412/91/14 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie z

Uchwała Nr KI –412/91/14
Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej
w Krakowie
z dnia 26 marca 2014 r.
znak sprawy: WK-613-104/13
Kolegium Izby działając na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 5a i art. 25b ustawy z dnia
7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 1113
z późn. zm.)
postanawia
oddalić zastrzeżenia wniesione przez Zarząd Województwa Małopolskiego do wniosków
pokontrolnych nr 7, 10, 20 i 25 zawartych w wystąpieniu pokontrolnym Regionalnej
Izby Obrachunkowej w Krakowie z dnia 6 lutego 2014 roku.
UZASADNIENIE
W okresie od 29 maja 2013 roku do 2 września 2013 roku Inspektorzy Regionalnej
Izby Obrachunkowej w Krakowie, działając na podstawie przepisów ustawy z dnia
7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych przeprowadzili kontrolę
kompleksową Samorządowego Województwa Małopolskiego. Ustalenia kontroli zawarte
w protokole z dnia 10 grudnia 2013 r. stały się podstawą skierowania przez Prezesa
Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie wystąpienia pokontrolnego. Wystąpienie
pokontrolne: WK-613-104/13 z dnia 6 lutego 2014 r. wpłynęło do kontrolowanej jednostki
w dniu 10 lutego 2014 r.
W dniu 24 lutego 2014 r. (data stempla pocztowego: 21 lutego 2014 r.),
do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie wpłynęły skierowane przez Zarząd
Województwa zastrzeżenia do wniosków pokontrolnych - pismo z dnia 20 lutego 2014 r.
znak: OR-IX.1710.1.2013 przesłane wraz z uchwałą Nr 163/14 Zarządu Województwa
Małopolskiego z dnia 18 lutego 2014 r. w sprawie zgłoszenia zastrzeżeń do wystąpienia
pokontrolnego Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie z dnia 6 lutego 2014 roku.
Zastrzeżenia zostały przesłane z zachowaniem terminu ustawowego i dotyczą wniosków
pokontrolnych o numerach: 7, 10, 20 i 25.
Kolegium Izby rozpatrując przedmiotowe zastrzeżenia stwierdziło:
I. Wniosek pokontrolny nr 7.
Wniosek brzmiał:
Uregulowanie w unormowaniach wewnętrznych sprawy wykonywania dyspozycji
środkami pieniężnymi, zgodnie z postanowieniami art. 74 ustawy z dnia 5 czerwca
1998 r. o samorządzie województwa (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 596 z późn.
zm.) oraz art. 54 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych
(tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 885 z późn. zm.).
1
Jak wynika z treści wniosków pokontrolnych podstawą sformułowania wniosku było
uregulowanie w § 13 „Instrukcji obiegu dokumentów księgowych stosowanej w Urzędzie
Marszałkowskim Województwa Małopolskiego”, wprowadzonej Zarządzeniem Nr 144/2010
Marszałka Województwa Małopolskiego z dnia 31 grudnia 2010 r., gdzie wskazano, jako
osoby upoważnione do dysponowania środkami pieniężnymi, Skarbnika Województwa oraz
Zastępcę Dyrektora Departamentu i Finansów – Głównego Księgowego. Jak wskazano
w wystąpieniu pokontrolnym „..zapisy wskazujące wśród pracowników uprawnionych
do zatwierdzania do wypłaty Skarbnika oraz Głównego Księgowego, stanowią naruszenie
przepisów art. 54 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych,
w związku z art. 74 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa. Zgodnie
z powyższymi przepisami, do kompetencji Skarbnika i Głównego Księgowego zastrzeżone
jest wykonywanie dyspozycji środkami pieniężnymi, która to czynność – stosownie
do postanowień ujętych w art. 74 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie
województwa – nie może być łączona z dysponowaniem środkami pieniężnymi.”
