Uzasadnienie do projektu uchwały budżetowej

UZASADNIENIE
do projektu uchwały budżetowej na 2015 rok
Projekt uchwały w sprawie budżetu Miasta Olsztyna na 2015 rok został opracowany
zgodnie z zasadami wynikającymi z ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach
publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885, z późn. zm.; dalej uofp) z uwzględnieniem
zapisów uchwały Nr XLV/742/13 Rady Miasta Olsztyna z dnia 30 października 2013 r.
w sprawie trybu prac nad projektem uchwały budżetowej (dalej uchwała trybowa),
określającej:
• wymaganą szczegółowość projektu budżetu Miasta,
• terminy obowiązujące w toku prac nad projektem uchwały budżetowej Miasta,
• wymogi dotyczące uzasadnienia i materiałów informacyjnych przedkładanych
wraz z projektem uchwały budżetowej.
Zgodnie z wymienionymi wyżej przepisami, projekt budżetu na rok 2015 podlega
sporządzeniu i przekazaniu organowi nadzoru (RIO w Olsztynie) celem zaopiniowania
oraz organowi stanowiącemu (Radzie Miasta Olsztyna) celem uchwalenia, w terminie
do 15 listopada roku poprzedzającego rok budżetowy (art. 238 uofp).
Uchwałę budżetową, stanowiącą podstawę gospodarki finansowej Miasta (w tym
jednostek organizacyjnych objętych budżetem), Rada Miasta winna podjąć przed
rozpoczęciem roku budżetowego, nie później jednak niż do 31 stycznia roku
budżetowego (art. 239 uofp). Do czasu podjęcia uchwały budżetowej, nie później
jednak niż do 31 stycznia roku budżetowego, podstawę gospodarki finansowej stanowi
projekt uchwały budżetowej przedstawiony organowi stanowiącemu. Należy w tym
miejscu zaznaczyć, że w oparciu o projekt uchwały budżetowej, organ wykonawczy
(Prezydent Olsztyna) wraz z jednostkami organizacyjnymi, mogą w okresie od 1 do 31
stycznia 2015 roku realizować dochody, wydatki, przychody oraz rozchody, nie
„działają” natomiast upoważnienia dla organu wykonawczego ujęte w projekcie
uchwały.
Zgodnie z art. 233 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, inicjatywa w sprawie
sporządzenia projektu uchwały budżetowej, przysługuje wyłącznie zarządowi jednostki
samorządu terytorialnego – Prezydentowi Olsztyna.
W ramach działań inicjujących sporządzenie projektu uchwały budżetowej na rok 2015,
w dniu 26 września 2014 roku podpisałem zarządzenie Nr 388 (dostępne w BIP) w
sprawie założeń do projektu budżetu na 2015 rok i aktualizacji wieloletniej prognozy
finansowej Miasta Olsztyna.
Wymienionym zarządzeniem wprowadziłem zasadę obligującą służby finansowe
do przygotowania projektu uchwały budżetowej na 2015 rok w oparciu o wieloletnią
prognozę finansową. Zarówno projekt budżetu na 2015 rok, jak też aktualizacja
wieloletniej prognozy finansowej zostały sporządzone z uwzględnieniem:
§ obowiązujących przepisów, w szczególności ustawy z dnia 27 sierpnia 2009
roku o finansach publicznych,
183
§
§
informacji zawartych w dokumentach rządowych, w tym m. in. Założeniach
do projektu budżetu państwa na rok 2015, Wieloletnim Planie Finansowym
Państwa na lata 2014-2017, Wytycznych dotyczących założeń
makroekonomicznych na potrzeby wieloletnich prognoz finansowych jednostek
samorządu terytorialnego zaktualizowanych w październiku 2014 roku, w
szczególności dotyczących założeń makroekonomicznych (CPI – dynamika
średnioroczna i PKB – dynamika realna), które zostały zaprezentowane w
objaśnieniach do wieloletniej prognozy finansowej (Załącznik Nr 3 do WPF na
lata 2015-2029),
informacji uzyskanych z od Ministra Finansów, Wojewody WarmińskoMazurskiego, Dyrektora Delegatury Krajowego Biura Wyborczego,
określających przyjęte w projekcie budżetu państwa na 2015 rok kwoty
udziałów w podatkach dochodowych budżetu państwa (CIT i PIT), kwoty
subwencji, dotacji celowych oraz wpłat do budżetu państwa („janosikowe”).
