doc1 Informacja Polskiej Izby Informatyki i Telekomunikacji (PIIT
download 
Reklamacja Transkrypt
1 Informacja Polskiej Izby Informatyki i Telekomunikacji (PIIT
© 2009 Informacja PIIT w sprawie stawek MTR Warszawa, dnia 7 lutego 2009 roku Informacja Polskiej Izby Informatyki i Telekomunikacji (PIIT) Problemy stawek rozliczeń międzyoperatorskich (MTR) Rozliczenia międzyoperatorskie związane z realizacją usług zakańczania połączeń w publicznych mobilnych sieciach telefonicznych (MTR – Mobile Termination Rate) stanowią jeden z najważniejszych czynników wpływających na kształt i rozwój tego rynku. Istotę i wagę tego zagadnienia dostrzegają zarówno organy regulacyjne poszczególnych państw unijnych zrzeszone w Europejskiej Grupie Regulatorów (ERG), jak również organy europejskie takie jak Komisja Europejska (KE). Zasady rozliczeń międzyoperatorskich w zakresie zakańczania połączeń stały się przedmiotem rozważań KE opublikowanych w projekcie stosownych zaleceń oraz zostały szeroko zanalizowane przez ERG w przyjętym w dniu 29 lutego 2008 r. Wspólnym Stanowisku w sprawie symetrii stawek za zakańczanie połączeń w telefonii stacjonarnej i mobilnej. Organy te dostrzegając potrzebę stałego rozwoju rynku telekomunikacyjnego analizują zasady, jakie winny kształtować rozliczenia pomiędzy operatorami telekomunikacyjnymi, a w szczególności asymetryczności rozliczeń między operatorami dysponującymi nowoczesnymi i dobrze rozwiniętą infrastrukturą sieci mobilnej, a operatorami wchodzącymi na rynek. W pełni rozumiejąc wagę i istotę zasad rozliczeń międzyoperatorskich w zakresie usług zakańczania połączeń, jednocześnie wskazując na powagę dyskusji i prac prowadzonych na szczeblu europejskim, PIIT odnosi się do zaistniałej na polskim rynku sytuacji. Kluczowym czynnikiem tych problemów jest kwestia rozliczeń międzyoperatorskich za zakańczanie połączeń – stawek MTR. Analizie i dyskusji powinna podlegać: 1. Zasadność wysokości podstawowych decyzjami Prezesa UKE. stawek MTR określanych 2. Konsekwencje kontynuowania istnienia stawek asymetrycznych w rozliczeniach pomiędzy operatorami większymi a mniejszymi i wchodzącymi na rynek, 3. Konsekwencje propozycji wprowadzenia zerowej stawki MTR. W pełni respektując interesy poszczególnych operatorów telefonii mobilnej, PIIT przedstawia różne aspekty tego problemu. Wspólnym elementem tego zagadnienia jest zwrócenie uwagi na konieczność szczegółowego i rzetelnego przeanalizowania obecnej sytuacji – szczególnie w kontekście obecnych poważnych zmian finansowo-gospodarczych. Istniejące zagrożenie kryzysem gospodarczym przy już rosnących cenach energii, zmniejszającej się z dnia na dzień wartości złotego oraz możliwości wystąpienia innych negatywnych czynników (ograniczenia dostępu do kredytów, inflacji, zmian na rynkach światowych, 1 © 2009 Informacja PIIT w sprawie stawek MTR bankructwa klientów telekomunikacji, itp.) stawia przed sektorem telekomunikacyjnym poważne wyzwania. Być może będzie konieczne dokonywanie podwyżek cen za usługi telekomunikacyjne, co w obecnej sytuacji prawnej oznacza wypowiedzenie wszystkich umów z abonentami. Być może niektóre z obecnych firm telekomunikacyjnych staną przed koniecznością ograniczenia działalności, a wtedy potrzebne będą wyjątkowe zasady przejmowania abonentów dla zagwarantowania ciągłości obsługi. W PIIT dyskusje na te tematy ujawniają znaczące rozbieżności poglądów, zależnie od pozycji firmy na rynku. Respektując te naturalne różnice, Izba w załączonym aneksie zaznacza inicjałami firm akceptację danego fragmentu informacji. W związku z przedstawioną powyżej argumentacją, PIIT zwraca się do Prezesa UKE, Prezesa UOKIK, Ministerstw Infrastruktury Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Gospodarki, Komisji Infrastruktury Sejmu oraz Komisji Gospodarki Narodowej Senatu oraz o podjęcie działań zmierzających do pełnej i rzeczywistej analizy oraz dyskusji dotyczących całości zagadnień rozliczeń stawek MTR. W dyskusji tej pożądany byłby udział przedstawicieli Komisji Europejskiej oraz członków Europejskiej Grupy Regulatorów prezentujących praktyki europejskie. PIIT proponuje pilne zorganizowanie przez Prezesa UKE publicznej debaty na powyższe tematy i podjęcie w jej trakcie merytorycznej dyskusji w możliwie najszerszym gronie podmiotów działających i kształtujących rynek telekomunikacyjny jak również grupy ekspertów. Załączony Aneks oraz raporty firm konsultingowych powinny być merytoryczną podstawą takiej dyskusji. Obecna sytuacja jest już na tyle poważna, że tylko szybkie poszukiwania racjonalnych rozwiązań w sposób korzystny wpłynie na dalsze funkcjonowanie tego rynku. Polska Izba Informatyki i Telekomunikacji deklaruje pomoc przy organizacji takiej debaty. 2 © 2009 Informacja PIIT w sprawie stawek MTR Aneks 1. Decyzja Prezesa UKE w sprawie obniżenia stawek MTR 4 2. Poziom asymetrii stawek MTR w Polsce i w UE 5 3. Stanowisko Prezesa UKE w zakresie asymetrii stawek MTR 6 4. Stanowisko Prezesa UKE a Zalecenia KE i Stanowisko ERG 10 5. Decyzje Prezesa UKE w zakresie pozycji SMP operatorów nowo-wchodzących a obowiązki regulacyjne 11 [Polkomtel, PTC Era, PTK Centertel, Telekomunikacja Polska, P4, Cyfrowy Polsat] [Polkomtel, PTC Era, PTK Centertel, Telekomunikacja Polska, ….] [Polkomtel, PTC Era, PTK Centertel, Telekomunikacja Polska, ….] [Polkomtel, PTC Era, PTK Centertel, Telekomunikacja Polska, ….] [Polkomtel, PTC Era, PTK Centertel, Telekomunikacja Polska, ….] 6. Koszty funkcjonowania asymetrii stawek MTR 13 [Polkomtel, PTC Era, PTK Centertel, Telekomunikacja Polska, ….] 7. Asymetria jako narzędzie regulacyjne 14 [P4, Cyfrowy Polsat, ….] 8. Poziom asymetrii stawek MTR w Polsce i w UE 16 [P4, Cyfrowy Polsat, ….] 9. Korzyści wczesnego wejścia na rynek (First Mover Advantages) 18 10. Efekty sieci (Network Effects) 20 11. Stawki zerowe jako alternatywa dla asymetrii MTR 22 [P4, Cyfrowy Polsat, ….] [P4, Cyfrowy Polsat, ….] [P4, Cyfrowy Polsat, ….] 3 © 2009 Informacja PIIT w sprawie stawek MTR 1. Decyzja Prezesa UKE w sprawie obniżenia stawek MTR [Polkomtel, PTC Era, PTK Centertel, Telekomunikacja Polska, P4, Cyfrowy Polsat] W dniach 19 - 23 stycznia 2009 r. Prezes UKE wydał decyzje zmieniające umowy o połączeniu sieci w zakresie zobowiązania trzech operatorów sieci mobilnej do obniżek opłat za międzyoperatorską usługę zakańczania połączeń w ich sieciach (tzw. stawki MTR). Prezes UKE wydał przedmiotowe decyzje korzystając z art. 17 ustawy Prawo telekomunikacyjne, z pominięciem współpracy z Komisją Europejską (bez tzw. postępowania konsolidacyjnego) oraz bez krajowych konsultacji społecznych. Prezes UKE uzasadniając potrzebę pilnego działania jedynie ogólnie wskazał na wykładnię przepisu art. 17 niemalże nie odnosząc się do istniejącej sytuacji faktycznej bez konkretnego wskazania bezpośredniego i poważnego zagrożenia dla konkurencyjności i dla interesów użytkowników. W naszej ocenie na rynku telefonii mobilnej brak jest poważnego zagrożenia dla konkurencyjności i interesów użytkowników uzasadniającego taką interwencję regulatora. W szczególności bowiem nie było groźby odcięcia łączności; nie następowały wrogie przejęcia przedsiębiorców telekomunikacyjnych przez konkurentów oraz nie istniało ryzyko zamknięcia punktów obsługi klienta. Zaproponowane stawki MTR, których dotyczą decyzje, są o 55% niższe od średniej stawki MTR w UE, która wynosi 8,7 EURcent/min [według 41 raportu European Regulatory Group z 20.10.2008 r.]