W zastrzeżeniach podniesiono między innymi, cyt.: „Generalnie można stwierdzić,
że w Urzędzie Marszałkowskim Województwa Małopolskiego zadania związane
z dysponowaniem środkami finansowymi delegowane są na dyrektorów/pracowników
departamentów merytorycznych. Ich podpis na dokumencie księgowym w pozycji
sprawdzono pod względem merytorycznym, potwierdza:
1. Terminowe dokonanie operacji gospodarczej za pomocą opisu dokumentu lub protokołu
odbioru,
2. Sprawdzenie danych zawartych na fakturze/rachunku ze stanem faktycznym,
z zawartą umową lub zleceniem,
3. Sprawdzenie kompletności dokumentacji (protokoły odbioru, zdawczo-odbiorcze,
przekazania, raporty lub inne dowody rozliczeniowe wynikające z umów),
4. Zaklasyfikowanie w opisie dokumentu poniesionego kosztu do właściwej kategorii
wydatku strukturalnego.
Kolejnym elementem kontroli dokumentu jest sprawdzenie dowodu pod względem formalnorachunkowym, której dokonują pracownicy Departamentu Budżetu i Finansów wskazani
odrębnym zarządzeniem, a następnie następuje zatwierdzenie dokumentu do wypłaty i
ujęcia w księgach rachunkowych przez dwie osoby:
1. Skarbnika lub osobę upoważnioną, która potwierdza prawidłowość kontroli formalnorachunkowej,
2. Marszałka, Sekretarza Województwa lub osoby upoważnionej w zakresie
merytorycznym”.
Kolegium Izby stwierdziło, co następuje:
Zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, głównym księgowym jednostki
sektora finansów publicznych, jest pracownik, któremu kierownik jednostki powierza
obowiązki i odpowiedzialność w zakresie:
1) prowadzenia rachunkowości jednostki,
2) wykonywania dyspozycji środkami pieniężnymi,
3) dokonywania wstępnej kontroli zgodności operacji gospodarczych i finansowych z planem
finansowym,
4) dokonywania wstępnej kontroli kompletności i rzetelności dokumentów dotyczących
operacji gospodarczych i finansowych.
Do obowiązków głównego księgowego (art. 54 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych)
należy wykonywanie dyspozycji środkami pieniężnymi. Sformułowania tego nie można
utożsamiać z dysponowaniem środkami publicznymi. Wykonaniem dyspozycji jest realizacja
2
wszelkich czynności o charakterze technicznym, wynikających z decyzji kierownika jednostki
lub osoby przez niego upoważnionej.
Znaczenie podpisu Głównego Księgowego określają przepisy art. 54 ust 3 ustawy o finansach
publicznych, zaś postępowanie w przypadku odmowy podpisania dokumentu reguluje art. 54
ust 6 ww. ustawy, z którego wynika wyraźnie, że to kierownik jednostki dokonuje dyspozycji
(polecenia) wykonania operacji.
Art. 74 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa stanowi, iż dyspozycja
środkami pieniężnymi Województwa powinna być oddzielona od kasowego jej wykonania.
W związku z powyższym zapis, iż w zatwierdzaniu dokumentów do wypłaty bierze udział
Skarbnik, Zastępca Dyrektora Departamentu Budżetu i Finansów - Główny Księgowy
Urzędu Marszałkowskiego, dla którego, stosownie do postanowień art. 54 ust. 1 pkt 2 ustawy
z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, zastrzeżone jest wykonanie dyspozycji,
jest nieprawidłowy.
Kolegium Izby postanowiło, zatem oddalić zastrzeżenie.
II. Wniosek pokontrolny nr 10.
Wniosek brzmiał:
Sporządzanie miesięcznych sprawozdań jednostkowych Rb-28S z wykonania planu
wydatków budżetowych Urzędu Marszałkowskiego, stosownie do przepisu § 4 pkt 3 lit.
b) rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 lutego 2010 r. w sprawie
sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 20, poz. 103).
Zalecenie odnosiło się do podpisania w dniu 11 lipca 2011 r. sprawozdania miesięcznego Rb28S z wykonania planu wydatków budżetowych Urzędu Marszałkowskiego za okres
od początku roku do dnia 30 czerwca 2011 r. przez Zastępcę Dyrektora Departamentu
Organizacyjno-Prawnego do spraw prawnych, który w tym dniu nie posiadał upoważnienia
do dokonania takiej czynności. Powyższe zakwestionowano, jako niezgodne z zapisem
ujętym w § 4 pkt 3 lit. b) rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 lutego 2010 r. w sprawie
sprawozdawczości budżetowej, w myśl którego do sporządzania i przekazywania sprawozdań
w imieniu Urzędu Marszałkowskiego jest obowiązany Marszałek Województwa. W opisie
nieprawidłowości wskazano, że sprawozdanie nie spełnia wymogów formalnych stawianych
przez przepisy określone w ww. rozporządzeniu.
