Z.U. 2011 / 3A - Trybunał Konstytucyjny

Transkrypt

ORZECZNICTWO
TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO
ZBIÓR URZĘDOWY
Seria A Warszawa, dnia 30 kwietnia 2011 r. Nr 3 (140)
TREÂå
poz.
str.
WYROKI I POSTANOWIENIA
18
19
20
21
22
23
24
25
26
–
–
–
–
–
–
–
–
–
wyrok
wyrok
wyrok
wyrok
wyrok
wyrok
wyrok
wyrok
wyrok
z
z
z
z
z
z
z
z
z
dnia
dnia
dnia
dnia
dnia
dnia
dnia
dnia
dnia
5 kwietnia 2011 r.,
5 kwietnia 2011 r.,
7 kwietnia 2011 r.,
12 kwietnia 2011 r.,
27
28
29
30
–
–
–
–
postanowienie
postanowienie
postanowienie
postanowienie
z
z
z
z
dnia
dnia
dnia
dnia
6 kwietnia 2011 r.,
6 kwietnia 2011 r.,
6 kwietnia 2011 r.,
sygn.
sygn.
sygn.
sygn.
sygn.
sygn.
sygn.
sygn.
sygn.
P 26/09........................................................
P 6/10..........................................................
K 4/09..........................................................
P 90/08........................................................
SK 62/08.....................................................
SK 33/09.....................................................
K 19/08........................................................
P 41/09........................................................
Kp 7/09........................................................
239
251
262
290
308
326
336
357
371
sygn.
sygn.
sygn.
sygn.
Pp 1/10........................................................
SK 21/07.....................................................
SK 13/08.....................................................
P 17/09........................................................
410
426
449
453
Skorowidze:
– orzeczeń według sygnatur............................................................................................................................ 460
– aktów normatywnych..................................................................................................................................... 461
– rzeczowy....................................................................................................................................................... 479
OTK ZU nr 3/A/2011
P 26/09
poz. 18
18
WYROK
z dnia 5 kwietnia 2011 r.
Sygn. akt P 26/09*
W imieniu Rzeczypospolitej Polskiej
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Wojciech Hermeliński – przewodniczący
Mirosław Granat – sprawozdawca
Marek Kotlinowski
Teresa Liszcz
Marek Zubik,
protokolant: Grażyna Szałygo,
po rozpoznaniu, z udziałem Sejmu oraz Prokuratora Generalnego, na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2011 r.,
pytania prawnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku:
czy art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości
i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1231, ze zm.) w zakresie, w jakim
wyklucza możliwość skutecznego powołania się przez przedsiębiorcę na wypełnienie przez niego
wszystkich obowiązków mających na celu zapewnienie przestrzegania określonych w ustawie
zasad sprzedaży napojów alkoholowych, jest zgodny z art. 22 w związku z art. 31 ust. 3
Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
o r z e k a:
Art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473, Nr 115, poz. 793 i Nr 176, poz. 1238, z 2008 r.
Nr 227, poz. 1505, z 2009 r. Nr 18, poz. 97 i Nr 144, poz. 1175 oraz z 2010 r. Nr 47, poz. 278 i Nr 127, poz. 857)
w zakresie, w jakim wyklucza możliwość skutecznego powołania się przez przedsiębiorcę na wypełnienie przez niego wszystkich obowiązków mających na celu zapewnienie przestrzegania przez jego pracowników określonych w ustawie zasad sprzedaży napojów alkoholowych osobom nieletnim, jest
zgodny z art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
UZASADNIENIE
I
1. Postanowieniem z 26 marca 2009 r. (sygn. akt III SA/Gd 479/08) Wojewódzki Sąd Administracyjny
w Gdańsku zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, czy art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a ustawy
z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2002 r.
Nr 147, poz. 1231, ze zm.; dalej: u.w.t.p.a.) w zakresie, w jakim wyklucza możliwość skutecznego powołania się
przez przedsiębiorcę na wypełnienie przez niego wszystkich obowiązków mających na celu zapewnienie przestrzegania określonych w ustawie zasad sprzedaży napojów alkoholowych, jest zgodny z art. 22 w związku
z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
WSA w Gdańsku wskazuje, że interpretacja kwestionowanego przepisu, początkowo rozbieżna, a obecnie
jednolita i ugruntowana, prowadzi do uznania, że nawet jednorazowe nieprzestrzeganie zakazu sprzedaży
napojów alkoholowych osobom nieletnim stanowi przesłankę skutecznego cofnięcia zarówno pojedynczego
zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, jak i wszystkich zezwoleń udzielonych dotychczas temu same-
* Sentencja została ogłoszona dnia 18 kwietnia 2011 r. w Dz. U. Nr 81, poz. 449.
– 239 –
poz. 18
P 26/09
OTK ZU nr 3/A/2011
mu podmiotowi na sprzedaż alkoholu w tym samym miejscu. Zdaniem WSA w Gdańsku, niekonstytucyjność
art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a u.w.t.p.a. polega w niniejszej sprawie na przyjęciu w orzecznictwie sądów administracyjnych, że jedyną przesłanką zastosowania tego przepisu jest nieprzestrzeganie przez przedsiębiorcę zasad
sprzedaży alkoholu bez odniesienia do winy czy wpływu przedsiębiorcy na okoliczność sprzedaży. Przedsiębiorca,
który dopełnił wszystkich obowiązków, by w prowadzonym przez siebie punkcie sprzedaży alkoholu zapewnić
przestrzeganie przez pracowników określonych w ustawie zasad sprzedaży i podawania alkoholu, i który sam
osobiście tych zasad nie naruszył, ponosi wówczas odpowiedzialność w istocie absolutną, zupełnie oderwaną
od faktycznego działania lub zaniechania.
Tak właśnie jest, zdaniem WSA w Gdańsku, w rozpatrywanej przezeń sprawie toczącej się w wyniku skargi
przedsiębiorcy na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z 17 września 2008 r. (SKO.41/
IX-7534/26/08) podtrzymującą decyzję Prezydenta Miasta Słupska z 31 lipca 2008 r. (IHU-RH-VII/6443/15/08)
o cofnięciu wszystkich wydanych zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych w prowadzonym przez skarżącą
sklepie osiedlowym. Powodem cofnięcia zezwolenia na podstawie art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a u.w.t.p.a. była sprzedaż
niewielkiej ilości alkoholu nieletnim przez pracownicę zatrudnioną w sklepie, niezależnie od tego, że pracownica
ta poniosła już indywidualną odpowiedzialność karną na podstawie art. 43 ust. 1 u.w.t.p.a. i w prawomocnym
wyroku z 26 listopada 2007 r. (sygn. akt XIII K 1674/07) sąd skazał ją na karę grzywny. W pisemnej skardze na
decyzję SKO skarżąca wskazała, że poza bezpośrednią sprzedażą alkoholu przedsiębiorca nie ma realnej możliwości zagwarantowania przestrzegania zasad związanych ze sprzedażą alkoholu w każdej sytuacji przez jego
pracowników, może co najwyżej odpowiednio przeszkolić podległy personel i sprawować nadzór nad jego działaniami. Interes skarżącej w postaci zachowania zezwolenia na sprzedaż alkoholu ustawodawca uzależnia całkowicie od zachowania innych osób oraz od ich świadomości. Skoro art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a u.w.t.p.a. jest przepisem
o charakterze sanacyjnym, powinien także dokładnie wskazywać adresata zakazanego działania, a obecnie wskazuje jedynie na przedsiębiorcę, który ostatecznie ponosi sankcję stwierdzonego działania osób trzecich.
WSA w Gdańsku podczas rozpoznawania toczącej się przed nim sprawy ma wątpliwość, czy art. 18 ust. 10
pkt 1 lit. a u.w.t.p.a. nie stanowi zbędnej i nieproporcjonalnej ingerencji w konstytucyjną zasadę swobody prowadzenia działalności gospodarczej zawartą w art. 22 Konstytucji. Tak bezwzględna regulacja nie jest bowiem
niezbędna dla ochrony i realizacji interesu publicznego polegającego na eliminacji spożywania alkoholu przez
młodzież, ochronie zdrowia i prawidłowego rozwoju młodego pokolenia, choć dobra te należy niewątpliwie
umiejscowić bardzo wysoko w konstytucyjnej hierarchii dóbr. Wątpliwe jest, by efekty kwestionowanej regulacji
pozostawały w odpowiedniej proporcji do zakresu ciężarów nałożonych na przedsiębiorcę.
2. Marszałek Sejmu w piśmie z 28 sierpnia 2009 r. wniósł o stwierdzenie, że art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a
u.w.t.p.a. w zakresie, w jakim wyklucza możliwość skutecznego powołania się przez przedsiębiorcę na wypełnienie przez niego wszystkich obowiązków mających na celu zapewnienie przestrzegania określonych w ustawie zasad sprzedaży napojów alkoholowych, jest zgodny z art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Zdaniem Marszałka Sejmu, nie można się zgodzić z argumentem, że brak wyraźnego wskazania przez
ustawodawcę przedsiębiorcy jako podmiotu ponoszącego odpowiedzialność za sprzedaż alkoholu przez swojego pracownika osobom nieletnim oznacza możliwość uwolnienia się przez przedsiębiorcę od zastosowania
sankcji wynikającej z art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a u.w.t.p.a. w drodze wykazania, że dochował staranności przy
doborze pracowników i ich przeszkoleniu oraz przy sprawowaniu nadzoru nad nimi. Odpowiedzialność za delikt
administracyjny innych osób niż ta, która bezpośrednio się go dopuściła, wynika nie tylko z materialnego prawa
administracyjnego, ale także z norm prawa pracy i prawa cywilnego. Za działania pracownika wykonywane
w związku z łączącym go z pracodawcą stosunkiem pracy co do zasady odpowiada pracodawca. Przedsiębiorca
prowadzi działalność objętą zezwoleniem na sprzedaż napojów alkoholowych we własnym imieniu i na własne
ryzyko i, co za tym idzie, muszą go obciążać skutki naruszenia zasad przewidzianych dla prowadzenia działalności, na którą uzyskał zezwolenie, nawet gdy naruszenia dopuściła się osoba działająca w imieniu i na rachunek przedsiębiorcy. Do przestrzegania zasad sprzedaży napojów alkoholowych przepisy ustawy zobowiązują
przedsiębiorcę, zaś zwolnienie go od skutków prawnych ich naruszenia oznaczałoby, że nie ponosi on żadnej
odpowiedzialności za działalność swojego przedsiębiorstwa i brak skutecznego nadzoru nad osobami działającymi w jego imieniu i na jego rachunek.
Dla Marszałka Sejmu sankcja cofnięcia przedsiębiorcy zezwolenia na sprzedaż alkoholu w sytuacji sprzedaży alkoholu osobom nieletnim znajduje uzasadnienie w ważnym interesie publicznym, jaki wypełnia konstytucyjne przesłanki „zdrowia publicznego” oraz „moralności publicznej”. Zakaz sprzedaży alkoholu pewnej grupie
nabywców pełni dwojaką funkcję. Celem wprowadzenia art. 18 u.w.t.p.a. jest przede wszystkim reglamentacja
alkoholu, a zatem utrudnienie wystąpienia zagrożeń zdrowia małoletnich. Ponadto stanowi formę pomocy osobom nieletnim oznaczającą odmowę sprzedaży lub podania alkoholu i w tym znaczeniu eliminuje działania,
– 240 –
OTK ZU nr 3/A/2011
P 26/09
poz. 18
które powszechnie uznaje się za przynoszące szkody społeczne. Prawne ograniczenia w obrocie napojami
alkoholowymi są zatem wyrazem polityki państwa zmierzającej do zmniejszenia spożycia alkoholu przez społeczeństwo. Szczególnie niepokojąca jest struktura tego spożycia wskazująca, iż najbardziej narażone na alkoholizm są właśnie środowiska młodzieży szkolnej i dzieci z rodzin patologicznych. Do działań przeciwdziałających demoralizacji dzieci i młodzieży należy zatem zaliczyć konsekwentne egzekwowanie zakazu sprzedaży
alkoholu osobom nieletnim oraz rygoryzm stosowania sankcji w razie złamania takiego nakazu.
Marszałek Sejmu wskazał, że sankcja obligatoryjnego cofnięcia przedsiębiorcy zezwolenia na sprzedaż alkoholu w razie nawet jednorazowej sprzedaży niewielkiej jego ilości osobom nieletnim ma charakter przydatny,
konieczny i proporcjonalny (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Zatem, ograniczenie wolności prowadzenia działalności
gospodarczej nie narusza art. 22 Konstytucji. Nie ma co prawda jednoznacznego stanowiska, czy wprowadzenie
zakazu sprzedaży alkoholu nieletnim stanowi dostateczny środek motywacji przedsiębiorców do powstrzymywania
się od sprzedaży alkoholu osobom nieletnim, ani czy ograniczenie wiekowe dla zmniejszenia spożycia alkoholu
w tej grupie konsumentów jest tak przydatne, jak zakładano. Odebranie prawa sprzedaży alkoholu jest środkiem
prawnym wymuszającym najwyższą staranność od osób wykonujących działalność gospodarczą. Zastosowanie
sankcji karnej ujętej w art. 43 ust. 1 u.w.t.p.a. wobec osoby, która faktycznie sprzedała alkohol osobom nieletnim,
jest rozwiązaniem niewystarczającym dla wymuszenia respektowania zakazu sprzedaży alkoholu.
3. Prokurator Generalny w piśmie z 10 listopada 2009 r. wniósł o stwierdzenie, że art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a
u.w.t.p.a. w zakresie, w jakim wyklucza możliwość skutecznego powołania się przez przedsiębiorcę na wypełnienie przez niego wszystkich obowiązków mających na celu zapewnienie przestrzegania określonych w ustawie zasad sprzedaży napojów alkoholowych, jest zgodny z art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Zdaniem Prokuratora Generalnego, WSA w Gdańsku nie ma racji, twierdząc, że kwestionowany przepis
narusza zasadę proporcjonalności ingerencji i niezbędności realizacji interesu publicznego zawartą w art. 31
ust. 3 Konstytucji oraz że ogranicza konstytucyjną zasadę swobody gospodarczej zawartą w art. 22 Konstytucji
przez to, że ów interes może być zrealizowany w drodze środków mniej dotkliwych dla przedsiębiorcy.
Bezwarunkowe cofnięcie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych jest wprawdzie ograniczeniem swobody działalności gospodarczej, ale jego podstawę stanowi ważny interes publiczny w postaci zapobiegania
demoralizacji dzieci i młodzieży oraz ochrony zdrowia publicznego i moralności publicznej. Środek ten jest adekwatny do celu, jakim jest wyeliminowanie spożywania napojów alkoholowych przez małoletnich jako przyczyny
ich demoralizacji. Regulacja ta jest niezbędna i została ukształtowana w sposób gwarantujący realizację tego
zadania. Zapewnia ochronę dzieci i młodzieży przed spożywaniem alkoholu w stopniu, który nie mógłby być
osiągnięty przy zastosowaniu innych, łagodniejszych dla przedsiębiorców, środków.
Zdaniem Prokuratora Generalnego, ingerencja przewidziana w kwestionowanym przepisie pozostaje
w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, których ochrona uzasadnia dokonane ograniczenie.
Dochodowość sprzedaży napojów alkoholowych może wywoływać dążenie przedsiębiorców do zwiększenia
przychodów w związku ze sprzedażą alkoholu klientom poniżej 18 roku życia. Preambuła do u.w.t.p.a. przewiduje, że „życie obywateli w trzeźwości jest niezbędnym warunkiem moralnego i materialnego dobra Narodu”.
W odniesieniu do małoletnich ustawa nie tyle nakazuje ograniczenie, ile całkowite wyeliminowanie spożywania
alkoholu dzięki całkowitemu zakazowi jego sprzedaży w tej grupie wiekowej (art. 15 ust. 1 pkt 2 u.w.t.p.a.).
Dbałość o prawidłowy rozwój dzieci i młodzieży jest istotnym zadaniem państwa, a ochrona praw dziecka może
być traktowana jako wartość nadrzędna nad zasadą wolności działalności gospodarczej. Negatywne skutki
spożywania alkoholu przez małoletnich wykraczają daleko poza sferę indywidualnego interesu ekonomicznego
przedsiębiorcy. Zgodnie z art. 72 ust. 1 Konstytucji, państwo ma obowiązek ochrony praw dziecka m.in. przez
przeciwdziałanie jego demoralizacji. Cele u.w.t.p.a., wynikające z jej tytułu, preambuły i poszczególnych przepisów, usprawiedliwiają zatem ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej, jak cofnięcie zezwolenia na
sprzedaż napojów alkoholowych, niezależnie od istnienia lub braku osobistego i zawinionego przyczynienia się
przedsiębiorcy do naruszania zakazu sprzedaży napojów alkoholowych małoletnim. Należy przypomnieć, że
cofnięcie zezwolenia nie jest skierowane na wyrządzenie osobistej dolegliwości przedsiębiorcy, lecz gwarantować ma należyte prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie obrotu alkoholem na terenie danej gminy.
II
Na rozprawie 5 kwietnia 2011 r. uczestnicy postępowania podtrzymali swoje stanowiska wyrażone w formie
pisemnej. Dodatkowo wskazali oni na potrzebę ważenia interesów ekonomicznych przedsiębiorców nie tylko
w odniesieniu do szeroko rozumianego interesu publicznego, ale również w odniesieniu do indywidualnego
interesu każdego małoletniego, któremu udziela się pomocy polegającej na odmowie sprzedaży alkoholu.
– 241 –
poz. 18
P 26/09
OTK ZU nr 3/A/2011
III
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Problem konstytucyjny.
Wątpliwości sądu pytającego dotyczą tego, czy zgodna z Konstytucją jest przewidziana w art. 18 ust. 10 pkt 1
lit. a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U.
z 2007 r. Nr 70, poz. 473, ze zm.; dalej: u.w.t.p.a.) sankcja administracyjna w postaci obligatoryjnego cofnięcia
przez organ administracji samorządowej wydanego zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w sytuacji,
gdy w punkcie prowadzonym przez przedsiębiorcę doszło do jednostkowego podania lub sprzedaży alkoholu
osobie nieletniej przez podwładnego mu pracownika. Obecna normatywna treść tego przepisu wyklucza bowiem
możliwość ekskulpacji przedsiębiorcy przez wykazanie, że dochowywał należytej staranności profesjonalisty
zarówno w doborze, przeszkoleniu, jak i wykonywaniu bieżącego nadzoru nad swoimi pracownikami.
Zdaniem WSA w Gdańsku, zapobieganie spożywaniu alkoholu przez młodzież w imię ochrony zdrowia i prawidłowego rozwoju młodego pokolenia należy umiejscowić wysoko w hierarchii dóbr konstytucyjnych, których
ochrona leży w interesie publicznym i jest realizowana przez przepisy prawa. Jednak wątpliwości może budzić
to, czy tak bezwzględna regulacja jak art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a u.w.t.p.a., przewidująca administracyjną odpowiedzialność za naruszenie ustawy, jest rzeczywiście konieczna i niezbędna dla ochrony i realizacji tak wskazanego interesu publicznego, czy nie jest to środek zbyt dolegliwy i przez to niezgodny z art. 22 w związku
z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz czy efekty tej regulacji pozostają w odpowiedniej proporcji do zakresu ciężarów
nałożonych na jednostkę (przedsiębiorcę), skoro za nieistotne ustawodawca traktuje takie okoliczności jak
wykazanie sprawstwa i zawinienia przedsiębiorcy oraz to, czy doszło do jednostkowego naruszenia ustawy, czy
też chodzi o notoryczne łamanie wprowadzonych w niej zasad.
2. Problem dopuszczalności pytania prawnego.
2.1. Trybunał Konstytucyjny postanowił przede wszystkim rozstrzygnąć, czy dochowane zostały wymogi
formalne, od których spełnienia uzależniona jest dopuszczalność merytorycznego rozpoznania niniejszego
pytania prawnego. Zgodnie z art. 193 Konstytucji oraz art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale
Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK), każdy sąd może przedstawić Trybunałowi
Konstytucyjnemu pytanie co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się
przed tym sądem. Zgodnie zaś z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, Trybunał Konstytucyjny umarza postępowanie
m.in. wtedy, gdy wydanie wyroku jest zbędne lub niedopuszczalne.
Trybunał Konstytucyjny zbadał zatem, czy w przypadku art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a u.w.t.p.a. można mówić
o jego utrwalonej interpretacji sądowej. Ustalenie to jest konieczne dla zrekonstruowania normatywnej treści
kwestionowanego przepisu. Zgodnie bowiem z praktyką orzeczniczą Trybunału Konstytucyjnego, w sytuacji gdy
określony sposób rozumienia przepisu znalazł jednoznaczny i autorytatywny wyraz w orzecznictwie Sądu
Najwyższego lub Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy uznać, że przepis ten nabrał takiej właśnie treści,
jaką wyprowadziły z niego najwyższe instancje sądowe (zob. wyroki TK z: 3 października 2000 r., sygn. K 33/99,
OTK ZU nr 6/2000, poz. 188; 28 października 2003 r., sygn. P 3/03, OTK ZU nr 8/A/2003, poz. 82; 28 lutego
2008 r., sygn. K 43/07, OTK ZU nr 1/A/2008, poz. 8).
2.2. Zgodnie z dominującym stanowiskiem sądów administracyjnych, jedyną przesłanką zastosowania
art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a u.w.t.p.a. jest obiektywne nieprzestrzeganie w punkcie lub lokalu prowadzonym przez
przedsiębiorcę ustawowych zasad sprzedaży napojów alkoholowych, w tym zakazów i ograniczeń tej sprzedaży przewidzianych w u.w.t.p.a. Sam fakt sprzedaży alkoholu nieletnim w miejscu prowadzenia przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej rodzi bezwzględny obowiązek cofnięcia zezwolenia na sprzedaż alkoholu
przez uprawniony organ. Nie jest przy tym istotne ustalenie winy sprzedawcy, gdyż wina nie jest elementem
konstrukcyjnym przesłanki nakazującej organowi cofnięcie zezwolenia. Nie jest także ważne, czy sprzedawca
(sam przedsiębiorca lub osoba przez niego zatrudniona) miał świadomość, że dokonuje sprzedaży alkoholu
osobie małoletniej (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 23 października 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 607/08, Lex
nr 507786), ponieważ rezygnacja z zasady winy, jako podstawy odpowiedzialności, nastąpiła na rzecz zasady
ryzyka (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 15 stycznia 2008 r., sygn. akt III SA/Wr 311/07, Lex nr 435104).