. Nawet dotychczas stosowana stawka MTR - 33,87 gr/min (7,88 EURcent/min) jest niższa od średniej w UE o ponad 9%. Prezes UKE, wydając decyzje, oparł się na wydanych przez siebie w 2008 r. aktach administracyjnych (decyzje nakładające obowiązek obniżenia stawek MTR), których nie przedstawił Komisji Europejskiej celem zaopiniowania (mimo istnienia takiego obowiązku). Przedmiotowe akty administracyjne z 2008 r. budzą poważne wątpliwości zasiedziałych operatorów co do ich natury prawnej, wobec czego najprawdopodobniej zostaną one poddane ocenie w postępowaniach sądowych. Istnieje ryzyko, iż decyzje te w przyszłości mogą zostać przez sądy uchylone. Wątpliwości budzi fakt, braku wydania analogicznych decyzji względem pozostałych operatorów, co narusza zasadę równoprawnej konkurencji i prowadzi do jednostronnych preferencji dla wybranych przez Prezesa UKE podmiotów. Tego typu jednostronność powoduje również niepewność otoczenia regulacyjnego. Skutki tego naruszenia mogą dotknąć bezpośrednio użytkowników końcowych (abonentów), którzy będą zmuszeni ponosić koszty dużo wyższych opłat za połączenia do pozostałych operatorów telefonii ruchomej (tj. do sieci, względem których Prezes UKE nie wydał analogicznych decyzji). Przedmiotowe decyzje niekorzystnie mogą wpłynąć też na operatorów typu MVNO-SP, których działalność może stać się nieopłacalna. Opuszczenie rynku przez tych przedsiębiorców lub ograniczenie zakresu oferowanych przez nich usług, byłoby dla konsumentów znaczną szkodą. 4 © 2009 Informacja PIIT w sprawie stawek MTR 2. Poziom asymetrii stawek MTR w Polsce i w UE [Polkomtel, PTC Era, PTK Centertel, Telekomunikacja Polska] W Polsce asymetria stawek za zakańczanie połączeń w sieciach operatorów sieci mobilnej (MTR) charakteryzuje się bardzo wysokim poziomem, który w wyniku wydanych we wrześniu i październiku 2008 roku decyzji Prezesa UKE , uległ na początku 2009 r. znacznemu zwiększeniu do 157%. W ten sposób powstała sytuacja drastycznie odbiegająca zarówno od standardów europejskich wytyczonych przez Komisję Europejską, Europejską Grupę Regulatorów, jak również od praktyki stosowanej przez Regulatorów w innych niż Polska, krajach członkowskich. Analizując poziom asymetrii zaproponowany przez Prezesa UKE w stanowisku konsultacyjnym z dnia 1 października 2008 r. ,podtrzymanym w stanowisku z dnia 16 grudnia 2008 r. i porównując go z sytuacją panującą w innych krajach UE, PIIT zebrał dane dotyczące wysokości oraz zróżnicowania stawek MTR w 27 krajach Unii Europejskiej. Poniższy wykres obrazuje wysokość asymetrii w poszczególnych krajach Wspólnoty Europejskiej. Widać wyraźnie, że w Polsce asymetria jest nie tylko na najwyższym poziomie (w wielu krajach istnieje symetria rozliczeń), ale jej wysokość jest wręcz nieporównywalna do asymetrii występującej w innych krajach. Asymetria MTR w krajach Europy 200,00% 160,00% 120,00% 80,00% 40,00% Dodatkowo należy wskazać, iż już w 2007 r. średni europejski poziom asymetrii wśród operatorów późno wchodzących na rynek (tj. do 6 do 11 lat po jego powstaniu) wynosił wg. ERG ok. 35%. Należy jednocześnie zauważyć, iż obecna sytuacja na polskim rynku jest wynikiem pewnych opóźnień regulacyjnych w stosunku do wchodzących operatorów (w zakresie wydawanych decyzji ustalających pozycję rynkową na rynku zakańczania połączeń w sieci operatorów wchodzących) jak również konkretnych decyzji Prezesa UKE odmawiających obniżenia wygórowanych stawek MTR do sieci nowych operatorów 5 Polska Słowenia Estonia Hiszpania Cypr Belgia Irlandia Łotwa Dania Rumunia Włochy Austria Francja Luksemburg UK Portugalia Finlandia Holandia Niemcy Grecja Słowacja Węgry Szwecja Malta Litwa Czechy Bułgaria 0,00% © 2009 Informacja PIIT w sprawie stawek MTR 3. Stanowisko Prezesa UKE w zakresie asymetrii stawek MTR [Polkomtel, PTC Era, PTK Centertel, Telekomunikacja Polska, ….] W dniu 1 października 2008 r. Prezes UKE przedstawił projekt Stanowiska odnośnie symetrii stawek na rynku zakańczania połączeń w publicznych telefonicznych sieciach ruchomych, a następnie 16 grudnia 2008 r. opublikował ostateczne Stanowisko1 (dalej zwane Stanowiskiem) będące podsumowaniem przeprowadzonych wówczas konsultacji. Niestety Stanowisko z dnia 16 grudnia 2008 r. nie stanowi merytorycznej polemiki i odniesienia do opinii zgłoszonych przez podmioty rynkowe. Ostateczne stanowisko Prezesa UKE różni się nieco formą od pierwotnego, aczkolwiek stanowiska te są w zasadzie tożsame w treści. Stanowisko Prezesa UKE wskazuje na maksymalny poziom asymetrii stawek MTR pomiędzy „operatorami zasiedziałymi” – operatorami o rozwiniętej infrastrukturze telekomunikacyjnej a „operatorami nowo wchodzącymi” o ograniczonej infrastrukturze. Trudno jest przyjąć, że ten zaledwie siedmiostronicowy dokument stanowić może pełną i wnikliwą analizę, tak szerokiego, a zarazem istotnego zagadnienia. Dokument ten nie może być również uznany za wynik merytorycznej debaty rynkowej, której to debaty faktycznie nie było. Przedstawione w Stanowisku uzasadnienie jest zdawkowe i pomija aspekty ekonomiczne związane z oceną skutków takiej regulacji. Brak jest rzeczywistego uzasadnienia dla wprowadzania sytuacji w której, stawka za świadczenie usługi zakańczania połączeń w sieciach operatorów wchodzących oderwana jest od rzeczywistych kosztów świadczenia tej usługi. Sytuacja taka powoduje, że stawka ta jest w sposób bezzasadny zawyżona i prowadzi do uzyskiwania wyłącznie przez operatorów wchodzących nieuprawnionych korzyści finansowych. Warto również zwrócić uwagę na fakt, iż praktyką na poziomie europejskim jest przedstawianie skutków każdej nowej propozycji KE, w postaci dokumentów, które zawierają tzw. Regulatory Impact Assesment. W przypadku kwestii asymetrii wskazane byłoby dokonanie wieloaspektowej oceny skutków regulacji zarówno dla sektora telefonii mobilnej, dla sektora telefonii stacjonarnej, opisu skutków dla poszczególnych grup operatorów, opis skutków dla konsumentów oraz z punktu widzenia osiągnięcia dobrobytu społecznego. Niestety, tak kompleksowe ujecie tematu asymetrii nie zostało przedstawione przez Prezesa UKE, ani w pierwotnym, ani w końcowym Stanowisku w sprawie symetrii stawek na rynku zakańczania połączeń w publicznych ruchomych sieciach telefonicznych. Nie odnosząc się szczegółowo do Stanowiska Prezesa UKE chcielibyśmy zasygnalizować najważniejsze niejasności, wątpliwości a nawet wewnętrzne sprzeczności zawarte w materiale przygotowanym przez Prezesa UKE. W pierwszej kolejności należy wskazać, że Prezes UKE pomimo jednoznacznego stwierdzenia, że asymetria negatywnie wpływa na rynek i zamierza zlikwidować różnice w poziomie stawek MTR „nowych” i „starszych” operatorów jednocześnie: · 1 Wprowadza od 1 stycznia 2009 r. asymetrię, na niespotykanym w żadnym kraju europejskim poziomie 157% http://www.uke.gov.pl/uke/index.jsp?place=Lead07&news_cat_id=168&news_id=3578&layout=3&page=text 6 © 2009 Informacja PIIT w sprawie stawek MTR 2009-01-01 2009-07-01 2010-01-01 2010-07-01 2011-01-01 2011-07-01 2012-01-01 2012-07-01 2013-01-01 2013-07-01 2014-01-01 Maksymalny poziom asymetrii (MTR MNO – MTR SMP)/ MTR SMP Planuje zwiększenie asymetrii na kolejne 3 lata, ponieważ dopiero w styczniu 2012 roku osiągnie ona stan, w którym znajdowała się w chwili wydawania Stanowiska (druga połowa grudnia 2008). 