docpobierz
download 
Reklamacja Transkrypt
pobierz
Wyższa Szkoła Gospodarki Euroregionalnej im. Alcide De Gasperi w Józefowie Journal of Modern Science JoMS DOI 10.13166/JoMS.issn.1734-2031 ISSN 1734-2031 Kwartalnik Quarterly j o m s 1/16/2013 . w s g e . e January March 2013 d . p | 1l WSGE u Zespół redakcyjny / Editorial team dr hab. Magdalena Sitek, prof. WSGE Redaktor naczelna / Editor-in-Chief Wyższa Szkoła Gospodarki Euroregionalnej im. Alcide De Gasperi w Józefowie, Polska / Alcide De Gasperi University of Euroregional Economy in Józefów, Poland dr Wacław Brzęk I Zastępca redaktora naczelnego / Assistant Editor Wyższa Szkoła Gospodarki Euroregionalnej im. Alcide De Gasperi w Józefowie, Polska / Alcide De Gasperi University of Euroregional Economy in Józefów, Poland mgr Sylwia Ćmiel II Zastępca redaktora naczelnego / Assistant Editor Wyższa Szkoła Gospodarki Euroregionalnej im. Alcide De Gasperi w Józefowie, Polska / Alcide De Gasperi University of Euroregional Economy in Józefów, Poland dr Krzysztof Dziurzyński redaktor statystyczny / Statistical Editor Wyższa Szkoła Gospodarki Euroregionalnej im. Alcide De Gasperi w Józefowie, Polska/ Alcide De Gasperi University of Euroregional Economy in Józefów, Poland mgr Aurelia Łuczyńska redaktor językowy (język angielski) / English language editor Wyższa Szkoła Gospodarki Euroregionalnej im. Alcide De Gasperi w Józefowie, Polska/ Alcide De Gasperi University of Euroregional Economy in Józefów, Poland mgr Elżbieta Jamróz redaktor językowy (język włoski) / Italian language editor Wyższa Szkoła Gospodarki Euroregionalnej im. Alcide De Gasperi w Józefowie, Polska/ Alcide De Gasperi University of Euroregional Economy in Józefów, Poland mgr Aleksandra Ukleja Sekretarz Redakcji / Managing Editor Wyższa Szkoła Gospodarki Euroregionalnej im. Alcide De Gasperi w Józefowie, Polska/ Alcide De Gasperi University of Euroregional Economy in Józefów, Poland redaktor tematyczny /Subject Editor Wyższa Szkoła Gospodarki Euroregionalnej im. Alcide dr hab. inż. Jerzy Zawisza, Prof. WSGE De Gasperi w Józefowie, Polska/ Alcide De Gasperi University of Euroregional Economy in Józefów, Poland Adres / Address prof. zw. dr hab. Bronisław Sitek redaktor tematyczny /Subject Editor Wyższa Szkoła Gospodarki Euroregionalnej im. Alcide De Gasperi w Józefowie, Polska/ Alcide De Gasperi University of Euroregional Economy in Józefów, Poland Adres redakcji / Editorial Office Wydawnictwo Wyższej Szkoły Gospodarki Euroregionalnej im. Alcide De Gasperi w Józefowie 05-410 Józefów, ul. Sienkiewicza 2 tel./fax +48 022 789 19 03 [email protected] www.joms.wsge.edu.pl Adres do przesyłania artykułów / Address for Submission Wyższa Szkoła Gospodarki Euroregionalnej im. Alcide De Gasperi w Józefowie, ul. Sienkiewicza 2, 05-140 Józefów, Polska / Alcide De Gasperi University of Euroregional Economy, ul. Sienkiewicza 2, 05-410 Józefów, Poland Aleksandra Ukleja tel.: (+48) 22 789 19 03 int. 12 e-m@il: [email protected] j2 | WSGE o m s . w s g e . e d u . p l j o m s . w s g e . e d u . p | l3 WSGE Rada Naukowa / Scientific Committee Prof. dr hab. Bronisław Sitek [Przewodniczący / Chairman] University of Warmia and Mazury in Olsztyn, Poland Prof. dr hab. Peter Terem [Zastępca Przewodniczącego/Deputy Chairman] Matej Bel University Banská Bystrica, Slovakia Prof. dr hab. Edward Erazmus Alcide De Gasperi University of Euroregional Economy in Józefów, Poland Dr hab. Piotr Majer, prof. UWM University of Warmia and Mazury in Olsztyn, Poland Prof. dr hab. Stanisław Mraz Matej Bel University Banská Bystrica, Slovakia Prof. dr hab. Witold Pokruszyński Alcide De Gasperi University of Euroregional Economy in Józefów, Poland Prof. Paulo Aldo Rossi University of Genoa, Italy Prof. Silvestre Bello Rodriguez University of Las Palmas de Gran Canaria, Spain Prof. dr hab. Ligita Simanskiene Klaipėda University, Lithuania Prof. dr hab. Jan Widacki Andrzej Frycz Modrzewski Krakow University, Poland Prof. dr hab. Zdzisław Majkut Alcide De Gasperi University of Euroregional Economy in Józefów, Poland Prof. Laura Tafaro University of Bari “Aldo Moro”, Italy Prof. dr hab. Svetlana Zapara Sumy State University, Ukraine Prof. Jaime Bonnet University of Valencia, Spain Prof. Cristina Hermida del Llano King Juan Carlos University in Madrid, Spain Assoc. Prof. PhD. Ioan Ganfalean “1 Decembrie 1918” University in Alba Iulia, Romania Dr hab. inż. Jerzy Zawisza, Prof. WSGE Alcide De Gasperi University of Euroregional Economy in Józefów, Poland Prof. Ksenofon Krisafi University of Tirana, Albania Prof. Dr. Sabri Gökmen Karamanoğlu Mehmetbey University, Turkey Lect. PhD. Miruna Mihaela Tudorascu “1 Decembrie 1918” University in Alba Iulia, Romania dr Wiesław Breński University of Warmia and Mazury in Olsztyn, Poland dr Lucyna Sikorska Polish Border Guard Training Centre in Kętrzyn, Poland dr Andrzej Wawrzusiszyn Polish Border Guard Training Centre in Kętrzyn, Poland Korekta / Proofreading - mgr Sławomir Koźlak Skład, łamanie, projekt okładki / Typesetting, type-matter, cover - mgr Miłosz Ukleja i mgr Aleksandra Ukleja Za wersję pierwotną niniejszego czasopisma uznaje się wersję wydaną drukiem. Elektroniczna wersja czasopisma stanowi kopię egzemplarzy wydanych drukiem i jest dostępna pod adresem. The printed version of Journal of Modern Science is the original one. The electronic version of the journal is available as a copy of the original printed version. http://www.wsge.edu.pl/pl/journal-of-modern-science-wydania.html Nakład / Circulation - 150 egzemplarzy / copies Druk i oprawa / Printing and binding P.H.U Multikram Krystyna Tuchalska, ul. Mławska 20 D, 87-500 Rypin tel/fax (+48) 054 280 22 06, [email protected] – Krystyna Tuchalska Wydawca / Publisher Wyższa Szkoła Gospodarki Euroregionalnej im. Alcide De Gasperi w Józefowie 05-410 Józefów, ul. Sienkiewicza 2 Aleksandra Ukleja tel./fax +48 022 789 19 03 [email protected] www.wsge.edu.pl © Copyright by Wyższa Szkoła Gospodarki Euroregionalnej im. Alcide De Gasperi w Józefowie. All Rights Reserved / Wszelkie prawa zastrzeżone. Kopiowanie, przedrukowywanie i rozpowszechnianie całości lub fragmentów niniejszej publikacji bez zgody wydawcy zabronione. Journal of Modern Science jest indeksowany w następujących bazach / Journal of Modern Science is indexed in the following databases: Google Scholar • IndexCopernicus Journals Master List • Polish Ministry of Science and Higher Education list of Scientific journals • Ulrich’sWeb • Arianta • Research Bible j4 | WSGE o m s . w s g e . e d u . p l Spis treści: Nauki humanistyczne / Humanities......................................................9 Lesław Pytka..................................................................................................11 Exclusion versus Inclusion in the Pedagogy of Resocialization Ekskluzja versus inkluzja w pedagogice resocjalizacyjnej Barbara Dobrowolska................................................................................35 National&Ethnical Aspects of Education in the Polish School. Social Inclusion or Exclusion Narodowościowo-etniczne aspekty edukacji w polskiej szkole. Inkluzja czy ekskluzja społeczna? Katarzyna Badźmirowska – Masłowska.................................................59 Minors` protection in audiovisual media sector, Internet and other on-line services within the scope of Council of Europe documents Ochrona małoletnich w środowisku mediów audiowizualnych, Internetu i innych usług on-line przed współczesnymi zagrożeniami w świetle dokumentów Rady Europy Wybrane aspekty prawne Krzysztof Dziurzyński..............................................................................101 The significance of John Amos Comenius at the present time Znaczenie Jana Amosa Komeńskiego w dzisiejszych czasach Jean Piaget Dorota Łażewska........................................................................................127 Practical Philosophy in the knowledge society Filozofia praktyczna w społeczeństwie wiedzy Nauki społeczne / Social Sciences....................................................145 Bronisław Sitek...........................................................................................147 Municipal property and communal ownership. The impact of the political doctrine on the concept of communal ownership in the comparative and historical perspective Własność municypalna a mienie komunalne. Wpływ doktryny politycznej na koncepcję własności komunalnej w perspektywie historyczno-porównawczej Witold Pokruszyński.................................................................................167 Philosophical aspects of personal safety Filozoficzne aspekty bezpieczeństwa personalnego j o m s . w s g e . e d u . p | 5l WSGE Magdalena Sitek.........................................................................................175 European School of Administration Organizacja i zadania Europejskiej Szkoły Administracji Przemysław Krzykowski...........................................................................191 Rules for the administration of financial corrections on projects co-financed from EU funds for violating public procurement law by the local government Zasady wymierzania korekt finansowych na projekty współfinansowane ze środków UE za naruszenia prawa zamówień publicznych przez jednostki samorządu terytorialnego Aleksandra Szejniuk..................................................................................209 The role of internal audit in safety management Rola audytu wewnętrznego w zarządzaniu bezpieczeństwem Wacław Brzęk..............................................................................................239 Regulatory Impact Assessment (RIA) as partof the government’s legislative process Ocena skutków regulacji (OSR) jako element rządowego procesu legislacyjnego Hüseyin Emiroğlu........................................................................................259 Change in the Chinese foreign policy Tytus Kamiński.............................................................................................281 Decision making Decydowanie Krystyna Palonka, Sergiusz Prokurat..................................................301 Chinese Outward Direct Investments – Structure and Geography Bezpośrednie inwestycje zagraniczne wychodzące z Chin - ich struktura oraz umiejscowienie Erol Kurubaş................................................................................................323 The Arab spring. Is democratic transformation in the arab world possible? Piotr Rychlik...............................................................................................343 Ensuring security and stability in certain parts of Asia by introducing appropriate legal measures in the context of terrorist threat- introductory remarks Marcin Kowalczyk......................................................................................353 Irregularities in privatization of Icelandic finanacial sector – case study Nieprawidłowości związane z prywatyzacją islandzkiego sektora finansowego analiza przypadku j6 | WSGE o m s . w s g e . e d u . p l Jacek Bil........................................................................................................373 Comparative Analysis of Corruption Prevention Systems Based on Selected Federal Countries Analiza porównawcza systemów zapobiegania korupcji na przykładzie wybranych państw federalnych Piotr Starzyński.........................................................................................391 Joint and several deprivation of material benefit Solidarny przepadek korzyści majątkowej Marcin Lis....................................................................................................415 Innovative concept of the continuous improvement of management in the example of the motor company Innowacyjna koncepcja ciągłego doskonalenia zarządzania na przykładzie przedsiębiorstwa motoryzacyjnego Michał Lubina..............................................................................................443 The Burmese thaw. Regime’s new lifting or a transformation of political system? Odwilż birmańska. Odświeżenie reżimu czy transformacja systemu politycznego? Marta Wójcicka...........................................................................................459 Legal - organizational framework of support and promoting renewable energy sources in Poland, in the light of the Energy Policy of Poland until 2030 and the National renewable energy action plan Prawno – organizacyjne ramy wsparcia i promocji wykorzystywania odnawialnych źródeł energii w Polsce, w świetle Polityki energetycznej Polski do 2030 r. oraz Krajowego planu działania w zakresie energii odnawialnej Sprawozdania, recenzje........................................................................485 Wacław Brzęk..............................................................................................487 Sprawozdanie z pobytu w Bańskiej Bystrzycy na międzynarodowej konferencji „Zgoda w prawie” zorganizowanej przez Wydział Prawa Uniwersytetu Mateja Bela w dniach 7 – 8 lutego 2013 roku Wacław Brzęk..............................................................................................493 Sprawozdanie z wyjazdu na VII Międzynarodową Konferencję Naukową „Aktualne problemy prognozowania czynników kryminogennych w państwach Europy Środkowej” zorganizowanej przez Akademię Korpusu Policji Republiki Słowackiej w Bratysławie w dniach 27 – 29 listopada 2012 r. Magdalena Sitek.........................................................................................499 Sprawozdanie z VI Międzynarodowej Konferencji Bezpieczeństwa nt. Krajobraz po Mistrzostwach Europy 2012 j o m s . w s g e . e d u . p | 7l WSGE Krzysztof Dziurzyński..............................................................................505 Beata Kozieł, Spostrzeganie niepowodzeń szkolnych przez nauczycieli, uczniów i ich rodziców, Wydawnictwo Adam Marszałek, Toruń 2011, s. 386. [Rewiev book: Beata Kozieł, Perception of failure at school by teachers, students and their Barents, Adam Marszalek Publishing, Toruń, 2011, pages: 386] o m 8j | WSGE s . w s g e . e d u . p l Nauki humanistyczne WSGE | 9 10 | WSGE JoMS 1/16/2013, ss. 11-33 Lesław Pytka WSGE | 11 12 | WSGE Exclusion versus Inclusion in the Pedagogy of Resocialization Ekskluzja versus inkluzja w pedagogice resocjalizacyjnej Lesław Pytka Wyższa Szkoła Gospodarki Euroregionalnej im. Alcide De Gasperi w Józefowie [email protected] Abstracts The author of this paper presents two opposite ideas; social exclusion and inclusion in the pedagogy of resocialization. The first idea is related to the punishment stream according to criminal law and the second is concenrnig on the more liberal thinking so called; pedagogical associated with the values such as: tolerance and (caritas) love of neighbor. In the final conclusions we find the fundamental theisis about social incusion as the remedium and prevention of social pathology. Autor przedstawia dwie przeciwstawne idee: ekskluzji oraz inkluzji społecznej w rozmaitych odmianach pedagogiki resocjalizacyjnej. Pierwsza z nich związana jest z nurtem myślenia, w którym sankcje są prawomocne na gruncie prawa (punitywizm), druga z myśleniem bardziej liberalnym (permisywnym) i wartościami takim jak tolerancja i miłosierdzie (caritas). We wnioskach końcowych przedstawiono podstawowe założenia edukacji inkluzyjnej jako swoistego remedium na marginalizację społeczną i wykluczenie osób nieradzących sobie z wymogami systemu społecznego. Key words: Social exclusion, marginalization, stigmatization, inclusive education, paradigms and strategy of resocialization wykluczenie społeczne, marginalizacja, stygmatyzacja, edukacja włączająca (inkluzja)paradygmaty i strategie pedagogiki resocjalizacyjnej WSGE | 13 Wstęp W zależności od orientacji aksjologicznych i teoretycznych w pedagogice można mówić o swoistych triadach. Po pierwsze podejściu segregacyjnym (wyłaczającym), charakterystycznym dla tzw. pedagogiki przystosowania, po drugie podejściu integracyjnym, dążącym do scalania z systemem elementów odrzucanych i stygmatyzowanych, oraz o podejściu inkluzyjnym, lasującym włączanie jednostek w proces społecznej kreatogenności, zapobiegającej odrzuceniu i naznaczaniu społecznemu. Wspomniane tu trzy nurty są ściśle powiązane z jednej strony z pojęciami etycznymi, takimi jak kara, tolerancja i dobroczynność (miłosierdzie), z drugiej zaś trzema paradygmatami uprawiania nauki i trzema odmianami pedagogiki jako dyscypliny teoretycznej i praktycznej. Zatem w kolejności ukażę wątki stygmatyzujące, związane z pojęciem kary i wykluczania, a następnie nurty myślenia przeciwnego budowanego na takich wartościach, jak tolerancja i miłosierdzie obecne od zawsze w rozmaitych odmianach pedagogiki resocjalizacyjnej w kontekście trzech paradygmatów: nomotetycznego, idiograficznego oraz systemowego. Wykluczanie się i komplementarność założeń aksjologicznych Pojęcia: kary, tolerancji i miłosierdzia wydają się stare jak świat. Jednak ich zakres i treść zmieniały się w ciągu wieków, wszak istota pozostawała mniej więcej ta sama. Mimo rozmaitych eufemizmów, które je zastępują w nauce i w kulturze, utrzymują się w języku potocznym i są obecne w codziennych zachowaniach ludzkich. Karą określa się w pedagogice zdarzenia awersyjne, przy pomocy których chce się uzyskać określony efekt wychowawczy, np. powstrzymanie od zachowania nagannego lub jego wygaszenie lub zapomnienie. Niezastosowanie spodziewanej przez wychowanka nagrody traktowane bywa przez niego jako rodzaj kary psychologicznej. O małej skuteczności kar w wychowaniu napisano już wiele, wykazując przede wszystkim na jej instrumentalne i emanacyjne znaczenie. O wiele więcej zalet przypisuje się wszak nagrodzie, czyli zdarzeniu redukującym napięcie wewnętrzne jednostki a przez to zwiększające prawdopodobieństwo jego powtórzenia. Od zarania dziejów mechanizmy nagradzania i karania zachowań pożądanych i zabronionych pozostawały w użyciu rozmaitych instancji społecznych. Potocznie określa się te mechanizmy jako pedagogikę kija i marchewki, jak dla tresowanego i upartego osła. Klasyfikacja kar pedagogicznych daleka jest od zamknięcia i wyczerpania, wiedza o nich wbrew pozorom także. Wspomnę tylko, 14 | WSGE że obok kar typowo zewnętrznych (środki przymusu) wyróżnia się także kary wewnętrzne (wyrzut sumienia), których źródło tkwi w jednostce ludzkiej. Czyli obok kar eksternalizacyjnych są kary internalizacyjne, tkwiące u podstaw kształtowania się mechanizmów kontroli wewnętrznej, tj. sumienia. W encyklopedycznych i słownikowych ujęciach kary w definiensie wymienia się jej: awersyjność, dolegliwość, przykrość, następstwo, konsekwencję, skutek itp. Typologia kar zależna jest od rozmaitych czynników branych pod uwagę przy jej konstrukcji, na przykład mówi się o karach pierwotnych, naturalnych i stanowionych, ale także o skutecznych i nieskutecznych, natychmiastowych i odroczonych, sprawiedliwych i niesprawiedliwych. W debatach na temat kary i polityki karnej przytacza się rozmaite argumenty za i przeciw stosowaniu kar kryminalnych (J. Utrat - Milecki), a w pedagogice argumentację za dopuszczalnością kar wychowawczych jako środków dyscyplinujących (L. Pytka) w wychowaniu resocjalizującym nieletnich. Chociaż ustawa o postępowaniu w sprawach nieletnich nie mówi o stosowaniu środków karnych wobec nieletnich, a jedynie wychowawczych i poprawczych, to jednak wiadomo, że zastosowanie najsurowszego środka, tj. zakładu poprawczego, wobec nieletniego jest faktyczną, psychologiczną , dolegliwą karą, o czym wypowiadają się w tych kategoriach sami nieletni. W założeniach teoretycznych mają tkwić środki pozytywne. Karanie i dyscyplinowanie to pojęcia w pedagogice resocjalizacyjnej nieco wstydliwe, tak jak pojęcie „nieskuteczności” resocjalizacji. Wiemy, że kary są na ogół nieskuteczne w wychowaniu (S. Mika, Skuteczność kar w wychowaniu, 1969), a jeśli mają być skuteczne, to powinny być: nieuchronne, natychmiastowe, adekwatne do przekroczonej normy, czyli sprawiedliwe, nie powinny być odwetem ani zemstą, karanego i karzącego winny łączyć więzy sympatii, ciepłe relacje emocjonalne itp., itd. Nadrzędnym interesem w relacjach wychowawczych powinien być interes nieletniego (dziecka), a nie inne dobra i interesy państwa, czy jakiejś społeczności. Wiadomo jednocześnie z góry, że wspomniane warunki nie są, a nawet nie mogą być respektowane w instytucjonalnych formach wychowania resocjalizującego typu zakład poprawczy czy wychowawczy. Widać tu jakąś hipokryzję pedagogiczną, która w dążeniu do eliminacji zła usprawiedliwia stosowanie innego zła, jakim jest kara wychowawcza. Czy tzw. dyscyplinowanie wychowawcze albo „kształtowanie postawy karności” u nieletnich jest pożądane, czy raczej niedopuszczalne, tak jak to WSGE | 15 sugeruje antypedagogika? W tym wymiarze pedagogika resocjalizacyjna definiowana bywa jako odmiana myślenia i działania autorytarnego, do czego się trudno przyznać pedagogowi. Jednakże pedagogika proponuje nie tylko strategie dostosowawcze, najbardziej znane i „oklepane” kulturowo, strategie modyfikujące niepożądane stany i korygujące rzeczywistość wychowawczą, ale także strategie i procedury kreujące, współtworzące rzeczywistość społeczną, w tym politykę edukacyjną, reedukacyjną i opiekuńczą. Będzie o tym mowa trochę dalej. Obecność kar, przymusu i dyscyplinowania w systemie społecznym każdego ze znanych nam systemów kulturowych i cywilizacyjnych wydaje się niepodważalna. Nawet w tzw. społeczeństwie obywatelskim sankcje zgodne z kodeksem karnym są przecież powszechne i niepodobna ich uniknąć. Myślenie karnistyczne, zorientowane na kodeks karny w polityce prawnej, penitencjarnej spotyka się z oporem i krytyką, która odwołuje się do co najmniej czterech typów argumentów przekonujących za łagodzeniem polityki karnej lub jej eliminowaniem, które wielokrotnie już przedstawiałem w innych publikacjach, bez uzyskania oczekiwanych efektów. Stąd pojawia się kwestia kolejna, do jakich granic można i trzeba tolerować podejścia zorientowane na karanie i kary w co najmniej w trzech ważnych instancjach, takich jak: Państwo, Kościół, Szkoła, wszak to one mają znaczenie decydujące w socjalizacji, formowaniu i edukacji człowieka-obywatela. Zagadnienie to rozwinąłem nieco w innym opracowaniu (L. Pytka, Resocjalizacja nieletnich w perspektywie kar i nagród. Punitywność i permisywność systemowa, 2009), do którego odsyłam Czytelnika. Tolerancja, permisywność, godność człowieka Pojęcie tolerancji zakłada pewnego rodzaju symetryczność przedmiotu i podmiotu tolerancji czego wobec kogo i tolerancji kogo wobec czego, roszczeń i powinności, praw i uprawnień. Jeśli karać, to w imię czego i do jakich granic? Czy potencjalne skutki karania nie przerastają szkód wyrządzonych przez winowajcę? Czy pojęcie winy i wstydu, odpowiedzialności moralnej, cywilnej, karnej mogą mieć pełne zastosowania w odniesieniu do dzieci i młodzieży? Przypominam jedynie te pytania, nie udzielając odpowiedzi wprost, podając je pod rozwagę Czytelnika. 1. Zapobiegać w miarę możliwości przez kształtowanie odpowiedniej polityki społecznej, np. poprzez optymalizację dobrostanu osobowe- 16 | WSGE go ludzi i dobrobytu społecznego? Albo rozwijać ideę edukacji inkluzyjnej, uwzględniającej specyfikę potrzeb ludzi zmarginalizowanych i odrzucanych przez system społeczny? 2. Integrować poprzez wsparcie społeczne, dążąc do reintegracji zmarginalizowanych, niepełnosprawnych, bezdomnych, bezrobotnych i niedołężnych czy liczyć tylko na prawa rynku? 3. Jeśli w pierwszej kolejności należy wspomagać, leczyć i wychowywać, to w imię czego i do jakich granic? Pedagogika resocjalizacyjna opowiadała się od dawna za ideą prewencji i pomocy zbłąkanym i odrzuconym, stygmatyzowanym, wychodząc od idei miłosierdzia, charytatywności, dobroczynności- etyki ufundowanej na wierze w potencjalne dobro i mocne strony jednostki ludzkiej jako podmiotu i osoby. Nakazuje widzieć w przestępcy, dewiancie, odmieńcu własne alter-ego, bliźniego. Była przy tym zawsze bliższa pomysłom i rozwiązaniom humanitarnym i często wpraszała się do instytucji totalitarnych, mimo że niekiedy wyraźnie ją z nich wypraszano, zwłaszcza w złych czasach PRL. W pedagogice chętniej niż w naukach prawnych odwołujemy się do pozytywnych stron natury ludzkiej i centralne jej pojęcia wiążą się z optymalnym rozwojem osoby ludzkiej i jej optymalną socjalizacją poprzez zastosowanie pozytywnych (wzmacniających środków) metod wzmacnia i stymulowania potencjałów intelektualnych i emocjonalnych człowieka. Cel podstawowy to uzyskanie autonomii osobowej i moralnej, swoistej samodzielności w odpowiedzialnych decyzjach za siebie, pozwalajmy funkcjonować w zgodzie ze sobą i z innymi. Godność osoby ludzkiej wyznacza granice dopuszczalności wszelkiej interwencji wobec człowieka. Jeśli w pedagogice resocjalizacyjnej mówi się o karach i karaniu, to raczej nieco w innym kontekście i sensie niż w penologii. Kara ma istotne znaczenie w kształtowaniu się sumienia, wrażliwego na krzywdę i cierpienie ludzi – ofiar, ale też i sprawców. Pozytywne znaczenie kary dostrzegane jest przez pryzmat mechanizmu „samokarania”, prowadzącego do ukształtowania się kontroli wewnętrznej. Zinterioryzowany system norm i wartości składający się na główny regulator zachowań będących poza kontrolą społeczną jest takim właśnie „stróżem wewnętrznym”, pozwalającym na powstrzymywanie się od zachowań nagannych w sytuacjach pokusy. W niektórych podejściach kryminologiczno – psycholo- WSGE | 17 gicznych nazywa się go „powściągami wewnętrznymi”, w odróżnieniu od „powściągów zewnętrznych”, będących synonimem kontroli społecznej (M. LeBlanc). Udane interwencje pedagogiczne są możliwe, gdy obydwa rodzaje powściągów są uruchamiane jednocześnie i uzupełniają się wzajemnie. Tak więc w programach prewencyjnych, readaptacyjnych wobec potencjalnych i aktualnych sprawców czynów karalnych uwzględniać należy te dwa mechanizmy związane ze stosowaniem sankcji wewnętrznych i zewnętrznych, niezależnie od tego czy procesy opisywane w tych programach nazywać będziemy resocjalizacją, readaptacją czy najszerzej jak to możliwe, czyli „reintegracją społeczną”. Integracja i reintegracja społeczna Reintegracja i readaptacja społeczna jako hasła działalności służb kuratorskich i penitencjarnych wywołują rozmaite skojarzenia, najczęściej optymistyczne. Nie brakuje jednak także sceptycyzmu wobec rozczarowań tzw. „resocjalizacją penitencjarną”, którą ocenia się jako mało efektywną lub traktuje się ją, jak jeden z ministrów sprawiedliwości określił, jako fikcyjną czy „lipną”. Zarówno optymiści, jak i pesymiści mają rację, jest bowiem jakaś prawda i fałsz w jednej czy drugiej opinii. Trzeba tu zgodzić się z opinią H. Machela, że nie ma odwrotu od idei resocjalizacji, że nie ma dla niej innej, sensownej alternatywy, a więc programy readaptacji skazanych mają swe uzasadnienie i głęboki sens. Nawet gdyby przyjąć na chwilę (tymczasowo), że jedynie surowa polityka penitencjarna, kumulacja bezwzględnych kar wobec przestępców, jest jedynym remedium na ograniczenie przestępczości, to powstaje wówczas pytanie postawione w tytule pracy A. Szymanowskiej „Więzienie i co dalej?”. Jeszcze raz więzienie i jeszcze surowsze? A przecież wiadomo, że tzw. recydywiści to ludzie nieudolni nie tylko dlatego, że dali się złapać, ale także dlatego, że są nieudacznikami życiowymi, uwikłanymi w rozmaite problemy patologicznego środowiska i swoje własne (B. Jarzębowska-Baziak). Do jakich granic można karać i powodować cierpienie człowieka uwikłanego w pętli penitencjarnej-zapytuje N. Christie w książce „Granice cierpienia”. Z drugiej jednak strony, wypada też zapytać, jakie mogą być granice wobec zła społecznego w skali indywidualnej i społecznej, wyrządzanego przez świat przestępczy światu nieprzestępczemu - czyli nam? O to zapytują kryminolodzy, z A. Siemaszko na czele, w fundamentalnej rozprawie „Granice tolerancji”. Ambiwalencja orientacji, nastawień i postaw wobec traktowania przestępców jako niebezpiecznych dewiantów (katów, zwyrodnialców) lub ofiar, 18 | WSGE bezradnych wobec wyzwań losu i własnego środowiska, wydaje się dosyć trwała w kulturze europejskiej. „Karać i nadzorować?”, „Karać i wychowywać?”, „Leczyć i wychowywać?”, „Karać czy resocjalizować?” – oto przykłady dramatycznych pytań stawianych przez teoretyków i praktyków na rozmaitych sympozjach i konferencjach czy opracowaniach dotychczasowych. Jakakolwiek odpowiedź na wspomniane pytania zawsze budzi niepokój i wydaje się wątpliwa wobec faktów, statystyki, struktury i dynamiki przestępczości nieletnich, młodocianych i dorosłych. Jeżeli karać, to jak? Jeśli wychowywać, to w jaki sposób? A jeśli nawet leczyć, to czym, skoro system zdrowotny, edukacyjny i penitencjarny pozostają w chronicznym kryzysie, a więzienia pękają w szwach z przeludnienia? Wydaje się, że powoli przechodzimy z poziomu pytań: „czy?” i „co?” (postulowanie), do pytań i odpowiedzi „w jaki sposób?” (optymalizowanie). Pojawiają się tu inne, odmienne optyki widzenia, wyjaśniania i przekształcania świata. Świat realny nie pasuje do żadnych ideałów i modeli wymyślonych przez teoretyków, polityków czy zwykłych praktyków i „pomagaczy” rozwiązywania problemów społecznych w ramach działalności państwa, kościoła czy szkoły. Świat stoi na głowie, jest to świat na opak, co dawno zauważył M. Montaigne, a potwierdzają rodzimi i obcy mistrzowie postmodernizmu. Trzy paradygmaty w pedagogice Najstarszym i podstawowym w humanistyce jest paradygmat idiograficzny. Przez to pojęcie rozumie się zespól założeń, według których zjawiska, łącznie z człowiekiem jako podmiotem działania, są niepowtarzalne jedyne w swoim rodzaju, jednorazowe, unikatowe. Przykładem nauki typowo idiograficznej jest historia i jej pochodne, np. ostatnio modna biografistyka. Stąd metodologia nauk idiograficznych nazwana bywa miękką, dopuszcza sprawozdania subiektywne, eksponuje wrażenia, przeżycia, impresje konkretnych ludzi w określonym miejscu i czasie. Podstawową metodą jest interpretacja znaczeń ukrytych w wypowiedziach, tak jak to dzieje się w hermeneutyce. A zadaniem podstawowym jest docieranie do sensu i ukrytych znaczeń i symboli, przechodzenie od znaku do znaczenia, ściśle powiązanych z kulturą i dziedzictwem kulturowym człowieka. Hasłem wywoławczm jest humanistyczne „rozumienie”, swoisty wgląd –pojmowanie sensu intersubiektywnego i przekazywanego słowem, czyli w wypowiedziach ludzkich, na przykład w wyniku dialogu i dialogiczności. W pedagogice na tym paradygmacie opierają się wszelkie propo- WSGE | 19 zycje metodyczne (wychowawcze) zwane strategiami poszukującymi (J. Banasiak). Chodzi tu o sposób definiowania „procesu wychowawczego”, jego badania w znaczeniu: postulowania celów, optymalizowania metod i realizowania praktycznego rozmaitych zabiegów wychowawczych. Istotą procesu wychowawczego jest „bycie z wychowankiem” rezygnującym z tradycyjnych (kształtujących metod) stawiania pytań, których odpowiedzi są z góry znane nauczycielowi. W sferze teleologicznej jest wychowanie bez z góry określonego celu, a w sferze metodycznej wymaga się rezygnacji z tradycyjnych metod perswazji i urabiania wychowanka. Najpełniej w polskiej pedagogice stanowisko takie przedstawia S. Ruciński w książce „Wychowanie jako wprowadzenie w życie wartościowe” (Wyd. UW, 1988) oraz inni autorzy piszący o niedyrektywnej pedagogice, programowo rezygnującej z jakiegokolwiek urabiania, kształtowania itp. (np. J. Rutkowiak, Dialog bez arbitra jako koncepcja relacji między uczniem a nauczycielem a uczniem, Ruch Pedagogiczny 1984, nr 5-6). Paradygmat nomotetyczny, aspirujący do naukowości w sensie najczystszym, wywodzi się z myślenia pozytywistycznego, neopozytywistycznego. Jest charakterystyczny dla nauk fizycznych i przyrodniczych, przyjmuje szereg założeń i przedzałożeń dotyczących świata i człowieka, pojmowanych jako „nagie fakty”. Ma raczej genealogię arystotelesowską niż platońską. W warstwie metodologicznej aspiruje do twardych, obiektywnych metod poznawania rzeczywistości. Koncentruje się na weryfikowaniu i falsyfikowaniu hipotez poprzez badania empiryczne, czyli rozpoznanie faktów, poprzez ich identyfikowanie i mierzenie możliwie ścisłymi technikami badawczymi (np. psychometria). Interpretacja danych jest ścisła, sformalizowana, zmatematyzowana (w przypadku badań empirycznych liczą się prawa stochastyczne, statystyka i testowanie hipotez). Ich interpretacja ma raczej drugorzędny charakter, ważniejszy jest opis, wyjaśnienie związków przyczynowo-skutkowych. Świat i człowiek w świetle tego paradygmatu dają się opisywać i ujmować w kategoriach mierzalnych wymiarów i cech. Rozumienie humanistyczne ma tu zdecydowanie mniejsze znaczenie, a w wersji radykalnej należy je wykluczyć, gdyż jest przejawem niedozwolonego subiektywizmu. Metodologia ufundowana jest na dedukcji, systemach logicznych, sformalizowanych, indukcja bywa dopuszczana pomocniczo, gdyż nie daje wyników pewnych i niepodważalnych. Tymczasem w paradygmacie tym idzie o wiedzę pewną dająca wyrazić się w postaci praw i reguł trudnych do podważenia. Paradygmat nomotetyczny, historycznie rzecz ujmując, wywodzi się z kartezjańskiego racjonalizmu z jednej strony 20 | WSGE (poszukiwać, upraszczać, redukować, analizować, rozkładać na mniejsze elementy, rozprawa o metodzie) oraz z filozofii przyrodoznawstwa nowożytnego wywodzącego się od J. S. Mila i F. Bacona formułujących zasady i reguły empirycznego badania rzeczywistości. Postulat weryfikowania hipotez przez eksperymentowanie i empiryczne badania stał się wzorcem prawdziwej nauki, wolnej od sądów wartościujących i tzw. artefaktów. Nawet nauki społeczne zafascynowały się nim na długie lata i założenia tego paradygmatu na trwałe zostały wprowadzone do metodologii nauk społecznych , w tym także do pedagogiki, zwłaszcza jej odmian dyrektywnych, niekiedy nawet autorytarnych. Na tym paradygmacie wyrastają w pedagogice najstarsze style i strategie wychowania, które nazwać można strategiami kształtującymi (urabiającymi), których istotą jest dostosowywanie wychowanka do zastanego świata tu i teraz, mniej lub bardziej akceptowanego jako całość. Tu zwraca się uwagę na służebną funkcję pedagogiki wobec rozmaitych form życia społecznego, w tym politycznego, łącznie ze wszelkimi totalitaryzmami, które narzucają określone ideologie czy systemy dogmatyczne, bezdyskusyjne. Nie ma tu miejsca na wybór. Jest on już dokonany prze prawodawcę, państwo, organizację, zbiorowość. Wszelkie odmiany pedagogiki behawioralnej, treningu i konformizowania, resocjalizowania i społecznej rehabilitacji dobrze się wkomponowują w ten typ paradygmatu jako pedagogika technologiczno-manipulatorska, socjotechnicznie doskonała, aksjologicznie wątpliwa. Podmiotem jest wychowawca, przedmiotem oddziaływania i urabiania- wychowanek, tworzywo działalności pedagogicznej, grzeczne i posłuszne ciało i umysł uczniowski itp. Paradygmat systemowy (holistyczny) abstrahuje od kategorii przedmiot-podmiot (poznania, oddziaływania), ujmuje on świat w kategoriach układów sprzęgających się sieciami zależności, czyli w kategoriach układów względnie samodzielnych lub autonomicznych, realizujących własne interesy i cele. Świat i człowiek w tej perspektywie jawią się jako podsystemy, systemy i nadsystemy w sieci sprzężeń zwrotnych, które same z siebie też generują nowe systemy relacji i zależności powstających na bazie wymiany informacji i energii. Powstają więc skomplikowane systemy przetwarzania i magazynowania informacji w społeczeństwie „informacyjnym”, wytwarzającym nowe wirtualne światy i wirtualnego człowieka w jego wielkiej, nieprzewidywalnej rozmaitości i mnogości. Każdy system pojmowany jako autonom (w tym człowiek) funkcjonuje w określonym kontekście przyrodniczym, cywilizacyjnym, kulturowym, z którego czerpie energię i informację, tworząc własną niepowtarzalną tożsamość autonomu WSGE | 21 stającego się podmiotem i przedmiotem działania. System ma określoną strukturę, funkcje i genezę pozwalającą mu na wyłanianie się poczucia ciągłości (a więc i na rozwój poprzez różnicowanie struktur oraz integrowanie funkcji) tak w wymiarze mikro, jak i makrospołecznym. Zastosowanie tego paradygmatu w pedagogice owocuje przyjęciem i uznaniem jako sensownej otwartej strategii wychowania, określanej jako „wychowanie alternatywne”, inne, odmienne od dwu wcześniej omówionych: poszukującej i kształtującej. Istotą wychowania w tymże ujęciu jest budowanie własnej tożsamości (poczucia odpowiedzialności, bezpieczeństwa i godności) w ramach wspólnoty wychowanków i wychowawców. Jest to pedagogika „pomiędzy” z jednej strony odwróceniem się od przymusu i przemocy, ale z drugiej także odwróceniem się od totalnego liberalizmu i nieskrępowanej swobody i wolności, którą lansują niektóre nurty pajdocentryczne, pedagogika serca czy pedagogika emancypacyjna, w niektórych jej odmianach albo antypedagogika. Tożsamość współczesnego człowieka (wychowanka) daje się scharakteryzować jako „osobliwie otwarta”, niedokończona, migrująca przez różne światy, systemy, podsystemy i nadsystemy, „osobliwie zróżnicowana”- doświadczająca pluralizmu światów zbudowanych z nieprzystających do siebie kawałków (systemów), „osobliwie refleksyjna”zwracająca się myślą ku sobie w kalejdoskopie doświadczeń, emocji i myśli samozwrotnej (ku ja narcystycznemu), „osobliwie zindywidualizowana” – pragnie się bowiem urzeczywistnić we właściwy dla siebie sposób, zgodnie z własnymi wartościami, marzeniami i aspiracjami, a nie pod presją narzucanych jej ideałów, których treści są jej zupełnie obce i nieprzyswajalne. W wersji radykalnej pojawiają się tu rozmaite propozycje, postulaty i nurty pedagogiczne zwane głoszącymi postulatami „szkoły dla ucznia” czy dostosowywania nauczyciela do ucznia, „sytuacje do charakteru wychowanka” (M. Mazur). .Jeszcze bardziej zasadniczo żąda się dostosowania warunków społecznych i ekonomicznych społeczeństwa do specyficznych potrzeb, zindywidualizowanych sylwetek ludzi odrzuconych, wyalienowanych i niepełnosprawnych. Widać to najwyraźniej w założeniach tzw. „edukacji inkluzyjnej”, której książkę poświęciła T. Zacharuk. Paradygmat ten wyjątkowo dobrze pasuje do opisu i wyjaśniania człowieka współczesnego i jego sytuację, zakotwiczenia w świecie realnym i wirtualnym. Tak zatem pokazałem genezę trzech pedagogik oraz założenia i przedzałożenia składające się na główne nurty, z których wyrastają liczne mutacje i odmiany myślenia i działania pedagogicznego. Są to: pedagogika 22 | WSGE dostosowania się (konformizmu), pedagogika modyfikowania i pedagogika tworzenia nowej rzeczywistości z adekwatnie dobranymi strategiami działania wynikającymi z trzech głównych paradygmatów: nomotetycznego, idiograficznego oraz systemowego. W każdej z nich zawierają się jawne i ukryte założenia natury aksjologicznej i społecznej dotyczące co najmniej trzech pojęć, które wrosły w kulturę judeochrześcijanską, to znaczy: karania, tolerancji i miłosierdzia w rozmaitych taktykach i strategiach polityki społecznej, pedagogiki rewalidacyjnej i pedagogiki resocjalizacyjnej. Co więcej, rozmaicie też rozumieją i realizują swe funkcje kontrolne, konformizujące i wychowawcze trzy wielkie instytucje, wszechobecne prawie we wszystkich znanych nam formacjach społeczno-ekonomicznych, tj: Państwo, Kościół, Szkoła. Postmodernizm i jego implikacje społeczne Należy dokonać dekonstrukcji obrazu świata, wyeliminować wszelkie mity, bezkompromisowo „odczarować” (Szachaj), zdemaskować (Bauman) i odbudować. Co miałoby to oznaczać w interesującej nas dziedzinie? Przyjąć odmienne założenia epistemologiczne? Na przykład, po pierwsze, że to nie my, zdrowe społeczeństwo mamy problem z przestępcami, ale to przestępcy i inni odmieńcy mają problem z nami, „zdrowym społeczeństwem”. Ono wcale nie jest zdrowe ze swoimi strukturami ekonomicznymi, społecznymi, politycznymi, prawnymi i religijnymi. Przeżarte jest hipokryzją, zakłamaniem strukturalnym; konflikty są nieuchronne, a przestępczość jest właśnie jego produktem systemowym, ubocznym efektem globalnym. Po drugie, to systemy i podsystemy społeczne powinny dostosować się do specyficznych, indywidualnych potrzeb tzw. dewiantów poprzez integrację i reintegrację społeczną, a nie poprzez stygmatyzację oraz wykluczenie (ekskluzję), eliminować z normalności, wrzucając ich do śmietnika ludzkich odpadów. Może mniej drastycznie, ale analogicznie traktowano niegdyś osoby ułomne, upośledzone i chronicznie chore-ukryć, wyeliminować z jawnego życia społecznego. Dopiero od niedawna w skali dwuch ostatnich wieków dostrzega się ich człowieczeństwo oraz przysługujące im z przyrodzenia prawa człowieka. Analogia z dewiantami przestępczymi i niepełnosprawnymi może się wydawać chybiona, ci pierwsi z własnej woli stają się przestępcami, a ci drudzy upośledzeni są przez los lub nieszczęśliwe wypadki. Chcą być sprawnymi, lecz nie mogą. Przestępcy mogą być układni i konformistyczni wobec wymogów społecznych, ale nie chcą. To także WSGE | 23 nie do końca prawda, sami niekiedy winni jesteśmy różnych upośledzeń i defektów w nie mniejszym stopniu niż innych dziwactw i szkodliwych dla nas i otoczenia społecznego nawyków. Pomijając spór o udział wolnej woli w powstawaniu dewiacji, zaburzeń i czynników środowiskowych, pod wpływem filozofii „praw człowieka” pojawiła się idea „integracji niepełnosprawnych” z pełnosprawnymi. Powstały klasy integracyjne dla dzieci sprawnych i niepełnosprawnych, ba, całe szkoły. System oświatowy przez ostatnie piętnastolecie został owładnięty teleologią „integracji”, która jak się okazało ma swe liczne plusy, ale nie mniej liczne minusy. Ostatnio pojawiła się idea i towarzysząca jej metodyka „edukacji inkluzyjnej”, czyli wychowania włączającego, jako alternatywa wykluczenia. Te właśnie pomysły wywodzące się z pedagogiki rewalidacyjnej z powodzeniem mogą być zastosowane w odniesieniu do nieletnich przestępców w szczególności, a i w jakimś zakresie i dorosłych. W pedagogice resocjalizacyjnej nie odchodzi się od pojęcia „resocjalizacji” w ogóle. Przeciwnie, można obserwować rozkwit tej dziedziny i jej metodyk szczegółowych. Ale coraz częściej pojęcie resocjalizacji jako wstydliwe zastępowane bywa przez „reintegrację społeczną”. W pedagogice penitencjarnej (jeśli taka w sensie ścisłym istnieje) coraz wyraźniej mówi się o „readaptacji skazanych”, a nie tylko o ich penitencjarnym traktowaniu. Stąd się bierze popularność programów readaptacyjnych wobec skazanych, których nie tylko się po prostu izoluje, ale leczy, kształci i reintegruje, ciągle chcąc ich dostosować do „wymogów życia społecznego”. Tymczasem, po trzecie, z punktu widzenia edukacji inkluzyjnej należałoby zmodyfikować owe wymogi, uwzględniając demograficzne, psychospołeczne parametry egzystencji odrzucanych i wykluczanych. Na ile to możliwe, to odrębne zagadnienie. Wszak od dawna wiadomo, że każdy system autonomiczny ma pewne cechy (parametry charakteru) „nieprzerabialne” (Mazur) ze względu na tworzywo, z którego jest zbudowany. Wszelkie więc próby zmiany tego, co nieprzerabialne, skazane są na niepowodzenie. Raczej, na co wskazywałem wielokrotnie, należy dostosować „sytuacje” (układy bodźców, stymulacji, informacyjnej i energetycznej) do charakteru systemu. Dobierając je trafnie, możemy uzyskać pożądane społecznie efekty, tj. zachowania systemu zgodne z przewidywaniami. Przy czym specyficzny system autonomiczny (którym jest wychowanek, podopieczny, pacjent, skazany) nie ma poczucia wymuszenia, dostosowywania go, zniewolenia. Przeciwnie, jest przekonany, że to, co robi, to jego osobista, podmiotowa reakcja na wspomniane, celowo dobierane sytuacje przez 24 | WSGE jego wychowawcę czy terapeutę. To właśnie ci, którzy sterują, wychowują, terapeutyzują, dostosowują sytuacje i siebie samych do podmiotowości własnych klientów. Idąc tym tropem (podmiotowości, specyfiki potrzeb, postaw i motywacji), dochodzimy do istoty inkluzji (włączania) i ekskluzji (wyłączania) człowieka do / z systemu społecznego. Dochodzimy do innych strategii i procedur traktowania człowieka jako twórcy własnej biografii, własnej osobowości nie poprzez negację, ale samodzielny rozwój poprzez afirmację siebie w odmiennym kształcie motywacyjnym i osobowym. Edukacja inkluzyjna – jako remedium Inkluzyjne wychowanie resocjalizujące realizuje kilka celów jednocześnie: -stwarza warunki do uruchomienia samodzielnych motywacji wynikających z naturalnego potencjału rozwojowego każdego człowieka. Wskazuje na to Cz. Czapów w „teorii wektorów rozwoju”, pokazując, że jednostka ludzka przechodzi przez różne fazy myślenia, odczuwania, aktywności oraz integracji. Zadaniem wychowawcy jest stymulowanie naturalnych procesów i potencjałów prowadzących w końcu do optymalnego jej rozwoju, czyli osiągnięcia stanu zbliżonego do ideału. Gdyż sam ideał definiowany jest jako stan dojścia do mety lub do pewnego etapu w procesie rozwijania się; -umożliwia pobudzenie procesu internalizacji wartości prospołecznych i eliminowanie motywacji i zachowań egoistycznych, antyspołecznych poprzez uczestnictwo w konstruktywnych rolach społecznych. Jednostka czuje się akceptowana, gdyż jej specyficzne potrzeby są respektowane. Cały system wychowania zorientowany jest wszak na dostosowanie się do niej i do wszystkich jego uczestników, co pozwala zrzucić z siebie stygmat dewianta. Zatem ten kierunek rozwoju prowadzi do optymalnego uspołecznienia na miarę możliwości, zdolności i skłonności do podejmowania zadań życiowych; -daje szansę dla wszystkich uczestników (wychowanków, podopiecznych, uczniów) edukacji inkluzyjnej zrealizowania się (samorealizacji), mimo uprzednich porażek socjalizacyjnych czy życiowych. Uruchomienie procesu konstruktywnej samorealizacji wygasza tzw. antagonizm destrukcyjny i motywacje antyspołeczne, daje szanse na przebudowę wadliwych postaw społecznych, destruktywnych ról stygmatyzujących i degradujących „nieprzystosowanego”. Jednym słowem przeciwdziała społecznemu WSGE | 25 i kulturowemu wykluczeniu. Dobrym przykładem polityki społecznej przeciw wykluczeniu społecznemu jest pomysł i wdrożenie (legislacyjne) „asystentury rodziny” i zawodu asystenta rodziny. W pedagogice społecznej i opiekuńczej, od dawna wiadomo, że dobrze funkcjonująca rodzina, będąc „podstawową komórką ” każdego systemu społecznego, jest gwarantem prawidłowego rozwoju wszystkich jej członków (zwłaszcza młodego pokolenia). Jest ona źródłem potencjałów rozwojowych i realnych szans życiowych wzrastających w niej dzieci, ale i z drugiej strony też wiadomo, że bywa zarzewiem wszelkich dysfunkcji społeczno-rozwojowych i tzw. patologii społecznej, a w konsekwencji zjawisk dewiacyjnych prowadzących do społecznego wykluczenia i stygmatyzacji jej członków jako dewiantów, nieudaczników. Dotyczy to zwłaszcza rodzin żyjących w trudnych warunkach społeczno-ekonomicznych, o niskim statusie. Długotrwały stan ubóstwa, bezradności rodziców prowadzi do kumulacji niekorzystnych czynników socjokulturowych rzutujących negatywnie na przebieg socjalizacji i edukacji dzieci pochodzących z tychże rodzin, czego konsekwencją są uzależnienia, wzrost częstotliwości zachowań ryzykownych i przestępczości. Aby zapobiec powstawaniu takich zjawisk lub je ograniczyć, potrzebne bywa minimum wsparcia społecznego i pomocy społecznej. Do tej pory zajmowały się tym zagadnieniem rozmaite służby społeczne, w tym: pracownicy socjalni, kuratorzy sądowi i pedagodzy środowiskowi (rodzinni) zakotwiczeni w odpowiednich instytucjach, ale także wolontariusze stowarzyszeń uczestniczący w akcjach pomocy rodzinie i jej wspomaganiu. W ostatnich latach (tj. po roku 2000) powstało wiele inicjatyw ustawodawczych w zakresie pomocy społecznej, prewencji. Niektóre z nich zostały szczęśliwie sfinalizowane. Pozytywnym przykładem mogą być prace legislacyjne nad wprowadzeniem nowego zawodu zwanego „asystentem rodziny” funkcjonującego na poziomie samorządu gminnego. Ostatecznie ustawa „O wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej” weszła w życie z dniem 1 stycznia 2012 roku. W dużym uproszczeniu rzecz ujmując, asystentura rodziny polega na bezpośredniej indywidualnej pracy z rodziną i poszczególnymi jej członkami poprzez wspólne poszukiwanie rozwiązań problemów, z którymi sama rodzina poradzić sobie nie może. Asystent rodziny „…ma zmienić stosunek do osób w rodzinie do własnej sprawczości, zwiększyć ich poczucie wpływu na własne życie, podnieść samoocenę. Indywidualna pomoc służy rozwojowi kompetencji poszczególnych członków rodziny, osiąganiu wyznaczonych przez nich celów, wzbudzania w nich wiary we własne możliwości 26 | WSGE oraz motywowaniu do podejmowania działań do tej pory uznawanych za niemożliwe. Aktywność asystenta i rodziny zmierzają do usamodzielnienia i pozostawienia w niej dzieci, w środowisku zapewniającym im poczucie bezpieczeństwa i prawidłowy rozwój” (s.167, I. Krasiejko, A. Imielińska, Efektywność asystentury rodziny na podstawie badań przeprowadzonych w MOPS w Częstochowie, [w:] Asystentura rodziny, Małgorzata Szpunar (red.), Gdynia 2011). W uszczegółowionym opisie funkcji asystenta rodzin wymienia się kilkanaście jego funkcji, a miarą ich efektywności mają być m.in.: bezpieczeństwo dzieci, umiejętności opiekuńczo-wychowawcze rodziców, ograniczenie zjawisk dysfunkcjonalnych, samodzielność w rozwiązywaniu problemów życiowych, umiejętność regulowania spraw urzędowych na bieżąco, samodzielność, poczucie sprawstwa i własnej wartości i panowania nad własnym życiem. Można mieć uzasadnioną nadzieję, że realne wprowadzenie w życie zasad asystentury rodzinnej znacznie wzmocni dotychczasowe próby interwencji społecznej poprzez system pomocy socjalnej i kurateli, a w przyszłości stanie się istotnym elementem edukacji inkluzyjnej oraz reintegracji społecznej. Edukacja włączająca i readaptacja społeczna „Readaptacja społeczna” ma kilka znaczeń. Pierwotnie oznaczała i oznacza ponowne dostosowanie człowieka (podopiecznego, wychowanka, skazanego) do społeczeństwa, jego wymogów społecznych i kulturowych poprzez oddziaływanie w środowisku naturalnym lub izolacyjnym. Ale równie dobrze pojęcie readaptacji można odnieść do systemu społecznego, który powinien się dostosować i dostosowuje do specyficznych sytuacji i cech społeczno-demograficznych wykluczonych przez ten właśnie system. System społeczny w mniejszym lub większym stopniu sam produkuje dewiantów, przestępców, bezrobotnych i bezdomnych. Zatem i on sam wymaga leczenia, reform w skali makrospołecznej. Systemy społeczne do tej pory radzą sobie na rozmaite sposoby z zagadnieniem readaptacji (o czym wielokrotnie już pisałem): poprzez karanie i eliminację ze społeczeństwa (izolacja), poprzez zapobieganie, czyli profilaktykę, poprzez próby resocjalizowania w środowisku naturalnym (kuratela, pomoc socjalna) lub w warunkach izolacji więziennej. Najnowsze propozycje resocjalizacji wielowymiarowej, z udziałem całego społeczeństwa (Bałandynowicz, Sobczak), wymagają przebudowy, przeformułowania polityki społecznej z „restrykcyjno-stygmatyzującej”, w efekcie wykluczającej człowieka ze WSGE | 27 społeczności, w kierunku polityki reintegracji społecznej realizowanej zgodnie z propozycjami „inkluzyjności”, czyli inkluzyjnej pomocy społecznej i wsparcia, inkluzyjnej edukacji zaczynającej się w przedszkolu, oraz kreatywnej profilaktyki społecznej, trwającej przez całe życie. Brzmi to dość przesadnie, ale chcę podkreślić ciągłość procesów socjalizacyjnych i wychowawczych. Idzie mi ciągle o stwarzanie warunków (wewnętrznych i zewnętrznych) uodporniających ludzi na wykolejenie społeczne i dewiację w środowisku naturalnym, przy udziale skoordynowanej polityki reintegracji społecznej państwa, stowarzyszeń pomocowych, kościoła. Dobre wychowanie, właściwy klimat emocjonalny rodziny, sukces szkolny dziecka to od dawna znane czynniki immunizujące przed angażowaniem się w patologiczne formy życia społecznego. Niepodobna wszak wyeliminować systemu stosowania kar, musi zatem istnieć racjonalna polityka penitencjarna, system sprawiedliwego karania. Usunąć należy z niego jedynie elementy absurdalne lub wyraźnie szkodliwe i przeorientować system penitencjarny w kierunku probacji, o co od lat zabiega A. Bałandynowicz, jeśli idzie o politykę wobec dorosłych przestępców. Jednakże, jak dotąd, w żadnym kraju nie wyeliminowano karania jako mniej lub bardziej sprawnego instrumentu sterowania motywacją ludzką w skali masowej. Można powiedzieć, biblijna historia ludzkości rozpoczyna się od ustalenia przez instancję najwyższą drobnego zakazu i jego transgresji. A potem to już tylko falowanie strumienia kar i niezasłużonych nagród , czyli łask wszelakich- w strumieniu wydarzeń historii ludzkości. Jednakże w zgodzie z intencją niniejszego opracowania należy zapytać także o granice dobroczynności, etyki serca i miłości w pedagogice resocjalizacyjnej. Przywykliśmy (jako chrześcijanie) do tezy, że miłość boska nie zna granic, że miłość wszystko zwycięża- w wersji patetycznej - Amor omnia vincit! W zbanalizowanym kulturą masową świecie od dawna stare płyty sączą melodramatyczne piosenki w stylu „miłość ci wszystko wybaczy”, bez precyzowania, ale z wyliczeniem, co może być wybaczone „zdrada, kłamstwo i grzech” - tyle i tylko tyle i ludzie w to wierzą. Jednakże pedagogika jako nauka zna oblicza ludzkiej miłości i nienawiści i do nich odnosi swe programy działań. A ściślej w stosunku do ludzi-podmiotów, którzy działając w złej lub dobrej wierze, dopuszczają się czynów nagannych, takich właśnie jak: przestępstwo, grzech, występek, nietakt. Pedagogika, doceniając rolę podmiotowości człowieka –jako wartości niezbywalnej, autotelicznej –jak mówił Czapów, odcina się jednak od pochwalania 28 | WSGE zbrodniczych niekiedy aktów przemocy, agresji – tychże ludzi, dla których domaga się podmiotowego traktowania. Zatem głosząc ideę dobroczynności, odnosi ją do konkretnych ludzi (nie ma przestępcy –jest człowiek cierpiący), a nie do ich mniej lub bardziej paskudnych czynów, które są osądzane i słusznie sankcjonowane przez odpowiednie instancje świeckie lub religijne. Jednakże konsekwencje fizyczne i psychologiczne ponosi konkretny sprawca, wobec którego pedagogika resocjalizacyjna nakazuje respekt i szacunek. Dziwne to doprawdy i zawiłe, ale oddzielenie czynu od sprawcy na poziomie ocen stwarza możliwość, tak jak w przypadku medycyny – priorytet udzielenia pomocy np. rannemu, cierpiącemu przed osądem, czy jest on zbrodniarzem czy świętym, włóczęgą i żebrakiem, czy sam sobie winien, czy jest ofiarą własnego, kryminogennego środowiska. Ten rodzaj patrzenia na człowieka pozwala afirmować godność osoby ludzkiej, a potępiać jej czyny niezgodne z normami i standardami prawnymi i społecznymi. References Ambrozik W. (2009). Społeczność lokalna jako płaszczyzna funkcjonowania systemu profilaktyczno-resocjalizacyjnego, Maszynopis, Poznań. Baka G., Pytka L. (red.) (1999). Pomoc rodzinie, Białystok. Bałandynowicz A. (2009). Rozwój konceptualizacji środków probacyjnych i kształtowanie się metod resocjalizacyjnych, [w:] Rejzner A., Szczepaniak P. (red.), Terapia w resocjalizacji Cześć I. Ujęcie teoretyczne, Warszawa. Banasiak J. (1998). Reagowanie wychowawcze w wielowymiarowej pedagogice działania. Elementy teorii i metodyki, Warszawa. Bauman Z. (2005). Życie na przemiał, Warszawa. Bauman Z. (2000). Ponowoczesność jako źródło cierpień, Warszawa. Christie N. (1991). Granice cierpienia, Warszawa. Christie N. (2005). Dogodna liczba przestępstw, Warszawa. Czapiński J. (red.) (2005). Psychologia pozytywna. Nauka o szczęściu, zdrowiu, sile i cnotach człowieka, Warszawa. Czapów Cz., Jedlewski S. (1971). Pedagogika resocjalizacyjna. Czapów Cz. (1971). Wychowanie resocjalizujące. Elementy metodyki i diagnostyki, Warszawa. Florczykiewicz J. Resocjalizacja jako proces podnoszenia dobrostanu psy- WSGE | 29 chicznego. Zarys koncepcji. [w:] „Opieka Wychowanie Terapia” nr 1-2 (73-74). Gaik B. (2008), Myślenie ponowoczesne i jego reperkusje pedagogiczne, [w:] „Opieka Wychowanie Terapia” nr 1-2 (73-74). Gara J. (2007). Człowiek i wychowanie. Implikacje pedagogiczne antropologii filozoficznej Maxa Schellera raz analogie z wybranymi koncepcjami psychologicznymi, Warszawa. Hołyst B. (2001). Kryminologia, Warszawa. Kaczyńska W. (1992). Przedzałożeniowość myślenia i postępowania pedagogicznego, Warszawa. Kalinowski M., Pełka J. (1996). Zarys dziejów resocjalizacji nieletnich, Warszawa. Konopczyński M. (2006). Metody twórczej resocjalizacji, Warszawa. Konopczyński M., Nowak B. (red.) (2008). Resocjalizacja ciągłość i zmiana, Warszawa. Krasiejko I., Imielińska A. (2011). Efektywność asystentury rodziny na podstawie badań przeprowadzonych w MOPS w Częstochowie, [w:] Szpunar M. (red.), Asystentura rodziny. Analiza efektywności pracy socjalnej w kontekście projektu systemowego MOPS w Gdyni „Rodzina bliżej siebie”, Gdynia. Kosyrz Z. (2005). Osobowość wychowawcy, Warszawa. Królikowska J. (2004). Socjologia dobroczynności, Zarys problematyki biedy i pomocy na tle doświadczeń angielskich, Warszawa. Lalak D., Pilch (red.) (1999). Elementarne pojęcia pedagogiki społecznej i pracy socjalnej, Warszawa. Lalak D. (red.) (2008). Dom i ojczyzna. Dylematy wielokulturowości, Warszawa. Linowski K. (2009), Warunkowe zwolnienie i jego korelaty socjopedagogiczne, Warszawa. Machel H. (2001). Psychospołeczne uwarunkowania pracy resocjalizacyjnej personelu więziennego, Gdańsk. Machel H. (2008). Sens i bezsens resocjalizacji penitencjarnej-cacus polski. Studium penitencjarno-pedagogiczne, Warszawa. Malewska H., Tap P. (1993). Marginalites et troubles de la socialisation, Paris. 30 | WSGE Malewska H. (2005). Jednostka w zmieniającym się świecie, [w:] „Człowiek Niepełnosprawność Społeczeństwo” nr 1. Marchel-Kosiorek E. (2009). Terapia w więzieniu? [w:] Rejzner A., Szczepaniak P.(red.). Terapia w resocjalizacji. Część II. Ujęcie praktyczne, Warszawa. Ostrowska K. (2008). Psychologia resocjalizacyjna. Ku nowej specjalności psychologii, Warszawa. Pilch T. (red.) (2003-2009). Encyklopedia Pedagogiczna XXI wieku, t.1-7. Warszawa. Pilch T. (2000). Dziecko ulicy. Ewolucja pojęcia, [w:] „Opieka Wychowanie Terapia” nr 1. Pospiszyl I. (2008). Patologie społeczne, Warszawa. Pospiszyl K. (1998). Resocjalizacja. Teoretyczne podstawy oraz przykłady programów oddziaływań, Warszawa. Pytka L. (2002). Powinowactwo i zróżnicowanie semantyczne w obrębie pedagogiki resocjalizacyjnej, [w:] Pańczyk J. (red.), Forum pedagogów specjalnych XXI wieku, t. 1, Łódź. Pytka L. (2002). O mglistości języka pedagogiki resocjalizacyjnej, [w:] „Opieka Wychowanie Terapia” nr 1 (49) 2002. Pytka L. (2004). O eufemizmach w pedagogice specjalnej, [w:] Kubik W., Urban B. (red.), Uwarunkowania i wzory marginalizacji społecznej współczesnej młodzieży, Kraków. Pytka L. (2008). Pedagogika resocjalizacyjna. Wybrane zagadnienia teoretyczne, diagnostyczne i metodyczne, Warszawa. Pytka L., Zacharuk T. (1998). Zaburzenia przystosowania społecznego dzieci i młodzieży, Siedlce. Pytka L. (2006). Poprawczak – ostatni bastion „utopijnego re-socjalizmu?, [w:] „Opieka Wychowanie Terapia” nr 1-2 (65-66) 2006. Pytka L. (2005). Kara, miłosierdzie, resocjalizacja. Sakralizacja versus: utylizacja „ludzkich odpadów”, [w:] „Opieka Wychowanie Terapia” nr 1-2, 2005. Pytka L. (2008). Rozkwit pedagogiki resocjalizacyjnej w Polsce, [w:] „Opieka Wychowanie Terapia”, nr 3-4, 2008. Pytka L. (2009). Autonomia i uwikłanie transdyscyplinowe pedagogiki resocjalizacyjnej w Polsce, [w:] Rejzner A., Szczepaniak P. (red.). Terapia WSGE | 31 w resocjalizacji, część I. Warszawa. Radochoński M. (2000). Osobowość antyspołeczna. Geneza, rozwój i obraz kliniczny, Rzeszów. Siemaszko A. (1993). Granice tolerancji, Warszawa. Sobczak S. (2009). Aksjologia i teleologia pedagogiki resocjalizacyjnej, Rozprawa habilitacyjna, Warszawa. Stępniak P. (1999). Od resocjalizacji do pracy socjalnej. O konieczności zmiany modelu postępowania, [w:] „Opieka Wychowanie Terapia” nr 2. Surzykiewicz J., Kulesza M. (red.) (2008). Integracja w świecie powszechnej migracji. Otwarte pytania pedagogiki społecznej, Warszawa. Szahaj A. (2004). Zniewalająca moc kultury. Artykuły i szkice z filozofii kultury, poznania i polityki, Toruń. Szecówka A. (2001). Korygowanie interakcji uczniów społecznie, [w:] Urban B., Dewiacje wśród młodzieży. Uwarunkowania i profilaktyka, Kraków. Szymanowska A. (2003). Więzienie i co dalej?, Warszawa. Szczepaniak P. (2003). Kara pozbawienia wolności a wychowanie, Warszawa. Szczepaniak P. (2008). Pedagogika penitencjarna-przegląd problemów, [w:] Prace IPSiR t.13. Szczęsny W. (1995). Między dobrem a złem. Wprowadzenie do systemowej antropologii pedagogicznej, Warszawa. Śliwerski B. (1998). Współczesne teorie i nurty wychowania, Kraków. Rejzner A. (2007) (red.) Postępy resocjalizacji i profilaktyki społecznej, Warszawa. Rejzner A., Szczepaniak P. (red.). Terapeutyczne funkcje resocjalizacji, Warszawa, 2009. Ruciński S. Wychowanie jako wprowadzenie w życie wartościowe, Warszawa, 1988. Rutkowiak J. Dialog bez arbitra jako koncepcja relacji między uczniem a nauczycielem, [w:] „Ruch Pedagogiczny”, 1984, nr 5-6. Urban B., Stanik J. M.(red.) (2007). Resocjalizacja, tomy 1-2, Warszawa. Urban B. (2005). Zachowania dewiacyjne młodzieży, Kraków. Utrat – Milecki J. (red.) (2008). Kara w nauce i kulturze, Warszawa. Zacharuk T. (2001). O wspólnocie i odrębności pojęciowej „trzech pedagogik”(spo- 32 | WSGE łecznej, rewalidacyjnej, resocjalizacyjnej), [w:] „Pedagogika Społeczna” nr 1, 2001. Zacharuk T. (2008). Wprowadzenie do edukacji inkluzyjnej, Siedlce. WSGE | 33 34 | WSGE JoMS 1/16/2013, ss. 35-57 Barbara Dobrowolska WSGE | 35 36 | WSGE National&Ethnical Aspects of Education in the Polish School. Social Inclusion or Exclusion Narodowościowo-etniczne aspekty edukacji w polskiej szkole. Inkluzja czy ekskluzja społeczna? Barbara Dobrowolska Uniwersytet Przyrodniczo-Humanistyczny w Siedlcach Wydział Humanistyczny [email protected] Abstracts The presence of different nationality students in Polish schools poses many questions. They are all related to educational effectiveness when students have no command of the Polish language and strong interiorisation of one’s own cultural patterns and codes, which often contradict those of the Polish peers. Does the Polish school understand the issue of multiculturalism and the ensuing pedagogical implications? How are Polish teachers prepared to work in multicultural conditions? Do their actions and endeavours serve cultural adaptation and inclusion of students who are cultural “strangers” into the life of the Polish society? Do Polish schools equip students representing other cultural circles with all skills necessary to actively participate in the social life here? The above questions underlie the theoretical and practical explorations that are the essence of this article. In addition to a review of theoretical approaches to the phenomenon of multiculturalism in schools, the article contains elements of own research in the field of students originating from a selection of cultures and their presence in Polish schools. Obecność uczniów innej narodowości w polskich szkołach stawia wiele pytań. Dotyczą one skuteczności edukacyjnej w sytuacji braku znajomości języka polskiego, silnej interioryzacji własnych wzorców i kodów kulturowych będących nierzadko w sprzeczności z kulturą polskich rówieśników. Czy polska szkoła rozumie problem wielokulturowości i wynikających z niej implikacji pedagogicznych? Jak przygotowani są do pracy w warunkach wielokulturowości polscy nauczyciele? Czy ich działania i starania służą adaptacji kulturowej i włączaniu uczniów kulturowo „obcych” do życia w polskim społeczeństwie? Czy uczniowie reprezentujący WSGE | 37 odmienne kręgi kulturowe są przygotowani przez polskie szkoły do pełnego uczestnictwa w życiu społecznym? Pytania te stanowią podstawę do teoretyczno-praktycznych eksploracji będących przedmiotem niniejszego artykułu. Zawiera on przegląd teoretycznych stanowisk wobec zjawiska wielokulturowości w szkołach, ale także elementy badań własnych w zakresie obecności uczniów reprezentujących wybrane kultury w polskich szkołach. Key words: multiculturalism, multicultural competence’s, polish school, pupil from other cultures, social adaptation wielokulturowość, kompetencje wielokulturowe, polska szkoła, uczeń kulturowo „odmienny”, adaptacja społeczna Narodowościowo-etniczne aspekty edukacji w polskiej szkole. Inkluzja czy ekskluzja społeczna? Pluralistyczny charakter społeczeństw europejskich, w tym także Polski, rodzi nowe zadania dla edukacji szkolnej. Pojawiają się w niej uczniowie reprezentujący odmienne wzorce kulturowe, często nie znający polskich realiów i języka. Stwarza to sytuacje, w których do „nowego” dostosować się muszą polscy nauczyciele, uczniowie oraz „obcy” kulturowo lub etnicznie rówieśnicy. Powstaje problem recepcji „obcych” z perspektywy polskiej szkoły oraz postrzeganie polskiej edukacji i potrzeba zachowania własnej odrębności z perspektywy „obcych”. Szkoła stała się miejscem zachodzących interakcji społecznych oraz społecznej zmiany, od której zależeć będzie los „obcych” i ich przystosowanie się do innej kulturowo rzeczywistości. Edukacja w polskiej szkole ma wspierać ich w rozwoju i przygotować do aktywnego życia społecznego. J. Nikitorowicz uważa ją za (…) bezpośrednie i pośrednie działania wspierające rozwój człowieka w celu nabycia niezbędnych kompetencji do pełnienia ról, uświadomienia i uruchomienia możliwości i zdolności twórczych pozwalających osiągać wewnętrzne i zewnętrzne porozumienie pomiędzy uspołecznieniem i funkcjonowaniem w rolach kolejnych wspólnot a ustawicznym wyzwalaniem się spod dominacji tych wspólnot, podejmowaniem działań twórczych, rozwijaniem własnego sprawstwa (Nikitorowicz, 2010, s. 180). Autor zaznacza jednak, że z edukacyjnego punktu widzenia szczególnym problemem są różne skutki współwystępowania odmiennych grup 38 | WSGE i jednostek w wyniku wzajemnego postrzegania siebie (Nikitorowicz, 2010, s. 181). Środowisko szkolne jest płaszczyzną ścierania się różnic w przypadku obecności uczniów z innych kręgów kulturowych (narodowościowych i etnicznych), a ich skutki widoczne są w codziennych zachowaniach społecznych w szkole, formach komunikowania się, zainteresowaniach inna kulturą. Rodzi to określone skutki zarówno dla tubylców, jak i obcych. Powstaje jednak zawsze pytanie o los słabszych i „obcych”. Czy można w ich przypadku mówić o inkluzji czy ekskluzji społecznej? Celem artykułu jest wskazanie na przykładzie uczniów romskich, wietnamskich i czeczeńskich różnych aspektów funkcjonowania szkolnego z uwzględnieniem podstaw prawnych, specyfiki cech kulturowych oraz wiążących się z nią uwarunkowań adaptacyjnych oraz recepcji społecznej. Inkluzja i ekskluzja społeczna Pojęcia te są konsekwencją zjawisk społecznych prowadzących do marginalizacji jednostek i grup społecznych, ich społecznej degradacji i odrzucenia. Zadaniem wielu instytucji oraz samego państwa jest reintegracja społeczna tych osób i grup poprzez stworzenie systemu wsparcia socjalnego i działań ograniczających wykluczenie. Każde z tych pojęć jest antonimem w stosunku do drugiego, co podkreśla R. Szarfenberg, wskazując na szeroki zakres pojęcia inkluzji i ekskluzji w postaci synonimów i antonimów (Szarfenberg, 2008, s.2). Synonimem wykluczenia społecznego są m.in. pojęcia marginalizacji, dezintegracji, gettyzacji, degradacji, destabilizacji czy alienacji, zaś ich przeciwieństwem pojęcie inkluzji, włączenia, demarginalizacji, uczestnictwa, awansu, deperyferyzacji, upodmiotowienia (Szarfenberg, 2008, s.2). W literaturze przedmiotu znajdujemy wiele definicji wykluczenia społecznego. Jedną z nich jest określenie T. Kowalaka ( patrz: Leksykon polityki społecznej, 2001). Autor hasła określa wykluczenie jako pewien stan, zjawisko, ale także jako proces. Ma ono swoje źródło w niesprawności instytucjonalnej (brak zabezpieczeń społecznych i realizacji prac socjalnych) oraz w procesach społecznych prowadzących do zerwania więzi społecznych. Do grup zagrożonych ekskluzją społeczną należą dzieci i młodzież, bezrobotni, bezdomni, niepełnosprawni, uchodźcy, przedstawiciele mniejszości, ludzie starzy. Według R. Szarffenberga w badaniach i strategiach spotyka się różne grupy, które uznaje się za wykluczone społecznie. Powołując się na WSGE | 39 Narodową Strategię Integracji Społecznej, autor podaje dwie kategorie wykluczenia (Szarfenberg, 2006, s.38). Pierwszą stanowią grupy podatne na wykluczenie społeczne, drugą - grupy poważnie zagrożone wykluczeniem społecznym. W pierwszej z wymienionych grup znajdują się m.in. imigranci i osoby należące do romskiej mniejszości etnicznej. Ekskluzja wymaga szeroko zakrojonych działań społecznych, których celem jest ograniczenie zjawiska marginalizacji i grup osób wykluczonych prowadzące do włączenia ich w struktury społeczne. Wiąże się to z wypracowaniem aktów legislacyjnych, udzielaniem pomocy socjalnej i usług opiekuńczych, edukacją i aktywizacją społeczną, w tym zawodową. Proces ten nosi znamiona inkluzji, niosąc ze sobą ogromne koszty społeczne i finansowe. Czy można mówić o inkluzji i ekskluzji w edukacji w odniesieniu do mniejszości narodowych czy etnicznych oraz uchodźców? Wielokulturowość w polskiej szkole – regulacje prawne Procesy migracji, uchodźstwo, otwartość granic, mobilność jednostek, jak i grup społecznych niesie ze sobą ich naturalne konsekwencje, jakimi są wielokulturowe społeczności lokalne oraz wielokulturowe szkoły. Te ostatnie stanowią przedmiot zainteresowań badawczych już od kilku lat. Wynika to z faktu, że w zasadzie monokulturowy charakter polskiej szkoły jeszcze w początkach lat 90. (poza sporadyczną obecnością przedstawicieli innych kultur narodowych – w przypadku pogranicza - i etnicznych – w odniesieniu szczególnie do Romów) był konsekwencją polityki oświatowej i sytuacji społeczno-politycznej. Stopniowo migracje ludności spoza obszaru Europy uczyniły Polskę miejscem tranzytu w drodze do Europy Zachodniej lub też miejscem stałego osiedlenia się i starań o obywatelstwo. W zależności od grup narodowościowych i etnicznych napływających do Polski szkoły stały się środowiskiem edukacyjnych, co reguluje ustawa o systemie oświaty z 7 września 1991 roku; tekst jednolity z (Dz. U., Nr 95, poz. 425). W art. 94 a ust. 1 i ust. 1a. wyraźnie precyzuje prawa, stwierdzając: 1. Osoby nie będące obywatelami polskimi korzystają z nauki i opieki w publicznych przedszkolach, a podlegające obowiązkowi szkolnemu korzystają z nauki i opieki w publicznych szkołach podstawowych, gimnazjach, publicznych szkołach artystycznych oraz w placówkach, w tym placówkach artystycznych, na warunkach dotyczących obywateli polskich. 40 | WSGE 1a. Osoby nie będące obywatelami polskimi, podlegające obowiązkowi nauki, korzystają z nauki i opieki w publicznych szkołach ponadgimnazjalnych na warunkach dotyczących obywateli polskich do ukończenia 18 lat lub ukończenia szkoły ponadgimniazjalnej. Ustawa stwarza szansę dla nauki języka polskiego osobom nie będącym obywatelami polskimi, co precyzuje ust. 4: 4. Osoby nie będące obywatelami polskimi, podlegające obowiązkowi szkolnemu lub obowiązkowi nauki, które nie znają języka polskiego albo znają go na poziomie niewystarczającym do korzystania z nauki, mają prawo do dodatkowej, bezpłatnej nauki języka polskiego. Dodatkową naukę języka polskiego dla tych osób organizuje organ prowadzący szkołę. 4a. Osoby, o których mowa w ust. 4, mają prawo do pomocy udzielanej przez osobę władającą językiem kraju pochodzenia, zatrudnioną w charakterze pomocy nauczyciela przez dyrektora szkoły. Pomocy tej udziela się nie dłużej niż przez okres 12 miesięcy. W ustawie znajduje się także zapis dający uprawnienia osobom będącym obywatelami polskimi, które podlegają obowiązkowi szkolnemu lub obowiązkowi nauki nie znającym języka polskiego na poziomie wystarczającym, do dodatkowej nauki języka polskiego, nie dłużej niż 12 miesięcy. Zarówno osoby nie będące obywatelami polskimi, jak i obywatele polscy nie znający na poziomie wystarczającym języka polskiego mają uprawnienia, które określa art. 94 a ust. 4c. ustawy: 4c. Osoby, o których mowa w ust. 4 i 4b, mogą korzystać z dodatkowych zajęć wyrównawczych w zakresie przedmiotów nauczania organizowanych przez organ prowadzący szkołę, nie dłużej jednak niż przez okres 12 miesięcy. Ustawodawca uznaje jednocześnie, że (art. 94 a, ust.5): Dla osób nie będących obywatelami polskimi, podlegających obowiązkowi szkolnemu, placówka dyplomatyczna lub konsularna kraju ich pochodzenia działająca w Polsce albo stowarzyszenie kulturalno-oświatowe danej narodowości mogą organizować w szkole, w porozumieniu z dyrektorem szkoły i za zgodą organu prowadzącego, naukę języka i kultury kraju pochodzenia. Szkoła udostępnia nieodpłatnie pomieszczenia i pomoce dydaktyczne (Ustawa o systemie oświaty , Dz. U., Nr 95, poz. 425). Z zapisów ustawy wynika, że wielokulturowość w polskiej szkole ma swoje uprawomocnienie w podstawowym akcie prawnym dotyczącym oświaty, tj. ustawie O systemie oświaty. Zapisy ustawy stwarzają dogodne warunki dla edukacji osób nie będących obywatelami polskimi. Edukacja WSGE | 41 ta ma charakter bezpłatny a nierzadko wiąże się także z systemem stypendialnym oraz licznymi świadczeniami pomocy materialnej, które reguluje wspomniana ustawa oraz inne akty prawne. Wydaje się, że zapisy te stanowią idealną sytuację dla edukacji uczniów reprezentujących inne kręgi kulturowe. Jednak poza udogodnieniami natury prawnej w społecznym funkcjonowaniu uczniów „obcych” kulturowo pojawia się szereg sytuacji wynikających z innego statusu społecznego, nierzadko siły stereotypu kulturowego, np. w odniesieniu do Romów, Czeczenów, odmiennego etnosu (Nikitorowicz, 2009, s. 504), a także uchodźstwa (brak stabilizacji, ubóstwo, marginalizacja społeczna). Powstaje zatem szereg pytań o znaczenie edukacji szkolnej i jej roli społecznej w odniesieniu do uczniów odmiennych narodowościowo lub etnicznie. Czy tworzy ona warunki dla społecznej inkluzji czy też ekskluzji? Odpowiedź na te pytania nie wydaje się jednoznaczna i wymaga interdyscyplinarnych analiz i badań longitudinalnych, które mogłyby potwierdzić lub wykluczyć wspomniane zjawiska czy też poziomy społecznej integracji i rozwoju osobowości „obcych”. Nie wydaje się to też łatwe z metodologicznego punktu widzenia i zwyczajnie niemożliwego - z uwagi na migracje – badania. Niemniej można dokonać teoretyczno-praktycznych eksploracji nad stanem integracji społecznej uczniów kulturowo „obcych” w określonej placówce i czasie uczestniczenia w edukacji szkolnej (wybrane etapy kształcenia). Trudno jest jednak antycypować stan tej integracji w zderzeniu się jednostki z doświadczeniami pozaszkolnymi, zwłaszcza jeśli pozostają one w konflikcie z tożsamością jednostki i jej wyobrażeniami o kraju pobytu. Dziecko „obce” kulturowo w polskiej szkole Nie jest już dzisiaj nadzwyczajną sytuacją obecność w klasie szkolnej dziecka nie znającego języka polskiego, wyznającego np. islam, odrzucającego tradycję europejską czy chrześcijańską z racji wychowania lub też naznaczonego syndromem stresu potraumatycznego (dotyczy dzieci - uchodźców z krajów dotkniętych działaniami wojennymi). Nierzadko funkcjonowanie szkolne tych dzieci nosi znamiona tzw. szoku kulturowego, co dotyczy szczególnie sytuacji przedłużającego się kontaktu z odmienną kulturą i istotnymi różnicami kultury własnej i nowego środowiska kulturowego (Grzymała-Moszczyńska, 1998). Wpływa to istotnie na zachowania szkolne i adaptację społeczną w nowych warunkach, prowadząc 42 | WSGE raczej do zagubienia i wycofania niż integracji z rówieśnikami. Pojawiają się reakcje lękowe lub też agresja w stosunku do przedstawicieli kultury przyjmującej (Oberg, 1960, s. 177-182; za: Grzymała-Moszczyńska, 1998, s.136). W zależności od towarzyszących tym stanom psychicznym reakcjom i zachowań środowiska, w którym przebywa dziecko „obce”, zachodzi proces, który cechuje różny poziom dynamiki, a który określa się jako wychodzenie z szoku kulturowego. P. S. Adler nazwał go modelem rozwojowym mającym różne implikacje - zarówno pozytywne, jak i negatywne (za: Grzymała-Moszczyńska, 1998, s.137-138). Odczuwane różnice między nową a własną kulturą w przypadku sytuacji szkolnych z pewnością we wczesnej fazie mogą prowadzić do niepowodzeń szkolnych, wynikających chociażby z braku znajomości języka kraju przyjmującego, ale także – będących konsekwencją słabej komunikacji werbalnej - trudności w porozumiewaniu się z rówieśnikami i rozumieniu ich zachowań. Socjalizacja dziecka „obcego” kulturowo w szkole zależy od: - wieku, w którym trafia ono do szkoły i wcześniejszych doświadczeń szkolnych; - poziomu znajomości języka lub też zdolności do jego przyswojenia; - statusu społecznego rodziców dziecka i ich sytuacji materialno-bytowej (status uchodźcy, pobyt w ośrodkach dla uchodźców, ubóstwo lub rodzice wykonujący elitarną pracę, znający języki obce, posiadający mieszkanie i stabilną sytuację finansową, współpracujący ze szkołą); - narodowości lub przynależności etnicznej dziecka i jej recepcji w społeczeństwie przyjmującym (siła stereotypów i poziom tolerancji kulturowej); - etapu procesu edukacyjno-rozwojowego pozwalającego lub też nie na wyjście z szoku kulturowego; - charakteru grupy rówieśniczej i poziomu jej „otwartości” na nowych uczniów w klasie; - zachowań „obcych” kulturowo uczniów i odkrywania przez nich własnej tożsamości w kontakcie z nową kulturą (chęć do wzajemnej konfrontacji kultur i wzajemnego uczenia się); - kompetencji kulturowych i międzykulturowych nauczycieli; - kultury szkoły rozumianej jako podstawowe założenia, normy i wartości podzielane przez członków grupy, które wpływają na ich działanie w szkole (Maslowski, 2001, s. 8-9), w tym przypadku dotyczących obecności „ob- WSGE | 43 cych”, integracji i międzykulturowości jako zgodności i spójności w warunkach wielokulturowej edukacji. Można również przyjąć, że dzieci kulturowo „obce” stanowią grupę o specjalnych potrzebach edukacyjnych, co wymaga kompleksowej diagnozy psychopedagogicznej, ta zaś pozwala na opracowanie i wdrożenie Indywidualnego Programu Edukacyjno – Terapeutycznego (IPET) (Nadolska 2011, s. 183). Problem polega jednak na tym, że szkoły polskie nie są przygotowane do przeprowadzenia takiej diagnozy i opracowania IPET. Należy podkreślić, że socjalizacja jako proces uspołeczniania przebiega również w rodzinie oraz poza samą szkołą, co prowadzi do kumulacji doświadczeń dziecka i tworzy różne płaszczyzny przekazu kulturowego, kształtując zręby ciągłości kulturowej lub też jej zaniku. K. J. Tillmann wyróżnił cztery płaszczyzny socjalizacji (Tillmann 1996, s. 6). Pierwszą stanowi rozwój jednostki i jej doświadczenia, postawy i nastawienia. Druga płaszczyzna socjalizacji przejawia się w interakcjach dziecka z innymi uczestnikami życia społecznego. Instytucje, w tym także szkoła, stanowią trzecią płaszczyznę socjalizacyjną, czwartą zaś jest społeczeństwo rozumiane jako makrośrodowisko, w którym przebywa „Obcy”. Podana przez K. J. Tillmanna typologia płaszczyzn socjalizacji ukazuje je jako pewien poszerzający się zakres wpływów społecznych. Z drugiej zaś strony szkoła jako jedna z płaszczyzn musi brać pod uwagę pozostałe płaszczyzny socjalizacyjne, gdyż warunkują one istotnie procesy uspołeczniania dziecka w szkole i określają poziom transmisji wzajemnych przekazów kulturowych. Powstaje więc pytanie o znajomość kultury dziecka „obcego” kulturowo a będącego uczniem szkoły polskiej, warunków jego pobytu i doświadczeń we własnym kraju. Wiedza nauczyciela w tym zakresie wydaje się niezbędna z punktu widzenia diagnostyki pedagogicznej i kierunku pracy oraz strategii działań wychowawczych w klasie z polskimi rówieśnikami. Badania pokazują niezadowalający stan kompetencji kulturowych i międzykulturowych polskich nauczycieli (Dobrowolska, 2010; 2011a; Dąbrowa, Łagocka, Markowska-Manista 2009; Szymanek 2012). Może to sugerować niezbyt wysoki poziom kultury pedagogicznej wobec „obcych” kulturowo uczniów a tym samym utrudniać ich procesy socjalizacyjne i edukację w polskich szkołach. 44 | WSGE Przynależność narodowa lub etniczna ucznia a jego recepcja w polskiej szkole Stereotypy kulturowe nie są obce również uczniom, co wynika z parentylizacji i przekazu kulturowego rodziców. Przyjmowane są one bezkrytycznie, bez jakichkolwiek podstaw antropologicznych a siła ich wpływu zależy od wzajemnych relacji uczniowskich, pracy szkoły na rzecz tolerancji i wzajemnego szacunku. Wydaje się, że to właśnie stereotypy dotyczące poszczególnych narodów i grup etnicznych wyznaczają postrzeganie „obcego” przez polskich rówieśników w klasie. Romowie. Interesujące badania w tym zakresie prowadziły M. Formanowicz i B. Weigl, a dotyczyły one relacji polsko-romskich w klasie szkolnej (Formanowicz, Weigl, 2007). Romowie wydają się grupą szczególnie społecznie stygmatyzowaną, stąd interesującą jest ich recepcja w polskiej szkole przez dzieci narodowości polskiej. We wspomnianych badaniach zastosowano określenie „Rom” versus „Cygan”, a każde z nich budziło inne emocje z racji różnych konotacji. Z innych badań prowadzonych wśród nauczycieli wynika, że stereotypy kulturowe istotnie wpływają na postrzeganie dziecka „obcego” i jego sytuację szkolną, a także na zachowania samych nauczycieli. Dotyczy to szczególnie Romów i Czeczenów (Dobrowolska, 2011 a). Wszystkie negatywne opinie badanych (szczególnie dotyczące Romów) wynikają nie tyle z wiedzy nauczycieli, ile z utartych przekonań i stereotypów funkcjonujących w wielu polskich środowiskach. Ich obecność odbiera możliwość kształcenia międzykulturowego, kształtowania postaw tolerancji, jeśli nie zostanie zastąpiona właściwym przygotowaniem nauczycieli do realizacji treści międzykulturowych i zmianą ich postaw (Dobrowolska, 2011 a, s.168). Stereotypy w opinii B. Weigl i W. Łukaszewskiego mogą być modyfikowane w warunkach klasy szkolnej, lecz wymaga to systematycznych działań edukacyjnych (Weigl, Łukaszewski, 1992). Zmiana stereotypów u dzieci wydaje się mniej złożona w porównaniu z osobami dorosłymi, gdyż nie mają one ukształtowanych jeszcze cech osobowościowych oraz utrwalonych uprzedzeń społecznych. W przypadku wspomnianych już Romów, ich uczestnictwo w edukacji szkolnej można rozpatrywać w różnych aspektach. Dzieci romskie uczęszczają masowo do szkół polskich, szczególnie w tych środowiskach lokalnych, gdzie znajdują się większe skupiska tej społeczności. Jednak, WSGE | 45 jak wykazuje praktyka szkolna, większość z nich korzysta z nauczania indywidualnego, odbywającego się zwykle w domu. Taka forma nauczania uniemożliwia dzieciom romskim ich integrację z polskimi rówieśnikami. Ma to jednak swoje uzasadnienie kulturowe i wiąże się z określonym systemem wartości i poczuciem romskiej tożsamości. Romowie mają zupełnie odmienny stosunek do edukacji niż Polacy, chociaż na przestrzeni ostatnich lat obserwuje się zmiany wynikające z postrzegania edukacji jako szansy na lepsze życie. Traktowanie przez Romów „obcych” (nazywanych mageripen) jako zagrożenia dla własnej kultury skłania ich do działań pozwalających na edukację własnych dzieci, ale najchętniej w warunkach domowych. Problemem jest też edukacja dziewcząt romskich, które w wieku 12-13 lat zagrożone są rytualnym porwaniem, związanym z zawarciem związku małżeńskiego. Sankcjonowane kulturowo wśród Romów związki małżeńskie niepełnoletnich Romów powodują porzucenie szkoły i uniemożliwiają często edukację na poziomie gimnazjalnym (Dobrowolska, 2011 b). Ponadto braki socjalizacyjne i wychowawcze wynikające z uwarunkowań rodzinnych i kulturowych dzieci romskich stawiają je w zupełnie innej pozycji w strukturze socjometrycznej klasy i szkoły, co z pewnością ma wpływ na wzajemne relacje z polskimi rówieśnikami (Dobrowolska, 2011 b, s. 184). Problemem dzieci romskich jest także słaba znajomość języka polskiego, która w ocenie psychologiczno-pedagogicznej jest często podstawą orzekania o braku gotowości szkolnej, niskim poziomie rozwoju intelektualnego. Ta forma kategoryzowania dzieci romskich nie uwzględnia aspektów kulturowo-etnicznych i często przyczynia się do sprowadzenia ich edukacji w warunkach szkoły specjalnej. W raporcie dotyczącym badań nad funkcjonowaniem poznawczym i językowym dzieci romskich wydanym przez Stowarzyszenie Romów w Polsce (Talewicz-Kwiatkowska, Kołaczek, 2011) sam fakt umieszczania dzieci romskich w szkołach specjalnych jest poważnym zarzutem wobec systemu edukacji w Polsce. Jest on obok wielu wymienianych przez T. Palecznego przyczyn społeczno-strukturalnych zjawisk wykluczania Romów w Polsce, co uzasadnia on następująco: Dzieci romskie, traktowane jako upośledzone społecznie nie ze względu na poziom rozwoju intelektualnego, lecz z uwagi na ich kulturową tożsamość i etnicznie ukształtowaną osobowość, poddawane są odrębnym, szczególnym praktykom edukacyjnym, nie bez przyczyny postrzeganym jako dyskryminacyjne. Selekcjonowanie dzieci romskich i kierowanie ich do szkół (bądź klas) specjalnych, nie ma – wbrew intencjom większości – charakteru integracyjnego, lecz separacyjny, izolacyjny, wykluczający (Paleczny, 2011, s.12). Inną z przyczyn wykluczania dzieci romskich według cytowanego 46 | WSGE autora jest atrybucja, rozumiana jako przenoszenie tych samych cech na jednostki, które łączy przynależność do tej samej grupy narodowej czy etnicznej. Mechanizm ten stosuje się w odniesieniu do dzieci romskich, które (…) są kategoryzowane według zasad mechanicznej atrybucji, kwalifikowane i selekcjonowane do klas specjalnych według prostego mechanizmu sprawiającego, że każde kolejne dziecko traktowane jest jak poprzednie, według tego samego klucza. Prowadzi to do braku indywidualizacji podejścia do dzieci romskich, do uprzedmiotowienia ich pozycji i roli w procesie edukacyjnym (Paleczny, 2011, s. 17). Poza niechlubnymi praktykami stosowanymi w systemie edukacji wobec dzieci romskich należy wspomnieć o prowadzonym przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji Programie na Rzecz Społeczności Romskiej. Wśród wielu zadań obejmuje on także edukację, traktowaną jako priorytetowe działania na rzecz aktywności zawodowej Romów, kształtowania ich tożsamości etnicznej i obywatelskiej. Z funduszy w ramach programu finansowane są zadania dydaktyczne, takie jak: zakup podręczników i przyborów szkolnych, organizacja zajęć wyrównawczych i kompensacyjno-korekcyjnych, kolonii i półkolonii, programów edukacyjnych na rzecz przełamywania barier kulturowych. Mimo znaczącej poprawy sytuacji szkolnej wielu dzieci romskich w dalszym ciągu możemy mówić o zjawiskach ekskluzji społecznej wśród tej społeczności. Niechęć do instytucjonalnych form kształcenia oraz analfabetyzm znaczącej większości populacji romskiej jest konsekwencją wieloletniej polityki, która doprowadziła do powstania edukacji segregacyjnej – wprowadzania specjalnych programów dla dzieci Romów a także do nieproporcjonalnej ich obecności w szkołach dla dzieci opóźnionych w rozwoju, domach dziecka i ośrodkach poprawczych (Mirga, Gheorghe, 1998, s. 21). Szkoła mimo wszystko wydaje się przestrzenią społeczną całkowicie obcą Romom, a uczestnictwo w edukacji szkolnej jest bardziej traktowane jako przymus, niż potrzeba. Prowadząca badania wśród dzieci romskich E. Nowicka-Rusek uważa, że słabe uczestniczenie w systemie nauczania, określane czasem jako wykluczenie z systemu szkolnego dzieci romskich, jest zjawiskiem powszechnym; dotyczy nie tylko romskiej społeczności na Grochowie i Gocławku, nie tylko całej Polski, lecz całej Europy czy nawet świata (Nowicka-Rusek, 2011, s. 37). Silny i negatywny zarazem stereotyp Cygana i specyfika kultury romskiej stanowią zdaniem autorki główne przyczyny wykluczenia tej grupy ze społeczeństwa większościowego (Nowicka-Rusek, 2011, s. 37). W końcowej części wspomnianego raportu dotyczącego projektu badawczego zwraca się uwagę na konieczność zmian w edukacji dzieci romskich, które powinny obejmować: działania WSGE | 47 środowiskowe i prace z rodzicami romskimi, zwiększenie kompetencji nauczycieli oraz obecność asystentów romskich w szkołach, tworzenie klas integracyjnych dla dzieci romskich niepełnosprawnych intelektualnie, a nie posyłanie ich do szkół specjalnych, organizowanie świetlic, dodatkowe zajęcia z języka polskiego i objęcie dzieci romskich wychowaniem przedszkolnym. Zdaniem autorów raportu końcowego wymienione działania mogłyby istotnie zmniejszyć zjawisko wykluczenia dzieci romskich, co obecnie potęguje błędna diagnoza psychologiczno-pedagogiczna prowadzona wobec nich na testach nie mających swego kulturowego uprawomocnienia (Grzymała-Moszczyńska H., Barzykowski, Dzida, GrzymałaMoszczyńska J., Kosno, 2011). Wietnamczycy. Stanowią zgoła odmienną grupę kulturową w polskich szkołach będącą antynomią wobec Romów w zakresie stosunku do edukacji. Cechuje ich wyjątkowa dbałość i zapobiegliwość w kwestiach edukacyjnych, co wynika z tradycji i pragnienia awansu społecznego. Nawet odmienne od wietnamskich warunki egzystencji, które Wietnamczycy napotykają w Polsce, nie stanowią przeszkody dla zdobywania wiedzy i traktowania jej jako życiowego priorytetu. Integracja dzieci wietnamskich w polskich szkołach przebiega na zupełnie innych warunkach, niż ma to miejsce w kontakcie z kultura romską. Wietnamczycy nie wykazują w szkole swojej odmienności, lecz wręcz zainteresowanie kulturą polską. Szybko przyswajają język polski, co wynika także z faktu, iż wiele dzieci wietnamskich rodzi się w Polsce i swoją edukację rozpoczyna już w przedszkolu. Czynnik ten stanowi podstawę ich dobrej integracji społecznej i ułatwia naukę w polskiej szkole. Przebywanie Wietnamczyków w polskich szkołach wynika nie tylko z faktu migracji, ale także regulacji prawnych, które nie pozwalają uzyskać im statusu uchodźcy, ale mogą przebywać w Polsce na zasadzie tzw. pobytu tolerowanego w myśl Konwencji Genewskiej. Dobre posługiwanie się językiem polskim pozwala na dobrą komunikację społeczną, przyswajanie wiedzy szkolnej, co często kończy się zdobyciem wyższego wykształcenia. W prowadzonych przeze mnie badaniach nad edukacją dzieci wietnamskich w polskiej szkole, w jednej z warszawskich szkół uzyskałam do analiz jakościowych interesujące wypowiedzi uczniów wietnamskich, które poniżej przytaczam: - Jestem w Polsce od urodzenia. Chodziłam do polskiego przedszkola z Anią. Do tej szkoły chodzę od początku. Poznałam wielu przyjaciół. W „zerówce” mówili do mnie skośnooka – to był chłopiec, ale przestał. Nawet dobrze się 48 | WSGE uczę. Mam czwórki, piątki. Mam wielu przyjaciół w klasie, mam wiele polskich koleżanek; - Jestem od „zerówki” . W klasie narodowości wietnamskiej jestem ja i Paulina. Mohamed jest z Iraku. Doszedł do nas, w klasie IV nie zdał. Przyjaźnimy się z nim. Rodzice słabo znają język polski. Nie chcą, żebym ich uczył. Siostra chodzi do II klasy. Z rodzicami rozmawiamy po wietnamsku a z siostrą po polsku, chociaż rodzice każą nam mówić po polsku. Język polski jest łatwy, bardzo łatwy; - Chodzę od „zerówki”. Urodziłam się w Polsce. Byłam w przedszkolu. Wyjechałam na rok do Wietnamu. Z rodzicami rozmawiam po wietnamsku. Język polski jest łatwiejszy. W języku wietnamskim nie odmienia się czasowników, ale trudniejsza jest ortografia. Mam z polskiego 5. Bardzo lubię czytać. Z prezentowanych powyżej wypowiedzi oraz zebranego przeze mnie materiału badawczego wynika, że dzieci wietnamskie, urodzone najczęściej w Polsce, dostosowały się do warunków polskiej szkoły, co wpływa na ich tożsamość. Zdaniem T. Halik dostęp do Internetu jako środka komunikowania się stanowi dla współczesnych Wietnamczyków zagrożenie, polegające na wypieraniu tradycji wietnamskiej i upowszechnianiu kultury masowej (Dobrowolska, 2010, s. 123). Mimo funkcjonowania w bardzo różnorodnych układach kulturowych i dualizmu postaw kulturowych wydaje się, że większość dzieci wietnamskich „wtopiła się” w realia edukacyjne i nie sprawia im problemu ani edukacja ani kontakty z polskimi rówieśnikami. Wspomniana już T. Halik, badająca od wielu lat społeczność wietnamską w Polsce, uważa, że wrodzona im pracowitość, sumienność, rzetelne wywiązywanie się z obowiązków pozwalają na osiąganie wysokich wyników w nauce szkolnej, a samo uczenie się jest także podparte silną motywacją do pozostania w Polsce (Halik, 2006, s. 153-156). Bywa tak, że dzieci uczęszczające do szkół podstawowych czy gimnazjów pomagają rodzicom nieznającym języka polskiego w wypełnianiu dokumentów, czy w komunikowaniu się w sprawach urzędowych (Nguyen, 2008, s. 65). Nauczyciele uczący dzieci wietnamskie nie potwierdzają problemów wychowawczych czy dydaktycznym w pracy z nimi. Typowa dla Wietnamczyków ambicja i wysoka motywacja do uczenia się powodują, że osiągają oni niejednokrotnie wyższe wyniki nauczania niż ich polscy rówieśnicy. Z prowadzonych przeze mnie wywiadów z nauczycielami uczącymi dzieci wietnamskie w jednej z warszawskich szkół otrzymałam pozytywne ich oceny, co ilustrują poniższe wypowiedzi: WSGE | 49 - Wietnamskie dzieci z polskimi się przyjaźnią, nie ma rasizmu. Dzieci są ambitne, szczególnie z rodzin o wyższym statusie materialnym, zaś „szara masa” na stadionie – to dzieci zaniedbane. Przychodzą do szkoły pierwsi i ostatni wychodzą. Mam ucznia wietnamskiego, który przychodzi do szkoły i odrabia w niej lekcje; - Uczniowie Wietnamczycy są nietypowi, bo większość z nich urodziła się w Polsce, czują się Polakami. Kontakt ze swoim krajem pochodzenia mają tylko wakacyjny. Smakuje im nasza kuchnia, mimo że rodzice kultywują tradycję; - Ogólnie dzieci wietnamskie są ambitne, miłe, grzeczne, nie ma z nimi żadnych kłopotów. O dzieciach wietnamskich nie da się wiele mówić. Wtapiają się w szkołę, niezbyt chętnie mówią o swojej kulturze, chyba że dotyczy to dzieci młodszych, które chętnie opowiadają o swoich podróżach do Wietnamu. - Często dzieci wietnamskie są wzorowymi uczniami. Najlepszy uczeń naszej szkoły, obecnie już absolwentka, dwa lata temu miała same szóstki. Większość z nich jest bardzo pracowita; - Dzieci wietnamskie nie mają z nauką problemu. Są pracowite, mają umiejętności gramatyczne. Czasem zdarzają się im problemy z odmianą słów. Większość jest zdyscyplinowana, obowiązkowa. E. Nowicka – Rusek w prowadzonych badaniach wyraźnie potwierdziła różnicę w recepcji dzieci wietnamskich i romskich przez polskich nauczycieli, uzależniając od niej szkolną karierę dziecka. Jej zdaniem badania nad stosunkiem nauczycieli polskich do dzieci romskich i wietnamskich w szkołach podstawowych prowadzone przeze mnie razem ze studentami socjologii nie pozostawiają wątpliwości, że 1) losy dziecka w szkole i przebieg jego „szkolnej kariery” zależy od cech jego macierzystej kultury oraz 2) że stosunek nauczycieli, mający poważny wpływ na efekty nauczania, zależy od postrzegania przez nich kultury dziecka (Nowicka-Rusek, 2011, s. 37). Pozytywne nastawienia nauczycieli wobec dzieci wietnamskich pozwalają przypuszczać, że są one traktowane z sympatią i „na równi” z dziećmi polskimi. Nie ma zatem powodów, by sądzić, iż funkcjonowanie społeczne dzieci wietnamskich może być zagrożone społecznym wykluczeniem. Czeczeni. Kultura kaukaska, doświadczenia wojenne, trauma, w której wielu z nich nadal trwa, brak perspektyw na przyszłość powodują, że ich społeczne funkcjonowanie w Polsce naznaczone jest izolacją, buntem, nierzadko agresją. Przejściowy charakter ich pobytu w Polsce i status uchodźcy 50 | WSGE nie pozostaje bez wpływu na edukację szkolną dzieci i ich stosunek do polskich rówieśników. Jak pisze I. Bąbiak role społeczne i związane z nimi obowiązki to nie jedyne czynniki determinujące różne, nie zawsze zrozumiałe zachowania uczniów czeczeńskich w polskiej szkole. Za spadek lub brak ich motywacji do nauki odpowiedzialna jest również sama specyfika procedury uchodźczej (Bąbiak, 2011, s. 176). Żywiołowość i temperament Czeczenów staje się źródłem wielu konfliktów lokalnych, w tym także nieporozumień szkolnych, co potwierdzają prowadzone przeze mnie badania w jednej ze szkół na terenie woj. lubelskiego. Potwierdzają one konfliktowy charakter relacji interpersonalnych pomiędzy dziećmi polskimi i czeczeńskimi. Badaniami objęto 192 uczniów a większość uzyskanych od nich opinii wskazuje wyraźnie na postawy dyskryminacyjne. Badani podkreślają swoją niechęć i wrogość wobec Czeczenów, uznając ich za persony non grata w swojej szkole. Uzasadniają to konfliktami, bójkami, trudnościami w porozumiewaniu się (badania niepublikowane). Badani uczniowie polscy w odniesieniu do swoich czeczeńskich rówieśników formułowali m.in. następujące wypowiedzi: - Strasznie przeszkadzają; to częste zwarcia i kłótnie; nie powinni się uczyć; to horror; zawsze się biją; dużo zmieniają; moim zdaniem nie są dobrym rozwiązaniem; mają takie same prawa; nie potrafią się porozumiewać między sobą; zachowują się, jakby byli z nauczycielami na tak zwane „Ty”; nie uczą się i wagarują; nie umieją się zachować w niektórych sytuacjach; Czeczeni także rozrabiają na przerwach, pyskują, przeklinają, raz na jakiś czas kradną. Spośród badanych uczniów narodowości polskiej tylko 12,0% nie wymieniło żadnych negatywnych cech czeczeńskich rówieśników. Znamienna w wielu wypowiedziach badanych uczniów jest sugestia oddzielenia Czeczenów od uczniów narodowości polskiej. Uważają wręcz za konieczność przeniesienie ich do innej, specjalnej szkoły lub klasy. Wskazuje to na tendencję do wykluczania Czeczenów ze społeczności szkolnej. Zachowanie badanych nosi niewątpliwie cechy rasizmu i całkowitego braku akceptacji. Trzeba przyznać, że uczniowie polscy nie znają kultury czeczeńskiej, a jeśli ma to miejsce, to wiedza ta jest bardzo ograniczona. W innych badaniach dotyczących nauczycieli uczących dzieci czeczeńskie (Dobrowolska 2011 a; 2010) pojawiają się problemy dotyczące WSGE | 51 trudności językowych dzieci-uchodźców, brak znajomości kultury czeczeńskiej ze strony nauczycieli i ich niskie kompetencje kulturowe. Mogą one w naturalny sposób utrudniać działania wychowawcze związane z adaptacją szkolną Czeczenów. Z wywiadów prowadzonych z nauczycielami uczącymi dzieci czeczeńskie wynika, że: - Między chłopcami narodowości czeczeńskiej zauważa się agresywność. Często ma ona formę zabawy. Chyba nie integrują się do końca. Najczęściej są w swoim gronie; Chłopcy chodzą zawsze grupami, dziewczynki są bardziej zamknięte i wycofane. Chłopcy szybciej nawiązują kontakty z polskimi rówieśnikami niż dziewczynki. Czeczeni nie mają miejsca, w którym zakotwiczyliby się. Oni nie wiedzą, czy chcą zostać w Polsce, czy wracać do Czeczenii; Staramy się otaczać opieką dzieci czeczeńskie. Rzeczywistość jest inna w postrzeganiu nas w mieście. Jesteśmy traktowani jako gorsi z uwagi na uczęszczanie do naszej szkoły dzieci czeczeńskich, chociaż my wcale tego tak nie odbieramy; dzieci polskie niechętnie są oddawane do naszej szkoły. Mielibyśmy więcej dzieci polskich, gdyby nie uczniowie narodowości czeczeńskiej. Cytowane powyżej wypowiedzi nauczycieli stanowią tylko fragment szerszych, niepublikowanych jeszcze badań i wskazują na istotne problemy szkolne wynikające z obecności uczniów czeczeńskich. W relacjach nauczycieli ich zachowania nie odpowiadają szkolnym standardom i świadczą o braku integracji w środowisku, co stawia Czeczenów poza granicą niezbędnych interakcji. Zważywszy na ich status uchodźcy, poczucie osamotnienia i izolację społeczną w tym szkolną można uznać ich za wykluczonych ze szkolnej przestrzeni. Wobec Czeczenów stosuje się mechanizmy etykietyzacji a towarzyszące im stereotypy kulturowe prowadzą w efekcie do ekskluzji społecznej, która jako zjawisko wielowymiarowe (…) odnosi się do utrwalonej w czasie sytuacji nierównego dostępu do praw i instytucji oraz do drastycznego załamania się stosunków społecznych. Z pewnym uproszczeniem można przyjąć, że ekskluzja to wyłączenie z miejsca i relacji w społeczeństwie (Dziewięcka-Bokun, 2005, s. 39). Wydaje się, że sytuacja szkolna dzieci narodowości czeczeńskiej nosi znamiona ekskluzji szkolnej, co stanowi także rodzaj ekskluzji społecznej zarówno w samej szkole, jak i poza nią. Stanowi ona istotną barierę w edukacji szkolnej Czeczenów i pogłębia ich izolację, nie stwarzając szansy na poznanie języka polskiego. Implikacją tej sytuacji jest brak motywacji do nauki i niepowodzenia szkolne, wycofanie, co pogłębia dystans w relacjach z polskimi rówieśnikami. Potwierdza to także I. Bąbiak pisząc: sytuacja, w której znajdują się 52 | WSGE uczniowie uchodźczy, przypomina zawieszenie w przestrzeni. Nie wiedzą, kiedy otrzymają odpowiedź o przyznaniu lub odmowie statusu uchodźcy. Niepewność przedłużenia pobytu w Polsce może dodatkowo wpływać demotywująco na naukę języka polskiego i dalszą integrację z dziećmi polskimi (Bąbiak, 2011, s. 177). Podsumowanie „Obcy” kulturowo uczeń wydaje się zawsze narażony na sytuacje nieznane, budzące niepokój i nie zawsze akceptowane przez środowisko tubylców. Istnieje zatem realne zagrożenie marginalizacją, etykietyzacją wynikającą z siły stereotypów, gettyzacją spowodowaną odrzuceniem i koniecznością wzmacniania więzi społecznych w obrębie własnej grupy narodowościowej czy etnicznej. Recepcja uczniów „obcych” kulturowo w polskiej szkole jest zróżnicowana i zależy w dużym stopniu od specyfiki kulturowej, co podkreśla E. Nowicka-Rusek w swoich badaniach nad dziećmi romskimi i wietnamskimi. Kariery szkolne tych dzieci warunkowane są funkcjonującym społecznie stereotypem i przypisywanym mu profilu cech. Jeśli jest on wyraźnie negatywny (przykład dzieci czeczeńskich i romskich) a przy tym wzmacniany trudną sytuacją socjalną, słabą znajomością języka polskiego oraz niską pozycja edukacji w hierarchii wartości danej grupy, to można przypuszczać, że uczniowie reprezentujący takie kultury narodowe czy etniczne będą skazani na eksluzję społeczną. Potwierdza ją w pewnym stopniu eksperyment R. Rosenthala i L. Jacobson ukazujący mechanizm samospełniającego się proroctwa, który opisywany jest w literaturze (Rusjan, Brzezińska, Cieciuch, 2011, s. 91-98). Chodzi tu o efekt Pigmaliona, który ukazuje, że to, co myślą o uczniach nauczyciele, nie pozostaje bez wpływu na uczniów (Rusjan, Brzezińska, Cieciuch, 2011, s.98). Hermetyzacja zachowań typowa dla Romów i Czeczenów utrudnia socjalizację w warunkach polskich i spycha przedstawicieli tych kultur na margines życia społecznego. Edukacja nie stanowi dla nich warunku społecznej nobilitacji i adaptacji. Przeciwieństwem wśród analizowanych społeczności są Wietnamczycy. Ich wyjątkowe zdolności adaptacyjne i aspiracje edukacyjne czynią z nich uczniów w pełni akceptowanych przez polskich nauczycieli a relacje z polskimi rówieśnikami naznaczone są uznaniem i sympatią. Kulturowe cechy Wietnamczyków predestynują ich do pełnego uczestnictwa i awansu społecznego w polskich warunkach, czego dowodzą już oni na poziomie edukacji szkolnej. Inkluzja i ekskluzja WSGE | 53 społeczna w przypadku uczniów kulturowo „obcych” w polskiej szkole zależy zatem od: - zdolności adaptacyjnych wyznaczanych nie tylko indywidualnie, ale i zbiorowo, warunkowanych wzorcami kulturowymi grupy; - pozycji edukacji jako wartości w przekonaniach i postawach „obcych”; - stopnia hermetyzacji społecznej w obrębie własnej narodowości i grupy etnicznej; - siły wzajemnych stereotypów; - „zakotwiczenia” w nowej kulturze i traktowania jej jako szansy własnego rozwoju społecznego; - wiedzy i kompetencji samego nauczyciela. Wskazane czynniki stanowią płaszczyznę dla określania stopnia inkluzji i ekskluzji społecznej, których elementy uwidocznione są już na etapie edukacji szkolnej „obcych”. Ich włączenie w struktury społeczności szkolnej określa poziom peryferyzacji i w ocenie nauczycieli powinien stanowić istotny warunek dla właściwych działań edukacyjnych, zmniejszających ryzyko wykluczenia. Ostatni z nich zdaniem I. Bąbiak tj. wiedza na temat odmiennych norm kulturowych, reprezentowanych przez uczniów z różnych kultur może pomóc nauczycielowi w zrozumieniu determinantów jego zachowania i podjąć działania, które wspomogą integrację nowego ucznia z klasą oraz zminimalizują ryzyko powstawania konfliktów (Bąbiak, 2011, s. 169). References Bąbiak, I. (2011). Sytuacja i problemy związane z edukacja dzieci – cudzoziemców w polskiej szkole, [w:] E. Arciszewska, K. Dziurzyński, M. Jurewicz (red.). Zmienne konteksty edukacji wczesnoszkolnej. Józefów: Wyd. WSGE, s. 169, 176,177. Dąbrowa, E., Łagocka, A., Markowska-Manista U. (2009). Nauczyciele o edukacji międzydzykulturowej, [w:] E.Dąbrowa, U. MarkowskaManista (red.) Między kulturami. Edukacja w wielokulturowej rzeczywistości. Wyd. Warszawa, Wyd. APS. Dobrowolska, B. (2010). Edukacja dzieci wietnamskich w Polsce, [w:] A. Roguska, M. Danielak-Chomać (red.). Współczesna edukacja kulturowa. Oblicza-Przemiany- Perspektywy, Siedlce: Wyd. Samorządowe Centrum Doradztwa i Doskonalenia Nauczycieli, s. 123. 54 | WSGE Dobrowolska, B. (2010). Odmienność kulturowa w klasie szkolnej na przykładzie uczniów czeczeńskich w Polsce – badanie kompetencji kulturowych nauczycieli, [w:] J. Surzykiewicz, M. Kulesza (red.). Ciągłość i zmiana w edukacji szkolnej – społeczne obszary napięć. Łódź: Wyd. UŁ. Dobrowolska, B. (2011 b). Sytuacja dziecka romskiego w szkole w latach 80.XX wieku i współcześnie. Toruń: Wydawnictwo Adam Marszałek, s.184. Dobrowolska, B. (2011a). Diagnozowanie pedagogiczne w środowisku klasy zróżnicowanej kulturowo. Aktualne problemy i dylematy a orientacja prospektywna – analiza badań, [w:] B. Dobrowolska (red.). Badawczy charakter pracy nauczyciela. Wybrane obszary teorii i szkolnej pragmatyki, Siedlce: Wyd. UPH. Dziewięcka – Bokun, L. (2005). Zrozumieć ekskluzję społeczną, [w:] Wykluczenie społeczne , L. Frąckiewicz (red). Katowice: Wyd. Akademii Ekonomicznej, s. 39. Formanowicz, M. i Weigl, B. (2007). Co o Cyganach myślą młodzi Polacy – reportaż z czterech badań, [w:] B. Weigl, M. Formanowicz (red.) Romowie 2007. Od edukacji młodego pokolenia do obrazu w polskich mediach. Warszawa: SWPS Akademica. Grzymała-Moszczyńska, H. (1998). Sytuacja uchodźców w literaturze psychologicznej, [w:] H. Grzymała-Moszczyńska, E. Nowicka (red.) Goście i gospodarze. Problem adaptacji kulturowej w obozach dla uchodźców oraz otaczających je społecznościach lokalnych. Kraków: Zakład Wydawniczy „Nomos. Halik, T. (2006). Migrancka społeczność Wietnamczyków w Polsce w świetle polityki państwa i ocen społecznych. Poznań: Wyd. Naukowe UAM, s.153-156. Kowalak, T. (2001). Wykluczenie społeczne, Leksykon polityki społecznej, red. B. Rysz - Kowalczyk, , Warszawa: Wyd. IPS UW. Maslowski, R. (2001). School Culture and School Performance, Twente University Press, Entschede, s. 8-9. Mirga, A. i Gheorghe, N. (1998). Romowie w XXI wieku . Studium polityczne, Kraków: UNIVERSITAS, s.21. Nadolska, A.E., (2011). Metody pracy z uczniem o specjalnych potrzebach edukacyjnych – teoria i praktyka, [w:] E. Arciszewska, K. Dziurzyński, WSGE | 55 M. Jurewicz (red.). Zmienne konteksty edukacji wczesnoszkolnej. Józefów: Wyd. WSGE, s. 183. Nguyen, R. A., (2008). Refleksje pedagoga-praktyka na temat polsko-wietnamskiej edukacji międzykulturowej, [w:] M. Kulesza, M. Smagowicz (red.) Wietnamczycy w Polsce, Instytut Profilaktyki Społecznej i Resocjalizacji. Warszawa: Wyd. UW, s. 65. Nikitorowicz, J. (2009). Edukacja regionalna i międzykulturowa. Warszawa: Wyd. Akademickie i Profesjonalne, s. 504. Nikitorowicz, J. (2010). Potrzeby edukacyjne w realiach społeczeństwa wielokulturowego, [w:] J. Surzykiewicz, M. Kulesza (red.) Ciągłość i zmiana w edukacji szkolnej – społeczne i wychowawcze obszary napięć. Łódź : Wyd. UŁ, s. 180. Oberg K. (1960). Cultural shock: Adjustment the new cultural environments. Practical Anthropology, 7, s. 177-182. Rusjan, D., Brzezińska, E., Cieciuch, J. (2011). Związek ocen szkolnych z percepcją ucznia przez siebie i nauczyciela, [w:] E. Arciszewska, K. Dziurzyński, M. Jurewicz (red.). Zmienne konteksty edukacji wczesnoszkolnej. Józefów: Wyd. WSGE, s. 98. Szymanek, Z. (2012). Kompetencje międzykulturowe nauczycieli – wybór czy konieczność, [w:] J. Horyń (red.) Edukacja międzykulturowa - przełamywaniem barier społecznych w szkole,. Radom: Instytut Technologii Eksploatacji-Państwowy Instytut Wydawniczy. Tillmann, K.J. (1996). Teorie socjalizacji. Społeczność, instytucja, upodmiotowienie, Warszawa: PWN, s. 6. Weigl, B., Łukaszewski, W. (1992) Modyfikacja stereotypów i uprzedzeń etnicznych u dzieci [w:] Z. Chlewiński, I. Kurcz (red.) Stereotypy i uprzedzenia, Kolokwia Psychologiczne, Pismo Komitetu Nauk Psychologicznych PAN, Warszawa. Akty prawne: (Ustawa z dnia 7 września 1991 o systemie oświaty , Dz. U., Nr 95, poz. 425). Stan prawny na 4 luty 2013. Pozyskano: (24.02.2013). Źródło: http://isap.sejm.gov.pl/DetailsServlet?id=WDU19910950425&min=1 Źródła internetowe: Grzymała-Moszczyńska, H., Barzykowski, K., Dzida, D., Grzymała- 56 | WSGE Moszczyńska J. i Kosno M. (2011). Raport końcowy z projektu badawczego, (w: ) Funkcjonowanie poznawcze i językowe dzieci romskich uczęszczających do szkół podstawowych specjalnych i masowych – konteksty społeczne, red. J. Talewicz-Kwiatkowska, M. Kołaczek, Wyd. Stowarzyszenie Romów w Polsce, Oświęcim. Pozyskano (25.02.2013) z http://rownosc.info/customers/rownosc/web/attachments/aaea6fc987b22e231c1389bf78922221d0cd6d22.pdf. Nowicka-Rusek, E. (2011). Szkoła, rodzina i dzieci romskie, (w:) Funkcjonowanie poznawcze i językowe dzieci romskich uczęszczających do szkół podstawowych specjalnych i masowych – konteksty społeczne, red. J. Talewicz-Kwiatkowska, M. Kołaczek, Wyd. Stowarzyszenie Romów w Polsce, Oświęcim, s. 37. Pozyskano (25.02.2013) z http://rownosc.info/customers/rownosc/web/attachments/aaea6fc987b22e231c1389bf78922221d0cd6d22.pdf. Paleczny, T. (2011). Społeczno-kulturowe podłoże wykluczania: przypadek dzieci romskich w szkołach specjalnych w Polsce - kilka ogólnych refleksji, (w: ) Funkcjonowanie poznawcze i językowe dzieci romskich uczęszczających do szkół podstawowych specjalnych i masowych – konteksty społeczne, red. J. Talewicz-Kwiatkowska, M. Kołaczek, Wyd. Stowarzyszenie Romów w Polsce, Oświęcim, s.12. Pozyskano (25.02.2013) z http://rownosc.info/customers/rownosc/web/attachments/aaea6fc987b22e231c1389bf78922221d0cd6d22.pdf. Szarfenberg, R. Pojęcie wykluczenia społecznego. Pozyskano (4.03.2013) z http://rszarf.ips.uw.edu.pl/pdf/pojecie_ws.pdf. Szarfenberg R. (2006). Marginalizacja i wykluczenie społeczne. Wykłady, Instytut Polityki Społecznej UW, Warszawa. Pozyskano (4.03.2013) z http://www.ekonomiaspoleczna.pl/files/ekonomiaspoleczna.pl/public/ Biblioteka/2006.4.pdf. WSGE | 57 58 | WSGE JoMS 1/16/2013, ss. 59-100 Katarzyna Badźmirowska – Masłowska WSGE | 59 60 | WSGE Ochrona małoletnich w środowisku mediów audiowizualnych, Internetu i innych usług on-line przed współczesnymi zagrożeniami w świetle dokumentów Rady Europy Wybrane aspekty prawne Minors` protection in audiovisual media sector, Internet and other on-line services within the scope of Council of Europe documents dr Katarzyna Badźmirowska – Masłowska Akademia Obrony Narodowej w Warszawie [email protected] Abstracts The article is devoted to the minors` protection in audiovisual media sector within the scope of Council of Europe documents (soft and hard law) from 1967 (Resolution (67)13: The press and the protection of youth(adopted by the Ministers’ Deputies on 29th June 1967) to 2012. It concerns both the traditional media sector and new audiovisual and information services. Ito consists of six parts. First regards the audiovisual and information services` sectors from communication perspective. Second and third are devoted to audiovisual media sector andmainly covers the analyses of the following legal acts and documents: recommendations: (83)963 – on cultural and educational means of reducing violence; (89)7 – principles on the distributionof videograms having a violent, brutal or pornographic content; 1989 – convention on transfrontier television and recommendation (97)19 on portrayal of violence in the electronic media. Fourth refers to information/communication services; in particular describes the following recommendations: (2001)8 – on self-regulation concerning cyber content(self-regulation and user protection against illegalor harmful content on new communicationsand information services); (2006)12– on empowering children in the new information and communications environment; (2008)6 – on measures to promote the respect for freedom of expression and information with regard to Internet filters; (2009)5 – on measures to protect children against harmful content and behaviour and to promote their active participation in the new information and communications environment; (2009) 1882 – The promotion of Internet and online media services WSGE | 61 appropriate for minors. Fifth point is devoted to the description and classification of illegal and harmful content. It mainly covers the conventions: on the Protection of Children against Sexual Exploitation and Sexual Abuse (2007) and on Cybercrime (2001). Last part refers to the system of the protection of minors according to the Council of Europe standards and its components, as: legal and self-regulation, co-regulation; age classification, content descriptions(labeling), conditional access, filtering systems, media education. All documents are directed to the Member States, representatives industry and other parties concerned (representatives of civic society) as well as particular groups of individuals as parents, teachers and minors. Artykuł o ochronie małoletnich w środowisku mediów audiowizualnych, Internetu i innych usług on–line przed współczesnymi zagrożeniami w świetle dokumentów Rady Europy zawiera analizę wybranych, najważniejszych jej dokumentów w tym zakresie od 1967 roku, kiedy to po raz pierwszy zwrócono uwagę na wpływ prasy drukowanej na rozwój małoletnich, zwłaszcza z perspektywy ich nieprzystosowania społecznego do 2012 roku. Składa się z sześciu części. W pierwszej zarysowano obszar mediów i usług informacyjnych/ komunikacyjnych. W drugiej i trzeciej odniesiono się do sektora mediów audiowizualnych; wymienić tu należy głównie: rekomendacje 83 (963), 89/7, 97/19 dotyczące zmniejszania się przemocy oraz konwencję o telewizji ponadgranicznej (1989, 1997 r.). W czwartej omówiono dokumenty sektora nowych technologii, tj. rekomendacje: (2001) 8 dotyczącą samoregulacji cyberzawartości, (2006)12, edukacji, (2008) 6 – filtrowania oraz ochrony przed szkodliwą zawartością (2009) 5. W ramach punktu piątego, klasyfikującego zagrożenia omówiono przede wszystkim konwencję o ochronie dzieci przed seksualnym wykorzystaniem i niegodziwym traktowaniem w celach seksualnych z 2007 roku. W podsumowaniu zarysowano komplementarny system ochrony Rady Europy, na który składają się samo i ko-regulacje, klasyfikacje i oznakowania treści, techniczne środki regulujące dostęp oraz edukacja informatyczna. Key words: Media audiowizualne – usługi informacyjne/ komunikacyjne – ochrona małoletnich – Rada Europy Audiovisual media – information/ communication services – children` protection – Council of Europe 62 | WSGE Od prasy drukowanej do cyberprzestrzeni. Zagadnienia definicyjne Problematyka ochrony dzieci i młodzieży przed negatywnym wpływem mediów była podnoszona przez Radę Europy (RE) zanim jeszcze nastąpił rozwój technologiczny, determinujący powstanie współczesnego środowiska usług komunikacyjnych. W rezolucji z 29.06.1967 r. The Press and the protection of youth (67)13 Komitet Ministrów podkreślił zagadnienie wpływu prasy na negatywne zachowania dzieci i młodzieży; prezentowany kontekst znacznie różnił się od obecnego, co wydaje się oczywiste, jeśli uwzględnić historyczne uwarunkowania, oddające ówczesną rzeczywistość. Sam jednak fakt, że już w dobie dominacji masowej prasy drukowanej problem ten został zauważony, ma istotne znaczenie. W rezolucji zwrócono uwagę na pojawiający się problem wzrostu, od zakończenia II wojny światowej, zjawiska nieprzystosowania i przestępczości nieletnich. Kwestie profilaktyki i resocjalizacji uznano za priorytetowe i zobowiązano państwa członkowskie do poszukiwania efektywnych metod przeciwdziałania tym zjawiskom; rządom krajów członkowskich zarekomendowano szerokie rozpowszechnienie rezolucji wśród ekspertów, administracji, opinii publicznej, ale też organizacji zrzeszających podmioty medialne. Doceniono bowiem znaczenie prasy dla społeczeństwa i jej oddziaływania zwłaszcza na najmłodszych jego przedstawicieli; w szczególności zaznaczono jej funkcje edukacyjne oraz potrzebę wyeliminowania wywierania przez nią szkodliwego wpływu na rozwój dzieci i młodzieży, traktując to jako istotny element przeciwdziałania przestępczości nieletnich. Dlatego też zaaprobowana została inicjatywa European Committee on Crime Problems prowadzenia szerokich badań nad wpływem środków masowego komunikowania (Press – rozumianych jako prasa, kino, radio i telewizja) na młodych ludzi, mechanizmami tego oddziaływania oraz warunkami produkcji, dystrybucji, sprzedaży i ‘konsumpcji’ publikacji do nich kierowanych. Tym samym powstał pierwszy, europejski standard w obszarze mediów, mający na celu wprowadzenie odpowiednich środków i metod ochrony dzieci i młodzieży. Dalsze wzorce, cele i zasady stanowione w obszarze zapewniania bezpieczeństwa małoletnim przez RE wyznaczane były kolejnymi rewolucjami technologicznymi; w uproszczeniu można powiedzieć, że pierwsza łączyła się z rozpowszechnieniem w latach 80. i 90. technologii satelitarnych i kablowych, druga zaś z gwałtownie zachodzącymi od połowy lat 90. procesami cyfryzacji i konwergencji, związanymi z rozwojem Internetu, rozszerzyła znacząco zakres przedmiotowy regula- WSGE | 63 cji. Od końca lat 80. Rada Europy wraz z Unią Europejską tworzy wspólny, regionalny standard, najpierw w sektorze mediów audiowizualnych a obecnie w dynamicznie zmieniającym się obszarze usług komunikacyjnych (Badźmirowska – Masłowska K., Kształtowanie się systemu ochrony..., 2007, s.331-340). Problematyka ochrony dzieci i młodzieży przed szkodliwym wpływem mediów na ich prawidłowy psychiczny, fizyczny lub moralny rozwój była zatem realizowana przez RE etapowo, odpowiadając na potrzeby przekształcającego się środowiska audiowizualnego, które współcześnie nabiera coraz bardziej złożonego charakteru, wymagającego przyjęcia podejścia interdyscyplinarnego. Zjawiska digitalizacji i konwergencji doprowadziły do powstania globalnej sieci, autonomicznej względem granic państwowych czy geograficznych i trudno poddającej się jurysdykcji. Nie podlega ona bowiem prawu żadnej organizacji międzynarodowej ani państwa, opierając swoje działanie na regulacjach ogólnych; oznacza to konieczność sukcesywnego przechodzenia od wewnętrznych, krajowych regulacji na poziom ponadnarodowych i międzynarodowych standardów (Mik C., 1999, s. 20 – 31). Cywilizacja oparta na informacji skutkuje zmianą paradygmatów i kształtuje nowy układ multi-komunikowania, o nieznanej dotąd terytorialnej skali i sile oddziaływania na całokształt życia politycznego, społecznego, ekonomicznego i kulturowego jednostek, społeczeństw, państw czy kontynentów (Badźmirowska – Masłowska K., Ochrona ..., 2012, s. 76 –79); komplikuje to – co oczywiste – formułowanie i egzekwowanie efektywnych rozwiązań w zakresie ochrony małoletnich w tym obszarze. W takich okolicznościach już samo przyjęcie podstawowej nomenklatury i zakresu przedmiotowego analiz nastręcza problemów. Z pespektywy tematyki niniejszego opracowania właściwe wydaje się posługiwanie szerokim pojęciem usług komunikacyjnych, w zakres których wchodzą wszystkie dostępne publicznie usługi elektroniczne (inaczej nazywane usługami on-line, internetowymi, informacyjnymi, komunikacyjnymi). Podobne podejście przyjmuje Rada Europy, która w dokumentach poświęconych systemowi ochrony dzieci i młodzieży w środowisku nowych technologii wyodrębnia sektor: 1) mediów audiowizualnych i 2) innych informacyjno-komunikacyjnych usług on–line, którym zwłaszcza w ostatnim dziesięcioleciu poświęca większość swojej uwagi. Ponieważ jednak obszar ten stale ewoluuje, granice między tymi grupami zacierają się, dlatego podział ten trzeba traktować w sposób umowny; dynamika rozwoju, konwergencja i przenikanie się różnego typu coraz to nowych usług wymusza niejako 64 | WSGE zmiany prawne i społeczne, które doprowadzą do redefinicji istniejących pojęć i zakresów; tym bardziej, że gwałtowne zwiększanie dostępu do informacji na skalę globalną powoduje zmianę w sposobie korzystania z wolności wypowiedzi, skutkującą niepewnością co do ich statusu, zwłaszcza w zakresie rozróżnienia między prywatną korespondencją a działaniami o charakterze publicznym. Internet konstytuuje znaczącą część naszej kultury i wpływa w nieznanym dotąd stopniu na społeczeństwa i ich kulturę, przekształcając relacje, wprowadzając nowe formy komunikacji, zwłaszcza wśród małoletnich. Obecnie klasyczne symetryczne, pośrednie i jednokierunkowe media powinny być definiowane w ujęciu projektu rewizji konwencji o telewizji ponadgranicznej z 2009 r. (European Convention on Transfrontier Television, Standing Committee on Transfrontier Television(T-TT), Draft Second Protocol Amending The European Convention on Transfrontier Television and its Explanatory Report), zmierzającej do ujednolicenia standardów z unijną dyrektywą 2010/13/UE; zmieniła ona jej przedmiot na audiowizualne usługi medialne, które zgodnie z art. 2a mają charakter ekonomiczny, są dostępne publicznie i definiowane jako podlegające odpowiedzialności redakcyjnej ich dostawców, odpowiedzialnych za wybór zawartości i jej organizację. Ich celem jest dostarczanie publiczności informacji, rozrywki i edukacji poprzez sieci komunikacyjne; obejmują one: 1) rozpowszechnianie telewizyjne (linearne), umożliwiające równoczesny odbiór audycji na podstawie ich układu, czyli telewizję cyfrową, transmisję strumieniową na żywo, nadawanie w Internecie i sekwencyjne udostępnianie audycji; 2) usługi na żądanie (nielinearne) pozwalające użytkownikowi na ich odbiór w wybranym momencie i na jego życzenie z katalogu audycji oferowanych przez dostawcę oraz 3) przekazy handlowe, takie jak reklama, sponsorowanie, telesprzedaż czy lokowanie produktu. Trzeba tu zaznaczyć, że Rada Europy, odnosząc się do środowiska nowych technologii, posługuje się niejednorodną nomenklaturą, używając terminów, tj. Internet, technologie/ usługi informacyjne, komunikacyjne, on-line, czy cyberprzestrzeń, utożsamiana zazwyczaj z pojęciem Internetu, rozumianego jako realizacja globalnych połączeń komputerów, tworzących przestrzeń otwartego komunikowania, o wielu zastosowaniach; najpowszechniej znane są WWW i poczta elektroniczna. W istocie jednak brakuje jednolitej, legalnej definicji tego pojęcia na poziomie międzynarodowym, ponadkrajowym, czy choćby prawnych ram, dla jego formułowa- WSGE | 65 nia, na co zwraca uwagę m.in. European Network and Infomation Security Agency (ENISA); utrudnia to formułowanie w tym obszarze systemowych i prawnych rozwiązań, w tym przede wszystkim, ukierunkowanych globalnie, krajowych strategii bezpieczeństwa. W tym opracowaniu obejmuje ono nowe sieciowe media, zwane niekiedy społecznościowymi (social media), które są przykładem komunikacji symetrycznej, bezpośredniej, interaktywnej w formułach: indywidualnej – e2e (end-to-end), grupowej – p2p (peer-to-peer), czy m2m (many-to-many); głównie chodzi tu o witryny społecznościowe, komunikatory i fora internetowe. Multimedialność środowiska powoduje, że pojęcie informacyjnych usług on-line nie jest jednolicie definiowane, tym bardziej, że niektóre media klasyczne internetyzują się, wykorzystując sieć jako dodatkowy, spersonalizowany kanał rozpowszechniania treści uzupełniany dodatkowymi informacjami i usługami; tworzą one hybrydalne formy zawartości (np. gry i reklama), technik (klasyczne rozpowszechnianie, livestreaming, web casting), czy triple play, nie wspominając już o wcześniej wprowadzonych pay-per-view (PPV), impulse pay-per-view (IPPV), near video on demand (NVoD). Co istotne, młodzi ludzie częściej niż w innych kategoriach wiekowych korzystają z gier wideo on–line, stale ewoluujących urządzeń mobilnych (typu smartphony, ipady, iphony, etc.); także częściej niż dorośli są użytkownikami sieci społecznościowych (Kirwil L., Polskie dzieci w Internecie.., 2011). Wątpliwości terminologiczne pojawiają się także w kwestiach związanych z określeniem pojęcia dzieci i młodzieży. Rada Europy przyjmuje tu różnorodne terminy, tj. dzieci (children), nastolatki (adolescents), młodzież (youth), młodzi ludzie (young poeple) czy wreszcie małoletni (minors). Powołuje się jednak na uniwersalną Konwencję o prawach dziecka, przyjęta przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych 20.11.1989 r., dlatego w niniejszym opracowaniu przyjęto pojęcie małoletnich (oraz w razie rozróżniania – dzieci i młodzież) w rozumieniu art. 1 tejże konwencji, tj. osób, które nie ukończyły 18 lat. Przyjmowana granica dorosłości ma charakter formalny, co z jednej strony obiektywizuje określenie grup adresatów ochrony, z drugiej jednak arbitralne ustalenia nie w pełni uwzględniają znaczne różnice, w zakresie rzeczywistego osiągnięcia przez młodą osobę dojrzałości psychospołecznej i tym samym stopnia zdolności do odpowiedzialnego korzystania z usług komunikacyjnych. Granica taka musi być zatem przyjmowana w praktyce jako umowna i płynna, w szczególności w obrębie wyodrębnianych grup wiekowych dzieci i młodzieży. 