 – w. 20.10.09, SK 15/08 (poz. 136)
USTAWA z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Prawo bankowe (Dz. U. z 2002 r. Nr 72, poz. 665, Nr 126, poz. 1070,
Nr 141, poz. 1178, Nr 144, poz. 1208, Nr 153, poz. 1271, Nr 169, poz. 1385 i 1387 i Nr 241, poz. 2074, z 2003 r.
Nr 50, poz. 424, Nr 60, poz. 535, Nr 65, poz. 594, Nr 228, poz. 2260 i Nr 229, poz. 2276, z 2004 r. Nr 64,
poz. 594, Nr 68, poz. 623, Nr 91, poz. 870, Nr 96, poz. 959, Nr 121, poz. 1264, Nr 146, poz. 1546 i Nr 173,
poz. 1808, z 2005 r. Nr 83, poz. 719, Nr 85, poz. 727, Nr 167, poz. 1398 i Nr 183, poz. 1538, z 2006 r. Nr 104,
poz. 708, Nr 157, poz. 1119, Nr 190, poz. 1401 i Nr 245, poz. 1775, z 2007 r. Nr 42, poz. 272 i Nr 112, poz. 769,
z 2008 r. Nr 171, poz. 1056, Nr 192, poz. 1179, Nr 209, poz. 1315 i Nr 231, poz. 1546 oraz z 2009 r. Nr 18,
poz. 97, Nr 42, poz. 341, Nr 65, poz. 545, Nr 71, poz. 609, Nr 127, poz. 1045, Nr 131, poz. 1075 i Nr 144,
poz. 1176):
art. 30 ust. 1 – w. 13.10.09, P 4/08 (poz. 133)
USTAWA z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeƒ Spo∏ecznych (Dz. U.
z 2004 r. Nr 39, poz. 353, Nr 64, poz. 593, Nr 99, poz. 1001, Nr 120, poz. 1252, Nr 121, poz. 1264, Nr 144,
poz. 1530, Nr 191, poz. 1954, Nr 210, poz. 2135 i Nr 236, poz. 2355, z 2005 r. Nr 167, poz. 1397 i Nr 169, poz. 1412
i 1421, z 2006 r. Nr 104, poz. 708 i 711 i Nr 208, poz. 1534, z 2007 r. Nr 17, poz. 95, Nr 82, poz. 558 i Nr 191,
poz. 1368 i 1369, z 2008 r. Nr 67, poz. 411, Nr 192, poz. 1180, Nr 228, poz. 1507 i Nr 237, poz. 1656 oraz z 2009 r.
Nr 8, poz. 38, Nr 42, poz. 338 i Nr 69, poz. 596):
art. 104 ust. 8 – p. 15.10.09, P 120/08 (poz. 143)
USTAWA z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2005 r. Nr 196, poz. 1631,
z 2006 r. Nr 104, poz. 708 i 711, Nr 149, poz. 1078, Nr 218, poz. 1592 i Nr 220, poz. 1600, z 2007 r. Nr 25, poz. 162
oraz z 2008 r. Nr 171, poz. 1056):
art. 1 ust. 2 – w. 15.10.09, K 26/08 (poz. 135)
art. 2 pkt 1 – w. 15.10.09, K 26/08 (poz. 135)
art. 18 – w. 15.10.09, K 26/08 (poz. 135)
art. 21 – w. 15.10.09, K 26/08 (poz. 135)
– 1547 –
OTK ZU nr 9/A/2009
art. 22 – w. 15.10.09, K 26/08 (poz. 135)
art. 23 ust. 1 – w. 15.10.09, K 26/08 (poz. 135)
art. 54 ust. 1 pkt 5 – w. 15.10.09, K 26/08 (poz. 135)
USTAWA z dnia 10 wrzeÊnia 1999 r. – Kodeks karny skarbowy (Dz. U. z 2007 r. Nr 111, poz. 765, Nr 64,
poz. 432 i Nr 112, poz. 766, z 2008 r. Nr 66, poz. 410, Nr 215, poz. 1355 i Nr 237, poz. 1651 oraz z 2009 r. Nr 3,
poz. 11 i Nr 8, poz. 39):
art. 30 § 3 – w. 14.10.09, Kp 4/09 (poz. 134)
art. 31 § 1 – w. 14.10.09, Kp 4/09 (poz. 134)
USTAWA z dnia 23 grudnia 1999 r. o kszta∏towaniu wynagrodzeƒ w paƒstwowej sferze bud˝etowej oraz
o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 110, poz. 1255, z 2000 r. Nr 19, poz. 239, z 2001 r. Nr 85, poz. 924,
Nr 100, poz. 1080 i Nr 154, poz. 1784 i 1799, z 2002 r. Nr 74, poz. 676, Nr 152, poz. 1267, Nr 213, poz. 1802
i Nr 214, poz. 1805, z 2003 r. Nr 149, poz. 1454, Nr 166, poz. 1609, Nr 179, poz. 1750, Nr 199, poz. 1939 i Nr 228,
poz. 2256, z 2004 r. Nr 116, poz. 1203, Nr 240, poz. 2407 i Nr 273, poz. 2703, z 2005 r. Nr 164, poz. 1365 i Nr 249,
poz. 2104, z 2006 r. Nr 104, poz. 708 i 711, z 2007 r. Nr 64, poz. 433, Nr 82, poz. 560, Nr 147, poz. 1030 i Nr 176,
poz. 1242 oraz z 2009 r. Nr 33, poz. 254):
art. 2 pkt 4 i 6 – p. 8.10.09, P 117/08 (poz. 141)
art. 9 ust. 1 pkt 2 i 3 – p. 8.10.09, P 117/08 (poz. 141)
USTAWA z dnia 3 marca 2000 r. o wynagradzaniu osób kierujàcych niektórymi podmiotami prawnymi
(Dz. U. Nr 26, poz. 306, z 2001 r. Nr 85, poz. 924 i Nr 154, poz. 1799, z 2002 r. Nr 113, poz. 984, z 2003 r.