2008-07-01 · 64% 157% 141% 126% 110% 94% 79% 63% 47% 31% 16% 0% Prezes UKE nie wskazuje, w jaki sposób ma być określana średnia stawka MTR dla operatorów „nowych”, tj. czy ma to być stawka wyznaczona na podstawie średniej ważonej (wielkością ruchu) czy też średniej arytmetycznej. Prezes UKE nie odnosi się również do niezmiernie istotnej kwestii tj. do sytuacji w której usługa zakańczania połączeń realizowana jest w sieci operatora posiadającego rozwiniętą infrastrukturę świadczącego tą usługę na rzecz użytkowników końcowych operatora nowego , działającego w oparciu o model roamingu krajowego czy też MVNO. Obecna wprowadzona przez Prezesa UKE sytuacja może prowadzić do tego, że operator infrastrukturalny będzie płacił za bezpośrednie zakończenie w sieci innego operatora infrastrukturalnego stawkę podstawową (symetryczną), natomiast za zakończenie pośrednie (z tranzytem przez centralę operatora nowego) w tej samej sieci aż 257% stawki podstawowej. Co więcej, w konkretnych przypadkach może to być zapłata 257% stawki za zakończenie we własnej sieci (np. dla operatora Polkomtel w przypadku zakończenia w sieci P4 korzystającej z roamingu w sieci Polkomtel). W przypadku operatorów wirtualnej sieci mobilnej (MVNO), którzy nie budują własnej sieci - pieniądze te na pewno nie będą przełożone na rozbudowę sieci, tylko będą stanowiły przychód oderwany od kosztów własnej działalności, czyli będą stanowić czystą marżę tych operatorów – tzw. rentę regulacyjną. Argumentując i uzasadniając swoje Stanowisko Prezes UKE wskazuje między innymi na następujące okoliczności: · nowi operatorzy rozpoczęli swoją działalność ze znacznym opóźnieniem w stosunku do zasiedziałych operatorów, a tym samym ponoszą odpowiednio większe koszty świadczenia usług. Istniejąca na polskim rynku asymetria stawek MTR nie wynika z późniejszego wejścia na rynek nowych operatorów, ale jest ona konsekwencją prowadzonej w Polsce polityki regulacyjnej. Świadczy o tym fakt, iż w momencie rozpoczynania przez spółkę P4 działalności na polskim rynku, stawki określone w zawartej przez tego operatora umowie interkonektowej z operatorami sieci ruchomej były symetryczne. Symetryczność stawki MTR nie była zatem przeszkodą uniemożliwiającą temu przedsiębiorcy rozpoczęcie działalności, ponieważ zostały już uwzględnione w modelu prowadzonej przez niego działalności. Ponadto, ani Stanowisko Prezesa UKE, ani analiza rynku zakańczania połączeń głosowych w mobilnej publicznej sieci telefonicznej nowych 7 © 2009 Informacja PIIT w sprawie stawek MTR operatorów, nie zawierają żadnych dowodów i analiz potwierdzających wyższe koszty świadczenia usług przez tych nowych i wchodzących operatorów. Operatorzy ci – dzięki zawartym umowom na roaming krajowy czy też MVNO – mogą od samego początku komercyjnej działalności oferować usługi na terenie całego kraju i dla całej populacji. Tymczasem operatorzy infrastrukturalni musieli budować swoje sieci od „zera” i sukcesywnie docierali na kolejne obszary geograficzne, do kolejnych użytkowników. Niemniej jednak nie wykluczamy, iż wchodzący operatorzy mogą ponosić wyższe koszty jednostkowe niż operatorzy już od lat obecni na rynku, co mogłoby uzasadniać asymetrię w krótkim okresie czasu. Jednakże tylko przeprowadzenie kalkulacji tego kosztu może ten fakt potwierdzić lub wykluczyć. Niestety, obecne decyzje regulacyjne wydane lub projektowane dla operatorów wchodzących nie zawierają takich obowiązków regulacyjnych (tj. kalkulacji kosztów ponoszonych dla usługi zakańczania połączeń we własnej sieci), w związku z tym nie należy się spodziewać, iż taka kalkulacja zostanie przeprowadzona przez te podmioty i przedstawiona Prezesowi UKE. · Operatorzy „zasiedziali” korzystają natomiast z efektu skali i zakresu, dzięki czemu mają znacznie niższe koszty i mogą oferować bardziej atrakcyjne ceny detaliczne (ograniczając tym samym możliwości konkurencyjne pozostałych operatorów).” Mając na uwadze wcześniejsze uwagi należy po raz kolejny podkreślić, że do oceny wpływu efektu skali i zakresu niezbędne jest przeprowadzenie analizy kosztów operatora wchodzącego. Jeśli bowiem asymetryczne stawki MTR nie będą wynikiem obiektywnych różnic będą one prowadzić do zniekształcania efektywnej konkurencji na rynku. Zjawisko „efektu skali” działalności operatorów jako argument za wprowadzeniem asymetrii stawek MTR, jest poparte przez Prezesa UKE jedynie ogólnymi teoriami i „intuicją” regulacyjną natomiast nie jest w żaden sposób poparte argumentami analitycznymi. Z kolei zagadnienie „efektu zakresu” nie ma zastosowania w przypadku asymetrii stawek MTR, gdyż operatorzy wchodzący posiadają zbliżony zakres usług do operatorów działających na rynku. Z powyższego wynika, iż Prezes UKE nie zaprezentował merytorycznych podstaw do stwierdzenia, że efekty skali czy zakresu uzasadniają w jakikolwiek sposób asymetrię MTR. · Korzystna dla nowego operatora asymetria stawek może zatem w krótkim okresie pomóc w finansowaniu budowy sieci, dynamicznemu zwiększaniu bazy abonenckiej, oraz uzyskaniu rozsądnej stopy zwrotu z inwestycji, co sprzyja dalszemu rozwojowi rynku. Odnosząc się do tego stwierdzenia należy przede wszystkim wskazać, że nie wszyscy operatorzy otrzymujący rentę regulacyjną dzięki asymetrii stawek MTR budują własną sieć telekomunikacyjną. Przykładem są tu spółki, która funkcjonują w modelu MVNO, korzystając z sieci operatorów infrastrukturalnych, które nie planują rozbudowy sieci mobilnej i nie uczestniczą w przetargach na częstotliwości, których przydział by taką budowę umożliwił. Należy również zwrócić uwagę, że zasoby częstotliwości są dobrem rzadkim, występującym w ograniczonych ilościach, a co za tym idzie liczba podmiotów na rynku świadczenia usług przy pomocy częstotliwości będzie z natury rzeczy ograniczona. Do tej pory uczestnicy rynku telekomunikacyjnego nie mieli możliwości zapoznania się z jakąkolwiek 8 © 2009 Informacja PIIT w sprawie stawek MTR analizą Prezesa UKE, z której wynikałoby, że wzrost dobrobytu społecznego w efekcie zbudowania w kraju czwartej sieci GSM uzasadnia istnienie wynikającego z asymetrii stawek MTR transferu pieniędzy rzędu 1-1,5 mld złotych od konsumentów i innych uczestników rynku na rzecz jednego podmiotu, który taką czwartą sieć GSM wybuduje. Istotne wątpliwości budzi również kwestia dotycząca dynamicznego zwiększania bazy abonenckiej. W ramach debaty odnoszącej się do Stanowiska Prezesa UKE warte przedyskutowania są następujące kwestie: 1. Jaki przyrost bazy abonenckiej dla operatora nowego i wchodzącego jest przez Prezesa UKE pożądany? 2. Czy słuszne jest podejście, by to Prezes UKE oceniał przyrost bazy abonenckiej operatorów wchodzących i decydował jak bardzo ma wesprzeć ten przyrost za pomocą obniżek stawek MTR u operatorów infrastrukturalnych nazywanych w Stanowisku „operatorami zasiedziałymi”? 