66 | WSGE Małoletnim przysługuje korzystanie z wolności wypowiedzi, z uwagi jednak na ich niedojrzałość psychofizyczną i społeczną RE podkreśla obowiązki państw członkowskich zapewnienia im szczególnej troski, pomocy i ochrony przed zagrożeniami, które wiążą się z realizacją tej wolności; działania powinny być zatem ukierunkowane na jak najpełniejsze zabezpieczenie ich interesów, poprzez stworzenie odpowiedniego systemu, w którym poza władzami publicznymi udział biorą odnośne sektory przemysłowe i reprezentujące społeczeństwo obywatelskie, a szczególna rola przypada tu rodzicom/opiekunom, nauczycielom i samym małoletnim. Rozwój nowych technologii komunikacyjnych i ewolucja Internetu doprowadziły do próżni w zakresie właściwych środków ochrony dzieci przed treściami dla nich szkodliwymi. Ochrona w świecie on-line jest znacznie trudniejsza niż w off-line, zwłaszcza w związku z faktem, że każde ograniczenie dostępu powoduje potencjalny konflikt z fundamentalną dla Rady Europy wolnością wypowiedzi (art. 10 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności – EKPCZ); z drugiej strony jej państwa członkowskie są zobowiązane do zapewnienia dzieciom ochrony przed treściami dla nich nieodpowiednimi. Rada Europy, zresztą wspólnie z Unią Europejską, stanęła zatem na wypośrodkowanym stanowisku dopuszczalności prawnego ograniczania zawartości usług on-line przy zastosowaniu kryterium ochrony małoletnich jako wspólnej dla krajów europejskich przesłanki, ale niejako w warunkach ultima ratio, z zastosowaniem zasady proporcjonalności oraz z uwzględnieniem zagwarantowania ochrony także innych dóbr, zwłaszcza – z uwagi na cele i obszar działań RE – zawartych w art. 10 i 8 EKPCZ, w przypadku ich kolizji z postanowieniami dotyczącymi zapewniania bezpieczeństwa dzieci w środowisku usług komunikacyjnych. Ważne wydaje się jednak podkreślenie, że dopuszczalność precyzyjnego formułowania restrykcji z zastosowaniem tego kryterium mieści się w sferze bezpieczeństwa publicznego, moralności publicznej, wyrażanej w państwach członkowskich indywidualnym definiowaniem – w szeroko rozumianym sektorze audiowizualnym, obejmującym także technologie internetowe – interesu publicznego; reżimy prawne mogą się więc znacznie od siebie różnić z uwagi na odmienne krajowe tradycje i kultury prawne. Dla wszystkich omawianych usług, RE przyjmuje tożsame, ramowe standardy ochrony, ale z uwagi na ich specyfikę stosuje elastyczne podejście w zależności od ich rodzajów. Mimo iż stosowanie środków prawnych właściwych transmisjom linearnym względem trudno poddającego WSGE | 67 się jurysdykcji obszaru nowych technologii może budzić wątpliwości, RE stara się wypracować spójne paneuropejskie standardy w ramach konwencji i koordynowanych systemów samo i ko-regulacyjnych, obejmujących zwłaszcza zagadnienia klasyfikacji zawartości i jej oznakowywania, technicznych środków warunkujących dostęp oraz metod edukacyjnych. Czyni to głownie w drodze wydawania rekomendacji, stanowiących zobowiązanie polityczne dla krajów członkowskich i obejmujących bądź małoletnich, bądź wszystkie grupy społeczeństwa, ale często głównie z perspektywy ochrony dzieci i młodzieży; wzrost ich liczby nie przekłada się jednak na ich wystarczającą skuteczność, ale też i problematyka jest złożona, a efekty można oceniać po dłuższym okresie obowiązywania przyjętych rozwiązań. Etapy działania RE w tym obszarze – jak już o tym była mowa – determinowane są rozwojem nowych technologii; wyodrębniono okres dochodzenia do standardu konwencji o telewizji ponadgranicznej (1989 r.), okres mediów audiowizualnych (elektronicznych) oraz czasy nowych usług informacyjnych/komunikacyjnych. Rada Europy wskazuje też na zagrożenia, jakim w szczególności należy przeciwdziałać i tworzy podstawy pod wspólną europejską współpracę w tym zakresie. W kierunku konwencji o telewizji ponadgranicznej Pierwszym problemem ujętym w ramy rekomendacji była kwestia prezentowania przemocy w mediach, która stała się początkiem kształtowania systemu ochrony dzieci i młodzieży w mediach audiowizualnych; w dokumencie z 28.01.1983 r., On cultural and educational means of reducing Violetce (83) 963 Zgromadzenie Parlamentarne Rady Europy podkreśliło potrzebę redukowania charakterystycznej – jak stwierdzono – dla ówczesnych społeczeństw przemocy rozumianej szeroko jako terroryzm, przestępczość, wandalizm, etc. i uwarunkowanej czynnikami społecznymi, ekonomicznymi i kulturalnymi. Zaobserwowano wzrastającą tendencję do jej prezentowania w mediach, zwłaszcza wizualnych, tj. telewizji, wideo, filmie, reklamie, komiksach i fotografii. Podkreślono, że długa ekspozycja na tego typu przemoc skutkuje bezpośrednim skumulowanym efektem, zwłaszcza w odniesieniu do dzieci i młodzieży, ale też osłabia powszechnie akceptowane społecznie wartości. Co więcej, po raz pierwszy zauważono, że w warunkach rozwoju technologii satelitarnej dotychczasowe rozwiązania krajowe są niewystarczająco skuteczne. W takich okolicznościach wspólne, skoordynowane działania krajów europejskich, instytucji nadaw- 68 | WSGE czych i zainteresowanych komercyjnych podmiotów nabrało szczególnego znaczenia; oczekiwano współdziałania w zakresie opracowania kodeksów dobrych praktyk, obejmujących prezentowanie przemocy, do możliwie najszerszego zastosowania w Europie, we wszystkich segmentach medialnych, włącznie z filmem, wideo i nowopojawiającymi się formami przekazu. Państwa członkowskie zostały zachęcone m.in. do ustanowienia niezależnego monitoringu, regularnego publikowania aktualnych wytycznych i przepisów prawnych własnych i pochodzących z innych krajów, odnoszących się do wszystkich mediów oraz do sponsorowania niezależnych badań. Ponadto wskazano, że władze publiczne powinny rozważyć wprowadzenie przepisów prawnych, kryminalizujących przestępstwa łączące się np. z przemocą, czy nienawiścią rasową. Podmiotom nadawczym należało zapewnić właściwe podstawy pod przyjęcie środków, chroniących w szczególności dzieci, przed długotrwałą ekspozycją na medialną przemoc. W prowadzonych działaniach szczególna rola przypadła rodzicom, nauczycielom, kościołom, organizacjom młodzieżowym, etc. jako użytkownikom końcowym. Komitet Ministrów zobowiązano do włączenia się w prace nad opracowaniem modeli edukacyjnych, ukierunkowanych na promowanie zachowań nieagresywnych oraz nad wprowadzeniem do programów edukacyjnych treści uczących indywidualnych i społecznych kompetencji informatycznych, także w ramach szkoleń nauczycieli. Konsekwencją rezolucji z 23-25.05.1984 r., on the distribution of video-cassettes portraying violence and brutality, i rozważań nad ww. dokumentami było przyjęcie rekomendacji Komitetu Ministrów z 27. 04. 1989 r. principles on the distributionof videograms having a violent, brutal or pornographic kontent (89)7, operującej szerszymi pojęciami, dostosowanymi do nowych warunków technologicznych; podkreślono w niej, że innowacje techniczne ze wszystkimi, wynikającymi z nich wyzwaniami (szansami i zagrożeniami) powodują zmiany w sieciach komunikacyjnych, które z kolei stają się determinantem przyszłego rozwoju ekonomicznego i kulturowego społeczeństw w kierunku ich uniformizacji, nieuwzględniającej potrzeby zachowania odrębności na poziomach lokalnym, regionalnym i narodowym. Kwestie zintensyfikowanej współpracy podejmowanej w związku ze wzrastającą produkcją wideogramów, zawierających przemoc, brutalną pornografię, nadużywanie narkotyków oraz potrzebą redukcji ich obiegu i regulacji dystrybucji łączono przede wszystkim z perspektywą ochrony małoletnich. Wideogramem określano wszystkie utwory audiowizualne WSGE | 69 na wideokasetach lub wideodyskach; termin ten dotyczył więc zawartości (images) a nie jej nośnika. W rekomendacji nie zdefiniowano pojęć, tj. pornografia, przemoc, brutalność, pozostawiając to w gestii prawa państw członkowskich. Podejście to uzasadniono różnicami np. poziomu akceptacji i ujmowaniu przemocy w różnych krajach. Przyjęcie definicji zamkniętej rodziło też obawy, że nie obejmie ona wszystkich jej form lub wręcz spowoduje problemy dowodowe dla krajowego sądownictwa, w kontekście zasady nulla poena sine lege stricta. Niemniej jednak podkreślono, że terminu tego nie powinno się ograniczać do materiałów, zawierających sceny nieuzasadnionej fizycznej lub psychicznej przemocy, ale uwzględniać także te, które do niej zachęcają; brutalność oznaczała zaś np. zachowania degradujące wizerunek człowieczeństwa, natomiast pojęcie pornografii powiązano zwłaszcza z deprecjonowaniem kobiet i mężczyzn, przedstawianych wyłącznie jako obiekty seksualne, w szczególności, jeśli w takie zachowania włączone zostały dzieci lub młodzież. Zaproponowano szeroki wachlarz komplementarnych inicjatyw i działań ukierunkowanych na ochronę małoletnich przed szkodliwym wpływem omawianych wideogramów. W zakresie systemu ich dystrybucji państwa członkowskie miały współpracować z zainteresowanymi sektorami przemysłu w tworzeniu samoregulacji lub wprowadzeniu innych odpowiadających ich systemom prawnym rozwiązań, uwzględniając niezależne stosowanie przepisów karnych, w ramach następujących propozycji RE: 1) zachęcenie przemysłu wideo do opracowania systemu samoregulacyjnego; 2) ustanowienie przez władze publiczne klasyfikacji i systemu kontrolnego, który może być traktowany jako standard, czy wytyczne dla tworzenia samoregulacji; 3) prowadzenie systemu mieszanego, np. w formule łączącej klasyfikacje i kontrolę w ramach samoregulacji. Systemy samoregulacyjne i kodeksy dobrych praktyk, tworzone przez dystrybutorów wideogramów, powinny składać się przynajmniej z klasyfikacji i mechanizmów kontrolnych. W chwili tworzenia rekomendacji w niektórych państwach członkowskich klasyfikacje takie już funkcjonowały na mocy porozumień ich producentów i dystrybutorów (powstałych w konsultacji z władzami publicznymi). Systemy powstawały zazwyczaj bez ingerencji władz publicznych, w wyniku dobrowolnych i oddolnych (bottomup) inicjatyw przedstawicieli przemysłu, a w niektórych krajach także uczestników społeczeństwa obywatelskiego, w tym przede wszyst- 70 | WSGE kim zainteresowanych organizacji pozarządowych. Z drugiej strony, w zależności od indywidualnych, krajowych warunków dystrybucji wskazywano na metodę regulowanej samoregulacji, czyli ko-regulacji (współregulacji), łączącą prawo i samoregulacje, w której to publiczny regulator określa, z własnej inicjatywy (initialapproach) lub podążając za sektorem (bottom to top approach): cele, zasady, mechanizmy wdrożeniowe, procedury, sposoby finansowania i kontroli; przedstawiciele obszaru włączają się w prace ciała regulującego, doprecyzowując poszczególne zakresy lub też przekształcają, przy jego udziale, istniejący system samoregulacyjny. W ocenie tych systemów stosowano mutatis mutandis zasady zawarte w rekomendacji, odnoszące się do systemów klasyfikacyjnych i kontrolnych ustanowionych przez władze publiczne. W systemach klasyfikacyjnych i kontrolnych, analogicznie do sektora kinematograficznego, przewidywano weryfikację wideogramów apriori, w ramach której specjalistyczna komisja oceniała je indywidualnie i decydowała czy przyznać autoryzację, czy też jej odmówić lub nałożyć określone ograniczenia. W trybie a posteriori komisja lub władze publiczne miały uprawnienia do odnośnego sprawdzania wideogramów już po ich wejściu w obieg rynkowy; certyfikaty mogły dopuszczać do wolnej dystrybucji, ograniczonej warunkami, określanymi na poziomie krajowym (np. kategoryzacją wiekową, miejscem sprzedaży) albo stanowić całkowity jej zakaz. Celem systemu nie było przyjmowanie automatycznej prohibicji dla wideogramów, zawierających omawiane treści, bowiem umieszczanie niektórych obrazów, scen, czy słów znajdowało uzasadnienie historyczne, dokumentalne, naukowe lub artystyczne; one jednak też podlegały weryfikacji pod kątem dopuszczenia do dystrybucji w wolnym obiegu, czy poddania określonym, stopniowalnym restrykcjom, w zależności od oceny jednostkowej. Postulowano również prowadzenie odrębnej klasyfikacji tych samych materiałów w kontekście przeznaczania ich dla określonych grup wiekowych adresatów i tworzenia np. kompletnych czy okrojonych ich wersji. Ponieważ systemom tym podlegały także wideogramy importowane, za szczególnie pożądaną uznano międzynarodową współpracę profesjonalnych federacji, głównie w kwestiach ustanawiania wspólnych kryteriów i wskaźników. Wszystkie sklasyfikowane wideogramy podlegały rejestracji, a ich nośniki powinny były w sposób jasny i ciągły prezentować informacje przygotowane przez dystrybutorów dla potencjalnych odbiorców/ konsumentów nt. typów usług, ich przeznaczenia dla określonych grup wiekowych, WSGE | 71 etc.; rzetelne dane powinny były znajdować się na opakowaniach wideokaset i w katalogach dostępnych w punktach sprzedaży detalicznej; w sposób wyjątkowy, także poprzez uproszczenie procedury krajowej, traktowano producentów materiałów o charakterze edukacyjnym, religijnym czy informacyjnym, z uwagi na ich rolę społeczną. Uwzględniając, że wideokasety lub wideodyski mogą zawierać wiele wideogramów, także reklam, dotyczących np. innych wideogramów danego dystrybutora, wprowadzono systemy tzw. ratingu, czyli ocen każdej usługi osobno (kasety i dyski powinny być oznakowywane z perspektywy najbardziej restrykcyjnego z nich). Zazwyczaj omawiane systemy klasyfikacyjne były zbliżone do kinematograficznych; w przypadkach jednak ich odrębności niezbędne było uzyskanie spójności miedzy nimi, ale też uwzględniania ich specyfiki. W przeciwieństwie bowiem do filmów publicznie wyświetlanych w kinach, wideogramy na kasetach czy dyskach są przeznaczone do prywatnego użytku, co umożliwia wielokrotne oglądanie tych samych scen, a to z kolei może mieć istotny wpływ, zwłaszcza na małoletnich odbiorców. Kontrola obejmowała zarówno wideogramy produkcji krajowej, jak i importowane i odnosiła się do zabezpieczania rynku własnego przed obchodzeniem krajowych przepisów poprzez import wideogramów. Ograniczenia dystrybucji mogą polegać na zakazach prezentowania komercyjnych ofert lub dostaw dla małoletnich, reklam, sprzedaży pocztowej, dopuszczalności obrotu jedynie w specjalnych miejscach, przeznaczonych wyłącznie dla osób dorosłych (np. tzw. sex-shops) etc.; oznaczają one w konsekwencji ograniczenie produkcji, co jednak w większym stopniu uwidacznia się w sektorze off-line. Dla przestępczości związanej z naruszeniami systemów klasyfikacji i kontroli powinny być przewidywane, adekwatne do ich natury i efektywne sankcje administracyjne, cywilne lub – do rozważenia – karne, np. grzywna, kara pozbawienia wolności, konfiskata wideogramów i korzyści osiągniętych z nielegalnej ich dystrybucji, czy wreszcie sankcje finansowe o różnym charakterze (zniechęcające do produkcji i dystrybucji nielegalnych wideogramów); w państwach, w których funkcjonowały systemy licencyjne, władze miały uprawnienia do zawieszenia lub cofnięcia licencji. Zobowiązano państwa członkowskie do podjęcia środków wdrażających powyżej omówione standardy i cyklicznie je monitorujących pod kątem efektywności ich zastosowania w wewnętrznych porządkach praw- 72 | WSGE nych oraz poinformowania o nich zainteresowanych podmiotów publicznych i prywatnych. Czas mediów audiowizualnych Rada Europy od lat tworzy podstawy systemowe i prawne, obejmujące całość problematyki sektora audiowizualnego, dla których tworzone są szczególne regulacje prawne; co istotne, standardy wypracowywane są wspólnie z Unią Europejską (UE). Regulacja mediów audiowizualnych w Europie zapoczątkowana została przyjęciem Konwencji o Telewizji Ponadgranicznej z dnia 5.05.1989 roku, przez RE, po której w dniu 3.10.1989 uchwalona została dyrektywa Rady Wspólnot Europejskich (89/552/EWG) w sprawie koordynacji określonych przepisów prawa, ustawodawstwa lub działań administracyjnych w Państwach Członkowskich w zakresie nadawania programów telewizyjnych, zwaną dyrektywą (“o telewizji bez granic”). Oba te prawne instrumenty zawierały tożsame standardy; w tych ramach ukształtowano również – rozumiane jako fundamentalne – wzorce i modele ochrony małoletnich. Aktualna polityka RE stanowi zaś kontynuację idei i założeń okresu wyjściowego; przyjęte wówczas cele i zasady są rozwijane odpowiednio do zmieniającego się środowiska mediów audiowizualnych oraz usług on-line. Zgodnie z art. 7 rozdziału II Sprawy programowe konwencji określono obowiązki nadawcy względem zawartości programu, który w swojej treści i sposobie prezentacji powinien szanować godność człowieka i prawa innych osób. W szczególności wszystkie części składowe usług programowych nie mogły: a) być nieprzyzwoite, a zwłaszcza zawierać pornografii, b) nadmiernie eksponować brutalności lub stwarzać prawdopodobieństwa wzbudzania nienawiści rasowej. Poza tym zawarto wymóg, aby żaden element usługi programowej, stwarzający niebezpieczeństwo zaburzenia fizycznego, umysłowego lub moralnego rozwoju dzieci i młodzieży, nie był umieszczany w programie, wówczas, gdy z uwagi np. na czas nadawania istnieje niebezpieczeństwo, że małoletni mogliby je oglądać (ust.2). W uzasadnieniu wskazano potrzebę prewencji w zakresie oglądania przez małoletnich ww. programów, za którą odpowiedzialność ponoszą nadawcy, niezależnie od istnienia lub nie technicznych procedur umożliwiających publiczności kontrolę dostępu do takich programów; najczęściej w tym zakresie stosują oni, przewidziane w ramach samoregulacji, oznakowania treści, symbole wizualne i dźwiękowe oraz tzw. czas ochronny. WSGE | 73 Dokumentem mającym szczególnie istotne znaczenie okazała się rekomendacja z 30.10.1997 r., Komitetu Ministrów on portrayal of violence in the electronic media (97)19. Była ona wynikiem ustaleń ministerialnej konferencji w Pradze i odpowiedzią na publiczne zaniepokojenie nieproporcjonalnym wzrostem elementów przemocy we wszystkich typach programów i rodzajach mediów elektronicznych jako prostych i wywołujących negatywne emocje przekazów; sytuację zaczęto postrzegać jako problem społeczny. Media odzwierciedlają bowiem kulturę i cywilizację i oferują modele społecznego zachowania, dlatego nadmierne przedstawianie przemocy może spowodować oderwanie od rzeczywistości, osłabienie empatii, etc., zwłaszcza w przypadku ludzi młodych, którzy np. mogą przyjąć jako właściwą postawę rozwiązywania interpersonalnych konfliktów w drodze agresji; kwestie te rozpatrywano na różnych poziomach od indywidualnego podejścia do ogólnoświatowej percepcji. W preambule zaznaczono międzynarodowy i powszechny wymiar przedstawiania nieuzasadnionej przemocy w mediach elektronicznych jako części codzienności, o której to opinia publiczna ma z jednej strony prawo być informowana, z drugiej zaś być ostrzegana o zagrożeniach łączących się z jej prezentacją. Jako że istnieje wiele sposobów i kontekstów jej przedstawiania, od informacji do rozrywki, to zwłaszcza w tym ostatnim przypadku bywa ona trywializowana a czasem wręcz gloryfikowana, co ma na celu jedynie przyciągnięcie publiczności, nie znajduje uzasadnienia, osiągając niekiedy nieakceptowany i degradujący poziom i skalę, co ma miejsce np. w programach typu ‘tele-truth’, ‘reality shows’ ‘infotainment’ (Compilation of responses to the questionnaire on “Big Brother” type program mes). Zauważono dysonans w podejściu do tego problemu. Podmioty odpowiedzialne za sektor mediów elektronicznych, zwłaszcza przedstawiciele odnośnych przemysłów, nie dostrzegają go; niekiedy prym wiodą czynniki ekonomiczne, ponieważ w ich opinii publiczność chce oglądać takie programy i gotowa jest nawet za nie płacić; natomiast społeczeństwa, a zwłaszcza profesjonaliści zdają sobie sprawę z jego wagi. Rządom państw członkowskich zarekomendowano sformułowanie, wdrożenie i kontrolowanie realizacji standardów zgodnych z prezentowanymi przez RE wytycznymi i według ustalonych przez nią kryteriów: typu programu (informacje, dokumenty, rozrywka, etc.), charakteru dostępu (ogólnodostępne, kodowane, płatne, warunkowy w Internecie, etc.), adresata (audycje dla dzieci), form (realistyczna, naturalistyczna, przeciwstawiająca bohatera – antybohaterowi), kontekstu (informacja, edukacja, 74 | WSGE artyzm, rozrywka, etc.), uzasadnienia dla przedstawiania przemocy (fizycznej, seksualnej, psychicznej, groźby, etc. – w szczególności nie znajdujące kontekstualnego usprawiedliwienia obrazy czy słowa są wyłączane z tej kategorii). Stosowane jest dwojakie podejście do analiz: ilościowe lub jakościowe. Według pierwszego z nich decydującym kryterium jest częstotliwość występowania przemocy w danej usłudze, całym programie, czy nawet kraju; według drugiego brany jest pod uwagę kontekst kulturowy, społeczny, edukacyjny prezentacji, decydujący o charakterze oddziaływania przekazu, z uwzględnieniem otwartości lub kodowania kanału, subskrypcji i jego charakteru (ogólny/tematyczny). Zakresem rekomendacji objęto prezentowanie nieuzasadnionej przemocy w różnych elektronicznych mediach (radio, telewizja, w tym interaktywna, wideo na życzenie, Internet oraz produkty, tj. gry wideo, CDROMs, z wyłączeniem niedostępnej publicznie prywatnej komunikacji) na poziomie krajowym i trans granicznym. Niektóre formy pokazywania przemocy mogą stanowić przesłankę ograniczania wolności wypowiedzi, na podstawie przepisów prawa wewnętrznego. W szczególności restrykcje takie mogą być legitymizowane ochroną zdrowia lub moralności, praw osób trzecich, zapobieganiem rozruchom społecznym lub przestępczości; muszą być jednak proporcjonalne, przyjęte w wyniku społecznej potrzeby i oparte na podstawach prawnych. Szczególnym problemem okazało się ustalenie rozkładu odpowiedzialności i podkreślanie ograniczonych możliwości rządów państw członkowskich w tym zakresie; dlatego uwzględniono w tej strukturze szeroki krąg podmiotów, od nadawców, producentów, dystrybutorów, przedstawicieli przemysłu związanego z oprogramowaniem, do sektora oświaty, rodziców/ opiekunów i samych małoletnich; różne podejścia są też stosowane względem autora materiału zawierającego przemoc, choć przeważa koncepcja jego współodpowiedzialności za rozpowszechnianie/ dystrybucję. Niejako pierwotną odpowiedzialność za zawartość i jej rozpowszechnianie ponoszą podmioty reprezentujące różne sektory przemysłu; polega ona na: 1) zapewnieniu poprzez właściwe środki, wystarczającej świadomości dla odbiorców co do poziomu przemocy zawartej w danym materiale; 2) ustanowieniu sektorowych kodeksów dobrych praktyk, systemu konsultacji i mechanizmów monitorowania implementacji standardów; 3) uwzględnianiu wspólnych standardów w porozumieniach międzysektorowych. Powyższe rozwiązania powinny się mieścić w ramach krajowych wytycznych, zawierających wytyczne do oceny treści, w różnych przedsię- WSGE | 75 biorstwach elektronicznych mediów oraz opierać się na efektach regularnych kontaktów i wymiany informacji z ciałami regulacyjnymi i samoregulacyjnymi między krajami. Odpowiedzialność poszczególnych sektorów społecznych prowadzi do kampanii uświadamiających, promocji edukacji medialnej, prowadzenia badań. Z perspektywy ochrony dzieci i młodzieży szczególna rola przypada rodzicom i nauczycielom. Są oni odpowiedzialni za rozwój i podtrzymanie krytycznego podejścia małoletnich do prezentacji przemocy i stymulowanie ich w samokształceniu, np. poprzez szkolną edukację, nauczanie korzystania z mediów w sposób świadomy i selektywny oraz sprawdzanie dróg ograniczania dostępu dzieciom i młodzieży do takich materiałów, jeśli może to zaszkodzić ich rozwojowi. Państwa członkowskie ponoszą generalną odpowiedzialność za wszelkie przyjmowane standardy i rozwiązania, ale w istocie pełnią jedynie rolę pomocniczą. Krajowa polityka medialna polega na przyjęciu globalnego podejścia, ogólnych celów, zasad i procedur, a nawet – w uzasadnionych przypadkach – przepisów prawnych, które mogą zostać wykorzystane do efektywnego kształtowania i realizacji przyjmowanych przez podmioty sektora komercyjnego i społecznego modeli ochrony dzieci i młodzieży; ponadto istotną rolą państw jest też zwiększanie świadomości społecznej i promowanie badań. W ramach środków prawnych państwa zostały zobowiązane do efektywnej implementacji postanowień ww. konwencji, w kontekście tematyki tej rekomendacji, w tym efektywnego zwalczania poważnej przestępczości w omawianym zakresie. Ważna jest także współpraca międzynarodowa bilateralna i multilateralna w ramach standardów RE na różnych poziomach, głównie między organizacjami podmiotów odpowiedzialnych, ciałami regulującymi, etc. w celu uzyskania międzynarodowego wymiaru tego problemu; należy też wspomnieć, że w Protokole Poprawek z 9.09.1998 r. do Europejskiej Konwencji o Telewizji Ponadgranicznej, w odnośnym zakresie nie wprowadzono zmian. Odpowiedzialność jest natomiast dzielona w sferze edukacji medialnej, ważnej zwłaszcza dla młodej publiczności do rozwijania krytycznego podejścia do różnych form prezentowania przemocy w mediach elektronicznych, w szczególności wobec zwielokrotniania się oferty usług medialnych i nienadzorowanego przez dorosłych korzystania z mediów audiowizualnych przez dzieci; stosowany jest tu wachlarz metod alternatywnych, które rozwijane są w warunkach nowych technologii. 76 | WSGE Nowe technologie komunikacyjne Gwałtowny rozwój nowych technologii komunikacyjnych i informacyjnych, spowodował, że krajowe przepisy prawne dotyczące ochrony małoletnich przed pornografią, przemocą, etc. stały się wyzwaniem o wymiarze globalnym, obejmującym zwłaszcza kwestie alokacji geograficznej nowych usług i ustanowienia krajowej jurysdykcji. Ponadto profesjonalne standardy samoregulacyjne, tworzone na potrzeby mediów drukowanych i audiowizualnych, nie są już wystarczające. Dlatego Rada Europy zaproponowała tworzenie spójnych systemów, w ramach prawnych standardów, łączących różne rodzaje środków alternatywnych, od samoregulacji, poprzez klasyfikacje zawartości, techniczne warunkowanie dostępu do edukacji informatycznej włącznie; kwestie te zawarła przede wszystkim w poniżej omawianych dokumentach. Rekomendację Komitetu Ministrów z 5.09.2001 R(2001)8 on self-regulation concerning cyber kontent (self-regulation and user protection against illegalor harmful content on new communicationsand information services) R(2001)8 skierowano do ogółu użytkowników, wyodrębniając jednak w szczególności kategorię małoletnich. Rekomendacja przyjęła termin nowych usług komunikacyjnych i informacyjnych, nie definiując go jednak, przy czym uznała, że nie można ich utożsamiać z Internetem, z uwagi na obawy wyłączenia innych, stale pojawiających się w związku z dynamicznym rozwojem technologicznym; doprecyzowanie tego pojęcia pozostawiono zatem w gestii państw członkowskich. Względem zawartości nielegalnej (illegal) i materiałów potencjalnie szkodliwych (harmful), które mogą się pojawiać w każdym rodzaju treści zawierającym tekst, obraz, dźwięk, interaktywną komunikację, etc., wzięto pod uwagę różnice w ich ujmowaniu w przepisach prawa wewnętrznego państw członkowskich. Dlatego skoncentrowano się na alternatywnych środkach samoregulacyjnych jako ważnych i rozpoznawalnych mechanizmach sektora mediów, zastępujących krajowe legislacje, odzwierciedlające odmienności publicznych systemów aksjologicznych państw członkowskich. W tworzeniu spójności między różnymi sektorami państwa członkowskie mogły więc skupić swoje wysiłki na tych organizacjach, które osiągnęły szeroką reprezentację i które mogły zgodnie z krajowymi tradycjami zaangażować się w procedury monitoringu, np. w ramach ko-regulacji. Współpraca państw i podmiotów reprezentujących nowe przemysły umożliwiła użytkownikom lepsze wykorzystanie istniejących tech- WSGE | 77 nicznych standardów i urządzeń umożliwiających selekcję i filtrowanie zawartości, dlatego rządom krajów członkowskich zalecano szerokie promowanie samoregulacji i ochrony użytkowników (Palzer C. 2002, 2006). Zgodnie z pryncypiami i mechanizmami przeciwdziałającymi nielegalnej i szkodliwej zawartości w nowych usługach komunikacyjnych i informacyjnych, państwa członkowskie zachęcono do ustanowienia reprezentacji sektora internetowego (dostawców usług, zawartości, użytkowników); same organizacje zaś: do przyjęcia i zastosowania mechanizmów regulujących, zwłaszcza kodeksów dobrych praktyk i środków kontrolujących ich realizację, do uczestniczenia w odnośnych procesach legislacyjnych i monitorujących wdrażanie norm (poprzez konsultacje, wysłuchania, opinie eksperckie, etc.) oraz do kooperacji regionalnej i międzynarodowej, ukierunkowanej na poszukiwanie rozwiązań niezależnych od krajowych jurysdykcji; warto tu wspomnieć przykładowe kodeksy: European Internet Service Provider Association (http://www.euroispa.org), Internet Hotline Providers in Europe Association (http://www.inhope.org). Monitoring może zawierać sankcje, tj. np. zawieszenie członkostwa lub publikacja o naruszeniach kodeksu (bez sankcji karnych). Jako że samoregulacje od wielu dekad funkcjonują we wszystkich sektorach medialnych, począwszy od mediów drukowanych, uznano za słuszne skorzystanie z nich w nowym środowisku, podobnie jak i z formuł ko-regulacyjnych; rekomendacja nie specyfikuje jednak partykularnych koncepcji lub modeli. W zakresie opisów zawartości państwa członkowskie powinny wspólnie dążyć do przyjęcia definicji na możliwie najszerszą geograficznie skalę, prowadząc do uzyskania neutralnego systemu oznakowania, umożliwiającego użytkownikom samodzielne rozpoznanie i ocenę treści oraz podjęcie decyzji o warunkowaniu dostępu, zgodnie z kulturowym podejściem indywidualnym, niezależnie od pochodzenia zawartości (np. poprzez narzędzia kontroli rodzicielskiej. Państwa członkowskie zachęcają też do rozwoju gamy narzędzi jej weryfikacji, tj. profile filtrujące, umożliwiające konsumentom dobrowolną i samodzielną selekcję treści na podstawie jej opisu; podobnie w kwestii rozszerzania używania narzędzi dostępu warunkowego przez dostawców usług, w kontekście charakteru zawartości, tj. systemy kategoryzacji wieku czy indywidualne kody o różnym, także elektronicznym charakterze. Od użytkowników wymaga się zdolności poszukiwania i selekcjonowania zawartości z użyciem oprogramowania typowo stosującego określone kryteria weryfikacyjne i prezentującego wyniki poszuki- 78 | WSGE wań w sposób hierarchiczny; na podobnych zasadach dokonywane jest filtrowanie, choć wybory użytkowników końcowych co do dostępu do zgodnych z prawem treści mogą być zastępowane przez system warunkowego dostępu jej dostawców. Opisy powinny zawierać wskaźniki analogiczne do stosowanych w klasycznych mediach i być ukierunkowane na ochronę małoletnich, przed przekazami łączącymi się z rasizmem, przemocą, pornografią, używaniem wyrobów tytoniowych, alkoholu, korzystaniem z usług związanych z hazardem oraz z nienadzorowanymi i anonimowymi kontaktami pomiędzy małoletnimi i dorosłymi. Współpraca powinna być rozwijana na poziomie międzynarodowym (por. Internet Content Rating Association (http://www.icra.org). Państwa członkowskie powinny zachęcać do utworzenia systemu skarg, opartych na działalności tzw. gorących linii (hotlines), prowadzonych przez dostawców usług internetowych, zawartości, stowarzyszenia użytkowników działających na rzecz dzieci, etc. i dostępnych 24 godziny na dobę; w razie potrzeby powinny one być uzupełniane przez sieci prowadzone przez władze publiczne. Społeczeństwo powinno być szeroko informowane o wszystkich elementach tego systemu, także związanych z procedurami zgłoszeń treści nielegalnych, czy składania skarg oraz o podmiotach za niego odpowiedzialnych; ważne jest też by inicjatywy te budziły zaufanie społeczne. Państwa członkowskie zostały zobowiązane do ustanowienia odpowiednich ram dla kooperacji pomiędzy władzami publicznymi a odpowiednimi podmiotami systemów skargowych w zakresie nielegalnej zawartości. W prawie wewnętrznym powinny zostać wprowadzone odpowiednie przepisy uprawniające ww. podmioty, np. do posiadania, kopiowania, zbierania pornografii dziecięcej, czy poszukiwania nielegalnych stron internetowych, etc., w celu zbierania informacji dla organów ścigania; jest to konieczne z uwagi na fakt, że czyny takie są zazwyczaj kryminalizowane. Współpraca międzynarodowa powinna obejmować ścisłe relacje między krajowymi punktami kontaktowymi programów czy systemów skargowych, ponieważ często stykają się one z zawartością z innych krajów; podobnie, jeśli chodzi o właściwe władze publiczne. Państwa powinny także zachęcać do tworzenia na poziomie krajowym systemów pozasądowej mediacji, czy mechanizmów arbitrażu odnośnie kwestii związanych z oceną zawartości oraz zapewniać, także na poziomie międzynarodowym, powszechny do nich dostęp. WSGE | 79 Następnym ważnym krokiem w obszarze ochrony dzieci w środowisku nowych technologii była dedykowana małoletnim rekomendacja z 27.09.2006 r., on empowering children in the new information and communications environment R(2006)12. Uwzględniono w niej podział na zawartość nielegalną w ujęciu Konwencji o cyberprzestępczości z 23.11.2001 r. i zgodną z prawem, ale potencjalnie szkodliwą dla rozwoju dzieci, tj. pornografia on-line, gloryfikacja przemocy, treści dyskryminujące, rasistowskie oraz nagabywanie (zwłaszcza w celach seksualnych (grooming), znęcanie się, nękanie i inne formy napastowania (bullying, stalking). Uznano, że odpowiedzią na te wyzwania jest rozwój istotnej dla demokratycznego obywatelstwa edukacji informatycznej, ukierunkowanej na używanie technologii komunikacyjnych w odpowiedzialny sposób i dającej dzieciom i ich nauczycielom niezbędne kompetencje indywidualne i społeczne (Badźmirowska-Masłowska, K., Edukacyjne aspekty .., 2012, s. 439 – 462) dla aktywnego i krytycznego używania tych usług. Komitet Ministrów RE zarekomendował państwom członkowskim koherentną informatyczną strategię sprzyjającą nauczaniu dzieci poprzez: 1) uczynienie edukacji w tym zakresie integralną częścią programów szkolnych od najmłodszych lat; 2) promowanie kreatywnego i zgodnego z prawem uczestnictwa małoletnich w środowisku on-line (tworzenie, produkowanie, dystrybuowanie zawartości); 3) wyposażenie ich w umiejętności lepszego rozumienia i radzenie sobie z zawartością i zachowaniami dla nich szkodliwymi oraz 4) szkolenia kadry nauczycielskiej. Państwa członkowskie w ramach przyjmowanych strategii uświadamiających i informacyjnych miały za zadanie zachęcanie i ułatwianie rozwoju wydawnictw adresowanych do środowiska nauczycieli oraz szkoleń umożliwiających im rozpoznanie i odpowiedzialną reakcję na omawiane zagrożenia, a także prowadzonych, w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego, inicjatyw i programów badawczych; ich celem było efektywne wspieranie dzieci, w szczególności zapobieganie lub przynajmniej ograniczanie ich ekspozycji na programy potencjalnie dla nich szkodliwe. W ramach podejścia interdyscyplinarnego wszystkie podmioty, włącznie z mediami, zobowiązano do oceny i monitorowania prowadzonych polityk edukacyjnych także w wymiarze trans granicznym (warto tu też przypomnieć rekomendację Komitetu Ministrów z 26.09.2007 r., on promoting freedom of expression and information in the new information and Communications environment, czy deklarację z 20.02.2008 r., on protecting the dignity, security and privacy of children on the Internet). 80 | WSGE Dokumentem komplemetarnym względem powyżej omawianego stała się rekomendacja z 26.03.2006 r., on measures to promote the respect for freedom of expression and information with regard to Internet filters Rec(2008)6. Stwierdzono, że proporcjonalne używanie filtrowania, pod kątem ochrony małoletnich, może uzupełniać inne strategie dotyczące szkodliwej zawartości, tj. właśnie edukacja informatyczna. Podkreślono, że mimo iż każda interwencja państw członkowskich zakazująca dostępu do internetowej zawartości potencjalnie zagraża swobodzie wypowiedzi, w tym dostępowi do informacji w środowisku on-line w rozumieniu art. 10 ust. 2 EKPCZ, to dobrowolne i odpowiedzialne korzystanie z filtrów internetowych może promować zaufanie i bezpieczeństwo Internetu, w szczególności dla małoletnich. Dlatego konieczne stało się zapewnienie, że użytkownicy są świadomi, rozumiejący i zdolni do efektywnego korzystania, oceny i kontroli filtrowania, zgodnie z indywidualnymi potrzebami. Współcześnie ludzie polegają na Internecie jako na kluczowym narzędziu ich codziennej aktywności (komunikacji, informacji, wiedzy, komercyjnych transakcji, rozrywki), dlatego jego usługi powinny być, także finansowo, dostępne, bezpieczne i wiarygodne. Zarekomendowano więc krajom członkowskim przyjęcie wspólnych standardów i strategii odnośnie kwestii filtrowania z poszanowaniem ww. praw, w oparciu o wytyczne RE i szerokie ich rozpowszechnienie wśród prywatnych i publicznych podmiotów, zwłaszcza tych, którzy projektują, używają, instalują, aktywują lub dezaktywują i wdrażają, monitorują filtry internetowe i przedstawicieli społeczeństwa obywatelskiego, którzy mogą mieć swój wkład w ich implementację. Zgodnie z wytycznymi użytkownicy muszą być poinformowani przez podmioty odpowiedzialne za projektowanie, kształtowanie lub obsługiwanie systemów filtrujących o tym, czy filtr jest aktywny, jaki jest poziom filtrowania zawartości i możliwości blokowania lub warunkowania dostępu do treści; ww. podmioty muszą zagwarantować świadomość użytkowników w zakresie obsługi systemu poprzez: 1) rozwój i promocję minimalnego poziomu informacji dla użytkowników, umożliwiających im identyfikację zawartości w czasie filtrowania i rozumienie, jak zgodnie z określonymi kryteriami ono działa; 2) rozpowszechnianie uzasadnień filtrowania danych treści; 3) regularny przegląd i aktualizację filtrów, w celu ich ulepszania i zwiększania efektywności; 4) dostarczenie jasnej, spójnej informacji i wytycznych do obsługi filtrowania, w tym dotyczących możliwości naprawiania błędów w przypadku pomyłkowego filtrowania WSGE | 81 w sposób szybki i łatwy; 5) promowanie inicjatyw zwiększania świadomości społecznej, także w zakresie proporcjonalności ograniczeń, z uwagi na ochronę innych praw człowieka; 6) ułatwianie i wymianę doświadczeń i dobrych praktyk odnośnie projektowania, obsługiwania i monitorowania filtrów; 7) zachęcanie do przeprowadzania szkoleń dla administratorów sieci, rodziców, nauczycieli i innych osób używających i monitorujących filtry; 8) promowanie współpracy w ramach istniejących inicjatyw na rzecz odpowiedzialnego używania filtrów, weryfikacji ich standardów i kryteriów w celu zwiększania pomocy użytkownikom w wyborze i najlepszej kontroli filtrów. W zakresie filtrowania zawartości pod kątem ochrony dzieci i młodzieży państwom członkowskim postawiono następujące zadania: 1) rozwijanie strategii identyfikującej treści szkodliwe dla dzieci i młodych ludzi, z uwzględnieniem zróżnicowań kulturowych, wartości i opinii; 2) współpracowanie z prywatnym sektorem i społeczeństwem obywatelskim w celu unikania nadmiernego ograniczania wolności słowa; 3) ułatwianie i promowanie inicjatyw wspomagających rodziców i nauczycieli w selekcji i używaniu filtrów kategoryzowanych według wieku; 4) informowanie dzieci i młodzieży o korzyściach i zagrożeniach internetowej zawartości i jej filtrowania jako części edukacyjnej strategii w formalnym i nieformalnym nauczaniu. Sektor prywatny zachęcono do: 1) rozwoju ‘inteligentnych’ filtrów, opartych o system progresywny, automatycznie dostosowujący zawartość do określonych kategorii wiekowych; 2) kooperacji z ciałami samo i ko-regulacyjnymi, w celu rozwijania standardów ww. systemu, z uwzględnieniem różnic krajowych; 3) rozwoju wraz ze społeczeństwem obywatelskim wspólnego oznakowania w ramach systemu filtrów, dla wspierania rodziców i nauczycieli w dokonywaniu wyborów, przy nabywaniu filtrów i ocenie spełniania przez nie wymogów jakościowych; 4) promowania interoperacyjności systemów samoklasyfikacyjnych, tworzonych przez dostawców treści i pomocy w rozwijaniu świadomości korzyści i zagrożeń danego modelu klasyfikacyjnego. Społeczeństwo obywatelskie zachęcono do debaty i wymiany doświadczeń, wiedzy i podnoszenia świadomości w zakresie używania filtrów jako środków ochronnych dla dzieci i młodych ludzi; poza tym do regularnego monitorowania i analizowania używania i wpływu filtrów dla tych kategorii wiekowych, w kontekście ich efektywności i wkładu w realizację odnośnych praw człowieka. 82 | WSGE Korzystanie i stosowanie blokowania i filtrowania w publicznym i prywatnym sektorze powinno odnosić się do konkretnie zidentyfikowanej przez sąd lub odpowiednie ciało regulujące zawartości jako nielegalne lub szkodliwe. Powinny także zostać wprowadzone przepisy prawne zapobiegające umyślnym nadużyciom filtrowania, ograniczającym dostęp do zgodnej z prawem treści. Państwa miały też unikać generalnego blokowania szkodliwej, ale zgodnej z prawem zawartości dla użytkowników, niebędących adresatami ochrony oraz nielegalnej zawartości dla tych, którzy korzystają z niej w imię interesu publicznego (np. w ramach hot lines, ścigania przestępczości, prowadzenia badań naukowych, etc.). Zgodnie z rekomendacją z 8.07.2009 r., on measures to protect children against harmful content and behaviour and to promote their active participation in the new information and communications environment Rec(2009)5 potwierdzono wskazywany w powyższych rekomendacjach zakres pojęcia zawartości nielegalnej i szkodliwej, wyszczególniając dodatkowo jako ich element werbowanie dzieci do handlu ludźmi. Podkreślono potrzebę wyposażenia małoletnich w umiejętności niezbędne do sprostania wyzwaniom i aktywnego uczestnictwa w środowisku nowych technologii. Zaufanie w Internecie można wzmocnić przez neutralne oznakowanie treści, umożliwiające dzieciom i dorosłym osobistą ocenę zawartości. Państwa członkowskie we współpracy z prywatnym sektorem i przedstawicielami społeczeństwa obywatelskiego zostały zobowiązane m.in. do rozwijania i promowania spójnych strategii ochrony dzieci przed szkodliwą zawartością poprzez: 1) zachęcanie do rozwoju i korzystania z bezpiecznych dla nich przestrzeni (tj. walled gardens), jak i innych narzędzi ułatwiających dostęp do stron dla nich właściwych; 2) promowanie rozwoju i dobrowolne używanie oznakowań i godnych zaufania marek, pozwalających rodzicom i dzieciom na łatwe oddzielenie treści szkodliwej od nieszkodliwej; 3) promowanie rozwoju umiejętności wśród dzieci, rodziców i nauczycieli w celu lepszego radzenia sobie z zagrażającymi treściami i zachowaniami. Kształtowanie bezpiecznej przestrzeni internetowej jako nowego ekosystemu dla małoletnich jest ważnym elementem systemów ich ochrony przed zagrożeniami. Dlatego zachęcano państwa członkowskie, aby w porozumieniu z prywatnym sektorem, mediami i reprezentantami społeczeństwa obywatelskiego rozwijały bezpieczną i odpowiednio zabezpieczaną przestrzeń, do szerokiego uczestnictwa w niej i eksplorowania przez dzieci; zaproponowano: 1) tworzenie dostosowanych do wieku małolet- WSGE | 83 nich portali; 2) rozwijanie profesjonalnych standardów dla podtrzymania i rozwijania tychże stron; 3) zwiększenie powszechnej świadomości nt. omawianej przestrzeni, wśród rodziców, nauczycieli czy dystrybutorów treści; 4) włączanie zawartości ww. stron w programy szkolne i materiały edukacyjne, tj. The Internet literacy handbook. W tym kontekście pożądane są także inicjatywy oznakowywania zawartości on-line przez ich twórców. Generalnie oczekuje się rozwijania systemów oznakowania na poziomie europejskim; w budowaniu przez państwa członkowskie w porozumieniu z prywatnym sektorem, mediami i społeczeństwem obywatelskim tych systemów postuluje się: 1) stworzenie pan-europejskiej marki zaufania – opartej o poszanowanie zasad i standardów praw człowieka oraz pozwalających na zastosowanie elastycznego podejścia, polegającego np. na weryfikacji oznakowań w przypadku skarg na ich niewłaściwość; 2) oparcie ich o zasady dobrowolności zarówno dla twórców treści, jak i ich użytkowników, niezależności mediów i zakazu wprowadzania cenzury; 3) promowanie inicjatyw na rzecz interoperacyjności systemu oznakowania, włącznie z unikalnym paneuropejskim logo i wraz z sygnałem odpowiadającym zawartościom dla określonych grup wiekowych; 4) opracowanie zasad dla kategoryzacji wiekowych, z uwzględnieniem tradycji krajowych państw członkowskich RE; 5) promowanie badań, zwłaszcza w zakresie możliwości oznakowywania treści poprzez metainformacje i wzrost świadomości społecznej wśród użytkowników końcowych na temat przewagi systemu oznakowywania w ułatwianiu dostępu do bezpiecznej przestrzeni internetowej przeznaczonej dla dzieci. Omawiając powyższe kwestie, trzeba mieć jednak na względzie znacznie ograniczony zakres oznakowywanej zawartości; pozostałej jej części nie można a priori postrzegać jako szkodliwą czy mniej wartościową dla dzieci; w razie potrzeby może ona podlegać weryfikacji. Ponieważ nie ma możliwości całkowitego wyeliminowania ryzyka kontaktu dzieci z treściami dla nich szkodliwymi czy wręcz niebezpiecznymi, edukacja informatyczna jest kluczowym elementem ochrony. Państwa członkowskie, w kooperacji z prywatnym sektorem, rodzicami, nauczycielami, mediami, przedstawicielami społeczeństwa obywatelskiego, powinny więc promować edukację informatyczną/medialną dla dzieci, młodzieży i ich opiekunów, zwłaszcza przez: 1) zwiększenie świadomości i rozwoju krytycznego osądu o środowisku Internetu i jego zagrożeniach dla dzieci; 2) włączenie w programy szkolne praktycznego nauczania najlepszego korzystania z Internetu, wraz z różnorodną tematyką kształtującą właściwe 84 | WSGE postawy dzieci; 3) informowanie użytkowników końcowych o bezpiecznej przestrzeni Internetowej dla dzieci i godnych zaufania oznakowaniach treści on-line; 4) rozwijanie wiedzy i praktycznego rozumienia wymiaru różnych praw człowieka w systemach oznakowywania i mechanizmach filtrowania, tj. wolność słowa. W następnej, istotnej rekomendacji z 28.09.2009 r., The promotion of Internet and online media services appropriate for minors R1882 (2009) podkreślono po raz kolejny, że Internet oznacza bezprecedensowe możliwości dla obiegu informacji i rozwoju komunikacji w nowym technologicznie wymiarze, w którym to obszarze dochodzi nieraz do kolizji praw, zwłaszcza do ochrony dzieci i wolności wypowiedzi; ograniczenia muszą być zatem stosowane w sposób proporcjonalny. Małoletni mogą rozszerzyć swoje horyzonty poza tradycyjne, geograficzne granice, co sprzyja większemu międzynarodowemu porozumiewaniu się i współpracy między ludźmi. Nowe technologie przynoszą szanse na formalną i nieformalną edukację, kreatywność i udział w społeczeństwie obywatelskim, którą trzeba wykorzystać dla dobra dzieci. Społeczne interakcje on-line nie powinny jednak zastępować realnego życia wirtualną rzeczywistością, której psychologiczne i społeczne oddziaływanie nie jest jeszcze poznane. Co więcej niektóre treści, tj. stereotypy płci, traktowanie kobiet jak obiekty seksualne, mogą mieć negatywny wpływ na postawy nie tylko dzieci i młodzieży a nawet niekiedy skutkować zachowaniami nacechowanymi przemocą w formie nagabywania, nękania, napastowania, także w celach seksualnych czy przestępczych, tj. zgwałcenia. Szczególnie niepokojące jest też to, że małoletni często mają nienadzorowany, łatwy dostęp do różnych usług internetowych i telefonii mobilnej. Gwałtownie wzrasta też liczba tych, którzy udostępniają dane prywatne, które mogą być wykorzystywane zarówno przez potencjalnych sprawców przestępstw, jak i przez firmy zajmujące się oferowaniem informacji; ponadto szczegóły z prywatnego i intymnego życia znajdują się w publicznej domenie przez nieprzewidywalny czas. Tradycyjne media zakazują dostępu do treści zagrażających małoletnim (tj. pornografia czy przemoc) oraz ograniczają go w przypadku potencjalnie szkodliwych, ale decyzje pozostają tu już raczej w gestii, potrzebujących wsparcia, rodziców czy nauczycieli (w szkołach, bibliotekach). Wobec tego przydatne jest wypracowywanie standardów paneuropejskich, co wymaga dalszych działań państw, dostawców usług internetowych i przemysłu telekomunikacyjnego. Zgromadzenie uważa, że pomocne bę- WSGE | 85 dzie, zwłaszcza w odniesieniu do małoletnich, rozwijanie bezpieczeństwa sieci komputerowych w kierunku dostępu wyłącznie do identyfikowalnych grup użytkowników, tworzonych w ramach technicznych, organizacyjnych i regulacyjnych, w których obowiązują kodeksy dobrych praktyk, jasne przepisy, zasady filtrowania zawartości szkodliwej i które podlegają jurysdykcji danego kraju (por. np. Intranet, walled garden, gated communities). Techniczne systemy bezpieczeństwa nie mogą jednak zastąpić szerokiego dostępu do odpowiedniej edukacji. Państwa członkowskie są odpowiedzialne za wzrost świadomości społecznej i wypracowanie wytycznych, stanowiących minimalny standard obejmujący ograniczenia w dostępie do obrazów przemocy, pornografii czy reklam i sponsorowania wyrobów tytoniowych, alkoholu, hazardu. Zgromadzenie podkreśla, że każdy, kto produkuje lub udostępnia nielegalną zawartość lub usługę, powinien odpowiadać przed prawem; skala takich treści i zachowań wzrosła niestety w ostatnich latach, co zwiększa także ryzyko dla małoletnich. Zjawisko to łączy się z permanentnym i gwałtownym wzrostem liczby materiałów produkowanych indywidualnie a nie tylko – jak dotąd – przez instytucjonalnych ich dostawców i technicznym progresem w obrocie zawartością. Częściej też pojawiają się one w sieciach społecznościowych (Web 2.0), których użytkownikami są przede wszystkim ludzie młodzi; zanika natomiast udział dzieci i młodzieży w segmencie – lepiej chronionych – mediów tradycyjnych (prasa, radio, telewizja), redukując efektywność polityki medialnej w tym zakresie. Zgromadzenie odwołało się tu do konwencji o cyberprzestępczości ustanawiającej ramy prawne współpracy w zakresie zwalczania nielegalnej zawartości i zachowań w Internecie i innych sieciach komputerowych; wskazało też, że nie podpisały jej jeszcze: Andora, Monako, Rosja, San Marino i Turcja a nie ratyfikowały, mimo podpisania: Austria, Azerbejdżan, Belgia, Czarnogóra, Republika Czeska, Gruzja, Grecja, Hiszpania, Irlandia, Lichtenstein, Luksemburg, Malta, Polska, Portugalia, Szwajcaria, Szwecja, Zjednoczone Królestwo oraz Japonia i Kanada. Zgromadzenie wezwało więc państwa członkowskie do: 1) oceny technologicznych możliwości zabezpieczania małoletnich korzystających z usług komunikacyjnych (włącznie z usługami mobilnymi), w szczególności urządzeń filtrujących i ograniczania dostępu; 2) zainicjowania wraz z przemysłem internetowym i organizacjami ochrony dzieci, kampanii uświadamiających, obejmujących problematykę szans i zagrożeń 86 | WSGE dla małoletnich i technicznych możliwości ograniczania szkodliwej treści; 3) wspierania twórczości właściwej dla dzieci, w tym specjalnie do niej kierowanej i zabezpieczanej oraz darmowego oprogramowania dla rodzicielskiego filtrowania; 4) promowania w kooperacji z zainteresowanymi podmiotami publicznych standardów jakościowych i ocen odpowiednich dla małoletnich oraz zapewniania warunkowania dostępu do zawartości przeznaczonej dla osób dorosłych, poprzez systemy kategoryzacji wiekowej, zainstalowane przez jej dostawców; 5) zachęcania publicznych i prywatnych instytucji edukacyjnych (w tym publicznych nadawców) do dostarczania internetowej i on-line treści dla dzieci, tworząc tym samym konkurencyjne i atrakcyjne dziedzictwo kulturowe Europy; 6) ratyfikowania Konwencji o Cyberprzestępczości. Wzywa się też państwa członkowskie do inicjowania prac w kierunku zapewnienia większej odpowiedzialności dostawców usług internetowych za nielegalną zawartość, także kiedy pochodzi ona z państw trzecich oraz do analizy wykonalności prawnych standardów dla sektora hazardu on-line i innych komercyjnych aktywności, które mogą okazać się szkodliwe dla małoletnich a obecnie podlegają ograniczeniom w ramach krajowych legislacji w segmencie off-line; rozwiązanie tej kwestii może wymagać zmian dokonywanych w ramach projektu dodatkowego protokołu do konwencji o cyberprzestępczości. Zgromadzenie wzywa państwa członkowskie do utworzenia krajowych instytucji dla kooperacji pomiędzy Internetem, przemysłem medialnym a społeczeństwem obywatelskim dla implementacji odnośnych regulacji. Klasyfikacja zawartości nielegalnej i szkodliwej dla rozwoju małoletnich w ujęciu RE Rada Europy od początku swojego istnienia dostrzegała zagrożenia, jakie niesie ze sobą część zawartości mediów dla prawidłowego rozwoju dzieci i młodzieży i dlatego już od lat 60. ubiegłego wieku rekomenduje państwom członkowskim wprowadzanie rozwiązań służących ochronie tej kategorii wiekowej odbiorców. Wraz ze zmianami cywilizacyjnymi poszerza się zakres obszaru; w projekcie nowelizacji Konwencji o telewizji ponadgranicznej z 2009 r. zaktualizowano postanowienia dotyczące odpowiedzialności i obowiązków dostawców audiowizualnych usług medialnych, w tym nadawców; zgodnie z art. 6, części programowej, potwierdzono, że usługi te powinny – co do formy i treści – respektować godność WSGE | 87 człowieka i prawa osób trzecich, a nie mogą – co do zasady – nadmiernie eksponować przemocy, wzbudzać nienawiści na tle rasowym, religijnym, narodowościowym, czy ze względu na płeć. Poza tym dostawcy usług medialnych, muszą zagwarantować odpowiednią ochronę małoletnim. Dlatego, zgodnie z nowym podziałem na usługi linearne i nielinearne, zakazano rozpowszechniania telewizyjnego treści zagrażających rozwojowi dzieci i młodzieży, tj. pornografia i nieuzasadniona przemoc; pozostała zawartość o charakterze potencjalnie szkodliwym dla małoletnich nie może być umieszczana w programie, chyba że ze względu np. na czas ochronny lub jakikolwiek inny środek techniczny zapewni się, że na obszarze transmisji nie mogą, na ogólnie przyjętych zasadach, ich oglądać i słuchać. W przypadku usług na żądanie bez względu na charakter szkodliwej, legalnej zawartości stosuje się różne środki blokujące lub ograniczające do niej dostęp; zapisy te są analogiczne do zawartych w dyrektywie 2010/13/UE. Kategoryzując zagrożenia dla dzieci i młodzieży, Rada Europy traktuje całościowo sektor usług komunikacyjnych; oznacza to, że wyznaczane standardy obowiązują względem audiowizualnych usług medialnych i innych usług on–line. Mimo braku dostatecznie precyzyjnych definicji, posłużono się tu kryterium oceny zawartości, pod kątem stopnia jej negatywnego wpływu na rozwój dzieci i młodzieży; standardowo wprowadzono dwustopniowy podział treści: 1) nielegalne w rozumieniu ogólnych regulacji prawa krajowego państw członkowskich – oparte o powszechnie zaakceptowane, międzynarodowe zakazy prezentowania określonej zawartości (illegal) oraz 2) zgodne z prawem, ale nieodpowiednie dla poszczególnych kategorii wiekowych małoletnich, z uwagi na szkodliwość, jaką mogą wyrządzić dla ich rozwoju fizycznego, w sferze ich psychiki, czy moralności (harmful), kształtujące się na podstawie i w ramach ogólnych, europejskich standardów na poziomie prawa wewnętrznego państw członkowskich. W obrębie pierwszej grupy, na mocy Konwencji o ochronie dzieci przed seksualnym wykorzystaniem i niegodziwym ich traktowaniem w celach seksualnych z 25.10.2007 r., podkreślono potrzebę międzynarodowego współdziałania w zapobieganiu i zwalczaniu tych zjawisk, zwłaszcza że przybrały one niepokojące rozmiary, tak na szczeblu krajowym, jak i międzynarodowym, w szczególności jeśli chodzi o wzrost korzystania z technologii informacyjnych i telekomunikacyjnych zarówno przez dzieci, jak i sprawców przestępstw przeciwko nim. 88 | WSGE Już wcześniej powstał szereg dokumentów Rady Europy (zarówno miękkich, jak i twardych), odnoszących się bezpośrednio do tego zagadnienia, tj. zwłaszcza rekomendacje Komitetu Ministrów: w sprawie seksualnego wykorzystywania, pornografii, prostytucji oraz handlu dziećmi i młodzieżą R(91)11, w sprawie ochrony dzieci przed seksualnym wykorzystywaniem oraz Konwencję o przestępczości komputerowej (2001)16 (zwłaszcza art. 9); ponadto Unia Europejska przyjęła w tym czasie decyzję ramową Rady z 22.12.2003 r., dotyczącą zwalczania seksualnego wykorzystywania dzieci i pornografii dziecięcej (2004/68/WSiSW) i obowiązującą obecnie dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady z 13.12.2011 r., w sprawie zwalczania niegodziwego traktowania w celach seksualnych i wykorzystywania seksualnego dzieci oraz pornografii dziecięcej (2011/92/UE). Tym samym przyjęto jako wspólny, regionalny standard, że materiały o powyższej wskazywanej zawartości są uznawane za poważne pogwałcenie praw podstawowych i sprzeniewierzanie się fundamentalnym zasadom ochrony i opieki niezbędnej dla dobra dzieci. W celu zapobiegania i zwalczania tych zjawisk niezbędna jest współpraca wszystkich sektorów i podmiotów społeczeństwa obywatelskiego; i tak np. media zachęcono do szerokiego udzielania informacji dotyczących wszystkich aspektów problemu (art. 9 ust. 3). Szczególnym zagrożeniem jest tu pornografia dziecięca, które to pojęcie definiowane jest szeroko oraz warunkowane celem seksualnym i oznacza: jakikolwiek materiał, który wizualnie przedstawia dziecko uczestniczące w rzeczywistej lub udawanej czynności wyraźnie seksualnej lub jakiekolwiek przedstawianie narządów płciowych dziecka głównie w celach seksualnych (ust. 2). Karalne jest wykorzystywanie seksualne dzieci polegające na uczestnictwie w czynnościach seksualnych z udziałem dziecka, które zgodnie z prawem krajowym nie osiągnęło wieku relewantnej zgody oraz bez względu na wiek przy zastosowaniu przymusu, siły, groźby, nadużyciu zaufania, władzy, wpływu w ramach rodziny czy szczególnej jego sytuacji, zwłaszcza ułomności psychicznej, fizycznej lub sytuacji zależności (art. 18 ust.1). Za demoralizacyjne i karalne uznano umyślne powodowanie sytuacji seksualnych, w której dziecko poniżej wieku dozwolenia jest świadkiem obcowania seksualnego lub czynności seksualnych, nawet jeśli nie jest zmuszane do uczestniczenia w nich (art. 22). Konwencja dopuszcza zróżnicowanie między państwami członkowskimi RE wieku relewantnej zgody (dozwolenia), po przekroczeniu którego małoletni jest w stanie podjąć ważną prawnie decyzję w przedmiocie WSGE | 89 przyzwolenia na czynności seksualne; każdy kraj ustala dolną granicę, poniżej której wszystkie formy stadialne czynów o tym charakterze są karalne na mocy przepisów prawa wewnętrznego (art. 18 ust.2), a kary, zwłaszcza za poważne formy ww. zachowań, mają być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające. Rada Europy uwzględnia zatem jako szerszy przedmiot ochrony indywidualne, krajowe ujęcie moralności publicznej, determinujące pojmowanie prawidłowego rozwoju fizycznego, psychospołecznego, czy moralnego dzieci i młodzieży. Istniejąca rozpiętość w określeniu wieku zgody wśród państw członkowskich Rady Europy potwierdza, iż to nie wzgląd na autonomię seksualną dziecka, lecz inne, tradycyjne względy decydują o jego wyznaczeniu. W Turcji wiek ten wynosi lat 18, na Cyprze – 17, w Belgii – 16, w Polsce – 15, w Bułgarii – 14, w Hiszpanii – 13 (za zgodą rodziców). Nowy trend w tym względzie daje się zaobserwować tam, gdzie stosunkowo niski wiek zgody uzależniony jest od niewielkiej różnicy wiekowej partnerów, jak np. we Włoszech (13, gdy różnica wieku między osobami wchodzącymi w relacje nie jest wyższa niż 3 lata). Rozwiązanie to jednak tylko częściowo chroni dzieci przed pedofilami (Płatek M., 2011, s.11). Na marginesie, warto podkreślić, że mimo sugestii wynikających także z podpisanej przez Polskę Konwencji o przestępczości w cyberprzestrzeni wiek ten w nie został podniesiony z 15 do 16 lat. Państwa członkowskie zapewnią karalność umyślnych zachowań: werbowania dziecka do prostytucji, zmuszania lub korzystania z niej (art. 19 ust. 1); podobnie w przypadku przestępstw dotyczących udziału dziecka w prezentacjach pornograficznych, tj. werbowanie, zmuszanie lub czerpanie z nich korzyści czy świadome uczęszczanie na takie prezentacje z udziałem dzieci (art. 21 ust. 1). Odnośnie technologii informacyjno – telekomunikacyjnych przyjmuje się, że umyślne uzyskiwanie dostępu do pornografii dziecięcej za ich pomocą powinno być kryminalizowane; stronę podmiotową ustala się na podstawie stwierdzenia powtarzalności zachowań, czy korzystania z odpowiednio sprofilowanego płatnego serwisu; karalne powinno być także nabywanie i posiadanie pornografii dziecięcej oraz – surowiej – produkcja, dystrybucja, rozpowszechnianie, oferowanie jej i dostarczanie lub udostępnianie (art. 20 ust. 1). Państwa członkowskie, w ramach własnej jurysdykcji, zostały także zobowiązane do zapewnienia szybkiego usuwania stron, zawierających lub rozpowszechniających pornografię dziecięcą i udzielania pomocy w celu ich likwidowania poza własnym terytorium (art. 25); kraje zostały także uprawnione do blokowania dostępu do od- 90 | WSGE nośnych stron, w oparciu o transparentną procedurę opartą na zasadzie proporcjonalności, zawierającą także obowiązek informowania użytkowników o przyczynach blokady. Państwa członkowskie zachęcono także do karania osób dorosłych, nagabujących dzieci poniżej wieku relewantnej zgody za pośrednictwem ww. technologii w celach seksualnych, uwodzących je, proponujących i realizujących spotkania w rzeczywistości w celu popełnienia przestępstw seksualnych (tzw. grooming – art. 23, Płatek M. 2011, s. 11-12, Gruchoła M., 2011, s. 79-81). Bardziej złożona sytuacja występuje w ustalaniu katalogu treści dopuszczalnych dla osób dorosłych, ale uznawanych za szkodliwe, negatywnie wpływające na rozwój dzieci i młodzieży. Zgodnie z postanowieniami odnoszącymi się do mediów audiowizualnych treści szkodliwe dla rozwoju dzieci i młodzieży podzielono na dwie grupy: 1) niebezpieczne dla rozwoju małoletnich, zagrażające mu oraz 2) mogące mu potencjalnie zagrozić; analogicznie, standardy te stosuje się względem środowiska nowych technologii komunikacyjnych. W pierwszej kategorii wyszczególnia się zazwyczaj: pornografię i nieuzasadnioną przemoc. Ponieważ jednak pojęć tych nie zdefiniowano w wymiarze pan-europejskim, to na poziomie prawa wewnętrznego państw członkowskich i orzecznictwa krajowego mogą być one bardziej konserwatywnie lub liberalnie interpretowane. Potwierdza to treść rezolucji z 5.10.2011 r., Violent and extreme pornography 1835(2011), w której podkreśla się, że w ostatnich latach pornografia stała się lukratywnym interesem, a Internet stał się efektywnym kanałem dystrybucji, obejmującym także prywatne produkcje indywidualnych osób (poprzez sieci społecznościowe i tematyczne portale). W państwach członkowskich Rady Europy występują jednak duże dysproporcje w stopniu regulacji pornografii od krajów, w których produkcja, dystrybucja, posiadanie jest całkowicie zabronione po drugą skrajność – gdzie nie ma w zasadzie żadnych zakazów, nawet odnośnie materiałów pornograficznych zawierających przemoc czy ekstremalne jej formy. Wzrasta też liczba konsumentów pornografii w Europie, dlatego ostrzeżono przed uzależnieniami od niej i przed zaakceptowaniem przymusu moralnego czy przemocy jako dozwolonych i mieszczących się w normie społecznej zachowań seksualnych. Dlatego wskazano na potrzebę zapewnienia, że dzieci i młodzież są chronione przed ekspozycją na przemoc i ekstremalnymi materiałami pornograficznymi, które mogą szkodzić ich zrównoważonemu rozwojowi. Odnosząc WSGE | 91 się zarówno do materiałów nielegalnych, jak i zgodnych z prawem, ale szkodliwych dla małoletnich, podniesiono, że należy: 1) wzmóc wysiłki na rzecz zwalczania pornografii dziecięcej; 2) wzmocnić odpowiednie sankcje za sprzedawanie materiałów pornograficznych małoletnim oraz za naruszenie zakazu portretowania dorosłych jako małoletnich; 3) wprowadzić przymusowe klasyfikacje wszystkich gier wideo, zawierających elementy pornograficzne i związane z przemocą i uczynić ich sprzedaż i dystrybucję warunkową na podstawie otrzymania pozwoleń od odpowiednich ciał klasyfikujących. W zakresie badań istnieje potrzeba łączenia tematyki pornografii z prostytucją, handlem ludźmi, w tym także dziećmi w celach seksualnych; postuluje się również rozwój edukacyjnych materiałów i programów edukacji seksualnej dla dzieci i młodzieży, podnoszących ich świadomość. W drugiej kategorii bez względu na charakter przekazu – linearne i nielinearne audiowizualne usługi medialne, inne usługi on–line – stosuje się środki uniemożliwiające dostęp małoletnim do potencjalnie szkodliwych dla nich treści. Jest to grupa o bliżej niesprecyzowanej zawartości, zatem pytanie o właściwy, wspólny, europejski standard oraz o poziom określania jego desygnatów pozostaje otwarte; niepokojące wydaje się natomiast zwiększenie skali i globalizacja dotychczas rozpoznanych zagrożeń. W sferze powszechnie i tradycyjnie już przyjmowanych za potencjalnie szkodliwe zachowań agresywnych, w tym autodestrukcyjnych, zaobserwowano powstanie internetowych ich form w postaci agresywnych gier on-line, witryn związanych np. z namawianiem lub instruowaniem do samookaleczeń, czy nawet samobójstw; podobnie, jeśli chodzi o sceny erotyczne, czy szerzej zachowania związane ze sferą seksualną. Pojawił się także nowy segment rynku on-line, oferujący narkotyki i inne środki odurzające (np. dopalacze), czy – z innej strony – witryn skupiających np. propagatorki anoreksji, bulimiczki, etc.; prowadzi to do zwiększania problemów łączących się z zaburzeniami odżywiania. Poza tym następuje modyfikacja technologiczna form istniejących już zagrożeń, np. w postaci grooming-u, cyberseks-u, cyberbullying-u, które w środowiskach małoletnich, korzystających z sieci, w tym przede wszystkim z portali społecznościowych i technologii mobilnych, nabrały nowego wymiaru i niespotykanej dotąd skali. Obserwuje się prześladowania, znęcanie się i upokarzanie rówieśników przez: 1) umieszczanie i dystrybuowanie nagrań zawierających np. obrazy fizycznego lub psychicznego znęcania się nad ofiarą; 2) wzajemne przekazywanie sobie materiałów intymnych, erotycznych/seksualnych 92 | WSGE wśród szerokiego grona odbiorców oraz 3) groźby i inne ataki na skrzynki e-mailowe ofiar; co więcej, odbywa się to raczej w formule m2m niż p2p. Pojawiły się też nowe zagrożenia, właściwe dla środowiska cyberprzestrzeni, związane z psychicznymi uzależnieniami od sieci, fizycznymi szkodliwymi skutkami dla organizmu dziecka, czy wreszcie z niezdolnością do funkcjonowania w życiu społecznym, na skutek uczestnictwa w tzw. wirtualnym świecie. W tym obszarze należy też umieścić potencjalnie szkodliwy wpływ na rozwój dzieci i młodzieży negatywnych, choć nie zakazanych prawem, wzorców zachowań. Wynika to z globalnego zasięgu Internetu, w ramach którego następuje ujednolicenie w skali dotąd niespotykanej konsumpcyjnego modelu życia, w którym dominujące znaczenie ma młodość i uroda, władza i zamożność; jest on jednak oderwany od zasad i wartości tradycyjnych, prowadząc niejednokrotnie do nieakceptowanego w danej zbiorowości postępowania czy postaw. Wskazując na negatywne wzorce, trzeba mieć na uwadze, że w środowisku cyfrowym, młodzi użytkownicy mogą mieć częstszy kontakt z treściami promującymi anoreksję, bulimię, czy inne metody np. nadmiernego, wyniszczającego odchudzania, prowadzącymi do poważnych zaburzeń jedzenia. Ponadto należy też nadmienić, że na szerszą skalę pojawiają się nieprawidłowości w sferze konsumenckiej, tj. nadużycia w zakresie pozyskiwania danych osobowych od dzieci, czy inne naruszenia prywatności; czynów tych dopuszczają się też małoletni. Osobnymi problemami, wymagającymi odrębnych opracowań są też: nieprzestrzeganie przez młodych ludzi uregulowań związanych z ochroną własności intelektualnej, czy nieprawidłowe zachowania konsumenckie, np. w sektorze reklamy. Problemy te można obserwować, analizując portale społecznościowe. W rekomendacji z 4.04.2012 r., on the protection of human rights with regard to social networking services CM/Rec(2012)4, Komitet Ministrów podkreślił ich znaczenie dla codziennego życia wzrastającej liczby ludzi, zwłaszcza młodych, wpływając, z uwagi na ich podatność, na kształtowanie się ich osobowości i tożsamości w wymiarze indywidualnym i społecznym; przynoszą one szanse rozwoju, ale też stanowią zagrożenie dla praw człowieka. W szczególności ważna jest ochrona dzieci przed szkodliwą zawartością i zachowaniami występującą powszechnie w przekazach, choćby z uwagi na fakt, że wolność wypowiedzi obejmuje także informacje szokujące, obraźliwe, etc. Główną rolę odgrywają w niej rodzice, opiekunowie i nauczyciele. Jako że witryny te nie wymagają kontroli, nadzoru, oceny treści (rating) tworzonych przez ich użytkowników, od dostawców WSGE | 93 usług wymaga się przyjęcia środków ostrożności (np. analogicznych do stosowanych względem treści przeznaczonych wyłącznie dla osób dorosłych) lub podjęcia pilnych działań w odpowiedzi na zgłaszane skargi (w trybie tzw. moderowania ex-post); brak jednego technicznego rozwiązania dla kategoryzacji wiekowej on–line osłabia jednak możliwość posłużenia się tym instrumentem. Dlatego państwa członkowskie, we współpracy z sektorem prywatnym i społeczeństwem obywatelskim, powinny podjąć właściwe środki, gwarantujące małoletnim bezpieczeństwo, ochronę ich godności w poszanowaniu wolności słowa i dostępu do informacji. Od dostawców odnośnych usług oczekuje się w szczególności: 1) dostarczania jasnych informacji o charakterze zawartości, czy zachowaniach niezgodnych z przepisami prawa; 2) przyjęcia polityki uznania określonych treści i postępowań za niewłaściwe dla sieci społecznościowych; 3) ustanowienia łatwo dostępnych mechanizmów zgłaszania niewłaściwej lub nielegalnej zawartości lub zachowań; 4) wymiany doświadczeń w celu zapobiegania zjawiskom tj. cyber-bullying-u czy cyber-grooming-u, poprzez przestrzeganie kategoryzacji wiekowych i wprowadzenie systemu skarg. Państwa członkowskie są odpowiedzialne za przyjęcie przejrzystych mechanizmów współpracy między sektorem usług sieci społecznościowych i odpowiednimi władzami publicznymi. Podsumowanie Podsumowując analizę rozwiązań Rady Europy w zakresie ochrony małoletnich w środowisku usług informacyjnych i komunikacyjnych, trzeba mieć na względzie elastyczne podejście do zagadnienia, obejmujące także – a może przede wszystkim – stosowanie alternatywnych wobec prawnych metod; ich oparcie na zasadach neutralności technologicznej nie wyklucza stosowania odmiennych reżimów w zależności od rodzajów usług, bowiem wyznacznikiem jest tu osiągany stopień skuteczności ochrony, a nie formalne jej usytuowanie. Dlatego Rada Europy stosuje komplementarnie, w różnych konfiguracjach: unormowania prawne oraz środki alternatywne w formie samoregulacji i ko-regulacji, klasyfikacji i oznakowania zawartości, kategoryzacji wiekowej, technicznych środków regulujących dostęp oraz edukacji medialnej/informatycznej, a w przypadku rozpowszechniania telewizyjnego także czas ochronny. Regulacje prawne obejmują przede wszystkim treści nielegalne, związane z wykorzystywaniem seksualnym i niegodziwym traktowaniem w tym zakresie dzieci; państwa członkowskie na poziomie prawa wewnętrznego 94 | WSGE doprecyzowują postanowienia odnośnej konwencji, a główne różnice dotyczą indywidualnie ustanawianego wieku relewantnej zgody. Zakazy stosowane są bez wyjątku do całego sektora współczesnych usług komunikacyjnych, na wszystkich poziomach, także na międzynarodowym. Rozważając kwestie klasyfikacji treści zagrażających, można zauważyć, że obecnie w rozpowszechnianiu linearnym zakazane są pornografia i przemoc, przy czym, jak się wydaje, RE idzie w kierunku pozostawienia w tej grupie wyłącznie materiałów przedstawiających przemoc; w usługach na żądanie i innych informacyjnych/komunikacyjnych on–line względem wszystkich szkodliwych lub potencjalnie szkodliwych materiałów stosuje się ograniczanie dostępu. Jak się wydaje, w niedalekiej przyszłości zgodna z prawem, ale szkodliwa zawartość, bez względu na ocenę charakteru jej wpływu na rozwój małoletnich, będzie podlegała raczej systemom warunkującym dostęp niż zakazom prawnym. Jest to ważna różnica, bowiem w odmienny sposób rozkłada się tu odpowiedzialność; w przypadku regulacji prawnych spoczywa ona na władzach publicznych, natomiast środki o charakterze miękkiego prawa, w tym przede wszystkim samoregulacyjne, są wynikiem porozumienia się przedstawicieli odnośnych sektorów przemysłowych, często we współpracy z zainteresowanymi podmiotami społeczeństwa obywatelskiego; przy ko-regulacji, jest ona dzielona między przedstawicieli odnośnego obszaru a władze, wspierające standardy administracyjnie czy finansowo. Bez względu jednak na przyjętą konstrukcję systemową w dalszym ciągu powinno się traktować kwestie pornografii i przemoc jako niebezpieczne dla rozwoju małoletnich odbiorców, użytkowników/ konsumentów. Samoregulacje stanowią standardy techniczne lub etyczne, niekiedy na wyższym poziomie niż wymagają tego przepisy prawne i funkcjonują w formie kodeksów dobrych praktyk, regulaminów, czy szerszych porozumień; zawierają one także procedury wdrażania postanowień, sankcje za ich naruszanie oraz zasady kontroli i nadzoru; wymagają więc ukształtowania ciała samoregulacyjnego, powołanego przez podmioty systemu. Mimo iż akceptacja dla ochrony dzieci i młodzieży jest powszechnie deklarowana, problemy powstają z jej realizacją; zwłaszcza w warunkach dużej konkurencji, wiele podmiotów znajduje się poza jej zasięgiem. W omawianym obszarze występuje dodatkowa trudność. Obejmuje on bowiem wiele zróżnicowanych sektorów i podmiotów w nich uczestniczących, działających na dualnym rynku wartości kulturowych z jednej strony, a o dużym znaczeniu gospodarczym z drugiej, zatem występuje tu niekiedy opozycja WSGE | 95 między interesem publicznym a indywidualnym, komercyjnym. I tak jak w przypadku tradycyjnego rozpowszechniania telewizyjnego nie może ona zastąpić obowiązków ustawodawcy krajowego, tak dla pozostałych usług informacyjnych ma znaczenie fundamentalne, o ile przedstawiciele zaangażowanych podmiotów uznają dobrowolnie swoją wspólną odpowiedzialność za efektywne funkcjonowanie omawianej ochrony. Zatem samoregulacje dla linearnych audiowizualnych usług medialnych są istotnym uzupełnieniem regulacji prawnych; dla usług informacyjnych/komunikacyjnych alternatywne metody stanowią natomiast podstawę ochrony, jako że segment ten trudno poddaje się reżimom prawnym. Skuteczność klasyfikacji wiekowych, oznakowania treści za pomocą wizualnych lub audialnych symboli (labelling), także oceny pojedynczych usług (rating) wymaga uzyskania większej spójności na poziomie pan-europejskim, a więc też zbalansowania różnic, wynikających zarówno z krajowych kultur prawnych, jak i z braku jednolitego schematu klasyfikacyjnego, obejmującego różne typy usług, kanały przekazu, czy platformy dystrybucyjne. Kategoryzacje wiekowe wykorzystywane są w szerokim zakresie usług – od mediów audiowizualnych do usług on-line, obejmując szeroki obszar zagadnień, w tym przede wszystkim treści przeznaczone wyłącznie dla osób dorosłych. W kontekście efektywności ochrony niepokojące jest to, że w przypadku zawartości on-line stosuje się zazwyczaj metodę samocertyfikacji, opartą na oświadczeniu użytkownika na temat wieku, bez jakiejkolwiek weryfikacji jej prawdziwości; występują jednak również inne formuły, tj. płatność kartami, analizy semantyczne, używanie numeru ubezpieczenia, czy oparcie się na danych biometrycznych; na platformach mobilnych stosuje się rozwiązania o charakterze op – out, zastrzegające dostęp do specyficznych, komercyjnych kategorii zawartości, czy zakazy subskrybowania danych usług bez zgody rodziców. Uzyskanie skuteczności klasyfikacji zawartości spoczywa na podmiotach rynkowych; one to bowiem dokonują ocen i wprowadzają określone wskaźniki. Kategoryzacje wiekowe częściej wprowadzane są w drodze regulacji lub ko-regulacji, podobnie jak systemy oznakowań, tu jednak występuje zróżnicowanie między audiowizualnymi usługami medialnymi a innymi ich rodzajami. Rada Europy dąży do ukształtowania systemu paneuropejskiego, tożsamego dla wszystkich typów usług i platform dystrybucyjnych, opartego o kryterium oznakowania treści; ostateczna ocena warunkująca podjęcie decyzji co do blokowania lub nie dostępu małoletnim spoczywa na użyt- 96 | WSGE kownikach końcowych, tj. rodzicach lub opiekunach, którzy kierują się właściwymi dla tradycji, kultury i obyczaju swojego kraju zasadami. Z technicznego punktu widzenia konieczny jest rozwój systemów blokowania, w tym stale aktualizowanego i łatwo dostępnego dla odbiorcy oprogramowania filtrującego, ukierunkowanego na efektywne monitorowanie i uzależnianie uzyskania dostępu przez małoletnich do zawartości za zgodą ich rodziców lub opiekunów. Ma to znaczenie we wszystkich typach usług audiowizualnych, w największym jednak stopniu dotyczy Internetu. Stosowane instrumenty opierają się na ocenach dokonywanych przez podmioty trzecie względem decydentów, którymi są opiekunowie małoletnich; koncepcja decentralizacyjna wydaje się słusznym kierunkiem. Podmioty odpowiedzialne, reprezentujące głównie sektory przemysłowe muszą przekazywać użytkownikom pełną informację na temat identyfikacji zawartości i obsługi filtrów, promować inicjatywy poszerzające ich wiedzę i umiejętności. Państwa członkowskie zobowiązano do rozwijania strategii identyfikacji i weryfikacji treści szkodliwych, z uwzględnieniem krajowych uwarunkowań kulturowych; wszelkie działania muszą być podejmowane z poszanowaniem wolności słowa i innych praw człowieka. W działania związane z systemami filtrowania i blokowania powinny być włączone odpowiednie władze publiczne oraz podmioty gospodarcze i społeczeństwa obywatelskiego. Najważniejszym ogniwem w ochronie dzieci i młodzieży jest obecnie edukacja medialna/informatyczna, którą rozpatruje się w perspektywie: 1) indywidualnej, jako zespół kompetencji obejmujący praktyczne umiejętności korzystania z Internetu, zdolności do krytycznego odbioru przekazu i kreatywnego uczestnictwa w środowisku nowych usług komunikacyjnych oraz 2) środowiskowej, uwzględniającej szeroki dostęp społeczny do omawianych usług i warunki prawne, rynkowe etc. polityki prowadzonej przez państwa członkowskie w tym zakresie. Rada Europy stoi na stanowisku, że zarówno w audiowizualnych usługach medialnych, jak i w usługach informacyjnych/ komunikacyjnych dzieci, ich rodzice i nauczyciele muszą być wyposażeni w odpowiednią wiedzę i umiejętności, aby sprostać wyzwaniom współczesnego środowiska on-line; wobec transgraniczności ich charakteru bezpośrednia odpowiedzialność spoczywa na użytkownikach końcowych, dlatego nauczanie w tym zakresie ma podstawowe znaczenie dla skuteczności prowadzonych działań. WSGE | 97 Ważniejsza bibliografia Druki zwarte i czasopisma Andrzejewska A., Bednarek J., Sarzała D., Cyberprzestrzeń – szanse, zagrożenia, uzależnienia, Fundacja Pedagogium, Warszawa 2007. Badźmirowska-Masłowska K., Edukacyjne aspekty bezpieczeństwa nowych technologii komunikacyjnych dla małoletnich w świetleStrategii Unii Europejskiej na rzecz lepszego Internetu dla dzieci , Journal of Modern Science, 3/14/2012. Badźmirowska – Masłowska K., Kształtowanie się systemu ochrony dzieci i młodzieży w mediach audiowizualnych w Polsce – zarys podstawowych zagadnień, [w]: Czego obawiają sie ludzie? Współczesne zagrożenia społeczne – diagnoza i przeciwdziałanie, Libiszowska – Żółtkowska M., WUW Warszawa, 2007. Badźmirowska – Masłowska K., Ochrona dzieci i młodzieży przed negatywnym wpływem mediów audiowizualnych w świetle dokumentów Unii Europejskiej Wprowadzenie do analizy prawnej, [w]: Przestępczość nieletnich. Teoria i praktyka, WSGE, 2012. Chałubińska–Jentkiewicz K., Media audiowizualne. Konflikt regulacyjny w dobie cyfryzacji, Wolters Kluwer Polska, Warszawa 2011. Charles A., technology editor (Tuesday 17 April 2012 07.59 EDT). „Battle for the Internet (Part III of series): Walled gardens look rosy for Facebook, Apple – and would-be censors”. The Guardian; por. też http://hub. coe.int/what-we-do/human-rights/children-rights (1.10.2012). Gronowska B., Jasudowicz T., Mik C.: O prawach dziecka, Comer, Toruń 1994. Gruchoła M., Ochrona małoletnich internautów w prawie i praktyce Unii Europejskiej, Rozprawy Społeczne, nr 1 (V)2011. Hibbard L., Recommendation on Empowering Children in the New Information and Communications Environment, Council of Europe, Directorate of Human Rights, IRIS 2006-10:5/4. Kirwil L., (2011). Polskie dzieci w Internecie. Zagrożenia i bezpieczeństwo - część 2. Częściowy raport z badań EU Kids Online II przeprowadzonych wśród dzieci w wieku 9-16 lat i ich rodziców, Warszawa: SWPS – EUKids Online – PL (01.10.2012). Krzysztofek K., Status mediów cyfrowych: stare i nowe paradygmaty, Global Media Journal-Polish Edition, 1/2006. 98 | WSGE Mik C., Media masowe w europejskim prawie wspólnotowym, TNOiK, Toruń, 1999. Nowicki M. A., Wokół Konwencji Europejskiej. Krótki komentarz do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, Kraków 2003. Palzer C., Co-regulation of the Media in Europe: European Provisions for the Establishment of Co – Regulation Frameworks, “IRIS plus”, Legal Observations of The European Audiovisual Observatory, June 2002. Palzer C., Horizontal Rating of Audiovisual Content in Europe. An Alternative to Multi-level Classification? “IRIS plus”, Legal Observations of the European Audiovisual Observatory, October 2003. Płatek M., Pozorna ochrona dziecka przed wykorzystaniem seksualnym (po nowelizacji k.k.), Państwo i Prawo 2/2011. Safjan M. (red.): Standardy prawne Rady Europy. Tekst i komentarze. Tom I prawo rodzinne, Instytut Wymiaru Sprawiedliwości, Warszawa 1994. Dokumenty Compilation of responses to the questionnaire on “Big Brother” type programmes, T-TT(2002)009, [za:] http://www.coe.int/t/dghl/standardsetting/media/t-tt/T-TT%282002%29009_en.pdf (2.10.2012). Convention on Cybercrime, 8.11.2001. Council of Europe Convention on the Protection of Children against Sexual Exploitation and Sexual Abuse, 25.10.2007. European Convention on Transfrontier Television, Standing Committee on Transfrontier Television(T-TT), Draft Second Protocol Amending The European Convention on Transfrontier Television and its Explanatory Report. T-TT (2009) 007FIN_en. Final Report, Study on Co-Regulation Measures in the Media Sector, Study for the European Commission, Directorate Information Society and Media Unit A1 Audiovisual and Media Policies Tender DG EAC 03/04, EMR, June 2006. Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, 04.11.1950 r., zmieniona Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2; Dz.U.93.61.284 (z późniejszymi zmianami). Konwencja o ochronie praw dziecka 20.11.1989 r., Dz. U. 1991 nr 120 poz. 526, zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2; Dz.U.93.61.284 (z późniejszymi zmianami). WSGE | 99 Konwencja o Telewizji Ponadgranicznej5.05.1989 r. Dz. U. 1995, Nr 32, poz.160; Protokół Poprawek9.09.1998 r., Dz. U. 2004 r., Nr 28, poz.250. Protecting children from harmful content Report prepared for the Council of Europe’s Group of Specialistson Human Rights in the Information Society Millwood Hargrave A., H/Inf (2009). Recommendation R (83) 963 on cultural and educational means of reducing violence (28.01.1983). Recommendation R (89) 7 – principles on the distributionof videograms having a violent, brutal or pornographic content (27.04.1989). Recommendation R (97) 19 on portrayal of violence in the electronic media (30.10.1997). Recommendation R (2001) 8 – on self-regulation concerning cyber content (self-regulation and user protection against illegalor harmful content on new communicationsand information services); (5.09.2001). Recommendation R (2006) 12on empowering children in the new information and communications environment (27.09.2006). Recommendation CM/Rec (2008) 6 of the Committee of Ministers to member states on measures to promote the respect for freedom of expression and information with regard to Internet filters. Recommendation CM/Rec (2009) 5 of the Committee of Ministers to member states on measures to protect children against harmful content and behaviour and to promote their active participation in the new information and communications environment (8.07.2009). RecommendationCM/Rec (2009) 1882 – The promotion of Internet and online media services appropriate for minors (28.09.2009). Resolution (67)13: The press and the protection of youth. Young people, well-being and risk on-line, O’Connell R., Bryce J., abridged version, H-INF (2006) 5. 100 | WSGE JoMS 1/16/2013, ss. 101-126 Krzysztof Dziurzyński WSGE | 101 102 | WSGE The significance of John Amos Comenius at the present time Znaczenie Jana Amosa Komeńskiego w dzisiejszych czasach Jean Piaget Tłumaczył: Krzysztof Dziurzyński Wyższa Szkoła Gospodarki Euroregionalnej im. Alcide De Gasperi w Józefowie [email protected] Abstract In 2012 all pedagogical world celebrates the 420th anniversary of the birth of Jan Amos Komensky (Comenius). Wishing to join said celebrations we publish a splendid, and still up-to-date text written by Jean Piaget – an outstanding psychologist and expert of child psychology and processes of child development. It comes from publication Prospects (UNESCO, International Office of Education), vol. XXIII, No. 1/2, 1993. In 1992 as now the countless conferences, meetings and seminars were held throughout the world, and many publications devoted to Komensky (J.A. Comenius) were published. From the point of view of this essay it appeared proper to go back to the study written in this context in 1957 by Jean Piaget, the then director of the International Office of education. This unjustly forgotten paper was attached as an Introduction to volume Selections published by UNESCO just that year (to be never published again) to commemorate the three hundredth anniversary of the publication of Opera Didactica Omnia (1657–1957). Today we decide to draw out this text from the depths of oblivion in a hope that it wins recognition in the eyes of the Readers. W 2012 roku cały świat pedagogiczny obchodził 420 rocznicę urodzin Jana Amosa Komeńskiego. Pragnąc przyłączyć się do tych obchodów publikujemy znakomity tekst pióra Jean Piageta. Pochodzi on z wydawnictwa Prospects (UNESCO, Międzynarodowe Biuro Edukacji), vol. XXIII, nr 1/2, 1993. Jeszcze przed obchodami czterechsetlecia jego urodzin, które odbyły się w 1992 roku, istniały w wielu językach liczne prace na temat Komeńskiego. W 1992 roku na całym świecie odbyły się niezliczone wprost WSGE | 103 spotkania, seminaria oraz wydano publikacje poświęcone Komeńskiemu. Z punktu widzenia niniejszego eseju wydawało się właściwe cofnięcie się do studium napisanego na jego temat w 1957 roku przez Jeana Piageta, ówczesnego dyrektora Międzynarodowego Biura Edukacji. Ta niesprawiedliwie zapomniana praca, zatytułowana Znaczenie Jana Amosa Komeńskiego w dzisiejszych czasach, opublikowana została jako Wstęp do woluminu Wybory (Selections) opublikowanego przez UNESCO w tamtym właśnie roku (i już więcej nie drukowanego), upamiętniającego trzechsetną rocznicę publikacji Opera didactica omnia (1657–1957). Key words: Opera didactica omnia, pansophy, Unum necessarium, lifelong learning, practical educational work Opera didactica omnia, pansofia, Unum necessarium, kształcenie ustawiczne, edukacja praktyczna Nic łatwiejszego, a może też bardziej niebezpiecznego, niż uznanie autora sprzed 300 lat za nowożytnego i stwierdzenie, że u niego właśnie można znaleźć źródła trendów współczesnej lub najnowszej myśli. Typowym przykładem trudności napotykanych przez tego rodzaju interpretację jest kontrowersja dotycząca wagi pracy Francisa Bacona (a przykład ten ma tu szczególne znaczenie, ponieważ, o ile nam wiadomo, Bacon był jednym ze źródeł inspiracji dla Komeńskiego i był przezeń często cytowany). Niektóre autorytety twierdzą, że Bacon był jednym z prekursorów nowoczesnej nauki doświadczalnej, a inni z kolei widzą w jego empiryzmie pozostałości przednaukowego sposobu myślenia, podkreślając przy tym, w jaki sposób, będąc teoretykiem, utracił kontakt z prawdziwą nauką swych czasów, na przykład osiągnięciami Galileusza. Komeńskiego można również przedstawiać jako prekursora teorii ewolucji, psychologii genetycznej, metod nauczania opartych na psychologii dziecięcej, który nie miał jednak żadnego pojęcia o psychologii doświadczalnej czy edukacji międzynarodowej; albo też jako metafizyka, który nie miał żadnego pojęcia o wymaganiach doświadczalnych badań psychologicznych, a nawet wymaganiach dotyczących badań w sferze edukacji, który przy tym zastąpił analizą faktów dyskusje na temat koncepcji. Jednakże wszystkie te skrajne osądy byłyby niewłaściwe. Prawdziwy problem polega na odnalezieniu w pracach Komeńskiego 104 | WSGE – nasza znajomość jego dzieł została znacznie wzbogacona odkryciami grupy specjalistów pracujących obecnie w Instytucie Komeńskiego w Pradze – nie tego, co jest porównywalne ze współczesnymi trendami, z pominięciem całej reszty, ale tego, co składa się na niezwykle istotną harmonię myślenia wielkiego czeskiego myśliciela w teorii i praktyce; chodzi również o porównanie tego z tym, co nam wiadomo i czego chcemy dziś. Albo Komeński może nie stanowić dla nas w chwili obecnej przedmiotu bezpośredniego zainteresowania, albo też nasze nim zainteresowanie zależy od tego sedna myśli, jakie można znaleźć w każdym systemie, i które można wyrazić w formie kilku prostych koncepcji. W pierwszej części niniejszego wstępu będziemy zatem próbować odnaleźć dominujące koncepcje myśli Komeńskiego, by później, w dwu kolejnych częściach, starać się wskazać te aspekty pracy wielkiego pedagoga, które są dla nas w dalszym ciągu ważne, a wszystko to w świetle wspomnianych najważniejszych koncepcji, które sformułujemy na nowo w sposób dla nas zrozumiały. I Jednakże, gdy przekopujemy się poprzez całe mnóstwo prac Jana Amosa Komeńskiego, napotykamy na wyjątkowe trudności z określeniem przewodnich koncepcji systemu, który jest pełen niejasności, a czasem nawet wyraźnych sprzeczności. Przede wszystkim musimy zastanowić się nad tym, w jaki sposób mamy uwzględnić fakt, że teolog uzbrojony w metafizykę i przepojony spekulatywnym duchem XVII wieku zainteresował się edukacją w takim stopniu, że stworzył Wielką Dydaktykę? Istniało wówczas wiele instytucji edukacyjnych, w których opracowano specjalne techniki, jakie zostały opisane (choćby w pracach Ratkego i Alsteda) – były to prawdopodobnie pierwsze rozwiązania, które zwróciły uwagę Komeńskiego na problemy nauczania, szczególnie w dziedzinie nauczania języków. Jednakże trzeba było jeszcze przebyć długą drogę w procesie tworzenia całej filozofii edukacji i zbudowania wokół niej jeszcze szerszego systemu. Myśliciele i filozofowie, od Montaigne’a i Rabelaisa, po Kartezjusza i Leibniza, podobnie sformułowali głębokie uwagi na temat edukacji, choć stanowiły one jedynie następstwo ich głównych idei. Komeński był nie tylko pierwszym uczonym i dydaktykiem, który stworzył w pełnej skali naukę kształcenia, ale – powtórzmy to – wypracował sam rdzeń pansofii, która w jego mniemaniu miała utworzyć ogólny system filozoficzny. W jaki sposób możemy wyjaśnić tak oryginalne i niezwykłe zarazem sformułowanie problematyki w połowie XVII WSGE | 105 wielu? Duch, w którym Komeński starał się napisać, nieukończoną, pracę znaną jako Unum neccesarium, był najlepszym dowodem na to, że sztuka nauczania miała w zamierzeniu stanowić sedno samej pansofii, choć składa się przy tym na porażkę całego przedsięwzięcia. Zamiast budować w sferze abstraktu te pełne i niepodzielne ramy wiedzy, tę uniwersalną naukę, która miała stać się pansofią – doktryną stopniowego dochodzenia do świata idei w nakładających się na siebie światach, których równoległe warstwy tworzą wszechświat – Komeński został zmuszony (ponieważ podążał za celem nie tylko dydaktycznym, ale i filozoficznym, a jest to najbardziej interesujący aspekt jego pracy) do wprowadzenia uproszczeń i przyswojeń, jakie ostatecznie go przerosły. Chciał stworzyć swój własny system, jednakże kierował się również ambicją udostępnienia wszystkim swoistego wstępu do filozofii. Taki zamiar był czymś wyjątkowym w siedemnastym wieku. Stąd ten sam problem: w jaki sposób mamy wyjaśnić to połączenie potrzeby stworzenia uporządkowanej bazy edukacji z ogólnymi spekulacjami filozoficznymi? Istnieje jeszcze inna trudność. Przedmowa do Wielkiej Dydaktyki kontrastuje, z zachowaniem spokojnej odwagi, z metodą a priori, którą autor zamierza stosować w ramach empirycznych lub prowadzonych a posteriori eksperymentów dydaktycznych, jakie stanowią cechę pracy edukacyjnej jego poprzedników. Ośmielamy się obiecać Wielką Dydaktykę (…) całą sztukę uczenia wszystkich rzeczy wszystkich, i to uczenia ich w sposób gwarantowany, by nie mogło się stać tak, że nie osiąga się wyniku… Wreszcie, chcemy udowodnić to wszystko a priori, czyli, jakby to powiedzieć, na podstawie niezmiennego charakteru samej materii (…) byśmy mogli stworzyć fundament uniwersalnej sztuki tworzenia powszechnych szkół (Komeński, Wielka dydaktyka, Adam & Charles Black, London 1896; 157) [Chcąc zachować zgodność z oryginałem tekstu J. Piageta, cytowane będą odwołania do tekstów Komeńskiego zgodne z pierwowzorem artykułu J. Piageta [przyp. K. Dz.]. Jednakże ta obietnica stworzenia a priori nauki kształcenia, co stanowi „olbrzymie” przedsięwzięcie, jak przyznaje sam Komeński, wydaje się niczym wielkim, gdy w grę wchodzi, na przykład, dążenie do stworzenia podstawy tego nauczania wiedzy; można stwierdzić, że Komeński zgadza się z teorią zmysłów: „prawdziwość i pewność nauki zależą w większym stopniu od zmysłów niż od czegoś innego”, albo „prawdziwość nauki rośnie proporcjonalnie do jej zależności od percepcji zmysłowej” (Komeński, 106 | WSGE 1896, Rozdział XX; 337). Często wydaje się, że istnieje pewna sprzeczność pomiędzy ogólnymi zasadami ogłaszanymi przez autora i quasi-zmysłowym empiryzmem tak wielu z jego formuł. W tej sytuacji, tu także trzeba założyć, że istnieje pierwotny związek pomiędzy tymi, do pewnego stopnia niedającymi się pogodzić stwierdzeniami, jak również, że istnieje synteza łącząca człowieka z naturą, by można było wykazać, dlaczego proces edukacyjny stanowi kamień zwornikowy tej filozofii. Jednakże z problemem tym wiąże się jeszcze coś więcej. Zdaniem Komeńskiego edukacja to nie tylko samo uczenie dziecka w szkole lub domu; jest to proces wywierający wpływ na całe życie człowieka i niezliczone wybory społeczne, jakich musi dokonywać. Społeczeństwo jako całość postrzegane jest przez Komeńskiego jako sub specie educationis. Podobnie wielkie zasady pokoju i międzynarodowej organizacji kształcenia, które uczyniły zeń prekursora tak wielu nowoczesnych instytucji i nurtów myśli, wyrastają w jego pracy z wyjątkowej syntezy pomiędzy naturą oraz człowiekiem, co już wcześniej zasugerowaliśmy jako centralny element jego przemyśleń i wyjaśnień dotyczących tajemnicy filozofii edukatora w wieku, w którym edukacja była albo sprawą technik niemających poparcia w teorii, albo sprawą ogólnych obserwacji bez jakiejkolwiek próby stworzenia nauki uczenia lub edukacji. Klucz do rozwiązania tych trudności można znaleźć tylko wówczas, gdy odszukamy podstawowe koncepcje filozofii Komeńskiego, bardziej złożone niż te, które zwykle uznaje się za wystarczające; koncepcje, których sam rodzaj jest taki, że umożliwia sformułowanie na nowo głównych założeń systemu, tym razem z zachowaniem współczesnej terminologii. Wyjaśnia to zresztą dwojakiego rodzaju wrażenie przestarzałej formy i współczesnej treści, które odbiera się nieustannie, gdy czyta się prace wielkiego edukatora. W tym względzie metafizyka Komeńskiego układa się pomiędzy scholastyką inspirowaną przez Arystotelesa i mechanicyzmem XVII wieku. Każdy może dostrzec pokrewieństwo pomiędzy jego filozofią i Baconem pod względem empiryzmu, choć związku tego nie należy przeceniać; głównymi elementami, o których należy pamiętać, są: powrót do natury i instauratio magna. Arystotelejski język stosowany przez Komeńskiego jest wyraźnie widoczny, choć obserwuje się stałą tendencję do zastępowania niezmiennej hierarchii form koncepcjami postępu i wyłaniania, a także ideą paralelizmu i harmonii wśród różnych królestw. Innymi słowy, Komeński często porusza strunę neoplatońską, a Jan Patocka zupełnie trafnie WSGE | 107 zwrócił uwagę na ten wpływ, jak również na wpływ Campanelli (Patocka, 1957; 137-177). Ten sposób podejścia do zagadnienia rozwiązuje problem trudności, rzucając przy tym niespodziewane światło na główne zarysy pracy. Ideą przewodnią jest tu prawdopodobnie natura jako twórca form, co dzięki paralelizmowi pomiędzy człowiekiem i naturą składa się na automatyczne uporządkowanie procesu kształcenia. Porządek naturalny stanowi prawdziwą zasadę nauczania, choć odnośna sekwencja jest dynamiczna, a sam edukator może realizować swoje zadanie tylko wówczas, gdy pozostaje narzędziem w rękach natury. Tym samym edukacja stanowi integralny element procesu formowania, któremu podlegają wszystkie stworzenia, a przy tym stanowi tylko jeden aspekt tego ogromnego rozwoju. Ruchowi skierowanemu ku dołowi albo też procesji, który polega na mnożeniu się stworzeń, towarzyszy skierowany w górę ruch na poziomie działań człowieka, i który doprowadzi nas do Millennium – łączy się w jeden, spontaniczny postęp w dziedzinie natury i procesu wychowawczego. Tym samym edukacja nie ogranicza się do działań podejmowanych w szkole i w rodzinie, ale stanowi element czy też pakiet ogólnego życia społecznego. Społeczeństwo ludzkie jest społeczeństwem edukacyjnym, i choć koncepcja ta nie znalazła wyraźnego określenia aż do dziewiętnastego wieku, to jednak w filozofii Komeńskiego można znaleźć jej zalążki. Tu właśnie leży źródło niepokojącej ambicji leżącej u podstaw koncepcji pansofii – „uczyć wszystkiego wszystkich ludzi, i to z wszystkich punktów widzenia” – oraz fundamentalnego związku pomiędzy ideałem edukacji i ideałem organizacji międzynarodowej. Uzyskujemy w ten sposób pojęcie na temat tego, w jaki sposób Komeński, jako metafizyk i Komeński borykający się z niezliczonymi problemami praktycznymi, które napotkał jako nauczyciel języka [czeskiego – przyp. K. Dz.] i założyciel szkół, zdołał osiągnąć wewnętrzną harmonię, znajdując ją w wypracowaniu edukacji opartej na filozofii. Geniusz Komeńskiego leży w zrozumieniu faktu, że edukacja stanowi jeden z aspektów formującej osobowość maszynerii natury, a tym samym włączenie procesu edukacyjnego w jakiś system, w którym jest potrzebny, tworzy samą esencję rozwiązania. Widzimy jednocześnie, w jaki sposób znajdująca się na początku Wielkiej Dydaktyki deklaracja a priori nauki edukacji da się pogodzić z sensualizmem widocznym z pozoru w tak wielu częściach wspomnianej pracy. Komeński nie był sensualistą, choć – jak będziemy mogli się przekonać – nie zdołał chyba wykorzystać w dostatecznym stopniu paraleli- 108 | WSGE zmu pomiędzy ratio i operatio, by podkreślić aktywny charakter poznania (P. Bovet, Jean Amos Comenius: un patriote cosmopolite, Genewa, 1943; 10). Jednakże, jego zdaniem, odczuwanie tworzy wiedzę pod tym względem, że jako takie przekazuje sygnały, które uruchamiają spontaniczną aktywność mózgu i łączy ją ze spontaniczną aktywnością, która tworzy rzeczy materialne. Tak jak zgodnie z koncepcją arystotelejską sztuka naśladuje naturę, tak odczuwanie (a jest do odstępstwo od poglądów perypatetyków) umożliwia przywrócenie harmonii pomiędzy aktywnym porządkiem rzeczy, który naucza, a spontanicznością odczuwającego podmiotu. Na koniec możemy zrozumieć, dlaczego Komeński stał się apostołem współpracy międzynarodowej w obszarze samej edukacji. Bez wątpienia bratobójcze walki [mowa tu o wojnie 30-letniej, przyp. K. Dz.], które nieustannie zmuszały go do tragicznej emigracji i zrujnowały jego karierę jako teologa i jako nauczyciela, stworzyły podstawy dla jego internacjonalistycznych przekonań, tak jak jego prace eksperymentalne z pozycji nauczyciela stworzyły punkt wyjściowy do myślenia o edukacji. Jednakże tak jak jego myślenie w tych sprawach zostało powiązane z koncepcją świata, w którym edukacja wywodzi się z formującego osobowość działania natury, tak jego koncepcje społeczne i międzynarodowe stały się integralnym elementem jego generalnej doktryny harmonii i postępu. Krótko mówiąc, system Komeńskiego jest wewnętrznie spójny, a jego główne powiązania składowe zapewniające tę spójność, choć nie są widoczne w sposób natychmiastowy, uwzględniają główne zasady edukacyjne obowiązujące w stosunku do spraw społecznych, międzynarodowych oraz scholastycznych, które autor nieustannie wykłada. Znaczenia Komeńskiego dla naszych czasów trzeba w tej sytuacji poszukiwać w warunkach odesłania do przewodnich idei systemu, czyli musimy podjąć próbę przyłożenia współczesnego punktu widzenia do systemu jako takiego, a nie do indywidualnych jego aspektów, które, jeśli wyizoluje się je z kontekstu, prowadziłyby do arbitralnych interpretacji. Mimo pozorów Komeńskiemu jest znacznie bliżej do nas w swej koncepcji rozwoju człowieka jako elementu lub pakietu natury, niż w większości swych specjalnych twierdzeń, których broni w swej Wielkiej Dydaktyce. II Jeśli nie liczyć kilku zaledwie przypadków, faktyczna różnica między Komeńskim i nami, to różnica istniejąca pomiędzy siedemnastowiecznym WSGE | 109 i dwudziestowiecznym sposobem myślenia. Nie wierzymy już, że metafizyka pozwoli nam zrozumieć rozwój dziecka lub roli człowieka w społeczeństwie, czy też interakcję pomiędzy człowiekiem i naturą, nie mówiąc już o prawach natury. W miejsce zwykłej spekulacji stworzyliśmy szereg oddzielnych nauk, a tym samym główne koncepcje Komeńskiego muszą zostać transponowane do dzisiejszego kontekstu, jeśli chodzi o tę fundamentalną zmianę metody. Takie przeniesienie jest całkiem usprawiedliwione; w historii nauki idee często prezentowano z filozoficznego punktu widzenia, zanim wbudowano je naukowo w bardziej rozwinięte struktury, czy też poddano systematycznej kontroli naukowej. Z niezliczonych wprost przykładów można przytoczyć tu koncepcje atomistyczne, idee ochrony itp. Jeśli pominąć tę różnicę sfery metody, Komeńskiego można bez wątpienia uznać za jednego z prekursorów koncepcji genetycznej w psychologii rozwoju oraz jako twórcę system progresywnego kształcenia dostosowanego do osiąganego przez ucznia stopnia rozwoju. Jeśli chodzi o pierwsze z tych stwierdzeń, to Komeńskiego uznawano albo za uczonego proponującego teorię wrodzonych zdolności – rozwój umysłowy przypisuje się zwykłemu dojrzewaniu uformowanych już wcześniej struktur – albo za empiryka, który postrzega mózg jako swoiste gniazdo, które stopniowo wypełnia się wiedzą pochodzącą z percepcji. Taka dwojakiego rodzaju interpretacja wskazuje sama w sobie faktyczne stanowisko autora. Jak wszyscy zwolennicy spontaniczności i działań w tym przedmiocie, on również oskarżany jest czasem o skłanianie się w stronę uznawania, bywa że przesadnego, roli pełnionej przez naukę w sferze wstępnego formowania osobowości. W tym względzie potrzebne jest ścisłe przeanalizowanie wyznawanej przez Komeńskiego koncepcji paralelizmu pomiędzy człowiekiem i naturą. Ten paralelizm pozostaje otwarty na dwa wspomniane wyżej główne cele, jeśli tylko postrzega się go jako coś statycznego, jednakże jest on doktryną dynamizmu o tyle, o ile tworzy połączenie pomiędzy porządkiem formowania świata materialnego i samym tym porządkiem nieodłącznie związanym z działaniami podmiotu, który zgodnie ze zdaniem Komeńskiego, reprezentuje zarówno prawo rozwoju, jak i sam proces kształcenia. Jeśli chodzi o to drugie zagadnienie – zastosowanie w nauczaniu, to Komeński rozpracował wszystkie implikacje swego przekonania co do rozwoju. Rozróżnia cztery rodzaje szkół, które powinniśmy obecnie wiązać z czterema głównymi okresami lub etapami edukacji: wczesne dzieciń- 110 | WSGE stwo, dzieciństwo, okres dojrzewania i młodość. A przy tym z naprawdę niezwykłą intuicją dostrzega fakt, że na każdym z tych różnych poziomów potrzebne są takie same postaci wiedzy, ponieważ odpowiadają one stałym potrzebom, jak również, że różnica pomiędzy każdym z tych różnych poziomów polega głównie na sposobie, w którym wspomniane postaci wiedzy podlegają ponownej prezentacji lub określaniu w zarysach. W jednym z ustępów Wielkiej Dydaktyki, na które J. Piobetta słusznie zwraca uwagę we wstępie do francuskiego tłumaczenia, Komeński przedstawia następująco propozycję w sprawie kolejnych rodzajów szkół, co wskazuje na jego głębokie rozumienie psychologiczne tematu: Choć są to różne szkoły, to jednak nie chcemy, by uczyły różnych rzeczy, ale raczej by uczyły tych samych rzeczy na różne sposoby, czyli wszystkich rzeczy, które składają się na to, że człowiek staje się prawdziwym człowiekiem, a osoba wykształcona osobą prawdziwie wykształconą; powinno się ich uczyć z uwzględnieniem wieku ucznia oraz standardu jego wcześniejszego przygotowania, który zawsze powinien wykazywać tendencję wzrostową (Piobetta, Introduction en La Grande Didactique, Paris, Presses Universitaires de France, 1952). Jest to bardzo dokładna antycypacja odbudów tego samego rodzaju wiedzy na poszczególnych etapach (np. od działania po zwykłe ponowne zaprezentowanie, a tym samym po refleksję) zgodnie z systemem kolejnych faz rozwoju, które współczesna psychologia genetyczna pozwoliła nam analizować. Ujmując sprawę w sposób bardziej ogólny: w swej szóstej z Zasad umożliwiających nauczanie i studiowanie Komeński wywodzi z koncepcji spontanicznego rozwoju następujące trzy reguły, które można by zapisać złotymi zgłoskami na drzwiach każdej współczesnej szkoły – bo tak w dalszym ciągu się sprawdzają, choć niestety są tak rzadko stosowane: 1. Naukę w klasie należy ograniczać w maksymalnym możliwym stopniu, konkretnie do czterech godzin, i taki sam czas należy pozostawić na naukę własną. 2. Ucznia należy skłaniać do zapamiętywania jak najmniejszej ilości informacji, czyli najważniejszych tylko rzeczy, a o reszcie powinien zyskać jedynie ogólne pojęcia. 3. Wszystko należy dostosować do możliwości ucznia, które w sposób naturalny rosną z biegiem nauki i wraz z wiekiem (Komeński, 1896, Rozdz. XVII; 289). Innymi słowy, jeśli dziecko istotnie znajduje się w fazie spontanicznego WSGE | 111 rozwoju, wówczas indywidualna nauka, indywidualne ćwiczenia i transformacja możliwości wraz z wiekiem są istotnie możliwe; szkoła powinna w tej sytuacji skorzystać z tych możliwości, a nie ignorować je, zakładając, że całą edukację można zredukować do zewnętrznego, słownego i mnemotechnicznego przekazywania wiedzy dorosłych słowami nauczyciela do mózgu ucznia. Istotnie, w wiele innych ustępach Komeński wydaje się kłaść nacisk na chłonność umysłu. Deklaracjom tym wydaje się zaprzeczać funkcja obrazów i danych pochodzących ze zmysłów (swoista metafora lejka, do którego leje się wiedzę) oraz wiele innych podobnych tekstów. Jednakże jeśli pamiętamy o koncepcji paralelizmu pomiędzy formującą naturą i uczeniem człowieka, można nie uznać powyższych trzech reguł za przejaw uznania roli aktywnego rozwoju. Jeśli zagłębimy się teraz w szczegóły tej teorii edukacji opartej na spontanicznym rozwoju, uderzy nas współczesność bardzo wielu stwierdzeń, i to mimo braku jasnej teorii zależności pomiędzy działaniem a myśleniem. Zajmijmy się najpierw pierwszą z tych spraw. Ogólna teoria wypracowana przez Komeńskiego wiąże się z koncepcją paralelizmu, lub raczej właściwej harmonii, a nie zależności, pomiędzy funkcjami poznawczymi, czyli organami (mens, cerebrum, ratio) i samymi działaniami (manus, operatio, artes). Jednakże gdy tylko zaczyna zajmować się nauczaniem, koryguje ten sposób podejścia i stale opowiada się za prymatem działania: Rzemieślnicy nie naciskają swych terminatorów na przyswajanie teorii, ale bez zwłoki oddają ich pracy, by mogli uczyć się kucia metalu poprzez kucie, rzeźbienia poprzez rzeźbienie, malowania poprzez malowanie, skakania poprzez skakanie. Dlatego w szkołach należy umożliwić uczniom uczenie się pisania poprzez pisanie, mówienia poprzez mówienie, śpiewania poprzez śpiewanie, rozumowania poprzez rozumowanie itp., by szkoły stały się po prostu warsztatami, w których pracę wykonuje się z ochotą. Dzięki temu na zasadach dobrej praktyki wszyscy dostrzeżemy prawdziwość przysłowia: Fabricando fabricamur (Bovet, 1943; 23). Komeński posuwa się do obrony tej zasady nawet w nauce języka, podkreślając szczególnie, że przykłady muszą poprzedzać reguły: naturalny przebieg rozwoju polega na tym, że najpierw następuje działanie, a dopiero potem refleksja na temat okoliczności tego działania; przykładów nie można dedukować na podstawie reguł, jeśli te nie są zrozumiane, choć zrozumienie reguł wynika z retroaktywnej organizacji przykładów, które już wcześniej wykorzystano w spontanicznej praktyce (Komeński, 1896, 112 | WSGE Rozdz. XVI; 268). Komeński interpretuje tę zasadę wcześniejszych działań w szerszym sensie, zgodnie z doktryną spontaniczności, przywołując jednocześnie potrzeby i zainteresowania, czy też afektywną motywację, oraz praktykę funkcjonalną jako źródło wiedzy. Innymi słowy, Komeński nie chce ćwiczeń odbywających się w próżni lub dochodzących do głosu poprzez działanie, ale działania opartego na zainteresowaniu. W tym kontekście P. Bovet cytuje szereg niezwykłych ustępów. Pierwsze dwa z nich są interesujące ze względu na ich szeroki wymiar: Nie rozpoczynajcie żadnego nauczania bez wzbudzenia najpierw w uczniu zainteresowania. I znów: Zawsze oferujcie coś, co jest tak przyjemne, jak i użyteczne; w ten sposób umysły uczniów zostaną niejako zagruntowane i ci chętnie ruszą do przodu z nieustającą uwagą. Trzeci ustęp jest interesujący z punktu widzenia psychologii. Gdy przedmiot nauczania nie spełnia żadnej jasno określonej potrzeby, Komeński sugeruje odwołanie się do procedury zaczęcia od czegoś i następującego później raptownego przerwania, by powstała luka-zaczęcia, na przykład od opowiadania historyjki i przerwania jej w połowie. To z czego Komeński tu korzysta nie jest dokładnie potrzebą, ale tym, co psycholog Kurt Lewin (który zajmował się takimi przerywanymi działaniami) określił mianem „quasi-potrzeb”. Ten funkcjonalny charakter działania, czy też spontaniczność, w którą wierzy Komeński, w sposób naturalny prowadzi go do zajęcia jasno sprecyzowanego stanowiska w sprawie związku pomiędzy metodami praktycznymi i formalnymi. Sprawę tę omawia w interesujący sposób w związku z drugą zasadą Koniecznych warunków nauczania i uczenia, którą wyraża, jak następuje: Natura przygotowuje materię zanim jeszcze nada jej formę. Po kilku refleksjach na temat wyposażenia szkoły (książki, obrazy, próbki, modele itp.), zanim jeszcze zaczną się lekcje, Komeński podejmuje podstawowe pytanie dotyczące związków pomiędzy mową a znajomością rzeczy. Jako były wykładowca łaciny i innych języków ogłasza następujący, zdecydowany werdykt: Języki poznaje się w szkole przed naukami ścisłymi, ponieważ przez kilka lat intelekt zajęty jest studiowaniem języków i dopiero później pozwala mu się na zajęcie naukami ścisłymi, matematyką, fizyką, etc. Rzeczy mają charakter podstawowy, a słowa są jedynie przypadkowe; rzeczy to ciało, a słowa to jedynie ubiór; rzeczy są sednem, a słowa tworzą skorupę i łuskę. Oba powinny być przedstawiane intelektowi w tym samym czasie, jednakże [podkreślenie J.P.] w szczególności rzeczy, ponieważ są w równym WSGE | 113 stopniu przedmiotami rozumienia, co języki (Komeński, 1896, Rozdz. XVI, str. 267). Inaczej mówiąc, idąc za arystotelejskim językiem materii i formy, czy też substancji i przypadku, Komeński powraca do progresywnej sekwencji budowania struktury, a jako nauczyciel jest w pełni świadomy szkód powodowanych przez taką edukację, którą trzeba wytrzymać - werbalizm i pseudowiedza (flatus vocis) związane z samymi tylko słowami, tak różną od prawdziwej wiedzy, jaką tworzy działanie dokonywane przez ucznia na przedmiotach nauki. Generalnie warunki drugiej z Zasad umożliwiających nauczanie i studiowanie są jeszcze bardziej sugestywne niż warunki określone we wspomnianej wyżej drugiej zasadzie: Natura, twierdzi Komeński, przygotowuje materiał zanim rozpocznie nadawanie mu formy (Komeński, 1896, Rozdz. XVII; 266). Z edukacyjnego punktu widzenia składa się to na twierdzenie, że wiedza nabyta w sposób funkcjonalny (w każdym przypadku młodzi uczniowie powinni zostać przepojeni ochotą do zyskiwania wiedzy i uczenia się) wykazuje spontaniczną tendencję do organizowania się; tym samym można ją koordynować ze strukturami werbalnymi i logicznymi, gdy taka koordynacja oparta jest na dźwięku, czyli początkowej treści wymagającej formy. Z kolei uprzednie instruowanie, które poprzedza zrozumienie treści, prowadzi nas z powrotem do werbalizmu. Dwie z Zasad umożliwiających nauczanie i studiowanie zasługują na specjalną uwagę, ponieważ podkreślają to, co obecnie powinniśmy nazwać aspektem genetycznym koncepcji Komeńskiego na temat psychologii nauczania. Zasada VII brzmi: Natura przekazuje bodziec jedynie w pełni rozwiniętym stworzeniom, które chcą wyrwać się ze swej skorupy. Zaś zasada VIII Natura pomaga sobie w każdy możliwy sposób. Komeński wyciąga z tych zasad następujące dwa wnioski, które raz jeszcze wyraźnie potwierdzają potrzebę stopniowej edukacji zgodnie z różnymi etapami rozwoju umysłowego, jak również potrzebę systemu nauczania, który nie powraca do naturalnej sekwencji materii i formy: „Obecnie zdolności młodego człowieka są wymuszane: (1) jeśli chłopców zmusza się do uczenia rzeczy, które nie odpowiadają ich wiekowi lub ich możliwościom, (2) jeśli zmusza się ich do uczenia się na pamięć lub robienia rzeczy, których wcześniej im szczegółowo nie wyjaśniono i nie zademonstrowano” (Komeński, 1896, Rozdz. XVII; 289-90). Jednakże deklaracja, która prawdopodobnie określa w sposób najbardziej wyraźny tendencję genetyczną widoczną w ideach Komeńskiego na temat edukacji, jest sama w sobie Zasadą I: Natura czeka na korzystny 114 | WSGE moment. Po przypomnieniu, że reprodukcja u zwierząt i wzrost roślin odbywają się zgodnie z porami roku, Komeński nalega na wychwycenie momentu korzystnego dla ćwiczenia inteligencji oraz na to, by ćwiczenia bez wyjątku były wykonywane stopniowo zgodnie z ustaloną regułą. To również jest równoznaczne z podkreśleniem tego, co we współczesnej mowie nazwalibyśmy sekwencją etapów rozwoju. Jednakże wszystkim nam wiadomo, jak mylące mogą być takie zasady, jeśli chodzi o faktyczną praktykę nauczania. Jak wiele szkół powołuje się na idee rozwoju, zainteresowania, działania spontaniczne etc., choć w rzeczywistości jedynym rozwojem jest rozwój opisany w programie nauczania, jedyne zainteresowania są tymi, które się narzuca, a jedynymi działaniami są te, które sugeruje władza dorosłych! Prawdziwą miarą aktywnego uczenia (czyli formą edukacji, która jest dziś równie rzadka, co w siedemnastym wieku) wydaje się sposób dochodzenia do prawdy. Nie ma mowy o autentycznych działaniach, jeśli uczeń przyjmuje prawdziwość twierdzenia jedynie dlatego, że tak właśnie twierdzi dorosły wobec dziecka, i to w aurze kategorycznego lub domniemanego autorytetu przypisanego słowom nauczycieli lub wyrazom podręczników; jednakże istnieje też działanie, w którym uczeń odkrywa na nowo, czyli rekonstruuje prawdę poprzez zewnętrzne (lub wewnętrzne – mentalne) działanie polegające na eksperymencie lub niezależnym rozumowaniu. Wydaje mi się, że ten niezwykle ważny fakt został wyraźnie dostrzeżony przez Komeńskiego. W ostatniej szkole, w której uczył – w Saros Patak, w 1650 roku – skłoniło go to do ograniczenia liczby fundamentalnych zasad do trzech: 1. Postępować etapami (Omnia gradatim). 2. Badać wszystko samemu, bez odwoływania się do władzy [coś, co Komeński nazywał, w etymologicznym sensie tego słowa, ‘autopsją’ – przyp. J.P.]. 