Nr 45, poz. 391, Nr 60, poz. 535 i Nr 180, poz. 1759 oraz z 2004 r. Nr 116, poz. 1207):
art. 1 pkt 1-13 – w. 20.10.09, SK 15/08 (poz. 136)
art. 2 – w. 20.10.09, SK 15/08 (poz. 136)
art. 3 – w. 20.10.09, SK 15/08 (poz. 136)
art. 5 ust. 1 – w. 20.10.09, SK 15/08 (poz. 136)
art. 8 pkt 7 – w. 20.10.09, SK 15/08 (poz. 136)
USTAWA z dnia 20 lipca 2000 r. o og∏aszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych
(Dz. U. z 2007 r. Nr 68, poz. 449 oraz z 2009 r. Nr 31, poz. 206):
ogólnie – w. 28.10.09, Kp 3/09 (poz. 138)
art. 4 ust. 2 – w. 28.10.09, Kp 3/09 (poz. 138)
USTAWA z dnia 12 kwietnia 2001 r. – Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2007 r. Nr 190, poz. 1360, z 2008 r. Nr 171, poz. 1056 oraz z 2009 r.
Nr 119, poz. 999):
art. 87 – w. 28.10.09, Kp 3/09 (poz. 138)
USTAWA z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony Êrodowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150, Nr 111,
poz. 708, Nr 138, poz. 865, Nr 154, poz. 958, Nr 171, poz. 1056 i Nr 199, poz. 1227, Nr 223, poz. 1464 i Nr 227,
poz. 1505 oraz z 2009 r. Nr 19, poz. 100, Nr 20, poz. 106, Nr 79, poz. 666 i Nr 130, poz. 1070):
art. 194 ust. 2 – w. 14.10.09, Kp 4/09 (poz. 134)
USTAWA z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Spo∏eczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu spo∏ecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080, z 2001 r. Nr 154, poz. 1793 i 1800, z 2002 r.
Nr 10, poz. 89 i Nr 240, poz. 2056 oraz z 2004 r. Nr 240, poz. 2407):
art. 4 – p. 8.10.09, P 117/08 (poz. 141)
art. 6 – p. 8.10.09, P 117/08 (poz. 141)
USTAWA z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sàdów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070, Nr 154,
poz. 1787, z 2002 r. Nr 153, poz. 1271, Nr 213, poz. 1802 i Nr 240, poz. 2052, z 2003 r. Nr 188, poz. 1838 i Nr 228,
poz. 2256, z 2004 r. Nr 34, poz. 304, Nr 130, poz. 1376, Nr 185, poz. 1907 i Nr 273, poz. 2702 i 2703, z 2005 r.
Nr 13, poz. 98, Nr 131, poz. 1102, Nr 167, poz. 1398, Nr 169, poz. 1410, 1413 i 1417, Nr 178, poz. 1479 i Nr 249,
poz. 2104, z 2006 r. Nr 144, poz. 1044 i Nr 218, poz. 1592, z 2007 r. Nr 25, poz. 162, Nr 64, poz. 433, Nr 73,
poz. 484, Nr 99, poz. 664, Nr 112, poz. 766, Nr 136, poz. 959, Nr 138, poz. 976, Nr 204, poz. 1482 i Nr 230,
– 1548 –
OTK ZU nr 9/A/2009
poz. 1698, z 2008 r. Nr 223, poz. 1457, Nr 228, poz. 1507 i Nr 234, poz. 1571 oraz z 2009 r. Nr 1, poz. 4, Nr 9,
poz. 57, Nr 26, poz. 156 i 157 i Nr 56, poz. 459):
ogólnie – w. 15.10.09, K 26/08 (poz. 135)
art. 1 § 2 – w. 14.10.09, Kp 4/09 (poz. 134)
art. 77 § 1 – p. 14.10.09, SK 23/09 (poz. 142)
art. 81 – w. 14.10.09, Kp 4/09 (poz. 134)
art. 91 § 1 i 1b – p. 8.10.09, P 117/08 (poz. 141)
art. 91 § 8 – p. 6.10.09, P 77/08 (poz. 140), p. 8.10.09, P 117/08 (poz. 141)
USTAWA z dnia 27 lipca 2001 r. o Krajowej Radzie Sàdownictwa (Dz. U. Nr 100, poz. 1082, z 2002 r. Nr 153,
poz. 1271, z 2003 r. Nr 228, poz. 2256, z 2005 r. Nr 169, poz. 1410 i Nr 249, poz. 2104, z 2007 r. Nr 25, poz. 162,
Nr 73, poz. 484, Nr 136, poz. 959 i Nr 227, poz. 1680, z 2008 r. Nr 72, poz. 427 i Nr 96, poz. 621 oraz z 2009 r.
Nr 1, poz. 4, Nr 26, poz. 157 i Nr 54, poz. 440):
art. 2 ust. 2 pkt 4 – w. 14.10.09, Kp 4/09 (poz. 134)
art. 2 ust. 2 pkt 7 i 8 – w. 14.10.09, Kp 4/09 (poz. 134)
USTAWA z dnia 24 sierpnia 2001 r. – Kodeks post´powania w sprawach o wykroczenia (Dz. U. 2008 r.
Nr 133, poz. 848, Nr 214, poz. 1344 i Nr 237, poz. 1651):
ogólnie – w. 14.10.09, Kp 4/09 (poz. 134)
USTAWA z dnia 6 wrzeÊnia 2001 r. o dost´pie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198, z 2002 r.
Nr 153, poz. 1271, z 2004 r. Nr 240, poz. 2407 oraz z 2005 r. Nr 64, poz. 565 i Nr 132, poz. 1110):
ogólnie – w. 15.10.09, K 26/08 (poz. 135)
art. 5 ust. 1 – w. 15.10.09, K 26/08 (poz. 135)
art. 16 ust. 1 – w. 15.10.09, K 26/08 (poz. 135)
art. 21 – w. 15.10.09, K 26/08 (poz. 135)
USTAWA z dnia 6 wrzeÊnia 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874, Nr 176,
poz. 1238 i Nr 192, poz. 1381, z 2008 r. Nr 218, poz. 1391, Nr 227, poz. 1505 i Nr 234, poz. 1574 oraz z 2009 r.