3. Jak wysoki poziom dynamiki może być uznany za wystarczający do zastosowania symetrii stawek MTR? 4. Jaki jest próg wielkości bazy abonenckiej operatora nowego , który uzasadniałby symetrię stawek MTR? Podobne pytania można postawić wobec sformułowania „rozsądna stopa zwrotu”. Nie wiadomo, w jaki sposób Prezes UKE ocenił aktualne stopy zwrotu operatorów nowo-wchodzących i co Prezes UKE rozumie pod pojęciem „rozsądnej” stopy zwrotu? Jak widać powyższe kwestie rodzą szereg fundamentalnych wątpliwości, a tego typu ogólne i nie oparte na wnikliwej analizie sformułowania nie stanowią podstawy należycie uzasadniającej działania Regulatora wobec regulowanych przez niego podmiotów. Podsumowując kwestie poruszone w punkcie 2 odnośnie Stanowiska Prezesa UKE w zakresie symetrii stawek należy wyraźnie wskazać, iż nie rozwiewa ono szeregu wątpliwości i niejasności wprowadzając tym samym stan niepewności rynkowej. Nie zawiera ono analizy ekonomicznej skutków takiej regulacji i jej wpływu na rozwój konkurencji. Prezes UKE zdaje się nie dostrzegać wprowadzonych zaburzeń konkurencji związanych ze zwiększającą się do 157% asymetrią stawek MTR, jak również możliwości dalszego pogłębienia tych zaburzeń. 9 © 2009 Informacja PIIT w sprawie stawek MTR 4. Stanowisko Prezesa UKE a Zalecenia KE i Stanowisko ERG [Polkomtel, PTC Era, PTK Centertel, Telekomunikacja Polska] Przewidywany przez Prezesa UKE w Stanowisku okres asymetrii MTR ma trwać do początku 2014 r. Należy wskazać, że projekt Zalecenia Komisji określał ten termin na koniec roku 2011r., przy czym w ostatniej wersji Zalecenia wskazany jest okres maksymalnie 4 lat od terminu rozpoczęcia świadczenia przez operatora usług. Sprzeczność ta jest o tyle zaskakująca, iż z posiadanych przez PIIT informacji nie wynika, by Prezes UKE lub inni reprezentanci Polski na forum Rady Unii Europejskiej, która prowadziła w ostatnim czasie prace legislacyjne nad propozycją Komisji Europejskiej zgłosili jakiekolwiek poważne zastrzeżenia odnośnie projektu Zaleceń KE w procesie legislacyjnym. ERG wyraźnie wskazuje, iż wyjątkowe stosowanie asymetrii stawek MTR może być uzasadnione jedynie w okresie przejściowym ze względu na: § egzogeniczne (tj. mające źródło poza kontrolą operatora) różnice kosztowe; § późne wejście nowego podmiotu na rynek. Przykładem egzogenicznego czynnika kosztowego są posiadane zasoby częstotliwości operatora. Jednakże ten czynnik nie został uwzględniony przez Prezesa UKE w żadnej analizie. 10 © 2009 Informacja PIIT w sprawie stawek MTR 5. Decyzje Prezesa UKE w zakresie pozycji znaczącej operatorów nowych a obowiązki regulacyjne [Polkomtel, PTC Era, PTK Centertel, Telekomunikacja Polska] Omówione we wcześniejszej części niniejszej Prezesa UKE w zakresie symetrii stawek jest Prezesa UKE w sprawie asymetrii stawek MTR mobilnych. Niemniej jednak przedmiotowa kształtowana poprzez decyzje Prezesa UKE regulacyjne na operatorów nowych i wchodzących. informacji Stanowisko jedynym dokumentem w sieciach operatorów kwestia jest również nakładające obowiązki Prezes UKE w takiej decyzji nałożył na spółkę nietypowy i niedookreślony obowiązek regulacyjny: „obowiązek, o którym mowa w art. 44 ustawy Prawo Telekomunikacyjne (dalej PT), polegający na zakazie stosowania przez [spółkę] zawyżonych stawek za zakańczanie połączeń głosowych w ruchomej publicznej sieci telefonicznej [spółki].” Należy zaznaczyć, że wszyscy operatorzy starsi dysponujący infrastrukturą (zwani nie wiadomo na jakiej podstawie przez Prezesa UKE operatorami „zasiedziałymi”) mają nałożone obowiązki kosztowe wynikające z art. 40 PT – obowiązek ustalania opłat z tytułu dostępu telekomunikacyjnego w oparciu o ponoszone koszty. W dalszej kolejności warto zauważyć, że obowiązek dotyczący stosowania niezawyżonych cen na rynku, na którym przedsiębiorca zajmuje pozycję dominującą jest już zapisany w art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. „o ochronie konkurencji i konsumentów” będącej w istocie transpozycją art. 82 traktatu ustanawiającego wspólnotę europejską: „1. Zakazane jest nadużywanie pozycji dominującej na rynku właściwym przez jednego lub kilku przedsiębiorców. 2. Nadużywanie pozycji dominującej polega w szczególności na: 1) bezpośrednim lub pośrednim narzucaniu nieuczciwych cen, w tym cen nadmiernie wygórowanych albo rażąco niskich, odległych terminów płatności lub innych warunków zakupu albo sprzedaży towarów;” Należy również przypomnieć, że Komisja wyraziła wątpliwości co do tych rozstrzygnięć i w szczególności Komisja wskazała, że: § „Komisja wzywa Prezesa UKE do ponownego rozważenia zaproponowanego poziomu asymetrii oraz powtarza, iż koniecznym jest zapewnienie, że asymetria, której podłożem nie są różnice kosztów znajdujące się poza kontrolą operatorów nie pozostaje w mocy zbyt długo oraz że stawki za zakańczanie połączeń każdego operatora sieci mobilnej powinny być obniżone do kosztów wydajnego operatora tak szybko jak to możliwe.2” § Komisja nie jest zatem przekonana, czy data wejścia na rynek uzasadnia utrzymanie asymetrii stawek Cyfrowego Polsatu za zakańczanie połączeń aż do roku 2013, czyli 5 lat po jego wejściu na rynek3. 2 http://circa.europa.eu/Public/irc/infso/ecctf/library?l=/poland/registered_notifications/pl20080794&vm=detailed&sb=Title 3 http://circa.europa.eu/Public/irc/infso/ecctf/library?l=/poland/registered_notifications/pl20080855&vm=detailed&sb=Title 11 © 2009 Informacja PIIT w sprawie stawek MTR Wątpliwości budzi zatem sens nakładania obowiązku, który i tak już w prawie istnieje. Wydaje się, że nałożenie tego typu, „miękkiego” i niedookreślonego obowiązku kontroli cen prowadzić może do arbitralnej oceny Prezesa UKE cen stosowanych przez danego operatora i w istocie sprowadza sprawę asymetrii do subiektywnej oceny Regulatora. W ramach właściwych analiz i konsultacji wskazane jest poruszenie kwestii praktycznej realizacji obowiązków nałożonych na operatorów nowych wynikających z art. 44 ustawy Prawo telekomunikacyjne na potrzeby określania symetrii/asymetrii stawek w sieciach tych operatorów. Ani Stanowisko Prezesa UKE, ani wydawane decyzje regulacyjne lub ich projekty nie zawierają wyjaśnienia w jaki sposób będzie dokonywana ocena zawyżania wysokości stawek w sieciach tych operatorów, co wpływa na niepewność regulacyjną dla całego rynku telefonii ruchomej. 