Maciej Tarkowski, System monitoringu jakosci zycia jako narzedzie

Studia i Materiały. Miscellanea Oeconomicae
Rok 19, Nr 4/2015, tom I
Wydział Zarządzania i Administracji
Uniwersytetu Jana Kochanowskiego w Kielcach
Zintegrowane podejście do spójności
– rola statystyki publicznej
Maciej Tarkowski1
SYSTEM MONITORINGU JAKOŚCI ŻYCIA
JAKO NARZĘDZIE ANALIZY EFEKTÓW
POLITYKI SPÓJNOŚCI
Wstęp
W efekcie akcesji do Unii Europejskiej, Polska zyskała dostęp do dotacji, których skala stworzyła realną szansę zmniejszenia dystansu rozwojowego, w stosunku do liderów rozwoju gospodarczego Europy. Sukcesy transformacji ustrojowej
z jednej strony, z drugiej zaś świadomość ciągle istniejącego dystansu, silnie zdopingowały rząd, jak i samorządy wojewódzkie oraz lokalne do wykorzystania
powstałej szansy. W dyskursie publicznym zyskała ona miano historycznej, a perspektywy budżetowe UE 2004-2006 i przede wszystkim 2007-2013, wraz z postępem wydatkowania Funduszy Europejskich, określone zostały jako najlepszy
okres w historii Polski. Warto jednak przypomnieć obawy jakie formułowano na
początku obu okresów. Pojawiły się wątpliwości, czy uda się wszystkie dostępne
środki wykorzystać. W szczególności obawy budziło to, czy zapewnione zostaną
środki finansowe stanowiące wkład własny oraz czy cały proces pozyskiwania
i obsługi funduszy, a także realizacji konkretnych projektów, przebiegać będzie
wystarczająco sprawnie. Wydaje się, że cały system wydatkowania funduszy
w Polsce dość mocno ukierunkowany został na osiągniecie celu, jakim było wydatkowanie całej przyznanej puli środków. Świadczy o tym chociażby mechanizm
nagradzania regionów wydających najwięcej środków, dodatkową ich pulą. Takie
podejście mogło skutkować ukierunkowaniem na projekty niekoniecznie najważniejsze ale na najmniej ryzykowne. Ponadto wydaje się, że struktura celów Funduszy Europejskich, spowodowała, przynajmniej do pewnego stopnia, ujednolicenie
regionalnych i lokalnych polityk rozwoju, które dopasowane zostały do istnieją1
Dr Maciej Tarkowski, adiunkt, Uniwersytet Gdański.
159
cych źródeł finansowania. Nie oznacza to, że były one prowadzone w oderwaniu
od realnych problemów, natomiast mogły się stać mniej wrażliwe na regionalną
i lokalną specyfikę wyzwań rozwojowych. Obawy o skuteczność, czy też efektywność wydatkowania środków pochodzących z Funduszy Europejskich, można
na razie formułować tylko w trybie przypuszczającym. Okres wydatkowania jeszcze się formalnie nie zakończył a niektóre rezultaty społeczno-gospodarcze uwidocznią się, albo i nie, z kilkuletnim opóźnieniem. Nie mniej niektóre prace wskazują, że np. w zakresie zmniejszania różnic w rozwoju poszczególnych regionów
nie udało się osiągnąć zauważalnego postępu2.
Zarysowany powyżej kontekst stanowi główną przesłankę do sformułowania
celu niniejszego artykułu, jakim jest omówienie systemowej propozycji monitorowania jakości życia na poziomie regionalnym i lokalnym. Jej wdrożenie pozwoliłoby w większym stopniu osadzić politykę rozwoju w realiach danej wspólnoty
samorządowej. Istotą propozycji jest nie tyle jej wyrafinowanie metodyczne i doskonalenie zbioru wskaźników, co skupienie się raczej na kompleksowości monitoringu i lepszym wykorzystaniu informacji z niego płynących w programowaniu
rozwoju. Omawiana propozycja wpisuje się w dyskusję na temat zintegrowanego
podejścia do analizy efektów działań podejmowanych w ramach polityki spójności3. Nie jest ona jedynie konstrukcją teoretyczną. Przez cztery lata system był
testowany w województwie pomorskim w ramach projektu pt. „Wzorcowy System
Regionalny Monitoringu Jakości Usług Publicznych i Jakości Życia”4.
Wzrost jakości życia jako pożądany efekt polityki spójności
Jakość życia jest pojęciem coraz powszechniej używanym, intuicyjnie kojarzonym ze „szczęściem” czy też „zadowoleniem”, co po części oddaje istotę rzeczy,
choć jest jednocześnie znacznym uproszczeniem. Naukowych definicji jakości
życia jest wiele5. Kierując się znaczeniem instytucji zajmujących się tą problema2
3
4
5
I. Kiniorska, E. Pałka, P. Brambert, Zróżnicowanie rozwoju regionalnego Polski w kontekście
dotacji unii europejskiej, „Studia i Materiały. Miscellanea Oeconomicae” 2014, nr 4, s. 11-24.