Ustawodawca nie różnicuje także skutku nieprzestrzegania warunków sprzedaży alkoholu w zależności od
– 242 –
OTK ZU nr 3/A/2011
P 26/09
poz. 18
stopnia szkodliwości społecznej konkretnego naruszenia ani ilości (notoryczności) dokonanych naruszeń.
Również nieświadomość naruszenia przepisów prawa i brak złej woli pozostają bez wpływu na skutek prawny
naruszenia (por. wyrok WSA w Warszawie z 15 grudnia 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 1703/05, Lex nr 190905).
Nieprzestrzeganie ustawowych warunków sprzedaży alkoholu zawsze bowiem skutkuje jednakowo: cofnięciem
zezwolenia na sprzedaż alkoholu.
Wina stanowi natomiast warunek odpowiedzialności karnej za popełnienie przestępstwa określonego
w art. 43 ust. 1 u.w.t.p.a. Polega ono na sprzedaży lub podawaniu przez samego przedsiębiorcę lub jego pracowników napojów alkoholowych w wypadkach, kiedy jest to zabronione, albo bez wymaganego zezwolenia lub
wbrew jego warunkom (por. wyrok WSA w Warszawie z 21 lutego 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 2236/07, Lex
nr 463919). Wina jest także warunkiem odpowiedzialności karnej za przestępstwo określone w art. 43 ust. 2
u.w.t.p.a., polegające na niedopełnieniu przez kierownika zakładu handlowego lub gastronomicznego obowiązku nadzoru i przez to dopuszczeniu do popełnienia w tym zakładzie przestępstwa z art. 43 ust. 1 u.w.t.p.a. Choć
czyn wypełniający znamiona przestępstwa określonego w art. 43 ust. 1 u.w.t.p.a. w zupełności odpowiada czynowi określonemu w art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a w związku z art. 15 ust. 1 tej ustawy (por. wyrok WSA z 4 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Po 271/09, Lex nr 531593), to jednak art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a u.w.t.p.a. nie uzależnia skutku w nim przewidzianego od skazania kogokolwiek za przestępstwo określone w art. 43 ust. 1 u.w.t.p.a.
(por. wyrok WSA w Szczecinie z 20 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 1232/09, Lex nr 554179).
Trybunał Konstytucyjny zauważa, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznaje się, że każda, nawet
jednorazowa, sprzedaż alkoholu osobie nieletniej stanowi nieprzestrzeganie określonych w ustawie zasad
sprzedaży napojów alkoholowych, o których mowa w art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a u.w.t.p.a., i jest podstawą do
cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych (por. m.in. wyroki WSA w Krakowie z 21 stycznia
2009 r., sygn. akt III SA/Kr 870/08, Lex nr 519802; WSA w Warszawie z 6 października 2008 r., sygn. akt VI SA/
Wa 1319/08, Lex nr 519793; NSA w Warszawie z 29 sierpnia 2007 r., sygn. akt II GSK 111/07, Lex nr 360217;
NSA w Warszawie z 11 grudnia 2007 r., sygn. akt II GSK 102/07, Lex nr 456789; WSA w Warszawie z 21 lutego
2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1942/05, Lex nr 193326; NSA w Warszawie z 25 października 2006 r., sygn. akt
II GSK 175/06, Lex nr 276721; WSA w Warszawie z 2 listopada 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1529/06, Lex
nr 337045; WSA w Warszawie z 26 kwietnia 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 411/06, Lex nr 212251; NSA
w Warszawie z 27 września 2005 r., sygn. akt II GSK 198/05, Lex nr 191898). Zastosowanie w treści przepisu
art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a u.w.t.p.a. liczby mnogiej ogranicza się wyłącznie do wskazania (podkreślenia), że zasad
sprzedaży napojów alkoholowych jest wiele. Nie oznacza to jednak, iż wiele też musi zaistnieć przypadków
nieprzestrzegania zasad sprzedaży napojów alkoholowych, aby wystąpiła konieczność zastosowania sankcji
w postaci cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych (por. wyroki WSA w Warszawie z 21 lutego
2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 2236/07, Lex nr 463919; NSA w Warszawie z 27 września 2005 r., sygn. akt II GSK
148/05, Lex nr 179657).
W analizie orzecznictwa sądowoadministracyjnego podkreślenia wymaga to, że cofnięcie zezwolenia na
sprzedaż alkoholu nie stanowi sankcji za niewłaściwe, niezgodne z prawem korzystanie z tego zezwolenia, ale
jest rozumiane jako sankcja za naruszenie ogólnych warunków i zasad sprzedaży napojów alkoholowych odnoszących się w jednakowym stopniu do wszystkich napojów alkoholowych (por. wyrok WSA w Krakowie
z 21 stycznia 2009 r., sygn. akt III SA/Kr 870/08). Ograniczenie obywatelom dostępu do alkoholu przez obowiązek cofnięcia wydanego zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych nawet po jednorazowej sprzedaży
alkoholu osobie małoletniej stanowi jeden z instrumentów, w które ustawodawca wyposażył organy jednostek
samorządu terytorialnego w celu eliminacji przez nie występującego zjawiska alkoholizmu.
Odpowiedzialność administracyjna przedsiębiorcy za jednorazową sprzedaż alkoholu nieletnim przy obligatoryjnym nakazie cofnięcia udzielonego zezwolenia występuje także wtedy, gdy jednorazowej sprzedaży nie
dokonał osobiście przedsiębiorca, lecz zatrudniony przezeń pracownik, na którego działania nie miał on wpływu
w momencie dokonywania sprzedaży. Zgodnie ze stanowiskiem NSA, okoliczność, że sprzedaży dokonał
zatrudniony przez przedsiębiorcę pracownik, jest bez znaczenia, gdyż to przedsiębiorca jest adresatem wydanego zezwolenia. Zaistnienie przesłanek warunkujących cofnięcie zezwolenia wpływa bezpośrednio na jego
sytuację prawną i musi prowadzić do cofnięcia wydanego aktu administracyjnego. Sankcja w postaci cofnięcia
zezwolenia jest niewątpliwie surowa, ale cel, który przyświecał ustawodawcy podczas realizacji zasady wynikającej z art. 15 ust. 1 pkt 2 u.w.t.p.a., a więc całkowity i bezwzględny zakaz sprzedaży napojów alkoholowych
osobom poniżej lat 18, jest podstawowym zamierzeniem ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu
alkoholizmowi (zob. wyrok NSA w Warszawie z 10 października 2006 r., sygn. akt II GSK 160/06, Lex
nr 276705).
W orzecznictwie NSA podkreśla się, że na podmiocie prowadzącym działalność gospodarczą w zakresie
sprzedaży napojów alkoholowych spoczywa obowiązek zorganizowania jej w taki sposób, aby nie zaistniał jakikol-
– 243 –
poz. 18
P 26/09
OTK ZU nr 3/A/2011
wiek przypadek złamania zasad sprzedaży napojów alkoholowych określonych w ustawie (por. wyrok NSA
w Warszawie z 10 października 2006 r., sygn. akt II GSK 160/06, wyrok WSA w Warszawie z 2 listopada 2006 r.,
sygn. akt VI SA/Wa 1529/06). Nie może on uniknąć stosowania względem niego sankcji administracyjnej określonej w art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a u.w.t.p.a. przez wykazanie, że dochował staranności przy doborze pracowników
i ich przeszkoleniu oraz przy sprawowaniu nad nimi nadzoru. Zdaniem NSA, argumenty dotyczące odpowiedniego
uprzedniego przeszkolenia pracowników sklepu w zakresie zasad sprzedaży napojów alkoholowych, staranności
w ich doborze lub dotychczas prawidłowego sprawowania nadzoru nad nimi nie mają znaczenia dla wykazania
braku odpowiedzialności administracyjnej (por. wyroki NSA w Warszawie z 29 sierpnia 2007 r., sygn. akt II GSK
111/07, NSA w Warszawie z 10 października 2006 r., sygn. akt II GSK 160/06, WSA w Warszawie z 2 listopada
2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1529/06). Zatem w sytuacji sprzedaży alkoholu osobom niepełnoletnim przez pracownika zatrudnionego przez przedsiębiorcę w punkcie sprzedaży alkoholu stanowisko NSA polega na odmowie
możliwości uwzględnienia przez organ administracji dodatkowej przesłanki w postaci konieczności ustalenia winy
przedsiębiorcy w nadzorze, braku zaniedbań w doborze pracowników i ich przeszkoleniu, czy też np. wprowadzenia skutecznego wewnętrznego systemu odpowiedzialności pracowników za dokonane naruszenia. W razie
stwierdzenia sprzedaży alkoholu osobom poniżej 18 roku życia uprawniony organ jest zobligowany do cofnięcia
zezwolenia niezależnie od przyczyn naruszenia zasad sprzedaży napojów alkoholowych.
2.3. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego za sporadyczne należy uznać orzeczenia, w których sądy administracyjne stawały na stanowisku, że wykazanie spełnienia obowiązku prawidłowego zorganizowania przez
przedsiębiorcę sprzedaży alkoholu zwalnia go z kwestionowanej odpowiedzialności administracyjnej za działania pracowników sprzeczne z ustawą. Chodziło tutaj przede wszystkim o ich działania z premedytacją na szkodę pracodawcy lub ze zwykłego błędu lub pomyłki, za którą trudno przedsiębiorcę winić. Zdaniem sądów,
wyniki wykładni logiczno-językowej art. 18 ust. 6 pkt 1 u.w.t.p.a. (będącego jednakowo brzmiącym poprzednikiem kwestionowanego art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a u.w.t.p.a.) wskazują, że ustawodawca nie mógł przewidzieć tak
dotkliwej i surowej sankcji w postaci cofnięcia pozwolenia na sprzedaż alkoholu za jednorazową sprzedaż przez
pracownika alkoholu nieletniemu. Byłaby to bowiem sankcja nieadekwatna i niewspółmierna do czynu w każdej
sytuacji, nie tylko we wskazanych wyżej wyjątkowych okolicznościach (por. wyroki: WSA w Bydgoszczy
z 22 marca 2005 r., sygn. akt II SA/Bd 1157/04, „Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego” nr 4-5/2006,
poz. 194, WSA w Warszawie z 22 maja 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 371/06, Lex nr 230007, NSA w Warszawie
z 7 lipca 1998 r., sygn. akt II SA 714/98, Lex nr 43185).
Wykładnia celowościowa, logiczna, a także gramatyczna u.w.t.p.a. prowadziła Naczelny Sąd Administracyjny
do wniosku, że ustawodawca, mówiąc o nieprzestrzeganiu zasad obrotu napojami alkoholowymi zawartych
w ustawie, a w szczególności sprzedaży alkoholu osobom nieletnim, miał na myśli nie jednorazowe działanie
czy sporadyczny przypadek, zwłaszcza niezawiniony przez przedsiębiorcę, ale powtarzające się zdarzenia,
ujawniające w dostateczny sposób winę w nadzorze (por. wyrok NSA w Warszawie z 7 lipca 1998 r., sygn. akt
II SA 714/98). Jednorazowa sprzedaż napojów alkoholowych nieletniemu stanowi naruszenie ustawowych
zasad obrotu napojami alkoholowymi, ale niekoniecznie musi automatycznie prowadzić do obligatoryjnego cofnięcia zezwolenia na sprzedaż alkoholu. Użycie w art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a u.w.t.p.a. sformułowania „cofa się”
oznaczałoby jedynie to, że w przypadku stwierdzenia spełnienia wszystkich przesłanek tego przepisu, organ
winien podjąć decyzję o cofnięciu lub utrzymaniu zezwolenia, a nie że w każdym przypadku musi zapaść decyzja o jego cofnięciu (por. wyrok NSA w Warszawie z 7 lipca 1998 r., sygn. akt II SA 714/98).
Podstawą takiego stanowiska NSA było przekonanie, że norma wyrażona w przepisie art. 15 ust. 1 pkt 1
u.w.t.p.a. nie koresponduje jednoznacznie z dyspozycją przepisu art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a u.w.t.p.a., w którym
jest mowa o nieprzestrzeganiu zasad obrotu napojami alkoholowymi, zawartych w ustawie (por. wyrok WSA
w Warszawie z 22 maja 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 371/06). Stąd jednorazowy przypadek naruszenia określonych w ustawie zasad sprzedaży napojów alkoholowych, w tym np. jednorazowa sprzedaż alkoholu osobie
nieletniej, także przez pracownika, nie stanowi wystarczającej podstawy do cofnięcia zezwolenia na sprzedaż
napojów alkoholowych. Aby można mówić o naruszaniu zasad, musi wystąpić co najmniej kilka zdarzeń, które
można określić jako sprzeczne z ustalonymi w ustawie zasadami (zob. I. Skrzydło-Niżnik, G. Zalas, Ustawa
o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Komentarz, Zakamycze 2002, s. 98; S. Dudzik,
Prawne konsekwencje naruszenia ustawowych zasad sprzedaży napojów alkoholowych (wybrane zagadnienia), „Samorząd Terytorialny” nr 3/2007, s. 62). Sądy administracyjne przyjmowały także, że powołanie się przez
organ administracji na obiektywne zdarzenie sprzedaży alkoholu osobie nieletniej, potwierdzone nawet treścią
orzeczenia sądu karnego wydanego na podstawie art. 43 ust. 1 u.w.t.p.a., nie wystarcza jeszcze do pełnego
uzasadnienia rozstrzygnięcia administracyjnego o cofnięciu zezwolenia (por. wyrok WSA w Bydgoszczy
z 22 marca 2005 r., sygn. akt II SA/Bd 1157/04).
– 244 –
OTK ZU nr 3/A/2011
P 26/09
poz. 18
2.4. Trybunał Konstytucyjny uznaje w niniejszej sprawie, że w przypadku art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a u.w.t.p.a.
można mówić o dominującej i utrwalonej interpretacji sądowej kwestionowanego przepisu (por. punkt 2.2. tej
części uzasadnienia), której występowanie warunkuje dopuszczalność merytorycznej kontroli jego konstytucyjności. Występująca w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalona interpretacja przepisu art. 18 ust. 10
pkt 1 lit. a u.w.t.p.a. nadała mu ustaloną treść normatywną. W razie stwierdzenia faktu nawet jednostkowej
sprzedaży alkoholu osobom poniżej 18 roku życia w punkcie prowadzonym przez przedsiębiorcę, uprawniony
organ jest zobligowany do cofnięcia zezwolenia niezależnie od przyczyn naruszenia zasad sprzedaży napojów
alkoholowych oraz niezależnie od tego, czy alkohol sprzedał sam przedsiębiorca czy też zatrudniona przez
niego osoba. Trybunał Konstytucyjny dokonał oceny konstytucyjności tak ustalonej treści art. 18 ust. 10 pkt 1
lit. a u.w.t.p.a. ze wskazanymi przez sąd pytający wzorcami kontroli.
3. Zakres dopuszczalnych ingerencji w swobodę prowadzenia działalności gospodarczej (art. 22 w związku
z art. 31 ust. 3 Konstytucji).
3.1. Trybunał Konstytucyjny wskazywał, że wolność prowadzenia działalności gospodarczej nie ma charakteru absolutnego i może być poddawana ograniczeniom, o czym świadczy brzmienie art. 22 Konstytucji.
Zgodnie z tym przepisem „ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze
ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny”. Wyraża on nie tylko zasadę ustroju Rzeczypospolitej
Polskiej, ale stanowi również gwarancję praw podmiotowych przysługujących jednostce, lub szerzej – podmiotom prywatnym. Art. 22 Konstytucji, dotycząc wolności prowadzenia działalności gospodarczej, sam tej wolności
nie ustanawia. Stanowią ją przede wszystkim art. 20 Konstytucji („Społeczna gospodarka rynkowa oparta na
wolności działalności gospodarczej […] stanowi podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej”)
oraz – w sposób uzupełniający i dotyczący pewnych wycinków tej wolności – inne normy konstytucyjne (m.in.
art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 65 ust. 1 Konstytucji).
Do cech wolności prowadzenia działalności gospodarczej należy przede wszystkim możliwość wyboru działalności gospodarczej (por. wyrok z 21 kwietnia 2004 r., sygn. K 33/03, OTK ZU nr 4/A/2004, poz. 31). Drugą
istotną cechą wolności prowadzenia działalności gospodarczej jest wolność prowadzenia i wykonywania tej
działalności niezakłóconej nieusprawiedliwionymi i nadmiernymi działaniami organów władzy publicznej (por.
wyroki TK z: 29 kwietnia 2003 r., sygn. SK 24/02, OTK ZU nr 4/A/2003, poz. 33, z 10 kwietnia 2001 r., sygn.
U 7/00, OTK ZU nr 3/2001, poz. 56, z 10 października 2001 r., sygn. K 28/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 212).
Wolność działalności gospodarczej (wolność gospodarcza) obejmuje nie tylko możliwość podejmowania i prowadzenia działalności, której zasadniczym celem jest osiągnięcie zysku, ale także możliwość podejmowania
decyzji gospodarczych, w tym przede wszystkim wyboru przedmiotu działalności i prawnych form ich realizacji
(zob. wyrok TK z 29 kwietnia 2003 r., sygn. SK 24/02). Wolność ta odnosi się zatem nie tylko do decydowania
o podjęciu działalności gospodarczej, ale także o jej zakończeniu, gdy ustaje wola podmiotu dalszego jej prowadzenia (zob. A. Błaś, [w:] Konstytucje Rzeczypospolitej oraz komentarz do Konstytucji RP z 1997 roku, red.
J. Boć, Wrocław 1998, s. 58).
3.2. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że w przypadku konstytucyjnej ochrony zasady wolności prowadzenia działalności gospodarczej występuje szeroki katalog konstytucyjnych przesłanek pozwalających ustawodawcy na ingerencję, tzn. na ograniczenia powyższej zasady. Z art. 22 Konstytucji wynika zakaz ograniczania
wolności działalności gospodarczej w sposób z nim sprzeczny lub niezgodny z wymienionymi w nim warunkami.
W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazuje się poszerzenie głębokości ingerencji w konstytucyjną
wolność prowadzenia działalności gospodarczej w związku z relacją art. 22 Konstytucji do art. 31 ust. 3
Konstytucji. Art. 31 ust. 3 Konstytucji zawiera generalny i rozwinięty katalog przesłanek uzasadniających ingerencję we wszelkie konstytucyjne prawa i wolności. Zgodnie z nim, ich ograniczenia mogą być ustanawiane
w drodze ustawy i nie mogą naruszać istoty tej wolności i są dopuszczalne, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia
i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.
W świetle art. 31 ust. 3 Konstytucji cel regulacji powinien znajdować uzasadnienie w konstytucyjnej aksjologii (por. wyrok TK z 26 kwietnia 1999 r., sygn. K 33/98, OTK ZU nr 4/1999, poz. 71), zaś dopuszczalne ograniczenie praw i wolności musi być na tyle merytorycznie uzasadnione, by w konflikcie w szczególności z zasadą
swobody działalności gospodarczej rachunek aksjologiczny przeważał na jego korzyść (por. wyrok TK z 8 lipca
2008 r., sygn. K 46/07, OTK ZU nr 6/A/2008, poz. 104). Dotyczy to zwłaszcza wprowadzenia i stosowania przez
państwo sankcji administracyjnych, które są instrumentami z istoty swej prowadzącymi do władczej ingerencji
państwa w prawa i wolności jednostki, jak to podkreśla sąd pytający w niniejszej sprawie, przywołując dotych-
– 245 –
poz. 18
P 26/09
OTK ZU nr 3/A/2011
czasowe orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego (por. wyroki TK z 12 stycznia 1999 r., sygn. P 2/98, OTK ZU
nr 1/1999, poz. 2 oraz z 27 kwietnia 1999 r., sygn. P 7/98, OTK ZU nr 4/1999, poz. 72).
Art. 22 Konstytucji reguluje w sposób wyczerpujący formalne i materialne przesłanki ograniczenia wolności
działalności gospodarczej. Jeżeli więc uznać, że wolność ta jest jednym z konstytucyjnych praw i wolności, to
art. 22 Konstytucji stanowiłby lex specialis w stosunku do art. 31 ust. 3 Konstytucji i wyłączałby stosowanie art. 31
ust. 3 Konstytucji jako wzorca kontroli ustawowych ograniczeń wolności działalności gospodarczej. Wówczas
uwzględnieniu podlegałoby orzecznictwo Trybunału, w którym wskazywał on, że odwołanie się do kategorii interesu publicznego w art. 22 Konstytucji nie oznacza pozostawienia ustawodawcy swobody określania rodzaju chronionego interesu. Podczas jego ustalania muszą być brane pod uwagę inne regulacje konstytucyjne oraz hierarchia wartości wynikająca z koncepcji demokratycznego państwa prawnego (zob. wyrok TK z 17 grudnia 2003 r.,
sygn. SK 15/02, OTK ZU nr 9/A/2003, poz. 103). Z kolei wykładnia systemowa art. 22 Konstytucji wskazuje na
szerszy wymiar wolności działalności gospodarczej niż każde z konstytucyjnych praw i wolności, skoro art. 22
Konstytucji znajduje się w rozdziale I Konstytucji zawierającym zasady ustroju RP. Art. 31 ust. 3 Konstytucji reguluje zasady ogólne rozdziału II, a więc zasady o innym zakresie zastosowania niż wolności i prawa konstytucyjne.
Mogłoby to prowadzić do wniosku, że każdy przypadek konieczności ochrony dóbr wskazanych w art. 31 ust. 3
Konstytucji mieści się w klauzuli „ważnego interesu publicznego” określonego w art. 22 Konstytucji.
3.3. Niezależnie jednak, czy klauzula „ważnego interesu publicznego” zawarta w art. 22 Konstytucji obejmuje przesłanki z art. 31 ust. 3 Konstytucji wyznaczającego granice wszelkiej ingerencji organów władzy publicznej
w sferę wolności i praw konstytucyjnych (tak wyrok TK z 25 maja 2009 r., sygn. SK 54/08, OTK ZU nr 5/A/2009,
poz. 69), czy ponadto inne jeszcze wartości niewymienione w art. 31 ust. 3 (tak wyroki TK z: 29 kwietnia 2003 r.,
sygn. SK 24/02 oraz z 21 kwietnia 2004 r., sygn. K 33/03), wskazanie przez WSA w Gdańsku art. 22 w związku
z art. 31 ust. 3 Konstytucji – jako wzorców kontroli konstytucyjności w niniejszej sprawie – oznacza konieczność
uwzględnienia wszystkich przesłanek ograniczenia wolności działalności gospodarczej przewidzianych przez
ustrojodawcę w obu przepisach.
