Pomoc państwa: wytyczne w sprawie pomocy państwa na

MEMO/08/31
Bruksela, dnia 23 stycznia 2008 r.
Pomoc państwa: wytyczne w sprawie pomocy
państwa na ochronę środowiska naturalnego –
najczęściej zadawane pytania(Zob. również IP/08/80)
Dlaczego wydano wytyczne w sprawie pomocy państwa na ochronę
środowiska naturalnego?
Pomoc państwa musi spełniać pewne kryteria i zostać zatwierdzona przez Komisję
Europejską. Komisja publikuje wytyczne i zasady ramowe informujące zawczasu
państwa członkowskie, jakie środki będą uznawane za zgodne ze wspólnym
rynkiem, aby w ten sposób przyspieszyć proces ich zatwierdzania.
Ochrona środowiska naturalnego jest dla Unii Europejskiej istotnym celem. Poziom
tej ochrony jest wciąż niewystarczający i wiele jest jeszcze do zrobienia w tej
dziedzinie. Wynika to między innymi z tego, że przedsiębiorstwa nie rozliczają się w
pełni przed społeczeństwem z kosztów zanieczyszczeń. Aby zaradzić tej
nieprawidłowości w funkcjonowaniu rynku i promować wyższy poziom ochrony
środowiska naturalnego, władze krajowe mogą stosować określone uregulowania
prawne zapewniające, że przedsiębiorstwa zapłacą za wyprodukowane przez nie
zanieczyszczenia (np. poprzez podatki lub systemy handlu uprawnieniami do emisji)
lub spełnią pewne wymogi w dziedzinie ochrony środowiska.
W niektórych przypadkach pomoc państwa może być uzasadniona jako zachęta dla
przedsiębiorstw do zwiększenia inwestycji na ochronę środowiska naturalnego.
Może ona również służyć zmniejszeniu stosunkowo wysokiego obciążenia
finansowego niektórych firm, tak aby umożliwić prowadzenie ogólnie surowszej
polityki ochrony środowiska naturalnego.
Jednocześnie wytyczne gwarantują, że nie dopuści się do przyznania źle
ukierunkowanej lub nadmiernej pomocy państwa, która nie tylko zakłóca
konkurencję, ale też uniemożliwia osiągnięcie kluczowych celów w dziedzinie
ochrony środowiska naturalnego.
Jaki jest związek pomiędzy wytycznymi w sprawie pomocy państwa na
ochronę środowiska naturalnego a pakietem działań w obszarze
energii i zmian klimatycznych?
Rada Europejska w marcu 2007 r. postawiła przed UE dwa cele: zmniejszenie emisji
gazów cieplarnianych o 20% oraz, jako cel wiążący, 20-procentowy udział energii ze
źródeł odnawialnych w całkowitym zużyciu energii w UE do 2020 r.
Przedstawiony przez Komisje pakiet działań w obszarze energii i zmian
klimatycznych obejmuje daleko idące środki, między innymi w dziedzinie energii
odnawialnej i handlu uprawnieniami do emisji. Aby osiągnąć te cele, pakiet
wprowadza mechanizmy rynkowe, w wyniku których zanieczyszczający zapłacą za
wytworzone przez siebie zanieczyszczenia a technologie bardziej przyjazne
środowisku otrzymają wsparcie. Nowe wytyczne w sprawie pomocy państwa w
zakresie ochrony środowiska są ważną częścią pakietu, odpowiednio zachęcającą
państwa członkowskie i przemysł do zwiększania wysiłków na rzecz ochrony
środowiska.
Po pierwsze poprzez ochronę skutecznej konkurencji wytyczne wspierają
przewidziane w pakiecie instrumenty działające na zasadach rynkowych.
Osiągnięcie wyznaczonych celów jest niemożliwe bez skutecznej konkurencji.
Sytuacja, w której zanieczyszczający nie wnoszą wystarczająco wysokich opłat i
mogą uniknąć odpowiednich inwestycji w ochronę środowiska ponieważ otrzymują
pomoc państwa, nie tylko zakłóca konkurencję, ale też uniemożliwia realizację
ambitnych celów Unii w dziedzinie ochrony środowiska.