P. Churski, Zróżnicowanie przestrzenne obszarów wzrostu i obszarów stagnacji gospodarczej
w Polsce – wyzwania dla polskiej polityki spójności po 2013 r., [w:] Wyzwania polityki
regionalnej, S. Ciok, A. Raczyk (red.), Uniwersytet Wrocławski, Wrocław, 2012, s. 27.
D. Wojtowicz, T. Kupiec, Complementarity between programmes and projects within the Regional Policy. The case of the Łódzkie Voivodship, „Studia Regionalne i Lokalne” 2013, nr 4,
s. 44-63.
Projekt był realizowany w latach 2011-2015 przez Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową. Był
on współfinansowany ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu
Społecznego (Priorytet V POKL 2007-2013 Dobre rządzenie, Działanie 5.2 Wzmocnienie
potencjału administracji samorządowe). Więcej informacji na stronie projektu:
www.monitoring.ibngr.pl. Z punktu widzenia tematyki niniejszego artykułu najistotniejszym
efektem projektu jest publikacja: M. Czerwińska i inni, Jak zaprojektować i wdrożyć system
monitoringu jakości usług publicznych i jakości życia? Podręcznik wdrażania, Instytut Badań nad
Gospodarką Rynkową, Gdańsk 2014, s. 4-88. Są w nim szczegółowo i znacznie szerzej
opracowane zagadnienia, z których część została poruszona w niniejszym artykule.
J. Trzebiatowski, Jakość życia w perspektywie nauk społecznych i medycznych – systematyzacja
ujęć definicyjnych, „Hygeia Public Health” 2011, nr 1, s. 25-31.
160
tyką warto przywołać definicję Światowej Organizacji Zdrowia: „jakość życia to
sposób postrzegania przez jednostki swoich pozycji w życiu w kontekście kultury
i systemu wartości, w których egzystują w powiązaniu z własnymi celami, oczekiwaniami, standardami i obawami. Jest to szeroko pojęta koncepcja, na którą
w sposób kompleksowy wpływają: zdrowie fizyczne jednostki, jej stan psychiczny, relacje społeczne, stopień niezależności oraz jej stosunek do znaczących cech
otaczającego środowiska”6.
Pojęciu jakości życia towarzyszy szereg kategorii pokrewnych. W zależności
od autora różnie są one definiowane, tak jak różnie określane są relacje między
nimi. Obok jakości życia często używane są terminy, takie jak warunki życia oraz
poziom życia. Poziom życia może być utożsamiany z poziomem zaspokojenia
potrzeb ludzkich a warunki życia z ramami, w których poziom ten może się kształtować. Obie kategorie mają charakter obiektywny. Natomiast jakość życia,
w wąskim znaczeniu rozumiana jest jako czysto subiektywna ocena poziomu życia. W szerokim – jako całokształt warunków życia określany kategoriami obiektywnymi i subiektywnymi7. Na potrzeby monitoringu jakości życia przyjęto następującą strukturę terminologiczną. Nadrzędnym pojęciem jest szeroko rozumiana
jakość życia, na którą składają się: warunki życia (ramy infrastrukturalne), poziom
życia (możliwości zaspokojenia potrzeb) oraz satysfakcja z życia (subiektywna
ocena ukierunkowana głównie na relacje społeczne, zdrowie ale także odnosząca
się do warunków i poziomu życia).
Dociekania na temat jakości życia prowadzone były już w starożytności. Filozoficzne podstawy badań pojawiły się w dziełach Platona i Arystotelesa (obowiązkiem państwa jest czynienie ludzi dobrymi). W XIX w. podobne tezy formułowali Durkheim i Mill argumentując, że jedynym sprawdzianem funkcjonowania
państwa jest jakość życia jego obywateli8. W latach 30. XX w. amerykański socjolog W.F. Ogburn przygotował, na potrzeby administracji prezydenta, raport Recent Social Trends, kładący podwaliny pod współczesne badania jakości życia.
Głównym kierunkiem badań tego nurtu jest wyjście poza ocenę jedynie pieniężnych wskaźników rozwoju społeczno-gospodarczego, którymi nie można zmierzyć stopnia zaspokojenia najważniejszych potrzeb człowieka. W drugiej połowie
XX w. dodatkowego impulsu dla rozwoju badań jakości życia dostarczyła koncepcja rozwoju zrównoważonego, w której obok gospodarczych celów rozwoju liczą
się cele społeczne i środowiskowe. W praktyce oznacza to poszukiwanie innych
niż PKB syntetycznych miar rozwoju. Mimo, że propozycji w tym zakresie jest
wiele – wskaźnik rozwoju społecznego, pomiar śladu ekologicznego, analiza ładu
6
7
8
A. Dziurowicz-Kozłowska, Wokół pojęcia jakości życia, „Psychologia Jakości Życia” 2002, nr 2,
s. 77-99.
A. Zborowski, Wybrane aspekty badań poziomu i jakości życia w dużym mieście, [w:]
Zróżnicowanie warunków życia ludności w mieście, I. Jażdżewska (red.), Uniwersytet Łódzki,
Łódź, 2004, s. 19.