4. Ocena konstytucyjności kwestionowanego przepisu.
4.1. Zdaniem sądu pytającego, wątpliwości konstytucyjne budzi po pierwsze to, czy tak bezwzględna regulacja art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a u.w.t.p.a., przewidująca obligatoryjną sankcję administracyjną za bezprawne
działanie nie przedsiębiorcy, ale jego pracowników, jest rzeczywiście konieczna i niezbędna w demokratycznym
państwie prawnym dla ochrony interesu publicznego. Sankcja ta wydaje się nieadekwatna do popełnionego
deliktu administracyjnego.
Po drugie, sąd pytający uważa, że jest to sankcja zbyt dolegliwa. Podlegający ochronie interes publiczny
może być realizowany przez ustawodawcę za pomocą środków mniej dotkliwych dla przedsiębiorcy. Może być
zastąpiony wprowadzeniem innego, mniej uciążliwego środka prawnego zapewniającego podobną skuteczność
wyegzekwowania założonego przez ustawodawcę celu.
Po trzecie, wątpliwe jest, czy efekty tej regulacji pozostają w odpowiedniej proporcji do zakresu ciężarów
nałożonych na jednostkę (przedsiębiorcę) związanych z realizacją interesu publicznego w postaci zapobiegania
spożywania alkoholu przez nieletnich.
4.2. Trybunał Konstytucyjny uznaje, że ważny interes publiczny uzasadnia już samo wprowadzenie obowiązku
uzyskania zezwolenia na prowadzenie sprzedaży napojów alkoholowych. Ograniczenie działalności gospodarczej
w postaci wymagania uzyskania koncesji czy zezwolenia na jej prowadzenie jest uznawane za konstytucyjnie
dopuszczalne, jeżeli realizuje ważny interes publiczny (zob. wyrok TK z 17 grudnia 2003 r., sygn. SK 15/02, OTK
ZU nr 9/A/2003, poz. 103). Reglamentacja obrotu napojami alkoholowymi w postaci konieczności uzyskania
zezwolenia na ten obrót znalazła konstytucyjne uzasadnienie w „powszechnie uznawanych wartościach” (por.
wyroki TK z: 8 kwietnia 1998 r., sygn. K 10/97, OTK ZU nr 3/1998, poz. 29, z 28 stycznia 2003 r., sygn. K 2/02,
OTK ZU nr 1/A/2003, poz. 4, z 14 czerwca 2004 r., sygn. SK 21/03, OTK ZU nr 6/A/2004, poz. 56).
Trybunał Konstytucyjny podziela stanowisko Prokuratora Generalnego wskazującego na ratio legis art. 18
ust. 10 pkt 1 lit. a u.w.t.p.a., jaką jest dążenie do obiektywnego eliminowania z obrotu alkoholem takich przedsiębiorców, w których firmie dopuszczono się naruszeń zasad sprzedaży napojów alkoholowych. Zasady odpowiedzialności administracyjnej dotykają tych, którzy nie dają wystarczającej rękojmi zachowania warunków
udzielonego zezwolenia na sprzedaż alkoholu. Kwestionowany przepis stanowi bowiem sankcję administracyjną do zakazu ustanowionego w art. 15 ust. 1 pkt 2 u.w.t.p.a., obok odpowiedzialności karnej przewidzianej
w art. 43 ust. 1 i 2 u.w.t.p.a.
– 246 –
OTK ZU nr 3/A/2011
P 26/09
poz. 18
Według art. 18 ust. 7 pkt 6 i 9 u.w.t.p.a. warunkiem prowadzenia legalnej sprzedaży napojów alkoholowych
jest wykonywanie tej działalności w zakresie objętym zezwoleniem i tylko przez przedsiębiorcę oznaczonego
w zezwoleniu, wyłącznie w miejscu wskazanym w zezwoleniu, a także przestrzeganie zasad i warunków określonych przepisami prawa. Zgodnie z art. 18 ust. 1 u.w.t.p.a. sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych
do spożycia w miejscu sprzedaży lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie
zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży. Podstawowym warunkiem obrotu alkoholem jest przestrzeganie przez przedsiębiorcę zakazu
sprzedaży alkoholu osobom poniżej 18 roku życia ustanowionego w art. 15 ust. 1 pkt 2 u.w.t.p.a. Preambuła do
ustawy przewiduje, że „życie obywateli w trzeźwości jest niezbędnym warunkiem moralnego i materialnego
dobra Narodu”. Zgodnie zaś z art. 1 u.w.t.p.a. organy administracji państwowej i jednostek samorządu terytorialnego obowiązane zostały m.in. do podejmowania działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów
alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania przez nieletnich oraz do wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów.
Ocena aksjologii ustawy u.w.t.p.a. odwołuje się do powszechnie uznawanych wartości i „nie wymaga szerszego uzasadnienia” (zob. wyrok TK z 24 listopada 1998 r., sygn. K 22/98, OTK ZU nr 7/1998, poz. 115).
Wartości te związane są z ochroną zdrowia, dobrem rodziny, porządkiem publicznym i bezpieczeństwem obywateli. Uzasadniają one wprowadzenie systemu sprzedaży alkoholu na zasadzie reglamentacji oraz stosowanie
instrumentów prawnych służących ograniczaniu nadmiernego jego spożycia. W świetle ustawy celem art. 18
ust. 10 pkt 1 lit. a u.w.t.p.a. jest ochrona nieletnich.
4.3. Trybunał Konstytucyjny uznaje, że w świetle Konstytucji zapewnienie prawidłowego rozwoju dzieci
i młodzieży oraz ochrona przed demoralizacją wynikającą ze spożywania przez nie alkoholu jest „ważnym interesem publicznym”, o którym mowa w art. 22 Konstytucji. Mimo że pojęcie „ważnego interesu publicznego” jest
kategorią ocenną, to nie można nie dostrzec wagi interesu publicznego, który podyktował kwestionowane przez
sąd pytający rozwiązanie. Dążenie ustawodawcy do tego, by reglamentować sprzedaż alkoholu, a w przypadku
nieletnich nie tyle ograniczyć, ile eliminować jego spożywanie, jest uzasadnione. Pełna swoboda działalności
gospodarczej w tej dziedzinie mogłaby zagrażać nie tylko bezpieczeństwu państwa i obywateli, ale także
porządkowi publicznemu. Na wykładnię art. 22 Konstytucji niewątpliwy wpływ ma brzmienie art. 72 ust. 1
Konstytucji, z którego wynika obowiązek państwa ochrony dziecka (w ujęciu konstytucyjnym pojęcie dziecko
oznacza osobę poniżej 18 lat) i jego praw nie tylko przed demoralizacją, ale też przed przemocą, okrucieństwem
i wyzyskiem wynikającym m.in. z nadużywania alkoholu przez nie samo i przez bliskie mu osoby. Jak zauważa
Marszałek Sejmu, podkreślenie przez art. 20 Konstytucji socjalnego charakteru gospodarki rynkowej stanowi
dodatkowe ustrojowe uzasadnienie statuowania ograniczeń wolności działalności gospodarczej.
Wprowadzenie środków przeciwdziałających zjawiskom związanym ze spożywaniem alkoholu przez nieletnich jest uzasadnione w świetle wskazanego przez sąd pytający art. 31 ust. 3 Konstytucji, ponieważ prowadzi
do ochrony zdrowia i moralności publicznej oraz bezpieczeństwa publicznego. W szczególności przez pojęcie
„zdrowia publicznego” należy rozumieć obowiązek usuwania przez władze publiczne zarówno zewnętrznych
zagrożeń zdrowia jednostek, jak i eliminację pokus skłaniających do dobrowolnego (świadomego lub nie) niszczenia swojego zdrowia. Przesłanka „moralności publicznej” pozwala natomiast na ingerencję prawną w stosunku do takich działań, które powszechnie uznaje się za przynoszące szkody społeczne (zob. L. Garlicki, [w:]
Konstytucja Rzeczypospolitej. Komentarz, red. L. Garlicki, t. IV, Warszawa 2005, s. 26).
Trybunał Konstytucyjny pragnie podkreślić, że waga interesu publicznego w przypadku nieletnich wynika
z faktu negatywnego wpływu spożycia nawet niewielkich ilości alkoholu na ich rozwój fizyczny, psychiczny i intelektualny. Alkohol może prowadzić u tych osób do zmian osobowościowych i osłabienia funkcji poznawczych.
Marszałek Sejmu przypomina wyniki badań społecznych, z których wynika, że 70% osób niepełnoletnich miało
kontakt z alkoholem, a wśród nich połowa pije alkohol systematycznie, tzn. co najmniej raz w tygodniu (zob.
J. Auleytner, K. Głąbicka, Polityka społeczna pomiędzy opiekuńczością a pomocniczością, Warszawa 2000,
s. 366-367; B. Jaworska-Dębska, Spór wokół modelu polskiej regulacji alkoholowej, Zagadnienia administracyjnoprawne, Łódź 1995, s. 184-185). Najbardziej narażone na alkoholizm są środowiska młodzieży szkolnej
i dzieci z rodzin patologicznych. W tej grupie skutki społeczne spożywania alkoholu związane są z ponoszeniem
przez państwo wydatków w ramach świadczeń udzielanych przez ośrodki pomocy społecznej dla rodzin z problemami alkoholowymi. Dlatego m.in. zgodnie z art. 4 § 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o postępowaniu
w sprawach nieletnich (Dz. U. z 2002 r. Nr 11, poz. 109) samo używanie alkoholu przez nieletnich zostało uznane za jedną z okoliczności świadczących o ich demoralizacji. Negatywne skutki społeczne takich postaw dzieci
i młodzieży stanowią zagrożenie dla zdrowia publicznego i mają wpływ na wzrost przestępczości i innych zjawisk patologicznych u małoletnich, także po osiągnięciu przez nich pełnoletności. Zjawiska te obejmują nie tylko
– 247 –
poz. 18
P 26/09
OTK ZU nr 3/A/2011
dysfunkcje zdrowotne i moralne, ale także społeczne w postaci ubóstwa, obniżenia szans życiowych osób pijących i ich rodzin, a także obniżenia poziomu bezpieczeństwa społeczeństwa. Należy uznać, że wiążą się z przesłanką „bezpieczeństwa państwa” z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
4.4. Przechodząc do oceny zarzutów sądu pytającego, nie można ustawodawcy zarzucić wyboru środka
nieadekwatnego do osiągnięcia założonego celu. Zastosowanie sankcji określonej w art. 18 ust. 10 pkt 1
lit. a u.w.t.p.a. prowadzi bezpośrednio do całkowitego zaprzestania – po cofnięciu zezwolenia na sprzedaż
alkoholu – legalnej sprzedaży napojów alkoholowych w punkcie prowadzonym przez konkretnego przedsiębiorcę. Wstrzymanie sprzedaży nie następuje wprawdzie natychmiast po wykryciu nielegalnej sprzedaży alkoholu,
lecz jakiś czas po tym fakcie, zależnie od szybkości reakcji organu administracji. Kwestionowana sankcja prowadzi do ustania w przyszłości zarówno sprzedaży alkoholu zgodnej z ustawowymi zasadami, jak i ewentualnych ponownych naruszeń ustawy w przyszłości. Pośrednim skutkiem zastosowania tego przepisu jest również
oddziaływanie na pozostałych przedsiębiorców i opinię publiczną. Samo obowiązywanie art. 18 ust. 10 pkt 1
lit. a u.w.t.p.a. ma działanie prewencyjne dla części przedsiębiorców. Stanowi także środek motywujący tych
przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą w zakresie sprzedaży napojów alkoholowych, którzy
potrafią zapewnić przestrzeganie ustawowych zasad tejże sprzedaży. Spośród możliwych środków oddziaływania ustawodawca wybrał zatem środek dolegliwy, w zasadzie nieuchronny, ale efektywny dla osiągnięcia założonego celu, ponieważ ewidentnie zapobiega powtórzeniu naruszenia ustawy w przyszłości.
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, kwestionowany przepis zapewnia dość skutecznie osiągnięcie zamierzonego przez ustawodawcę skutku. Na jego efektywność wskazuje się w orzecznictwie sądowym, zgodnie
z którym do działań przeciwdziałających demoralizacji nieletnich zalicza się przede wszystkim konsekwentne
egzekwowanie zakazu sprzedaży alkoholu osobom, które nie ukończyły 18 lat, oraz rygoryzm w stosowaniu
sankcji administracyjnych w razie złamania takiego nakazu (zob. wyrok NSA z 27 września 2005 r., sygn. akt
II GSK 148/2005, Lex nr 179657). Zakaz sprzedaży alkoholu pewnym grupom konsumentów stanowi nie tylko
środek reglamentacji alkoholu. Oznacza również pomoc – w postaci odmowy sprzedaży lub podania alkoholu
– osobom niemogącym, z racji np. wieku, w pełni świadomie kierować swoim postępowaniem, dla dobra tych
osób (zob. B. Jaworska-Dębska [w:] Materialne prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii
i orzecznictwie, red. M. Stahl, Warszawa 2002, s. 180).
Trybunał Konstytucyjny wskazuje, że elementem wolności działalności gospodarczej jest m.in. tzw. swoboda
kontraktowa. Wolność kontraktowania przy umowie sprzedaży polega na swobodzie podjęcia decyzji przez obie
strony (tj. zarówno przez osobę pragnącą kupić alkohol, jak i przedsiębiorcę) co do zawarcia umowy, wyboru
kontrahenta oraz ukształtowania treści umowy, w tym określenia jej przedmiotu. Swoboda kontraktowania może
być ograniczana ze względu na przesłanki interesu publicznego. Trybunał Konstytucyjny wyraził także pogląd,
że sankcjonowanie cofnięciem zezwolenia naruszeń ustawowego zakazu sprzedaży alkoholu nieletnim (wprowadzonych ograniczeń swobody kontraktowania) może mieć uzasadnienie w ważnym interesie publicznym
(zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 7 maja 2001 r., sygn. K 19/00, OTK ZU nr 4/2001, poz. 82). Zatem
środek tak dolegliwy stanowi przejaw dbałości o dobro dzieci, przeciwdziała naruszeniom ustawy w przyszłości
i oddziałuje prewencyjnie na innych przedsiębiorców, co przyznaje w niniejszej sprawie sam sąd pytający.
4.5. Także drugi zarzut WSA w Gdańsku nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd pytający twierdzi, że istnieją
inne, mniej dolegliwe, a równie skuteczne środki prawne, zapewniające przestrzeganie przez przedsiębiorców
i ich pracowników ustawowego zakazu sprzedaży alkoholu osobom małoletnim.
Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wskazywał w swoim orzecznictwie, że przepis zgodny z zasadą proporcjonalności nie tylko musi być adekwatny, ale również niezbędny dla osiągnięcia zamierzonego celu i ochrony
interesu publicznego, z którym jest związany. Nie może on jedynie „sprzyjać” temu celowi lub ułatwiać, nawet
znacząco, jego osiągnięcie kosztem nadmiernego naruszenia praw i wolności konstytucyjnych. Ryzyko utraty
nawet wszystkich posiadanych zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych jest środkiem prawnym wymuszającym najwyższą staranność przedsiębiorców. Nie da się jednak zaprzeczyć, że wprowadzenie i konsekwentne
stosowanie art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a u.w.t.p.a. nie zawsze stanowi dostateczny i wystarczający środek motywacji wszystkich sprzedawców do powstrzymywania się od podania alkoholu osobom niepełnoletnim.
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego trudno wskazać inne, mniej dolegliwe środki, które zapewniałyby
w większości przypadków równie efektywne utrzymanie zakładanego przez ustawodawcę celu. Z uwagi na
dochodowość sprzedaży alkoholu za zdecydowanie mało efektywne rozwiązanie należy ocenić stosowanie
wyłącznie sankcji karnej określonej w art. 43 ust. 1 u.w.t.p.a. wobec osoby, która faktycznie sprzedała alkohol
osobom niepełnoletnim. Jest to rozwiązanie niewystarczające dla wymuszenia generalnego respektowania
zakazu sprzedaży alkoholu w punkcie prowadzonym przez przedsiębiorcę. Mniej efektywnym rozwiązaniem
– 248 –
OTK ZU nr 3/A/2011
P 26/09
poz. 18
byłoby również wprowadzenie modyfikacji obecnej sankcji i wprowadzenie dodatkowej przesłanki w postaci
konieczności zbadania i udowodnienia przedsiębiorcy notoryczności naruszeń ustawy. Oznacza ona w praktyce
zwolnienie w pewnym zakresie przedsiębiorców z rygoru przestrzegania ustawy i rodzi uzasadnioną wątpliwość
co do nieuchronności wydania przez organy administracji samorządowej decyzji o cofnięciu zezwolenia na
sprzedaż alkoholu. Również przy rozwiązaniu polegającym na nałożeniu innych sankcji na przedsiębiorcę, np.
w postaci administracyjnych kar pieniężnych, występuje obawa, poparta doświadczeniem życiowym, że dochodowość ze sprzedaży napojów alkoholowych czyniłaby ten środek prawnie nieskutecznym. Mogłaby wręcz
zachęcać do zwiększonej sprzedaży alkoholu w grupie małoletnich, wbrew ustawowym zakazom, w celu „pokrycia” lub „zrekompensowania” ewentualnych kar nałożonych na przedsiębiorcę.
4.6. Trybunał Konstytucyjny, odnosząc się do trzeciego zarzutu WSA w Gdańsku, nie uważa, że sankcja
określona w art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a u.w.t.p.a. jest zbyt dolegliwa. Trybunał Konstytucyjny dostrzega uciążliwość
obowiązywania i stosowania kwestionowanego przepisu względem przedsiębiorców, wobec których ma być
zastosowana. Nie jest to dolegliwość bezterminowa, ponieważ zgodnie z art. 18 ust. 11 u.w.t.p.a., przedsiębiorca, któremu cofnięto zezwolenie, może wystąpić z wnioskiem o ponowne wydanie zezwolenia po upływie 3 lat
od dnia wydania decyzji o jego cofnięciu. Przedsiębiorca musi wówczas spełnić ogólne przesłanki formalne
dotyczące ubiegania się o wydanie zezwolenia na sprzedaż alkoholu zawarte w art. 18 ust. 5-6 u.w.t.p.a.
Uwzględniwszy dochodowość sprzedaży alkoholu, cofnięcie zezwolenia i niemożność ponownego ubiegania się
o nie co najmniej przez kolejne 3 lata oznacza wymierną utratę korzyści majątkowych. Już samo obowiązywanie
art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a u.w.t.p.a. prowadzi do utraty pewnej części możliwych obrotów, skoro ustawa zabrania
sprzedaży alkoholu grupie potencjalnych nabywców (tj. osobom poniżej 18 roku życia). W przypadku wielu
przedsiębiorców utrata prawa sprzedaży alkoholu prowadzi także do innych negatywnych dla nich skutków
ekonomicznych, jak w sprawie toczącej się przed sądem pytającym, a polegających na niemożności dalszego
uczestnictwa (członkostwa) w sieci handlowej z uwagi na przewidziany w jej regulaminie warunek uzyskania
i posiadania koncesji na sprzedaż napojów alkoholowych.
Zastosowanie sankcji określonej w art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a u.w.t.p.a. oznacza odebranie prawa sprzedaży
nie tylko tego rodzaju alkoholu, który został sprzedany lub podany, lecz wszystkich rodzajów alkoholu objętych
danym zezwoleniem. Orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że cel ustawy legitymuje nie tylko cofnięcie jednego z trzech możliwych do uzyskania zezwoleń (zgodnie z art. 18 ust. 3 u.w.t.p.a. zezwolenie wydaje się oddzielnie dla napojów do 4,5% zawartości alkoholu i na piwo, dla napojów o zawartości alkoholu między
4,5% a 18% oraz dla napojów powyżej 18% zawartości alkoholu), ale także wszystkich trzech, jeżeli zostały
przedsiębiorcy udzielone. Cofnięcie zezwolenia na sprzedaż alkoholu nie stanowi bowiem sankcji za niewłaściwe, niezgodne z prawem korzystanie z tego zezwolenia, ale jest rozumiane jako obiektywna sankcja za naruszenie ogólnych warunków i zasad sprzedaży alkoholu w ogólności odnoszących się w jednakowym stopniu do
wszystkich napojów alkoholowych (por. wyrok WSA w Krakowie z 21 stycznia 2009 r., sygn. akt III SA/Kr 870/08,
Lex nr 519802).
4.7. Trybunał Konstytucyjny stoi na stanowisku, że kwestionowany art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a u.w.t.p.a. nie
narusza istoty zakazu nadmiernej ingerencji w wolność prowadzenia działalności gospodarczej. Zdaniem
Trybunału Konstytucyjnego, uznanie niezgodności art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a u.w.t.p.a. z Konstytucją z tego
powodu, że niemożliwe jest obecnie skuteczne powołanie się przez przedsiębiorcę na wypełnienie przez niego
obowiązków mających na celu zapewnienie przestrzegania zasad sprzedaży alkoholu przez jego pracowników,
oznaczałoby w efekcie uwolnienie przedsiębiorców od skutków naruszania tych zasad. Samo wypełnienie
wszystkich obowiązków przez pracodawcę nie świadczy jeszcze o tym, że w praktyce nie udzielał on aktywnego lub biernego przyzwolenia na nielegalną sprzedaż. Ponadto wykazanie generalnej należytej staranności
poinstruowania i przeszkolenia podległych mu pracowników o zasadach sprzedaży napojów alkoholowych,
doboru pracowników i prawidłowego nadzoru oraz poinformowania o możliwych konsekwencjach w stosunku
pracy, nawet w rzeczywistości egzekwowanych, wystarczałoby, by przedsiębiorca nie ponosił ani odpowiedzialności karnej (skoro to nie on podał alkohol małoletniemu), ani administracyjnej w postaci cofnięcia zezwolenia.
