Nr 471. Opinia na temat Narodowej Strategii Integracji. Sprawy

BSE
31
Dr Ewa Czerwińska
Biuro Studiów i Ekspertyz
Informacja BSE nr 471
(IP-66G)
OPINIA NT. NARODOWEJ STRATEGII INTEGRACJI
- SPRAWY GOSPODARCZE
Dokument przedstawiający Narodową Strategię Integracji (NSI) składa się z
siedmiu części: ogólne cele polityczne, dostosowanie gospodarcze, dostosowanie prawa, przygotowania kadrowe, działania informacyjne, polityka zagraniczna
oraz synteza. Najbardziej obszerna i zajmująca pierwszoplanową pozycję jest
gospodarcza część Strategii.
Z dokumentu wynika, że jego celem jest przede wszystkim wyraźna deklaracja
intencji uczestnictwa Polski w Unii Europejskiej, a później w Unii Ekonomicznej i
Monetarnej (EMU). Jednak rząd polski od początku lat dziewięćdziesiątych konsekwentnie zgłaszał zamiar i potrzebę członkostwa kraju w UE. Opis tej intencji
znajduje się również w preambule Układu Europejskiego, przyjętego przez Polskę w 1992 roku. Układ ten wszedł w życie 1 lutego 1994 roku, a 8 kwietnia 1994
roku nastąpiło złożenie przez Ministra Spraw Zagranicznych Rzeczypospolitej
Polskiej formalnego wniosku o członkostwo Polski w Unii Europejskiej. W dniach
8-10 grudnia 1994 roku odbył się szczyt w Essen, podczas którego przyjęto strategię przygotowania Europy Środkowej i Wschodniej do członkostwa, a w dniach
25 - 27 czerwca 1995 roku na szczycie w Cannes, przyjęto Białą Księgę w sprawie przygotowania stowarzyszonych z Unią krajów Europy Środkowej i Wschodniej do integracji z jednolitym rynkiem Unii Europejskiej. Od 1993 roku rząd polski
przygotowuje roczne raporty z wykonania programu działań dostosowujących
polską gospodarkę oraz system prawny do wymagań Układu Europejskiego oceniane przez komisję sejmową.
Wola polityczna przystąpienia Polski do Unii Europejskiej jest już więc dawno
zadeklarowana, nastąpiło nawet wstępne określenie daty rozpoczęcia rozmów z
zaproszonymi krajami, które są w stanie przyjąć na siebie wszystkie prawa i
obowiązki członkowskie i spełniają kryteria kopenhaskie, tzn. gotowość potwierdzenia realizacji celów politycznych, ekonomicznych i monetarnych Unii i akceptację zasad Unii przez kraje stowarzyszone w chwili uzyskania jej członkostwa.
Ustalono, że przystąpienie do negocjacji z krajami stowarzyszonymi nastąpi w
sześć miesięcy po zakończeniu Konferencji Międzyrządowej Unii, która odbędzie
32
BSE
się przypuszczalnie w połowie 1997 roku. Przy tworzeniu Strategii przyjęto więc
już założenie, że negocjacje Polski z Unią na temat jej przyjęcia do tej struktury
rozpoczną się na początku 1998 roku, a więc za rok!
Wydawałoby się wobec tego, że w przyjętym dokumencie Narodowej Strategii
Gospodarczej powinny być zawarte kwestie dotyczące właściwych i szybkich
dostosowawczych działań rządu adaptujących gospodarkę polską oraz jej instytucje prawne i administracyjne do integracji z Unią Europejską a szczególnie
prowadzących do likwidacji lub ograniczenia istotnych barier w tym zakresie.