W. Ostasiewicz, Ocena i analiza jakości życia, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej we
Wrocławiu, Wrocław 2004 za G. Masik, Wpływ Polityki lokalnej na warunki i jakość życia –
przykład strefy suburbanizacji Trójmiasta, Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa 2008.
161
społecznego, gospodarczego, środowiskowego i przestrzennego, całościowy indeks środowiskowy, progi zrównoważenia ekologicznego, zintegrowana rachunkowość środowiskowo-gospodarcza – żadna z nich nie ma dzisiaj tak ugruntowanego statusu i nie jest tak powszechnie wykorzystywana w polityce, jak wskaźnik
PKB9. Nie oznacza to jednak, że działania upowszechniające alternatywne podejście nie powinny być podejmowane. Spowodują one wzrost efektywności polityki
spójności i pozwolą uniknąć przynajmniej części nietrafionych inwestycji, które
nie dosyć, że nie przynoszą korzyści to jeszcze obciążają budżety wysokimi kosztami utrzymania. W szczególności koncepcja jakości życia powinna być stosowana na szczeblu regionalnym i lokalnym, po to aby monitorować efekty polityki
spójności jak najbliżej jej ostatecznych beneficjentów, czyli mieszkańców.
Cele monitoringu jakości życia
Decyzje dotyczące rozwoju regionalnego i lokalnego podejmowane są nieustannie. Znaczenie większości z nich z osobna być może jest małe, ale łącznie
składają się one na tempo i kierunki, w jakim rozwijają się wspólnoty samorządowe. Decyzje te podejmowane są w oparciu o przesłanki w różnym, ale często niewystarczającym stopniu uzasadnione rzeczywistymi potrzebami rozwojowymi.
Ograniczona racjonalność wynika z jednej strony z ludzkiej natury – uwarunkowań psychologicznych i społecznych10, z drugiej zaś z braku wiedzy na temat
natury procesów rozwojowych i istoty problemów dotyczących danej jednostki
samorządu terytorialnego (każda ma własną specyfikę) lub niskiej jakości informacji, które dany problem opisują. Naczelnym celem systemu monitoringu jest
wsparcie systemu podejmowania decyzji, w taki sposób aby polityka regionalna
i lokalna prowadziła do polepszenia jakości życia mieszkańców. Aby go osiągnąć
konieczna jest następująca sekwencja działań:
– identyfikacja mocnych i słabych stron danej jednostki terytorialnej w zakresie najważniejszych aspektów jakości życia,
– zrozumienie przyczyn i konsekwencji istniejącego stanu,
– sformułowanie rekomendacji dla polityki rozwoju.
Wymieniona sekwencja jest powszechnie wykorzystywana w planowaniu strategicznym. Niestety niemal na każdym etapie dość powszechnie popełniane są błędy
istotnie umniejszające przydatność uzyskanych wyników. Wiążą się one przede
wszystkim z szablonowym podejściem, do problemów danej jednostki samorządu
terytorialnego. Skutkuje to często zbyt płytką identyfikacją atutów i słabości, powierzchownym zrozumieniem przyczyn i skutków w odniesieniu do sytuacji analizowanej jednostki. W efekcie rekomendacje okazują się często bardzo ogólnikowe,
szablonowe, a czasami wręcz oderwane od diagnozy, co wydaje się być największą
słabością praktyki planowania strategicznego w polskich samorządach.
9
10
Komisja Wspólnot Europejskich, Wyjść poza PKB. Pomiar postępu w zmieniającym się świecie,
Komunikat Komisji do Rady i Parlamentu Europejskiego, Komisja Wspólnot Europejskich,
Bruksela 2009.
D. Kahnemann, Pułapki myślenia, Media Rodzina, Poznań 2012.
162
Struktura systemu monitoringu jakości życia
Jedną z bardziej efektywnych dróg prowadzących do udoskonalenia planowania strategicznego na szczeblu regionalnym i lokalnym wydaje się być nie tyle
doskonalenie metod pomiaru, co jest oczywiście ważne, ale raczej zmiana modelu
prowadzenia monitoringu z eksperckiego na partycypacyjny oraz integracja monitoringu z działaniami w zakresie programowania rozwoju. Pierwsze z proponowanych działań ma umożliwić wykorzystanie zbiorowej mądrości wszystkich zaangażowanych w rozwój danego obszaru, a także zwiększyć poziom tego zaangażowania. Z kolei drugie powinno skutkować wypracowaniem rekomendacji nie tylko
bardziej adekwatnych do istniejących problemów ale także znajdujących akceptację u większości zaangażowanych w proces programowania rozwoju.
Zmiana modelu monitoringu z eksperckiego na partycypacyjny powinna polegać na zaangażowaniu szerokiego grona uczestników rozwoju regionalnego czy
lokalnego (tab. 1) od samego początku tworzenia systemu. Zaangażowanie poszczególnych grup uczestników powinno mieć różny charakter i intensywność.
Kluczową rolę odgrywają decydenci, bez których system nie zacznie działać (tab.
