Rozstrzygnięcie nadzorcze Nr P-II.4131.2.113.2016 z dnia 21 lipca

DZIENNIK URZĘDOWY
WOJEWÓDZTWA PODKARPACKIEGO
Rzeszów, dnia 22 lipca 2016 r.
Elektronicznie podpisany przez:
Marcin Jacek Zaborniak
Poz. 2602
Data: 2016-07-22 14:02:53
ROZSTRZYGNIĘCIE NADZORCZE NR P-II.4131.2.113.2016
WOJEWODY PODKARPACKIEGO
z dnia 21 lipca 2016 r.
Działając na podstawie art. 12 pkt 8 lit. a, 76, 77, 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie
powiatowym (Dz. U. z 2016 r. poz. 618 ze zm.) oraz art. 43 ust. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.
o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.).
STWIERDZAM NIEWAŻNOŚĆ
słowa „użyczenie” użytego w § 7 ust. 1, ust. 4, ust. 5, § 7 ust. 9 i 10, § 9 ust. 2 i 3, § 10 ust. 2, § 11, § 12,
§ 15 ust. 6, § 26 ust. 1, § 27 ust. 2 i ust. 4 uchwały Rady Powiatu Niżańskiego Nr XXIV/120/2016 z dnia
14 czerwca 2016 r. w sprawie ustalenia zasad gospodarowania mieniem Powiatu Niżańskiego
Uzasadnienie
Uchwała Rady Powiatu Niżańskiego Nr XXIV/120/2016 z dnia 14 czerwca 2016 r. w sprawie ustalenia
zasad gospodarowania mieniem Powiatu Niżańskiego została doręczona organowi nadzoru w dniu 23 czerwca
2016 r. Przedmiotową uchwałę Rada Powiatu Niżańskiego podjęła działając na podstawie m.in. art. 12 pkt 8
lit. a , ustawy o samorządzie powiatowym, art. 43 ust. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce
nieruchomościami, art. 20 ust. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie
Kodeksu Cywilnego oraz art. 54 ust. 2, 3 i 4 ustawy o działalności leczniczej. Stosownie do treści art. 12 pkt 8
lit. a ustawy o samorządzie powiatowym, do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie
uchwał w sprawach majątkowych powiatu dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości
oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony,
o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady powiatu jest wymagana również w przypadku,
gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest
ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad zarząd może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą
rady powiatu.
Zatem rada powiatu, jako organ stanowiący i kontrolny w stosunku do zarządu jest upoważniona
do ustalania zasad m. in. wynajmowania i wydzierżawiania nieruchomości ale tylko wówczas, gdy czas trwania
stosunku prawnego wynikającego z umowy ma być dłuższy niż trzy lata, upoważnienie to nie obejmuje więc
umów na czas krótszy (do 3 lat włącznie).
W innych, niewymienionych w powołanym przepisie, sprawach decyzje gospodarcze może podejmować
samodzielnie organ wykonawczy, w ramach uprawnienia do gospodarowania mieniem.
Umowy najmu i dzierżawy zawarte na okres do 3 lat, dotyczą załatwiania bieżących spraw związanych
z normalnym korzystaniem z rzeczy oraz praw i utrzymywaniem ich w stanie niepogorszonym,
umożliwiającym eksploatację tych rzeczy i praw w ramach ich społeczno-gospodarczego przeznaczenia,
czyli gospodarowania mieniem.
Zarząd Powiatu może zatem samodzielnie decydować o zawieraniu takich umów na okres
nie przekraczający 3 lat.
Zgodnie z art. 32 ust. 2 pkt 3 ustawy do zadań zarządu należy gospodarowanie mieniem powiatu.
Dziennik Urzędowy Województwa Podkarpackiego
–2–
Poz. 2602
Przepis ten ustanawia zasadę, że kompetencja do podejmowania decyzji w zakresie gospodarowania
mieniem powiatu należy do zarządu. Rada może się wypowiadać w tych sprawach wyłącznie w przypadkach
wskazanych wprost w ustawie. Art. 12 pkt 8 lit. a ustawy ustanawia wyjątki od generalnej zasady, iż to zarząd
gospodaruje mieniem powiatu.