Wielkości ujęte zarówno w projekcie budżetu na rok 2015 jak i w projekcie uchwały
w sprawie wieloletniej prognozy finansowej, oparte zostały na wynikach analizy
aktualnej sytuacji finansowej Miasta, w szczególności dotyczącej wykonania dochodów
i wydatków w latach poprzednich oraz przewidywanego wykonania (w załącznikach do
uchwały skrót PW 2014) w roku bieżącym, co jest niezbędne dla spełnienia wymogów
ustawy o finansach przy opracowywaniu projektów uchwał: budżetowej i w sprawie
WPF.
„Nowa” ustawa o finansach publicznych podjęta przez Parlament RP w 2009 roku
wprowadziła bardzo istotne zmiany w podejściu do planowania budżetowego wprowadziła obowiązek sporządzania wieloletniej prognozy finansowej opartej na
realistycznych przesłankach, która musi pozostawać w zgodności z uchwałą budżetową
co najmniej w zakresie wyniku budżetu, związanych z nim przychodów i rozchodów
oraz długu (art. 229 uofp).
Dodatkowym warunkiem koniecznym do przestrzegania w zakresie planu jest
konieczność uchwalenia budżetu, w którym dochody bieżące powiększone o nadwyżkę
budżetową z lat ubiegłych i wolne środki, będą wyższe niż wydatki bieżące (art. 242
ust. 1 uofp). Wynik budżetu bieżącego, stanowiący w rozumieniu ustawy o finansach
nadwyżkę operacyjną, musi także być dodatni po zakończeniu roku budżetowego (art.
242 ust. 2 uofp) – co potwierdzają każdorazowo dane sprawozdawcze.
Nadwyżka operacyjna jest ponadto wyznacznikiem zdolności kredytowej jednostki
samorządu terytorialnego i dlatego ważne jest aby osiągała jak najwyższy poziom.
Idealnym wręcz poziomem nadwyżki operacyjnej byłaby taka jej wielkość, z której
możliwe byłoby sfinansowanie w każdym roku budżetowym objętym prognozą, obsługi
zadłużenia (spłata kapitału i odsetek) oraz finansowanie przynajmniej części wydatków
majątkowych. Nadwyżka operacyjna jest wygospodarowywana z budżetu bieżącego, ale
decyduje o możliwościach finansowania wydatków majątkowych (dług może być
zaciągany wyłącznie na finansowanie wydatków majątkowych).
Nadwyżka operacyjna (wynik budżetu bieżącego) uwidoczniona jest w wieloletniej
prognozie finansowej na lata 2015-2029.
184
Wielkości bazowe stanowiące podstawę do sporządzenia projektu budżetu i aktualizacji
wieloletniej prognozy finansowej stanowiła, zgodnie z założeniami, wieloletnia
prognoza finansowa na lata 2014-2029, której ostatnia zmiana została uchwalona przez
Radę Miasta we wrześniu 2014 roku. WPF poddany został analizie, w związku z którą z
kwot bazowych wyłączone zostały, zarówno po stronie dochodów jak i wydatków,
pozycje o charakterze jednorazowym (np. kilkumilionowe wpływy zaległości z tytułu
podatku od nieruchomości i odsetek, zakupy wyposażenia i sprzętu). I w budżecie i w
WPF uwzględnione zostały również zwiększenia dochodów i wydatków związane z
realizowanymi zadaniami (np. wzrost dotacji dla oświatowych jednostek
niepublicznych i publicznych, wzrost wydatków z tytułu podatku VAT, konieczność
zabezpieczenia w rezerwie celowej potencjalnych wydatków na działalność
eksploatacyjną będącą wynikiem kończących się inwestycji, wzrost dochodów z tytułu
odzysku podatku VAT od zakończonych inwestycji oraz zwrot dotacji unijnych
i do budżetu państwa).