1). Fundamentalna jest rola urzędników, na barki których spada zadanie utrzymania ciągłości systemu. Niezwykle ważne jest, aby zadania w ramach monitoringu
nie były jednym, stosunkowo mało ważnym, z bardzo wielu obowiązków. To decydenci powinni stworzyć urzędnikom właściwe warunki do działania, a sam system powinien być zaprojektowany w taki sposób, aby generował obciążenia pracą,
które dana jednostka organizacyjna jest w stanie udźwignąć. Istotą modelu partycypacyjnego jest również ograniczenie roli ekspertów zewnętrznych, którzy nie
powinni mieć decydującego głosu przy projektowaniu systemu. Ich wiodąca rola
zmniejsza poczucie identyfikacji przyszłych użytkowników z systemem, co bezpośrednio zagraża jakości i trwałości przedsięwzięcia. W skrajnych wypadkach
eksperci wręcz wyręczają decydentów w ich pracy, czyli w podejmowaniu decyzji, mimo że nie mają do tego demokratycznej legitymacji. Ponadto eksperci zewnętrzni nie mają z reguły wystarczającego rozeznania w specyfice danej jednostki. Nie chodzi jedynie o strukturę urzędu, poziom kompetencji pracowników, czy
możliwy do uzyskania zakres informacji ale także o relacje międzyludzkie
w strukturach władz i administracji a także relacje pomiędzy nimi a społecznością
regionalną lub lokalną. W modelu partycypacyjnym uwzględnienie tych wszystkich kwestii ma kluczowe znaczenie dla powodzenia przedsięwzięcia.
Sprawne działanie monitoringu w modelu partycypacyjnym wymaga przestrzegania, przez wszystkich uczestników reguł, które określić można ogólnym
mianem „zasad współżycia społecznego”. Chodzi o następujące zasady: zaufanie,
otwartość na uczestników, partnerstwo, sieciowość, przejrzystość, elastyczność,
kreatywność i spontaniczność, ukierunkowanie na dobro wspólne i otwarcie na
świat11. Nie sposób w niniejszym artykule streścić istotę wszystkich wymienio11
M. Czerwińska i inni, Jak zaprojektować i wdrożyć system monitoringu jakości usług publicznych
i jakości życia? Podręcznik wdrażania, Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową, Gdańsk 2014,
s. 12-13.
163
nych zasad. Ograniczono się do, zdaniem autora, najistotniejszych. P. Sztompka
określił zaufanie fundamentem społeczeństwa12. Bez niego również system monitoringu jakości życia nie będzie funkcjonował albo będzie funkcjonował wadliwie
– zamiast być ukierunkowany na dobro wspólne, służyć będzie realizacji partykularnych interesów. Kolejne konieczne reguły umożliwiające sprawne funkcjonowanie monitoringu w modelu partycypacyjnym to: otwartość na uczestników,
partnerstwo, sieciowość i przejrzystość. Wszystkie one mają umożliwić mobilizację jak najszerszego grona uczestników systemu, sprzyjać wydobyciu i spożytkowaniu ich wiedzy i doświadczenia, zapewnić ukierunkowanie monitoringu na
kwestie najistotniejsze oraz dzięki współpracy, wykorzystaniu różnorodnych zasobów i równomiernemu rozłożeniu zadań, ułatwić trwałe funkcjonowanie systemu. Przestrzeganie wszystkich omawianych zasad pozwoli również wypracować
rekomendacje, które będą nie tylko bardziej adekwatne do istniejących problemów
ale także bardziej powszechnie akceptowane. Jest to ważne, bo jak pokazuje praktyka polityczna, różnice poglądów w zakresie celów rozwoju są z reguły mniejsze
niż w zakresie sposobów ich osiągania.
Tabela 1. Uczestnicy systemu monitoringu jakości życia i ich role
Uczestnicy
Decydenci
Role
Podjęcie decyzji o wdrożeniu monitoringu; zapewnienie warunków do jego
zaprojektowania i funkcjonowania; organizacja i udział w rozpowszechnianiu wyników monitoringu, debacie i wypracowaniu rekomendacji
Urzędnicy
Projektowanie systemu i zapewnienie jego bieżącego funkcjonowania (gromadzenie danych, obliczanie wskaźników, raportowanie wyników)
Instytucje
samorządowe
Dostarczanie unikatowej wiedzy i specjalistycznych informacji; raportowanie wyników; udział w rozpowszechnianiu wyników monitoringu, debacie
i wypracowaniu rekomendacji
Organizacje społeczne, mieszkańcy,
przedsiębiorcy
Dostarczenie wiedzy i doświadczenia; udział w rozpowszechnianiu wyników monitoringu, debacie i wypracowaniu rekomendacji
Eksperci zewnętrzni
Doradztwo i pomoc w zakresie określonym przez pozostałych uczestników
Źródło: opracowanie własne na podstawie: M. Czerwińska i inni, Jak zaprojektować i wdrożyć system monitoringu jakości usług publicznych i jakości życia? Podręcznik wdrażania, Instytut Badań
nad Gospodarką Rynkową, Gdańsk 2014, s. 10-11.
Dla funkcjonowania systemu monitoringu w modelu partycypacyjnym bardzo
istotne jest wyraźne wyodrębnienie poszczególnych etapów prac (tab. 2), wraz
z określeniem rodzaju i skali zaangażowania poszczególnych grup uczestników.