We wniesionych zastrzeżeniach wskazano, cyt.: „Sprawozdanie zostało sporządzone zgodnie
z rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 3 lutego 2010 r. w sprawie sprawozdawczości
budżetowej i w terminie wynikającym z ww. rozporządzenia, czego potwierdzeniem jest
podpis Głównego Księgowego Urzędu Marszałkowskiego Województwa Małopolskiego,
jak również podpis byłego Zastępcy Dyrektora Departamentu Organizacyjno-Prawnego
ds. prawnych z tym, że osoba ta, na dzień sporządzenia sprawozdania, nie miała pisemnego
potwierdzenia upoważnienia do sporządzania sprawozdań, a pisemne potwierdzenie w tym
zakresie zostało wskazane w upoważnieniu Marszałka Województwa Małopolskiego, jako
kierownika jednostki, niezwłocznie.”
W ocenie Kolegium, zgodnie z przepisem określonym w art. 53 ust. 2 ustawy o finansach
publicznych, Kierownik jednostki może powierzyć określone obowiązki w zakresie
gospodarki finansowej pracownikom jednostki, przy czym następuje to poprzez odrębne
imienne upoważnienie albo wskazanie w regulaminie organizacyjnym jednostki.
3
Na dzień sporządzenia sprawozdania pracownik podpisujący sprawozdanie obok Głównego
Księgowego Urzędu nie posiadał takiego upoważnienia, co potwierdzono w toku kontroli jak
i we wniesionych zastrzeżeniach. Tym samym należy stwierdzić, że sprawozdanie nie zostało
podpisane (sporządzone) zarówno przez kierownika jednostki organizacyjnej jak
i upoważnionego przez niego pracownika.
Kolegium Izby postanowiło, zatem oddalić zastrzeżenie.
III. Wniosek pokontrolny nr 20.
Wniosek brzmiał:
Przestrzeganie przepisów określonych w art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r.
o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr
234, poz. 1536 z późn. zm.) oraz art. 221 ust. 1 i 2 w związku z art. 126 i art. 127 ust. 1
pkt 1 lit. e) ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jednolity
z 2013 r. poz. 885 z późn. zm.), poprzez rozliczanie kosztów, które zostały poniesione
przez beneficjentów na realizację zadań publicznych po zawarciu umowy o dotację.
W zastrzeżeniach podniesiono, że przepisy ustawy o finansach publicznych, a konkretnie:
art. 126, art. 127 ust. 1 lit e) i art. 221 ust 1 – 3 nie wykluczają refundacji poniesionych przez
beneficjenta dotacji kosztów, w tym kosztów poniesionych przed przyznaniem dotacji.
Dodatkowo powołano się na Wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 lutego 2012 r. sygnatura I
SA/Kr 1773/11 oraz na pismo Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie
nr ZRP.0540/3908/AS z dnia 13 marca 2008 r.
Kolegium Izby rozpatrując wniesione zastrzeżenia w przedmiotowej części stwierdziło,
co następuje:
Podmioty przyjmujące zlecenie realizacji zadania publicznego, w trybie przewidzianym
ustawą o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, zobowiązują się do wykonania
zadania w zakresie i na zasadach określonych w umowie, stosownie do przepisu określonego
w art. 16 ust. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Umowę
sporządza się zgodnie z ramowym wzorem określonym rozporządzeniem Ministra Pracy
i Polityki Społecznej z dnia 15 grudnia 2010 r. w sprawie wzoru oferty i ramowego wzoru
umowy dotyczących realizacji zadania publicznego oraz wzoru sprawozdania z wykonania
tego zadania (Dz. U z 2011 r., Nr 6 poz. 25).