Wymienione ograniczenia miały na celu przede wszystkim potrzebę sprostania
wymogom ustawy o finansach publicznych, jak też zapewnienie finansowania zadań
obligatoryjnych, dalsze finansowanie projektów (twardych i miękkich)
kontynuowanych współfinansowanych ze środków UE oraz przygotowanie do absorpcji
środków z budżetu UE w ramach kolejnej perspektywy unijnej, w tym zwłaszcza
dotyczące przedsięwzięć związanych z obwodnicą. Przyczyną wprowadzania każdego
roku ograniczeń już na etapie opracowywania budżetu, jest ciągle zbyt niski wynik
budżetu bieżącego, co dość mocno ogranicza możliwości inwestycyjne w latach
następnych.
Już w projekcie na rok 2014 wprowadzone zostały ograniczenia przyrostu deficytu w
celu przestrzegania reżimu wynikającego z ustawy o finansach publicznych (dodatni
wynik budżetu bieżącego i nieprzekraczanie limitu obsługi zadłużenia). Sygnalizowano
również potrzebę długofalowych działań na rzecz stabilizowania i wzmacniania
finansów Miasta. Wskazywano, że działaniom tym winny być podporządkowane prace
planistyczne (dotyczące roku 2014 i lat następnych), a należeć do nich powinny:
Ø dążenie do intensyfikacji dochodów ze sprzedaży majątku w kontekście
ograniczeń wynikających z art. 242 (równowaga budżetu bieżącego) i art. 243
(wskaźnik limitujący obsługę zadłużenia i w konsekwencji wielkość długu)
ustawy o finansach publicznych,
Ø oszczędne i efektywne gospodarowanie środkami publicznymi, w szczególności
w obszarach generujących najwyższe koszty bieżące,
Ø racjonalizacja wydatków oraz podejmowanie działań zmierzających do
zmniejszania wydatków bieżących, w tym poprzez wdrażanie zmian
organizacyjnych, w celu poprawy wyniku operacyjnego w horyzoncie
kilkuletnim, który kształtuje w istotny sposób poziom wiarygodności kredytowej
Miasta,
Ø weryfikacja poziomu dofinansowania zadań niebędących zadaniami własnymi
Miasta.
Założenia nie straciły na aktualności i o ile w przypadku trzech ostatnich działań można
stwierdzić, że prowadzona polityka przynosi mniej lub bardziej zadowalające, ale
185
jednak pozytywne efekty, o tyle w przypadku intensyfikacji dochodów ze sprzedaży
majątku sytuacja nie jest już tak oczywista, gdyż decyduje o tym sytuacja na rynku.
Do działań prowadzących do spełnienia systemowych reguł fiskalnych wynikających
z ustawy o finansach publicznych (nieprzekraczanie limitu zadłużenia), należy
niewątpliwie niezaciąganie zobowiązań, które mogą w latach następnych wywołać
ryzyko przekroczenia dopuszczalnego poziomu indywidualnego wskaźnika obsługi
zadłużenia (art. 243 uofp). W przypadku osiągania dochodów znacznie niższych niż
zaplanowane, zachowanie wskaźnika może być utrudnione.
Wielkość wskaźnika obsługi zadłużenia (relacja sumy rat kapitałowych i odsetek
do dochodów ogółem) zdeterminowana jest średnią liczoną z trzech lat, nadwyżki
operacyjnej (wynik budżetu bieżącego) powiększonej o dochody ze sprzedaży majątku
do dochodów ogółem. W roku 2015 wskaźnik indywidualnej obsługi zadłużenia, został
zachowany na poziomie zgodnym z ustawą o finansach.