Nr 18, poz. 97, Nr 31, poz. 206, Nr 86, poz. 720 i Nr 98, poz. 817):
art. 51 ust. 6 i 7 – w. 14.10.09, Kp 4/09 (poz. 134)
art. 53 – w. 14.10.09, Kp 4/09 (poz. 134)
USTAWA z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sàdów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269
oraz z 2005 r. Nr 169, poz. 1417):
art. 1 § 1 – w. 14.10.09, Kp 4/09 (poz. 134)
art. 1 § 2 – w. 15.10.09, K 26/08 (poz. 135)
art. 29 – p. 6.10.09, P 77/08 (poz. 140)
art. 91 § 8 – p. 6.10.09, P 77/08 (poz. 140)
USTAWA z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o post´powaniu przed sàdami administracyjnymi (Dz. U.
Nr 153, poz. 1270, z 2004 r. Nr 162, poz. 1692, z 2005 r. Nr 94, poz. 788, Nr 169, poz. 1417 i Nr 250, poz. 2118,
z 2006 r. Nr 38, poz. 268, Nr 208, poz. 1536 i Nr 217, poz. 1590, z 2007 r. Nr 120, poz. 818, Nr 121, poz. 831
i Nr 221, poz. 1650, z 2008 r. Nr 190, poz. 1171, Nr 216, poz. 1367 oraz z 2009 r. Nr 53, poz. 433 i Nr 144, poz. 1179):
art. 5 – w. 14.10.09, Kp 4/09 (poz. 134)
art. 3 § 1 i 2 – w. 15.10.09, K 26/08 (poz. 135)
art. 3 § 2 pkt 2-4 – w. 29.10.09, K 32/08 (poz. 139)
art. 3 § 2 pkt 4 – w. 15.10.09, K 26/08 (poz. 135)
art. 13 § 2 – w. 14.10.09, Kp 4/09 (poz. 134)
art. 33 – w. 29.10.09, K 32/08 (poz. 139)
art. 50 § 1 – w. 29.10.09, K 32/08 (poz. 139)
art. 145 § 1 pkt 1 – w. 15.10.09, K 26/08 (poz. 135)
USTAWA z dnia 28 lutego 2003 r. – Prawo upad∏oÊciowe i naprawcze (Dz. U. Nr 60, poz. 535, Nr 217,
poz. 2125, z 2004 r. Nr 91, poz. 870 i 871, Nr 96, poz. 959, Nr 121, poz. 1264, Nr 146, poz. 1546, Nr 173,
poz. 1808 i Nr 210, poz. 2135, z 2005 r. Nr 94, poz. 785, Nr 183, poz. 1538 i Nr 184, poz. 1539, z 2006 r. Nr 47,
– 1549 –
OTK ZU nr 9/A/2009
poz. 347, Nr 133, poz. 935 i Nr 157, poz. 1119, z 2007 r. Nr 123, poz. 850 i Nr 179, poz. 1279, z 2008 r. Nr 96,
poz. 606, Nr 116, poz. 731 i Nr 234, poz. 1572 oraz z 2009 r. Nr 42, poz. 341, Nr 53, poz. 434 i Nr 85, poz. 716):
ogólnie – w. 20.10.09, SK 15/08 (poz. 136)
art. 162 – w. 20.10.09, SK 15/08 (poz. 136)
art. 163 – w. 20.10.09, SK 15/08 (poz. 136)
art. 533 – w. 20.10.09, SK 15/08 (poz. 136)
art. 536 – w. 20.10.09, SK 15/08 (poz. 136)
USTAWA z dnia 14 marca 2003 r. o referendum ogólnokrajowym (Dz. U. Nr 57, poz. 507, z 2003 r. Nr 85,
poz. 782, z 2007 r. Nr 112, poz. 766 oraz z 2009 r. Nr 68, poz. 573):
ogólnie – w. 28.10.09, Kp 3/09 (poz. 138)
art. 38 – w. 28.10.09, Kp 3/09 (poz. 138)
art. 84 – w. 28.10.09, Kp 3/09 (poz. 138)
art. 85 – w. 28.10.09, Kp 3/09 (poz. 138)
USTAWA z dnia 23 stycznia 2004 r. – Ordynacja wyborcza do Parlamentu Europejskiego (Dz. U. Nr 25,
poz. 219, z 2006 r. Nr 218, poz. 1592, z 2007 r. Nr 112, poz. 766 oraz z 2009 r. Nr 61, poz. 499 i Nr 119, poz. 999):
ogólnie – w. 28.10.09, Kp 3/09 (poz. 138)
art. 10 – w. 28.10.09, Kp 3/09 (poz. 138)
art. 73 – w. 28.10.09, Kp 3/09 (poz. 138)
art. 151 – w. 28.10.09, Kp 3/09 (poz. 138)
art. 154 – w. 28.10.09, Kp 3/09 (poz. 138)
USTAWA z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy – Kodeks karny (Dz. U. Nr 132, poz. 1109):
art. 1 pkt 2 – w. 13.10.09, P 4/08 (poz. 133)
art. 2 – w. 13.10.09, P 4/08 (poz. 133)
USTAWA z dnia 12 stycznia 2007 r. o zmianie ustawy – Kodeks post´powania karnego (Dz. U. Nr 20,
poz. 116):
ogólnie – w. 6.10.09, SK 46/07 (poz. 132)
USTAWA bud˝etowa na rok 2007 z dnia 25 stycznia 2007 r. (Dz. U. Nr 15, poz. 90): (uchylony)
art. 16 ust. 1 – p. 6.10.09, P 77/08 (poz. 140), p. 8.10.09, P 117/08 (poz. 141)
USTAWA z dnia 15 czerwca 2007 r. o licencji syndyka (Dz. U. Nr 123, poz. 850):
ogólnie – w. 20.10.09, SK 15/08 (poz. 136)
USTAWA z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sàdów powszechnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 136, poz. 959 i Nr 230, poz. 1698):
ogólnie – w. 14.10.09, Kp 4/09 (poz. 134)
USTAWA bud˝etowa na rok 2008 z dnia 23 stycznia 2008 r. (Dz. U. Nr 19, poz. 117): (uchylony)
art. 16 ust. 1 – p. 6.10.09, P 77/08 (poz. 140), p. 8.10.09, P 117/08 (poz. 141)