Ponieważ uprawnienie rady powiatu do podejmowania decyzji w powyższym zakresie jest wyjątkiem
od zasady wyłączności kompetencji zarządu, poszczególne upoważnienia rady do dokonywania określonych
czynności należy wykładać ściśle z brzmieniem przepisu zawierającym daną kompetencję, a wykładnia
rozszerzająca jest w tym wypadku niedopuszczalna.
Gospodarowanie mieniem powiatu, jak już zostało wskazane powyżej należy do organu wykonawczego.
Przekazanie pewnych spraw do kompetencji rady jest wyjątkiem, który musi być interpretowany ściśle
i nie może prowadzić do swobodnego przejmowania przez radę do rozstrzygania w drodze uchwał wszystkich
spraw ważnych z punktu widzenia gospodarki powiatu.
W uchwale będącej przedmiotem niniejszego rozstrzygnięcia nadzorczego Rada Powiatu określiła w § 7
ust. 1 i ust. 4 , ust. 5, ust. 9 i ust. 10 sytuacje oraz sposób oddawania nieruchomości w użyczenie.
Katalog spraw, w których organ stanowiący władny jest do podejmowania uchwał w sprawach
majątkowych powiatu ma charakter zamknięty i nie mieści się w nim użyczenie.
Rada Powiatu regulując w przedmiotowej uchwale kwestie dotyczące umowy użyczenia przekroczyła
zakres kompetencji wymienionych w art. 12 pkt 8 lit. a ustawy o samorządzie powiatowym i wkroczyła w sferę
uprawnień Zarządu jako organu uprawnionego do zawierania umów użyczenia w ramach "gospodarowania
mieniem powiatu".
W § 9 ust. 2 Rada Powiatu wprowadziła zapis, że wynajmowanie, wydzierżawianie lub użyczenie
nieruchomości przez jednostkę organizacyjną na czas oznaczony do 3 lat oraz gdy po umowie zawartej na czas
oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość wymaga
zgody Zarządu Powiatu w formie uchwały.
Powyższą regulacją organ stanowiący dokonał modyfikacji zapisów art. 43 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce
nieruchomościami zgodnie, z którym oddania nieruchomości lub jej części w najem, dzierżawę albo użyczenie
na czas nie dłuższy niż czas, na który został ustanowiony trwały zarząd, z równoczesnym zawiadomieniem
właściwego organu i organu nadzorującego, jeżeli umowa jest zawierana na czas oznaczony do 3 lat, albo
za zgodą tych organów, jeżeli umowa jest zawierana na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub czas
nieoznaczony, jednak na okres nie dłuższy niż czas, na który został ustanowiony trwały zarząd; zgoda jest
wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony strony zawierają kolejne umowy,
których przedmiotem jest ta sama nieruchomość. Należy podkreślić, że powtórzenie regulacji ustawowych,
bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy uchwał, jest niezgodne z zasadami legislacji, jako zbędne,
dezinformujące i mogące prowadzić do sprzecznej z intencjami ustawodawcy interpretacji przepisów.
Praktyka polegająca na powielaniu w aktach prawa miejscowego przepisów rangi ustawowej stanowi
naruszenie przepisu § 137 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia
20 czerwca 2002 r. w sprawie "zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908).
Ugruntowana linia orzecznicza sądów administracyjnych w tym zakresie wskazuje, iż naruszenie tej zasady
techniki prawodawczej stanowi przede wszystkim nieuprawnione wejście prawodawcy miejscowego w sferę
kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy (twórcy prawa powszechnie obowiązującego), co może
wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa
powszechnie obowiązującego są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie
na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 maja 2008 r.,
sygn. III SA/Wr 204/08).
Wyniku stwierdzenia nieważności zapisów zawartych w §7 ust. 9 cyt. uchwały bezprzedmiotowe stały się
zapisy zawarte w § 9 ust. 3.