Po drugie wytyczne zawierają szereg środków uzupełniających, które przyczyniają
się do polepszenia ochrony środowiska. W niektórych przypadkach może się
okazać, że państwa członkowskie nie mogą wdrożyć zasady „zanieczyszczający
płaci” w odpowiedni sposób. W takich przypadkach pomoc państwa może być
alternatywą pozwalającą zaradzić nieprawidłowościom w funkcjonowaniu rynku
spowodowanym negatywnymi oddziaływaniami zewnętrznymi związanymi z ochroną
środowiska. Pomoc państwa może umożliwić poszczególnym przedsiębiorstwom
zmianę ich zachowania oraz wprowadzenie procesów produkcyjnych bardziej
przyjaznych środowisku lub inwestycje w bardziej ekologiczne technologie. Pomoc
państwa może też umożliwić państwom członkowskim przyjęcie przepisów lub norm
surowszych niż normy wspólnotowe poprzez zmniejszenie nadmiernych ograniczeń
dla niektórych przedsiębiorstw. Wszystkie te działania mogą przyczynić się do
osiągnięcia celów Wspólnoty w dziedzinie ochrony środowiska.
W przypadku dobrze ukierunkowanej pomocy wytyczne przewidują możliwość
bardzo hojnej pomocy. Na przykład w przypadku produkcji energii ze źródeł
odnawialnych państwa członkowskie mają możliwość pokrycia 100% dodatkowych
kosztów obciążających przedsiębiorstwa.
Jakie najważniejsze zmiany wprowadzają nowe wytyczne w dziedzinie
ochrony środowiska (w porównaniu z poprzednimi)?
Główne zmiany w nowych wytycznych w dziedzinie ochrony środowiska w
porównaniu z wytycznymi z 2001 r. są następujące:
1. Nowe wytyczne zawierają szereg nowych przepisów, np. w sprawie pomocy na
wcześniejsze dostosowanie do norm, pomocy na badania środowiska, pomocy
na ciepłownictwo komunalne, pomocy na gospodarowanie odpadami i pomocy
dotyczącej programów handlu uprawnieniami.
2. Progi intensywności pomocy znacznie wzrosły. Progi intensywności dla dużych
przedsiębiorstw zostały podniesione z 30-40% do 50-60%. Dla małych
przedsiębiorstw progi intensywności podniesiono z 50-60% do 70-80%.
Ponadto, jeżeli inwestycja w celu spełnienia wymogów surowszych niż normy
wspólnotowe lub w celu podniesienia poziomu ochrony środowiska w
przypadku braku norm wspólnotowych wiąże się z innowacją ekologiczną,
można przyznać dodatkową 10-procentową premię. Dodatkowo wprowadzono
możliwość przyznania 100-procentowej pomocy na drodze procedury
przetargowej zgodnej z zasadami konkurencji. W przeciwieństwie do
wytycznych z 2001 r. nie przewidziano premii w przypadku pomocy dla
regionów objętych pomocą lub na instalacje do wytwarzania energii ze źródeł
odnawialnych służące potrzebom całej danej wspólnoty.
3. W odniesieniu do ulg podatkowych wytyczne zachowują możliwość
długoterminowego i bezwarunkowego zwolnienia z podatków na ochronę
środowiska, o ile zainteresowane przedsiębiorstwa płacą co najmniej minimum
wspólnotowe. W przeciwnym razie długoterminowe zwolnienie jest nadal
możliwe, o ile państwo członkowskie udowodni, że jest ono konieczne i
2
proporcjonalne. Beneficjentami bardzo dużych ulg podatkowych lub nawet
całkowitych zwolnień są czasami sprawcy znacznych zanieczyszczeń. Komisja
uważa, że pod pewnymi warunkami takie odstępstwa mogą być uzasadnione,
lecz państwa członkowskie powinny dowieść ich konieczności.
4. Wytyczne są podzielone na dwie części, dotyczące oceny standardowej i
oceny szczegółowej. Metodę oceny szczegółowej w przypadku znacznych kwot
pomocy przydzielonych poszczególnym przedsiębiorstwom wprowadzono, aby
umożliwić bardziej dogłębną kontrolę poszczególnych spraw, które mogą w
największym stopniu zakłócić konkurencję i handel. Programy pomocy
obejmujące zwolnienia i ulgi podatkowe będą oceniane tylko na poziomie
programu, tzn. poszczególne przedsiębiorstwa nie będą poddawane
szczegółowej ocenie.