Istotne jest zwłaszcza wypracowanie ścieżki dojścia Polski do standardów i
porównywalnego poziomu gospodarczego w krajach wspólnotowych. Z powodu znacznej różnicy rozwojowej pomiędzy gospodarką polską a gospodarką
krajów należących do UE (nie dającej się zlikwidować w terminie kilku-, a nawet
kilkunastoletnim), dokument ten powinien zawierać przede wszystkim określenie i strategię okresu przejściowego jako połączonego procesu rozwoju i
integracji Polski z Unią Europejską a także absorpcji pomocy ze strony Unii dotyczącej zmniejszania tych różnic rozwojowych. Tymczasem, w Narodowej Strategii Gospodarczej, rząd polski deklaruje od razu, "by okresy przejściowe były nieliczne" (s. 15), stawiając się od razu na słabszej pozycji negocjacyjnej. Nie ma
też przewidzianego dostosowania strategii integracyjnej rządu polskiego do koniecznych zmian w zasadach polityki Unii w okresie przyjmowania nowych członków z Europy Środkowej i Wschodniej. Dotyczy to zwłaszcza prowadzenia
wspólnej polityki rolnej i wydatkowania funduszy strukturalnych i regionalnych.
Konieczność bowiem przyjęcia istotnych przeobrażeń w zasadach wspólnej polityki Unii jeszcze przed przyłączeniem nowych państw jest sytuacją odróżniającą
obecny proces poszerzania Unii od poprzednich.
Od 1993 roku układy stowarzyszeniowe z Unią są postrzegane jako wstęp do
członkostwa w UE. Dokumenty te nie wymieniają jednak wszystkich wymogów
warunkujących członkostwo. Dotyczy to zwłaszcza wstępnych warunków, jakie
mają spełnić nowi członkowie z Europy Środkowej i Wschodniej, przedstawionych na spotkaniach Rady Europy w Kopenhadze w 1993 roku i w Essen w 1994
roku. Jednym z podstawowych warunków tam przedstawionych jest zdolność
kandydatów do współzawodnictwa na konkurencyjnym rynku Unii i zdolność do
przyjęcia obowiązków członkowskich, tzn. przede wszystkim z przyjęcia tzw.
acquis communotaire i wynikających stąd w sferze gospodarczej zasad wolnego
rynku dóbr, usług, kapitału, siły roboczej, wspólnej polityki rolnej, polityki konkurencyjnej, dostosowań w zakresie polityki fiskalnej oraz zobowiązań wobec krajów rozwijających się. Wynika z tego również konieczność podporządkowania się
nowych krajów wstępujących do Unii wszystkim decyzjom i przepisom prawnym
obowiązującym w chwili wejścia w życie stosownych traktatów.
Tymczasem przedstawiony dokument ma charakter luźnego zbioru ogólnych
BSE
problemów do rozwiązania związanych z integracją europejską bez określenia
ścieżki dojścia do założonych celów. Ponieważ deklaracja przystąpienia Polski
do Unii nie budzi wątpliwości, ważniejsze byłoby przedstawienie, jakie zagadnienia mają być w pierwszej kolejności przedmiotem negocjacji, jakie cele mamy
uzyskać przy negocjowaniu okresu przejściowego, jakie działania w procesie
przygotowań integracyjnych przyniosły już rezultaty, a jakie i w jakim terminie
wymagają w pierwszej kolejności konkretnych rozwiązań rządowych.
W szczególności, interesujące byłoby przedstawienie integracyjnych, planowanych działań rządu w zakresie:
- regulacji między Unią a Polską kwestii certyfikatów,
- harmonizacji z Unią zasad ustalania podatków pośrednich,
- przygotowania do warunków konkurencji w przypadku pełnego otwarcia na
rynki Unii, szczególnie w takich dziedzinach jak: górnictwo węgla kamiennego,
energetyka, przemysł stalowy, telekomunikacja, bankowość, rolnictwo, czy
przemysł odzieżowy i ogólnie - programu osiągania zdolności konkurencyjnej
przez wszystkie podmioty gospodarcze kraju,
- programu pomocy dla polskich przedsiębiorstw, zwłaszcza w zakresie uzyskiwania międzynarodowych standardów jakościowych, takich jak np. certyfikatów ISO 9000, niezbędnych dla skutecznego konkurowania polskich przedsiębiorstw na rynkach zagranicznych,
- demonopolizacji rynku i ograniczenia na nim barier biurokratycznych,
- liberalizacji rynku finansowego, a jednocześnie jego wzmocnienia jako
ochrony przed dominacją ze strony podmiotów zagranicznych,
- programu przebudowy rolnictwa,
- przewidywanych problemów związanych z przepływem siły roboczej, w tym
ewentualnego drenażu wysokokwalifikowanych pracowników z gospodarki polskiej,
- zmiany struktury i poziomu edukacji społeczeństwa,
- kwestii ochrony środowiska.