W § 10 ust. 2 Rada Powiatu wprowadziła regulację według, której zabrania się zawierania umów
z podmiotami prowadzącymi działalność utrudniającą wykonywanie zadań statutowych danej jednostki
organizacyjnej. Zgodnie bowiem z art. 43 ust. 6 u.g.n. wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik, mogą
ustalić odpowiednio w drodze zarządzenia lub uchwały, szczegółowe warunki korzystania z nieruchomości
przez jednostki organizacyjne. Powyższa regulacja oznacza, że treść trwałego zarządu, poza przepisami ustawy
Dziennik Urzędowy Województwa Podkarpackiego
–3–
Poz. 2602
może być również kształtowana, przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego (tu - przez radę
powiatu). Jest to wyłączna kompetencja organów stanowiących przypisana im ustawowo, która nie może być
delegowana przez te organy na rzecz organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego.
Zapisy przedmiotowego przepisu uchwały nie są warunkiem o którym mowa jest mowa w art. 43 ust. 6
ustawy o gospodarce nieruchomościami ale zakazem wprowadzonym przez Radę Powiat. Taki zapis uchwały
wprowadzający zakaz zamiast warunku przekracza delegację wynikającą z regulacji cyt. przepisu ustawy
o gospodarce nieruchomościami.
W ocenie organu nadzoru regulacje § 11 dotyczące instytucji trwałego zarządu nieruchomościami zostały
podjęte z przekroczeniem ustawowego upoważnienia wynikającego z art. 43 ust. 6 ustawy o gospodarce
nieruchomościami.
Trwały zarząd w świetle ustawy o gospodarce nieruchomościami nie jest prawem rzeczowym ani formą
umowy cywilnoprawnej uprawniającej do władania nieruchomością, lecz jest publicznoprawną formą władania
nieruchomością przez określoną jednostkę organizacyjną (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 czerwca
2004 r., I SA 2372/02 , LEX nr 159015).
W trwały zarząd może zostać oddana nieruchomość będąca własnością lub będąca w wieczystym
użytkowaniu podmiotu oddającego ją w trwały zarząd, a przy tym - zgodnie z art. 43 ust. 5 ustawy nieruchomość taka może zostać oddana w trwały zarząd jedynie jednostce organizacyjnej należącej
do podmiotu oddającego nieruchomość w trwały zarząd. Zatem nieruchomość stanowiąca własność określonej
jednostki samorządu terytorialnego (lub oddana jej w użytkowanie wieczyste) może zostać przez tę jednostkę
oddana w trwały zarząd tylko należącej do niej jednostce organizacyjnej niemającej osobowości prawnej.
Stosownie do art. 44 i 45 ww. ustawy trwały zarząd na rzecz jednostki organizacyjnej ustanawia na czas
oznaczony lub czas nieoznaczony właściwy organ, w drodze decyzji. Przez właściwy organ w myśl tej ustawy
należy rozumieć w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność powiatu, organ wykonawczy
powiatu. Przepisy w zakresie trwałego zarządu nie mogą w żadnym razie uzasadniać poglądu, że trwały zarząd
stanowi prawo podmiotowe o charakterze cywilnym państwowej lub samorządowej jednostki organizacyjnej
niemającej osobowości prawnej. W świetle postanowień art. 34 oraz art. 44 k.c. w stosunkach
cywilnoprawnych podmiotem praw i obowiązków, które dotyczą mienia powiatowego nienależącego do innych
państwowych osób prawnych, jest powiat można mówić o swoistej jedności mienia komunalnego
(por. J. Ignatowicz: Prawo rzeczowe, wyd. IX, Warszawa 2000, s. 67). Powiatowe jednostki organizacyjne
niemające osobowości prawnej, którym zostały oddane w trwały zarząd nieruchomości powiatowe, nie stają się
z tego tytułu podmiotami jakiegokolwiek prawa podmiotowego o charakterze prawnorzeczowym, jak również
jakiegokolwiek innego prawa w rozumieniu cywilistycznym.
W świetle powyższych regulacji zawarte w § 11 uchwały zapisy, że nieruchomości będące w trwałym
zarządzie nie mogą być obciążane ograniczonymi prawami rzeczowymi bez zgody Zarządu Powiatu są zbędne
i pozbawione podstaw prawnych.