USTAWA z dnia 24 paêdziernika 2008 r. o zmianie ustawy – Kodeks post´powania karnego (Dz. U. Nr 225,
poz. 1485):
art. 1 pkt 3 lit. a – w. 6.10.09, SK 46/07 (poz. 132)
USTAWA z dnia 21 listopada 2008 r. o s∏u˝bie cywilnej (Dz. U. Nr 227, poz. 1505):
ogólnie – w. 15.10.09, K 26/08 (poz. 135)
USTAWA z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zaka˝eƒ i chorób zakaênych u ludzi
(Dz. U. Nr 234, poz. 1570 oraz z 2009 r. Nr 76, poz. 641):
art. 33 ust. 3 – w. 14.10.09, Kp 4/09 (poz. 134)
art. 47 ust. 6 – w. 14.10.09, Kp 4/09 (poz. 134)
– 1550 –
OTK ZU nr 9/A/2009
USTAWA z dnia 12 lutego 2009 r. o zmianie ustawy o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej,
ustawy o referendum ogólnokrajowym oraz ustawy – Ordynacja wyborcza do Parlamentu Europejskiego: (niepublikowany)
art. 3 – w. 28.10.09, Kp 3/09 (poz. 138)
art. 3 pkt 2 – w. 28.10.09, Kp 3/09 (poz. 138)
art. 3 pkt 6 – w. 28.10.09, Kp 3/09 (poz. 138)
art. 4 – w. 28.10.09, Kp 3/09 (poz. 138)
USTAWA z dnia 20 marca 2009 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sàdów powszechnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 56, poz. 459):
ogólnie – p. 8.10.09, P 117/08 (poz. 141)
USTAWA z dnia 2 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz o zmianie niektórych ustaw: (niepublikowany)
ogólnie – w. 14.10.09, Kp 4/09 (poz. 134)
art. 1 pkt 10 – w. 14.10.09, Kp 4/09 (poz. 134)
USTAWA z dnia 23 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym ˝o∏nierzy zawodowych oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 95, poz. 785):
ogólnie – p. 15.10.09, P 120/08 (poz. 143)
KONWENCJA o ochronie praw cz∏owieka i podstawowych wolnoÊci sporzàdzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona nast´pnie Protoko∏ami Nr 3, 5 i 8 oraz uzupe∏niona Protoko∏em Nr 2 (Dz. U. z 1993 r.
Nr 61, poz. 284, z 1995 r. Nr 36, poz. 175, 176 i 177, z 1998 r. Nr 147, poz. 962 oraz z 2003 r. Nr 42, poz. 364):
art. 6 – p. 8.10.09, P 117/08 (poz. 141)
art. 6 ust. 1 – w. 13.10.09, P 4/08 (poz. 133), w. 14.10.09, Kp 4/09 (poz. 134), p. 6.10.09, P 77/08 (poz. 140),
p. 14.10.09, SK 23/09 (poz. 142)
art. 7 ust. 1 zd. drugie – w. 13.10.09, P 4/08 (poz. 133)
MI¢DZYNARODOWY Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych otwarty do podpisu w Nowym Jorku dnia
19 grudnia 1966 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167):
art. 15 ust. 1 zd. drugie – w. 13.10.09, P 4/08 (poz. 133)
MI¢DZYNARODOWY Pakt Praw Gospodarczych, Spo∏ecznych i Kulturalnych otwarty do podpisu w Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 169):
art. 7 lit. a pkt i – p. 6.10.09, P 77/08 (poz. 140)
UMOWA mi´dzy stronami traktatu pó∏nocnoatlantyckiego o ochronie informacji, sporzàdzona w Brukseli dnia 6 marca 1997 r. (Dz. U. z 2000 r. Nr 64, poz. 740):
ogólnie – w. 15.10.09, K 26/08 (poz. 135)
ROZPORZÑDZENIE Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 paêdziernika 1934 r. – Przepisy wprowadzajàce prawo upad∏oÊciowe (Dz. U. Nr 93, poz. 835 oraz z 1946 r. Nr 31, poz. 197, Nr 57, poz. 321 i Nr 60, poz. 329):
(uchylony)
art. VI § 2 – w. 20.10.09, SK 15/08 (poz. 136)
ROZPORZÑDZENIE Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 paêdziernika 1934 r. – Prawo upad∏oÊciowe
(Dz. U. z 1991 r. Nr 118, poz. 512, z 1994 r. Nr 1, poz. 1, z 1995 r. Nr 85, poz. 426, z 1996 r. Nr 6, poz. 43, Nr 43,
poz. 189, Nr 106, poz. 496 i Nr 149, poz. 703, z 1997 r. Nr 28, poz. 153, Nr 54, poz. 349, Nr 117, poz. 751,
Nr 121, poz. 770 i Nr 140, poz. 940, z 1998 r. Nr 117, poz. 756, z 2000 r. Nr 26, poz. 306, Nr 84, poz. 948, Nr 94,
poz. 1037 i Nr 114, poz. 1193, z 2001 r. Nr 3, poz. 18, z 2004 r. Nr 232, poz. 2338 oraz z 2007 r. Nr 225, poz. 1670):
(uchylony)
art. 14 – w. 20.10.09, SK 15/08 (poz. 136)
art. 20 § 1 – w. 20.10.09, SK 15/08 (poz. 136)
art. 87 – w. 20.10.09, SK 15/08 (poz. 136)
art. 90 – w. 20.10.09, SK 15/08 (poz. 136)
– 1551 –
OTK ZU nr 9/A/2009
art.
art.
art.
art.
art.
art.
art.
art.
art.
art.