Przy konstruowaniu projektu budżetu na rok 2015, mimo niezbyt wysokich środków
możliwych do podziału na jednostki i komórki organizacyjne, zadbano m. in. o:
ü zapewnienie finansowania zadań na poziomie gwarantującym zabezpieczenie
co najmniej minimum potrzeb,
ü zapewnienia finansowania zadań/przedsięwzięć wieloletnich i rocznych, w tym
współfinansowanych ze środków unijnych,
ü zapewnienie obsługi długu w sposób gwarantujący obciążenie budżetu na
poziomie dopuszczalnym, wyznaczanym przez WPF z zachowaniem
wskaźników na poziomie bezpiecznym i pozwalającym na zachowanie
płynności finansowej Miasta,
ü zaplanowanie w budżecie środków na zadania wyłonione w ramach Budżetu
Obywatelskiego.
Sytuacji finansowej Miasta nie można uznać za zadowalającą. Niemniej jednak, przy
założeniu możliwie realnego poziomu dochodów i wydatków, zadania/przedsięwzięcia
kontynuowane będą miały zapewnione finansowanie, zarządzanie długiem będzie
realizowane w sposób niezagrażający płynności finansowej Miasta, a wybrane przez
mieszkańców zadania dotyczące Budżetu Obywatelskiego zostały zaplanowane (wykaz
zadań, które zostały wyodrębnione w budżecie, zamieszczono w materiałach
informacyjnych, w części dotyczącej wydatków).
Do niemniej istotnych założeń obowiązujących na etapie prac planistycznych na lata
2015-2018 należało niepodwyższanie w latach 2015-2018 wynagrodzeń, skutkiem
czego planowane wynagrodzenia i pochodne nie powinny ulec wzrostowi, czego jednak
nie udało się osiągnąć, chociażby ze względu na skutek dostosowania wielkości
planowanych na rok 2015 wynagrodzeń w jednostkach oświatowych do poziomu roku
2014 (w roku 2014 plan „doszacowany” został na sesji wrześniowej). W trakcie roku
budżetowego plan na wynagrodzenia ulegnie wzrostowi ze względu na wzrost
zatrudnienia będący skutkiem kończących się inwestycji (na chwile obecną nie jest
jednak znana kwota).
186
***
W roku 2014 w obrębie Urzędu Miasta oraz jednostek organizacyjnych dokonane
zostały zmiany organizacyjne, do których zaliczyć należy podział Wydziału Kultury,
Promocji i Turystyki na dwie odrębne komórki organizacyjne: Biuro Kultury i Biuro
Promocji; likwidację Jednostki Realizującej Projekt III; likwidację stanowiska
Pełnomocnika ds. Przedsiębiorczości i Promocji Gospodarczej; likwidację Gimnazjum
Nr 6 oraz przekształcenie Biura Pełnomocnika ds. Współpracy z Organizacjami
Pozarządowymi w Biuro Dialogu Obywatelskiego.
***
Porównując założenia z opracowanym projektem budżetu na 2015 rok, przy
uwzględnieniu wprowadzonych ograniczeń, projekt budżetu na rok 2015 zawiera
realne do osiągnięcia dochody oraz wydatki na poziomie zapewniającym bezpieczne,
aczkolwiek oszczędne funkcjonowanie jednostek organizacyjnych z jednej strony, i
zapewniające finansowanie kontynuowanych przedsięwzięć z drugiej.
Dochody uwzględnione w budżecie na rok 2015 wynikają z zadań realizowanych przez
jednostki organizacyjne Miasta, w tym Urząd Miasta, a źródła ich pochodzenia
określone zostały zgodnie z klasyfikacja budżetową, co zaprezentowane zostało w
załączniku Nr 1a. W załączniku Nr 1 dochody zostały przedstawione w ujęciu źródeł
powstawania. Dochody w podziale na dysponentów oraz opis dochodów zostały
zaprezentowane w materiałach informacyjnych, bez podziału kwot na poszczególne
jednostki oświatowe.