Narodowa Strategia Integracji ma być ważną częścią przygotowań do negocjacji z Unią. Szkoda, że dokument ten nie został przedstawiony razem z zapowiedzianym już w I kwartale 1997 roku programem działań na lata 1997 - 2000,
w którym mają być zawarte szczegółowe programy dostosowawcze i rekomendacje negocjacyjne, uzupełniające treści zawarte w NSI.
W Narodowej Strategii Integracyjnej przy określaniu celów integracyjnych nie
ma odniesień do aktualnej polityki rządu. Jest to istotny mankament tego dokumentu, ze względu na częste rozmijanie się deklarowanych celów związanych
z przystąpieniem Polski do Unii w niedługim okresie, a np. prowadzeniem polityki
33
34
protekcjonistycznej, zwłaszcza w tzw. trudnych sektorach (górnictwo, rolnictwo) i
utrwalania nieracjonalnej struktury gospodarczej i społecznej.
Szczególnie interesujące byłoby ustosunkowanie się w Narodowej Strategii Integracji do polityki rządu ochraniającej socjalne zatrudnienie w świetle deklarowanej konieczności wzrostu wydajności i obniżki kosztów w tych sektorach. A
przecież jest to niezbędny warunek przygotowania tych sektorów do międzynarodowej konkurencji. W interesie gospodarczym Polski nie jest celowe nadmierne
przedłużanie ochrony poszczególnych, trudnych sektorów, bo staną się one
wkrótce bezbronne w sytuacji pełnego otwarcia Polski na rynki europejskie. Sytuacja ta będzie opóźniała procesy dostosowawcze związane z członkostwem
Polski w Unii Europejskiej, a ponadto obciąża budżet państwa nieracjonalnymi
wydatkami. Zamiast wydawać publiczne pieniądze na utrwalanie nieracjonalnej
struktury gospodarczej w przemyśle i rolnictwie, lepiej byłoby przeznaczyć te
środki na tworzenie miejsc pracy dla pracowników, którzy muszą odejść z tych
sektorów ze względu na procesy restrukturyzacji gospodarki. W przypadku
rolnictwa, niekonieczne jest to związane z koniecznością odejścia siły roboczej
ze wsi, a przede wszystkim z rozbudową przed- i poprodukcyjnych stadiów
produkcji rolniczej oraz szeroko rozumianej całej infrastruktury na wsi.
Szczególne działania rządu w zakresie przebudowy rolnictwa powinny prowadzić
do wykształcenia takich form organizacyjnych w rolnictwie, które umożliwiłyby
odzyskanie pozycji Polski jako eksportera rolnego netto.
Tymczasem rząd nie przygotował dotąd żadnego sektora gospodarczego, który można uznać za gotowy do otwarcia się na konkurencję w ramach Unii Europejskiej. Odkłada się też nie tylko restrukturyzację tzw. trudnych sektorów przemysłu oraz rolnictwa, ale też reformę systemu ubezpieczeń społecznych czy systemu edukacyjnego, którego obecny stan generuje bezrobocie.
Protekcjonistyczna polityka gospodarcza Polski wyraża się również przez stosowanie często wysokich ceł. Dotyczy to zwłaszcza przemysłu motoryzacyjnego,
elektronicznego, odzieżowego i spożywczego, dla których wyrobów stawki celne
przekraczają z reguły 20%, a czasem nawet 30%. Czy poza ograniczaniem importu działania rządu są prowadzone w kierunku dostosowania podmiotów funkcjonujących w tych gałęziach produkcji do sytuacji likwidacji barier celnych związanej z przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej? Wydaje się, że realizacja
celów integracyjnych Polski zawartych w Narodowej Strategii Integracji kłóci się
ze stosowanymi przez rząd administracyjnymi metodami ochrony całych branż
przed zagraniczną konkurencją wymuszonych często przez istniejące grupy interesu. Tymczasem dokonuje się już proces obniżania efektywnych stawek celnych, wymuszony przez zobowiązania traktatowe Polski.