3. Działać pod wpływem własnego impulsu: autopraksja. Wymaga to odwołania się do wszystkiego tego, co prezentowane jest intelektowi, pamięci, językowi i ręce, czego uczniowie będą sami poszukiwać, co uczniowie będą sami odkrywać i co sami będą omawiać i wykonywać oraz powtarzać, i to nie w sposób niedbały, swym własnym wysiłkiem – nauczycielom pozostaje do wykonywania jedynie zadanie określania tego, czy coś ma być zrobione i dopilnowania zrobienia tego we właściwy sposób (Bovet, 1943; 35). Taki ideał edukacji intelektualnej musi iść ramię w ramię z ideami mo- WSGE | 115 ralnej edukacji, które posłużą za elementy sprawdzenia tego, w jakim stopniu Komeński stanowi dla nas jeszcze dziś jakąś wartość. W wieku, w którym rózga była narzędziem nauczania (Locke w dalszym ciągu zaleca jej stosowanie!), a jedyną zasadą moralną szkoły była zasada posłuszeństwa, Komeński nie mógł (w przeciwieństwie do nas obecnie) czerpać z koncepcji rozwoju i spontanicznych działań żadnej formy edukacji moralnej, która stanowiłaby kontynuację tendencji rozwojowych natury, do których ten wielki pedagog nieustannie się odwołuje w ramach paraleli, jaką dostrzega pomiędzy naturą i człowiekiem. Kamieniem probierczym tej sprawy jest problem sprawiedliwości karnej, czyli po prostu kary. Komeński zdecydowanie sprzeciwia się karom cielesnym: Istotnie, każde zastosowanie siły prowadzi najprawdopodobniej do niechęci do liter, a nie do ich kochania. Gdy tylko widzimy, że rozum jest chory i nie lubi studiowania, powinniśmy spróbować usunąć jego niedyspozycję z zastosowaniem delikatnych środków, a w żadnym razie nie powinniśmy odwoływać się w tym celu do czynów gwałtownych. Już samo Słońce na niebie daje nam w tym względzie lekcję. Wczesną wiosną, gdy rośliny są jeszcze młode i delikatne, nie pali ich swymi promieniami, a tylko pobudza stopniowo (...). Ogrodnik trzyma się tej samej zasady i nie korzysta z sierpaka w związku z roślinami, które nie są jeszcze dojrzałe. Tak samo muzyk nie uderza w lirę pięścią ani kijem, ani też nie uderza nią o ścianę, ponieważ dźwięk jest wówczas pozbawiony harmonii, natomiast korzystając z naukowych zasad, stroi ją i przywraca do właściwego stanu. Równie umiejętne i życzliwe działanie konieczne jest w celu wpojenia naszym uczniom miłości do nauki, a jednym innym sposobem jest przekształcenie ich próżniactwa w antypatię oraz braku zainteresowania w jawną głupotę (Komeński, 1896, Rozdz. XXVI; 402). Jednakże te zdecydowane argumenty przeciw karom cielesnym nie są bynajmniej jedynymi, jakie Komeński formułuje. Cały rozdział poświęcony dyscyplinie w szkole pokazuje jego wysiłki zmierzające do przyjęcia raczej pozytywnych sankcji (zachęcanie, stymulowanie, etc.), a nie negatywnych. Krótko mówiąc, jego pedagogika dyscyplinarna przesiąknięta jest takim samym duchem co jego filozofia, w której ten teolog kładzie niewielki jedynie nacisk na grzech pierwotny, a nieustannie wychwala naturę „w nieustającym procesie rozwoju” (por. tytuł Zasady VII dotyczącej właściwej postaci edukacji i szkoły). Oprócz tych koncepcji sankcji, sednem wyrażanej przez Komeńskiego 116 | WSGE koncepcji moralnej edukacji jest funkcjonalność, co pokazuje jego preferowanie nauczania poprzez doświadczenie, w przeciwieństwie do przymuszania lub nauczania werbalnego: Cnoty poznaje się przez nieustannie czynienie tego, co jest prawe (...) chodzi o nauczenie się tego, że sami odkrywamy to, czego powinniśmy się uczyć, a także o nauczenie się tego, że działając, uczymy się działać tak, jak powinniśmy. Tak właśnie chłopcy łatwo uczą się chodzić, chodząc, pisać, pisząc – i tak samo uczymy się posłuszeństwa przez okazywanie posłuszeństwa, wstrzemięźliwości przez bycie wstrzemięźliwym, prawdy przez mówienie prawdy, lojalności przez bycie lojalnym. Jednakże trzeba tu również zapewnić dziecku pomoc na zasadzie rady i jednocześnie przykładu (Komeński, 1896, Rozdz. XXIII; 367). Ale to wcale nie dorosły musi być tym, kto wie, jak postępować. W zadziwiającym ustępie dzieła Methodus linguarum novissima, który cytuje P. Bovet, Komeński kładzie nacisk na symulację i gry w grupie, skłaniając swój poukładany rozum do nakreślenia siedmiu charakterystycznych czynników występujących w takich grach. Wydaje się, że w tym względzie dostrzegł rolę stosunków społecznych, jakie tworzą się wśród uczestników gier, jak również rolę konkurencji i zasad nakładanych na graczy przez samą grę. Podkreśliwszy, że te podstawowe koncepcje teorii edukacji sformułowane przez Komeńskiego obowiązują po dzień dzisiejszy, musimy powiedzieć kilka słów na temat jego idei organizacji szkoły. Temat ten zaprowadzi nas, w ostatniej części tego wstępu, do społecznych i międzynarodowych aspektów jego doktryny. W czasach, w których edukacja nie miała ani stałych instytucji, ani ogólnych programów nauczania, Komeński podjął wysiłek tworzenia racjonalnej struktury administracyjnej i przygotowania podzielonych na etapy i spójnych zarazem programów. Całe to niezwykle szczegółowe planowanie zostało zdominowane przez dwojakiego rodzaju wymaganie spójności: spójności horyzontalnej w odniesieniu do programów nauczania na określonym poziomie oraz spójności pionowej, jeśli chodzi o hierarchię etapów edukacji. Jeśli chodzi o pierwszy z tych dwóch aspektów, to uderzający jest fakt, że w dziedzinie nauczania nauk ścisłych (co nie wydaje się jego ulubionym tematem) Komeński zdecydowanie opowiadał się za ich niezależnością pociągającą za sobą konieczność koordynacji programów nauczania: WSGE | 117 Wynika z tego [z przemyśleń na temat współdziałania elementów systemu], że błędem jest szczegółowe nauczanie kilku gałęzi nauki zanim jeszcze ucznia postawi się przed zarysem całego królestwa wiedzy; błędem jest też uczenie kogoś w ten sposób, by zyskał biegłość w jakiejś dziedzinie wiedzy bez wnikliwego zrozumienia jej powiązań z innymi dziedzinami (Komeński, 1896, Rozdz. XVI; 274). Ciekawe jest również znaczenie, jakie Komeński przypisuje zasadzie integracji wiedzy przyswojonej wcześniej z wiedzą nabytą później, i to w sposób, który obecnie odpowiada naszym koncepcjom rozwoju. Jeśli chodzi o organizację szkoły, to wspomniano już o zasadzie podziału na różne poziomy odpowiadające różnym etapom rozwoju umysłowego: przedszkole (lub też ‘kolana matki’) dla dzieci w wieku wczesnego dzieciństwa, szkoła publiczna, czyli publiczna szkoła podstawowa dla dzieci, szkoła podstawowa lub liceum dla dzieci starszych oraz akademie dla studentów. Jednakże innym, interesującym elementem organizacji jest to, że Komeński chce, by organizacja ta była jednakowa dla wszystkich – jeden system szkolnictwa dla wszystkich: (…) wszyscy młodzi ludzie, bez względu na płeć, powinni być posyłani do szkół publicznych (...) najpierw powinni chodzić do szkoły prowadzącej zajęcia w miejscowym języku. Niektórzy badacze wyrażają przeciwną opinię. Zepper i Alsted chcieliby skłonić nas to tego, by nasi chłopcy i dziewczęta, przeznaczone do pełnienia funkcji pracowników fizycznych, uczęszczali do takich właśnie szkół, a chłopcy, których rodzice chcą zapewnić im wyższe wykształcenie, powinni być posyłani od razu do szkoły z łacińskim językiem wykładowym (...). Z tego punktu widzenia mój cały system dydaktyczny zmusza mnie do sprzeciwu (Komeński, 1896, Rozdz. XXIX; 418). Jednakże Komeński nie zadowala się samymi tylko zasadami ogólnymi. Formułuje zadziwiająco profetyczne poglądy dotyczące szeregu spraw. Można tu przytoczyć dwa przykłady. Jeden z nich dotyczy kształcenia dziewcząt. Nalega na pełne równouprawnienie zgodnie z pansoficzną zasadą, że wszystkich należy uczyć wszystkiego: Nie można też podać żadnego powodu na to, by słabą płeć (by zapewnić szczególnie w tym względzie słowo porady) należałoby całkowicie wykluczyć z dążenia do wiedzy (czy to w języku łacińskim, czy to w języku rodzimym) (...). Kobiety mają również bystry umysł i zdolność do przyswajania wiedzy (czasem przerastają w tym względzie płeć przeciwną), a przy 118 | WSGE tym są w stanie osiągać najwyższe stanowiska, ponieważ często sam Bóg powołuje je do rządzenia całymi narodami... studiować medycynę i inne rzeczy z korzyścią dla ludzi.... Dlaczego zatem powinniśmy dopuszczać je do nauki alfabetu, by później odciągać je od ksiąg? (Komeński, 1896, Rozdz. IX; 219-20). Jednakże choć te deklaracje na korzyść edukacji dziewcząt stanowią logiczne konsekwencje przemyślanego systemu (a to w żaden sposób nie osłabia wartości Komeńskiego, jeśli chodzi o spójność jego przemyśleń), to jednak inny wniosek jest znacznie bardziej zadziwiający, jeśli chodzi o połowę siedemnastego wieku. Chodzi o jego apel dotyczący osób cierpiących na niedorozwój umysłowy – osób „w sposób naturalny tępych i głupich”. Twierdzi, że: „istnieje tu bardziej konieczna potrzeba powstania powszechnej opieki nad takimi umysłami. Im powolniejsza i słabsza jest dyspozycja jakiegoś człowieka, tym więcej człowiek ten potrzebuje pomocy (...). Nie wolno też twierdzić, że umysł jakiegoś człowieka jest tak słaby, że nie można go polepszyć drogą właściwej opieki” (Komeński, 1896, Rozdz. IX, str. 219). Widzimy zatem, w jaki sposób architektura całego systemu, w którym istnieje podobieństwo pomiędzy człowiekiem i naturą cechującą się nieustannym rozwojem, inspiruje przyjęcie nie tylko funkcjonalnego systemu edukacji, ale również uznanie koncepcji powszechnej organizacji edukacji. A to prowadzi nas to społecznych i międzynarodowych aspektów doktryny. III Powyżej podjęto próbę wykazania, jak współczesne są idee Komeńskiego dotyczące edukacji i, w szczególności, jak nowoczesna jest jego metodologia. Na koniec najbardziej zadziwiający, a przy tym pod wieloma względami najnowocześniejszy aspekt jego doktryny – jego koncepcje edukacji dla każdego i dla wszystkich ludzi oraz (co dziwniejsze) organizacji edukacji publicznej na skalę międzynarodową. Ten aspekt jego pracy najbardziej zainteresuje, chyba, UNESCO – pod pewnymi względami Komeńskiego można uznać za jednego z prekursorów tej organizacji. Punktem wyjściowym socjologicznego aspektu jego filozofii edukacji jest deklaracja powszechnego prawa do edukacji na zasadach równości. Przyjęta przez Komeńskiego koncepcja społeczeństwa jako społeczeństwa edukacyjnego jest zwykłym wnioskiem dodatkowym wynikającym z jego koncepcji dotyczącej miejsca człowieka w naturze. Jednakże wniosek ten WSGE | 119 jest niezwykle odważny, jeśli rozważyć ten ideał edukacji demokratycznej w historycznym kontekście siedemnastego wieku. Jeśli takie powszechne kształcenie młodzieży będzie się realizować z wykorzystaniem właściwych środków [twierdzi Komeński – przyp. J.P.], nikomu nie będzie brakować materiału do przemyśleń i robienia dobrych rzeczy. Wszyscy wiemy, w jaki sposób należy nadzorować ich wysiłki i działania, w jakich granicach muszą się mieścić i jak każdy musi znaleźć swe właściwe miejsce (...). Dzieci bogatych i szlachty albo też tych, którzy zajmują stanowiska publiczne, to nie jedyne osoby, które powinny mieć dostęp do szkół, gdy innym odmawia się takiej możliwości, jakby w stosunku do nich nie było żadnej nadziei. Duch budzi się tam, gdzie- i wtedy, gdy chce. Krótko mówiąc, system edukacji proponowany przez Komeńskiego jest z samej swej natury powszechny; mówi o nim, że jest pansoficzny. Przeznaczony jest dla wszystkich ludzi, bez względu na ich pozycję społeczną czy ekonomiczną, rasę czy narodowość. Trzeba go rozciągnąć na wszystkich ludzi, bez względu na to jak są ’zacofani’, jakbyśmy to dziś określili. Komeński chwaliłby współczesne akcje walki z analfabetyzmem w kontekście podstawowej edukacji i reintegracji społecznej. Jana Amosa Komeńskiego krytykowano czasem za zaniedbywanie indywidualności. Nietrudno wykazać, że nie wchodzi to w grę. Waga, jaką przypisuje spontaniczności, zainteresowaniom, indywidualnej zdolności ucznia do weryfikowania twierdzeń, oraz samej autopraksji, byłaby bez znaczenia, jeśli nie byłoby szacunku dla indywidualności każdego dziecka i sposobów, na jakie różni się od innych. Jednakże w pierwszym rzędzie interesowało go powszechne zastosowanie jego doktryny. Zdecydowanie sprzeciwiając się jezuickiej edukacji, która była przeznaczona wyłącznie dla osób znajdujących się na szczytach drabiny społecznej, Komeński bronił swego powszechnego rozwiązania oraz jego zdecydowanie demokratycznych implikacji – jego koncepcji jednego systemu szkolnictwa oraz spoczywającego na wyższych klasach obowiązku dopilnowania kształcenia całej młodzieży narodów. Demokratyczny charakter reformy Komeńskiego nie jest bynajmniej jego najmniej ważnym tytułem do sławy. Wyjaśnia to, chyba, dlaczego należy do wielkich prekursorów sowieckiej edukacji, jak również edukacji w innych krajach. Jednakże pansoficzny plan uczenia wszystkich wszystkiego, i to z każdego punktu widzenia, miał wiele innych implikacji, ponieważ już od samego początku miał w zamierzeniu prowadzić do reedukacji społeczeństwa – 120 | WSGE emendatio rerum humanarum. Nie wystarcza jednak samo dysponowanie metodą, potrzebne są jeszcze środki jej wdrożenia – trzeba je wprowadzić do legislacji w postaci postanowień zapewniających jej szerzenie. Nic nie jest bardziej wzruszającego w późniejsze karierze Komeńskiego, niż to, że będąc na wiecznej emigracji i będąc członkiem mniejszośc, i nigdy nie zaprzestał kreślenia planów międzynarodowej współpracy: generalnych planów powszechnego pokoju, propozycji współpracy pomiędzy kościołami, bardziej wyspecjalizowanych, adresowanych do społeczności międzynarodowych, planów wyszukanych badań, ale, przede wszystkim, planów międzynarodowej organizacji edukacji publicznej i ostatecznego projektu Collegium lucis, które byłoby jakąś formą międzynarodowego ministerstwa edukacji. Jednakże aby zrozumieć te różne sprawy, musimy pokrótce opisać życie Jana Amosa Komeńskiego – wędrownika oraz jego niezliczone plany, które życie pokrzyżowało. Rozpoczęcie wstępu do naszkicowania życia Komeńskiego (które przecież wszyscy znają) byłoby dość banalne i akademickie zarazem, choć dobrze będzie przypomnieć czytelnikowi niektóre sprawy w związku z analizą jego kolejnych wysiłków i przedsięwzięć podejmowanych na arenie międzynarodowej. Urodzony 28 marca 1592 roku w Uherským Brodzie, na Morawach, bardzo wcześnie został sierotą, a jego opiekunowie tak mało dbali o jego wykształcenie, że naukę łaciny mógł rozpocząć dopiero w wieku 16 lat w szkole w Prerovie. Fakt, że był sierotą pozbawioną nauki w szkole podstawowej, skłonił go do przemyśleń o związku między szkołą a pracą osobistą w większym stopniu niż ten, który byłby efektem nauki w zwykłej szkole. Tak jak inni młodzi ludzie należący do wspólnoty Braci Morawskich (dobrze znana grupa protestancka), został wysłany na Uniwersytet w Herbornie, gdzie studiował teologię protestancką, chodził na wykłady Alsteda oraz zapoznał się ze sławnym memoriałem Ratkego na temat uczenia języka. Wkrótce zaczął pisać podobną książkę dla czeskiego społeczeństwa. Rozpoczął pracę nad słownikiem łacińsko-czeskim, którą kontynuował przez czterdzieści lat. Po powrocie na Morawy został dyrektorem szkoły a później pastorem odpowiedzialnym za kościół w Fulnek. Jednakże powstanie w Czechach, od którego rozpoczęła się wojna trzydziestoletnia, stało się początkiem jego nieszczęść. Uciekł ze swego domu, stracił swą żonę i dzieci oraz rozpoczął wędrówkę od jednego wielkopańskiego majątku do drugiego, pisząc słowa pocieszenia dla swych współwyznawców i głosząc słowa pogodzenia się z wycofaniem do wewnętrznego życia WSGE | 121 umysłowego. Wydalony z Czech znalazł schronienie w Lesznie, w Polsce, gdzie znajdowało się centrum Braci Morawskich; podjął na nowo nauczanie w szkole poziomu ponadpodstawowego, która działała w tym mieście. To właśnie wówczas wypracował swe koncepcje edukacji, opierając się w szczególności na Baconie i Campanelli – tych szczęśliwcach, którzy przywracali do życia filozofię. I to właśnie wówczas zaczął mocować się z wielkim problemem swych czasów – problemem metody. Napisał swe Janua linguarum reserata, które przyniosło mu wyjątkowy sukces, jak również swą Wielką Dydaktykę (pierwotnie w języku czeskim). Jednakże w jego oczach dzieła te były zaledwie odskocznią od znacznie bardziej ważnych celów: przymierzał się do niczego mniej, niż radykalna reforma ludzkiej wiedzy i edukacji. Sama Wielka Dydaktyka była wręcz przepełniona ogólnymi ideami, choć Komenski chciał połączyć je i usystematyzować w uniwersalną naukę, czyli pansofię (termin obecnie stosunkowo aktualny). Był to początek jego międzynarodowych starań, ponieważ takie właśnie usystematyzowanie wiedzy było jego zdaniem powiązane z koordynacją uniwersalnych nurtów charakteryzujących głoszone wówczas idee. Począwszy od tego momentu jego przedsięwzięciom towarzyszyły wysiłki ukierunkowane na współpracę w mniejszej czy większej skali. Jego pierwszym celem było pogodzenie kościołów. Pewni przyjaciele z Anglii, którzy również byli zainteresowani takim pogodzeniem, starali się zabrać go z Leszna i zwrócili uwagę na jego pracę Louisowi de Geer – szwedzkiemu filantropowi holenderskiego pochodzenia; opublikowali bez jego wiedzy pansoficzny program Komeńskiego pod tytułem Pansophiae prodromus (książka, która przyciągnęła uwagę Mersenna i samego Kartezjusza), a w 1641 roku zaprosili go do Londynu, by doprowadził do porozumienia pomiędzy królem i parlamentem, i by odnalazł krąg współpracy pansoficznej. Próby te nie zostały jednak uwieńczone sukcesem, choć Komenski czerpał z nich świeży zapał do swych planów reformowania ludzkiego społeczeństwa i nauki jako takiej. Stanął przed koniecznością wyboru pomiędzy zaproszeniem kardynała Richelieu do założenia uczelni pansoficznej we Francji a zaproszeniem wystosowanym przez Louisa de Geer do zreformowania szkół w Szwecji. Wybrał drugą z tych propozycji, mając bez wątpienia nadzieję na uzyskanie w Szwecji politycznego wsparcia dla czeskich uchodźców. W drodze w Endegeest spotkał Kartezjusza, a w Hamburgu Jungiusa i Tassiusa, przy czym trudno mu było uświadomić sobie, że nie bardzo podzielali jego zamysł stworzenia międzynarodowego kręgu ludzi 122 | WSGE opowiadających się za badaniami pansoficznymi. W Szwecji został dobrze przyjęty przez środowisko dworu, choć jego protestanckie przekonania przyjęte zostały przez luterańską opinię publiczną z pewnym powątpiewaniem. Osiadł w Elblągu, we Wschodnich Prusach (a które wówczas należały do Szwecji) i napisał swe Methodus linguarum novissima. Jednakże dzieło to uważał jedynie za coś o drugorzędnym znaczeniu – jego wielkim problemem było w coraz większym stopniu zreformowanie spraw ludzkich. Po wzięciu udziału w Colloquium Charitativum (braterska rozmowa – wspólny zjazd katolików, luteran i kalwinistów, którego celem było uzyskanie jedności wiary i pokoju religijnego – przyp. K.Dz.), zorganizowanym w Toruniu w 1645 roku, popadł w niełaskę Szwedów (przewidział, że tak się stanie, jednakże nie zmienił swego stanowiska, co należy uznać za przejaw jego niezłomnego charakteru). Umknął także próbom zwabienia go przez stronnictwo katolickie, które zamierzało go wykorzystać, by bez uzyskania jakichkolwiek korzyści praktycznych, choć zdołał wyjść z wszystkiego tego z honorem, ale w trudnej sytuacji, podjąć na nowo swój plan pracy w sprawach powszechnej reformy ludzkiego społeczeństwa na drodze: (a) unifikacji uczenia i jego rozprzestrzenienia z wykorzystaniem udoskonalonego systemu szkolnictwa, pod nadzorem jakiejś międzynarodowej akademii, (b) politycznej koordynacji za pośrednictwem międzynarodowych instytucji ukierunkowanych na utrzymanie pokoju, (c) pogodzenia kościołów w postaci tolerancyjnego chrześcijaństwa. Tytuł dzieła, Powszechnie konsultacje w sprawie reformy ludzkich spraw, wskazuje, że jego pomysł polegał na przedstawieniu programu tym osobom, które brały udział w wielkich negocjacjach i przyniosły rozczarowanie tak wielu nadziejom w siedemnastym wieku. Mianowany Biskupem Morawian, Komeński powrócił do Leszna. Jednakże w 1650 roku udał się do Saros Patak (w Średniogórzu Północnowęgierskim) – w nadziei, znów zrodzonej pod nieszczęśliwą gwiazdą, założenia uczelni pansoficznej. Napisał tam Orbis sensualium pictus, pierwszy podręcznik z ilustracjami, który przyniósł mu sławę i wielki sukces. W 1654 roku powrócił do Leszna, które zostało zrównane z ziemią podczas szwedzkiej inwazji na Polskę. W tej prawdziwej katastrofie Komeński stracił swą bibliotekę i wiele rękopisów, w tym słownik łańcińsko-czeski, nad którym pracował od lat swej młodości. Po tym nieszczęściu przeniósł się wraz z rodziną do Amsterdamu do Laurenza de Geera (syna swego poprzedniego dobroczyńcy). Odmó- WSGE | 123 wił przyjęcia stanowiska nauczyciela, jednakże zgodził się na publikację wszystkich swych dzieł dydaktycznych [Niektóre źródła podają, że zaoferowano Komeńskiemu bardzo wysoką darowiznę, której nie przyjął; przyp. K.Dz.]. W dalszym ciągu zamierzał ukończyć swe Unum neccesarium, ale śmierć w listopadzie 1670 roku (w Amsterdamie), pokrzyżowała jego zamiary. Jedną z przyczyn tego, że jego ostatnie dzieło nie zostało ukończone, był prawdopodobnie fakt, że jego filozoficzna i teologiczna podstawa stała w sprzeczności z obecnymi w owym czasie prądami, które ukierunkowane były na rozwój poszczególnych nauk, szczególnie zaś fizyki matematycznej. Kompletna i niepodzielna nauka, o której marzył, uległa już przewadze wyłaniającej się dopiero nowoczesnej nauki. Jednakże główną przyczyną jego porażki była ta, o której wspomniano wcześniej: konflikt pomiędzy dydaktyczną potrzebą napisania filozofii i życzeniem stworzenia samej pansofii. Mimo wszystko, to nieukończone dzieło wskazuje chyba najjaśniej głęboko zakorzenioną spójność filozoficzną, edukacyjną i społeczną myśli Komeńskiego. Rozpowszechniona wówczas neoplatońska idea „marszu do przodu”, po którym nadchodzi „powrót” rzeczy do ich źródła, w systemie Komeńskiego nabiera nowego i konkretnego zarazem znaczenia, ponieważ powrót może nastąpić jedynie na poziomie ludzkiej aktywności pochodzącej ze „sztucznego świata”, którego niewątpliwą zaletą jest to, że uczestniczy w procesie tworzenie mechanizmów samej natury. Tym samym międzynarodowych przedsięwzięć Komeńskiego nie można oddzielić od jego idei edukacyjnych, czy też od jego filozofii jako całości. Pokojowa organizacja międzynarodowa oraz swego rodzaju międzynarodowe ministerstwo edukacji, którym miało być Collegium lucis, to nie zwykły wynik marzeń, jakimi pocieszał się człowiek, którego tragiczne życie zawsze uniemożliwiało mu realizację jego zamierzeń edukacyjnych. Jak widać z kolejnych etapów jego życia, Komeński nieustannie dążył, w bezpośrednim związku ze swymi ideałami pansoficznymi, do stworzenia fundamentów współpracy, co miało bezpośrednie powiązanie z jego ideałem pansoficznym. Tym samym trzeba go traktować jako wielkiego prekursora współczesnych prób współpracy międzynarodowej w dziedzinie edukacji, nauki i kultury. To nie przypadek ani coś incydentalnego, że stworzył takie koncepcje, odpowiadające przypadkowo pewnym nowoczesnym osiągnięciom, choć stanowiące konsekwencję ogólnych założeń systemu, które połączyły się z naturą, działaniami człowieka i procesem 124 | WSGE edukacyjnym w jedną całość. Od UNESCO i Międzynarodowego Biura Edukacji należy mu się szacunek i wdzięczność, na które zasługuje każdy wielki prekursor intelektualny. IV Na koniec zastanówmy się nad tym, w jakim sensie możemy powiedzieć, że Komeński ma znaczenie dla naszych czasów. Jego współczesność nie wynika z jego metod dowodzenia, ponieważ nie był bynajmniej mistrzem nauki swych czasów, ani też nie rozumiał powodów, dla których współcześni mu zaczęli oddzielać nauki ścisłe od filozofii. Jednakże, paradoksalnie, jest to wyjątkowo pouczające z punktu widzenia historii nauki – metafizyk marzący o pełnej wiedzy o wszystkich rzeczach miał swój wkład, pisząc Wielką dydaktykę i specjalistyczne rozprawy, w stworzenie nauki edukacji i teorii szkolnictwa (uznawane za niezależne dyscypliny). W tym należy chyba upatrywać jego prawa do chwały, i to bez niedoceniania (co wykazano) jego działań społecznych i międzynarodowych. Tym, co składa się na paradoks i wyjaśnia generalnie, dlaczego Komeński jest w dalszym ciągu tak współczesny pomimo swego staroświeckiego aparatu metafizycznego, jest fakt, że we wszystkich sprawach, jakimi się zajmował, był w stanie wskazać wyjątkowo praktyczne znaczenie podstawowych koncepcji filozofii. Jego najważniejszymi koncepcjami była bez wątpienia ta, która postrzega naturę jako twórcę form oraz ta, która określa paralelizm pomiędzy działaniami człowieka i działaniami natury. Tym samym nie ma większego znaczenia, że godził się z powszechnymi, po części mistycznymi, koncepcjami dotyczącymi form natury oraz organizacji człowieka. Dokonując bardziej naukowej analizy ewolucji żywych istot, rozwoju dziecka i struktur społecznych, możemy na nowo odkrywać wielkie prawdy Komeńskiego najzwyczajniej powiększając ramy jego myśli, a nie niszcząc ich. Bez względu na terminologię, jaką przyjmie się w opisie tych faktów, nie ulega wątpliwości: że dzieci rozwijają się zgodnie z prawami natury, że edukacja musi brać ten rozwój pod uwagę, że ludzkie społeczeństwa również ewoluują zgodnie z pewnymi prawami oraz że edukacja podobnie uzależniona jest od struktur społecznych. Komeński należy tym samym do grona autorów, których nie potrzeba poprawiać, czyli w istocie, którym nie potrzeba zaprzeczać, by umieścić ich we współczesności – jego dzieła trzeba po prostu przetłumaczyć i poddać analizie. WSGE | 125 Normatywne zasady określone przez Komeńskiego – jego podstawowa koncepcja demokratycznej edukacji oraz równie ważna koncepcja potrzeby organizacji międzynarodowej (we wszystkich dziedzinach, ale szczególnie w edukacji) – nie tylko, że nie ulegają osłabieniu w wyniku takiego transponowania, ale stają się jeszcze bardziej słuszne i bardziej przydatne w kontekście współczesnego stosowania. Jednakże największa zasługa tego wielkiego czeskiego edukatora wynika z faktu, że podjął szereg nowych problemów. Teorie umierają, ale problemy pozostają. Nieustannie pojawiają się na nowo i różnicują się, a przy tym zawsze zachowują swą pierwotną zaletę wiodących i inspirujących dociekań. W tym względzie nawet nieodpowiednie i nieprecyzyjne teorie miały często w historii nauki i techniki wyjątkowe znaczenie pod tym względem, że ujawniały nowe problemy. Z tego punktu widzenia nie ma większego znaczenia czy genetyczna koncepcja edukacji sformułowana przez Komeńskiego oraz jego idee umysłowego rozwoju wywodzą się z neoplatońskich teorii na temat powrotu istot, czy też z jakichś innych neoplatońskich źródeł. Istotne jest to, że odnosząc to do poziomu działalności człowieka i nakreślając paralelę z procesem rozwoju natury, starał się określić szereg nowych problemów swego wieku; rozwój umysłowy, podstawa psychologiczna metod nauczania, związki pomiędzy szkołą a społeczeństwem, potrzeba tworzenia lub regulacji programów nauczania i administracyjnej organizacji edukacji i, na koniec, potrzeba organizowania na skalę międzynarodową badań i edukacji. To, że uświadomił sobie istnienie takich problemów i że nie zaniedbywał żadnej okazji do zwrócenia uwagi na ich zasadnicze znaczenie dla ludzkości stanowi najważniejszy przyczynek do sławy tego sławnego pedagoga. References Komeński J. A., Wielka dydaktyka, Londyn, Adam & Charles Black, 1896. Patocka J., Filozoficzna podstawa comeniusowskiej pedagogiki, Ceskoslovenska Akademie ved, Pedagogica, Nr 2, 1957. Bovet P., Jean Amos Comenius: un patriote cosmopolite, Genewa, 1943. Piobetta J., Introduction en La Grande Didactique, Paryż, Presses Universitaires de France, 1952. 126 | WSGE JoMS 1/16/2013, ss. 127-144 Dorota Łażewska WSGE | 127 128 | WSGE Practical Philosophy in the knowledge society Filozofia praktyczna w społeczeństwie wiedzy Dorota Łażewska Wyższa Szkoła Gospodarki Euroregionalnej im. Alcide De Gasperi w Józefowie [email protected] Abstracts Twenty – firs century is a tame of formation of a new type of society called the “knowledge society”. Functioning in it requires new skills. The most important are classified as the ability solve practical problems and the ability to use knowledge in the process of constant change. The primary means for the acquisition of these skills is to parcitipate in a variety of forms of organized philosophical education for children, youth and adults in school and beyond. Among the above – mentioned form of philosophical education can be distinguished: activities conducted by Socratic, by Lego – Logos, using a realisitc philosophy, by Lipman and workshops “Stoicism street” as well as philosophical therapy classes. The common objective of the use of all these methods is the studens acquire the “habits” of logical thinking, reasoning, analysis of text, discussions, argumentation and defining problems. Those who will be able to do so, they may be refered to as “creative thinkers”. Knowledge society undoubtedly thinkers. They are in fact people, able to navigate the shifting sands of post – modern reality in which there people live. XXI wiek to czas kształtowania się nowego typu społeczeństwa nazywanego „społeczeństwem wiedzy”. Funkcjonowanie w nim wymaga nowych umiejętności. Do najważniejszych zaliczane są: umiejętność rozwiązywania praktycznych problemów oraz zdolność wykorzystywania wiedzy w trakcie nieustannych zmian. Zasadniczym środkiem służącym do nabycia tych umiejętności jest udział w różnorodnych formach edukacji filozoficznej organizowanej dla dzieci, młodzieży i dorosłych, w szkole i poza nią. Wśród wspomnianych wyżej form edukacji filozoficznej można wyróżnić: zajęcia prowadzone metodą sokratejską, metodą Lego - Logos, metodą Lipmana oraz warsztaty „Stoicyzm uliczny” a także zajęcia z tera- WSGE | 129 pii filozoficznej. Wspólnym celem użycia owych metod jest zaś (między innymi) przyswojenie sobie przez uczniów „nawyku” logicznego myślenia, wnioskowania, analizy tekstów, dyskusji, argumentowania i definiowania problemów. Ci, którzy będą umieli to robić, mogą być określeni mianem „kreatywnych myślicieli”. Społeczeństwo wiedzy bez wątpienia ich potrzebuje. Są oni bowiem osobami zdolnymi do poruszania się w mobilnej rzeczywistości, w której owe społeczeństwo żyje. Key words: Socratic method, the educactional programme by Lipman, philosophical therapy, Lego – Logos method, realistic philosophy metoda sokratejska, metoda Lipmana, psychoterapia filozoficzna, metoda Lego – Logos, filozofia realistyczna XXI wiek uważany jest za czas kształtowania się nowego typu społeczeństwa nazywanego „społeczeństwem wiedzy”, „społeczeństwem edukacyjnym” lub „społeczeństwem uczącym się”1, w którym „(...) procesy uczenia się, dokształcania, zmiany specjalności itp. będą stałą częścią ludzkiej aktywności od najmłodszych lat, aż do wieku emerytalnego i znaczna część społeczeństwa będzie zaangażowana zawodowo w procesy edukacyjne” (Antczak, 2012, s. 14). Tak więc wymóg nabywania „kultury uczenia się” dotyczy już nie tylko dzieci i młodzieży, ale również ludzi dorosłych. Edukacja XXI wieku to proces trwający przez całe życie, podejmowany przez wszystkich, przebiegający nie tylko w murach szkoły, lecz też poza placówkami oświatowymi, nieformalnie – w świecie i poprzez świat, na odległość - przy pomocy interaktywnych technologii komputerowych2. Konieczność „uczenia się przez całe życie”3 jest niejako wymuszona przez specyfikę warunków ukształtowanych na skutek „eksplozji informacyjnej” przebiegającej w procesie ciągłych zmian. W tej nowej rzeczywistości człowiek musi bowiem poradzić sobie z przetwarzaniem i racjonalnym wykorzystywaniem informacji. Rewolucja naukowo – technologiczna wpłynęła zatem na przebudowę tradycyjnego modelu edukacji w celu dostosowania go do nowych warunków społecznych. Encyklopedyczny sposób nauczania – uczenia się polegający na przekazaniu przez nauczyciela „możliwie dużo informacji z możliwie wielu dziedzin wiedzy” (Antczak, 2012, s. 24) zostaje stopniowo wypierany przez model generatywny, w którym uczeń zdobywa „tyle informacji, ile potrzeba w danym przypadku” (Antczak, 130 | WSGE 2012, s. 24). Współczesny człowiek bowiem powinien dysponować nie tylko wiedzą o faktach, lecz również posiadać wiedzę sprawczą (proceduralną), przy pomocy której rozwiąże konkretny problem społeczny lub wychowawczy. Zadaniem systemu edukacji jest zatem wyposażenie osób uczących się w uniwersalne i elastyczne kompetencje cywilizacyjne4. Można wśród nich wyróżnić takie umiejętności, jak: ciekawość poznawcza, kreatywność myślenia i działania, swobodne poruszanie się w wirtualnym świecie Internetu oraz pragnienie permanentnego uczenia się5. Powyższe przymioty umożliwią człowiekowi XXI wieku przystosowanie się do pełnienia różnorodnych funkcji i ról w mobilnym świecie nieustannych zmian. Istotą rolę we wszechstronnym przygotowaniu człowieka do życia w społeczeństwie wiedzy może spełnić edukacja filozoficzna. Jak bowiem wskazują autorzy Białej Księgi Komisji Europejskiej na temat Kształcenia i Doskonalenia, funkcjonowanie społeczeństwa wiedzy zależy nie tylko od sprawności technicznych, ale również od znajomości treści ogólnohumanistycznych w tym filozoficznych6. Celem niniejszego artykułu będzie przyjrzenie się, w jaki sposób udział w zajęciach z filozofii wpływa na kształtowanie się umiejętności przydatnych do funkcjonowania w społeczeństwie wiedzy. Sposobem dojścia do wyznaczonego celu będzie zaś opis różnych odmian zajęć filozoficznych występujących w edukacji formalnej i nieformalnej. Opis będzie tu rozumiany jako prezentacja typowych cech, dzięki którym dana forma zajęć filozoficznych wyróżnia się spośród innych, wskazanie na to, co jest dla danego przedmiotu specyficzne7. Opis zaś to punkt wyjścia do odkrycia związków pomiędzy faktami, którymi w tym przypadku jest edukacja filozoficzna, umiejętności, które można zdobyć w trakcie owych zajęć oraz społeczeństwo wiedzy potrzebujące osób wszechstronnie wykształconych8. Czym jest filozofia praktyczna ? W oparciu o fakty empiryczne można stwierdzić, iż filozofia jest powszechnie obecna w życiu codziennym i w świecie kultury. Filozofowanie można uznać za „sprawę człowieka jako takiego. Faktycznie każdy z nas filozofuje, nie będąc tego świadom, nie określając tego mianem filozofii” (Jaspers [za:] Rudziński, 1978, s. 275). Jak zauważył Arystoteles, ludzie zaczęli filozofować, ponieważ dziwili się różnym zjawiskom. „A kto jest bezradny i dziwi się, poznaje swoją niewiedzę. Jeżeli więc [ludzie] filozofowali w tym celu, aby uniknąć niewiedzy, to jasne, że poszukiwali wie- WSGE | 131 dzy dla poznania, a nie dla jakiejś korzyści” (Arystoteles [za:] Reale, s. 55). Głównym celem filozofii jest zatem „poznanie dla samego poznania”, czyli kontemplacja (theoria), a nie działanie (praxis). Nie znaczy to jednak, aby poprzestać na zdobytej wiedzy. Koncepcje filozoficzne można bowiem wykorzystać w celu rozwiązania konkretnych problemów społecznych i poprawy jakości życia człowieka. Jest tak dlatego, gdyż „teoria nierozerwalnie łączy się z praktyką, [a] sposobu myślenia nie można oddzielić od sposobu działania” (Gutek, 2003, s. 11). Historia ukazuje wiele przykładów praktycznego posługiwania się teoriami filozoficznymi. I tak na przykład starożytny myśliciel Epikur wykorzystywał swoje przemyślenia filozoficzne do uczenia ludzi, w jaki sposób mogą osiągnąć szczęście9. W XVI wieku zaś angielski uczony Franciszek Bacon, głoszący iż człowiek ma tyle władzy, ile posiada wiedzy, wyjaśniał, iż kierując się teorią, można odkrywać sposoby służące (między innymi) do przedłużania życia, wspomagania rozwoju roślin i zwierząt czy budowy łodzi podwodnych i latających maszyn poprawiających jakość ludzkiego życia. Kilka wieków później nowatorskie pomysły Bacona zostały zrealizowane10. Również rewolucja proletariacka obalająca kapitalistyczne stosunki społeczne oraz budowanie komunistycznych społeczeństw to efekt zastosowania teorii wypracowanych przez Karola Marksa, który twierdził, iż doktryny filozoficzne nie tylko służą do opisu i wyjaśnienia rzeczywistości, ale przede wszystkim pomagają w jej przekształceniu11. I właśnie teoria filozoficzna, którą można praktycznie wykorzystać w celu przemiany ludzkiego myślenia i działania, została tu nazwana filozofią praktyczną. Analiza rynku usług edukacyjnych pozwala uznać, iż funkcjonują na nim różnorodne formy zajęć z filozofii przeznaczone zarówno dla dzieci, jak i młodzieży, a także osób dorosłych. Zajęcia z filozofii odbywają się nie tylko w szkole (jako jeden z wielu przedmiotów lub jako innowacja pedagogiczna), lecz również są prowadzone w postaci warsztatów, seminariów, pogadanek radiowych, festynów, a nawet w formie dialogów filozoficznych organizowanych w kawiarniach i domach kultury. Istota owych zajęć nie polega zaś na tym, aby zajmować się filozofią akademicką, lecz uczyć się filozoficznego myślenia. Z uwagi na ograniczone ramy artykułu, spośród wielu przykładów edukacji filozoficznej wybrano tylko niektóre z nich. Tak więc w niniejszym opracowaniu zostanie zaprezentowana metoda sokratejska, metoda realizmu filozoficznego, metoda Lego – Logos, warsztaty „Stoicyzm uliczny” oraz terapia filozoficzna. 132 | WSGE Metoda sokratejska Metodą sokratejską można nazwać taki sposób filozofowania, którym posługiwał się Sokrates. Ten grecki filozof nie zapisał swoich koncepcji filozoficznych, lecz przekazywał je ustnie, prowadząc dialogi na placach i ulicach Aten. Rozmowy te polegały na zadawaniu pytań oraz udzielaniu odpowiedzi. „Rozpoczynając dialog, Sokrates prosił więc rozmówcę o radę lub pouczenie na temat czym coś jest – jaka jest jego definicja (np. na temat tego, czym jest męstwo), udając, że wierzy w jego kompetencje i wiedzę. Po udzieleniu odpowiedzi przez pewnego siebie uczestnika rozmowy, Sokrates zaczynał wskazywać na jej słabe strony. Kiedy przeciwnik zrewidował swój pogląd, Sokrates znów wykazywał jego niewłaściwość. Następnie, zestawiając różne wypowiedzi rozmówcy na ten sam temat, udowadniał, że są one ze sobą sprzeczne. I tak na różne sposoby filozof drążył daną definicję, potem zapraszał do sprawdzenia kolejnej, a następnie zbijał również ją, ujawniając ukryte w niej błędy, które wyolbrzymiał i doprowadzał do absurdu” (Łażewska, 2011, s. 34). Celem Sokratesa było bowiem wykazanie przy pomocy „logicznych prawideł rozumnego myślenia” (Krokiewicz, s. 61), iż wiedza jego rozmówcy jest pozorna i złudna. Jednak ten negatywny wynik rozmowy, jak twierdzi I. Krońska, „nie ma świadczyć o względności wszelkiej wiedzy ludzkiej, lecz o tym, że naprawdę nie wie się nic, jeżeli się nie wie tego, co najważniejsze – jeżeli nie zna się celu życia i postępowania” (Sokrates, s. 85). Po uświadomieniu rozmówcy jego niewiedzy Sokrates poszukiwał wraz z nim, na drodze indukcji, wiedzy prawdziwej. Uważał bowiem, iż wartości etyczne są odwieczne, niezmienne i należy je niejako wykryć „z natury rzeczy”, posługując się przy tym metodą indukcji. Zdefiniowanie istoty jakiejś wartości etycznej polegało zatem na poszukiwaniu wspólnych cech dla jej wielorakich przejawów po wcześniejszym zebraniu i porównaniu poszczególnych sposobów realizacji owej wartości12. Sokratejski dialog pełnił zatem funkcje krytyczne, zmuszając ludzi do przemyślenia prawdziwości swoich poglądów rozpowszechnianych przez współczesne Sokratesowi autorytety. Nabycie uzasadnionej wiedzy etycznej miało być z kolei warunkiem dobrego postępowania. Dialog Sokratesa stał się inspiracją do utworzenia się klubów dyskusyjnych o nazwie „Sokrates Cafe” działających w różnych miastach Polski. Celem tych otwartych spotkań, mających miejsce w kawiarniach lub domach kultury, jest prowadzenie rozmów na różnorodne tematy, którymi interesują się zebrane tam osoby. Tak więc tematem filozoficznej dyskusji stał się problem mówienia prawdy, wolnej woli, racjonalizmu czy moż- WSGE | 133 liwości zrozumienia drugiego człowieka. Poruszono również temat ludzkich potrzeb, które mogą być realne lub wykreowane oraz relacji pomiędzy rozumem a uczuciem. Podjęto się też charakterystyki tzw. „współczesnego czasu”. Celem rozmowy nie była jednak odpowiedź na postawione pytanie, lecz pogłębienie rozumienia zagadnień związanych z pytaniem bez odwoływania się do literatury lub filmów, ale z odniesieniem się do własnego doświadczenia13. Dialog filozoficzny to również podstawa programu edukacyjnego: „Filozofia dla dzieci”, którego autorem jest amerykański myśliciel - Matthew Lipman. Istotą programu jest dialog prowadzony w grupie uczniów pod kierunkiem nauczyciela w tzw. „wspólnocie dociekającej”. Wszyscy (nauczyciel i uczniowie) są równoprawnymi uczestnikami spotkania. Nauczyciel kieruje dialogiem i dba o zachowanie przez uczniów poprawnego wnioskowania oraz uzasadniania własnych opinii. W tym celu odwołuje się do zainteresowań uczniów, precyzuje omawiane zagadnienie lub zadaje pytania pomocnicze14. Inspiracją dialogu może być film, obraz albo fragment literatury dla dzieci15 lub materiały dydaktyczne przygotowane przez M. Lipmana. Po lekturze tekstu uczniowie formułują oraz zapisują na tablicy pytania, które dotyczą tego, co w danym tekście (ich zdaniem) jest ciekawe lub niezrozumiałe. Następnie, spośród zapisanych pytań, wybierają jedno - najciekawsze. Wybrane pytanie stanowi temat filozoficznego dociekania. Autor programu – M. Lipman określając cel owych dociekań, wyjaśnia, iż „jest nim raczej wciąż od nowa ponawiana dyskusja o wartościach, standardach i zasadach, według których żyjemy; dyskusja otwarta i publiczna, której wyniki nie są z góry przesądzone (...)” (Lipman, Sharp, 1999, s. 4). Dialog nie służy do wpajania dzieciom konkretnych wartości, gdyż „nie istnieje żadna ostateczna mądrość, że coś „jest słuszne raz na zawsze” (...) Żyjemy w świecie, który podlega nieustannym zmianom, wymagającym umiejętności adaptacji do nowych sytuacji, przy jednoczesnej ochronie uznanych tradycyjnych wartości” (Lipman, Sharp, 1999, s. 3). Celem dialogu jest również udoskonalenie rozumowania. Ważnym elementem jest tu bowiem logika, której zasadom należy podporządkować przebieg dyskusji. „Filozoficzne dociekania” z dziećmi sprzyjają też poznawaniu różnych sposobów myślenia oraz ich wzajemnej konfrontacji. Pomagają odkryć bogactwo sensów różnych wypowiedzi, porządkują myślenie, wzbogacają wiedzę a także podtrzymują właściwą dla dzieci ciekawość poznawczą16. Istotnym elementem programu „Filozofia dla dzieci” jest zbieranie tzw. 134 | WSGE „materialnych śladów filozoficznych dialogów”, czyli „filoteczek”, i „filozeszytów”, w których uczeń gromadzi rysunki i prace pisemne oraz zapisuje pytania i własne komentarze. Efektem filozoficznych dociekań dzieci jest też Filozoficzna Europejska Gazeta Dzieci „100” wydawana w latach 1996 – 2002. Materiały do gazety powstawały w trakcie filozoficznych dociekań z dziećmi prowadzonych w różnych europejskich szkołach17. Metoda realizmu filozoficznego U podstaw metody realizmu filozoficznego znajduje się realizm – zgoda na otaczającą nas rzeczywistość. Jego naukowe opracowanie stanowi filozoficzna teoria Arystotelesa rozwinięta przez św. Tomasza z Akwinu. Kolejni myśliciele, inspirujący się dziełami owych dwóch autorów, uprawiają filozofię realistyczną i zajmują się poznawaniem świata realnie istniejącego. Odrzucają zatem badanie pojęć (np. pojęcia człowieka), które są tylko wytworem umysłu. Liczą się zaś z danymi zdrowego rozsądku. Przedmiotem poznania nie są tu konstrukcje myślowe (pojęcia, idee), lecz rzeczywistość. Osoba, która odpowiada na pytania, nie kreuje rzeczywistości, ale ją odczytuje. Myślenie jest zatem podporządkowywane samej rzeczywistości, a nie jego oczekiwaniom wobec niej. Metoda realizmu filozoficznego polega na dialogu, w trakcie którego ktoś (np. dziecko) stawia pytania o przyczyny rzeczy, natomiast dorosły udzielenia na nie prostych odpowiedzi oraz pomaga w uzyskaniu rozumienia nabytych informacji. Dzieci chcą bowiem zrozumieć rzeczywistość. „Rozumieć [zaś] to znaczy połączyć to, co budzi zdziwienie poznawcze z tym, co to zdziwienie uspokaja i niweluje” (Krąpiec, 1998 ,s. 16). Rozumienie dokonuje się zatem przez „wskazanie na taki czynnik, którego negacja jest negacją samego wyjaśnianego faktu” (Krąpiec, 1995, s. 59). I tak, w celu zrozumienia informacji, dorosły może wytłumaczyć dziecku, jaka rzecz jest w sobie i w relacji do innych rzeczy lub uzasadnić jej pochodzenie i cel18. Na przykład, kiedy dziecko pyta, dlaczego zauważone przez niego zwierzę nazywane jest krową, to wyjaśnieniem tego pytania jest odpowiedź: „krowa jest krową, ponieważ daje mleko, ryczy, posiada rogi”. Poznawana rzecz bowiem (w tym przypadku krowa) oddziałuje na poznawcze władze człowieka, informując o tym, czym jest sama w sobie. W tej prostej odpowiedzi znajduje się podstawa rozumienia rzeczy, która będzie dla dziecka swoistym „punktem zaczepienia”. Informację tę bowiem dziecko będzie dalej sobie uświadamiać coraz wyraźniej oraz ją pogłębiać. A zatem na podstawie prostych odpowiedzi na pytania dziecko wytwarza WSGE | 135 pojęcia i wydaje proste sądy. „Wynika z tego, że zmienia się coś w człowieku odbierającym informację i że nie zmienia się nic w bycie [w tym przypadku w krowie], który tę informację nadaje” (Gogacz, 2008, s. 18)19. W trakcie tego typu rozmowy dziecko wzbogaca swoją wiedzę oraz jest informowane o faktycznym stanie rzeczy. Edukacja ta jest dostosowana do zainteresowań ucznia, zaspokajając jego naturalną potrzebę poznawania świata. Miejscem filozofowania może być zaś nie tylko szkoła, lecz również dom. Metoda Lego – Logos Innowacyjną metodą edukacji filozoficznej jest projekt „Lego – Logos” opracowany w 2004 i wciąż udoskonalany przez Jarosława M. Spychałę – filozofa z Uniwersytetu Mikołaja Kopernika w Toruniu. Podstawą do filozoficznych przemyśleń są teksty oraz klocki Lego. Uczestnicy warsztatów prowadzonych tą metodą po przeczytaniu wybranego tekstu budują z klocków konstrukcje, w których ma być zawarty sens owego tekstu. Klocki to środek do wydobycia na zewnątrz swojego myślenia, sposobu rozumienia tekstu. Dzięki temu dowiadujemy się, w jaki sposób myślimy i możemy jeszcze pomyśleć. Metoda Lego – Logos to również treningi kreatywności i przedsiębiorczości, których celem jest ćwiczenie metod i strategii tworzenia nowych pomysłów, dzięki którym będzie można rozwiązać konkretny problem współczesnego społeczeństwa. Kreatywność nie jest tu rozumiana jako tworzenie „z niczego”, lecz jako działanie odtwórcze. Człowiek może bowiem tworzyć z tego, co wcześniej „nazbiera”, czyli z wiedzy, która staje się tworzywem jego twórczości. Dlatego też powinien wcześniej poznać „schematy kultury” oraz nauczyć się, w jaki sposób wzbogacić je o nowe elementy. Metoda „Lego – Logos” pomaga wyćwiczyć logiczne myślenie, uczy analizy i syntezy tekstu, sposobów argumentowania, dyskusji, definiowania problemów, współdziałania w grupie i twórczej ekspresji20. Terapia filozoficzna Terapia filozoficzna jest wiedzą stosowaną do skutecznego rozwiązywania konkretnych życiowych problemów. Jednak w przeciwieństwie do psychoterapii tradycyjnej, podejmującej niekiedy działania jedynie instrumentalne, takie jak wzmacnianie poczucia wartości, trening asertywności czy łagodzenie stresu, terapia filozoficzna pomaga zrozumieć człowiekowi to, kim jest człowiek i co powinno być dla niego najważniejsze. Terapią 136 | WSGE filozoficzną zajmowali się już filozofowie greccy z IV wieku przed Chr. Współcześnie na zastosowanie filozofii w praktyce terapeutycznej zwrócił uwagę niemiecki filozof G. Achenbach, który w 1982 roku założył Międzynarodowe Stowarzyszenie na rzecz Praktyki Filozoficznej. Podobne organizacje powstały w Holandii, Norwegii, Danii, Wielkiej Brytanii i USA. Zastosowaniem przemyśleń filozoficznych w rozwiązywaniu życiowych problemów zajmuje się w Polsce Instytut Terapii Filozoficznej z Poznania21. Do nadrzędnych celów terapii filozoficznej należy uporządkowanie myślenia i kierowanie się rozumem (ratio). Dlatego też psychoterapia filozoficzna nazywana jest mentaloterapią (mens – rozum). Jej antropologiczną podstawę stanowi zaś spostrzeżenie, że człowiek posiada różne władze poznawcze i pożądawcze – zarówno zmysłowe, jak i duchowe. Każda władza w człowieku jest przeznaczona do wykonywania sobie właściwych zadań, np. wzrok pozwala widzieć, słuch słyszeć, wola podejmuje decyzje. Rozum natomiast poznaje rzeczywistość. Często jednak poszczególne władze przejmują kompetencje innych władz. I tak na przykład zdarza się, iż uczucia zmysłowe lub duchowa wola pełną rolę poznawczą. Zadaniem psychoterapii filozoficznej jest zatem wyćwiczenie intelektu, aby tak pokierował pozostałymi władzami człowieka, żeby żadna z nich nie przejmowała funkcji innych władz, lecz spełniała właściwe dla siebie zadania. Ważną rolą psychoterapii filozoficznej jest wypracowanie umiejętności zachowania równowagi pomiędzy rozumem a innymi władzami22. Przeniknięta racjonalnością klasyczna filozofia europejska wywodząca się ze starożytnej Grecji może zatem posłużyć do zaprowadzenia wewnętrznego ładu w życiu współczesnego człowieka, przyczyniając się do poprawy jego życia osobistego, towarzyskiego i zawodowego. I właśnie nowym zastosowaniem starożytnej mądrości zajmuje się psychoterapia filozoficzna. Na przykład grecki filozof Epikur zalecał ludziom zachowanie „spokoju ducha”, który można zdobyć poprzez rezygnację z czegoś nieważnego. I tak w trakcie terapii filozoficznej należy przedyskutować rodzaje potrzeb, które Epikur podzielił na naturalne i konieczne, naturalne i niekonieczne oraz na nienaturalne i niekonieczne. Następnie trzeba odszukać ich przykłady we własnym życiu i przemyśleć ich wpływ na codzienne postępowanie. Należy bowiem zrezygnować z potrzeb nienaturalnych i niekoniecznych oraz ograniczyć potrzeby naturalne, ale niekonieczne. Tylko bowiem poprzestanie na potrzebach naturalnych i koniecznych zapewni człowiekowi „spokój ducha”. Celem rozmowy filozoficznej może też być wypracowanie umiejętności kierowania się w życiu zasadą złotego środka, czyli umiaru, do którego zachęcał Arystoteles oraz wielu innych filozofów23. WSGE | 137 Terapeutyczne znaczenie posiada również kierowanie się zaleceniami znajdującymi się w nauce stoików. Najbardziej znanym zwolennikiem tej nauki był cesarz rzymski Marek Aureliusz zapisujący „hypomnemata”, czyli notatki terapeutyczne, dzięki którym pamiętał o ważnych prawdach, kierując się nimi w życiu codziennym. Jedną z nich stanowi stwierdzenie, że świat jest rozumnie ukształtowany przez logos (rozum) i dlatego zasługuje na to, aby przyjąć go takim, jakim jest, zrozumieć jego prawa oraz dostosować się do ich wymagań. Należy zatem raczej pracować nad emocjami i osobistym nastawieniem wobec rzeczywistości niż przekształcać świat według własnych koncepcji. Dążenie do tego, czego i tak nie można zmienić, prowadzi bowiem do utraty „spokoju ducha”, rodzi lęk i frustrację. Szczęście może osiągnąć tylko ktoś, kto wykształci w sobie przymioty mędrca żyjącego zgodnie z nakazami natury i własnego rozumu. Mędrzec ten wiedząc, iż szczęście nie zależy od warunków zewnętrznych, lecz płynie z wnętrza człowieka, niczemu się nie dziwi, odważnie stawiając czoło przeciwnościom losu. Stoicka postawa pozwala widzieć świat takim, jakim jest, „opanować codzienność” i nie zadręczać się dentystą lub przemijaniem, „a tkwiąc w korku, dążyć do szczęścia”. Umiejętności stosowania technik stoickich można nabyć, nie tylko zapoznając się z lekturą książek Marka Aureliusza, Seneki czy Epikteta, lecz też biorąc udział w warsztatach filozoficznych „Stoicyzm uliczny”. Celem warsztatów jest zmiana myślenia oraz zapanowanie nad „wewnętrznym dyskursem – natłokiem myśli, przekonań, zbitek zamrożonych fragmentów przeszłości, urojeń, wzorców zachowań i założeń” (Fabjański, 2010, s. 8). Szczęście bowiem bardziej zależy od sposobów myślenia niż od warunków zewnętrznych. Wiedzę filozoficzną stosują w terapii również psycholodzy, gdyż sama psychologia wywodzi się z filozofii. Jako przykład może posłużyć terapia egzystencjalna, której metody bazują na pojęciach egzystencjalizmu – nurtu filozoficznego z połowy XX wieku. Do podstawowych tematów tej filozofii należą wolność i odpowiedzialność, konieczność dokonywania wyborów, niepowtarzalność osoby ludzkiej, lęk, świadomość dążenia ku śmierci czy poczucie bezsensu życia. Zjawiska te bowiem to nieodłączne elementy ludzkiej egzystencji. Zadaniem technik używanych w terapii egzystencjalnej jest wyprowadzenie klienta z pustki egzystencjalnej i udzielenie pomocy w odszukaniu znaczenia podejmowanych działań. Dzięki psychoterapii opartej na filozofii egzystencjalnej pacjent może też wzmocnić swoją tożsamość poprzez zrozumienie prawdy, iż nie jest on tylko „sumą oczekiwań innych ludzi na swój temat”24. 138 | WSGE Na podstawie powyższego przeglądu niektórych form edukacji filozoficznej można stwierdzić, iż udział w owych zajęciach podtrzymuje i rozwija poznawczą ciekawość człowieka, uczy poprawnych sposobów argumentowania i wnioskowania, pozwala zapoznać się z wieloma teoriami rozumienia zjawisk zachodzących w świecie. Formuje też umiejętność kreatywnego myślenia, a nawet może wskazać drogę prowadzącą do szczęścia. Człowiek wyposażony w nabyte takim sposobem kompetencje będzie mógł analizować i selekcjonować „niespójną masę danych”, związaną z zalewem informacji, wyszukując wśród nich tylko te pożyteczne, i włączając je do nabytej wcześniej przez siebie wiedzy. Tylko wtedy bowiem, jak zaznacza F. Mayor – autor raportu o przyszłości edukacji, będzie mogło ukształtować się społeczeństwo wiedzy25. Człowiek jednak to nie tylko „technolog generujący nowe aplikacje”, lecz także „filozof szukający prawdy” (Gara, 2009, s. 87). Poprzestanie zatem tylko na kompetencjach dotyczących wiedzy praktycznej skazywałoby człowieka na pełnienie funkcji „informacjoprzetwórczych” (Gara, 2009, s. 86), celem rozwijania „prakseologicznej skuteczności i ekonomicznej maksymalizacji” (Gara, 2009, s. 88). Dlatego też edukacja powinna stworzyć okazję również do tego, aby w człowieku narodził się człowiek26, czyli osoba rozumna, wolna, wewnętrznie zintegrowana, kierująca się prawdą o dobru innych ludzi. Poznanie „prawdy o jakimś bycie z punktu widzenia właściwego mu dobra” (Andrzejuk, 1999, s. 19) oraz kierowanie się tą wiedzą w życiu jest zaś mądrością. Mądry człowiek natomiast będzie zdolny do nawiązywania relacji międzyosobowych i budowania społeczeństwa wiedzy służącej ludziom. Pojawia się tu problem wyboru sposobu uprawiania filozofii. Czy filozofia ma być tylko intelektualnym treningiem, czy również próbą dawania dojrzałych odpowiedzi? Czy sposób filozofowania powinien prowadzić do ukazania wieloznaczności prawdy, a nawet rezygnacji z jej poszukiwań, czy też ma udzielać „ostatecznych odpowiedzi”, pomagając kontaktować się z samą rzeczywistością, a nie z tym, co ktoś o niej myśli? Od odpowiedzi na owe pytania zależy wybór odpowiedniej edukacji filozoficznej. Należałoby bowiem wybrać taką jej formę, która będzie wspomagać zaspokojenie wszystkich potrzeb człowieka. Tylko człowiek zintegrowany może kształtować społeczeństwo wiedzy27. WSGE | 139 (Endnotes) 1 Por. Raport o stanie edukacji 2010. Społeczeństwo w drodze do wiedzy. Pozyskano [1.12.2012.] z eduentuzjsci.pl/images/stories/badania/rose/ broszuraraport.pdt. 2 F. Mayor, Przyszłość świata, Warszawa 2001, s. 332, 338, 388. 3 Tamże, s. 388. 4 M. Skrzydło, Edukacja w społeczeństwie opartym na wiedzy w kontekście rozwoju osobowości ucznia [w:] E – mentor 2 (29)/2009. Pozyskano [29.11.12.] z http://www.e - mentor.edu.pl/artykul/index/numer/29/ id/632. 5 M. Kotarba – Kańczugowska, Innowacje pedagogiczne w międzynarodowych raportach oświatowych, Warszawa 2009, s. 67 – 72. 6 Biała Księga Komisji Europejskiej. Pozyskano [30.12.2012.] z http:// pl.wikipedia.org/wiki/Biała_Księga_Komisji_Europejskiej. 7 Prezentację opisu jako metody naukowej przedstawia Cz. Bartnik w artykule Opis teologiczny [w:] Studia Theologiae Varsoviensia 15 (1977) nr 1, s. 37 – 45. 8 B. Karolczak – Biernacka, Synteza jako produkt badań [w:] Journal of Modern Science. Tom 2/13/2012. 9 G. Reale, Historia filozofii starożytnej. T. III. Systemy epoki hellenistycznej, Lublin 1999, s. 175, 246 – 257. 10 A. Sikora, Filozofowie XVII wieku, Warszawa 1978, s. 22 – 38. 11 D. Folscheid, Wielkie daty filozofii nowożytnej i współczesnej, Warszawa 2000, s. 109. 12 Metodę indukcji opisuje M. A. Krąpiec w książce Realizm ludzkiego poznania, Lublin 1995, s. 199, 215 – 216, 259, 260. 13 Pozyskano [03.12.12] z http://sokratescafe.pl/protokoly-warszawa. htlm oraz http://sokratescafe.pl/o-nas.html. 14 B. Elwich, A. Łagodzka, R. Piłat, Filozofia dla dzieci: Informacja o programie, Warszawa 1996, s. 7-10. 15 Filozoficzną literaturę dla dzieci analizuje M. Raczkowska – Lipińska w artykule „Praktyczna filozofia – nowa tendencja w edukacji wczesnoszkolnej i we współczesnej literaturze dla dzieci” [w:] Innowacje w edukacji elementarnej, M. Raczkowska – Lipińska, E. Jagiełło, (red.), Józefów 2010, s. 209 – 230. 140 | WSGE 16 Elwich, Łagodzka, Piłat, Filozofia dla dzieci, s. 4, 8 – 9; H. L. Freese, Nasze dzieci są filozofami. Jak rozmawiać z dziećmi o poważnych sprawach, Kraków 2008, s. 103 – 104. 17 H. Diduszko, B. Elwich, K. Gutowska, A. Łagodzka, B. Pytkowska – Kapulkin, Dzieci w świecie myśli, Warszawa 2001, s. 11 - 12. 18 Krąpiec, Realizm, s. 59. 19 Szerzej tę metodę zaprezentowałam w artykule „Filozoficzne dociekania z dziećmi w domu i w szkole” [w:] Innowacje w edukacji elementarnej, M. Raczkowska – Lipińska, E. Jagiełło (red.) Józefów 2010, s. 196 – 197. 20 Pozyskano [28.11.12] z http://www.lego-logos.pl. 21 Pozyskano [28.11.12] z http://itf.wikidot.com/start. 22 Relacje pomiędzy poszczególnymi władzami człowieka opisał M. Gogacz w „Szkicach o kulturze”, s. 74 – 87. 23 L. Ostasz, O usprawnieniu rozumu i leczeniu psychiki. Psychoterapia filozoficzna, Krynica Morska 2007, s. 7 – 53. Por. L. Marinoff, W poszukiwaniu szczęścia. Jak skutecznie rozwiązywać życiowe problemy. Warszawa 2002. 24 G. Corey, Teoria i praktyka poradnictwa i psychoterapii. Poznań 2005, s. 196 – 226. 25 Mayor, Przyszłość świata, s. 305. 26 P. Walczak, Wychowanie jako spotkanie. J. Tischnera filozofia człowieka jako źródło inspiracji pedagogicznych, Kraków 2007, s. 142, 139. 27 I. Wojnar, A. Piejka, M. Samoraj, Idee edukacyjne na rozdrożu XX wieku, Warszawa 2008, s. 91 – 93. References Andrzejuk A. (1999). Filozofia moralna w tekstach św. Tomasza z Akwinu. Warszawa: Wydawnictwo „Navo”. Antczak B. (2012). Współczesne tendencje tworzenia, dyfuzji i wykorzystywania wiedzy. [w:] K. Dziurzyński (red.), Dylematy współczesnej edukacji. (s. 13 – 31). Józefów: Wydawnictwo Wyższej Szkoły Gospodarki Euroregionalnej. Bartnik Cz. Opis teologiczny. Studia Theologiae Varsoviensia 15 (1977) nr 1, s. 37 – 45. Biała Księga Komisji Europejskiej. Pozyskano [30.12.2012.] z http://pl.wikipedia.org/wiki/Biała_Księga_Komisji_Europejskiej. WSGE | 141 Corey G. (2005). Teoria i praktyka poradnictwa i psychoterapii. Poznań: Zysk i S – ka Wydawnictwo. Diduszko H., Elwich B., Gutowska K., Łagodzka A., Pytkowska – Kapulkin B. (2001). Dzieci w świecie myśli. Warszawa: Kolegium Nauk Społecznych i Administracji Politechniki Warszawskiej. Dziurzyński K. (2010), Wykluczony na drodze do inkluzji - miejsce edukacji w pokonywaniu wykluczenia (współautor: A. Łukasiewicz) (w:) Wykluczenie społeczne - czynniki ryzyka, profilaktyka, remedia, red. nauk. S. Nazaruk, M. Nowak, E. Konovaluk. Biała Podlaska. ISBN 97883-610444-85-7. p. 129-140 Elwich B., Łagodzka A., Piła R. (1996). Filozofia dla dzieci. Informacja o programie. Warszawa: Fundacja Edukacja dla Demokracji. Fabjański M. (2010). Stoicyzm uliczny. Jak oswajać trudne sytuacje. Warszawa: Wydawnictwo Czarna Owca. Folscheid D. (2000). Wielkie daty filozofii nowożytnej i współczesnej. Warszawa: Prószyński i S-ka. Freese H. L. (2008). Nasze dzieci są filozofami. Jak rozmawiać z dziećmi o poważnych sprawach. Kraków: Wydawnictwo Apostolstwa Modlitwy. Gara J. (2009). Od filozoficznych podstaw wychowania do ejdetycznej filozofii wychowania. Warszawa: Wydawnictwo Akademii Pedagogiki Specjalnej. Gogacz M. (2008). Elementarz metafizyki. Warszawa: Oficyna Wydawnicza „Navo”. Gogacz M. (1985). Szkice o kulturze. Kraków, Warszawa/Struga: Wydawnictwo Michalineum. Gutek G. L. (2003). Filozoficzne i ideologiczne podstawy edukacji. Gdańsk: Gdańskie Wydawnictwo Psychologiczne. Karolczak – Biernacka B. (2012). Synteza jako produkt badań [w:] Journal of Modern Science, Tom 2/13/2012 Józefów: Wydawnictwo Wyższej Szkoły Gospodarki Euroregionalnej, s. 9 – 26. Kotarba – Kańczugowska M. (2009). Innowacje pedagogiczne w międzynarodowych raportach oświatowych, Warszawa: Wydawnictwo Akademickie Żak. Krokiewicz A. (2000). Sokrates. Etyka Demokryta i hedonizm Arystypa. Warszawa: Wydawnictwo Pax. Krąpiec M. A. (1995). Realizm ludzkiego poznania. Lublin: Redakcja Wy- 142 | WSGE dawnictw Katolickiego Uniwersytetu Lubelskiego. Krąpiec M. A. (1998). Filozofia co wyjaśnia? Lublin: Lubelska Szkoła Filozofii Chrześcijańskiej. Krońska I. (1989). Sokrates. Warszawa: Wiedza Powszechna. Lipman M. i Sharp A. M. (1999). Dociekania etyczne. Warszawa: Fundacja Edukacja dla Demokracji. Łażewska D. (2011). Filozofia dla pracujących. Podręcznik dla studentów. Józefów: Wydawnictwo Wyższej Szkoły Gospodarki Euroregionalnej. Marinoff L. (2002). W poszukiwaniu szczęścia. Jak skutecznie rozwiązywać życiowe problemy. Warszawa: Prószyński i S – ka. Mayor F. (2001). Przyszłość świata. Warszawa: Fundacja Studiów i Badań Edukacyjnych. Ostasz L. (2007). O usprawnieniu rozumu i leczeniu psychiki. Psychoterapia filozoficzna. Krynica Morska: wydawnictwo Laterna. Raczkowska – Lipińska M. (2010). Praktyczna filozofia – nowa tendencja w edukacji wczesnoszkolnej i we współczesnej literaturze dla dzieci. [w:] M. Raczkowska – Lipińska i E. Jagiełło (red.), Innowacje w edukacji elementarnej. (s. 209 – 231). Józefów: Wydawnictwo Wyższej Szkoły Gospodarki Euroregionalnej. Raport o stanie edukacji 2010. Społeczeństwo w drodze do wiedzy. Pozyskano [1.12.2012.] z duentuzjsci.pl/images/stories/badania/rose/broszuraraport.pdt. Reale G. (1999). Historia filozofii starożytnej. T. III. Systemy epoki hellenistycznej. Lublin: Redakcja Wydawnictw Katolickiego Uniwersytetu Lubelskiego. Rudziński R. (1978). Jaspers. Warszawa. Sikora, A. (1978). Filozofowie XVII wieku. Warszawa: Krajowa Agencja Wydawnicza. Skrzydło M. (2009). Edukacja w społeczeństwie opartym na wiedzy w kontekście rozwoju osobowości ucznia. E – mentor 2 (29)/2009. Pozyskano [29.11.12.] z http://www.e - mentor.edu.pl/artykul/index/numer/29/ id/632. Walczak P. (2007). Wychowanie jako spotkanie. J. Tischnera filozofia człowieka jako źródło inspiracji pedagogicznych. Kraków: Oficyna Wydawnicza Impuls. WSGE | 143 Wojnar I., Piejka A., Samoraj M. (2008). Idee edukacyjne na rozdrożu XX wieku. Warszawa: Wydawnictwo Akademickie „Żak”. http://sokratescafe.pl/protokoly-warszawa.html http://sokratescafe.pl/o-nas.html. http://www.lego-logos.pl. http://itf.wikidot.com/start 144 | WSGE Nauki społeczne WSGE | 145 146 | WSGE JoMS 1/16/2013, ss. 147-165 Bronisław Sitek WSGE | 147 148 | WSGE Własność municypalna a mienie komunalne. Wpływ doktryny politycznej na koncepcję własności komunalnej w perspektywie historyczno-porównawczej Municipal property and communal ownership The impact of the political doctrine on the concept of communal ownership in the comparative and historical perspective Bronisław Sitek Wyższa Szkoła Gospodarki Euroregionalnej im. Alcide De Gasperi w Józefowie [email protected] Abstracts The practical application of the concept of legal personality in the ancient Roman law allowed colonies to be equipped with the statutory provision of powers to own property. The autonomy of the local community was independent of changes in the political system. The origins of self-republican times come down to the republican democracy, but its full development occurred in times of strong centralization of power in the hands of the emperor. Political changes did not have so much influence on the design and function of local governments. After the Second World War in Poland, in the first period, there was attempt to keep appearances of self-government, based on the pre-war legislation. Sovietization led to increasingly strong centralization of power in the hands of party decisionmaking bodies. The national councils already appointment in 1944, originally as a control, later decision-making, were only an extension of the state administration. It did not have a legal personality and therefore cannot dispose of property. Not only interests of the local community were realized, but strategic national development objectives by Marxist ideology were implemented. Reversion to the local government in Poland took place only after the change of political system in 1989. The combination of the solutions of Roman law and contemporary legal system shows how negative effects ideology put by force on live has got, especially through legislative measures and specific political system. WSGE | 149 Praktyczne zastosowanie koncepcji osobowości prawnej w starożytnym prawie rzymskim gwarantowało koloniom uprawnienia do posiadania własności. Autonomia społeczności lokalnej była niezależna od zmian w systemie politycznym. Dynamiczny rozwój samorządności lokalnej, a więc municypiów i kolonii nastąpił w okresie II-III w.p. Chr. – w czasach silnej centralizacji władzy w rękach cesarza. Zmiany polityczne nie miały tak wielkiego wpływu na budowę i zasady funkcjonowania samorządów. Po II Wojnie Światowej w Polsce, w pierwszym okresie, podjęto próbę zachowania pozorów samorządu, na mocy przedwojennych przepisów. Późniejsza sowietyzacja doprowadziła do silnej centralizacji władzy w organach partii politycznych. Krajowe rady, powołanie już w 1944 r. pierwotnie celem sprawowania kontroli, później podejmowania decyzji, były tylko rozszerzeniem administracji państwowej. Nie posiadały osobowości prawnej, a zatem nie mogły zbywać mienia komunalnego. W ten sposób realizowane były nie tylko interesy społeczności lokalnej, ale także strategiczne założenia ideologii marksistowskiej. Powrót do samorządności w Polsce miał miejsce dopiero po zmianie systemu politycznego w 1989 r. Zestawienie rozwiązań antycznego prawa rzymskiego i współczesnego systemu prawnego pokazuje, jak negatywnie oddziałuje ideologia, zwłaszcza gdy oddziałuje poprzez środki legislacyjne i system polityczny. Key words: property, municipal property, the legal personality, municipium, Roman law. własność, prawo własności, mienie komunalne, osobowość prawna, municipium, prawo rzymskie 1. Wprowadzenie Po zmianie w 1989 r. systemu politycznego w Polsce rozpoczęła się debata nad istotą i zakresem samodzielności lokalnych społeczności. W centrum tych dysput znajduje się kwestia odchodzenia od centralizacji władzy do budowy zdecentralizowanych struktur państwa. W tym kontekście pojawiają się problemy prawne, instytucjonalne, polityczne i społeczne. Istotnym elementem, ciągle dyskutowanym, jest koncepcja i zakres autonomii lokalnych społeczności. Przedmiotem niniejszego opracowania jest własność komunalna/ 150 | WSGE municypalna w dwóch okresach i systemach prawnych. Pierwszy z nich to okres realnego socjalizmu, który był wdrażany po II wojnie światowej m.in. w Polsce aż do 1989 r. Wybór tego okresu jest dobrym przykładem negatywnego wpływu polityki i ideologii, w tym przypadku marksistowskiej, na kształt i ograniczenie zakresu autonomii lokalnych społeczności. W tym czasie funkcjonował ustrój i system prawa socjalistycznego w dużej mierze wzorowany na prawie sowieckim. W pracy też zostanie ukazana zmiana, jak w tym zakresie dokonała się po 1990 r. Drugi analizowany okres to czas antycznego Rzymu, okres dynamicznego rozwoju samorządności lokalnej, a więc municypiów i kolonii, zwłaszcza w okresie w okresie od II w. przed Chr. do III w. po Chr. Z jednej strony, był to czas silnej centralizacji władzy państwowej, skupionej w ręku cesarza, z drugiej zaś, zachowano daleko idącą autonomię lokalnych samorządów, to znaczy municypiów i kolonii. Polityka centralna, zwłaszcza ideologia, nie wywierała w tym zakresie większego wpływu (Sitek, 2006, s. 11-19). Hipotezę roboczą stanowi twierdzenie, iż lokalne problemy powinny być rozwiązywane przez lokalne organy samorządowe. Te jednak muszą mieć odpowiednie instrumenty, w tym osobowość prawną i własny majątek, czyli winny być uprawnione do posiadania prawa własności. Uprawnienie do prawa własności mienia komunalnego jest zatem kluczową rolą dla prawidłowego działania samorządności lokalnej, zaś ideologiczne wpływy zmierzające do ograniczenia lub wyłączenia możliwości posiadania własności przez lokalne społeczności może prowadzić do jej ubezwłasnowolnienia. Łączenie polityki z ekonomią przynosi negatywne konsekwencje (Szczerbowski, 2008, s. 93-97). Celem opracowania jest ukazanie wpływu zmian politycznych, w konsekwencji legislacyjnych, na zmienny status mienia komunalnego. 2. Kształt lokalnych jednostek administracyjnych w okresie 1944-2012 Samorząd terytorialny w Polsce, pod wpływem ideologizacji czy sowietyzacji życia politycznego i społecznego, już pod koniec drugiej wojnie światowej przechodził daleko idące transformacje ustrojowe. W pierwszym okresie władzy ludowej, tj. od 1944 roku do 1948 roku, przywrócono samorząd terytorialny według zasad ustawy z 23 marca 1933 roku o częściowej zmianie ustroju samorządu terytorialnego (Dz.U. 1933 nr 35, poz. WSGE | 151 294) oraz Konstytucji Marcowej z 17 marca 1921 roku (Dz.U. 1921 nr 44, poz. 267), oczywiście po dokonaniu odpowiedniej modyfikacji ustrojowej (Wójcik, 1999, s. 212-213). Na podstawie art. 65 konstytucji marcowej powstały gminy miejskie i wiejskie jako jednostki samorządu terytorialnego. Podstawowe akty prawne wydane przez Krajową Radę Narodową, a następnie przez Polski Komitet Wyzwolenia Narodowego, regulujące funkcjonowanie samorządu w tym okresie, to: - ustawa z 11 września 1944 roku o organizacji i zakresie działania rad narodowych (Dz.U. nr 5, poz. 22), - dekret z 23 listopada 1944 roku o organizacji i zakresie działania samorządu terytorialnego (Dz.U. 1944 nr 14 poz. 74), - tzw. Mała Konstytucja, Ustawa Konstytucyjna z 19 lutego 1947 roku o ustroju i zakresie działania najwyższych organów Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. 1947 nr 18, poz. 71). Na podstawie tych aktów prawnych powstała trójtorowość administracji terenowej, tj. terenowe organy administracji rządowej, organy samorządu terytorialnego oraz dodano nowy twór, wzorowany na rozwiązaniach sowieckich - rady narodowe. Takie połowiczne rozwiązanie, łączące przedwojenne rozwiązania z nowymi, powodowane były niepewnością sytuacji politycznej w Polsce i stanowiły jedynie etap przejściowy do wertykalnej centralizacji władzy (Dutkiewicz, 2010, s. 195). Ale już w tym okresie rady zostały wyposażone w dość szerokie uprawnienia uchwałodawcze, planujące i opiniujące pracę samorządu. Według art. 3 dekretu z 23 listopada 1944 roku o organizacji i zakresie działania samorządu terytorialnego organem reprezentującym samorząd terytorialny były rady narodowe. Samorząd (zarząd miejski lub wiejski) stawał się ogranemu wykonawczym rad. W 1946 roku wystąpiła silna tendencja zmierzająca do centralizacji władzy w Polsce, co znalazło swój wyraz w nowelizacji ustawy z 11 września 1944 roku oraz w obwieszczeniu Prezydenta Krajowej Rady Narodowej z dnia 14 stycznia 1946 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 11 września 1944 r. o organizacji i zakresie działania rad narodowych (Dz.U. 1946 nr 3 poz. 26). Akty te stanowiły preludium do likwidacji w latach 1948-1950 formy przejściowej samorządu terytorialnego, a wraz z tym i formy własności komunalnej (Izdebski, 2008, s. 63). Drugi okres przekształceń terenowych organów władzy miał miejsce w latach 1950-1958. Według Dutkiewicz w tym okresie nastąpiło całkowi- 152 | WSGE te wchłonięcie sowieckiego modelu organizacji administracji publicznej. W miejsce trójtorowego modelu organizacji terenowych organów władzy publicznej powstały rady narodowe. Podstawę prawną do tych zmian stanowiła ustawa z 20 marca 1950 roku o terenowych organach władzy państwowej (Dz. U. Nr 014, poz. 130). Model ten został ugruntowany w Konstytucji PRL z 1952 roku (Dz.U. 1952 nr 33, poz. 232). Odtąd istniały dwa organy terytorialnej administracji publicznej, tj. rada narodowa i prezydium rady narodowej. Oba organy były hierarchicznie podporządkowane organom wyższego rzędu. Prezydium rady narodowej było podporządkowane prezydium powiatowemu, wojewódzkiemu, a na szczycie tej hierarchii była Rada Państwa. Faktycznie jednak organem decyzyjnym była Polska Zjednoczona Partia Robotnicza (PZPR), a w szczególności jej organy na odpowiednich szczeblach (Dutkiewicz, 2010, s. 197). Na podstawie ustawy z 25 września 1954 roku o reformie podziału administracyjnego wsi i powołaniu gromadzkich rad narodowych (Dz.U. 1954 nr 43 poz. 191) ostatecznie zlikwidowano gminy i w ich miejsce wprowadzono mniejsze jednostki administracyjne, tj. gromady (Izdebski, 2001, s. 208). Tym samym wspólnoty lokalne ostatecznie utraciły osobowość prawną, możliwość bycia właścicielem mienia komunalnego, swobodnego dysponowania majtkiem na rzecz rozwoju lokalnej społeczności. Interesy państwa, a właściwe grupy rządzącej stały się interesem nadrzędnym nad potrzebami lokalnej społeczności. Ten kryzys był pogłębiany faktem centralnie zarządzanej gospodarki, dla której priorytetem była realizacja założeń gospodarczych ważnych z punktu widzenia gospodarki narodowej, nie zaś potrzeby społeczności lokalnych (Dutkiewicz, 2010, s. 197; GinsbergGebert, 1990, s. 16). Stąd też w czasach realnego socjalizmu dochodziło do koncentracji przemysłu tylko w określonych częściach kraju, np. na Śląsku. 25 stycznia 1958 roku uchwalono ustawę o radach narodowych (Dz.U. 1958 nr 5 poz. 16) w duchu dalszej decentralizacji władzy państwowej. Ustawę tę należy widzieć w perspektywie odwilży politycznej po śmierci Stalina. Wprowadzone zmiany miały jedynie charakter ideologiczny. I chociaż w preambule do tej ustawy zapisano m.in. że ustawa ta służy umocnieniu samodzielności rad narodowych, to jednak w praktyce nie zmieniało się nic w odniesieniu do autonomii lokalnych społeczności. Ustawa z 1958 roku była kilkakrotnie nowelizowana w latach1972-1975, jednak bez wprowadzenia znaczących zmian ustrojowych. Najważniejszą zmianą było ograniczenie uprawnień rad narodowych na rzecz rad wojewodów, prezydentów miast oraz naczelników miast i wsi. Ustawą z dnia WSGE | 153 29 listopada 1972 r. o utworzeniu gmin i zmianie ustawy o radach narodowych (Dz.U. 1972 nr 49 poz. 312) wprowadzono na nowo gminy na terenach wiejskich. Tym samym zniesiono istniejące dotychczas gromady. W 1975 roku zniesiono powiaty, zwiększono liczbę województw do 49. W konsekwencji jednak zmiany te nie przyniosły autonomii lokalnych społeczności, lecz prowadziły do dalszej centralizacji władzy w ręku organów partyjno-państwowych. Zmiana polityki polegającej na centralizacji organów i władzy zaczęła się dokonywać wraz z ustawą z dnia 20 lipca 1983 roku o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz.U. 1983 nr 41 poz. 185). Uchwalenie tego aktu normatywnego należy widzieć w kontekście powstania i działalności związków zawodowych Solidarność w latach 1980-81 oraz dążeniem społeczeństwa do jego upodmiotowienia. W konsekwencji w art. 1 postanowiono, że rady narodowe są przedstawicielskimi organami władzy państwowej, a jednocześnie podstawowym organem samorządu terytorialnego. W rzeczy samej w czasach realnego socjalizmu jakiekolwiek forma samorządu lokalnego była przedłużeniem organów administracji rządowej, a najczęściej partyjnej. Lokalne organy administracji dysponowały powierzonym sobie majątkiem jedynie jako zarządca majątku państwowego. Rzeczywisty powrót do idei samorządności stał się możliwy dopiero po zmianie ustroju politycznego w Polsce w 1989 roku. Owocem tych zmian była ustawa z 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. 1990 nr 16, poz. 95). W art. 2 ust. 2 tej ustawy ustawodawca postanowił, że: Gmina posiada osobowość prawną. 3. Własność w uregulowaniach prawnych okresu 1944-1989 3.1. Lata 1944-1950 – pozorna własność gminna Jak zostało już wspomniane, pierwotne rozwiązania dotyczące organizacji samorządu terytorialnego były wzorowane na Konstytucji Marcowej z 1921 roku. Według art. 99 tejże Konstytucji Rzeczpospolita Polska uznaje wszelką własność, (…) ciał samorządowych (…), jako jedną z najważniejszych podstaw ustroju społecznego i porządku prawnego (…). Tym samym uznano osobowość prawną samorządów i prawo do posiadani mienia, w tym również nieruchomości. Ustawa z 11 września 1944 roku o utworzeniu systemu rad narodowych oraz Mała Konstytucja z 19 lutego 1947 roku nie zawierały żadnych dyspozycji normatywnych dotyczących własności gmin. Wprowadzała je- 154 | WSGE dynie kwestie ustrojowe związane z powołaniem rad narodowych. Kwestia własności samorządów pojawiała się dopiero w dekrecie z 23 listopada 1944 roku o organizacji i zakresie działania samorządu terytorialnego. Według art. 3 dekretu samorząd stanowi korporację prawa publicznego i posiada osobowość prawną. To stwierdzenie jest bardzo istotne ze względu na możliwość posiadania mienia, w tym środków trwałych. Rady narodowe, jako organ reprezentujący samorząd terytorialny, mogły podejmować uchwały w sprawie nabywania, pozbywania i obciążania majątku nieruchomego (art. 5 § 2 pkt. d). Z tego zapisu widać, że odniesienie do triady uprawnień właścicielskich, określonych już w prawie rzymskim, tj. posiadania, dysponowania i używania. 3.2. Lata 1950-1958 – własność społeczna Ustawą z 20 marca 1950 roku o terenowych organach władzy państwowej zlikwidowano zarząd miejski i wiejski, a jedynymi organami władzy stały się rady narodowe (organ uchwałodawczy) i prezydium rad narodowych (organ wykonawczy). Zgodnie z art. 1 tej ustawy rady narodowe stały się terenowymi organami jednolitej władzy państwowej. Nie mogło zatem być mowy więcej o samorządzie i samorządności lokalnych społeczności. W konsekwencji przestało istnieć mienie gminne czy samorządowe. Stąd według art. 6 pkt. 3) ustawy zadaniem rad narodowych jest m.in. ochrona własności społecznej. Wcześniejsza własność gmin została zakwalifikowana jako własność społeczna. Tym samym rady narodowe nie mogły swobodnie dysponować mieniem komunalnym, a tym bardziej nieruchomościami. Jako niewłaściciele mieli jedynie prawo użytkowania i obowiązek ochrony. Struktura administracyjna kraju określona w ustawie z 20 marca 1950 roku o terenowych organach władzy państwowej została utrzymana w konstytucji z 1952 roku. W art. 34 ustawy z 1950 roku ówczesny ustawodawca postanowił, że Organami władzy państwowej w gminach, miastach, dzielnicach większych miast, powiatach i województwach są rady narodowe. Tym samym utrzymany został status gruntów społecznych będących w dyspozycji rad narodowych. W art. 39 postanowiono, że Rady narodowe (…) ochraniają własność społeczną (…). Bezpodstawnie Sulimierski pisze, że w art. 46 konstytucji z 1952 r. gmina miała zagwarantowane prawo własności i inne prawa majątkowe (Sulimierski, 2000, s. 45). Zapisy konstytucyjne zostały ponowione w ustawie z 25 września 1954 roku o reformie podziału administracyjnego wsi i powołaniu gromadzkich rad narodo- WSGE | 155 wych. W art. 12 pkt.1) postanowiono, że Gromadzkie rady narodowe (…) ochraniają własność społeczną (…). W art. 5 ustawa o radach narodowych z 1958 roku ponowiono zapis o ochronie własności społecznej przez rady narodowe. Nowością zaś było wyłączenie z uprawnień rady miejskiej uprawnienia do przekazania dzielnicowym radom narodowym prawa do dysponowania nieruchomościami i urządzeniami mającymi znaczenie ogólnomiejskie (art. 22, ust. 2, pkt. 4). Taki zapis był emanacją jedynie zarządczej funkcji rad narodowych, czy to w miastach czy na wsiach, jaką socjalistyczny ustawodawca przewidział dla tego typu jednostek administracji państwowej, a nie samorządowej. 3.3. Lata 1958-1990 – pozorne reformy Ustawa o radach narodowych z 1958 roku w latach 1958-1990 była kilkakrotnie nowelizowana. Okazją ku zmianie dotychczasowego, silnie scentralizowanego systemu rad narodowych było wydanie ustawy z dnia 29 listopada 1972 r. o utworzeniu gmin i zmianie ustawy o radach narodowych. Nic takiego jednak się nie stało. Gminy wiejskie, bo tylko takie powołano do życia, nie otrzymały osobowości prawnej. Nie mogły posiadać i dysponować nieruchomościami. Nadal były przedłużeniem aparatu państwowego. W art. 65a ust. 1 tejże ustawy postanowiono, że Gminna Rada Narodowa jest organem władzy państwowej i podstawowym organem samorządu społecznego na terenie gminy. Z kolei w ustawie z 22 listopada 1973 roku o zmianie ustawy o radach narodowych (Dz.U. 1973 nr 47 poz. 276) w art. 22 skreślono ustęp drugi mówiący o własności społecznej w przypadku rad narodowych. W art. 4 ustawy z 20 lipca 1983 roku o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego ustawodawca socjalistyczny mówił o prowadzaniu przez rady narodowe samodzielnej działalności na rzecz zaspakajania potrzeb lokalnej społeczności. Takie sfomułowania było bardzo dużym postępem w stosunku do wcześniejszych deklaracji legislacyjno-ideologicznych. Za wcześnie jednak było na przyznanie osobowości prawnej jednostkom samorządowym i tym samym uprawnienia do posiadania mienia gminnego, w tym nieruchomości. Zastosowano natomiast kolejny eufemizm, a mianowicie według art. 27 pkt. 2 niniejszej ustawy do właściwości miejskich rad narodowych należy organizowanie i prowadzenie gospodarki komunalnej w różnych wymiarach. Nie zmienił się zatem status prawnych jednostek samorządowych jako jedynie dysponentów własności społecznej. 156 | WSGE 3.4. Lata 1990-2012 – nabycie własności w okresie autonomii samorządu terytorialnego Wraz z bezkrwawą zmianą ustroju politycznego w Polsce w 1989 roku, powrotem do zasad gospodarki wolnorynkowej, opartej na zasadach liberalizmu, nastąpił czas zmian ustrojowych również w zakresie reorganizacji struktur samorządowych. Na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 roku o samorządzie terytorialnym (Dz.U. z 1990, nr 16 poz. 95) gmina otrzymała osobowość prawną. W konsekwencji ustawodawca wprowadził rozdział 5 zatytułowany Minie komunalne. W art. 43 postanowił: Mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw. Sposoby nabycia mienia komunalnego, a tym samym i własności przez gminy, zostały określone w art. 44. ustawy, i są to następujące sposoby: - na podstawie ustawy, - na podstawie przekazania gminie mienia w skutek utworzenia lub zmiany granic gminy, - na podstawie przekazania przez administrację rządową, - w wyniku własnej działalności gospodarczej, - przez czynności prawne (np. kupno), - inne przypadki określone w ustawach. Zakres uprawnień właścicielskich gminy został określony w art. 45 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym: Podmioty mienia komunalnego samodzielnie decydują o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania składników majątkowych, przy zachowaniu wymogów zawartych w odrębnych przepisach prawa. Zakres dysponowania prawem własności przez gminy jest określany zasadami wynikającymi z prawa cywilnego, m.in. z zasady współżycia społecznego i ustalonych zwyczajów (art. 56 kodeksu cywilnego) i klauzuli społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa (Agopszowicz, Gilowska, 1999, s. 310 n.). Szczegółowe rozwiązania dotyczące uwłaszczenia gmin po okresie całkowitej centralizacji władzy w Polsce zawiera ustawa z dnia 10 maja 1990 roku Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 1990, nr 32 poz. 191). Postanowienia zapisane w ustawie o samorządzie terytorialnym z 1990 r. zostały następnie przyjęte do tzw. Małej Konstytucji czyli Ustawy WSGE | 157 Konstytucyjnej z 17 października 1992 roku o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczpospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. 1992 nr 84, poz. 426). W art. 70, ust. 2 postawiono, że Jednostki samorządu terytorialnego posiadają osobowość prawną jako istniejące z mocy prawa wspólnoty mieszkańców danego terytorium. W konsekwencji w ust 3 przyjęto, że Przysługujące jednostce samorządu terytorialnego prawo własności i inne prawa majątkowe stanowią mienie komunalne. W Konstytucji RP z 1997 roku w art. 165 ust. 1 postanowiono, że: Jednostki samorządu terytorialnego mają osobowość prawną. Przysługuje im prawo własności i inne prawa majątkowe. Powyższa analiza przepisów prawnych od 1994 roku wykazała ścisły związek koncepcji samorządów terytorialnych z ideologią polityczną. Wyraźnie widać wpływy indoktrynacji na konstrukcję i terminologię koncepcji samorządów i uprawnienia do posiadania prawa własności, zwłaszcza w odniesieniu do nieruchomości. W czasach realnego socjalizmu, powiązanego z doktryną sowiecką, nie było mowy o jakiejkolwiek autonomii czy też możliwości dysponowania nieruchomościami przez samorządy terytorialne. Dopiero powrót do zasad gospodarki liberalnej w 1989 roku pozwolił na zautonomizowanie się samorządów i swobodne dysponowanie własnością (Wykrętowicz S. 2008, s. 32-33). W wyniku tego gminy są w pełni uprawnione do posiadania własności (mienia komunalnego), a tym samym mogą swobodnie dysponować swoją własnością w celu realizacji zadań ustawowych. 4. Municypia (kolonie) na przełomie republiki i pryncypatu Proces kształtowania się samorządności w antycznym Rzymie przebiegał odwrotnie niż współcześnie, kiedy to jednostki samorządu terytorialnego (JST) tworzone są na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów. Taki tryb wynika z art. 4c ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 1990, nr 16 poz. 95). Jest to zatem proces odgórny, przy niewielkim udziale lokalnej społeczności. Ustrojodawca, powołując do życia JST, powinien uwzględnić lokalne uwarunkowania, zwłaszcza więzi gospodarcze i kulturowe. Według art. 4a ust. 1 wydanie przedmiotowego rozporządzenia wymaga zasięgnięcia opinii zainteresowanych rad gminnych, zaś według ust. 3 konieczna jest również opinia lokalnej społeczności, uwzględnienie układu osadniczego, więzi społecznych, gospodarczych i kulturowych. Opinie te nie mają charakteru wiążącego organ decyzyjny. Większość lokalnych jednostek samorządowych w antycznym Rzymie 158 | WSGE powstawało przede wszystkim na bazie istniejących już państw miast (polis), wcielonych siłą lub systemem przymierzy (foedus) w ramy Imperium Rzymskiego (Petrucci, 2012, s. 416-417). Takie jednostki nazywano municypiami, a ich początki sięgają IV wieku przed Chr. Municypia zachowywały autonomię, w tym własną administrację i zwyczaje (Sitek, 2011, s. 256). Rzymianie w znacznej części zachowywali dotychczasowy status prawny podbitych miast, łącznie z nazewnictwem miejscowych organów władzy (Keaveney, 1987, s. 21). Gellius (16.13.6) pisze: Municipes ergo sunt cives Romani ex municipiis legibus suis et suo iure utentes, … (Tłum. BS: Municipes są więc obywatelami Rzymskimi, którzy rządzą się swoim prawem municypalnym i swoimi zwyczajami…) (Sitek, 2005, s. 21-42; Spognuolo Vigorita, 1996, s. 65 n.). Wraz z podbojem nowych terytoriów, poczynając od drugiej wojny punickiej (218-201 przed Chr.), Rzymianie rozpoczęli proces kolonizacji militarnej i ekonomicznej na zachodzie (na terenie dzisiejszej Hiszpanii, Galii czy Niemiec, na Wschodzie (na terenie dzisiejszej Turcji) i w północnej Afryce. Kolonie były zakładane w terenach niezamieszkałych, a ważnych strategicznie, lub na bazie już istniejących. W tym drugim przypadku dokonywano wysiedlenia miejscowej ludności lub zdominowania jej przez element osadniczy, przybyły z Rzymu. W tym przypadku podstawą powołania nowej jednostki samorządowej była ustawa wydawana dla każdego miasta oddzielnie – lex data, ale wzorowana na matrycy istniejącej w Rzymie – lex Iulia municipalis (Sitek, 2000, s. 185). Różnice pomiędzy municypiami a koloniami zatarły się już w I w. po Chr. Pomimo zmian ustroju w Rzymie z republikańskiego na pryncypat organizacja municypiów była wzorowana na zrębach ustroju republikańskiego, aż do IV w. po Chr. 5. Osobowość prawna municypiów Od strony dogmatycznej kwestia własności municypalnej związana jest zagadnieniem osobowości prawnej tych jednostek. Tymczasem koncepcja osoby prawnej została wypracowana dopiero w średniowiecznym prawie kanonicznym (Panizo Orallo, 1975, s. 126). Nie była zatem ona znana w prawie rzymskim, w praktyce jednak stosowano tę koncepcję w odniesieniu chociażby do państwa, spółek, stowarzyszeń, fundacji i właśnie w odniesieniu do municypiów czy kolonii. Najczęściej bywa tak, że praktyka wyprzedza pewne konstrukcje teoretyczno-dogmatyczne. WSGE | 159 Na oznaczenie podmiotów zbiorowych stosowano najczęściej termin universitas, oznaczający ogół, całość czy zbiorowość. Nie było wątpliwości, że universitas mogła posiadać swojego reprezentanta. Kompilatorzy Justyniańscy wstawili do Digestów tytuł: Quod cuiuscumque universitatis nomine vel contra eam agatur (D. 3.4.), który w całości został dedykowany możliwości ustanowenia reprezentanta dla osoby zbiorowej. Municypia mogły występować w sądzie, ale również pretor mógł dać skargę przeciwko municypium (Ulp. 10 ad ed. D. 3.4.7 pr.: Sicut municipum nomine actionem praetor dedit, ita et adversus eos iustissime edicendum putavit. Sed et legato, qui in negotium publicum sumptum fecit, puto dandam actionem in municipes). Najważniejszym jednak potwierdzeniem funkcjonowania w praktyce osobowości prawnej, zwłaszcza municypiów, jest kolejny fragment autorstwa Ulpiana, według którego: In decurionibus vel aliis universitatibus nihil refert, utrum omnes idem maneant an pars maneat vel omnes immutati sint. Sed si universitas ad unum redit, magis admittitur posse eum convenire et conveniri, cum ius omnium in unum recciderit et stet nomen universitatis (Ulp. 10 ad ed. D. 3.4.7.2). Kluczowym stwierdzeniem w przytoczonym fragmencie jest sformułowanie universitas ad unum redit, co oznacza, że zbiorowość traktowana jest jako jedność, podobnie zatem jak osoba fizyczna. W tym duchu dostrzegano właśnie municypia. 6. System własności municypalnej System własności municypalnej, oraz jej rozwój i przekształcenia powodowane zmianami ustrojowymi, został dość dobrze opracowany przez Capogrossiego Colognesi (Capogrossi Colognesi, 2006, s. 590-2). System własności municypalnej czy kolonialnej był dość zróżnicowany. Zależał on od tego, czy była to municypium, czy kolonia. W przypadku municypiów, a więc miast włączonych pod władzę rzymską, grunty miejskie stawały się własnością narodu Rzymskiego, zaś dotychczasowi właściciele stawali się jedynie dzierżycielami, którym posiadanie nieruchomości mogło zostać odebrane w każdej chwili (ager redditus). Z punktu widzenia naszych rozważań ważniejsze znaczenie ma przypadek własności kolonialnej. Utworzenie nowej kolonii wymagało wydania nowej ustawy (lex data) oraz powołania trzyosobowej komisji (tresviri coloniae deducendae agroque dividundo). Zadaniem tresviri było posadowienie kolonii oraz dokonanie podziału gruntu (ager divisus et adsignatus). Podział gruntów rzymskich zaproponowany przez Frontonius (1.3) w przypadku gruntów municypalnych nie miał zastosowania. Zasadniczo 160 | WSGE w municypiach występowały trzy rodzaje gruntów. Pierwszym rodzajem były grunty, na których stawiano obiekty municypalne, w tym mury miasta, fosy, kanały ścieków czy budynki urzędów municypalnych; drugą grupę gruntów stanowiły te, które należały do użytku publicznego, np. drogi publiczne, place czy tereny przeznaczone pod wspólne pastwisko (ager compascuus). Ostatnim rodzajem gruntów były tereny przeznaczone do nabycia przez mieszkańców municypiów na własność lub użytkowanie (ager colonicus). W celu gospodarczego wzmocnienia pozycji kolonii mogły posiadać grunty położone również w odległej części Imperium. Pobierane z tych terenów pożytki stanowiły dochód dla miasta. Z naszego punktu widzenia ważne jest poszukanie odpowiedzi uzasadniającej twierdzenie, że municypia (kolonie) były uprawnione do posiadania własności (zwłaszcza gruntów), tak jak osoby fizyczne. W odpowiedzi na tę kwestię, w źródłach znajduje się liczne dowody mówiące o możliwości posiadania przez municypia prawa własności, zwłaszcza na nieruchomościach. Gaius mówi, że wszelkiego rodzaju stowarzyszenia, korporacje, w tym municypia mogą mieć swój własny majątek, skarbiec oraz własnego przedstawiciela, podobnie jak państwo rzymskie (Gai. 3 ad ed. prov. D. 3.4.1.1.: Quibus autem permissum est corpus habere collegii societatis sive cuiusque alterius eorum nomine, proprium est ad exemplum rei publicae habere res communes, arcam communem et actorem sive syndicum, per quem tamquam in re publica, quod communiter agi fierique oporteat, agatur fiat). Z kolei Pomponiusz opisuje inny niezwykle ciekawy przypadek ważny dla toku niniejszego dyskursu, który dotyczy zbiegu prawo do spadkobrania municypium i osoby fizycznej. W takim przypadku oba podmioty mogą posłużyć się powództwami działowymi, czyli o podział spadku (actio familiae erciscundae) oraz o ustalenie przebiegu granicy (actio finium regundorum). Ponadto strony, a więc również municypium, mogły wystąpić ze skargą actio aquae pluviae arcendae, dotyczącą nieuprawnionej zmiany spadku wody deszczowej w górnym jej biegu (Javol. D. 3.4.8: Si tibi cum municipibus hereditas communis erit, familiae erciscundae iudicium inter vos redditur. Idemque dicendum est et in finium regundorum et aquae pluviae arcendae iudicio). Na rzecz municypium mogła zostać również dokonana darowizna. Darowizna na rzecz municypium nie mogła zostać odwołana. Darczyńca nabywał możliwość ubiegania się o zwrot przedmiotu darowizny jedynie w przypadku, gdy municypium przestało być posiadaczem przedmiotu darowanego. Chodzi zatem o zmianę celu darowizny (Jurewicz, 2008, WSGE | 161 s. 336). Darczyńcy zapewne chodziło o wydzierżawienie lub oddanie w użytkowanie darowego terenu innym podmiotom. Można sobie wyobrazić taką sytuację, że darczyńca przekazał grunt pod budowę obiektu publicznego, a tym czasem władze municypium oddały przedmiotowy teren pod dzierżawę. Zmiana celu przeznaczenia otwierała drogę darczyńcy do odwołania darowizny (D. 5012.3.1: Si quis quam ex pollicitatione tradiderat rem municipibus vindicare velit, repellendus est a petitione: aequissimum est enim huiusmodi voluntates in civitates collatas paenitentia non revocari. Sed et si desierint municipes possidere, dicendum erit actionem eis concedendam). Takie rozwiązanie było zapewne podykotowane koniecznością zapewnienia bezpieczeństwa prawnego (Sitek, 2009, s. 363-378). Własność municypium nie była uważana za własność publiczną sensu stricte. Ulpian twierdził, że stosowanie określenia „publiczna” na własność municypalną jest nadużyciem. Określenie „własność publiczna” mógł być stosowany jedynie w odniesieniu do tych rzeczy, które przynależały do narodu Rzymskiego (Ulp. 10 ad ed. D. 50.16.15: Bona civitatis abusive “publica” dicta sunt: sola enim ea publica sunt, quae populi Romani sunt.). Uprawnienie municypiów do posiadania własnego mienia znajduje również swoje uzasadnienie w ustawach municypalnych. Według lex Ursonensis cap. 76 władze administracyjne municypium mogły dokonać wywłaszczania właściciela zakładu produkującego dachówki ponad ustawowy limit, jako sankcja administracyjna (Dupré Raventós, Remoltá Vallverdú, 2002, s. 39-56). Taki majątek przechodził na własność municypium. Do majątku municypium należały również obiekty publiczne, takie jak fosy, drogi czy kanały ściekowe (Lex Ursonensis, cap. 77: … qui colon(iae) Iul(iae) erunt, volet) (Jurewicz, 2007, s. 215-247). Prawo własności, które niewątpliwie przysługiwało koloniom/municypiom, dawało możliwość swobodnego dysponowania mieniem municypalnym w celu realizacji zadań ustawowych. W szczególności kolonie mogły skutecznie dbać o infrastrukturę obronną, zapewnić wyżywienie miasta, organizować uroczystości publiczne i religijne, a również i skutecznie wspierać system pomocy społecznej (Sitek, B. 2006, s. 159-171). 7. Podsumowanie Rozwój koncepcji samorządów lokalnych ma swoje początki w starożytnym Rzymie. Stosowanie w praktyce koncepcji osobowości prawnej pozwalało na ustawowe wyposażenie kolonii/municypiów 162 | WSGE w uprawnienia do posiadania własności, zwłaszcza nieruchomości. To bowiem pozwalało na skuteczną troskę władz lokalnych (duumwirów) o sprawy miejscowej ludności, a zwłaszcza na realizację ustawowych zadań samorządu terytorialnego. Autonomia lokalnej społeczności była niezależna od zmian ustrojowych. Początki samorządności sięgają bowiem czasów republikańskiej demokracji, zaś pełen jej rozwój nastąpił w czasach silnej centralizacji władzy w ręku cesarza. Zmiany ustrojowe nie wywarły zatem większego wpływu na kształt i funkcjonowanie samorządów. Kolonie/municypia zachowały swoje uprawnienie do posiadania własności, a tym samym do samostanowienia. W przypadku tworzenia nowego ustroju w Polsce po II wojnie światowej w pierwszym okresie próbowano zachować pozory samorządności, bazując na przedwojennych aktach prawnych. Sowietyzacja prowadziła jednak do coraz silniejszej centralizacji władzy w ręku partyjnych gremiów decyzyjnych. Powołane już w 1944 roku rady narodowe, pierwotnie o charakterze kontrolnym, z czasem decyzyjnym, były jedynie przedłużeniem administracji państwowej. Nie miały osobowości prawnej, a tym samym nie mogły swobodnie dysponować własnością. Realizowano nie tyle interesy lokalnej społeczności, co strategiczne założenia rozwoju państwa według ideologii marksistowskiej. Powrót do samorządności lokalnej w Polsce miał miejsce dopiero po zmianie ustroju politycznego w 1989 roku. Zestawienie ze sobą rozwiązań rzymskich i współczesnych pokazuje, jak negatywne skutki może wywrzeć ideologia wcielana z całą stanowczością w życie, zwłaszcza poprzez konkretne rozwiązania legislacyjne i ustrojowe. System prawa, a w konsekwencji rozwiązania ustrojowe mogą wpłynąć negatywnie na rozwój lokalnych społeczności, czego przykładem był okres wdrażania ideologii marksistowskiej i sowietyzacji życia w czasach realnego socjalizmu (1944-1989). Przeciwne doświadczenia można zanotować w przypadku rozwoju samorządności w antycznym Rzymie. Tam centralizacja władzy w ręku cesarza nie doprowadziła do likwidacji samorządności terytorialnej. Pewne elementy tego systemu można dzisiaj zauważyć w modelu współczesnych Chin, gdzie przy nadal silnie scentralizowanej polityce, nomen omen opartej na marksizmie, wprowadzano model samorządów i gospodarki zdecentralizowanej. WSGE | 163 References Agopszowicz, A. Gilowska, Z. (1999). Ustawa o samorządzie terytorialnym. Komentarz. Warszawa: Wydawnictwo C. H. Beck. Capogrossi Colognesi, L. (2006). Le forme gromatiche del territorio e i vari regimi giuridici dell’ager Romanus e dell’ager colonicus. Il complesso mosaico della romanizzazione italica. [w:] L. Capogrossi Colognesi, E. Gabba (red.), Gli Statuti Municipali, (s. 579-604). Pavia: Wydawnictwo IUSS Press. Dupré Raventós, X. Remoltá Vallverdú, J.-A. (2002). A proposito de la gestión de los residuos urbanos en Hispania, Romula, nr 1, s. 39-56. Dutkiewicz, G. (2010). Dzieje samorządu terytorialnego w Polsce po II wojnie światowej, Colloquium Wydziału Nauk Humanistycznych i Społecznych, rocznik II, s. 193-206. Ginsberg-Gebert, A. (1990). Samorząd terytorialny i jego gospodarka, Warszawa: Wydawnictwo Centralny Ośrodek Metodyki i upowszechniania Kultury. Izdebski, H. (2001). Historia administracji, Warszawa: Wydawnictwo Liber. Izdebski, H. (2008). Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa: Wydawnictwo LexisNexis. Jurewicz, A. R. (2007), La lex Coloniae Genetivae Iuliae seu Ursonensis – rassegna della materia. Gli organi della colonia, RIDA 54, s. 215-247. Jurewicz, A. R. (2008). Czymże jest wolność, jeśli nie wolno temu, kto chce umrzeć w luksusie? [w:] G. Dammacco, B. Sitek, O. Cabaj (red.), Człowiek pomiędzy prawem a ekonomią w procesie integracji europejskiej, (s. 336-348). Olsztyn – Bari: Wydawnictwo UWM. Keaveney, A. (1987). Rome and the Unification of Italy, Totowa, New Jersey: s. 21. Panizo Orallo, S. (1975). Persona jurídica y ficción, Pamplona: Wydawnictwo Ediciones Universidad de Navarra, S. A. Petrucci, A. (2012). Corso di diritto pubblico Romano, Torino: Wydawca G. Giappichelli Editore. Sitek, B. (2000). Novus ordo rerum Augustea. Pierwsza próba zjednoczenia Europy. [w:] I Forum Unii Walutowej. Unia walutowa a przyszłość Polski i krajów Europy Środkowowschodniej, Olsztyn, s. 185 n. Sitek, B. (2005). Organy Władzy w municipium Irni. Ze studiów nad pra- 164 | WSGE wem municypalnym w Starożytnym Rzymie, Journal of Modern Science, 1/1, s. 21-42. Sitek, B. (2006). O państwie i politykach według Cycerona, Journal of Modern Science 1/2/, s. 11-19; Sitek, B. (2006). Zadania municipium w świetle lex Irnitana. Przyczynek do studiów nad prawem municypalnym w Starożytnym Rzymie, Zeszyty Prawnicze UKSW 6.1, s. 159-171. Sitek, B. (2009). Bezpieczeństwo prawne. Nowy poziom bezpieczeństwa narodowego. [w:] Bezpieczeństwo wewnętrzne Rzeczpospolitej Polskiej na tle innych państw Unii Europejskiej. Stan obecny oraz perspektywy zmian, (s. 363-378). Józefów: Wydawnictwo WSGE 2009. Sitek, B. (2011). Autonomie lokalne – municypia. [w:] A. Jurewicz i inni, Rzymskie prawo publiczne. Wybrane zagadnienia, s. 255-318. Olsztyn: Wydawnictwo UWM Olsztyn. Spognuolo Vigorita, T. (1996). Città e impero. Un seminario sul pluralismo cittadino nell’impero romano, Napoli: Wydanwictwo. Sulimierski, J. (2000). Samorząd terytorialny po reformie ustrojowej państwa, Warszawa : Wydawnictwo PWN. Szczerbowski, J. J. (2008). Ekonomiczna analiza prawa a metodologia prawa porównawczego. Wybrane zagadnienia. [w:] G. Dammacco, B. Sitek, O. Cabaj (red.), Człowiek pomiędzy prawem a ekonomią w procesie integracji europejskiej, (s. 93-97). Olsztyn – Bari: Wydawnictwo UWM. Wójcik, S. (1999). Samorząd terytorialny w Polsce w XX wieku, Lublin: Wydawnictwo KUL. Wykrętowicz, S. (2008). Samorząd jako wyraz demokracji obywatelskiej. [w:] S. Wykrętowicz (red.), Samorząd w Polsce. Istota, formy, zadania, Wydawnictwo Wyższej Szkoły Bankowej, Poznań 2008, s. 32-33. WSGE | 165 166 | WSGE JoMS 1/16/2013, ss. 167-173 Witold Pokruszyński WSGE | 167 168 | WSGE Philosophical aspects of personal safety Filozoficzne aspekty bezpieczeństwa personalnego Prof. zw. dr hab. Witold Pokruszyński Wyższa Szkoła Gospodarki Euroregionalnej im. Alcide De Gasperi w Józefowie [email protected] Abstracts This paper contains only the basic points of view concerning personal safety. Author clearly presents the main values of contemporary world, that means freedom, love, peace, safety. Additionally the moral aspect of personality development was described. The overall dilemma in the moral sphere: “to be” or “to have” still exists. In this point, author emphasizes a problem of negative emotions of individual, deriving from participation in social life which can manifest themselves in the form of an anxiety or fear. Artykuł zawiera tylko podstawowe punkty widzenia bezpieczeństwa personalnego. Autor wyraźnie eksponuje główne wartości współczesnego świata, jak wolność, miłość, pokój, bezpieczeństwo. Ponadto w artykule został poruszony czynnik moralny w kształtowaniu człowieka. Nadal istnieje podstawowy dylemat w obszarze moralnym „być” czy „mieć”. W tym miejscu autor akcentuje problem negatywnych przeżyć emocjonalnych jednostki wynikających z jej udziału w życiu społecznym, które mogą przejawiać się w postaci lęku lub strachu. Key words: safety, security, general values, moral dilemmas, philosophy bezpieczeństwo, główne wartości, dylematy moralne, filozofia, Odwołując się do świata wartości, takich jak: wolność, miłość, prawda, sprawiedliwość, solidarność, pokój i bezpieczeństwo, czyniąc człowieka odpowiedzialnym za swoje czynny, filozofia sprzyja kształtowaniu bezpieczeństwa personalnego, tj. człowiekowi w jego realnych warunkach cywilizacyjnych i kulturowych. WSGE | 169 Czasy nowożytne wprowadzają do koncepcji bezpieczeństwa nowe kategorie, takie jak: stan gospodarki, prawodawstwo, poprawne stosunki wewnątrz państw i między państwami, wolność, równość i braterstwo. Czyli odtąd zaczęto dostrzegać problem bezpieczeństwa personalnego w ogólnym systemie bezpieczeństwa narodowego. W tym czasie pojawił się postulat Immanuela Kanta (1984)społeczeństwa obywatelskiego, w którym wyeliminowano by władzę zmysłów, w którym dobre ustawodawstwo gwarantowałoby podmiotowe traktowanie obywateli w sposób rozumny korzystających ze swych uprawnień. Oprócz Immanuela Kanta wielu innych myślicieli wysunęło ideę aktywizmu, podmiotowego traktowania człowieka jako kreatora swojego losu i swojego bezpieczeństwa oraz wartości autonomicznej, mającej atrybut niezbędnej dozy wolności umożliwiającej ów aktywizm i odpowiedzialność za bezpieczeństwo swoje i innych. Na podstawie licznych badań, prowadzonych w wielu ośrodkach, można wysunąć twierdzenie, że w procesie budowania współczesnej cywilizacji człowiek tworzył dobra materialne, techniczne i z różnych innych dziedzin, osiągając wysokie standardy życia społecznego. Realizacja nawet słusznych celów industrialnych przyniosła człowiekowi wiele dobra i w pewnych obszarach bezpieczeństwo ekonomiczne, ale równocześnie z tymi pozytywnymi zmianami nastąpiła globalizacja zagrożeń i wyzwań, pojawiły się nowe niekorzystne zjawiska, jak chociażby postępująca degradacja środowiska naturalnego, pogorszenie się zdrowia ludzkiego, nasilenie się chorób cywilizacyjnych. W obszarze moralnym nadal nie został rozwiązany dylemat: ,, być” czy „mieć”. Nowe zjawiska obserwujemy w sferze militarnej, została odsunięta groźba wojny światowej, lecz nie została wyeliminowana w naszej świadomości. Do wyzwań wyżej wymienionych należy dołączyć wyzwania wewnętrzne, które bezpośrednio kształtują bezpieczeństwo personalne. Należy tu odnotować takie zjawiska, jak: przestępczość zorganizowaną krajową i międzynarodową, poczucie bezpieczeństwa osobistego podmiotu i jego mienia oraz wiele innych, rodzących nowe problemy teoretyczno-poznawcze i praktyczne. Ta nowa sytuacja XXI wieku, zmienna i nieprzewidywalna, podnosi rangę filozofii i edukacji do bezpieczeństwa w dziele wyjaśnienia źródeł i istoty bezpieczeństwa personalnego, dróg i metod jego budowania i obrony wobec współczesnych zagrożeń. Należy w tym miejscu stwierdzić, iż dotychczasowe koncepcje dotyczące wojny i pokoju nie mogą uzasadniać idei bezpieczeństwa personalnego, ponieważ mogłoby to doprowadzić do abs- 170 | WSGE trakcyjnego pacyfizmu, nieliczącego się z realizmem społeczno-politycznym i militarnym w świecie. Bezpieczeństwo personalne to także ograniczenie do pewnego minimum negatywnych przeżyć emocjonalnych jednostki, wynikających z jej udziału w życiu społecznym, które przejawiają się w postaci lęku lub strachu. Są to stany emocjonalne, które przeżywamy na co dzień, których unikać nie sposób. Różnica między nimi polega na tym, że lęk dotyczy zagrożeń społecznych (obawa przed utratą pracy, egzaminem, rozpadem związku małżeńskiego, powrotu do domu o późnej porze itp.), natomiast strach jest właściwy dla sytuacji zagrożenia fizycznego (groźba utraty zdrowia w wyniku upadku, pobicia przez przypadkowych chuliganów, fizycznego zgwałcenia itd.). Mają one też dwojakie znaczenie, ponieważ w pewnych sytuacjach pozytywnie wpływają na jakość życia, powodując m.in. wzrost aktywności oraz motywacji do rozwiązywania problemów zawodowych poprzez podnoszenie kwalifikacji osobistych. W innych przypadkach są one źródłem zagrożenia personalnego, ponieważ mogą dezorganizować działania człowieka, powodować tworzenie niekorzystnych relacji ze środowiskiem społecznym, skłaniać do izolowania się i unikania kontaktów z innymi ludźmi, być źródłem nawet zachowań agresywnych w określonych stanach i sprzyjających do tego warunkach (Kołodziejczyk, 2010, s.21). Wpływ lęku i strachu na bezpieczeństwo personalne będzie w dużym stopniu zależny od indywidualnych cech charakterologicznych osób, które te stany przeżywają, w danym czasie i w określonych warunkach, okolicznościach. Poczucie bezpieczeństwa personalnego i odczuwanie jego zagrożeń ma zawsze charakter indywidualny i uzależnione jest od cech osobowości człowieka, który tego doświadcza. Nie wyklucza to jednak obiektywnych uwarunkowań, które są związane z bezpieczeństwem strukturalnym w realnej rzeczywistości. Podstawowa przesłanka bezpieczeństwa związana jest z uznaniem jednostki za zbyt osobową, co w wymiarze etycznym powoduje zakaz przedmiotowego traktowania. Istotną wartością staje się ludzka godność. Jej ochrona znajduje zapis w wielu dokumentach międzynarodowych, np. w art. 1. Deklaracji Praw Człowieka stwierdza się: Wszyscy ludzie rodzą się równi pod względem swej godności i swych praw. Są oni obdarzeni rozumem i sumieniem i winni odnosić się względem siebie w duchu braterstwa. Podobne zapisy znajdują się w konstytucjach państw i innych dokumentach międzynarodowych i państwowych oraz wypowiedziach mężów stanu i znanych polityków oraz innych osób o dużym autorytecie moralnym. WSGE | 171 Przykładem nieprzestrzegania postanowień prawnych i społecznych w zakresie bezpieczeństwa personalnego, tj. godności i praw człowieka, mogą być: dyskryminacja rasowa, dyskryminacja światopoglądowa, dyskryminacja płciowa, katorżnicza praca nieletnich (dzieci), reifikacja podwładnych i pracowników i inne objawy patologii. Na zakończenie muszę wskazać na jeszcze jedno niebezpieczne zjawisko. W najnowszych publikacjach dotyczących istoty ludzkiej coraz mniej porusza się jej związki z przyrodą. A przecież człowiek żyje w środowisku przyrody na co dzień. Przyroda jest tym miejscem, w którym człowiek znajduje najlepsze warunki do egzystencji. Czy tak naprawdę jest? Przecież w wielu przypadkach, wskutek wzrostu świadomości ekologicznej, człowiek poprawia to, co sam zniszczył lub czego dokonali inni. Przywracając czystość wody, dokonując nowych zalesień, oczyszczając ziemię, wzmacnia swoje bezpieczeństwo w przyrodzie, działa na swoją korzyść, umacnia swoje związki z naturalnym dla siebie środowiskiem. Zagrożenia bezpieczeństwa personalnego mają dziś nie tylko podłoże materialne, tzn. związane z przyrodą, posiadanymi dobrami, użytkowanymi sprzętami i urządzeniami technicznymi. Mogą one przybierać postać dążeń do reifikacji człowieka poprzez próby zawładnięcia jego świadomością i dokonania w niej takich zmian, które pozwolą tą świadomością manipulować, używać ludzi zniewolonych do realizacji partykularnych celów jednostek dominujących lub grup o charakterze mafijno-przestępczym. Przykładów takiego uprzedmiotowienia dostarczają różnego rodzaju sekty, roztaczające miraże osiągnięcia szczęścia i wyzwolenia od niedogodności świata i życia społecznego, a także zorganizowane grupy przestępcze. Przejawem takiego zniewolenia są zamachowcy samobójcy, którym towarzyszy przekonanie, że giną za słuszną sprawę, że ich czyn zostanie odpowiednio wynagrodzony. Zaś ich rodziny, omamione perspektywą religijnego transcendentnego spełnienia, uważają się za szczególnie wyróżnione, w środowisku, w którym żyją. Koncepcje współczesnych filozofów w podejściu do kwestii bezpieczeństwa były przez nich traktowane w sposób holistyczny, w powiązany z innymi dziedzinami i wartościami indywidualnymi oraz społecznymi, takimi jak: prawda, szczęście, dobrobyt, wolność, sprawiedliwość, miłość, pokój. Te oto wartości uznawane przez wielu filozofów są wciąż aktualne, a niektóre z nich mają zwielokrotnioną moc, gdyż zmieniły się percepcje zjawisk w świecie współczesnym, zmieniły się zasadniczo tak, jak kategorie zagrożeń i ich skala w czasie i przestrzeni. 172 | WSGE References Kant I. (1984), Uzasadnienie metafizyki moralności, Wrocław. Kołodziejczyk K. (2010), Filozofia bezpieczeństwa, WSOWL, Wrocław. WSGE | 173 174 | WSGE JoMS 1/16/2013, ss. 175-189 Magdalena Sitek WSGE | 175 176 | WSGE Organizacja i zadania Europejskiej Szkoły Administracji (European School of Administration) Dr hab. Magdalena Sitek, Prof. WSGE Wyższa Szkoła Gospodarki Euroregionalnej im. Alcide De Gasperi w Józefowie [email protected] Abstracts The Lisbon strategy has placed the emphasis on the training of clerical personnel employed in the institutions and bodies of the European Union. In 2005 the European School of Administration was established with headquarters in Brussels and Luxembourg. The internal structure is based on the scheme to other relevant EU institutions and bodies, that is, the director and the board.Officials are employed on a permanent contract of employment.The main activities of the School concerns the development of competencies by officials of the European institutions, especially by new employees or applicants for promotion to the higher clerical group. The school can provide training for the institutions of the Union, but only on the basis of the agreement and the ensuring of funds by the contracting authority. It may be a member of the training, research and science. ESA in the framework of its powers and tasks is authorized to cooperate with other government schools, institutes and universities specializing in the field of training civil servants. Such cooperation may include mutual exchange of practices (Article 5. 4 of Decision 2005/119/EC). The school implements tasks associated with the exploration and implementation of modern management technologies EU administration. W strategii Lizbońskiej położono szczególny nacisk na doskonalenie zawodowe również kadr urzędniczych zatrudnionych w instytucjach i organach Unii Europejskiej. W 2005 r. powołano do życia Europejską Szkołę Administracji z siedzibą w Brukseli i Luksemburgu. Wewnętrzna struktura opiera się na schemacie właściwym innym instytucjom i organom unijnym, czyli na dyrektorze i zarządzie. Urzędnicy są zatrudniani WSGE | 177 na stałą umowę o pracę. Zasadnicza działalność Szkoły dotyczy podnoszenia kwalifikacji przez urzędników instytucji europejskich, zwłaszcza przez nowych pracowników lub też ubiegających się o awans do wyższej grupy urzędniczej. Szkoła może prowadzić szkolenia dla organów unijnych, ale tylko na postawie umowy i po zapewnieniu środków finansowych przez organ zamawiający. Szkoła może być członkiem sieci szkoleniowych, badawczych i naukowych. ESA w ramach swoich kompetencji i powierzonych zadań jest uprawniona do podejmowania współpracy z innymi szkołami administracji, instytutami lub uniwersytetami specjalizującymi się w obszarze szkoleń urzędników administracji. Współpraca ta może obejmować praktyki wzajemnych wymian (art. 5 ust. 4 decyzji 2005/119/WE). Szkoła realizuje również zadania związane z poszukiwaniem i wdrażaniem najnowocześniejszych technologii zarządzania administracją unijną. Key words: clerical law, European law, training, European institutions and bodies, improvement of clerical staff. prawo urzędnicze, prawo europejskie, szkolenia, instytucje i organy europejskie, poprawa kadry urzędniczej. Przyczyny utworzenia Europejskiej Szkoły Administracji Od 2005 roku w ramach dość rozbudowanej sieci organów i instytucji europejskich działa Europejska Szkoła Administracji (ESA) z siedzibą w Brukseli i Luksemburgu. Jej powołanie powiązane jest głównie z potrzebą ustawicznego szkolenia kadr administracyjnych, zatrudnionych w unijnych urzędach. Potrzeba ta wynika z konieczności permanentnego zapoznawania funkcjonariuszy administracyjnych z najnowszymi regulacjami prawnymi Unii Europejskiej, w tym z rozporządzeniami, dyrektywami, opiniami i innymi aktami normatywnymi oraz podnoszenia kwalifikacji urzędniczych. Problematyka działania i organizacji Szkoły jest dość marginalnie zauważalna w literaturze naukowej zagranicznej i krajowej. Literatura zagraniczna zasadniczo została zebrana na stronie szkoły (http://europa.eu/eas/ press_en.htm). Są to jednak w większości publikacje pracowników Szkoły zamieszczane w miesięczniku Management Matters, który ma charakter raczej popularnonaukowy. W polskiej literaturze naukowej marginalnie 178 | WSGE o istnieniu tej szkoły wspomina w swoim artykule J. Korczak (2009). Szkoła ta niezwykle rzadko wymieniana jest w podręcznikach do prawa i instytucji europejskich. Szkolenie administracji instytucji i organów unijnych należy spostrzegać w kontekście budowania współpracy administracji wszystkich państw członkowskich. Traktatem Lizbońskim wprowadzono do Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską nowy tytuł XXIII i nowy artykuł 176d, według którego Unia zmierza do poprawy zdolności administracyjnej swoich urzędników poprzez programy i instytucje szkoleniowe. Podstawę normatywną do utworzenia centralnej instytucji szkoleniowej stanowi art. 145 wersji skonsolidowanej Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, według którego: Państwa Członkowskie i Unia, (…) działają zgodnie (…) w celu wypracowania skoordynowanej strategii dla zatrudnienia, a w szczególności na rzecz wspierania wysokiego poziomu kwalifikacji i wyszkolenia pracowników i ich zdolności do dostosowywania się, oraz wspierania reagujących na zmiany gospodarcze rynków pracy. Dążenie do podnoszenia kwalifikacji urzędników unijnych należy również widzieć w perspektywie założeń Europa 2020. Z kolei w dokumencie pt. Konkluzje Rady w sprawie roli kształcenia i szkolenia w realizacji strategii „Europa 2020”, Rada Europejska uważa, że w szkoleniach urzędników należy kłaść większy nacisk na zdobywanie nowych umiejętności, w tym współpracy między instytucjami. Obowiązek szkoleń i podnoszenia kwalifikacji urzędników unijnych wypływa przede wszystkim z regulaminu pracowniczego (Korczak 2009). Potrzeba powołania organu o charakterze szkoleniowym wynikał z konieczności ujednolicenia poziomu wiedzy, umiejętności i kwalifikacji społecznych urzędników pochodzących z różnych państw unijnych. Założono, że wymogi rekrutacyjne winny być równe dla wszystkich kandydujących do pracy w instytucjach europejskich. Zasada równego traktowania winna być respektowana już podczas rekrutacji. W wielu dokumentach europejskich zauważa się istniejącą w praktyce rekrutacyjnej nierówność kryteriów, co skutkuje nie tylko nierespektowaniem zasady równego traktowania, ale różnym poziomem pracowników administracyjnych. Stąd konieczne jest prowadzenie szkoleń urzędników nie tylko dłużej pracujących, ale również nowych, tych, którzy zostali dopiero co zrekrutowani. WSGE | 179 Podstawy prawne utworzenia ESA Idea powołania do życia ESA pojawiła się w Białej Księdze na rzecz reformy administracji z 2000 r. Wówczas to Unia Europejska stanęła przed wyzwaniem przeprowadzenia największego w jej historii poszerzenia o nowych 10 państw, w tym Polski. W tej perspektywie konieczna była nie tylko reforma instytucji i organów europejskich, ale również samej administracji jako takiej. Dostęp do pracy w urzędach unijnych mieli mieć przecież pracownicy bez większego doświadczenia w tym nowym wymiarze. W związku z tym wydano szereg dokumentów, w tym przedmiotową Białą Księgę, w celu ujenolicenia standardów i dostosowania pracy administracji europejskiej do nowych warunków. Zwrócono uwagę na konieczność ciągłego szkolenia kadry administracyjnej zatrudnionej w instytucjach i organach UE, podnoszenia jej kwalifikacji, a także odpowiedniego przygotowania nowych pracowników administracyjnych wchodzących do służby. Szczególny akcent położono na ustawiczne szkolenie pracowników administracji. W celu realizacji tych założeń konieczne już wtedy wydawało się powołanie do życia nowej instytucji szkoleniowej. Po wydaniu Białej Księgi rozpoczęła się dyskusja nad powołaniem nowej instytucji szkoleniowej oraz długi proces decyzyjny. Zakończył się on sukcesem i w lutym 2005 r. na podstawie decyzji 2005/118/WE Parlamentu Europejskiego, Rady, Komisji, Trybunału Sprawiedliwości, Trybunału Obrachunkowego, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego, Komitetu Regionów i Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia 26 stycznia 2005 r. ustanawiająca Europejską Szkołę Administracji oraz decyzji 2005/119/WE sekretarzy generalnych Parlamentu Europejskiego, Rady, Komisji, sekretarza Trybunału Sprawiedliwości, sekretarzy generalnych Trybunału Obrachunkowego, europejskiego komitetu ekonomiczno-społecznego, Komitetu Regionów i przedstawiciela Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia 26 stycznia 2005 r. w sprawie organizacji i działania Europejskiej Szkoły Administracji, została powołana do życia Europejska Szkoła Administracji. Decyzja ta uwzględnia postanowienia Regulaminu Pracowniczego Urzędników Wspólnot Europejskich oraz warunki zatrudnienia innych pracowników Wspólnot Europejskich, ustalone w rozporządzeniu Rady (EWG, Euratom, EWWiS) nr 259/68. Rozporządzenie to zostało zmienione rozporządzeniem (WE, Euratom) nr 31/2005. 