Zgodnie z § 1 pkt 1 wzoru umowy: „Zleceniodawca zleca Zleceniobiorcy(-om), zgodnie
z przepisami ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego
i o wolontariacie (Dz. U. z 2010 r. Nr 234, poz. 1536), zwanej dalej „ustawą”, realizację
zadania publicznego pod tytułem:…określonego szczegółowo w ofercie złożonej przez
Zleceniobiorcę(-ów) w dniu ..................... z uwzględnieniem aktualizacji opisu
poszczególnych działań/harmonogramu/kosztorysu, zwanego dalej „zadaniem publicznym”,
a Zleceniobiorca(-y) zobowiązuje(-ą) się wykonać zadanie publiczne w zakresie i na
warunkach określonych w niniejszej umowie”.
Istotą zawartej umowy jest zatem zlecenie realizacji zadania publicznego, co przybiera formę
powierzenia lub wsparcia realizacji zadania publicznego przez organizację pozarządową lub
inny wskazany przez ustawę podmiot. Zlecanie zadania „wstecz” nie jest możliwe, bowiem
4
realizacja zadania publicznego ma się dokonać w oparciu o zaktualizowany harmonogram
i kosztorys, który swoją treścią może odbiegać od elementów harmonogramu i kosztorysu
zaproponowanego w złożonej w konkursie ofercie. Dodatkowo taki sposób zlecenia zadania
uniemożliwia wykonanie obowiązków kontrolnych. Zgodnie bowiem z art 17 ww. ustawy:
„ Organ administracji publicznej zlecający zadanie publiczne dokonuje kontroli
i oceny realizacji zadania, a w szczególności:
1) stanu realizacji zadania;
2) efektywności, rzetelności i jakości wykonania zadania;
3) prawidłowości wykorzystania środków publicznych otrzymanych na realizację zadania;
4) prowadzenia dokumentacji określonej w przepisach prawa i w postanowieniach umowy”.
Podstawą kontroli, o której mowa wyżej jest zawarta umowa - § 10 wzoru ramowego umowy.
Kontrola, o której mowa w art. 17 pkt 1 i 2 ustawy o działalności pożytku publicznego
i o wolontariacie może być dokonana jedynie w trakcie wykonywania zleconego zadania.
Dodatkowo należy wskazać, że przed podpisaniem umowy o dotację brak jest szczegółowego
opisu zadania i terminu jego wykonania. W rezultacie zakwestionowany sposób zlecania
zadania doprowadza do sytuacji, kiedy to nie jest możliwa realizacja przez organ
administracji ustawowego obowiązku, o którym mowa w art. 17 ustawy o działalności
pożytku publicznego i o wolontariacie.
Wobec powyższego należy uznać, że nie jest możliwe zlecenie zadania, które już zostało
zrealizowane lub zlecenie zadania w części już zrealizowanej, a w konsekwencji nie jest
prawidłowe finansowanie z przyznanej dotacji wydatków ponoszonych przed zleceniem
zadania.
Odnosząc się do przywołanego w zastrzeżeniach wyroku WSA należy wskazać, że o ile
przepisy dotyczące dotacji, jako formy finansowo-prawnej przekazywania środków
pieniężnych nie wykluczają refundacji, to w każdym przypadku o takiej możliwości decydują
przepisy konkretnej ustawy na podstawie której taka dotacja może być przyznana.
Przywołany wyrok dotyczył dotacji przyznawanych na podstawie ustawy Prawo ochrony
środowiska (tj. Dz. U. z 2013 r, poz. 1232 ze zm.), gdzie w art. 403 wskazano jedynie cel
przyznania dotacji i podmioty, które mogą ją otrzymać – nie posługując się jednak pojęciem
„zlecenia zadania publicznego”.
Odnosząc się do stanowiska wyrażonego w piśmie Regionalnej Izby Obrachunkowej
w Krakowie nr ZRP.0540/3908/AS z dnia 13 marca 2008 r. Kolegium wskazuje,
że dopuszczając możliwość finansowania ponoszonych wydatków po wyborze oferty
a jeszcze przed zawarciem umowy wyraźnie wskazano cyt.: „Niniejsze rozwiązanie
obarczone jest dużym stopniem ryzyka gdyż, co do zasady nie powinno dochodzić w trybie
„pożytku publicznego” do refinansowania zwrotu wcześniejszych nakładów, a czyniona
dotacja powiązana powinna być ściśle z faktyczną realizacją zadania publicznego od chwili
jego powierzenia”.