Bardzo istotne jest wprowadzenie w Polsce realizacji zasad przejrzystości systemu udzielania pomocy państwowej, co uchroni Polskę od oskarżeń podmiotów
BSE
BSE
Unii o łamanie reguł konkurencji tam obowiązujących. W Strategii zapowiedziano
jedynie wdrożenie systemu stałego monitorowania form i wielkości pomocy państwa w Polsce przez Ministerstwo Gospodarki i wyrażona została wola kontynuowania dostosowania ustawodawstwa i działań w zakresie polityki konkurencji
przez właściwe organy, w tym przez Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów.
Powstaje pytanie, czy takie ogólne stwierdzenia są wystarczające dla realizacji
ustanowienia kompetentnego organu administracji państwowej, odpowiedzialnego za zgodne z Układem Europejskim i WTO udzielanie pomocy państwa przedsiębiorcom, jak również za jej monitorowanie i notyfikowanie.
Aby zostać członkiem Unii Europejskiej Polska musi osiągnąć stan gospodarki
rynkowej. Przeważający zakres działalności gospodarczej musi się odbywać w
podmiotach prywatnych, a dotychczasowy zakres produkcji i zatrudnienia przypadający na przedsiębiorstwa państwowe oraz zakres ekonomicznej ingerencji
administracyjnej powinien być znacznie ograniczony. Wymusza to konieczność
przyspieszenia działań prywatyzacyjnych rządu. W związku ze staraniami o
przystąpienie Polski do Unii zadania rządu powinny być też skierowane na prowadzenie stabilnej polityki makroekonomicznej, a także na utrzymaniu w skali
kraju niższego tempa wzrostu płac od tempa wzrostu wydajności. Istotne jest
również przedstawienie działań rządu w zakresie pobudzania inwestycji krajowych i zagranicznych poprzez wyraźne zmiany w systemie podatkowym, stymulowania wysokich oszczędności podmiotów prywatnych i tworzenia na szeroką
skalę instytucji finansowych transformujących oszczędności w inwestycje (instytucji ubezpieczeniowych, w tym dotyczących ubezpieczeń społecznych i zdrowotnych, funduszy powierniczych itp.).
Ważne jest jednak podkreślenie w tym dokumencie, że koszty koniecznej
transformacji gospodarczej związanej z przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej nie są ceną tego członkostwa, ale wynikiem wieloletniego opóźnienia polskiej gospodarki -istnienia luki gospodarczej, technologicznej i w zakresie ustroju
prawnego w stosunku do rynkowych gospodarek krajów zachodnich. Koszty te
należy ponieść niezależnie od przystąpienia Polski do UE, przy czym byłyby one
większe w przypadku pozostania Polski poza obrębem wspólnego rynku europejskiego i bez wsparcia pomocowego ze strony Unii Europejskiej. W Strategii
poświęcono stosunkowo dużo miejsca konieczności przygotowania gospodarki
polskiej i jej struktur instytucjonalnych do absorpcji ewentualnych przyszłych
transferów pomocowych z Unii. Powstaje pytanie, czy w ramach przewidywanego programu dostosowawczego w tym względzie rząd przewiduje m.in. poparcie
dla tworzenia silnych, samorządowych województw, zdolnych do wypracowania i
realizacji projektów rozwoju regionalnego oraz rozbudowę systemu bankowego.
Bardzo istotny jest punkt 2.95 Narodowej Strategii Integracyjnej, w którym są
zaznaczone przewidywane inicjatywy rządu w utworzeniu gotowych w momencie
35
36
przyjęcia Polski do Unii, projektów programów pomocowych dotyczących w
pierwszym rzędzie tworzenia infrastruktury transportowej, rozwoju wsi polskiej,
zmian systemu edukacyjnego i współpracy transgranicznej. Projekty takie, wykraczające poza skalę wojewódzką wymagają szczególnego wsparcia rządowego.
BSE