180 | WSGE Zadania Europejskiej Szkoły Administracji Podstawowym celem działalności ESA jest prowadzenie szkoleń i kursów dla pracowników instytucji unijnych, które są sygnatariuszami decyzji 2005/118/WE i 2005/119/WE. Według art. 2 ust. 1 decyzji 2005/118/WE, Szkoła jest zobowiązana do wdrażania pewnych działań doskonalenia zawodowego z punktu widzenia rozwoju zasobów ludzkich i przebiegu kariery zawodowej. W zakresie szczegółowych zadań, określonych w art. 2 ust. 2 rzeczonej decyzji, Szkoła zobowiązana jest do: - projektowania, organizowania i oceniania działań szkoleniowych; - ułatwiania uczestnictwa w zewnętrznych działaniach szkoleniowych; - wykonywania wszelkich zadań pokrewnych i wspierających jej główne cele. Dalsze zadania Szkoły zostały określone w art. 1 decyzji 2005/119/WE, według którego do podstawowych zadań Europejskiej Szkoły Administracji należą następujące działania szkoleniowe: - kursy zarządzania dla urzędników i pracowników, którzy zostali powołani lub którzy mogą zostać powołani do pełnienia funkcji kierowniczych. Obecnie wdrażany jest nowy pogram kursów polegających na szkoleniu pracowników w zakresie nowoczesnego zarządzania kadrą administracyjną (Walker, 2012); - kursy wspierające integrację zawodową dla nowych członków personelu; - szkolenie obowiązkowe określone w art. 45a Regulaminu Pracowniczego w ramach zmian grup funkcyjnych. Zakres i treści prowadzonych szkoleń mogą być zmieniane na podstawie działania sekretarzy generalnych instytucji, sekretarzy Trybunału Sprawiedliwości i przedstawicieli Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich. Na wniosek instytucji, organu, urzędu lub agencji Szkoła może, za wynagrodzeniem, udzielić wsparcia w dziedzinie doradztwa szkoleniowego. Poza prowadzeniem szkoleń dla nowo przyjętych lub też już pracujących pracowników instytucji i organów UE, przed ESA stawiane są dalsze cele szczególne. Pierwszym z nich jest przekazywanie wartości wspólnych wszystkim instytucjom europejskim, zwłaszcza w zakresie dobrych praktyk, a także ugruntowywania demokracji i tolerancji. Drugim celem szczególnym jest wzmocnienie współpracy międzyinstytucjonalnej, zwłaszcza WSGE | 181 poprzez nieformalne, osobiste kontakty urzędników. Osoby razem szkolone z czasem lepiej się poznają i chętniej ze sobą współpracują w przyszłości. W końcu, ESA ma uprawnienia do wchodzenia w sieci naukowo-szkoleniowe w celu wymiany doświadczeń, poszerzenia oferty szkoleniowej oraz prowadzenia badań naukowych. Efektywnie w szkoleniach i kursach Szkoły uczestniczy corocznie ok. 5000 urzędników. Zasady kwalifikacji urzędników na kursy prowadzone przez ESA Kursy i szkolenia dla urzędników unijnych prowadzone przez Szkołę skierowane są głównie do urzędników instytucji unijnych w celu rozwijania wiedzy w zakresie nowych technologii informatycznych i zarządzania w administracji oraz wspierające integrację zawodową, zasadniczo może zorganizować każda instytucja unijna samodzielnie. Jednak wskazane jest, aby ich organizację powierzyć Europejskiej Szkole Administracji, z uwzględnieniem swoich specyficznych potrzeb. Głównym obszarem, przedmiotem szkoleń są urzędnicy instytucji unijnych. Swoją działalność Szkoła ogranicza jednak nie tylko do urzędników instytucji unijnych. Na podstawie pisemnej umowy Szkoła może włączyć do swojego programu szkoleń kursy organizowane na wniosek wspólnotowego organu, urzędu lub agencji, pod warunkiem że działalność ta nie będzie utrudniała kursów prowadzonych na rzecz szkolenia urzędników pracujących w instytucjach. Każda tego rodzaju umowa, podpisana przez dyrektora Szkoły (art. 3 ust. 1 decyzji 2005/119/WE), powinna zawierać szczegółowe warunki finansowe związane z usługami świadczonymi przez Szkołę i musi, przed wejściem w życie, uzyskać zatwierdzenie zarządu (art. 3 ust. 3 decyzji 2005/119/WE). Ponadto szkoła może udzielać wsparcia w doradztwie szkoleniowym lub w postaci innych działań związanych z jej dziedziną kompetencji, na mocy umowy z dyrektorem Szkoły i po ustaleniu szczegółowych warunków finansowych za tego rodzaju świadczenia (art. 3 ust. 4 decyzji 2005/119/WE). Szkoła uprawniona jest do organizowania i prowadzenia szkoleń określonych w art. 45a Regulaminu Pracowniczego w ramach zmian grup urzędniczej. Według tego artykułu w szkoleniach uczestniczyć mogą urzędnicy zatrudnieni na umowę stałą jako administratorzy (AD) lub asystenci (AST), w celu uzyskania awansu z grupy drugiej (AST) do pierwszej (AD). Moduły szkoleniowe przygotowywane są pod konkretne zamówienie szkoleniowe instytucji czy organu unijnego. Osoby kończące kursy zo- 182 | WSGE bligowane są do złożenia egzaminu końcowego. Szkolenia prowadzone są przez trenerów wskazanych przez Szkołę, ale też organ każdej instytucji, który upoważniony jest do udostępnia szkole wystarczającej liczby wykładowców zrekrutowanych spośród doświadczonych urzędników. Liczba trenerów uzgadniana jest z każdą instytucją przez zarząd Szkoły (art. 7 lit. g . decyzji 2005/119/WE). Szkolenia mogą być prowadzone w siedzibie szkoły, ale również w salach wykładowych udostępnionych przez zainteresowane instytucje, w miarę możliwości i potrzeb (art. 2 ust. 2 decyzji 2005/119/WE). Organy i organizacja Szkoły Siedziba Europejskiej Szkoły Administracji mieści się w Brukseli przy 24 rue De Mot oraz w Luksemburgu w budynku Dorsbach. Tam też prowadzone są kursy, ale mogą być prowadzone również w innych miejscach, jednak z zachowaniem zasady zdrowego rozsądku w zarządzaniu, zwłaszcza zasady niekreowania zbędnych kosztów. Nieracjonalna byłaby zatem organizacja szkolenia na Hawajach. Początkowo, pod względem administracyjnym, Szkoła była przyłączona do Biura Doboru Kadr Wspólnot Europejskich (art. 4 ust. 1 decyzji 2005/118/WE). Taki stan miał trwać najdłużej do 15 lutego 2008 r. (art. 4 ust. 3 decyzji 2005/118/WE). Pracownicy są zatrudnieni na stałą umowę o pracę. Zgodnie z art. 8 ust. 5 decyzji 2005/119/WE, w wypełnianiu zadań, które nie są uznawane za zasadnicze, Szkoła korzysta z usług pracowników kontraktowych zgodnie z art. 3a ust. 1 lit. c) Warunków zatrudnienia innych pracowników Wspólnot Europejskich. Wśród pracowników Szkoły znajduje się jedna Polka, Ewa Wrońska, pracująca w Biurze w Brukseli jako training advisor. Plan zatrudnienia Szkoły dołączony jest do planu zatrudnienia Komisji. Obecnie Szkoła funkcjonuje jako organ autonomiczny. Organizacyjnie podzielona jest na dwa piony: - projektowanie i wdrażanie systemów szkoleń; - planowanie i organizacja treningów. Organami Szkoły są: - Dyrektor, - Zarząd. WSGE | 183 Dyrektor Obecnym dyrektorem Szkoły od 2005 r. jest Dawid Walker, zaś jego zastępcą Gabriele Hoelbi. Dyrektor Szkoły, działając pod kierownictwem zarządu, odpowiada za sprawy bieżące, które zostały określone zasadniczo w art. 8 i 9 decyzji 2005/119/WE. Podstawowym zadaniem dyrektora jest mianowanie personelu. W tym zakresie jest odpowiedzialny za właściwe działanie Szkoły. Szczególne uprawnienia dyrektor posiada w odniesieniu do pracowników, wobec których jest pracodawcą. Stosowane jednak procedury administracyjne, dotyczące zarządzania personelem, zwłaszcza w kwestiach uposażeń i urlopów, kas chorych, wypadków i emerytur, są takie same, jak w przypadku urzędników i innych pracowników Komisji. O dokonanych mianowaniach, podpisanych umowach, awansach oraz o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego dotyczącego urzędników i innych pracowników dyrektor winien informować zarząd (art. 9 decyzji 2005/119/WE). Dyrektor odpowiada za zajęcie stanowiska w kwestiach wniesionych roszczeń i zażaleń dotyczących działalności Szkoły. Według art. 4 ust. 1 decyzji 2005/119/WE dyrektor Szkoły sprawuje władzę przypadającą na mocy prawa organowi upoważnionemu do mianowania na mocy art. 90 Regulaminu Pracowniczego w kwestii wszelkich zażaleń i roszczeń związanych z zadaniami Szkoły. W przypadku takich roszczeń dyrektor Szkoły zobowiązany jest do przeprowadzenia konsultacji z prezesem zarządu, jeżeli ma zamiar potwierdzić swą decyzję wstępną. W końcu dyrektor odpowiada też na wnioski Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczące wszelkich kwestii należących do jej kompetencji z tytułu niniejszej decyzji. Zarząd Do zadań zarządu Szkoły należy (art. 7 decyzji 2005/119/WE): - zatwierdzanie zasad działania Szkoły kwalifikowaną większością głosów; - zatwierdzanie struktury organizacyjnej Szkoły zwykłą większością głosów na podstawie propozycji dyrektora Szkoły; - w ramach procedury budżetowej i orzekając zwykłą większością głosów, na podstawie projektu wykonanego przez dyrektora Szkoły, sporządzanie preliminarza dochodów i wydatków Szkoły, który przekazuje Komisji w celu sporządzenia preliminarza dochodów i wydatków 184 | WSGE Komisji; równocześnie proponuje Komisji zmiany, których wprowadzenie do planu zatrudnienia Szkoły uważa za niezbędne; - zatwierdzanie zwykłą większością głosów rodzaju i cennika świadczeń dodatkowych, jakie Szkoła może wykonywać odpłatnie na rzecz instytucji, organów, urzędów i agencji, a także warunki, na jakich Szkoła może je wykonywać; - zatwierdzanie jednogłośnie programu pracy, na podstawie wniosku dyrektora Szkoły. Program pracy obejmuje także usługi, które nie są bezpośrednio powiązane ze szkoleniami; - na podstawie projektu przygotowanego przez dyrektora Szkoły zatwierdza kwalifikowaną większością głosów roczne sprawozdanie z zarządzania w kwestii wszystkich pozycji dochodów i wydatków dotyczących wykonanych prac i usług świadczonych przez Szkołę. Przed 1 maja każdego roku przekazuje instytucjom sprawozdanie z poprzedniego okresu obrachunkowego, sporządzone na zasadach rachunkowości analitycznej; - zgodnie z potrzebami szkoleniowymi uzgadnia kwalifikowaną większością głosów szczegółowe warunki, zgodnie z którymi każda instytucja udostępni na potrzeby szkoły odpowiednią liczbę urzędników wykładowców. Ponadto, według art. 5 ust 2 decyzji 2005/119/WE zarząd czuwa nad zrównoważonym dostępem pracowników instytucji do kursów. Dba w szczególności o to, by Szkoła zapewniała wystarczającą liczbę miejsc pracownikom instytucji, w której dane szkolenie, organizowane przez Szkołę, jest obowiązkowe lub stanowi warunek pełnienia niektórych funkcji, zwłaszcza funkcji zarządzania. W ramach ustalania rocznego programu pracy zainteresowana instytucja przekazuje swoje potrzeby w wyżej wymienionych dziedzinach. Podczas ustalania programu pracy organizowaniu takich kursów przyznawany jest właściwy priorytet. Misja Szkoły Misją Europejskiej Szkoły Administracji jest zapewnienie wysokiej jakości szkoleń i możliwości uczenia się, które spełniają potrzeby wszystkich instytucji UE i ich pracowników. Do celów działalności szkoleniowej należy zaliczyć: • przyczynianie się do zwiększenia wydajności i efektywności pracy instytucji; WSGE | 185 • pomoc w zachowaniu i rozpowszechnianiu wartości, które leżą u podstaw rozwoju UE oraz pracy Europejskiej Służby Cywilnej; • przyczynianie się do współpracy między instytucjami unijnymi oraz między nimi a organami administracji Państw Członkowskich, poprzez wymianę pomysłów i dobrych praktyk z uwzględnieniem różnorodności kultury organizacji. Realizacja założeń misji wymaga współpracy Szkoły z działami szkoleń wszystkich instytucji w celu zapewnienia większej synergii w działaniach różnych instytucji poprzez spełnienie zamierzonych celów. Tematem przewodnim jest to, że szkoła nadal będzie centrum doskonałości, które jest w stanie odpowiadać na potrzeby swoich interesariuszy i klientów. Wyzwania Szkoły na rok 2012 W roku 2012 Szkołę czeka wiele nowych zadań wynikających z nowych wyzwań, w tym również technologicznych i ekonomicznych wobec narastającego kryzysu gospodarczego. Do nich zalicza się: • zapewnienie wysokiej jakości programów szkoleniowych, odpowiadających potrzebom klientów. Realizacja tego zdania musi być kontynuowana nawet przy 10% redukcji środków operacyjnych; • wdrożenie programu szkolenia o nazwie next generation, a który obejmuje szkolenia w zakresie zarządzania i opracowywanie programów rozwojowych dla pracowników znajdujących się na różnych szczeblach zarządzania danej instytucji. Ponadto Szkoła ma proponować szereg programów szkoleniowych dla nowo zatrudnionych pracowników. Szkolenia maja obejmować kluczowe umiejętności pracowników administracji oraz mają przygotować do wdrożenia programu certyfikacji. W 2012 roku planowano również zorganizować co najmniej dwie kolejne edycje programu Erasmus dla administracji publicznej programów dla młodych cywilnych pracowników w państwach członkowskich i ewentualnie dwóch dodatkowych. Szczególnym przedmiotem działań Szkoły są szkolenia skierowane do nowych pracowników zatrudnianych w różnych instytucjach europejskich. W tym celu w roku 2011 zwiększono liczbę wewnętrznych trenerów. Realizowane są szkolenia według bloków tematycznych, do których zalicza się: 186 | WSGE jednodniowe seminarium na temat Historia i opowiadanie się za integracją europejską; - Odkryj Brukselę; - Bruksela Masterclass. Te rodzaje szkoleń mają pomóc nowym urzędnikom wejść w atmosferę organów i instytucji europejskich, a zwłaszcza lepiej zrozumieć i zintegrować społeczeństwo, w którym żyją. - Finanse ESA Zasady dotyczące finansów Szkoły zostały określone w art. 11 ust. 4 decyzji 2005/118/WE. Najważniejszą z nich jest ta, że budżet Szkoły jest sporządzany i wykonywany zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE, Euratom) nr 1605/2002. Ze względu na kryzys budżet Szkoły w 2012 r. został zmniejszony o 10% w stosunku do budżetu z 2011 r. W sumie budżet na szkolenia wynosił w 2012 r. ok. 3.5 mln euro. Według art. 11 ust. 1 kwota przeznaczona na Szkołę jest całkowicie wpisana do specjalnej linii budżetowej w obrębie sekcji budżetowej przynależnej Komisji. Budżet ten przedstawiony jest w postaci prognozy dochodów i wydatków, podzielonej w taki sam sposób, jak sekcje budżetowe. Dysponentem środków jest dyrektor Szkoły, który może podejmować decyzje w zakresie własnych uprawnień. Gdy chodzi o usługi dodatkowe, świadczone przez Szkołę odpłatnie, zarząd zobowiązany jest do poinformowania władz budżetowych, z końcem roku obrachunkowego, o przeznaczeniu w ten sposób uzyskanych kwot w obrębie linii budżetowej załącznika. Zakończenie W prawie traktatowym, zwłaszcza w strategii Lizbońskiej oraz w licznych innych aktach normatywnych, szczególnie należących do soft law, kładzie się wyraźny nacisk na doskonalenie zawodowe kadr urzędniczych zatrudnionych w instytucjach i organach Unii Europejskiej. W 2005 r. na podstawie dwóch decyzji, tj. 2005/118/WE i 2005/119/WE, powołano do życia Europejską Szkołę Administracji z siedzibą w Brukseli i Luksemburgu. Wewnętrzna struktura Szkoły opiera się na schemacie właściwym innym instytucjom i organom unijnym, czyli na dyrektorze i zarządzie. WSGE | 187 Urzędnicy pracujący w Szkole są zatrudniani na stałą umowę o pracę. W przypadku zadań szczególnych zatrudnia się urzędników na umowy czasowe. Zasadnicza działalność Szkoły dotyczy podnoszenia kwalifikacji przez urzędników instytucji europejskich, zwłaszcza przez nowych pracowników lub też ubiegających się o awans do wyższej grupy urzędniczej. Szkoła może prowadzić szkolenia dla organów unijnych, ale tylko na postawie umowy i po zapewnieniu środków finansowych przez organ zamawiający. Szkoła może być członkiem sieci szkoleniowych, badawczych i naukowych. Liczne szkolenia i kursy prowadzone przez Szkołę pokazują jej skuteczność i potrzebę dalszego nie tylko działania, ale również rozwoju, zwłaszcza co do form samych szkoleń. Na uwagę zasługuje fakt otwartości realizowanych programów na nowe wyzwania i potrzeby technologiczne oraz ekonomiczne. Wydaje się jednak, że Szkoła wymaga dalszej reformy instytucjonalnej oraz większego dofinasowania w zakresie podnoszenia wiedzy urzędników instytucji i organów unijnych w zakresie nie tylko typowej wiedzy urzędniczej, ale również wartości etycznych, ekonomicznych czy interpersonalnych. References Biała Księga na rzecz reformy administracji z 2000 r. (COM/2000/0200 final). (Tekst Białej Księgi znajduje się pod adresem: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:52000DC0200(01):EN:HTML [odczyt: 2012-12-10]). Decyzja 2005/119/WE - Dz.U. L 37, 10.2.2005, ss. 17-20. Decyzja ta znajduje się na stronie http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ. do?uri=OJ:L:2005:037:0017:01:PL:HTML [odczyt: 2012-12-10]). Decyzja 2005/118/WE - Dz.U. L 37, 10.2.2005, ss. 14-16. Korczak J. (2009). Europejskie prawo urzędnicze, [w:] J. Supernat (red.), Między tradycją a przyszłością w nauce prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa dedykowana Profesorowi Janowi Bociowi, Wrocław: Uniwersytet Wrocławski, s. 359-376. Regulamin Pracowniczy Urzędników Wspólnot Europejskich oraz warunki zatrudnienia innych pracowników Wspólnot Europejskich, Rozporządzenie Rady (EWG, Euratom, EWWiS) 259/68 [Dz.U. L 56 188 | WSGE z 4.3.1968, str. 1]. Strategia “Europa 2020” - Dz.U. UE z 4.3.2011, C 70/1. Walker J., New Management Development Programmes from the European School of Administration, [w:] N° 117 Management Matters - 10/2012. Rozporządzeniem Rady (WE, Euratom) nr 1605/2002 - Dz.U. L 248 z 16.9.2002, str. 1. WSGE | 189 190 | WSGE JoMS 1/16/2013, ss. 191-208 Przemysław Krzykowski WSGE | 191 192 | WSGE Rules for the administration of financial corrections on projects co-financed from EU funds for violating public procurement law by the local government Zasady wymierzania korekt finansowych na projekty współfinansowane ze środków UE za naruszenia prawa zamówień publicznych przez jednostki samorządu terytorialnego dr Przemysław Krzykowski Wyższa Szkoła Gospodarki Euroregionalnej im. Alcide De Gasperi w Józefowie [email protected] Abstracts The subject of the article is a description of the proceedings on the repayment of EU funds in the light of the Act of 2009 on public finance. The author in the publication describes the legal difficulties existing using existing legal regulations in the existing EU and national law by public administration bodies. Particular attention was paid to the procedural issues pointing to doubts and interpretative discrepancies existing in the current practice, the application of the law of administrative courts and bodies of public administration. Przedmiotem artykułu jest charakterystyka postępowania w sprawie zwrotu funduszy unijnych w świetle ustawy z 2009 r. o finansach publicznych. Autor w publikacji opisuje prawne trudności istniejące przy stosowaniu przez organy administracji publicznej regulacji prawnych funkcjonujących w obowiązującym prawie unijnym, jak i krajowym. Szczególną uwagę zwrócono na kwestie proceduralne, wskazując na wątpliwości i rozbieżności interpretacyjne istniejące w bieżącej praktyce stosowania prawa sądów administracyjnych oraz organów administracji publicznej. Key words: EU funds, financial corrections, the beneficiaries fundusze unijne, korekty finansowe, beneficjenci WSGE | 193 Problematyka charakterystyki przepisów prawa procesowego określających zasady ustalania i nakładania korekt finansowych przez instytucje zarządzające regionalnymi programami operacyjnymi w dotychczasowej literaturze polskiej nie doczekała się szerszego opracowania. Poza nielicznymi publikacjami prasowymi na uwagę w tym względzie zasługuje opracowanie Grzegorza Karwatowicza i Marty Lamch-Rejowskiej (2011) pt. „Zamówienia publiczne w projektach współfinansowanych ze środków unijnych”. W piśmiennictwie naukowym zwraca się przede wszystkim uwagę na przyczyny występowania nieprawidłowości przy udzielaniu zamówień publicznych przez beneficjentów środków pomocy publicznej. Zagadnienia przepisów kompetencyjnych określających schemat postępowania organu w zakresie ustalenia, nakładania i w konsekwencji zwrotu udzielonego dofinansowania nie zostały bliżej przedstawione czytelnikowi. W ocenie autora temat ten jest interesujący i zasługuje na bliższą analizę nie tylko z naukowego punktu widzenia, ale przede wszystkim ze względu na istotny praktyczny wymiar przepisów postępowania administracyjnego. Dowodem tego są pojawiające się orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych, w których sądy uchylają decyzje organów administracji publicznej w zakresie ustalania korekt finansowych oraz zwrotu środków unijnych z przyczyn sensu stricte formalnych. O istotnej randze przepisów procesowych świadczy również opublikowana na oficjalnej witrynie Ministerstwa Rozwoju Regionalnego analiza prawna sporządzona na zlecenie ministerstwa, dotycząca procedury dochodzenia zwrotu środków UE Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko (Rogowski Adam; Doradztwo Gospodarcze, 2011). Należy w tym miejscu wskazać, że określenie zasad wymierzania korekt finansowych na projekty współfinansowane ze środków UE za naruszenia prawa zamówień publicznych przez jednostki samorządu terytorialnego należy do zagadnień złożonych i skomplikowanych. Wynika to m.in. z faktu, iż sposób regulacji uprawnień procesowych jednostek ubiegających się o środki unijne na poziomie źródeł prawa powszechnie obowiązującego, w ocenie autora, nie jest wystarczający. Szereg praw i obowiązków beneficjentów środków publicznych, jakimi są środki pochodzące z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego - określonych jest w systemach realizacji RPO, czyli uregulowaniach nie mieszczących się w katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego określonym w art. 87 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny w sposób jednoznacznie krytyczny ustosunkował się do takiej praktyki, uznając ją w wyroku z 12 grudnia 2011 r. (sygn. akt 194 | WSGE P 1/11) za niezgodną z ustawą zasadniczą. W demokratycznym państwie prawa szlachetny i słuszny cel przyświecający ustawodawcy, jakim jest efektywne wdrażanie środków unijnych, nie może odbywać się kosztem podstawowych uprawnień procesowych jednostki aplikującej o dotacje z Unii Europejskiej (Krzykowski, 2012). Mówiąc o zasadach wymierzania korekt finansowych, warto również zwrócić uwagę na skutki finansowe tych operacji. Ustalenie przez organ odpowiedzialny za wdrażanie środków unijnych negatywnych konsekwencji finansowych za naruszenie przez beneficjenta zasad wydatkowania środków publicznych określonych w prawie wspólnotowym, jak i krajowym, nierzadko może stanowić zagrożenie dla stabilności budżetów samorządowych. Skutkiem naruszenia przez daną j.s.t. przepisów dotyczących udzielania zamówień publicznych w zakresie, w jakim beneficjent był zobowiązany do ich stosowania, jest w praktyce równoznaczne z koniecznością zwrotu w całości lub w części pozyskanego dofinansowania w następstwie nałożenia na beneficjenta korekty finansowej lub stwierdzenia nie kwalifikowalności poniesionych wydatków (Karwatowicz i i Lamch-Rejkowska, 2011). Podstawą prawną do ustalania i nakładania korekt finansowych przez instytucje zarządzające jest przede wszystkim art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. DzU z 2009 r., nr 84, poz. 712 ze zm.). Zgodnie z cytowanym przepisem do zadań instytucji zarządzającej należy w szczególności „ustalanie i nakładanie korekt finansowych, o których mowa w art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999”. Jak wynika z przywołanej normy prawnej, ustawodawca w żaden sposób nie określa, w jaki sposób oraz w jakiej formie prawnej uprawniony organ administracji publicznej ma „ustalić i nałożyć” korektę finansową. Podkreślić należy, że w judykaturze samo sformułowanie „korekta finansowa” również jest interpretowane w różnoraki sposób. Dlatego na potrzeby niniejszej publikacji autor przyjął, dominując pogląd, że korekta finansowa (dla projektu) oznacza anulowanie całości lub części wkładu, który nie może zostać wykorzystany ponownie na projekt lub projekty, które zostały poddane korekcie. Korekta finansowa polega na pomniejszeniu maksymalnej kwoty dofinansowania o kwotę nieprawidłową, wykorzysta- WSGE | 195 ną lub pobraną w sposób określony w ustawie o finansach publicznych z 2009 r. W tym ujęciu korekta finansowa jest nakładana tylko w sytuacji, gdy wydatek obarczony nieprawidłowością został rozliczony beneficjentowi. W sytuacji wykrycia nieprawidłowości przed rozliczeniem wydatków beneficjentowi, jest on uznawany za niekwalifikowalny, nie jest natomiast poddawany korekcie finansowej. Innymi słowy istota korekt finansowych polega na wycofaniu środków finansowych budżetu UE z finansowania wydatków dotkniętych nieprawidłowościami. Jak stanowi bowiem art. 98 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) 1083/06, istotą korekt finansowych jest anulowanie, czy też wycofanie wkładu publicznego przyznanego na realizację programów operacyjnych lub projektów, ze względu na popełnienie nieprawidłowości w toku ich wdrażania. Podkreślić należy, że w art. 98 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) 1083/06 nie określono sposobu ustalenia wysokości korekty finansowej, wskazując jedynie, że nakładając ją, państwa członkowskie zobowiązane są uwzględnić charakter nieprawidłowości, będącej powodem nałożenia korekty finansowej, wagę tej nieprawidłowości oraz związane z tym straty finansowe poniesione przez fundusze. W świetle tych sformułowań oraz z uwagi na istniejącą w prawie wspólnotowym definicję nieprawidłowości zgodzić się należy z J. Łacnym, że kwota korekty finansowej winna odzwierciedlać nie tylko faktyczną szkodę spowodowaną przez nieprawidłowość, lecz również stopień zagrożenia, jaki jej istnienie wywiera na inne wydatki dokonane w ramach programu operacyjnego, które będą odpowiednio większe, gdy nieprawidłowość będzie miała charakter systemowy, lub mniejsze w przypadku nieprawidłowości pojedynczej. Przypomnieć również należy, że dokonanie przez państwa członkowskie korekt finansowych nie jest ich uprawnieniem, lecz obowiązkiem, którego naruszenie zostało obwarowane istotną konsekwencją. W przypadku bowiem, gdy Komisja ustali, że państwa członkowskie nie dokonują korekt finansowych lub naruszają przepisy określające warunki ich dokonywania, sama na mocy art. 99 ust. 1 lit. c rozporządzenia 1083/06 uprawniona jest do ich nałożenia. Sama koncepcja nakładania korekt finansowych w dziedzinie polityki spójności nie jest nowa i istniała również w poprzednim okresie programowania na lata 2000-2006. Wcześniej podobne cele spełniały przepisy upoważniające Komisję do anulowania pomocy wspólnotowej w razie wykrycia nieprawidłowości lub istotnej i niezaakceptowanej przez Komisję zmiany charakteru lub warunków realizacji finansowego przedsięwzięcia (Łacny, 2010). 196 | WSGE Analizując obecny system prawny, trzeba również przypomnieć, że podstawowym przepisem obligującym Państwa Członkowskie do ochrony interesów finansowych UE jest art. 325 TFUE, który stanowi m.in., że Unia i Państwa Członkowskie zwalczają nadużycia finansowe i wszelkie inne działania nielegalne naruszające interesy finansowe Unii. Państwa Członkowskie podejmują takie same środki do zwalczania nadużyć finansowych naruszających interesy finansowe Unii, jakie podejmują do zwalczania nadużyć finansowych naruszających ich własne interesy finansowe. Nadmienić również należy, że w myśl art. 60 lit. b rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 każda instytucja zarządzająca odpowiedzialna jest za weryfikację, że współfinansowane towary i usługi są dostarczone oraz że wydatki zadeklarowane przez beneficjentów na operacje zostały rzeczywiście poniesione i są zgodne z zasadami wspólnotowymi i krajowymi. Zgodnie z art. 70 ust. 1 lit. b cyt. rozporządzenia Państwo Członkowskie jest odpowiedzialne za zapobieganie, wykrywanie oraz korygowanie nieprawidłowości, a także odzyskiwanie kwot nienależnie wypłaconych. Lakoniczność przywołanych regulacji prawnych na poziomie prawa wspólnotowego, jak i krajowego stwarza szereg wątpliwości interpretacyjnych. Wątpliwości te nie mają charakteru czysto teoretycznego, ale dotyczą kwestii zasadniczych. Spośród licznych problemów związanych z tematyką ustalania i nakładania korekty finansowej, w ocenie autora, niżej wymienione zagadnienia są najistotniejsze: Jakie przepisy należy stosować w postępowaniu w sprawie ustalenia i nałożenia korekty finansowej? Czy procedura ta ma charakter cywilnoprawny i kompetencje organu w tym zakresie mogą być określone w przepisach nie będących źródłami prawa określonymi w art. 87 Konstytucji RP? Od którego momentu procedura ta ma charaktery administracyjny? Jaki jest zakres rozpoznania sprawy przy zwrocie środków unijnych w oparciu o art. 207 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tj. – DzU z 2009 r., nr 157, poz. 1240, z późn. zm.)? Czy ustalenia faktyczne i prawne zespołu kontrolującego instytucji zarządzającej zawarte w informacji pokontrolnej są dla organu prowadzącego postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu środków unijnych wiążące? Podobne pytania można mnożyć. Szukając odpowiedzi na postawione pytania, można posiłkować się wytycznymi Ministerstwa Rozwoju Regionalnego pt. „Wytyczne w zakresie sposobu postępowania w razie wykrycia nieprawidłowości w wykorzystaniu funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności w okresie progra- WSGE | 197 mowania 2007-2013” (MRR, Wytyczne w zakresie sposobu postępowania w razie wykrycia nieprawidłowości w wykorzystaniu funduszy strukturalnych i Funduszu Spójnosci w okresie programowania 2007-2013, 2011) oraz projektem wytycznych w zakresie sposobu korygowania wydatków nieprawidłowo poniesionych w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2007-2013 (MRR, 2012). Dokumenty te zostały wydane w oparciu o art. 35 ust. 3 pkt 10 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. – DzU z 2009 r., nr 84, poz. 712 ze zm.) Zgodnie z delegacją zawartą w przywołanym przepisie minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego w celu zapewnienia zgodności sposobu wdrażania programów operacyjnych z prawem Unii Europejskiej oraz spełniania wymagań określanych przez Komisję Europejską, a także zapewnienia jednolitości zasad wdrażania programów operacyjnych, może wydać wytyczne. Tak sformułowana delegacja oznacza, iż wydane na tej podstawie prawnej wytyczne mają charakter regulacji ogólnych. Trzeba jednak pamiętać – co jednoznacznie wyartykułował Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 grudnia 2011 r. (sygn. akt P 1/11), że dokumenty te nie są źródłem prawa powszechnie obowiązującego i nie mogą w sposób wiążący określać kompetencji organu. Na temat charakteru prawnego wytycznych resortowych autor wypowiedział się w monografii pt. „Urzędowe interpretacje prawa podatkowego wydawane w latach 1998-2004”. Rozważania zawarte w tej książce, również w kontekście wytycznych ministra rozwoju regionalnego zachowują w pełni swoją aktualność. Istnienie „prawa resortowego” w systemie źródeł prawa jest w nauce i judykaturze kontrowersyjne. Świadczy o tym fakt, że już w pierwszym orzeczeniu z 28 maja 1986 r. (sygn. akt U 1/86) Trybunał Konstytucyjny zajął stanowisko w tej sprawie. Stwierdził wówczas, że hierarchiczna budowa systemu źródeł prawa jest podstawowym założeniem ustroju prawotwórstwa w Konstytucji. Zasadą jest, że obowiązki na obywateli może nakładać ustawa, nie zaś akt niższej rangi, chyba że ustawodawca wyraźnie da upoważnienie do takiego uregulowania (Krzykowski, 2010). W wyżej wymienionych wytycznych wskazuje się, że w praktyce stosowania prawa można spotkać się z nieprawidłowościami wykrytymi: a) przed podpisaniem umowy o dofinansowanie, b) przed rozliczeniem wydatku beneficjentowi, c) po rozliczeniu wydatku beneficjentowi, ale przed refundacją, z wyróżnieniem przypadku, gdy ww. wydatki zostały zadeklarowane do KE, 198 | WSGE d) po rozliczeniu wydatku beneficjentowi. Zgodnie z zaleceniami ministerstwa tylko nieprawidłowości wykryte po rozliczeniu wydatku beneficjentowi będą co do zasady wiązać z możliwością nałożenia korekty finansowej sensu stricte, tj. obniżeniem maksymalnej kwoty dofinansowania dla projektu. W końcowej części wytycznych znajdują się postanowienia dotyczące znaczenia terminu „nieprawidłowość systemowa” oraz dotyczące nieprawidłowości niewynikających z działania lub zaniechania beneficjenta, a związanych z niedostosowaniem krajowego prawa zamówień publicznych do prawa UE (zwanych potocznie „nieprawidłowościami systemowymi”). Nieprawidłowości wykryte po rozliczeniu wydatku należy rozumieć w świetle definicji legalnej nieprawidłowości zdefiniowanej w art. 2 pkt. 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006. W myśl cytowanego przepisu dla możliwości stwierdzenia „nieprawidłowości” konieczne jest wystąpienie łącznie trzech przesłanek: 1) naruszenia prawa, 2) wynikającego z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, 3) które powoduje choćby potencjalny skutek finansowy w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Pojęcie „naruszenia prawa” w dokumentach Komisji Europejskiej oraz wytycznych ministerialnych jest interpretowane szeroko i obejmuje również kwestie związane z krajowymi zasadami wykorzystania środków z funduszy UE. Naruszeniem będzie więc naruszenie wszelkich zasad obowiązujących beneficjenta przy wdrażaniu projektu. Przez pojęcie „podmiotu gospodarczego” zgodnie z art. 27 lit. a rozporządzenia wykonawczego Komisji (WE) nr 1828/2006 z dnia 8 grudnia 2006 r. należy rozumieć każdą osobę fizyczną, prawną lub inny podmiot biorący udział we wdrażaniu pomocy z funduszy. Innymi słowy nieprawidłowości może dopuścić się nie tylko podmiot inicjujący lub realizujący projekt, ale każdy podmiot, który ubiega się dopiero o wsparcie. Najwięcej wątpliwości w praktyce stosowania prawa dotyczy określenia skutków finansowych wykrytych nieprawidłowości dla budżetu ogólnego UE. Należy przyjąć, że w sytuacji stwierdzenia nieprawidłowości należy w pierwszej kolejności dokonać wyceny skutku finansowego metodą dyferencyjną. Co do zasady, skutek ten powinien więc odzwierciedlać WSGE | 199 rzeczywistą stratę poniesioną przez budżet ogólny UE. W uproszczeniu można wskazać, że ustalenie wysokości korekty finansowej poprzez metodę dyferencyjną polega na porównaniu wartości wydatków, które zostały poniesione, z wartością wydatków, które zostałyby poniesione, gdyby nie doszło do wykrytego naruszenia. Powyżej wskazana analiza opiera się na dokumentacji postępowania, w tym zwłaszcza badaniu ofert, które złożone zostały przez poszczególnych wykonawców. Zgodzić się należy z uwagami G. Karwatowicza i M. Lamch-Rejowskiej, że w praktyce może dojść do zaistnienia stanów faktycznych i prawnych, które uniemożliwiają ustalenie wysokości nałożonej na beneficjenta korekty finansowej w oparciu o metodę dyferencyjną. W sytuacji, gdy podmiot, w którego kompetencji jest nałożenie korekty finansowej, nie jest w stanie nałożyć korekty finansowej metodą dyferencyjną, wówczas nakłada on sankcję w postaci korekty finansowej, której wartość ustalana jest metodą wskaźnikową. Wartość korekty finansowej ustalanej metodą wskaźnikową stanowi iloczyn wskaźnika procentowego nałożonej korekty, wysokości faktycznych wydatków kwalifikowanych dla danego zamówienia oraz procentowej wysokości współfinansowania ze środków funduszy UE (Karwatowicz i Lamch-Rejkowska, 2011). Przy ustalaniu stawki za dane naruszenie należy wziąć pod uwagę takie czynniki, jak: wyniki kontroli innych organów, znaczenie błędu dla przebiegu całości procesu i jego wyniku (np. w przypadku zamówień publicznych należy ocenić czy błędy miały faktyczny wpływ na realizację celów zamówienia). Dopiero w taki sposób dokonana analiza zastosowanych zapisów może stanowić podstawę do określenia procentowej straty dla budżetu ogólnego UE. Wyceny skutku finansowego w takich sytuacjach należy zatem dokonywać po dokładnym przeanalizowaniu każdego przypadku, po rozpatrzeniu wszystkich okoliczności danej sprawy. Wskazać jednak należy, że brak wystąpienia skutku finansowego, rzeczywistego lub potencjalnego uniemożliwia zakwalifikowanie danego naruszenia jako nieprawidłowości i tym samym rozpoczęcie procedury związanej z uznaniem jakichkolwiek wydatków za nieprawidłowe. Zatem w przypadku wykrycia naruszeń prawa zwłaszcza o charakterze formalnym, przy których nie występuje skutek finansowy (nawet o charakterze potencjalnym), nie należy nakładać na beneficjenta sankcji o charakterze finansowym (MRR, 2012). Na gruncie prawa polskiego, zgodnie z art. 207 ust. 1 ustawy z 2009 r. o finansach publicznych (DzU z 2009 r., nr 157, poz. 1240 ze zm.) w przy- 200 | WSGE padku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 cyt. ustawy, 3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Powyższe przesłanki należy interpretować z uwzględnieniem przepisu art. 2 pkt. 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 określającego przesłanki „nieprawidłowości.” W przypadku zaistnienia sytuacji, o której mowa w art. 207 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, powstaje konieczność wszczęcia postępowania mającego na celu odzyskanie kwoty nieprawidłowo wykorzystanej przez beneficjenta. W omawianym przypadkach, zgodnie z art. 98 ust. 2 i 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 oraz na podstawie odpowiednich postanowień umowy o dofinansowanie, organ obligowany jest do nałożenia korekty finansowej polegającej na pomniejszeniu maksymalnej kwoty dofinansowania o kwotę nieprawidłową. Jak wskazuje przedstawiona analiza, przepisy prawa powszechnie obowiązującego zawierają ogólne regulacje o charakterze materialnoprawnym, nie określają jednak bliżej, w jaki sposób oraz w jakim trybie organy administracji publicznej winny realizować nałożone przez prawo wspólnotowe oraz prawo krajowe obowiązki. Wytyczne ministerialne również powyższej problematyki bliżej nie przybliżają. Nie budzi jedynie wątpliwości fakt, że prowadzone na podstawie art. 207 ustawy o finansach publicznych postępowania w zakresie odzyskania kwot nieprawidłowo wykorzystanych przez beneficjentów mają charakter postępowań administracyjnych. Stosownie bowiem do postanowień art. 67 ustawy o finansach publicznych w sprawach nieuregulowanych w cytowanej ustawie stosuje się przepisy k.p.a. i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa. Przypomnieć również należy, że zgodnie z dyspozycją art. 37 ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, tylko do postępowania w zakresie: - ubiegania się oraz - udzielania dofinansowania na podstawie tejże ustawy ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych nie sto- WSGE | 201 suje się przepisów k.p.a. Postępowanie w zakresie odzyskiwania środków unijnych nie znajduje się w pakiecie włączeń wskazanych w tym przepisie przez ustawodawcę. Taka konstrukcja prawna może prowadzić do wniosku, że postępowaniem administracyjnym jest wyłącznie postępowanie w sprawie zwrotu środków unijnych, natomiast postępowanie w sprawie ustalenia i nałożenia korekty finansowej nie ma takiego charakteru. Idąc dalej tym tokiem myślenia, należy przyjąć, że informacja pokontrolna zespołu kontrolującego instytucji zarządzającej, która określa zakres nieprawidłowości oraz wysokość korekty finansowej, nie ma charakteru aktu administracyjnego. Zbliżony pogląd zaprezentował WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 21 czerwca 2012 r. (sygn. akt I SA/Ol 153/12), wskazując, że: „Umowa zawarta między stronami w niniejszej sprawie nie określa, w jakim trybie następuje nałożenie korekt finansowych, przy czym bynajmniej nie jest oczywiste, że powinno to nastąpić przy zastosowaniu art. 207 ustawy o finansach publicznych, który wyraźnie upoważnia Instytucję Zarządzającą do wydania decyzji w przedmiocie zwrotu środków wydatkowanych sposób określony w art. 207 ust. 1 tej ustawy. Wprawdzie praktyka, którą można ustalić na podstawie dostępnych w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych orzeczeń sądów administracyjnych zapadłych w podobnych sprawach, pozwala stwierdzić, że instytucje zarządzające określają i nakładają korekty finansowe, wykorzystując tryb przewidziany w art. 207 u.f.p., przyjmując za pewnik, że jest to tryb właściwy, jednakże praktyka ta rodzi po stronie beneficjentów wątpliwości. (…) Wątpliwości te były również przedmiotem interpelacji poselskich skierowanych do Ministra Rozwoju Regionalnego (nr 17871 i nr 24318). Minister udzielając odpowiedzi w dniu 9 września 2011 r., wyjaśnił, że w razie sporu między stronami umowy w trakcie jej realizacji spór taki powinien być skierowany do rozstrzygnięcia w postępowaniu przed sądem powszechnym.” Po przyjęciu powyższego punktu widzenia, uprawniona jest teza, że w postępowaniu w sprawie zwrotu środków unijnych występują dwa rodzaje postępowań: I. cywilnoprawne, w sprawie ustalenia i nałożenia korekty finansowej, które ma swoje źródło przede wszystkim w regulacjach umowy o dofinansowanie projektu; II. administracyjnoprawne, w sprawie odzyskania środków unijnych, które ma swoje źródło w przepisach prawa administracyjnego. 202 | WSGE Pojawia się w tym miejscu pytanie, jaki jest związek pomiędzy „informacją pokontrolną”, kończącą etap postępowania cywilnoprawnego, w którym instytucja zarządzająca ustala wysokość korekty finansowej z późniejszym postępowaniem administracyjnym, kończącym się decyzją administracyjną w sprawie zwrotu środków unijnych. Czy należy uznać, że instytucja zarządzająca orzekając o zwrocie tych środków ma już ustaloną podstawę do nałożenia korekty i jej zadaniem jest wyłącznie doprowadzenie do wydania decyzji w zakresie odzyskania tej części wypłaconych środków, która jest objęta korektami finansowymi? Innymi słowy, czy wysokość korekty finansowej ustalonej w informacji pokontrolnej stanowi rodzaj „prejudykatu”? Stanowisko takie zaprezentował WSA w Olsztynie w uzasadnieniu przywołanego wyroku, wskazując: „Zakładając racjonalność ustawodawcy, należy jednak za nieprzypadkowe uznać wprowadzenie do ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju art. 26 ust.1 pkt 15a, zaś nieokreślenie w ustawie procedury ustalania korekt finansowych i formy ich nakładania można próbować tłumaczyć tym, że w przypadku dofinansowania projektu w drodze zawarcia umowy stosunek łączący beneficjenta i instytucję zarządzającą ma charakter cywilnoprawny i beneficjenci mają obowiązek zrealizować i rozliczyć swój projekt według zasad określonych w umowie o dofinansowanie. Może to świadczyć o tym, że w istocie nałożenie korekt finansowych jest rezultatem postanowień umownych, które beneficjent przyjął, podpisując umowę, a ustalenie i nałożenie korekt finansowych jest specyficznym skutkiem niewykonania umowy zgodnie z zasadami w niej przewidzianymi. Jedną z tych zasad jest bowiem w przypadku analizowanej umowy obowiązek przestrzegania przepisów ustawy Prawo o zamówieniach publicznych. Przy takim podejściu do zagadnienia nałożenie korekt finansowych jest rodzajem sankcji, którą strony umowy przewidziały w chwili jej zawierania”. Z drugiej strony powyższe zagadnienie może być rozumiane w odmienny sposób. Można bowiem założyć, że wynik kontroli może stanowić jedynie sygnał do wszczęcia postępowania administracyjnego, w którym w pełnym zakresie będą badane wszystkie kwestie związane z dostrzeżonymi w wyniku kontroli naruszeniami, a także nastąpi ich zakwalifikowanie do kategorii naruszeń wymagających nałożenia korekty. Przedstawiony sposób interpretacji zbieżny jest z wytycznymi ministerstwa rozwoju regionalnego, w których czytamy, że w przypadkach określonych w art. 207 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o finansach publicznych wydanie decyzji po- WSGE | 203 winno być poprzedzone przeprowadzeniem postępowania mającego na celu określenie kwoty podlegającej zwrotowi w oparciu o reguły zawarte w k.p.a. W przywołanym dokumencie zwraca się uwagę na to, że informację pokontrolną zawierającą stwierdzone nieprawidłowości, zalecenia pokontrolne, ewentualną korespondencję pomiędzy organem a beneficjentem związaną z powyższymi zaleceniami należy uznać za istotne źródła dowodowe w postępowaniu administracyjnym. Wskazać jednak należy, że prowadzenie postępowania kontrolnego i wydanie zaleceń pokontrolnych nie zwalnia przy tym organu od należytego ustalenia stanu faktycznego w prowadzonym postępowaniu. Obowiązkiem organu jest dokonanie samodzielnej oceny faktycznej i prawnej sprawy oraz, w razie potrzeby, uzupełnienie materiału dowodowego zgromadzonego w toku kontroli o elementy niezbędne do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Dotyczy to zarówno sytuacji, w której organ prowadzący postępowanie sam przeprowadzał kontrolę, jak i sytuacji, w której kontrolę tę przeprowadzał inny podmiot. Powyższe nie wyłącza przy tym sytuacji, w której postępowanie dotyczące zwrotu jest wszczynane bez prowadzenia oddzielnego postępowania kontrolnego - w takim przypadku wszystkie ustalenia faktyczne w sprawie powinny być dokonane z uwzględnieniem zasad postępowania określonych w k.p.a. (MRR, 2012). W ocenie autora drugie stanowisko zasługuje na aprobatę. Analizując treść art. 7 k.p.a. określającego istotę zasady ogólnej prawdy obiektywnej, dociera się do wniosku, że proces dochodzenia do prawdy obiektywnej jest ustawowym obowiązkiem. Ten obowiązek spoczywa na organie administracji publicznej jako na gospodarzu danego postępowania administracyjnego bez względu na wcześniejsze ustalenia istniejące przed wszczęciem postępowania (Krzykowski, Kodeks postępowania administracyjnego w pytaniach i odpowiedziach, 2010). Potwierdzeniem powyższego poglądu może być stanowisko WSA w Gdańsku zawarte w uzasadnieniu wyroku z 1 sierpnia 2012 r. (sygn. akt I SA/Gd 727/12), zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia konkretnej nieprawidłowości, instytucja zarządzająca zobowiązana jest w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego do dokonania własnej oceny i miarkowania charakteru ustalonej szkody i znaczenia szkody. Nałożona korekta nie może być jednak oderwana od stwierdzonej nieprawidłowości, ale adekwatna do niej i do sytuacji konkretnego beneficjenta, wynikającej również z treści umowy o dofinansowanie projektu. Wskazane ustalenia organu dotyczące przyczyn nałożenia korekty fi- 204 | WSGE nansowej oraz metod określenia jej wysokości winny być jasno i precyzyjnie przedstawione w uzasadnieniu decyzji administracyjnej w sprawie zwrotu otrzymanego przez beneficjenta dofinansowania. W ocenie autora nie ulega wątpliwości, że uzasadnienie w takich sprawach winno spełniać rolę edukacyjno-perswazyjną w stosunku do adresatów decyzji, powinno również umożliwiać kontrolę poprawności decyzji. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Trafnie powyższe zagadnienie scharakteryzował WSA w Kielcach w wyroku z dnia 29 sierpnia 2012 r. (sygn. akt I SA/Ke 286/12), wskazując, że: „Sposób wyliczenia wysokości zwrotu dotacji jest istotnym elementem decyzji i powinien znaleźć się w uzasadnieniu. Strona ma prawo znać zasady, którymi kieruje się organ, decydując o takiej, a nie innej kwocie zwrotu dotacji”. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z dnia 2 kwietnia 1998 r. (w sprawie C-367/95 Komisja przeciwko Sytraval i Brink›s France) podkreślił, że uzasadnienie indywidualnej decyzji powodującej negatywne następstwa dla strony - a za taką należy uznać decyzję nakazującą zwrot dofinansowania w wyniku nałożenia korekty - powinno w sposób jasny i jednoznaczny ukazywać sposób rozumowania instytucji będącej autorem aktu tak, by umożliwić zainteresowanym poznanie podstaw podjętego środka, a właściwemu sądowi wykonanie przezeń kontroli. Podsumowanie Konkludując przedstawione w publikacji rozważania, można pokusić się o refleksję odnośnie niskiej jakości polskiego prawa administracyjnego. Z analizy przeprowadzonej przez autora można wysnuć wniosek, że mechanizmy zwrotu środków unijnych nie zostały w polskim systemie prawnym określone w sposób wystarczający. Wydaje się, że problematyka ustalania korekty finansowej winna być uregulowana w źródłach prawa powszechnie obowiązującego, a nie pozostawiona do samodzielnego określenia przez instytucje zarządzające we wzorach umów stanowiących integralną część systemu realizacji danego programu operacyjnego. Przypomnijmy, że Trybunał Konstytucyjny w przywołanym na wstępie wyroku z 12 grudnia 2011 r. (sygn. akt P 1/11) jasno wskazał, że art. 5 pkt. 11 ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju przez to, że dopuszcza uregulowanie praw i obowiązków wnioskodawców apli- WSGE | 205 kujących o środki unijne poza systemem źródeł powszechnie obowiązującego prawa - jest niezgodny z art. 87 Konstytucji RP. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego systemy realizacji nie mają formy wskazanej w Konstytucji RP, nie są przyjmowane przez podmioty dysponujące konstytucyjnymi uprawnieniami prawotwórczymi i nie są należycie ogłaszane. Należy również podkreślić, że środki pochodzące z budżetu UE zgodnie z polskim prawem zaliczane są do kategorii środków publicznych. W świetle powyższej konstatacji trudno jest zaakceptować sytuację, w której każda instytucja zarządzająca regionalnym programem operacyjnym ma możliwość samodzielnego kształtowania we wzorach umów o dofinansowanie projektu własnych reguł odnośnie procedury ustalania i nakładania korekt finansowych. Praktyka taka może bowiem budzić uzasadnione wątpliwości odnośnie zgodności z ustawą zasadniczą. Dodatkowo wskazać należy, że obecny system prawny prowadzi w istocie do dublowania kompetencji tego samego organu. Zgodnie bowiem z orzecznictwem sądowym oraz zaleceniami ministerstwa wcześniejsze nałożenie korekty finansowej nie ma charakteru wiążącego dla późniejszego postępowania administracyjnego. Zdaniem autora przedstawiona w artykule sytuacja jest wynikiem stworzenia przez ustawodawcę hybrydalnego modelu postępowania, w którym wykorzystuje się instrumenty oraz instytucje prawa prywatnego do realizacji zadań objętych regulacją prawa publicznego. W efekcie następuje krzyżowanie się sfery, w której wolno wszystko, co nie jest zakazane prawem, ze sferą, w której wolno tylko to, co jest prawem dozwolone. Bowiem z jednej strony, to w umowie cywilnoprawnej o dofinansowanie projektu określane są wprost lub pośrednio poprzez odesłanie do odpowiednich regulacji warunki i zasady dofinansowania projektu, a także prawa i obowiązki beneficjenta z tym związane, w tym zasady zwrotu otrzymanych środków w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości przy ich pobraniu. Z drugiej strony, w przypadku zaistnienia przesłanek skutkujących żądaniem zwrotu środków instytucja zarządzająca orzeka w formie decyzji w trybie administracyjnym. Mając na względzie bezsporny fakt, iż obecny konstytucyjny system źródeł prawa oparty jest na źródłach prawa powszechnie obowiązującego i prawa wewnętrznego, należy postulować, aby ustawodawca uwzględniając wskazania zawarte w wyroku TK z 12 grudnia 2011 r., dokonał również stosownych zmian w przepisach określających zasady nakładania korekty finansowej oraz zwrotu środków unijnych. Przyszłe regulacje 206 | WSGE prawne odnośnie omawianej problematyki należałoby oprzeć wyłącznie na źródłach prawa określonych w art. 87 Konstytucji RP. Godzi się bowiem przypomnieć stanowisko TK zawarte w wyroku z 27 kwietnia 2005 r. (sygn. akt P 1/05), zgodnie z którym niezależnie od obowiązków wynikających z prawa Unii Europejskiej polski prawodawca jest także związany zasadami i regułami krajowego porządku konstytucyjnego. Albowiem nawet w sferach regulowanych przez prawo Unii Europejskiej Konstytucja pozostaje najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej. Dobre prawo, stanowione wedle ustalonych zasad techniki legislacyjnej, pozwalające tworzyć spójny wewnętrznie system prawa, stanowi podstawę nie tylko sprawnego działania administracji, lecz również podstawę budowy demokratycznego państwa prawa. Związanie administracji prawem daje obywatelowi poczucie bezpieczeństwa wobec państwa. Chroni przed dowolnymi, samowolnymi i nieobliczalnymi ingerencjami administracji. Można powiedzieć, że każda czynność organu skierowana ku realizacji określonych zadań państwowych – a takimi są również obowiązki państwa w zakresie odzyskiwania środków unijnych - powinna być przewidziana i regulowana chociażby najogólniej przez jasno formułowane przepisy prawa (Krzykowski, 2012). Należy zgodzić się ze stanowiskiem WSA w Olsztynie zaprezentowanym w wyroku z dnia 21 czerwca 2012 r. (sygn. akt I SA/Ol 153/12), że przyjęte w ustawie z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju rozwiązanie dotyczące korekt finansowych jest niedopracowaną próbą dopasowania obowiązków państwa członkowskiego w zakresie prawidłowości wykorzystania środków finansowych UE do sytuacji indywidualnego beneficjenta, którego obowiązki są wyznaczane treścią umowy o dofinansowania zawartej według stosowanego umownego wzorca. Stąd bierze się niejasność w procedurze nakładania korekt finansowych. References Antczak, A. (2011). Unia Europejska. Bezpieczeństwo, stategia, interesy. Józefów: WSGE. Karwatowicz, G. i i Lamch-Rejkowska, M. (2011). Zamówienia publiczne w projektach współfinansowanych ze środków unijnych. Wrocław: Wydawnictwo Presscom Sp. z o.o. Krzykowski, P. (2010). Kodeks postępowania administracyjnego w pytaniach i odpowiedziach. Józefów: WSGE. WSGE | 207 Krzykowski, P. (2010). Urzędowe interpretacje prawa podatkowego wydawane w latach 1998-2004. Józefów: WSGE. Krzykowski, P. (2012). Podział środków unijnych z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Regionalnych Programów Operacyjnych w orzecznictwie sądów administracyjnych w latach 20082011. Olsztyn: UWM. Łacny, J. (2010). Ochrona interesów finansowych Unii Europejskiej w dziedzinie polityki spójności. Warszawa: Oficyna. MRR. (2011). Wytyczne w zakresie sposobu postępowania w razie wykrycia nieprawidłowości w wykorzystaniu funduszy strukturalnych i Funduszu Spójnosci w okresie programowania 2007-2013. Warszawa: Ministerstwo Rozwoju Regionalnego. MRR. (2012). Projekt wytycznych w zakresie sposobu korygowania wydatków nieprawidłowo poniesionych w ramach Programu Operacyjnego Infrastryktura i Środowisko 2007-2013. Warszawa: Ministerstwo Rozwoju Regionalnego. Rogowski Adam; Doradztwo Gospodarcze. (2011). Analiza prawna dla Ministerstwa Rozwoju Regionalnego dotycząca procedury dochodzenia zwrotu środków UE Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko, na podstawie art. 207 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Warszawa: Ministerstwo Rozwoju Regionalnego. Wyrok TK z 28 maja 1986 r., sygn. akt 1/86. Wyrok TK z 27 kwietnia 2005 r., sygn. akt P 1/05. Wyrok TK z 12 grudnia 2011 r., sygn. akt P 1/11. Wyrok WSA w Olsztynie z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I SA/Ol 153/12. Wyrok WSA w Gdańsku z 1 sierpnia 2012 r., sygn. akt I SA/Gd 727/12. Wyrok WSA w Kielcach z 29 sierpnia 2012 r., sygn. akt I SA/Ke 286/12. Wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 2 kwietnia 1998 r. w sprawie C-367/95 Komisja przeciwko Sytraval i Brink’s France. 208 | WSGE JoMS 1/16/2013, ss. 209-238 Aleksandra Szejniuk WSGE | 209 210 | WSGE Rola audytu wewnętrznego w zarządzaniu bezpieczeństwem The role of internal audit in safety management dr Aleksandra Szejniuk Wyższa Szkoła Gospodarki Euroregionalnej im. Alcide De Gasperi w Józefowie [email protected] Abstracts Organizations are constantly developing. This process enforce their security needs. This is a result of the value of organization’s capital as well as advanced techniques and technologies. Audit treated as a process assesses the safety of the state, property and processes. It allows to get information on the protection of individuals with regard to the law, comply with safety standards and above all the use of the organization’s security policy. Its mission is to enhance the effectiveness of the procedures and to demonstrate the proper way of use or misuse of the organization’s human resources, tangible and intangible assets. Nieustanny rozwój organizacji wymusza coraz większe potrzeby ich bezpieczeństwa. Jest to efekt posiadanego kapitału o znacznej wartości, a także zaawansowanej techniki i technologii. Audyt traktowany jako proces ocenia stan bezpieczeństwa obiektów, mienia i procesów. Pozwala uzyskać informację dotyczącą ochrony osób w odniesieniu do przepisów prawa, przestrzegania standardów bezpieczeństwa, a przede wszystkim stosowania polityki bezpieczeństwa organizacji. Jego zadaniem jest zwiększenie efektywności stosowanych procedur, a także pokazanie właściwego lub niewłaściwego sposobu wykorzystania posiadanych przez organizację zasobów ludzkich, materialnych i niematerialnych. Key words: audit, security, risk, SWO (RAS), nonconformity, corrective action, correction, prevention audyt, bezpieczeństwo, ryzyko, SWO, niezgodność, działania korygujące, korekcja, działania zapobiegawcze WSGE | 211 Sprawności funkcjonowania organizacji nie zapewni nawet najbardziej szczegółowo zaprojektowany system kontroli wewnętrznej. Organizacje zmuszane są do przewidywania ewentualnych nieprawidłowości, a przede wszystkim przeciwdziałania negatywnym skutkom tych zdarzeń. Efektem tych działań jest walka z nadużyciami, defraudacją, a zatem zjawiskami patologii w organizacjach. W Polsce zauważa się zapotrzebowanie na kontrolę i narzędzia umożliwiające jej przeprowadzenie. Zachowanie bezpieczeństwa prowadzonej działalności stanie się coraz trudniejsze i będzie miało coraz większe znaczenie (Kuc 2002). Zdaniem kontroli wewnętrznej jest uwzględnienie coraz większych wymagań zarówno wewnętrznych, jak i zewnętrznych. Przedsiębiorstwa w dobie kryzysu zaufania muszą być zarówno elastyczne, jak i posiadać zdolność przystosowania się do zmieniających się warunków. Każda organizacja podlega ocenie efektywności jej działania. Dlatego obok kontroli wykorzystuje się audyt wewnętrzny, który umożliwia wzrost znaczenia doradczego, wprowadza nowe standardy, a także odgrywa znaczącą rolę w realizacji reform przedsiębiorstwa. 1. Znaczenie audytu wewnętrznego Ewolucja zakresu pojęciowego audytu wewnętrznego w początkowym okresie wskazuje na jego ograniczoną rolę. Obejmował on przede wszystkim sprawy finansowe organizacji. Niektóre instytucje sprowadzały funkcje audytu wewnętrznego do uzgodnienia dokumentacji księgowej (Moeller 2005). Upływ czasu spowodował, że zarówno ilościowy, jak i jakościowy zakres realizowanych zadań był bardziej skomplikowany, co z kolei było powodem trudności związanych z zarządzaniem. Reakcją kierownictwa na te zjawiska było stosowanie bardziej wyrafinowanych instrumentów zarządzania. Jednym z nich był audyt wewnętrzny, który obejmował nowe obszary organizacji, zmieniał cel, rolę i znaczenie. Omówione zmiany znalazły odzwierciedlenie w treści określanych definicji audytu wewnętrznego. Dokonując analizy przedmiotu, należy stwierdzić, że od kilkudziesięciu lat próbowano znaleźć taką definicję, którą w sposób całościowy definiowała istotę audytu wewnętrznego. Zaprezentowano w sposób syntetyczny te definicje, które są najbardziej wartościowe dla określenia procesu ich rozwoju. Ważną rolę w procesie tworzenia definicji audytu wewnętrznego odegrał The Institute of Internal Auditors, który jako pierwszy podjął 212 | WSGE próbę określenia audytu wewnętrznego. Ponadto rozwijał nowe jakościowo zjawiska, na które miało wpływ otoczenie zewnętrzne. Prezentację definicji i jej przeobrażeń w latach 1941–2008 ilustruje tabela 1. Tabela 1. Definicje prezentowane przez The Institute of Internal Auditors w latach 1941–2008 Lata Określenie terminu audyt wewnętrzny 1941 J.B. Thurston, jeden z założycieli IIA, zaznaczył, że termin audyt wewnętrzny nie jest adekwatny do zadań realizowanych przez audyt (Dodey 1965). Definicja opracowana w IIA brzmi następująco: „Audyt wewnętrzny to niezależna działalność oceniająca wewnątrz organizacji. Utworzona w celu przeglądu księgowości, finansów oraz innej działalności operacyjnej, stanowi podstawę zabezpieczającej i konstruktywnej funkcji usługowej w stosunku do zarządzania” (The Accounting Review 1995). Zmiany w treści definicji audytu wewnętrznego, które zostały wprowadzone przez IIA, dotyczyły rozszerzenia zadań w zakresie oceny i przeglądu zarządzania oraz oceny działań przedsiębiorstwa (Sawyer, Dittenhofer, Scheiner 2003). Audyt wewnętrzny to niezależna działalność, oceniająca wewnątrz organizacji. Utworzona w celu przeglądu operacji stanowi podstawę zabezpieczającej i konstruktywnej funkcji usługowej w stosunku do zarządzania (Dodey 1965). Audyt wewnętrzny jest niezależną funkcją oceniającą, powołaną wewnątrz organizacji w celu sprawdzenia, kontrolowania i rozwoju jej aktywności oraz świadczącą dla niej swe usługi (Standards… 1978). Podkreśla niezależność audytu wewnętrznego w ramach istniejącego rozwiązania organizacyjnego. Ponadto IIA odszedł od precyzowania obszarów badawczych typowych dla realizacji zadań audytu wewnętrznego, podkreślając, że zakres jego działań jest sprzężony z realizacją celów organizacji. The Institute of Interal Auditors, zdając sobie sprawę, że formułowane dotychczas definicje nie zawierają jeszcze wszystkich elementów audytu wewnętrznego, wprowadził zmiany w podstawowym dokumencie, jakim jest „Oświadczenie o obowiązkach audytorów wewnętrznych” oraz założył Guidance Task Force (GTF). GTF wzięło pod uwagę opinie i sugestie członków IIA, jak i definicję audytu wewnętrznego zawartą w dokumencie wydanym przez The Institute of Internal Auditors Research Foundation (IIARF)1. Definicja ta traktuje audyt wewnętrzny jako proces, poprzez który organizacja zyskuje zapewnienie, że ryzyka, na które jest narażona, są zrozumiałe i właściwie zarządzane w dynamicznie zmieniającym się otoczeniu2. Zarząd IIA przyjął objaśnienie zaproponowane przez GFT i określa audyt wewnętrzny jako obiektywne zapewnienie i działalność doradczą, które nie jest niezależnie zarządzane wewnątrz organizacji kierowanej ideą dodawania wartości w celu poprawy funkcjonowania organizacji (http://www.theira.org). 1947 1957 1971 1978 1990 1998 1999 1999 lipiec Audyt wewnętrzny pomaga organizacji w osiągnięciu założeń (celów) poprzez wznoszenie systematycznego i zdyscyplinowanego podejścia do oceny i poprawy efektywności zarządzania ryzykiem (http://www.theira.org). WSGE | 213 Lata 2001 2005 2008 2011 Określenie terminu audyt wewnętrzny IIA wprowadził zmiany w powyższej definicji i ostatecznie przyjęła ona postać następującą: Audyt wewnętrzny to działalność niezależna, obiektywnie zapewniająca i doradcza, której celem jest przysporzenie wartości i usprawnienie działalności operacyjnej organizacji (Standards… 2001). Na uwagę zasługuje definicja zawarta w Ustawie o finansach publicznych, która określa audyt wewnętrzny jako ogół działań obejmujących: • niezależne badanie systemów zarządzania i kontroli w jednostce, w tym procedur kontroli finansowej, o których mowa w art. 43 ust. 3 tejże ustawy, w wyniku którego kierownik jednostki uzyskuje obiektywną i niezależną ocenę adekwatności, efektywności i skuteczności tych systemów, • czynności doradcze, w tym składanie wniosków, mające na celu usprawnienie funkcjonowania jednostki (Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych). Ustawa z dnia 13 sierpnia 2008 r. zakłada, że audyt wewnętrzny jest działalnością niezależną i obiektywną, której celem jest przysporzenie jednostce wartości dodanej i usprawnienie jej funkcjonowania (Projekt ustawy o finansach publicznych z dnia 13 sierpnia 2008 r.). To nowe spojrzenie na audyt wewnętrzny, którego początkiem jest światowa recesja gospodarcza. Podstawowymi cechami charakteryzującymi audyt wewnętrzny będą (Lisiński 2011): • audyt wewnętrzny będzie instrumentem doskonalenia funkcjonowania organizacji ze szczególnym uwzględnieniem jego dwóch podstawowych funkcji tzn. kontrolnej i doradczej, a przedmiotem zainteresowania będzie działalność operacyjna, • odejście od formalno-prawnych instrumentów mających za zadanie przeciwdziałanie zjawiskom patologicznym na rzecz budowania systemu wartości. Skupianie uwagi wokół niego wszystkich organów i jednostek organizacyjnych instytucji oraz poszczególnych pracowników, którym zależy na zmianie funkcjonowania organizacji, • wykorzystanie najnowszych osiągnięć w zakresie teorii zarządzania przy konstruowaniu audytu wewnętrznego jako nowego instrumentu zarządzania, którego podstawowym celem będzie doskonalenie organizacji w wymiarze operacyjnym i strategicznym. Źródło: opracowanie własne na podstawie Lisiński M., 2011, Audyt Wewnętrzny W Doskonaleniu Instytucji. Aspekty TeoretycznoMetodologiczne i Praktyczne, PWE, Warszawa. Dotychczasowa analiza rozwoju istoty audytu wewnętrznego dokonana przez instytucje zajmujące się audytem wewnętrznym nie wyczerpuje wszystkich wątków zakresu pojęciowego omawianej kategorii. Pełne zrozumienie pojęcia audytu wewnętrznego wymaga określenia podstawowych cech, jakie prace audytorskie muszą spełniać. Audyt wewnętrzny zgodnie z licznymi definicjami tego pojęcia jest działalnością niezależną i obiektywną, weryfikacyjną, doradczą i prewencyjną oraz 214 | WSGE systematyczną, zorientowaną na ryzyko, ukierunkowaną na badanie procesu. Wymienione elementy określające charakter audytu opisuje tabela 2. Tabela 2. Charakterystyka audytu wewnętrznego Cele działalności Działalność niezależna i obiektywna Działalność weryfikacyjna Działalność systematyczna Działalność doradcza i prewencyjna Działalność zorientowana na ryzyko Działalność ukierunkowana na badanie procesów Charakterystyka cechy Pełna swoboda w określaniu zakresu prac audytowych, realizacji zadań audytowych i wydawaniu wniosków pokontrolnych pozwala zachować obiektywizm w ocenie działania organizacji. Ocena prawidłowości funkcjonowania systemu kontroli wewnętrznej i podjęcie działań eliminujących zidentyfikowane nieprawidłowości. Ocena wszystkich istotnych obszarów funkcjonowania organizacji, ponowne poddawanie analizie tych samych obszarów w określonych odstępach czasowych. Audytor pełni role doradcy w procesach identyfikacji i zarządzania ryzykiem oraz podejmuje działania prewencyjne i zapobiegawcze wobec nieprawidłowości poprzez mechanizmy kontrolne. Identyfikacja obszarów największego ryzyka i określenie sposobu zarządzania nim. • • • zidentyfikowanie i systematyczne opisanie procesów z podziałem na procesy główne i pomocnicze, przypisanie istotnych dla organizacji rodzajów ryzyka do procesów, wydzielenie procesów podlegających audytowi zewnętrznemu. Źródło: Stowarzyszenie Księgowych w Polsce, 2003, Audyt wewnętrzny. Spojrzenie praktyczne [za:] Dryl W., 2010, Audyt Marketingowy, CeDeWu.pl, Warszawa. Definiując pojęcie audytu wewnętrznego, należy określić jego cele, charakter, przedmiot, sposób przeprowadzania itd. Na podstawie definicji dostarczonych przez literaturę zarówno polską, jak i zagraniczną, polskie ustawodawstwo oraz instytucje, których działalność obejmuje również audyt, należałoby określić audyt wewnętrzny jako niezależną i obiektywną działalność doradczą, służącą tworzeniu wartości dodanej poprzez usprawnienie procesów zarządzania organizacją, weryfikację procedur kontrolnych oraz ograniczenie ryzyka związanego z działalnością organizacji. Rozwój produktów i usług oraz zużycie zasobów do promocji tych wyrobów czy usług powinny dostarczyć wartości dla przedsiębiorstwa, WSGE | 215 powinny generować większy zysk lub tez dać ten sam wysoki wynik przy obniżeniu nakładów. Dlatego dobrze prowadzony audyt wpływa na obniżenie kosztów poprzez fakt, iż audytorzy maja wgląd w operacje, uczestniczą w ich projektowaniu, oceniają ryzyko i zgłaszają możliwości ulepszeń (Hegar, Szymańska-Koszyc). Audyt wewnętrzny umożliwia wzrost znaczenia doradczego, wprowadza nowe standardy a przede wszystkim odgrywa znaczącą rolę w realizacji reform przedsiębiorstwa. Jest on narzędziem zarządzania. Daje kierownictwu pewność, że cele i zadania stawiane organizacji są realizowane. Aby zapewnić efektywność potrzeb menedżera, należy stosować następujące zasady: zapewnić wysoką jakość audytu, profesjonalizm audytorów, wyznaczać poziom istotności, zapewnić obiektywizm a także swobodny obieg informacji. Jednak najważniejszą zasadą stosowaną w audycie jest odpowiedzialność kierownika organizacji za system audytu wewnętrznego, a także ukierunkowane podejście na poprawę działania jednostki. Wysoka jakość audytu to dążenie w kierunku dostarczania kierownictwu usług mających określić wartość dodaną. Przeprowadzając audyt, należy dać informację, w jakim zakresie można wprowadzać usprawnienia. Obejmuje on badanie rzetelności w zakresie wypełniania obowiązków przez pracowników z należytą starannością, tzn.: sumiennie i terminowo. Należy to do zadań jednostki określanych dla poszczególnych komórek organizacyjnych i osób wyznaczonych do tych celów. Ponadto dokumentowanie określonych działań lub stanów faktycznych zgodnie z rzeczywistością we właściwej formie i w wymaganych terminach. Podstawowymi kryteriami audytu wewnętrznego są jakość, trafność i realizm. 1.1.Kryteria działalności organizacji Prawidłowo przeprowadzony audyt uzależnia funkcjonowanie organizacji. Audyt jest ważny dla kierownictwa firmy, gdyż pokazuje im błędy, jakie popełniali, co pozwoli uniknąć ich w przyszłości. Pomaga podejmować decyzje finansowe. „Przestrzega przed wykonywaniem pewnych czynności, szkodliwych dla działalności badanej firmy” (Jagielski 2003). Audyt pozwala firmie uzyskać obiektywną i niezależną ocenę funkcjonowania jednostki pod względem legalności, gospodarności, rzetelności 216 | WSGE i jawności. „Bada i ocenia skuteczność funkcjonowania istniejących w organizacji, procedur i mechanizmów kontroli wewnętrznej oraz ich przestrzegania” (Knedel, Stasik 2005). Audyt pozwala identyfikować potencjalne nieprawidłowości w zarządzaniu organizacją przed wystąpieniem istotnych szkód. Kryteria gospodarności prezentuje tabela nr 3. Tabela 3. Kryteria oceny gospodarności jednostki Kryterium Legalność Zakres badania • • • Gospodarność • • • • Celowość • • • Rzetelność • • Przejrzystość Jawność • • • • • zgodność funkcjonowania jednostki lub audytowanej działalności z obowiązującymi przepisami prawa, prawidłowość stosowania przepisów wewnętrznych obowiązujących w jednostce w ramach wykonywanych zadań, zgodność audytowanej działalności z aktami administracyjnymi, orzeczeniami sądowymi, umowami cywilnoprawnymi oraz innymi obowiązującymi aktami i normami, zaniechanie działalności mimo prawnie określonego obowiązku. zapewnienie oszczędnego i efektywnego wykorzystania środków, uzyskanie właściwej relacji nakładów do efektów, wykorzystanie możliwości zapobiegania lub ograniczania wysokości szkód powstałych w działalności jednostki. zapewnienie zgodności działań jednostki z jej celami statutowymi, zapewnienie optymalizacji zastosowanych metod i środków oraz ich adekwatności do osiągnięcia założonych celów, zakres przyjętych przez kierownictwo kryteriów faktów i okoliczności. wypełnienie obowiązków pracowniczych z należytą starannością, sumiennie i terminowo, dokumentowanie działań i stanów faktycznych we właściwej formie, w wymaganych terminach z uwzględnieniem faktów i okoliczności. klasyfikowanie dochodów i wydatków publicznych, stosowanie obowiązujących zasad rachunkowości, prowadzenie sprawozdawczości. udostępnianie sprawozdań dotyczących finansów i działalności jednostki, udostępnianie innych informacji dotyczących funkcjonowania jednostki i podejmowanych decyzji. Źródło: Winiarska K., 2007, Audyt wewnętrzny w 2007 roku Standardy międzynarodowe – regulacje krajowe, Difin, Warszawa [za:] Moczydłowska W.,2004, Standardy audytu wewnętrznego, Gazeta Prawna, nr 204/2004 [za:] Dryl W., 2010, Audyt Marketingowy, CeDeWu.pl, Warszawa. WSGE | 217 Zaprezentowane w tabeli kryteria są wyznacznikiem oceny gospodarności badanej jednostki. Pierwszym kryterium jest legalność, a zatem zgodność funkcjonowania jednostki z obowiązującymi przepisami prawa. Określenie prawidłowości stosowania przepisów wewnętrznych obowiązujących w jednostce w ramach wykonywanych zadań. Ponadto zgodność audytowanej działalności z aktami administracyjnymi. Następnym kryterium oceny gospodarności, której zakres badań obejmuje zapewnienie oszczędnego i efektywnego wykorzystania środków, uzyskanie właściwej relacji do efektów, a także wykorzystanie możliwości zapobiegania lub ograniczenia wysokości ewentualnych szkód. Innym kryterium jest celowość, której zadaniem jest zapewnienie zgodności działań jednostki z jej celami, które określa statut. Zapewnienie optymalizacji zastosowanych metod i środków oraz wyznaczenie zakresu przyjętego przez kierownictwo w postaci kryteriów, faktów i okoliczności. Kolejnym kryterium jest rzetelność i przejrzystość, gdzie zakres badań dotyczy wypełniania obowiązków pracowniczych z wyjątkową starannością (sumiennie i terminowo), stosowanie obowiązujących zasad rachunkowości, a także prowadzenie sprawozdawczości. Ostatnim kryterium w ocenie gospodarności jest jawność polegającą na udostępnianiu sprawozdań dotyczących finansów i działalności jednostki. Dodatkowo udostępnianie innych informacji dotyczących funkcjonowania jednostki i podejmowania decyzji. Audyt pozwala identyfikować potencjalne nieprawidłowości w zarządzaniu organizacją przed wystąpieniem istotnych nieprzewidzianych szkód. Systematyczny proces gromadzenia i oceny dowodów dotyczących uzyskanych wyników działalności i wydarzeń ekonomicznych jest procesem przebiegu audytu, którego koncepcję prezentuje rysunek 1. 218 | WSGE Rysunek 1. Koncepcja audytu Źródło: Guy D.M., Alderman C.W., Winters A.J., 1990, Audyting, H.B.J. Publishers, Orlando, Florida [za:] Dryl W., 2010, Audyt Marketingowy, CeDeWu.pl, Warszawa. Z rysunku wynika, że audytor musi przede wszystkim pozyskiwać dowody i poddawać ocenie, a następnie ustalić relacje, jakie występują pomiędzy nimi. Uzyskanie danych ekonomicznych jest podstawą do przyjęcia kryteriów pozwalających określać je w sposób jednoznaczny. Kolejnym zadaniem jest zaprezentowanie wyników wszystkim osobom, które uczestniczyły w badaniu. Według ustawy audytor bada wiarygodność sprawozdania finansowego oraz sprawozdania z wykonania budżetu przez sprawdzenie: WSGE | 219 • przestrzegania zasad rachunkowości, • zgodności zapisów w księgach rachunkowych z dowodami księgowymi, • zgodności sprawozdania finansowego oraz sprawozdania z wykonania budżetu z zapisami w księgach rachunkowych. Ustawa określa ponadto zadania wykonywane przez audytora w zakre- sie: • oceny adekwatności, efektywności i skuteczności systemów kontroli, w tym przestrzegania procedur kontroli oraz przeprowadzania wstępnej oceny celowości zaciągania zobowiązań finansowych i dokonywania wydatków, zarządzania ryzykiem i kierowania jednostką sektora finansów publicznych, • oceny przestrzegania zasady celowości i oszczędności w dokonywaniu wydatków, uzyskiwania możliwie najlepszych efektów w ramach posiadanych środków oraz przestrzegania terminów realizacji zadań i zaciągniętych zobowiązań. Działanie audytora pozwala ocenić przestrzeganie wszystkich procedur, do których zobowiązana jest organizacja. 2. Rodzaje audytów wewnętrznych Klasyfikacja audytu wewnętrznego w polskim ustawodawstwie opiera się na literaturze zagranicznej. Na jej podstawie podjęto wiele prób jego klasyfikacji. Trudność wykonania tego zadania wynikała z braku jednolitego nazewnictwa poszczególnych rodzajów audytu w literaturze. Zamiennie używa się nazwy audyt operacyjny, audyt działalności, audyt programów, audyt wyników, audyt kompleksowy, audyt ukierunkowany na zarządzanie. Od niedawna pojawiło się określenie współczesny audyt wewnętrzny (ang. modern internal audyting), które obejmowało wszystkie wyżej wymienione formy działalności audytorskiej (Kuc 2002). Amerykańscy autorzy J.G. Siegal oraz J.K.Shim klasyfikują audyt wewnętrzny na (Sawyer, Dittenhofer, Scheiner 2003): • audyt finansowy, traktowany jako badanie dokumentów i zapisów księgowych celem sformułowania odpowiednich wniosków i opinii 220 | WSGE z badania. Rolę audytora pełni tu biegły niezależny rewident, • audyt zarządzania służy natomiast ocenie efektywności działań kierownictwa, • audyt zgodności, którego zadaniem jest weryfikacja działań przedsiębiorstwa z obowiązującymi zasadami i przepisami, • audyt wewnętrzny, którego celem jest ocena zgodności procedur i operacji ze strategią (polityką korporacyjną) przedsiębiorstwa. Klasyfikację odmienną od powszechnie używanych i opisywanych kryteriów stworzył J. Stępniewski. Autor wyszczególnił formy audytu wewnętrznego z perspektywy czynników sukcesu organizacji, tj. (Stępniewski 2001): • audyt prawidłowości – opiera się na badaniu istnienia i przestrzegania reguł dotyczących funkcjonowania przedsiębiorstwa. Polega on na weryfikowaniu zgodności tych reguł z faktycznie podejmowanymi działaniami. W ramach audytu prawidłowości J. Stępniewski wyszczególnił: audyt bezpieczeństwa, audyt sprawności (Stępniewski 2001). W sytuacji, gdy reguły są opisane w postaci np. instrukcji, audyt przyjmuje formę audytu zgodności. Jeżeli reguły są ewidentne i dotyczą sposobu funkcjonowania np. ochrony danych i majątku, audyt przyjmuje formę audytu bezpieczeństwa; • audyt sprawności – obejmuje badanie trafności sformułowanych reguł. Dotyczy odpowiedniości tych reguł, a także doskonalenia ich wdrożenia. Ten rodzaj audytu jest niezbędny, gdy organizacja nie posiada systemu procedur postępowania, bądź gdy wykazują one nieprawidłowości lub są niekompletne. W ramach audytu sprawności J. Stępniewski wymienia: audyt sprawności, w którym badaniu podlega adekwatność środków do przyjętych celów, dostosowanie metod i procedur do aktualnych warunków działania, rygor zarządzania oraz jakość uzyskiwanych wyników; audyt zarządzania, któremu podlega adekwatność celów do strategii i polityki przedsiębiorstwa, dostosowanie struktur do zakładanych celów oraz komunikacja i stosunki międzyludzkie panujące wewnątrz organizacji. Formą audytu zarządzania jest audyt strategiczny. Obszarem zainteresowania tej formy audytu jest najwyższy poziom zarządzania oraz metod ich realizacji. J. Stępniewski wyodrębnia dwa podstawowe rodzaje audytu wewnętrznego, w ramach których dokonuje podziału na bardziej szczegółowe kategorie. Klasy- WSGE | 221 fikacja autora jest bardzo ogólna, a wyodrębnione w niej kategorie dotyczą szerokich i mało sprecyzowanych obszarów działalności. Spośród najczęściej istniejących klasyfikacji audytu wewnętrznego najczęstszą wymienianą kategorią jest audyt finansowy. Nazewnictwo pozostałych form audytu opisywanych w literaturze przedmiotu jest zmienne. Ogromne znaczenie audytu finansowego podkreśla D. A. Żytniec (Żytniec 2004). Autorka przyjęła kryterium klasyfikacji jako przedmiot audytu, czyli obszar podlegający kontroli. Dokonuje podziału audytów na te o charakterze finansowym i niefinansowym, który prezentuje rysunek 2. Rysunek 2. Klasyfikacja rodzajów audytu wewnętrznego Źródło: opracowanie własne na podstawie Żytniec D. A., 2004, Kontrola 222 | WSGE wewnętrzna i audyt wewnętrzny, Kontrola i audyt w perspektywie europejskiej, Konferencja MSWiA, Warszawa. Dokonana klasyfikacja wprowadza nowe formy audytu wewnętrznego, tj. audyt programów, informatyczny oraz działalności. Formy audytu wymieniane przez autorkę zawierają w sobie audyt personalny. Choć istnieją obszary przenikania się poszczególnych rodzajów audytu z audytem personalnym, nie jest możliwe konkretne umiejscowienie tego audytu w wymienionej klasyfikacji. Podjęcie próby sklasyfikowania audytu personalnego wymaga jego usytuowania obok form niefinansowych audytu, stworzenia w klasyfikacji kolejnej kategorii. Źródło wiedzy dotyczące rodzajów audytu wewnętrznego stanowią rozważania B. R. Kuca na ten temat (Kuc 2002). Autor nie dokonuje próby klasyfikacji form audytu według żadnego kryterium, wymienia jedynie jego rodzaje, nie zawsze nawet je charakteryzując. B. R. Kuc kategoryzując, uogólniając i porządkując typy audytu wewnętrznego, podkreśla ważną według niego klasyfikację obejmującą trzy rodzaje (Penc 2002): • audyty systemu – ocena skuteczności systemu zarządzania jakością, identyfikacja słabych punktów, ustalenie i podjęcie działań korygujących: obejmuje wszystkie obszary działania przedsiębiorstwa, • audyty procesu – ocena skuteczności środków zarządzania przyjętych w określonym procesie, badanie zdolności jakościowej procesu, podejmowania działań korygujących i prewencyjnych, • audyty wyrobu – ocena skuteczności środków zarządzania przyjętych dla określonego wyrobu, badanie jakości wyrobu, podejmowanie działań korygujących i prewencyjnych, obszar zainteresowania tego rodzaju audytu obejmuje określony wyrób bądź jego część. Prezentacja dokonana przez autora bardzo rzeczowo i praktycznie pokazuje próby klasyfikacji form audytu. Określa powyższą klasyfikację jako mało szczegółową. Zwraca uwagę na podejmowane w literaturze zbyt szczegółowe próby kategoryzacji audytów wewnętrznych. Koncentrowanie się na tak drobiazgowych aspektach działalności organizacji skutkuje zbyt dużą liczbą niepotrzebnych informacji, generuje koszty, marnotrawi czas i zasoby ludzkie. „Jest przejawem szkodliwego dla organizacji procesu autonomizacji w jego wariancie przedkładania środków na cele” (Kieżun 1997). WSGE | 223 B.R. Kuc uważa, że audyt wewnętrzny jest potrzebny tylko wtedy, gdy poddaje ocenie w organizacji duże zagadnienia. Według autora istnieją podstawy, by wśród rodzajów audytu wewnętrznego można wyróżnić takie formy, jak (Paczuła 2002): audyt branżowy, audyty finansowe, operacyjne, zarządzania, zgodności z celami, standardami czy uzgodnieniami, audyt programu projektu, zarządzania jakością, audyt marketingowy, audyt bezpieczeństwa systemów informatycznych, audyt systemowy, audyt stanowiskowy, audyt bezpieczeństwa pracy. Inny podział audytu wewnętrznego dokonuje K. Czerwiński, wyodrębniając następujące rodzaje audytów (Czerwiński 2005): • audyt finansowy – przeprowadzany w oparciu o sprawozdania finansowe. Dotyczy oceny ich wiarygodności zgodnie ze standardami rewizji finansowej; • audyt operacyjny – analiza wydajności i skuteczności systemów, które funkcjonują w ramach jednostki, ocena osiągnięcia zamierzonych rezultatów w porównaniu z kosztami poniesionymi na ich realizację. Obejmuje również badanie efektywności zarządzania, sposobu, w jaki kierownictwo jednostki planuje działania, a następnie kontroluje stopień ich realizacji; • audyt informatyczny – dotyczy kontroli systemów informatycznych wdrażanych i stosowanych w jednostce. Analiza dokonana w ramach audytu wewnętrznego umożliwia wyróżnienie spośród klasyfikacji prezentowanych w poszczególnych opracowaniach. Najczęściej pojawiają się audyt finansowy i operacyjny. W. Korndörfer dokonuje podziału audytu wewnętrznego na typy, które prezentuje rysunek 3. 224 | WSGE Rysunek 3. Klasyfikacja audytu wewnętrznego Źródło: Korndörfer W., Pezz L., 1993, Einführung In das Prüfungs – Und Revisionswensen, Gaabler Verlag, wyd. 3, Wiesbaden. Autor określa audyt operacyjny (Korndörfer 1993) jako zjawisko zmieniające się w szybkim tempie. Zauważa rolę tej formy audytu w procesach planowania, przekazywania informacji, realizacji operacji, kontroli, a także korygowania procesów oraz wdrażania nowych rozwiązań. Wiele klasyfikacji rodzajów audytu wewnętrznego prezentowanych w literaturze omawianego przedmiotu wymienia: • audyt działalności, • audyt operacyjny, • audyt finansowy, • audyt zarządzania, • audyt informatyczny, • audyt zgodności, • audyt systemów. Rozważanie dotyczące tych form audytu, a zwłaszcza ich zakresu, pozwalają ograniczyć tę klasyfikację. Niektóre spośród wymienionych powyżej rodzajów audytu przenikają się na tyle, że stawianie pomiędzy nimi wyraźnej granicy wydaje się być nieuzasadnione. Analiza literatury przedmiotu i proponowane przez jej autorów klasyfikacje audytu wewnętrznego, a także opis ich charakterystyki, dają WSGE | 225 wskazówkę do stworzenia klasyfikacji audytów. Interpretację rodzajów audytu przedstawia tabela nr 4. Tabela 4. Klasyfikacja rodzajów audytu wewnętrznego Rodzaj audytu Audyt finansowy Definicja Ocena sprawozdań finansowych organizacji pod względem rzetelności odzwierciedlenia faktycznego stanu jednostki. Zakres • • • • • • • • Audyt operacyjny Audyt zgodności Badanie efektywności i gospodarności wykorzystania środków przeznaczonych do realizacji poszczególnych procesów. Weryfikacja zgodności prowadzonej działalności z przepisami prawa i procedurami wewnętrznymi organizacji. • • • • • • kontrola środków pieniężnych, kontr. rozrachunków i zysków, kontr. zatrudnienia i wynagrodzeń, ocena organizacji rachunkowości, badanie dowodów księgowych, ocena sprawozdań finansowych, ocena efektywności gospodarowania majątkiem organizacji. ocena efektywności zarządzania, planowania i kontroli, ocena produktów i technologii, analiza otoczenia organizacji, ocena integralności i bezpieczeństwa systemów informatycznych, ocena efektywności, oszczędności i wydajności wykorzystania zasobów. badanie zgodności realizacji strategii wdrażania procedur z obowiązującymi przepisami prawnymi, badanie działalność pracowników organizacji do procedur i polityki wytyczonej przez kierownictwo. Źródło: opracowanie własne. Prezentowane definicje, jak i zakres działań podejmowanych w zakresie wymienionych powyżej rodzajów audytu wewnętrznego, pozwalają jednoznacznie wskazać miejsce audytu personalnego w ich klasyfikacji. Audyt personalny jest rodzajem audytu operacyjnego. Jego zadaniem jest ocena efektywności zarządzania personelem w organizacji. Analizie podlega otoczenie organizacji oraz efektywność zasobów zaangażowanych w realizację procesów personalnych. Zakres procesów podlegających analizie jest zatem podobny do audytu operacyjnego. Personel jest jednym z aspektów działalności organizacji, które mogą podlegać badaniu w audycie operacyjnym. Z prezentowanej literatury przedmiotu zauważa się wiele sposobów 226 | WSGE klasyfikacji rodzajów audytu wewnętrznego. Audyt wewnętrzny może być skierowany na każdy etap działalności przedsiębiorstwa, który w ocenie przedsiębiorcy i zarządu musi być kontrolowany. W konsekwencji tworzonych jest coraz więcej typów audytów. Należy brać pod uwagę fakt, że tworzenie zbyt wielu rodzajów audytu wewnętrznego jest bezpodstawne, w praktyce może prowadzić do powtarzania działań audytowych i w efekcie do praktyk nieekonomicznych. Wprowadzenie audytu wewnętrznego jest dowodem na to, że dotychczasowa kontrola stosowana w systemie zarządzania została uznana za nieskuteczną. Nie gwarantowała ona ograniczenia ryzyka związanego z niewłaściwym wykorzystaniem funduszy unijnych. 2.1.Audyt jakości Przedsiębiorstwo, chcąc utrzymać się na rynku, dąży do zaspokajania potrzeb swoich klientów przy równoczesnym zachowaniu odpowiedniej jakości dostarczanych produktów. Zadowolenie konsumenta związane jest nie tylko z przydatnością użytkową danego produktu lub usługi, ale przede wszystkim ze zgodnością z ich wymaganiami oraz z atrakcyjną dla nich ceną. A zatem dbałość o jakość dotyczy wszystkich etapów związanych z produkcją obejmującą działalność przedsiębiorstwa (doskonalenie wyrobów i usług, technologie, kwalifikacje pracowników, środki i przedmioty pracy, procesy i systemy marketingowe, projektowe, wytwórcze, eksploatacyjne i informacyjno-decyzyjne) (Chabiera, Doroszewicz 2000), z czym związany jest system zarządzania jakością (określany jako TQM – Total Quality Management). Najlepszym narzędziem kontroli i oceny są audyty jakości. Audyt jakości jest wynikiem oczekiwań i wymagań stawianych przez konsumentów firmie wobec produkowanych przez nią wyrobów lub świadczonych usług. Zgodnie z normą ISO 8402 audyt jakości definiuje się jako usystematyzowane i niezależne badanie mające stwierdzić czy działania odnoszące się do jakości i ich wyniki są zgodne z zaplanowanymi ustaleniami oraz czy ustalenia te są skutecznie realizowane i pozwalają na osiągnięcie zamierzonych celów (Chabiera, Doroszewicz 2000). Audyt (audyt) przebiega w dwóch etapach, pierwszy z nich dotyczy przeglądu dokumentacji systemu jakości. Jego celem jest zbadanie treści merytorycznej i właściwa jej prezentacja. Dlatego analizę informacji za- WSGE | 227 wartych w księdze jakości i procedurach przeprowadza się pod kątem zgodności z wymaganiami normy (odpowiednio do modelu działania systemu). Drugi etap dotyczy badania na stanowisku pracy. Poprzedza się je sprawdzaniem odpowiednich instrukcji, schematów organizacyjnych, specyfikacji technicznych, a także raportów z poprzednich audytów. Etap ten przeprowadzany jest drogą wywiadu w celu określenia stanu rzeczywistego. Bada on czy uzgodnione wcześniej wymagania są znane zainteresowanym osobom, czy są faktycznie stosowane oraz w jaki sposób można tego dowieść (np. poprzez prowadzenie odpowiedniej dokumentacji). Dzięki przeprowadzeniu tych etapów następuje weryfikacja informacji z audytu poprzedniego i obecnego. Obecnie w Polsce obowiązuje ustanowiona przez PKN (Polski Komitet Normalizacyjny) z grudnia 1994 norma dotycząca audytu. Składa się ona z trzech części: PN-ISO 10011-1 Wytyczne do audytowania systemów jakości. Audytowanie. Norma ta ustala podstawowe zasady, kryteria i praktyki audytu. Jest wytyczną do ustanawiania planowania, wykonania i dokumentowania audytów systemów jakości. Jej ogólny charakter pozwala na zastosowanie jej w różnych branżach i organizacjach. PN-ISO 10011-2 Wytyczne do audytowania systemów jakości. Kryteria kwalifikowania audytorów systemów jakości. Norma ta jest stosowana przy ocenie kwalifikacji zawodowej audytorów, którzy będą audytować systemy jakości według wytycznych normy ISO 10011-1 PN-ISO 10011-3 Wytyczne do audytowania systemów jakości. Zarządzanie programami audytu. Norma ta jest stosowana przy tworzeniu i utrzymywaniu kierownictwa programu audytów systemów jakości, które są przeprowadzane zgodnie z wytycznymi normy ISO 10011-1 (Chabiera, Doroszewicz 2000). Na audyt jakości składają się audyt zewnętrzny i audyt wewnętrzny. Audyt zewnętrzny przeprowadzany jest dla potrzeb zewnętrznych przedsiębiorstwa, np. przy wyborze dostawców. Jeśli dostawca nie posiada udokumentowanego systemu jakości (certyfikatu), można przeprowadzić 228 | WSGE audyt. Odbywa się on jednak po uprzednim uzyskaniu zgody od dostawcy. Jego przyzwolenie dotyczy również audytora, którym może być pracownik, odbiorcy lub odpowiednia jednostka wyspecjalizowana w tej dziedzinie (Chabiera, Doroszewicz 2000). Szczególnym przypadkiem audytu zewnętrznego jest audyt certyfikujący. Przeprowadzany jest on przez niezależną i upoważnioną do tego celu jednostkę certyfikacyjną. Odbywa się on, by przyznać świadectwo, formalne potwierdzenie zgodności badanego systemu z wymaganiami normy. Certyfikat ma ograniczony okres ważności (zwykle trzy-cztery lata) a wznowienie jego ważności następuje na wniosek dostawcy (Kuc 2001). Przeprowadzenie audytów wewnętrznych nakazane jest przez normy ISO serii 9001. Oznacza, że audyty powinny być udokumentowane i dokonywane w planowanych odstępach czasowych w celu ustalenia, czy system zarządzania jakości jest zgodny z ustalonymi przedsięwzięciami oraz czy jest on efektywnie wdrażany i utrzymywany. Audyt wewnętrzny realizowany jest na potrzeby wewnętrzne przedsiębiorstwa przez odpowiednio przeszkolonych pracowników audytorów z zewnątrz. Celem audytu wewnętrznego jest zbadanie zgodności rzeczywistych działań związanych z jakością z działaniami zaplanowanymi oraz wdrożenie działania alarmowego, korygującego i zapobiegawczego w przypadku pojawienia się ewentualnych niezgodności (Chabiera, Doroszewicz 2000). W systemie zarządzania jakością ważną rolę spełnia audyt wyrobów. Jego zadaniem jest upewnienie, że wprowadzane procesy i procedury pozwalają na realizację wyrobów zgodnych z wymaganiami. Ponadto bada on jakość wyrobów w czasie, jego przechowywania i jednocześnie poszukuje przyczyn wadliwości wyrobów. Phillip Kotler podkreśla znaczenie audytu prowadzonego we wszystkich dziedzinach przedsiębiorstwa (jakość produktu, strategie i działania promocyjne, sieć dystrybutorów, ceny, które są akceptowane przez klienta i firmę, konkurencja, analiza rentowności a także system szkoleń i motywacji, wynagrodzenia i morale pracowników), a nie tylko w miejscach, gdzie zauważono jakiekolwiek nieprawidłowości. Istotne znaczenie ma regularność powtarzania audytu nawet wtedy, gdy przedsiębiorstwo doskonale funkcjonuje na rynku. Pozwala to uniknąć zarówno niedoskonałości, jak i zaniedbań, powodując ich korygowanie. Działanie takie umożliwia rozwój i realizację organizacji. Przedsiębiorstwo powinno pamiętać o obiektywnej ocenie swojej działalności, WSGE | 229 a zatem powinno korzystać z audytu zewnętrznego, który jest najbardziej obiektywną formą kontroli. Audyt marketingowy to inaczej kompleksowa, okresowa i systematyczna ocena marketingowego funkcjonowania organizacji, która obejmuje otoczenie rynkowe i jej wewnętrzną działalność marketingową. Jej zadaniem jest ocena konkurencyjnej efektywności działalności marketingowej, rozpoznanie mocnych i słabych stron działań w tej dziedzinie oraz prezentację wyników kierownictwu firmy. Audyt marketingowy powinien odznaczać się szeregiem cech, których występowanie gwarantuje jego skuteczność. Te cechy to wszechstronność, systematyczność, niezależność i regularność. Organizacje powinny w sposób ciągły dokonywać analizy a jednocześnie identyfikować warunki mające wpływ na ich działanie. Muszą odpowiednio reagować na zmiany. Jednocześnie powinny zdobywać informacje o zdarzeniach, działaniach i warunkach, które przyczyniają się do zmian. Jakość informacji dotyczy zapewnienia, że wartość jest odpowiednia, tzn. że znajdują się tu potrzebne informacje: • informacja jest na czas, • informacja jest aktualna – tzn. że jest to ostatnia informacja dostępna, • informacja jest dokładna – tzn. że informacje są prawidłowe (Kuc 2002). Aby zapewnić efektywność audytu, informacja powinna być właściwa, zdobyta na czas a przede wszystkim we właściwym miejscu. Zdolność kierownictwa do podejmowania odpowiednich decyzji zależy od jakości informacji. Właściwe decyzje przyczyniają się do sprawnego zarządzania i kontrolowania organizacji. 2.2.Audyt bezpieczeństwa pracy Audyt bezpieczeństwa pracy to ważny element prowadzenia działalności gospodarczej. Jego zadaniem jest ocena funkcjonowania systemu bezpieczeństwa pracy, rozpoznawanie i wykrywanie powstałych niedociągnięć, przyczyniając się do likwidacji. Dążenie do doskonalenia bezpieczeństwa pracy lub też do zachowania go na poziomie, na który pozwala kadra menadżerska. Ważne jest ustalenie przyczyn nieprawidłowości, odróżnienia audytu od kontroli czy inspekcji w celu wykrycia braków i zaniedbań oraz nakładanie ewentualnych sankcji. 230 | WSGE W systemie bezpieczeństwa pracy wyróżnia się: • Audyt systemowy – dotyczy oceny dokumentacji a także funkcjonowania całego systemu. Ważne jest właściwe wykorzystanie wyników audytu przy opracowywaniu planów naprawczych; • Audyt stanowiskowy- polega na ocenie pracy konkretnego stanowiska. Obejmuje on ustalenie profilaktyki niezbędnej na danym stanowisku. Jednocześnie konieczne jest uwzględnienie ryzyka zawodowego; • Audyt zewnętrzny - powinien dokonać oceny przez pryzmat jednostki spoza danej organizacji. Jego celem jest pokazanie kierunku, w którym podąża dana organizacja. Pozwala to na obiektywną i rzetelną informację, uzyskanie pewności, że organizacja dąży do określonej strategii i celów operacyjnych (Kuc 2002). Audyt w zakresie bezpieczeństwa pracy musi być przeprowadzony w sposób okresowy i ciągły, co oznacza, że należy powtarzać go co jakiś czas. Powinno uwzględniać się zmieniające przepisy a także czy organizacja zmierza do wytyczonych celów. 2.3.Audyt bezpieczeństwa danych Duże znaczenie ma fakt ochrony danych przetwarzanych i przechowywanych w systemach informatycznych (wewnętrznych sieciach firm czy Internecie). Ma to związek z coraz większym rozwojem „hakerstwa” a także szpiegostwa gospodarczego. Działalność ta ma związek z wykradaniem nośników oraz pozyskiwaniem poufnych danych przedsiębiorstwa (dane branżowe, gospodarcze, informacje o technologiach i procesach produkcyjnych). Obawiając się utraty wiarygodności podobnych przestępstw komputerowych, firmy nie zgłaszają policji lub innym tego typu instytucjom ewentualnych szkód (Kaczmarek 2002). Przeprowadzenie audytu bezpieczeństwa danych jest jednym ze sposobów ochrony przed nielegalną infiltracją danych systemów informatycznych. Jego zadaniem jest sprawdzenie poprawności działania systemu. Ponadto analiza szacowania ryzyka (pod względem niezawodności w sytuacjach kryzysowych i odporności na włamanie przez modem czy Internet lub na przejęcie kontroli nad systemem), kontrola spełnienia wymogów prawnych, analiza już istniejących w firmie systemów kontrolnych, okre- WSGE | 231 sowe kontrole zabezpieczeń (Kuc 2002). Dużym zagrożeniem dla bezpieczeństwa danych i systemu komputerowego przedsiębiorstwa są jego pracownicy. Dział kadr powinien zdobywać informacje o potencjalnym pracowniku i jego przeszłości w celu uzyskania informacji, kogo zatrudnia się w organizacji. System informatyczny audytuje się pod względem jego zgodności z ustaloną polityką bezpieczeństwa informacji poprzez kontrolę praw dostępu do systemu, tworzenia kopii awaryjnych, jednoznaczności operacji zarządzania informacją. 2.4.Audyt bezpieczeństwa Audyt bezpieczeństwa to proces zmierzający do podniesienia poziomu bezpieczeństwa obiektu. To kompleksowa i obiektywna analiza informacji o aktualnym stanie bezpieczeństwa organizacji, określanie zagrożeń, sprawdzenie efektywności działań służb ochrony, a także zgodność stosowanych procedur z polityką bezpieczeństwa. Rozwiązania te dotyczą inwestycyjnej, wykonawczej i proceduralnej sfery zarządzania bezpieczeństwem. Podstawowe elementy audytu bezpieczeństwa dotyczą (Musiał 1997): • analizy wewnętrznych i zewnętrznych zagrożeń, • oceny stanu zabezpieczeń obiektów i rekomendacji działań, • analizy efektywności zastosowanych rozwiązań, wspieranie przez nią procesów operacyjnych. Audyt bezpieczeństwa jest warunkiem funkcjonowania organizacji na rynku. To działalność polegająca na pozyskiwaniu informacji o stanie organizacji w celu zwiększenia poziomu we wszystkich obszarach działalności organizacji. Ponadto umożliwia szybkie reagowanie na ewentualne zagrożenia i nieprzewidziane sytuacje kryzysowe. Celem audytu bezpieczeństwa jest (Rutkowski 2009): • określenie celów strategii i polityki bezpieczeństwa, • określenie wymagań w zakresie bezpieczeństwa, • różnych podejść do przeprowadzenia analizy ryzyka, • omówienie różnego rodzaju planów zabezpieczeń, • sposoby organizacji służb bezpieczeństwa, 232 | WSGE • znaczenie szkoleń i działań uświadamiających, • wykrywanie i reagowanie na incydenty. Wymienione cele są wykorzystywane przy projektowaniu struktur kierowniczych i wykonawczych. Pozwalają one na określenie wymagań i analizę ryzyka związanego z działalnością organizacji. Duże znaczenie mają szkolenia, które nie tylko uświadamiają, ale także przygotowują do wykrywania i szybkiego reagowania w razie ewentualnych nieprawidłowości. Audyt bezpieczeństwa to kompleksowa ocena jego stanu polegająca na (Nowakowski, Szafran, Szafran 2009): • sprawdzeniu poziomu bezpieczeństwa w organizacji, • identyfikacji słabych punktów, • analizie potrzeb, • określeniu, jakie obszary wymagają zmian. Organizacje funkcjonujące na rynku muszą działać w zakresie analizy potrzeb zabezpieczających ich działalność. Jest to wymóg związany z nowymi produktami i technologiami. W Polsce audyt bezpieczeństwa jest jeszcze mało znanym narzędziem, który powinien być wykorzystywany przez wszystkie organizacje działające na rynku krajowym. Audyt powinien być wykorzystywany jako jeden z elementów stanowiących o poziomie bezpieczeństwa. Przyjmuje się, iż audytowanie odbywa się na trzech poziomach (Lisiński 2011): • skrócony audyt bezpieczeństwa w odniesieniu do obiektu, procesu i całej organizacji, • rozszerzony audyt bezpieczeństwa przeprowadzony na podstawie audytu skróconego w sytuacji, gdy dany parametr nie osiągnie pożądanego poziomu, • pełen audyt bezpieczeństwa kompleksowo oceniający obiekt, proces, organizacje. Dokonywanie audytu bezpieczeństwa na wymienionych poziomach pozwala na eliminacje ryzyka związanego z brakiem zachowania norm bezpieczeństwa. Bezpieczeństwo podlega prawom psychologii. A zatem sprawne, efektywne i skuteczne działanie wymaga wysokich kwalifikacji WSGE | 233 menedżerskich. Powinno być zarządzane przez kompetentnych specjalistów (Lisiecki 2008). Czynniki określające i wpływające na bezpieczeństwo prezentuje rysunek 4. Rysunek 4. Czynniki wpływające na bezpieczeństwo Bezpieczeństwo wewnętrzne Działania własne Zagrożenia Skutki Kierownictwo Przedmiot Zasoby Źródło: opracowanie własne na podstawie Rutkowski C., 2010, Bezpieczeństwo wewnętrzne. Tożsamość – kierowanie – zarządzanie, WSZiP, Warszawa. Organizacje powinny przewidywać zagrożenia i skutki wynikające z ich działalności. Powinny kontrolować wszystkie zdarzenia w przedsiębiorstwie. Kontrola jest zawsze wtórna do rzeczywistości. Nigdy nie jest pierwotną inicjującą siłą. W zależności od swoich umiejętności ujawnia fakty, zdarzenia, następstwa, ale ich nie kreuje (Materiały konferencji naukowej „Kontrola i controlling w Zarządzaniu – Zdążyć przed błędem). Audyt bezpieczeństwa przynosi korzyści (Jagielski 2003): • uzyskanie opinii na temat aktualnego i rzeczywistego bezpieczeństwa obiektu, • doradztwo w zakresie usprawnień dotyczących bezpieczeństwa, • bezpieczeństwo realizacji celów biznesowych firmy. Audyt bezpieczeństwa wykorzystywany jest jako narzędzie zarządzania bezpieczeństwem w organizacji. Pozwala uzyskać informacje o zaistniałych nieprawidłowościach pomiędzy stanem istniejącym a wymaganym. W ocenie funkcjonowania organizacji wykorzystywany jest system 234 | WSGE wczesnego ostrzegania (SWO). Pozwala on na wczesne informowanie menedżerów o ewentualności pojawienia się zagrożeń związanych z upadłością organizacji. Podkreślenia wymaga fakt efektywności SWO z systemem zarządzania ryzykiem. Ma to znaczenie w przewidywaniu przyszłości, której celem jest osiąganie wytyczonych zadań. Schemat systemu wczesnego ostrzegania prezentuje rysunek 5. Rysunek 5. System wczesnego ostrzegania SWO Strefa obserwacji Sposób pozyskiwania informacji System obserwacji Analiza informacji Ostrzeganie o zagrożeniu Ujawnienie zagrożeń Propozycje decyzyjne Decyzje Źródło: Berliński L., 2003, Projektowanie i ocena strategii innowacyjnych, AJG, Bydgoszcz. Idea analizy wczesnego ostrzegania zaproponowana przez D. Fijałkowską bierze pod uwagę zasięg, metodę, rozwiązanie personalne oraz narzędziowe (Fijałkowska 2004): • aspekt zasięgu dotyczy ustalenia obszarów obserwacji, • aspekt metodologiczny uwzględnia metody doboru oraz metody analizy cech opisujących zdarzenia, • aspekt personalny ustalenie zarządzających i odbiorców sygnałów, WSGE | 235 • aspekt narzędziowy wyznacza techniczną infrastrukturę i narzędzia wykorzystywane w procesie. W praktyce zarządczej wykorzystuje się analizę sprawozdań finansowych w funkcjonującej organizacji. Jest to podyktowane rzetelnością danych zawartych w bilansach. Zarządzanie organizacją związane jest z ryzykiem. Wg Druckera (Drucker 2000), menedżerowie muszą dysponować umiejętnościami technicznymi, interpersonalnymi, koncepcyjnymi, a także diagnostycznymi i analitycznymi. Umiejętne zarządzanie ryzykiem pozwala na przewidywanie wszelkich nieprawidłowości mogących zagrozić funkcjonowaniu organizacji. Budowanie systemu umożliwiającego efektywne zarządzanie ryzykiem dokonywane jest dzięki audytowi wewnętrznemu, którego głównym zadaniem jest wspieranie organizacji w osiąganiu jej celów przez systematyczne i zdyscyplinowane podejście do oceny i doskonalenia skuteczności, procesów zarządzania ryzykiem, kontroli i governance (Międzynarodowe Standardy Audytu Wewnętrznego). Audyt wewnętrzny jest niezależną i obiektywną działalnością, którą wykorzystuje się w tworzeniu wartości dodanej poprzez usprawnienie procesów zarządzania organizacją. Podsumowanie Odpowiedni system zarządzania ryzykiem jest uzależniony od właściwego systemu wczesnego ostrzegania. Ma to znaczenie dla identyfikacji przyszłych zdarzeń. Ważną rolę spełnia audyt wewnętrzny, który usprawnia działalność organizacji poprzez ocenę zagrożeń. Jego działalność jest obiektywna, niezależna i doradcza. Ułatwia menedżerom nie tylko zarządzanie organizacją, ale także umożliwia przewidywany rozwój niezależnie od okoliczności. Powinien być kojarzony z podnoszeniem jakości i poprawą efektywności organizacji. Zasada ta powinna wynikać zarówno z dostosowania do norm Unii Europejskiej oraz wymogów prawa. References Chabiera J., Doroszewicz S., Zwierzchowska A., 2000, Zarządzanie jakością, Poradnik menadżera, Centrum Informacji Menadżera prof. dr hab. K. Cholewicka-Goździk, Warszawa. 236 | WSGE Czerwiński K., 2005, Audyt Wewnętrzny, wyd. II, InfoAudyt, Warszawa. Dodey D.E., 1965, Nothing new under the sun?, The International Auditor 1965, Summer. Drucker P., 2000, Zarządzanie w XXI wieku, Muza, Warszawa. Dziurzyński K. (2010), Wykluczony na drodze do inkluzji - miejsce edukacji w pokonywaniu wykluczenia (współautor: A. Łukasiewicz) (w:) Wykluczenie społeczne - czynniki ryzyka, profilaktyka, remedia, red. nauk. S. Nazaruk, M. Nowak, E. Konovaluk. Biała Podlaska. ISBN 97883-610444-85-7. p. 129-140 Fijałkowska D., 2004, Systemy wczesnego ostrzegania w controllingu strategicznym, „Controlling i Rachunkowość Zarządcza”, nr 2. Hegar T., M. Szymańska-Koszyc, Audyt wewnętrzny integralna część zarządzania firma-cz.II, www.kadry.info.pl. Jagielski J., 2003, Audyt wewnętrzny – miejsce w systemie kontroli i organizacji, „Kontrola Państwowa, nr 3. Kaczmarek S., 2002, Badania marketingowe. Metody i techniki, PWE, Warszawa. Kieżun W., 1997, Sprawne zarządzanie organizacją, Oficyna Wydawnicza SGH, Warszawa. Korndörfer W., Pezz L., 1993, Einführung In das Prüfungs – Und Revisionswensen, Gaabler Verlag, wyd. 3, Wiesbaden. Kotler P., Marketing., 1994, Analiza, planowanie, wdrażanie i kontrola, Gebethner i S-ka, Warszawa. Kuc B.R., 2001, Audyt wewnętrzny, PTM, Warszawa. Kuc B.R., 2002, Audyt wewnętrzny. Teoria i praktyka, Wyd. menadżerskie PTM, Warszawa. Lisiecki M., 2008, Zarządzanie bezpieczeństwem – wyzwania XX wieku, WSZiP, Warszawa. Lisiński M., 2011, Audyt wewnętrzny w doskonaleniu instytucji. Aspekty teoretyczno-metodologiczne i praktyczne, PWE, Warszawa. Materiały konferencji naukowej „Kontrola i controlling w Zarządzaniu – Zdążyć przed błędem, 20–21 czerwca 2011 r., WSZiM w Warszawie. Międzynarodowe Standardy Audytu Wewnętrznego, The Institute of Internal Auditors, IIA Polska, http://www.iia.org.pl. Musiał T., 1997, Audyt bezpieczeństwa, Szkoła Eksploatacji Podziemnej, WSGE | 237 Kraków. Nowakowski Z., Szafran H., Szafran R., 2009, Bezpieczeństwo w XXI wieku. Strategie bezpieczeństwa narodowego Polski i wybranych państw, maszynopis, Rzeszów. Paczuła Cz., 2002, Kontrola wewnętrzna w zarządzaniu jednostką gospodarczą, wyd. II, Difin, Warszawa. Penc J., 2002, Kontrola i kontroling w zarządzaniu, tendencje, koncepcje, instrumenty, WSZiM, Warszawa. Projekt Ustawy o finansach publicznych z dnia 13 sierpnia 2008 r., http:// www.mf.gov.pl. Rutkowski C., 2010, Bezpieczeństwo wewnętrzne. Tożsamość – kierowanie – zarządzanie, WSZiP, Warszawa. Sawyer L.B., Dittenhofer M.A., Scheiner J.H., 2003, Sawyer’s Internal Audyting 5th Edition, The Institute of Internal Audytors, Altmonte Springes, Florida. Standards for The Professional Practice of Internal Auditing, 1978, The Institute of Internal Auditors, Altamonte Spring, Florida. Standards for The Professional Practice of Internal Auditing, 2001, The Institute of Internal Auditors, Altamonte Spring, Florida. Stępniewski J., 2001, Audyt i diagnostyka firmy, W.A.E., Wrocław. The Accounting Review, 1995, vol. 30, No. 1. Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, Dz. U., z 2005 r., nr 249, poz. 2104. Żytniec D.A., 2004, Kontrola wewnętrzna i audyt wewnętrzny. Kontrola i audyt w perspektywie europejskiej, Materiały konferencji MSWiA, Warszawa. (Footnotes) 1 The Institute of Internal Auditors Research Foundation (IIARF) został utworzony w 1976 r. przez IIA (http://www.theira.org, pobrano 15.06.2010). 2 Dokument ten znany jest pod nazwą Competency Framework for Internal Auditing – CFIA. (http://www.theira.org, pobrano 15.06.2010). 238 | WSGE JoMS 1/16/2013, ss. 239-258 Wacław Brzęk WSGE | 239 240 | WSGE Regulatory Impact Assessment (RIA) as part of the government’s legislative process Ocena skutków regulacji (OSR) jako element rządowego procesu legislacyjnego dr Wacław Brzęk Wyższa Szkoła Gospodarki Euroregionalnej im. Alcide De Gasperi w Józefowie wacł[email protected] Abstracts Regulatory Impact Assessment (RIA) is of interest to the discipline, which is called the Law and economics . This discipline tries to anticipate the impacts of regulations on the state economy , and to give suggestions in this regard to the legislature. Regulatory Impact Assessment (RIA) in Poland is a separate part of the justification of the Act. It describes the economic impact of the bill. The article presents the issues of regulatory impact assessment (RIA) in Polish conditions. Indicated in the different understanding of this assessment, also presented its development in the years 2001 to 2011. Ocena Skutków regulacji ( OSR ) to przedmiot zainteresowania dyscypliny, która nosi nazwę ekonomicznej analizy prawa. Dyscyplina ta stara się przewidywać skutki regulacji prawnych na gospodarkę danego państwa oraz dawać propozycje w tym zakresie dla ustawodawcy. Ocena skutków regulacji ( OSR ) w Polsce to odrębna część uzasadnienia ustawy. Opisuje ona ekonomiczne skutki projektu ustawy. W artykule przedstawiono problematykę oceny skutków regulacji ( OSR ) w warunkach polskich. Wskazano na różne pojmowanie owej oceny, a także przedstawiono jej rozwój w latach 2001 - 2011. Key words: regulatory impact assessment, history, ocena skutków regulacji, historia WSGE | 241 Wprowadzenie Powszechnie przyjmuje się, zarówno w teorii jak i w praktyce, że racjonalne tworzenie prawa polega m. in. na określeniu celów i kierunków oraz skutków i kosztów społecznych, a także ekonomicznych, proponowanych zmian prawa. Niekiedy skutki te jest niezwykle trudno określić. Brakuje bowiem w zdecydowanej większości przypadków odpowiednich narzędzi, przy pomocy których można te skutki określać, w szczególności skutki ekonomiczne. Nadto rodzi się natychmiast pytanie, kto i jak te skutki ma oceniać – legislator czy też ekonomista? Pewnym pomysłem na rozwiązanie tych problemów jest tzw. ocena skutków regulacji (OSR). Najogólniej rzecz biorąc ocena ta jest zwykle jednym z załączników do projektu aktu normatywnego, który opisuje przewidywane skutki, ze szczególnym uwzględnieniem efektów ekonomicznych, proponowanych regulacji. Historia systemu oceny skutków regulacji jest relatywnie bardzo krótka. Bowiem dopiero w 1974 roku w USA wprowadzono po raz pierwszy wymóg dołączania do projektu federalnego aktu normatywnego dokumentu zawierającego oszacowanie wpływu proponowanej regulacji prawa na inflację. Tam też, w 1981 roku, pojawił się pierwszy sformalizowany system oceny skutków regulacji. (Szpringer i Rogowski, 2007, s. 3).W ślad za USA poszło wkrótce wiele państw, w tym i państwa UE, a od 2001 roku Polska. W dalszej części przedstawione będą próby definiowania oceny skutków regulacji podejmowane w polskiej literaturze z zakresu prawa oraz ekonomii, a także jej ewolucja. Różnorodne pojmowanie OSR na gruncie polskim Źródła encyklopedyczne zazwyczaj podają, że w założeniu OSR powinna zapewniać podmiotom odpowiedzialnym za tworzenie prawa świadomość konsekwencji, jakie przygotowany akt prawny może wywołać w życiu społecznym. OSR stanowi ważny element w procesie stanowienia dobrego prawa, gdyż pozwala na dostarczenie konkretnych merytorycznych argumentów dla wprowadzenia danej legislacji. (Ocena skutków regulacji). J. Osiecka-Chojnacka opisuje OSR jako „systematyczną, obowiązkową i spójną ocenę korzyści i kosztów regulacji pod względem społecznym, gospodarczymi środowiskowym, której celem jest: – poinformowanie zainteresowanych stron i opinii publicznej o pla- 242 | WSGE nowanych decyzjach dotyczących ustaw bądź innych instrumentów prawnych lub politycznych, – określenie ex ante zakresu zewnętrznego oddziaływania projektowanej regulacji (i lub) zastosowania określonej praktyki administracyjnej, – szacowanie ex post poprawności dokonanej wcześniej oceny wpływu.” (Osiecka-Chojnacka 2008, s. 1). Zwraca przy tym uwagę, że; „nie istnieje jeden uniwersalny model OSR. Tworząc system OSR, trzeba brać pod uwagę warunki instytucjonalne, społeczne, kulturowe i prawne, w tym tradycje funkcjonowania administracji i uprawiania polityki w danym kraju” (Osiecka-Chojnacka 2008, s. 1). W identyczny niemalże sposób OSR definiuje M. Sakowicz, który stwierdza, że: „w ogólnym zarysie OSR można rozumieć jako pewien instrument, procedurę analityczną pozwalającą możliwie precyzyjnie określić wszystkie konsekwencje – zarówno korzyści, jak i koszty – planowanej interwencji państwa” (Sakowicz 2010, s. 5). Natomiast R. Piotrowski określa OSR jako narzędzie analizy informacji nieodzownej w tworzeniu prawa. Ocena ta stanowi logicznie uporządkowany zestaw przedsięwzięć tworzących strukturę postępowania poprzedzającego ustanowienie przepisów. (Bałaban i Malinowski 2009, s. 48–49). „Z kolei L. Grzonka nie definiując bezpośrednio OSR zwraca uwagę na fakt, że organ wnioskujący opracowanie aktu normatywnego dokonuje oceny przewidywanych skutków ( kosztów i korzyści ) społeczno -gospodarczych regulacji przed opracowaniem projektu założeń projektu ustawy [...]. Zakres dokonywania tej oceny określa się w zależności od przedmiotu i zasięgu oddziaływania projektowanego aktu normatywnego, przy czym ocena ta powinna być dokonana zgodnie z przyjętą przez Radę Ministrów metodologią” (2011, s. 49). Zaś R, Zubek zwraca uwagę na swoiste dwojakie pojmowanie OSR. Bowiem w Polsce przyjęło się definiować ocenę skutków regulacji (OSR) jako część uzasadnienia projektu aktu normatywnego, która opisuje przewidywane skutki projektowanej regulacji (2007, s. 3). Według tego autora należy się posługiwać OSR w praktyce […] w innym, szerszym znaczeniu, zbieżnym z rekomendacjami OECD i Wytycznymi do oceny skutków regulacji przyjętymi przez Radę Ministrów w październiku 2006 roku. Metodologia OSR oznacza zatem sposób opracowywania projektów aktów prawnych, który składa się z pięciu etapów: 1.Analiza problemu – stwierdza, czy istnieje realny problem społecz- WSGE | 243 ny lub ekonomiczny wymagający interwencji legislacyjnej. 2.Analiza scenariusza bazowego – określa przewidywany rozwój sytuacji w przypadku nie podjęcia interwencji legislacyjnej. 3.Analiza celu regulacji – określa, w jakim stopniu interwencja legislacyjna powinna rozwiązać dany problem. 4. Analiza wariantów regulacji – identyfikuje rozwiązania regulacyjne przydatne do osiągnięcia wyznaczonego celu. 5. Analiza kosztów i korzyści – określa, które rozwiązanie regulacyjne przynosi maksimum korzyści przy minimum kosztów. Takie rozumienie metodologii OSR znane jest w polskiej tradycji legislacyjnej jako model racjonalnego przygotowania projektu, opisany szczegółowo w art.1Zasad Techniki Prawodawczej (Zubek, 2007a, s. 3). Samą zaś ocenę skutków regulacji autor ten określa jako: narzędzie analityczne, które pozwala na zidentyfikowanie konsekwencji regulacji prawnych zgodnie z najlepszą wiedza fachową,[...]. Jej główną cechą charakterystyczną jest koncentracja na ocenie kosztów i korzyści wynikających z regulacji” (Zubek 2007b, s. 31). W podobny sposób definiują ocenę skutków regulacji T. Czech i A. Werner, którzy określają OSR jako zespół narzędzi metodologicznych, które wykorzystuje się w celu ustalenia konsekwencji wprowadzenia oraz obowiązywania określonych przepisów prawa.” (Czech i Werner 2007, s. 121). Warto również przytoczyć w tym miejscu pogląd J. A. Stefanowicza oraz K. Szamałka, którzy stoją na stanowisku, że OSR sporządza się przed przygotowaniem projektu aktu normatywnego. Piszą oni bowiem, że: „konsekwencje gospodarczo-społeczne przyjmowanych aktów prawnych są na tyle istotne, że ich poznanie ex ante może skłonić organ legislacyjny do zmian lub odrzucenia proponowanych przez rząd rozwiązań . Analiza ex ante powinna być zatem przeprowadzona niezwykle starannie, wszechstronnie zinterpretowana i w miarę precyzyjnie określająca kierunki i dynamikę zmian. Powinna być przeprowadzona w szczególności z uwzględnieniem specyfiki szczególnych branż i rynków. Analiza ta określana jest mianem oceny skutków regulacji (OSR)” (Stefanowicz i Szamałek 2010, s. 44). Wypada też odnotować w tym miejscu definicję zaproponowaną przez 244 | WSGE Ministerstwo Gospodarki, które zdefiniowało OSR jako syntetycznie przedstawioną ocenę wpływu traktowaną jako załączniki do uzasadnienia projektu aktu prawnego, przy czym ocena wpływu to dokument z analizą kosztów i korzyści prezentujący opcjonalne warianty wyboru działania legislacyjnego włącznie z opcją powstrzymania się od regulacji lub działania pozalegisalcyjne (Ministerstwo Gospodarki 2010, s. 5). Natomiast zgodnie z poglądem zawartym w pracy pod redakcją W. Szpringera i W. Rogowskiego: Ocena skutków regulacji – poradnik OSR, doświadczenia, perspektywy ocena ta narzędziem informacyjnym ułatwiającym podejmowanie decyzji w sprawach wprowadzanych regulacji. OSR to procedura, która pozwala na określenie konsekwencji wprowadzania regulacji. Pozwala oszacować wpływ poszczególnych opcji regulacji w kategoriach kosztów, korzyści i zagrożeń.(...) Nie należy jej identyfikować tylko i wyłącznie z oceną projektów aktów normatywnych ( aktów prawnych ). W rzeczywistości OSR może wskazywać, że najlepszym rozwiązaniem danego problemu społeczno - gospodarczego są działania nielegislacyjne lub działania na podstawie dotychczas istniejącego prawa (2007, s. 215). Na zakończenie prezentacji definicji OSR trzeba przytoczyć lapidarne uwagi na jej temat M. Mistygacza, który powołując się na regulamin pracy Rady Ministrów przyjmuje, że ocena skutków regulacji polega na dokonaniu - przed opracowaniem aktu normatywnego - charakterystyki i oceny przewidywanych skutków społeczno - ekonomicznych związanych z wejściem wżycie takiego aktu. Autor podkreśla wyraźnie, że ocena skutków realizacji to metoda analizy strategicznej (Mistygacz 2012, s. 118–119). OSR w świetle prawa i literatury polskiej Z powyższego przeglądu poglądów wynika, że trudno jest pojęcie OSR precyzyjnie zdefiniować, tym bardziej, że z jednej strony uważa się je jako część uzasadnienia projektu aktu normatywnego, z drugiej zaś przypisuje się mu byt samodzielny, a czas jego powstania datuje się na okres jeszcze przed podjęciem prac nad projektem aktu. Wypada więc – niezależnie od poglądów doktryny, przyjrzeć się bliżej także praktyce opracowywania oceny skutków regulacji. W ten sposób – jak się wydaje – będzie można łatwiej umieścić OSR w łańcuchu zdarzeń, które noszą miano rządowego procesu legislacyjnego. Z pierwszymi polskimi próbami tworzenia OSR w dzisiejszym rozumieniu spotkać się można w uchwale Rady Ministrów Nr 160 z dnia 23 WSGE | 245 listopada 1987 r. w sprawie regulaminu prac Rady Ministrów i Prezydium Rządu, gdzie w § 4 ust. 1 wyraźnie stwierdzono, że uzasadnienie projektu aktu normatywnego winno zawierać charakterystykę przewidywanych skutków społecznych i gospodarczych, finansowych, a także prawnych, nadto omówienie wyników konsultacji społecznej bądź dyskusji publicznej oraz informacje o przedstawionych wariantach i opiniach, w szczególności jeżeli obowiązek przeprowadzenia konsultacji lub zasięgnięcia opinii wynika z przepisów prawa (Rada Ministrów, 1987). Ten stan rzeczy – z minimalnymi zmianami - utrzymany był w kolejnych regulaminach prac Rady Ministrów aż do 2001 roku. W tym roku bowiem weszła w życie uchwała Rady Ministrów Nr 125 z dnia 4 września 2001 r. zmieniająca uchwałę – Regulamin Rady Ministrów, w której po raz pierwszy spotykamy się z określeniem OSR, czyli oceną skutków społeczno-gospodarczych. Z kolei w § 9a ust. 2 przyjęto, że: „oceny skutków regulacji dokonuje się zgodnie z określonymi odrębnie przez Radę Ministrów zasadami i zakresem dokonywania OSR projektów rządowych aktów normatywnych. Koordynację sporządzania tych ocen oraz zakresu konsultacji społecznych projektów rządowych aktów normatywnych zapewnia Rządowe Centrum Legislacji.” Oceny te generalnie nie stały na odpowiednim poziomie merytorycznym. Nie określono bowiem w żaden sposób metodologii przeprowadzania owych ocen. Nie wskazano także ich zakresu. (Szpringer i Rogowski 2007, s. 8) Jednak w tej samej pracy podkreślono fakt, iż „z wprowadzeniem w 2001 r. obowiązku sporządzania ocen skutków regulacji wiązano duże nadzieje na poprawę jakości tworzonego prawa oraz jego optymalizację ( unikanie przeregulowania ) i tym samym obniżenia kosztów regulacji. Badania funkcjonowania systemu OSR wykazały jednak wiele jego mankamentów” (Szpringer i Rogowski 2007, s. 9). Podobnie oceniała wprowadzenie OSR G. Kopińska, która zwróciła uwagę, że były problemy z praktycznym stosowaniem tej procedury. Ministerstwa zachowują się pasywnie, oczekują, że zainteresowani sami zgłoszą uwagi. Większość ministerstw nie wychodzi poza swoje ustalone listy partnerów (Kopińska, 2011 s. 17). Takie uregulowania prawne nie obowiązywały długo, bowiem już w następnym roku weszła w życie uchwała Nr 49 Rady Ministrów z dnia 19 marca 2002 r. - Regulamin pracy Rady Ministrów. Zgodnie z § 9 ust. 1 owej uchwały organ, który wnioskował opracowanie projektu aktu normatywnego, był zobowiązany do opracowania oceny przewidywanych skutków ( zarówno w postaci kosztów jak i potencjalnych korzyści ) społeczno 246 | WSGE – gospodarczych, związanych w wprowadzeniem w życie danego projektu. Ważnym było stwierdzenie zawarte w tym ustępie, że ocena taka poprzedzała opracowanie projektu aktu normatywnego. Z kolei w ust. 2 wspomnianego paragrafu ustalono, że koordynację sporządzania tych ocen oraz zakresu konsultacji społecznych projektów aktów normatywnych sygnowanych przez Radę Ministrów miało zapewniać Rządowe Centrum Legislacyjne. Same zaś oceny miały być sporządzane zgodnie z zasadami dokonywania oceny przewidywanych skutków (kosztów i korzyści ), które odrębnie miała określić Rada Ministrów. Zasady te zostały określone w dokumencie zatytułowanym Metodologiczne podstawy oceny skutków regulacji (OSR) opracowanym w I połowie 2003 roku przez Ministerstwo Gospodarki i przyjętego w postaci dokumentu rządowego przez Radę Ministrów w dniu 1 lipca 2003 roku. Natomiast w § 10 ust. 2 przyjęto, że organ wnioskujący wydanie aktu normatywnego zobowiązany jest dołączyć do jego projektu, opracowanego zgodnie z zasadami techniki prawodawczej, uzasadnienie, które musi zawierać m.in. 1) przedstawienie istniejącego stanu rzeczy w dziedzinie, która ma być unormowana, oraz wyjaśnienie potrzeby i celu wydania aktu, 2) wykazanie różnic między dotychczasowym a proponowanym stanem prawnym, 3) charakterystykę i ocenę przewidywanych, związanych z wejściem w życie aktu skutków prawnych, w tym w szczególności dotyczących ograniczenia uznaniowości i uproszczenia stosowanych procedur. Interesujące stwierdzenia znajdujemy natomiast w ust. 6 cytowanego paragrafu. Otóż okazuje się, że: odrębną część uzasadnienia stanowi syntetyczne przedstawienie wyników oceny, o której mowa w § 9 ust. 1, zwane dalej „ocena skutków regulacji (OSR)”, zawierające: 1) wskazanie podmiotów, na które oddziałuje akt normatywny, 2) wyniki przeprowadzonych konsultacji, w szczególności jeżeli obowiązek zasięgnięcia takich opinii wynika z przepisów prawa, 3) przedstawienie wyników analizy wpływu aktu normatywnego w szczególności na: a) sektor finansów publicznych, w tym budżet państwa i budżety jednostek samorządu terytorialnego, WSGE | 247 b) rynek pracy, c) konkurencyjność wewnętrzną i zewnętrzną gospodarki, d) sytuację i rozwój regionalny, 4) wskazanie źródeł finansowania, zwłaszcza jeżeli projekt pociąga za sobą obciążenie budżetu państwa lub budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Z formalnego punktu widzenia były to więc dwa odrębne dokumenty, przygotowywane w różnym czasie i w odmiennych okolicznościach oraz – jak się wydaje - o różnej objętości. Warto w tym miejscu wspomnieć, że § 10 ust. 6 regulaminu pracy Rady Ministrów w wersji obowiązującej do 6 grudnia 2011 roku, kiedy to weszła w życie uchwała Nr 214 Rady Ministrów z dnia 6 grudnia 2011 r. zmieniająca uchwałę – Regulamin pracy Rady Ministrów ( M.P. Nr 113, poz. 1146 ) wspominał o syntetycznym przedstawieniu oceny przewidywanych skutków (kosztów i korzyści ) społeczno – gospodarczych regulacji zwanej „oceną skutków regulacji (OSR).” Od dnia 6 grudnia 2011 roku z treści owego przepisu usunięto przymiotnik „syntetyczne”. Potwierdzają to obowiązujące nadal Wytyczne do oceny skutków regulacji (OSR ), które zostały opracowane w Ministerstwie Gospodarki i przyjęte przez Radę Ministrów w dniu 10 października 2006 r., które zdają się traktować oba dokumenty jako OSR. W Wytycznych do oceny skutków regulacji znaleźć można bowiem następujące stwierdzenie: „podstawowym założeniem jest przeprowadzanie OSR przed opracowaniem projektu aktu normatywnego. Warto również podkreślić, że OSR jest instrumentem pomocnym przy podejmowaniu decyzji politycznych, lecz nie zastępuje tych decyzji. OSR nie może służyć jako uzasadnienie ex-post decyzji. Ocena skutków regulacji nie stanowi także substytutu uzasadnienia dla danego aktu normatywnego” (Ministerstwo Gospodarki 2006, s. 7). Szczególne znaczenie przypisane jest tu więc OSR sporządzonemu przed opracowaniem projektu aktu normatywnego, (czy też innego dokumentu rządowego). Powyższe wytyczne były, co warto w tym miejscu zaznaczyć, realizacją założeń rządowego programu „Program reformy regulacji” opracowanego również w Ministerstwie Gospodarki i opublikowanego w sierpniu 2006 roku. W dokumencie tym dokonano oceny efektywności OSR od czasu wprowadzenia, tj. od 2001 r. i w konkluzji stwierdzono, że konieczne jest wprowadzenie w Polsce nowych zasad opartych na zaleceniach Komisji Europejskiej, a także w oparciu o najlepsze praktyki państw członkow- 248 | WSGE skich. Zdaniem autorów „wdrożenie nowych zasad powinno przyczynić się do zwiększenia efektywności i jakości systemu sporządzania OSR, w szczególności poprzez poszerzenie analizy oddziaływania regulacji o obszar środowisko, wprowadzenie szczegółowych kryteriów analitycznych dla dokonywania powyższej analizy, włączenie do OSR analizy obciążeń administracyjnych nakładanych na przedsiębiorców oraz optymalizację systemu przeprowadzania konsultacji i zaproponowanie sposobów pozyskiwania danych na podstawie badań społecznych” (Ministerstwo Gospodarki 2006, s. 19). Wspomniane wytyczne wyróżniały dwie postacie OSR: postać bez opisu przy użyciu przymiotników, którą można by nazwać „normalną,” „podstawową,” bądź „zwykłą” oraz postać pogłębioną. Według autorów wytycznych „pogłębiona ocena skutków regulacji będzie przeprowadzana dla stosunkowo niewielkiej grupy projektów. Pogłębionej ocenie podlegać będą tylko najważniejsze projekty regulacji, które w istotny sposób wpływają na gospodarkę, przedsiębiorstwa, konkurencyjność, generują znaczące koszty ekonomiczne lub są wyjątkowo istotne z ogólnospołecznego punktu widzenia. Stąd też przed podjęciem prac analitycznych rekomenduje się ocenę metodą jakościową (wpływ/ brak wpływu) rozmiarów przewidywanych skutków związanych z wprowadzaniem danej regulacji. Ostateczną decyzję, czy dany projekt spełnia przesłanki do przeprowadzenia pogłębionego OSR będą podejmowane przez poszczególne ministerstwa” (Ministerstwo Gospodarki 2006, s. 5–6). Z legislacyjnego punktu widzenia – w kontekście OSR - interesujący jest w szczególności załącznik nr 6 do opracowanych przez Ministerstwo Gospodarki Wytycznych do oceny skutków regulacji. W sposób uproszczony przedstawiał on schemat procedury opracowywania rządowych projektów aktów normatywnych, który przedstawiał się następująco: • Minister sporządza OSR przed przygotowaniem projektu aktu normatywnego; • Jeśli OSR wskazuje na konieczność wprowadzenia nowej regulacji przygotowuje projekt aktu normatywnego; • Do projektu aktu normatywnego opracowuje uzasadnienie i jako jego WSGE | 249 odrębną część, syntetyczny raport z wyników OSR; • Przed skierowaniem do uzgodnień minister przesyła Kancelarii Prezesa Rady Ministrów projekt aktu wraz z uzasadnieniem do zaopiniowania OSR, w szczególności pod względem jej zakresu i zakresu konsultacji społecznych; • Kancelaria Prezesa Rady Ministrów sporządza opinię na temat OSR lub na wniosek Prezesa RM dokonuje OSR; • Minister sporządza stanowisko w przypadku zgłoszenia uwag przez KPRM lub sporządzenia przez nią OSR i przesyła projekt aktu prawnego do Rządowego Centrum Legislacji oraz członków rady Ministrów i szefa Kancelarii Prezesa rady Ministrów; • Rządowe Centrum Legislacyjne opiniuje projekt aktu prawnego pod względem prawnym i formalnym, a członkowie Rady Ministrów i Szef KPRM zgłaszają uwagi do projektu aktu normatywnego, w tym do OSR ( tzw. uzgodnienia międzyministerialne); • Minister w zależności od przebiegu uzgodnień organizuje konferencję uzgodnieniową. Przeprowadzenie konferencji jest obowiązkowe w przypadku zgłoszenia licznych uwag o charakterze merytorycznym; • Minister opracowuje nowy tekst projektu aktu normatywnego i kieruje go wraz z uzasadnieniem (w tym OSR) pod obrady stałego komitetu Rady Ministrów; • Stały komitet Rady Ministrów przyjmuje projekt aktu prawnego i rekomenduje RM lub Prezesowi RM lub wyraża opinię o tym projekcie albo go odrzuca bądź kieruje do rozstrzygnięcia w innym terminie po spełnieniu określonych wymogów i swoją decyzję przekazuje ministrowi; • Minister w przypadku pozytywnej opinii Komitetu Stałego Rady Ministrów kieruje projekt do rozpatrzenia do Komisji Prawniczej, która ustala brzmienie projektu. • Następnie projekt przekazywany jest przez Ministra Radzie Ministrów; • Rada Ministrów po rozpatrzeniu projektu aktu prawnego wraz uzasadnieniem (w tym OSR) przyjmuje dokument lub wprowadza w nim zmiany albo go odrzuca. (Ministerstwo Gospodarki 2006, s. 68–69). Treść wspomnianego załącznika miała pokrycie w ówczesnym stanie prawnym. Natomiast same Wytyczne do oceny skutków regulacji były interesujące jeszcze z innego punktu widzenia. Wskazywały bowiem podmio- 250 | WSGE tom przygotowującym OSR pewne metody, czy sposoby przygotowywania takiej oceny. W krótkim czasie po wprowadzeniu wspomnianych wytycznych w Polsce rozpoczęła się dyskusja na temat stanu aktualnego i przyszłości oceny skutków realizacji w Polsce ze szczególnym uwzględnieniem warstwy metodologicznej OSR. Tym bardziej, że OECD w ramach inicjatywy SIGMA (Wsparcie dla Poprawy Jakości Rządzenia i Zarządzania ) ogłosiła datowany na październik 2006 r. Raport na temat potencjału zarządzania regulacyjnego w Polsce, w którym przedstawiła dla władz polskich wiele uwag, z których najważniejsze brzmiały następująco: • Należy kontynuować wysiłki na rzecz wdrażania polityki lepszego stanowienia prawa (BetterRegulation). • Należy wyznaczyć kluczowego polityka odpowiedzialnego za wdrażanie tej polityki, który powinien regularnie przedkładać Premierowi sprawozdania dotyczące postępów i raz do roku Parlamentowi, wraz ze szczegółowym opisem sukcesów i porażek w tym obszarze. • Konieczne jest rozwinięcie bardziej systematycznego i zdyscyplinowanego podejścia do zarządzania regulacyjnego, w tym do aspektów dotyczących planowania. • Należy poprawić spójność i dostępność legislacji. • Władza ustawodawcza powinna przyjąć politykę lepszego stanowienia prawa(Better Regulation) podobną do polityki przyjętej przez rząd. Projekty legislacyjne przygotowywane przez Parlament powinny podlegać tak samo rygorystycznemu przygotowaniu, które obejmuje stosowanie zasad i instrumentów Better Regulation. Będzie to możliwe w sytuacji, gdy nie tylko władza wykonawcza, ale i ustawodawcza przyjmie nową politykę Better Regulation. • Parlament powinien przeprowadzać co roku debatę dotyczącą spraw polityki lepszego stanowienia prawa (Better Regulation) w kraju. Szczególną uwagę podczas debaty należy zwracać na poczyniony postęp i trudności, z którymi zetknęła się władza wykonawcza i sądownicza podczas wdrażania tej polityki. • Parlament powinien przygotować porozumienie między-instytucjonalne pomiędzy rządem i Parlamentem. Celem porozumienia powinno być udoskonalenie metod i środków, przy pomocy których można poprawić jakość prawa. WSGE | 251 • Należy przyjąć jasne zasady dotyczące jakości regulacji oraz dokonać konsolidacji i przeglądu zasad dotyczących formułowania polityk oraz opracowywania projektów aktów prawnych. • Należy zwiększyć pomocniczą rolę Rządowego Centrum Legislacji tak, aby sprawowało ono bardziej istotną funkcję pomocniczą w prawno-legislacyjnym opracowywaniu projektów regulacji dla tych ministerstw, które posiadają niedostateczne doświadczenie lub wiedzę w tym zakresie (Raport na temat potencjału zarządzania regulacyjnego w Polsce 2006, s. 4–6) Już w 2007 roku ukazała się na rynku wydawniczym przytaczana już wcześniej praca pod redakcją W. Szpringera i W. Rogowskiego. Dla praktyków szczególnie interesującą partią tej publikacji była jej część IV, czyli Poradnik dla przygotowujących ocenę regulacji. Stanowiła ona uszczegółowienie wskazówek, jakie były zawarte w Wytycznych do oceny skutków regulacji. Z kolei J. Osiecka-Chojnacka zwróciła wyraźnie uwagę na fakt, iż nie ma jednego uniwersalnego modelu OSR. Tworząc system OSR, trzeba brać pod uwagę warunki instytucjonalne, społeczne, kulturowe i prawne, w tym tradycje funkcjonowania administracji i uprawiania polityki w danym kraju” (2008, s. 1). Oceniając Wytyczne do oceny skutków regulacji z jednej strony podkreśliła, że stanowią one ważny krok w kierunku wdrożenia efektywnego systemu, z drugiej zaś przypomniała, że niektórzy analitycy podkreślają, iż w tym dokumencie zbyt mało uwagi poświęcono analizie korzyści i kosztów (2008, s. 3). Większość autorów wypowiadała się w tym samym duchu, co wspomniana autorka. Można w tym miejscu przytoczyć choćby pogląd R. Zubka, który w wyniku przeprowadzonych przez siebie badań ustalił, że: „analiza uzasadnień projektów ustaw wskazuje na niski poziom zintegrowania polskiej praktyki legislacyjnej z metodologią OSR. Wniosek ten opiera się na następujących przesłankach: • Brak danych o analizie problemu wskazuje na to, że działania legislacyjne są podejmowane bez właściwego rozeznania, czy dana interwencja legislacyjna jest rzeczywiście konieczna. • Brak danych o analizie scenariusza bazowego wskazuje, że interwencję legislacyjną podjęto bez rzetelnego policzenia wszystkich kosztów i korzyści. Nie jest bowiem możliwe policzenie skutków bez wyznaczenia punktu odniesienia dla takiej analizy. 