Odpowiedzialność karną w postaci grzywny za taką sprzedaż ponosiliby wyłącznie pracownicy przedsiębiorcy,
skoro nie można w takiej sytuacji przenosić odpowiedzialności administracyjnej za sprzedaż alkoholu osobie
małoletniej na personel (por. wyrok NSA z 6 lutego 2009 r., sygn. akt II GSK 712/08, Lex nr 518231). Rozwiązanie
takie nie wzmacniałoby motywacji przedsiębiorców do rzeczywistego egzekwowania zasad prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych na podstawie zezwolenia, którego przecież są adresatami.
Trybunał Konstytucyjny uważa za właściwy pogląd, że art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a u.w.t.p.a. nie stanowi zbyt
dolegliwego środka ingerencji w wolność prowadzenia działalności gospodarczej w świetle ważnego interesu
– 249 –
poz. 18
P 26/09
OTK ZU nr 3/A/2011
publicznego, jakim jest ochrona małoletnich przed skutkami spożywania nawet niewielkich ilości alkoholu. Zdaniem
Trybunału, obrót napojami alkoholowymi nie może być traktowany identycznie jak prowadzenie zwykłej działalności gospodarczej w świetle konieczności ochrony zdrowia i moralności publicznej oraz bezpieczeństwa publicznego. Trybunał podkreślał już, że działalność gospodarcza, ze względu na bliski związek z interesami innych osób
oraz interesem publicznym, może w toku ważenia wartości konstytucyjnych podlegać różnego rodzaju ograniczeniom z uwagi na dany interes publiczny w stopniu większym niż prawa i wolności o charakterze osobistym bądź
politycznym. Interes publiczny polega tutaj także na wprowadzeniu i utrzymaniu rozwiązań niemających automatycznego przełożenia na rezultat. Rozwiązania te mogą jedynie potencjalnie minimalizować – w skali globalnej –
niekorzystne skutki mechanizmów wolnorynkowych w sferze, która nie może pozostać obojętna dla państwa ze
względu na ochronę powszechnie uznawanych wartości (por. wyrok TK z 8 kwietnia 1998 r., sygn. K 10/97).
4.8. Trybunał Konstytucyjny nie podzielił także tego argumentu, że w przypadku konfliktu z pracownikiem,
jego działania z premedytacją na szkodę pracodawcy czy też w razie zemsty lub szantażu ze strony pracowników pracodawca ponosi odpowiedzialność w istocie absolutną, zupełnie oderwaną od swojego faktycznego
działania czy zaniechania. Trybunał Konstytucyjny pragnie zauważyć, że sąd pytający nie udowodnił, czy
w sprawie toczącej się przed nim miała miejsce sytuacja działania pracownika z premedytacją lub w akcie
zemsty na niekorzyść przedsiębiorcy. Z akt sprawy przedstawionych Trybunałowi Konstytucyjnemu wynika, że
WSA w Gdańsku ma do czynienia z sytuacją typową. Trybunał Konstytucyjny rozpatrzył jednak i ten zarzut.
Zdaniem WSA w Gdańsku, przedsiębiorca odpowiada wówczas za działania, które w normalnym toku funkcjonowania nie mają związku z prawidłowym wykonywaniem przez niego obowiązku prawidłowej organizacji sprzedaży, przeszkolenia i nadzoru nad personelem. W takiej sytuacji przedsiębiorca, o ile sam nie jest obecny
w sklepie czy lokalu, może jedynie wypełnić wszystkie obowiązki mające na celu zapewnienie przestrzegania
określonych w ustawie zasad sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, ale nie ma realnego wpływu na
bezpośrednie przestrzeganie określonych w ustawie warunków sprzedaży przez swoich pracowników. Nie jest
bowiem „fizycznie możliwe”, by przedsiębiorca w pełnym wymiarze pełnił osobisty i bezpośredni nadzór nad
sprzedażą alkoholu.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, jeżeli przedsiębiorca nie ma wiedzy o sposobie wykonywania obowiązków przez swoich pracowników, nie potrafi ułożyć z nimi prawidłowych relacji pracowniczych i nie może
wyegzekwować przestrzegania obowiązujących zasad sprzedaży alkoholu, nie jest przygotowany do prowadzenia działalności gospodarczej w sposób zawodowy i profesjonalny. Tym samym nie daje rękojmi profesjonalnego i sumiennego realizowania obowiązków prawnych związanych z taką działalnością. Gwarantowana
przez Konstytucję ochrona praw dziecka oraz nakaz ochrony zdrowia i moralności publicznej muszą być
traktowane w takiej sytuacji jako wartości nadrzędne nad zasadą wolności prowadzenia działalności gospodarczej, nawet jeżeli potencjalne negatywne skutki spożywania alkoholu przez małoletnich nie wystąpią
w przypadku małoletniego, któremu przedsiębiorcy lub ich pracownicy nielegalnie sprzedali napój alkoholowy.
Skutki te nie są nieuchronne. Jednak Trybunał Konstytucyjny podziela pogląd Prokuratora Generalnego, że
cel u.w.t.p.a., realizowany przez art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a u.w.t.p.a., usprawiedliwia nawet tak daleko idące
ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej, jak cofnięcie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, niezależnie od stopnia osobistego zawinionego przyczynienia się przedsiębiorcy do naruszania
zakazu sprzedaży napojów alkoholowych nieletnim. Skoro przedsiębiorca prowadzi działalność objętą zezwoleniem we własnym imieniu i na własne ryzyko, obciążają go skutki naruszenia zasad prowadzenia działalności, na którą uzyskał zezwolenie. Przedsiębiorca korzystający z wolności gospodarczej jest zawsze zobowiązany do zachowania w obrocie gospodarczym najwyższej staranności, zaś negatywne skutki spożywania
napojów alkoholowych przez nieletnich wykraczają daleko poza sferę indywidualnego interesu ekonomicznego konkretnego przedsiębiorcy.
4.9. Trybunał Konstytucyjny uznaje zatem, że art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a u.w.t.p.a. nie stanowi środka nieefektywnego, nieproporcjonalnego ani też zbyt uciążliwego w stopniu nie większym niż jest to niezbędne dla osiągnięcia założonego przez ustawodawcę legitymowanego konstytucyjnie celu. Z powyższych względów Trybunał
Konstytucyjny uznał, że art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a u.w.t.p.a. w zakresie, w jakim wyklucza możliwość skutecznego powołania się przez przedsiębiorcę na wypełnienie przez niego wszystkich obowiązków mających na celu
zapewnienie przestrzegania przez jego pracowników określonych w ustawie zasad sprzedaży napojów alkoholowych osobom nieletnim, za przepis zgodny z art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.
– 250 –
OTK ZU nr 3/A/2011
P 6/10
poz. 19
19
WYROK
Sygn. akt P 6/10*
Marek Zubik – przewodniczący
Stanisław Biernat – sprawozdawca
Teresa Liszcz
Stanisław Rymar
Piotr Tuleja,
protokolant: Krzysztof Zalecki,
po rozpoznaniu, z udziałem Sejmu i Prokuratora Generalnego, na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2011 r., pytania prawnego Sądu Rejonowego w Złotoryi:
czy art. 75 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553, ze zm.)
jest zgodny z art. 32 ust. 1 i art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
o r z e k a:
Art. 75 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553, ze zm.) jest zgodny
z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Ponadto p o s t a n a w i a:
na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U.
Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169,
poz. 1417, z 2009 r. Nr 56, poz. 459 i Nr 178, poz. 1375 oraz z 2010 r. Nr 182, poz. 1228 i Nr 197, poz. 1307)
umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie ze względu na zbędność wydania wyroku.
UZASADNIENIE
I
1.1. Sąd Rejonowy w Złotoryi, Wydział II Karny (dalej: sąd pytający), postanowieniem z 28 grudnia 2009 r.
(sygn. akt II Ko 1484/09) przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne, czy art. 75 § 1 ustawy
z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553, ze zm.; dalej także: k.k.) jest zgodny z zasadą równości wobec prawa wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji i zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną
w art. 2 Konstytucji.
Pytanie prawne sądu zostało sformułowane w związku z następującym stanem faktycznym. 29 maja 2008 r.,
w miejscowości Podolany, na drodze publicznej, Józef. S. kierował rowerem, znajdując się w stanie nietrzeźwości (0,50mg/l alkoholu etylowego w wydychanym powietrzu). Wyrokiem z 28 sierpnia 2008 r. (sygn. akt VI
K 282/08) Sąd Rejonowy w Złotoryi skazał Józefa S. za występek przewidziany w art. 178a § 2 k.k. na karę
6 miesięcy pozbawienia wolności z warunkowym zawieszeniem jej wykonania na okres próby 5 lat. Pomimo
orzeczonego przez sąd zakazu kierowania rowerami, 17 września 2009 r. w tej samej miejscowości, na drodze
publicznej, Józef S. kierował rowerem, znajdując się w stanie nietrzeźwości (0,91mg/l alkoholu etylowego
w wydychanym powietrzu). Został za to ponownie skazany wyrokiem Sądu Rejonowego w Złotoryi z 4 listopada
– 251 –
poz. 19
P 6/10
OTK ZU nr 3/A/2011
2009 r. (sygn. akt VI K 637/09) na podstawie art. 178a § 2 k.k. i art. 244 k.k. na karę 8 miesięcy pozbawienia
wolności z warunkowym zawieszeniem jej wykonania na okres próby 3 lat.
Ponieważ drugie przestępstwo popełnione przez Józefa S. było przestępstwem podobnym w rozumieniu
art. 115 § 3 k.k. i zostało popełnione w okresie próby, Sąd Rejonowy w Złotoryi z urzędu wszczął postępowanie
wykonawcze (sygn. akt II Ko 1484/09) w przedmiocie zarządzenia wobec Józefa S. wykonania kary 6 miesięcy
pozbawienia wolności, orzeczonej w sprawie o sygn. akt VI K 282/08. Na posiedzeniu 14 grudnia 2009 r. sąd
ustalił, że skazany aktualnie nie łamie porządku prawnego, posiada dobrą opinię środowiskową, zaniechał nadużywania alkoholu, a także podjął leczenie odwykowe. Oceniając zaistniałą sytuację, sąd doszedł do wniosku,
że względy „sprawiedliwościowe”, wychowawcze i zapobiegawcze przemawiają przeciwko zarządzeniu wobec
Józefa S. kary pozbawienia wolności. Jednak z uwagi na brzmienie art. 75 § 1 k.k. sąd ustalił, że wobec Józefa
S. zachodzą przesłanki do obligatoryjnego zarządzenia wykonania kary 6 miesięcy pozbawienia wolności orzeczonej w sprawie o sygn. akt VI K 282/08.
W tej sytuacji sąd odroczył posiedzenie w sprawie i wystąpił z pytaniem prawnym do Trybunału
Konstytucyjnego. Powziął bowiem wątpliwości, czy norma zawarta w art. 75 § 1 k.k. nakazująca sądowi obligatoryjne zarządzenie wykonania kary pozbawienia wolności wobec Józefa S. jest zgodna z konstytucyjną zasadą
równości i sprawiedliwości społecznej.
1.2. W ocenie sądu pytającego, przesłanki zarządzenia wykonania kary przyjęte w art. 75 § 1 k.k. sprawiają, że sytuacja prawna Józefa S. w postępowaniu wykonawczym jest mniej korzystna niż osób należących
do tej samej kategorii, tj. skazanych, o których mowa w art. 75 § 2 k.k. Zdaniem sądu pytającego, powyższa
sytuacja jest wynikiem niesprawiedliwego zróżnicowania sytuacji prawnej podmiotów objętych dyspozycjami
art. 75 § 1 oraz art. 75 § 2 k.k., wobec których wszczęto postępowanie wykonawcze w przedmiocie zarządzenia wykonania kary pozbawienia wolności. Skazani zostali faktyczne podzieleni na dwie grupy według formalnego kryterium podobieństwa popełnionego w okresie próby przestępstwa i rodzaju kary wymierzonej za
drugie przestępstwo.
Sąd pytający wskazał, że w odniesieniu do pierwszej kategorii skazanych, wobec których podstawą zarządzenia wykonania kary jest art. 75 § 1 k.k., ustawodawca całkowicie pozbawił sąd podstawowej cechy, jaką
winna charakteryzować się jego funkcja orzecznicza, to jest swobody orzekania. Zdaniem sądu pytającego,
art. 75 § 1 k.k. jest jedynym przepisem zawartym w kodeksie karnym, który w bezwzględny sposób krępuje
swobodę orzeczniczą sądu. Natomiast, w odniesieniu do drugiej kategorii skazanych, w tym wobec osób dwukrotnie skazanych na karę pozbawienia wolności, wobec których podstawą zarządzenia wykonania kary jest
w art. 75 § 2 k.k., sąd ma swobodę orzekania, w tym swobodę oceny celowości zarządzenia wykonania kary
pozbawienia wolności za pierwsze przestępstwo. Zdaniem sądu pytającego, takie zróżnicowanie w istotny sposób uprzywilejowuje drugą grupę skazanych, gdyż niezależnie od tego, jak bardzo zawinione i społecznie niebezpieczne były popełnione przez nich przestępstwa, sąd nie ma obowiązku zarządzenia wykonania kary.
Kwestia ta podlega swobodnej ocenie sądu na podstawie całokształtu okoliczności ocennych dotyczących skazanego i popełnionych przez niego przestępstw.
W odniesieniu do przesłanek naruszenia konstytucyjnej zasady równości sąd pytający wskazał, że osoby
skazane charakteryzują się istotną cechą wspólną w rozumieniu art. 32 ust. 1 Konstytucji. Jest nią fakt popełnienia przestępstwa i prawomocnego skazania na jedną z kar wymienionych w kodeksie karnym. Wskazana
ocena dotyczy również skazanych na karę z warunkowym zawieszeniem jej wykonania, wobec których wszczęto postępowanie wykonawcze na podstawie art. 75 § 1 lub 2 k.k. W tym zakresie istotną cechą wspólną jest fakt
skazania tych osób za popełnienie przestępstwa na karę, której wykonanie sąd warunkowo zawiesił, a następnie popełnienie w okresie próby kolejnego przestępstwa i skazanie ich za to na stosowną karę, w tym pozbawienia wolności. W ocenie sądu, osoby te, jako charakteryzujące się podobnymi cechami, powinny być jednakowo (lub podobnie) traktowane w postępowaniu wykonawczym, w tym także w zakresie przesłanek wykonania
kary warunkowo zawieszonej.
Sąd pytający wskazał, że ustawodawca zróżnicował podmioty wskazane w art. 75 § 1 oraz art. 75 § 2 k.k.
według kryterium rodzajowego podobieństwa przestępstw, wskazanych w poszczególnych rozdziałach kodeksu
karnego, mimo że rodzajowe podobieństwo przestępstw często nie jest tożsame z faktycznym podobieństwem
dwóch konkretnych czynów. Zachowania te mogą się charakteryzować zupełnie różnymi czynnościami czasownikowymi, a ich podobieństwo może być tylko „umowne” i wynikać jedynie z umieszczenia przez ustawodawcę
danego przestępstwa w określonym rozdziale kodeksu karnego. Zdaniem sądu pytającego, podstawową przesłanką uzasadniającą zarządzenie wykonania kary powinna być „ciężkość” naruszenia porządku prawnego
przez danego skazanego w okresie próby. Każde konkretne zachowanie danego skazanego naruszające porządek prawny powinno być indywidualnie oceniane przez sąd z punktu widzenia potrzeby zarządzenia wykonania
– 252 –
OTK ZU nr 3/A/2011
P 6/10
poz. 19
kary za poprzednie przestępstwo, według miary: im bardziej rażące naruszenie porządku prawnego, tym większe prawdopodobieństwo zarządzenia wykonania kary.
Sąd pytający zakwestionował również zgodność art. 75 § 1 k.k. z zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 in fine Konstytucji. Sąd wskazał, że ustawodawca nie powinien przyjmować „surowszych” kryteriów
zarządzenia wykonania kary wobec sprawców przestępstw podobnych, gdyż prowadzi to do sytuacji, w której
instytucja ta jest stosowana, bez żadnych ograniczeń, również wobec skazanych za drobne występki podobne.
Natomiast w odniesieniu do przestępstw niepodobnych, które często są bardziej karygodne, obowiązują znacznie „łagodniejsze” kryteria, m.in. wyłączenie mechanizmu obligatoryjnego zarządzenia wykonania tych kar.
W ocenie sądu pytającego, ustawodawca mógł w ten sposób naruszyć zasadę sprawiedliwości, która zakazuje
niesprawiedliwych zróżnicowań wobec tych samych podmiotów prawa, tj. podmiotów określonych w art. 75 § 1
oraz art. 75 § 2 k.k.
2. Marszałek Sejmu, działając w imieniu Sejmu, w piśmie z 9 kwietnia 2010 r. zajął stanowisko w sprawie,
wnosząc o stwierdzenie, że art. 75 § 1 k.k. jest zgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji oraz zasadą sprawiedliwości
społecznej wynikającą z art. 2 Konstytucji.
Marszałek Sejmu wskazał, że uzasadnienie pytania prawnego w znacznej części opiera się na krytycznej
ocenie podobieństwa przestępstw, jako przesłanki zarządzenia wykonania kary. W ocenie Marszałka Sejmu,
pogląd sądu pytającego stanowiący, że o zarządzeniu wykonania kary nie powinno decydować podobieństwo
przestępstw, lecz „«ciężkość» naruszenia porządku prawnego”, nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd pytający
wkracza bowiem w obszar zastrzeżony wyłącznie dla ustawodawcy.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia konstytucyjnej zasady równości, Marszałek Sejmu nie podzielił stanowiska sądu pytającego, że wspólną cechą relewantną, która stanowi uzasadnienie dla równego traktowania
skazanych objętych dyspozycją art. 75 § 1 oraz art. 75 § 2 k.k., jest „fakt popełnienia przestępstwa i prawomocnego skazania na jedną z kar wymienionych w kodeksie karnym”. Zdaniem Marszałka Sejmu, uznanie tak
ogólnej i właściwej każdemu skazanemu cechy, jaką jest popełnienie przestępstwa, za wspólną cechę relewantną dla podmiotów objętych dyspozycją art. 75 § 1 oraz art. 75 § 2 k.k. nie miałoby sensu i z pewnością nie było
zamierzeniem ustawodawcy. W zakresie prawa karnego, w myśl zasady indywidualizacji odpowiedzialności
karnej, następuje wieloaspektowe zróżnicowanie sprawców przestępstw m.in. z uwagi na ciężar gatunkowy
popełnionego przestępstwa, formę winy czy właściwości i warunki osobiste sprawcy.
W ocenie Marszałka Sejmu, wspólną cechą relewantną podmiotów objętych dyspozycją art. 75 § 1 oraz
art. 75 § 2 k.k. nie jest również fakt „prawomocnego skazania na jedną z kar wymienionych w kodeksie karnym”.
Podobnie jak popełnienie przestępstwa, także i ta cecha charakteryzuje się nadmierną ogólnością, co sprawia,
że jest ona właściwa zdecydowanej większości skazanych. Marszałek Sejmu wskazał, że pojawiające się w różnych miejscach uzasadnienia pytania prawnego doprecyzowania, czy też pewne modyfikacje zasadniczych
cech w postaci „popełnienia przestępstwa i prawomocnego skazania na jedną z kar wymienionych w kodeksie
karnym” nie zmieniają nietrafnego określenia przez sąd pytający wspólnej cechy relewantnej dla skazanych
objętych dyspozycją art. 75 § 1 oraz art. 75 § 2 k.k.
Marszałek Sejmu nie podzielił stanowiska sądu pytającego, że z konstytucyjnej zasady równości wynika
obowiązek jednakowego traktowania podmiotów objętych dyspozycją art. 75 § 1 oraz art. 75 § 2 k.k. W przypadku skazanych, o których mowa w art. 75 § 1 k.k., cechą relewantną, odróżniającą ich od innych skazanych, w tym wymienionych w art. 75 § 2 k.k., jest popełnienie podobnego przestępstwa umyślnego, za co
orzeczono karę pozbawienia wolności. Tym samym skazani objęci dyspozycją art. 75 § 1 k.k. tworzą odrębną klasę podmiotów i ich sytuacja prawna może być unormowana odmiennie od sytuacji prawnej innych
skazanych.
Marszałek Sejmu ocenił, że zróżnicowanie, które budzi wątpliwości sądu pytającego, pozostaje w granicach
politycznego uznania ustawodawcy. Zróżnicowanie to jest przede wszystkim konsekwencją wyodrębnienia
przez ustawodawcę w kodeksie karnym kategorii „przestępstwa podobnego” i wyznaczenia jej określonej roli
kryminalnopolitycznej. Popełnienie tak rozumianego przestępstwa podobnego zostało uznane przez ustawodawcę za okoliczność szczególnie naganną, której wystąpienie powinno znaleźć odzwierciedlenie w odpowiednio surowej reakcji karnoprawnej. W obowiązującym stanie prawnym podstawy do zaostrzenia reakcji karnej
aktualizują się jedynie wówczas, gdy sprawca popełni umyślne przestępstwo podobne, nie zaś każde przestępstwo podobne. Marszałek Sejmu wskazał, że oprócz popełnienia podobnego przestępstwa umyślnego na
wspólną cechę relewantną dla skazanych, o których mowa w art. 75 § 1 k.k., składa się również orzeczenie kary
pozbawienia wolności. Wyodrębnienie przez ustawodawcę tego elementu zawęża zakres obligatoryjnego
zarządzenia wykonania kary tylko do tych skazanych, wobec których za umyślne przestępstwo podobne orzeczono surową karę. Pozwala to uniknąć nadmiernej represji w stosunku do sprawców podobnego przestępstwa
– 253 –
poz. 19
P 6/10
OTK ZU nr 3/A/2011
umyślnego, których czyn nie został oceniony jako szczególnie karygodny, co znalazło wyraz w orzeczeniu
łagodniejszej kary, czyli kary grzywny lub ograniczenia wolności.
Zdaniem Marszałka Sejmu, w świetle powyższych przesłanek wyróżnienie w grupie skazanych za podobne
przestępstwo umyślne skazanych, wobec których orzeczono karę pozbawienia wolności, nie powinno budzić
zastrzeżeń ze względu na zasadę równości. Wspólną cechą istotną dla skazanych, o których mowa w art. 75
§ 1 k.k., jest popełnienie podobnego przestępstwa umyślnego, za które orzeczono karę pozbawienia wolności.
Tym samym skazani ci tworzą odrębną klasę podmiotów, różną od skazanych wymienionych w art. 75 § 2 k.k.
W konsekwencji, ich sytuacja prawna może być unormowana w sposób odmienny.