Zasadnicze znaczenie ma wspólne uświadomienie sobie, jaka jest istota problemów rozwojowych a w konsekwencji, jakie zagadnienia powinny podlegać monitoringowi. W projektowanym systemie powinny być one uwzględnione i opisane
12
P. Sztompka, Zaufanie. Fundament społeczeństwa, Wydawnictwo Znak, Kraków 2007.
164
właściwie dobranym zestawem wskaźników. Przy konstruowaniu tego zestawu
pod uwagę powinny być wzięte nie tylko kwestie metodycznej i merytorycznej
poprawności ale także możliwości gromadzenia i opracowania danych w określonych lokalnych uwarunkowaniach. Ta ostatnia kwestia jest szczególnie ważna dla
trwałości systemu. Najlepiej orientują się w niej urzędnicy, pracownicy instytucji
samorządowych, członkowie organizacji pozarządowych i niektórzy przedsiębiorcy.
Tabela 2. Etapy monitoringu jakości życia
Etapy
Działania
Identyfikacja potrzeb, Sformułowanie oczekiwań względem systemu; wstępne zakreślenie obszacelów i zakresu
rów monitoringu i wskazanie potencjalnych uczestników
Projektowanie
systemu
Określenie obszarów i zagadnień podlegających monitoringowi; stworzenie zestawu wskaźników; identyfikacja źródeł danych; określenie stopnia
praco- i kosztochłonności uzyskania danych
Gromadzenie danych Gromadzenie, weryfikacja i przetwarzanie danych
i obliczanie wskaźników
Raportowanie
wyników
Opis najważniejszych faktów, przyczyn i skutków zaobserwowanych
zjawisk oraz wizualizacja wyników (wykresy, mapy, schematy, tabele)
Upowszechnianie
wyników
Upublicznienie wyników na stronach internetowych; publikacja materiałów prasowych; rozpowszechnianie najważniejszych ustaleń za pomocą
portali społecznościowych i newsletterów; organizacja konferencji prasowych; zachęcanie do udziału w debacie
Debata
Wybór formy i miejsca debaty oraz jej przeprowadzenie; przygotowanie
materiałów dla uczestników; dokumentacja przebiegu i wyników spotkania
Formułowanie
rekomendacji
Stworzenie wstępnego raportu; doskonalenie kolejnych wersji w oparciu
o uwagi uczestników debaty i innych zainteresowanych osób
Źródło: opracowanie własne na podstawie: M. Czerwińska i inni, Jak zaprojektować i wdrożyć system monitoringu jakości usług publicznych i jakości życia? Podręcznik wdrażania, Instytut Badań
nad Gospodarką Rynkową, Gdańsk 2014, s. 16-23.
O przydatności i trwałości monitoringu decydować będą jego rezultaty. Dlatego tak ważny jest etap raportowania i upowszechniania wyników. Trzeba odpowiedzieć na pytanie: do kogo trafić mają wyniki monitoringu, co z kolei warunkuje formę raportowania i sposoby rozpowszechniania rezultatów. O ile np. urzędnika odpowiadającego za działania mające wpływ na jakiś z aspektów jakości życia
może interesować bardzo szczegółowa wersja raportu, o tyle dla przedsiębiorcy
czy burmistrza ważniejsze może być streszczenie najważniejszych wniosków.
Informacje skierowane do mieszkańców powinny przybierać możliwie przystępną
formę, co można osiągnąć możliwie upraszczając język, ograniczając stosowanie
mało znanych terminów naukowych a w ostateczności tłumacząc ich znaczenie.
Niestety na tworzenie kolejnych wersji dokumentów przeznaczonych dla różnych
grup odbiorców często nie starcza czasu i środków, ale także zrozumienia ze strony autorów opracowań.
165
Zakres przedmiotowy monitoringu jakości życia
Rdzeniem monitoringu, niezależnie czy eksperckiego czy partycypacyjnego,
jest gromadzenie i analiza wskaźników odnoszących się do wybranych obszarów
i zagadnień rozwoju społeczno-gospodarczego. Przyjęta definicja jakości życia nie
jest na tyle precyzyjna aby jednoznacznie wskazywać, jakie aspekty powinny być
poddane monitoringowi. Prezentowana propozycja (tab. 3.) wskazuje pięć takich
obszarów. Należy jednak wyraźnie zaznaczyć, że jest to tylko propozycja. Jej
kształt wypracowany został w toku testowania systemu monitoringu. Początkowo
wyznaczono aż dziesięć obszarów do analizy. Przyjęty pierwotnie podział okazał
się jednak mało funkcjonalny i utrudniał analizę zależności pomiędzy aspektami,
co jest ważne dla zidentyfikowania przyczyn i skutków zaistniałej sytuacji. Np.
analizowanie stanu zdrowia oddzielnie od kwestii funkcjonowania systemu ochrony zdrowia (początkowo były to osobne obszary), wymagało licznych odwołań od
treści będących w innym rozdziale a także powtórzeń. Utrudnione też było formułowanie wniosków. Dokonano więc reorganizacji struktury, łącząc aspekty i w ten
sposób zmniejszając ich liczbę o połowę, przy zachowaniu zasadniczego zakresu
przedmiotowego analizy. Tak więc łatwe, na etapie projektowania systemu, mnożenie zagadnień i ich uszczegóławianie utrudnić może analizę i interpretację wyników a w efekcie negatywnie odbić się na jakości wyników i rekomendacji. Zakres przedmiotowy monitoringu może bazować na prezentowanej propozycji, choć
powinien być dopasowany do regionalnej lub lokalnej specyfiki.