252 | WSGE • Choć informacje na temat celu regulacji znajdują się niemal we wszystkich uzasadnieniach, jednoczesny brak informacji o skali problemu i scenariusza bazowego wskazuje, że cel regulacji jest określany w sposób ogólnikowy, co nie gwarantuje możliwości pomiaru efektów legislacyjnych. • Brak danych o wariantach regulacyjnych wskazuje, że przy podejmowaniu interwencji legislacyjnej nie rozpatrzono wszystkich możliwych rozwiązań w celu zidentyfikowania rozwiązania, które przynosi maksimum korzyści przy jak najmniejszych kosztach. • Brak informacji o kosztach i korzyściach dla adresatów regulacji oraz duża przewaga jakościowych danych o korzyściach dla przekrojowych celów polityki publicznej wskazuje, że informacje te zostały wytworzone ex post w celu uzasadnienia wcześniej podjętych decyzji legislacyjnych. Oznacza to, że procesowi opracowania projektu towarzyszyła ograniczona analiza kosztów i korzyści lub że taka analiza nie została podjęta» (Zubek, 2007, s. 5). Do podobnych konkluzji doszły także m. in K. Urbańska, zdaniem której w Polsce brakuje rzetelnej oceny OSR, gdyż nie jest ona w praktyce prowadzona. (2011, ss. 5–7) oraz O. Napiontek(2008, ss. 106–108). Warto jednak podkreślić, że pojawiały się także poglądy, które negowały potrzebę funkcjonowania OSR w dotychczasowej postaci w Polsce. Takie stanowisko zajął w szczególności J. Wierzbicki (2007, s 161). „Chociaż możliwości zastosowania różnorakich rozwiązań wydają się stosunkowo duże, należy uznać, że dotychczasowe doświadczenia z programem OSR wskazują, iż mamy do czynienia z bytem zbędnym w obecnych warunkach politycznych. Jego znaczenie w państwach o rozwiniętej kulturze prawnej jest znaczne, jednak dotychczasowy sposób funkcjonowania OSR w Polsce jest niezgodny z celami wyznaczonymi programowi. . Ponieważ nie wydają się istnieć praktyczne możliwości poprawy tej sytuacji, uzasadniona jest likwidacja programu OSR. W każdym innym przypadku kontynuowany będzie jego byt skutkujący czystym wzrostem kosztów administracyjnych. Aberracje są tak duże, że prowadzą nie tylko do nieosiągnięcia celów, lecz także dają skutek odwrotny w postaci mnożenia zadań urzędniczych, których nie sposób zrealizować obiektywnie i z należytą rzetelnością.” W wyniku kilkukrotnej nowelizacji regulaminu pracy Rady Ministrów dokonanych w latach 2009 - 2011 oraz wejścia w życie Wytycznych dotyczących opracowywania projektów założeń projektów ustaw opublikowanych WSGE | 253 przez Rządowe Centrum Legislacji w dniu 1 czerwca 2009 r. (Wytyczne dotyczące opracowywania projektów założeń projektów ustaw 2009) zmienił się i jeszcze bardziej skomplikował przebieg rządowego systemu legislacyjnego. Wprowadzono bowiem do praktyki rządowej dodatkowo procedurę opracowywania, uzgadniania, a w finale wnoszenia pod obrady Rady Ministrów projektów założeń projektów ustaw (Wytyczne dotyczące opracowywania projektów założeń projektów ustaw 2009, s. 3–4). Zgodnie z wspomnianymi wytycznymi poprawnie sporządzony projekt założeń projektu ustawy powinien składać się z trzech części, z których każda spełnia odmienny cel: • część pierwsza ma umożliwiać dokonanie przez Radę Ministrów oceny celowości ewentualnego opracowania projektu ustawy, a tym samym – normowania określonego przedmiotu stosunków społecznych; • część druga ma umożliwiać opracowanie projektu ustawy przez Rządowe Centrum Legislacji na podstawie zawartych w nich postanowień; • część trzecia winna przedstawiać ocenę przewidywanych skutków (kosztów i korzyści) społeczno-gospodarczych regulacji, dokonaną przez organ wnioskujący stosownie do przedmiotu i zasięgu oddziaływania projektowanej ustawy (Wytyczne dotyczące opracowywania projektów założeń projektów ustaw 2009, s. 3). Obecnie – przynajmniej w sensie prawnym – oddzielono ocenę przewidywanych skutków społeczno – gospodarczych regulacji , która stanowi osobną cześć projektu założeń ustawy (§ 9 ust. 1 regulaminu prac Rady Ministrów) i którą powinno się opracować jeszcze przed tekstem projektu założeń ustawy od oceny skutków regulacji (OSR), która jest osobną częścią projektu ustawy (§ 10 ust. 6 regulaminu prac Rady Ministrów). Ocena przewidywanych skutków społeczno – gospodarczych, którą dokonuje się zgodnie z przyjętymi przez Radę Ministrów zasadami dokonywania takiej oceny, czyli z zasadami określonymi w Wytycznych do oceny skutków regulacji opracowanymi w 2006 r. przez Ministerstwo Gospodarki zawiera: • analizę wpływu projektowanej ustawy, w szczególności na: sektor finansów publicznych, w tym budżet państwa i budżety jednostek samorządu terytorialnego, rynek pracy, konkurencyjność gospodarki i przedsiębiorczość, w tym na funkcjonowanie przedsiębiorstw, sytuację i rozwój regionalny; 254 | WSGE • wyniki przeprowadzonych konsultacji, w szczególności, jeżeli obowiązek zasięgnięcia takich opinii wynika z obowiązujących przepisów. (Wytyczne dotyczące opracowywania projektów założeń projektów ustaw 2009, s. 7) Natomiast ocena skutków regulacji to: • wskazanie podmiotów, na które oddziałuje akt normatywny, • przedstawienie wyników konsultacji jeśli ich przeprowadzenie jest obowiązkiem wynikającym z przepisów prawa, • prezentacja wyników analizy wpływu aktu normatywnego w szczególności na sektor finansów publicznych, w tym budżet państwa i budżety jednostek samorządu terytorialnego, rynek pracy, konkurencyjność gospodarki i przedsiębiorczość, sytuację i rozwój regionalny, • wskazanie źródeł finansowania , zwłaszcza gdy projekt pociąga za sobą obciążenie budżetu państwa lub budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Warto w tym miejscu zaznaczyć, że od dnia 6 grudnia 2011 roku, kiedy to weszła w życie uchwała Nr 214 Rady Ministrów dnia 6 grudnia 2011 r. zmieniająca uchwałę – Regulamin pracy Rady Ministrów (M.P. Nr 113, poz. 1146), nastąpiła kolejna zmiana stanu prawnego związana z oceną przewidywanych skutków społeczno – gospodarczych proponowanej regulacji. Zgodnie z obecnym brzmieniem § 9 ust. 4 pkt 1 Regulaminu pracy Rady Ministrów wprowadzona została osobna część projektu założeń projektu ustawy pod nazwą testu regulacyjnego obejmującego, zgodnie w wolą uchwałodawcy: w szczególności wstępną analizę ekonomiczną, finansową i społeczną, w tym oszacowanie obciążeń regulacyjnych, oraz porównanie z rozwiązaniami przyjętymi w innych krajach, a także wskazanie osoby odpowiedzialnej za projekt. W praktyce oznacza to, że założenia projektu ustawy składają się z dwóch części; części ogólnej, gdzie przedstawiane są m.in. wyliczenia skutków finansowych, bądź podawane są one w postaci opisowej oraz części szczegółowej w postaci właśnie testu regulacyjnego, gdzie w syntetycznej postaci podawane są główne założenia projektu. Podsumowanie Postronnemu obserwatorowi rządowy proces legislacyjny przedstawiony w przywoływanym po wielokroć Regulaminie pracy Rady Ministrów jawi się jako procedura skomplikowana i miejscami niejasna, a także nie wolna od uznaniowości. Równie skomplikowany charakter ma opracowy- WSGE | 255 wanie OSR. Rodzi się w tym przypadku m.in. pytanie, czy jest to ocena, czy tylko prognoza skutków regulacji? W mojej ocenie jest to tylko prognoza. Zwróciła na to uwagę już w 2011 roku E. Polkowska, która wyraźnie stwierdziła, że OSR czy oceny kosztów, których dokonujemy na poziomie prelegislacyjnym, to tylko prognozy skutków wdrażanego prawa, jeśli osiągnie ono swój cel. Problem polega na tym, że my powinniśmy także badać rzeczywiste koszty i rzeczywiste skutki, jeśli chcemy odpowiedzialnie nowelizować (Polkowska 2011, s. 63). A tego się faktycznie nie czyni. Wydaje się, że skoro w dokumentach rządowych pisze się głównie o OSR opracowywanej przed wszczęciem procedury legislacyjnej, to rodzi się pytanie, czy nie warto po pewnym czasie od wprowadzenia stosownej regulacji dokonać ponownej oceny, tym razem ex post. W praktyce tego się nie czyni. Problem ten dostrzeżono Ministerstwie Administracji i Cyfryzacji przy okazji opracowywania w 2011 roku projektu strategii Sprawne Państwo 2020. W dokumencie tym stwierdzono, bez podania konkretnych dat, że należy wprowadzić OSR ex-post w stosunku do: 1) nowych aktów prawnych, z prawidłowo określonym celem i terminem jego osiągnięcia, niezwłocznie po upływie tego terminu, 2) w stosunku do obowiązujących ustaw i rozporządzeń, dla których nie określono poprawnie celu i terminu jego osiągnięcia, zgodnie z harmonogramem zaproponowanym przez właściwy resort i przyjętym przez Radę Ministrów ( Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji 2011, s. 75). References: Bałaban, A., Malinowski, A.(red.) (2009).Zarys metodyki pracy legislatora. Ustawy, akty wykonawcze, prawo miejscowe. Warszawa: LexisNexis Polska. Czech, T., Werner A. (2007). Ocena skutków regulacji a praktyka sądowa, w: Ocena skutków regulacji - poradnik OSR, doświadczenia, perspektywy. Wydawnictwo C. H. Beck Grzonka, L. (2011).Legislacja administracyjna. Zarys zagadnień podstawowych. Warszawa: Wydawnictwo C. H. Beck. Kopińska, G. (2011). Słabości polskiego systemu stanowienia prawa – obraz sytuacji z punktu widzenia organizacji pozarządowej (s. 16–22), w: Biuletyn Forum debaty publicznej - System stanowienia prawa, 5. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji. (2011). Strategia Sprawne Pań- 256 | WSGE stwo 2020. Projekt przeznaczony do uzgodnień międzyresortowych. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji. Warszawa. Ministerstwo Gospodarki. (2006).Wytyczne do oceny skutków regulacji (OSR). Dokument przyjęty przez Radę Ministrów w dniu 10 października 2006 r. Ministerstwo Gospodarki. Warszawa. Ministerstwo Gospodarki. (2010). Reforma regulacji. Lepsze prawo. Program reformy regulacji 2010 - 2011. Warszawa, Pozyskano [27.08.2012] z http://bip.mg.gov.pl/files/upload/10565/Program_Reformy_Regulacji_naKRM_16042010_zal1.pdf. Mistygacz, M. (2012).Rząd w procesie ustawodawczym w Polsce. Warszawa: Dom Wydawniczy Elipsa. Napiontek, O. (2008).Konsultacje społeczne i rola organizacji pozarządowych w procedurze Oceny Skutków Regulacji. w: Makowski, G.,Schimanek, T. ( red. ) w: Organizacje pozarządowe i władza publiczna - Drogi do partnerstwa. Warszawa: Instytut Spraw Publicznych. Osiecka-Chojnacka, J. (2008).System oceny skutków regulacji w Polsce. w: Infos2008 (2), s. 1–4, Pozyskano [27.08.2012] z http://orka.sejm.gov. pl/WydBAS.nsf/0/758423231C633D80C12573DF0045CB76/$file/infos_026.pdf. Polkowska, E. (2011). Głos w dyskusji. Kancelaria. w: Biuletyn Forum Debaty Publicznej - System stanowienia Prawa, 5. Rada Ministrów (1987): Uchwała nr 160 Rady Ministrów z dnia 23 listopada 1987 r. w sprawie regulaminu prac Rady Ministrów i Prezydium Rządu. w: Monitor Polski 1987 (Nr 38, poz. 331). Raport na temat potencjału zarządzania regulacyjnego w Polsce (2006). Paryż: OECD -SIGMA. dostępne na stronie internetowej:http://www.mg.gov.pl/NR/rdonlyres/342748E6-D153-4ADB-AA3AF8ED4BEBF720/28882/ RaportSIGMA.pdf Rządowe Centrum Legislacyjne (2009): Wytyczne dotyczące opracowywania projektów założeń projektów ustaw. Warszawa, dostępne na stronie internetowej: http://www.rcl.gov.pl/Wytyczne.pdf. Sakowicz, M. (red ). (2010).Ocena skutków regulacji w świetle doświadczeń wybranych krajów Unii Europejskiej. Raporty ze staży zagranicznych. Warszawa: Krajowa Szkoła Administracji Publicznej. Stefanowicz, J. A., Szamałek, K. (2010). Analiza skutków regulacji praw- WSGE | 257 nych w obszarze prawa geologiczno-górniczego (ss. 43–55) w: Zeszyty Naukowe Instytutu Gospodarki Surowcami Mineralnymi i Energią PAN 2010. Nr 79, 2010. Szpringer, W., Rogowski, W. ( red).(2007).Ocena skutków regulacji. Poradnik OSR, doświadczenia, perspektywy. Warszawa: Wydawnictwo C. H. Beck. Test regulacyjny. (2012). Rada Ministrów. Warszawa.Pozyskano [1.12.2012] z: http://bip.kprm.gov.pl/portal/kpr/110/1773/Test_regulacyjny.html Urbańska, K. ( 2011). Diagnoza systemu stanowienia prawa w Polsce z punktu widzenia organizacji pracodawców. Polska Konfederacja Pracodawców Prywatnych Lewiatan. Warszawa, Pozyskano [27.08.2012] z: http://pkpplewiatan.pl/opinie/prawo/1/_files/2011…/Diagnoza_-final.docx. Wierzbicki, J. (2007) Ocena skutków regulacji w projektach aktów prawnych dotyczących finansów publicznych - obserwacje i wnioski de lege ferenda (s. 152–163). w: Ocena skutków regulacji - poradnik OSR, doświadczenia, perspektywy. Zubek, R. (2007a). Jak i dlaczego reformować ocenę skutków regulacji w Polsce? Opracowanie. Pozyskano [27.08.2012] zhttp://www.rpo.gov. pl/pliki/12180262910.pdf Zubek, R. ( 2007b ). Analiza polskiej praktyki oceny skutków regulacji w latach 2001 – 2005 ( s. 31 – 45 ). w: Ocena skutków regulacji - poradnik OSR, doświadczenia, perspektywy. Pozyskano [16.12.2012] z: http://mac.gov.pl/strategie/ 258 | WSGE JoMS 1/16/2013, ss. 259-280 Hüseyin Emiroğlu WSGE | 259 260 | WSGE Change in the Chinese foreign policy Assoc. Prof. Dr. Hüseyin Emiroğlu Kırıkkale University, Department of International Relations [email protected] Abstracts China was the most important political center in the world until the th 19 century, with the exception of the Western European Powers. The Western European Powers such as Britain and France had gradually occupied the Indian sub-continent. India had no centralized political structure and was composed of nearly 500 local principalities at that time. After United Kingdom of England defeated France in the Seven-Years Wars (1756-1763). Britain took over all the French colonies in the North America and in India. During the 19th century, China fought the Western colonial powers, including Britain, France, Germany, and others. China and the Chinese civilization were humiliated by the western colonial powers. Britain defeated China in the Opium War two times. The Chinese called the 19th century as ‘the humiliation age’. At the end of 19th century, China began to fight another enemy, which was different from other colonial powers. The rising new power was Japan. The most important thing for the Japanese was sustainable modernization process, which required new raw materials for industrialization and new markets for its goods. For this reason, Japan had focused on the expansionist foreign policy orientation and tried to seize the territory of China gradually. The Japanese expansionist foreign policy toward the Chinese territories lasted until August 1945, when Japan had been defeated and unconditionally surrendered by the Allied Powers. The Chinese relationships with the Americans lasted until the Communist Revolution, which was led by Mao Zedong. This Communist Revolution changed the entire balance in the Pacific Region after the WWII. After the Communist Revolution, the USA tried to strengthen its positions in the Pacific region and kept occupation forces in the Japanese islands and South Korea. China, for the first time in its history, had such a powerful neighbour as an enemy which dominated the Capitalist World, and which was a new super power having WSGE | 261 vast nuclear capabilities. From the Communist Revolution to the present, the Chinese foreign policy management and perception has been transformed radically by different dynamics. At the present time the most important question for the Chinese leaders that is how to deal with new challenges. This study will examine the problems/challenges which faced China’s foreign policy makers in the past and the present. The dynamics that affect China’s foreign policy will be analysed. Key words: People’s Republic of China, global international relations, emerging superpower status, foreign relations of China, China’s historical past Chińska Republika Ludowa, stosunki międzynarodowe na świecie, stosunki zagraniczne Chin, umacnianie pozycji supermocarstwa, przeszłość historyczna Chin Introduction China was the most important political center in the world until the 19th century, with the exception of the Western European Powers. Western European Powers respectively dominated the entire world, especially the regions such as Africa, Latin America, and North America, where no centralized political structures existed. The Western European Powers such as Britain and France had gradually occupied the Indian sub-continent. India had no centralized political structure and was composed of nearly 500 local principalities at that time. During the 18th and early 19th century, there was a major power struggle between the British and the French Empires. The United Kingdom of England defeated France in the Seven-Years Wars (1756-1763). Britain took over all the French colonies in the North America and in India. After its defeat, France tried to infiltrate the Indo-Chinese region, especially the Vietnamese territories. After it strengthened its position in India, the British Empire intensified its activities to infiltrate the Indo-Chinese region and China. During the 19th century, China fought the Western colonial powers, including Britain, France, Germany, and others. China and the Chinese civilization were humiliated by the western colonial powers. Britain defeated China in the Opium War two times. The Chinese called the 19th century as ‘the humiliation age’. At the end of 19th century, China began to fight another enemy, which was different from other colonial powers. In the region there was a new power that 262 | WSGE threatened the Western Powers, which wanted to divide China into the spheres of influence, and also threatened the Chinese territories near its main islands. The rising new power was Japan. First, Japan defeated China in the 1894 War, and then took over the Korean Peninsula. The most important thing for the Japanese was sustainable modernization process, which required new raw materials for industrialization and new markets for its goods. For this reason, Japan had focused on the expansionist foreign policy orientation and tried to seize the territory of China gradually. The Japanese expansionist foreign policy toward the Chinese territories lasted until August 1945, when Japan had been defeated and unconditionally surrendered by the Allied Powers. China had allied with the Americans during the Japanese occupations. The Chinese relationships with the Americans lasted until the Communist Revolution, which was led by Mao Zedong. This Communist Revolution changed the entire balance in the Pacific Region after the WWII. After the Communist Revolution, the USA tried to strengthen its positions in the Pacific region and kept occupation forces in the Japanese islands and South Korea. Korea had been divided into two states on the basis of the 38th parallel line. In the meantime another important development for the Communists was that the Chinese nationalists who were supported by the Americans fled to the Taiwanese Island. China, for the first time in its history, had such a powerful neighbour as an enemy which dominated the Capitalist World, and which was a new super power having vast nuclear capabilities. From the Communist Revolution to the present, the Chinese foreign policy management and perception has been transformed radically by different dynamics. This radical transformation process began with Mao Zedong that succeeded in making Communist Revolutions in a country dominated by the rural social structure, and continued with Deng Xiaoping who initiated the Four Modernization Processes. In the post- Cold War period, the Chinese foreign policy makers faced new challenges. At the present time the most important question for the Chinese leaders that is how to deal with new challenges. This study will examine the problems/challenges which faced China’s foreign policy makers in the past and the present. The dynamics that affect China’s foreign policy will be analyzed. Overview of China’s historical past China is home about one fifth of the world’s population, with a population of over 1.3 billion. China covers nearly 9.6 million square kilometres, and is the world’s second-largest country by land area. China has a pow- WSGE | 263 erful and cultural legacy. It has a recorded imperial history of some 3000 years, with a unique history and culture. The nation of China has had numerous historical incarnations. The ancient Chinese civilization flourished in the fertile basin of the Yellow River in the North China Plain. China’s political system was based on hereditary monarchies, known as dynasties, beginning with the semi mythological Xia of the Yellow River Basin and ending with the fall of Qing Dynasty in 1911. Since 221 BC, when the Qing Dynasty first conquered several states to form a Chinese empire, the country has expanded, fractured and been reformed numerous times. The Republic of China, founded in 1911 after the overthrow of Qing dynasty, ruled the Chinese mainland until 1949 (Hunter, Sexton, 3). China’s last imperial dynasty, the Qing, was established by foreign conquest in 1644, when a coalition of tribes from the northeast region of Manchuria swept away the failing Ming Dynasty. In the eighteen century traditional China was one of the richest and most powerful countries in the world, and its manner of civilian governance by a gentry caste of Confucian scholar-officials was much admired by European Philosophers of enlightenment, for whom it embodied an ideal of rational and stable government (Hunter, Sexton, 7). While foreigners admired China’s apparent stability and continuity, Chinese court historians as a circular process of the rise and fall dynasties. They believed that after an initial period of vigorous and beneficent rule, indolent and wicked successors to the energetic dynastic founders would eventually lose the mandate of heaven, provoking a popular rebellion from which a new lineage would emerge to recommence the cycle. According to this view, by the early nineteenth century the Qing appeared to have started their predestined descent. From 1850 until 1850 a large number of internal rebellions broke out in China. The most important internal rebellions during this period, was carried out by millenarian Buddhists of White Lotus sect and religious mystic Hong Xiuquan. Qing regime was forced to sanction the creation of native Chinese armed forces to suppress the rebellion and accept the foreign military aid. The Power of the Qing dynasty has had been gravely shaken and weakened during the crisis (Hunter, Sexton, 9). During the nineteenth century, the imperial system itself was not only threatened by internal rebellions but also was threatened by growing foreign pressure. In the nineteenth century Britain began to follow the free trade policy that especially needed for new markets. At that time China was the most important producer, and had large market opportunities 264 | WSGE in the Asia-Pacific region. But the most important obstacle for foreign traders, China restricted foreign trade to the single port of Guangzhou (Canton). China was forced to open its new ports to free trade for the imperialist Western countries. Britain, in particular, was keen to open up China. The imperial government responded poorly to Britain’s challenge. Its problem was that China had for so long dominated East Asia that it had neither the military capability nor political mechanisms for dealing with powerful opponents from outside its traditional sphere. Foreigners were traditionally regarded barbarians whose place was to pay tribute to the emperor and accept his sage advice. These illusions were destroyed by Britain’s infamous Opium War of 1839-42. The war exposed the military impotence of the Qing government, which was forced to cede Hong Kong in the first of many unequal treaties. Foreign powers eventually gained jurisdiction in dozen of treaty ports and concessions areas, won the right to station troops in Beijing and other cities, the exemption of their citizens from Chinese law, and control of Chinese customs service. As the colonialist scramble accelerated, British, French, Russian, German, and Japanese forces piled defeat upon humiliation until in 1900, following an outburst of anti foreign feeling in the Boxer Uprising, the imperial government was expelled from Beijing by a joint expeditionary force headed by a German general. At this stage the colonialist powers actively considered partition, but preferred rough commercial equality to the risk of exclusion from each other’s spheres of influence, and therefore revived the moribund Qing regime. The most enthusiastic supporter of this ‘open-door’ policy was the USA, whose military position in China was weakest (Hunter, Sexton, 9-10; Keay, 2009, 455-467). Even in the face of mounting crisis the Qing regime made no sustained efforts to reform itself. A ‘self-strengthening’ movement associated with the reformer Li Hongzhang, who imported modern military technology, and in 1861 the regime established a ministry of foreign affairs. But the court was dominated by the reactionary dowager empress Cixi from 1860s until the early 1900s. Many reforms were made during the reign of Cixi. But reforms did not strengthen the regime. Developments after 1911 revolution led to the abolition of the monarchy. For a brief period China had the institution and appearance of a parliamentary republic. At the end of 1912 elections was held in China but after a brief period parliament was dissolved. China entered a new period of chaos which was called the period of reign of the warlords (Hunter, Sexton, 10). WSGE | 265 On August 25, 1912, Kuomintang was established in Beijing. The Communist Party of China (CCP) was founded in July 1921. The first national congress in 1924, Kuomintang (KMT) decided to follow the Soviet line. In 1924 KMT and its government accepted aid from the Soviet Union after being denied recognition by the Western Powers. Soviets advisers began to arrive in China in 1924 to aid in the reorganization and consolidation of the KMT along the lines of the Communist Party of Soviet Union. Russians played an important role in Chinese political life and Chinese foreign policy after this date. The first alliance between the KMT and the CCP lasted for three years. After the death of Sun Yat-sen in 1925, Chiang Kai-shek was the leader of KMT. With Soviet aid and in alliance with the CCP, Chiang Kai-shek launched the Northern Expedition to suppress warlordism on 1 July, 1926. Military campaign against the warlord was very successful. After the victory against the warlords Chiang Kai-shek broke up the alliance with CCP and started cleaning campaign against the communists within the KMT. During this period besides the internal conflict in China also had been exposed to external threats. The most important external threat for China was most likely a Japanese invasion. In fact Japanese forces started to invade some regions of China where was called ‘Manchuria’. Japan set up the puppet state of Manchukuo, nominally ruled by former Qing emperor Puyi. KMT and CCP had collaborated against the Japanese occupation in 1936. Chiang Kai-shek agreed to a united front with the CCP against the Japanese. Japan started to occupy the whole China after the invasion of Manchuria. During the Japanese invasion, the most important political figure in China was Mao Zedong, who was a communist leader, struggled to form a communist China. Chiang and Mao could not cooperate against the Japanese occupation, although two leaders had been forced by Americans for cooperating. During the World War Second the American government helped to Chiang Kai-shek against the Japanese invasion, despite objections by some American commanders. Axis Powers finally had been defeated by Allied Powers. August 14 1945 Japan surrendered unconditionally. Thus began a new era for China. There was danger of civil war in China. KMT forces initiated civil war against communist People’s Liberation Army (PLA) which formed by Mao Zedong. Mao won the struggle waged against nationalists those who fled the Taiwan island. Mao Zedong proclaimed the People’s Republic of China (PRC) in October 1949. After the communist victory the balance of power changed against the USA in the Asia-Pacific region (Hunter, Sexton, 8,11-22; Huang, 288297; Keay, 2009, 512-515). 266 | WSGE Chinese political system has been restructured after the Communist Revolution. CCP forces completely put an end to the nationalist resistance on the mainland. China was reunited under the effective central government. The political institutions of the new state were designed to conform with the CCP theory of ‘New Democracy’, according to which a coalition of all the patriotic classes would rule the country under the leadership of the CCP during the first stage of the revolution. The most important support for the realization of the communist revolution had Soviets Union. PRC was formed as the wartime alliance against Germany and Japan broke up, and the world polarized into two hostile camp led by the USA and the Soviet Union. The Cold War forced China ‘to lean to one side’ and declare for the socialist camp. On 14 February, 1950 Treaty of Friendship, Alliance and Mutual Assistance was signed between PRC and USSR. Despite some disagreements between the two countries, both leaders continued cooperation because of both countries has had common enemy in the region after the World War Second (Garver, 1993, 39-43). The USA has occupied Japan in the name of the Allied Powers and undertook a mission to South Korea through the United Nations. The increasing presence of the USA in the Asia-Pacific Region bothered the PRC and SSCB. After the WWII, the Korean Peninsula was divided on the basis of 38th parallel which the north of 38th parallel was controlled by SSCB and the south of 38th parallel was control by UN forces led by the USA. In this period North Korean leader was Kim Il Sung, who visited the PRC and SSCB, and deliberated the recent developments and increasing presence of the USA in the region. After deliberation with Stalin and Mao, the North Korea has assaulted on the South Korea on 25 June, 1950. When fighting broke out between US and Soviets proxies in neighbouring Korea, Chinese found themselves faced with hostile UN forces led by USA approaching the industrial area of Manchuria. On 6 July China protested against illegal intervention in Korean affairs. The UN forces in the Korean War had been commanded by General McArthur who was an American general and played a prominent role in the Pacific theatre during the WWII. When the UN ignored warnings not to continue their advance, PRC ‘volunteers’ entered Korea and drove them back to the 38th Parallel, where the war ended in stalemate. Despite heavy casualties, the success of the armed forces was a source of some pride domestically. The Geneva Conference which opened in April 1954 failed to produce a final settlement on the Korea issue. Syngman Rhee, who was the leader of the South Koreans, went to WSGE | 267 Washington to try to persuade the United Nations to sanction a joint invasion of China by South Koreans and Jiang Kai-shek’s forces. He argued that the regime in China was on the verge of the collapse but he failed to win over Congress or Eisenhower or Dulles to his view. In the following year American and Chinese troops were gradually withdrawn. Korea remained bisected but it was clear the war was over (Calvocoressi, 1997, 58). Internationally, however, the Korean War had serious repercussions. Prior to the Korean War, it seems only a matter of time before Taiwan fell; after the war, the Americans did everything in their power to build up Taiwan as a military and economic counterweight to Beijing. The republic of China was founded by Americans in the Taiwan Island. The Chinese nationalists, who fled after the Communist Revolution in 1949, had been living on the island. The Republic of China became a member of the UN and also one of the Security Council’s permanent members, with support by USA, until 1971. During this period the USA tried to maintain the international isolation of the People’s Republic of China (Hunter, Sexton, 25). In the early years of Communist Revolution, relations between PRC and SSCB had a relatively better. There were some differences of opinion for the implementation of the communist ideology between Stalin and Mao. PRC, however, had made some important agreements/treaties with USSR and took some loans which were too important for the China’s development. But simultaneously, Beijing had begun trying to displace Moscow as ideological leader of the World Communist Movement. Mao had advocated the idea that Asia and World Communist movements should emulate China’s model of peasant revolution, not the Soviets model of urban revolution. On the contrary during the 1950s, Soviet-guided China followed the Soviet model of centralized economic development, emphasising heavy industry, and delegating consumer goods to secondary priority. However by the late 1950s, Mao developed different ideas for how China could directly advance to the communist stage of Socialism, through the mobilization of China’s workers. Mao, encouraged by the successes of the first five-year plan, launched to the Great Leap Forward (1958-1961). The outcome, however, was totally catastrophic. After Joseph Stalin’s death in 1953 there was a temporary revival of Sino-Soviet friendship but after for a while the ideological and political discourses of Khrushchev caused broke up relations between the two countries. Khrushchev had harshly criticised to the Stalin and his policies in the Twentieth Congress of the Communist Party of the Soviet Union 268 | WSGE in 1956. Khrushchev’s post Stalin policies began to irritate Mao. Mao felt that Khrushchev’s criticism had been actually directed to himself. Mao objected the new Soviets policies which were declared by Khrushchev. Khrushchev was advocating the idea of ‘Peaceful Coexistence’ between communist and capitalist nations. Mao thought that the Soviets retreating ideologically and militarily the global struggle to achieve global communism, and by apparently no longer guaranteeing support to China in a Sino-American War, therefore, the roots of the Sino-Soviets ideological split were established by 1959. The USA began gradually to settle in the Asia-Pacific region after the Korean War. The USA accepted the status quo ante in Korea and refused to engage in war in Indo-China. The USA tried to strengthen its position in the Asia-Pacific region. The USA concluded treaties with Pakistan and Japan and created SEATO. The USA also continued the military presence in Japan and the South Korea. For the next eleven years the USA tried to play a major role in eastern and south-eastern Asia by displaying but not using military Power. The principal object of American policy was to halt the territorial progress of communism by conquest or subversion. During this period American policy was anti Chinese because China had become a new communist model for the region countries. The American military presence and using force in Vietnam had excessively bothered the Beijing government. China had eagerly supported all the communist insurgents in the Asia-Pacific region. During the Vietnamese War and afterwards China and USA had not confronted directly. But the USA had supported some countries in anti-China, for example, Indonesia (Calvocoressi, 1997, 58-59). In the late 1950s China had the territorial dispute with India that resulting in three major military conflicts (1962, 1967, and 1987). Mao Zedong viewed Tibet as an integral part of Chinese State. Mao was determined to bring Tibet under direct administrative and military control of the PRC. PRC sought to reassert control over Tibet. One of the most important leaders Nehru informed the Chinese leaders that India had neither political nor territorial ambitions, nor did it seek privileges in Tibet, but that traditional trading rights must continue. Although both countries waged in war because of Tibet dispute, relations between China and India were generally not so bad during the Mao era. China’s foreign policy during the period of Mao Zedong was based on the following points: WSGE | 269 *non-reconciliation with imperialism led by the USA, *non-reconciliation with revisionism led by the Soviet Union, *non-reconciliation with reactionists represented by India, and *the continuing support for national liberation wars and revolutionary campaigns (Zhao, 1996, 48). The People Republic of China tried to gain international support for its position as the sole legitimate government of all China, including Hong Kong, Macau, and Taiwan. The early years of the Mao era, China’s foreign policy focused on its solidarity with the Soviet Union, the Eastern Bloc, and other communist countries. China fought against the enclosure and isolation by any country, especially the USA and after that the Soviet Union. In general, China opposed the American military presence in the Asia-Pacific region, especially in its neighbouring countries, such as South Korea, Japan and Taiwan. China has retaliated strongly to any country in case of use of force, especially near its security zone. As the most important example of this type war, China and its North Korea ally waged war against the USA, the South Korea and the United Nations forces. After the Korean War, China sought to establish friendly relations with Pakistan and other Third World countries, particularly in the Southeast Asia. China worked to become a prominent member in the Non- Aligned Movement. China also had a lot of bilateral and bi-party ties with developing countries. In the years of 1950s and 1960s, Mao rejected the concept of ‘peaceful coexistence’ that was declared by Khrushchev after the Stalin’s death. According to Mao, the Capitalist system and the Communist System couldn’t exist together peacefully. In the 1960s, Chinese foreign policy makers competed with the Soviet Union for political influence among communist parties and in the developing world generally. In the lately 1960s, relations with the Soviet Union were so tense that caused conflict along their common border. Especially, some developments had deepened the Sino-Soviets split that were included the 1968 Soviet invasion of Czechoslovakia, clashes in 1969 on the Sino-Soviet border. 270 | WSGE Mao, as the sole Chinese foreign policy maker in the early 1970s, reevaluated China’s own strategic position and decided to lessen its antiWestern rhetoric and began developing formal diplomatic relations with Western Countries, especially with the USA. In 1971, China has become a full-membership in the UN and succeeded in gaining the permanent member status in the Security Council. After that Beijing accomplished in gaining China’s seat in the UN, both countries evolved gradually relations. In 1972, President Nixon visited China and formal diplomatic relations were established in 1978. In the Mao era and in the after that China opposed the foreign policy behaviours of Soviet Union that had an expansionist character. Chinese were irritated by some Soviets foreign policy orientations that including the Soviet-backed Vietnamese invasion of Cambodia, the Soviet invasion of Afghanistan, Soviets troops along the Soviet-Sino border and in Mongolia. Mentioned three obstacles until the end of the Cold War halted to improve relations between the PRC and SSCB (Hunter, Sexton, 1999, 23-41; Faust, Kornberg, 1995, 33-38). In sum, during the Mao era and after his death, China sought to create a secure regional and global environment for itself. Especially in the Mao era, the Chinese type communist ideology determined the Chinese foreign policy behaviour that was characterized and described as denying the Capitalist system. Communist ideology determined by Mao’s perception uniquely exceeds from the national interests. The determined and power of ideology in Chinese foreign policy gradually has been waned after Mao’s death. China sought to foster good relations with countries that could aid its economic developments. Evan S. Medeiros and M. Taylor Fravel, who are the prominent scholars about China, has evaluated on the Chinese foreign policy during Mao Zedong era. Their comments are as follows: ‘(...) Prior to Deng, Mao had rejected the rules of the international system and sought to overthrow it, pursuing change through revolution instead. Mao’s foreign policy was noted for its bombastic language, strong opposition to the superpowers (the United States and Soviet Union), close association with developing countries, relative isolation from international organizations, and economic autarky’ (Medeiros and Fravel, 2003, 23-24). WSGE | 271 China’s foreign policy under Deng Xiaoping Deng Xiaoping gradually emerged as the de facto leader of China following Mao’s death on 9 September 1976. As a first, Deng consolidated his power and influence within the communist regime. In this context, Mao purged the Gang of Four. Mao got rid the party of extremists and supported persons in the liberal and brought them to top positions within the Communist Party. By carefully mobilizing his supporters within the party, Deng tried not to shake or undermine the balances of the regime. Deng criticised and repudiated some of the applications of Mao era. Deng transformed radically the priorities of Mao era, launched the ‘Beijing Spring’, which allowed open criticism of the excesses and suffering that had occurred during the period. By contrast Mao’s priority; Deng Xiaoping deemed modernization to be China’s chief national goal. Deng initiated the theme of Four Modernization and called ‘the entire party and the nation’ to strive for the attainment of this great objective (Zhao, 1997, 50). In the early 1980s, Deng identified and revealed the China’s foreign policy priorities. Deng raised three tasks for China to work on for the decade ahead. These priorities are in the following: * to ‘oppose hegemonism’ and to ‘preserve world peace’; * to work on ‘China’s reunification’ with Taiwan; and * to ‘set up the drive for China’s four modernizations’ (Zhao, 1997, 51). According to Deng, the most important of these tasks was the modernization that especially in the economic area. Deng evaluated in his a speech to the importance of modernization by stating that, ‘modernization is at the core of all these three major tasks, because it is the essential condition for solving both our domestic and our external problems and nothing short of a world war could tear us away from this line’ (Zhao, 1997, 51). China is now a great power in Asia. Until the late 1980s, international community was uncertain whether China’s reforms would deliver the economic growth necessary to support military and political influence outside its borders. By the late 1990s, there was no question. China must be counted among the leading players in the Asia-Pacific region. Quansheng Zhao, who is Chinese scholar argue that the following comments about that Chinese foreign policy during Deng Xiaoping era: ‘Under Deng’s leadership, China has undergone a series of profound domestic and economic reforms that have pushed Beijing’s foreign policy to become more open to the international community. Reform policies in 272 | WSGE the domestic economic area have been particularly important for the development of China’s Open Door policy toward the outside world’. Zhao explained that the China’s radical transformation has four reasons. Here are the reasons put forward by Zhao: ‘First, as the domestic situation was gradually consolidated, so the Deng leadership acquired more self-confidence. (...) Chinese leadership now believes that emphasis should be given to economic modernization rather than to ideology. And this new priority inspired China’s Open Door policy, because it required greater contacts with capitalist nations that were in a position to help China achieve its goal of economic modernization’ ‘Second, China’s international status has changed since the early 1970s. In 1971, the UN voted to admit Beijing as the sole representative of China, as a result of which the PRC gained not only membership but also permanent seat on the UN Security Council. (...) In 1972, the Beijing government was officially recognized by 87 countries around the world, moving up from ten countries in 1949. Throughout the 1970s and most of the 1980s, China was regarded as one side of the ‘strategic triangle’ formed with the USA and the Soviet Union. Even after the collapse of the Soviet Empire in the early 1990s brought an end to this triangle, the widespread recognition of China’s strategic importance in East Asia has continued. Such vital global issues as ‘international security, environmental protection, trade, developments, and human and political rights’ (...), ‘cannot be addressed without full Chinese participation’. Thus, China has become a player rather than challenger in the international community’. ‘Third, the influence of ideology, particularly communist ideology, has declined, and pragmatism correspondingly increased. China’s early disputes with the USA (in the 1950s and 1960s) and the Soviet Union (in the 1960s) stemmed from considerations not only of national interest but also of ideology (...). Since the late 1970s, ideological considerations have largely given way to economic considerations’. ‘Fourth, the countries surrounding China –Japan and the newly industrialized economies (NIESs) of South Korea, Taiwan, hang Kong, and Singapore- have undergone rapid economic development. (...) Recognition of this fact stimulated fundamental changes in the Beijing leadership’s interpretation of national survival on the world stage; economic competition, Beijing has come to appreciate, is no less important WSGE | 273 than political and military confrontation’ (Zhao, 1997, 51-53). In the 1ate 1980s, Deng faced with three major developments in the international politics. These dramatic developments, which are the Tiananmen Incident of 1989, the disintegration of the Soviet Union, and the collapse of communism in Eastern Europe, forced to transform the Chinese foreign policy orientation. Deng formulated the new orientation of Chinese foreign policy as ‘the 28-character strategy’. This strategy included the following seven phrases: * leng jing guan cha- watch and analyze (developments) calmly; * wen zhu zhen jiao- secure (our own) positions; * tao guang yang hui- conceal (our) capacities; * shan yu shou zhuo- be good at keeping a low profile; * jue bu dang tou- never become the leader; * you suo zuo wei- make some contributions (Zhao, 1997, 53-54). Deng formulated these strategies as ‘the four bu and two chao’, which are as follows: * bu kang qi- do not carry the flag (of socialism), China should not seek to replace the role of the former Soviet Union, which was the leader for the socialist camp; * bu dang tou- do not become the leader, China also should not become the leader for Third World Countries; * chao yue yi shi xing tai yin su- go beyond ideological considerations; * chao tuo- detach from concrete events (or, try to avoid controversy) (Zhao, 1997, 54). According to Quangsheng Zhao, Chinese foreign policy has five key characteristics, which evolved from Mao to Deng. These trends that define the shift in the PRC’s foreign policy from Mao to Deng: * a change from advocation of world revolution to the pursuit of a peaceful international environment; * a change from hostility toward existing international norms to membership in the international order; * a change from an emphasis on political and military build-up to a concentration on economic modernization; * a change from dogmatic communism to growing pragmatism; and * a change from the policy of ‘the liberation of Taiwan by force’ to a policy of 274 | WSGE peaceful unification and the notion of one country-two systems (Zhao, 1997, 54). Medeiros and Fravel describes Chinese foreign policy of the Deng era, as follows: ‘Deng took China in the opposition direction. To facilitate economic modernization at home, he promoted engagement with the international community remained thin his tenure. Indeed, sought many of the rights and privileges of a great power without accepting most of the attendant obligations and responsibilities. This dynamic was especially obvious in intergovernmental organizations such as the UN. The process of forging foreign policy under Deng also remained highly centralized, and China’s diplomatic corps remained undertrained and inexperienced. Worse, the content of China’s actual polices themselves was often inaccessible and vague. (...) During this period, Beijing also began to abandon its previous aversion to multilateral institutions, which Deng had always feared could be used to punish or constrain China’ (Medeiros and Fravel, November/ December 2003, 24-25). Medeiros and Fravel signalled that some initiatives had been started; although China had evasive attitudes to multilateral organizations during Deng period. Starting initiatives that has been accelerated after Deng, were considered as follows: ‘Throughout the 1990s, China also moved to resolve a number of territorial disputes that have historically caused tension between it and its neighbours. Since 1991, has settled border conflicts with Kazakhstan, Kyrgyzstan, Laos, Russia, Tajikistan and Vietnam- and it has sometimes done so on less-than-advantageous terms. In fact, in most of these agreements, China received only 50 percent or less of the contested territory; for example, in resolving a long-standing dispute over the Pamir Mountains, Which Tajikistan inherited from the Soviet Union, China accepted only 1000 of the contested 28000 square kilometres (Medeiros and Fravel, November/December 2003, 26). Beijing participated in a limited way to the international crises that the most important example was the recent Iraq crisis, and the Chinese leaders has taken a mostly passive approach to world affairs during Deng Xiaoping era. WSGE | 275 China’s foreign policy after Deng Xiaoping Although Deng has radically transformed the Chinese foreign policy priorities, his initiatives had a sceptical perspective of the outside world and some limitations. After his death, China has gone further his transformation process and has made radical change its foreign policy management. According to Medeiros and Fravel, the basic characteristics of China’s foreign policy after Deng were as follows: ‘(...) China’s emergence as an active player in the international arena. In recent years, China has begun to take a less confrontational, more sophisticated, more confident, and, at times, more constructive approach toward regional and global affairs. In contrast to a decade ago, the most populous country now largely works within the international system. It has embraced much of the current constellation of international institutions, rules, and norms as a means to promote its national interest. And it has even sought to shape the evolution of that system in the limited ways. Evidence of the change abounds. Since the mid-1990s, China has expanded the number and depth of its bilateral relationships, joined various trade and security accords, deepened its participation in key multilateral organizations, and helped address global security issues. Foreign policy decision-making has become less personalized and more institutionalized and Chinese diplomats have become more sophisticated in their articulation of the country’s goal. More broadly, Chinese foreign policy establishment has become to see the country as an emerging great power with varied interests and responsibilities – and not as the victimized developing nation of the Mao Zedong and Deng Xiaoping eras’ (Medeiros and Fravel, November/December 2003, 22-23). After Deng, the main transformation/change topics in the Chinese foreign policy are as follows: In the last ten years, Chinese foreign policy has become far more nimble and engaging than any other time in the history of the People’s Republic (Medeiros and Fravel, November/December 2003, 23). China now not only accepts many prevailing international rules and institutions, but it also becoming a much more capable and adept player of the diplomatic game. As China expands its influence and refines its diplomacy, it will also get better at protecting its own interest (Medeiros and Fravel, November/December 2003, 23). China, not only regionally but also has a global foreign policy priori- 276 | WSGE ties. In the past China, except for Asia-Pacific region does not have the intense diplomatic and commercial relations. In the last ten years, Chinese leaders and diplomats have been regular travellers to all parts of the globe, and Chinese foreign policy makers have tried to take advantage of the benefits of being a permanent member of UN Security Council. China began to show more interest in all the global problems and disputes. China is aware of its global responsibilities and commitments. In recent years, China has begun much more involved in UN peacekeeping operations. China has been taking apart in UN peacekeeping operations which are especially in Africa and Asia-Pacific countries. China’s contributions to the UN’s peacekeeping operations support the Chinese peaceful image in the world (Zhongying, 2005, 91-92). Despite their support of multilateral organizations like the UN and others, Chinese policy makers and diplomats are very wary of the process of cooperation during deliberations in multilateral organizations. Joel Wuthnow, a prominent author about Chinese foreign policy, commented on the new Chinese foreign policy orientations as follows: ... China’s new diplomacy (was) characterized by pragmatism, caution, flexibility and cooperativeness. China has complicated the prospects of agreement in the context of Security Council negotiations by resisting the farthest-reaching plans for intervention as conceived by the United States and its allies, even as it has agreed to some proposals... One of the anxieties caused by China’s political and economic rise is that the PRC will use its growing influence to protect ‘abusive regimes’, such as Myanmar, Sudan, Iran, North Korea and Zimbabwe, from intervention by global authorities such as the UN Security Council… China’s diplomacy with respect to ‘pariah states’ has actually been more nuanced than the public has perceived it... China’s behaviour with respect to each of these states includes a mix of interventionist and protectionist elements... Western diplomats complained that Chinese and Russian resistance led these resolutions to be ‘watered down’ or ‘diluted’’ (Wuthnow, 2010, 55-57). Despite some scholars pointed to the positive developments of the Chinese foreign policy, some scholars argued that the prevailing Chinese foreign policy approach to world affairs had/has many confusions and uncertainties. Robert G. Sutter, who published a book titled ‘Chinese Foreign Relations’ in 2010, pointed out and criticised the Chinese foreign policy approach to the world affairs as follows: ‘Not only are key Chinese foreign WSGE | 277 policy goals subject to change but also there is no clear view as to whether the prevailing Chinese approach to world affairs reflects Chinese confidence, strength, and determination to continue the current course or reflects vulnerability and uncertainty in the face of circumstances at home or abroad that could prompt change in China’s international approach. The result is a mixed and often confusion situation pointing out Chinese’s leaders confidence in some areas and uncertainty in others, with the level of confidence or uncertainty in some key policy areas prone to change over time with changing circumstances. This mixed situation provides a weak foundation for a coherent and lasting Chinese strategy in foreign affairs’ (Sutter, 2010, 11). Conclusion From the beginning up to the present, Chinese foreign policy has been shaped mainly by five elements and two people, who dominated the foreign policy decision-making process. First, the deep-rooted Chinese civilization is the most important determinant that influenced respectively the Chinese political establishments and people. The idea of glorious and mighty Chinese Civilization had lasted till the 19th century. Second era was called ‘the humiliation century’ at the hands of the Western Colonial Powers. From the early 19th century to 1945, the Chinese political systems had been radically transformed within itself from the Chinese Kingdom to the Chinese Republic. During this period the centralized Chinese political system had been threatened by three threats that had ever faced during the long history. Three threats faced the Chinese political apparatus are as follows: the Western Colonial Powers, the War Lords that are against the central authority, and Japan that had followed the expansionist foreign policy toward the Chinese territories. The WWII had terminated the Japanese invasion and the intrusions of Western Colonial Powers. Third, the Communist movement, which had strengthened itself by the 1930s fought the Chinese nationalists and the Japanese invaders, and came to power in China in 1949. After the revolution, China and the World entered a new era. During the Communist period, Mao Zedong, the leader of Communist Party, alone determined Chinese foreign policy. Although some radical changes were observed in foreign policy during the Mao era, the main line and the rhetoric did not changed. The Mao era of Chinese foreign policy could be characterized as one-sided, non-institutional, and more personalized. Fourth, after Mao’s death, Deng Xiaoping had gradually come to power in China. Deng determined the Chinese priorities in the 278 | WSGE internal and external areas. The most important determinant within the Four Modernization Program of Deng was ‘the economic modernization’ that was indispensable and irreversible according to Deng. Compared to Mao, China’s foreign policy under Deng was characterized as partial multifaceted, less personalized, but it showed his personal character. Although some kind of institutionalization was seen, the authority of making the final decision rested with Deng. Fifth, after Deng’s death in 1997, even though Chinese foreign policy makers followed Deng’s line, they carried his priorities much further. Currently, Chinese foreign policy can be defined as multi-faceted, non-personalized, and more institutional. So far, Chinese decision-makers have taken both global and regional balances into consideration, and continue to do so. Today, the most important thing for Chinese diplomats is to assert and to defend Chinese national interests at global and regional levels. References CALVOCORESSI, Peter (1996), World Politics since 1945, 7th Edition, New York: Longman. FAUST, John R., KORNBERG, Judith F. (1995), China in World Politics, New York: Lynne Rienner Publishers. GARVER, John W. (1993), Foreign Relations of the People’s Republic of China, London: Prentice Hall International Limited. HUNTER, Alan, SEXTON, John (1999), Contemporary China, New York: St. Martin’s Press. HUANG, Ray (2007), Çin Tarihi-Bir Makro Tarih Yaklaşımı, İstanbul: İstanbul Bilgi Üniversitesi Yayınları. MEDEIROS, Evan S., FRAVEL, M. Taylor (November/December 2003), ‘China’s New Diplomacy’, Foreign Affairs, Volume 82, No. 6. SUTTER, Robert G. (2010), Chinese Foreign Relations Power and Policy since the Cold War, Second Edition, New York: Rowman and Littlefield Publishers, Inc. WUTHNOW, Joel (2010), ‘China and the Processes of Cooperation in UN Security Council Deliberations’, The Chinese Journal of International Politics, Vol. 3. ZHAO, Quansheng (1996), Interpreting Chinese Foreign Policy, New York: Oxford University Press. WSGE | 279 ZHAO, Quansheng (Winter: 1997), ‘Chinese Foreign Policy in the PostCold War Era’ World Affairs, Vol. 159, No: 3. ZHONGYING, Pang (Spring 2005), ‘China’s Changing Attitude to UN Peacekeeping’, International Peacekeeping, Vol. 12, No.1. 280 | WSGE JoMS 1/16/2013, ss. 281-300 Tytus Kamiński WSGE | 281 282 | WSGE Decision making Decydowanie dr Tytus Kamiński Wyższa Szkoła Gospodarki Euroregionalnej im. Alcide De Gasperi w Józefowie [email protected] Abstracts Decision making is the essence of management practices. Effect of decisions can be the success or failure of the entire organization. Decisions regarding issues of strategic and individual actions represent the everyday life of each manager. Therefore, it is important to improve management practices. First of all the decisions every manager should aim to implement the organization’s strategy. To be effective, it must determine what the problems will be solved, in which the issues decided. It is important to separate the issue of routine and non-routine, by the latter to entrust the competent employees. For the quality of the decision-making process is important to his methodology, decision making by rational scheme and to prevent restriction of rationality. In addition, solutions should be tailored to the circumstances of the environment and take into account the strengths of the organization. An important element of the decision-making process is its verification by the diagnosis of the weaknesses of the solution. Podejmowanie decyzji jest istotą praktyki zarządzania. Skutkiem podejmowanych decyzji może być sukces lub porażka całej organizacji. Decyzje dotyczące kwestii strategicznych i pojedynczych działań stanowią codzienność każdego menedżera. Dlatego ważne jest doskonalenie praktyki zarządzania. Przede wszystkim decyzje każdego kierownika powinny zmierzać do realizowania strategii organizacji. By być skutecznym, musi on określić, jakie problemy będzie rozwiązywał – w jakich kwestiach decydował. Ważne jest oddzielenie kwestii rutynowych i nierutynowych, by te drugie powierzyć pracownikom o właściwych kwalifikacjach. Dla jakości procesu decyzyjnego ważna jest jego metodologia, podej- WSGE | 283 mowanie decyzji według racjonalnego schematu oraz przeciwdziałanie ograniczeniom racjonalności. Przyjmowane rozwiązania powinny być dostosowane do uwarunkowań otoczenia i uwzględniać atuty organizacji. Istotnym elementem procesu decyzyjnego jest też jego weryfikacja poprzez diagnozę słabości przyjętego rozwiązania. Key words: decisions, decision taking, rekommendations, manager, management practice, qualifications decyzje, podejmowanie decyzji, rekomendacje, kierownik, praktyka zarządzania, kompetencje Praktyka zarządzania to podejmowanie decyzji. Codzienność każdego kierownika to decydowanie w kwestiach strategicznych lub operatywnych, rozwiązywanie problemów dotyczących całej organizacji lub tylko bieżących kwestii. Decyzje są istotą wypełniania wszystkich funkcji zarządzania, bo problemy pojawiają się w trakcie wypełniania każdej z nich. Planowanie, organizowanie, przewodzenie i kontrola oraz wypełnianie funkcji koncepcyjnej, interpersonalnej i technicznej to de facto ustawiczne podejmowanie decyzji. One prowadzą do osiągania wszystkich celów organizacji, zespołu i indywidualnych. Dlatego w wykładzie zarządzania trzeba kłaść nacisk na problematykę procesów decyzyjnych. Jest ona istotna zarówno dla teorii, jak i praktyki zarządzania. Know how podejmowania decyzji jest nieodzownym narzędziem praktyki zarządczej. Celem artykułu jest przedstawienie rekomendacji dla podejmujących decyzje. Dzięki uniwersalnemu charakterowi mogą być użyteczne dla kierowników różnych szczebli we wszystkich organizacjach, a nawet w decydowaniu w sytuacjach życiowych. Przedstawione rozważania prowadzą do odpowiedzi na pytanie: jak poprawić jakość procesu podejmowania decyzji? W odpowiedzi przedstawię 10 rekomendacji dla decydenta opartych na analizie literatury przedmiotu oraz moich doświadczeniach autora związanych z praktyką kierowniczą oraz badaniami nad funkcjonowaniem przedsiębiorstw. Prezentowany tekst jest kolejnym dotyczącym praktycznych proble- 284 | WSGE mów z zakresu zarządzania, prezentowanym w wydawnictwach WSGE. Decyduj na rzecz firmy Kwestią zasadniczą jest, by proces decyzyjny sprzyjał realizowaniu celów organizacji jako całości. Innymi słowy, ważne jest, by decyzje podejmowane w przedsiębiorstwie prowadziły do realizacji jego strategii. Zależność między strategią a strukturą firmy warunkuje horyzont i charakter podejmowanych decyzji i sposób ich przekazywania. W miarę przesuwania się w dół hierarchii organizacji rośnie szczegółowość celów i maleje horyzont. Na szczeblu zarządu podejmowane są decyzje długookresowe o znaczeniu strategicznym, które są „tłumaczone” na język konkretnych decyzji i działań na niższych szczeblach zarządzania. Ta zasada dotyczy różnych stylów i metod zarządzania, także tych zakładających istotne uczestnictwo podwładnych. Przykładowo w przypadku zarządzania przez cele ich ustalania dokonuje się na najwyższym szczeblu zarządzania. ZPC zaczyna się od zarządu, który określa strategię i cele z nią związane. Cele coraz bardziej szczegółowe przekazywane są na coraz niższe szczeble i tam, na każdym z nich, podejmowane są decyzje o działaniach prowadzących do ich realizacji (Carroll, Tosi 1973, Stoner, Freeman, Gilbert 2011). W przypadku ZPC związanego nieodłącznie z uczestniczącym stylem zarządzania zakłada się udział podwładnych w podejmowaniu decyzji o realizowaniu cząstkowych celów. Im większy udział podwładnych w podejmowaniu decyzji, tym bardziej identyfikują się oni z jej wykonaniem i pośrednio - z realizacją strategii organizacji. W przypadku stylu uczestniczącego i ZPC w realizacji cząstkowych celów i zadań oraz decyzji warunkiem jest autonomia decydentów, przełożonych i podwładnych wszystkich szczebli uczestniczących w realizacji celów strategicznych. W organizacjach, które praktykują autorytatywne style zarządzania, to kierownicy wszystkich szczebli podejmują decyzje o zadaniach prowadzących do realizacji celów i przekazują je „w dół” do kierowników niższych szczebli i pracowników wykonawczych. W ten sposób cele strategiczne przekładane są na operatywne decyzje dotyczące rozwiązywania problemów z zakresu funkcjonowania organizacji. Żeby podejmować decyzje, trzeba te problemy identyfikować. Można stwierdzić, że są trzy rodzaje sytuacji, które sygnalizują występowanie problemu (Pounds 1969, Stoner i in. 2011). WSGE | 285 • Bez wątpienia problemy powoduje działalność konkurencji. Rywalizacja rynkowa zmusza do podejmowania decyzji o dostosowaniach do wymagań klientów, działań konkurentów czy uwarunkowań otoczenia organizacji (prawnego, demograficznego i in.). • Mamy problem wtedy, kiedy nie udaje nam się zrealizować planowanych zamierzeń lub powtórzyć dotychczasowych osiągnięć. Należy wtedy uznać, że warunki działania zmieniły się na tyle, że trzeba podjąć decyzję o zmianie sposobu działania. • Trzecia kategoria jest najbardziej złożona. Informacje o wystąpieniu problemu dostajemy od ludzi pozostających w różnych relacjach z naszą organizacją, naszą jednostką organizacyjną czy też z nami samymi. Przykładowo mogą to być konflikty między pracownikami, absencja lub rezygnacja z pracy. Taką informację możemy też dostać od niezadowolonych i/lub odchodzących do konkurencji klientów. Inną sytuacją może być zmiana nastawienia wyższego kierownictwa do naszej jednostki organizacyjnej (może trzeba podjąć decyzję o zmianach w jej funkcjonowaniu?). Powyższe kryteria zaistnienia problemu i konieczności podjęcia decyzji (zrobienia „czegoś”) mają charakter obiektywny, lecz są na tyle pojemne, że zostawiają duże pole dla subiektywizmu i partykularyzmu w zakresie podejmowania decyzji. W praktyce zarządzania organizacjami często mamy do czynienia ze stronniczym postrzeganiem problemu, niekoniecznie zgodnym ze strategią i interesem organizacji jako całości. Subiektywizm w dostrzeganiu problemu i tym samym przyjmowaniu własnych kryteriów podejmowania decyzji prowadzi do autonomizacji celów i formułowania niezależnych i/lub sprzecznych z celami organizacji priorytetów. Taki subiektywizm związany jest przede wszystkim z dwoma kategoriami problemów związanymi z zarządzaniem przedsiębiorstwem: organizacyjnymi i interpersonalno – organizacyjnymi. W pierwszym przypadku chodzi przede wszystkim o wpływ struktur organizacyjnych na praktykę zarządzania – podejmowanie decyzji. W przypadku dużych przedsiębiorstw o strukturze funkcjonalnej ten problem polega na tym, że każdy pion ma swoje wewnętrzne cele mające pierwszeństwo przed priorytetami strategicznymi organizacji. Kryterium trafności decyzji to interes pionu. Ponadto prezes takiej firmy, mający w swej bezpośredniej rozpiętości kierowania szefów pionów, musi rozstrzygać zbyt wiele kwestii co z kolei spowalnia proces podejmowania decyzji. 286 | WSGE Kiedy firma ma strukturę dywizjonalną (oddziałową, zakładową), kryterium trafności decyzji może stać się z kolei partykularnym celem zakładu. Innym typowym w tej sytuacji problemem może być delegowanie uprawnień decyzyjnych „w górę” ze szczebla Zakładu do Zarządu, co oddala je od miejsca powstania problemu i sprzyja arbitralnemu podjęciu decyzji. Kolejna kategoria subiektywizmu w podejmowaniu decyzji jest związana z istnieniem struktury nieformalnej, która funkcjonuje w każdej organizacji obok schematu formalnego (Griffin 2012). Podobnie jak zespoły ludzkie w organizacjach wydzielone na podstawie formalnego podziału pracy, tak też te nieformalne grupy mają swoje interesy, niekoniecznie zgodne z celami organizacji. Typowe sprzeczności związane z funkcjonowaniem struktury nieformalnej to ograniczanie wysiłku na rzecz przedsiębiorstwa i opór przed zmianami (Webber 1990). Chęć utrzymania status quo będącego w interesie nieformalnych liderów wpłynie na podejmowane przez nich decyzje. W takim przypadku kierownictwo powinno osłabić pozycję grupy poprzez osłabienie jej zwartości. Kierownik może rozdzielić grupę poprzez przenoszenie pracowników na inne stanowiska lub stworzenie warunków do konkurowania między członkami grupy („dziel i rządź”). Taki wpływ na nieformalnych decydentów jest dopuszczalny tylko wtedy, gdy ich cele i działania są sprzeczne z interesem organizacji. Opisywany subiektywizm w podejmowaniu decyzji związany z problemami organizacyjnymi, strukturami formalnymi i nieformalnymi dopełnia taki, który związany jest z uwarunkowaniami interpersonalno – organizacyjnymi. Każdy kierownik i specjalista postrzega problem ze swojego punktu widzenia (Kaminski 2012): • zajmowanego stanowiska, • osobistych doświadczeń i wiedzy. Różne oceny sytuacji i jej zaklasyfikowania jako problemu dotyczą zarówno kierowników na różnych stanowiskach, jak i specjalistów oraz wpływają na podejmowane przez nich decyzje. W złożonej materii decyzyjnej we współczesnych organizacjach, w rozwiązywaniu problemu, obok kierownika, często uczestniczy też specjalista z wybranej dziedziny. W takiej sytuacji subiektywizm każdego z uczestników procesu decyzyjnego wpływa na ostateczne rozwiązanie. Wynika on w tym przypadku z konfliktu lojalności. Kierownik (generalista) jest lojalny przede wszystkim wobec WSGE | 287 organizacji i/lub swojej jednostce organizacyjnej, kryterium decyzyjne stanowią jej cele. Specjalista natomiast jest lojalny wobec swojej dziedziny, co powoduje, że jego ingerencja w rozwiązywanie interdyscyplinarnego problemu jest przez generalistę odbierana jako zbędna lub zagrażająca. Ten częsty w praktyce zarządzania antagonizm pogłębia zwiększona asymetria w zakresie odpowiedzialności za efekt, leżącej po stronie kierownika. Tak więc sprzeczność interesów powoduje tu zakłócenia procesu decyzyjnego (Scott, Cummings 1983). Różnice w ocenie tego samego problemu dotyczą też kierowników na różnych stanowiskach. Przykładowo zatem, kierownik zakładu będzie zadowolony z produkcji długich serii jednolitych wyrobów, wykorzystania zdolności produkcyjnych i niskich kosztów jednostkowych. Taka sytuacja może jednak stanowić problem decyzyjny dla szefa marketingu, który dąży do dostosowania produktu do oczekiwań klienta. Dwóch szefów – dwie racje. Powstaje więc pytanie, jak ograniczyć subiektywizm w podejmowaniu decyzji i spowodować, by kryterium stanowiły przede wszystkim cele organizacji, strategiczne, ustalane na szczeblu zarządu i służące ich osiąganiu cele cząstkowe poszczególnych jednostek organizacyjnych i członków organizacji. Rekomendacją użyteczną dla kierowników może być integrowanie podwładnych (kierowników niższych szczebli i na końcu pracowników wykonawczych) wokół celu nadrzędnego dla jednostki organizacyjnej wynikającego ze strategii (Czermiński, Grzybowski, Ficoń 1999). Powinna to być ustawiczna aktywność szefa, który na podstawie wniosków płynących z bieżącej współpracy i nadzoru weryfikuje działania i modyfikuje je w kierunku pożądanym dla podległej jednostki. Żeby doprowadzić do skutecznego wpływu i rzeczywistej współpracy, należy stworzyć koalicję, która wzmocni pozycję kierownika i stworzy motywację do działania w pożądanym kierunku. Po wsparciu działań interpersonalnych odpowiednim systemem/narzędziem motywowania osiągnięcie celu będzie dużo bliższe (Penc 2000). Co więcej, działanie na rzecz (de facto) realizacji strategii organizacji jest skuteczną strategią na poprawę pozycji zawodowej, kiedy to manifestujemy skuteczność w zajmowaniu się problemami swojej firmy. Taka manifestacja poprzez podejmowanie decyzji sprzyjających osiąganiu celów organizacji jest też przydatną techniką poprawy sytuacji zawodowej, godną polecenia nie tylko dla kierowników. Dotyczy to szczególnie pracowników organizacji małych i średnich, gdzie naczelne kierownictwo 288 | WSGE dąży do optymalnego wykorzystania ograniczonych zasobów kadrowych. Warto pamiętać, że warunkiem koniecznym decydowania i działania w interesie firmy jest znajomość jej celów i co za tym idzie kryteriów działania. Należy zatem dbać o dobrą komunikację, by z jednej strony przekazywać w sposób jednoznaczny i kompletny informacje o celach i kryteriach, z drugiej – wykorzystywać je. Decyduj kiedy trzeba Kierownicy ponoszą największą odpowiedzialność za efekty decyzji i działań, za sukces/porażkę organizacji czy choćby wyniki swojej jednostki organizacyjnej. Często też przeceniają oni tę odpowiedzialność a raczej identyfikują ją z presją, którą odczuwają. Jak pisałem w artykule Grzechy Menedżera (2011), kierownicy przesadnie obawiają się niekompetencji i nielojalności swoich podwładnych oraz prezentują rzekomą omnipotencję w obawie o swoje stanowisko. Prowadzi to do zajmowania się problemami z zakresu kompetencji podwładnych, ingerowania w operatywne, rutynowe decyzje. Trzeba pamiętać, że każde, nawet najbardziej eksponowane stanowisko kierownicze zajmuje tylko jeden człowiek, który ma ograniczony zasób wiedzy, czasu i sił. Żaden szef nie jest w stanie poradzić sobie ze wszystkimi problemami, jakie powstają w jego organizacji/jednostce organizacyjnej (Kamiński 2011, 2012). Po co są pracownicy? Ważne dla praktyki decydowania jest określenie priorytetów, takich problemów, którymi musi zajmować się kierownik, a pozostałe powierzyć podwładnym. W tym celu należy (po pierwsze) określić, jakim zakresem spraw zajmują się pracownicy naszego działu. Ta rekomendacja dotyczy kierowników w okresie adaptacji na nowym stanowisku. Pozwolę tu sobie powołać się na swoją praktykę. Kiedy niedługo po studiach zostałem kierownikiem sekcji ekonomicznej, bez żadnego wcześniejszego doświadczenia na kierowniczym stanowisku, musiałem przede wszystkim właśnie ustalić priorytety, odpowiedzieć sobie na podstawowe pytanie: czym mam się zająć jako kierownik? O czym decydować? Na samym początku zleciłem swoim pracownikom przygotowanie wykazu z zakresem ich obowiązków. Zawierały one prace i terminy ich wykonania, skąd i w jakim terminie dostają informacje oraz kiedy i do jakich jednostek organizacyjnych dostarczają swoje opracowania, analizy i zestawienia. Wszystkie te opracowania połączyłem w jeden schemat WSGE | 289 pracy sekcji ekonomicznej. W ten prosty sposób poznałem zakres kompetencji i tym samym decyzji podejmowanych przez moich podwładnych. Wiedziałem, jakich problemów nie muszę rozwiązywać i decyzji podejmować, bo zrobią to doświadczeni pracownicy. Uogólniając ten wątek, należy stwierdzić, że kierownicy powinni unikać rozwiązywania problemów, które są rozwiązywane przez podwładnych, wchodzą w zakres ich kompetencji. Nie odniesie sukcesu szef, który pod wpływem presji odpowiedzialności za wyniki będzie chciał zajmować się wszystkim. Po drugie kierownik powinien stworzyć hierarchię problemów, które rzeczywiście ma do rozwiązania w swojej jednostce organizacyjnej. Jeśli już oddzieli się kwestie leżące w zakresie jego kompetencji od pozostałych, którymi zajmą się podwładni, należy nadać priorytet stojącym na szczycie tej hierarchii (Kamiński 2012). Wtedy okaże się, że w najgorszym razie zaniedbamy problem drugorzędny, a skupiając się na priorytetach, skutecznie wypełnimy swoją rolę. Ponadto należy odróżnić problemy ważne, wynikające ze strategii organizacji od pilnych lub tylko uciążliwych, a więc tych, które powstają w codziennej bieżącej działalności i mogą być rozwiązane przez innych lub nawet wcale, bez większej szkody dla funkcjonowania jednostki organizacyjnej. Należy też (po trzecie) zwrócić uwagę na to, że poza możliwością delegowania uprawnień decyzyjnych „w dół”, istnieją też uzasadnienia dla przekazywania ich „w górę” hierarchii i/ lub do innych równorzędnych kierowników. Wyodrębnię je za znaną pracą Stonera, i in. (2011), tak więc jeśli problem: • dotyczy innych jednostek organizacyjnych, • przekracza kompetencje/uprawnienia kierownika, • przekracza jego budżet (jeśli rozwiązanie wymaga środków finansowych), • wymaga wiedzy i informacji dostępnych na wyższym szczeblu, to kierownik powinien przekazać go na wyższy szczebel decyzyjny. W konkluzji zatem, jeśli kierownik podejmie dobrze przygotowaną decyzję o tym, czym się zajmować, zwiększy swoje szanse na powodzenie na zajmowanym stanowisku i dobre funkcjonowanie zarządzaną jednostką organizacyjną. 290 | WSGE Przybliż decyzje do problemu Wszyscy kierownicy, w szczególności ci wyższego szczebla, spotykają się z wieloma problemami związanymi z codziennym funkcjonowaniem organizacji. Szefowie pionów mogą otrzymywać informacje o występowaniu problemów na różnych szczeblach i w komórkach zarządzanej jednostki. Dlatego w tym miejscu należy sformułować rekomendację odnoszącą się do diagnozy zaistniałej sytuacji. Problemy powinny być rozwiązywane tam, gdzie powstają (Stoner i in. 2011, Kamiński 2011, 2012) z co najmniej kilku przyczyn: • ze względu na zakres informacji o ich przyczynach i charakterze, • ze względu na bezpośrednie zainteresowanie ich rozwiązaniem, • ze względu na możliwość zaliczenia ich do problemów (i decyzji) rutynowych. Angażuj się w decyzje nierutynowe Kierownik powinien koncentrować się na problemach decydujących o powodzeniu swojej jednostki, dlatego kwestie rutynowe powinny być rozwiązywane przez pracowników. Praktyka zarządzania sprowadza się do podejmowania decyzji. Można nawet stwierdzić, że jego istotą jest podejmowanie decyzji nierutynowych. Są to decyzje dotyczące problemów nietypowych, pojawiających się rzadko lub nawet tylko jednorazowo, a wymagających rozwiązania. Przykładem takiego problemu może być spadek rentowności przedsiębiorstwa. Rozwiązanie takiego problemu to wyzwanie z zakresu kompetencji szefa/zarządu organizacji ważne dla jej rozwoju a nawet przetrwania. Decyzje w kwestiach nierutynowych nie są określone procedurami, nie ma na nie gotowego przepisu, dlatego ważne jest ich odpowiednie przygotowanie. Oznacza to przede wszystkim określenie sposobów rozwiązania problemu. Służą temu metody twórczego rozwiązywania problemów. Wartą zastosowania do rozwiązywania różnych nietypowych problemów jest burza mózgów. Ta znana, lecz niedoceniana metoda zespołowego tworzenia dużej liczby pomysłów wyjątkowo sprzyja przygotowaniu koncepcji rozwiązania nietypowego problemu decyzyjnego. Innym sposobem może być metoda ekspertów, rozumiana jako niezależne przygotowanie przez specjalistów z danej dziedziny (z firmy i spoza niej) sposobów rozwiązania problemu. Po zapoznaniu się z takim materiałem menedżer ma merytoryczne podstawy do podjęcia decyzji. W metodzie Gordona ko- WSGE | 291 rzysta się z kolei z dedukcji. Na początku moderator formułuje problem w sposób bardzo ogólny, by później w miarę formułowania przez uczestników dyskusji rozwiązań coraz bardziej go precyzować, aby motywować ich do uściślania i dostosowania do konkretnej sytuacji proponowanych rozwiązań. Jeśli problem dotyczy dużej lub co najmniej średniej organizacji, to możemy zastosować (zainicjować) metodę zbliżoną do 66 Buzz Session (Penc 1994, Kieżun 1997). W poszczególnych działach firmy przygotowuje się rozwiązania problemu a później przewodniczący zespołów tworzą z kolei zespół pod kierunkiem menedżera zainteresowanego rozwiązaniem, by przygotować ostateczną decyzję. Wykorzystaj zespół Aby przygotować decyzję w złożonej kwestii, warto wykorzystać sugestię z poprzedniego punktu, tj. skorzystać ze wsparcia zespołu. Dysponuje on większym zasobem wiedzy, informacji i pomysłów niż każdy jego członek. Warto też by ci, którzy mają wdrażać decyzję lub których ona dotyczy, uczestniczyli w jej przygotowaniu. Wtedy lepiej ją rozumieją i identyfikują się z nią. Zespół popełnia też mniej błędów niż jednostka i bardziej jest skłonny do ryzyka, bo pozostali członkowie udzielają wsparcia, jeśli zaakceptują rozwiązanie. Kierownik powinien też pamiętać o słabościach grupy. Należy do nich możliwy konformizm związany ze skłonnością do przyznania racji większości lub osobie dominującej ze względu na pozycję formalną lub nieformalną. Ponadto celem udziału w pracy zespołu może stać się forsowanie swoich racji. Należy też pamiętać, że zespół pracuje wolniej niż jednostka, dlatego gdy czas jest istotnym kryterium działania, decyzje podejmuje się jednoosobowo (Kieżun 1997, Webber 1990). Mimo swoich niedoskonałości zespoły mogą stanowić nieocenione wsparcie dla menedżera. Każdy proces decyzyjny, określając najprościej, składa się z dwóch faz: zbierania informacji i analizy oraz syntezy i działania. Zespół jest szczególnie pomocny w analitycznej fazie procesu decyzyjnego. Duży zakres wiedzy i możliwości działania pozwalają na przygotowanie szerokiego spektrum informacji i możliwości działania (Sosnowska 1999). Grupa sprawdza się też w sytuacji, gdy trzeba podejmować trudne merytorycznie decyzje i potrzebna jest szeroka wiedza, jakiej nie posiada przełożony. 292 | WSGE Warto też pamiętać o tym, że zespół może dać skuteczne wsparcie w przypadku podejmowania niepopularnych decyzji. Rozproszenie odpowiedzialności na koalicję ułatwi wprowadzenie trudnego rozwiązania niezbędnego dla organizacji (zwolnienia, zamrożenie płac itp.). Dla praktyki podejmowania decyzji ważne jest zatem umiejętne kierowanie zespołem. Menedżer powinien pamiętać o tym, że jego pozycja lub prestiż mogą zdominować grupę i ograniczyć jej skuteczności poprzez wyżej określony konformizm, obawę przed narażeniem się szefowi. Przewodniczący zespołu nie może w szczególności dążyć do zdominowania zespołu, narzucenia mu własnych poglądów i odrzucać poglądy innych. Skutkiem posiadania władzy będzie faktycznie jednoosobowe podejmowanie decyzji (Kamiński 2011, 2012), podczas gdy pozostali członkowie zespołu będą tylko statystami. Decyduj według planu Podejmowanie decyzji jest nierzadko procesem trudnym ze względu na odpowiedzialność za rezultat oraz presję czasu. Ponadto decyzja dotycząca złożonego, trudnego czy kontrowersyjnego problemu wymaga dużych nakładów czasu, wysiłku i wiedzy decydenta. By zwiększyć szansę na trafną decyzję i skuteczne rozwiązanie problemu, należy przygotować je według planu, racjonalnego modelu podejmowania decyzji (Stoner i in. 2011). Pierwszym jego elementem jest diagnoza problemu, określenie istoty i przyczyn. Na samym początku należy też określić, jakie warunki powinno spełniać rozwiązanie. Innymi słowy decydent powinien postawić sobie podstawowe pytanie: czego oczekuję? Przedsiębiorstwo branży obuwniczej zatrudniające 400 pracowników miało ujemny wynik finansowy. Firmie groziła likwidacja z przyczyn ekonomicznych. Nowy właściciel musiał podjąć decyzję prowadzącą do szybkiej i istotnej poprawy kondycji finansowej. Oczekiwaniem decydenta było w tym przypadku obniżenie kosztów i poprawa wydajności pracy. Problemem były niewystarczające efekty pracy, przerosty zatrudnienia i nadmierne koszty pracy. Drugą fazą procesu decyzyjnego jest określanie możliwych rozwiązań. Można brać pod uwagę zaniechanie rozwiązania (zdarza się, że jest to dobre wyjście), obejście trudności, usunięcie trudności, modyfikację lub zmianę celów (Webber 1990). W przedsiębiorstwie zaniechanie rozwiązania oznaczało jego ban- WSGE | 293 kructwo. Wariant obejścia trudności polegał na defensywnej restrukturyzacji majątkowej, polegającej na wyprzedaży zbędnych zasobów. Inne wyjście – wprowadzenie tańszej technologii. Usunięcie trudności polegało na radykalnej zmianie w obszarze zasobów ludzkich przedsiębiorstwa. Przedsiębiorca brał pod uwagę zmiany w zakresie kontroli, systemu motywacyjnego lub ocenę pracowników i konieczne redukcje oznaczające radykalną zmianę potencjału pracy swojej firmy. Zmiana celów polegałaby na rezygnacji z jej przetrwania i nastawieniu się właściciela na osobistą, doraźną korzyść w postaci zbycia z zyskiem aktywów przedsiębiorstwa. Trzeci etap to ocena możliwych rozwiązań. Zaniechanie było jednoznaczną porażką i mogło przynieść jedynie doraźną korzyść dla właściciela (gdyby zdecydował się on na zmianę swoich priorytetów i zrezygnował z walki o przetrwanie firmy). Obejście problemu w postaci zbycia zasobów majątkowych i/lub zmian technologicznych przyniosłoby tylko niewystarczający efekt finansowy. Usunięcie trudności polegające na sanacji zasobów ludzkich mogło być skuteczne tylko wtedy, gdy pociągało za sobą radykalną i trwałą obniżkę kosztów oraz uwzględniało czynnik czasu. Na etapie czwartym dokonuje się wyboru rozwiązania najlepszego z punktu widzenia jego efektów. W przedstawionym przypadku decydent zdecydował się na radykalne usunięcie trudności w postaci zlikwidowania przedsiębiorstwa, zwolnienia wszystkich pracowników, a później powołania podmiotu na nowo i przyjmowania ludzi w drodze starannej selekcji w oparciu o ustalone kryteria kwalifikacyjne (jakościowe). Na piątym etapie polegającym na wdrożeniu decyzji i ocenie jej skutków okazało się, że ponad stuosobowa załoga wykonuje w całości zadania poprzedniej. Koszty spadły niemal o połowę (nie kilkakrotnie) wobec bardziej motywujących wynagrodzeń i modernizacji majątku produkcyjnego. Opisane racjonalne podejście umożliwi zmierzenie się ze złożonym problemem (Drucker 2008) i zwiększy szanse na jego rozwiązanie wobec ograniczeń, którym podlega każdy podejmujący decyzje. Nie oczekuj od siebie nieomylności Jednym z istotnych ograniczeń w procesie decyzyjnym jest zaniedbywanie ostatniego jego etapu. Wielu kierowników poprzestaje bowiem na wyborze rozwiązania i sformułowaniu decyzji. Uznają oni, że pomysł, który ich zadowala i spełnia racjonalne kryteria, na pewno zostanie skutecznie wdrożony. Tymczasem adresaci decyzji powinni być do niej przekona- 294 | WSGE ni i zmotywowani do realizacji. Metodą na taką identyfikację z decyzją jest udział podwładnych, zapewniany przez opisane wykorzystanie zespołu i/ lub zarządzanie prze cele, kiedy to podwładny współdecyduje o celu i zadaniach prowadzących do jego realizacji (Griffin 2012). Nawet jednak jeśli menedżer stosuje w swojej praktyce te zespołowe metody oparte na uczestnictwie, może nie osiągnąć pozytywnego rezultatu wtedy, gdy podwładni nie będą skłonni do współdecydowania. Dzieje się tak nie tylko wtedy, gdy pracownicy mają niskie kwalifikacje i kierują się podstawowymi potrzebami, ale też gdy nie są skłonni zaspokajać potrzeb wyższego rzędu w pracy (tylko poza nią) i współdecydowanie nie będzie dla nich motywujące. Nieskuteczność w tym przypadku nie wynika zatem z niewiedzy w zakresie realizowania funkcji interpersonalnej, ale nieznajomości konkretnej sytuacji i ludzi. Taka sytuacja może stanowić problem w funkcjonowaniu organizacji o strukturach projektowych (doraźnych), gdzie tworzy się zespoły w miarę występowania problemów - realizacji projektów (Frame 2001). Niepełna informacja jest dla decydenta problemem nie tylko w odniesieniu do współpracowników i adresatów decyzji, ale przede wszystkim w stosunku do rozwiązywanego problemu. Powszechna jest skłonność kierowników do subiektywizmu polegającego na przyjmowaniu pierwszego zadowalającego ich rozwiązania. Ta emocjonalna komponenta w procesie decyzyjnym jest skutkiem presji czasu istotnie wpływającej na praktykę decydowania. Po pierwsze występuje ona w sytuacjach kryzysowych, kiedy to decyzje podejmowane są z reguły jednoosobowo. Czas jako kryterium powoduje, że trudno uwzględnić wszystkie możliwe rozwiązania, w szczególności zaś nie bierze się pod uwagę zaniechania rozwiązania i modyfikacji lub zmiany celów. Obiektywnym uwarunkowaniem związanym z takimi sytuacjami jest rezygnacja z wolniejszego wariantu zespołowego i szerszego spektrum wiedzy i pomysłów niż w przypadku działania indywidualnego. Presja czasu i jednoosobowe decydowanie obiektywnie zwiększa prawdopodobieństwo błędu w rozwiązywaniu nierutynowego pilnego problemu. Po drugie, jeśli kryterium czasu nie jest decydujące dla rozwiązania problemu i można wykorzystać uczestnictwo podwładnych, czynnik czasu i tak ma wpływ (subiektywny) na proces decyzyjny. Wynika to ze skłonności do przyznawania wyższej oceny działaniu i efektom (choćby doraźnym) niż dobremu przygotowaniu materiału decyzyjnego (fazie diagnozy i analizy problemu). Często kierownicy rozliczani z krótkotrwałych efek- WSGE | 295 tów preferują decyzje szybkie zamiast starannie przygotowanych. Wtedy pod wpływem presji łatwiej o popełnienie błędu. Co więcej, nakłady czasu na przygotowanie rozwiązania problemu mogą, paradoksalnie, ograniczyć racjonalność w postaci pominięcia wariantu zaniechania rozwiązania lub modyfikacji celu. W pierwszym przypadku szkoda czasu całego zespołu, w drugim – do innego celu został powołany. Kolejny problem to konformizm, który występuje nie tylko w stosunku do szefa zespołu, ale też kierownika wobec rozwiązania wypracowanego przez cały zespół, mającego akceptację większości, którą można pomylić z merytoryczną racją. Podejmując decyzje nierutynowe, menedżer ponosi ryzyko wynikające ze spoczywającej na nim odpowiedzialności, a podstawy (informacje, wiedza, czas, współpraca) nie zawsze są wystarczające. Ryzyko popełnienia błędu istnieje zawsze, lecz można je w praktyce menedżerskiej istotnie ograniczyć. Wykorzystaj intuicję Odpowiedzialność za decyzje ponosi kierownik bez względu na zakres posiadanych informacji, wiedzę i osobiste doświadczenie oraz wsparcie podwładnych lub jego brak. Menedżer i tak musi dokonać wyboru rozwiązania i podjąć ostateczną decyzję o sposobie rozwiązania problemu. Można wtedy rozważyć zastosowanie trzech zasad heurystyki (Stoner i in. 2011). W firmie pod rosnącą presją konkurencji groźba bankructwa stała się podstawowym problemem decyzyjnym. Duże przedsiębiorstwa zagranicznych inwestorów weszły na rynek, odbierając klientów firmie. Na samym początku lat dziewięćdziesiątych przedsiębiorstwo było w sytuacji podobnej o tyle, że presję wywierał konkurencyjny import. Wtedy prezes podjął decyzję o restrukturyzacji, przede wszystkim derekrutacji oraz wyprzedaży majątku produkcyjnego niewykorzystanego na skutek spadku sprzedaży. Wprowadzono też zmiany jakościowe w ofercie. Po latach firma stanęła przed podobnym wyzwaniem. Prezes i starsi kierownicy dobrze pamiętali tamte trudne decyzje. Zatem pierwsza zasada to dostępność w pamięci. Kierownictwo miało informacje z innych firm z branży, które niemal powszechnie stosowały podobne do opisanych rozwiązania, ich wspólnym mianownikiem był downsizing i poprawa atrakcyjności oferty. Druga zasada to reprezentatywność. 296 | WSGE Przedsiębiorstwo nie miało znaczących przerostów majątkowych i dysponowało dobrym produktem. Skuteczna służba marketingowa utrzymała najważniejszych klientów. Problemem były wysokie koszty wynagrodzeń związane z przerostami zatrudnienia w administracji i obsłudze. W związku z tym przeprowadzono konieczną derekrutację z zachowaniem dobrej praktyki w tym zakresie, udzielając wsparcia zwalnianym pracownikom. Zmiany jakościowe polegały na poprawie obsługi lojalnych klientów oraz intensywnej promocji oferty przedsiębiorstwa. Przyjęte rozwiązanie oparto („zakotwiczono”) na dotychczasowym stanie i atutach firmy. Trzecia zasada to zakotwiczenie i dostosowanie. Dostosuj decyzje do otoczenia Menedżer nie podejmuje decyzji niezależnie od otoczenia. Z jednej strony musi brać pod uwagę uwarunkowania wewnętrzne. Jeśliby jednak uwzględniać tylko atuty firmy, decyzja mogłaby okazać się nietrafna. Podobnie byłoby, gdyby decyzje były dyktowane konformizmem w stosunku do otoczenia. Konformizm lub jego przeciwieństwo to poważne bariery na drodze do decyzyjnej skuteczności. Istotą dostosowania do otoczenia, o którym mowa w tytule tego punktu, jest krytyczne i niezależne wywodzenie wniosków dotyczących realizacji naszego interesu. W opisanym wyżej przypadku decydent oparł swoją decyzję o uwarunkowania wewnętrzne związane ze swoją firmą – stan zasobów ludzkich, ofertę produktową i służbę marketingową. Te uwarunkowania były podstawą strategii restrukturyzacji. Z drugiej jednak strony analizowano działania konkurentów. Podmioty otoczenia często zachowywały się podobnie (konformistycznie). Powszechnym działaniem było dążenie do zwiększenia konkurencyjności poprzez obniżanie cen. Wyścig cenowy osłabiał kondycję finansową przedsiębiorstw ponoszących koszty restrukturyzacji w celu dostosowań do rosnącej konkurencji. Prezes firmy zdecydował się na unikanie wojny cenowej stanowiącej kolejne zagrożenie. Zamiast powszechnego w innych przedsiębiorstwach branży rozwiązania zdecydował się na indywidualne, oparte na posiadanych możliwościach. Postawił więc (m.in.) na zmiany jakościowe w zakresie obsługi klienta i promocji prowadzące do utrzymania poziomu sprzedaży. Decydowanie dostosowawcze polegało więc na podejściu indywidualnym, opartym jednak na analizie zachowań konkurentów. WSGE | 297 Doskonal swoje decyzje Nikt nie może pretendować do nieomylności i dlatego należy położyć nacisk na doskonalenie swoich rozwiązań. Weryfikacja szczególnie tych strategicznych decyzji może być kluczem do sukcesu lub uniknięcia porażki (decydenta i organizacji). Minęły już cztery wieki od czasu, gdy papież Sykstus V ustanowił urząd promotora wiary zwany potocznie „adwokatem diabła”. Rolą tego adwokata jest wynajdywanie ewentualnych uchybień w życiorysie kandydata na ołtarze, po to, by uzyskać pewność, że był(a) postacią nieskazitelną. Użytecznym sposobem na doskonalenie decyzji jest, wzorem szacownej i potężnej organizacji, postawienie się w roli adwersarza swojej własnej koncepcji (jak idealnego wizerunku kandydata). W tym przypadku rolą „adwokata diabła” jest negowanie założeń decydenta, doszukiwanie się w nich słabości i weryfikowanie rozwiązania (Drucker 1999). Takie podejście poprawi jakość podejmowanych decyzji poprzez zanegowanie rozwiązania subiektywnie zadowalającego i poszukiwanie obiektywnie bardziej skutecznego, optymalnego. Jest to też sposób na niedoskonałe umiejętności i wiedzę decydenta oraz jego subiektywizm. Nawet jeśli on sam pełni rolę tegoż adwokata, w stosunku do swojego rozwiązania może na nie spojrzeć z innej perspektywy, zanegować przyjęte rozwiązanie i rozważyć alternatywne. Opisywana metoda przeciwdziała też presji czasu przy podejmowaniu decyzji, przenosząc punkt ciężkości z kryterium pilności na merytoryczną jakość rozwiązania. W szczególności pozwala na uzasadnione przyjęcie zaniechania lub modyfikacji czy zmiany celów jako rozwiązań niestandardowych, nieuwzględnianych z reguły przez „zagonionego” kierownika (Kamiński 2012). Zakończenie Przedstawione rekomendacje dla decydenta mogą być wykorzystane w wykładzie z zakresu zarządzania, ze szczególnym uwzględnieniem studiów zaocznych ze względu na możliwość ich przeniesienia do praktyki. Z tego samego powodu są do wykorzystania w praktyce zarządzania przy rozwiązywaniu problemów decyzyjnych jako wskazówki metodyczne w tym zakresie. Autor miał bowiem na uwadze zwłaszcza praktyczne wykorzystanie rekomendacji. Dziesięciopunktowa analiza dowodzi, że można poprawić jakość pro- 298 | WSGE cesu decyzyjnego. Przede wszystkim kierownik powinien podejmować decyzje wynikające ze strategii jego organizacji. Proces decyzyjny powinien być prowadzony zgodnie z racjonalnym planem, który go porządkuje, ograniczając wpływ czynników subiektywnych. Sukces decydenta jest też uzależniony od określenia priorytetów decyzyjnych oraz współpracy przy podejmowaniu decyzji, zarówno podczas jej przygotowania, jak i oceny. Wsparcie zespołu i weryfikacja rozwiązania to, obok racjonalnego modelu, środki przeciwdziałające subiektywizmowi w podejmowani decyzji. Istotnym wskazaniem jest też opisane wykorzystanie intuicji i doświadczenia menedżera oraz decydowanie dostosowawcze. Można uznać za przydatne dla praktyki zarządzania i atrakcyjne poznawczo prowadzenie badań funkcjonowania i zarządzania organizacjami z uwzględnieniem problematyki podejmowania decyzji. Przede wszystkim efektów decyzji strategicznych z jednej strony i metodach ich podejmowania z drugiej. Efektem powinna być diagnoza słabości decydowania i ich wpływu na stan organizacji i zalecenia w tym zakresie. References Carroll S. J., Tosi H. L. (1973). Management by Objectives: Applications and Research. Nowy Jork: Macmillan [w:] Stoner J. A. F., Freeman R. E., Gilbert G. R. (2011). Kierowanie (ss, 295, 296). Warszawa: PWE. Czermiński A., Grzybowski M., Ficoń K. (1999). Podstawy organizacji i zarządzania.. Gdynia: Bernardinum. Drucker P. F. (2008). Praktyka zarządzania. Kraków: Czytelnik, Nowoczesność. Drucker P. F. (1999). Skuteczne zarządzanie. Warszawa: PWN. Frame J. D. (2001). Zarządzanie projektami w organizacjach. Warszawa: Wig – Press. Griffin R. (2012). Podstawy zarządzania organizacjami. Warszawa: PWN. Kamiński T. (2011). Grzechy menedżera.. Józefów: WSGE. Kamiński T. (2012), National security - definition, character and determinants. Studies on the quality of security. Józefów. WSGE Kieżun W. (1997). Sprawne zarządzanie organizacją. Warszawa: SGH. Penc J. (2000). Kreatywne Kierowanie. Warszawa: Placet. Penc J. (1994). Strategie Zarządzania. Warszawa: Placet. WSGE | 299 Pounds W. E. (1969). The Process of Problem Finding, Industrial Management Reviev [w:] Stoner J. A. F., Freeman R. E., Gilbert G. R. Kierowanie (s.240). Warszawa: PWE. Scott W. E., Cummings L. L. (1983). Zachowanie człowieka w organizacji. Warszawa: PWN. Sosnowska H. (1999). Grupowe podejmowanie decyzji. Elementy teorii, przykłady zastosowań. Warszawa: Scholar. Stoner J. A. F., Freeman R. E., Gilbert G. R. (2011). Kierowanie. Warszawa: PWE. Webber R. A., (1990). Zasady zarządzania organizacjami. Warszawa: PWE. 300 | WSGE JoMS 1/16/2013, ss. 301-322 Krystyna Palonka Sergiusz Prokurat WSGE | 301 302 | WSGE Chinese Outward Direct Investments - Structure and Geography Bezpośrednie inwestycje zagraniczne wychodzące z Chin - ich struktura oraz umiejscowienie Dr Krystyna Palonka Alcide De Gasperi University of Euroregional Economy [email protected] Sergiusz Prokurat Alcide De Gasperi University of Euroregional Economy [email protected] Abstracts The scope and dynamics of Chinese foreign outward investments (ODI) is one of phenomena characterizing the growing economic strength and internationalization of Chinese economy. The article presents the geographic and sectorial trends of these investments apparently driven also by requirement of enormous foreign reserves diversification. The major actors performing are: sovereign funds, state owned banks and enterprises , big private and semi-private companies, and reach individuals. Major goals of ODI was a security of resources and market expansion. The newest trend however, still very limited though, is to access developed economies via mergers and acquisitions (M&A). Individual contracts prove apparently that Chinese institutions and companies are willing to obtain necessary technology, know-how and experience to operate on global stage. Majority of them operate in Asia- Pacific region but subsequently there is greater penetration of developed markets . This area however is resisting free Chinese expansion partly for strategic or military reasons ( this refers mainly to USA), partly for unfair competition of state supported enterprises. In particular unequal public procurement rules , state subsidies and favourable credit access (UE case ). Zakres i dynamika bezpośrednich inwestycji zagranicznych wychodzących (ODI) z Chin jest jednym z procesów, które wskazują na rosnącą gospodarczą potęgę i umiędzynarodowienie chińskiej gospodarki. Artykuł prezentuje geograficzne i sektorowe trendy tych inwestycji, które WSGE | 303 są motywowane znaczną potrzebą dywersyfikacji dewizowej. Głównymi podmiotami są: fundusze państwowe, publiczne banki i przedsiębiorstwa, duże prywatne i na poły prywatne firmy, oraz znaczące osoby prywatne. Głównymi celami ODI były dotychczas bezpieczeństwo surowcowe i ekspansja rynkowa. Tymczasem najnowszym, chociaż wciąż ograniczonym, trendem jest dostęp do rozwiniętych gospodarek poprzez fuzje i przejęcia (F&P). Poszczególne kontrakty udowadniają, iż chińskie instytucje i firmy chcą posiąść potrzebną technologię, know-how i doświadczenie by móc operować na skalę globalną. Większość z nich działa w regionu Azji-Pacyfiku lecz z czasem powiększają one swój udział na rozwiniętych rynkach. Jednakże ten obszar stawia opór wobec nieskrępowanej chińskiej ekspansji częściowo z powodów strategicznych i wojskowych (odnosi się to głównie do USA), częściowo także z powodu nieuczciwej konkurencji ze strony firm wspomaganych przez państwo w szczególności za pomocą nierównych zasad zamówień publicznych, subsydiów państwowych i preferencyjnych warunków dostępu do kredytu (odnosi się to do UE). Key words: FDI, ODI, China, mergers, acquisitions, Emerging markets, expansion FDI, ODI, Chiny, fuzje, przejęcia, rynki rozwijające się, ekspansja China’s outward foreign direct investment (OFDI) flows surged from less than $1 billion in 2000 to $68,8billion in 2010. The key factor driving this investment is China’s huge accumulation of foreign exchange reserves, which has led government officials to seek more cost-effective ways of investing these holdings. Traditionally much of those holdings have been put into relatively safe, low-yield assets, such as U.S. Treasury securities. Some of the reasons behind this policy are also Yuan appreciation, rising cost in land and labour, growing demand for resources (energy, mining). From 2003 to 2009, Chinese ODI flows grew at 55 per cent annually on average (Wang &Wang 2011, p.99). The aim of this paper is to present statistical data and factors relevant to the increase of Chinese foreign investment. Initially, a key aspect of China’s economic growth strategy has been to attract foreign investment into China. When Chinese leader Deng Xiaoping made his famous southern tour of China in 1992 to promote reforms and overseas investments, he even said that: “To get rich is glorious” (Iritani 2004). Seven years later, in 1999, the Ministry of Foreign Trade and 304 | WSGE Economic Cooperation (MOFTEC) laid out the principles of the internationalisation of Chinese companies’ activities. Meanwhile in 2000 the authorities in Beijing for the first time recognised foreign investment as one of the elements of their go-out strategy. The Chinese government largely refers to these activities as overseas direct investment (ODI). In 2001 China joined the WTO, having beforehand greatly liberalised its trade regime. Consequently, China lifted many capital export controls, increased the discretion of local authorities in approving foreign investment projects and obliged the MOFTEC and Foreign Affairs Ministry to prepare economic help brochures for Chinese entrepreneurs and to include diplomatic staff into the process of promoting domestic firms. In 2004 MOFCOM released a “Guideline for investments in Overseas Countries Industries” in which a list of recommended industry sectors for China’s ODI was presented for each of the 68 host destinations. In May 2005 the list was supplemented to add a catalogue list for 28 more countries. MOFCOM promulgated Guiding Catalogue on Investment in Processing Trade of Textiles and Clothing for Latin America and Asia in 2005.This list is used as a basis for MOFCOM to approve and administer ODI projects. The “go global” strategy was stressed again in the current Eleventh Five-Year Plan (20062010). MOFCOM data show that in 2009 Chinese overseas investments were present in 177 countries (MOFCOM 2010, p.75). Similarly, as part of the 12th Five Year Plan (2011-2015) the government once again encouraged companies to go overseas. Certainly China is not the only player. Emerging economies are taking growing role in the inflow of investments into reach countries. The stream is led by China than Middle East and UAR followed by Singapore, Brazil, India and Russia. United States are major recipient followed by Great Britain, with advanced technologies and financial sector targets. Australia and Canada the other biggest recipients are targeted because of their huge resources. Many important factors influence trends of China’s apparent ODI growth. Accumulation of foreign exchange reserves, domestic and international competition, access to resources and general phenomenon that applies to economies that achieved certain level of economic growth (Investment Development Path) (Dunning, Narula 1997). Modes of investment There are different ways to invest abroad. Most popular are portfolio investments(stocks, bonds and other financial instruments). In case of WSGE | 305 China, however, it is restricted way and available only for chosen financial institutions. Foreign direct investments (FDI) need engagement in “real economy” thus two major ways are Greenfield Investments and mergers and acquisitions (M&A) (Bertrand, Madariaga 2003). Expansion of ODI refers to two general goals. The first is assurance of access to resources. In this case the stream of Chinese capital rather goes towards Australia and Middle East countries than to Canada, Africa and Brazil. The second, increasingly important goal is acquiring modern technologies, obtaining management skills and accommodating within international financial environment. In this case target economies are developed countries mainly Europe and USA (Rabinovitch 2012). The China’s OFDI data are even more vague than the aggregate. The confusion begins with the geographical distribution of OFDI, which is almost entirely obscured. MOFCOM figures offer summary of Chinese OFDI by specific region and country. Nevertheless this is based not on survey data but on information Chinese firms submit in the registration and approval process. Companies tend to report the first, not the final, purpose of their investments, weighting the records toward stop-over locations such as Hong Kong and tax havens such as the Cayman Islands, the Bahamas, and the British Virgin Islands. In MOFCOM figures around 80 percent of Chinese OFDI stock lies in Hong Kong or tax havens. OFDI is obscured by passing through stop-over locations, industry categories are not final, and MOFCOM data on the sectoral composition of the OFDI stock are distorted as well. In addition these statistics rely not on the International Standard Industry Classification (ISIC) system but on a Chinese alternative, so China’s figures are not globally comparable. Similarly, the data do not permit cross- referencing of regional and industrial distribution. A more precise dataset would support policymakers inside and outside China to better comprehend the country’s OFDI profile and allay some anxieties. For instance, aggregates from commercial mergers and acquisitions (M&A) databases advocate that the regional and sectoral distribution of China’s OFDI is more diverse than generally thought. Alternative metric that is essential for policymakers and regulators abroad is the entry mode of Chinese investments. Some M&A data set proposes that around 60 to 70 percent of all Chinese OFDI volume can be attributed to M&A deals, with the top three deals accounting for more than two thirds of the total M&A volume (Rosen, Haneman 2009). Principally M&A sample only includes direct, cross-border M&A 306 | WSGE deals of mainland Chinese businesses acquiring a final stake of 10 percent or more. The tendency toward expansion in Chinese cross-border M&A purchases is driven by the same aspect as ODI growth in general—the intensified level of domestic and global competition faced by Chinese firms. Since foreign enterprises control virtually all intellectual property in China and account for 85 percent of China’s technology exports, Chinese organisations have realized that they cannot participate on low cost alone and have targeted overseas acquisitions as a route to enhanced research, development, and brand recognition (the Economist, 2005). Further important set of factors is the necessity to obtain sufficient know –how to manoeuvre on world-wide business level, international financial markets and in global business environment (Brown, Von Ruda 2008). Mergers and acquisitions may so far, comprise only a small percentage of Chinese outward investments, but they often serve as the vehicle for Chinese investment in developed markets. Chinese businesses typically look for “bargains” in the American or European markets—companies that have good brand recognition but are in dire financial straits are buying firms as a way to gain a foothold in advanced markets and learn marketing skills. China has capital available to invest in any business if it believes that it is in China’s national interest (USCC Staff Research Report 2011). We must not forget about investments from HKMT (Hong Kong, Macao and Taiwan) as it dominates total foreign capital inflow to China. To some extent, this is a “pseudo” foreign capital because all the investors are Chinese. The same cultural background, close geographical location and information symmetry keep this portion of capital reasonably unchanging during the financial crises (Jianping 2001, pp.28-32). That “pseudo” foreign capital is a special stream of foreign investment flows that is often neglected by researchers. What’s important in terms of Chinese ODI is the position of Hong Kong, that plays specific role as a destination of ODI some of established that way companies are re-transferring capital back to mainland China thus enjoying privileges of foreign investors –“supranational treatment” such as tax allowances, asset and property protection for foreign investors and exchange rate adjustments (between HK$ and RMB). Inefficiency of domestic banking and financial systems, internal capital control are the other important reasons for round-tripped FDI. From 2005 ODI to Hong Kong has doubled and according to Asia Development Bank 30 to 50 % of capital flows were RTFDI (Zyye, Conglai 2011). In Chinese publications it sometimes appears under the term “round-tripped FDI - WSGE | 307 RTFDI”. Two major categories of RTFDI are: First - capital outflow(ODI) to finance the capital inflow (FDI). Second, capital inflow (FDI)to finance the capital outflow (ODI). The first category is of a great significance considering that about 60% of Chinese ODI goes to Hong Kong and next 20% goes to tax heaven (Rosen, Haneman 2009). The scope of Chinese ODI should be thus adjusted by growing phenomenon of RDFDI making the total amount significantly, difficult to assess precisely though, smaller. Chinese organizations operating abroad – main actors and cases There are four different groups of investing organizations operating outside China: Sovereign funds, state owned companies (SOE - company with at least 10% stake of state ownership), private enterprises and reach individuals. Fragmented data still providing interesting outlook. Sovereign funds China Investment Corporation (CIC), the country’s $410bn sovereign wealth fund, it is separated from China’s State Administration of Foreign Exchange (CSAFE), which manages the bulk of the $3,200bn reserves. CIC now account for roughly 3 per cent of the combined equity of companies in the FTSE 100 index – London Stock Exchange. Recently CIC invests not only on capital markets. In the first year of operation, CIC purchased a 9.9% stake in the US investment firm Blackstone for US$ 3 billion, and subsequently undertook to increase this to12.5%, and also acquired a 9.9% holding in Morgan Stanley for US$ 5 billion. In 2009, CIC made several smaller purchases, mainly in the commodities industry: 8% of Australia’s Goodman Group for US$ 396 million, 15% of the Noble Group of Hong Kong for US$ 854 million, 45%of Russia’s Nobel Oil Group for US$ 400 million and 25% of South Gobi Energy Resources of Canada for US$ 500 million. These enabled it to make a return on investment of 11.7% in 2009 (Davies 2010). CASE. Sakoui (2012) describes: Beijing has tried to diversify into everything from oil and gold to stakes in listed companies in Europe and property in Manhattan (Rabinovitch 2012). In January 2012 CIC confirmed it had taken an 8.68 per cent stake in the holding company that owns Thames Water. CIC said the deal had been done 308 | WSGE through a wholly-owned subsidiary but gave no further details on how much it had paid for the stake. Lou Jiwei, chairman of CIC, saw a “win-win” situation where Chinese funds would help to update the west’s infrastructure – starting with Britain – on the grounds that such schemes offered solid returns. Banks and financial institutions Among ten biggest banks in the world according to capital value four are Chinese. In China banks are traditionally under strong government regulations (Xu 2011, p.114). The biggest always has been. Investment and Commercial Bank of China (ICBC). They held active operations buying stakes in different institutions worldwide. As selected examples show – China Merchants Bank bought Wing Lung Bank of Hong Kong (China) for nearly US$ 4.6 billion in 2008 (in two stages), while, in 2007, Ping An Insurance bought a 4.2% stake in Fortis of Belgium for US$ 2.7 billion to buy half of its asset management business (this is mentioned here because, although this is strictly speaking below the 10% criterion for classification as FDI, Ping An behaved as though it was an FDI operation and it was larger than many Chinese OFDI M&A deals). Likewise in 2007 the Industrial and Commercial Bank of China (ICBC), then the largest bank in the world by asset value, acquired a 20% stake in South Africa Standard Bank for US$ 5.6 billion (Davies 2010). China Development Bank, which was initially a policy bank designed to aid China’s interior provinces. After becoming a major force in African energy and infrastructure deals, it is now active throughout Europe, with offices and activities in several countries including Bulgaria, Croatia, Greece, Poland, Romania, Serbia and Slovenia. Lately it financed the acquisition of an Italian fashion firm – a move that will support to give China’s garment manufacturers some much-needed creativity .A bunch of Chinese companies announced a $10 billion loan from the China Development Bank and the China Merchant Bank to offer solar-panel manufacturers in Europe (Godement, ParelloPlesner 2011). State owned enterprises (SOE) The ownership of 10% of corporation’s assets by state makes it SOE. In case of China they differ very much as far as the state share and mode of operation are concerned. It is a good sign that the state share appeared to drop noticeably in the first half of 2011. There are also indications WSGE | 309 of recent diversification within the state, with more locally owned state firms participating in large-scale outward investment (Scissors 2011a). Nevertheless, just four entities—oil giants China National Petroleum Corporation (CNPC)- which ranks 10th in the 2010 Fortune Global 500, with foreign assets of US$ 7 billion and Sinopec, sovereign fund China Investment Corporation (CIC), and metals conglomerate Chinalco (in descending order of investment volume)—account for about half of Chinese spending since 2005.Some of the largest Chinese MNEs were China International Trading and Investment Corporation (Citic), with foreign assets exceeding US$ 25 billion, and China Ocean Shipping (Group) Company (COSCO), with foreign assets of some US$ 21 billion. Both are well-established corporations that have built up an international presence over several decades as their core business. Sinochem Group, with US$ 5 billion and China National Offshore Oil Corporation (CNOOC), with US$ 4 billion. Other mineral resource investors include two metallurgy MNEs: Sinosteel Corporation and China Minmetals Corporation, each with foreign assets of about US$ 2 billion. Their acquisitions are part of a national strategy aimed at minimizing fluctuations in prices of essential inputs to domestic industry (Davies 2010). These MNEs can be estimated to keep expanding as China continues to secure energy and raw material sources for its industrialization. Producers of consumer goods are also starting to become important as Chinese producers seek to penetrate foreign markets by M&As, to acquire brand names and market share, as in the case of Lenovo Group (with foreign assets of US$ 4 billion), which acquired IBM’s personal computer division in 2005. Although Lenovo has used the acquisition to reinforce its position as market leader in China and has maintained a large share of the global PC market by continuing to manufacture the Thinkpad range, has not managed to develop innovative products capable of making a breakthrough to global market leadership. Shanghai Automotive Industry Corporation (SAIC), with foreign assets of US$ 2 billion, is also using cross-border acquisitions to broaden its product range and gain foreign market share. Having attained a strong position in the domestic Chinese market, consumer durables manufacturer Haier, with foreign assets of US$ 768 million, is seeking similar success in the global market and overtook Whirlpool (which it had already driven out of China in the 1990s, when Whirlpool closed its two factories there) in global refrigerator sales. Haier has gone further than most Chinese MNEs in becoming truly global: 24 of its 29 factories and 4 of its 16 industrial parks are now outside China and it maintains 58,800 sales outlets in over 310 | WSGE 160 countries (Davies 2010). Most M&A deals in 2007-2009 were in the energy and minerals sectors such as one of the country’s major steel producers, Shanghai Baosteel, acquired a 15%US$ 240.5 million stake in Aquila Resources in Australia in 2009 as part of a strategic cooperation agreement to expand Aquila’s steel raw materials developments, including iron ore, coal and manganese (Tasker 2009), while Yanzhou Coal Mining, in the same year, made a successful takeover bid for the Australian coal producer Felix Resources at a cost of US$ 2.8 billion. In 2008, the Chinese oil major Sinopec acquired the Canadian company Tanganyika Oil for US$ 2 billion. The largest deal was one that did not happen: in 2009, the Chinese aluminium producer Chinalco abandoned a US$ 19.5 billion bid to raise its stake in Australia’s Rio Tinto (Roberts, Tschang 2008). Private enterprises For Chinese private companies, going abroad seems to be a complicated process due to their lack of language skills and international experiences. A study on Chinese failed cases for going abroad suggests that Chinese companies have some fundamental weaknesses as limited knowledge of international markets, including market situation and regulations and profile of customer. Besides, there is also limited availability of managers who can operate in global environment, with language proficiency, foreign culture understanding and social network. Last but not least, they seem to lack systematic process, e.g. in strategy definition, roadmap development and execution process. Referring to developed countries experiences, Chinese companies could well prepare for some unavoidable issues that is specifically culture clash. Developed countries have accumulated many overseas investment experiences, which could be valuable teaching for Chinese companies. CASE. Bryant (2012) describes: China Sany Heavy Industry, the country’s largest construction equipment group, said it would acquire Putzmeister, a Mittelstand company that makes high-tech concrete pumps. The deal is among the largest in which a Chinese company acquires one of the family-owned, niche-focused, German engineering groups.The term Mittelstand covers Germany’s substantial amount of small and medium-sized family groups. Sany Heavy Industry, whose WSGE | 311 chairman is China’s richest man, and Citic PE Advisors, a Chinese private equity company, will acquire all of Putzmeister, with Citic retaining a minority shareholding. The parties declined to disclose a transaction price but people close to the deal said its value was somewhere in the region of €500m. The Mittelstand’s engineering prowess and strong brands are highly attractive to potential foreign suitors but tight family control has been a barrier to widespread Chinese takeovers in Germany. The bid could herald a new era of Chinese dealmaking in Europe as Chinese companies look to “go global” and reduce their exposure to their domestic economy. Zoomlion, Sany’s Chinese rival, bought Italy’s concrete pumps maker Cifa in 2009 (...) Other German Mittelstand companies now in Chinese hands include Waldrich Coburg, a maker of milling machines, and Dürrkopp Adler, a maker of sewing machines.