12 © 2009 Informacja PIIT w sprawie stawek MTR 6. Koszty funkcjonowania asymetrii stawek MTR [Polkomtel, PTC Era, PTK Centertel, Telekomunikacja Polska] Prezes UKE określając w Stanowisku maksymalny poziom asymetrii stawek MTR, umożliwia operatorom nowym i wchodzącym osiągnięcie dodatkowej korzyści finansowej, którą można określić jako tzw. rentę regulacyjną. Dla pełności analizy w przypadku operatorów, którzy biorą już aktywny udział w grze rynkowej, Regulator powinien przedstawić liczbową wysokość renty regulacyjnej, jaka może być wynikiem ukształtowanej asymetrii. Jest to niezmiernie istotne, gdyż renta regulacyjna tworzy transfer pieniężny od pozostałych operatorów, którzy zmuszeni są jednocześnie podnosić ceny detaliczne dla użytkowników końcowych za połączenia do sieci operatora nowego i wchodzącego. W ten sposób działalność operatora korzystającego z renty regulacyjnej jest w istocie dodatkowym obciążeniem dla użytkowników końcowych wszystkich innych operatorów (w sumie, sumarycznie ok. 50 milionów użytkowników, co oznacza, że niektórzy konsumenci zapłacą za to kilkukrotnie – dzwoniąc z telefonu stacjonarnego i z komórki). W przeprowadzonej analizie nie można również pominąć faktu funkcjonowania na rynku operatorów wirtualnych sieci mobilnych (MVNO) funkcjonujących w modelu „Service Provider”, którzy nie otrzymują renty regulacyjnej. Operatorzy ci nie różnicują własnych stawek MTR od stawek MTR operatorów-hostów. Działalność tych operatorów opiera się na konkretnym business case, który najczęściej nie przewiduje istnienia dodatkowego finansowania poprzez rentę regulacyjną. W ten sposób możliwości konkurencyjne operatorów funkcjonujących w modelu „Service Provider” zostają znacznie ograniczone, co przełożyć się może na decyzje inwestorów o dalszym istnieniu tych podmiotów oraz na rozwój tego segmentu rynku. W istocie niewielki rozwój rynku MVNO w Polsce można już teraz rozpatrywać w kontekście konkurencji z innymi operatorami nowo-wchodzącymi korzystającymi z renty regulacyjnej. Głos operatorów MVNO działających w modelu Service Provider jest niezmiernie istotny w pełnej analizie skutków jakie postulowana przez Prezesa UKE asymetria stawek może przynieść w odniesieniu do ich przedsięwzięć rynkowych, a tym samym dalszego rozwoju konkurencji na rynku telefonii mobilnej. 13 © 2009 Informacja PIIT w sprawie stawek MTR 7. Asymetria jako narzędzie regulacyjne [P4, Cyfrowy Polsat] Asymetryczna regulacja MTR jest powszechnie stosowanym narzędziem regulacyjnym na porównywanych rynkach. Podobnie jak w innych krajach europejskich, w Polsce potrzebę asymetrii uzasadnia charakterystyka rynku telefonii ruchomej, ukształtowana przed wejściem nowego operatora sieci mobilnej. Wcześniejsze o 10 lat wejście na rynek przez operatorów stawia tych operatorów w uprzywilejowanej pozycji. To dzięki wymiernym korzyściom wczesnego wejścia (First Mover Advantages) oraz pozytywnym tzw. efektom sieci (Network Effects) operatorzy ci uzyskali znaczące udziały w rynku, korzyści skali pozwalają na obniżenie kosztów jednostkowych działalności, w tym kosztu terminowania ruchu we własnej sieci. Jednocześnie, stosowana przez operatorów polityka różnicowania cen detalicznych za połączenia off-net i on-net potęguje korzystne dla nich efekty sieci i dodatkowo umacnia ich znaczącą pozycję rynkową. Nowy operator wchodzący nie może wdrożyć strategii polegającej na oferowaniu połączeń on-net po niższych stawkach (brak efektu sieci) i i zmuszony jest obniżać swoje stawki detaliczne za wszystkie połączenia, nawet poniżej granicy rentowności. W konsekwencji przewagi ruchu on-net nad ruchem off-net w sieciach dużych operatorów oraz odwrotnej proporcji w sieci operatora wchodzącego, przy zastosowaniu symetrycznych MTR doszłoby do nieuzasadnionego transferu wartości w rozliczeniach interkonektowych oraz do osłabienia bądź nawet zniweczenia prokonkurencyjnego skutku wejścia nowego operatora na rynek. Jak wynika z analiz przeprowadzonych w innych krajach, słabsza pozycja nowych operatorów nawet kilka lat po wejściu na rynek nie jest rezultatem ich nieefektywności. Zjawisko permanentnego „nienadążania” nowych operatorów za operatorami zasiedziałymi (‘non-catching up’) jest powszechne i wynika ze wspomnianych powyżej korzyści wczesnego wejścia, efektów sieci, korzyści skali i stosowanych przez dużych operatorów strategii cenowych na nieregulowanych rynkach detalicznych, rynku hurtowego dostępu do sieci dla operatorów MVNO lub operatorów rozpoczynających/działających na bazie umów o roamingu krajowym. Wobec powyższego, asymetryczna regulacja MTR powinna być wprowadzona nie w formie jednorazowego określonego okresu „ulgowego” dla nowego operatora na starcie jego działalności, lecz powinna zostać przyjęta jako strategia regulacyjna stosowana w oparciu o permanentne monitorowanie przez Regulatora rynku telefonii ruchomej. Poziom asymetrii MTR pomiędzy operatorami nowymi a starszymi winien być ustalany i modyfikowany okresowo, stosownie do rozwoju konkurencji na rynku i wzrostu udziału rynkowego nowych operatorów. W ponad 10-letnim okresie działalności, operatorzy zasiedziali4 mogli rozłożyć w czasie inwestycje, co pozwoliło im obniżyć zarówno ryzyka inwestycyjne, jak i koszty działalności. Jednocześnie operatorzy ci utrzymywali w tym okresie wysokie ceny usług detalicznych i hurtowych, co w sytuacji faktycznego oligopolu (brak skutecznej konkurencji dla trzech 4 Termin „zasiedziały, zasiedziali” tutaj oraz w następnych rozdziałach Aneksu jest używany na wyraźne żądanie P4 i Cyfrowego Polsatu, chociaż nie ma on żadnej formalnej definicji (przyp. Wacław Iszkowski – Prezes PIIT) 14 © 2009 Informacja PIIT w sprawie stawek MTR operatorów o zrównoważonych udziałach rynkowych) pozostawało bez negatywnego wpływu na ich wyniki finansowe i operacyjne. Dla przykładu, według danych ze strony internetowej jednego z operatorów, operator ten zaczął osiągać zyski już w roku 1999, przy czym od kilku lat jego zyski przekraczają miliard złotych. Ponadto w przypadku tego operatora całkowite przychody z terminacji ruchu w sieci przekroczyły o przeszło 50% dotychczasowe nakłady na budowę sieci mobilnej 5. Należy przypuszczać, iż z podobną sytuacją mamy do czynienia w przypadku pozostałych operatorów. stawka MTR [gr/ min] Ponadto zaproponowana w Stanowisku Prezesa UKE asymetria do roku 2013 skutkuje tym, iż nowo-wchodzący operator już w 7 roku od rozpoczęcia działalności osiągnie stawkę jaką zasiedziali osiągną po 17 latach od rozpoczęcie swojej działalności.(rys poniżej) 100,00 80,00 60,00 40,00 20,00 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 rok działalności stawka MTR zasiedziali [gr] stawka MTR P4 [gr] Rys. Stawki MTR w kolejnych latach działalności operatorów Tymczasem nowy operator musi na starcie poczynić ogromne inwestycje w przyspieszonym tempie, aby utrzymać się na rynku. Ponadto, nowy operator wchodząc na rynek charakteryzujący się wysokimi przyrostowymi kosztami stałymi, znajduje się w sytuacji diametralnie różnej (inna saturacja rynku, rozwój technologiczny, wyższa świadomość i wymagania klientów, etc.). Operator ten nie może zatem czerpać zysków z wysokich cen detalicznych usług i musi się liczyć z ponoszeniem strat w początkowym okresie działalności. Nie bez znaczenia pozostaje również fakt asymetrii stawek rozliczeniowych pomiędzy operatorami sieci stacjonarnych FNO i sieci mobilnych MNO, która została ustalona w wyniku zbliżonej do obecnej argumentacji i ówczesnych decyzji administracyjnych i która utrzymuje się do chwili 5 Analiza własna: Na podstawie raportów rocznych publikowanych przez Polkomtel SA zgromadzono dane na temat przychodów ze sprzedaży usług telekomunikacyjnych w okresie 1998 do 2005: Na podstawie danych zamieszczonych w Decyzji UKE z dnia 19 lipca 2006 przyjęto wielkość przychodów z zakańczania połączeń w przychodach Polkomtel SA na poziomie: Na podstawie raportów rocznych publikowanych przez Polkomtel SA zgromadzono dane na temat nakładów inwestycyjnych ogółem w okresie 2001 do 2005. Dane nt. nakładów inwestycyjnych w latach 1996 - 2000 odczytane zostały z wykresu zamieszczonego w raporcie rocznym za rok 2002. Dane nt. nakładów inwestycyjnych w roku 2006 zaczerpnięto z artykułu „Plus nadal jest bardzo rozpędzony”, Wojciech Piechocki GSMonline.pl (artykuł omawiający prezentację wyników Polkomtel za rok 2006). Na podstawie dostępnych informacji oszacowano wielkość nakładów na rozbudowę sieci radiowej Polkomtel SA w latach 1996 – 2006. 