Tabela 3. Zakres przedmiotowy monitoringu jakości życia
Obszar
Gospodarka
Zagadnienia
Dochody; bezrobocie; satysfakcja z pracy
Więzi społeczne
Rodzina; zaufanie; zaangażowanie społeczne
Edukacja
Otoczenie społeczne; wychowanie przedszkolne; wyniki egzaminów
Zdrowie
Cechy biologiczne i genetyczne, styl życia i zachowania; środowisko;
organizacja ochrony zdrowia
Środowisko lokalne
Stan środowiska przyrodniczego; infrastruktura techniczna i dostępność
transportowa; mieszkalnictwo; kultura
Źródło: M. Czerwińska i inni, Jak zaprojektować i wdrożyć system monitoringu jakości usług publicznych i jakości życia? Podręcznik wdrażania, Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową, Gdańsk
2014, s. 42.
Przyjęcie perspektywy jakości życia sprzyja bardziej całościowemu podejściu
do analizy poszczególnych zagadnień. Na przykład w obszarze zdrowia nacisk nie
jest kładziony na analizę funkcjonowania systemu ochrony zdrowia, choć wątek
ten dominuje w dyskursie publicznym. Ważniejsze są zagadnienia związane ze
stylem i środowiskiem życia, gdyż to one w największym stopniu decydują
166
o zachowaniu zdrowia13. Taka optyka powoduje, że samorządy, w szczególności
lokalne, które prywatyzując zakłady opieki zdrowotnej, praktycznie pozbyły się
bezpośredniego wpływu na funkcjonowanie systemu ochrony zdrowia, zaczynają
dostrzegać, że odgrywają dużą rolę w kształtowaniu zdrowia publicznego poprzez
rozwój infrastruktury, zagospodarowanie przestrzenne, edukację oraz profilaktykę
najważniejszych chorób. Dostrzeganie związków pomiędzy różnymi, pozornie
odległymi aspektami rozwoju społeczno-gospodarczego wydaje się być jednym
z najważniejszych atutów stosowania koncepcji jakości życia w monitoringu funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego.
Źródła danych dla monitoringu jakości życia
Monitoring jakości życia wykorzystuje następujące źródła danych:
– Bank Danych Lokalnych GUS,
– inne instytucje publiczne,
– ewidencje będące w gestii samorządów,
– badania ankietowe,
– pomiar bezpośredni,
– inne źródła internetowe14.
Samo zestawienie typów źródeł jest raczej znane, podobnie jak wady i zalety
każdego z nich. Ważniejsze jest aby wykorzystywać uzyskane informacje, stosując
zasadę triangulacji (w rozumieniu nauk społecznych) tzn. do zbadania jednego
zagadnienia używać zestawu różnych metod i uzyskanych przy ich wykorzystaniu
danych, po to aby lepiej naświetlić problem i zmniejszyć błąd pomiaru. Jest to
szczególnie ważne z racji zasadniczo dość niskiej jakości danych pochodzących
z systemu statystyki publicznej i instytucji publicznych. Zakres i jakość danych
ulega znacznej redukcji, wraz z rosnącą szczegółowością ich agregacji. W efekcie
okazuje się, że na poziomie lokalnym (gminy) nie są znane wystarczająco dokładne dane na temat tak podstawowych kwestii, jak rzeczywista liczba mieszkańców,
liczba pracujących czy bezrobotnych.
W uzupełnieniu wiedzy pomocne są badania ankietowe. Istota podejścia wykorzystującego pojęcie jakości życia, wskazuje, że stosowanie tej metody jest immanentną częścią monitoringu. Jeżeli badanie ankietowe ma być stałą częścią monitoringu konieczne jest znalezienie kompromisu pomiędzy kosztami, jakie można
ponieść na jego realizację a poziomem reprezentatywności. Częstym problemem
jest projektowanie badań bardzo kosztownych, które dostarczają szerokiego spektrum ciekawych informacji ale niestety jednorazowo. Jednym ze sposobów ograniczenia kosztów jest dokładne przemyślenie zawartości kwestionariusza – lepiej
ograniczyć liczbę pytań do najważniejszych. Wpływa to też korzystnie na jakość
otrzymanych rezultatów. Bardzo pomocne w prowadzeniu tego typu badań mogą
13
14
M.J. Wysocki, M. Miller, Paradygmat Lalonde’a, Światowa Organizacja Zdrowia i Nowe
Zdrowie Publiczne, „Przegląd Epidemiologiczny” 2003, nr 57, s. 505-512.