102
114
122
123
124
125
131
140
204
226
– w. 20.10.09, SK 15/08 (poz. 136)
– w. 20.10.09, SK 15/08 (poz. 136)
§ 2 – w. 20.10.09, SK 15/08 (poz. 136)
§ 51 – w. 20.10.09, SK 15/08 (poz. 136)
– w. 20.10.09, SK 15/08 (poz. 136)
– w. 20.10.09, SK 15/08 (poz. 136)
§ 1 pkt 1 – w. 20.10.09, SK 15/08 (poz. 136)
– w. 20.10.09, SK 15/08 (poz. 136)
§ 1 pkt 1 – w. 20.10.09, SK 15/08 (poz. 136)
– w. 20.10.09, SK 15/08 (poz. 136)
ROZPORZÑDZENIE Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 6 maja 2003 r. w sprawie stawek podstawowych wynagrodzenia zasadniczego s´dziów sàdów powszechnych, asesorów i aplikantów sàdowych oraz stawek dodatku funkcyjnego s´dziów (Dz. U. Nr 83, poz. 761, z 2004 r. Nr 12, poz. 104, Nr 145,
poz. 1538 i Nr 243, poz. 2427, z 2005 r. Nr 181, poz. 1500 oraz z 2006 r. Nr 58, poz. 399): (uchylony)
§ 2 – p. 6.10.09, P 77/08 (poz. 140), p. 8.10.09, P 117/08 (poz. 141)
ROZPORZÑDZENIE Ministra SprawiedliwoÊci z dnia 1 kwietnia 1933 r. w sprawie wynagrodzenia adwokatów za wykonywanie czynnoÊci zawodowych (Dz. U. Nr 24, poz. 201 oraz z 1946 r. Nr 26, poz. 169): (uchylony)
§ 20 – w. 20.10.09, SK 15/08 (poz. 136)
ROZPORZÑDZENIE Ministra SprawiedliwoÊci z dnia 21 maja 1946 r. o zmianie rozporzàdzenia z dnia
1 kwietnia 1933 r. w sprawie wynagrodzenia adwokatów za wykonywanie czynnoÊci zawodowych (Dz. U.
Nr 26, poz. 169):
ogólnie – w. 20.10.09, SK 15/08 (poz. 136)
ROZPORZADZENIE Ministra SprawiedliwoÊci z dnia 3 wrzeÊnia 1991 r. w sprawie okreÊlenia wysokoÊci
wynagrodzenia syndyka masy upad∏oÊci i zarzàdcy odr´bnej cz´Êci majàtku wchodzàcego w sk∏ad masy upad∏oÊci (Dz. U. Nr 83, poz. 377, z 1992 r. Nr 47, poz. 215 oraz z 1997 r. Nr 117, poz. 751): (uchylony)
§ 2 ust. 1 – w. 20.10.09, SK 15/08 (poz. 136)
§ 3 – w. 20.10.09, SK 15/08 (poz. 136)
ROZPORZÑDZENIE Ministra SprawiedliwoÊci z dnia 16 kwietnia 1998 r. w sprawie sposobu ustalania wynagrodzenia syndyka upad∏oÊci i zarzàdcy odr´bnego majàtku (Dz. U. Nr 55, poz. 358): (uchylony)
ogólnie – w. 20.10.09, SK 15/08 (poz. 136)
ROZPORZÑDZENIE Ministra Spraw Wewn´trznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie post´powania z kierowcami naruszajàcymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. Nr 236, poz. 1998, z 2003 r.
Nr 35, poz. 311 oraz z 2009 r. Nr 117, poz. 987):
ogólnie – w. 14.10.09, Kp 4/09 (poz. 134)
ROZPORZÑDZENIE Ministra Spraw Wewn´trznych i Administracji z dnia 6 lipca 2009 r. zmieniajàce rozporzàdzenie w sprawie post´powania z kierowcami naruszajàcymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U.
Nr 117, poz. 987):
ogólnie – w. 14.10.09, Kp 4/09 (poz. 134)
IV
PRAWO UNII EUROPEJSKIEJ
TRAKTAT ustanawiajàcy Wspólnot´ Europejskà (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2):
ogólnie – w. 20.10.09, SK 15/08 (poz. 136)
art. 190 ust. 1 – w. 28.10.09, Kp 3/09 (poz. 138)
DYREKTYWA Rady 93/109/WE z dnia 6 grudnia 1993 r. ustanawiajàca szczegó∏owe warunki wykonywania prawa g∏osowania i kandydowania w wyborach do Parlamentu Europejskiego przez obywateli Unii
– 1552 –
OTK ZU nr 9/A/2009
majàcych miejsce zamieszkania w Paƒstwie Cz∏onkowskim, którego nie sà obywatelami (Dz. Urz. UE L 329
z 30.12.1993, s. 34):
ogólnie – w. 28.10.09, Kp 3/09 (poz. 138)
AKT otyczàcy warunków przystàpienia Republiki Bu∏garii i Rumunii oraz dostosowaƒ w traktatach
stanowiàcych podstaw´ Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE L 157 z 21.06.2005, s. 203):
art. 9 ust. 2 – w. 28.10.09, Kp 3/09 (poz. 138)
AKT dotyczàcy wyboru cz∏onków Parlamentu Europejskiego w powszechnych wyborach bezpoÊrednich (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/10):
art. 1 ust. 3 – w. 28.10.09, Kp 3/09 (poz. 138)
art. 8 – w. 28.10.09, Kp 3/09 (poz. 138)
POSTANOWIENIE Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie zarzàdzenia wyborów pos∏ów do Parlamentu Europejskiego (Dz. U. Nr 37, poz. 287): (uchylony)
§ 2 – w. 28.10.09, Kp 3/09 (poz. 138)
V
INNE
Amerykaƒska Konwencja Praw Cz∏owieka
art. 9 – w. 13.10.09, P 4/08 (poz. 133)
Afrykaƒska Karta Praw Cz∏owieka i Ludów
art. 7 ust. 2 – w. 13.10.09, P 4/08 (poz. 133).