“There will be surprise that a former star of the German economy and a hidden champion has been taken over by the Chinese. It’s a wakeup call,” said Hermann Simon, chairman of Simon-Kucher & Partners, a German consultancy. In 2009 Sany Heavy Industry, which makes a wide range of machinery from excavators to mobile cranes, overtook Putzmeister as the world’s largest concrete pumps manufacturer by sales. The Shanghailisted company – often referred to as China’s Caterpillar – wants to build a global Chinese construction equipment brand and already has plants in the US, Brazil, India and Germany. But most of its sales are still at home where government measures have cooled the real estate market and reduced demand for construction equipment. Reach individuals Reach individuals act through Hong Kong financial institutions and foreign intermediaries. The same institutions that to a great instant operate on behalf of private smaller and not so experienced companies. These intermediaries are being also the subject of host countries investigations as the case below: CASE . Scannell (2012) describes: Mr Benjamin Wey ,president of “New York Global Group” has a single focus: acting as a liaison between the international capital markets and Asianbased clients.” His firm has more than 200 China-related transactions under its belt. The company promotes reversed mergers among its Chinese clients (...) In reverse mergers, a non-US company acquires a US shell company to 312 | WSGE gain a listing on a US stock exchange, bypassing the regulatory scrutiny involved in a traditional initial public offering. Reverse mergers are legal, but authorities have been concerned that the process has been abused by companies without legitimate operations. US officials have limited ability to investigate in China so much of their focus has been on the US promoters, auditors, and agents that facilitate the deals. China-based companies have been particularly active in seeking to list through reverse mergers. Benjamin Wey is one of the most active promoters in China. He has not been accused of any wrongdoing. Scope and dynamics of Chinese ODI The official data by Chinese Statistic Bureau are different from this published by US Heritage Foundation. The reason is that by official Chinese authorities substantial majority of Chinese ODI is located in Asia, particularly in Hong Kong, Virgin Islands and Caiman Islands and they are considered financial ODI. The geographical and industrial composition of Chinese ODI has been changing from 2004. However still the most targeted regions were Asia and Latin America (over 80%).From 2007 one can observe the growing share of Europe ( from 3% till 6%) and USA (from 3% till 4% ) and Africa (from 3% till 6% ). Most attractive sectors were energy and mining and commercial service (wholesales, retail trade and transport) from 2006 there was a rapid appearance of ODI in financial sector 17% share. The fragmented research presents Chinese M&A between 2005 – 2009. They cover only the transactions over 10mln US$ of value (Lanzavecchia, Zhong 2011). The main event in 2010 was a flood of money into the Western Hemisphere outside the U.S., led by Brazil but also featuring Canada, Argentina, and Ecuador. Until 2008 nearly neglected now, it is the leading area for Chinese spending. Brazil is the third-largest target for Chinese investment, being only behind Australia and the U.S., though Nigeria and Iran also attract large engineering contracts.(Scissors, 2011b). WSGE | 313 Figure 1. China’s Investments Reach Source: Heritage Foundation dataset, China’s Outward Investment: Non Bond Transactions, from January 2005 to December 2010. Figure 2. China’s Investments by sectors Note: for 2006-2010; counted in billions of Dollars 314 | WSGE Source: Scissors D., 2011, China’s Investment Overseas in 2010, http:// www.heritage.org/research/reports/2011/02/chinas-investment-overseasin-2010 The largest funding sources went to energy and power, acquisitions of energy and plant construction deals were prevailing. Metals draw the second-most investment, followed by finance and real estate. The other sector of particular importance is transportation, which sees only minor investment but a great deal of engineering and construction contracts, such as rail lines and roads. It is worth noting that the PRC’s established desire to acquire assets in agriculture and technology has been stymied almost completely up to this point. US and Europe attitudes towards Chinese ODI Chinese investment is not significantly big financially, it is neither expected to do so in the near future. It does not pose a major threat to the U.S., either in terms of the purchase of American assets or the expansion of Chinese influence around the globe (Scissors 2011a). There are different approaches towards China expansion in USA and EU. Growing concerns of China’s expansion raised the debate in USA and made the process increasingly politicised. Thus apparently encouraged the activity of Committee on Foreign Investment in the US (CFIUS ) and raised debates and hostile actions in American Congress. From European point of view- where ODI are smaller and spread among different countries and industries there tendency grows to establish mutual policy towards China. The focus lies in eliminating unfair competitiveness of Chinese enterprises such as generous state subsidies, favourable credit lines and public procurement imbalanced access. WSGE | 315 Rosen, Hanemann (2011) stated: The significant bids in USA are separately considered by relevant institutions. Some of them accused by independent media as acting against “economic reasons”. From 2005 till 2011 at least ten bids by Chinese companies were blocked by Congress or CIFUS. 2005 - CNOOC – China National Offshore Oil Corporation bid for Unocal Corp. was withdrawn under the threats of from Congress and domestic lobbies 2009 - China Minsheng Bank – United Commercial Bank (UCB) bid blocked by US banking regulators (Federal Reserve) 2009 - Huawei, Bain Capital – 3Com bid banned by CIFUS concerns over national security risk 2009 – Tengzhong – bid for GM’s Hummer bid withdrawn under the threat from Congress as national security risk 2009 – Northwest Nonferrous international Investment Co. – Firstgold Corp. bid withdrawn after CIFUS signalled national security concerns. ( the proximity of Naval base was cited as major concern) 2010 –TCIC (TangshanCaofeidian Investment Co Ltd ) – Emcore (solar photovoltaic and fiber optics)bid withdrawn after CIFUS national security concerns signalled 2010 - Anshan Steel – Greenfield slab steel project in Mississippi bid under severe surveillance of Congressional Steel Caucus...still not decided ( as green field joint-venture is not the subject of CIFUS revive). 2011 – Huawei-3Leaf bid after detailed investigations by CIFUS has to divest some patents and assets American policy concerning Chinese investment is not sufficiently transparent and apparently driven by internal political resistance. On the other hand there is of growing concern about transparency of Chinese private companies investing “under the cover” of American company name. CASE. Scannell (2012) describes: US authorities have raided the New York office and home of Benjamin Wey, a promoter of controversial Chinese reverse mergers, according to law enforcement officials. Agents with the Federal Bureau of Investigation executed search warrants at Mr Wey’s home and New York Global Group, the company where Mr Wey is president, the agency confirmed. The FBI and Securities 316 | WSGE and Exchange Commission have been investigating companies involved in reverse mergers. In these reverse mergers, a non-US company acquired a US shell company to gain a listing on a US stock exchange, bypassing the regulatory scrutiny involved in a traditional initial public offering.The Public Company Accounting Oversight Board, which overseas US auditors, raised concerns about such companies in 2010. PCAOB and SEC officials have been negotiating with their Chinese counterparts to gain access to auditing papers for companies based in China but have not reached an agreement Unlike in the US, where the Committee on Foreign Investments in the United States(CFIUS), an inter-agency body, vets foreign investment, Europe has neither data nor regulations. In principle, the Lisbon Treaty has given the EUcompetence in the investment field. In reality, however, only seven member states have any overall legislation concerning foreign investments (Rosen, Hanemann 2011). The relations with China require common EU policy and mutual solutions. So far separate countries act according to their best interests. Mutual policy is needed in particular towards public procurements reciprocity, subsidies, non tariff restrictions in trade and policy negotiations. The problem is compounded by the lack of transparency of Chinese companies investing in Europe. China has maintained an unclear corporate structure on home ground, but when the companies move abroad, questions are asked. In particular, some so-called private companies are thought to be controlled by the state. For example, Huawei’s stock is officially held by 150 employees but British newspapers have alleged that there is a shadow party structure inside the company (Godement, Parello-Plesner 2011). In a recent report for the European Council on Foreign Relations, François Godement and Jonas Parello-Plesner (2011) found that the problem presented by Chinese direct investment in Europe becomes clear when one considers Europe’s limited access to similar opportunities in China. They stated: China’s capital market remains largely closed in sectors that the government considers important for its economic development strategy: this exclusion of “strategic sectors” is permissible under the terms of China’s WTO accession in 2001 – when China’s global exports were only one-sixth of their 2010level. In many sectors, ranging from air transport to banks and alternative energy, foreign stakes are limited to 20percent of capital. WSGE | 317 The other way in which China is becoming present is Europe is through Europe’s open, unrestricted market for public procurement. Encouraged by China’s “going-out” strategy, its companies have in the last decade been successfully building infrastructure around the world – from railways in Saudi Arabia to ports in Africa. Now, however, they are taking on Europe. The focus is cash-strapped countries in Europe’s periphery where there is a need to upgrade roads, railroads and public buildings. But the same thing could easily be soon happening in Europe (Godement, Parello-Plesner 2011). Moreover Godement and Parello-Plesner (2011) are claiming: Public procurement is a test case for Europe’s strategy of reciprocal engagement. The EU is currently preparing to launch a new legal instrument on bidding for European public procurement. Chinese companies bidding for contracts in Europe often benefit from soft loans and other cost factors which are borne by public banks and other providers to these firms. It is unrealistic to think that the EU could block member states from accepting such bids, but it could deny EU subsidies topublic projects involving companies from countries that do not grant access to their own public markets. CASE. Godement, Parello-Plesner (2011) describe: Interesting example is the Polish government’s contract with a Chinese stateowned enterprise to build the A2 highway between Warsaw and Lodz with European funding. After signing the contract, COVEC, whose bid came in at less than 50 percent of the 2.8 billion zlotys ($1 billion) that the government had budgeted, proceeded to bring Chinese workers into a country that exports its own labor force to Western Europe. COVEC pulled out of the contract in June 2011, leaving a half-finished highway that is now less likely to be completed in time for the European Football Championship in 2012, as originally hoped. The official reason was that prices of construction materials had gone up; the unofficial reason was European legislation on a range of issues from labour to immigration standard Conclusions Since 2000, China’s OFDI has grown at an accelerating rate.as a result of a switch in government policy to strong encouragement of Chinese enterprises to “go global.” The majority of this investment has been into the resources and services sectors, with relatively little so far going into manufacturing. Most has gone to Asia, but Chinese investment is now 318 | WSGE spreading throughout the world. The precise geographical distribution is not transparent, as much of it passes through Hong Kong and tax havens. The Government was not sufficiently supportive in removing administrative obstacles to Chinese companies wishing to invest abroad, but recently it started to relax them. The global crisis has presented opportunities for Chinese multinationals, which were less seriously affected than their counterparts in the developed world, to raise their stake in theworld economy. Rising trend of Chinese ODI is a remarkable phenomenon in times of global crisis (HSBC 2011). During the three years (2008-2010) ODI (Outward Direct Investments) have amounted to 180 billion $ and constituted 60% of all Chinese ODI since the beginning of the „policy of open doors”. China’s outbound direct investment surged 21.7 percent year-on-year to 68.81 billion U.S. dollars in 2010, growing for the ninth straight year and recording an average annual growth rate of 49.9 percent, according to government data (UNCTAD 2011). While worldwide FDI dropped 40% between 2007 and 2010, China’s FDI outflow rose by 127% during the same period.The UNCTAD report, at the end of 2010 puts China in fifth position globally, ahead of Japan and the UK. At the end of 2010 Chinese companies owned 16,000 foreign companies in 178 countries, while capital flows from China constituted 5.2% of global capital flows. Judging from ODI figures from the first half of 2011, this rising trend will be continued. With an annual growth rate of 20 to 30 that rising ODI is hoped to offload the dollars in China’s possession while maintaining a stable RMB exchange rate. Despite the impressive growth trends, however, Chinese ODI remains relatively small: China, including Hong Kong and Macao, accounts for just 6 percent of global ODI stock, said the USCC. Furthermore, they still represent a much smaller fraction of GDP in comparison with other countries. As of 2007, China’s cumulative ODI was only 3% of GDP, while in the same period the respective figure for the UK was 61.5%, France 54.7%, German 37.3% and USA 20.2%. Low ODI compared to GDP reflects the fact that Chinese companies still rely heavily on the domestic market as well as resources (Lanzavecchia, Zhong 2011). Chinese foreign investment have great and increasing significance for global community (Jang Li, Guang Kwa 2011). Increased activity of Chinese companies abroad boosts demand for shipping, insurance and consulting services (Davies 2009, p.2). It also leads to supply chain development, growth of R&D centres and branches of domestic financial institutions, catering to the needs of rich Chinese expats. Data from the China WSGE | 319 Investment Global Tracker, created by The Heritage Foundation, are worth examining. It is the only publicly-available and complex dataset on large Chinese global investments and contacts, bar bonds (Heritage Foundation 2011). References Bertrand O., Madariaga N.(2003), Greenfield Investments and M&A location: impact of Americancontinental integration and Insider vs. Outsider position, Royal Economic Society Annual Conference 2003, no.22. Brown K., Von Ruda A.(2008), The rise of the dragon: inward and outward investment in China in the reform period, 1978-2000, Chandos. Bryant C.(2012), China’s Sany to acquire Putzmeister, in: “The Financial Times”, 29.01.2012. Davies K.(2010), Outward FDI from China and its policy context, available at: http://www.vcc.columbia.edu/files/vale/documents/China_OFDI_ final_Oct_18.pdf , accessed:01/11/2011. Davies K.(2009), While global FDI falls, China’s outward FDI doubles, Columbia. Dunning J., Narula R.(1997), Foreign direct investments and Governments, London. Godement F., Parello-Plesner J.(2011), Scramble for Europe, ECFR, London. Heritage Foundation (2011), Interactive China global investment tracker, available at: http://www.heritage.org/research/projects/china-globalinvestment-tracker-interactive-map, accessed:01/11/2011. HSBC (2011), China Inside Out, available at: http://www.docstoc. com/docs/79438596/HSBC-2011-04-29-China-Inside-Out , accessed:01/11/2011. Iritani E. (2011), Column One, in:”Los Angeles Times”, 9 September 2004, accessed:01/11/2011. Jang Li M., Guang Kwa C.(2011), China-Asian Sub-Regional Cooperation: Progress, Problems, and Prospect, Singapore. Jianping D.(2001), Liberalization of Capital Account with Chinese Characteristics, in: “China and World Economy”, Vol. 9, No.5. Lanzavecchi E., Zhon C.(2011), Key drivers and success factors for Chinese companies going abroad, available at: http://www.valuepartners.com/ 320 | WSGE VP_pubbl_pdf/PDF_Comunicati/Perspective/2010/value-partnersChinaKeyDriversAndSucessZhongLanzavecchia091222.pdf , accessed:01/11/2011. MOFCOM (2010), Statistical Bulletin of Chinese Outward Foreign Direct Investment, Beijing. Rabinovitch S., Chinese foreign exchange reserves shrink, in: “The Financial Times”, January 13, 2012. Roberts D., Tschang C.(2008), Why Chinalco’s Buying Into Rio Tinto, in:”Business Week”, 05.02, 2008, available at: http://www.businessweek.com/globalbiz/content/feb2008/ gb2008025_188402.htm , accessed:01/11/2011. Rosen D., Haneman T.(2009), China’s Changing Outbound Foreign Direct Investment Profile: Drivers and Policy Implications, Peterson Institute for International Economics, Policy Brief, June. Rosen D., Hanemann T.(2011), An American Open Door? Maximizing the Benefits of Chinese Foreign Direct Investment ; Center on U.S.China Relations Asia Society and Kissinger Institute on China and the United States, available at: http://asiasociety.org/files/pdf/ AnAmericanOpenDoor_FINAL.pdf , accessed:01/11/2011. Sakoui A. (2012), China buys stake in Thames Water, in: “The Financial Times”, 20.01.2012. Scannell K.(2012), US reverse merger promoter raided, “The Financial Times” January 27, 2012. Scissors D.(2011a), Chinese Outward Investment: More Opportunity Than Danger, available at: http://www.heritage.org/research/reports/2011/07/chinese-outward-investment-more-opportunity-than-danger , accessed:01/11/2011. Scissors D.(2011b), China’s Investment Overseas in 2010, available at: http:// www.heritage.org/research/reports/2011/02/chinas-investment-overseas-in-2010 , accessed:01/11/2011. Tasker S.(2009), Aquila Resources Clinches $286m Baosteel Investment, in: “The Australian”, 28.08.2009, available at: http://www.theaustralian. com.au/business/news/aquila-resources-clinches-286m-baosteel-investment/storye6frg90f-1225767075809, accessed:01/11/2011. The Economist (2005), The Struggle of Champions, January 8, 2005 USCC Staff Research Report (2011), Going Out: An Overview of China’s WSGE | 321 Outward Foreign Direct Investment, 2011, available at: http://www. uscc.gov/researchpapers/2011/GoingOut.pdf , accessed:01/11/2011. UNCTAD (2011), World Investment Report 2011, New York and Geneva. Wang H., Wang B. (2011), Chinese Manufacturing Firm’ Overseas Direct Investment, in: “Rising China, Global Challeges and Opportunities”, ANU Press, Australia. Xu L.(2011), China’s Economy in the Post-WTO Environment: Stock Markets, FDI and Challenges of Sustainability, Cheltenham. Zyye J., Conglai F. (2011), China’s Round-Tripped FDI: Trends Determinants and Policy Implications, in: “China Economist”, Vol 6, No 2. 322 | WSGE JoMS 1/16/2013, ss. 323-341 Erol Kurubaş WSGE | 323 324 | WSGE The Arab spring. Is democratic transformation in the arab world possible? Prof. Dr. Erol KURUBAŞ Kırıkkale University [email protected] Abstract The demonstrations in the Arab countries, which started in early 2011, carried the Middle East and the legitimacy of its regimes into the world agenda once again. Within that context, this study discusses the problems in their socio-economic and political structures of the Arab regimes. In so doing, the study especially emphasizes the Arab states’ authoritarian structures, the bases on which they establish their legitimacy, and how economic and some democratic applications and institutions allowed such structures to persist. After discussing these basic problems of the Arab regimes, the study questions and investigates the capacity of these regimes to resist change, the desire and capacity of people to transform them, and finally the interplay between the Arab political culture and possibility of a change. The main conclusion of this article is that a profound regime change is only possible in conjunction with a change both in socio-economic conditions and in the political culture that feeds them. Key words: the Middle East, Arab world, Arab Spring, popular movements. Introduction The Arab world has been changed by the popular uprisings that started in early 2011. The long period of dormancy that enveloped the Arab world has come to an end. The uprisings were triggered by similar mixtures of economic hardship and lack of civil and political rights in all countries. But we should not expect the uprisings to lead to similar changes in all countries because of the significant differences in the regimes. While the Arab revolts have resulted in deposition of the heads of state in Yemen, Libya, Egypt and Tunisia, revolutionary dynamic shakes other Arab states, especially Bahrain and Syria. In any case, all these developments show that WSGE | 325 we enter into a historical era in the Middle East. Now we witness discussions about the similarities between what’s happening in the Arab world and the democratization waves in Eastern Europe after the Cold War. In this context, I must point that there is no such thing as democracy or democratization in the Arab world so far. Quite naturally, most of us immediately ask, “Why is there no Arab democracy?” This presentation also concerns questions like why there was no democracy in the Arab world up to now; how we can explain the lack of democracy in the Arab world; why is moving toward democracy so difficult in the Arab world; what the conditions and difficulties of democratic transition are in the Arab world. In order to reply these questions, we must look at the characteristics and problems of the Arab regimes. Then we can discuss preconditions and difficulties of democratic transformation in the Arab world, and whether it is possible. Arab regimes’ – fundamental characteristics and their problems The Main Source of the Problems: Colonial Legacy and State Formation First of all, we must start with state formation and colonial legacy in the Arab world, because the main source of the problems in the region is colonial legacy and difficulties in the state formation process. In the words of Gerner1, this ancient region, with a history that dates back to the earliest year of human settlements, has only recently been politically into modern states through the impact of the European imperialism. In fact, with the exceptions of Morocco, and the periphery of the Arabian Peninsula, all of the countries of the Arab countries are successors of the Ottoman Empire. After the collapse of the Ottoman Empire, apart from Saudi Arabia, North Yemen, and Oman, all the countries of the region were subjected for a brief period to direct British and French administration. Moreover Lebanon, Jordan, Iraq, and Syria owe their existence as separate entities to these European powers. In Jordan and Iraq, the British introduced members of the Hashemite family to rule previously non-existent states. These imperial powers recruited and manipulated the ruling families of Egypt, Kuwait and Morocco to provide local administration for colonial rule. Consequently, Morocco, Algeria, Tunisia, Lebanon, 326 | WSGE and Syria came under various forms of French rule; most of the rest of the region, apart from Italian Libya and the Spanish possessions in Morocco, came under British rule or control.2 Thus, since state formations in the Arab world grew under the control of the European powers, these formations are largely influenced by the European colonial legacy. Therefore variations in the capacities of the existing states in the Arab world today reflect the history of state formation in the region over the last century and a half3. According to Anderson4, an incomplete and discontinuous experience of state formation and bureaucratic development in the Arab world produced outcomes quite different from those in Europe. Firstly, the newly independent Arab countries had widely varying levels of administrative strength and competence. Second, the boundaries of the new states were rarely compatible with indigenous social formations or economic systems. The often arbitrary borders were inherited by the newly independent states, and after decolonization, the Europeans left them with heterogeneous and partial social structures and economies. Third, the processes of state formation did not impact on all social groups equally. In this place, pre-colonial as well as colonial government efforts to supervise closely the hinterland populations often led to the delegation of state powers to locally influential families. Finally, the development of state capacities in the Arab world was less a reaction to domestic political competition and economic change than a response to international developments: at the outset, the challenge posed by growing European power and prosperity and, eventually, the reality of European rule. As a consequence, the bureaucratic state, for example, in Tunisia and Libya did not develop out of competition among local social forces, and the beneficiaries within the local society were not necessary previously powerful social classes or economic formations. Very often those who profited, such as newly established landlord classes or newly influential family groups, remained dependent upon state patronage for their wealth and power. The strength or weakness of the state administration both influenced the agendas of the independent governments and determined the instruments available for implementing these goals5. So, we can say that there are no modern states in the Arab world. In other words, the Arab states as a centralized political unit have many important problems in terms of territoriality, nationhood and sovereignty which are the sine qua non of a modern statehood. WSGE | 327 The Problem of Social Integration and Nation Formation The other problematic issue in the Arab regimes is related to social structure. In this respect, we can say many problems. But the most important one is social integration and nation formation. First of all, as mentioned above, since the states are generally artificial creations as a result of colonial legacy, and Arabian societies are hierarchically organized plural in terms of ethno-culture, the consolidation of them did not take into consideration the extent of kinship, tribal, and ethnic ties among the human groups that formed the administrative units of countries which subsequently went on to become states. Their borders often appear enclosing diverse ethnic, religious, sectarian, and linguistic groups that were incorporated as minorities in the post-colonial era. From this perspective, boundaries lead to serious problems. For example, since the distribution of Sunni and Shia Muslims, two major subgroups of Islam, does not adhere to national boundaries such as Iraq, and Syria, minority governments have emerged over time in these countries. As a result, the homogenizing projects in the Arab states have never been a smooth transition towards inclusion. Rather, a strong nationalistic trend developed with the objective of masking the diversity of the population and subduing its cultural, linguistic, sectarian and religious heterogeneity under command structures. So, most Arab states failed to introduce democratic governance and institutions of representation that ensure inclusion, the equal distribution of wealth among various groups, or respect for cultural diversity. Such failures of political and economic governance have led identity-based groups in some Arab countries to try to free themselves from the captivity of the nation-state in whose shadow they live.6 On the other hand, empirical observation also confirms that, in the Arab countries, ethnic, tribal, religious, and sectarian diversities can be associated with persistent group struggles, especially in countries where the population is not homogenous. In countries such as Iraq, Lebanon, Somalia, and Sudan, ethnic, tribal, and religious loyalties have become the axis along which communities have been activated to press for inclusion or exclusion. This activation has had destructive and destabilizing effects that undercut the unity and integrity.7 Consequently, unity and integrity could not be achieved among the people, and, as state formation, nation formation in the Arab world also failed. 328 | WSGE The Problem of the Arab Governments’ Legitimacy The third problem with the Arab states is related to society-state relation, meaning legitimacy of government. The basic political challenge for the Arab states has been legitimacy. As we know, the persistence and durability of all political systems, in turn, crucially depends on legitimacy or repression – and in almost all cases, on a combination of both. According to Albrecht and Schlumberger, sources of legitimacy for the Arab governments’ are of a combination of the following:8 (i) First source of legitimacy is power to allocate rent income from oil and gas. Indeed the influx of oil and gas rents has been crucial for regime maintenance throughout the region since the early 1970s. Since these resources accrued directly to the regimes, they could be used for subsidization of basic foodstuffs and consumer goods, but also for privileging a loyal political clientele. In the words of Luciani “even limited revenue from abroad dramatically improves the state’s ability to buy legitimacy through allocation and increases regime stability”. 9 (ii) Second source of legitimacy is traditional religious legitimation. It is a mechanism especially Arab monarchies can credibly invoke. Rulers of the kingdoms and emirates on the Arabian Peninsula, plus Jordan and Morocco, can rely upon tradition, and religion. In this respect, especially Saudi Arabia and Jordan constitute a good example. In Jordan, Hashemite family which comes a descendant of the prophet Muhammed, is in power. In Saudi Arabia, the Saudi kings (umera) are protector of the Wahhabism which is a particular orientation within Salafism, with an aspiration to return to the fundamental Islamic sources Quran, Hadith and scholarly consensus (Ijma). At the same time, the traditional monarchies, such as those of the Arabian Peninsula, were strongly patriarchal, with the king or emir taking on the role of domineering benevolent father. Constitutional monarchies like those of Jordon and Morocco maintained the monarch as the ultimate political authority but also established elected legislatures and developed bureaucracies10. (iii) Third source of legitimacy is distinct developmental concepts based on collectivist ideologies as Nasserism, Ba’thism, or Arab nationalism. Legitimation through ideology has been pursued by the presidential republics of Syria, Iraq, Egypt, Libya, Tunisia, Algeria, and South Yemen, at least during some phase in their history. Common features are state-led WSGE | 329 development and, in the organization of polities, state apparatuses of elitist guidance with corporatist single-party systems, initial mass mobilization, and a strong military under the supervision of the president as the ultimate source of power and national unity. In these states, a collectivist ideology and egalitarian policies were the most important components of political legitimacy. However, according to Gerner, mentioned above, some of the revolutionary states such as Egypt, Algeria, Tunisia, and Yemen relied on a dominant political ideology, whereas others such as Libya, Syria, and Iraq functioned under authoritarian personalistic leadership11. But in any case, because of the novelty and in some cases the weakness of many of the states of the Arab states, their legitimacy is often correspondingly low. As Anderson pointed out, the notions of citizenship, patriotism, and love of country which undergird loyalty to the modern state frequently face competing conceptions of identity, loyalty, and legitimacy. Indeed, even state elites often find themselves better served by non-state ideologies: the pan-Arab nationalism of the ruling Ba’th in Iraq and Syria, the international vocation of the Libyan revolution, all constitute efforts to inspire loyalty on bases -ethnicity, ideology, religion- which deny the primacy of the state as an object of fidelity12. As a result of the legitimacy problem and political alienation, political participation is also weak in these countries. The overwhelming majority of the people do not participate in the political system. In these countries, the weakness of political parties as vehicles for popular participation may reflect the fact that the state administration itself often serves to integrate and accommodate the demands of the masses. When the states are administratively incapable of meeting the demands of their citizens directly, they may attempt to limit participation. In doing so, they may purposely divert participatory impulses into the administration itself. In the Arab states, such parties as do exist usually serve either to enhance the state’s penetration and control of the population, as with the “mobilizational” parties of the 1960s such as Tunisia’s Neo-Destour, the Ba’th in Syria and Iraq, and the FLN in Algeria, or to ensure stability and acquiescence through distribution of patronage in elite networks, as in Morocco13. Economic Structure and Its Impacts on Regimes Perhaps the most problematic issue in the Arab states is their econom- 330 | WSGE ic structure and its impacts on regime. The most important indicators of both state capacity and the contours of state-society relations are economic structure and regulations14. Economists classify most of Arab states as middle-income countries, although the range of per capita incomes is extremely wide15. However, all Arab countries are underdeveloped, and in addition, eleven of the sixteen Arab countries are “rentier states” in the sense that they depend heavily on oil and gas rents to keep their states afloat. In other words, many of them are major recipients of rentier income. In this respect, the main economic problem in the Arab states is not at the economic level, but maybe it is at the economic structure16. Many states in the Arab world don’t need to exercise their extractive capacity they may have, since domestic appropriation is but a negligible part of government revenues. The availability of revenues generated outside the domestic economy-from oil rents to foreign aid to government borrowing abroad-has substantially lessened the reliance of many Arab governments on their own populations and the corollary of insertion into the international economy appears to be domestic state autonomy17. On the other hand, there are wide diversity among the Arab states in terms of economic wealth and quality of life because of oil and gas incomes. For example, Bahrain, Kuwait, UAE, and Qatar are in the top 50 countries in The Human Development Index, but many Arab states in the Northern African are much more below18. In any case, the economic structure in all Arab states is problematic. Because, within this system, the state is large, centralized, and repressive.19 It creates the context for political demands of the “no taxation without representation” variety: social groups and interests demand representation in government decision-making when the state has the capacity to extract, transfer, and distribute resources within society20. As Huntington pointed out, the states therefore increase the power of the state bureaucracy and, because they also reduce the need for the government to solicit the acquiescence of its subjects to taxation. The lower the level of taxation, the less reason for publics the demand representation. “No taxation without representation was a political demand: “no representation without taxation” is a political reality.21 Consequently, in Diamond’s words, there is an economic basis for the absence of democracy in the Arab world22. In the other words, the eco- WSGE | 331 nomic structure also operates a manner that feeds into authoritarian regime. All these fundamental problems of the Arab regimes give us clues about that how and why the Arab revolutions emerged. Now, considering all of these problems and features, we can discuss chance for a democratic transition in the Arab World. Obstacles and difficulties of democratic transition and its chance of success There are four obstacles for transition to democracy in the Arab world. They also will determine the direction and outcomes of the Arab Spring: (i) Persistence of the Arab regimes; (ii) external support and the role of western powers; (iii) the Arab peoples’ capability to change their regimes; (iv) Arab political culture. Persistence of the Arab Regimes The Arab regimes have some characteristics that increase their resistance and make change more difficult. Firstly, all Arab regimes are originally flexible authoritarian ones. So if necessary, these regimes carry out policies of political liberalization23. For example, the monarchies have maintained and expanded extensive traditional consultative structures and in Jordan, Kuwait, and Morocco have even established liberal democratic institutions, albeit with highly constrained powers. The revolutionary regimes base their legitimacy on mass political party structures, even though these have deteriorated into mere shells. Most countries in the region also hold regular elections for a nationally elected assembly24. Especially Arab monarchies are more successful than revolutionary Arab republics at carrying policies of political liberalization. Political opening gives monarchies a number of benefits. For example, political liberalization, by allowing the mobilization of civil society, provides an opportunity for a monarchical regime to activate “divide-and-rule” policies and re-calibrate social balances of power. The regime can use both of these processes to gain public support for unpopular government policies. Thus the political liberalization is a survival strategy for them.25 Moreover, the Arab rulers have found it useful to establish these reforms and democratic institutions in a categorically different, authoritarian context. In democracies, political parties, interest groups, and other 332 | WSGE institutions and procedures are instruments for autonomous societal interest aggregation and articulation, and encapsulate the civic and political liberties that constitute the very nature of democratic politics. Obviously, this is not the case for authoritarian leaders. It is therefore not enough to look at a given formal institutional framework; rather, we have to examine the functions they fulfill in an authoritarian polity26. Accordingly, although political liberalization often provides the step in a transition to democracy, it does not necessarily lead to democratization27. Because liberalization in the Arab states, despite their significance, have not changed the structural basis of power, where the executive branch still dominates politics, unchecked by any form of accountability. As Albrecht and Schlumberger pointed out28, “it diverts our attention from possible nondemocratic changes of regime and from important changes in regime”. Secondly, authoritarian rulers have a range of political options at hand that democratic regimes do not have. The most important examples include the outright use of force against opponents. Restricting competition (by law or actual practice) through unfair elections and constrained civil liberties (of the media, of association, and so on) is another area where the means of power maintenance are clearly less restricted in authoritarian regimes than in democracies29. Third is the robustness of the coercive apparatus or its will to repress reform initiatives. Indeed, the coercive apparatus in many Arab states has been willing to crush reform initiatives30. From this perspective, we can say that most of the Arab states are “militocracy”. Because, military power frequently played a key role in the origins of the ruling regimes, resulting in a significant intertwining of the political and military elites.31 Besides, military involvements in the governance of the Arab countries are profound and extensive. Within this system, security forces such as military and intelligence units have played a critical role in both the construction and implementation of domestic policy. Indeed, elite military units, combined with effective secret intelligence forces (mukhabarat) are essential in securing the regime against political opposition.32 Fourth, large parts of the economy remain largely in state hands. For mentioned above, we will not discuss its detail here again. External Support and the Role of the Western Powers Second characteristic which makes any change in the Arab regimes WSGE | 333 difficult is external support and the role of western powers. Western, -especially American- support has served to block transition possibilities. External support for Arab regimes has continued so far as crucial economic resources, security assistance, and political legitimacy33. But this support has generally fostered anti-democratic Arab regimes such as Jordan, Algeria, Tunisia, Egypt, and Morocco. Due to this support, most Arab states were able to maintain their existence so far. The western powers support authoritarian Arab states due to their some important interests which have been driven by multiple security concerns. Two key concerns are a reliable oil supply and the Islamist threat34. On the other hand, sometimes the region has remained vulnerable to external pressures for political transformation. Repeated calls to respect human rights, mobilize civil society and accelerate political reform have been made by the Western powers with strategic interests in the region. Especially the US policy discourse on reform in the Arab countries in the last few years has not been consistent. The most significant initiatives of this kind have occurred in the context of the 1995 Barcelona Process and the G8’s Broader Middle East and North Africa initiative of July 2004.35 But, especially US policy discourse on reform in the Arab countries in the last few years has not been consistent. In 2004 it strongly advocated for specific democratic changes in “the Greater Middle East”. Subsequently, US policy favored more guarded policy statements as it found it necessary to strengthen alliances with undemocratic but cooperative Arab governments in the so-called “war on terror”. After 2006, US diplomatic efforts focused on other priorities36. In addition, the electoral victories for some Islamic movements in elections in recent years reduced, unsurprisingly, the enthusiasm of external parties for reforms that bring to power groups considered unfriendly to their interests. In 2007, President Bush acknowledged the difficulty of a shift to democracy that, in his words, allowed the enemies of democracy the chance to regroup and wage a campaign against the recently created democracies in the region, especially in Iraq and Lebanon.37 In short, for all these reasons, one of the obstacles to the democratic transition in the Arab world is the western support. It needs to consistent and affirmative role of Western countries for the democratic transition in the Arab world. 334 | WSGE The Arab Peoples as a Force for Change Third characteristic which makes it difficult to democratic change in the Arab World relates to the Arab peoples. Is it possible for Arab peoples to change their regimes? Most of the emerging civil society (human rights groups, professional associations, self-help groups), was dominated, repressed or corporatized by the state38. Even so, in the Arab countries there are four forces that could have a role in that respect—political opposition groups, civil society organizations, business people and, lastly, ordinary citizens39. What are the prospects for change? As we look at the political opposition forces, especially the Islamic movements, we can make the following observations: In most Arab states with some form of multi-party system, such as Algeria, Egypt, Jordan, Tunisia, and Yemen, or in those where the political system accommodated political pluralism since independence, such as Lebanon and Morocco, the Islamic movement represents one of the main streams of political opposition. Some Islamic opposition movements demand the right to form political parties and to organize, freedom of thought, fair elections, and limit the power of the executive. Despite their democratic demands, strategic priority of the Islamic movements is not democracy. It is, rather, their path to power, which will then empower them to rebuild Arab societies on their Islamist vision. Without commenting on the intentions of their leaderships, doubts about them are common among some groups in the Arab countries and abroad. The essential concern is that these movements would rescind the very freedoms they need in order to come to power once they have gained it. Freedom of belief, opinion and expression and a range of personal freedoms have, at different times, been singled out by some Islamic opposition leaders as inconsistent with what they conceive of as true Islam.40 When we look at civil society organizations, they are active in several Arab states where they have developed a political identity and begun to have an impact. Foremost, the main avenues open for promoting democratic development in the Arab countries are producing position statements on freedom issues and consciousness-raising. But their public image is often tarred by Arab governments, which present them as being dependent on foreign funds and agents of foreigners. They frequently encounter government-imposed restrictions, obstacles, and hence have limited membership. In short, they are very weak and inadequate for democratic WSGE | 335 transformation41. The other group is business people and middle class. The private sector does not generally play an independent political role in the Arab countries, although it has begun to emerge in the political life of the region’s growing market economies. Besides, the private sector does have a reformist role as governments fail in most cases to establish and execute reforms by themselves. The main reason of this is the state control over economic life. That is, the private sector is dominated by family businesses that have a close relationship to the state. Furthermore, the private and public sector do not have distinctive and independent roles to play in the Arab world. In contrast with the private sector’s role in supporting democratic transition in some Latin American and South Asian states, the upper echelons of the private sector in the Arab states are partners of growing influence in government. Even when there is a transition to relative political plurality, business people tend to support the ruling party or family. As a result, Arab entrepreneurs have not been prominent in the political reform process42. Finally, we can say the role of individual citizens. The popular demand for democratization and citizen participation is a rising but fragile development in the Arab countries. These demands have not been high on the list by the majority of protest movements over the last three decades. Historically, the popular demonstrations have concerned economic issues such as IMF prescriptions. The absence of direct demands for democracy made Arab governments believe that there was no significant internal pressure for democratization43. Consequently, as Bellin says44, many popular forces have been reluctant to mobilize politically for democracy. The reluctance for mobilizations for democracy has lowered the cost of repression for state. The Role of the Arab Political Culture Finally, fourth characteristic which makes democratic change difficult in the Arab World is about Arab political cultures. There are discussions about whether popular attitudes and beliefs constitute an obstacle for democratization. For some people, religious traditions that predominate in most Arab countries prevent the emergence of a democracy. According to some western observers, democracy and Islam are incompatible. Whereas democracy requires openness, competition, pluralism, and tolerance of diversity, 336 | WSGE Islam, they argue, encourages intellectual conformity and an uncritical acceptance of authority. For them, Islam is said to be antidemocratic because it vests sovereignty in God, who is the sole source of political authority and from whose divine law (sharia) must come all legal regulations. Furthermore, in the view of the scholars, Islam has to be ultimately embodied in a totalitarian state. On the other hand, many others reject the suggestion that Islam is an enemy of democracy. They note that Islam has many tendencies, making one-dimensional characterizations of the religion suspect. They also report that there is considerable variation in the interpretations of Islamic law advanced by Muslim scholars and theologians and that among these interpretations are expressions of support for democracy. Finally, they insist that openness, tolerance, and progressive innovation are well represented among traditions associated with the religion, and thus entirely compatible with Islam.45 In this regard, we must emphasize that Islam is not particular about the form of government; it suggests only ethics of governance. These competing considerations suggest that there are to be found within Islamic beliefs and Muslim tradition both elements that are and elements that are not congenial to democracy. The influence of the religion thus depends to a very considerable extent on how and by whom it is interpreted. There is no single or accepted interpretation on many issues, nor even a consensus on who speaks for Islam.46 In short, religion does not offer a convincing explanation for the Arab democracy deficit. Therefore the importance of religious factors in Arab regimes especially in monarchies cannot be denied, we must focus on other elements of Arab political culture. In this respect, I think that the key element of the Arab political culture is the concepts of “asabiyye” and patrimonialism which are closely related to each other. The concept called Asabiyye by Ibni Khaldun represents a mix of kinship, descent and bigotry. It has deep impacts on the Arab political life. Because it implies discrimination and privileges in administration and society, it also leads to patrimonialism in government. Patrimonialism, in most Arab countries the executive apparatus, is governed by patrimonial logic that includes tribalism, nepotism and personalism. In this case, personalism pervades staffing decisions. Tribal, ethnic and sectarian ties are also important here, because these ties guarantee loyalty. Moreover, patrimonialism spells a strong personal linkage between the executive apparatus and the regime it serves; it makes for the executive WSGE | 337 apparatus’ personal identification with the regime and the regime’s longevity and thus fosters resistance to political reform. Under patrimonial conditions, political reform might ruin the governing elite47. However, as a result of all these notions, Arab political culture is based on neither individuality nor an integrated sociability. They have been replaced by of communitarians` ties, for examples ethnic, sectarian, tribal etc. For this reason, administration is not based inclusion of the whole society and it is not a supervisor of public interest. But the state administration has become a zero-sum game between different social communities. To sum it up, what democratic transition needs to change in the Arab world is not the Islamic beliefs, but this political culture. Conclusion It is true that the Arab world lacks the preconditions of democracy. The lack of a strong civil society, a market-driven economy, adequate income and literacy levels, democratic neighbors, and democratic culture partly explains the region’s failure to democratize. But if democracy is common value of humanity, Arab peoples will succeed regardless of unfavorable conditions. Moreover the Arab World is also in no way unique in their poor endowment with the preconditions of democracy. Other regions similarly deprived have nonetheless managed to make the transition. I mean common ideal of all people living under authoritarian regimes is to achieve a democratic system. Now, all Arab countries need to widen and deepen democratic processes to enable citizens to participate in public policy on an equal footing. Even though they do not have historical background for democracy, Arab people want democratic regimes. Indeed, they try to upset dictatorships under very difficult circumstances, which include bloodshed. Despite the fact that different the Arab countries might follow different paths, political change will continue in the Arab world. Yet, the Arab countries are still a long way from democracy. Instant democracy is unlikely, maybe impossible. Electoral democracies and semi-authoritarian regimes are likely to emerge as the dominant political form, as they did in much of the post-Soviet world after the end of the Cold War. Whatever the future political results are, the Arab countries will continue to face the challenges of their ethno-sectarian tensions and socio-economic realities that helped 338 | WSGE trigger the uprisings. References Albrecht, Holger and Oliver Schlumberger, “Waiting for Godot: Regime Change Without Democratization in the Middle East”, International Political Science Review, 25 (4), 2004, pp. 371-392. Anderson, Lisa, “The State in the Middle East and North Africa”, Comparative Politics, 20 (1), 1987, pp. 1-18. Bellin, Eva, “The Robustness of Authoritarianism in the Middle East: Exceptionalism in Comparative Perspective”, Comparative Politics, 36 (2), 2004, pp. 139-157. Cleveland, William L., A History of the Modern Middle East, 2nd Ed., Boulder, Colerado, Westview Press, 2001. Diamond, Larry, “Why Are There no Arab Democracies?”, Journal of Democracy, 21 (1), 2010, pp. 93-112. Esposito, John L. and John O. Voll, Islam and Democracy, Oxford, Oxford University Press, 1996. Gelvin, James L., The Modern Middle East: A History, Oxford, Oxford University Press, 2008. Gerner, Deborah J., “Middle Eastern Politics”, Understanding the Contemporary Middle East, Ed. Deborah J. Gerner and Jillian Schwedler, London, Lynne Reinner Publishers, 2004, pp. 79-129. Lucas, Russell E., “Monarchical Authoritarianism: Survival and Political Liberalization in a Middle Eastern Regime Type”, International Journal of Middle East Studies, 36 (1), 2004, pp. 103-119. Mainwaring, Scott, Transitions to Democracy and Democratic Consolidation: Theoretical and Comparative Issues, Working Paper-130, November 1989. (http://www.undp.org.eg/portals/0/int%20forum/democratic%20consolidation_mainwaring.pf) Tessler, Mark, “Islam and Democracy in the Middle East: The Impact of Religious on Attitudes toward Democracy in Four Arab Countries”, Comparative Politics, 34 (3), 2002, pp. 337-354. Tuma, Elias H., “The Economies of the Middle East”, Ed. By D. Gerner and J. Schwedler, Understanding the Contemporary Middle East, 2nd Ed, Boulder, London, Lynne Rienner Pub., 2004, pp. 211-247. WSGE | 339 UNDP, “Arab Human Development Report (2009)”, http://hdr.undp.org (Endnotes) 1 Deborah J. Gerner, “Middle Eastern Politics”, Ed. By D. Gerner and J. Schwedler, Understanding the Contemporary Middle East, 2nd Ed., Boulder, London, Lynne Rienner Pub., 2004, p. 80. 2 On this history see, James L. Gelvin, The Modern Middle East: A History, Oxford, Oxford University Press, 2008; William L. Cleveland, A History of the Modern Middle East, 2nd Ed., Boulder, Colerado, Westview Press, 2001. 3 Lisa Anderson, “The State in the Middle East and North Africa”, Comparative Politics, 20 (1), Oct. 1987, p. 3. 4 Anderson, p. 6. 5 Anderson, p. 6. 6 UNDP, “Arab Human Development Report (2009)”, http://hdr.undp.org, p. 54. 7 UNDP, p. 56. 8 Holger Albrecht and Oliver Schlumberger, “Waiting for Godot: Regime Change without Democratization in the Middle East”, International Political Science Review, 25 (4), 2004, p. 376-377. 9 Cited by Albrecht and Schlumberger, p. 377. 10 Gerner, p. 97. 11 Gerner, p. 97. 12 Anderson, pp. 12- 13. 13 Anderson, p. 8. 14 Anderson, p. 9. 15 Elias H. Tuma, “The Economies of the Middle East”, Ed. By D. Gerner and J. Schwedler, Understanding the Contemporary Middle East, 2nd Ed, Boulder, London, Lynne Rienner Pub., 2004, p. 211. 16 Larry Diamond, “Why Are There no Arab Democracies?” Journal of Democracy, 21 (1), 2010, p. 97. 17 Anderson, p. 9. 18 See, Tuma, p. 214-215. 19 Diamond, p. 98. 20 Anderson, p. 9. 21 Cited by Diamond, p. 98. 22 Diamond, p. 98. 23 For some reforms in Arab countries look at UNDP, p.69; Albrecht and Schlumberger, p. 373. 24 Gerner, p. 89. 340 | WSGE 25 For detail information please look at, Russell E. Lucas, “Monarchical Authoritarianism: Survival and Political Liberalization in a Middle Eastern Regime Type”, International Journal of Middle East Studies, 36 (1), 2004, p. 113. 26 Albrecht and Schlumberger, p. 381. 27 For detail see Scott Mainwaring, Transitions to Democracy and Democratic Consolidation: Theoretical and Comparative Issues, Working Paper-130, November 1989 (http://www. undp.org.eg/portals/0/int%20forum/democratic%20consolidation_mainwaring.pdf) 28 Albrecht and Schlumberger, p. 375. 29 Albrecht and Schlumberger, pp. 372-373. 30 See Eva Bellin, “The Robustness of Authoritarianism in the Middle East: Exceptionalism in Comparative Perspective”, Comparative Politics, 36 (2), Jan. 2004, pp. 144-145. 31 Gerner, p. 93. 32 Gerner, p. 94; Diamond, p. 99. 33 Diamond, p. 101. 34 Bellin, p. 148. 35 UNDP, p. 75. 36 UNDP, p. 75. 37 UNDP, p. 76. 38 Bellin, p. 142. 39 UNDP, p. 70. 40 UNDP, p. 71. 41 UNDP, pp. 71-72. 42 See, UNDP, p. 72-73. 43 UNDP, pp. 73-74. 44 Bellin, p. 146. 45 Mark Tessler, “Islam and Democracy in the Middle East: The Impact of Religious on Attitudes toward Democracy in Four Arab Countries”, Comparative Politics, 34 (3), April 2002, p. 340. See also, John L. Esposito, and John O. Voll, Islam and Democracy, Oxford, Oxford University Press, 1996. 46 Tessler, p. 340. 47 Bellin, p. 149. WSGE | 341 342 | WSGE JoMS 1/16/2013, ss. 343-352 Piotr Rychlik WSGE | 343 344 | WSGE Ensuring security and stability in certain parts of Asia by introducing appropriate legal measures in the context of terrorist threat- introductory remarks Piotr Rychlik University of Warmia and Mazury in Olsztyn, Faculty of Law and Administration, Department of Penal Law [email protected] Abstract Terrorism remains one of the most important threats to the international security and stability. This dangerous phenomena affects some of Asian countries, especially Afghanistan, to a very significant extent. Combating terrorism is hardly possible without an efficient legal system. The article tries to signalize the most important security problems connected to terrorism and present some Polish experience in introducing anti-terrorist legislation. Key words: Terrorism, Al-Qaeda, Afghanistan, penal law It is difficult to find a common threat to the security of all Asian countries. Asia is not only the biggest but also the most diverse and heterogenous continent. Because of this factor, it is advisable to analyse the situation of the specific regions, not the whole continent. There are a lot of challenges for the security of various parts of the globe. One can identify two most serious threats for Asia. First of them is the very tense situation in the Korean Peninsula. This problem demands a closer analysis from experts of the region. Second threat is the continuous warzone in Afghanistan. The intention of these introductory remarks is to have a brief look on the situation in Afghanistan and the potential peril it creates for Asia, Europe and the entire world, especially by terrorist attacks. It also seems advisable to present some of the Polish and international solutions in the area of counter-terrorism actions. One may pose a question: why the position of Afghanistan is much more difficult than the situation of the countries that are currently facing WSGE | 345 serious economic problems. The response to this question seems self-evident. It is a very disadvantageous situation when an economy of a country is facing problems and disruptions. This can lead to very serious consequences in the functioning of the whole country as well as in lives of its citizens. Unfortunately, for a couple of years we have had numerous occasions to experience negative effects of the world economic crisis. Nevertheless, economy is only one of the most important factors that has an influence on nations. The other, even more significant one is the security of a country together with a security of a single citizen. One of the basic roles of national governments these days is to provide citizens with favourable life conditions and promote factors that can foster social development. The aforementioned aim cannot be achieved when a situation in the country seriously hinders all the efforts of people to have a normal existence and destruct the basis of a social life. It has to be said that such a situation is even much more difficult than the sole economic crisis. In an armed conflict, members of a civilian population are not thinking of building their prosperity but they are just struggling to survive each day. Some parts of Asia still remain dangerous and unstable. This is caused mainly by the wartime and very intense activities of terrorist groups. It regards specifically Afghanistan and Iraq. There are also other Asian countries affected by terrorism but the degree of this threat there is significantly lower than in two aforementioned countries. In recent years the international community has observed several vicious acts of terrorism in India, Indonesia, Pakistan and some other Asian countries. However, those events could not undermine the relatively stable situation in those countries as they had been developing the systems of appropriate counter-terrorism measures. The international community is facing much tougher challenges in Afghanistan and Iraq. In Iraq there are some visible perspectives of normalization whereas in Afghanistan the situation remains more unsteady. Terrorism attacks are striking the country every day, killing dozens of civilians. There are different modes of performing the attacks. One of the most dangerous form of terrorism is preparing the so-called Improvised Explosive Devices which are capable of destroying even mine resistant ambush protected vehicles. This kind of attacks cause victims mainly among the groups of soldiers who carry out their mission in Afghanistan, however there are also victims among civilians. Moreover, bomb explosions and 346 | WSGE shootings are increasing the death toll. For a couple of years, Afghanistan has been becoming the centre of the international terrorist network. The most famous terrorist organisation that has its roots in Asia is AlQaeda. It was established in 1988 and initially it was bringing together militants fighting against the Soviet intervention in Afghanistan. Today it is often considered as a network of terrorist organisations acting in various parts of the globe. Paradoxically, the Al-Qaeda’s development was to some extent facilitated by the United States which, during the Cold War, supported forces that could be useful in efforts undertaken in order to weaken the Soviet Union. The origin of Al-Qaeda goes back to 1979 when the Soviet intervention in Afghanistan began. Osama Bin Laden, young Arab engineer coming from a rich Saudi family, together with his colleagues started to organize training camps for volunteers who wanted to fight with the invaders. The newly trained recruits obtained significant financial and technological support from western intelligence service (Sikorski, 2007). As a part of this support the militants received Stingers- personal portable infrared surface-to-air missiles, which are in their possession to this day. Guerrilla that was fighting in Afghanistan consisted mainly of fighters from Arab countries. They became the germ of a terrorist organization with global reach, able to carry out an attack in every part of the world. Initially, the seat of Al-Qaeda was located in Afghanistan and at later stage it was transferred to the Pakistani city of Peshawar (Hołyst, 2009). After the withdrawal of Soviet troops, the militants focused on fighting the growing influence of the West in the Arab world, in particular the dominance of the United States and Israel in the Middle East. Al-Qaeda also sought to introduce regulations based on the radical Islamic law (Sharia) in all of the Arab states. One of the organization’s goal was also to stage a coup in those Arab countries which supported the American policy. The authorities of Egypt, Jordan and Saudi Arabia became the potential aims of terrorists (Riedel, 2007). In the early nineties Bin Laden returned to his native Saudi Arabia. However, he criticized the country’s government for the support that it had given to the American intervention which helped to repel the Iraqi attack on Kuwait. Bin Laden was thus forced to leave the country and went to Sudan where he developed construction business which gave him a source of funds for further terrorist activity. Bin Laden’s behaviour and international pressure induced the authorities of Sudan to ask him to leave the country. The leader of Al-Qaeda then settled in Afghan Kandahar and began to col- WSGE | 347 laborate with the Taliban regime that gave him shelter and made it possible to carry out attacks on Western targets. Bin Laden and his allies had been able to carry out some spectacular attacks already before 2001., which includes bombing of U.S. embassies in Kenya and Tanzania in 1998 (those attacks caused more than 260 fatalities) and the attack on the American destroyer U.S.S. Cole in 2000 (17 fatalities among marines). The name of the organization became known to the entire world as a result of the largest in history terrorist attacks that occurred on 11 September 2001 in the United States. Three passenger planes hijacked by terrorists crashed into the World Trade Center in New York and the Pentagon Building in Washington. The fourth plane crashed in Pennsylvania. Those attacks caused death of nearly 3.000 people. The events that occurred on 11 September still have a huge impact on the geopolitical shape of the modern world. Subsequent bombings: on the island of Bali in 2002, in Madrid in 2004 and in London in 2005 were also largely the work of Al-Qaeda. What is particularly dangerous today is the fact that many terrorist who are willing to attack targets in the western world live in Europe or in the United States. They come from societies that they later want to attack. Very often they have the nationality of one of the European countries. This problem was clearly shown by the attacks in London. Al-Qaeda and Bin Laden became the inspiration for extremists for which they were an example that a small group of people can change the course of history by a single terrorist attack (Hoffman, 2007). Bin Laden’s network was very active during the American intervention in Iraq. In spite of the fact that the situation has apparently calmed down, still a lot of terrorist attacks shake the country. Also, the military operation in Afghanistan faces firm resistance of militants who act mainly at the borderland of Pakistan and Afghanistan. The organisation did not lost the ability to carry out attacks at the “enemy’s territory”. This was proved by the attempt to bomb the passenger plane flying to Detroit on Christmas in 2009. Extensive efforts directed to capture Osama Bin Laden did not bring desired results. Eventually, on May 2, 2011 a special unit of U.S. Army killed Bin Laden in his house in Abbottabad in Pakistan. Ayman al-Zawahiri, a former alleged deputy of Bin Laden was nominated a new leader of the organisation. It is currently difficult to assess, to what extent the activities of Islamic terrorists are actually coordinated by Al-Qaeda’s command. Some argue that Al-Qaeda itself is only a facade, a banner under which smaller groups 348 | WSGE (not related to each other) operate. However, a lot of sources show that the existence of Al-Qaeda as a terrorist organization is not just a theory. Nevertheless, the ability of this organisation to plan and carry out large-scale attacks on the western soil seem now to be lower than in 2001. What should be the next steps for international community and why is it so important to bring peace to the discussed part of the world? First and foremost, it is crucial to stabilize the situation in Afghanistan, especially near the Pakistani border and cease military activities. Secondly, the international coalition should prepare the grounds for a transfer of responsibility for the everyday life and a future shape of the country to the Afghan forces. This shall include inter alia training of Afghan Police forces as well as building capacity of the country’s administration to perform its normal duties. As a third step, closely connected with the second one, the international community has to help Afghanistan in shaping some aspects of the country’s legislation. Those actions should be focused on regulations which are most crucial for ensuring security for citizens. It is probable that a terrorist threat after ceasing the military operation might not be diminished and from time to time the major cities will become targets of the attacks. We could see this happening in Iraq. That’s why it is indispensable to have effective law that could efficiently deal with the perpetrators of such acts. The other significant threat is the possibility of so-called exporting terrorism to other regions which can undermine their stability. It seems that some of the Asian countries could benefit from a closer cooperation with European states that had difficult experiences in fighting terrorism in the past – especially Great Britain and Italy. Poland can also take part in this process. Polish anti-terrorism legislation was established in the beginning of the XXI century and it seems that some of its elements could be interesting for others. Let us then have a brief look on the Polish national legislation in the area of fighting against terrorism. The most important stipulations in that area are contained in the Polish Penal Code: Article 115, paragraph 20 defines an offence of a terrorist character: “An offence of a terrorist character is a prohibited act, subject to the penalty of imprisonment with the upper limit of at least five years, committed in order to: 1) seriously intimidate many persons; WSGE | 349 2) compel a public authority of the Republic of Poland or of the other State or of international organization agency to undertake or abandon specific actions; 3) cause serious disturbance to the constitutional system or to the economy of the Republic of Poland, of the other State or international organization, and a threat to commit such an act.” The aforementioned article was introduced to the Polish Penal Code after the adoption of the Council of the European Union Framework Decision of 13 June 2002 on combating terrorism. Before that moment, the Polish Penal Code had not contained any provisions that would have addressed the phenomena of terrorism. Nevertheless, the above quoted article has a couple of serious disadvantages. First of all, one can imagine a lot of offences which at the same time are subject to the penalty of imprisonment with the upper limit of at least five years and are committed in order to seriously intimidate many persons. It should be stressed that not all of such crimes can be qualified as offences of a terrorist character. For example, riots initiated by a group of football hooligans directed towards the supporters of the other team usually do not have any terrorist connotation. Such a situation, when all the conditions of the definition are fulfilled and despite that, this definition cannot be applied is a serious shortcoming of the stipulation. The other reason for which articl 115 paragraph 20 of the Polish Penal Code is not fully adequate is the lack of motives for which the terrorist offence can be committed. It is crucial to highlight at least three motives specific for terrorist acts. Therefore- political, ideological and religious motives of terrorist offences should be clearly mentioned in the text of the legal act. Perhaps, an adequate way to combat terrorism is to establish a list of offences which can be concerned as terrorist by a public prosecutor. As a consequence of such qualification, the perpetrator would be subject to a higher penalty. The other way of treating terrorism in the Penal Code is to include in the legal text several articles that would describe actions concerned as terrorist. Such a solution exists in the Italian Penal Code. There is another stipulation in the Polish Penal Code which refers to the terrorism financing. It is situated in the Article 165a, which states that: “Anyone who collects, transfers or offers instruments of payment, securi- 350 | WSGE ties or other foreign exchange, property rights, movable or immovable property, in order to finance an offence of terrorist character, shall be subject to imprisonment for a term of 2 years up to 12 years” The above mentioned stipulation addresses the problem of terrorism financing in fairly comprehensive manner and does not create so many controversies as the previously quoted article. Let’s not fail to mention that the terrorism financing is currently one of the most important issues in legal discussions and anti-terrorism actions. In conclusion, it is inevitable to consider the reasons, why fighting terrorism is so important, even when it is an internal problem of a specific country. First of all, terrorism in one country can be easily “exported” to the others. It can be exported in two dimensions: first and the most dangerous one is the dissemination of the ideas promoted by terrorist. Unfortunately, those ideas are very frequently put into practice by fanatics. Secondly, terrorists trained and indoctrinized in one place are often willing to attack places in other parts of the world. Because of that, it is in the interest of the whole international community to defeat terrorists before they are ready to strike or to punish them in a way that will block their future actions. Another important question regards the steps which the countries with a high terrorist risk should take to address the menace. Surely, they should introduce the following legal and institutional measures: - criminalization of financing of terrorism and associated money laundering (it is noted in the United Nations Security Council Resolution 1373 (2001)); - take necessary actions to prevent the commission of terrorist acts; - establish a system of legal cooperation with other countries; - eliminate the supply of weapons to terrorists; - introduce an effective border control; - criminalize all forms of the assistance to terrorists; - adopt relevant international conventions and protocols regarding terrorism. At this stage there are seventeen anti-terrorism legal instruments in the framework of the United Nations. It seems that eradicating terrorism in Asia (especially in Afghanistan) in a short-term perspective is unlike. However, competent authorities WSGE | 351 should spare no effort to find solutions that would bring stability to every part of the continent. Adequate and comprehensive system of legal regulations in the area of combating terrorism is inevitable to ensure security and pursue perpetrators of terrorist crimes. The international community should assist those states which do not have extensive experience in providing efficient anti-terrorism measures. Recent years in many parts of the world have shown that lack of proper legislation can seriously hinder the process of bringing terrorists to justice. References Hołyst, B. (2009). Terroryzm: tom I. Warszawa: Wydawnictwo Lexis Nexis Hoffman, B. (2007). Terrorism in the West: Al-Qaeda’s role in the “Homegrown” Terror. Brown Journal of World Affairs, Nr 13. Washington Pikulski, S. (2008). Bezpieczeństwo zewnętrzne RP w świetle prawa karnego. W: Zarządzanie bezpieczeństwem w UE wobec globalnych zagrożeń. Józefów: Wyd. WSGE Riedel, B. (2007). Al Qaeda strikes back. Foreign Affairs, Nr 86, Wyd. 3 Sikorski, R. (2007). Prochy świętych. Afganistan, czas wojny. Wydawnictwo Andrzej Findeisen- A.M.F. Plus Group Sitek, B. (2011). Contemporary notion of terrorism in the background of the solutions used in the Roman law. W: W. Pływaczewski (red.), Organized Crime and Terrorism. Reasons, Manifestations, Counteractions. Olsztyn: Wydawnictwo UWM Sońta, C. (2005). Przestępstwo o charakterze terrorystycznym w prawie polskim. Wojskowy Przegląd Prawniczy, Nr 4 Sucharitkul, S. (2005). Applicable law in international terrorist threats and attacks and the consequences of error in personam. Annual Survey of International and Comparative Law. Nr 11 Young, R. (2006). Defining Terrorism: The Evolution of Terrorism as a Legal Concept in International Law and Its Influence on Definitions in Domestic Legislation. Boston College International and Comparative Law Review, Nr 29, Wyd. 1 352 | WSGE JoMS 1/16/2013, ss. 353-371 Marcin Kowalczyk WSGE | 353 354 | WSGE Irregularities in privatization of Icelandic finanacial sector – case study Nieprawidłowości związane z prywatyzacją islandzkiego sektora finansowego - analiza przypadku dr Marcin Kowalczyk Wydział Prawa i Administracji, Uniwersytet Warmińsko-Mazurski w Olsztynie Katedra Ekonomii i Administrowania Instytucjami Publicznymi [email protected] Abstracts Financial crisis in Iceland, involving excessive and uncontrolled growth of the banking sector, exhibited the weakness of the controlling agencies, including the Central Bank of Iceland (CBI). This paper critically analyses the privatization of Icelandic banking sector, its irregularities and causes of the economic breakdown, which took place in October, 2008. Kryzys finansowy w Islandii związany z nadmiernym i niedostatecznie kontrolowanym rozrostem sektora bankowego ujawnił słabość instytucji kontrolujących tamtejsze banki, w szczególności Banku Centralnego Islandii (CBI). W niniejszej publikacji krytycznej analizie poddano proces prywatyzacji islandzkiej bankowości, nieprawidłowości temu towarzyszące, jak również przyczyny załamania gospodarczego zapoczątkowanego w październiku 2008 roku. Key words: corruption, political corruption, banking, financial institutions, public institutions, CBI, Iceland, Icesave korupcja, korupcja polityczna, bankowość, instytucje finansowe, instytucje publiczne, Bank Centralny Islandii (CBI), Islandia, Icesave WSGE | 355 Wprowadzenie Zjawisko korupcji politycznej zostało zaprezentowane na zasadzie analizy przypadku dla Islandii – państwa z bardzo dynamicznie rozwijającym się rynkiem finansowym. Jego nadmierny rozrost, przy braku odpowiedniej kontroli państwowej, sprzyjał zjawiskom korupcjogennym, mogącym zagrozić stabilności gospodarczej państwa. W istocie, w roku 2008 mechanizm korupcji politycznej doprowadził do faktycznego upadku gospodarczego państwa. Analiza pojęcia korupcji, z uwzględnieniem zjawiska korupcji politycznej Pojęcie korupcji wywodzi się z języka łacińskiego. W pierwotnym znaczeniu słowo to – corruptio, oznaczało zepsucie, przekupstwo, sprzedajność (Wierzbicka, 2008, Karolczak-Biernacka 2008). Z kolei dla terminu corrumpere stosuje się określenia: rozszarpać, zniszczyć, zepsuć (moralnie) (Karolczak-Biernacka 2008). We współczesnych definicjach tego pojęcia uwydatnia się charakter uprzywilejowanych stanowisk publicznych, których przedstawiciele mogą ulegać naciskom korupcyjnym. Tak więc Bank Światowy definiuje korupcję jako: nadużywanie stanowisk publicznych dla osiągnięcia prywatnych korzyści (2008 the Social Report, witryna przeglądana w dniu 15.11. 2012). Według cywilnoprawnej konwencji o korupcji sporządzonej w Strasburgu 4 listopada 1999 roku, korupcja to żądanie, proponowanie, wręczanie lub przyjmowanie, bezpośrednio lub pośrednio, łapówki lub jakiejkolwiek innej nienależnej korzyści lub jej obietnicy, która wypacza prawidłowe wykonywanie jakiegokolwiek obowiązku lub zachowanie wymagane od osoby otrzymującej łapówkę, nienależną korzyść lub obietnicę (Romanowska, Jedlińska, 2012). W ujęciu zastosowanym na potrzeby OECD korupcja w węższym ujęciu, stosowanym dla świata polityki (korupcja polityczna), to nadużywanie przez władze lub przedstawicieli politycznych ich uprawnień politycznych w celu osiągnięcia nieuprawnionych, z reguły tajnych, korzyści prywatnych (OECD Glossary of statisticalterms, witryna przeglądana w dniu 15.11. 2012). Prof. Barbara Karolczak-Biernacka wskazuje, iż ze względu na powszechność występowania „z natury rzeczy korupcja stała się też przedmiotem ustanowień i regulacji, podjętych przez Unię Europejską, której Traktaty i rekomendacje obowiązują państwa stowarzyszone, w tym więc 356 | WSGE i Polskę” (Karolczak-Biernacka 2008, s. 3). Według definicji zaczerpniętej od Naczelnej Izby Kontroli korupcja postrzegana jest nie tylko w kontekście przestępstw korupcyjnych, ale także w nawiązaniu do wszystkich mechanizmów i zjawisk, które dotyczą wykorzystywania funkcji publicznych dla przysporzenia sobie lub innym osobom korzyści majątkowych lub osobistych (Szustakiewicz, 2008). Zgodnie z powyższą charakterystyką w zakresie pojęciowym zjawiska korupcji znajdą się więc następujące działania: • przekupstwo – rozumiane jako przyjmowanie lub wręczanie dóbr materialnych w zamian za uzyskanie innych korzyści (np. przyznanie koncesji, wydanie decyzji sądu, uniknięcie obowiązku podatkowego lub opłaty celnej), • nepotyzm – faworyzowanie rodziny przy obsadzie stanowisk w administracji, • protekcja – pomoc dzięki prywatnym wpływom w instytucji, • kradzież – rozumiana jako przywłaszczenie środków publicznych, • uchylanie się od obowiązków celnych lub podatkowych, • zakup zamówień – kontraktów, zleceń usług, robót budowlanych etc., • finansowanie partii politycznej w trakcie kampanii wyborczej w zamian za przyszłe wpływy, • bezprawne dysponowanie środkami budżetowymi. Katarzyna Romanowska i Edyta Jedlińska (2012) wyróżniają następujące rodzaje korupcji: • administracyjną – np. wpływanie na decyzje administracyjne czy wydawanie uprawnień, • gospodarczą – to akty przekupstwa w sektorze gospodarki, • wyborczą – przekupstwo i sprzedajność mająca na celu wywarcie wpływu na głosowanie, • polityczną – przekupstwo i sprzedajność związana z przejęciem władzy, oferowaniem stanowisk, • samorządową – proponowanie stanowisk lub korzyści w sektorze administracji na szczeblu lokalnym, • legislacyjną – wpływanie na ustawodawstwo - w zakresie zamówień publicznych – jest mocno zróżnicowana i dotyczy wszystkich etapów WSGE | 357 • zamówienia publicznego, w zakresie zamówień prywatnych – najczęściej dotyczy uzależnienia, np. zakupu towaru od uzyskania korzyści osobistej (s. 70). Z kolei prof. Barbara Karolczak-Biernacka (2008) wskazuje na dwa rodzaje korupcji – czynną i bierną: Korupcja bierna w sektorze publicznym to umyślne działanie urzędnika, który bezpośrednio lub za pośrednictwem żąda lub otrzymuje korzyści dowolnego rodzaju dla siebie lub strony trzeciej lub też przyjmuje obietnice takiej korzyści, podejmującego działanie lub powstrzymującego się od czynności wynikającej z jego obowiązku lub wykonującego swoją funkcję z naruszeniem obowiązków urzędnika (s. 14). Z kolei korupcję czynną w sektorze publicznym prof. Karolczak-Biernacka (2008) przedstawia jako: Umyślne działanie kogokolwiek w postaci dawania obietnicy lub przekazywania, w sposób bezpośredni lub za pośrednictwem, korzyści dowolnego rodzaju urzędnikowi lub stronie trzeciej, aby sprawić, by osoba ta postępowała lub powstrzymywała się od czynności zgodnie z jej obowiązkiem lub wykonywała swoją funkcję z naruszeniem obowiązków urzędnika. (s. 14). W odniesieniu do korupcji nie bez znaczenia pozostaje wpływ tego zjawiska na poziom zaufania do instytucji publicznych (dane te zostały przedstawione w tabeli nr 1). Tak więc w gronie państw OECD poziom zaufania do instytucji publicznych jest stosunkowo wysoki w państwach z niskim wskaźnikiem korupcji (państwa skandynawskie: Dania, Finlandia Szwecja; jak również Nowa Zelandia, Australia, Szwajcaria czy kraje Beneluxu). Z kolei w przypadku państw z wysokimi wartościami wskaźnika korupcji (Grecja, Izrael, Portugalia, Węgry, Czechy) można zaobserwować niepokojącą tendencję do traktowania państwa z dużą dozą nieufności. Obserwacja państw spoza grupy OECD (Republiki Południowej Afryki, Indonezji i Indii) wskazuje na dość interesujące odwrócenie prawidłowości w przypadku trzech wymienionych państw – wysokiemu wskaźnikowi korupcji towarzyszą stosunkowo duże wartości wskaźnika zaufania do instytucji publicznych. Powodem tego może być wpisanie zjawisk korupcyjnych w swoistą normę zachowań urzędniczych – łapówka potocznie postrzegana przez Europejczyka w sposób pejoratywny, w Indiach może 358 | WSGE stanowić swoiste „dodatkowe” wynagrodzenie urzędnika, gwarantując jednocześnie pomyślny przebieg np. sprawy służbowej. W innej grupie państw spoza OECD (Rosja, Brazylia), podobnie jak wśród członków OECD, wysokiemu wskaźnikowi korupcji towarzyszy niski poziom zaufania do instytucji publicznych. Mechanizmy politycznej korupcji w Islandii – wprowadzenie Islandia zamieszkała przez nieco ponad 319 tys. osób aż do końca lat dziewięćdziesiątych ubiegłego stulecia nie posiadała silnie rozwiniętego systemu finansów i bankowości. Jednakże w trakcie ostatnich kilkunastu lat tempo prywatyzacji i rozrostu instytucji finansowych było wręcz imponujące. W 2003 roku wartość łącznych aktywów sektora finansowego odpowiadała 174 proc. Produktu Krajowego Brutto Islandii, podczas gdy pod koniec 2007 roku wskaźnik ten wzrósł do 744 proc. PKB (ponad czterokrotny wzrost w bardzo krótkim 4-letnim okresie). Jednocześnie wzrost PKB Islandii w okresie 2003-2007 utrzymywał się na przeciętnym poziomie 5,5 proc. Warto nadmienić, iż z powodu silnej deprecjacji korony islandzkiej (ISK), dokonującej się w 2008 roku, aktywa sektora finansowego w odniesieniu do PKB Islandii wzrosły do poziomu 1000 proc. Spowodowało to jednocześnie olbrzymi wzrost zagranicznych aktywów i wzrost zadłużenia sektora bankowego, tym samym zagrażając sprawnej obsłudze zadłużenia zagranicznego Islandii (Benediksdottir, Danielsson, Zoega, 2011). Tym bardziej powyższe dane odzwierciedlają olbrzymią dynamikę wzrostu sektora instytucji finansowych, dokonującego się w sposób niewspółmierny do ogólnego poziomu rozwoju gospodarczego Islandii. Duże znaczenie dla rozwoju owej niepokojącej tendencji miała polityka tworzenia zachęt do dynamicznego wzrostu usług sektora finansowego. Wystarczy nadmienić, iż jeszcze na początku XX wieku Islandia pod względem potencjału gospodarczego, mierzonego jako PKB na mieszkańca, miała dane oscylujące na poziomie współczesnej Ghany, podczas gdy na początku XXI wieku wyprzedziła pod tym względem Danię. Wszystko to dokonało się za sprawą utrzymywania stabilnego, zrównoważonego tempa wzrostu PKB, na średnim poziomie 2,6 proc. rocznie (Benediksdottir, Danielsson, Zoega, 2011). Duży wpływ na owe dobre wyniki w trakcie ostatniego stulecia miał stosunkowo długi czas pracy w ciągu dnia oraz towarzysząca temu coraz lepsza edukacja na każdym poziomie kształcenia WSGE | 359 (OECD Labor Force Statistics). Co istotne dla przyszłego rozwoju sektora finansowego, od początku XX wieku Islandia posiadała dostęp do zagranicznych aktywów, a to za sprawą powstania pierwszego prywatnego banku, obsługującego m.in. modernizację i mechanizację islandzkiej floty rybackiej. Z kolei z punktu widzenia zbliżenia się do rynku ogólnoeuropejskiego bardzo duże znaczenie miało podpisanie porozumienia w sprawie przystąpienia do Europejskiego Obszaru Gospodarczego (EOG) oraz Europejskiego Stowarzyszenia Wolnego Handlu. Z punktu widzenia tzw. państw stowarzyszonych (Islandia, Norwegia i Liechtenstein), członkostwo w EOG stanowi istotny krok na drodze do pełnego członkostwa we Wspólnocie Europejskiej. Islandia od początku lat 20. utożsamiana z szybkim rozwojem gospodarczym, pod względem potencjału ludzkiego, miała na wzór Szwajcarii skoncentrować się na rozwoju nowoczesnych usług finansowych, czego efektem miało być zwrócenie większej uwagi zagranicznych inwestorów. Na zamysł ten wskazuje m.in. następujący fragment przemówienia prezydent Islandii Ólafura Ragnara Grimssona, wygłoszone podczas wizyty w Walbrook Club w Londynie w 2005 roku: Ostatnimi czasy odkryłem, iż wielokrotnie […] byłem w obowiązku wytłumaczenia, w jaki sposób i dlaczego islandzcy przedsiębiorcy są w stanie sprostać wyzwaniom, którym nie są w stanie podołać inni, czyli innymi słowy miałem wyjawić istotę tego sukcesu… Jakże było to możliwe, aby osiągnąć sukces na tylu różnych polach w tak krótkim czasie, w dziedzinach, w których nie posiadaliśmy przewagi konkurencyjnej, wśród których można wymienić choćby przemysł farmaceutyczny, bankowość oraz szeroko pojęte usługi finansowe, handel detaliczny oraz przemysł związany ze światem mody – aby wymienić tylko najważniejsze spośród nich. Oczywiście, wiele czynników przyczyniło się do sukcesu naszego przedsięwzięcia, jestem jednak przekonany, że nasz biznes, kultura, podejście, sposób myślenia oraz wzory zachowań, zakorzenione w naszej tradycji i tożsamości narodowej, odegrały kluczową rolę w tym procesie. Wszystkie z nich stanowią zaprzeczenie dominujących teorii stosowanych przez uznane amerykańskie i brytyjskie korporacje. Odnosimy sukces, ponieważ jesteśmy inni, i nasz bilans osiągnięć powinien służyć jako wzór do przemyśleń dla organizacji biznesowych w pozostałych państwach, tak, aby były one w stanie ich wcześniejsze wyobrażenia i normy, na podstawie których w ich mniemaniu można osiągnąć dobre rezultaty. Już sama ilość przypadków islandzkich or- 360 | WSGE ganizacji sukcesu powinna tworzyć fundament do produktywnego dialogu dotyczącego zmian we współczesnym świecie biznesu. Wszystkiego o czym powiedziałem, dopiero doświadczycie (http://www. forseti.is/media/files/05.05.03.Walbrook.Club.pdf witryna przeglądana w dniu 15.11. 2012). Należałoby zwrócić uwagę, iż w powyższym przemówieniu zostały ukazane pewne odśrodkowe tendencje, dokonujące się w Islandii od początku lat 90. XX wieku. W poprzednich latach, jeszcze przed liberalizacją sektora finansowego, to rząd był odpowiedzialny za strategię finansowania rozwoju poszczególnych sektorów gospodarki, zaś ustalanie poziomu stóp procentowych znajdowało się w kompetencjach kontrolowanego przez władze publiczne Banku Centralnego Islandii. To właśnie dzięki zrównoważonej strategii rozwoju gospodarczego poziom stóp procentowych aż do końca lat 80. XX wieku pozostawał ujemny, co było stosunkowo rzadko spotykanym zjawiskiem. Z kolei sektor bankowy poddany był bardzo ścisłej kontroli państwowej. System finansowy Islandii tworzyło kilka dużych banków państwowych oraz kilka mniejszych prywatnych instytucji finansowych. Dosyć niepokojące z punktu widzenia potencjalnych korupcyjnych wpływów były powiązania polityczno-finansowe. Otóż islandzkie banki były w sporym stopniu powiązane z jedną lub kilkoma najważniejszymi islandzkimi partiami politycznymi. Niestety, fakt upolitycznienia instytucji finansowych przekładał się na dobór kadry pracowniczej oraz ogólny poziom zarządzania bankami przez nieprzygotowaną do tego kadrę menedżerską. Należy nadmienić, iż żaden spośród prezesów trzech największych islandzkich banków nie posiadał doświadczenia ani niezbędnych kwalifikacji związanych chociażby z wykształceniem w dziedzinie ekonomii, finansów, bankowości lub zarządzania. Polityczne wpływy w bankach powodowały jednak, iż osoby te znalazły zatrudnienie na najwyższych szczeblach decyzyjnych (Benediksdottir, Danielsson, Zoega, 2011). Liberalizacja, która na dobre rozpoczęła się w Islandii w latach dziewięćdziesiątych ubiegłego stulecia, przede wszystkim dokonywała się poprzez: • utworzenie islandzkiej giełdy papierów wartościowych, • zniesienie rządowego systemu kontroli finansowej, • prywatyzację największych islandzkich banków. WSGE | 361 Wszystkie z przytoczonych procesów były następstwem przystąpienia Islandii do EOG, dzięki czemu nowe kraje członkowskie (Islandia, Norwegia, Liechtenstein) przystąpiły do europejskiej strefy swobodnego przepływu towarów, osób, kapitału i pracy. Jednocześnie nowi członkowie EOG musieli przyjąć zobowiązanie dostosowania się do wspólnotowych regulacji w odniesieniu do wymienionych dziedzin. Istotną korzyścią z tego wynikającą było to, iż dzięki wynikającej z dostosowań do unijnego prawa decyzji o zniesieniu rządowego systemu kontroli finansowej, islandzkie banki mogły rozszerzyć działalność na wspólnotowym rynku, m.in. poprzez zakładanie zagranicznych oddziałów w państwach członkowskich Wspólnoty Europejskiej. Jednocześnie, centrale banków mogły być zasilane kapitałem pochodzącym z zagranicznych oddziałów. Zgodnie z wytycznymi, stabilność islandzkich instytucji finansowych miało gwarantować podleganie unijnym regulacjom, jednakże przy wspomnianych uprzednio niepokojących wpływach politycznych, islandzkie banki wcale nie musiały przestrzegać odgórnie ustalonych wytycznych. Nieprawidłowości przy prywatyzacji islandzkiego sektora finansowego Proces liberalizacji, jaki dokonał się w Islandii w połowie lat 90. XX wieku, był dziełem polityków z nowej generacji, ukształtowanej w tradycji libertariańskiej. Głównym założeniem przyświecającym reformatorom było przekonanie, iż wszelkie patologie: korupcja, stagnacja gospodarcza oraz braku tworzenia warunków do wykorzystania szans przez Islandię, wynikają z państwowego nadzoru i kontrolą nad najważniejszymi dziedzinami gospodarki. Podobnie jak na Węgrzech czy w Polsce, przygotowano program powszechnej liberalizacji kluczowych sektorów islandzkiej gospodarki. Do końca lat dziewięćdziesiątych poprzedniego stulecia sprywatyzowano w zasadzie wszystkie sektory islandzkiej gospodarki, poza jednym - bankowością. W tym czasie w kręgach rządowych stworzono strategię rozwoju zakładającą, iż jednym z trzech filarów konkurencyjnej islandzkiej gospodarki, obok tradycyjnych dziedzin: rybołówstwa oraz przemysłu funkcjonującego w oparciu o naturalne surowce energetyczne, może być również bankowość i szeroko pojęte usługi finansowe (Financial Times, 1998). Kwoty dotyczące połowów ryb stanowią jeden z najbardziej zapalnych punktów negocjacji w sprawie ewentualnego członkostwa Islandii we Wspólnocie Europejskiej oraz są źródłem napięć społecznych. Część Islandczyków ów warunek traktuje jako ograniczenie ich suwerenności, 362 | WSGE dlatego z podejrzliwością spogląda na sam proces rozmów w sprawie akcesji. Zasoby instytucji finansowych rosły niewspółmiernie do tempa wzrostu gospodarczego Islandii, dochodząc do punktu, w którym przewyższyły dochód narodowy. O ile sam wzrost zasobów sektora finansowego nie stanowił bezpośredniego zagrożenia dla bezpieczeństwa gospodarczego państwa (doskonały przykład stanowi Szwajcaria niezależnie od faz cyklów gospodarczych nękających poszczególne europejskie państwa, państwo to pozostawało gospodarczo niezagrożone), o tyle dużo większe znaczenie miało niedostosowanie do owego procesu potencjału kadrowego instytucji odpowiedzialnych za nadzór nad sprywatyzowanymi bankami, oraz szeroko pojętym obrotem finansowym, dokonującym się m.in. na islandzkiej giełdzie papierów wartościowych. Procesowi prywatyzacji islandzkich banków, dokonującemu się w latach 1998-2003, towarzyszyły liczne nieprawidłowości. Dotyczyło to w największym stopniu dwóch największych państwowych banków: Landsbanki oraz Bunadarbanki (następnie bank ten funkcjonował pod nazwą Kaupthing). Banki zostały sprzedane osobom bezpośrednio powiązanym z dwoma ugrupowaniami współrządzącymi Islandią, na zasadzie podziału politycznego łupu. Przy finansowaniu powyższych operacji dokonano jawnych defraudacji: zakup Landsabanki został sfinansowany za zasadzie zapożyczenia się w Bunadarbanki; z kolei przyszli właściciele Bunadarbanki pieniądze na zakup pożyczali z Landsbanki (Benediksdottir, Danielsson, Zoega, 2011). Przyszli właściciele banków finansowali się zatem wirtualnym kapitałem. Nadużyciom tym towarzyszyła bierność urzędników odpowiedzialnych za nadzór nad sektorem finansowym, jawne defraudacje nie wzbudzały ich czujności. Dosyć ponuro na tle przedstawionych powyżej informacji rysuje się fakt ślepego podążania przez Islandię drogą realizacji planów dalszego rozwoju sektora usług finansowych. Zamysł ten doskonale oddaje cytat, jaki minister gospodarki Islandii zawarł w swoim przemówieniu z 10 kwietnia 2008 roku: „Całkowita dominacja sektora usług finansowych nad tradycyjnymi sektorami rolnictwa oraz rybołówstwa pozwala mi stwierdzić, że symbolicznie rolę owiec i krów w naszej gospodarce zaczęły pełnić derywatywy i obligacje” (Benediksdottir, Danielsson, Zoega, 2011). Plany ekspansji Kaupthing, największego islandzkiego banku w czasie załamania gospodarczego, zostały zawarte na podstawie notatek z rozmów prezesa podczas spotkania z pracownikami banku w marcu 1999 roku. WSGE | 363 Mianowicie, prezes banku zapowiadał plan 25-krotnego wzrostu aktywów banku oraz 15-krotny wzrost sumy bilansowej do 2004 roku. Ponadto bank miał rozszerzyć działalność na nowe państwa (głównie członkowie Unii Europejskiej). Przy realizacji tych ambitnych planów bank miał zaangażować się w ryzykowne operacje finansowe, związane m.in. z zakupem funduszy inwestycyjnych oraz obrotem papierami wartościowymi. Prezes, widząc wyraźne niedowierzanie na twarzach pracowników, stwierdził jedynie: Jeżeli wydaje się wam, że coś możecie zrobić, to znaczy, że faktycznie to zrobicie (Jonsson, 2009). W kolejnych latach szybkiej ekspansji islandzkiego sektora finansowego na rynkach światowych towarzyszyło gromadzenie sporych wpływów pieniężnych w Islandii, w zgodzie z regulacjami wspólnotowymi, którym Islandia podlegała jako członek EOG. Efektem tego procesu było duże przyspieszenie gospodarcze oraz utwierdzenie się kręgów rządowych w przeświadczeniu, że szybki rozwój gospodarczy Islandii w kolejnych dekadach dokona się za sprawą usług finansowych oferowanych innym państwom. Proces ten wspierał również prezydent Islandii Ólafur Ragnar Grimsson, zachęcając kraje Wspólnoty Europejskiej, ze szczególnym naciskiem na Wielką Brytanię, na inwestowanie w islandzki sektor finansowy. Jednocześnie należy zaznaczyć, iż prezydent Grimssonnie był jedynie słabo zorientowanym obserwatorem przekształceń na islandzkim rynku finansowym - uzyskał on doktorat na University of Manchester, w latach poprzedzających aktywność polityczną był również profesorem University of Iceland. W okresie 2004-2008 aktywa największych islandzkich banków wzrastały w bardzo szybkim tempie, zarówno poprzez zakup innych instytucji, jak i wzrost własnego potencjału i rozszerzanie operacji. Przykładowo, w latach 2004-2005 Kaupthing przejął duński bank FIH Erheversvsbank oraz brytyjski bank Singer & Friedlander. Inny islandzki bank – Glitnir przejął w tym czasie norweski BN Bank. Dane dotyczące wzrostu sektora bankowego przedstawiono w tabeli nr 2. Z zestawienia zawartego w tabeli wynika, iż wszystkie z islandzkich banków rozwijały się w tempie niewspółmiernym do rozwoju islandzkiej gospodarki. Jednym z takich wskaźników był w szczególności wzrost PKB, który, jak o tym wcześniej wspomniano, nawet w najlepszych latach nie przekraczał wartości 5-6 proc. rocznie. W trakcie zaledwie 3-4 lat od prywatyzacji poziom aktywów islandzkich banków kilkukrotnie przewyższył PKB Islandii. Taka dysproporcja, w razie kłopotów sektora finansowego, zagrażała stabilności państwa. Dodatkowe 364 | WSGE dane odnoszące się do porównania aktywów banków oraz PKB Islandii w latach 2003-2008 zostały zaprezentowane w tabeli nr 3. Banki w pierwszych latach rozwoju finansowały się w dużej mierze dzięki dofinansowaniu zewnętrznemu, poprzez zaciąganie zobowiązań na europejskim rynku obligacji. Proces ten w przypadku instytucji finansowych uwiarygodniały wysokie notowaniach agencji ratingowych. Największy z 3 wymienionych islandzkich banków, Kaupthing, w 2006 roku uzyskał ocenę A, wystawioną przez agencję Fitch, oraz A1, wystawioną przez agencję Moody’s. Moody’s ocenił także wiarygodność Glitnir na poziomie A1, natomiast Landsbanki na poziomie A2. Na początku 2007 roku wszystkie islandzkie banki uzyskały podwyższenie ocen do najwyższego możliwego poziomu Aaa. Po zawirowaniach finansowych w 2008 roku Moody’s ponownie obniżył ocenę wiarygodności banków: Glitnir uzyskał ocenę A2, natomiast Kaupthing został oceniony na A1. Łacznie w latach 2004-2005, dzięki emisji niskooprocentowanych papierów dłużnych ,trzy największe instytucje finansowe zapożyczyły się łącznie na kwotę 21 mld (ponad dwukrotność rocznego PKB Islandii) (Benediksdottir, Gunnarsson, Hreinsson, 2011). W kolejnych latach kapitał gromadzony był dzięki wpływom na rachunkach oszczędnościowych, w zagranicznych oddziałach. Do owych oddziałów należały Icesave (oddział banku Landsbanki w Wielkiej Brytanii i Holandii) oraz Edge (oddział Kaupthing). Dodatkowym źródłem kapitału dla islandzkich instytucji finansowych były krótkookresowe pożyczki otrzymywane z Banku Centralnego Islandii oraz Banku Centralnego Luksemburgu (Benediksdottir, Gunnarsson, Hreinsson, 2011). Syndrom małego państwa, nieprzystosowanie instytucji odpowiedzialnych za walkę z nadużyciami Osoby nadzorujące największe islandzkie banki dopuściły się czy to w sposób czynny, czy też poprzez zaniechanie do ostatecznego upadku na przełomie września/października 2008 roku. Do najważniejszych czynników przyczyniających się do fatalnej kondycji banków należałoby przede wszystkimi zaliczyć elementy korupcjogenne: • tworzenie fałszywego wizerunku instytucji zaufania publicznego, zarówno wobec depozytorów, jak i kredytobiorców, służące jako swoisty parawan do nieuprawnionych działań; • ryzykowne portfele inwestycyjne tworzone w oparciu o pozyskane aktywa; WSGE | 365 • defraudację aktywów banków przez dyrektorów zarządzających, powołanych z partyjnego klucza, nieposiadających ani umiejętności merytorycznych, ani cech etycznych, tak bardzo istotnych przy sprawowaniu owych funkcji. Depozyty bankowe z punktu widzenia kadry zarządzającej stanowiły przede wszystkim środki przeznaczone na wypłatę bardzo wysokiej dywidendy, przewyższającej wartość netto banku, pozostawiając islandzkim władzom zadanie spłaty zobowiązań wobec wierzycieli banku. Warto nadmienić, iż arogancja prezesów islandzkich banków często szła w parze z podobnymi działaniami ich europejskich oraz w szczególności amerykańskich odpowiedników (Benediksdottir, Gunnarsson, Hreinsson, 2011). Dodatkowo należy nadmienić, iż islandzki sektor padł ofiarą zawirowań na rynkach finansowych, zapoczątkowanych upadkiem amerykańskiego banku LeehmanBrothers we wrześniu 2008 roku. W okresie dwóch tygodni października 2008 roku wydarzenie to spowodowało upadek islandzkiego sektora finansowego. Bezpośredni powód zapaści finansowej to utrata płynności spowodowanej znacznym spadkiem kursu korony islandzkiej w stosunku do wiodących walut. Problemy nie ominęły islandzkiej giełdy, której indeks spadł w tym czasie o 75 proc. (NASDAQ QMX Iceland index for all Stock on the Icelandic stock Exchange - OMXPI ).W rezultacie państwo przejęło upadłe banki, jednocześnie całkowicie zawieszono operacje walutowe na islandzkim rynku. Przy wybuchu kryzysu nie mniejszą winę od osób czynnie zamieszanych w działania korupcyjne odgrywały instytucje mające za zadanie sprawować kontrolę nad sektorem finansowym, w szczególności zaś Bank Centralny Islandii (CBI) oraz osoby rządzące państwem. Bierność obydwu wymienionych instytucji uwydatniało nieprzygotowanie szefa CBI do skoordynowania działań z przedstawicielami banków centralnych państw nordyckich, starającymi się wraz z Bankiem Centralnym Wielkiej Brytanii wypracować strategię reagowania na symptomy spowolnienia gospodarczego w odniesieniu do sektora finansowo-pieniężnego, jeszcze przed wybuchem kryzysu. Dodatkowo kierownictwo CBI wykazało całkowitą bierność w odniesieniu do Icesave. Pomimo próśb kierownictwa Landsbanki (banku, pod który podlegały brytyjskie oddziały Icesave) dotyczących przeniesienia Icesave pod brytyjską jurysdykcję i rozwiązywania sporów oraz ograniczenia odpowiedzialności wyłącznie do oddziałów na terenie Wielkiej Brytanii. Z tego też powodu zobowiązania Icesave cią- 366 | WSGE żyły bezpośrednio na instytucjach krajowych. Obecne roszczenia związane z niewypłacalnością Icesave wciąż nie dają spokoju Islandczykom, którzy dwukrotnie w referendum odrzucili plan spłat zadłużenia Icesave (a więc i Islandii) wobec Wielkiej Brytanii i Holandii. Podobnie winą za zaniechania można obarczyć premiera GeiraHaarde. Bierność władz w okresie rozprzestrzeniania się kryzysu premier tłumaczył tym, iż był wprowadzany w błąd przez szefostwo islandzkich banków, zapewniające o dobrej kondycji finansowej tuż przed załamaniem gospodarczym. Niezależnie od tych tłumaczeń, premier jest w publicznej debacie wskazywany jako winny z powodu niepodejmowania działań ochronnych. Podobnie jak w przypadku szefa CBI, musi zmierzyć się z zarzutem niepodejmowania stosownych działań, w tym brak udaremniania praktyk defraudacyjnych. Jesienią 2010 roku w Islandii formalnie zapoczątkowano rozprawę z aktem oskarżenia przeciwko premierowi GeirowiHaarde, jako odpowiedzialnemu zaniechań w odniesieniu do reakcji na kryzys, a przede wszystkim niezapobiegania nagannym praktykom defraudacji środków pieniężnych z portfeli banków. Islandia, a przede wszystkim jej instytucje kontrolne, dotknięte są „syndromem małego państwa”. Instytucje kontrolne, jak również Bank Centralny, występują tutaj, podobnie jak w większych europejskich odpowiednikach, jednak absolutnie nie dorównują pod względem jakości oraz wydajności kadry. Uwagę tę można wskazać również w odniesieniu do innych instytucji państwowych. W latach bezpośrednio poprzedzających kryzys gospodarczy w kancelarii premiera Islandii zatrudnionych było jedynie 20 pracowników, z kolei CBI zatrudniał 115 pracowników (w tym personel pomocniczy, ochronę, osoby odpowiedzialne za catering oraz asystentów ekonomistów i prawników). Bardzo nieliczna obsada stanowisk specjalistycznych przełożyła się na słaby stopień przygotowania z zakresu reagowania kryzysowego, jak również nieumiejętne identyfikowanie zagrożeń, w tym działań związanych z korupcją polityczną przy prywatyzacji sektora finansowego. Zakończenie Współczesne problemy gospodarcze Islandii są w dużej mierze rezultatem zaniechań związanych z działaniami kontrolnymi wobec instytucji finansowych w okresie ich prywatyzacji. Ograniczenia wynikające z powodu stosunkowo niewielkiej populacji, oraz idącego za tym niewielkiego WSGE | 367 zatrudnienia w instytucjach odpowiedzialnych za kontrolę sektora finansowego mogą stanowić pewne usprawiedliwienie, jednakże nie zmienia to faktu, iż państwo powinno wziąć na siebie odpowiedzialność wobec wierzycieli upadłych islandzkich instytucji finansowych. Z pewnością sporym wyzwaniem dla Islandii pozostanie aktywne staranie się o członkostwo we Wspólnocie Europejskiej, przy aktywnym sprzeciwie części własnego społeczeństwa, jak również niektórych państw członkowskich Wspólnoty (Wielkiej Brytanii i Holandii) zainteresowanych odzyskaniem kapitału utraconego w wyniku bankructwa zagranicznych oddziałów islandzkich banków. Sami Islandczycy, przy piętrzących się kłopotach z utrzymaniem stabilności struktury unijnej, nie są zainteresowani integracją ze Wspólnotą Europejską. Jednakże najważniejszym wyzwaniem dla Islandii pozostaje spłata zadłużenia państwa oraz powrót na ścieżkę stabilnego wzrostu gospodarczego (który poniekąd już się dokonuje). Bankowość prawdopodobnie jeszcze przez jakiś czas zostanie pod państwową kontrolą. Wynika to ze sprzeniewierzeń dokonanych przez instytucje finansowe, którym towarzyszyła jednakże bierna postawa władz państwowych. Jednak w ostatnim czasie islandzkie służby porządkowe na poważnie pragną rozprawić się z winnymi sprzeniewierzeń przy prywatyzacji i zarządzaniu islandzkim sektorem finansowym, wydając listy gończe i nakazując aresztowanie (Le Monde, 2012, witryna przeglądana 15.11.2012). References: Benediksdottir S., Danielsson J., Zoega G. (2011), Lessons from a a collapse of a financial system, Economic Policy, April 2011, str. 183-235. Benediksdottir S., Gunnarsson T., Hreinsson P. (2009), Causes of the collapse of the Icelandic banks – responsibility, mistakes and negligence, report prepared by the Icelandic Special Investigation Commission (SIC), 9 March 2009. CBI and Statistics Iceland Fitch Report, Fitch Downgrades Iceland to ‘A+’/’AA+’ Flannery M. J. (2010), Iceland failed banks: A post-mortem, report prepared for the Icelandic Special Investigation Commission, 9 March 2010. Gylfason T. (2010), Eleven lessons from Iceland, VOX, 13 February 2010. Iceland warms to offshore Banking: PM wants country to emulate Luxembourg 368 | WSGE and Switzerland, reports Tim Burt, Financial Times, 7 April 1998. Jonsson A. (2009), Why Iceland? How One of the World’s Smallest Countries Became the Meltdown’s Biggest Casualty, McGraw –Hill, New York. Karolczak-Biernacka B. (2008), O problematyce korupcji i mechanizmach korupcjogennych, Report z badań nr 1/2008, Wydawnictwo WSGE, Józefów. NASDAQ QMX Iceland index for all Stock on the Icelandic stock exchange (OMXPI). OECD Labor Force Statistics. Pisani-Ferry J, Sapir A. (2010), Banking crisis management in the EU: An Elary assessment, Economic Policy, April 2010, str. 341-73. Reinhart C., Rogoff K. (2009), This Time is Different: Eight Centuries of Financial Folly, Princeton University Press, Princeton, NJ. Romanowska K., Jedlińska E. (2012), Prawne aspekty anty- korupcji urzędniczej w organach administracji publicznej, [w:] Język- PrawoSpołeczeństwo, red. Stanisław Wrzosek, Katarzyna Romanowska, Stowarzyszenie Studentów „Bez Granic”, Radom. Szustakiewicz P. (2008), Centralne Biuro Antykorupcyjne jako instytucja kontrolna, „Kontrola Państwowa” 2008, nr 3. Wierzbicka A. (2008), Ograniczenia antykorupcyjne w samorządzie terytorialnym, Oficyna WoltersKluwer business, Warszawa. Witryny internetowe: 2008 the Social Report, http://socialreport.msd.govt.nz/2008/civil-political-rights/perceived-corruption.html http://www.forseti.is/media/files/05.05.03.Walbrook.Club.pdf OECD Glossary of statistical terms, http://stats.oecd.org/glossary/detail. asp?ID=7290 http://www.presseurop.eu/en/content/article/2339301-how-icelandstalks-its-banksters?xtor=RSS-9 WSGE | 369 Tabela nr 1. Indeks korupcji (po lewej) oraz zaufania do instytucji publicznych (po prawej) w wybranych państwach źródło: Gallup World Poll (www.gallup.com); OECD (2008), Growing Unequal? Income Distribution and Poverty in OECD Countries (www.oecd.org/els/social/inequality). Tabela nr 2. Rokroczny wzrost aktywów największych islandzkich banków w latach 2004-2008 (dane odnoszą się do wartości proc. w przeliczeniu na euro) średnioroczny wzrost aktywów średnioroczny wzrost organiczny Glitnir Kaupthing Landsbanki 50% 61% 51% 41% 39% 47% źródło: S. Benediksdottir, T. Gunnarsson, P. Hreinsson, Causes of the collapse of the Icelandic banks – responsibility, mistakes and negligence, report prepared by the Icelandic Special Investigation Commission (SIC), 9 March 2009. 