5. Nowe wytyczne są ściśle związane z przyszłym rozporządzeniem w sprawie
wyłączeń grupowych, które ma zostać przyjęte przez Komisję przed wakacjami
letnimi. Rozporządzenie to zwolni państwa członkowskie z obowiązku
zgłaszania Komisji niektórych środków pomocy i tym samym zmniejszy
obciążenia administracyjne. Przewiduje się, że zgłaszanie Komisji niektórych
środków pomocy na ochronę środowiska nieprzekraczających pewnej kwoty
nie będzie w przyszłości konieczne. Ponadto przewiduje się, że rozporządzenie
w sprawie wyłączeń grupowych wprowadzi uproszczoną metodę obliczania
wysokości pomocy.
Dlaczego kwotę pomocy oblicza się na podstawie dodatkowych
kosztów inwestycji w ochronę środowiska, a nie na podstawie
całkowitych kosztów inwestycji?
Kwotę pomocy oblicza się na podstawie dodatkowych kosztów inwestycji
niezbędnych do osiągnięcia pewnego poziomu ochrony środowiska w porównaniu
np. z instalacją spełniającą podstawowe normy lub, w przypadku braku norm, z
metodą produkcji mniej przyjazną dla środowiska. W przeciwnym razie każda
inwestycja podnosząca poziom ochrony środowiska kwalifikowałaby się do pomocy
na ochronę środowiska, nawet jeżeli nie byłaby bardziej kosztowna niż inne.
Ponadto pomoc przyznawanoby w celu podniesienia zdolności lub produktywności.
Tymczasem dopuszczalna powinna być jedynie taka pomoc państwa, która ma
dodatkowy wpływ na środowisko, a prawdopodobieństwo, że taka pomoc jest
konieczna w celu podwyższenia poziomu ochrony środowiska jest wyższe, jeżeli
przy przyznawaniu pomocy stosuje się podejście oparte na dodatkowych kosztach.
Dlaczego progi intensywności pomocy na inwestycje nie wynoszą
100%, jeżeli pomoc pokrywa jedynie dodatkowe kosztów inwestycji w
ochronę środowiska?
Progi intensywności pomocy na inwestycje nie wynoszą zazwyczaj 100%
dodatkowych kosztów inwestycji po pierwsze dlatego, że obliczenie dodatkowych
kosztów nie jest dokładne, np. nie uwzględnia korzyści operacyjnych przez cały czas
eksploatacji instalacji. Po drugie, wizerunek przedsiębiorstwa bardziej przyjaznego
środowisku może mieć wartość handlową lub nawet być konieczny dla przetrwania
przedsiębiorstwa. Dlatego też pokrycie wszystkich wyliczonych dodatkowych
kosztów inwestycji w ochronę środowiska nie jest konieczne do stymulacji inwestycji.
Niemniej jednak, jeżeli pomoc państwa wiąże się z procedurą przetargową,
intensywność pomocy może osiągnąć 100%. Ponadto oprócz pomocy inwestycyjnej
można również przyznać pomoc operacyjną na produkcję energii ze źródeł
odnawialnych i kogenerację pokrywającą całkowita różnicę między kosztami
produkcji energii ze źródeł odnawialnych a ceną rynkową takiej energii. Pomoc ta
3
może nawet pokryć normalny zwrot z kapitału. Pokrywa ona więc 100%
dodatkowych kosztów.
Co to jest inwestycja referencyjna?
Inwestycja referencyjna to inwestycja, której dokonanoby bez pomocy państwa. Jest
to inwestycja porównywalna pod względem technicznym, która zapewnia niższy
poziom
ochrony
środowiska
(odpowiadający
obowiązkowym
normom
wspólnotowym, o ile takie istnieją) i która zostałaby prawdopodobnie zrealizowana
bez pomocy państwa. W przypadku energii odnawialnej za inwestycję referencyjną
uważa się zazwyczaj zakład zasilany gazem o takiej samej mocy produkcyjnej. W
przypadku kogeneracji inwestycję referencyjną stanowi zestaw dwóch odrębnych
zakładów, z których jeden produkuję energię elektryczną a drugi ciepło. Niemniej
jednak wybór inwestycji referencyjnej zależy od typu produkcji i rynku, a właściwa
inwestycja referencyjna może się zmieniać w czasie. Dlatego bardziej szczegółowe
określenie inwestycji referencyjnej w wytycznych nie byłoby właściwe.