Kolegium podziela wyżej przytoczony pogląd, a jednocześnie wskazuje, że opinia
ta dotyczyła sytuacji, kiedy to z przyczyn niezależnych od składających ofertę dochodzi
do zawarcia umowy, po upływie określonego w konkursie i w ofercie terminu rozpoczęcia
zadania. W takiej sytuacji nie można przerzucać skutków opóźnienia w zawarciu umowy
na oferenta (i w konsekwencji zmieniać treści umowy w stosunku do wybranej w konkursie
oferty). Nie oznacza to jednak, że organ administracji ogłaszający konkursy może to robić bez
5
zachowania odpowiedniego wyprzedzenia czasowego umożliwiającego zawarcie umowy
przed rozpoczęciem realizacji zadania publicznego.
Tym samym wniosek należy uznać za prawidłowy.
IV. Wniosek pokontrolny nr 25
Wniosek brzmiał:
Zapewnienie realizacji obowiązku wynikającego z przepisu określonego w art. 35 ust. 1
ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U.
z 2010 r. Nr 102, poz. 651, z późn. zm.), poprzez sporządzanie i podawanie do publicznej
wiadomości wykazu nieruchomości wymienionego w ww. przepisie.
Jak wynika z opisu nieprawidłowości podstawę sformułowania wniosku stanowił brak
publikacji wykazu nieruchomości, o którym mowa w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia
1997 r. o gospodarce nieruchomościami przy zbyciu w trybie bezprzetargowym (wniesienie
aportu do spółki) nieruchomości składającej się z działek nr 455/6 o pow. 0,4528 ha
i nr 455/12 o pow. 1,0681 ha położonych w Krakowie przy Alei Pokoju 2 i 2a.
Jak stwierdzono w wystąpieniu pokontrolnym, w konsekwencji braku ww. wykazu
nieruchomości m.in. uniemożliwiono potencjalnym zainteresowanym, którym przysługiwało
prawo pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości, powzięcie informacji o możliwości
skorzystania z tego prawa.
We wniesionych zastrzeżeniach wskazano, że ustawodawca enumeratywnie określa katalog
przypadków, które wymagają obligatoryjnego podania do publicznej wiadomości wykazu
nieruchomości. Jak podniesiono wniesienie nieruchomości aportem do spółki prawa
handlowego nie mieści się w tym katalogu.
Kolegium Izby stwierdziło, co następuje:
W ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity
z 2010 r. - Dz. U. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) ustawodawca posługuje się m.in. pojęciami:
sprzedaż nieruchomości oraz zbycie nieruchomości. O ile w art. 4 pkt 3b) ustawy
o gospodarce nieruchomościami zdefiniowano pojęcie zbywania nieruchomości: „należy
przez to rozumieć dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje
przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego
nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste”, to nie zdefiniowano
sprzedaży nieruchomości.
Definicję sprzedaży zawiera art. 535 ustawy Kodeks cywilny: „Przez umowę sprzedaży
sprzedawca zobowiązuje się przenieść na kupującego własność rzeczy i wydać mu rzecz,
a kupujący zobowiązuje się rzecz odebrać i zapłacić sprzedawcy cenę”.
Cena w myśl przepisów art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach (tekst
jednolity – Dz. U. z 2013 r. poz. 385), to „Użyte w ustawie określenia oznaczają … wartość
wyrażoną w jednostkach pieniężnych, którą kupujący jest obowiązany zapłacić
przedsiębiorcy za towar lub usługę”. Istotą ceny jest zmierzona wartość w jednostkach
pieniężnych, a nie forma tej wartości w postaci środków pieniężnych.
Cechą charakterystyczną dla sprzedaży, analogicznie jak dla zbycia, jest fakt przeniesienia
własności przedmiotu operacji, natomiast elementem wyróżniającym sprzedaż jest obowiązek
zapłaty sprzedawcy ceny.
6
Wniesienie aportem nieruchomości do spółki, spełnia wymogi definicji zbycia nieruchomości,
albowiem jak stwierdził między innymi Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem
z 07.10.2008 r. – I OSK 856/08, następuje tu przeniesienie prawa własności nieruchomości
a wniesiony przez gminę aport uszczupla jej majątek i przestaje mieć charakter własności
komunalnej.