Opracowanie:
Biblioteka Trybuna∏u Konstytucyjnego
– 1553 –
OTK ZU nr 9/A/2009
SKOROWIDZ RZECZOWY
Administracyjna decyzja:
– rygor natychmiastowej wykonalnoÊci decyzji nieostatecznej: w. 14.10.2009, Kp 4/09, poz. 134
• funkcja i przes∏anki stosowania: w. 14.10.2009,
Kp 4/09, poz. 134
Administracyjna egzekucja:
– sprzeda˝ egzekucyjna pojazdu nale˝àcego do
osoby trzeciej: w. 14.10.2009, Kp 4/09, poz. 134
Administracyjne post´powanie:
– post´powanie odwo∏awcze:
• wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy:
w. 14.10.2009, Kp 4/09, poz. 134
Administracyjne prawo:
– odpowiedzialnoÊç karnoadministracyjna:
• a gwarancje procesowe: w. 14.10.2009,
Kp 4/09, poz. 134
• charakter i rola sankcji administracyjnej:
w. 14.10.2009, Kp 4/09, poz. 134
Akt normatywny:
– og∏oszenie: w. 28.10.2009, Kp 3/09, poz. 138
Intertemporalne prawo:
– stosowanie regu∏ intertemporalnych przy zmianie
przepisów prawa karnego: w. 13.10.2009, P 4/08,
poz. 133
Karne post´powanie:
– post´powanie w sprawach wykroczeƒ:
• gwarancje procesowe: w. 14.10.2009, Kp 4/09,
poz. 134
• post´powanie mandatowe: w. 14.10.2009,
Kp 4/09, poz. 134
– Êrodki przymusu: w. 06.10.2009, SK 46/07,
poz. 132
– Êrodki represyjne:
• punkty karne za naruszenie przepisów ruchu
drogowego: w. 14.10.2009, Kp 4/09, poz. 134
– Êrodki zapobiegawcze:
• tymczasowe aresztowanie: w. 06.10.2009,
SK 46/07, poz. 132
• zasady i przes∏anki zastosowania:
w. 06.10.2009, SK 46/07, poz. 132
Karne prawo:
– cz´Êç ogólna prawa karnego:
• charakter kary za przest´pstwo: w. 14.10.2009,
Kp 4/09, poz. 134
• przedawnienie karalnoÊci: w. 13.10.2009,
P 4/08, poz. 133
– lex severior non agit: w. 13.10.2009, P 4/08,
poz. 133
– nullum crimen et nulla poena sine lege:
p. 21.10.2009, P 31/07, poz. 144, w. 13.10.2009,
P 4/08, poz. 133
Autorskie prawo:
– penalizacja naruszeƒ prawa autorskiego:
p. 21.10.2009, P 31/07, poz. 144
Cywilne post´powanie:
– skarga o wznowienie post´powania:
• w nast´pstwie wyroku TK: w. 20.10.2009,
SK 6/09, poz. 137
Demokratycznego paƒstwa prawnego zasada:
– nakaz respektowania przez ustawodawc´ zasad
przyzwoitej legislacji: w. 20.10.2009, SK 6/09,
poz. 137
• wymóg dostatecznej okreÊlonoÊci przepisu:
w. 28.10.2009, Kp 3/09, poz. 138
Emerytury i renty:
– emerytura wojskowa:
• mechanizm zmniejszania wojskowych Êwiadczeƒ emerytalnych: p. 15.10.2009, P 120/08,
poz. 143
Europejski Trybuna∏ Praw Cz∏owieka:
– powinnoÊç uwzgl´dniania orzecznictwa ETPCz
w dzia∏aniu organów paƒstwowych:
w. 06.10.2009, SK 46/07, poz. 132
– wp∏yw orzeczenia ETPCz na rozstrzygni´cie sprawy przez TK: w. 13.10.2009, P 4/08, poz. 133
Krajowa Rada Sàdownictwa:
– kompetencje:
• opiniodawcza: w. 14.10.2009, Kp 4/09, poz. 134
• ustawowe a konstytucyjne: w. 14.10.2009,
Kp 4/09, poz. 134
– poj´cie „stra˝y” w art. 186 ust. 1 Konstytucji:
w. 14.10.2009, Kp 4/09, poz. 134
NietykalnoÊç i wolnoÊç osobista:
– nietykalnoÊç osobista:
• absolutny wymiar: w. 06.10.2009, SK 46/07,
poz. 132
– wolnoÊç osobista:
• dopuszczalnoÊç ograniczeƒ: w. 06.10.2009,
SK 46/07, poz. 132
OkreÊlonoÊci przepisów prawnych zasada:
– a kompletnoÊç i zupe∏noÊç regulacji:
w. 15.10.2009, K 26/08, poz. 135
– 1554 –
OTK ZU nr 9/A/2009
– a wymagania poprawnej legislacji: w. 28.10.2009,
Kp 3/09, poz. 138
– nakaz okreÊlonoÊci przepisów prawa:
w. 15.10.2009, K 26/08, poz. 135
– naruszenie konstytucji poprzez stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych: w. 15.10.2009,
K 26/08, poz. 135:
• mo˝liwoÊç rekonstrukcji precyzyjnych norm
wskutek prawid∏owej wyk∏adni: w. 28.10.2009,
Kp 3/09, poz. 138
• ocena konstytucyjnoÊci na p∏aszczyênie testu
okreÊlonoÊci i kontekstu aksjologicznego:
w. 28.10.2009, Kp 3/09, poz. 138
• stwierdzenie niekonstytucyjnoÊci przepisu jako
Êrodek ostateczny: w. 28.10.2009, Kp 3/09,
poz. 138
– ocena jasnoÊci regulacji prawnych z punktu
widzenia adresata: w. 28.10.2009, Kp 3/09,
poz. 138
– okreÊlonoÊç norm karnych: p. 21.10.2009,
P 31/07, poz. 144, w. 15.10.2009, K 26/08,
poz. 135
– precyzyjnoÊç: w. 28.10.2009, Kp 3/09, poz. 138
– znaczenie dla ustawowej ingerencji w sfer´
konstytucyjnych praw i wolnoÊci: w. 15.10.2009,
K 26/08, poz. 135
Post´powanie przed Trybuna∏em Konstytucyjnym:
– kolejnoÊç rozpoznania zarzutów procesowych:
w. 14.10.2009, Kp 4/09, poz. 134
– kontrola prewencyjna:
• a kontrola materialnoprawna: w. 14.10.2009,