3. Prokurator Generalny w piśmie z 21 maja 2010 r. zajął stanowisko w sprawie, wnosząc o stwierdzenie,
że art. 75 § 1 k.k. jest zgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji, zaś w pozostałym zakresie wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U.
Nr 102, poz. 643, ze zm.) ze względu na zbędność wydania wyroku.
Prokurator Generalny poddał w wątpliwość pogląd sądu pytającego, że traktowanie wszystkich skazanych za
popełnienie przestępstwa winno być jednakowe i równe. Prokurator Generalny wskazał, że kodeks karny musi przewidywać rozliczne zróżnicowania w traktowaniu ogółu jej adresatów. Przykładami tego zróżnicowania są normy
nakazujące różne traktowanie sprawców przestępstw w zależności od charakteru przestępstwa i stopnia jego społecznej szkodliwości, stopnia winy sprawcy i jego motywacji, okoliczności i formy popełnienia przestępstwa, a także
normy, które przewidują surowsze traktowanie sprawców ponawiających przestępczą działalność. Instrumentem
służącym różnicowaniu sytuacji sprawców przestępstw rokujących pozytywnie i tych, wobec których sąd nie stwierdza takiej prognozy, jest możliwość warunkowego zawieszenia wykonania wymierzonej kary. W przypadku, gdy
pozytywna prognoza kryminologiczna wobec sprawcy, któremu została wymierzona kara z warunkowym zawieszeniem jej wykonania, nie potwierdzi się, ustawodawca powinien przewidzieć w tym względzie odpowiednie regulacje.
Przejawem reakcji ustawodawcy są normy zawarte w art. 75 § 1 oraz art. 75 § 2 k.k.
Prokurator Generalny stwierdził, że ustawodawca, wprowadzając w art. 75 § 1 k.k. nakaz zarządzenia wykonania kary warunkowo zawieszonej, nie dokonał ingerencji w swobodę orzekania przez sądy kar w postępowaniu jurysdykcyjnym. We wskazanym przepisie ustawodawca określił obowiązek zarządzenia wykonania kary
w przypadku, gdy pozytywna prognoza w odniesieniu do sprawcy, która była przesłanką zawieszenia wykonania
kary orzeczonej w pierwszym wyroku, okazała się nietrafna. Ustawodawca ograniczył wskazany obowiązek
jedynie do sytuacji, w której tego samego sprawcę po raz drugi skazano prawomocnie na karę pozbawienia
wolności za umyśle przestępstwo podobne, popełnione w okresie próby, na jaki zawieszono wykonanie kary
orzeczonej w pierwszym wyroku. Poza przesłankami obligatoryjnego zarządzenia wykonania pierwszej kary
określonymi w art. 75 § 1 k.k. znalazły się te wszystkie przesłanki, o których mowa w art. 75 § 2 k.k.
W ocenie Prokuratora Generalnego, powyższe argumenty przemawiają za przyjęciem, że dwóch kategorii
osób, o których mowa w art. 75 § 1 oraz art. 75 § 2 k.k., nie można uznać za charakteryzujące się tą samą cechą
relewantną w kontekście oceny zgodności z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Wskazane podmioty łączy jedynie to, że
są osobami skazanymi, podlegającymi reżimowi określonemu w kodeksie karnym oraz w kodeksie karnym
wykonawczym w zakresie wykonywania orzeczeń w postępowaniu karnym i innych postępowaniach, w których
dochodzi do wymierzania kar jednostce. Prokurator Generalny wskazał, że kategorie osób skazanych, o których
mowa w art. 75 § 1 oraz art. 75 § 2, różnicują takie cechy jak: umyślność, podobieństwo przestępstwa, a także
prawomocne skazanie na karę pozbawienia wolności. Wskazane odmienności decydują o braku tożsamości
obydwu grup podmiotów. Zdaniem Prokuratora Generalnego, kwestionowany przez sąd pytający art. 75 § 1 k.k.
reguluje bez żadnych zróżnicowań sytuację odrębnej klasy podmiotów objętej tym przepisem, a tym samym jest
zgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji, Prokurator Generalny zwrócił uwagę, że
w orzecznictwie Trybunału utrwalił się pogląd o zbędności orzekania o naruszeniu zasady sprawiedliwości społecznej w sytuacji, gdy jako wzorce kontroli wskazywane są przepisy Konstytucji formułujące zasadę równości,
a podmiot inicjujący postępowanie przed Trybunałem nie powołał odrębnych, dodatkowych argumentów wskazujących na samoistne naruszenie zasady sprawiedliwości społecznej. Nie występuje zatem konieczność
odrębnego rozważenia zarzutu niezgodności zaskarżonego przepisu z zasadą sprawiedliwości społecznej.
II
Na rozprawę 5 kwietnia 2011 r. stawili się umocowani przedstawiciele Sejmu i Prokuratora Generalnego.
Podtrzymali oni stanowiska zajęte w pismach procesowych i udzielili odpowiedzi na pytania Trybunału. Sąd
zadający pytanie prawne nie zgłosił udziału w postępowaniu.
– 254 –
OTK ZU nr 3/A/2011
P 6/10
poz. 19
III
1. Kwestia dopuszczalności pytania prawnego.
1.1. Na podstawie art. 193 Konstytucji każdy sąd może przedstawić Trybunałowi pytanie prawne co do
zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed tym sądem. Aby pytanie prawne
zostało uznane za dopuszczalne, musi spełniać następujące przesłanki: 1) podmiotową, 2) przedmiotową oraz
3) funkcjonalną.
Przesłanka podmiotowa oznacza, że z pytaniem prawnym może zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego
sąd. Trybunał Konstytucyjny pełni rolę subsydiarną względem sądu w tym sensie, że orzeka dopiero wówczas,
gdy sąd dokona oceny konstytucyjności danego aktu normatywnego i dojdzie do przekonania, że jest on niezgodny z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową czy ustawą.
Z przesłanki przedmiotowej wynika natomiast wymaganie, aby pytanie prawne kwestionowało zgodność
aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą.
Przesłanką funkcjonalną pytania prawnego jest jego relewancja, czyli wystąpienie zależności między odpowiedzią na pytanie a rozstrzygnięciem sprawy toczącej się przed sądem pytającym. Zależność ta jest oparta na
bezpośredniej relacji między treścią kwestionowanego przepisu a stanem faktycznym sprawy, w związku z którą
postawione zostało pytanie prawne. Przedmiotem pytania prawnego może być tylko taki przepis, którego wyeliminowanie z porządku prawnego w wyniku wyroku Trybunału Konstytucyjnego wywrze wpływ na treść rozstrzygnięcia sprawy, w związku z którą przedstawiono pytanie prawne. Kierując pytanie prawne do Trybunału
Konstytucyjnego, sąd powinien wykazać tę zależność.
1.2. Odnosząc wyżej wskazane uwagi do pytania prawnego rozpoznawanego w niniejszej sprawie, Trybunał
Konstytucyjny zauważa, że zarówno przesłanka podmiotowa, jak i przesłanka przedmiotowa zostały spełnione.
Jeśli chodzi o przesłankę funkcjonalną, to należy zauważyć, że pytanie prawne zostało sformułowane w toku
postępowania wykonawczego prowadzonego na podstawie art. 178 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks
karny wykonawczy (Dz. U. Nr 90, poz. 557, ze zm.; dalej: k.k.w.). W postępowaniu tym kwestionowany art. 75
§ 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 ze zm.; dalej: k.k.) miał bezpośrednie znaczenie dla wydania przez sąd postanowienia o zarządzeniu wobec skazanego Józefa S. wykonania kary
sześciu miesięcy pozbawienia wolności. Kwestionowany przepis zobowiązuje sąd do zarządzenia wykonania
kary warunkowo zawieszonej, w związku z popełnieniem przez tego skazanego, w okresie próby, przestępstwa
podobnego i skazania go za to przestępstwo na karę pozbawienia wolności. Sąd pytający stwierdził, że jeżeli
wskazany przepis zostanie uznany za zgodny z Konstytucją, to na podstawie art. 75 § 1 k.k. sąd zarządzi wobec
skazanego wykonanie wyżej wymienionej kary. Natomiast, jeżeli przepis ten zostanie uznany za niezgodny
z Konstytucją, sąd będzie mógł swobodnie orzec, czy złamanie przez skazanego porządku prawnego w okresie
próby przez popełnienie przestępstwa jest tak rażące, że powinno skutkować zarządzeniem wykonania
poprzedniej kary, czy też wystarczające będzie zastosowanie wobec skazanego środków probacyjnych.
Sąd pytający wyjaśnił zatem, w jakim zakresie odpowiedź Trybunału Konstytucyjnego na przedstawione
pytanie prawne może mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej obligatoryjnego zarządzenia wykonania
kary warunkowo zawieszonej, w związku z którą pytanie zostało postawione.
2. Przedmiot kontroli – treść kwestionowanej normy prawnej.
2.1. Sąd pytający wskazał jako przedmiot kontroli art. 75 § 1 k.k. Pełne brzmienie art. 75 k.k. jest następujące:
„§ 1. Sąd zarządza wykonanie kary, jeżeli skazany w okresie próby popełnił podobne przestępstwo umyślne,
za które orzeczono prawomocnie karę pozbawienia wolności.
§ 1a. Sąd zarządza wykonanie kary, jeżeli skazany za przestępstwo popełnione z użyciem przemocy lub
groźby bezprawnej wobec osoby najbliższej lub innej osoby małoletniej zamieszkujących wspólnie ze sprawcą
w okresie próby rażąco narusza porządek prawny, ponownie używając przemocy lub groźby bezprawnej wobec
osoby najbliższej lub innej osoby małoletniej zamieszkujących wspólnie ze sprawcą.
§ 2. Sąd może zarządzić wykonanie kary, jeżeli skazany w okresie próby rażąco narusza porządek prawny,
w szczególności, gdy popełnił inne przestępstwo niż określone w § 1 albo jeżeli uchyla się od uiszczenia grzywny, od dozoru, wykonania nałożonych obowiązków lub orzeczonych środków karnych.
– 255 –
poz. 19
P 6/10
OTK ZU nr 3/A/2011
§ 3. Sąd może zarządzić wykonanie kary, jeżeli skazany po wydaniu wyroku, lecz przed jego uprawomocnieniem się, rażąco narusza porządek prawny, a w szczególności gdy w tym czasie popełnił przestępstwo.
§ 4. Zarządzenie wykonania kary nie może nastąpić później niż w ciągu 6 miesięcy od zakończenia okresu
próby”.
2.2. Art. 75 k.k. przewiduje podstawy zarządzenia wykonania kary warunkowo zawieszonej. Wyróżnić
można trzy grupy tych podstaw: podstawy obligatoryjne (art. 75 § 1 i 1a k.k.), podstawy fakultatywne – występujące w okresie próby (art. 75 § 2 k.k.) oraz podstawy fakultatywne – występujące przed uprawomocnieniem
się wyroku (art. 75 § 3 k.k.). Podstawy te odnoszą się do zarządzenia wykonania kar określonych w art. 69 § 1
k.k., tj. kary pozbawienia wolności (wymierzonej do lat dwóch), kary ograniczenia wolności lub kary grzywny,
orzeczonej jako kara samoistna. Konieczność zarządzenia wykonania kary oznacza, że będąca przesłanką
zawieszenia w wyroku wykonania orzeczonej kary dodatnia prognoza odnośnie do zachowania się sprawcy
okazała się nietrafna. Wykonanie kary okazuje się konieczne, aby zostały osiągnięte jej cele wobec sprawcy
(por. A. Zoll, [w:], Kodeks karny Część ogólna. Komentarz. Tom I, Komentarz do art. 1-116, red. A. Zoll,
Warszawa 2007, s. 873).
2.3. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest art. 75 § 1 k.k., który zobowiązuje sąd do zarządzenia wykonania kary warunkowo zawieszonej w przypadku, gdy skazany w okresie próby popełnił umyślne
przestępstwo podobne, za które orzeczono prawomocnie karę pozbawienia wolności. Treść kwestionowanej
normy prawnej wskazuje, że ustawodawca uzależnił obligatoryjne zarządzenie wykonania kary od rodzaju
popełnionego przez skazanego przestępstwa (kryterium czynu), rodzaju wymierzonej kary (kryterium następstwa prawnokarnego) oraz czasu popełnienia przestępstwa (kryterium temporalnego); por. szerzej
R. A. Stefański, Obligatoryjne zarządzenie wykonania kary zawieszonej warunkowo, „Probacja” 2010, nr 2, s. 6;
K. Postulski, Wykonywanie orzeczeń o warunkowym zawieszeniu wykonania kary (postępowanie przed sądem),
„Probacja” 2010, nr 3-4, s. 12.
Po pierwsze, sąd zarządza obligatoryjne wykonanie kary warunkowo zawieszonej wobec sprawcy, który
w okresie próby popełnił nie każde przestępstwo, lecz tylko przestępstwo umyślne. Wymóg umyślności przestępstwa odnosi się tylko do przestępstwa popełnionego w okresie próby. Przestępstwo, za które sprawca został
skazany z warunkowym zawieszeniem orzeczonej kary, może być przestępstwem także nieumyślnym. W literaturze zauważa się, że wymóg umyślności jest spełniony, gdy skazany w okresie próby popełnia przestępstwo
umyślno-nieumyślne (por. A. Zoll, [w:] Kodeks karny…, s. 873).
Po drugie, do obligatoryjnego zarządzenia wykonania kary nie wystarczy popełnienie jakiegokolwiek umyślnego przestępstwa, a tylko przestępstwa podobnego do tego, za które orzeczono karę z warunkowym zawieszeniem jej wykonania. Podobieństwo przestępstw zostało zdefiniowane w art. 115 § 3 k.k. (por. pkt 3.6.).
Po trzecie, obowiązek zarządzenia wykonania kary jest uzależniony nie tylko od rodzaju popełnionego przestępstwa, lecz także od rodzaju kary. Obligatoryjna podstawa zarządzenia wykonania kary występuje wtedy, gdy
prawomocnie orzeczona kara za przestępstwo popełnione w okresie próby jest karą pozbawienia wolności.
Z art. 75 § 1 k.k. nie wynika wprost, czy ma to być bezwzględna kara pozbawienia wolności, czy także z warunkowym zawieszeniem jej wykonania. Sąd Najwyższy wyraził stanowisko, stosownie do którego także orzeczenie
kary pozbawienia wolności, której wykonanie zostało warunkowo zawieszone, stwarza podstawę do obligatoryjnego zarządzenia wykonania kary (por. uchwała SN z 17 września 1996 r., sygn. akt I KZP 19/96, OSNKW
nr 11-12/1996, poz. 75; postanowienie SN z 6 listopada 1997, sygn. akt II KKN 277/96, „Prokuratura i Prawo”
nr 5/1988, poz. 2, postanowienie SN z 2 lipca 1997, sygn. akt V KKN 321/96, „Prokuratura i Prawo” nr 1/1998,
poz. 4). Stanowisko to znajduje także potwierdzenie w doktrynie (por. G. Łabuda, [w:] Kodeks karny. Część
ogólna. Komentarz, red. J. Giezek, Warszawa 2007, s. 531; P. Hofmański, [w:] Kodeks karny. Komentarz, red.
M. Filar, Warszawa 2008, s. 347; A. Marek, Prawo karne, Warszawa 2006, s. 191; R. A. Stefański, Prawo karne
materialne. Część ogólna, Warszawa 2008, s. 360; A. Zoll, [w:] Kodeks karny…, s. 874).
Po czwarte, art. 75 § 1 k.k. znajduje zastosowanie, jeśli kolejne przestępstwo zostanie popełnione w okresie
próby. Chodzi o okres od dnia uprawomocnienia się wyroku warunkowo zawieszającego wykonanie kary do
ostatniego dnia próby określonego w tym wyroku. Popełnienie przestępstwa po wydaniu wyroku, ale przed jego
uprawomocnieniem się może stanowić jedynie przesłankę fakultatywnego zarządzenia wykonania kary (art. 75
§ 3 k.k.). Art. 75 § 4 k.k. wprowadza zakaz zarządzenia wykonania kary po upływie 6 miesięcy od zakończenia
okresu próby. Termin ten jest zachowany, gdy przed jego upływem zapadnie prawomocne, niezaskarżalne
w drodze zwykłych środków odwoławczych postanowienie o zarządzeniu wykonania kary (por. postanowienie
SN z 28 kwietnia 2004 r., sygn. akt II KK 37/04, OSN 2004, poz. 808; postanowienie SN z 22 listopada 2006 r.,
sygn. akt V KK 374/06, OSN 2005, poz. 2042).
– 256 –
OTK ZU nr 3/A/2011
P 6/10
poz. 19
2.4. Obligatoryjne zarządzenie wykonania kary, jako instytucja prawna ściśle związana ze środkiem probacyjnym warunkowego zawieszenia wykonania kary, istnieje w polskim systemie prawa karnego od dawna.
Art. 63 § 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 11 lipca 1932 r. – Kodeks karny (Dz. U. Nr 60,
poz. 571, ze zm.) przewidywał nakaz obligatoryjnego zarządzenia kary w przypadku, gdy w okresie zawieszenia
kary skazany popełnił nowe przestępstwo z tych samych pobudek lub tego samego rodzaju, co poprzednie.
Z kolei art. 78 § 1 ustawy z dnia 19 kwietnia 1969 r. – Kodeks karny (Dz. U. Nr 13, poz. 94, ze zm.) przewidywał
obligatoryjne zarządzenie wykonania kary w przypadku popełnienia w okresie próby umyślnego przestępstwa
podobnego, za które orzeczono prawomocnie karę pozbawienia wolności albo w przypadku uchylania się przez
skazanego od wykonania obowiązku naprawienia szkody.
Należy wspomnieć, że ustawą z dnia 10 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu przemocy
w rodzinie oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 125, poz. 842) wprowadzona została w przytoczonym już
wcześniej art. 75 § 1a k.k. nowa, obligatoryjna podstawa zarządzenia wykonania kary. Podstawa ta odnosi się
wyłącznie do osób, które zostały skazane za przestępstwo popełnione z użyciem przemocy lub groźby bezprawnej wobec osoby najbliższej lub innej osoby małoletniej zamieszkującej wspólnie ze sprawcą. Zagadnienie to
pozostaje poza zakresem niniejszej sprawy.
3. Kwestia zgodności art. 75 § 1 k.k. z zasadą równości wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji.
3.1. Wątpliwości sądu pytającego dotyczące zgodności art. 75 § 1 k.k. z konstytucyjną zasadą równości
opierają się na tezie o istotnym podobieństwie między kategoriami podmiotów objętych dyspozycją art. 75 § 1
k.k., który przewiduje podstawy obligatoryjnego zarządzenia wykonania kary i art. 75 § 2 k.k., który przewiduje podstawy fakultatywnego zarządzenia wykonania kary. Sąd pytający kwestionuje również przyjęcie przez
ustawodawcę w art. 75 § 1 k.k. formalnego kryterium podobieństwa przestępstw jako przesłanki obligatoryjnego zarządzenia wykonania kary. W ocenie sądu, ewentualna dopuszczalność obligatoryjnego zarządzenia
wykonania kary mogłaby być uzależniona od przyjęcia przez ustawodawcę kryterium karygodności drugiego
z przestępstw, a więc „ciężkości naruszenia porządku prawnego”. Sąd pytający wskazuje także na naruszenie
zasady swobody orzeczniczej sądu. Ustawodawca nie powinien, jego zdaniem, zastępować sądu w jego
szeroko rozumianej funkcji sądowego wymiaru kary, nakazując bezwzględnie zarządzenie wykonania kary
w stosunku do skazanych objętych dyspozycją art. 75 § 1 k.k., podczas gdy w odniesieniu skazanych określonych w art. 75 § 2 k.k., charakteryzujących się podobną cechą wspólną, sąd dysponuje swobodą orzeczniczą w tym zakresie.
3.2. Zgodnie z ustalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego z zasady równości, wyrażonej w art. 32
ust. 1 Konstytucji, wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). Wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną)
powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących,
jak i faworyzujących (por. wyroki z: 23 lutego 2010 r., sygn. P 20/09, OTK ZU nr 2/A/2010, poz. 13; 15 października 2008 r., sygn. P 32/06, OTK ZU nr 8/A/2008 poz. 138). Zasada równości zakłada tym samym również
odmienne traktowanie podmiotów różnych, tj. podmiotów nieposiadających wspólnej cechy istotnej. Zasada
równości nie wyklucza zatem różnicowania sytuacji prawnej adresatów danej normy, ale zakłada racjonalność
wyboru określonego kryterium zróżnicowania, czyli innymi słowy uznanie danej cechy wyróżniającej podmioty
podobne za uzasadnioną w regulowanej dziedzinie.
Występują dwa aspekty równości: w stanowieniu prawa i w stosowaniu prawa. Oba te aspekty występują
w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego oraz w literaturze (por. orzeczenie z 9 marca 1988 r., sygn. U 7/87,
OTK w 1988 r., poz. 1; wyroki z: 31 marca 1998 r., sygn. K 24/97, OTK ZU nr 2/1998, poz. 13; 15 lipca 2010 r.,
sygn. K 63/07, OTK ZU nr 6/A/2010, poz. 60; L. Garlicki, Uwagi do art. 32, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej
Polskiej, Komentarz, red. L. Garlicki, t. 3, Warszawa 2003, s. 8-11; W. Sadurski, Równość wobec prawa,
„Państwo i Prawo” nr 8-9/1978, s. 52-56).
Równość w stanowieniu prawa oznacza nakaz kierowany do prawodawcy w procesie tworzenia norm prawnych generalnych i abstrakcyjnych dotyczący kształtowania w sposób jednakowy (podobny) sytuacji prawnej
podmiotów, które uznaje się za podobne według kryteriów przyjętych przez prawodawcę. Równość w stanowieniu prawa oznacza zatem wyróżnianie poszczególnych klas (kategorii) podobnych podmiotów prawa w treści
norm prawnych. Ten właśnie aspekt zasady równości jest przedmiotem orzekania w niniejszej sprawie.
Oceniając daną regulację prawną z punktu widzenia zasady równości, należy rozważyć, czy można wskazać
cechę istotną uzasadniającą równe traktowanie podmiotów prawa, czyli czy porównywalne podmioty są podobne pod jakimś istotnym względem. Ustalenie to wymaga analizy celu i treści aktu normatywnego, w którym
– 257 –
poz. 19
P 6/10
OTK ZU nr 3/A/2011
została zawarta badana norma prawna. Jeżeli natomiast prawodawca różnicuje sytuację pewnych kategorii
podmiotów prawa, należy ustalić, czy są one zasadnie potraktowane odmiennie.