Zatem jeśli wniesienie przez gminę nieruchomości, jako aportu do spółki jest równoznaczne
z jej zbyciem, to w takim przypadku zastosowanie będą miały ograniczenia w zbywaniu,
określone w art. 34 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Zgodnie z powyższym przepisem w przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym
i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu, z zastrzeżeniem art. 216a, ma osoba, której
przysługuje roszczenie o nabycie nieruchomości z mocy niniejszej ustawy lub odrębnych
przepisów, jeżeli złoży wniosek o nabycie przed upływem terminu określonego w wykazie,
o którym mowa w art. 35 ust. 1; termin złożenia wniosku nie może być krótszy niż 6 tygodni,
licząc od dnia wywieszenia wykazu (art. 34 ust. 1 pkt 1).
Tym samym wniesienie takiego aportu aktualizuje po stronie osób określonych w art. 34
ustawy o gospodarce nieruchomościami prawo pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości oraz
powoduje po stronie gminy powstanie obowiązków określonych w art. 34 ust. 1 ustawy
o gospodarce nieruchomościami.
Należy zaznaczyć, iż przytoczona powyżej definicja zbycia nieruchomości, określona w art. 4
pkt 3b) ustawy o gospodarce nieruchomościami, funkcjonuje w ustawie dopiero od dnia
22.09.2004 r. po zmianie wprowadzonej nowelą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy
o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r.
Nr 141, poz. 1492).
Przed datą wprowadzenia do ustawy definicji zbycia nieruchomości, Sąd Najwyższy
w wyroku z dnia 18 września 2003 r. o sygn. akt I CK 124/02 (LEX nr 127951) wyraził
pogląd na gruncie art. 34 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, iż zbywanie
nieruchomości polega tylko na ich sprzedaży lub oddawaniu w wieczyste użytkowanie.
Oznacza to, iż pojęcia sprzedaży i zbycia nieruchomości były dla Sądu Najwyższego zbieżne.
Uwzględniając powyższy pogląd, brzmienie art. 35 ust. 1 ustawy o gospodarce
nieruchomościami „Właściwy organ sporządza i podaje do publicznej wiadomości wykaz
nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży, do oddania w użytkowanie wieczyste,
użytkowanie, najem lub dzierżawę” oznaczało obowiązek publikowania w postaci
stosownych wykazów informacji o operacjach, które miały na celu:
 przeniesienie prawa własności nieruchomości lub prawa użytkowania wieczystego bądź
ustanowienia prawa użytkowania wieczystego,
 ustanowienia ograniczonego prawa rzeczowego na nieruchomości – użytkowania,
 określenie praw do używania nieruchomości – w postaci dzierżawy lub najmu.
Biorąc powyższe pod uwagę, należy przy analizie przepisu art. 35 ust. 1 ustawy o gospodarce
nieruchomościami, a zwłaszcza art. 35 ust. 2 pkt 12 „W wykazie, o którym mowa w ust. 1
i 1a, określa się odpowiednio … termin do złożenia wniosku przez osoby, którym przysługuje
pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości na podstawie art. 34 ust. 1 pkt 1 i pkt 2”
przyjmować wykładnię celowościową, jaką brał pod uwagę ustawodawca wprowadzając
do ustawy zapisy tych przepisów.
Pogląd o wymaganej ochronie praw osób, których pozbawiono w przeszłości własności
nieruchomości, przedstawił m.in. w dniu 25.08.1998 r. Prezes Rady Ministrów
w uzasadnieniu do rządowego projektu zmiany ustawy o gospodarce nieruchomościami –
druk nr 572, który później był podstawą do uchwalenia ustawy z dnia 7 stycznia 2000 r.
7
o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz. U. Nr 6, poz. 70
z późn. zm.): „Biorąc pod uwagę, że poprzednim właścicielem (jak to wynika z art. 4 pkt. 4
obecnie obowiązującej ustawy) jest osoba, którą pozbawiono własności wbrew jej woli bez
słusznego odszkodowania (często bez żadnego), wydaje się właściwym przyjęcie zasady,
że osoba ta powinna mieć pierwszeństwo w nabyciu swojej dawnej nieruchomości przed jej
najemcą.”