Kp 4/09, poz. 134, w. 28.10.2009, Kp 3/09,
poz. 138
• wzorce kontroli: w. 28.10.2009, Kp 3/09,
poz. 138
– ocena konstytucyjnoÊci
• stan konstytucyjny i kontekst prawny miarodajny dla dokonania oceny: w. 28.10.2009,
Kp 3/09, poz. 138
– zasada ne bis in idem i res iudicata jako ujemne
przes∏anki procesowe: w. 20.10.2009, SK 15/08,
poz. 136
– zwiàzanie granicami wniosku, skargi konstytucyjnej,
pytania prawnego: p. 15.10.2009, P 120/08,
poz. 143, w. 15.10.2009, K 26/08, poz. 135
÷ Trybuna∏ Konstytucyjny
÷ Skarga konstytucyjna
÷ Wniosek do Trybuna∏u Konstytucyjnego
Prawo do informacji publicznej:
– a demokratyczne zasady funkcjonowania w∏adzy
publicznej: w. 15.10.2009, K 26/08, poz. 135
– granice i mechanizm dopuszczalnego ograniczenia:
w. 15.10.2009, K 26/08, poz. 135
– klauzula tajnoÊci: w. 15.10.2009, K 26/08, poz. 135
• odpowiedzialnoÊç funkcjonariusza publicznego:
w. 15.10.2009, K 26/08, poz. 135
• przes∏anki nadawania: w. 15.10.2009, K 26/08,
poz. 135
– odmowa dost´pu do informacji publicznej:
w. 15.10.2009, K 26/08, poz. 135
– tajemnica paƒstwowa i s∏u˝bowa: w. 15.10.2009,
K 26/08, poz. 135
ProporcjonalnoÊci zasada:
– a stosowanie sankcji:
• kumulacja sankcji: w. 14.10.2009, Kp 4/09,
poz. 134
• zakaz stosowania sankcji oczywiÊcie nieadekwatnych lub nieracjonalnych: w. 14.10.2009,
Kp 4/09, poz. 134
– granice ingerencji w konstytucyjne wolnoÊci
i prawa: w. 06.10.2009, SK 46/07, poz. 132
– ograniczenia wolnoÊci lub prawa:
• wymaganie kompletnoÊci unormowania
ustawowego: w. 06.10.2009, SK 46/07, poz. 132
Przepadek rzeczy: w. 14.10.2009, Kp 4/09, poz. 134
Pytanie prawne:
– jako Êrodek incydentalnej kontroli konstytucyjnoÊci:
p. 15.10.2009, P 120/08, poz. 143,
p. 21.10.2009, P 31/07, poz. 144
– koniecznoÊç badania dopuszczalnoÊci na ka˝dym
etapie post´powania: p. 15.10.2009, P 120/08,
poz. 143
– obowiàzek postawienia zarzutu niekonstytucyjnoÊci
i uzasadnienia go: p. 15.10.2009, P 120/08,
poz. 143
– przes∏anki dopuszczalnoÊci: p. 15.10.2009,
P 120/08, poz. 143, p. 15.10.2009, P 120/08, poz. 143
• usuni´cie wàtpliwoÊci co do konstytucyjnoÊci
przepisu w drodze wyk∏adni zgodnej
z Konstytucjà: p. 15.10.2009, P 120/08,
poz. 143
• zwiàzek mi´dzy odpowiedzià na pytanie
a rozstrzygni´ciem sàdowym w konkretnej
sprawie: p. 06.10.2009, P 77/08, poz. 140,
p. 08.10.2009, P 117/08, poz. 141,
p. 15.10.2009, P 120/08, poz. 143,
p. 21.10.2009, P 31/07, poz. 144
– subsydiarna rola TK w procesie kontroli
konstytucyjnoÊci: p. 21.10.2009, P 31/07,
poz. 144
– zale˝noÊç rozstrzygni´cia sprawy od oceny
konstytucyjnoÊci przepisu: p. 15.10.2009,
P 120/08, poz. 143, w. 13.10.2009, P 4/08,
poz. 133
• obowiàzek wykazania in casu przez sàd:
p. 15.10.2009, P 120/08, poz. 143,
p. 21.10.2009, P 31/07, poz. 144
– 1555 –
OTK ZU nr 9/A/2009
RównoÊci zasada:
– arbitralnoÊç i przypadkowoÊç zró˝nicowania:
w. 20.10.2009, SK 6/09, poz. 137
– warunki dopuszczalnoÊci ograniczenia:
w. 20.10.2009, SK 15/08, poz. 136
Rzecznik Praw Obywatelskich:
– jako interwenient uboczny w post´powaniu przed
TK:
• dopuszczalnoÊç doprecyzowania wniosku
przez RPO: w. 06.10.2009, SK 46/07, poz. 132
Samorzàd terytorialny:
– pozycja ustrojowa:
• zakres ochrony praw podmiotowych:
w. 20.10.2009, SK 6/09, poz. 137
– wspólnota samorzàdowa: w. 20.10.2009, SK 6/09,
poz. 137
– zasada samodzielnoÊci jednostek samorzàdu
terytorialnego:
• granice zasady samodzielnoÊci: w. 20.10.2009,
SK 6/09, poz. 137
• ochrona sàdowa: w. 20.10.2009, SK 6/09,
poz. 137
Sàdownictwo:
– wynagrodzenie s´dziów:
• niedopuszczalnoÊç ustalania wynagrodzeƒ
s´dziów przez analogi´ do regulacji p∏acowych
innych grup zawodowych oraz na podstawie
art. 178 ust. 2: p. 06.10.2009, P 77/08, poz. 140,
p. 08.10.2009, P 117/08, poz. 141
Sàdowo-administracyjne post´powanie:
– legitymacja:
• czynna: w. 20.10.2009, SK 6/09, poz. 137
• jednostek samorzàdu terytorialnego do wniesienia skargi na decyzj´: w. 20.10.2009, SK 6/09,
poz. 137
– poj´cie strony: w. 20.10.2009, SK 6/09, poz. 137
Sektor publiczny w dzia∏alnoÊci gospodarczej:
– ustawowe ograniczenie wysokoÊci wynagrodzeƒ:
w. 20.10.2009, SK 15/08, poz. 136
Skarga konstytucyjna:
– dopuszczalnoÊç skargi konstytucyjnej:
w. 06.10.2009, SK 46/07, poz. 132
– interes prawny skar˝àcego: p. 14.10.2009,
SK 23/09, poz. 142