Wydatki zaprezentowane w budżecie mają związek z działalnością bieżącą i
inwestycyjną, prowadzoną przez Urząd jak też jednostki organizacyjne Miasta. W
załączniku Nr 2 do uchwały budżetowej przedstawione zostały wszystkie wydatki
budżetu: bieżące i majątkowe, a w załączniku Nr 2a zaprezentowano wyłącznie wydatki
inwestycyjne roczne (dane dotyczące przedsięwzięć wieloletnich ujęte są w załączniku
Nr 2 do WPF). Wydatki w podziale na dysponentów, bez podziału kwot na
poszczególne jednostki oświatowe, oraz ich opis, zostały zamieszczone w materiałach
informacyjnych.
Dochody i wydatki są ponadto prezentowane w innych, „tematycznych” załącznikach
do uchwały budżetowej, a dotyczą one:
ü dochodów i wydatków związanych z zadaniami zleconymi z zakresu
administracji rządowej - załącznik Nr 3 (dotacje celowe z budżetu państwa na
zadania zlecone oraz wydatki w takiej samej wysokości),
ü dochodów i wydatków związanych z realizacją zadań wykonywanych na
podstawie porozumień bądź umów z innymi jst - załącznik Nr 4,
ü dotacji udzielanych z budżetu – załącznik Nr 5 oraz załączniki od 5a do 5e
prezentujące poszczególne rodzaje udzielanych dotacji,
ü wydatki dla Rad Osiedli - załącznik Nr 6,
Dane zawarte w wymienionych załącznikach prezentujących dane szczegółowe objęte
są załącznikami Nr 1 i 2, a w materiałach informacyjnych nie zamieszczano do nich
odrębnego opracowania.
187
W materiałach informacyjnych, w początkowej części opisu wydatków zawarto ponadto
wykaz zadań uwzględnionych w budżecie, wyłonionych w ramach Budżetu
Obywatelskiego, co do których nie zawarto odrębnego opisu.
Załącznikami do uchwały budżetowej są również plany przychodów i kosztów
samorządowych zakładów budżetowych (załącznik Nr 8) oraz plany dochodów
gromadzonych przez jednostki oświatowe na wydzielonych rachunkach i wydatki nimi
finansowane (załącznik Nr 9).
Załącznik Nr 8 prezentuje „Bilans budżetu”, czyli dochody, wydatki, deficyt oraz źródła
jego finansowania (przychody), a także rozchody, planowane na rok 2015.
Wymienione w załącznikach do uchwały budżetowej na rok 2015 kwoty, zgodne
są z wieloletnią prognozą finansową na lata 2015-2029 w zakresie roku 2015, która w
świetle ustawy o finansach publicznych powinna być podjęta przez Radę Miasta nie
później niż uchwała budżetowa.
W załącznikach zamieszczone zostały wartości odpowiadające przewidywanemu
wykonaniu w 2014 roku (PW 2014), wielkości planowane na rok 2015 (Projekt 2015)
oraz procentowe odniesienie Projektu 2015 do PW 2014 (określone jako Wzr. %), co
pokazuje wzrost lub spadek poszczególnych kwot ujętych w budżecie w porównaniu do
roku bazowego, jakim jest rok 2014.
***
W projekcie budżetu na rok 2015 ustalone zostały dochody i wydatki oraz przychody
i rozchody wynoszące:
a) dochody
1.010.183.789 zł – 98,13% planu na 2014 r.
z tego:
o bieżące
811.531.260 zł - 100,46% planu na 2014 r.
o majątkowe
198.652.529 zł - 89,65% planu na 2014 r.
b) wydatki
1.255.272.913 zł - 117,53% planu na 2014 r.
z tego:
o bieżące
806.064.673 zł - 104,31% planu na 2014 r.
o majątkowe
449.208.240 zł - 152,12% planu na 2014 r.
c) deficyt
245.089.124 zł; plan na 2014 r. - 38.640.602 zł
d) przychody
270.895.567 zł; plan na 2014 r. - 97.736.712 zł
e) rozchody
25.806.443 zł; plan na 2014 r. - 59.096.110 zł
f) łączna kwota długu 511.321.535 zł na koniec 2015 roku, co stanowi wzrost o
92% w porównaniu do stanu przewidywanego na
31.12.2014 r.