M. Czerwińska i inni, Jak zaprojektować..., op.cit., s. 27.
167
być organizacje pozarządowe lub uczelnie. Członkowie lub studenci są często
zainteresowani zdobyciem doświadczenia w zawodzie ankietera w formule wolontariatu. Z punktu widzenia trwałości monitoringu praktyczna i techniczna wykonalność pomiaru oraz efektywność kosztowa tego procesu powinny być ważnym
kryterium doboru wszystkich wskaźników, nie tylko tych pochodzących z badań
ankietowych, choć niewątpliwie w odniesieniu do nich kryteria te są najbardziej
adekwatne. Dość swobodne, pod względem kosztów, projektowanie systemu monitoringu z założeniem, że będzie on finansowany z Funduszy Europejskich daje
gwarancję, że monitoring zakończy się wraz upływem czasu projektu. Takiego
podejścia do finansowania należy unikać, projektując system w taki sposób, aby
można było go finansować z budżetu jednostki samorządu terytorialnego.
Możliwości wykorzystania wyników monitoringu jakości życia
Jak już wspomniano najważniejszą cechą proponowanego systemu, obok jego
partycypacyjnego charakteru jest integracja typowych dla monitoringu czynności
związanych z obliczaniem i prezentowaniem wskaźników, formułowaniem uogólnień sprawozdawczych i naukowo-badawczych oraz rekomendacji. Wstępne wyniki analizy przyczynowo-skutkowej powinny być zawarte w raporcie z monitoringu, choć najważniejsze jest to, aby zostały upowszechnione i stały się punktem
wyjścia do debaty. Debata powinna służyć przede wszystkim:
– weryfikacji wyników monitoringu – ich relacji w stosunku do posiadanej
przez uczestników wiedzy, doświadczenia i intuicji,
– weryfikacji przyczyn zaistniałej sytuacji i jej potencjalnych konsekwencji,
– wskazaniu możliwych działań i rozwiązań (analiza opcji interwencji),
– wyborowi najbardziej pożądanych działań i rozwiązań15.
Debata może prowadzona być w różnych formułach. Doświadczenie wskazuje,
że za często odbywa się ona w zbyt sformalizowanych ramach, co utrudnia swobodną wymianę poglądów. Należy raczej wybierać jak najbardziej naturalne formy. Przykładem może być coraz powszechniej stosowana formuła kawiarenki
obywatelskiej, cechującej się duża swobodą wypowiedzi. Jako dobrzy moderatorzy sprawdzają się osoby silnie zaangażowane w proces monitoringu ale jednocześnie możliwe neutralne względem postaw i interesów uczestników.
Wyniki monitoringu jakości życia mogą zostać wykorzystane na różne sposoby. Będą przydatne w diagnozowaniu stanu jednostek samorządu terytorialnego
i opracowaniu strategii rozwoju. Mogą być pomocne w tworzeniu i wdrażaniu
polityk i programów sektorowych. Szerokie możliwości ich zastosowania rysują
się na polu planowania przestrzennego, szczególnie w sytuacji, w której coraz
aktywniejsze środowiska lokalne wchodzą w spór z miejskimi planistami a przewidziane prawem mechanizmy konsultacji okazują się nieskuteczne w rozwiązywaniu tych konfliktów.
15
Ibidiem, s. 38.
168
Podsumowanie
Przedstawiona propozycja systemowego i partycypacyjnego monitorowania jakości życia wpisuje się w zdobywającą coraz większą popularność ideę współrządzenia. Jest ona przejawem sprzeciwu wobec fasadowości demokracji przedstawicielskiej na poziomie lokalnym, w której wybrani przedstawiciele, poza krótkimi
wyborczymi epizodami niekoniecznie wsłuchują się w głosy mieszkańców16.
W skrajnej postaci narastający, w efekcie braku komunikacji, konflikt, skutkuje
próbami odwołania lokalnych władz. Proponowany system może służyć jako narzędzie komunikacji dla wszystkich interesariuszy rozwoju regionalnego i lokalnego. Jego komponent bezpośrednio związany z monitorowaniem jakości życia,
dostarcza wiedzy w oparciu o którą prowadzić można merytoryczną dyskusję,
a przy okazji łagodzić różnego rodzaju konflikty, czasem o podłożu personalnym,
które deformują proces podejmowania decyzji. Dla władz i urzędników system ten
może pełnić funkcję „zaworu bezpieczeństwa”, który nie dopuszczając do skrajnej
frustracji mieszkańców, ogranicza ryzyko przegrania referendum odwoławczego.
Znacznie bardziej pożądanym celem jego stosowania powinno być autentyczne
ukierunkowanie na dobro wspólne. Po 25 latach transformacji ustrojowej i rozwoju samorządności w modelu, w którym silnym priorytetem cieszyło się dobro prywatne, coraz silniej widoczne są ograniczenia takiego podejścia. Wysokiej jakości
życia nie daje się budować jedynie w oparciu o dobro prywatne. Z kolei dóbr publicznych, z których usatysfakcjonowana byłaby większość mieszkańców, nie
można kreować jedynie z wykorzystaniem aparatu urzędniczego. Wyraźnie pokazały to wybory samorządowe z 2014 r., w których niektórzy kandydaci na wójtów,
burmistrzów, prezydentów, mimo olbrzymiego wysiłku inwestycyjnego w toku
upływającej kadencji, dotowanego z Funduszy Europejskich, uzyskali względnie
słabe wyniki. Wyraźnie wskazuje to na deficyt autentycznego dialogu obywatelskiego i narzędzi do jego prowadzenia. Jednym z takich narzędzi może być omówiony system monitoringu jakości życia.