3.3. Wątpliwości sądu pytającego opierają się na tezie o istotnym podobieństwie pomiędzy podmiotami
objętymi dyspozycją art. 75 § 1 k.k., wobec których sąd orzeka o obligatoryjnym zarządzeniu wykonania kary,
a podmiotami objętymi dyspozycją art. 75 § 2 k.k., wobec których sąd orzeka o fakultatywnym zarządzeniu
wykonania kary. Wobec tego rozstrzygnięcie problemu zgodności kwestionowanego przepisu kodeksu karnego
z art. 32 ust. 1 Konstytucji zależy od ustalenia, czy rzeczywiście istnieje istotna cecha wspólna łącząca kategorie podmiotów wskazanych w powołanych przepisach, pozwalająca na uznanie tych podmiotów za podobne.
Zdaniem sądu pytającego, podmiotami podobnymi są skazani, którzy w okresie próby popełnili podobne
przestępstwo umyślne, za które została prawomocnie orzeczona kara pozbawienia wolności (art. 75 § 1 k.k.)
oraz skazani, którzy w okresie próby rażąco naruszyli porządek prawny, w szczególności, gdy popełnili inne
przestępstwo niż określone w art. 75 § 1 k.k. albo uchylali się od uiszczenia grzywny, od dozoru, wykonania
nałożonych obowiązków lub orzeczonych środków karnych (art. 75 § 2 k.k.).
Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że sąd pytający określił w sposób niespójny i niejednoznaczny występujące, jego zdaniem, wspólne cechy relewantne, łączące kategorie podmiotów wymienionych w art. 75 § 1 oraz
w art. 75 § 2 k.k. W tym względzie Trybunał podziela krytyczne oceny Sejmu i Prokuratora Generalnego.
3.4. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, pierwsza z powołanych przez sąd pytający cech, a mianowicie
„popełnienie przestępstwa i prawomocne skazanie na jedną z kar wymienionych w kodeksie karnym”, nie może
stanowić cechy relewantnej podmiotów określonych w art. 75 § 1 oraz art. 75 § 2 k.k., uzasadniającej ich równe
traktowanie wymagane przez art. 32 ust. 1 Konstytucji. Abstrahując od stopnia ogólności wskazanej cechy,
należałoby zakładać, że sprawcy wszystkich czynów, które wyczerpują znamiona przestępstw przewidzianych
w kodeksie karnym, powinni być traktowani jednakowo i równo. Takie założenie sprzeciwiałoby się podstawowej
zasadzie indywidualizacji represji prawnokarnej. Wymierzając karę, sąd – bacząc, aby jej dolegliwość nie przekraczała stopnia winy – uwzględnia stopień społecznej szkodliwości czynu, cele zapobiegawcze i wychowawcze, które ma osiągnąć w stosunku do skazanego oraz potrzeby w zakresie kształtowania świadomości prawnej
społeczeństwa (art. 53 § 1 k.k.).
Odnosząc się do kolejnych, formułowanych cech istotnych należy wskazać, że podobieństwo podmiotów
objętych dyspozycją art. 75 § 1 oraz art. 75 § 2 k.k. sąd pytający opiera na fakcie popełnienia przez skazanego
w okresie próby przestępstwa podobnego (§ 1) oraz przestępstwa innego niż określone w § 1, pomijając dalsze
przesłanki fakultatywnego zarządzenia wykonania kary określone w art. 75 § 2 in fine.
W odróżnieniu od wymagania kumulatywnego spełnienia przesłanek wymienionych w art. 75 § 1 k.k.,
tj. popełnienia w okresie próby umyślnego przestępstwa podobnego, za które orzeczono karę pozbawienia
wolności, art. 75 § 2 k.k. wymienia szeroki i wewnętrznie niejednorodny katalog okoliczności, w przypadku których możliwe jest fakultatywne zarządzenie wykonania warunkowo zawieszonej kary. Należą do nich: rażące naruszenie porządku prawnego, w szczególności popełnienie przestępstwa innego niż określone w art. 75 § 1 k.k.,
a także uchylanie się przez skazanego od uiszczenia grzywny, od dozoru, od wykonywania nałożonych obowiązków lub uchylanie się od wykonywania orzeczonych środków karnych. Należy wskazać, że popełnienie
przestępstwa jest tylko jednym z przejawów rażącego naruszenia porządku prawnego, jako przesłanki zarządzenia wykonania kary. Pojęcie to obejmuje nie tylko zachowania naruszające zakazy i nakazy prawa karnego,
lecz także postępowanie wbrew regułom, których przestrzeganie mieści się w granicach zadań i celów prawa
karnego (por. postanowienie Sądu Apelacyjnego w Krakowie z 11 czerwca 2007 r., sygn. akt II AKzw 391/2007,
„Krakowskie Zeszyty Sądowe” nr 7-8/ 2007, poz. 61).
3.5. Należy odnotować istotne różnice między przesłankami zastosowania art. 75 § 1 a art. 75 § 2 k.k. Po
pierwsze, warunkiem obligatoryjnego zarządzenia wykonania kary jest popełnienie przestępstwa umyślnie,
podczas gdy podmioty wymienione w art. 75 § 2 k.k. mogą popełnić kolejne przestępstwo, także nieumyślnie.
Konstrukcja art. 75 § 1 k.k. wskazuje, że ustawodawca dostrzega szczególnie wysokie niebezpieczeństwo dla
porządku prawnego, płynące ze strony sprawców przestępstw umyślnych, tj. mających zamiar popełnienia
czynu zabronionego. Sprawcy tego rodzaju poważniejszych przestępstw zasługują, w ocenie ustawodawcy, na
surowszą represję prawnokarną.
3.6. Po drugie, w przeciwieństwie do podmiotów określonych w art. 75 § 2 k.k., w przypadku obligatoryjnego
zarządzenia wykonania kary ustawodawca przewidział warunek popełnienia przestępstwa podobnego do tego,
za które sprawca został uprzednio skazany.
– 258 –
OTK ZU nr 3/A/2011
P 6/10
poz. 19
Pojęcie przestępstwa podobnego zostało zdefiniowane przez ustawodawcę w art. 115 § 3 k.k. Z analizy
powołanego przepisu wynika, że kryteriami podobieństwa przestępstw są: przynależność porównywanych przestępstw do tego samego rodzaju (ich tożsamość rodzajowa), zastosowanie przemocy lub groźby jej użycia przy
popełnieniu porównywanych przestępstw lub popełnienie porównywanych przestępstw w celu osiągnięcia
korzyści majątkowej (por. szerzej w tym zakresie J. Jurewicz, Kryteria podobieństwa przestępstw w ujęciu
Kodeksu karnego, „Państwo i Prawo” nr 11/2008, s. 77 i n.). Omawiane pojęcie występuje w art. 64 § 1 k.k., jako
przesłanka recydywy podstawowej oraz w kwestionowanym w niniejszej sprawie art. 75 § 1 k.k. jako przesłanka
obligatoryjnego zarządzenia wykonania kary, w obu przypadkach stanowiąc dla sprawcy okoliczność negatywną, zaostrzającą reakcję karną.
W literaturze wskazuje się, że popełnienie przestępstwa podobnego jest dowodem złej prognozy kryminologicznej. Dla ustalenia tej prognozy ważne są postawy sprawcy, których trwałość wyraża się powtarzającym się
zachowaniem (A. Zoll, [w:] Kodeks karny…, s. 874). W rozwiązaniach normatywnych kodeksu karnego stawiających większe rygory w stosunku do sprawcy, który narusza ten sam przedmiot ochrony prawnej, widać ślady
tego kierunku myślowego (socjologicznego, a nawet antropologicznego), który wiąże przestępność człowieka
z jego nastawieniem na atakowanie tych samych lub podobnych przedmiotów ochrony prawnokarnej (por.
G. Rejman, [w:] Kodeks karny. Część ogólna. Komentarz, red. G. Rejman, Warszawa 1999, s. 1423).
W kontekście powyższych rozważań należy wskazać, że to właśnie ustanowiona przez ustawodawcę przesłanka popełnienia przestępstwa podobnego, jako warunku obligatoryjnego zarządzenia wykonania kary, stanowi główny przedmiot zarzutów formułowanych przez sąd pytający. Zdaniem sądu pytającego, sytuacja podmiotów określonych w art. 75 § 1 oraz art. 75 § 2 k.k. została zróżnicowana według formalnego kryterium
rodzajowego podobieństwa przestępstw wskazanych w poszczególnych rozdziałach kodeksu karnego, podczas
gdy – w jego ocenie – podstawową przesłanką uzasadniającą zarządzenie wykonania zawieszonej kary powinna być przesłanka karygodności konkretnego czynu, rozumiana jako „ciężkość” naruszenia przez skazanego
porządku prawnego.
Trybunał Konstytucyjny wskazuje, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem nie ma kompetencji do rozpatrywania w procedurze pytań prawnych wątpliwości sądu pytającego co do zasadności, słuszności lub skuteczności istniejących rozwiązań przyjętych przez ustawodawcę (por. postanowienie z 12 lutego 2008 r., sygn. P 62/07,
OTK ZU nr 1/A/2008 poz. 17; wyrok z 7 kwietnia 2009 r., sygn. P 7/08, OTK ZU nr 4/A/2009, poz. 46; postanowienie z 8 lipca 2008 r., sygn. P 38/07, OTK ZU nr 6/A/2008, poz. 114; postanowienie z 23 czerwca 2009 r. sygn.
akt P 35/07, OTK ZU nr 6/A/2009, poz. 100).
Na marginesie należy jednak zauważyć, że pogląd sądu pytającego dotyczący formalnego kryterium wyznaczania przestępstw podobnych jedynie przez ich ujęcie w jednym rozdziale kodeksu karnego jest nieścisły.
O podobieństwie przestępstw decydują kryteria merytoryczne, a w szczególności tożsamość rodzajowa przedmiotu ochrony. Wprawdzie systematyka części szczególnej kodeksu karnego opiera się na zasadzie grupowania w jednym rozdziale przestępstw skierowanych przeciwko temu samemu dobru prawnemu, jednakże umiejscowienie przepisów określających przestępstwa w tym samym rozdziale nie przesądza o podobieństwie tych
przestępstw. W niektórych rozdziałach zostały bowiem zamieszczone przepisy typizujące przestępstwa skierowane przeciwko różnym dobrom prawnym. Przykładowo, w rozdziale XXXII kodeksu karnego zatytułowanym
„Przestępstwa przeciwko porządkowi publicznemu”, jak wskazano w uzasadnieniu rządowego projektu kodeksu
karnego, „znalazły się przestępstwa, które trudno przyporządkować ze względu na przedmiot ochrony do innych
rozdziałów” (por. Nowe kodeksy karne z 1997 r. z uzasadnieniami, red. J. Fredrich-Michalska, B. StachurskaMarcińczak, Warszawa 1997, s. 203). Wynika to z faktu, że przedmiot ochrony nie może być w wypadkach
typów przestępnych sprecyzowany in abstracto lub też chodzi o więcej niż jeden przedmiot ochrony. Dopiero
konkretny czyn przestępny pozwala ustalić, jaki był przedmiot zamachu (por. R. A. Stefański, Obligatoryjne
zarządzenie wykonania kary…, s. 8, W. Grzeszczyk, Pojęcie przestępstwa podobnego w kodeksie karnym,
„Prokuratura i Prawo”, nr 9/2001, s. 147). Ponadto, zgodnie z art. 115 § 3 k.k. o podobieństwie przestępstw
decyduje nie tylko tożsamość dóbr chronionych prawem, lecz także sposób popełnienia przestępstwa (z zastosowaniem przemocy lub groźby jej użycia) lub motywacja przestępstwa (w celu osiągnięcia korzyści majątkowej). W tym zakresie podobieństwo przestępstw występuje nie tylko, gdy sposób popełnienia przestępstwa lub
cel jego popełnienia należy do ustawowych znamion przestępstwa, lecz także, gdy wynika z istoty popełnionego czynu (por. uchwała SN z 23 października 2002 r., sygn. akt I KZP 33/02, OSN nr 11-12/2002, poz. 93, wyrok
SN z 1 września 1994 r., sygn. akt II KRN 150/94, „Prokuratura i Prawo”, nr 1/1995, poz. 1).
Z zasady demokratycznego państwa prawa, którego ustrój oparty jest na zasadzie podziału władzy, wynika,
że stanowienie prawa należy do władzy ustawodawczej. Ustawodawcy przydana została przy tym swoboda
w kształtowaniu obowiązującego prawa. Jej granice wyznaczają normy konstytucyjne. W swoim dotychczasowym orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny przyjmował, że ustawodawca uprawniony jest do stanowienia prawa
– 259 –
poz. 19
P 6/10
OTK ZU nr 3/A/2011
odpowiadającego m.in. założonym celom politycznym, a więc także celom kryminalnopolitycznym (por. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 9 stycznia 1996 r., sygn. K 18/95, OTK ZU nr 1/1996, poz. 1; wyrok z 9 października 2001 r., sygn. SK 8/00, OTK ZU nr 7/2001, poz. 211). Dobór właściwych środków zapobiegania
i zwalczania przestępczości jest – w zasadzie – sprawą ustawodawcy; on jest bowiem w pierwszym rzędzie
odpowiedzialny za realizację wskazanych w art. 5 Konstytucji celów państwa, do których należy także zapewnienie bezpieczeństwa obywateli (wyrok z 30 października 2006 r., sygn. P 10/06, OTK ZU nr 9/A/2006,
poz. 128).
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, w granicach swobody regulacyjnej przysługującej ustawodawcy mieściło się wprowadzenie przepisu stanowiącego sankcję wobec sprawcy, który mimo danej mu szansy nie tylko
nie spełnił pomyślnej prognozy, co do zachowania się w okresie próby, lecz ponownie popełnił umyślne przestępstwo, i to podobne do poprzedniego, za które został prawomocnie skazany na karę pozbawienia wolności.
3.7. Po trzecie, obowiązek zarządzenia wykonania kary przewidziany w art. 75 § 1 k.k. jest uzależniony nie
tylko od rodzaju popełnionego przez sprawcę przestępstwa, lecz także rodzaju wymierzonej za to przestępstwo
kary. Obligatoryjne zarządzenie wykonania kary dotyczy sprawcy umyślnego przestępstwa podobnego, który
został prawomocnie skazany na karę pozbawienia wolności, czyli karę najsurowszego rodzaju. Kara ta jest
wymierzana w razie popełnienia przestępstwa o stosunkowo wysokim stopniu społecznej szkodliwości, co
z natury rzeczy negatywnie wpływa na prognozę kryminologiczną wobec sprawcy.
Natomiast art. 75 § 2 k.k. stanowi, że rażące naruszenie przez skazanego porządku prawnego może polegać w szczególności na „popełnieniu” przestępstwa. Brzmienie art. 75 § 2 k.k. wskazuje zatem, że podstawą do
fakultatywnego zarządzenia warunkowo zawieszonej kary może być również ograniczenie się przez sąd jedynie
do stwierdzenia spełnienia przesłanek odpowiedzialności karnej, a następnie odstąpienie od wymierzenia kary
bądź też orzeczenie o warunkowym umorzeniu postępowania karnego (por. R. Zawłocki, [w:] Kodeks karny.
Część ogólna. Komentarz do artykułów 32-116, red. M. Królikowski, R. Zawłocki, Warszawa 2010, s. 968).
Z powyższego wynika, że w odróżnieniu od art. 75 § 1 k.k., podstawą do fakultatywnego zarządzenia wykonania kary na podstawie art. 75 § 2 k.k. może być popełnienie przestępstwa, za które orzeczono inną karę niż
pozbawienie wolności lub orzeczono wyłącznie środek karny, ale także odstąpiono od wymierzenia kary bądź
też warunkowo umorzono postępowanie. Nie jest zatem konieczne, aby wobec sprawcy przestępstwa sąd
zastosował jakikolwiek środek penalny.
3.8. Mając na uwadze powyższe względy, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że podmioty objęte dyspozycją
art. 75 § 1 k.k. stanowią odrębną kategorię wobec podmiotów wymienionych w art. 75 § 2 k.k., a w konsekwencji ich sytuacja może być unormowana w sposób odmienny. Powyższych dwóch kategorii podmiotów nie można
uznać za cechujące się tą samą cechą relewantną. Przedstawione wyżej przesłanki obligatoryjnego zarządzenia wykonania kary w istotny sposób ograniczają zakres stosowania art. 75 § 1 k.k., w porównaniu z przesłankami określonymi w art. 75 § 2 k.k. W stosunku do tej kategorii skazanych okoliczności stanowiące podstawę
fakultatywnego zarządzenia wykonania kary są niejednorodne.
Podsumowując, podmioty, w stosunku do których sąd zarządza obligatoryjne i fakultatywne wykonanie kary,
dzielą następujące cechy: 1) umyślność przestępstwa, wskazana w art. 75 § 1 k.k., podczas gdy art. 75 § 2 k.k.
obejmuje swym zakresem także przestępstwa nieumyślne; 2) warunek podobieństwa przestępstwa umyślnego
do wcześniej popełnionego, niewystępujący w art. 75 § 2 k.k.; 3) prawomocne skazanie na karę pozbawienia
wolności w drugim wyroku jako konieczna przesłanka zastosowania art. 75 § 1 k.k., podczas gdy na gruncie
art. 75 § 2 k.k. przesłanką zastosowania tej podstawy zarządzenia wykonania kary nie musi w ogóle być popełnienie przestępstwa, lecz „rażące naruszenie porządku prawnego”, które wcale nie musi być czynem karalnym.
Wskazane odmienności decydują o braku tożsamości obydwu grup podmiotów określonych w art. 75 § 1 oraz
art. 75 § 2 k.k.
Mając na uwadze powyższe względy, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że art. 75 § 1 k.k. jest zgodny
z zasadą równości wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji.
3.9. Podnosząc zarzut ograniczenia przez kwestionowany przepis kodeksu karnego swobody orzekania
sądu w postępowaniu wykonawczym, należy wskazać, że sąd pytający nie powołał się w tym kontekście na
odrębne wzorce konstytucyjne.
Zarządzenie wykonania kary warunkowo zawieszonej następuje zgodnie z art. 178 k.k.w. W myśl § 1
wskazanego przepisu w sprawach związanych z wykonaniem orzeczenia o warunkowym zawieszeniu wykonania kary oraz w sprawie zarządzenia wykonania zawieszonej kary właściwy jest sąd, który w danej sprawie
orzekał w pierwszej instancji, jednakże w stosunku do osoby skazanej przez sąd powszechny pozostającej
– 260 –
OTK ZU nr 3/A/2011
P 6/10
poz. 19
pod dozorem właściwy jest sąd rejonowy, w którego okręgu dozór jest lub ma być wykonywany. Przed wydaniem postanowienia w przedmiocie zarządzenia wykonania zawieszonej kary, sąd powinien wysłuchać skazanego lub jego obrońcę, chyba że zachodzą okoliczności zarządzenia wykonania kary określone w art. 75
§ 1 k.k. (art. 178 § 2 k.k.w.).
Trybunał Konstytucyjny wskazuje, że sąd w postępowaniu wykonawczym dysponuje swobodą w zakresie
określania zasad wykonania kary. W przypadku kary warunkowo zawieszonej sąd, co do zasady, dysponuje
swobodą w zakresie rozstrzygnięcia o zarządzeniu wykonania kary warunkowo zawieszonej. Regułą jest postępowanie określone w art. 75 § 2 i 3 k.k. Ustawodawca ma jednak prawo ograniczyć zakres swobody orzeczniczej sądu ze względu na szczególne okoliczności, o których mowa w art. 75 § 1 k.k. W tym przypadku sąd
wykonawczy ustala, czy istnieje prawomocne orzeczenie skazujące na karę pozbawienia wolności za popełnione w okresie próby podobne przestępstwo umyślne. Natomiast sąd nie jest uprawniony ani do badania zasadności prawomocnego orzeczenia, ani do dokonywania odmiennych ustaleń, co do rodzaju popełnionego przestępstwa. Podobną konsekwencję ustawodawca przewidział w przypadku rozstrzygania przez sąd o odwołaniu
warunkowego przedterminowego zwolnienia (art. 160 § 1 i 1a k.k.w.) czy o podjęciu warunkowo umorzonego
postępowania (art. 68 § 1 k.k.).
W świetle zarzutów przedstawionych przez sąd pytający należy wskazać, że ocena czynów sprawcy należy
do sądów rozstrzygających w postępowaniu jurysdykcyjnym kwestie odpowiedzialności karnej za każdy
z popełnionych czynów. Sąd rozpoznający sprawę o popełnienie przestępstwa, w której wymierzana jest kara
będąca podstawą obligatoryjnego zarządzenia wykonania warunkowo zawieszonej kary, uwzględnia wszystkie
elementy podmiotowe i przedmiotowe czynu, takie jak motywy, sposób działania sprawcy czy postacie strony
podmiotowej czynu zabronionego. Jak zauważył Sąd Najwyższy w uchwale 7 sędziów (sygn. akt I KZP 19/96)
często orzeczenie kary za ponownie popełnione przestępstwo następuje ze świadomością, że sam fakt ponownego skazania, nawet z warunkowym zawieszeniem wykonania, na karę pozbawienia wolności, spowoduje
obligatoryjne zarządzenie wykonania poprzednio orzeczonej kary.
Taka sytuacja występuje w sprawie, w związku z którą sąd wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym. Sąd już pierwszym wyrokiem skazał rowerzystę za przestępstwo z art. 178a § 2 k.k. na karę
pozbawienia wolności (mając do wyboru inne rodzaje kar wymienione w tym przepisie), czyli uznał, że przewidziane w kodeksie karnym zasady i dyrektywy sądowego wymiaru kary nie uzasadniały wymierzenia kary
łagodniejszej. Skazując tego oskarżonego po raz drugi za umyślne przestępstwo podobne, popełnione w okresie próby, na karę pozbawienia wolności (a nie karę innego rodzaju), sąd orzekający miał także świadomość,
że pierwsza z orzeczonych kar, stosownie do art. 75 § 1 k.k., będzie podlegać wykonaniu. Należy podzielić
pogląd Prokuratora Generalnego, że nie jest trafne zarzucanie przez sąd pytający nadmiernej restrykcyjności
normie zawartej w art. 75 § 1 k.k. To bowiem sądy orzekające wcześniej o popełnieniu przestępstw dostrzegły
w obu postępowaniach takie elementy charakteru czynów i właściwości sprawcy, że wymierzyły kary pozbawienia wolności, nie zaś kary ograniczenia wolności czy grzywny. W konsekwencji w postępowaniu wykonawczym
znalazł zastosowanie art. 75 § 1 k.k.