***
Omówienie postanowień uchwały budżetowej:
• w podstawie prawnej przyjęta została delegacja z ustaw ustrojowych oraz
artykuły ustawy o finansach, w oparciu o które sprecyzowane zostały
poszczególne zapisy projektu uchwały budżetowej,
188
•
•
•
•
•
•
•
•
•
w § 1 i 2 określone zostały dochody i wydatki budżetowe w szczegółowości
wymaganej przez ustawę o finansach publicznych oraz uchwałę trybową,
w § 3 i 4 dokonane zostało uszczegółowienie niektórych dochodów i
wydatków, zgodnie z wymogami ustawy o finansach publicznych, przy czym:
o wydatki na zadania związane z realizacją GPPiRPA oraz
Przeciwdziałania Narkomanii, na rok 2015 są równe dochodom
pochodzącym z wydawania zezwoleń na sprzedaż napojów
alkoholowych,
o wydatki na realizację zadań z zakresu ochrony środowiska i gospodarki
wodnej wynikające z ustawy Prawo ochrony środowiska, na rok 2015 są
równe planowanym dochodom z tytułu kar i opłat za korzystanie
ze środowiska,
o dochody z tytułu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi
planowane na rok 2015 są równe wydatkom związanym z
funkcjonowaniem systemu gospodarowania odpadami,
§ 5 określa deficyt budżetu oraz planowane źródła jego sfinansowania (kredyty
komercyjne oraz kredyt na wyprzedzające finansowanie),
§ 6 określa wielkość przychodów, rozchodów oraz maksymalną kwotę pożyczek
jakich Prezydent może udzielić na remonty budynków wspólnot
mieszkaniowych,
w § 7 zaprezentowana została wysokość przychodów i kosztów zakładów
budżetowych, wysokość dochodów gromadzonych przez jednostki oświatowe
na wydzielonym rachunku oraz wydatki finansowane z tych dochodów oraz
zakres dotacji przedmiotowych dla zakładów budżetowych,
§ 8 określa wysokość limitów z tytułu kredytów i pożyczek jakie w 2015 roku
mogą być zaciągane na sfinansowanie przejściowego deficytu (kredyt w
rachunku bieżącym), planowanego deficytu (kredyty i pożyczki
długoterminowe), spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań, wykup obligacji
oraz wyprzedzające finansowanie (kredyt zaciągany na poczet środków
unijnych, spłacany z refundacji, a w przypadku jej braku w terminie
zapadalności, spłacany ze środków własnych),
w § 9 ustalone zostały rezerwy: obligatoryjne (ogólna i celowa na zarządzanie
kryzysowe), oraz fakultatywne (celowa na inwestycje i zakupy inwestycyjne
oraz celowa na wydatki bieżące związane z funkcjonowaniem jednostek
organizacyjnych, w tym na wynagrodzenia i pochodne),
w § 10 zamieszczono proponowane do uchwalenia upoważnienia dla
Prezydenta, dzięki którym możliwe będzie sprawne wykonywanie budżetu i
zadań nim objętych,
w § 11 zamieszczono klauzulę związaną z wykonaniem uchwały, a w § 12 tryb
ogłoszenia podjętej już uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa
Warmińsko - Mazurskiego (uchwała budżetowa, mimo iż nie stanowi prawa
miejscowego, ogłaszana jest w trybie przewidzianym dla aktów prawa
miejscowego, jednak jej wejście w życie nie jest związane z terminem
ogłoszenia).
189