Pomoc może zostać przyznana jeżeli przedsiębiorstwo spełnia wymogi
surowsze niż normy wspólnotowe – ale co to są normy wspólnotowe?
W prawodawstwie UE szereg norm wyznacza należny poziom ochrony środowiska.
Obowiązek stosowania najlepszych dostępnych technik według najnowszych
informacji opublikowanych przez Komisję, ustanowiony na mocy dyrektywy Rady nr
96/61/WE z dnia 25 września 1996 r. dotyczącej zintegrowanego zapobiegania
zanieczyszczeniom i ich kontroli, jest również uznawany za normę wspólnotową.
Za normy uważa się tylko normy nałożone przez prawodawstwo wspólnotowe
bezpośrednio na przedsiębiorstwa. W kontekście wytycznych obowiązków
nałożonych na państwa członkowskie nie uznaje się za normy.
Kiedy sprawę poddaje się szczegółowej ocenie?
Wysokie kwoty pomocy mogą w większym stopniu zakłócić konkurencję i handel,
dlatego też będą poddawane szczegółowej ocenie. Wysokie kwoty pomocy
przyznane indywidualnym beneficjentom należy więc zgłaszać Komisji oddzielnie,
nawet jeżeli zostały one przyznane w ramach programu pomocy zatwierdzonego
przez Komisję. W przypadku pomocy operacyjnej na produkcję energii na wysokie
kwoty pomocy wskazują progi zdolności. Następującą przyznaną pomoc należy więc
zgłaszać Komisji indywidualnie:
i.
ii.
iii.
iv.
v.
pomoc inwestycyjną: gdy kwota pomocy dla jednego przedsiębiorstwa
przekracza 7,5 mln EUR;
pomoc operacyjną na oszczędzanie energii: gdy kwota pomocy dla jednego
przedsiębiorstwa na pięć lat przekracza 5 mln EUR;
pomoc operacyjną na produkcję energii ze źródeł odnawialnych i/lub
kogenerację ze źródeł odnawialnych: gdy pomoc przyznana jest na instalacje
wytwarzające energię ze źródeł odnawialnych w zakładach, w których
związana z nią moc (w zakresie wytwarzania energii ze źródeł odnawialnych)
przekracza 125 MW;
pomoc operacyjną na produkcję biopaliw: gdy pomoc przyznana jest na
instalacje wytwarzające biopaliwa w zakładach, w których związana z nią
produkcja przekracza 150 000 t na rok;
pomoc operacyjną na kogenerację: gdy pomoc przyznana jest na instalację
kogeneracyjną, a związana z nią moc (w zakresie wytwarzania energii z
kogeneracji) przekracza 200 MW. Pomoc na produkcję ciepła poprzez
4
kogenerację będzie oceniana w związku ze zgłoszeniem w oparciu o moc w
zakresie wytwarzania energii elektrycznej.
Szczegółowa ocena nie oznacza bynajmniej, że planowana pomoc nie zostanie
zatwierdzona. Oznacza to jedynie, że Komisja zbada dogłębnie, czy pomoc jest
konieczna i czy przyczynia się rzeczywiście do ochrony środowiska naturalnego, nie
powodując niezasadnego zakłócenia konkurencji.
W jaki sposób moje przedsiębiorstwo może otrzymać pomoc na
ochronę środowiska?
Wytyczne ustanawiają warunki, których państwa członkowskie muszą przestrzegać
przy przyznawaniu pomocy. Dlatego przedsiębiorstwo, które pragnie poprawić
poziom ochrony środowiska i potrzebuje w tym celu pomocy, powinno zwrócić się do
organów krajowych odpowiedzialnych za przyznawanie pomocy na ochronę
środowiska.
Pełny tekst wytycznych jest dostępny pod adresem:
http://ec.europa.eu/comm/competition/state_aid/reform/reform.cfm
5