Zatem publikacja wykazu nieruchomości, o którym mowa w art. 35 ustawy o gospodarce
nieruchomościami, służy między innymi do poinformowania o fakcie powzięcia zamiaru
zbycia nieruchomości przez j.s.t., co jak wskazano powyżej, aktualizuje po stronie osób
określonych w art. 34 ustawy prawo pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości.
O ile w przypadku osób, o których mowa w art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce
nieruchomościami, tj. najemców lokali mieszkalnych, gdzie najem został nawiązany na czas
nieoznaczony, ustawodawca nałożył obowiązek ich pisemnego poinformowania
o przeznaczeniu nieruchomości do zbycia oraz o przysługującym im pierwszeństwie
w nabyciu tej nieruchomości, to przy innych osobach objętych przepisami art. 34 ust. 1 pkt 1 i
2 ustawy, jedyną formą złożenia oświadczenia woli odnośnie skorzystania z przysługującego
prawa pierwszeństwa w nabyciu jest wniosek o nabycie złożony przed upływem terminu
określonego w wykazie, o którym mowa w art. 35 ust. 1, a termin złożenia tego wniosku nie
może być krótszy niż 6 tygodni, licząc od dnia wywieszenia wykazu.
Niepublikowanie informacji o zamiarze zbycia nieruchomości w formie wykazu
nieruchomości, skutkuje brakiem wyznaczenia terminu do składania wniosków o nabycie,
co jest równoznaczne z pozbawieniem osób uprawnionych do skorzystania z przysługujących
im uprawnień, stosownie do postanowień art. 34 ust. 1 ustawy o gospodarce
nieruchomościami.
Przy analizie przepisu art. 35 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie sposób
nie odnieść się do poglądu wyrażonego przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 11 maja 2005
roku – III CK 562/04, w którym wskazano, iż „wymienienie prawnych form gospodarowania
w art. 35 ust. 1 jest taksatywne, a jeśli tak, to inne formy nie wymagają oczywiście
zachowania tej procedury”. Ponadto Sąd uznał, iż w stanie prawnym obowiązującym
w chwili, o której mowa w cytowanym powyżej wyroku, zasada jawności w zakresie
gospodarowania nieruchomościami skarbowymi i samorządowymi odnosiła się
do przetargowego trybu zbycia nieruchomości.
Taki pogląd kłóci się z wyrażoną w art. 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami zasadą
gospodarowania nieruchomościami w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki,
w tym z zasadą jawności działań, której wyrazem jest właśnie art. 35 ustawy o gospodarce
nieruchomościami. Ograniczenie jawności postępowania wyłącznie do trybu przetargowego
zbywania nieruchomości, który z natury swojej rzeczy (licytacja) jest jawny i transparentny
zaprzecza idei właściwej gospodarki. Poprzez niepublikowanie informacji o zamiarach
zbywania nieruchomości w trybach nieprzetargowych, eliminowana jest, bowiem
między innymi funkcja kontrolna społeczeństwa nad obrotem nieruchomościami j.s.t. oraz
Skarbu Państwa.
Należy również zaznaczyć, że wprowadzenie przez ustawodawcę do ustawy definicji pojęcia
zbywanie nieruchomości miało za zadanie, jak stwierdzono w uzasadnieniu projektu zmiany
ustawy, ujednolicenie wykładni tego pojęcia. Pomimo tego jednak ustawodawca w ustawie
8
używa w wielu miejscach wymiennie pojęcia zbycia i sprzedaży nieruchomości. W art. 37
ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyszczególniono katalog przypadków, kiedy
nieruchomości mogą być zbywane w drodze bezprzetargowej. Wśród nich pojawiają się
definicje operacji, skutkujące również przeniesieniem prawa własności nieruchomości
na nabywcę, czyli spełniają zarówno definicję zbycia jak i definicję sprzedaży.
Reasumując powyższe, należy uznać wniosek pokontrolny za prawidłowy.
Wobec powyższego Kolegium Izby postanowiło jak w sentencji.
POUCZENIE
Od przedmiotowej uchwały nie przysługują środki odwoławcze.
Przewodniczący Kolegium
Janusz Kot/-/
9