– koniecznoÊç badania przez TK warunków dopuszczalnoÊci na ka˝dym etapie post´powania:
p. 14.10.2009, SK 23/09, poz. 142:
• ocena z urz´du zarzàdzenia nadajàcego dalszy
bieg: p. 14.10.2009, SK 23/09, poz. 142
– niedopuszczalnoÊç uczynienia przedmiotem kontroli:
• aktu stosowania prawa: p. 14.10.2009,
SK 23/09, poz. 142, w. 20.10.2009, SK 15/08,
poz. 136
– niedopuszczalnoÊç ustanowienia wzorcem kontroli:
• umowy mi´dzynarodowej: w. 06.10.2009,
SK 46/07, poz. 132, w. 20.10.2009, SK 15/08,
poz. 136
– ostateczne orzeczenie sàdu lub organu administracji publicznej – art. 79 ust. 1 Konstytucji:
w. 20.10.2009, SK 15/08, poz. 136
• charakter ostatecznego orzeczenia w rozumieniu
przepisów Konstytucji: w. 06.10.2009, SK 46/07,
poz. 132
• postanowienie o zastosowaniu tymczasowego
aresztowania: w. 06.10.2009, SK 46/07, poz. 132
– procedura wst´pnego rozpoznania skargi:
p. 14.10.2009, SK 23/09, poz. 142
– przedmiot skargi konstytucyjnej:
• akt normatywny zastosowany bezpoÊrednio w rozstrzygni´ciu sprawy: p. 14.10.2009, SK 23/09,
poz. 142,
– wymaganie istnienia zwiàzku mi´dzy zakwestionowanym przepisem, ostatecznym orzeczeniem i naruszeniem konstytucyjnych praw i wolnoÊci:
p. 14.10.2009, SK 23/09, poz. 142,
– wymaganie wskazania konstytucyjnych wolnoÊci
lub praw naruszonych przez zaskar˝one przepisy,
a tak˝e wskazania sposobu oraz uprawdopodobnienia tego naruszenia:
• wadliwe wywiedzenie konstytucyjnych wolnoÊci
i praw: p. 14.10.2009, SK 23/09, poz. 142,
÷ Post´powanie przed Trybuna∏em Konstytucyjnym
÷ Trybuna∏ Konstytucyjny
Trybuna∏ Konstytucyjny:
– brak kompetencji do kontroli:
• poziomej (horyzontalnej) zgodnoÊci norm:
p. 06.10.2009, P 77/08, poz. 140,
w. 28.10.2009, Kp 3/09, poz. 138
– kompetencja:
• do kontroli pomini´cia prawodawczego:
w. 28.10.2009, Kp 3/09, poz. 138
– kontrola konstytucyjnoÊci przepisów uchylonych
lub znowelizowanych: w. 20.10.2009, SK 15/08,
poz. 136:
• obowiàzek kontroli konstytucyjnoÊci, jeÊli jest to
konieczne dla ochrony konstytucyjnych wolnoÊci i praw: p. 06.10.2009, P 77/08, poz. 140,
p. 08.10.2009, P 117/08, poz. 141, w. 06.10.2009,
SK 46/07
– skutki orzeczeƒ:
• faktyczna ochrona konstytucyjnych praw i wolnoÊci skar˝àcego: p. 14.10.2009, SK 23/09,
poz. 142
– wznowienie post´powania na podstawie orzeczenia TK: w. 20.10.2009, SK 6/09, poz. 137:
– 1556 –
OTK ZU nr 9/A/2009
• a prawo do sàdu: w. 20.10.2009, SK 6/09,
poz. 137
• dopuszczalne ograniczenia art. 190 ust. 4 konstytucji: w. 20.10.2009, SK 6/09, poz. 137
• granice swobody ustawodawcy okreÊlajàcego
zasady i tryb wznawiania post´powania:
w. 20.10.2009, SK 6/09, poz. 137
• publiczne prawo podmiotowe jednostki
do przywrócenia stanu konstytucyjnoÊci:
w. 20.10.2009, SK 6/09, poz. 137
÷ Post´powanie przed Trybuna∏em Konstytucyjnym
÷ Skarga konstytucyjna
÷ Wniosek do Trybuna∏u Konstytucyjnego
Tworzenie prawa:
– zasi´ganie opinii w procesie stanowienia prawa:
• Krajowej Rady Sàdownictwa: w. 14.10.2009,
Kp 4/09, poz. 134
Upad∏oÊciowe i naprawcze post´powanie:
– syndyk:
• status prawny: w. 20.10.2009, SK 15/08,
poz. 136
• ustalanie wynagrodzenia: w. 20.10.2009,
SK 15/08, poz. 136
– konstytucyjna samodzielna zasada prawa:
w. 28.10.2009, Kp 3/09, poz. 138
– ocena adekwatnoÊci vacatio legis: w. 28.10.2009,
Kp 3/09, poz. 138
W∏asnoÊç:
– definicja prawa w∏asnoÊci: w. 14.10.2009, Kp 4/09,
poz. 134
– podmiotowa równoÊç ochrony prawa w∏asnoÊci
(art. 64 ust. 2 Konstytucji): w. 20.10.2009,
SK 15/08, poz. 136
Wyborcze prawo:
– cisza wyborcza: w. 28.10.2009, Kp 3/09,
poz. 138
– najbardziej istotne elementy prawa wyborczego:
w. 28.10.2009, Kp 3/09, poz. 138
– procedura nowelizacji prawa wyborczego:
• odpowiednia vacatio legis: w. 28.10.2009,
Kp 3/09, poz. 138
• poj´cie istotnoÊci zmian: w. 28.10.2009,
Kp 3/09, poz. 138
• zakaz wprowadzania istotnych zmian najpóêniej
na 6 miesi´cy przed wyborami: w. 28.10.2009,
Kp 3/09, poz. 138
Vacatio Legis – nakaz dochowania odpowiedniego
okresu dostosowawczego:
– granice swobody ustawodawcy: w. 28.10.2009,
Kp 3/09, poz. 138
– 1557 –
Opracowanie: Adelina Prokop
Redakcja: Kamil Zaradkiewicz
Zespó∏ Orzecznictwa i Studiów
Wydawca: Biuro Trybuna∏u Konstytucyjnego
Przygotowanie i opracowanie: Biblioteka Trybuna∏u Konstytucyjnego
Drukowano z polecenia Prezesa Trybuna∏u Konstytucyjnego
Druk: www.pracowniacc.pl
Nak∏ad: 500 egz.
ISSN 1428-6521