Bibliografia:
1.
2.
3.
16
Churski P., Zróżnicowanie przestrzenne obszarów wzrostu i obszarów stagnacji gospodarczej w Polsce – wyzwania dla polskiej polityki spójności po 2013 r., [w:] Wyzwania polityki regionalnej, S. Ciok, A. Raczyk (red.), Uniwersytet Wrocławski,
Wrocław, 2012.
Czerwińska M. i inni, Jak zaprojektować i wdrożyć system monitoringu jakości usług
publicznych i jakości życia? Podręcznik wdrażania, Instytut Badań nad Gospodarką
Rynkową, Gdańsk 2014.
Dziurowicz-Kozłowska A., Wokół pojęcia jakości życia, „Psychologia Jakości Życia”
2002, nr 2.
M. Gerwin, Odkrywanie demokracji, [w:] Miasto w działaniu. Zrównoważony rozwój z perspektywy oddolnej, P. Filar, P. Kubicki (red.), Instytut Obywatelski, Warszawa, 2012, s. 25.
169
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
13.
14.
Gerwin M., Odkrywanie demokracji, [w:] Miasto w działaniu. Zrównoważony rozwój z
perspektywy oddolnej, P. Filar, P. Kubicki (red.), Instytut Obywatelski, Warszawa,
2012.
Kahnemann D., Pułapki myślenia, Media Rodzina, Poznań 2012.
Kiniorska I., Pałka E., Brambert P., Zróżnicowanie rozwoju regionalnego Polski
w kontekście dotacji unii europejskiej, „Studia i Materiały. Miscellanea Oeconomicae” 2014, nr 4.
Komisja Wspólnot Europejskich, Wyjść poza PKB. Pomiar postępu w zmieniającym
się świecie, Komunikat Komisji do Rady i Parlamentu Europejskiego, Komisja
Wspólnot Europejskich, Bruksela 2009.
Masik G., Wpływ Polityki lokalnej na warunki i jakość życia – przykład strefy suburbanizacji Trójmiasta, Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa 2008.
Ostasiewicz W., Ocena i analiza jakości życia, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej we Wrocławiu, Wrocław 2004.
Sztompka P., Zaufanie. Fundament społeczeństwa, Wydawnictwo Znak, Kraków
2007.
Trzebiatowski J., Jakość życia w perspektywie nauk społecznych i medycznych –
systematyzacja ujęć definicyjnych, „Hygeia Public Health” 2011, nr 1.
Wojtowicz D., Kupiec T., Complementarity between programmes and projects within
the Regional Policy. The case of the Łódzkie Voivodship, „Studia Regionalne i Lokalne” 2013, nr 4.
Wysocki M. J., Miller M., Paradygmat Lalonde’a, Światowa Organizacja Zdrowia
i Nowe Zdrowie Publiczne, „Przegląd Epidemiologiczny” 2003, nr 57.
Zborowski A., Wybrane aspekty badań poziomu i jakości życia w dużym mieście, [w:]
Zróżnicowanie warunków życia ludności w mieście, I. Jażdżewska (red.), Uniwersytet
Łódzki, Łódź, 2004.
Abstrakt:
Celem opracowania jest omówienie propozycji kompleksowego i systematycznego monitorowania jakości życia na poziomie lokalnym i regionalnym. Proponowany sposób monitorowania był przez cztery lata testowany w województwie
pomorskim. Monitoring obejmuje pięć obszarów: gospodarkę, relacje społeczne,
edukację, zdrowie oraz środowisko lokalne. Opiera się na wykorzystaniu zestawu
kilkudziesięciu wskaźników pochodzących z systemu statystyki publicznej, rejestrów urzędów administracji samorządowej, zasobów innych instytucji publicznych oraz wyników badań ankietowych. Struktura systemu jest elastyczna i otwarta. Powinien on być dopasowany do potrzeb informacyjnych danej jednostki samorządu terytorialnego. Ważną jego cechą jest ukierunkowanie nie tylko na pomiar zjawisk ale również na wyjaśnienie ich przyczyn i wskazanie konsekwencji
co pozwala zwiększyć efektywność polityki spójności.
Monitoring system of life quality as a tool to analyze effects of cohesion policy
The aim of the article is discussion of the matter for a comprehensive and systematic monitoring of the quality of life at local and regional level. The proposed
method of monitoring was tested for four years in Pomorskie province. Monitoring
170
includes five areas: economy, social relations, education, health and infrastructure
of local community. It is based on the set of several dozen indicators coming from
public statistics, registers of local government units, resources of other public institutions and the results of the survey. The structure of the system is flexible and
open. It should be adapted to the information needs of the local government unit.
An important feature is its focus not only on the measurement of events but also
explanation of their reasons and indication of the consequences which allows to
increase the effectiveness of cohesion policy.
PhD Maciej Tarkowski, assistant professor, University of Gdańsk.
171