W § 12 Rada Powiatu wskazała zasady gospodarowania mieniem ruchomym Powiatu Niżańskiego.
Biorąc pod uwagę powyższe rozważania nasuwa się oczywisty wniosek, że rada powiatu działając
na podstawie art. 12 pkt 8 lit. a ustawy o samorządzie powiatowym nie ma żadnych kompetencji w zakresie
ustalania zasad dotyczących dysponowaniem mieniem ruchomym powiatu.
Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że dotyczy on jedynie nieruchomości a nie mienia ruchomego
którym rozporządzać może organ wykonawczy powiatu. Wprowadzenie uregulowań w tym zakresie przez
Radę Powiatu jest istotnym naruszeniem kompetencji w tym zakresie i jest bezsprzecznie działaniem
bez upoważnienia.
Organ stanowiący powiatu nie może podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej, gdyż
byłoby to naruszeniem konstytucyjnej zasady podziału organów powiatu na stanowiące i wykonawcze.
Na potwierdzenie przyjętego stanowiska należy wskazać na wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 października
2004 r. sygn. akt II SA 3144/03 . Zgodnie z tezą tego wyroku: " art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy o samorządzie
gminnym uprawniający radę gminy do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych przekraczających
zakres zwykłego zarządu ustanawia wyjątki od generalnej zasady wyrażonej w art. 30 ust. 2 pkt 3 tejże ustawy
stanowiącej, iż to wójt gminy gospodaruje mieniem komunalnym. Przekazanie pewnych spraw do kompetencji
rady gminy jest wyjątkiem, który musi być interpretowany ściśle i nie może prowadzić do swobodnego
Dziennik Urzędowy Województwa Podkarpackiego
–4–
Poz. 2602
przejmowania przez radą do rozstrzygania w drodze uchwał wszystkich spraw ważnych z punktu widzenia
gospodarki gminy.".
Zdaniem organu nadzoru ten wyrok znajduje również zastosowanie w kwestii podziału kompetencji między
organami powiatu. Wskazać wypada, że każdorazowe przekroczenie kompetencji do podejmowania uchwał
powinno być traktowane jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością uchwały. Potwierdza
to wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2000 r., sygn. akt I SA/Wr 1798/99 .
Obciążanie nabywcy kosztami związanymi z formalno-prawnym przygotowaniem dokumentacji
oraz sporządzania aktu notarialnego związanymi ze zbyciem lokalu mieści się w sferze indywidualnych
regulacji umownych należących do kompetencji organu wykonawczego powiatu. Nie można ich kwalifikować
jako podstawowych reguł postępowania w zakresie gospodarowania nieruchomościami (por. wyrok z dnia
21 maja 2008 r. II SA/Wr 139/08 ; wyrok z dnia 16 października 2008 r. II SA/Gl716/09). Tym samym Rada
nie jest uprawniona do określania w uchwale określającej zasady gospodarowania mieniem kwestii związanych
z ponoszeniem kosztów w przypadku zbywania lokalu mieszkalnego. Przygotowanie nieruchomości do zbycia
i rozliczenie związanych z tym kosztów należy do sfery gospodarowania mieniem powiatu, które na mocy
art. 32 ust. 2 pkt 3 u.s.p. należy do kompetencji zarządu.
Z uwagi na fakt, że regulacje § 26 ust. 1, i §27 ust. 2, ust. 4 w swych zapisach odwołują się do zapisów,
które w sposób istotny naruszają przepisy prawa należało stwierdzić ich nieważność albowiem byłyby pustymi
zapisami.
Reasumując, Rada Powiatu jest władna określać w drodze aktu prawa miejscowego jedynie te zasady
gospodarowania mieniem, do których odsyła delegacja ustawowa.
W tym stanie rzeczy stwierdzenie nieważności uchwały Nr XXIV/253/2014 we wskazanej części,
jest uzasadnione.
Na rozstrzygnięcie nadzorcze przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie
ul. Kraszewskiego 4A za pośrednictwem Wojewody Podkarpackiego w terminie 30 dni od dnia jego
doręczenia.
z up. Wojewody Podkarpackiego
Dyrektor Generalny Urzędu
Marcin Zaborniak