370 | WSGE Tabela nr 3. Poziom aktywów islandzkiego sektora bakowego w odniesieniu do PKB Islandii, dane z lat 2003-2008 Data 2003 2004 2005 2006 2007 2/2008 4/2008 6/2008 8/2008 aktywa banków (mld ISK) 1 462 2 208 3 854 6 232 9 739 10 172 11 730 12 574 12 787 PKB Islandii (mld ISK) 841 928 1 026 1 168 1 309 1 478 1 478 1 478 1 478 Aktywa/PKB 1,74 2,38 3,76 5,34 7,44 6,88 7,94 8,51 8,65 źródło: CBI and Statistics Iceland. WSGE | 371 372 | WSGE JoMS 1/16/2013, ss. 373-389 Jacek Bil WSGE | 373 374 | WSGE Comparative Analysis of Corruption Prevention Systems Based on Selected Federal Countries Analiza porównawcza systemów zapobiegania korupcji na przykładzie wybranych państw federalnych dr Jacek Bil Wyższa Szkoła Policji w Szczytnie [email protected] Abstracts The article discusses the subject of prevention and overcoming corruption activities based on chosen federal countries. Methodology of reaction against this phenomena fixes two basic branches of implementation of undertaken activities i.e. prevention and represion acts. The first are accomplished by both governmental services and agendas and also by non-governmental organisations but the second one is attributed only to agencis with investigative powers. The author describes, according to obtaining procedures, anticorruption systems existing in the USA, Germany and Russia. He also tried to evaluate the properties of localisation of subjects concerning with corruption in governmental system. Artykuł poświęcony został tematyce zapobiegania i zwalczania zjawisk korupcyjnych na przykładzie wybranych państw federalnych. Wypracowana metodyka przeciwdziałania temu zjawisku wyznacza podstawowe dwa kierunki realizacji podejmowanych przedsięwzięć, tj. działania prewencyjne oraz represyjne. Pierwsze działania realizowane są zarówno przez agendy i służby państwowe, jak i przez organizacje pozarządowe, natomiast zwalczanie korupcji przypisane zostało wyłącznie organom państwowym posiadającym uprawnienia śledcze. Autor, odnosząc się do obowiązujących procedur, podjął się przedstawienia systemów antykorupcyjnych usytuowanych w Stanach Zjednoczonych Ameryki, w Niemczech oraz w Rosji. Dokonano również próby oceny właściwości umiejscowienia podmiotów zajmujących się korupcją w systemie państwa. WSGE | 375 Key words: corruption, political system, special services, countering korupcja, system polityczny, służby specjalne, przeciwdziałanie Systemy przeciwdziałania korupcji konstruowane są w oparciu o strategie rządowe, w ramach których angażowane są instytucje państwowe oraz organizacje pozarządowe. Problem korupcji stanowi również pole zainteresowań m.in. przedstawicieli partii politycznych, grup interesów, mediów oraz każdego zaciekawionego omawianą tematyką. Podejmowane działania antykorupcyjne sprowadzają się jednak przede wszystkim do funkcji prewencyjnej, w myśl której lepiej jest zapobiegać wspomnianemu zjawisku niż gasić jego rozmiary. Podejmując się próby oceny przedsiębranych działań, pojawia się pytanie o ich skuteczność. Z pewnością są one efektywne w państwach cechujących się wysokim zaangażowaniem społeczeństwa w kształtowaniu podstaw bezpieczeństwa. Inaczej należy ocenić strategie przeciwdziałania korupcji, które są jedynie wypełnieniem (złożonych przez państwa) międzynarodowych deklaracji. Walka z korupcją będzie nieskuteczna bez zaangażowania przedstawicieli świata polityki, którzy są dysponentami narzędzi wykorzystywanymi we wspominanej działalności. Jak zauważa Witold Pokruszyński - strategia, a więc i strategia przeciwdziałania korupcji to pewnego rodzaju narzędzie ,,tworzenia i stosowania skutecznych systemów reagowania na wszelkie zagrożenia dla osiągnięcia długofalowych celów” (W. Pokruszyński, 2011). W literaturze przedmiotu temat opracowania nie budzi szerokiego zainteresowania naukowego. Wspomniana tematyka była przedmiotem rozważań Grzegorza Makowskiego, który dokonał analizy działalności wybranych organów antykorupcyjnych. W podjętym badaniu [„Analiza funkcjonowania centralnych organów antykorupcyjnych. Międzynarodowa perspektywa i polskie doświadczenia” 2010] autor wskazuje na trudność określenia poziomu spadku zachowań korupcyjnych w świetle działalności centralnych organów zajmujących się walką z korupcją. Skuteczne przeciwdziałanie korupcji z pewnością uzależnione jest od aktywności powołanych do tego celu podmiotów, ale także od jakości działań podejmowanych przez szeroko rozumianą administrację państwową (G. Makowski, 2011). Celem niniejszego artykułu jest przedstawienie systemów przeciwdziałania korupcji na przykładzie Stanów Zjednoczonych Ameryki, Niemiec 376 | WSGE oraz Rosji. Podjęta analiza ograniczona została jedynie do wskazania centralnych podmiotów zaangażowanych w przeciwdziałanie i zwalczanie zachowań korupcyjnych. W ramach podjętych rozważań autor wysuwa hipotezę, iż władze przedstawionych państw federacyjnych nie są zainteresowane prowadzeniem scentralizowanej (skutecznej) walki z korupcją. Jak już wcześniej zaznaczono, zwalczanie zjawiska korupcji nie jest możliwe bez zaangażowania podmiotów systemu politycznego. Elementami systemu politycznego są: • Organy władzy • Partie polityczne • Grupy interesu • Regulacje prawne. Wskazane podmioty wpisują się w sektor korupcji politycznej, którą należy postrzegać w trzech wymiarach: w procesie stanowienia prawa (nielegalny lobbing), korupcji urzędników państwowych i władz lokalnych oraz zjawiska związanego z finansowaniem partii politycznych (J. Bil, 2011). Organy władzy są elementem kształtującym system polityczny. Od sprawności organów państwowych uzależniona jest polityka wewnętrzna i zagraniczna państwa. Działania władzy oparte są na regułach prawa, które stanowią podstawę funkcjonowania systemu demokratycznego. Wspomniane organy należy uszeregować w trzech obszarach: władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej. Kompetencje władzy ustawodawczej przydzielone są (w państwach demokratycznych) parlamentom, które mogą być jednoizbowe - unikameralne, bądź dwuizbowe - bikameralne. Kształt i forma sprawowania władzy ustawodawczej uwarunkowana jest tradycją, wielkością państwa lub też aktualnymi potrzebami. Władza wykonawcza sprawowana jest przez rząd oraz przez głowę państwa. W tym zakresie należy zaznaczyć, iż udział głowy państwa w sprawowaniu władzy jest różny. O modelu sprawowania władzy przez głowę państwa decyduje sposób elekcji (monarcha, prezydent). Do kompetencji głowy państwa należy także możliwość udziału w stanowieniu prawa bądź możliwość rozwiązania parlamentu. Oczywiście uprawnienia te są zróżnicowane w zależności od przyjętego systemu politycznego. Zdecydowanie szersze uprawnienia głowie państwa przysługują w republikach prezydenckich, natomiast rolę symboliczną odgrywa w republikach parlamentarnych oraz nowoczesnych monarchiach (W. Żebrowski, 2007). WSGE | 377 Kolejnym uczestnikiem egzekutywy jest rząd, któremu przypisana jest funkcja kierowania administracją państwową. Do jego zadań należy m.in. zapewnienie bezpieczeństwa państwa oraz kształtowanie polityki zagranicznej. Premier i członkowie rządu odpowiadają za uprawianie polityki przed parlamentem, a w systemie prezydenckim przed parlamentem i prezydentem. Niezmiernie istotne dla bezpieczeństwa państwa jest prawidłowe funkcjonowanie systemu sądowniczego i wymiaru sprawiedliwości. Władza sądownicza jest gwarantem realizacji przedsiębranych kierunków systemu politycznego, ponieważ ma za zadanie podejmować kroki prawne w przypadkach naruszeń zasad demokratycznych. W omawianym systemie politycznym (demokratycznym) przyjęto, iż sądy muszą być niezależne a sędziowie niezawiśli (W. Żebrowski, 2007). Kolejnym elementem systemu politycznego są partie polityczne, które istnieją od ponad 150 lat. Zajmują one czołową pozycję w systemach demokratycznych, czym wpływają na kształt polityki państwa. Partie polityczne wyłoniono w systemie liberalnych demokracji, w celu utworzenia określonej reprezentacji osób pretendujących do zajęcia miejsc w parlamencie (A. Antoszewski, R. Herbut, 2006). Omawiane podmioty są więc organizacjami wyrażającymi potrzeby grup społecznych. Realizacja potrzeb odbywa się poprzez udział partii w sprawowaniu władzy lub też wywieraniu wpływu na władzę. Partie polityczne różnią się programami, ideologią oraz strukturą organizacyjną. Najważniejszą funkcją partii politycznych jest pośredniczenie pomiędzy społeczeństwem a władzą oraz sprawowanie władzy(J. Filipkowski, 2005). W systemie demokratycznym istotną rolę odgrywają grupy interesu, które podobnie jak partie polityczne pełnią rolę łącznika pomiędzy społeczeństwem a władzą (W. Żebrowski, 2007). Działalność grup interesu we współczesnych skonsolidowanych demokracjach na trwale wpisała się w kanon polityki. Dzisiejsze postrzeganie grup interesu nie sprowadza się jedynie do negatywnego rozumienia zjawiska, przeciwnie - zaznacza się, iż ich obecność jest wyrazem dojrzałości demokracji (A. Antoszewski, R. Herbut, 2006). Ostatni element zaproponowanego schematu systemu politycznego stanowią regulacje prawne. Stanowione przez upoważniony organ normy prawne zapewniają zachowanie ładu i porządku w państwie, przez co stają się kolejnym elementem systemu politycznego (W. Żebrowski, 2007). 378 | WSGE Oceniając strategię działań antykorupcyjnych w parciu o normy prawne, należy przywołać wytyczne Konwencji Narodów Zjednoczonych przeciwko korupcji oraz Prawnokarnej Konwencji o Korupcji sporządzonej w Strasburgu 27 stycznia1999 roku. Na mocy wspomnianych regulacji zobowiązano Państwa Strony do przyjęcia środków koniecznych do zapewnienia specjalizacji osób i jednostek organizacyjnych w zwalczaniu korupcji, które dysponowały będą niezbędną niezależnością, zgodnie z podstawowymi zasadami porządku prawnego, w celu zapewnienia skutecznego wykonywania nałożonych na nie zadań, w sposób wolny od nacisków (Artykuł 6 Konwencji Narodów Zjednoczonych przeciwko korupcji przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 31 października 2003 r., (Dz. U. z 2007r., Nr 84, poz. 563). Pionierami scentralizowanej walki z korupcją były specjalne biura prokuratorów i grupy dochodzeniowo śledcze, powstałe w Nowym Yorku w latach siedemdziesiątych XIX stulecia. Do ich zadań należało zwalczanie korupcji w policji i administracji miejskiej. Kolejnymi podmiotami antykorupcyjnymi powstałymi w USA były utworzone na początku XX wieku specjalne komisje prowadzące działania śledcze oraz powstałe w latach osiemdziesiątych (XX wieku) Biuro Etyki Rządzenia. Działania antykorupcyjne odpowiednio wcześnie prowadzone były także w innych państwach. W 1871 roku w Singapurze dokonano zmian w kodeksie karnym, które pozwoliły na ściganie sprawców przestępstw korupcyjnych, a w 1937 roku na mocy wprowadzonego ustawodawstwa antykorupcyjnego (Prevention of CorruptionOrdinance) utworzono w strukturach policji jednostkę przeciwdziałającą policji, którą w latach pięćdziesiątych XX wieku przekształcono na Biuro Śledcze do spraw Praktyk Korupcyjnych (G. Makowski, 2011). W zainteresowaniu niniejszego artykułu pozostają wymienione wcześniej państwa federalne, w których prowadzą działalność podmioty zajmujące się przeciwdziałaniem i zwalczaniem korupcji. Stany Zjednoczone Ameryki Północnej Stany Zjednoczone Ameryki są państwem federalnym, skład którego stanowi 50 autonomicznych stanów oraz okręg stołeczny, którym jest dystrykt Kolumbia. Cechą charakterystyczną systemu politycznego Stanów Zjednoczonych jest realizacja trójpodziału władz, z wyraźnym zaznaczeniem separacji, polegającej na wyodrębnieniu i oddzieleniu od siebie spra- WSGE | 379 wowanych władz w państwie. Istotną dla dalszych rozważań opracowania jest zasada federalizmu, według której każdy ze stanów posiada własna władzę ustawodawcza, wykonawcza i sądowniczą (W. Żebrowski, 2007). Głową państwa jest prezydent, który korzysta z szerokich uprawnień, ponieważ m.in. powołuje (za zgodą Senatu) sekretarzy gabinetu, jest dowódcą sił zbrojnych, mianuje sędziów Sądu Najwyższego i ambasadorów oraz zawiera umowy międzynarodowe. Prezydent wraz z gabinetem sprawuje władzę wykonawczą. Władza ustawodawcza przyznana jest dwu-izbowemu Kongresowi (Izba Reprezentantów oraz Senat), który posiada prawo ustawodawcze, uchwala budżet, prowadzi aktywną kontrolę polityki prezydenta oraz może pociągnąć prezydenta do odpowiedzialności politycznej. Władza sądownicza powierzona została sądom federalnym oraz Sądowi Najwyższemu (encyklopedia.pwn.pl/haslo/4575398/stany-zjednoczone-ustroj-polityczny.html, 2012). Stany Zjednoczone Ameryki są państwem, które już dawno (w XIX wieku) dostrzegło konieczność przeciwdziałania korupcji. Wymienione poniżej podmioty antykorupcyjne w USA są organizacjami podejmującymi zarówno działania zapobiegawcze, jak i represyjne: • US Office GovernmentEthics • Federal Bureau of Investigation • Inspector General. US Office GovernmentEthics Biuro Etyki Rządowej (OGE) jest podmiotem powstałym w 1978 roku na mocy ustawy o etyce. Celem jego działalności jest zapobieganie konfliktom, które mogą zostać wywołane pomiędzy urzędnikami państwowymi. Odrębną rolą Biura jest konstruowanie i wprowadzanie standardów etycznych, mających na celu budowanie zaufania obywateli do rządu. OGE kierowane jest przez dyrektora, który powołany jest na okres pięciu lat przez Prezydenta. Strukturę Biura tworzą niżej wymienione jednostki organizacyjne: • Biuro Dyrektora • Biuro Programowe (Agencji) • Biuro Doradztwa Prawnego i Etyki • Biuro Międzynarodowej Pomocy i Inicjatyw Rządowych • Biuro Administracji. 380 | WSGE Biuro Dyrektora wyznacza główne kierunki działalności oraz nadzoruje wykonywanie przydzielonych temu podmiotowi zadań przez Prezydenta i Kongres (Centralne Biuro Antykorupcyjne, 2011). Biuro Programowe jest podmiotem odpowiedzialnym za monitorowanie i świadczenie usług dla jednostek federalnych z zakresu etyki branżowej i przestrzegania realizacji programów wykonawczych (http://www. oge.gov/home.aspx,2012). Biuro Doradztwa Prawnego i Etyki ma za zadanie stworzenie i utrzymanie jednolitych ram prawnych. Do pozostałych zadań Biura należy tworzenie programów, interpretowanie prawa oraz udzielanie pomocy innym agencjom we wprowadzaniu programów naprawczych w przypadku zaistnienia konfliktów interesów. Dodatkowo Biuro kształtuje politykę kontaktów z mediami oraz z Kongresem. Biuro Międzynarodowej Pomocy i Inicjatyw Rządowych odpowiedzialne jest za promowanie międzynarodowych programów antykorupcyjnych inicjowanych przez Stany Zjednoczone Ameryki. Biuro Administracji świadczy podstawową pomoc w zakresie realizacji nałożonych na Biuro programów operacyjnych (Centralne Biuro Antykorupcyjne, 2011). OGE jest więc podmiotem, który oprócz aktywności prewencyjnej prowadzi działalność analityczną, legislacyjną oraz doradczą. W 2008 roku Biuro zatrudniało około 80 pracownikami i dysponowało budżetem około 9 mln EUR (G. Makowski, 2011). Federal Bureau of Investigation Federalne Biuro Śledcze jest agencją rządową powstałą na mocy ustawy w 1935 roku, umiejscowioną w Departamencie Sprawiedliwości. Oprócz dbania o bezpieczeństwo narodowe (m.in. walka z terroryzmem, wywiad, kontrwywiad, przeciwdziałanie przestępczości zorganizowanej itd.), Biuro zajmuje się także korupcją w sektorze publicznym, praniem pieniędzy, korupcją graniczną, defraudacją środków publicznych oraz przeciwdziała spekulacjom finansowym z wykorzystaniem finansowych pakietów kryzysowych. FBI nie posiada możliwości wnoszenia aktu oskarżenia (dokonują tego prokuratorzy zatrudnieni w Departamencie Sprawiedliwości lub poszczególne Biura Prokuratora Stanów Zjednoczonych). Strukturę organizacyjną FBI tworzą wydziały i departamenty, którym można przypisać zadania operacyjne oraz pomocnicze. Odrębne zadania przypisane zostały WSGE | 381 biurom: Spraw Publicznych, Spraw Kongresu, Głównego Radcy Prawnego, Odpowiedzialności Zawodowej, Rzecznika oraz Zgodności Proceduralnej i Etyki. Podmiotem powołanym w celu przeciwdziałania korupcji w FBI jest specjalna jednostka do walki z korupcją- Krajowa Grupa Specjalna do Zwalczania Korupcji Granicznej (National Border Corruption Task Force -NBCTF). Funkcjonariuszami tego podmiotu są agenci FBI, Departamentu Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Biura Inspektora Generalnego oraz służb imigracyjnych i celnych. Zadaniem NBCTF jest monitorowanie zachowań korupcyjnych, mogących mieć miejsce wśród agentów federalnych, funkcjonariuszy policji, służby więziennej, wojska oraz urzędników odpowiedzialnych za wydawanie wiz i kart stałego pobytu. Działania Grupy skierowane są przede wszystkim na nieumożliwienie przedostania się do USA terrorystów przez granice od strony Meksyku i Kanady. Federalne Biuro śledcze ma do dyspozycji 56 placówek zamiejscowych, ulokowanych w największych miastach USA oraz 400 placówek agencyjnych rozproszonych po całym kraju. Dodatkowo poza granicami kraju aktywnych jest około 60 biur, które działają przy ambasadach USA. Dzięki zasobom budżetowym (przykładowo w 2010 roku była to kwota 8 miliardów dolarów) FBI jest przygotowane do prowadzenia złożonych spraw, włącznie z zastosowaniem operacji pod przykryciem i wykorzystywaniem najnowszych technik (Centralne Biuro Antykorupcyjne, 2011). Inspector General Urząd Inspektora Generalnego (IG) powstał na mocy ustawy z 1978 roku, w celu zwiększenia efektywności administracji oraz zapobiegania i wykorzystywania nadużyć w amerykańskich agencjach rządowych. Zadaniem IG jest prowadzenie niezależnych i obiektywnych kontroli i dochodzeń, w celu zapobieżenia defraudacji i nadużyciom w sektorze publicznym, ocena projektów legislacyjnych oraz informowanie Kongresu o zaobserwowanych nieprawidłowościach. Uprawnienia zatrudnionych w Urzędzie inspektorów umożliwiają im bieżący dostęp do bazy danych i informacji agencji. Posiadają oni również swobodny kontakt z szefem omawianego podmiotu. W ramach prowadzonej kontroli inspektorzy mogą prowadzić dochodzenie i sporządzać raporty dokumentujące wyniki ich kontroli (Centralne Biuro Antykorupcyjne, 2011). 382 | WSGE Niemcy Ustrój administracyjno - polityczny Niemiec oparty jest na funkcjonowaniu państw związkowych – landów, które mają swój własny rząd i parlament oraz posiadają szerokie kompetencje legislacyjne. Z tego też względu nie odnotowano istnienia wspólnej strategii antykorupcyjnej. Należy jednak zaznaczyć, iż w poszczególnych landach wypracowano założenia dotyczące programów antykorupcyjnych. Republika Federalna Niemiec to 16 państw członkowskich. Poniżej przedstawiono landy Niemiec, które podjęły się realizacji strategii antykorupcyjnych (M. G. Lohe, 2009). 1. Berlin – strategia antykorupcyjna oparta jest na trzech filarach: działaniach prokuratury i przedstawicieli LKA [przy Ministerstwie Spraw Wewnętrznych funkcjonuje Państwowe Biuro Śledcze Landeskriminalamt, które jest częścią policji państwowej, zajmujące się poważnymi przestępstwami, np. przestępczością zorganizowaną] , Centralnego Biura do walki z Korupcją oraz międzyresortowej grupy roboczej umiejscowionej w Ministerstwie Sprawiedliwości. W ramach prowadzonych działań grupa robocza zbiera się kilka razy w roku i dokonuje przeglądu wytycznych dotyczących oceny zagrożenia, proponuje dalsze szkolenia i przeprowadzanie audytów wewnętrznych; 2. Brandenburgia - posiada zintegrowaną strategię antykorupcyjną, która obejmuje ściganie oraz profilaktykę w zapobieganiu zjawisk korupcyjnych. Urzędnicy informowani są o zagrożeniach korupcją oraz o sposobie zachowania w przypadku wystąpienia propozycji korupcyjnej, dzięki czemu możliwe jest podjęcie czynności, w celu eliminacji takiego zjawiska, co wpływa na zniechęcenie działań potencjalnego przestępcy; 3. Brema – Senat Bremy już w latach dziewięćdziesiątych wdrożył środki zapobiegawcze w postaci czynności kontrolnych i ścigania zachowań korupcyjnych. Elementy strategii antykorupcyjnej obejmują: - regulację administracyjną z 2001 roku, podjętą w celu zapobiegania i zwalczania korupcji w administracji publicznej na terenie Wolnego Hanzeatyckiego Miasta Bremy, która zawiera zasady administracyjne dotyczące przyjmowania prezentów, - utworzenie audytu wewnętrznego w celu zapobiegania korupcji, - wprowadzenie zasad mianowania urzędników służby cywilnej (ustawa o służbie cywilnej), WSGE | 383 - podjęcie koordynacji nad zasadami dyrektywy ramowej w sprawie sponsoringu, reklamy, darowizn oraz dotacji; 4. Hamburg – strategia zwalczania korupcji oparta jest na tzw. trzech filarach: - filar pierwszy - audyt wewnętrzny prowadzi działania ukierunkowane na analizę ryzyka wystąpienia zachowań korupcyjnych oraz zwraca uwagę na znaczenie prowadzenia nadzoru przez przełożonych, - filar drugi - realizuje zadania edukacji i szkoleń dla kierowników i pracowników administracji publicznej oraz odpowiada za rozpowszechnienie informacji antykorupcyjnej w społeczeństwie (za pośrednictwem stron internetowych), - filar trzeci - nazwany rygorystycznym ściganiem, prowadzony jest przez Biuro Dochodzeń Wewnętrznych (DIE), w ramach którego prowadzone są czynności wykrywcze w sprawach o korupcję. Podejmowane działania antykorupcyjne oparte są o wymianę informacji pomiędzy DIE , Policją, administracją podatkową oraz audytorami wewnętrznymi. W ramach podejmowania wspólnych przedsięwzięć ukierunkowanych na zapobieganie oraz zwalczanie korupcji organizowane są, pod przewodnictwem DIE [Deserant Interne Ermittlugen, jest to jednostka wydzielona ze struktur policji i odpowiada bezpośrednio przed landowym kierownikiem resortu spraw wewnętrznych. Zadaniem Departamentu jest ściganie wszelkiej przestępczości, która ma związek z zajmowaniem funkcji publicznej, w tym przestępczości korupcyjnej], spotkania przedstawicieli prokuratury, Departamentu Przestępstw Gospodarczych w LKA, władzy sądowej, władz administracyjnych, Agencji Ochrony Środowiska oraz Urzędu Skarbowego, w celu podejmowania wiążących decyzji w sprawie polityki antykorupcyjnej; 5. Mecklenburg – Vorpommern - ze względu na niewielką liczbę stwierdzonych przypadków korupcji nie przewidziano opracowania strategii antykorupcyjnej; 9. Dolna Saksonia - strategia zwalczania korupcji ukierunkowana została na podjęcie działań zmierzających do: - centralizacji wymiany informacji w zakresie egzekwowania prawa, - zaangażowania wszystkich funkcjonariuszy do walki z korupcją, - zapobiegania zagrożeniom korupcji w administracji, - wypracowania kodeksu postępowania w administracji; 384 | WSGE 10. Turyngia – strategia antykorupcyjna realizowana jest przez policję w ramach programu z 2007 roku pod nazwą „koncepcja całkowitej kontroli przestępstw gospodarczych i korupcji (G. Lohe,2009). Tak więc wskazana działalność antykorupcyjna w Niemczech prowadzona jest przez: • Bundeskriminalamt • Landeskriminalamt Nordrhein-Westfalen • Zentrale Antikorruptionsstelle • Stabsstele Koruptions prävention imgesamten Geschäftsbereich des ministerium des Innern. Bundeskriminalamt Bundeskriminalamt (BKA) - Federalny Urząd Śledczy jest instytucją policyjną działającą na szczeblu krajowym, podległym bezpośrednio Federalnemu Ministrowi Spraw Wewnętrznych. Jego głównym zadaniem jest walka z przestępczością zorganizowaną lub o szczególnym znaczeniu dla interesu państwa (terroryzm, narkotyki). W strukturze BKA wyodrębniona jest sekcja do walki z przestępczością korupcyjną –SO 31, która działa w ramach departamentu przestępczości zorganizowanej, a podlega Wydziałowi Przestępczości Gospodarczo-Finansowej. Sekcja prowadzi działania analityczno-badawcze dotyczące sfery korupcyjnej (Centralne Biuro Antykorupcyjne 2011). Landes kriminalamt Nordrhein-Westfalen LandeskriminalamtNordrhein-Westfalen (policja niemieckiego landu Nadrenia Północna- Westfala) posiada wyodrębnioną sekcję odpowiedzialną za zwalczanie korupcji i przestępczości przeciwko środowisku – DEZERNAT 15 KorruptionundUmweltkriminalität. Sekcja odpowiedzialna jest za przeprowadzenie wstępnego dochodzenia oraz udziela pomocy eksperckiej i wsparcia podmiotom administracji publicznej w kwestiach opracowywania ich polityk i procedur antykorupcyjnych (Centralne Biuro Antykorupcyjne 2011). Stabsstele Koruptions prävention im gesamten Geschäftsbereich des ministerium des Innern Urząd ds. Zapobiegania Korupcji w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych WSGE | 385 umiejscowiony jest w strukturach Ministerstwa Spraw Wewnętrznych landu Branderburgia. Działania Urzędu ukierunkowane są na aktywność prewencyjną, rozbudowę i rozwój współdziałania struktur antykorupcyjnych w ramach jednostek podległych ministrowi oraz ściganie działalności korupcyjnej poprzez analizowanie i monitorowanie zjawiska korupcji (Centralne Biuro Antykorupcyjne, 2011). Zentrale Antikorruptionsstelle Centralny Zespół Antykorupcyjny umiejscowiony jest w strukturze urzędu Senatora ds. Wewnętrznych Wolnego Miasta Hanzeatyckiego Brema. Jest samodzielnym referatem odpowiedzialnym za realizację kompetencji z zakresu zapobiegania i ścigania korupcji. Kompetencje Zespołu rozciągają się nie tyko na działalność administracji landu, ale również na działalność gospodarczą. Podmiot powstał w 2006 roku, w celu wypracowania nowego modelu przeciwdziałania korupcji, który by spajał zarówno działania prewencyjne, jak i policyjno-represyjne (Centralne Biuro Antykorupcyjne, 2011). Federacja Rosyjska Rosja jest państwem federacyjnym, skład którego stanowią 21 republiki, 9 krajów, 4 okręgi autonomiczne, 46 obwodów i 2 wydzielone miasta. Głową państwa jest prezydent, który podobnie jak prezydent USA posiada szerokie uprawnienia (m.in. jest naczelnym dowódcą sił zbrojnych oraz arbitrem w sprawach między władzą centralną a regionalną). Władzę ustawodawczą stanowi dwuizbowy parlament (Zgromadzenie Federalne, składający się z izby wyższej — Rady Federacji i Dumy Państwowej). Władza wykonawcza sprawowana jest przez rząd, którym kieruje premier, powoływany przez prezydenta. Członkowie rządu mianowani są przez prezydenta na wniosek premiera. Podobnie jak stany w USA, tak i w Rosji republiki posiadają własne konstytucje i organy władzy ustawodawczej oraz wykonawczej, a władza sądownicza przypisana jest niezawisłym sądom (http:// encyklopedia.pwn.pl/haslo/4575233/rosja-ustroj-polityczny.html, 2012). Czołowym podmiotem opwiadającym się za scentralizowaną walką z korupcją w Rosji jest Национальный Антикоррупционный Совет Российской Федерации (Narodowa Rada Antykorupcyjna Federacji Rosyjskiej). Rada jest samodzielną, specjalistyczną i niekomercyjną organizacją, która powstała w 2004 roku. Celem powołania wskazanego 386 | WSGE podmiotu był zamysł realizacji projektów antykorupcyjnych. Działalność Rady wpisała się ponadto w strategię antykorupcyjną proponowaną przez prezydenta Rosji. Skład Rady stanowią kierownicy i przedstawiciele instytucji antykorupcyjnych oraz osoby identyfikujące się z ruchami społeczno-ideologicznymi wspierającymi państwową ideologię przeciwdziałania korupcji. Rada podejmuje działania wyznaczone przez krajowe strategie zapobiegania korupcji (Centralne Biuro Antykorupcyjne, 2011). Podsumowanie Przedmiotem niniejszego opracowania była analiza systemów przeciwdziałania korupcji w wybranych państwach federalnych. Dokonując oceny sprawności eliminacji tego zjawiska, odniesiono się do wskazania obszarów działalności centralnych (antykorupcyjnych) organów państwowych, pozostawiając bez rozpoznania inne „lokalne” rozwiązania. W ramach podjętej analizy stwierdzono, iż w przedstawionych państwach istnieją wprawdzie centralne organizacje antykorupcyjne, lecz według oceny autora podejmowane działania odnoszą się głównie do prewencji i działalności edukacyjnej, a nie do zwalczania korupcji. Organem podejmującym się zwalczania korupcji jest wprawdzie posadowione strukturach FBI National Border Corruption Task Force –NBCTF, należy jednak zaznaczyć, iż podmiot ten ukierunkowany jest jedynie na przeciwdziałanie korupcji związanej z nielegalnym przekraczaniem granicy Stanów Zjednoczonych Ameryki. Instytucje aktywnie zwalczające korupcję umiejscowione są także w landach w Niemczech, lecz i one nie są podmiotami centralnymi (posiadającymi kompetencje ścigania sprawców korupcji na terenie całej federacji) utworzonymi do przeciwdziałania i zwalczania omawianej przestępczości. Organem federalnym jest Bundeskriminalamt, który jest instytucją śledczą, w ramach której wyodrębniono sekcję DEZERNAT 15 KorruptionundUmweltkriminalität odpowiedzialną m.in. za walkę z korupcją. Wspomniany podmiot jest organem o charakterze policyjnym, powołanym do zwalczania korupcji i przestępczości przeciwko środowisku. Podobna sytuacja towarzyszy polityce zwalczania korupcji w Rosji, gdzie jedynym centralnym podmiotem odpowiedzialnym za przeciwdziałanie korupcji jest Национальный Антикоррупционный Совет Российской Федерации. Zakres działalności Rady ogranicza się jednak do podejmowania czynności wspierających państwowe kierunki ograni- WSGE | 387 czenia zjawisk korupcji. Przyjętą na wstępie hipotezę należy uznać za potwierdzoną, ponieważ w omawianych państwach nie wyodrębniono centralnego podmiotu antykorupcyjnego, do jakiego rozwoju lub budowy nawiązują zapisy artykułu 6 Konwencji Narodów Zjednoczonych przeciwko korupcji przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 31 października 2003 r. References Antoszewski A., Herbut R., (2006), Systemy polityczne współczesnej Europy, Warszawa: Wydawnictwo Naukowe PWN Bil J., (2012), Uregulowania antykorupcyjne w świetle kodeksu wyborczego oraz ustawy o partiach politycznych, [w:] Jakość w działaniach na rzecz bezpieczeństwa wewnętrznego państw Grupy Wyszechradzkiej z perspektywy europejskiej, pod. Red. P. Majer, M. Sitek, Józefów: Wyższa Szkoła Gospodarki Euroregionalnej. http:/ Encyklopedia.pwn.pl/haslo/4575398/stany-zjednoczone-ustroj-polityczny.html. Filipkowski J., (2005) Ruchy polityczne, partie i stowarzyszenia, pod red. S. Opary, D. Radziszewskiej-Szczepaniak, A. Żukowskiego, Olsztyn: Uniwersytet Warmińsko-Mazurski. Konwencja Narodów Zjednoczonych przeciwko korupcji przyjęta przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 31 października 2003 r., (Dz. U. z 2007r., Nr 84, poz. 563). Lohe M. G., Korupcja w Niemczech, Porównanie zasobów instytucjonalnych w krajach związkowych, Berlin 2009. Makowski G. (2011), Centralne Organy Antykorupcyjne w międzynarodowej perspektywie, [w:] Przegląd Antykorupcyjny, Warszawa: Centralne Biuro Antykorupcyjne. Pokruszyński W., (2011), Polityka a strategia bezpieczeństwa, Józefów:Wyższa Szkoła Gospodarki Euroregionalnej. Zinstytucjonalizowana Działalność Antykorupcyjna na Świecie, (2011), Warszawa: Centralne Biuro Antynarkotykowe Żebrowski W., (2007), Współczesne systemy polityczne. Zarys teorii i praktyka w wybranych państwach świata, Olsztyn: Olsztyńska Szkoła Wyższa. 388 | WSGE Źródła internetowe http://encyklopedia.pwn.pl/haslo/4575233/rosja-ustroj-polityczny.html http://www.oge.gov/home.aspx http://encyklopedia.pwn.pl/haslo/4575398/stany-zjednoczone-ustroj-polityczny.html WSGE | 389 390 | WSGE JoMS 1/16/2013, ss. 391-413 Piotr Starzyński WSGE | 391 392 | WSGE Joint and several deprivation of material benefit Solidarny przepadek korzyści majątkowej Adwokat dr Piotr Starzyński Wydział Prawa i Administracji Uniwersytet Warmińsko-Mazurski w Olsztynie [email protected] Abstracts “(…) The penal measure, described in the section 45 § 1 of Polish Criminal Code - forfeiture of financial benefits or its equivalent, is applied by the court in parts, according to results of findings of facts, whenever a financial benefit was achieved by accomplices. When exact division of shares in a benefit is impossible, the forfeiture of financial benefits or its equivalent shall be done in equal parts.” This is possible according to statement of Polish Supreme Court. The Author deliberates on legitimacy of this argument. He also analyzes actual regulations of Polish Civil Code and Polish Criminal Code and forward proposals the possibility of modification of presumptions functioning in Polish Criminal Code. Due to limited volume of the paper presented, shows that new regulations in matter discussed shall be deeply analyzed. The solutions proposed in paper presented shall be only an invitation to discussion on presented idea, especially from constitutional point of view. „(…) określony w art. 45§1 kk środek karny przepadku korzyści majątkowej lub jej równowartości orzeka się wobec współsprawców przestępstwa w częściach, w jakich według dokonanych ustaleń faktycznych osiągnięta wspólnie korzyść majątkowa im przypadła. W razie trudności z dokładnym ustaleniem wartości udziałów w korzyści majątkowej osiągniętej przez poszczególnych współsprawców orzeka się przepadek tej korzyści lub jej równowartości w częściach równych”. Przywołany fragment stanowiska Sądu Najwyższego stanowi pierwszy judykat opowiadający się za możliwością orzekania wobec współsprawców przepadku w częściach równych. Wobec tej tezy autor czyni rozważania nie tylko nad jej zasadnością. Wysuwa wnioski de lege lata i de lege ferenda, odwołując się przy tym do unormowań prawa cywilnego i możliwości modyfikacji już funkcjonujących wzruszalnych domniemań prawnych w Kodeksie karnym. Autor, zdając sobie sprawę z ograniczeń objętościowych opracowania, wyraźnie zaznacza, że ewentualne przyjęcie proponowanego rozwiązania normatywnego, przewidującego ułatwienie dowodowe w zakresie równego udziału WSGE | 393 współsprawców w nielegalnie uzyskanych korzyściach majątkowych, wymaga pogłębionej analizy normatywnej i z tego względu wyraźnie podkreśla, że zaprezentowane rozważania mają charakter wprowadzający do dyskusji nad dopuszczalnością, także z punktu widzenia konstytucyjności, przyjęcia takich ułatwień dowodowych. Key words: deprivation of property, deprivation of material benefit, confiscation, extender confiscation, joint and several debtors, joint and several obligations, securing of property, presumption. przepadek, przepadek korzyści, konfiskata, konfiskata rozszerzona, solidarność dłużników, solidarność zobowiązania, zabezpieczenie majątkowe, domniemanie. Signum specyficum korupcji jest korzyść, która obok korzyści osobistej może przyjąć postać korzyści majątkowej. I choć od wejścia w życie tzw. noweli antykorupcyjnej, a zatem ustawy z dnia 13 czerwca 2003. o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw, upłynęła prawie dekada, to nadal rozbieżności interpretacyjne w stosowaniu przepisów konstytuujących przestępstwa korupcyjne i reguły orzekania przepadku mają charakter nie tylko wątpliwości doktrynalnych, wiążą się nie tylko z akademickimi dyskusjami, ale także z praktycznymi problemami w stosowaniu prawa. Jednym z czynników powodujących wątpliwości z praktycznym orzekaniem przepadku, a zatem korzystania z instrumentu zwalczającego i przeciwdziałającego przestępczości korupcyjnej, jest chaos normatywny wynikający miedzy innymi z oceny obecnych unormowań. Tak bowiem należy określić stanowisko, zgodnie z którym polskie unormowania w zakresie pozbawiania sprawców przestępstw korzyści majątkowych nie wymagają dostosowania do prawa europejskiego, albowiem de lege lata krajowe regulacje przewidują możliwość orzeczenia konfiskaty (szerz. por. Starzyński, 2011). W obliczu takich stwierdzeń przywoływanych w oficjalnym stanowisku władz państwowych, zarówno w związku z oceną projektu zmian Kodeksu karnego w zakresie regulacji odnoszących się do orzekania środka karnego w postaci przepadku, jak i informacją przekazywaną Komisji Europejskiej dokonującej oceny implementacji dyrektywy dotyczącej tzw. konfiskaty rozszerzonej (szerz. por. Starzyński, 2012), nie dziwią wątpliwości organów stosujących prawo co do zakresu tak podmiotowego, jak i przedmiotowego orzekania przepadku korzyści majątkowych. Niewątpliwie do problematycznych zagadnień należy orzekanie prze- 394 | WSGE padku korzyści majątkowych osiągniętych przez współsprawców przestępstwa korupcyjnego, co potwierdza stanowisko Sądu Najwyższego, którego rozważania stanowią przyczynek do poniższych refleksji. Kodeks karny nie zawiera normy określającej expressis verbis sposobu orzekania środka karnego przepadku korzyści majątkowej pochodzącej z przestępstwa lub przepadku równowartości takiej korzyści, przewidzianego w art. 45§1 kk, w sytuacji, gdy przestępstwo, z którego ta korzyść pochodzi, zostało popełnione w warunkach współsprawstwa. Nie normuje tej kwestii również przepis art. 45§5 kk, który dotyczy przepadku korzyści majątkowej pochodzącej z popełnienia przestępstwa, jeżeli stanowi ona jedynie współwłasność sprawcy. Natomiast w orzecznictwie przyjmuje się, że „(…) solidarne zasądzenie przepadku korzyści majątkowej od współdziałających należy wykluczyć, bo Skarb Państwa nie jest tu poszkodowanym, taka odpowiedzialność nie wynika z ustawy (...) ani z czynności prawnej” (Postanowienie SN z dnia 26 sierpnia 2010 r., I KZP 12/10, OSNKW z 2010 r., z. 9, poz. 78). Podobne stanowisko, aczkolwiek inaczej uargumentowane, prezentowane jest także w piśmiennictwie, wskazując na brak możliwości solidarnego orzekania przepadku korzyści majątkowej z uwagi na brak możliwości sięgnięcia do regulacji solidarności znajdującej się w kodeksie cywilnym, gdyż przepis art. 45§1 kk nie odnosi się do relacji dłużnik – wierzyciel (Siwek , 2010). Solidarny charakter zobowiązania może występować po stronie dłużników (solidarność bierna), po stronie wierzycieli (solidarność czynna) albo zarówno po stronie dłużników, jak i wierzycieli. Solidarność bierna polega na tym, że każdy z dłużników solidarnych zobowiązany jest wobec wierzyciela do spełnienia całego świadczenia, tak jakby tylko on był jedynym dłużnikiem. W przypadku spełnienia świadczenia w całości zobowiązanie wygasa. Wierzyciel może natomiast, według swojego wyboru, żądać spełnienia całości lub części świadczenia od wszystkich dłużników łącznie, od kilku z nich lub od każdego z osobna (art. 366§1 kc). Uprawnienie wierzyciela do wyboru dłużnika, który ma spełnić świadczenie w całości lub części, nie podlega ograniczeniom i nie może być kwestionowane przez żadnego z dłużników solidarnych. Wierzyciel może żądać w całości lub w części świadczenia od wszystkich łącznie, od kilku z nich lub też od każdego z osobna, przy czym zaspokojenie wierzyciela przez któregokolwiek z dłużników zwalnia pozostałych dłużników (Radwański, 2001, s. 98). „Istota solidarnej odpowiedzialności dłużników wyraża się miedzy innymi w tym, że aż do zupełnego zaspokojenia wierzyciela wszyscy dłużnicy solidarni pozostają zobowiązani (art. 366§2 kc). Każdy z dłużników solidarnych odpowiada więc za całość długu, a nie tylko część, jaką można by mu przypisać poprzez np. równy podział kwoty długu pomiędzy zobo- WSGE | 395 wiązanych. Dokonanie podziału długu byłoby zasadne dopiero na etapie wzajemnych rozliczeń dłużników solidarnych. Wówczas to, w świetle dokonanych rozliczeń, możliwe byłoby stwierdzenie, czy i w jakiej kwocie oraz przez którego ze zobowiązanych inny (czy też inni) zwolniony został z długu”( Wyrok WSA w Szczecinie z dnia 15 października 2008 r., I SA/ Sz 675/07, Legalis). Konstrukcja solidarności niewłaściwej (solidarności nieprawidłowej, pozornej, niezupełna, przypadkowa), odpowiedzialności in solidum jest wytworem nauki i judykatury i budzi rozbieżności w zakresie oceny prawnej tej instytucji. Odpowiedzialność tego typu występuje, gdy dłużnicy z różnych tytułów prawnych zobowiązani są spełnić na rzecz tego samego wierzyciela identyczne świadczenie z takim skutkiem, że spełnienie świadczenia przez jednego z dłużników zwalnia pozostałych. Odpowiedzialność in solidum polega więc na tym, że jedna i ta sama osoba ma wierzytelność o to samo świadczenie do dwóch lub więcej osób z różnych tytułów prawnych, ale jednocześnie z przepisów ustawy ani z umowy nie wynika, by pomiędzy tymi podmiotami zachodziła solidarność bierna. Brak jest bowiem źródła tej wspólnej odpowiedzialności, gdyż nie ma umowy ani przepisu ustawowego, który powodowałby powstanie zobowiązania solidarnego. Nie mniej jednak każdy z dłużników odpowiada wobec wierzyciela za całość świadczenia, co stanowi istotę odpowiedzialności in solidum. Akademickim przykładem takiej konstrukcji prawnej jest sytuacja, „(…) gdy złodziej zabierze utarg z kasy nie dość dokładnie strzeżonej przez sprzedawcę. Podstawę odpowiedzialności złodzieja stanowi przepis art. 415 kc, sprzedawca zaś może odpowiadać wobec właściciela sklepu za nienależyte wykonania zobowiązania (art. 471 kc). Oba te stosunki zobowiązaniowe będą od siebie niezależne, aczkolwiek spełnienie świadczenia przez jednego z dłużników doprowadzi do wygaśnięcia zobowiązania wskutek jego wykonania, drugie zaś zobowiązanie zgaśnie dlatego, że odpadnie jego cel. Pamiętamy, że wyrządzenie szkody zasadniczo nie może prowadzić do wzbogacenia poszkodowanego” (Zagrobelny, 1998, s. 302303). Prawo karne przewiduje jednak możliwość solidarnego orzeczenia przepadku. Zgodnie bowiem z art. 32§3 kks jeżeli w popełnieniu przestępstwa skarbowego brało udział kilka osób, odpowiadają one solidarnie za uiszczenie równowartości pieniężnej przepadku przedmiotów. Z uwagi na dopuszczalność solidarnego orzeczenia środka karnego w postaci ściągnięcia równowartości pieniężnej przepadku przedmiotów, o czym stanowi przywołana dyspozycja art. 32§3 kks, można dokonać zabezpieczenia jego wykonania na mieniu wszystkich podejrzanych (oskarżonych), jak również na mieniu jednego z nich lub kilku (Starzyński, 2007, 396 | WSGE s. 165, Grzegorczyk, 2001, s. 172). Odesłanie w art. 47§3 kks do odpowiedniego stosowania art. 32 kks przy orzekaniu środka karnego ściągnięcia równowartości pieniężnej przepadku przedmiotów w związku z procedowaniem w przedmiocie odpowiedzialności karnej za popełnione wykroczenie uprawnia również do uwzględnienia reguły solidarnej antycypacji egzekucji również w stosunku do podejrzanych (oskarżonych) o popełnienie wykroczenia skarbowego. Solidarny charakter odpowiedzialności ustawodawca karny skarbowy przewidział również w związku z odpowiedzialnością posiłkową. Stosownie do art. 24§1 kks za karę grzywny wymierzoną sprawcy przestępstwa skarbowego czyni się w całości albo w części odpowiedzialną posiłkowo osobę fizyczną, osobę prawną albo jednostkę organizacyjną niemającą osobowości prawnej, której odrębne przepisy przyznają zdolność prawną, jeżeli sprawcą czynu zabronionego jest zastępca tego podmiotu prowadzący jego sprawy jako pełnomocnik, zarządca, pracownik lub działający w jakimkolwiek innym charakterze, a zastępowany podmiot odniósł albo mógł odnieść z popełnionego przestępstwa skarbowego jakąkolwiek korzyść majątkową. Przywołaną regulację, na mocy art. 24§2 kks, stosuje się odpowiednio do ściągnięcia równowartości pieniężnej przepadku przedmiotów. W opisanych sytuacjach, a zatem w razie nałożenia odpowiedzialności, o której mowa w art. 24§1 i 2 kks, nałożono na kilka podmiotów odpowiedzialnych posiłkowo i odpowiadają oni solidarnie, chyba że ze względu na okoliczności sprawy sąd określi zakres odpowiedzialności każdego z nich stosownie do osiągniętej korzyści majątkowej, o czym stanowi art. 24§4 kks. W literaturze przedmiotu zasadnie podnosi się, że gdy sprawca działa w imieniu różnych podmiotów i dopuszcza się przestępstwa, z którego korzyść odniosły wszystkie te podmioty, wówczas każdy z nich może ponosić odpowiedzialność. Jeśli rzecz dotyczyć będzie odpowiedzialności posiłkowej, podmioty te odpowiadają solidarnie, chyba że sąd określi zakres odpowiedzialności każdego z nich stosownie do osiągniętej korzyści majątkowej. Podmioty odpowiedzialne posiłkowe odpowiadają zatem solidarnie lub pro parte rata, co, jak wskazano i podnosi się w doktrynie, „(…) wymaga każdorazowego rozstrzygnięcia, warunkowanego tym, czy podmioty w wyniku przestępstwa skarbowego popełnionego przez sprawcę uzyskały korzyści majątkowe porównywalnych wartości (co sugeruje odpowiedzialność solidarną), czy też wartości istotnie rozbieżnych (co sugeruje odpowiedzialność pro parte rata). W wypadku odpowiedzialności solidarnej uiszczenie całej lub części kwoty przez jeden z podmiotów odpowiedzialnych zwalnia w całości lub w zapłaconej części pozostałe podmioty odpowiedzialne posiłkowo. Podmiot, który dokonał wpłaty, ma WSGE | 397 zaś roszczenie regresowe do pozostałych podmiotów” (Razowski, 2012, s. 351). W przypadku obowiązku zwrotu korzyści majątkowej z przestępstwa skarbowego, którą odniosło kilka podmiotów, sąd powinien określić obowiązek zwrotu korzyści od każdego z nich, stosownie do jej osiągnięcia. Nie można stosować tu odpowiedzialności solidarnej, gdyż ta musi wynikać z wyraźnej dyspozycji aktu prawnego i nawet w prawie cywilnym nie domniemywa się jej istnienia, choć Kodeks cywilny stwarza podstawę dla jej stosowania w oparciu o czynność prawną. W prawie karnym solidarność może wynikać tylko z ustawy, bowiem żadne podmioty nie mogą poprzez wyrażenie swej woli przyjąć na siebie takiej odpowiedzialności w sferze stosunków karnoprawnych (Daszkiewicz, 1998, s. 140). Wprawdzie zobowiązanie do zwrotu korzyści z przestępstwa skarbowego zostało umiejscowione wśród unormowań poświęconych odpowiedzialności posiłkowej, a te przewidują odpowiedzialność solidarną, nie mniej zapis o solidarności adresowany jest wyraźnie do odpowiedzialności posiłkowej, a ponadto ulokowany jest przed przepisem regulującym obowiązek zwrotu korzyści (Stefański, 2001, s. 45). O rzeczonym zobowiązaniu mowa w art. 24§5 kks, zgodnie z którym niezależnie od nałożenia odpowiedzialności posiłkowej sąd zobowiązuje podmiot, który uzyskał korzyść majątkową, do jej zwrotu w całości albo w części na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy czym nie dotyczy to korzyści majątkowej podlegającej zwrotowi na rzecz innego uprawnionego podmiotu (szerz. por. Skwarczyński, 2008). Sąd Najwyższy słusznie uznał, że „(…) w razie popełnienia przestępstwa w warunkach współsprawstwa nie jest dopuszczalne solidarne orzeczenie środka karnego przepadku korzyści majątkowej osiągniętej z tego przestępstwa lub równowartości takiej korzyści (…) dodatkowo wskazać należy, że przeciwko przyjęciu takiej możliwości przemawia odwołanie się - w ramach wykładni systemowej zewnętrznej - do treści przepisu art. 32§3 kks, który w razie popełnienia przestępstwa skarbowego przez kilka osób przewiduje solidarną odpowiedzialność za uiszczenie równowartości pieniężnej przepadku (także do art. 24§4 kks, zgodnie z którym podmioty odpowiedzialne posiłkowo odpowiadają za karę grzywny wymierzoną sprawcy przestępstwa skarbowego m.in. solidarnie). Zatem odwołanie się do tych dyrektyw wykładni systemowej, które nakazują przyjmować, że system prawa jest w jakimś sensie całością jednolitą i harmonijną (por. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2006, s. 109 i n.), wskazuje, że ustawodawca nie uznał za celowe skorzystanie z możliwości takiej regulacji orzekania środka karnego przepadku w Kodeksie karnym” 398 | WSGE (Postanowienie SN z dnia 30 listopada 2011r., I KZP 16/11, Legalis). W cytowanym judykacie stwierdzono także, że przepis art. 45§1 kk nie daje podstaw do takiego orzekania środka karnego „(…) wobec współsprawców przestępstwa w taki sposób, który prowadziłby do obciążenia każdego z nich całością wspólnie osiągniętej korzyści. Jeżeli kilka osób działa wspólnie i w porozumieniu przy popełnieniu przestępstwa, to osiągniętej przez nich z tego przestępstwa korzyści majątkowej nie mnoży się przez liczbę współsprawców, lecz dzieli, albowiem chodzi o „jedną” korzyść majątkową, uzyskaną choćby pośrednio ze wspólnie popełnionego przestępstwa. Przyjęcie możliwości orzekania względem każdego ze współsprawców przepadku całej wspólnie osiągniętej z przestępstwa korzyści majątkowej oznaczałoby, że orzeczony środek karny stanowiłby wielokrotność tejże korzyści, co mogłoby prowadzić do takich, trudnych do zaakceptowania, wniosków (…)” (Postanowienie SN z dnia 30 listopada 2011 r., I KZP 16/11, Legalis). Zdaniem Sądu Najwyższego wolna od takich wad jest koncepcja polegająca na orzekaniu przepadku korzyści majątkowej lub jej równowartości przypadających poszczególnym współsprawcom w częściach równych lub pro rata parte - w każdym przypadku tak, aby osiągnięta przez nich wspólnie korzyść majątkowa lub jej równowartość została im w całości odebrana. Odpowiedzialność pro rata parte wskazuje na odpowiedzialność poszczególnych sprawców za poszczególne części uzyskanej korzyści majątkowej w stosunku do wielkości udziału w niej. Jest to tzw. odpowiedzialność podzielona i ona znajduje akceptację w omawianym postanowieniu, tak jak koncepcja orzekania przepadku korzyści majątkowej w częściach równych. „Przede wszystkim dlatego, że odpowiada istocie tego majątkowego środka karnego, pełniącego nie tylko funkcję kompensacyjną wobec Skarbu Państwa, ale także funkcję prewencyjną i represyjną. Przy jego orzekaniu należy więc uwzględniać zasadę indywidualizacji środków odpowiedzialności karnej (art. 56 kk w zw. z art. 55 kk), w świetle której wielkość przepadku powinna być adekwatna do udziału w przestępstwie i wspólnie uzyskanej korzyści majątkowej. Wielkość przepadku wobec poszczególnych współsprawców uzależniona będzie zatem od dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych, te zaś nie mogą pomijać istniejącego pomiędzy nimi (choćby dorozumianego) porozumienia” (Postanowienie SN z dnia 30 listopada 2011 r., I KZP 16/11, Legalis). Szeroko cytowana argumentacja przywołana w pisemnych motywach orzeczenia doprowadziła Sąd Najwyższy do wniosku, że „(…) określony w art. 45§1 kk środek karny przepadku korzyści majątkowej lub jej równo- WSGE | 399 wartości orzeka się wobec współsprawców przestępstwa w częściach, w jakich według dokonanych ustaleń faktycznych osiągnięta wspólnie korzyść majątkowa im przypadła. W razie trudności z dokładnym ustaleniem wartości udziałów w korzyści majątkowej osiągniętej przez poszczególnych współsprawców orzeka się przepadek tej korzyści lub jej równowartości w częściach równych. Nie można przy tym podzielić obaw, (…) że takie orzeczenie będzie „umowne», odpowiednie „jedynie do całokształtu ustaleń i okoliczności sprawy». Każde rozstrzygnięcie, w tym również w przedmiocie środka karnego przepadku korzyści majątkowej osiągniętej z przestępstwa lub jej równowartości, musi przecież opierać się na dokonanych w sprawie ustaleniach faktycznych, które powinny uwzględniać całokształt okoliczności sprawy, wynikający z przeprowadzonych dowodów. W tym znaczeniu niemal każde ustalenie oraz oparte na nim rozstrzygnięcie w pewnym sensie ma charakter umowny” (Postanowienie SN z dnia 30 listopada 2011 r., I KZP 16/11, Legalis). Nullum poena sine lege poenali anteriori. Ta zasad winna stanowić główną oś rozważań nad zasadnością tezy wygłoszonej przez Sąd Najwyższy. Nie budzi zastrzeżeń stanowisko, zgodnie z którym środek karny przepadku korzyści majątkowej lub jej równowartości orzeka się wobec współsprawców przestępstwa w częściach, w jakich według dokonanych ustaleń faktycznych osiągnięta wspólnie korzyść majątkowa im przypadła. Znajduje ono umocowanie normatywne, wynika z indywidualnego charakteru odpowiedzialności represyjnej, jaką jest przecież odpowiedzialność karna. „Pójście na skróty” – taką właśnie koncepcję lansuje Sąd Najwyższy, uznając, że w razie trudności z dokładnym ustaleniem wartości udziałów w korzyści majątkowej osiągniętej przez poszczególnych współsprawców orzeka się przepadek tej korzyści lub jej równowartości w częściach równych. Rzeczone „skróty” to nic innego jak domniemanie równych udziałów przypadających sprawcom w osiągniętej korzyści majątkowej. To zaś nie ma charakteru normatywnego. Żadne bowiem racje teleologiczne nie mogą uzasadniać rozszerzenia zakresu stosowania sankcji karnych, któremu to właśnie rozszerzeniu tak przecież wyraźnie sprzeciwił się Sąd Najwyższy w odniesieniu do możliwości zastosowania konstrukcji solidarności biernej do orzekania przepadku korzyści majątkowej. Nadmienić należy, że indywidualny charakter odpowiedzialności w związku z orzeczeniem przepadku przemawia także za zasadnością ugruntowanego w doktrynie i judykaturze poglądu odnośnie do możliwości solidarnego orzekania przepadku na mocy art. 412 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym sąd może orzec przepadek świadczenia na rzecz Skarbu Państwa, jeżeli świadczenie to zostało świadomie spełnione w zamian za dokonanie czynu zabronionego przez ustawę lub w celu niegodziwym. Jeżeli przedmiot świadczenia został zużyty lub utracony, przepadkowi 400 | WSGE może ulec jego wartość. Przepadek na podstawie art. 412 KC ma charakter cywilnoprawny, jest sankcją cywilną za popełnienie czynu zabronionego (Kafarski, 1996, s. 80). Jednakże w literaturze przedmiotu podnoszono również, że przepis ten ustanawia swego rodzaju karę i kształtuje jej skutki na gruncie represji karnej, co znalazło wyraz w wytycznych Sądu Najwyższego z 1972 r., zwanych dalej wytycznymi wymiaru sprawiedliwości (Uchwała pełnego składu Izby Cywilnej SN z 19.12.1972 r., III CZP 57/71 – wytyczne wymiaru sprawiedliwości i praktyki sądowej w zakresie stosowania przepisów art. 412 KC i art. 197 KPC, OSNPC 1973, Nr 3, poz. 37, por. też Sztombka, 1984, Smaga, 1985, Okniński, 1981). Z historycznego punktu widzenia, w przypadku zbiegu odpowiedzialności karnej i cywilnej w związku z możliwością orzeczenia przepadku, początkowo przyjmowano pierwszeństwo regulacji cywilnoprawnych, albowiem przepadek z art. 412 kc miał charakter obligatoryjny, zaś przepadek w formie kary dodatkowej na gruncie Kodeksu karnego z 1969r. przewidziany był jako fakultatywny (Kafarski, 1966, s. 85, Trautsolt, 1980, Bulsiewicz, 1975, s. 48-49). W wyniku modyfikacji art. 412 kc, lecz jeszcze przed wejściem w życie obecnie obowiązującego Kodeksu karnego, podkreślano, że przepadek następuje na podstawie orzeczenia sądu cywilnego bądź sądu karnego, co podyktowane było tym, które z postępowań – karne czy cywilne – zostało wcześniej ukończone (Pietrzykowski, 1997, s. 747). W obecnym stanie prawnym wskazuje się, że przepadku producta sceleris z art. 44§1 kk, jak i przepadku korzyści majątkowej nie orzeka się w sytuacji, gdy przedmiot przepadku dotyczy świadczenia z art. 412 kc, którego przepadek następuje na rzecz Skarbu Państwa z mocy orzeczenia sądu cywilnego (Stefański, 2003, s. 24). Nadto, w doktrynie podkreśla się, że w przypadku kolizji tytułów przepadku, pierwszeństwo ma jednak środek karny. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że solidarność zobowiązania z istoty nie dotyczy zobowiązania do zwrotu przedmiotu otrzymanego świadczenia objętego przepadkiem z art. 412 Kodeksu cywilnego (Wyrok SN z dnia 16 lipca 1974 r., I PR 58/74, Legalis). Podkreśla się, że „(…) brak jest również podstaw do przyjęcia odpowiedzialności in solidum, gdyż z żadnego przepisu nie wynika, aby Skarb Państwa mógł żądać całości świadczenia od każdego z uczestników porozumienia zabronionego przez prawo. Przeciwnie, przepisy Kodeksu cywilnego określają, w jaki sposób dług wspólny, mający za przedmiot świadczenie podzielne, powinien być zwrócony. W myśl art. 379§1 kc jeżeli jest kilku dłużników, a świadczenie jest podzielne, dług dzieli się na tyle niezależnych od siebie części, ilu jest dłużników. Wynika z tego, że każda z osób, która otrzymała niegodziwe WSGE | 401 świadczenie wspólne, obowiązana jest zwrócić Skarbowi Państwa tylko przypadającą na nią część. Z art. 379§1 in fine kc wynika z kolei, że części, jakie przypadają na poszczególnych dłużników, są równe, chyba że z okoliczności wynika co innego. Z tego względu SN przyjął, że osoby, które uzyskują niegodziwe wspólne świadczenie, muszą je zwrócić w częściach równych, chyba że z treści czynności prawnej, w wyniku której doszło do zabronionego świadczenia, wynika, iż osoby te otrzymały świadczenie w innych częściach” (Uchwała SN z dnia 4 czerwca 1973 r., III CZP 24/73, Legalis). W cywilnoprawnej literaturze przedmiotu postuluje się to, że przepadek powinien dotyczyć każdej z osób w takim zakresie, w jakim faktycznie przyjęła świadczenie, gdyż wcześniejsza umowa, cechująca się nieważnością, nie musi być przecież zgodna z faktycznym wynikiem przesunięć majątkowych, zaś odpowiedzialność w częściach równych można uzasadniać jedynie brakiem możliwości ustalenia przez sąd, w jakiej części poszczególne osoby otrzymały świadczenie (Domański, 2007, s. 67). W jednym z rządowych projektów zmierzającym do implementacji konfiskaty rozszerzonej zaproponowano nowelizację art. 412 Kodeksu cywilnego poprzez wprowadzenie odpowiedzialności solidarnej w przypadku dalszego transferu świadczenia uzyskanego w zamian za dokonanie czynu zabronionego lub w celu niegodziwym, co spotkało się w literaturze przedmiotu z wątpliwym uznaniem skuteczności wykorzystania instytucji bezpodstawnego wzbogacenia (Kulesza, Starzyński, 2008, s. 46). W opinii autora, przywołana argumentacja, zaprezentowana stosownie do ograniczeń ram objętościowych niniejszego opracowania, przeczy prawnej dopuszczalności orzekania przepadku korzyści majątkowych w częściach równych, o ile w toku procesu karnego nie poczyniono ustaleń faktycznych wskazujących, że rzeczywiście w takich właśnie częściach równych doszło do uzyskania korzyści majątkowych. Innymi słowy, de lege lata, sąd jest zobligowany do orzeczenia przepadku korzyści majątkowych stosownie do poczynionych ustaleń faktycznych, czyniąc w ten sposób zadość zasadzie proporcjonalności. Trudności w ustaleniu rzeczywistego udziału w uzyskanej wspólnie korzyści majątkowej nie mogą stanowić podstawy do konstruowania domniemania faktycznego (praesumptiones homini) czy też domniemania prawnego (praesumptiones iuris). Teza Sądu Najwyższego wskazująca na obowiązek orzeczenia w takiej sytuacji przepadku w częściach równych może być rozpatrywana jedynie w kategorii postulatów kierowanych pod adresem ustawodawcy, nie zaś obowiązku znajdującego umocowanie prawne, skoro do tego typu wniosków nie prowadzi konstrukcja domniemań prawnych, o których mowa w art. 45§2 i 3 kk. Warto jednak rozważyć zasadność wprowadzenia wzruszalnego domniemania prawnego równych 402 | WSGE części uzyskania korzyści majątkowych przez współsprawców przestępstw i tym samym przerzucenia na nich ciężaru dowodu wykazania odmiennego domniemanego faktu. Domniemania prawne oparte są na założeniu, że z chwilą spełnienia się podstawy domniemania (warunek A) przyjmuje się bez udowodnienia fakt domniemany, że powstała sytuacja B, co wynika z założenia, iż związek przyczynowy między faktem stanowiącym podstawę domniemania a faktem domniemanym jest czymś typowym, choć nie można wyłączyć powstania odmiennej sytuacji, albowiem fakt domniemany nie jest czymś pewnym, lecz jedynie prawdopodobnym (Nelken, 1970, s. 1592). Domniemania prawne mogą przybrać postać domniemań wzruszalnych (praesumptiones iuris tantum) albo domniemań niewzruszalnych (praesumptiones iuris ac de iure), przy czym te ostatnie, z uwagi na naczelną zasadę prawdy materialnej, stanowią nieliczne wyjątki, do których należy między innymi domniemanie doręczenia stronie pisma na ostatni znany organowi adres, w sytuacji gdy strona nie powiadomiła o jego zmianie (Grzegorczyk, 1998, s. 11-12). Ustawodawca wprowadził domniemania prawne, które mają zastosowanie nie tylko na etapie stosowania środka przymusu procesowego oraz orzekania przepadku korzyści majątkowych, lecz również na etapie wykonywania środka karnego przepadku w postaci przepadku korzyści majątkowych. Przepis art. 45§2 kk zawiera domniemanie prawne, zgodnie z którym mienie, które sprawca objął we władanie lub do którego uzyskał jakikolwiek tytuł prawny w czasie popełnienia przestępstwa lub po jego popełnieniu, do chwili wydania chociażby nieprawomocnego wyroku, stanowi korzyść uzyskaną z popełnienia przestępstwa, chyba że sprawca lub inna zainteresowana osoba przedstawi dowód przeciwny. Domniemanie to prawodawca wiąże ze skazaniem za przestępstwo, z popełnienia którego sprawca uzyskał korzyść majątkową znacznej wartości, choć art. 115§5 kk definiuje mienie znacznej wartości, nie zaś korzyść majątkową dużej wartości. Drugie domniemanie prawne występuje w art. 45§3 kk. Zgodnie z nim, gdy duże prawdopodobieństwo uzasadnione okolicznościami sprawy wskazuje, że sprawca, o którym mowa w art. 45§2 kk, przeniósł na osobę fizyczną, prawną lub jednostkę nieposiadającą osobowości prawnej, faktycznie lub pod jakimkolwiek tytułem prawnym mienie stanowiące korzyść uzyskaną z popełnienia przestępstwa, domniemywa się, że rzeczy będące w samoistnym posiadaniu tejże osoby lub jednostki oraz przysługujące jej prawa majątkowe należą do sprawcy, chyba że zainteresowana osoba lub jednostka organizacyjna przedstawi dowód zgodnego z prawem ich uzyskania (szerz. por. Starzyński, 2006). W uchwale z dnia 17 marca 2005 r. Sąd Najwyższy w odpowiedzi WSGE | 403 na pytanie prawne o charakter prawny art. 45§3 kk, materialny czy procesowy, stwierdził, że ma on charakter mieszany – materialnoprocesowy. Materialne rozwiązania stanowią „(...) przesłanki stosowania domniemania (popełnienie przestępstwa, o którym mowa w art. 45§2 kk, duże prawdopodobieństwo przeniesienia przez sprawcę na inny podmiot korzyści pochodzącej z przestępstwa) oraz jego wniosek (mienie znajdujące się w posiadaniu innego podmiotu należy do sprawcy)” (Uchwała SN z dnia 17 marca 2005 r., I KZP 4/05, OSNKW 2005, Nr 3, Biul. SN z 2005 r., nr 3). Sposób uregulowania postępowania w przewidzianej w przepisie kwestii domniemania prawnego i sposobu jej obalenia świadczy o procesowym charakterze art. 45§3 kk (Uchwała SN z dnia 17 marca 2005 r., I KZP 4/05, OSNKW 2005, Nr 3, Biul. SN z 2005r., nr 3). Wskazane tezy judykatu Sądu Najwyższego odnoszą się również do pozostałych presumpcji, a zatem tych z art. 45§2 kk i art. 33§2 i 3 kks. Domniemania z art. 45§2 i 3 kk i z art. 33§2 i 3 kks mają charakter wzruszalny (praesumptiones iuris tantum). W zdaniu drugim art. 45§4 kk i art. 33§ 4 kks osobę lub jednostkę organizacyjną, której dotyczy domniemanie z art. 45 § 3 KK i odpowiednio z art. 33§3 kks, ustawodawca legitymuje do wystąpienia z powództwem przeciwko Skarbowi Państwa o obalenie tego domniemania. W razie pozwania Skarbu Państwa, do chwili prawomocnego rozstrzygnięcia w przedmiocie wniesionego powództwa, postępowanie egzekucyjne ulega zawieszeniu. Domniemania z art. 45§2 kk i z art. 33§2 kks mają również charakter wzruszalny, o czym stanowi ich treść in fine. Mogą być one obalone przez sprawcę lub inną zainteresowaną osobę przez przedstawienie dowodu przeciwnego. Co istotne, rozważania nad zasadnością wprowadzenia domniemania równych części w uzyskanych korzyściach majątkowych muszą uwzględniać takie przyjęcie rozwiązań prawnych, aby pozostawały one w zgodzie z zasadą prawdy materialnej. Należy przez nią rozumieć dyrektywę, aby wszystkie wydawane w procesie karnym orzeczenia były oparte na ustaleniach faktycznych zgodnych z rzeczywistym stanem rzeczy, czyli na ustaleniach prawdziwych (Murzynowski, 1984, s. 108). Uznając zasadę prawdy materialnej za nadrzędną nad pozostałymi zasadami procesu karnego, które są jej podporządkowane (Murzynowski 1984, s. 110, Waltoś, 1999, s. 12), należy wyraźnie podkreślić, że nie ma ona charakteru bezwzględnego. Poznanie prawdy ulega ograniczeniom z uwagi na uwzględnienie innych interesów podlegających ochronie, zasługujących na przyjęcie w postępowaniu karnym, nawet kosztem dążenia do jej ustalenia (Waltoś, 1999, s. 20). Przykładem takich ograniczeń są występujące w procesie karnym domniemania prawne obowiązujące w postępowaniu zabezpieczającym. 404 | WSGE Nie ulega wątpliwości, że zasada prawdy materialnej nierozerwalnie wiąże się z innymi zasadami procesowymi, takimi jak chociażby bezpośredniości, swobodnej oceny dowodów, kontradyktoryjności (Gostyński, Zabłocki, 2003, s. 200-202, Tylman, 1999, s. 75). Zasada prawdy materialnej obliguje sąd do ustalania ex officio wszelkich istotnych okoliczności, w tym również tych przeciwnych domniemaniom (Misiak, 1979, s. 82). Ustalenie w sposób bezsporny braku podstaw faktycznych presumpcji wyklucza dopuszczalność ich stosowania, gdyż stoi temu na przeszkodzie właśnie zasada prawdy materialnej oraz dyrektywa racjonalnego działania, albowiem w przypadku wytoczenia powództwa domniemania zostaną obalone (Bulsiewicz, 1975, s. 191-192). Sprzeciwia się temu również zasada obiektywizmu, nakazująca uwzględniać okoliczności przemawiające zarówno na korzyść, jak i na niekorzyść podejrzanego lub oskarżonego (Starzyński, 2006, s. 338). Obowiązek dowodzenia, spoczywający na oskarżycielu i sądzie, ich czynna rola w procesie karnym, wynikająca z zasady prawdy materialnej, nakazuje wyczerpanie dostępnych procesowo możliwości jej poznania w zakresie koniecznym do realizacji zadań postępowania (Nelken, 1969, s. 884). O zaistnieniu podstawy presumpcji decydują organy procesowe na zasadzie swobodnej oceny materiału dowodowego (Nelken, 1969, s. 1592), w tym przy uwzględnieniu dyrektywy wynikającej z zasady prawdy materialnej. Przyjęcie wniosków domniemań nie polega na „ślepym ich stosowaniu” bez wcześniejszego udowodnienia ich podstaw (Starzyński, 2006, s. 392). Funkcjonowanie w prawie karnym praesumptiones iuris tantum nie stanowi istotnej przeszkody do poznania prawdy, na której musi opierać się każde orzeczenie (Nelken, 1969, s. 1594). „Bez ustaleń faktycznych nie ma decyzji procesowych, choćby w grę wchodziły domniemania prawne (...)” (Waltoś, 1999, s. 13). Wprowadzenie presumpcji wywołało w literaturze przedmiotu dyskusję nad ich dopuszczalnością w kontekście właśnie zasady domniemania niewinności wyrażonej w art. 42 ust. 3 Konstytucji. Niezależnie od prezentowanych poglądów, przedstawiciele doktryny opowiadali się za koniecznością wprowadzenia rozwiązań prawnych ułatwiających skuteczne pozbawianie sprawców przestępstw osiągniętych z nich korzyści majątkowych. Oponenci uznania wprowadzonych domniemań prawnych za zgodne z zasadą domniemania niewinności podnoszą, że nie można w procesie karnym przerzucać ciężaru dowodu na podejrzanego lub oskarżonego w jakimkolwiek zakresie, „(...) gdyż nie wolno od niego wymagać dowodu niewinności, skoro się ją domniemywa” (Hofmański, 2004, s. 2). Brak sprzeczności wprowadzonych domniemań z zasadą domniemania niewinności wykazuje, że ułatwienia dowodowe nie dotyczą kwestii spełnienia przesłanek odpowiedzialności karnej, lecz jedynie kon- WSGE | 405 sekwencji natury prawnokarnych popełnienia przestępstwa (Marek, 2003, s. 13). Domniemania nie służą udowodnieniu popełnienia danej osobie przestępstwa, „(...) lecz identyfikacji mienia, jakie osoba mająca co najmniej status podejrzanego w postępowaniu karnym, której zarzucono popełnienie przestępstwa przynoszącego bezprawną korzyść majątkową znacznej wartości, uzyskała w ramach tej korzyści” (Mik, 2003, s. 128). Domniemanie z art. 45§2 kk nie dotyczy winy sprawcy, która musi być udowodniona z zachowaniem wszystkich zasad procesowych, w tym zasady domniemania niewinności (Marek 2005, s. 214). Przerzucenie ciężaru dowodu, który nie dotyczy sprawstwa i zawinienia, lecz legalności posiadanego mienia (Kudrelek, 2004, s. 13). Domniemanie niewinności oznacza, że popełnienie czynu zabronionego w sposób zawiniony musi zostać udowodnione, co zawiera w sobie między innymi ciężar udowodnienia popełnienia czynu zabronionego, który spoczywa na zarzucającym jego popełnienie (Uzasadnienie wyroku TK z 3.11.2004 r., K 18/03, OTK-A 2004, Nr 10, poz. 103). Dyrektywa wynikająca z domniemania niewinności sprowadza się do nakazu, aby „(...) każdego uważać za niewinnego do czasu, gdy sąd prawomocnym wyrokiem nie stwierdzi jego winy. (...) Zasada domniemania niewinności nie może być jednak rozumiana w taki sposób, który wykluczałby wiązanie z samym faktem toczącego się postępowania karnego jakichkolwiek konsekwencji prawnych oddziaływujących na sytuację podejrzanego lub oskarżonego. Dopuszczalność takich konsekwencji powinna być ważona nie na płaszczyźnie zasady domniemania niewinności, ale w płaszczyźnie zasady proporcjonalności, wykluczającej zakres ingerencji w sferę praw i wolności. Ocena dokonywana jest więc nie z perspektywy art. 42 Konstytucji, ale tych regulacji konstytucyjnych, które określają treść i zakres praw i wolności, w obszarze których dochodzi do ingerencji” (Uzasadnienie wyroku TK z 19.10.2004 r., K 1/04, OTK-A 2004, Nr 9, poz. 93). Domniemania przestępczego pochodzenia mienia nie sprowadzają się do domniemania winy. Presumpcje należy rozważać pod kątem ich zgodności z regulacjami Konstytucji dotyczącymi wolności i praw, które mogą zostać ewentualnie naruszone. Konstytucyjność omawianych domniemań prawnych należy rozpatrywać pod kątem ich zgodności z normami gwarantującymi poszanowanie własności oraz dopuszczającymi ograniczenie konstytucyjnie zagwarantowanych wolności (por też Mik, 2003, s. 127). Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnej wolności prawa do własności mogą być ustanowione tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, przy czym ograniczenia te nie mogą naruszać istoty prawa 406 | WSGE własności, co przewiduje art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji. Zdaniem Komisji Europejskiej, domniemanie, iż mienie będące własnością lub znajdujące się w dyspozycji osoby podejrzanej o przynależność do grupy przestępczej pochodzi z nielegalnej działalności, w sytuacji, gdy dotknięty domniemaniem może przedstawić przed organami sądowymi o pełnej jurysdykcji wszelkie dowody wykazujące legalny charakter składników jego mienia, nie narusza zasady poszanowania mienia (Komisja: A de Rosa v Włochy, 1995 r.)” (Redelbach, 2000, s. 275). W przytoczonej sytuacji ingerencja w korzystanie z mienia, podlegającego ochronie przez Europejską Konwencję Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, była proporcjonalna do realizowanego celu, jakim było zapobieganie zorganizowanej przestępczości. Zagadnienie wpływu domniemań na przerzucenie ciężaru dowodu na podejrzanego bądź oskarżonego, wykazanie legalnego pochodzenia mienia były przedmiotem rozpoznania przez Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu sprawy Philips przeciwko Zjednoczonemu Królestwu. Trybunał uznał, że „(...) domniemania prawne przerzucające na oskarżonego ciężar dowodzenia nie stoją w sprzeczności z zasadą domniemania niewinności, o ile nie dotyczą one kwestii udowodnienia mu winy w zakresie czynu, o który toczy się postępowanie” (Kruszyński, 2003, s. 123, Orzeczenie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 5.7.2001 r. w sprawie Philips v. Zjednoczone Królestwo, 41087/98 [2001] ECHR 437). Jednocześnie Trybunał opowiedział się za dopuszczalnością ustanawiania domniemań prawnych przerzucających ciężar dowodu na oskarżonego tylko w rozsądnych ramach zapewniających realizację prawa do obrony, co zdaniem P. Kruszyńskiego nie czyni zadość respektowania zasady domniemania niewinności, która, jego zdaniem, winna chronić przed jakimikolwiek domniemaniami działającymi na niekorzyść osoby z niej korzystającej (Kruszyński, 2003, 32). Zaprezentowane poglądy pozwalają uznać, że prima facie wprowadzenie domniemania równego udziału współsprawców w uzyskanej korzyści majątkowej nie stałoby w opozycji do zasady domniemania niewinności i zasady prawdy materialnej. Podobnie jak domniemania z art. 45§2 i 3 Kodeksu karnego, tak i to proponowane ułatwienie dowodowe powinno mieć zastosowanie w toku postępowania zabezpieczającego, jak również postępowania wykonawczego. Z całą stanowczością podkreślić należy, że o ile obecnie obowiązujące domniemania przestępnego pochodzenia mienia odnoszą się do jednej osoby, której zachowanie jest przedmiotem procesu karnego, o tyle rozważana presumpcja dotyczyłaby współsprawców, którzy mogliby dążyć do obalenia domniemania także poprzez kwestionowanie samego sprawstwa, choć także poprzez wykazywanie innego podziału uzyskanych korzyści WSGE | 407 majątkowych. Autor, zdając sobie sprawę z ograniczeń objętościowych niniejszego opracowania, pragnie wyraźnie zaznaczyć, że ewentualne przyjęcie proponowanego rozwiązania normatywnego, przewidującego ułatwienie dowodowe w zakresie równego udziału współsprawców w nielegalnie uzyskanych korzyściach majątkowych, wymaga pogłębionej analizy normatywnej i z tego względu wyraźnie zaznacza, że zaprezentowane rozważania mają charakter wprowadzający do dyskusji nad dopuszczalnością, także z punktu widzenia konstytucyjności, przyjęcia takich ułatwień dowodowych. Podsumowując, nie sposób nie zauważyć, że podniesiona problematyka ma fundamentalne znaczenie w związku z finansowym zwalczaniem przestępczości, w tym w związku z realizacją idei nieopłacalności przestępstw korupcyjnych, jako przejawu zwalczania przestępczości sprzedajności. W prawodawstwie międzynarodowym w zakresie zwalczenia korupcji bardzo dużo miejsca poświęca się problematyce pozbawiania sprawców przestępstw korupcyjnych korzyści z nich uzyskanych. Przykładowo, Konwencja Narodów Zjednoczonych Przeciwko Korupcji zobowiązuje w art. 31 jej sygnatariuszy do podjęcia środków koniecznych do orzeczenia przepadku dochodów pochodzących z przestępstw korupcyjnych (Konwencja Narodów Zjednoczonych Przeciwko Korupcji przyjęta przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 31 października 2003 r., Dz. U. z 2007r., Nr 84, poz. 563), podobnie jak art. 19 ust. 3 Prawnokarnej Konwencji o Korupcji, który wprost zobowiązuje strony umowy do podjęcia środków ustawodawczych koniecznych do umożliwienia pozbawienia w jakikolwiek sposób dochodów z przestępstw w niej określonych (Prawnokarna Konwencja o Korupcji sporządzona w Strasburgu dnia 27 stycznia 1999 r., Dz. U. z 2005r., Nr 29, poz. 249). W tym duchu również dyspozycja art. 12 Konwencji Narodów Zjednoczonych przeciwko międzynarodowej przestępczości zorganizowanej obliguje do ustanowienia w krajowych porządkach prawnych Państw Sygnatariuszy instrumentów prawnych umożliwiających przepadek dochodów uzyskanych z przestępstw objętych zakresem konwencji, a zatem również przestępstw o charakterze korupcyjnym (Konwencja Narodów Zjednoczonych przeciwko międzynarodowej przestępczości zorganizowanej przyjęta przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 15 listopada 2000 r., Dz. U. z 2005r., Nr 18, poz. 158 z późn. zm.). Także europejska polityka karna nie pozostaje bierna w tym zakresie. W obszar podejmowanych zagadnień idealnie wkomponowuje się problematyka implementacji decyzji ramowej w sprawie konfiskaty korzyści, narzędzi i mienia pochodzących z przestępstwa (Decyzja Ramowa Rady Unii Europejskiej z dnia 24 lutego 408 | WSGE 2005 r. nr 2005/212/WSiSW w sprawie konfiskaty korzyści, narzędzi i mienia pochodzących z przestępstwa, Dz. Urz. L 68 z 15.3.2005), która dotyczy wprowadzenia do ustawodawstw krajowych Państw Członkowskich środków reakcji prawnej w zakresie orzekania tzw. konfiskaty i konfiskaty rozszerzonej. W doktrynie implementacji tego aktu prawa wtórnego acquis communautaire poświęcono sporo krytycznych uwag (szerz. por. Starzyński, 2011, 2011a, Kulesza, Starzyński, 2008). Warto zastanowić się, czy wprowadzenie zasygnalizowanych rozwiązań, które, co raz jeszcze należy wyraźnie podkreślić, wymagają uprzedniego wnikliwego rozważenia, nie będzie czynić zadość wymogom unormowań prawno-międzynarodowych, a przywołanych na zasadzie egzemplifikacji. Co istotne, poczynione uwagi oczywiście nie odnoszą się tylko i wyłącznie do problematyki orzekania przepadku korzyści majątkowej w związku z popełnieniem przestępstw korupcyjnych, ale mają charakter uniwersalny i dotyczą każdego rodzaju przestępstwa, z popełnieniem którego wiąże się uzyskanie korzyści majątkowej przez współsprawców. Innego bowiem przestępstwa niż przestępstwo korupcyjne dotyczyło zapytanie prawne sądu ad quem, co zainicjowało rozważania Sądu Najwyższego będące przedmiotem oceny w niniejszej publikacji. Na marginesie podkreślić należy, że, w opinii Sądu Najwyższego, pomimo, jak stwierdził, braku podstaw do podjęcia uchwały, Sąd Najwyższy uznał za celowe, co przecież nie stanowi wyjątku w praktyce orzeczniczej Sądu Najwyższego, poczynienie kilku uwag co do kwestii poruszonych przez sąd odwoławczy, a dotyczących problematyki korzyści majątkowej uzyskanej z przestępstwa i jej przepadku. Sąd odwoławczy zwrócił się z następującym pytaniem: „Czy wobec braku możliwości ustalenia udziałów w bezprawnie osiągniętej przez współsprawców przestępstwa korzyści majątkowej dopuszczalne jest orzeczenie na podstawie art. 45§1 kk przepadku równowartości osiągniętej korzyści solidarnie, czy też konstrukcję taką wyklucza charakter powyższej instytucji (środek karny) i konieczne jest obciążenie poszczególnych współsprawców częściami osiągniętej wspólnie korzyści (w częściach równych lub pro rata parte) albo obciążenie każdego z nich całością takiej korzyści?”. Przed zaprezentowaniem stanu faktycznego, którego analiza wzbudziła wątpliwości interpretacyjne, raz jeszcze na zakończenie zasadnym jest przytoczenie stanowiska zajętego przez Sąd Najwyższy, zgodnie z którym określony w art. 45§1 kk środek karny przepadku korzyści majątkowej lub jej równowartości orzeka się wobec współsprawców przestępstwa w częściach, w jakich według dokonanych ustaleń faktycznych osiągnięta wspólnie korzyść majątkowa im przypadła. W razie trudności z dokład- WSGE | 409 nym ustaleniem wartości udziałów w korzyści majątkowej osiągniętej przez poszczególnych współsprawców orzeka się przepadek tej korzyści lub jej równowartości w częściach równych. Stan faktyczny był zaś następujący: dwóch sprawców za uzyskane ze sprzedaży skradzionych przedmiotów pieniądze w kwocie 120 zł chciało wypożyczyć samochód, ale wobec braku samochodów w wypożyczalni mężczyźni zakupili dwa kebaby, 0,7 l wódki i 4 piwa, po czym udali się do domu jednego ze sprawców, gdzie zostali zatrzymani przez funkcjonariuszy Policji. Sąd a quo nie podjął jednak próby ustalenia, czy oskarżeni podzielili się zakupionym jedzeniem i alkoholem, czy dobra te zostały przez nich skonsumowane przed zatrzymaniem ich przez Policję, względnie co się z nimi stało. Nie widział też potrzeby dokonywania ustaleń co do wielkości ich udziałów w tych przedmiotach. Zatem w czasie orzekania środka karnego przepadku korzyści majątkowej brak było ustaleń zarówno co do wielkości udziałów oskarżonych w bezprawnie osiągniętym zysku, jak i tego, czy posiadali oni jeszcze przedmioty nabyte za pieniądze uzyskane ze sprzedaży skradzionych rzeczy. Sąd orzekł wobec oskarżonych środek karny przepadku korzyści majątkowej w kwocie 120 złotych solidarnie. References Bulsiewicz A. (1975). Zabezpieczenie roszczeń odszkodowawczych i kar majątkowych w postępowaniu karnym, Warszawa: Wydawnictwo Prawnicze. Daszkiewicz W. (1998). Zobowiązanie do zwrotu korzyści majątkowej uzyskanej wskutek przestępstwa popełnionego przez inną osobę, Nowa kodyfikacja karna. Krótkie komentarze. Zeszyt 16. Decyzja Ramowa Rady Unii Europejskiej z dnia 24 lutego 2005r. nr 2005/212/ WSiSW w sprawie konfiskaty korzyści, narzędzi i mienia pochodzących z przestępstwa, Dz. Urz. L 68 z 15.3.2005. Domański M. (2007). Orzekanie przepadku świadczenia „niegodziwego” (art. 412 k.c.), Warszawa: Wydawnictwo Oficyna Naukowa. Gostyński Z., Stefański R. A. Zabłocki S., (2003). Kodeks postępowania karnego. Komentarz. Tom I, Warszawa: Wydawnictwo Dom Wydawniczy ABC. Grzegorczyk T. (1998). Dowody w procesie karnym, Warszawa: Wydawnictwo Prawnicze. Grzegorczyk T. (2001). Kodeks karny skarbowy. Komentarz, Warszawa: Wydawnictwo Wolters Kluwer. Hofmański P. (2004). Opinia o projekcie ustawy o zmianie ustawy Kodeks karny skarbowy oraz niektórych innych ustaw (druk Nr 2375), druk Nr I11–04. 410 | WSGE Kafarski A. (1966). Quasi-kara z art. 412 KC, Państwo i Prawo, Nr 1. Kardas P., Łabuda G., Razowski T. (2012), Kodeks karny skarbowy. Komentarz Lex, Warszawa: Wydawnictwo Wolters Kluwer. Konwencja Narodów Zjednoczonych Przeciwko Korupcji przyjęta przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 31 października 2003r., Dz. U. z 2007r., Nr 84, poz. 563. Kruszyński P. (1983). Zasada domniemania niewinności w polskim procesie karnym, Warszawa: Wydawnictwo Uniwersytetu Warszawskiego. Kudrelek J. ( 2004). Pozbawienie korzyści majątkowej – odwrócenie ciężaru dowodowego (1), Policja, Nr 31. Kulesza C., Starzyński P. (2008). Powrót konfiskaty mienia?, Prokuratura i Prawo, nr 3. Kruszyński P. (2003). Zasada domniemania niewinności w świetle najnowszego orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu. [W:] M. Płachta (red.), Aktualne problemy prawa i procesu karnego. Księga ofiarowana Profesorowi Janowi Grajewskiemu, Gdańskie Studia Prawnicze, Tom XI. Marek A. (2005). Kodeks karny. Komentarz, Warszawa: Wydawnictwo C. H. Beck. Marek A. (2003). Problematyka przepadku korzyści pochodzących z przestępstwa – aktualny stan prawny i projekty zmian nowelizacyjnych, Apelacja Gdańska, Nr 1. Mik B. (2003). Nowela antykorupcyjna z 13.6.2003 r. Rys historyczny i podstawowe problemy interpretacyjne, Kraków: Wydawnictwo Zakamycze. Misiak W. (1979). Wybrane zagadnienia systemu domniemań w postępowaniu zabezpieczającym w procesie karnym, Państwo i Prawo, Nr 2. Murzynowski A., (1984). Istota i zasady procesu karnego, Warszawa: Wydawnictwo Państwowe Wydawnictwo Naukowe. Nelken J. (1969). Ciężar dowodu w procesie karnym, Nowe Prawo, Nr 6. Nelken J.(1970). Domniemania w procesie karnym, Nowe Prawo, Nr 11. Okniński W. (1981). Powództwa z art. 412 KC w praktyce Prokuratury Rejonowej w Siedlcach, Problemy Praworządności, Nr 7. Orzeczenie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 5.7.2001 r. w sprawie Philips v. Zjednoczone Królestwo, 41087/98 [2001] ECHR 437. Pietrzykowski K. (1997). Kodeks cywilny. Komentarz, t. I, Warszawa: Wydawnictwo C. H. Beck. WSGE | 411 Postanowienie SN z dnia 26 sierpnia 2010r., I KZP 12/10, OSNKW z 2010r., z. 9, poz. 78, Postanowienie SN z dnia 30 listopada 2011r., I KZP 16/11, Legalis Prawnokarna Konwencja o Korupcji sporządzona w Strasburgu dnia 27 stycznia 1999r., Dz. U. z 2005r., Nr 29, poz. 249. Radwański Z. (2001)., Zobowiązania – część ogólna, Warszawa, Wydawnictwo C. H. Beck, Redelbach A. (2000). Prawa naturalne. Prawa człowieka. Wymiar sprawiedliwości. Polacy wobec Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, Toruń: Wydawnictwo Towarzystwo Naukowe Organizacji i Kierowania „Dom Organizatora”. Rybak A. (2003). Jak udowodnić, że samochód nie jest wielbłądem, Rzeczpospolita z 30.7.2003 r. Siwek M., Glosa do postanowienia SN z dnia 26 sierpnia 2010r., I KZP 12/10, OSNKW z 2010r., z. 9, poz. 78. Skwarczyński H. (2008). Podmiot zobowiązany do zwrotu korzyści majątkowej z przestępstwa innej osoby w procesie karnym skarbowym, MOP, nr 15. Smaga E. (1985). Powództwo o wydanie wartości majątkowych określonych w art. 412 KC, Problemy Praworządności, Nr 3. Starzyński P. (2011). Legalizacja korupcyjnych owoców przestępstwa, czyli słów kilka o ustawowym i faktycznym oportunizmie, Problemy Ochrony Granic. Biuletyn, nr 47. Starzyński P. (2011). Konstytucyjność konfiskaty rozszerzonej, czyli słów kilka o tożsamości polskiego prawa karnego z prawem europejskim. [W:] S. Pikulski, M. Romańczuk-Grącka, B. Orłowska-Zielińska (red.), Tożsamość polskiego prawa karnego, Olsztyn: Wydawnictwo Pracownia Wydawnicza ElSet. Starzyński P. (2012). Konstytucjonalizacja zwalczania korupcji w Polsce. Zagadnienia materialnoprawne i procesowe. [W:] J. Bil, A. Wawrzusiczyn (red.), Społeczno-prawne aspekty przeciwdziałania korupcji, Szczytno: Wydawnictwo Wyższej Szkoły Policji w Szczytnie. Starzyński P., (2010). Implementation of the Extended Confiscation Regulations, Internal Security, nr 2. Starzyński P. (2007). Postępowanie zabezpieczające w polskim procesie karnym, Warszawa: wyd. C. H. Beck. 412 | WSGE Starzyński P. (2006). Zabezpieczenie majątkowe w polskim postępowaniu karnym na tle regulacji ustawy o świadku koronnym, Szczytno: Wydawnictwo Wyższej Szkoły Policji w Szczytnie. Starzyński P. (2006). Zasada prawdy materialnej w postępowaniu zabezpieczającym. [W:] Sobolewski Z., Artymiak G. (red.), Zasada prawdy materialnej. Materiały z konferencji Krasiczyn 15–16.10.2005, Kraków: Wydawnictwo Wolters Kluwer. Stefański R. A. (2003). Zabezpieczenie majątkowe, Apelacja Gdańska, nr 1. Stefański R. A. (2001). Zwrot korzyści majątkowej uzyskanej z przestępstwa skarbowego innej osoby w Kodeksie karnym skarbowym. Prokuratura i Prawo, Nr 1. Sztombka J. (1984). Stosowanie art. 412 KC w praktyce sądowej, Nowe prawo, Nr 6. Trautsolt S. (1980). Uwagi na tle stosowania przepisu art. 412 k.c. do przestępstw dewizowych, Problemy Praworządności, nr 11. Tylman J. Grzegorczyk T. (1999). Polskie postępowanie karne, Warszawa: Wydawnictwo Wydawnictwa Prawnicze PWN. Uchwała pełnego składu Izby Cywilnej SN z 19.12.1972 r., III CZP 57/71 – wytyczne wymiaru sprawiedliwości i praktyki sądowej w zakresie stosowania przepisów art. 412 KC i art. 197 KPC, OSNPC 1973, Nr 3, poz. 37. Uchwała SN z dnia 4 czerwca 1973r., III CZP 24/73, Legalis. Uchwała SN z dnia 17 marca 2005r., I KZP 4/05, OSNKW 2005, Nr 3, Biul. SN z 2005r., nr 3. Uzasadnienie wyroku TK z 19.10.2004 r., K 1/04, OTK-A 2004, Nr 9, poz. 93. Uzasadnienie wyroku TK z 3.11.2004 r., K 18/03, OTK-A 2004, Nr 10, poz. 103. Waltoś S. (1999). Naczelne zasady procesu karnego, Warszawa: Wydawnictwo Prawnicze, Wyrok SN z dnia 16 lipca 1974r., I PR 58/74, Legalis. Wyrok WSA w Szczecinie z dnia 15 października 2008r., I SA/Sz 675/07, Legalis. Zagrobelny K. (1998). Wielość dłużników lub wierzycieli. W: E. Gniewek (red.), Podstawy prawa cywilnego i handlowego, red. E. Gniewek, Wrocław: Wydawnictwo Uniwersytetu Wrocławskiego. WSGE | 413 414 | WSGE JoMS 1/16/2013, ss. 415-442 Marcin Lis WSGE | 415 416 | WSGE Innovative concept of the continuous improvement of management in the example of the motor company Innowacyjna koncepcja ciągłego doskonalenia zarządzania na przykładzie przedsiębiorstwa motoryzacyjnego dr Marcin Lis Wyższa Szkoła Biznesu w Dąbowie Górniczej [email protected] Abstracts The purpose of this article is to present the use of an innovative approach to continuous improvement through the elimination of waste automotive companies as an example, to show the practical innovations such as: Quick Kaizen, Kaizen Major Standard and Advanced Kaizen. Nowadays economy is changing faster than ever that is why it is important to seek to improve the quality of products, innovation management and taking care of customer service. Enterprises are socially useful, if you are able to satisfy customers, and this is the basic criterion for justifying the creation and existence of firms Companies need to keep up with the market trying to survive and ensure the profitability. Innovative approach that allows you to achieve efficiency without increasing the investment is Kaizen. These innovative solution strategy is the constant improvement each day by each employee, anywhere, through which it is possible to achieve significant improvement as a basis for the preparation of the truly great achievements. Celem artykułu jest przedstawienie wykorzystania innowacyjnego podejścia do ciągłego doskonalenia poprzez eliminację marnotrawstwa na przykładzie przedsiębiorstw motoryzacyjnych, pokazanie praktycznych rozwiązań innowacyjnych, takich jak: Quick Kaizen, Standard Kaizen, Major Kaizen oraz Advanced Kaizen. Obecnie gospodarka zmienia się szybciej niż kiedykolwiek, duże znaczenie ma dążenie do podnoszenia jakości produktów, zarządzanie innowacją i dbanie o obsługę klienta. Przedsiębiorstwa są społecznie użyteczne, jeśli są w stanie zadowolić klientów, a to jest podstawowe kryterium uzasadniające powstanie i istnienie przedsiębiorstw. Firmy muszą nadążać za rynkiem, chcąc przetrwać WSGE | 417 i zapewnić sobie rentowność. Podejściem innowacyjnym, które pozwala na osiągnięcie efektywności bez podnoszenia inwestycji jest Kaizen. Przedmiotowe rozwiązanie innowacyjne to nieustanna strategia doskonalenia każdego dnia przez każdego pracownika i w każdym miejscu, dzięki której możliwe jest osiągnięcie znaczącej poprawy, stanowiącej podstawę przygotowania firmy do naprawdę wielkich dokonań. Key words: innovations, the continuous improvement, the strategy of the innovation, waste innowacje, ciągłe doskonalenie, strategia innowacji, marnotrawstwo 1. Proces wytwarzania, a rozwiązanie innowacyjne Obecnie sytuacja wielu przedsiębiorstw wymaga stałej konieczność obniżenia kosztów oraz poprawy produkcji. W tym celu bardzo ważnym czynnikiem staje się umiejętność zarządzania procesem wytwarzania oraz stosowania zasad szczupłej produkcji. Problemem dręczącym wiele dzisiejszych organizacji jest tendencja do zbyt dużego nacisku na nauczanie teorii, a małego na grupową naukę podstawowych wartości wynikających ze zdrowego rozsądku, samodyscypliny, porządku oraz ekonomii, a co za tym prezentowania innowacyjnych postaw. Dobre zarządzanie powinno obejmować także umiejętność kierowania firmą tak, by uczyć tych wartości i w efekcie wprowadzić zarządzanie typu Lean, Kaizen. Stosowanie różnych metod i podejść wspierających procesy oraz ich ciągłe doskonalenie umożliwia osiągnięcie wymiernych wyników produkcji. Celem każdej firmy jest dostarczanie innowacyjnych produktów, które klienci będą nabywali za cenę zapewniającą uzyskanie właściwego zysku. Produkcja jest podstawową działalnością przedsiębiorstwa i zarządzanie nią ma istotny wpływ na możliwość osiągnięcia sukcesu. Zarządzanie jest rozumiane jako sterowanie procesami, zasobami i informacjami dla osiągnięcia celów firmy. Zarządzanie powinno być skuteczne, a to można osiągnąć poprzez odpowiednie planowanie oraz planowane postępowanie. Decyzje, które podejmuje zarządzający, powinny być przemyślane, ponieważ wpływają one na przyszłe funkcjonowanie przedsiębiorstwa [6,17]. Obowiązki i zadania kierowników zależą od misji i celów organizacji, 418 | WSGE w jakich uczestniczą oraz od szczebla zarządzania w organizacji, który dzieli się na: strategiczny, taktyczny, operacyjny. Zależy to także od obszaru zarządzania, np.: produkcja, badania i rozwój, marketing, finanse, zasoby ludzkie. Z tego wynika, że poszczególni kierownicy wykonują różne zadania, ale istnieją również zadania, które wykonują wszyscy kierownicy bez względu na skład zespołu, celów organizacji, szczebla i obszaru zarządzania, pełnione stanowisko [19]. Proces zarządzania w organizacji opiera się na planowaniu, czyli wyznaczeniu celów organizacji i określeniu sposobu ich najlepszej organizacji. Podejmowanie decyzji jest częścią procesu planowania, obejmuje wybór trybu działania spośród zestawu dostępnych możliwości. Planowanie i podejmowanie decyzji pomagają utrzymać sprawność zarządzania, dostarczając wskazówek do przyszłych działań innowacyjnych. Kiedy menedżer wykona swój plan, następną fazą zarządzania będzie organizacja zasobów ludzkich i innych, która pozwoli ten plan realizować. Końcową fazą procesu zarządzania jest kontrolowanie. W miarę jak organizacja dąży do osiągnięcia swoich celów, jej kierownictwo musi na bieżąco obserwować uzyskiwane postępy, innowacje. Zwłaszcza musi się upewnić, że uzyskiwane wyniki pozwolą dotrzeć do punktu celowego w wyznaczonym czasie [7]. Szczególne znaczenie ma umiejętne zarządzanie procesem wytwarzania w przemyśle. Proces wytwórczy jest częścią procesu produkcyjnego, w którym celowe działania zmieniają materiał wejściowy w gotowy wyrób mający wymagane cechy i wymiary. Zarządzanie wytwarzaniem jest bardzo ważną częścią cyklu produkcyjnego, ponieważ skupia się na tworzeniu i uzyskiwaniu produktów. Kierownicy oraz pracownicy muszą wykonywać swoje zadania zgodnie z określonymi wymaganiami. Bardzo ważnym zadaniem w procesie wytwarzania jest sprawdzanie stanowisk roboczych, planowanie pracy zespołów projektowanie wyrobu i procesu wytwórczego, kontrola produktu pod względem kryteriów jakościowych [18]. Procesy wytwórcze powiązane są z wytworzeniem produktu podstawowego dla danego przedsiębiorstwa. Celem procesów produkcji podstawowej jest wykonanie wyrobu, które produkuje przedsiębiorstwo i czerpie z niego dochód [5]. Proces wytwórczy składa się z procesu podstawowego, w którym informacje, wykwalifikowani ludzi, funkcjonowanie maszyn i wykorzystywanie WSGE | 419 energii sprowadza się do przetworzenia materiałów w wyroby. Materiałami mogą być surowce, półfabrykaty, podzespoły, materiały konstrukcyjne [6]. Do elementów procesu wytwórczego zalicza się również proces obsługowy, którego zadaniem jest ochrona i utrzymywanie czystości obiektu, zapewnienie bezpieczeństwa i higieny pracy oraz obejmuje obsługę administracyjną. Do procesu obsługi zalicza się także przetwarzanie odpadów powstających w procesie wytwórczym [13]. Operacja technologiczna występuje, gdy następuje zmiana kształtów, stanu powierzchni albo własności materiału. Specjalnym rodzajem operacji jest montaż lub demontaż polegający na przewidzianej projektem technologicznym zmianie trwałego położenia określonej części w stosunku do innych części. Zmiany te zachodzą na skutek pracy ludzkiej i działania energii doprowadzonej z zewnątrz lub zawartej w obrabianym przedmiocie. Organizacja produkcji w tym zakresie polega na minimalizacji czasu obróbki, zużycia środków i liczby operacji [5]. Procesy mogą być proste lub złożone. Prosty proces wytwórczy jest wykonywany w obrębie tej samej fazy technologicznej (rys. 1a) [6]. Złożony proces wytwórczy jest wykonywany w obrębie dwóch lub większej liczby faz technologicznych (rys. 1b) [6]. Rys. 1 Schemat operacji składających się na a) prosty proces wytwórczy, b)złożony proces wytwórczy [6]. 2. Organizacja procesów wytwórczych, a rozwiązania innowacyjne Procesy wytwórcze mogę być organizowane na różne sposoby, przez to mają różną strukturę. Struktura procesu wytwórczego składa się z elementów składowych oraz relacji powiązań między nimi. Elementy procesu wytwórczego można rozpatrywać w skali makroorganizacyjnej zawierają- 420 | WSGE cej podstawowe procesy wytwórcze, procesy pomocnicze, procesy obsługi a także relacje między nimi; ujęcie to nie opisuje szczegółowo tych procesów tylko rozpatruje je całościowo, analizując powiązania między nimi. W skali mikroorganizacyjnej można rozpatrywać elementy składowe ww. procesów i relacji między nimi. Takimi elementami mogą być procesy technologiczne lub operacje. Wówczas rozpatrywane są struktury podstawowego procesu wytwórczego, procesów pomocniczych i procesów obsługi [6]. Klasyfikując procesy wytwórcze według cech organizacyjnych, można analizować strukturę takich procesów w trzech podstawowych ujęciach [6]: faz i procesów lub operacji technologicznych, a więc w ujęciu technologicznym, produkowanych wyrobów, zespołów montażowych i części składowych, a więc w ujęciu przedmiotowym, grup wyrobów, zespołów i części składowych, a więc w ujęciu technologii grupowej stanowiącej podstawę dla elastycznej organizacji produkcji. Struktura technologiczna lub przedmiotowa zależy od konkretnej sytuacji i warunków przedsiębiorstwa oraz procesu produkcyjnego, dla którego projektuje się strukturę. Wybór jednej z nich zawsze musi być dopasowany do sytuacji [13]. U podstaw organizacji leży przemyślane i przeanalizowane możliwie wszechstronne działanie, które w postaci projektu stanowi podstawę ich wykonania. Każde działanie organizacyjne wymaga określenia warunków wyjściowych oraz sprecyzowania celów tego działania, którym najczęściej jest wytworzenie produktu odpowiedniej jakości w wymaganej ilości i określonym terminie jego dostawy. Warunki wejściowe stanowią zespół danych o produkcie, wymaganej do jego wytwarzania technologii oraz aktualnych zasobach systemu produkcyjnego [17]. Procesy należy odpowiednio zidentyfikować, przedstawić w postaci modeli graficznych, matematycznych, numerycznych lub innych, co umożliwi ich dalszą optymalizację przy wybranych kryteriach, którymi mogą być: minimalizacja czasów realizacji, maksymalizacja wartości dodanej lub stopniowe doskonalenie poprzez odpowiednie zarządzanie nimi [14]. Wiele firm w trakcie swojej działalności pozostaje pod ciągłą presją klienta, konkurencji, nowych technologii, innowacji, które wpływają na procesy realizowane w firmie. Wymaga to zarówno od zarządu, jak i każdego pracownika realizowania w praktyce ciągłego doskonalenia w każ- WSGE | 421 dym działaniu przedsiębiorstwa. Tak więc ciągłe usprawnianie systemu produkcyjnego powinno być wpisane w strategię każdej firmy, ponieważ pomaga dobrze przygotować, zorganizować i przeprowadzić proces produkcyjny. Z pojęciem usprawniania (innowacja) wiąże się zastosowanie nowych technik i koncepcji, takich jak: szczupłe wytwarzanie (Lean Manufacturing), Kaizen, kompleksowe zarządzanie jakością (TQM), 5s, Just In Time i wiele innych [17]. 2.1. Lean Manufacturing Lean Manufacturing oznacza „odchudzoną” produkcję. Jest to przede wszystkim filozofia efektywnego wykorzystania zasobów dzięki skróceniu czasu cyklu produkcyjnego oraz eliminacji strat wynikających z działań, które nie zwiększają wartości przy wytwarzaniu danego wyrobu. Szczupłe podejście do produkcji jest uważane za najskuteczniejszy sposób na zwiększenie produktywności, zmniejszenie marnotrawstwa i skrócenia cyklu przygotowania produkcji. Lean Manufacturing pozwala na osiągnięcie większej wydajności produkcji przy jednoczesnym zmniejszeniu wysiłku pracy ludzkiej, liczby urządzeń, czasu i miejsca. Ponadto wymaga utrzymania mniejszych zapasów, co prowadzi do zmniejszenia liczby błędów w procesie wytwarzania. Koncepcja Lean Manufacturing ukształtowała się w latach 90. jako uogólnienie doświadczeń zapoczątkowanych przez japońską firmę Toyota w zakresie metod organizacji i zarządzania produkcją i łańcuchem dostaw znanych jako Toyota Production System, przejętych później przez różne firmy i rozwijanych jako Just In Time. System produkcji Toyoty uznany jest za pierwszy odchudzony system wytwórczy i właśnie tam należy poszukiwać korzeni Lean Manufacturing [11]. Koncepcja Lean Manufacturing opiera się na pięciu podstawowych założeniach: wartość każdego produktu powinna być precyzyjnie określona z punktu widzenia klienta i jego potrzeb, strumień wartości dla każdego produktu powinien być zdefiniowany w sposób ścisły, należy zagwarantować ciągły przepływ produktów w procesie produkcyjnym, wprowadzić i stosować „ssący” (pull) system sterowania przepływem produkcji, zgodnie z rzeczywistym zapotrzebowaniem rynku, zagwarantować doskonałą jakość produktów i obsługi klienta. Każde przedsiębiorstwo posiada klientów, w każdym tworzony jest łańcuch wartości, w każdym są pracownicy. Koncepcja Lean wymaga 422 | WSGE przede wszystkim zrozumienia potrzeb klienta i zidentyfikowania tego, co dla niego stanowi wartość w produkcie [1]. Określenie wartości może odbywać się tylko ze strony klienta, poprzez zidentyfikowanie istotnych dla klienta funkcji, które powinien spełniać produkt. W Lean Manufacturing poszukuje się tej wartości poprzez tworzenie zespołów odpowiedzialnych za dany produkt. Zadaniem każdego zespołu jest ciągły kontakt z wiodącymi odbiorami. W ten sposób produkt jest wyposażony we wszystkie funkcje istotne dla klienta, a jednocześnie producent nie ponosi kosztów związanych z wytwarzaniem produktów, których klient nie oczekuje, a niekiedy nawet świadomie chce z nich zrezygnować na korzyści np. niższej ceny lub łatwość użytkowania produktu. Strumień wartości to zbiór wszystkich działań niezbędnych do wytworzenia produktu. Obejmuje on następujące rodzaje działań [11]: badania i rozwój produktu – od pomysłu, poprzez szczegółowe projektowanie, do rozpoczęcia produkcji, proces produkcyjny – od surowców produkcyjnych do gotowego wyrobu, organizację dostaw produktów do klientów – od zbierania zamówień, poprzez planowanie produkcji, do momentu dostarczania produktu do klienta. W koncepcji Lean Manufacturing wszystkie działania związane z projektowaniem, zbieraniem zamówień i produkcję danego wyrobu muszą być ściśle krok po kroku zdefiniowane, poddane szczegółowej analizie [1,11]. Do narzędzi Lean Manufacturing zalicza się [3]: mapowanie strumienia wartości, TPM - Total Productive Maintenance, SMED - Single Minute Exchange of Die, Kaizen. 2.1.1. Mapowanie strumienia wartości Mapowanie Strumienia Wartości to narzędzie do analizy złożonych i często oderwanych od siebie w czasie i przestrzeni procesów przepływu informacji i materiału. Idea strumienia wartości opiera się na założeniu, że znajdują się w nim wszystkie działania, zarówno te tworzące wartości, jak i te, które jeszcze są marnotrawstwem, konieczne do przetworzenia surowców w produkt i przekazanie go klientowi. Obserwacja procesów występujących w organizacjach wykazuje, że można wyróżnić trzy główne strumienie wartości. Należy do nich surowiec do produktu finalnego, pomysł do uruchomienia produkcji oraz zamówienie do zapłaty. Razem tworzą one zamknięty obwód zapotrzebowania i odpowiedzi na nie. W procesach bezpośrednio WSGE | 423 produkcyjnych występują jednocześnie dwa ściśle powiązane przepływy. Jest to przepływ informacji (zamówienia, zlecenia) inicjowany przez klientów oraz działania w procesie wytwarzania transformujące produkty, by dostarczyć je do klienta. Zastosowanie strumienia wartości pozwala na [3]: podniesienie satysfakcji klienta poprzez identyfikacje czynności wpływających na długość cyklu wytwórczego, ustalenie mierników osiągnięć skoncentrowanych na zadowoleniu klienta poprzez określenie czynników wpływających na usatysfakcjonowanie odbiorcy produktu, zmniejszenie liczby braków poprzez określenie źródeł ich powstania, redukcję kosztów poprzez wytropienie czynności niedodających wartości produktowi, ustalenie przyczyn zaburzeń procesu poprzez wykrycie nieciągłości w przepływie informacji pomiędzy zespołami funkcjonalnymi i redundancji informacji, podniesienie produktywności dzięki usunięciu wykrytych nieciągłości w realizowanym procesie. System produkcyjny zaprojektowany zgodnie z zasadami strumienia wartości ma na celu skrócenie czasu koniecznego na konwersję zamówienia klienta w dostawę produktu/usługi [15]. 2.1.2. Single Minute Exchange of Die (SMED) Skracanie czasu przezbrojeń maszyny i przestawiania produkcji uzyskuje się dzięki zastosowaniu metody SMED. Szybka wymiana narzędzi jest warunkiem krytycznym dla przedsiębiorstwa, które chce zastosować Just In Time lub przepływ jednostrumieniowy, ponieważ umożliwia w krótkim czasie dostosowanie maszyny do nowych warunków pracy. Podstawowym założeniem metody SMED jest zmniejszenie wielkości partii produkcyjnych w celu dostosowania produkcji do zmiennych wymagań rynku. Z tego założenia wynika potrzeba skrócenia czasów przezbrojeń, ponieważ te czasy determinują zazwyczaj wielkość partii produkcyjnych [2,3]. Operacje przygotowania maszyny można podzielić na: wewnętrzne możliwe do wykonania jedynie przy wyłączonej maszynie, zewnętrzne możliwe do wykonania podczas pracy maszyny. Wyłączenie maszyny na czas realizacji czynności przygotowawczych wydłuża znacznie czas głównie z powodu późniejszego rozruchu maszyny i jej przygotowania do pracy (wykonania tzw. roboczej serii próbnej). Dlatego też metoda SMED polega na odróżnieniu przygotowania zewnętrznego od wewnętrznego i umożliwieniu zmiany części czynności 424 | WSGE przygotowawczych z wewnętrznych na zewnętrzne; Na operacje przygotowania składają się cztery rodzaje czynności: 1. Przygotowanie, regulacja procesowa, kontrola materiałów i narzędzi; czynności te zapewniają prawidłowe umiejscowienie oraz właściwe funkcjonowanie przyrządów, (stanowią ok. 30% wszystkich czynności przygotowawczych), realizowane są jako przygotowanie zewnętrzne. 2. Montaż oraz demontaż narzędzi i przyrządów; czynności te obejmują usunięcie przyrządów i narzędzi po realizacji partii produkcyjnej oraz przygotowanie przyrządów i narzędzi do kolejnej partii (stanowią 5% wszystkich czynności przygotowawczych); realizowane są jako przygotowanie wewnętrzne; 3. Pomiar, nastawy i kalibracja; czynności które muszą być wykonane w celu poprawnej realizacji zadań produkcyjnych, są to: centrowanie, wymiarowanie, pomiar temperatury czy ciśnienia (stanowią 15% wszystkich czynności przygotowawczych), realizowane są jako przygotowanie wewnętrzne i zewnętrzne; 4. Seria próbna i regulacja maszyny; czynności te realizowane są jako ostatnie podczas tradycyjnego przygotowania, regulacja maszyny w celu właściwego wykonania wyrobu (stanowią 50% wszystkich czynności przygotowawczych), realizowane są jako przygotowanie wewnętrzne, ponieważ dopóki maszyna nie jest właściwie wyregulowana, nie może prawidłowo wykonywać zadań produkcyjnych. Z przedstawionych powyżej czynności wynika, iż wszystkie z realizowanych tradycyjnie czynności przygotowawczych uniemożliwiają pracę maszyny w trakcie ich wykonania. W metodzie SMED ważne jest umiejętne rozróżnienie czynności, które mogą być wykonane jako zewnętrzne, pomimo że są realizowane jako wewnętrzne [2]. 2.1.3. Total Productive Maintenance Total Productive Maintenance (TPM) definiuje się jako obsługę konserwacyjną maszyn i urządzeń realizowanych wewnątrz całego przedsiębiorstwa przez operatorów i personel odpowiedzialny za utrzymanie ruchu. TPM angażuje pracowników z wszystkich działów i wszystkich szczebli organizacji oraz motywuje ludzi do dbania o maszyny i urządzenia oraz wykorzystuje aktywność małych zespołów i działania autonomiczne. WSGE | 425 Ludzie, którzy pracują przy maszynach, powinni umieć naprawiać proste usterki, a zespół specjalistów powinien zajmować się bardziej złożonymi problemami [4,9]. W zakresie TPM dąży się do następujących celów: maksymalizacji efektywności wyposażenia, rozwoju systemu utrzymania ruchu (obsługi konserwacyjnej) w celu przedłużenia żywotności wyposażenia, zaangażowania wszystkich działów w planowanie, projektowanie, wykorzystanie i obsługę wszystkich urządzeń, zaangażowania pracowników w obsługę konserwacyjną wykorzystywanych urządzeń. Celem nadrzędnym TPM jest zero awarii i zero defektów wynikających z pracy maszyny. Do oceny stanu istniejącego wykorzystuje się współczynnik OEE. Jest on kluczowym miernikiem w Total Productive Maintenance. Całkowita efektywność wyposażenia to miara efektywności maszyny obliczana na podstawie jej osiągów: dostępności w znaczeniu czynnej pracy maszyny, wykorzystania w znaczeniu planowanego procentowego obciążenia oraz jakości produkowanych przez maszynę wyrobów. Wiele przedsiębiorstw, które wdrażają Lean Manufacturing, bardzo często stosują narzędzie Kaizen, której głównym celem jest ciągłe doskonalenie [4]. 2. Zarządzanie innowacją, a ciągłe doskonalenie Kaizen jest jednym z istotniejszych pojęć w japońskim modelu zarządzania. Tworzy atmosferę, w której przedsiębiorstwa mogą rozwiązywać swoje problemy wewnętrzne. W krajach zachodnich stosuje się techniki rozwiązywania konfliktów, natomiast w Japonii podejmuje się drogę współpracy. Proces myślenia w Kaizen jest zorientowany na proces oraz sposób zarządzania, a nie na ocenę ludzi przez pryzmat wyników, jakie osiągają [21]. Nazwa Kaizen powstała z połączenia dwóch japońskich słów: Kai, oznaczającego ciągłość i zen, oznaczającego udoskonalenie lub coś lepszego. Zen, oznacza dobrze, jest to praktyka ciągłego ulepszania. Pionierem i liderem w promowaniu Kaizen na świecie jest japoński guru Massaki Imai, założyciel instytutu Kaizen. Na początku lat 60. założył własny biznes, była to firma head-hunterska nastawiona na poszukiwanie najlepszych japońskich menadżerów dla firm zagranicznych, których dużo wówczas zakładano w Japonii. Najlepsi menadżerowie zarządzali według nieznanych na zachodzie zasad filozofii Kaizen. Massaki Imai musiał przekonać przedstawicieli biznesu, że nie jest to lokalny azjatycki zwyczaj, ale dobre i gruntowane zarządzanie[12,20]. 426 | WSGE Strategia Kaizen tworzy nowy sposób zarządzania zorientowany na proces, proces innowacyjny. W strategii tej osiągane wyniki mają taką samą wagę jak sam proces dochodzenia do nich. Podkreśla ona, że bardzo skuteczną metodą dochodzenia do celu i rozwiązywania problemów jest współdziałanie i współpraca. Kaizen wpływa na umiejętność prawidłowego komunikowania się ludzi w organizacji. Dobra komunikacja pomaga przedsiębiorstwom w promowaniu i zaangażowaniu pracowników w procesie podejmowania decyzji, poprzez to prowadzi do istotnego wzmocnienia identyfikowania się pracownika z organizacją, a w dalszej kolejności do usprawniania wykonywanej pracy. Firmy, które zauważają więcej muda i konsekwentnie podejmują działania w kierunku eliminowania muda, osiągają najlepsze rezultaty- redukcje kosztów, redukcje powierzchni, redukcje czasu wytworzenia wyrobu lub usługi, zwiększenie jakości [10,22]. Z wdrożeniem Kaizen nierozerwalnie połączone są koła jakości, które prowadzą do zbiorowego odnajdywania i opracowywania usprawnień, co powoduje, że koła te stają się ważnym źródłem informacji dla przedsiębiorstwa. Upowszechnienie i ogólnodostępność tych informacji prowadzi do uporządkowania systemu zarządzania informacją. W Kaizen najważniejsze są ludzkie wysiłki, morale, komunikacja, szkolenia, praca zespołowa, zaangażowanie i samodyscyplina. Jest to podejście do usprawnień bazujące na zdrowym rozsądku i niskich kosztach. W wolno rozwijającej się gospodarce, charakteryzującej się wysokimi kosztami energii i materiałów, nadmiarem zdolności produkcyjnych i rynkami w stagnacji, często bardziej opłaca się zastosować Kaizen niż innowacje [9]. Z koncepcją Kaizen ściśle wiążą się zasady produktywności pięciu S. Pięć kroków w terminologii japońskiej to: Seri (selekcja) - oznacza podzielenie i posortowanie rzeczy w miejscu pracy na dwie kategorie - niezbędne i zbędne, a następnie usuwanie zbędnych z miejsca pracy; Seiton (systematyka) - oznacza klasyfikację rzeczy pod względem sposobu użycia i ułożenia ich tak, aby zminimalizować czas i wysiłek szukania; Seiso (sprzątanie) - oznacza czyszczenie miejsca pracy, zarówno maszyn i narzędzi, jak i podłóg ścian lub innych obszarów; Seiketsu (standaryzacja) - oznacza utrzymanie czystości dzięki używaniu odpowiednich ubrań roboczych, okularów ochronnych, rękawic i butów, a także utrzymanie czystego, zdrowego środowiska pracy; Shitsuke (samodyscyplina) - pracow- WSGE | 427 nicy powinni nieprzerwanie praktykować powyższe zasady 5S, aby nabyć nawyków wykonywania tych działań w codziennych obowiązkach [10,21]. 4. Główne systemy stosowane w Kaizen Założeniem Kaizen jest wdrażanie nawet drobnych usprawnień w całym przedsiębiorstwie i na każdym stanowisku pracy. Aby w firmie można było realizować ten cel, trzeba stosować systemy, które pozwalają na wdrożenie strategii Kaizen. Do głównych systemów wykorzystywanych w Kaizen należą [10]: Total Quality Control, System produkcyjny Just In Time, Policy Deployment, System sugestii, Praca w małych grupach. 4.1. Total Quality Control Total Quality Control jest to system obejmujący wszystkie aspekty zarządzania. W skrótach TQC „Q” oznacza jakość będącą podstawowym priorytetem, ale obejmuje również inne cele: koszt oraz dostawę. TQC to wszechstronność, co znaczy, że dotyczy wszystkich pracowników, od kierowników najwyższego szczebla, poprzez kierowników średniego szczebla, osoby nadzorujące, do pracowników fizycznych. Natomiast „C” odnosi się do kontroli procesu. W Total Quality Control kluczowe procesy należy zidentyfikować, kontrolować i w sposób ciągły usprawniać w celu poprawienia wyników. TQC jest przedmiotem ciągłej zmiany i udoskonalania. W Japonii jest działaniem, które koncentruje się na doskonaleniu efektywności zarządzania na wszystkich poziomach, zajmuje się obszarami: zapewnienie jakości, redukcja kosztów, zapewnienie planowanej wielkości produkcji, zapewnienie dostaw na czas, bezpieczeństwo, rozwój nowych produktów, wzrost wydajności, zarządzanie dostawami. Ponadto obejmuje swoim działaniem również istotne dla przedsiębiorstwa zagadnienia działalności, między innymi rozwój organizacyjny, zarządzanie międzywydziałowe, rozwój strategii i wzrost, jakości. Innymi słowy, narzędzia TQC wykorzystuje się w zarządzaniu do podnoszenia ogólnej efektywności działania [9]. 4.2. Just in Time Współczesne przedsiębiorstwo wiele materiałów i usług musi nabywać na zewnątrz, a ich jakość często przesądza, o jakości wyrobu finalnego. Za zapewnienie odpowiedniej jakości zakupionych towarów odpowiada dział zaopatrzenia, którego pierwszorzędnym zadaniem jest znalezienie pod- 428 | WSGE dostawców gwarantujących dostawy [8]: zawsze zgodne z wymaganiami, zawsze na czas, w uzgodnionych ilościach, zgodnie z zasadą Just In Time. System Just In Time po raz pierwszy został wdrożony w zakładzie Toyota Motor Company pod przewodnictwem Taiichi Ohno. W systemie zapasów JIT (dokładnie na czas) głównym założeniem jest minimalizacja zapasów. W tym systemie materiały wpływają dokładnie wtedy, gdy są potrzebne. JIT pomaga organizacji kontrolować zapasy surowców, ograniczając zapotrzebowanie na powierzchnię magazynową. To z kolei wiąże się z obniżeniem kosztów działalności przedsiębiorstwa, które nie musi utrzymywać dużych powierzchni magazynowych. W firmach pracujących według Just In Time poprawia się organizacja i wydajność pracy, osiąga się to dzięki znacznemu ograniczeniu transportu międzystanowiskowego. Pracownicy produkcyjni przeszkoleni są do pracy na wielu stanowiskach, pozwala to na zastępowanie się pracowników, gdy zachodzi taka potrzeba. Aby utrzymać system Just In Time, trzeba przekazać pracownikom produkcyjnym większych kompetencje, ponieważ oni mają największy kontakt z surowcami oraz półproduktami i to właśnie tym pracownikom najlepiej jest odkryć błędy jakościowe [7,12]. 4.3. Policy Deployment Strategia Kaizen w praktyce wymaga szczegółowego nadzoru wdrażania. Przede wszystkim kierownicy najwyższego szczebla powinni przygotować strategię długoterminową, podzieloną na strategie średnioterminowe i roczne. Kierownictwo powinno mieć plan wdrożenia strategii, który należy przekazać wszystkim pracownikom w dziale zarządzania oraz tym, którzy pracują na hali produkcyjnej. Kaizen bez celu przypominałby wycieczkę bez miejsca przeznaczenia. Kaizen jest najbardziej efektywny, kiedy wszyscy pracują na osiągnięcie celu, a kierownictwo wyznacza ten cel [10]. 4.4. System sugestii Japońskie kierownictwo podejmuje działania, by zaangażować pracowników w Kaizen dzięki systemowi sugestii. W ten sposób system ten jest integralną częścią systemu zarządzania, a ilość sugestii, innowacji zgłaszana przez pracowników jest uważana za ważne kryterium oceny, jakości pracy osób bezpośrednio ich nadzorujących. Japońskich pracowników często się zachęca do ustnego omówienia własnych propozycji, innowacji WSGE | 429 z przełożonymi i natychmiastowego ich wdrożenia, nawet przed wypełnieniem stosowanych formularzy. Nie oczekuje się wielkich zysków ekonomicznych z realizacji każdego pomysłu, innowacji [9]. Głównym celem jest tu wykreowanie pracowników zorientowanych na Kaizen i charakteryzujących się samodyscypliną. To spojrzenie ostro kontrastuje z podejściem zachodniego kierownictwa, które kładzie nacisk na korzyści ekonomiczne oraz finansowe zachęty wynikające z systemu sugestii. Systemy sugestii są obecnie stosowane w większości dużych firm produkcyjnych i w około połowie małych i średnich przedsiębiorstw [10]. Według Japońskiego Stowarzyszenia Relacji Międzyludzkich główne tematy sugestii w przedsiębiorstwach japońskich to [9]: usprawnienie własnej pracy, oszczędności energii, materiałów i innych zasobów, usprawnienia w środowisku pracy, usprawnienia maszyn i procesów, usprawnienia przyrządów i narzędzi, usprawnienia pracy biurowej, usprawnienia jakości produktów, pomysły na nowe produkty, obsługa klienta i relacje z klientami. 1. Ciągłe doskonalenie jako podejście innowacyjne w przedsiębiorstwie motoryzacyjnym World Class Manufacturing to zintegrowany model zarządzania, który zakłada doskonalenie działań systemu organizacyjnego zakładu motoryzacyjnego, by osiągnąć światowy poziom konkurencyjności. Jest to program odnowy oparty na standardzie doskonalenia pełnego cyklu logistyki–produkcji. Ten model zarządzania składa się z 10 filarów zarządzania, tj.: bezpieczeństwo (safety), podział kosztów (Cost Deployment), poprawa ukierunkowana (Focused Improvement), działania autonomiczne (Autonomous Mainetance), utrzymanie specjalistyczne (Professional Maintenance), sterowanie, jakością (Quality Control), logistyka/obsługa klienta (Logistics&Customer Service), wczesne zarządzanie urządzeniami (Early Equipment Management), rozwój personelu (People Development), środowisko (Environment). Przedsiębiorstwo motoryzacyjne zakłada osiągnięcie znaczących rezultatów wydajności i satysfakcji klienta, opierając się na powyższych filarach. Ukierunkowana poprawa jest to podejście ukierunkowane na rozwiązywanie tematów specjalnych i identyfikowanych. Jest ono proponowane, aby uzyskać rezultaty w krótkim czasie z dużym zyskiem w zakresie redukcji kosztów spowodowanych stratami i marnotrawstwem. Stosując logikę ukierunkowanej poprawy, według której wo- 430 | WSGE bec danego problemu, rozumianego jako odchylenie od normy, nie należy ograniczać się do wynalezienia rozwiązania tymczasowego, ale ustalenia cyklu mającego na celu znalezienie przyczyn odchylenia od normy, by następnie definitywnie wyeliminować i przywrócić standardy. Cykl poprawy w badanym przedsiębiorstwie motoryzacyjnym określa się jako PDCA, gdzie „Plan” oznacza zrozumienie problemu, określenie przyczyn, weryfikację przyczyn, identyfikację rozwiązań; „Do” oznacza zastosowanie rozwiązania; „Check” oznacza weryfikację i monitorowanie efektywności; „Act” standaryzację nowo wdrażanego rozwiązania i rozpowszechniania go w poziomie do podobnych sytuacji. W ukierunkowanej poprawie tworzy się narzędzia, metody specjalne do rozwiązywania problemów o wzrastającej trudności w stosunku do ich złożoności i przyczyn marnotrawstwa i strat do usunięcia. W zależności od typu problemu wybiera się i stosuje techniki ukierunkowanej poprawy: Quick Kaizen, Standard Kaizen, Major Kaizen, Advanced Kaizen oraz stosuje odpowiednie narzędzia. W badanym przedsiębiorstwie motoryzacyjnym wykorzystuje się Kaizen, aby optymalizować procesy, eliminować straty, poprawiać jakość oraz zmniejszać nakłady finansowe. Realizuje się to poprzez wykorzystanie metod, takich jak: prosta propozycja poprawy, Quick Kaizen, Standard Kaizen, Major Kaizen, Advanced Kaizen. Proces usprawniania WCM przewiduje trzy poziomy: Bronze Level, Silver Level i Gold Level. Prosta propozycja poprawy występuje przy sporadycznych problemach. Jego wdrożenie nie wymaga prowadzenia analiz i wykazywania stosowanych narzędzi. Realizację wprowadzenia zmian w tym rodzaju Kaizen jest natychmiastowa, prowadzona przez pojedynczego pracownika systemu technicznego. W badanym przedsiębiorstwie motoryzacyjnym każdy pracownik, niezależnie od funkcji i zajmowanego stanowiska może zgłosić swój pomysł, zgłasza innowację. Pomysły, innowacje, które zgłaszają pracownicy, dotyczą obszarów, takich jak: organizacja miejsca pracy, bezpieczeństwo, podział kosztów, utrzymanie autonomiczne, jakość, logistyka i obsługa klienta, rozwój personelu, środowisko. Pracownicy produkcyjni swoje pomysły zapisują w specjalnie założonych zeszytach. Każdy pomysł zostaje poddany ekonomicznej analizie kosztów i korzyści. Jeżeli analiza będzie korzystna, realizuje się w zależności od kompetencji przez osobę, która zaproponowała pomysł zmian. Autor każdego pomysłu WSGE | 431 jest informowany o jego przyjęciu do realizacji, terminie wdrożenia lub o przyczynach odrzucenia [16]. W metodzie Kaizen, jaką jest prosta propozycja poprawy, stosowane są narzędzia: Karta przed – po, Karta anomalii, Lekcja tematyczna OPL, Poka Yoka. Karta przed – po jest jednym z najprostszych narzędzi do propagowania poprawy. Dzięki niej można zaobserwować zmiany na wykonywanych zdjęciach przed i po poprawie. Pracownicy widzą, że coś się dzieje i jakie są tego efekty. Przykładowa karta przed– po została przedstawiona na rysunku nr 2 [16]. Zakład: FAP TYCHY Jedn. Prod.: Lakiernia B Temat: Filar: 001 QC PRZED KARTA PRZED - PO KP Rampa powietrzna do odmuchu nadwozi Kategoria: S QC AM PD EPM WO EEM L&CS KPI w ybrany PO Grupa / ZT 5 Urządzenie: Kabina podkładu 7 Nr karty : Pozycja kosztu PM SRB E KPI w ybrany Rys. 2 Przykładowa karta przed – po [16]. Przedstawiona karta przed – po dotyczy stwierdzonych nieprawidłowości na malowanych nadwoziach, które zostały znacząco zmniejszone poprzez wprowadzenie rampy odmuchu. Karta anomalii służy do zgłaszania usterek i nieprawidłowości zauważonych przez operatorów na maszynach i urządzeniach, które obsługują na własnych stanowiskach pracy. Karta czerwona, przedstawiona na rysunku 3, jest wystawiana w przypadku, gdy naprawa musi zostać wykonana przez specjalistów z Utrzymania Ruchu, natomiast karta niebieska - rys.4, 432 | WSGE w przypadku, gdy usterka może zostać usunięta przez samych operatorów w ramach Autonomicznego utrzymania [16]. Rys. 3 Czerwona karta anomalii [16]. Rys. 4 Niebieska karta anomalii [16]. Lekcja tematyczna - OPL jest to proste, lecz skuteczne narzędzie, które pozwala na skupienie się w szybkim czasie na jednym punkcie, przedstawionym na jednej karcie. Punkt ten stanowi przedmiot szkolenia. Lekcja OPL służy do opisania i rozszerzenia kompetencji zakładu. Lekcje OPL stosuje się po to, aby zwiększyć zakres podstawowej wiedzy operatorów w zakresie informacji technicznych lub dotyczących zarządzania. Dzięki zastosowaniu OPL operator wie, co zrobić, aby zapobiec błędom, usterkom, lub wypadkom. W tym celu przygotowuje się szkice, zdjęcia, które przedstawiają problem. Przykład lekcji tematycznej OPL został przedstawiony na rysunku 5 [16]. W tym celu przygotowuje się szkice, zdjęcia, które przedstawiają pro- WSGE | 433 blem. Przykład lekcji tematycznej OPL jest widoczny na rysunku 5 [16]. Poka Yoka jest to technika zapobiegania możliwym błędom ludzkim podczas wykonywania wszelkiego rodzaju czynności produkcyjnych. Narzędzie to służy uniemożliwieniu powstania błędów lub ich pokazaniu w momencie, gdy się pojawiają. Przykład zastosowania Poka Yoka został przedstawiony na rysunku 6 [16]. Na linii kompletacji podwozia występowała możliwość załadunku złego detalu, tzn. konstrukcja palety do zgrzewania wzmocnień do modeli Ford Ka i Fiat 500 umożliwiała zamocowanie bardzo podobnego detalu do modelu Panda, który ma szerokość kołnierza większą o 15mm. Pomyłki pracowników skutkowały powstaniem braków w detalach do modeli Panda. Rys. 5 Przykładowa karta lekcji tematycznej OPL [16]. Zmiana bazowania detali na paletce poprzez modyfikację płyty wy- 434 | WSGE eliminowała całkowicie możliwość pomyłki podczas zakładania detali, co uniemożliwiło przedostanie się w proces omyłkowo zakładanych części. Rys. 6 Przykład zastosowania Poka Yoka [16]. Karta Quick Kaizen (rys.7) przedstawia sposób modyfikacji rolek w spawalni na linii drzwi lewych. W cyklu PDCA zostały zawarte informacje, a dokładnie w „Plan” został zidentyfikowany problem. Zaistniały problem dotyczył szybkiego zużywania się rolek, którego powodem była za duża odległość pomiędzy taśmą wychodzącą z linii a rolkami, przez co drzwi opierały cały swój ciężar na pierwszej rolce podczas wyjścia z taśmy i mogły powodować uszkodzenia detalu drzwi. W kolejnym etapie, jakim jest „Do” zastosowano rozwiązanie poprzez dodanie dwóch rolek między taśmami, co zredukowało ciężar drzwi, z jakim opierały się na pierwszej rolce. Po wprowadzonej modyfikacji zmniejszono zużycie rolek, gdyż ciężar równoważył się na wszystkie rolki, a nie tylko na jedną. Następnie w „Check” sprawdzano poprzez 3 tygodniową obserwację rolki pod kątem ewentualnych uszkodzeń oraz jej zużywania się, a wynikiem był brak stwierdzonych uszkodzeń. Końcowym zadaniem w „Act” było wprowadzenie tego rozwiązania we wszystkich podobnych sytuacjach oraz zobowiązano pracowników do okresowego sprawdzania stanu rolek na wszyst- WSGE | 435 kich liniach. Rys. 7 Przykład zastosowania Quick Kazein [16]. Standard Kaizen jest stosowany do problemów złożonych i chronicznych. Jest realizowany do tygodnia w grupie 2-3 osobowej z produkcji lub utrzymania ruchu z liderem na czele. Przykładowe narzędzia stosowane w Standard Kaizen to: 5W+1H, 5 Why, 5G. Narzędzie 5W+1H służy do opisu problemu. Polega na zadawaniu pytań takich jak: Co stało się na danym przedmiocie/produkcie? Kiedy wykryto problem? Gdzie zauważono problem? Kto wykonywał prace i jaki był jego poziom kwalifikacji? Który proces ma problem? Jak przedstawiają się uwarunkowania względem sytuacji idealnej? 5xWhy (5xDlaczego) to metoda, której założeniem jest odnalezienie prawdziwej przyczyny zjawiska poprzez pięciokrotne zadanie pytania „dlaczego”, na podstawie każdej znalezionej przyczyny w fazie poprzed- 436 | WSGE niej. Jest do dobra metoda do rozwiązywania sporadycznego rodzaju strat, takich jak usterki, podczas gdy nie jest efektywna w rozwiązywaniu strat powtarzających się, za wyjątkiem tych, u których podstawy leży wyłącznie jedna przyczyna. 