15 © 2009 Informacja PIIT w sprawie stawek MTR obecnej na poziomie znacznie przekraczającym dane zaprezentowane w Stanowisku Prezesa UKE dotyczącym asymetrii stawek MTR. 8. Poziom asymetrii stawek MTR w Polsce i w UE [P4, Cyfrowy Polsat] Asymetria była i jest stosowana praktycznie na wszystkich rynkach UE. Dla ilustracji posłuży przypadek Hutchinson jako punkt odniesienia ze względu na najbliższe podobieństwo do sytuacji rynku polskiego w momencie wejścia ostatniego wchodzącego operatora dysponującego infrastrukturą na ten rynek oraz na fakt, iż posługiwanie się w porównaniach średnią dla kraju jest nieadekwatne. Podstawowe informacje ilustrujące obecną sytuację na rynku polskim w porównaniu ze spółkami Hutchisona na poszczególnych rynkach ilustruje poniższa tabela6. Wielka Państwo: Austria Dania Irlandia Szwecja Włochy Polska Brytania Data startu GSM Data wejścia nowego operatora Ile lat upłynęło od startu GSM do wejścia nowego operatora Liczba operatorów komórkowych w momencie wejścia nowego operatora Penetracja na rynku komórkowym w momencie wejścia nowego operatora Ile lat upłynęło od wejścia nowego operatora do chwili obecnej Penetracja IIQ2007 Liczba operatorów infrastrukturalnych (MNO) 12.1993 07.1992 07.1993 07.1992 04.1995 07.1992 09.1996 05.2003 10.2003 07.2005 08.2002 03.2003 03.2003 03.2007 9,5 11 12 12 8 10,5 10,5 3 3 3 3 3 4 3 86,12% 92,76% 101,52% 88,12% 93,13% 85,74% 99,29% 5,5 5,5 3,5 6,5 5,5 5,5 2 110,07% 116,97% 122,61% 114,11% 145,67% 118,04% 102% 4 4 4 5 4 7 4 Asymetryczną regulację MTR dla nowego operatora na rynku zastosowano we wszystkich państwach członkowskich UE, w których pojawił się nowy MNO – Hutchison (H3G) 6 Źródło: GSMA, www.wirelessintelligence.com 16 © 2009 Informacja PIIT w sprawie stawek MTR Pojawienie się Hutchisona zmieniło politykę regulacyjną dotyczącą rynku 16. Późne wejście na rynek, mały udział rynkowy oraz dostarczanie wyłącznie sieci UMTS (bez infrastruktury GSM) spowodowały, że Hutchison został poddany odmiennej regulacji niż pozostali MNOs. Hutchison działa na rynkach telefonii mobilnej w 6 krajach UE (Wielka Brytania, Irlandia, Austria, Dania, Szwecja i Włochy), gdzie jest jedynym MNO, który nie posiada własnej sieci GSM – podobnie jak to jest jeszcze w przypadku Polski. Wobec powyższego, wspomniane rynki europejskie stanowią rynki porównywalne, do których należy się odnieść analizując zasadność i sposób regulacji MTR operatorów nowo-wchodzących na rynku polskim. We wszystkich tych krajach, Hutchison został poddany asymetrycznej regulacji w zakresie MTR – albo bezpośrednio w wyniku decyzji NRA nakładającej obowiązki regulacyjne na rynku 16 (Wielka Brytania, Austria, Szwecja i Włochy) albo w wyniku orzeczenia organu odwoławczego znoszącego decyzję NRA wyznaczającą Hutchisona jako operatora SMP (Irlandia, Dania i Wielka Brytania – po pierwszej analizie rynkowej rynku 16 dla Hutchisona). Udział rynkowy Hutchisona w 6 krajach UE wynosi średnio 5% (od 2% do 10% w poszczególnych rynkach). Według danych z końca 2006 r. (tzn od 2 do 4 lat od wejścia na rynek), we wszystkich tych krajach MTR Hutchisona są wyższe od MTR zasiedziałych MNO: Państwo: Różnica pomiędzy MTR H3G a średnią znormalizowaną wartością rynkowej MTR: Austria Dania Irlandia Szwecja Włochy Wielka Brytania 61% 23% 31% 21% 43% 97% Jak widać z tabeli w przypadku Wielkiej Brytanii asymetria w czwartym roku od wejścia operatora na rynek wynosiła 97% co odpowiada poziomowi (94%) jaki dopuszcza również Regulator w Polsce dla operatorów nowych w tym samym okresie od wejścia na rynek. 17 © 2009 Informacja PIIT w sprawie stawek MTR 9. Korzyści wczesnego wejścia na rynek (First Mover Advantages) [P4, Cyfrowy Polsat] Asymetrię pozycji pomiędzy operatorami nowymi a zasiedziałymi potęgują także inne „korzyści wczesnego wejścia” na rynek (First Mover Advantages) uzyskane przez ostatnich operatorów zasiedziałych: a) Operatorzy starsi zdążyli zająć rzadkie zasoby, takie jak najlepsze punkty sprzedaży czy miejsca pod budowę masztów; ponadto z uwagi taki czynnik jak akceptacja społeczna trudniej jest wybudować kolejny maszt w okolicy masztu już wybudowanego b) Świadomość społeczna marek operatorów starszych jest wyższa niż świadomość każdej nowej marki, przy czym operator nowy , ponosząc na starcie działalności znaczne koszty rozruchu przedsiębiorstwa, nie ma możliwości prowadzenia akcji marketingowych na skalę taką jak zasiedziali; c) Operatorzy zasiedziali dysponują dużą bazą abonencką, a znaczna część ich klientów jest związana z operatorem za pomocą różnych programów lojalnościowych; · Średnie koszty dystrybucji usług oraz utrzymania i rozwoju infrastruktury są niższe w przypadku operatorów zasiedziałych niż w przypadku operatorów nowych dopiero co wchodzących na rynek(korzyści skali); · Operatorzy zasiedziali mają łatwiejszy dostęp do źródeł finansowania (co jest krytyczne zwłaszcza w obliczu obecnego kryzysu). Wykorzystując zgromadzone środki, operatorzy zasiedziali są w stanie stale zwiększać i tak już znaczne „korzyści wczesnego wejścia”. O ile „wojna na wyczerpanie” z operatorami nowyminowo-wchodzącymi nie leży w interesie operatorów zasiedziałych, o tyle są oni niewątpliwie w stanie ograniczać konkurencję ze strony nowych operatorów na różne sposoby. Należy przy tym podkreślić, że (przyszła) zdolność operatorów wchodzących do efektywnego konkurowania z operatorami zasiedziałymi nie wydaje się zależeć od potencjalnej efektywności nowych operatorów jako przedsiębiorców telekomunikacyjnych. Według różnych analiz empirycznych przeprowadzonych w państwach UE-15, porównanie wyników finansowych i operacyjnych po 5-6 latach działalności zasiedziałych i wchodzących później na rynek wskazuje na znacznie gorszą pozycję nowych MNOs (z wyjątkiem Cosmote – operatora zależnego od greckiego zasiedziałego FNO). Trudno byłoby przyjąć, że wszyscy niezależni operatorzy później wchodzący na rynki w państwach UE-15 prowadzili działalność w sposób nieefektywny. W pracy z 2007 roku, TERA Consultants7 dowodzi, na podstawie badań danych 45 MNOs z UE-15, że podmioty wchodzące na rynek później mają gorsze wyniki (wielkość udziałów rynkowych, wartość udziałów rynkowych, EBITDA, EBIT), przy czym im później operator wszedł na rynek, tym gorsze jego wyniki (zob. Rys poniżej). 7 TERA Consultants, „Mobile Challengers’ Common Position on issues addressed by the ERG WG on Mobile Call Termination”, 2007. 