Należy również wskazać, że sąd w postępowaniu wykonawczym ma możliwość kształtowania zasad wykonania kary zarządzonej w trybie art. 75 k.k. tj. grzywny, ograniczenia wolności lub pozbawienia wolności, ze
względu na szczególne okoliczności dotyczące sprawcy – jego sytuację osobistą, majątkową lub rodzinną.
W szczególności sąd może odroczyć, rozłożyć na raty lub umorzyć grzywnę (art. 49 i 51 k.k.w), odroczyć lub
udzielić przerwy w wykonywaniu kary ograniczenia wolności (art. 62 i 63 k.k.w.), a także odroczyć lub zawiesić
wykonanie kary pozbawienia wolności (art. 150-152 k.k.w).
4. Umorzenie postępowania w pozostałym zakresie.
4.1. W orzecznictwie Trybunału utrwalił się pogląd o zbędności orzekania o naruszeniu zasady sprawiedliwości społecznej wyrażonej w art. 2 Konstytucji w sytuacji, gdy jako wzorzec kontroli wskazywany jest art. 32
Konstytucji proklamujący zasadę równości, a argumentacja przedstawiona na poparcie obu zarzutów jest zbieżna lub podmiot inicjujący postępowanie przed Trybunałem nie powołuje odrębnych argumentów wskazujących
na samoistne (tj. w oderwaniu od zasady równości) naruszenie zasady sprawiedliwości społecznej (por. wyroki
z: 14 listopada 2000 r., sygn. K 7/00, OTK ZU nr 7/2000, poz. 259; 5 września 2006 r., sygn. K 51/05, OTK ZU
nr 8/A/2006, poz. 100).
Wskazane ujęcie relacji pomiędzy art. 2 i art. 32 Konstytucji jako wzorcami kontroli, odzwierciedla generalną zasadę orzeczniczą, zgodnie z którą odwoływanie się do ogólnych wzorców konstytucyjnych jest uzasadnione tylko wówczas, jeśli nie istnieją szczegółowe normy konstytucyjne, ściślej wiążące się z kontrolowaną regulacją.
– 261 –
poz. 20
K 4/09
OTK ZU nr 3/A/2011
4.2. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że sąd pytający nie powołał odrębnych, dodatkowych argumentów
wskazujących na samoistne (tj. w oderwaniu od zasady równości) naruszenie zasady sprawiedliwości społecznej. Argumenty sądu pytającego odnoszące się do naruszenia art. 2 Konstytucji są zbieżne z argumentami
wskazanymi na poparcie zarzutów dotyczących naruszenia przez ustawodawcę zasady równości określonej
w art. 32 ust. 1 Konstytucji.
W konsekwencji na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym
(Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.) Trybunał Konstytucyjny postanowił umorzyć postępowanie w zakresie dotyczącym zarzutu naruszenia przez zaskarżony przepis art. 2 Konstytucji, ze względu na zbędność wydania wyroku.
Z tych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.
20
WYROK
Sygn. akt K 4/09*
Marek Kotlinowski – przewodniczący
Zbigniew Cieślak
Adam Jamróz – sprawozdawca
Andrzej Rzepliński
Marek Zubik,
po rozpoznaniu, z udziałem wnioskodawcy oraz Sejmu i Prokuratora Generalnego, na rozprawie w dniu
7 kwietnia 2011 r., wniosku Krajowej Komisji Wykonawczej Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego
Funkcjonariuszy Straży Granicznej o zbadanie zgodności:
1) art. 92 ust. 3 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005 r.
Nr 234, poz. 1997, ze zm.), w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 30 ustawy z dnia 22 kwietnia
2005 r. o zmianie ustawy o Straży Granicznej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 90,
poz. 757, ze zm.), z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
2) art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy z 12 października 1990 r. o Straży Granicznej, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zmianie ustawy o Straży Granicznej oraz niektórych
innych ustaw (Dz. U. Nr 82, poz. 558), z art. 2 Konstytucji,
3) art. 128 ust. 2 ustawy z 12 października 1990 r. o Straży Granicznej, w brzmieniu nadanym
ustawą z 13 kwietnia 2007 r. o zmianie ustawy o Straży Granicznej oraz niektórych innych ustaw,
w zakresie, w jakim okres zawieszenia w czynnościach służbowych nie wlicza się do okresu
służby funkcjonariusza, od którego zależy wysokość innych niż uposażenie świadczeń pieniężnych lub prawa do nich oraz wymiaru urlopu wypoczynkowego i innych rodzajów urlopów,
z art. 31 ust. 3 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji,
4) art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy
Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu
Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży
Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich
rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67, ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z 13 kwietnia 2007 r.
– 262 –
OTK ZU nr 3/A/2011
K 4/09
poz. 20
o zmianie ustawy o Straży Granicznej oraz niektórych innych ustaw, w zakresie, w jakim pozbawia
osoby, będące w chwili wejścia w życie tego przepisu emerytami tych służb, prawa do emerytury
w razie skazania za przestępstwo związane z wykonywaniem czynności służbowych lub z art. 258
ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553, ze zm.) lub wobec których orzeczono prawomocnie środek karny pozbawienia praw publicznych za przestępstwo lub
przestępstwo skarbowe popełnione przed zwolnieniem ze służby, z art. 2 Konstytucji,
o r z e k a:
1. Art. 92 ust. 3 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005 r. Nr 234,
poz. 1997, z 2006 r. Nr 104, poz. 708 i 711 i Nr 170, poz. 1218, z 2007 r. Nr 57, poz. 390 i Nr 82, poz. 558,
z 2008 r. Nr 86, poz. 521, Nr 195, poz. 1199, Nr 216, poz. 1367 i Nr 227, poz. 1505, z 2009 r. Nr 22, poz. 120,
Nr 85, poz. 716, Nr 98, poz. 817, Nr 157, poz. 1241, Nr 168, poz. 1323 i Nr 201, poz. 1540 oraz z 2010 r. Nr 127,
poz. 857, Nr 164, poz. 1108, Nr 182, poz. 1228 i Nr 238, poz. 1578), w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 30
ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o zmianie ustawy o Straży Granicznej oraz niektórych innych ustaw
(Dz. U. Nr 90, poz. 757 oraz z 2007 r. Nr 140, poz. 982), jest zgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji
Rzeczypospolitej Polskiej.
2. Art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy z 12 października 1990 r. powołanej w punkcie 1 jest zgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą należytej legislacji.
3. Art. 128 ust. 2 ustawy z 12 października 1990 r. powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim okres
zawieszenia w czynnościach służbowych nie wlicza się do okresu służby funkcjonariusza, od którego
zależy wysokość innych niż uposażenie zasadnicze świadczeń pieniężnych lub prawo do nich oraz
wymiar urlopu wypoczynkowego i innych rodzajów urlopów, jest zgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
4. Art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji,
Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby
Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu,
Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67, Nr 121,
poz. 1264 i Nr 191, poz. 1954, z 2005 r. Nr 10, poz. 65, Nr 90, poz. 757 i Nr 130, poz. 1085, z 2006 r. Nr 104,
poz. 708 i 711, z 2007 r. Nr 82, poz. 558, z 2008 r. Nr 66, poz. 402 i 409 i Nr 220, poz. 1410, z 2009 r. Nr 24,
poz. 145 i Nr 95, poz. 786 oraz z 2010 r. Nr 113, poz. 745) w związku z art. 12 ustawy z dnia 13 kwietnia
2007 r. o zmianie ustawy o Straży Granicznej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 82, poz. 558) jest
zgodny z wynikającymi z art. 2 Konstytucji zasadami niedziałania prawa wstecz oraz ochrony praw
słusznie nabytych.
umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
UZASADNIENIE
I
1. Wnioskiem z 31 października 2007 r. Krajowa Komisja Wykonawcza Niezależnego Samorządnego
Związku Zawodowego Funkcjonariuszy Służby Granicznej zwróciła się do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności:
– art. 92 ust. 3 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997,
ze zm.; dalej: ustawa o Straży Granicznej), w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 30 ustawy z dnia 22 kwietnia
2005 r. o zmianie ustawy o Straży Granicznej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 90, poz. 757, ze zm.;
dalej: ustawa nowelizująca z 2005 r.), z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji;
– 263 –
poz. 20
K 4/09
OTK ZU nr 3/A/2011
– art. 37 ust. 3a ustawy o Straży Granicznej, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zmianie ustawy o Straży Granicznej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 82, poz. 558; dalej: ustawa nowelizująca z 2007 r.), z art. 2 i art. 31 ust. 3 w związku z art. 32 Konstytucji;
– art. 45 ust. 1 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej, w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą z 2007 r.,
z art. 2 i art. 31 ust. 3 w związku z art. 42 ust. 3 Konstytucji;
– art. 45 ust. 3a ustawy o Straży Granicznej, w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą z 2007 r., w zakresie, w jakim przedłuża do 6 miesięcy okres rozwiązania stosunku służbowego na wniosek funkcjonariusza
Straży Granicznej, przeciwko któremu wszczęto postępowanie dyscyplinarne, z art. 32 w związku z art. 31
ust. 3 Konstytucji;
– art. 99a ust. 1 pkt 13 i ust. 2 ustawy o Straży Granicznej, w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą
z 2007 r., w zakresie, w jakim umożliwia pozbawienie funkcjonariusza Straży Granicznej i członków jego rodziny prawa do lokalu mieszkalnego, z art. 2 w związku z art. 46, z art. 31 ust. 3 w związku z art. 32 ust. 1, i z art. 71
ust. 1 w związku z art. 72 ust. 1 Konstytucji;
– art. 128 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą z 2007 r., rozumianego jako umożliwiający comiesięczne wstrzymanie płatności 50 % należnego uposażenia zawieszonemu
w czynnościach służbowych funkcjonariuszowi Straży Granicznej, z art. 2 Konstytucji;
– art. 128 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej, w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą z 2007 r., w zakresie, w jakim nie wlicza okresu zawieszenia w czynnościach służbowych do okresu służby funkcjonariusza, od
którego zależy wysokość innych niż uposażenie świadczeń pieniężnych lub prawa do nich oraz wymiaru urlopu
wypoczynkowego i innych rodzajów urlopów, z art. 31 ust. 3 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji;
– art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji
Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu
Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej
Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67, ze zm.; dalej: ustawa
o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy), w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą z 2007 r., w zakresie,
w jakim pozbawia osoby będące w chwili wejścia w życie tego przepisu emerytami tych służb prawa do emerytury w razie skazania za przestępstwo związane z wykonywaniem czynności służbowych lub wynikające
z art. 258 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553, ze zm.; dalej: k.k.), lub wobec
których orzeczono prawomocnie środek karny pozbawienia praw publicznych za przestępstwo lub przestępstwo
skarbowe popełnione przed zwolnieniem ze służby, z art. 2 Konstytucji.
W wyniku wstępnej kontroli, zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 28 lutego 2008 r., niniejszemu wnioskowi został nadany bieg w zakresie zbadania zgodności:
– art. 92 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 30 ustawy nowelizującej
z 2005 r., z art. 32 ust. 1 Konstytucji,
– art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej, w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą z 2007 r.,
z art. 2 Konstytucji,
– art. 128 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej, w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą z 2007 r., w zakresie, w jakim okres zawieszenia w czynnościach służbowych nie jest wliczany do okresu służby funkcjonariusza,
od którego zależy wysokość innych niż uposażenie świadczeń pieniężnych lub prawa do nich oraz wymiaru
urlopu wypoczynkowego i innych rodzajów urlopów, z art. 31 ust. 3 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji,
– art. 10 ust. 2 ustawy emerytalnej, w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą z 2007 r., w zakresie,
w jakim pozbawia osoby będące w chwili wejścia w życie tego przepisu emerytami tych służb, prawa do emerytury w razie skazania za przestępstwo związane z wykonywaniem czynności służbowych albo wynikające
z art. 258 k.k. lub wobec których orzeczono prawomocnie środek karny pozbawienia praw publicznych za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe popełnione przed zwolnieniem ze służby, z art. 2 Konstytucji.
W pozostałym zakresie Trybunał odmówił nadania biegu wnioskowi.
1.1. Wnioskodawca, zarzucając niezgodność art. 92 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej z art. 32 ust. 1
Konstytucji, podniósł, że przepis ten, definiując pojęcie „miejscowość pobliska” jako miejscowość, której granice
administracyjne znajdują się w odległości drogowej do 30 km od granic administracyjnych miejsca pełnienia
służby, różnicuje w nieuzasadniony sposób sytuację funkcjonariuszy Straży Granicznej w stosunku do sytuacji
funkcjonariuszy pozostałych służb mundurowych. Wnioskodawca zwrócił uwagę, że pojęcie „miejscowość pobliska” w przepisach pragmatycznych innych służb mundurowych definiowane jest w oparciu o kryterium maksymalnego czasu dojazdu w obie strony z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby publicznymi środkami komunikacji, który nie może przekraczać 2 godzin. Przed nowelizacją z 2005 r. uregulowania w zakresie
– 264 –
OTK ZU nr 3/A/2011
K 4/09
poz. 20
realizacji prawa funkcjonariuszy Straży Granicznej do lokalu służbowego były identyczne z rozwiązaniami
zawartymi w pragmatykach innych służb. Zdaniem wnioskodawcy, odstąpienie przez ustawodawcę od jednolitego uregulowania tej kwestii wobec funkcjonariuszy służb mundurowych jest nieuzasadnione, gdyż w przypadku funkcjonariuszy Straży Granicznej, Policji, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej można mówić
o dużym podobieństwie stosunku służbowego. W ocenie wnioskodawcy, ustawodawca nie wskazał interesu,
jakiemu to zróżnicowanie ma służyć, a także innej wartości uzasadniającej odmienność regulacji.
Wnosząc o zbadanie zgodności art. 45 ust. 1 pkt. 11 ustawy o Straży Granicznej, stanowiącego podstawę
fakultatywnego zwolnienia ze służby funkcjonariusza po upływie 12 miesięcy od dnia zawieszenia w czynnościach służbowych, wnioskodawca zarzucił mu naruszenie zasady poprawnej legislacji, wyrażonej w art. 2
Konstytucji. W uzasadnieniu tego zarzutu wnioskodawca wskazał, że instytucję zawieszenia funkcjonariusza
w czynnościach służbowych reguluje art. 43 ustawy o Straży Granicznej, określający przypadki obligatoryjnego
i fakultatywnego jej stosowania. Porównanie treści zaskarżonego przepisu z art. 263 k.p.k., wskazującym długość okresu tymczasowego aresztowania i warunków jego maksymalnego przedłużania – do 2 lat (stanowiącego jednocześnie przesłankę obligatoryjnego zawieszenia), prowadzi, zdaniem wnioskodawcy, do wniosku
o wzajemnej sprzeczności tych przepisów. Wnioskodawca podniósł także, że istnieje sprzeczność między
zaskarżonym przepisem a art. 43 ustawy o Straży Granicznej. W jego ocenie, możliwość przedłużenia okresu
zawieszenia do czasu zakończenia postępowania karnego, o którym mowa w art. 43 ust. 3 ustawy o Straży
Granicznej, pozostaje w sprzeczności z możliwością zwolnienia funkcjonariusza po 12 miesiącach okresu
zawieszenia. Przedstawione argumenty dowodzą braku precyzji i jasności zaskarżonego przepisu, a tym
samym naruszenia zasady poprawnej legislacji wynikającej z art. 2 Konstytucji – stwierdził wnioskodawca.
Wnioskodawca podniósł także zarzut naruszenia zasady równości w art. 128 ust. 2 ustawy o Straży
Granicznej. Przepis ten przewiduje, że okres zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych nie
podlega wliczeniu do okresu służby, od którego zależy wysokość uposażenia i innych świadczeń pieniężnych
oraz prawo do nich, a także prawo do wymiaru urlopu wypoczynkowego i innych urlopów. Kwestionując konstytucyjność art. 128 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej, wnioskodawca wskazał, że „zawieszenie w czynnościach
służbowych w stosunku do funkcjonariuszy innych służb mundurowych nie powoduje wyłączenia okresu zawieszenia do innych niż uposażenie świadczeń pieniężnych i prawa do nich jak również należnych funkcjonariuszowi urlopów”. Zaskarżony przepis, wprowadzając bardziej surowe skutki zastosowania zawieszenia w czynnościach funkcjonariusza Straży Granicznej, różnicuje, zdaniem wnioskodawcy, w sposób nieuzasadniony ich
sytuację prawną w stosunku do funkcjonariuszy innych służb mundurowych, przez co narusza art. 31 ust. 3
w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Kolejny z zaskarżonych przepisów – art. 10 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy –
został zaskarżony „w zakresie, w jakim pozbawia osoby, będące w chwili wejścia w życie tego przepisu emerytami tych służb prawa do emerytury, w razie skazania za przestępstwo związane z wykonywaniem czynności
służbowych lub z art. 258 k.k. lub wobec którego orzeczono prawomocnie środek karny pozbawienia praw
publicznych za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe popełnione przed zwolnieniem ze służby”.
Zaskarżonemu przepisowi wnioskodawca zarzucił niezgodność z art. 2 Konstytucji przez naruszenie zasady
niedziałania prawa wstecz, zasady ochrony praw nabytych oraz zasady ne bis in idem i zasady poprawnej legislacji. Nie kwestionując celu wprowadzonej nowelizacji, którym jest walka z korupcją, wnioskodawca wskazał,
że art. 10 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy „uprawnia organ pozasądowy do stosowania w drodze administracyjnej dodatkowej dolegliwości, bezpośrednio związanej z faktem prawomocnego skazania za określone rodzaje przestępstw”. Zdaniem wnioskodawcy, wymierzona przez sąd kara uwzględnia już
przedmiotowe i podmiotowe aspekty danego przestępstwa i tym samym wyczerpuje negatywną ocenę zarówno
samego czynu, jak i właściwości osobistych jego sprawcy. Natomiast pozbawienie praw publicznych, będące
również negatywną przesłanką nabycia prawa do emerytury mundurowej, wskazuje na zakres negatywnej reakcji państwa na dany czyn. Zdaniem wnioskodawcy, pozbawienie emeryta wspomnianych uprawnień, aczkolwiek
de nomine ma charakter sankcji administracyjnej, w istocie zawiera cechy właściwe dla sankcji kryminalnej,
orzekanej po uprawomocnieniu się wyroku karnego, co faktycznie destabilizuje sytuację powstałą w wyniku
uprawomocnienia się orzeczenia karnego. Dlatego, zdaniem wnioskodawcy, art. 10 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy narusza zasadę ne bis in idem, a tym samym art. 2 Konstytucji.
Ponadto wnioskodawca zarzucił art. 10 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, że rozszerza przewidziany przez art. 40 § 1 k.k. zakres skutków pozbawienia praw publicznych jako środka karnego.
Natomiast w zakresie, w jakim, zdaniem wnioskodawcy, zaskarżony przepis umożliwia orzeczenie utraty posiadanych dotychczas uprawnień emerytalnych lub rentowych za przestępstwo popełnione po zakończeniu służby,
– 265 –
poz. 20
K 4/09
OTK ZU nr 3/A/2011
narusza zasadę poprawnej legislacji. Zdaniem wnioskodawcy, czyn popełniony po zakończeniu służby nie pozostaje w jakimkolwiek związku z założonym celem nowelizacji.
Kolejnym zarzutem stawianym przez wnioskodawcę art. 10 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy jest naruszenie zasady lex retro non agit. Zdaniem wnioskodawcy, zaskarżony przepis obejmuje
swym zakresem stany faktyczne zaistniałe przed jej wejściem w życie. Nie zachodzą natomiast przesłanki uzasadniające wyjątkową dopuszczalność stosowania retroakcji.
W ocenie wnioskodawcy, zaskarżony art. 10 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy
narusza również zasadę ochrony praw nabytych, wyłączającą możliwość arbitralnego znoszenia lub ograniczania praw podmiotowych przysługujących jednostce lub innym podmiotom prywatnym występującym w obrocie
prawnym. Zdaniem wnioskodawcy, „ustawodawca w uzasadnieniu nie dokonał oceny, wskazującej na celowość
odstępstwa od zasady ochrony praw nabytych”, co prowadzi do wniosku o naruszeniu przez zaskarżony przepis
art. 2 Konstytucji.
2. Marszałek Sejmu w piśmie z 26 czerwca 2009 r. wniósł o stwierdzenie, że:
– art. 92 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej jest zgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji;
– art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej jest zgodny z art. 2 Konstytucji;
– art. 128 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej, w zakresie, w jakim okres zawieszenia w czynnościach służbowych nie wlicza się do okresu służby funkcjonariusza, od którego zależy wysokość innych niż uposażenie
świadczeń pieniężnych lub prawa do nich oraz wymiaru urlopu wypoczynkowego i innych rodzajów urlopów, jest
zgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji;
– art. 10 ust. 2 ustawy emerytalnej, w zakresie, w jakim pozbawia osoby będące w chwili wejścia w życie
kontrolowanego przepisu emerytami tych służb prawa do emerytury, jest zgodny z zasadą niedziałania prawa
wstecz oraz zasadą ochrony praw nabytych, wyrażonymi w art. 2 Konstytucji.