5G jest to metoda, która opiera się na obserwacji zdarzeń i na użyciu pięciu zmysłów. Musi zostać zastosowana bezpośrednio na warsztacie, poprzez udanie się bezpośrednio w miejsce, gdzie problematyczne zjawisko zachodzi. Ma na celu przywrócenie podstawowych uwarunkowań standardowych i jest to dobry sposób na rozwiązywanie różnego typu prostych strat, sporadycznych i powtarzających się [16]. Nazwa metody pochodzi od pięciu japońskich słów: Gemba – idź na miejsce, Gembutsu – sprawdź zjawisko, przedmiot, Genjitsu – sprawdź fakty i dane, Genri – odnieś się do teorii, Gensoku – śledź standardy operacyjne. Karta Standard Kaizen przedstawia poprawę efektywności płukania robotów w celu zmniejszenia zużycia rozpuszczalnika. Karta opiera się na cyklu PDCA.W części „PL” opisano problem dzięki zastosowaniu narzędzia, jakim jest 5W+1H. Odpowiedziano w nim na pytania dotyczące opisu zaistniałego problemu: Co? Duże zużycie rozpuszczalnika. Kiedy? Podczas wymaganego cyklu płukania (długie, co 15 nadwozi, krótkie, co 5 nadwozi). Gdzie? Kabina 2-3. Kto? Problem nie zależy od kompetencji pracownika, występuje na wszystkich trzech zmianach. Który? Trend powinien być stały, lecz zostaje zachwiany podczas dodatkowych długich płukań w przypadku zmiany kolorów. Jak? 100Ml – 1 płukanie długie (zużycie rozpuszczalnika). Przy użyciu narzędzia 5 Why odnaleziono przyczynę dużego zużycia rozpuszczalnika. Dzięki temu zaproponowano działanie, które polegało na oszacowaniu nowego cyklu długich płukań, który korespondował z długimi płukaniami po zmianie koloru. Kolejnym działaniem cyklu jest „Do”, w którym zmodyfikowano system płukania w kolorach pastelowych, co 20 nadwozi. Wprowadzone działanie nie wpłynęło negatywnie na jakość powierzchni lakierowanej. Następnym działaniem jest „Check”, w którym opisuje się, jaki poziom poprawy został uzyskany z tego rozwiązania. Zsynchronizowany system zapewniał częstotliwość płukań długich, jaki jest wymagany przy wydłużeniu standardowego cyklu do 20 nadwozi. Dzięki temu zyskano oszczędności. Końcowym etapem jest „Act”, w którym wprowadzono rozwiązanie, jakim była nowa karta płukania w kabinach emalii. Zaproponowano rozpowszechnienie tego cyklu w kabinie podkładu. WSGE | 437 Metoda Major Kaizen pozwala na rozwiązywanie złożonych problemów. Potrzebny jest w niej zespół trzech/czterech osób właściwie przeszkolonych z tej metodologii. Zespół tworzony jest pod nadzorem kierownika. Czas pracy takiego zespołu to około 2 miesiące. Major Kaizen odbywa się według cyklu PDCA. Przykład zastosowania Major Kaizen zostało przedstawione na rysunku 8 [16]. W metodzie tej stosowane są narzędzia: 5W+1H, 4M, 5xdlaczego, 5G Analiza 4M, zwana diagramem Ishikawy. Jest to metoda, która podaje schemat pozwalający na klasyfikację przyczyn określonego zjawiska według ich przynależności do czterech kategorii: Man (osoby), Material (materiały), Machine (maszyny), Metod (metoda). Pozwala również wyodrębnić najbardziej prawdopodobną przyczynę tego określonego zjawiska. Stosowanie metody 4M musi się odbywać według następujących kroków: określenie potencjalnych przyczyn, pogrupowanie pomysłów, by określić główne przyczyny, pogrupowanie pomysłów, by określić pomniejszenie przyczyny, utworzenie schematu rybiego szkieletu, całkowite rozwinięcie schematu rybiego szkieletu (sprawdzenie i potwierdzenie możliwych przyczyn). 438 | WSGE Rys. 8 Przykład zastosowania Major Kaizen[16]. W Major Kaizen na początku określa się, jaki jest problem, za pomocą stratyfikacji Pareto trzeba określić, jaka jest strata, do tego wykorzystuje się narzędzia statystyczne. W pierwszym etapie trzeba opisać problem, jak do niego doszło/dochodzi, co się stało, gdzie, kiedy, jaki zauważono problem. Do tego stosuje się narzędzie 5W+1H. Drugim etapem jest system. Do problemu technicznego wykorzystuje się szkice, zdjęcia. System opisuje odchylenia, jakie występują między dobrze działającym układem, a układem, w którym występuje usterka. Najczęściej system opisuje się w projektach związanych z oprzyrządowaniem lub maszyną. W trzecim etapie określa się cele, ważna jest wiedza, dlaczego akurat tyle, w przypadku gdy straty nie są eliminowane całkowicie. Należy bazować na wskaźniku na podstawie którego wyliczane są straty finansowe. W czwartej fazie analizuje się przyczyny. Do tego wykorzystuje się diagram Ishikawy lub 5xdlaczego, wyraźnie podaje się przyczynę źródłową. Etap piąty to działania i środki zapobiegawcze. Przedstawia się harmonogram działań eliminujących przyczynę/problem, wyspecyfikowane w polu analiza. Można pokazać kilka propozycji rozwiązań. Wstępne szacowanie kosztów i korzyści. Ważne jest, aby pokazać rozwiązanie, np. przy użyciu karty przed – po, zmiany w technologii, rysunki techniczne, zmiany materiałów u dostawców, szkolenia, szkice, schematy. W szóstym etapie następuje ocena wyników z wykorzystaniem Pareto lub wykresów z pola problem (ciąg dalszy) z zaznaczeniem terminu zakończenia działań poprawy, aby wykonać poprawę. Ostatni etap to konsolidacja, w tym punkcie ważne jest utrzymanie i rozpowszechnianie rezultatów. Przedstawia się, gdzie można rozpowszechnić rozwiązanie [16]. Advanced Kaizen jest to najbardziej zaawansowany rodzaj Kaizen. Metoda ta ułatwia podejście do złożonych problemów i podaje głębokie rozwiązania poprawy związane na przykład z technologią procesu. Ten rodzaj Kaizen realizowany jest do 3 miesięcy przez grupę roboczą lub specjalistę w zarządzaniu projektami. W tym rodzaju Kaizen wykorzystuje się narzędzia, takie jak: 5W+1H,5G,5Why,4M oraz FMEA [16]. FMEA (Failure Mode and Effect Analysis) jest to analiza przyczyn pozwalająca na określenie efektów lub konsekwencji potencjalnej „usterki” wyrobu lub procesu oraz metod pozwalających na wyeliminowanie lub redukcję możliwości zaistnienia takich ”usterek”. W projekcie wspomaga proces, redukując ryzyko niewłaściwego działania wyrobu, natomiast WSGE | 439 w procesie określa potencjalne usterki wyrobu, zależące od procesu. Korzyści wynikające z zastosowania FMEA to przede wszystkim poprawa efektywności procesu rozwoju wyrobu i procesów produkcyjnych, minimalizacja prawdopodobieństwa wystąpienia problemów w eksploatowanym wyrobie oraz polepszenie warunków ekonomicznych i poziomu zadowolenia klienta [16]. Podsumowanie Na globalnym rynku wszystkie organizacje starają się znaleźć sposób doskonalenia zarządzania, innowacyjnego podejścia, który dałby im możliwość, by trwać na rynku i móc ciągle się rozwijać. Wśród wielu dostępnych metod i narzędzi Lean Manufacturing, które znajdują zastosowanie w przedsiębiorstwach motoryzacyjnych, najskuteczniejszą, a więc również najpopularniejszą jest Kazein. Podejście to wykorzystuje trzy podstawowe założenia: doskonalenie w zakresie jakości, doskonalenie w zakresie redukcji kosztów oraz doskonalenie w zakresie czasów dostaw. Analiza przypadków Kazein zastosowanych w przedsiębiorstwie motoryzacyjnym pozwoliła na sformułowanie następujących wniosków: osiąganie sukcesu przez zakład produkcyjny możliwe jest w drodze ciągłego doskonalenia wykorzystującego stałą poprawę oraz zaangażowanie według cyklu PDCA, który oznacza „robić lepiej” niż wymaga rynek. Dzięki narzędziom World Class Manufacturing przedsiębiorstwo ma możliwość określenia priorytetów pozwalających na precyzyjne zdefiniowanie najważniejszych problemów oraz ich zrozumienia i zapobiegania im w przyszłości. W działania Kaizen zaangażowani muszą być wszyscy pracownicy poprzez zgłaszanie pomysłów, innowacji dotyczących swoich stanowisk pracy, co skutkuje poprawą procesu produkcyjnego oraz eliminacją marnotrawstwa. Rozpowszechnianie wiedzy w zakładzie na temat niebezpiecznych uwarunkowań oraz stanu istniejącego standardu operacji za pomocą lekcji tematycznej pozwala na promowanie i utrwalanie bezpiecznych zachowań i praktyk podczas codziennej pracy. Skuteczne doskonalenie wszystkich procesów w organizacji możliwe jest poprzez wykorzystanie wszystkich form Kaizen (prosta propozycja poprawy, Quick Kazein, Standard Kaizen, Major Kazein, Advanced Kaizen) w rozwiązywaniu problemów zarówno prostych - technicznych, jak i trudnych – technologicznych. Dzięki Kaizen możliwa jest optymalizacja procesów, 440 | WSGE poprawa jakości wyrobu oraz stała i nieprzerwana kontrola; wykorzystanie tego podejścia jest podstawą do maksymalizowania wyników systemu produkcyjnego. References Czerska J.: Koncepcja Lean. Gdzie szukać oszczędności?, [Internet] http:// www.zie.pg.gda.pl/~jcz/KONC_LEAN_OSZCZEDNOSCI.pdf [dostęp 22.12.2010]. Czerska J.: Skrócenie czasów przezbrojeń, [Internet] http://www.zie.pg.gda. pl/~jcz/smed.pdf, [dostęp 22.12.2010]. Czerska J.: Koncepcja Lean lekiem na wysokie koszty produkcji, [Internet] http://www.zie.pg.gda.pl/~jcz/lean_lekiem.pdf [dostęp 22.12.2010]. 4. Czerska J. :Total Productive Maintenance,[Internet] www.zie.pg.gda. pl/~jcz/tpm.pdf, [dostęp 22.11.2010]. Durlik I.: Inżynieria Zarządzania.cz.2.Strategia i projektowanie systemów produkcyjnych. Wydawnictwo Placet, Warszawa 2005. Dwiliński L.: Zarządzanie Produkcją. Oficyna wydawnicza Politechniki Warszawskiej, Warszawa 2002. Griffin R. W.: Podstawy zarządzania organizacjami. Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2002. Hamrol A., Mantura W.: Zarządzanie jakością. Teoria i praktyka. Wydawnictwo Naukowe PWN ,Warszawa 2004. Imai M..: Kaizen klucz do konkurencyjnego sukcesu Japonii. Wydawnictwo MT Biznes, Warszawa 2007. Imai M.: Gemba Kaizen. Zdroworozsądkowe, nisko kosztowe podejście do zarządzania. Wydawnictwo MT Biznes, Warszawa 2006. Kosieradzka A., Maciągowski D.: Usprawnianie procesów produkcji w Philips Lighting Poland S.A z wykorzystaniem koncepcji Lean Manufacturing. Zarządzanie przedsiębiorstwem, nr 1,2005. Likier J. K.: Droga Toyoty.14 zasad zarządzania wiodącej firmy produkcyjnej. Wydawnictwo MT Biznes, Warszawa 2005. Liwowski B., Kozłowski R.: Podstawowe zagadnienia zarządzania produkcją. Wydawnictwo Polska Oficyna Ekonomiczna, Kraków 2006. Łunarski J.: Zarządzanie jakością .Standardy i zasady. Wydawnictwo WSGE | 441 Naukowo-Techniczne, Warszawa 2008. Masadyński M.: Lean management – antidotum na zatory w przepływie materiałów i informacji. Ekonomika i organizacja Przedsiębiorstwa, nr 2,2007. Opracowanie własne na podstawie materiałów wewnętrznych Fiat Auto Poland w Tychach. Pająk E.: Zarządzanie produkcja. Produkt, technologia, organizacja. Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2006. Pasternak K.: Zarys Zarządzania produkcją. Wydawnictwo Ekonomiczne, Warszawa 2005. Rogowski A.: Podstawy organizacji i zarządzania produkcją, Wydawnictwo CeDeWu, Warszawa 2010. Skrzypek E.: Kaizen. Problemy jakości, nr 7,2010. 21.Wawak S.: Zarządzanie jakością .Teoria i praktyka. Wydawnictwo Helion, Warszawa 2006. Wiśniewska M.: Osiągnięcie efektywnych procesów całej organizacji jest możliwe. Czy Kaizen pozwala osiągnąć ten cel?. Zarządzanie jakością, nr1, 2005. 442 | WSGE JoMS 1/16/2013, ss. 443-458 Michał Lubina WSGE | 443 444 | WSGE The Burmese thaw. Regime’s new lifting or a transformation of political system? Odwilż birmańska. Odświeżenie reżimu czy transformacja systemu politycznego? Michał Lubina The Jagiellonian University, Faculty of International and Political Studies [email protected] Abstracts Since 2011 Burma has witnessed a gradual process of liberalization of political situation in this country, called “the Burmese thaw”. The ongoing changes in Myanmar so far brought significant achievements, including the release of political prisoners and cease-fire agreements with ethnic minorities guerillas. Moreover, Myanmar has witnessed liberalization of the press, the release of political prisoners and the initiation of a political dialogue between the regime on the one hand and the opposition and ethnic groups on the other. The reforms culminated in by-elections on 1 April 2012, which in turn resulted in a landslide victory for Aung San Suu Kyi’s National League for Democracy (NLD). The West acclaimed these changes by lifting economical sanctions imposed for Myanmar for violating human rights decades ago. This political thaw, was not, however done due to domestic reasons, such as liberalization or any kind of reconciliation between the government and opposition. The most important reason to start reforms was China’s threat. The regime seems to have felt the need to balance China’s presence in the country. The opening-up to the West, therefore, is intended to rid Myanmar of the Chinese embrace. The reforms are meant to be a sign to the international community, especially the EU and the US, to engage with the country. This is ongoing now, with the addition of Japan. However, decades of civil war and human rights violations have created deep mistrust between the ethnic groups and the military. Consequently, it is possible that without a clear roadmap for political negotiations and reforms, the current peace initiative will fail and will end in renewed fighting. The country’s reform process is ongoing but fragile; at the moment it is impossible to say whether it will lead to real democratization or to a differ- WSGE | 445 ent form of authoritarian rule. The ongoing reforms in Burma seems more to be a regime’s make-up than a beginning of path leading to democratization. Nevertheless, the changes brought significant progress to the Burmese society. For the first time since two decades hope returned. The changes are noticeable, perceptible. In a year, maybe two, Burma may change from a comfortable (to us) “alternative utopia” into a new colony of global world. Westernization and globalization, first blocked by Ne Win’s autarchy and then by Than Shwe’s isolation, is inevitably arriving in Burma. Od 2011 w Birmie ma miejsce stopniowy proces liberalizacji politycznej, “odwilż birmańska”. Bieżące zmiany w Birmie przyniosły do tej pory znaczące osiągnięcia, w tym m.in. uwolnienia więźniów politycznych i zawieszenia broni z oddziałami zbrojnymi mniejszości etnicznych. Ponadto, w Birmie ma miejsce liberalizacja prasy oraz zainicjowanie dialogu politycznego między reżimem a demokratyczną opozycją . Kulminacją reform były wybory uzupełniające do parlamentu birmańskiego 1 kwietnia 2012 roku, w których zwyciężyła opozycyjna Narodowa Liga na Rzecz Demokracji (NLD) pod wodzą Aung San Suu Kyi. Zachód docenił te zmiany i zawiesił nałożone dwie dekady temu sankcje ekonomiczne nałożone Birmę za łamanie praw człowieka. Powodem odwilży politycznej nie były jednak czynniki wewnętrzne, takie jak liberalizacja czy pojednanie między rządem a opozycją. Najważniejszym powodem do rozpoczęcia reform było zagrożenie ze strony Chin. Generałowie odczuli potrzebę zrównoważenia znaczenia Chi n. Otwarcie się na Zachód ma umożliwić ucieczkę z chińskiego uścisku. Reformy mają być sygnałem dla społeczności międzynarodowej o gotowości do współpracy. Ta ma już miejsce, UE i USA rozpoczęły inwestycje w Birmie, a dodatkowo do kraju weszła również Japonia. Jednakże dekady wojny domowej między armią birmańską z jednej strony a oddziałami mniejszości z drugiej stworzyły głęboką nieufność między grupami etnicznymi a wojskiem. W konsekwencji, możliwe jest, że bez jasnego planu działania dla i reform(a nic nie wskazuje na taki plan), obecna inicjatywa pokojowa może zawieść i zakończy się na ponownych starciach. W kraju trwa proces reform, ale jest on kruchy; w tej chwili niemożliwe jest przepowiedzenie, czy doprowadzi to do rzeczywistej demokratyzacji czy też do innej formy rządów 446 | WSGE autorytarnych. Trwające reformy w Birmie wydają się być raczej dekoracją reżimu niż początku drogi prowadzącej do demokratyzacji. Niemniej jednak, zmiany przyniósł znaczący postęp w birmańskim społeczeństwie. Po raz pierwszy od dwóch dekad powróciła nadzieja. Zmiany są widoczne, wyczuwalne. W rok, może dwa, Birma może zmieniać się z wygodne (dla nas) «alternatywnej utopii» w nową kolonię globalnego świata. Okcydentalizacja i globalizacja, najpierw blokowane przez autarkię Ne Win, potem przez izolację Than Shwe nieuchronnie przybywają do Birmy. Key words: human rights violations, Burmese thaw, Republic of the Union of Myanmar, Reforms in Burma, human rights łamanie praw człowieka, odwilż birmańska, Republika Związku Mjanmy, ochrona praw człowieka, reformy w Birmie Since August 2011 Burma has witnessed a gradual process of liberalization of political situation in this country, which we called “the Burmese thaw”. The ongoing changes in Myanmar so far brought significant achievements, including the release of political prisoners and cease-fire agreements with Karen and Shan guerilla. Nevertheless, doubts remain whether this process in the beginning of political transformation that would lead to genuine democracy or is it just a regime’s superficial make-up? So far evidences show that option number two is more probable. Burma1 in the last 5 decades has been a spectacular example of a failed state (Góralczyk, 2011, p. 254). The new set of generals that have been ruling since the 18 September 1988 coup d’état resigned from Ne Win’s autarchy and tried to open the country up and keep all the power simultaneously: “what we really want is to change from being an isolated left-wing military dictatorship to a pro-American right-wing military dictatorship”, said one officer in 1987 (Thant Myint-U, 2007, p. 328). This calculation was ruined by the democratic movement in general(Lintner, 1995) and Aung San Suu Kyi in particular (Wintle 2007). Suu Kyi have dominated the perception of the West to such extend that even when junta achieved authentic (and rare) successes, like the cease-fire agreements with the ethnic minorities’ guerillas, the West never acknowledged them: “from outside world, there have been no words of congratulation or encouragement for the cease-fires, no real offers of mediation, or even an insistence that both WSGE | 447 sides keep on a road to peace. No apparent interest in ending the world’s longest-running conflict or concern that the whole thing could be unravel. No thought as to how this tentative peace and move toward a market economy could be made irreversible. Only deafening silence. Instead, for the outside world, there was really only one story in Burma in the 1990s, the story of Aung San Suu Kyi and her struggle against the ruling generals Thant Myint-U, 2007, p. 332). The West was looking at Burma through ideological lenses and without having major interests there was able to take the principal attitude. The West attitude towards Burma has been seen in such colors: “Burma is generally regarded as one of the most enduring authoritarian regimes in the world. The refusal of the military junta to recognize the results of the 1990 elections, which were won by the National League of Democracy (NLD), elicited the imposition of sanctions by the EU along with other Western actors such as the US, Canada, Norway and Australia. The country is also regarded as one of the most repressive regimes worldwide due to the lack of human rights and political freedoms” (Bünte and Portela, 2012). Such attitude was extremely counterproductive. The Western politician knew that by condemning junta they risk a little – for Burma never was a center of their political agenda – and could win support (and voices) of their domestic human rights activists” (Taylor, 2009, p. 468). Washington’s policy towards Burma was “more moralistic than moral” and particularly George W. Bush was prone to hollow preaching” (Kaplan. 2010, p. 294). The West pull itself out from Burma and introduced counterproductive sanctions in the name of moral rightness: “the assumption was the Burma’s military government couldn’t survive further isolation when precisely the opposite is true: much more than any other part of Burmese society, the army will weather another forty years of isolation just fine (Thant Myint-U, 2007, p. 344-346). As Robert Taylor summarized: “The impact on the sanctions on the state-qua-state was minimal and led to a further entrenchment of army power (…) Myanmar was never a major political issued after 1988 but when specific events occurred that highlighted human rights issues and the continuing role of the military in the management of the state, particular politicians made Myanmar a momentarily personal cause. Policy makers were forced to respond, knowing their political leaders’ actions would probably by counterproductive” (Taylor, 2009, p. 468). The results were that Burma domestically sunk into what Bogdan Góralczyk called “kala yuga” (the age of darkness from Indian mythol- 448 | WSGE ogy): “Burma got into nationalistic-authoritarian trap. Total control led to total failure. As a result of 1988’ withdrawn from socialistic orthodoxy and planed economy and introducing market economy, the society became stratified and the army’s nomenclature made a successful enfranchisement” (Góralczyk, 2011, p. 225). Burma was hold by army’s tough hand and it’s nationalistic ideology. The main victims of this ideology were the ethnic minorities. Myanmar is being inhabited by roughly 129 nationalities(U Min Naing, Yangon 2000), it’s a real melting pot of nationalities. In 60 million population, the Burmese, or Bamar/Burman consist of roughly 68%, the rest are ethnic minorities: Shan (8-10%), Karens (ok. 7%), Arakanese (3,5 %), Mons (2%), Kachins (1,5 %), Karenni (0,75 %) (Asia Developement Bank, 2011). Many of them tried in vain to secede from Union of Burma, as a consequence Burma remains the place of the “longest running armed conflict in the world” (Thant Myint-U, 2007, p. 258) and for long has had “the unenviable reputation of having the largest number of ethnic insurgencies together with one of the longest-running communist insurgencies of any country in the world” (Rajah 1998, p. 135). The ruling junta2 treats all the minorities with suspicion and disdain. According to Martin Smith, the ruling military regime regards the ethnic nationalist groups with intense suspicion because of their lack of unity and their refusal to submit Burmese authority in the pas. Ethnic groups are economically marginalized while their social, cultural, and religious rights are suppressed (Smith, 2002). The junta since 1962 is trying to implement by force the policy Burmanization, based on Burman ethnocentrism (or even chauvinism) that leads to attempts of forced assimilation of the minorities(Preecharushh, 2009 p. 62) This was the picture of the country up to 2011. Since August that year, however, Myanmar has witnessed liberalization of the press, the release of political prisoners and the initiation of a political dialogue between the regime on the one hand and the opposition and ethnic groups on the other. The reforms culminated in by-elections on 1 April 2012, which in turn resulted in a landslide victory for Aung San Suu Kyi’s National League for Democracy (NLD). Since the transfer of power to a civilian government in March 2011, and particularly since the August 2011 meeting between president Thein Sein and opposition leader Aung San Suu Kyi, the authoritarian country has embarked on a course of slow political liberalization “from above”. The new president, Thein Sein, a former military general and a member WSGE | 449 of the military junta (SPDC), has initiated some major reforms. These have changed the country dramatically: Over 700 political prisoners were released in October 2011 and January 2012. The country’s strict media regulations have been relaxed. The government has also relaxed internal censorship laws and unblocked the websites of exile radio and TV stations (Democratic Voice of Burma, Voice of America). The consequence is a much freer press, which now also covers the activities of the main opposition party. The government has also established the independent National Human Rights Commission and passed new legislation that allows for labor unions and the right to strike (Bünte and Portela, 2012). Moreover, the new president has initiated a political dialogue with both the political opposition and ethnic groups. He has met several times with opposition leader Aung San Suu Kyi, who has described him as “an honest man […] a man capable of taking risks if he thinks they are worth taking” (Irish Times, 2012). The main opposition party, the National League for Democracy (NLD), which had boycotted the 2010 elections, decided to reregister as a political party in order to compete in the by-elections on 1 April 2012. The elections, which were deemed free and fair by most international observers, have resulted in a strengthened opposition movement. The president has also signed peace agreements with most of the ethnic groups that have been fighting the central government for decades. The most important internal factor was the retirement of senior general Than Shwe in March 2011 and the establishment of a new power structure in the authoritarian regime. The resignation of Than Shwe and the senior guard of the military junta allowed for a smooth transition to a newer generation of military generals. At the same time, senior members of the former ruling military junta were given top positions in the new government. There was thus no breakdown of military rule, and the military managed to consolidate its position within a new authoritarian setting (Bünte and Portela, 2012). Over several years, the military regime had drafted a new institutional framework under the banner of the seven-stage roadmap to “disciplined democracy” (Gärtner, 2011, p. 264). This roadmap was implemented between 2003 and 2011. A new constitution was drafted, a referendum was held in 2008, and elections took place in 2010. This process involved hardly any input from the opposition or ethnic groups and was completely dominated by the military; it primarily reflected the military’s view of the world: the resulting state structure was rather centralist and did not mirror country’s overall heterogeneity. The military’s predominant 450 | WSGE position was institutionalized in a political system that balanced military hard-liners and military soft-liners from the former SPDC in a new electoral authoritarian setting) (Bünte 2012). Within this new power structure, the soft-liners within the new regime ultimately felt secure enough to embark on a gradual opening-up of the political system. The driving forces behind the most recent reforms have so far been President Thein Sein and the speaker of the parliament, Thura Shwe Mann. The reforms have had the backing of the military leadership, which still plays an important role in politics. The most important ministry is the National Defense and Security Council, an 11-member body chaired by Thein Sein and the military’s commander in chief, General Min Aung Hlaing, which discusses security and other major issues of national concern (Bünte and Portela, 2012). The power play between hard-liners and soft-liners takes place within this body. Reforms, therefore, are slow but are based on consensual agreements supported by the top military leadership. This minimizes the risk of a military coup. Another important factor in this respect is the seniority of the new president. Since seniority plays a huge role in Myanmar, it is important that Thein Sein is actually more senior than the current commander of the armed forces, General Min Aung Hlaing. Overall, political reforms in Burma/Myanmar are being initiated from “above.” They are elite-driven and stem from the president and progressive members of the military-dominated party, the Union Solidarity and Development Party (USDP) (Bünte 2012). There was, however one more reason to start reforms: the external factor. Surprisingly, it wasn’t the United States, whose ability to act as a lonely superpower decreased in the beginning of 21th century (Pokruszynski 2010, p. 135). It was China’s threat. The growing Chinese influence has been a concern not only to Burma (India’s example is striking) (Pokruszynski 2011, p.31), but in Burma it has the most important consequences. China’s policy has been about as different from the Western policy of economic sanctions and diplomatic condemnation as possible, and this difference is not too surprising: it’s hard to see how promoting democracy would ever be very high priority for Beijing (and it’s also worth remembering that during much of the Cold War, roles had been reversed)( Thant Myint U, 2011, p.133). For China Myanmar was one of the keys to ensure save and stable neighborhood (Pokruszynski, 2008, p. 33). China started establishing strong links with Myanmar in 1988, and since that achieved the strongest linkages along all countries (Charney, 2009, p. 187). WSGE | 451 In early 1990s Beijing provided credit for military (tanks and planes) and other purchases estimated at well over a billion of dollars in total. Official figures place bilateral trade at over 2 billion USD a year, but the real figure is doubtless far greater. Burmese economy is today tied more closely to China’s than at any other time in modern history (Thant Myint U, 2011, p.133). The figures are clear: According to Myanmar, in 2011 the PRC became the country’s largest trading partner and investor (overtaking Thailand). In fiscal year 2010– 2011, trade volume was $5.3 billion. Myanmar data from November 2011 shows that total Chinese investments in Myanmar were about $14 billion (accounting for about 35% of the foreign investments in Myanmar), which was greater than the FDI inflows to Myanmar from Thailand ($9.5 billion), Hong Kong ($6.3 billion), South Korea ($2.9 billion), the UK ($2.6 billion) or Singapore ($ 1.8 billion) (Szczudlik-Tatar, 2012 ). The Western sanctions only helped in that. The Chinese view Western policy towards Burma as hypocritical and self-defeating. Hypocritical because they see Western governments, when it suits their interests, propping up regimes elsewhere which are just as tyrannical, if not more so, and self-defeating because the Western sanctions and boycotts have only removed what leverage they would otherwise have (Thant Myint U, 2011, p.133). The reason was simple: Western politicians knew that by condemning junta they risk a little – as Burma was not on the center of their political agenda – and they could win a lot of support from their domestic human rights activists (Taylor, 2009, p. 468). The Chinese – on the contrary – didn’t care about NLD or whether or not Burma was moving towards democracy. Undemocratic Burma was a much better option for China, because democracy had never been Chinese political goal (Pokruszyński, 2008, p. 33). The generals are thankful for the China’s friendship but they – as a pure nationalists – didn’t want to become a vassal state. So they started considering China as a threat. In their eyes, an alliance with China was a tactical move, not a permanent one sealing in a future for Burma as a raw material exporter to China. But it was the same generations of generals who had fought nearly all their lives against Chinese-backed communist insurgents. And add the long-lasting anxiety about China: “China’s picture in Burma has been a juggernaut, rolling in and intent on supremacy”; the Burmese tend to see Chinese as colonists, eating out everything – from snow leopards to rhinos, marrying to Burmese women or trafficking them to China, 452 | WSGE taking away their land and jobs (Thant Myint U, 2011, p.137). In general the Chinese are consider being “more equal” – to use Orwell’s term, due to political reasons. Due to the huge Chinese investment in Myanmar’s infrastructure and energy sectors in recent years, the regime seems to have felt the need to balance China’s presence in the country. The opening-up to the West, therefore, is intended to rid Myanmar of the Chinese embrace. For it is only the West that could balance Chinese influence, India, who consider Myanmar as it’s traditional field of influence, is not an option (Pokruszynski, 2011, p. 32). The reforms are meant to be a sign to the international community, especially the EU and the US, to engage with the country. Finally, another external factor has been the ASEAN’s influence. ASEAN made it clear to the generals that it expects progress on democratization and human rights if Myanmar wants to take the chair of the regional organization in 2014. The West’s sanctions can be viewed as an additional trigger, since the gradual reform of the country can only succeed with help from the outside(Bünte and Portela, 2012). The generals reacted in what was being called the “Burmese thaw” (Lubina, 2011) that started in August 2011 with the reconciliation between military backed government and opposition leader Aung San Suu Kyi. Contrary to popular Western belief seeing this case as a proof of the unavoidable process of democratization around the world, political reforms in Burma are being initiated from “above.” They are elite-driven and stem from the president and progressive members of the military-dominated party, the Union Solidarity and Development Party (USDP) (Bünte and Portela, 2012). They represent a “political thaw”, as in the former USSR were the Khrushchev’s initial reforms (hence this name in political science). The Khrushchev’s thaw ended in the frost: all those who wanted something more than superficial lifting were send to mental hospitals. Will it be similar in Burma? Or an another comparison with USSR would fit? That of perestroika: Gorbachev also wanted to „change everything in order to keep everything”, but his reconstruction led to a full failure: the country collapsed within ethnic lines. Therefore, the main question about the political changes in Burma is whether the generals would be able to control “the thaw”: change colors, create “democratic” structures (controlled by them) and keep all the power or the whole process would overwhelm them and lead to genuine political transformation. So far option number one remains the answer. WSGE | 453 The country’s reform process is ongoing but fragile; at the moment it is impossible to say whether it will lead to real democratization or to a different form of authoritarian rule. The driving forces behind the reforms are the new president and liberal elements within the ruling Union Solidarity and Development Party (USDP). They face fierce opposition from hard-liners within the USDP and the military. Consequently, the way to democracy will inevitably be rocky and dangerous (Bünte and Portela, 2012). There is still a long way to go to democratization, as the reforms have so far been very uneven. Although the media is now much freer and censorship is increasingly becoming obsolete, it still exists. In light of the political reforms and ongoing censorship, the “Reporters without Borders’ Press Freedom Index 2011” gave Myanmar a slightly better ranking (169) than in the previous year (174). The new media legislation presented in early February 2012 is believed to be based on the infamous Printers and Publishers Registration Law, which was introduced shortly after the military coup in 1962. Skeptics fear ongoing censorship. There are many political topics, such as corruption, civil war and government mismanagement, that still cannot be reported on. Journalists are not allowed to attend peace talks between the government and the ethnic groups. The media is far from free, since the government so far is reluctant to amend old censorship laws. Journalists often have to work under cover and are under close scrutiny (Zinn, 2012). Another pressing issue is the release of political prisoners. Although many high-ranking prisoners have been released in recent months (for example, comedian Zanagar and 1988 student leader Min Ko Naing), a number of political prisoners still remain behind bars. According to the Assistance Association for Political Prisoners (AAPP), there are still approximately 300 political prisoners in the country. Although the concrete numbers are contested, the simple existence of political prisoners is a serious deficit in the reform process. Additionally, there are a huge number of human rights abuses that need to be addressed. The International Trade Union Confederation (ITUC) recently insisted that the practice of forced labor be stopped before the international community lifts its sanctions (Barber 2012). Although the government has already taken some steps to end forced labor, the practice is often carried out by recalcitrant local (military) authorities over which the central government does not have enough leverage. The problem is the state’s weak capacity and the lack of civilian control 454 | WSGE over the military. The latter issue was also highlighted in December 2011, when President Thein Sein unsuccessfully ordered the military to stop its offensive in Kachin State. The military, which sees itself as the guardian of national integrity, continued with this action. The other issue is the political system itself, which is heavily tilted towards the military and the military-dominated USDP party. The military holds 25 percent of the seats in parliament, while the USDP won 76 percent of all seats (in all legislatures) in the 2010 elections. Although recent by-elections have enhanced the power of the political opposition (NLD), it still has far too little power to initiate a genuine reform process(Bünte and Portela, 2012). The current parliament is by no means a unified pro-reform actor. It has already voted down several reform initiatives – for instance, the liberalization of the press laws. To initiate a genuine reform process, constitutional reforms would have to be initiated and these would diminish the extreme power of the military. Most ministries (Interior, Border) are de facto reserved for former military officers, and to change this, the constitution would have to be changed. Such constitutional change, however, would require the support of 75 percent of the legislature and approval in a referendum. The military consequently has veto power over any far-reaching reform. The initiation of a genuine reform process is thus an uphill struggle, especially where the most important themes, such as military dominance and civilian control, are concerned(Bünte and Portela, 2012). Another challenge is the complex question of national reconciliation. By February 2012 initial peace agreements had been reached with most of the armed ethnic groups that have been fighting for more autonomy for more than half a century. These ceasefire agreements signal a significant break with the failed ethnic policies of the past. However, decades of civil war and human rights violations have created deep mistrust between the ethnic groups and the military. Consequently, it is possible that without a clear roadmap for political negotiations and reforms, the current peace initiative will fail and will end in renewed fighting. The president envisions the completion of the initial ceasefire agreements, followed by political talks at the national level and the discussion of key issues in parliament. The third stage of his plan envisions a new national conference, which is something many ethnic politicians have been calling for. This last stage, which could lead to a new framework for center–regional relations and true federalism, has the potential to draw opposition from the hard-liner WSGE | 455 elements in the military and could trigger a coup on their part(Bünte and Portela, 2012). To conclude: the ongoing reforms in Burma seems more to be a regime’s make-up than a beginning of path leading to democratization. Nevertheless, they brought significant progress to the Burmese society. For the first time since two decades hope returned. The changes are noticeable, perceptible. From the very first moment, touching down on Burmese soil in Rangoon, one can see there are changes under way. The city seems more colorful, go-ahead, full of energy. People – less victimized, joyful, optimistic. The hope of getting out of isolation’s vicious circle has returned. The popular desire is that Burma will open up and become similar to successful Southeast Asian countries. The Burmese hope that the ruling junta will finally let them live, make money, and follow their neighbors in what the Asians love most: consuming and shopping. The capital is coming” one local businessman told me, pointing to new commercials on the streets of Rangoon. In a year, maybe two, Burma may change from a comfortable (to us) “alternative utopia” into a new colony of global world. Westernization and globalization, first blocked by Ne Win’s autarchy and then by Than Shwe’s isolation, is inevitably arriving in Burma. Modernity – understood as westernization by mass-culture – is on the brink of turning Burma into another global market. To the despair of tourists and joy of locals (visit to Myanmar, February 2012). References Charney M. W. (2009) A History of Modern Burma, Cambridge: Cambridge University Press. Góralczyk B. (2011). Złota ziemia roni łzy. Esej birmański (The Golden Land Sheds Tears. The Burmese Essay), Warszawa: Wydawnictwo Rambler Kaplan R. D/ (2010) Monsoon: The Indian Ocean and the Future of American Power, New York: Random House Lintner B. (1995) Outrage: Burma’s Struggle for Democracy, London and Bangkok: White Lotus Lintner B. (2011) Aung San Suu Kyi and Burma’s Struggle for Democracy, Chiang Mai: White Lotus Pokruszyński W. (2008) Kryteria Bezpieczeństwa Międzynarodowego, Józefów: Wydawnictwo WSGE 456 | WSGE Pokruszyński W. (2011) Polityka a Strategia Bezpieczeństwa, Józefów: Wydawnictwo WSGE Pokruszyński W. (2010) Teoretyczne aspekty bezpieczeństwa, Józefów: Wydawnictwo WSGE Preecharushh D/ (2009) Naypyidaw, the New Capital of Burma, Bangkok: White Lotus Sai Aung Tun (2008) History of Shan State: From Origins to 1962, Bangkok: Silkworm Books, Smith M. (1991), Burma: Insurgency and the Politics of Ethnicity, LondonNew Jersey: Zed Books Taylor R.H. (2009) The State in Myanmar, Singapore: National University of Singapore Press Thant Myint U (2011) Where China Meets India. Burma and the New Crossroads of Asia, New York New York: Farrar, Straus and Giroux Thant Myint-U (2007) The River of Lost Footsteps. A Personal History of Burma, New York: Farrar, Straus and Giroux U Min Naing, (2000) National Ethnic Groups of Myanmar, Yangon: Yangon University Press. Webb P. (2009) The Peacock’s Children. The Struggle for Freedom in Burma 1885-Present, Bangkok: Orchid Press. Wintle J. (2007) Perfect Prisoner. Aung San Suu Kyi, Burma and the Generals, London: Arrow Books, Gärtner U. 2011 Naypyitaw – The Reality and Myths of Capitals in Myanmar, [in:] V. Grabowsky ed. Southeast Asian Historiography. Unravelling the Myths, Bangkok: Bangkok: Samlada Rajah A. (1998) Ethnicity and Civil War in Burma. Where Is the Rationality? [in:] R.I. Rotberg Burma. Prospects for a Democratic Future, Washington DC: Brookings Institution Press Zöllner H.B. (2009), Behind the Smoke of ‘Myth’ and ‘Counter-myth’: Contours of what Happened in Burma in 1988, [in] V. Grabowsky ed. Southeast Asian Historiography – Unraveling the Myths, Bangkok: Samlada. Asia Developement Bank 2011 r. doi: (29.12.2012) http:/www.adb.org/ sites/default/files/pub/2012/MYA.pdf Barber B.Make Burma end forced labor before dropping sanctions: TUC, doi: (29.12.2012) www.mizzima.com/edop/ commentary/6696-make- WSGE | 457 burma-end-forced-labour-before-dropping-sanctions-tuc.html Bünte M. (2011), Burma’s Transition to “Disciplined Democracy”: Abdication or Institutionalization of Military Rule? doi: (29.12.2012) “GIGA working paper”, no 177, August 2011, http://www.giga-hamburg.de/ dl/download.php?d=/content/publikationen/pdf/wp177_buente.pdf Bünte M., Portela C. (2012), Myanmar: The Beginning of Reforms and the End of Sanctions, in: GIGA Papers nr 3/2012, doi: (29.12.2012) http:// www.eu-asiacentre.eu/documents/uploads/pub_55_focusmyanmar.pdf http://www.irishtimes.com/newspaper/world/2012/0106/ doi: (29.12.2012) 1224309890767.html Lubina M., Odwilż w Birmie? doi: (29.12.2012) http://www.polska-azja. pl/2011/08/28/m-lubina-odwilz-w-birmie/C Martin Smith (2012) Burma (Myanmar):Time for Change, Minority Rights Group International, doi: (29.12.2012) www.minorityrights.org/download.php?id=133 Szczudlik-Tatar J., China’s Policy towards Myanmar, Bulletin PISM no 22 (355), Feb. 29, 2012. doi: (29.12.2012) http://www.pism.pl/publications/bulletin/no-22-355 Zinn, Linn (2012), Will Burma Change its media Laws?, in: Asian Correspondent, 29 February, doi: (29.12.2012) http://asiancorrespondent. com/77041/ will-burma-make-changes-in-media-laws, (Endnotes) 1 The name of this country invokes many controversies. In June 1989 the State Law and Restoration Council (the new junta) changed the official international designation of the country form “Burma” to “Myanmar” (“Myanmar” is the autonym of the ethnic majority since ancient times and has always been used internally). The usage of the country’s name has been politically controversial since then. In order to avoid involvement into this highly politicized debate, I will use both names: Burma – for the country in general terms, whereas Myanmar – for the state and military government after 1989. 2 Since march 2011 it’s officially a civilian government, nevertheless it consist almost entirely of former generals, thus I will continue to use term junta. 458 | WSGE JoMS 1/16/2013, ss. 459-483 Marta Wójcicka WSGE | 459 460 | WSGE Legal - organizational framework of support and promoting renewable energy sources in Poland, in the light of the Energy Policy of Poland until 2030 and the National renewable energy action plan Prawno – organizacyjne ramy wsparcia i promocji wykorzystywania odnawialnych źródeł energii w Polsce, w świetle Polityki energetycznej Polski do 2030 r. oraz Krajowego planu działania w zakresie energii odnawialnej Marta Wójcicka Wydział Prawa i Administracji Uniwersytet Warmińsko – Mazurski w Olsztynie [email protected] Abstracts Energy security is one of the basic elements of the national security of each country and international organizations such as European Union. To achieve energy security it is necessary to ensure constant energy supplies for all customers, at prices available to them, and relatively stable, with respecting for the environmental protection. Nowadays, in the decade of ever-increasing energy demand, import dependency of electricity and fuels from beyond EU`s area and irreversible climate changes, it is necessary to take action for the promotion of renewable energy sources (RES). In order to fulfil Polands` obligations towards the EU, known colloquially as the 3x20 goals, but also to achieve national energy security, the Polish government has developed strategies focused on energy policy and action plan for renewable energy. The first document - Energy Policy of Poland until 2030 - provides basic directions in several key areas of the energy sector, including provisions on renewable energy and biofuels`s development. The second document, studied in this article, is the National renewable energy action plan. It contains catalog of measures, legal and administrative instruments to promote the production and consumption of RES. Bezpieczeństwo energetyczne jest jednym z podstawowych elementów bezpieczeństwa narodowego każdego państwa, ale także organizacji mię- WSGE | 461 dzynarodowej, jaką jest Unia Europejska. Niezbędnym elementem osiągnięcia bezpieczeństwa energetycznego jest zapewnienie nieprzerwalnych dostaw surowców energetycznych dla wszystkich odbiorców, po cenach dla nich dostępnych i względnie stałych, przy jednoczesnym zachowaniu dbałości o środowisko naturalne. W dobie wciąż wzrastającego zapotrzebowania na energię, uzależnienia od importu energii elektrycznej i paliw spoza terytorium Unii Europejskiej i zachodzących nieodwracalnych zmianach klimatu, konieczne jest podjęcie działań na rzecz promocji odnawialnych źródeł energii. W celu wypełnienia zobowiązań względem UE, określanych potocznie jako 3x20, ale także osiągnięcia krajowego bezpieczeństwa energetycznego, rząd Polski opracował strategie, których przedmiotem jest polityka energetyczna i plan działania w zakresie energii odnawialnej. Pierwszy z dokumentów – Polityka energetyczna Polski do 2030 r. – przedstawia podstawowe kierunki polityki energetycznej w kilku kluczowych dla sektora energetycznego obszarach, w tym postanowienia dotyczące rozwoju odnawialnych źródeł energii i biopaliw. Drugim z dokumentów, będących przedmiotem tego artykułu, jest Krajowy Plan działania w zakresie energii odnawialnej, w którym przestawiony został katalog środków służących wspieraniu produkcji i konsumpcji energii z OZE. Key words: Energy policy, energy security, energy efficiency, renewable energy sources, energy, environmental protection. Polityka energetyczna, bezpieczeństwo energetyczne, efektywność energetyczna, odnawialne źródła energii, energia, ochrona środowiska Wprowadzenie Energia elektryczna i paliwa to niewątpliwie jedne z najważniejszych produktów, niezbędnych dla funkcjonowania każdej gospodarki państwa rozwiniętego. Unia Europejska zużywa około 14% światowej energii. W statystykach tych zaledwie o 4 punkty procentowe prześcigają ją Chiny (18% światowej energii) i Stany Zjednoczone (18% światowej energii)(Komisja Europejska, . Stawia to UE w pozycji potężnego gracza na światowym rynku energetycznym. Ze względu na wiele czynników coraz cięższe tak dla całej organizacji, jak i dla poszczególnych państw członkowskich, staje się zabezpieczenie dostaw energii przy zachowaniu dbałości o środowisko naturalne. Te dwa czynniki są podstawowymi elemen- 462 | WSGE tami bezpieczeństwa energetycznego, do którego osiągnięcia dąży unijna polityka energetyczna. Bezpieczeństwo energetyczne zdefiniowane zostało przez Komisję Europejską w Zielonej Księdze, jako „bezpośrednia i nieprzerwalna dostępność produktów energetycznych, po cenach dostępnych zarówno dla odbiorców prywatnych jak i przedsiębiorstw, z zachowaniem jednoczesnej dbałości o stan środowiska naturalnego oraz zrównoważony rozwój”(Zielona Księga KE, Ku europejskiej strategii bezpieczeństwa dostaw energii, s.80). Bezpieczeństwo energetyczne jest także elementem szeroko pojętego bezpieczeństwa narodowego i jako takie staje się przedmiotem polityki bezpieczeństwa państwa1. Niewątpliwie ze względu na specyfikę sektora energetycznego oraz fakt, iż dla uzyskania realnych efektów wszelkie działania podejmowane w nim wymagają zarówno dużych nakładów finansowych, jak i często wielu lat, planowanie i prognozowanie dotyczące tej części gospodarki i polityki unijnej dokonywane jest z dużym wyprzedzeniem. Ważne jest to także ze względu na fakt, iż pomimo wielu lat działań na rzecz zacierania różnic pomiędzy wszystkimi państwami UE, wciąż wiele jest pomiędzy nimi różnic. Dotyczą one także charakterystyki ich sektorów energetycznych. Przyczyn takiego stanu rzeczy należy dopatrywać zarówno w działaniach aktualnie prowadzonych przez poszczególne kraje: m.in. inwestycje w nowoczesne technologie w dziedzinie energetyki, kształcenie kadry specjalistów, efektywne wdrażanie do sektora gospodarki mechanizmów wolnej konkurencji, ale wpływ na to ma także chociażby historia powojennej Europy. Państwa Starej Unii, jak często określa się członków organizacji sprzed największego rozszerzenia, które dokonało się w 2004 r., dużo wcześniej rozpoczęły intensyfikację działań w sferze rozbudowy infrastruktury energetycznej, która dziś daje im pełniejsze bezpieczeństwo energetyczne. Pozostałe państwa, takie jak Polska, Litwa, Łotwa, Estonia, w wyniku działań, a w zasadzie zaniechań dokonywanych w przeszłości, dziś w głównej mierze uzależnione są od dostaw ropy naftowej i gazu ziemnego od Rosji2. Niewystarczająco rozbudowana infrastruktura energetyczna, wzrastający poziom uzależnienia od importu energii, zbyt wysoki poziom wykorzystywania węgla kamiennego, a co za tym idzie zbyt duża ilość uwalnianych do środowiska gazów cieplarnianych to zaledwie kilka z najważniejszych problemów z jakimi boryka się dziś Unia Europejska. Rozwój nauki i nowoczesne technologie w zakresie odnawialnych źródeł energii pozwalają jednak dostrzec szansę dla unijnego sektora energetycznego. Unia Europejska wykorzystując 14% światowej energii produ- WSGE | 463 kuje jej w tym samym czasie dwa razy mniej. Zaledwie 7% z energii, która produkowana jest na całym świecie pochodzi z jakże potężnego, silnie rozwiniętego obszaru gospodarczego Unii Europejskiej. Należy także mieć na uwadze, iż w 2010 r. aż 60% z konsumowanej przez 27 państw członkowskich UE energii pochodziło z ropy naftowej i gazu ziemnego, a zaledwie 10% z OZE (Energy in figures. Statistical pocketbook 2012, s. 10 – 13). Celem prezentowanego artykułu jest umiejscowienie działań Unii Europejskiej i rządu Polski, dotyczących promocji odnawialnych źródeł energii i ochrony środowiska naturalnego, w ich polityce energetycznej. Przy tworzeniu niniejszego artykułu autorka posłużyła się przede wszystkim analizą przepisów prawa krajowego i europejskiego, w tym projektów tych aktów. Przydatna okazała się także analiza danych statystycznych i raportów związanych z przedmiotem oraz analiza literatury związanej z tematem artykułu. Należy mieć na uwadze, iż ze względu na aktualność tematu i analizę dokumentów, które powstały stosunkowo niedawno, wciąż brak jest dostępnych opracowań w tej tematyce. Stąd powstała konieczność posługiwania się przez autorkę w niektórych momentach raportami i analizami dostępnymi w wersji elektronicznej. Cele Unii Europejskiej do 2020 r. Podczas swojego posiedzenia, które odbywało się w dniach 8 – 9 marca 2007 r., Rada Europejska określiła trzy cele, których osiągnięcie niezbędne jest dla osiągnięcia przez Unię Europejską bezpieczeństwa energetycznego, wykorzystywania i produkowania energii bezpiecznej, zrównoważonej i konkurencyjnej, przyczyniając się tym samym do zapewnienia zahamowania zmian klimatu i zapewnienia ochrony środowiska naturalnego. Cele te potocznie nazywane są celami 3 x 203. Pierwszy z nich, świadczący o zaangażowaniu Unii Europejskiej w „przekształcanie Europy w gospodarkę o bardzo zracjonalizowanym wykorzystaniu energii i niskim poziomie emisji gazów cieplarnianych”(Pismo przewodnie Posiedzenia Rady Europejskiej w dniach 8 – 9 marca 2007 r., s.13), stawia za cel osiągnięcie co najmniej 20% zmniejszenia emisji gazów cieplarnianych w 2020 r., w porównaniu do 1990 r. Kolejny próg, do którego osiągnięcia dąży UE, znajdujemy w Planie działania Rady Europejskiej (2007 – 2009). Europejska Polityka Energetyczna (EPE). Cel ten stanowi odpowiedź Rady Europejskiej na rosnące zapotrzebowanie na energię oraz wzrastające ceny energii. Dla zmniejszenia ujemnych konsekwencji tych dwóch zjawisk postawiono „unijny cel zmniejszenia zużycia energii o 20% w porównaniu 464 | WSGE z prognozami na rok 2020”( Plan działania Rady Europejskiej (2007-2009) Europejska Polityka Energetyczna (EPE), s.21). Ostatni, trzeci cel, związany bezpośrednio z zaangażowaniem Unii w produkcję zielonej energii, to osiągnięcie do 2020 r. 20% udziału energii ze źródeł odnawialnych w ogólnym bilansie energetycznym. Uzupełnieniem tego celu jest konieczność osiągnięcia do tego samego roku 10% udziału biopaliw w ogólnym zużyciu paliw płynnych w unijnym transporcie (Europejska Polityka Energetyczna, s.21). W Komunikacie Energia 2020 Komisja Europejska opracowała Strategię na rzecz konkurencyjnego, zrównoważonego i bezpiecznego sektora energetycznego (Europa 2020. Strategia na rzecz inteligentnego i zrównoważonego. W komunikacie Komisja wyznaczyła 5 celów gwarantujących inteligentny, zrównoważony i sprzyjający włączeniu społecznemu rozwój Unii Europejskiej. Te z celów, które dotyczą klimatu i energii (3x20) zostały już wyżej wymienione. W Komunikacie Europa 2020 stanowią one jeden, wspólny cel. Pozostałe z nich to osiągnięcie 75% wskaźnika zatrudnienie osób w przedziale wiekowym 20-64 lat, podniesienie inwestycji w badania i rozwój do poziomu 3% PKB Unii Europejskiej, ograniczenie do 10% liczby osób przedwcześnie kończących naukę szkolną, przy jednoczesnym wzroście wskaźnika osób młodych zdobywających wyższe wykształcenie do 40%. Ostatni cel postawiony przez Komisję Europejską to zmniejszenie o 20 milionów osób zagrożonych ubóstwem. Umiejscowienie działań na rzecz zwiększania wykorzystania energii pochodzącej ze źródeł odnawialnych, wśród tak ważnych celów polityki europejskiej, pokazuje jak duża wagę UE przywiązuje do ochrony klimatu, ale także bezpieczeństwa energetycznego. Wady i zalety odnawialnych źródeł energii Aby zrozumieć celowość dążeń Unii Europejskiej do zwiększenia wykorzystania zielonej energii, a tym samym, aby stworzyć pewną merytoryczną podstawę dla uzasadnienia działań podejmowanych przez władze Polski w tym obszarze, przyjrzyjmy się podstawowym zaletom tego rodzaju energii. Sektor energii odnawialnej jest unikatowym pod względem innych sektorem energetycznym. Komisja Europejska w komunikacie do Rady i Parlamentu Europejskiego Mapa drogowa na rzecz energii odnawialnej. Energie odnawialne w XXI wieku: budowa bardziej zrównoważonej przyszłości (KOM (2006) 848), wskazuje wiele zalet tegoż sektora. Największa z nich to możliwość ograniczenia przy użyciu OZE emisji gazów cieplar- WSGE | 465 nianych. W 2009 r. aż 75% z uwalnianych do atmosfery gazów cieplarnianych pochodziło ze spalania paliw. Największy udział w emisji tych jakże niebezpiecznych dla środowiska naturalnego gazów generuje przemysł energetyczny (28,8% - dane na 2009 r.). Na drugim miejscu plasuje się transport (19%), a następnie przemysł produkcyjny i budownictwo (10,8%). Choć w porównaniu do 1995 r. emisja gazów cieplarnianych zmniejszyła się o blisko 10%, celem Unii Europejskiej jest podwojenie tego sukcesu w 2020 r. (EU Energy in figures, s.116-119). Kolejną zaletą odnawialnych źródeł energii jest ich lokalny charakter. Umożliwia to zarówno lokowanie produkcji energii z OZE w miejscu, w którym jest na nią zapotrzebowanie, ale także pozwala na wyrównywanie różnic pomiędzy regionami Unii Europejskiej. Produkcja i wykorzystanie zielonej energii nie jest uzależniona od niepewnych prognoz dostępności paliw. Ostatnia z tych cech jest ważna ze względu na rosnącą zależność UE od dostaw surowców energetycznych spoza jej granic. W 2010 r. zależność sektora energetycznego od importu wyniosła 52,7%, co oznacza wzrost tego wskaźnika w stosunku do 1995 r. o blisko 10%. Najgorzej sytuacja wygląda jeżeli chodzi o ropę naftową, gdzie 84,3% konsumpcji uzależnione jest od sprowadzania tegoż surowca, ale nie lepiej przedstawia się uzależnienie od importu gazu ziemnego, gdzie wskaźnik import dependency wynosi aż 62, 4%. Najmniej niepokojące wydają się być dane dotyczące węgla kamiennego, ponieważ ponad 60% konsumpcji tego surowca w Unii Europejskiej zaspokajane jest z produkcji prowadzonej na terenie państw członkowskich. Nie jest to jednak zadowalający wynik biorąc pod uwagę cele organizacji w zakresie dekarbonizacji. Komisja Europejska, we wspomnianym wcześniej Komunikacie Europa 2020, wskazuje także na możliwość stworzenia ponad 600 tys. miejsc pracy, w przypadku osiągnięcia przez Unię Europejską 20% poziomu wykorzystania energii z OZE. Energia pochodząca z odnawialnych źródeł nie jest jednak pozbawiona wad. Budowa każdej instalacji, niezbędnej do produkcji tego typu energii, wymaga dużych nakładów finansowych, które mogłyby zasilić konto instytucji walczącej ze zmianami klimatu lub ochroną środowiska i realnie przekładać się na poprawę ich stanu. Dodatkowo wytwarzanie elementów elektrowni jądrowych, farm wiatrowych, elektrowni wodnych itd. wymaga wykorzystania do tego celu materiałów i procesów w przemyśle, które są źródłem zanieczyszczeń środowiska. Każde ze źródeł energii odnawialnej w pewien sposób, paradoksalnie, pogarsza stan środowiska naturalnego: elektrownie jądrowej ulegają katastrofalnych w skutkach awariom, jak 466 | WSGE chociażby ta, która nastąpiła w 1986 r. w ukraińskim Czarnobylu, a wiosną 2011 r. po trzęsieniu ziemi dotknęła elektrowni atomowych Fukushima I i Fukushima II w Japonii. Wykorzystanie elektrowni geotermicznych może wyzwalać do wód powierzchniowych szkodliwy chlorek sodu, a procesy zachodzące podczas wytwarzania energii w elektrowniach wodnych mają negatywny wpływ na siedliska niektórych zwierząt i szatę roślinną. Przykłady negatywnego wpływu energii odnawialnej na środowisko można by mnożyć. Na pewno jednak jest ich o wiele mniej niż po stronie energii wytwarzanej konwencjonalnymi metodami, z wykorzystaniem węgla kamiennego lub wykorzystywania w miejsce biopaliw ropy naftowej. Polityka energetyczna Polski do 2030 r. Dla umiejscowienia działań rządu polskiego na rzecz wzrostu wykorzystania i produkcji energii z OZE, warto przyjrzeć się przyjętej przez Radę Ministrów 10 listopada 2009 r. uchwale, której załącznik stanowi dokument Polityka Energetyczna Polski do 2030 r. ( Uchwała Rady Ministrów w sprawie Polityki energetycznej Polski do 2030 r.). Zastąpiła ona uchwaloną 4 stycznia 2005 r. Politykę Energetyczną Polski do 2025 r. Załącznik do uchwały Rady Ministrów, czyli Polityka Energetyczna Polski do 2030 r. (2009), przedstawia cele stawiane w sektorze energetycznym w kilku podstawowych jego obszarach. Poprawa efektywność energetycznej Pierwszy z obszarów, wskazanych w dokumencie Polityka energetyczna Polski do 2030 r., to działania na rzecz poprawy efektywności energetycznej, które obejmować będą dążenia do rozwoju gospodarki Polski, bez wzrastającego zapotrzebowania na energię. Celem rządu polskiego jest zmniejszenie energochłonności do poziomu osiągniętego przez UE-15. Definicję energochłonności energetycznej znajdujemy w Ustawie z dnia 15 kwietnia 2011 r. o efektywności energetycznej (2011). Zgodnie z zapisami tego aktu efektywność energetyczną rozumie się jako: „stosunek uzyskanej wielkości efektu użytkowego danego obiektu, urządzenia technicznego lub instalacji, w typowych warunkach ich użytkowania lub eksploatacji, do ilości zużycia energii przez ten obiekt, urządzenie techniczne lub instalację, niezbędnej do uzyskania tego efektu”. Energochłonność polskiej gospodarki wciąż jest zbyt wysoka i Ministerstwo Gospodarki słusznie wskazuje w Polityce Energetycznej Polski do 2030 r., iż postęp właśnie w tej WSGE | 467 dziedzinie jest niezbędny dla osiągnięcia wszystkich pozostałych celów sektora energetycznego założonych przez rząd RP. Działania w obszarze efektywności energetycznej podejmowane na forum Unii Europejskiej sięgają wielu lat wstecz. Począwszy od 2004 r. ustanowiono wiele aktów prawa unijnego, w tym kilka dyrektyw, których przedmiotem była efektywność końcowego wykorzystania energii i usług energetycznych (Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/27/ UE z dnia 25 października 2012 r.). Na podstawie Dyrektywy 2006/32/ WE i w celu realizacji jej postanowień Ministerstwo Gospodarki opracowało w 2007 r. Krajowy plan działań dotyczący efektywności energetycznej. Poddany on został aktualizacji i w kwietniu 2012 r. Rada Ministrów przyjęła Drugi krajowy plan działań dotyczących efektywności energetycznej. Najnowszym dokumentem unijnym dotyczącym tego zagadnienia jest Dyrektywa 2009/125/WE z 25 października 2012 r. Wprowadza on, obok katalogu obowiązków mających na celu realizację unijnego celu 20% obniżenia zużycia energii do 2020 r., między innymi obowiązek wszystkich państw członkowskich do określenia własnego celu w zakresie efektywności energetycznej, który zostanie poddany ocenie i analizie Komisji Europejskiej, tak aby wszystkie narodowe plany pozwalały na finalną realizację unijnego celu założonego na 2020 r. (Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/27/UE z dnia 25 października 2012 r.). Wzmocnienie bezpieczeństwa dostaw paliw i energii Kolejnym celem wskazanym przez Ministerstwo Gospodarki są działania na rzecz wzmocnienia bezpieczeństwa dostaw paliw i energii. Polska jako kraj w przeszłości należący do bloku wschodniego posiada bardzo słabo rozwiniętą infrastrukturę energetyczną. Niedobory występują zarówno w obszarze rurociągów i gazociągów, jak i połączeń międzysieciowych służących do przesyłu gotowej energii elektrycznej. Choć Polska na tle całej Unii Europejskiej i innych krajów członkowskich posiada niski wskaźnik uzależnienia od importu w 2010 r. (31,5%) spowodowane jest to dużymi zasobami węgla kamiennego i brunatnego, na której w dużej mierze opiera się produkcja energii. Wystarczy spojrzeć na dane dotyczące uzależnienia od importu ropy naftowej i gazu, by zauważyć, iż działania Polski na rzecz bezpieczeństwa dostaw, nie są pozbawione przyczyn. W 2010 r. Polska w 96,7% uzależniona była od dostaw ropy naftowej. Równie niepokojące dane dotyczą gazu ziemnego, którego zapotrzebowanie w 69,3% pokrywane było z importu (EU Energy i figures. Statistical Pocketbook 2012). Jak 468 | WSGE wskazuje dokument Polityka energetyczna Polski do 2030 r. ze względu na wysoki poziom uzależnienia od dostaw surowców spoza terytorium RP, działania Polski w tym obszarze ukierunkowane będą przede wszystkim na „dywersyfikację dostaw surowców i paliw, rozumianą również jako zróżnicowanie technologii, a nie jak do niedawna – jedynie zróżnicowanie kierunków dostaw”(Polityka energetyczna Polski do 2030 r.,s.9). Oprócz tego niezbędna jest rozbudowa istniejących mocy wytwórczych, wykorzystania nowoczesnych technologii a także poszukiwania rozwiązań wzmacniania konkurencyjnej pozycji polskich podmiotów energetycznych na rynkach europejskich. Z punktu widzenia posiadanych przez Polskę dużych zasobów węgla ważne staje się poszukiwanie technologii umożliwiających utrzymanie produkcji energii z tego surowca na obecnym poziomie, przy jednoczesnej redukcji zanieczyszczeń powietrza i zagospodarowaniu metanu uwalnianego przy eksploatacji węgla. Działania na rzecz zwiększenia bezpieczeństwa dostaw obejmować muszą zdaniem Ministerstwa Gospodarki także dostawy gazu. W tym obszarze niezbędne będzie zarówno zwiększenie mocy wydobywczych tego surowca, jak i poszukiwanie alternatywnych źródeł i kierunków dostaw. Alternatywą tą może być chociażby gaz z łupków, którego złoża odkryto w Polsce. Do 2011 r. wydano prawie 100 koncesji na poszukiwanie złóż tego niekonwencjonalnego gazu pierwsze odwierty i być może za kilka lat przeprowadzone odwierty zaowocują dostarczeniem na polski rynek gazu surowca z łupków. Największą wadą wydobywania gazu łupkowego są jego wysokie koszty, jednak przy wsparciu najnowszych technologii być może uda się skutecznie zabezpieczyć dostawy gazu z rodzimej produkcji. Jednocześnie konieczna jest rozbudowa infrastruktury do przesyłu gazu ziemnego, które umożliwiłyby sprowadzanie gazu z północy, zachodu i południa Europy, w celu przełamania uzależnienia Polski od niepewnych dostaw z Rosji. W tym celu niezbędne jest wykorzystanie wszelkich środków wspierania inwestycji infrastrukturalnych, w tym wykorzystywanie funduszy europejskich i likwidowanie barier inwestycyjnych działaniami legislacyjnymi. Oprócz tego priorytetem dotyczącym zarówno paliw naftowych jak i gazu jest budowa magazynów, które zapewniłyby ciągłość dostaw w przypadku ich zakłócenia, a także pozyskiwanie przez polskie przedsiębiorstwa dostępu do złóż surowców poza granicami kraju. Obszar poświęcony zwiększeniu bezpieczeństwa energii i paliw obejmuje także gotową energię elektryczną. Ministerstwo Gospodarki przewiduje konieczność rozbudowy sieci przesyłowych i dystrybucyjnych, w celu WSGE | 469 zachęcania przedsiębiorców do podejmowania inwestycji, przyciągnięcia inwestorów komercyjnych i rozwoju energetyki rozproszonej. Środkiem zachęcającym przedsiębiorców do podejmowania inwestycji w rozbudowę infrastruktury ma być opracowanie ściśle określonej metodologii, służącej obliczaniu stopy zwrotu kapitału, zainwestowanego w takowe przedsięwzięcie. Dodatkowe zmiany nastąpić mają w zakresie wydawania warunków przyłączenia do sieci, które odmiennie od rozwiązań stosowanych obecnie, ma być wydawane na określony czas, aby nie blokować możliwości inwestycji poprzez niewykorzystanie otrzymanych już warunków. Plan rozbudowy połączeń transgranicznych skoordynowany z rozbudową krajowego systemu przesyłowego zakłada takie rozbudowanie infrastruktury, które umożliwi wymianę co najmniej 15% całości zużywanej energii elektrycznej w Polsce do 2015 r., pięć lat później wymianę na poziomie 20% i w 2020 r. na poziomie 25%. Dywersyfikacja struktury wytwarzania energii elektrycznej poprzez wprowadzenie energetyki jądrowej Polityka Energetyczna do 2030 r. obejmuje również działania na rzecz realizacji przyjętego przez Polskę zobowiązania uruchomienia do 2020 r. pierwszej polskiej elektrowni jądrowej. Jak dziś wiadomo, uruchomienie pierwszej elektrowni tego typu możliwe będzie dopiero w 2022 r. Energia wytwarzana w elektrowniach atomowych posiada wiele zalet. Przede wszystkim jest to technologia przyjazna środowisku naturalnemu, poprzez brak emisji CO2, ale także pozwala na uniezależnienie się od dotychczasowych kierunków dostaw surowców energetycznych. W Unii Europejskiej energia nuklearna stanowi około 28% ogólnej produkcji, a ten typ energii zaspokaja blisko 13% całej konsumpcji w krajach UE-27. 13 z 27 unijnych państw członkowskich, w tym Polska, nie posiada ani jednej elektrowni jądrowej. Najwięcej tego typu energii produkuje Francja, która inwestycje na rzecz energetyki nuklearnej rozpoczęła wiele lat temu. Władze tego kraju nie zaprzestały działań na rzecz rozwoju energetyki jądrowej nawet po katastrofie w ukraińskim Czarnobylu, co zaowocowało stworzeniem sieci elektrowni, dających zatrudnienie dla dziesiątek tysięcy Francuzów. Celem Polski jest przygotowanie infrastruktury dla energetyki jądrowej i wykorzystanie narzędzi zachęcających inwestorów do budowy elektrowni nuklearnych, przy jednoczesnym uzyskaniu poparcia społeczeń- 470 | WSGE stwa polskiego dla tego typu inwestycji i zapewnienia bezpieczeństwa przy wszystkich etapach tworzenia tego sektora energetyki. Działania państwa dla osiągnięcia tych celów wymagać będą nie tylko opracowania strategii wprowadzenia energetyki jądrowej w Polsce, wdrożenia jej w życie poprzez zachęcenia przedsiębiorców do podjęcia inwestycji w tym obszarze. Koniczne będzie także wspieranie przedsięwzięć środkami z budżetu krajowego i pozyskiwania na ten cel funduszy unijnych, ale także wyszkolenie odpowiedniej kadry, która zapewni sprawne działanie systemu energetyki jądrowej. Dodatkowym problemem, nie tylko w przyszłości Polski, ale także każdego kraju obecnie produkującego energię w elektrowniach nuklearnych jest problem składowania szkodliwych dla środowiska odpadów promieniotwórczych, który wywołuje dyskusję społeczną, a także protesty ze strony ekologów. Szczegółowy plan działania polskiego rządu, w tym Ministerstwa Gospodarki, dotyczący polskiej energetyki jądrowej - Programu Polskiej Energetyki Jądrowej (PEJ) - opublikowany został w Warszawie 16 sierpnia 2010 r. Obecnie od marca 2012 r. trwa przygotowywanie odpowiedzi na uwagi zgłoszone w trakcie konsultacji międzyresortowych i społecznych do tego dokumentu. Podsumowaniem działań podejmowanych przez Polskę w zakresie tego rodzaju energetyki mogą być słowa Hanny Trojanowskiej, pełnomocnika rządu RP ds. Polskiej Energetyki Jądrowej: „Energetyka jądrowa jako technologia komplementarna, a nie konkurencyjna, w stosunku do istniejącej bazy paliwowej umożliwi respektowanie zobowiązań Polski w zakresie zrównoważonego rozwoju i zapewnienie dostaw energii elektrycznej po racjonalnych kosztach i z uwzględnieniem wymogów ochrony środowiska” (Trojanowska, 2011). Wraz z dodatkowymi załącznikami, m.in. prognozami oddziaływania energetyki jądrowej na środowisko naturalne, Program Polskiej Energetyki Jądrowej stanowi obszerny problem badawczy i nie będzie przedmiotem szczegółowej analizy w tym artykule4. Rozwój konkurencyjnych rynków paliw i energii Polityka energetyczna Polski do 2030 r. odnosi się do celów w zakresie rozwoju mechanizmów wolnej konkurencji na rynku energii i paliw. Prawidłowe funkcjonowanie konkurencji w każdym obszarze gospodarki powoduje korzyści dla strony, której ochrona jest zadaniem państwa, czyli konsumenta, ale jest równie ważna dla przedsiębiorców. Polski rynek energetyczny, w tym przede wszystkim rynek gazu, ze względu na słabo WSGE | 471 rozwiniętą infrastrukturę uniemożliwia polskim odbiorcom czerpanie korzyści z mechanizmów wolnej konkurencji. Z tego względu założeniem rządu Polski i Ministerstwa Gospodarki i podstawowym celem jest dywersyfikacja źródeł dostaw zarówno gazu ziemnego, ropy naftowej i paliw. Konieczne jest umożliwienie i ułatwienie odbiorcom zmiany sprzedawcy energii czy gazu, a także stworzenie zaplecza technicznego do wymiany międzynarodowej. Inne cele w zakresie rozwoju konkurencyjnych rynków obejmują chociażby ograniczanie ingerencji państwa poprzez dodatkowe regulacje, w miejscach gdzie prawidłowo i prężnie rozwija się konkurencyjny rynek, a także wdrożenie efektywnego mechanizmu bilansowania energii elektrycznej. Działania na rzecz ograniczenia oddziaływania energetyki na środowisko Wszystkie działania podejmowane przez Unię Europejską i państwa członkowskie dla realizacji celów 3x20 mają za zadanie ograniczenie negatywnego oddziaływania energetyki na klimat i środowisko naturalne. Oczywiście zarówno poprawa efektywności energetycznej, zwiększenie udziału energii odnawialnej w bilansie energetycznym, zwiększenie świadomości społecznej dotyczącej oszczędności energii itp. mają pozytywny wpływ na poprawę stanu środowiska naturalnego. Niewątpliwie jednak największe szkody w tym obszarze wywołuje emisja gazów cieplarnianych i z tego względu musi ona zostać ograniczona. W związku z tym środki na rzecz ograniczenia oddziaływania energetyki na środowisko, przewidziane w Polityce Energetycznej Polski do 2030 r., obejmują w pierwszej kolejności konieczność stworzenia krajowego systemu zarządzania pułapami emisji gazów cieplarnianych. System ten musi doprowadzić do realizacji przez Polskę zobowiązań Dyrektywy Parlamentu i Rady z dnia 23 kwietnia 2009 r., czyli tzw. nowej dyrektywy ETS (Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/29/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r.). Dodatkowymi działaniami w tym obszarze są m.in.: wykorzystanie przychodów osiągniętych z systemu handlu uprawnieniami do emisji CO2 do wspierania działań ograniczających emisję gazów cieplarnianych, opracowanie technologii umożliwiających budowę elektrowni i obiektów demonstracyjnych dużej skali w systemie wychwytywania i magazynowania dwutlenku węgla(CCS), a następnie wykorzystanie tych 472 | WSGE rozwiązań do wspomagania wydobycia ropy naftowej i gazu ziemnego i poszukiwania rozwiązań pozwalających wykorzystać wychwycony gaz jako surowiec w innych gałęziach przemysłu prace rozwojowe na rzecz gospodarczego wykorzystania odpadów węgla i wykorzystania ubocznych produktów spalania Polska na tle Europy Zgodnie z Polityką Energetyczną Polski do 2030 r., celem Ministerstwa Gospodarki i rządu polskiego jest osiągnięcie do 2020 r. 15% udziału energii z OZE w finalnym bilansie energetycznym i dalszy wzrost tego wskaźnika w latach późniejszych. Wskaźnik ten nie jest identyczny dla każdego państwa członkowskiego. Z najwyższym celem zmierzą się kraje takie jak Szwecja (49% energii z OZE w finalnym zużyciu energii), Łotwa (40%), Finlandia (38%), czy chociażby Austria (34%). Tak wysoko postawione cele dla tych krajów wynikają przede wszystkim z obecnego udziału energii odnawialnej w ogólnej konsumpcji tych krajów. Dla Szwecji, która w 2010 wykazywała wykorzystanie energii z OZE w ogólnym bilansie na poziomie 47,94%, dla realizacji celów założonych przez Unię Europejską pozostało niewiele ponad 1%. Porównując w tym samym miejscu Polskę, w 2010 r. jest ona zaledwie w dwóch trzecich drogi do osiągnięcia 15% celu (w 2010 r. w Polsce, udział energii pochodzącej z RES, w ogólnym bilansie wynosił 9,41%) (EU Energy i figures. Statistical Pocketbook 2012). Krótka charakterystyka celów polskiej polityki energetycznej, wyznaczonych przez Ministerstwo Gospodarki RP do 2030 r., stanowi doskonałe tło dla analizy działań państwa polskiego już teraz wdrażanych, a także tych będących w fazie projektu, dotyczących sektora odnawialnych źródeł energii. Polityka energetyczna Polski do 2030 r. wiele miejsca poświęca właśnie tej dziedzinie energetyki, uznawanej przez specjalistów za energię przyszłości. Rozwój OZE pozwala bowiem na częściową realizację praktycznie każdego celu wyznaczonego przez polski rząd w obszarze energetyki. Zgodnie z Dyrektywą w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych Ministerstwo Gospodarki RP opracowało Krajowy Plan Działań w zakresie odnawialnych źródeł energii. Dokument przyjęty został 7 grudnia 2010 r., a już dwa dni później przesłany został do Komisji Europejskiej. Połączenie wiedzy czerpanej z tego dokumentu, a także zapisów Polityki energetycznej Polski do 2030 r., pozwala nakreślić obszary, w których niezbędne jest podjęcie działań, dla efektywnej produkcji, dys- WSGE | 473 trybucji, czy też konsumpcji energii pochodzącej z OZE. Narodowy plan działania w zakresie energii odnawialnej Cele dotyczące promocji zielonej energii, określone w Polityce energetycznej Polski do 2030 r., uszczegółowione zostały w Narodowym Planie Działania w zakresie OZE. Dokument ten nie tylko podsumowuje dotychczasowe działania Polski podjęte w celu dostosowania krajowych przepisów związanych z OZE do przepisów unijnych, ale także obrazuje dalszą drogę, jaką Polska ma zamiar podążać w celu realizacji zobowiązań względem UE. Za najważniejsze działania podjęte do tej pory przez polskiego ustawodawcę, których celem jest promocja wykorzystania energii z OZE, należy uznać zapisy Ustawy Prawo Energetyczne, które wspierają koncesjonowanych wytwórców zielonej energii. Wśród nich najistotniejszy wydaje się być system świadectw pochodzenia. Przedsiębiorstwa prowadzące działalność w zakresie sprzedaży energii elektrycznej, sprzedające ten towar odbiorcom końcowym muszą w odpowiedniej ilości przedstawić Prezesowi Urzędu Regulacji Energetyki do umorzenia świadectwa pochodzenia energii elektrycznej z odnawialnych źródeł lub Kogeneracji (Ustawa Prawo Energetyczne, 2011). System świadectw pochodzenia, wprowadzony w celu realizacji zapisów Dyrektywy 2001/77/EC, należy odróżnić od funkcjonujących na rynku zbywalnych zielonych certyfikatów, które są potwierdzeniem zakupu przez dane przedsiębiorstwo energii pochodzącej z odnawialnych źródeł, a jednocześnie jako dodatkowe źródło dochodu wytwórców tego typu energii pozytywnie stymulują wzrost udziału zielonej energii w bilansie energetycznym5. Problemem, który pojawił się w 2012 r. były systematycznie spadające ceny zielonych certyfikatów, wynikające z nadwyżki ich podaży. W związku z tym, rozporządzeniem z dnia 9 listopada 2012 r., Minister Gospodarki zwiększył procentowy udział energii pochodzącej z OZE, który każdy przedsiębiorca musi wykazać rocznej sprzedaży energii, a który wynikają z przedstawianych do umorzenia świadectw pochodzenia. Zgodnie z rozporządzeniem udział ten w 2012 r. wynosił 10,4%, w 2013 r. wyniesie 12%, a w kolejnych latach udział ten będzie systematycznie wzrastał o 1%. Oznacza to, iż w 2020 r. każde przedsiębiorstwo energetyczne w ciągu roku będzie musiało wykazać 20% udział energii pochodzącej z OZE w wykonanej rocznej sprzedaży (Rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 18 października 2012 r.). 474 | WSGE Dodatkowymi środkami promocji energii pochodzącej z OZE lub kogeneracji przewidzianymi w Ustawie Prawo Energetyczne są m.in. − obniżenie opłaty za przyłączenie do sieci, − obowiązek sprzedawców, którzy wydali warunki przyłączenia dla danego źródła energii, nałożony na nich z urzędu, zobowiązujący do zakupu energii elektrycznej produkowanej z odnawialnych źródeł energii, − obowiązek operatorów sieci elektroenergetycznych do zapewnienia wszystkim podmiotom pierwszeństwa w świadczeniu usług przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej wytworzonej w odnawialnych źródłach energii. Inne środki legislacyjne zastosowane przez polskiego ustawodawcę, których celem jest wspieranie wykorzystania zielonej energii można znaleźć m.in. w Ustawie Prawo Energetyczne, Ustawie o swobodzie działalności gospodarczej, Ustawie o podatku akcyzowym, a także między innymi w rozporządzeniach Ministra Gospodarki i Ministra Środowiska. Dotyczą one między innymi zwolnienia energii pochodzącej z OZE z podatku akcyzowego, wsparcia finansowego inwestycji w tym obszarze6, a także innych zwolnień i ułatwień administracyjnych, w szczególności dla miko- i małych wytwórców zielonej energii Środki na rzecz wspierania wykorzystania biopaliw w transporcie Ważnym elementem polityki energetycznej Polski i jednocześnie dodatkowym celem wobec Unii jest osiągnięcie do 2020 r. 10% udziału biopaliw w transporcie7. W tym zakresie pomniejsze cele stanowi stopniowe ograniczanie emisji gazów cieplarnianych w biopaliwach, tak aby spełniały kryteria Dyrektywy 2009/28/WE. Założeniem Krajowego Planu Działania w zakresie energii odnawialnej jest osiągnięcie od stycznia 2008 ograniczenia tych gazów do poziomu 60%.Ministerstwo Gospodarski zakłada także, iż od 2017 r. uda się wprowadzić na polski rynek energetyczny pierwszych paliw drugiej generacji. Działania sprzyjające promocji wykorzystania biopaliw podzielić możemy ze względu na sektory, w których będą one podejmowane. Obejmują one także środki już teraz stosowane, które w przyszłości należy rozwijać. Celem sektora rolnictwa jest wzrost wytwarzania surowców, niezbędnych dla pokrycia zapotrzebowania przemysłu paliwowego i biopaliwo- WSGE | 475 wego, przy jednoczesnym spełnianiu kryteriów zrównoważonego rozwoju tych surowców. Ważnymi celami sektora przemysłu wytwórczego biokomponentów i biopaliw jest wytworzenie i wprowadzenie na rynek biokomponentów, które w pełni zaspokoją narodowe cele wskaźnikowe Sektor ten powinien także podejmować inicjatywy w celu wdrożenia technologii paliw II generacji, czyli biopaliw o wyższej efektywności, których produkcja z różnorodnych surowców jest korzystniejsza dla całej gospodarki i nie stanowi konkurencji z produkcją żywnościową. Sektor przemysłu paliwowego, dla realizacji unijnego i krajowego celu w zakresie biopaliw, musi podejmować działania na rzecz wprowadzenia dopuszczalnej ilości biokomponentów w paliwach ciekłych, a także wprowadzaniu na rynek odpowiedniej ilości biopaliw płynnych. W 2010 r., w świetle danych udostępnianych w rocznym przeglądzie energetycznym Unii Europejskiej, najbliżej pełnej realizacji unijnego celu, czyli 10% udziału biopaliw w transporcie znajdowały się: Słowacja (7,85%), Szwecja (7,75%) i Francja (6,10%). Polska, choć przewyższa średnią unijną wynoszącą w 2010 r. 4,7%, jest zaledwie na półmetku realizacji tegoż celu, gdyż osiągnęła pułap 5,94%. Projekt Ustawy o odnawialnych źródłach energii W celu wypełnienia zobowiązań wynikających z Dyrektywy w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych, rząd Polski w Krajowym planie działania w zakresie OZE zobowiązał się do wspierania producentów energii pochodzącej z OZE. W dokumencie rząd zapowiedział wzmożenie działań na rzecz stworzenia regulacji legislacyjnych dotyczących odnawialnych źródeł energii. Zaowocowało to projektem Ustawy o odnawialnych źródłach energii, który wraz z innymi ustawami stanowi tzw. pakiet energetyczny8 i prawdopodobnie w pierwszej połowie 2013 wejdzie w życie. W Krajowym planie właśnie ten środek określany jest jako regulacja wdrażająca jednolity i czytelny system wsparcia dla producentów energii z odnawialnych źródeł. Projekt Ustawy o odnawialnych źródłach energii z dnia 4 kwietnia 2012 r.9 wprowadza wiele udogodnień sprzyjających podejmowaniu inwestycji w sektorze OZE dla wytwórców energii. Przede wszystkim zakłada pewne uproszczenie administracyjne. Podstawowym z nich jest brak konieczności uzyskiwania koncesji lub pozwolenia na sprzedaż niewykorzystanej nadwyżki dla wytwórcy energii elektrycznej, ciepła lub chłodu z OZE w mi- 476 | WSGE kroinstalacjach. Oznacza to, że mikrowytwórca10 który wytwarza energię pochodzącą z OZE na własny zapotrzebowanie, a następnie wprowadza do sieci dystrybucyjnej pozostające mu nadwyżki, nie tylko nie musi uzyskiwać dodatkowych pozwoleń i koncesji, ale też ma szansę uzyskać w ten sposób dodatkowe środki finansowe, które stanowić mogą rekompensatę za podjęte do tej pory inwestycje, ale także zachęcą do dalszego rozwoju technologii OZE. Taka sprzedaż w świetle art. 4 projektu Ustawy o odnawialnych źródłach energii nie stanowi działalności gospodarczej. Analogiczne rozwiązanie znajduje miejsce w stosunku do wytwórcy energii elektrycznej, ciepła lub chłodu w mikroinstalacjach z biogazu rolniczego Dużym udogodnieniem dla takich wytwórców energii ze źródeł odnawialnych jest zwolnienie z opłat za przyłączenie do sieci mikroinstalacji. Krok milowy w promocji energii z odnawialnych źródeł w Polsce stanowi zaproponowany w projekcie system wsparcia, dla wytwórców energii z OZE, poprzez wprowadzenie taryf typu FiT. Wsparcie tego typu oparte jest na obowiązku sprzedawcy zobowiązanego, czyli „sprzedawcy energii elektrycznej zaopatrującego w energię elektryczną największą liczbę odbiorców końcowych tej energii elektrycznej, w odniesieniu do liczby odbiorców końcowych energii elektrycznej przyłączonych do sieci dystrybucyjnej lub sieci przesyłowej danego operatora systemu dystrybucyjnego elektroenergetycznego lub operatora systemu przesyłowego elektroenergetycznego, na obszarze jego działania”, zakupu energii z pochodzącej z OZE. Taryfa FiT to uregulowana cena za jednostkę energii (kWh) ze źródeł odnawialnych, którą zakład energetyczny jest zobowiązany zapłacić jej producentom na obszarze, który obsługuje. Wysokość taryf określana jest przez władze publiczne i gwarantuje producentom zbyt energii przez ustalony czas (zazwyczaj 20 lat). „FiT stanowi całą kwotę otrzymaną za 1 kWh przez niezależnego producenta energii odnawialnej, tzn. obejmuje ona premię w stosunku do ceny rynkowej, nie uwzględniając przy tym ulg podatkowych i innych dotacji rządowych na produkcję”(Pietruszko, 2011). Jak wskazują eksperci, w tym między innymi prezes Instytutu Energii Odnawialnej, system stałych taryf jest najbardziej efektywnym kosztowo i skutecznym systemem wsparcia dla mikroźródeł energii odnawialnej, który sprawdził się już w wielu europejskich krajach. Zdaniem Grzegorza Wiśniewskiego nowe regulacje, przewidziane w projekcie ustawy o OZE, przełamią irracjonalne blokady rozwoju OZE. Są one szansą dla ludzi i małych przedsiębiorstw na ucieczkę przed wysokimi cenami energii11. Ważną opinią w sprawie projektu Ustawy OZE jest Stanowisko Związku WSGE | 477 Pracodawców Forum Energetyki Odnawialnej w sprawie prac nad projektem ustawy o odnawialnych źródłach energii, opublikowane 20 listopada 2012 r.12 Dokument został stworzony przy współpracy kilku najważniejszych organizacji sektora energetyki polskiej, w tym m.in. Krajowej Izby Gospodarczej Elektroniki i Telekomunikacji oraz Polskiego Towarzystwa Fotowoltaiki. Zdaniem ZP FEO na uznanie zasługują w pełni oddające ducha dyrektywy 2009/28/WE, w tym, m.in. „uproszczenia administracyjne, niższe koszty przyłączenia do sieci oraz zaproponowany w Polsce po raz pierwszy (choć zbyt późno), system stałych taryf typu FiT i ogólnie dobrze zbilansowany system wsparcia świadectwami pochodzenia”, ale są także postanowienia, które powinny zostać poprawione, w tym zdaniem ZP FEO niedosyt środków i rozwiązać prawnych i finansowych, które sprzyjają rozwojowi energetyki prosumenckiej i rozwojowi mikrosieci. Dodatkowo Związek negatywnie ocenia opóźnienia jakie występują w związku z projektem ustawy na szczeblu Rady Ministrów, a także w pracach nad tworzeniem aktów wykonawczych do projektu tej ustawy. Prognozy dotyczące odnawialnych źródeł energii Według prognoz, zawartych w Polityce energetycznej Polski do 2030 r. oraz Krajowym planie działania w zakresie OZE, największe znaczenie w osiągnięciu finalnego zużycia energii ze źródeł odnawialnych na poziomie 15% w Polsce będzie miała energetyka wiatrowa, produkcja biogazu i biomasy stałej, a także postępy które dokonają się w biopaliwach transportowych. Potwierdza to raport wykonany na zlecenie Urzędu Zamówień Publicznym w 2009 r., gdzie specjaliści Instytutu Energetyki Odnawialnej także prognozowali, iż ze względu na najniższe koszty produkcji i najmniejsze zróżnicowanie tych kosztów w przeliczeniu na jednostkę mocy, polscy przedsiębiorcy najchętniej będą inwestować w energetykę wiatrową (Dziamski, Michałowska-Knap, Regulski, 2009, s.15-17). Związane to będzie z pojawiającą się, razem z projektowanym systemem taryf TiF, możliwością zarabiania małych wytwórców na nadwyżkach produkowanej przez nich zielonej energii. Rozwój energii produkowanej z biomasy wynika przede wszystkim z bardzo dużego potencjału polskiego rolnictwa, a także wysokiego udziału użytków rolnych w przeliczeniu na jednego mieszkańca13. Odpowiednie warunki klimatyczne i zaplecze wytwórcze umożliwia wzrost produkcji surowców energetycznych wykorzystywanych przy produkcji energii z biomasy. Do tego celu planuje się także wykorzystać pod uprawę roślin energetycznych obszary obecnie klasyfiko- 478 | WSGE wane jako grunty zdegradowane i nieużytkowane grunty orne. Podsumowanie Wszystkie analizowane w tym artykule dokumenty, analizy i raporty pozwalają dostrzec ogromną rolę, jaką przykłada zarówno Unia Europejska jak i Rzeczpospolita Polska do promocji zielonej energii. Jej rozwój niewątpliwie przyniesie wielorakie korzyści i pozwoli na pośrednie osiągnięcie innych celów polityki energetycznej. Polska, jako kraj o słabo zaawansowanej technologii w produkcji energii z OZE musi podjąć wiele działań dla zachęcenia inwestorów, przedsiębiorców i obywateli tak do produkcji, jak i wykorzystywania energii odnawialnej. Zachęty dla wytwórców energii z OZE wprowadzane są stopniowo od wielu lat, ale konieczność wypełnienia zobowiązań wobec Unii Europejskiej, określanych jako cele 3x20, zintensyfikowała działania polskiego rządu. Zaowocowało to przede wszystkim systemem świadectw pochodzenia i zielonych certyfikatów, jednak wydaje się, że równie korzystne dla wytwórców będą zapisy nowej Ustawy o odnawialnych źródłach energii. Należy bowiem stworzyć system realnego wsparcia finansowego, administracyjnego i organizacyjnego dla inwestycji w odnawialne źródła energii. Środkiem do osiągnięcia tego niewątpliwie będzie system stałych taryf FiT, choć na efekty jego wprowadzenia trzeba poczekać kilka lat. Zielona energia nie jest pozbawiona wad. Znajduje ona wielu przeciwników, którzy wskazują na szereg szkodliwych dla środowiska skutków w produkcji energii, która paradoksalnie tworzona jest dla jego ochrony. Mimo tego rozwój gospodarczy, stale zwiększające się zapotrzebowanie na energię i paliwa, pogarszający się stan środowiska naturalnego i wszystkie inne zagrożenia bezpieczeństwa energetycznego wskazują na celowość dążeń Unii Europejskiej i państw członkowskich do rozwoju właśnie tego typu energii. References Akty prawa Unii Europejskiej Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004 r. w sprawie wspierania kogeneracji w oparciu o zapotrzebowanie na ciepło użytkowe na rynku wewnętrznym energii oraz zmieniająca dyrektywę 92/42/EWG, 2004/8/WE. Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 października 2009 WSGE | 479 r. ustanawiająca ogólne zasady ustalania wymogów dotyczących ekoprojektu dla produktów związanych z energią , 2009/125/WE. Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/29/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. zmieniająca dyrektywę 2003/87/WE w celu usprawnienia i rozszerzenia wspólnotowego systemu handlu uprawnieniami do emisjigazów cieplarnianych, Dz.U. L 140 z 5.06.2009 Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/27/UE z dnia 25 października 2012 r. w sprawie efektywności energetycznej, zmiany dyrektyw 2009/125/WE i 2010/30/UE oraz uchylenia dyrektyw 2004/8/WE i 2006/32/WE. Dz.U.UE L315/1 Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno – Społecznego i Komitetu Regionów, Energia 2020. Strategia na rzecz konkurencyjnego, zrównoważonego i bezpiecznego sektora energetycznego, KOM(2010) 639 wersja ostateczna. Komunikat Komisji do Rady i Parlamentu, Mapa drogowa na rzecz energii odnawialnej Energie odnawialne w XXI wieku: budowa bardziej zrównoważonej przyszłości, KOM (2006) 848. Komunikat Komisji, Europa 2020. Strategia na rzecz inteligentnego i zrównoważonego rozwoju sprzyjającego włączeniu społecznemu, KOM(2010) 2020 wersja ostateczna. Zielona Księga, Ku europejskiej strategii bezpieczeństwa dostaw energii, COM/2000/0769 final. Pismo przewodnie Posiedzenia Rady Europejskiej w dniach 8 – 9 marca 2007 r., Konkluzje prezydencji, 7224/07. Załącznik I do Konkluzji Prezydencji, Plan działania Rady Europejskiej (2007-2009) Europejska Polityka Energetyczna (EPE), Bruksela 8 – 9 marca 2007. Akty prawa krajowego Rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 18 października 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu obowiązków uzyskania i przedstawienia do umorzenia świadectw pochodzenia, uiszczenia opłaty zastępczej, zakupu energii elektrycznej i ciepła wytworzonych w odnawialnych źródłach energii oraz obowiązku potwierdzania danych dotyczących ilości energii elektrycznej wytworzonej w odnawialnym źródle energii, Dz.U. z 2012 r. poz.1229. 480 | WSGE Uchwała Rady Ministrów nr 202/2009 z dnia 10 listopada 2009 r. w sprawie Polityki energetycznej Polski do 2030 r. Ustawa Prawo Energetyczne, Dz.U. z 2012, poz. 1059 Ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o efektywności energetycznej, Dz. U. nr 94, poz. 551 Załącznik do uchwały nr 202/2009 Rady Ministrów z dnia 10 listopada 2009 r., Polityka energetyczna Polski do 2030 r., 10 listopada 2009 r. Antczak A., Unia Europejska. Bezpieczeństwo – strategia – interesy, Józefów 2011. Pokruszyński W., Polityka a strategia bezpieczeństwa, Józefów 2011. Sitek M., Prawo – organizacyjne ramy kultury mobliności w mieście, „Journal of Mordern Science. Zeszyty Naukowo - Dydaktyczne”, Tom 1/8/2011, Józefów 2011. Wójcik – Sztendera A., Biopaliwa energią przyszłości, „Journal of Moders Science. Zeszyty Naukowo – Dydaktyczne”, Tom 1/7/2010, Józefów 2010. Źródła elektroniczne: Eksperci: ustawa o OZE daje szansę mikroźródłom, Magazyn Forbes, http:// www.forbes.pl/artykuly/sekcje/wydarzenia/eksperci--ustawa-o-oze-daje-szanse-mikrozrodlom,27546,1 Pietruszko M., Bariery prawno – administracyjne w procesie inwestycyjnym systemów folowoltanicznych w Polsce. Rekomendacje jak znieść bariery rozwoju fotowoltaiki na szczeblu krajowym, Raport Polskiego Towarzystwa Fotowoltaiki, http://www.pvlegal.eu/fileadmin/free/PV_LEGAL_ POLAND_NATIONAL_PAPER_final_PL.pdf Trojanowska H., Bezpieczeństwo energetyczne – znaczenie energetyki jądrowej,[W]: W kierunku nowoczesnej polityki energetycznej. Energia elektryczna, pod red. M.Swory, wersja elektroniczna http://www.instytutobywatelski.pl/wp-content/uploads/2011/08/internet_bez_spadow_z_okladka_bezpieczen%CC%81stwo-dostaw-energii-elektrycznej. pdf. Projekt Ustawy o odnawialnych źródłach: http://www.mg.gov.pl/files/upload/16913/Projekt%20ustawy%20o%20OZE_4_10_2012_final.pdf. Stanowisko Związku Pracodawców Forum Energetyki Odnawialnej w sprawie prac nad projektem ustawy o odnawialnych źródłach energii, WSGE | 481 http://www.zpfeo.org.pl/stanowiska-i-dokumenty/188-stanowiskozwizku-pracodawcow-forum-energetyki-odnawialnej-w-sprawieprac-nad-projektem-ustawy-o-odnawialnych-rodach-energii-synteza-warszawa-pozna-20-listopada-2012-r. Raporty, analizy, przeglądy statystyczne European Commision, EU Energy in figures. Statistical pocketbook 2012. Dziamski P., Michałowska-Knap K., Regulski P., Wiśniewski G., Stan i perspektywy rozwoju zielonej energii elektrycznej w Polsce, Warszawa 2009. Raport Krajowej Agencji Poszanowania Energii S.A.: Analiza techniczna, prawna i ekonomiczna wprowadzenia zielonych certyfikatów jako mechanizmu wspierania odnawialnych źródeł energii zgodnie z wymogami Dyrektywy 2001/77/EC, Warszawa 2004. (Endnotes) 1 Por. W. Pokruszyński, Polityka a strategia bezpieczeństwa, Józefów 2011. 2 Więcej o bezpieczeństwie energetycznym jako elemencie środowiska bezpieczeństwa Unii Europejskiej czyt. A.Antczak, Unia Europejska. Bezpieczeństwo – strategia – interesy, Józefów 2011. 3 Cele 3x20 są nie tylko podstawą do działań Unii Europejskiej w obszarze polityki energetycznej. Odwołuje się do nich także działalność na rzecz mobilności w mieście, o czym szerzej: M.Sitek, Prawo – organizacyjne ramy kultury mobliności w mieście, „Journal of mordern science”, Tom 1/8/2011, Józefów 2011, s. 63 – 81. 4 Wszystkie dane dotyczące Programu polskiej energetyki jądrowej, łącznie z aneksami do tego dokumentu i prognozami, o których wspomina autorka dostępne są na stronie internetowej Ministerstwa Gospodarki w wydaniu elektronicznym: http://bip.mg.gov.pl/ node/16134 (dostęp 07.01.2013). 5 Szerzej na ten temat w Raporcie Krajowej Agencji Poszanowania Energii S.A. wykonanym na zlecenie Ministerstwa Gospodarki i Pracy: Analiza techniczna, prawna i ekonomiczna wprowadzenia zielonych certyfikatów jako mechanizmu wspierania odnawialnych źródeł energii zgodnie z wymogami Dyrektywy 2001/77/EC, Warszawa 2004. 6 Inwestycje w OZE finansowane są : ze środków publicznych, regionalnych, środków Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, środków Ekofunduszu, środków Europejskiego Obszaru Gospodarczego. 7 Szerzej na temat biopaliw: A.Wójcik – Sztendera, Biopaliwa energią przyszłości, „Journal of Moders Science. Zeszyty Naukowo – Dydaktyczne”, Tom 1/7/2010, Józefów 2010. 8 W skład pakietu energetycznego wchodzi projekt Ustawy Prawo Energetyczne, projekt 482 | WSGE Ustawy o odnawialnych źródłach energii,projekt Ustawy Prawo Gazowe. 9 Projekt Ustawy o odnawialnych źródłach energii dostępny jest w formie elektronicznej na stronie internetowej Ministerstwa Gospodarki: http://www.mg.gov.pl/files/upload/16913/ Projekt%20ustawy%20o%20OZE_4_10_2012_final.pdf (dostęp 12.01.2013r.) 10 W świetle zapisów projektu ustawy mikroinstalacja to instalację odnawialnego źródła energii o zainstalowanej łącznej mocy elektrycznej do 40 kW lub zainstalowanej łącznej mocy cieplnej lub chłodniczej do 70 kW. 11 Więcej na ten temat czyt,: Eksperci: ustawa o OZE daje szansę mikroźródłom, Magazyn Forbes, http://www.forbes.pl/artykuly/sekcje/wydarzenia/eksperci--ustawa-o-oze-daje-szanse-mikrozrodlom,27546,1 (dostęp 12.01.2013 r.) 12 Szerzej na temat stanowiska polskich pracodawców, związanego z projektem ustawy o odnawialnyc źródłach energii czyt,: Stanowisko Związku Pracodawców Forum Energetyki Odnawialnej w sprawie prac nad projektem ustawy o odnawialnych źródłach energii, http:// www.zpfeo.org.pl/stanowiska-i-dokumenty/188-stanowisko-zwizku-pracodawcowforum-energetyki-odnawialnej-w-sprawie-prac-nad-projektem-ustawy-o-odnawialnychrodach-energii-synteza-warszawa-pozna-20-listopada-2012-r (dostęp 13.01.2013 r.) 13 W Polsce na jednego mieszkańca przypada około 0,41 ha użytków rolnych. Ten sam wskaźnik dla krajów „starej Unii” wynosi zaledwie 0,19 ha. WSGE | 483 484 | WSGE Sprawozdania, recenzje WSGE | 485 486 | WSGE JoMS 1/16/2013, ss. 487-491 Wacław Brzęk WSGE | 487 488 | WSGE Sprawozdanie z wyjazdu na VII Międzynarodową Konferencję Naukową „Aktualne problemy prognozowania czynników kryminogennych w państwach Europy Środkowej” zorganizowanej przez Akademię Korpusu Policji Republiki Słowackiej w Bratysławie w dniach 27 – 29 listopada 2012 r. dr Wacław Brzęk Wyższa Szkoła Gospodarki Euroregionalnej im. Alcide De Gasperi w Józefowie [email protected] W dniach 27 – 29 listopada 2012 roku w Bratysławie odbyła się VII Międzynarodowa Konferencja Naukowa „Aktualne problemy prognozowania czynników kryminogennych w państwach Europy Środkowej” zorganizowana przez Akademię Korpusu Policji Republiki Słowackiej. Akademia Korpusu Policji Republiki Słowackiej to uczelnia wyższa, która kształci studentów – cywili oraz funkcjonariuszy policji oraz innych służb porządku bezpieczeństwa publicznego na trzech poziomach kształcenia: licencjatu, magisterium oraz studium doktoranckiego. Studenci mogą studiować na dwóch kierunkach: ochrona osób i mienia oraz bezpieczeństwo [w] administracji publicznej. Studia odbywają się w formie stacjonarnej i zaocznej. Misją tej uczelni jest przygotowanie wykwalifikowanych specjalistów dla policji, Ministerstwa Spraw Wewnętrznych Republiki Słowackiej, a także dla pozostałych służb ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego oraz bezpieczeństwa wewnętrznego państwa i jego porządku konstytucyjnego, a także prowadzenie badań naukowych. W 12 katedrach zatrudnionych jest ogółem 93 nauczycieli akademickich. Jedną z nich jest Katedra Kryminologii, która co roku organizuje konferencje międzynarodowe poświęcone podstawowym zagadnieniom kryminologii. Ostatnia, siódma już z kolei, poświęcona była głównie prognozowaniu kierunków rozwoju przestępczości. Konferencja utrzymana była w konwencji seminarium, w którym uczestniczyli tylko zaproszeni goście, którzy zgłosili wcześniej referaty oraz pracownicy Katedry Kryminologii AKP. Wzięło w niej udział 30 osób ze Słowacji, Czech, Węgier, Austrii i Polski. Polskę reprezentowali przed- WSGE | 489 stawiciele Centralnego Ośrodka Szkolenia Straży Granicznej w Koszalinie, z Wyższej Szkoły Finansów i Prawa w Bielsku Białej, a także autor niniejszego sprawozdania. Ponieważ praktycznie każdy z uczestników konferencji, wyjąwszy uczestników z Polski, miał przygotowany referat, również i ja zostałem poproszony przez organizatorów o przygotowanie krótkiego wystąpienia. Związane to było z faktem, że w trakcie obrad tej konferencji ugruntował się zwyczaj, iż każdy z gości zagranicznych, niezależnie od wygłaszanego referatu, przedstawia krótko instytucję, którą reprezentuje. W swoim wystąpieniu przedstawiłem więc naszą uczelnię (ze szczególnym uwzględnieniem kierunku: bezpieczeństwo) oraz nawiązując do tematu spotkania dokonałem podsumowania wyników konferencji „Krajobraz po Mistrzostwach Europy 2012”, która odbyła się w WSGE w dniu 23 listopada 2012 r. Swoje wystąpienie poświęciłem prognozom zjawisk kryminogennych dokonanych przed EURO 2012 i porównałem je z faktyczne z ujawnionymi przestępstwami i wykroczeniami w trakcie tych mistrzostw. Pierwszego dnia po otwarciu obrad konferencji, którego dokonała kierownik katedry Kryminologii dr Magdaléna Ondicová, w sesji przedpołudniowej głos zabrali: • prof. Anton Tallo, prorektor AKP, który przedstawił referat pt. Výsledky výdkumu verejnej mienký páchania trestno činu obchodovania s l’ud’mi v SR (Wyniki badań ankietowych na temat przestępstwa handlu ludźmi w Słowacji); • dr Lubomir Klištinec z Komendy Głównej Straży Więziennej wygłosił referat pt. Vývoj počtu väznených a súčasný stav vo využiti ubytovacich kapacit jednotlivých ústavov ZVJS (Statystyka więźniów w ujęciu poszczególnych departamentów Komendy Głównej Straży Więziennej); • doc. Jaromil Mlýnek z AKP zreferował zagadnienie Vývoj kriminality v mieste bydliska z pohl’adu obywatel’ov (Rozwój przestępczości w miejscu zamieszkania z punktu widzenia mieszkańców); • dr Tünde A. Barabás i dr Szandra Windt z Państwowego Instytutu Kryminologii w Budapeszcie przedstawiły referat nt. Victims and crimes In Hungary (Przestępstwa i ich ofiary w Węgrzech); Po wspominanych wyżej referatach dr Hans Peter Stückler oraz Thomas Heinhold z Federalnego Urzędu Kryminalnego w Wiedniu przedstawili tendencje rozwojowe przestępczości w Wiedniu, a następnie głos zabrali przedstawiciele polskiej Straży Granicznej oraz autor niniejszego 490 | WSGE sprawozdania, a także dr Jacek Dworzecki z Katedry Bezpieczeństwa Wewnętrznego Wydziału Prawa i Nauk Społecznych Wyższej Szkoły Finansów i Prawa w Bielsku- Białej. W sesji popołudniowej referaty wygłosili: • dr Martin Cejp z Instytutu Kryminologii w Pradze nt. Změny w charakteru a činnostechskupin organizovaného Zlinu na územi Česke republiki (Zmiany w przestępczości zorganizowanej w Czechach); • dr Alena Marešova z Instytutu Kryminologii w Pradze nt. Aktuálni problemy mezinárodniho srovnáni stavu a trendú vývoje kriminality (Aktualny stan i przewidywania rozwoju przestępczości miedzynarodowej); • dr Roman Svatoš z Czeskich Budziejowic nt. Korupce w České republice a prognóza jejiho vývoje (Korupcja w Czechach i porognoza jej rozwoju); • dr Darina Havrlentová z Bratysławy nt. Mobbing a jeho prevenzia (Mobbing i jego zapobieganie); • dr Viktória Kurucová z Wydziału Prawa Uniwersytetu Trnawskiego w Trnawie (Słowacja) nt. Recidiva po výkone trestu odňatia slobody (Powrót do przestępstwa po opuszczeniu zakładu karnego); • dr Peter Scholtz z Komendy Głównej Policji w Bratysławie nt. Možnosti zvýšenia efektivnosti a optimalizácie práce v rámci služby KP (Możliwości zwiększenia i optymalizacji pracy policji słowackiej). Drugi dzień, w którym odbyła się tylko jedna sesja, poświecony był głównie na wygłoszenie komunikatów oraz dwóch referatów przedstawionych przez nauczycieli akademickich z AKP w Bratysławie. Dr Samuel Uhrin wygłosił referat nt. Prechod od kvantitativneho ku kvalitativnemu charakteru kriminálnej scény v SR (Przejście od ilości do jakości przestępczości w Słowacji), a dr Magdaléna Ondicová przedstawiła Vývoj kriminality w SR za obdobie rokok 1993 až 2011 (Rozwój przestępczości w Słowacji w latach 1993 – 2011). W czasie przerw w obradach przeprowadziłem rozmowy z prorektorem AKP prof. Antonem Tallo oraz kierownik Katedry Kryminologii dr Magdaléną Odincovą na temat ewentualnej współpracy naszych uczelni. Zostałem również przyjęty przez pełniącego obowiązki rektora AKP dra Štefana Kočana. WSGE | 491 492 | WSGE JoMS 1/16/2013, ss. 493-497 Magdalena Sitek WSGE | 493 494 | WSGE Sprawozdanie z VI Międzynarodowej Konferencji Bezpieczeństwa nt. Krajobraz po Mistrzostwach Europy 2012 Dr hab. Magdalena Sitek, Prof. WSGE Wyższa Szkoła Gospodarki Euroregionalnej im. Alcide De Gasperi [email protected] W dniu 23 listopada Wydziała Nauk Społecznych Wyższej Szkoły Gospodarki Euroregionalnej im. Alcide de Gasperi w Józefowie k/Warszawy zorganizowała doroczną konferencję bezpieczeństwa, przedmiotem której była ocena przygotowań i przebiegu organizacji mistrzostw świata w piłce nożnej Euro 2012 w Polsce. Współorganizatorami byli: Wyższa Szkoła Policji w Szczytnie, Centrum Szkolenia Straży Granicznej w Kętrzynie oraz Wyższa Szkoła Nauk Społecznych im. Ks. Józefa Majki w Mińsku Mazowieckim. W konferencji udział wzięli przedstawiciele instytucji organizujących mistrzostwa, w tym: Policji, Straży Granicznej, Miasta Stołecznego Warszawy, Ordynariatu Wojskowego, spółki PL.2012. Konferencję patronatem objęła Minister Sportu i Turystyki Joanna Mucha. Program konferencji obejmował trzy panele. W pierwszym panelu, któremu przewodniczył inspektor dr Mariusz Sokołowski, rzecznik prasowy Komendanta Policji, zasiedli przedstawiciel instytucji organizujących Euro 2012: E. Gawor, dyrektor Biura Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego Miasta Stołecznego Warszawy, Tadeusz Zygmunt, krajowy koordynator ds. Bezpieczeństwa w spółce PL 2012, Generał Józef Hałyk, Komendant Główny Straży Ochrony Kolei, starszy brygadier Stanisław Sulenta, doradca Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej, dr Krzysztof Liedel, Dyrektor Departamentu Biura Bezpieczeństwa Narodowego RP oraz płk. Dr Zbigniew Kępa, Notariusz Kurii Polowej WP, Rzecznik prasowy Ordynariatu Polowego. Panel miał charakter dyskusji o stanie przygotowań do Euro 2012 oraz problemach jakie pojawiły się w trakcie przebiegu tej największej w naszym kraju imprezy masowej o charakterze sportowym. Prowadzący dyskusję inspektor Sokołowski podkreślił, że polskie służby miały już pewne doświadczenie w organizacji wielkich imprez masowych przy organizacji pielgrzymek papieskich do Polski. Trzeba jednak podkreślić odmienność tych spotkań od Euro 2012 ze względu na inny rodzaj uczestników (pielgrzymi i fani piłkarscy) oraz skład narodowościowy ( na spotkaniach z papieżem udział brali zasadniczo Polacy, zaś w Euro 2012 kibice z całej WSGE | 495 Europy, a nawet innych kontynentów. Uczestnicy tego panelu podkreślali jednoznacznie dobry stan przygotowań wszystkich służb biorących w Euro 2012. Nie spełniły się obawy stacji BBC, która straszyła Brytyjczyków, że z Polski powrócą w trumnach. Jedyny śmiertelny incydent związany był z śmiercią Irlandczyka Jamesa Nolana. Dochodzenie policyjne stwierdziło brak udziału osób trzecich w tym zdarzeniu. Wielkie obawy co do zdolności działania polskich służb miała UEFA, jednak dość szybko przekonano się, że Polska poradzi sobie doskonale z organizację mistrzostw. W porównaniu z innymi imprezami tego typu organizowanymi w innych krajach statystyki pokazują, że były to bardzo bezpieczne mistrzostwa. Taki wniosek wyprowadził i postawił Tadeusz Zygmunt, posługując się danymi statycznymi. Gawor przedstawiła przygotowania Warszawy do przyjęcia ogromnie ilości zagranicznych kibiców, w tym z Rosji. Podjęte negocjacje z przywódcami rosyjskich kibiców zapobiegły eskalacji ich starć z kibicami polskimi. Hałyk sprawozdał stan przygotowań i przebiegu Polski Kolei. Poza drobnymi zdarzeniami nie zdarzyły się większe „wpadki”. Kibice mogli też liczyć na pomoc duchową ze strony ordynariatu Wojskowego, o czym mówił Kępa. W wystąpieniu końcowym Sokołowski podkreślił wielki organizacyjny sukces polskich służb, a jednocześnie podniesienie ich sprawności. Drugiemu panelowi przewodniczył prof. Andrzej Misiuk z UWM w Olsztynie, który rozpoczął od rozważania nad EURO w perspektywie dorobku czy utraconej szansy dla Polski. W panelu tym uczestniczyli zasadniczo profesorowie. Wystąpienia rozpoczął prof. Andrzej Bałandynowicz z UHP w Siedlcach, który przedstawił temat pt.: Prawno-kryminologiczne aspekty bezpieczeństwa społecznego a model pracy policji. Prof. Knap z WUM omówił kwestię zabezpieczenia sanitarno-epidemiologicznego EURO 2012. Prof. Piotr Majer z UWM w Olsztynie z kolei przedstawił politykę władz Olsztyna wobec jakiegokolwiek związku tego miasta z EURO 2012. Prof. Witold Pokruszyński z WSGE nakreślił kwestię wyzwań i zagrożeń bezpieczeństwa XXI wieku. Prof. Jerzy Zawisza z WSGE przedstawił temat: Państwo i jego zdolność w zarządzaniu kryzysowym. Prof. Magdalena Sitek z WSGE omówiła organizację i funkcjonowanie jednej z europejskich agencji - CEPOL. Prof. Bronisław Sitek zobrazowała kwestię organizacji imprez masowych w antycznym Rzymie. W dalszej części wystąpili referenci z zagranicy. Doc. dr Peter Jusko (Uniwersytet Mateja Bela w Bańskiej Bystrzycy – Słowacja) wygłosił referat nt. Co można zrobić z fanami piłki nożnej w ramach zapobiegania przemocy widza. Prof. Peter Terem (Uniwersytet Mateja Bela w Bańskiej Bystrzycy – Słowacja) wygłosił referat nt. The importance of sports events in international relations: the 496 | WSGE experience of South Africa. Ponadto wystąpiło wielu innych jeszcze referujących z Ukrainy (Prof. Mykola Yewtuch, Prof. Andrij Matwijczuk), Albani (prof. Ksenofon Krisafi), Kazachstanu (Prof. Diana Ismailova) i Słowacji (prof. Igor Palus i prof. Józef Centes). Trzeciemu panelowi przewodniczył prof. Bronisław Sitek. W panelu tym wystąpili przedstawiciele młodych pracowników nauki, zwłaszcza z Wyższej Szkoły Policji w Szczytnie oraz Centrum Szkolenia Straży Granicznej w Kętrzynie. W panelu tym poruszane były kwestie szczegółowe związane z organizacją mistrzostw Europy w piłce nożnej. Podsumowania Konferencji dokonał prof. P. Majer wraz z prof. A. Misiukiem. WSGE | 497 498 | WSGE JoMS 1/16/2013, ss. 499-503 Wacław Brzęk WSGE | 499 500 | WSGE Sprawozdanie z pobytu w Bańskiej Bystrzycy na międzynarodowej konferencji „Zgoda w prawie” zorganizowanej przez Wydział Prawa Uniwersytetu Mateja Bela w dniach 7 – 8 lutego 2013 roku dr Wacław Brzęk Wyższa Szkoła Gospodarki Euroregionalnej im. Alcide De Gasperi w Józefowie [email protected] W dniach 7 – 8 lutego 2013 r. Wydział Prawa Uniwersytetu Mateja Bela w Bańskiej Bystrzycy zorganizował z okazji dwudziestolecia powstania tej uczelni międzynarodową konferencję, której głównym tematem była zgoda w prawie. Udział w konferencji wzięli przedstawiciele wydziałów prawa ze Słowacji, a także z Czech i Polski oraz Ukrainy. Byłem – jak się okazało – jedynym gościem z Polski. Konferencja rozpoczęła się krótką uroczystością powitalną w dniu 7 lutego br. w trakcie której dziekan Wydziału Prawa UMB prof. Stanisłav Mráz powitał uczestników w imieniu rektora i swoim własnym. Po występie uczelnianego zespołu pieśni i tańca goście oraz pracownicy wydziału zostali zaproszeni na przyjęcie, które wydano w gmachu wydziału. W dniu 8 lutego rozpoczęły się obrady. Toczyły się jednocześnie w trzech sekcjach. Ja uczestniczyłem w sesji poświeconej teorii państwa i prawa oraz historii prawa. W jej trakcie wygłosiłem referat pt. „Dowody w austriackiej ustawie o postępowaniu karnym z dnia 23 maja 1873 roku”. Przedstawiłem w nim genezę powstania tej ustawy oraz pojęcie i podział dowodów, a także środków dowodowych. Szczegółowo omówiłem instytucję biegłych na gruncie tej ustawy. Wykazałem też wpływ tych rozwiązań prawnych na powstanie kryminalistyki. Referat wygłosiłem w języku polskim ilustrując go prezentacją tekstu w języku słowackim oraz angielskim ( języki konferencji ). Referat i prezentacja – w moim odczuciu – zostały bardzo dobrze przyjęte i z zaciekawieniem przez słowackich historyków prawa. W trakcie dyskusji bowiem proszony byłem o wyjaśnienia i poszerzenie niektórych kwestii, których nie eksponowałem zbytnio w czasie referowania tematu, na który – tak jak i inni – miałem tylko dziesięć minut. To zaciekawienie wynikało zapewne z faktu, iż obecna Słowacja w owych czasach – w ramach ck monarchii austro – węgierskiej – poddana była re- WSGE | 501 żimowi prawa węgierskiego, które w przypadkach procedury karnej opierało się niemal do końca wieku XIX na zwyczaju. Ogółem w sesji, w której uczestniczyłem wygłoszono 16 referatów, z których tylko 5 da się zakwalifikować jako referaty z zakresu historii państwa i prawa. Jeden, wygłoszony przez dra Michala Turošika dotyczył sfery prawa rzymskiego („Konsensus w rzymskim prawie zobowiązań).” Pozostałe referaty dotyczyły różnych problemów z zakresu teorii prawa. Sesji przewodniczyli kolejno teoretycy prawa: prodziekan wydziału, kierownik Katedry Teorii oraz Historii Państwa i Prawa dr hab. Jan Cuper i dr hab. Vieroslav Júda. Moderatorem wystąpień historyczno – prawnych był dr Michal Turošik. Równoległe – jak wspomniano wyżej - toczyły się obrady w dwóch kolejnych sekcjach, z których pierwsza poświęcona była prawu prywatnemu, druga zaś prawu publicznemu, europejskiemu oraz międzynarodowemu. Ogółem na konferencję zgłoszono 65 referatów. Słowacy przyjmują generalnie zasadę: 1 uczestnik = 1 referat. Stąd obrady w sesjach bardziej przypominają wymianę poglądów ekspertów w danej dziedzinie, ludzi, którzy rzeczywiście mają coś do powiedzenia na dany temat. Obrady odbywały się bez udziału publiczności ( choćby studentów ), w luźnej atmosferze. Dotyczyło to także ubioru. Jeden z młodych wiekiem doktorów z pewnej uczelni bratysławskiej wygłosił referat w sesji, w której brałem udział, w t-shorcie. Ale był to wypadek odosobniony. W czasie pobytu w Bańskiej Bystrzycy zostałem przyjęty przez dziekana Wydziału Prawa UMB prof. Stanislava Mráza oraz prodziekana tego wydziału dra hab. Jana Cupera. W czasie pierwszego spotkania z dziekanem, spotkania o charakterze kurtuazyjnym, przedstawiłem siebie i WSGE oraz wręczyłem upominek, a także list gratulacyjny od Wydziału Nauk Społecznych z okazji XX-lecia UMB ( list w załączeniu ). Z kolei dziekan zapoznał mnie krótko z historią uniwersytetu oraz wydziału i przychylnie odniósł się do ewentualnej współpracy kierowanego przez niego wydziału z WNS WSGE. W trakcie drugiego spotkania, które doszło z inicjatywy dziekana, zostałem przez niego uhonorowany medalem pamiątkowym Wydziału Prawa UNB wybitego z okazji XX rocznicy powstania UNB. Kwestia ewentualnej współpracy omawiana była podczas moich spotkań o charakterze roboczym z prodziekanem dr hab. Janem Cuperem. Widzi on – jako teoretyk prawa oraz były poseł do Słowackiej Rady Narodowej z 12-letnim stażem – możliwość współpracy w zagadnieniach 502 | WSGE związanych m.in. z legislacją. Może się to urealnić w postaci np. wspólnej konferencji, wydawnictwa, bądź wspólnego ubiegania się o grant, choćby z Funduszu Wyszehradzkiego. W tej materii Słowacy oczekują na naszą inicjatywę. WSGE | 503 504 | WSGE JoMS 1/16/2013, ss. 505-509 Krzysztof Dziurzyński WSGE | 505 506 | WSGE Beata Kozieł, Spostrzeganie niepowodzeń szkolnych przez nauczycieli, uczniów i ich rodziców, Wydawnictwo Adam Marszałek, Toruń 2011, s. 386. [Rewiev book: Beata Kozieł, Perception of failure at school by teachers, students and their Barents, Adam Marszalek Publishing, Toruń, 2011, pages: 386] W recenzowanej pracy Beata Kozieł podjęła się trudnego zadania zbadania i opisania społecznego spostrzegania - przez nauczycieli, uczniów i ich rodziców - niepowodzeń szkolnych, uwarunkowań tych niepowodzeń oraz sposobów przezwyciężania. Uwzględniła w zaproponowanej analizie społeczne postrzeganie tego zjawiska, albowiem, jak sama podkreśla, to głównie od rozumienia niepowodzeń szkolnych przez nauczycieli, uczniów i ich rodziców zależy, w jaki sposób osoby doznające niepowodzeń szkolnych będą funkcjonowały w klasie, w szkole i w domu rodzinnym, a także, w jaki sposób (jeśli w ogóle) inni będą starali się im pomóc. Głównym celem podjętych przez Autorkę badań było ukazanie oddziaływania klasycznych koncepcji dotyczących niepowodzeń szkolnych na spostrzeganie tego zjawiska. Cele szczegółowe określone przez Autorkę to: zobrazowanie charakterystycznych sposobów spostrzegania powodzeń i niepowodzeń szkolnych, poznanie i przedstawienie typowych stereotypów w spostrzeganiu powodzeń/ niepowodzeń szkolnych. Beata Kozieł podjęła próbę poznania, czy model atrybucji B. Weinera tłumaczy uczniowskie interpretacje sukcesu i porażki. Postanowiła nie tylko poznać ale i przedstawić związki pomiędzy stratyfikacją społeczną (statusem społeczno-ekonomicznym) a niepowodzeniami szkolnymi. Autorka nie boi się postawić tezy o selekcyjnej funkcji szkolnictwa. Wszystkie jej wysiłki mają służyć poznaniu i opisaniu przyczyn, które powodują powstawanie niepowodzeń szkolnych. Na koniec Autorka stwierdza, że chce pokazać nauczycielskie sposoby zapobiegania i przeciwdziałania niepowodzeniom szkolnym. Do interpretacji wyników Autorka przyjęła koncepcje wśród, których znalazły się: a) klasyczne koncepcje dotyczące niepowodzeń szkolnych autorstwa J. Konopnickiego, Cz. Kupisiewicza i W. Okonia; koncepcja zapobiegania niepowodzeniom szkolnym Cz. Kupisiewicza; teoria habitusu Pierre’a Bourdieu; teoria Basila Bersteina dotyczącą kodów językowych; koncepcję samospełniających się przepowiedni (określanej też jako WSGE | 507 efekt Pigmaliona); atrybucyjny model wyjaśniania osiągnięć B. Weinera;. Autorka podkreśla, że powodzenia jak i niepowodzenia szkolne nauczyciele odnoszą głównie do osiągnięć szkolnych ucznia. Zgadza się tym samym z Cz. Kupisiewiczem, J. Konopnickim czy W. Okoniem. Nauczyciele wskazują na dwa obszary: środowiskowy i biopsychiczny jako te, które w sposób zasadniczy przyczyniają się do powstawania niepowodzeń szkolnych. Natomiast uczniowie wskazują na przyczyny biopsychiczne, jako główne źródło ich niepowodzeń szkolnych. Rodzice badanych uczniów wyrażają opinię (bez względu na wykształcenie), iż to przyczyny z obszaru biopsychicznego są głównym źródłem niepowodzeń szkolnych. Niestety edukacja była jest i chyba pozostanie nadal istotnym czynnikiem przenoszącym międzypokoleniowe nierówności. Wskazania badanych nauczycieli potwierdzają, iż dzieci z uboższych środowisk, posługujące się ograniczonym kodem językowym, częściej doznają niepowodzeń, albowiem język odgrywa istotną rolę w przenoszeniu dziedzictwa kulturowego (habitusu) rodzin i stymulowaniu - bądź hamowaniu - rozwoju intelektualnego dziecka, co podkreślał B. Bernstein. Uczniowie z habitusem pierwotnym niezgodnym z oferowanym przez edukację, już na wstępie swojej kariery szkolnej poddawani są selekcji wstępnej (doszkolnej). Stawiani są poza kręgiem “kultury w ogóle”. Pierre Bourdieu określa ten mechanizm mianem błędnego koła reprodukcji habitusów. Beata Kozieł pokazała, że w szkole nie są podejmowane działania selekcyjne. Nie występuje efekt Galatei - w rozumieniu - nagradzania przez szkołę uczniów za zgodność ich statusów (habitusów, kodu językowego) z oczekiwaniami kulturowymi szkoły, ani też efekt Golema - przypasowania negatywnych ocen szkolnych do niskich statusów rodziny pochodzenia. Należy pamiętać, że osiągnięcia szkolne ucznia zależą również (a może przede wszystkim) od pozaszkolnych i osobistych doświadczeń ucznia oraz od oddziaływań równoległych do edukacji i wychowania szkolnego. Wielu nauczycieli deklaruje, że stosuje w swojej pracy działania terapeutyczne. Na drugim miejscu deklarują stosowanie działań profilaktycznych, a w dalszej kolejności działania diagnostyczne. Wśród badanych uczniów i ich rodziców przeważa pogląd, iż nauczyciele stosują przede wszystkim działania terapeutyczne, a wśród nich naj- 508 | WSGE częściej zajęcia wyrównawcze. Okazuje się, iż uczniowie przede wszystkim dostrzegają znaczenie profilaktyki w zapobieganiu niepowodzeniom szkolnym. Sądzę, iż istotna jest zmiana rozumienia zarówno powodzeń jak i niepowodzeń szkolnych przez nauczycieli, uczniów i ich rodziców w celu modyfikacji utrwalonych stereotypów. Zmiany w systemie edukacji należałoby więc rozpocząć od pedagogizacji rodziców (w szerokim zakresie) i zdobycia wiedzy na temat świadomości sytuacji szkolnej ucznia oraz od zmiany modelu kształcenia nauczycieli. Recenzowana książka jest ważnym interdyscyplinarnym studium napisanym przez pedagoga, o wysokich kompetencjach merytorycznych i metodologicznych. Prowadzona przez Autorkę narracja jest klarowna a materiał empiryczny podany zrozumiale bez zbędnego epatowania statystykami. Jest ona świadectwem głębokiego osobistego zaangażowania w kwestie pedagogiczne. Po lekturze tej książki jestem przekonany, że jest to praca ważna w polskim obszarze pedagogiki, ważną na miarę ustaleń Spionek, Szumana czy Kupisiewicza. Mam nadzieję, że jako taka stanie się źródłem inspiracji w dalszych studiach nad społecznymi uwarunkowaniami niepowodzeń szkolnych. Kończąc pragnę przywołać słowa jakie zawarła Autorka we wstępie do swojej książki. Napisała ona: Pięknym odwiecznym marzeniem uczniów a także nauczycieli i rodziców jest szkoła, w której panuje radosna atmosfera poznawania świata, która jest miejscem wspólnej przygody zdobywania wiedzy nawiązywania kontaktów społecznych dociekania sensu życia i dochodzenia do własnych wizji godnych czerpania wartości nabywania wielu potrzebnych umiejętności. Bywa, że marzenie to spełnia się - przynajmniej w jakiejś mierze. WSGE | 509