18 © 2009 Informacja PIIT w sprawie stawek MTR Rys. Zależność pomiędzy wynikami operacyjnymi i finansowymi MNOs a datą uzyskania licencji, dane na rok 2004 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% Relationship between revenue market share and licence delay (2004) Revenue market share Subscribers market share Relationship between subscribers market share and licence delay (2004) y = - 0.0602 x + 0.4059 R² = 0.9581 40% 35% y = - 0.0706 x + 0.4315 R² = 0.9591 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% 0 1-2 3-4 5-6 7-8 9-10 0 Licence delay (in years) 1-2 3-4 5-6 7-8 5-6 7-8 9-10 Relationship between standardized EBIT and licence delay (2004) Standardized EBIT Standardized EBITDA y = - 26.695 x + 152.3 R² = 0.9268 0 3-4 Licence delay (in years) Relationship between standardized EBITDA and licence delay (2004) 160 140 120 100 80 60 40 20 0 1-2 9-10 160 140 120 100 80 60 40 20 0 -20 y = - 41.33 x + 173.81 R² = 0.9473 0 Licence delay (in years) 1-2 3-4 5-6 7-8 9-10 Licence delay (in years) Źródło: TERA Consultants, roczne raporty MNOs W tej sytuacji, asymetryczna regulacja w zakresie MTR, stanowi narzędzie konieczne i niezbędne dla zrównoważenia zastanej asymetrii pozycji pomiędzy nimi a zasiedziałymi na rynku polskim. 19 © 2009 Informacja PIIT w sprawie stawek MTR 10. Efekty sieci (Network Effects) [P4, Cyfrowy Polsat, ….] Literatura ekonomiczna rozróżnia zwykle dwa typy efektów sieci. Bezpośrednie efekty sieci występują, gdy jakość produktu (usługi) jest bezpośrednio związana z liczbą konsumentów tego samego produktu (usługi), tzn. użyteczność produktu wzrasta wraz z pojawianiem się w tej samej „sieci” innych konsumentów. Z kolei pośrednie efekty sieci wynikają z faktu, że większa sieć oferuje większy zakres produktów (usług) komplementarnych. Sieci telekomunikacyjne są klasycznym przykładem naturalnego występowania efektów sieci – użyteczność sieci jest zerowa, jeżeli jej użytkownik jest jedyną osobą korzystającą z danej technologii; użyteczność wzrasta wraz ze wzrostem liczby innych użytkowników sieci. Pomimo, że mobilne sieci telekomunikacyjne są generalnie kompatybilne z innymi sieciami (możliwość komunikacji potencjalnie małej liczby użytkowników danej sieci z użytkownikami innych sieci), rozmiar sieci wywiera niezwykle znaczący wpływ na ich użytkowników, a tym samym na działalność operatorów. Wynika to z praktyki różnicowania przez zasiedziałych operatorów, cen za połączenia on-net oraz off-net. W rezultacie, im większa jest dana sieć (większa liczba użytkowników), tym większy będzie udział tańszych połączeń on-net w ogólnej liczbie połączeń wykonywanych przez użytkownika tej sieci. Jak wskazują badania przeprowadzone na rynku angielskim8, w przypadku telefonii mobilnej , efekty sieci przekładają się zarówno na sposób korzystania z usług mobilnych, jak i na wybór operatora przez konsumentów. Wyniki analizy wskazują na zmianę zachowania użytkowników sieci w wyniku zróżnicowania cen za połączenia off-net i on-net. Konsumenci reagują na podwyższenie cen połączeń off-net zmniejszając popyt na te usługi. Mogą w tym przypadku wybrać tego samego operatora, który obsługuje osoby, do których zamierzają dzwonić, bądź też po prostu zmniejszyć częstotliwość i długość połączeń off-net. Ponadto, dokonując wyboru operatora, konsumenci pozostają pod silnym wpływem wyboru dokonanego przez pozostałych członków gospodarstwa domowego. Bazując na wynikach ankiety przeprowadzonej w latach 19982001 na rynku angielskim9 oraz na danych OFCOM, D. Birke i P.Swann z Uniwersytetu Nottingham wskazali na bardzo silne zależności pomiędzy wyborem operatora przez konsumenta a wyborem członków jego gospodarstwa domowego Efekty sieci w mobilnych publicznych sieciach telefonicznych działają zatem zarówno na poziomie ogólnym (dla konsumenta liczy się ogólny rozmiar sieci), jak i na mikro-poziomie (dla konsumenta liczy się wybór operatora dokonany przez jego bliskich). Im większy operator, tym większe prawdopodobieństwo, że konsument wybierze tego operatora. 8 Birke, D. & Swann, G. (2006), „Network effects and the choice of mobile phone operator”; Journal of Evolutionary Economics, Vol. 16; 9 The Home Online survey (Brynin 2002); 20 © 2009 Informacja PIIT w sprawie stawek MTR Naturalne działanie efektów sieci jest dodatkowo wzmacniane przez zasiedziałych MNOs poprzez stosowanie wyższych cen za połączenia off-net oraz niższych cen za połączenia on-net. Taka polityka cenowa w przypadku dużej sieci stanowi skuteczną finansową zachętę dla konsumenta do wyboru bądź pozostania w sieci danego operatora. Stosowanie wyższych cen za połączenia off-net jest nie tylko wynikiem silniejszej pozycji rynkowej MNO, ale może być również jej źródłem. Nowy operator na rynku nie może stosować takiej polityki cenowej. Niższe koszty połączeń on-net byłyby bowiem bez znaczenia z punktu widzenia użytkownika sieci operatora nowego (brak korzystnego efektu sieci), a wyższe ceny off-net miałyby skutek zniechęcający (większość połączeń wykonywanych przez klientów nowego MNO to połączenia off-net). Wobec powyższego, jedynym sposobem konkurowania z zasiedziałym MNO przez nowego w zakresie cen detalicznych jest oferowanie jednolitej stawki za połączenia off-net i on-net na poziomie konkurencyjnym w porównaniu ze stawką on-net MNO zasiedziałego. W związku z koniecznością obniżenia stawki detalicznej za połączenia off-net, zwiększa się udział kosztów terminowania połączeń off-net w przychodach nowego operatora z tytułu wykonywania tych połączeń przez jego klientów. Należy zwrócić uwagę, iż w przypadku operatora oferującego usługi na bazie umowy o roamingu krajowym koszty te są dodatkowo podnoszone nieregulowanymi opłatami z tytułu rozpoczynania połączeń w sieci operatora zasiedziałego. Symetryczna regulacja MTR w praktyce uniemożliwiłaby nowemu operatorowi konkurowanie z zasiedziałym na poziomie cen, co poważnie ograniczyłoby zdobywanie klientów i dalszy rozwój. Asymetria MTR może do pewnego stopnia złagodzić negatywne efekty sieci po stronie nowego operatora i wyrównać warunki konkurencji na rynku telefonii mobilnej. 21 © 2009 Informacja PIIT w sprawie stawek MTR 11. Stawki zerowe jako alternatywa dla asymetrii MTR [P4, Cyfrowy Polsat] Wprowadzenie zerowej stawki rozliczeniowej na rynku interkonektowym w kontekście zagadnień związanych z wpływem stawek MTR (lub ich braku) na poziom inwestycji infrastrukturalnych w sektorze telekomunikacyjnym oraz określenia czy zasada Bill&Keep może dotyczyć wyłącznie stawek MTR czy też nie powinna być rozszerzona na wszystkie relacje międzyoperatorskie na rynku. Wpływ stawek za zakańczanie połączeń w sieciach komórkowych na poziom inwestycji w sektorze telekomunikacji Wykazanie związku pomiędzy stawkami MTR a poziomem inwestycji wymaga wprowadzenia związanego z modelowaniem sieci telekomunikacyjnych. Kluczowym aspektem umożliwiającym poprawną analizę powyższych związków jest określenie wpływu wielkości sieci telekomunikacyjnych na wzajemne relacje międzysieciowe pomiędzy operatorami zderzenie dwóch istniejących modeli rynków – europejskiego oraz azjatycko-amerykańskiego. Celem wprowadzenia tych pojęć jest wyjaśnienie dlaczego w warunkach polskiego rynku telekomunikacyjnego absolutny poziom stawek MTR dla operatorów zasiedziałych nie ma żadnego wpływu na poziom inwestycji prowadzonych przez tych operatorów, oraz dlaczego redukcja poziomu stawek MTR prowadzi do zwiększenia możliwości inwestycyjnych operatorów stacjonarnych oraz nowych wchodzących operatorów sieci mobilnych. Wpływ na efekty sieciowe (patrz rozdz. 10) Praktyczne znaczenie wysokości MTR W warunkach symetrycznych rozumianych jako porównywalne wielkości bazy abonenckiej sieci mobilnych , przy stosowaniu przez nie podobnych mechanizmów cenowych, mamy do czynienia z praktycznie symetrycznymi przepływami ruchu między tymi sieciami. Taka jest też sytuacja na rynku polskimi pomiędzy operatorami zasiedziałymi. Wielkość środków finansowych przekazywanych pomiędzy operatorami zależy więc tylko od tego czy istnieje czy nie asymetria stawek. Jeśli mamy do czynienia z sieciami mobilnymi można przyjąć, iż symetryczny MTR ma neutralny wpływ na przepływ środków, gdyż wzajemne rozliczenia się saldują i w efekcie przepływy finansowe pomiędzy operatorami są bliskie zera. Jeśli jednak przy porównywalnych wolumenach ruchu między sieciami, istnieje asymetria stawek, jak np. w przypadku styku sieci stacjonarnej i mobilnej, to operator stacjonarny, z racji tej asymetrii, dokonuje transferu środków do operatora mobilnego. Tak więc wysokość MTR na znaczenie w kontekście relacji operator mobilny – operator stacjonarny. W warunkach rynku polskiego, gdzie mamy do czynienia z trzema zasiedziałymi operatorami mobilnymi, jednym zasiedziałym operatorem stacjonarnym oraz grupami nowych, wchodzących operatorów mobilnych i alternatywnych stacjonarnych, powyżej zaprezentowane tezy znajdują pełne odzwierciedlenie. Zbilansowane przepływy pomiędzy zasiedziałymi operatorami sieci mobilnych i płatności netto z sieci stacjonarnych powodują, że zasiedziali operatorzy sieci mobilnych w zakresie rozliczeń 22 © 2009 Informacja PIIT w sprawie stawek MTR międzyoperatorskich stacjonarnych. są beneficjentami netto kosztem operatorów Z punktu widzenia operatora stacjonarnego obniżenie MTR: · spowodowałoby zmniejszenie przepływów pieniężnych do zasiedziałych operatorów sieci mobilnych , a przez to zwiększenie środków finansowych które operator stacjonarny mógłby przeznaczyć na inwestycje · oznaczałoby obniżenie kosztu zmiennego bezpośredniego połączeń do sieci mobilnych co umożliwiłoby operatorom stacjonarnym obniżenie cen detalicznych połączenia do sieci mobilnych do poziomu zbliżonego do cen za połączenia on-net oferowanych przez samych operatorów sieci mobilnych. Spowodowałoby to zdecydowanie wzrost konkurencyjności operatorów stacjonarnych oraz wzmocnienie konkurencji na rynku. Również dla relacji zasiedziałych operatorów sieci mobilnych z nowymi i wchodzącymi asymetria MTR powinna być również rozpatrywane jako służąca do wyrównania dysproporcji w ruchu międzysieciowym. Przychody z MTR a inwestycje Przychody z MTR stanowią od 24–31 % ogólnych przychodów operatorów zasiedziałych . W samym tylko roku 2007 szacowane przychody z MTR trzech zasiedziałych operatorów sieci mobilnych wyniosły ok. 5,6 mld PLN (łączne całkowite przychody 23, 34 mld PLN)10– przy wydatkach inwestycyjnych na poziomie ok. 3,9 mld PLN (dane operatorów). Wydatki inwestycyjne stanowią więc jedynie 17% całkowitego przychodu. Porównując poziom przychodów z tytułu rozliczeń międzyoperatorskich z wielkością nakładów inwestycyjnych zasiedziałych operatorów sieci mobilnych można zaryzykować tezę, iż przychody te przekroczyły nakłady inwestycyjne i obecnie stanowią źródło renty oligopolistycznej. Poziom inwestycji operatorów sieci mobilnych w Europie Zachodniej i Ameryce Północnej Należy zadać sobie pytanie jaki wpływ ma poziom stawek MTR na wysokość inwestycji. Analiza dwóch przeciwstawnych modeli rynków (europejskiego, gdzie obowiązują rozliczenia za zakańczanie ruchu i istnieją stawki MTR, oraz azjatyckiego bądź Ameryki Północnej, gdzie nie istnieją stawki MTR i rozliczenia na poziomie hurtowym za zakańczanie połączeń w sieciach mobilnych) wykazuje, że z jednej strony istnienie MTR bynajmniej nie oznacza wyższych inwestycji, a z drugiej, że brak MTR zdecydowanie prowadzi do większej konkurencji a przez to pośrednio do zwiększenia inwestycji. W latach 2006-2007 w Stanach Zjednoczonych i Kanadzie łączne nakłady inwestycyjne przekroczyły 33,5 mld EUR, podczas gdy w tym samym czasie w Europie Zachodniej (EU15) wydano na inwestycje tylko niewiele ponad 15 mld EUR11 Co więcej, z analizy danych z rynków na których nie istnieje stawka MTR oraz danych z rynków europejskich wynika, iż na rynkach gdzie nie występują stawki MTR użycie telefonii jest dużo wyższe. Dla przykładu w 10 11 Barometr Rynku telekomunikacyjnego 01/2008) Wireless Intelligence – Market Data – 2006-2007 23 © 2009 Informacja PIIT w sprawie stawek MTR roku 2007 średnie użycie na użytkownika (MoU – Minute of Use) w Stanach Zjednoczonych wynosiło 814 minut, natomiast na rynkach europejskich od 86 MoU w Polsce do 308 MoU w Finlandii. Uśrednione MoU (Minute of Use) na użytkownika w 2007 roku (źródło: wiodące banki inwestycyjne) Powyższe dane sugerują znaczny potencjał wzrostu użycia w przypadku przejścia z modelu MTR na model pozbawiony stawek rozliczeniowych. Kolejna interesująca zależność to fakt występowania wyższych cen detalicznych połączeń w krajach, w których stosowane są stawki MTR, w porównaniu do krajów w których obowiązuje zasada Bill&Keep co obrazuje rys. poniżej. Cena detaliczna [pens/min] MTR Rys. Uśrednione MoU (Minute of Use) na użytkownika w 2007 oraz średnia cena detaliczna minuty połączenia Źródło: Merrill Lynch - Wireless Matrix 1Q07, 15 June 2007 Podsumowanie Obniżanie stawek MTR ma korzystny wpływ na rynek i inwestycje infrastrukturalne gdyż · Poprawia negatywny bilans przepływów finansowych operatorów sieci stacjonarnych przed którymi stoi wyzwanie unowocześnienia infrastruktury szerokopasmowej w Polsce · Poprawia negatywny bilans przepływów finansowych mniejszych operatorów sieci mobilnych, · zmniejsza poziom nieuzasadnionego żadnymi względami „subsydiowania” działalności zasiedziałych operatorów sieci mobilnych przez operatorów sieci stacjonarnych czy nowych operatorów sieci mobilnych · zmniejsza pole operatorów zasiedziałych do dyskryminacji cenowej połączeń on-net i off-net co zmniejsza bariery przejścia klientów 24 © 2009 Informacja PIIT w sprawie stawek MTR pomiędzy sieciami a więc pozytywnie wpływa na konkurencyjność rynku · Likwidacja stawek MTR potencjalnie oznacza wzrost konkurencyjności rynku, zwiększenie średniego użycia oraz dalszy spadek cen detalicznych Czy Bill&Keep tylko dla rynku mobilnego czy dla całego rynku telekomunikacyjnego Bardzo ważną kwestią z jaką należy się zmierzyć jest kwestia ograniczenia (bądź nie) zasady Bill&Keep tylko do rynku mobilnego. Wydaje się słusznym, aby w kontekście rozważań nad wprowadzeniem takiego narzędzia regulacyjnego nie ograniczać rozważań tylko do części rynku. Skutki likwidacji stawek MTR, bez wcześniejszego przejścia etapu określenia kosztów inkrementalnych na całym rynku, muszą uwzględniać relacje jakie są związane z innymi niż operatorzy komórkowi graczami rynkowymi. W tym kontekście dużo słuszniejsze są rozważania nad wprowadzeniem zerowych stawek rozliczeniowych na całym rynku telekomunikacyjnym. 25