W pozostałym zakresie Marszałek Sejmu wniósł o umorzenie postępowania ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
W pierwszej kolejności Marszałek Sejmu ustosunkował się do kwestii formalnych dotyczących zakresu umocowania do sporządzenia, złożonego przez Związek Zawodowy Funkcjonariuszy Straży Granicznej, wniosku do
Trybunału Konstytucyjnego. Marszałek Sejmu zwrócił uwagę, że zakres zaskarżenia art. 10 ust. 2 ustawy
o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w kontekście wskazanych wzorców kontroli, wykracza poza upoważnienie zawarte w uchwale Krajowej Komisji Wykonawczej Niezależnego Samorządnego Związku
Zawodowego Funkcjonariuszy Straży Granicznej z 20 września 2007 r. nr 151/V/2007. Powołana uchwała upoważnia jedynie do wystąpienia z wnioskiem o zbadanie art. 10 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w zakresie, w jakim pozbawia osoby będące w chwili wejścia w życie kontrolowanego przepisu
emerytami tych służb prawa do emerytury, z zasadami niedziałania prawa wstecz oraz ochrony praw nabytych,
wyrażonymi w art. 2 Konstytucji. Uchwała nie zawiera natomiast upoważnienia do inicjowania badania zaskarżonego przepisu z zasadą ne bis in idem oraz z zasadą prawidłowej legislacji. W związku z powyższym,
Marszałek Sejmu stwierdził, że w tym zakresie wniosek pochodzi od podmiotu nielegitymowanego do inicjowania kontroli konstytucyjności prawa i wniósł o umorzenie postępowania w zakresie badania zgodności art. 10
ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy z zasadą ne bis in idem oraz z zasadą prawidłowej
legislacji, wyrażonymi w art. 2 Konstytucji. Zdaniem Marszałka Sejmu, Trybunał powinien poddać kontroli merytorycznej art. 10 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy w zakresie badania jego zgodności
z zasadą niedziałania prawa wstecz oraz zasadą ochrony praw nabytych, wyrażonymi w art. 2 Konstytucji.
Marszałek Sejmu, zajmując stanowisko odnośnie do zarzutu niezgodności art. 92 ust. 3 ustawy o Straży
Granicznej z art. 32 ust. 1 Konstytucji przez to, że różnicuje on sposób realizacji prawa do „służbowego” lokalu
mieszkalnego przez funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz funkcjonariuszy innych służb mundurowych, podkreślił, że nie można twierdzić, iż istnieje jednolita grupa służb mundurowych, których status musi zostać we
wszystkich aspektach jednakowo uregulowany. Każda z grup służb mundurowych ma swoją specyfikę, która
może uzasadniać ich swoiste zróżnicowanie. Marszałek Sejmu wskazał, że w skład służb mundurowych wchodzą grupy zawodowe o dość zróżnicowanej specyfice celów i zadań, kompetencji i uprawnień oraz trybu samej
służby i w związku z tym z samej przynależności do służb mundurowych nie można wywodzić, że status prawny poszczególnych profesji do nich zaliczanych powinien być ukształtowany przez ustawodawcę w sposób
identyczny. W przypadku zaskarżonego przepisu Marszałek Sejmu stwierdził, że cechą relewantną, wyróżniającą funkcjonariuszy Straży Granicznej spośród pozostałych służb mundurowych, jest specyfika służby, która
pełniona jest w jednostkach organizacyjnych usytuowanych wzdłuż granicy państwowej. W tych bowiem rejonach sieć połączeń transportu publicznego nie jest tak gęsta, jak w innych częściach kraju. Ponadto Marszałek
Sejmu podkreślił, że interpretacja pojęcia „miejscowość pobliska” wywołuje wiele problemów interpretacyjnych
– 266 –
OTK ZU nr 3/A/2011
K 4/09
poz. 20
w orzecznictwie sądów. W ocenie Marszałka Sejmu, kryterium odległości przyjęte w nowej definicji pojęcia
„miejscowość pobliska” jest bardziej jasne i precyzyjne.
Odnosząc się do następnego zarzutu, dotyczącego niezgodności art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy o Straży
Granicznej z zasadą poprawnej legislacji, wyrażoną w art. 2 Konstytucji, Marszałek Sejmu wskazał, że podnoszona przez wnioskodawcę sprzeczność między zaskarżonym przepisem a art. 263 k.p.k., z której wywodzi on
wniosek o braku precyzji i jasności art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej, nie może być przedmiotem
kontroli Trybunału Konstytucyjnego. Pozioma kontrola aktów normatywnych nie jest bowiem objęta kognicją
Trybunału. Natomiast ewentualnie istniejąca sprzeczność między zaskarżonym przepisem a art. 43 ustawy
o Straży Granicznej, określającym przesłanki obligatoryjnego i fakultatywnego zawieszania funkcjonariusza,
świadczyłaby o wewnętrznej niespójności ustawy i mogłaby być kwalifikowana jako nierzetelność legislacyjna.
Marszałek Sejmu wyjaśnił jednak, że istniejący, zdaniem wnioskodawcy, brak precyzji i jasności tego przepisu
może być usunięty za pomocą dopuszczalnych reguł wykładni prawa. Z analizy treści zaskarżonego przepisu,
określającego przesłankę fakultatywnego zwolnienia funkcjonariusza, w kontekście art. 263 k.p.k. i art. 43 ustawy o Straży Granicznej wynika, zdaniem Marszałeka, że w przypadku zaistnienia obligatoryjnej przesłanki
zawieszenia w postaci tymczasowego aresztowania trwającego ponad 12 miesięcy art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy
o Straży Granicznej może, lecz nie musi być podstawą zwolnienia funkcjonariusza. Decyzja bowiem w tym
zakresie pozostawiona jest kompetentnemu organowi. Podobnie jest w przypadku zawieszenia funkcjonariusza
na okres do zakończenia postępowania karnego, o którym mowa w art. 43 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej.
Natomiast w przypadku zawieszenia trwającego krócej niż 12 miesięcy zaskarżony przepis nie znajduje zastosowania – wyjaśnił Marszałek Sejmu. Ze względu na możliwości dokonania wykładni językowej zaskarżonego
przepisu, która prowadzi do jednoznacznego wyniku, Marszałek Sejmu wniósł o stwierdzenie zgodności art. 45
ust. 2 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej z zasadą określoności przepisów, a przez to z zasadą poprawnej legislacji, wyrażoną w art. 2 Konstytucji.
Zajmując stanowisko w kwestii zarzutu niezgodności art. 128 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej z art. 31 ust.
3 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji, Marszałek Sejmu odniósł się najpierw do kwestii formalnej. Stwierdził,
iż ze względu na to, że zarzuty wnioskodawcy dotyczą w istocie naruszenia przez zaskarżony przepis zasady
równości, wzorcem kontroli tego przepisu jest art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Analizując zróżnicowanie sytuacji prawnej funkcjonariuszy poszczególnych służb mundurowych w odniesieniu do okresu zawieszenia poszczególnych rodzajów świadczeń pieniężnych i praw do nich, a także wymiaru
urlopów należnych funkcjonariuszom, Marszałek Sejmu stwierdził, że w zakresie nagród rocznych sytuacja
funkcjonariuszy Straży Granicznej nie różni się od sytuacji pozostałych służb mundurowych. Różnice istnieją
natomiast w przypadku nagród jubileuszowych i odpraw, których wysokość redukowana jest, ze względu na
zawieszenie funkcjonariusza, tylko w stosunku do funkcjonariuszy Straży Granicznej. Nie oznacza to jednak,
zdaniem Marszałka Sejmu, że zaskarżony przepis jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Funkcjonariusze
służb mundurowych nie należą bowiem do grupy podmiotów jednolitych, w związku z tym ustawodawca ma
prawo różnicować sytuację prawną poszczególnych służb. Odrębności występują w sferze uposażenia, zarówno co do wysokości uposażenia zasadniczego, jak i liczby i rodzajów dodatków, a także co do wymiaru urlopu
wypoczynkowego i rodzajów urlopów dodatkowych. Różnie określone są także przesłanki zawieszenia
w poszczególnych służbach – wskazał Marszałek Sejmu. Natomiast bardziej surowe potraktowanie funkcjonariuszy Straży Granicznej, w zakresie skutków zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych, uzasadnione jest, zdaniem Marszałka Sejmu, specyfiką służby, w której funkcjonariusze, w związku z wykonywanymi zadaniami, są w sposób szczególny narażeni na korupcję i kontakt ze środowiskiem przestępczym.
Wyższe wymagania w stosunku do funkcjonariuszy tej służby wynikają także stąd, że sposób funkcjonowania
Straży Granicznej wpływa w sposób szczególny na kształtowanie autorytetu organów państwa. Z tych względów
Marszałek Sejmu wniósł o stwierdzenie zgodności zaskarżonego przepisu z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
W kwestii naruszenia zasady lex retro non agit przez art. 10 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym
funkcjonariuszy Marszałek Sejmu wskazał, że zarzut wnioskodawcy ogranicza się w istocie do zakresu normowania sytuacji prawnej emerytów lub rencistów „mundurowych”, którzy w dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej z 2007 r. nabyli już prawo do zaopatrzenia emerytalnego służb „mundurowych”, lecz zostali skazani
wyrokiem prawomocnym sądu lub wobec których prawomocnie orzeczono środek dodatkowy pozbawienia praw
publicznych już po wejściu tej ustawy w życie. Marszałek Sejmu podkreślił, że zaskarżony przepis został wprowadzony do systemu prawa wraz z odpowiednim przepisem przejściowym. Artykuł 12 ustawy nowelizującej
z 2007 r. stanowi bowiem, że art. 10 ust. 1 i 2 stosuje się w przypadku, gdy funkcjonariusz został skazany prawomocnym wyrokiem sądu lub wobec którego orzeczono prawomocnie środek karny po dniu wejścia w życie
tej ustawy. Badany przepis nie zmodyfikował zatem sytuacji prawnej emerytów lub rencistów „mundurowych”
skazanych prawomocnie za przestępstwo przed wejściem w życie art. 10 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emery-
– 267 –
poz. 20
K 4/09
OTK ZU nr 3/A/2011
talnym funkcjonariuszy. W związku z tym, zdaniem Marszałka Sejmu, w badanym przypadku „można mówić
o retroaktywności pozornej lub retrospektywności. Stosunki zaistniałe wcześniej i które trwają (uzyskanie prawa
do zabezpieczenia emerytalnego) modyfikuje norma skierowana na przyszłość, w oparciu o zaistniałe po wejściu w życie nowej normy fakty (skazanie za przestępstwo po wejściu w życie kontrolowanej normy)”. Z powyższych przyczyn Marszałek Sejmu wniósł o stwierdzenie zgodności art. 10 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w zaskarżonym zakresie, z zasadą niedziałania prawa wstecz, wyrażoną w art. 2
Konstytucji.
W odniesieniu do zarzutu niezgodności art. 10 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy
z zasadą ochrony praw nabytych, w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego system zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy służb mundurowych uznawany jest za szczególny rodzaj ustawowego przywileju – podkreślił Marszałek Sejmu. Wynika stąd, że ustawodawca nie ma obowiązku zagwarantowania świadczeń emerytalnych lub rentowych z systemu „mundurowego” każdemu funkcjonariuszowi i w każdym wypadku. Dotyczy to
zwłaszcza funkcjonariuszy skazanych za pospolite, dokonane z niskich pobudek lub szczególnie niebezpieczne
przestępstwa – stwierdził Marszałek Sejmu. Takie zachowanie, zdaniem Marszałka Sejmu, jest zaprzeczeniem
istoty służby; logiczną konsekwencją jest pozbawienie funkcjonariusza związanych z tą służbą „przywilejów”.
Marszałek Sejmu wskazał ponadto, że prawo do zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy emerytów lub
rencistów stanowi prawo podmiotowe, które podlega ochronie w zgodzie z art. 2 Konstytucji, jednakże nie we
wszystkich wypadkach stanowić będzie ono prawo słusznie nabyte. Jeżeli funkcjonariusz dopuścił się ciężkich,
szczególnie nagannych przestępstw lub dokonał je w związku ze służbą – wówczas nie można przyznać takiemu funkcjonariuszowi „przywileju” emerytalnego, a przyznany należy odebrać.
Marszałek Sejmu zaznaczył jednak, że odebranie „przywileju” emerytalnego może nastąpić tylko wówczas,
gdy emeryt lub rencista, o których mowa w zaskarżonym przepisie, skazany zostanie za przestępstwa popełnione przed zwolnieniem ze służby, to jest przed uzyskaniem prawa do zaopatrzenia emerytalnego. Biorąc pod
uwagę, że ze względu na art. 10 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, prawa do zaopatrzenia emerytalnego nie nabędą wszyscy ci, którzy dopuścili się wskazanych w tym przepisie przestępstw (jest
to ta sama kategoria przestępstw, co w art. 10 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy),
„wprowadzenie do systemu prawa możliwości utraty nabytego już prawa do zaopatrzenia emerytalnego przez
emeryta/rencistę, który dopuścił się przestępstwa przed zwolnieniem ze służby, stanowi zadośćuczynieni zasadzie równości wobec prawa i sprawiedliwości społecznej” – uzasadnił Marszałek Sejmu. Brak zaskarżonej
normy w systemie prawa powodowałby, że tylko ze względu na długość trwania postępowania karnego, które
doprowadziło do skazania, nastąpiłoby niesprawiedliwe zróżnicowanie funkcjonariuszy. Marszałek Sejmu podkreślił również, że były funkcjonariusz Straży Granicznej, pozbawiony przywileju emerytalnego może nabyć, po
spełnieniu powszechnych warunków, prawo do emerytury na podstawie ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. 2004 r. Nr 39, poz. 353, ze zm.). W ocenie
Marszałka Sejmu, nie chodzi zatem o pozbawienie prawa do emerytury, lecz jedynie pozbawienie niesłusznie
nabytego przywileju. Dlatego też stwierdził, że art. 10 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy
jest zgodny z zasadą ochrony praw nabytych.
Na koniec Marszałek Sejmu odniósł się do zarzutu naruszenia przez art. 10 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu
emerytalnym funkcjonariuszy zasady ne bis in idem oraz zasady poprawnej legislacji, które wyrażone są w art. 2
Konstytucji, na wypadek nieuwzględnienia przez Trybunał wniosku o umorzenie postępowania.
3. Prokurator Generalny, w piśmie z 30 listopada 2010 r., wniósł o uznanie, że:
1) art. 92 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 30 ustawy nowelizującej
z 2005 r., nie jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji;
2) art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej, w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą z 2007 r.,
jest zgodny z art. 2 Konstytucji;
3) art. 128 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej, w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą z 2007 r., w zakresie, w jakim stanowi, że okres zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych nie podlega wliczeniu
do okresu służby, od którego zależy wysokość innych niż uposażenie świadczeń pieniężnych lub prawo do nich
oraz wymiar urlopu wypoczynkowego i innych rodzajów urlopów, nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 w związku
z art. 32 ust. 1 Konstytucji;
4) art. 10 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą z 2007 r., w zakresie, w jakim pozbawia prawa do emerytury osobę będącą w dniu wejścia w życie tego
przepisu emerytem tych służb, skazaną – po dniu wejścia w życie tego przepisu – prawomocnym wyrokiem
sądu za przestępstwo umyślne lub przestępstwo skarbowe umyślne, popełnione w związku z wykonywaniem
czynności służbowych i w celu osiągnięcia korzyści majątkowej lub osobistej albo za przestępstwo określone
– 268 –
OTK ZU nr 3/A/2011
K 4/09
poz. 20
w art. 258 k.k. lub wobec której orzeczono prawomocnie środek karny pozbawienia praw publicznych za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe popełnione przed zwolnieniem ze służby, jest zgodny z art. 2 Konstytucji.
Odnosząc się do zarzutu niezgodności art. 92 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej z art. 32 ust. 1 Konstytucji,
Prokurator Generalny podkreślił, że celem wprowadzenia zaskarżonego przepisu było wyeliminowanie problemów, jakie powstawały na tle dotychczasowej definicji „miejscowości pobliskiej”, opartej na kryterium czasu
dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem. Ustawodawca, uwzględniając dotychczasowe orzecznictwo
sądów administracyjnych i specyfikę miejsca pełnienia służby w jednostkach usytuowanych wzdłuż granicy
państwowej, uznał za niezbędne przyjęcie precyzyjnego i jasnego kryterium wyznaczającego miejscowość
pobliską. Dlatego też jako kryterium przyjął odległości między granicami administracyjnymi miejscowości pełnienia służby i miejscowości, w której mieszka funkcjonariusz.
Prokurator Generalny porównał sposób rozwiązania tej kwestii z regulacjami dotyczącymi innych służb mundurowych i wskazał, że ustawodawca nie wprowadził w tym zakresie jednolitych rozwiązań dla funkcjonariuszy
wszystkich służb mundurowych. Samo pełnienie służby w formacjach mundurowych nie może być, w ocenie
Prokuratora Generalnego, uznane za wystarczające do uznania, że obowiązkiem ustawodawcy jest jednolite
kształtowanie uprawnień i obowiązków funkcjonariuszy wszystkich służb mundurowych. To zakres zadań wyróżniający poszczególne służby mundurowe powinien wyznaczać uprawnienia i obowiązki funkcjonariuszy
poszczególnych służb – stwierdził Prokurator Generalny.
Zdaniem Prokuratora Generalnego, charakter stosunków służbowych funkcjonariuszy poszczególnych służb
mundurowych, cechujący się podległością i dyspozycyjnością, stanowi uzasadnienie dla przyznania funkcjonariuszom tych służb prawa do lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Nie
oznacza to jednak, że szczegółowe uregulowania dotyczące kryteriów określających „miejscowość pobliską”
powinny być takie same dla funkcjonariuszy wszystkich formacji mundurowych.
Jak stwierdził Prokurator Generalny, „odmienności uregulowań szczegółowych kryteriów dla uzyskania
przez funkcjonariuszy poszczególnych służb umundurowanych podobnych uprawnień, wynikających ze stosunków służbowych, nie mogą stanowić uzasadnienia zarzutu naruszenia zasady równości, gdyż zasada ta w tym
zakresie nie obowiązuje”. Z tych względów Prokurator Generalny uznał, że art. 92 ust. 3 ustawy o Straży
Granicznej nie jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Wnosząc o uznanie, że art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej jest zgodny z art. 2 Konstytucji,
Prokurator Generalny zwrócił uwagę, że wątpliwości interpretacyjne wnioskodawcy, wynikające z art. 45 ust. 2
pkt 11 ustawy o Straży Granicznej, w zestawieniu z art. 43 ust. 1-3 tej ustawy, na tle treści art. 263 § 2 i 3 k.p.k.
odnoszą się w rzeczywistości do niezgodności tego przepisu z innymi przepisami ustawowymi. Trybunał
Konstytucyjny nie dokonuje poziomej oceny aktów prawnych. Jednakże, jak wyjaśnił Prokurator Generalny,
w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, istnieje możliwość kontroli norm współistniejących w jednym
akcie prawnym; dlatego też uznał, że w tej płaszczyźnie dopuszczalna jest ocena merytoryczna zakwestionowanego przepisu.
Omawiając szczegółowo regulacje art. 43 ust. 1-3 ustawy o Straży Granicznej, Prokurator Generalny dokonał interpretacji, z której wynika, że „okres obligatoryjnego zawieszenia w czynnościach służbowych funkcjonariusza tymczasowo aresztowanego pokrywa się z okresem tymczasowego aresztowania (który, zgodnie z przepisami k.p.k., może być przedłużany na dalsze okresy oznaczone, powyżej 3 miesięcy, w tym na czas
przekraczający okres, o jakim mowa w art. 263 § 2 k.p.k.). W przypadku zaś zawieszenia funkcjonariusza
w czynnościach służbowych z przyczyn, o jakich mowa w art. 43 ust. 3 ustawy – okres zawieszenia nie może
trwać dłużej niż do czasu ukończenia postępowania karnego. W stanach faktycznych, jakie mogą mieć miejsce
w związku z treścią art. 43 ust. 1-3 ustawy, fakultatywne zwolnienie funkcjonariusza ze służby na podstawie
art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej może zatem nastąpić jedynie wówczas, gdy okres tymczasowego aresztowania trwa dłużej niż rok albo gdy okres zawieszenia został określony na podstawie art. 43 ust. 3
tej ustawy i również trwa dłużej niż rok”. W ocenie Prokuratora Generalnego, przedstawiona wyżej wykładnia
gramatyczna art. 43 ust. 1-3 i art. 45 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej prowadzi do jednoznacznych wniosków.
Dlatego też nie zgodził się z zarzutem wnioskodawcy dotyczącym niejasności i braku precyzji art. 45 ust. 2 pkt
11 ustawy o Straży Granicznej.
Zajmując stanowisko co do zarzutu wnioskodawcy o niezgodności art. 128 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej
z art. 31 ust. 3 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji, Prokurator Generalny wskazał, że „ustawa o Straży
Granicznej w odmienny sposób niż ustawy, regulujące stosunki służbowe funkcjonariuszy w innych formacjach
mundurowych, unormowała kwestię zaliczania okresu zawieszenia do okresu służby dla celów ustalania innych
niż uposażenie świadczeń oraz wymiaru urlopu”. Nie przesądza to jednak automatycznie o naruszeniu przez
ustawodawcę art. 32 ust. 1 Konstytucji. Prokurator Generalny stwierdził, że służby mundurowe nie stanowią
jednolitej kategorii. Ze względu na specyfikę każdej ze służb mundurowych, wyznaczaną powierzonymi jej
– 269 –
poz. 20
K 4/09
OTK ZU nr 3/A/2011
zadaniami, nie można uznać, że istnieje cecha relewantna, ze względu na którą można byłoby dokonywać
porównania uregulowania przez ustawodawcę sytuacji funkcjonariuszy tych służb. Art. 32 ust. 1 Konstytucji nie
może zatem, w ocenie Prokuratora Generalnego, stanowić adekwatnego wzorca kontroli dla art. 128 ust. 2
ustawy o Straży Granicznej. Z tego też względu nie można również dokonać konstytucyjnej oceny kryterium
różnicującego, w płaszczyźnie spełnienia przez nie wymagania proporcjonalności zróżnicowania. Dlatego też
Prokurator Generalny uznał, że art. 31 ust. 3 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji nie jest adekwatnym wzorcem
kontroli dla art. 128 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej.
Przechodząc do oceny zgodności art. 10 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy z art. 2
Konstytucji, Prokurator Generalny zauważył, że zarzut wnioskodawcy odnosi się w istocie do regulacji intertemporalnej, nakazującej stosowanie nowych przepisów do stanów faktycznych powstałych przed dniem wejścia
w życie ustawy nowelizującej. Kwestię intertemporalną, regulującą sytuację funkcjonariuszy-emerytów, którzy
w okresie pełnienia czynnej służby popełnili przestępstwa określone w art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu
emerytalnym funkcjonariuszy, przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, rozstrzyga art. 12 ustawy
nowelizującej z 2007 r.
Analizując treść przepisów regulujących przesłanki nabywania świadczeń emerytalnych przez funkcjonariuszy Straży Granicznej, Prokurator Generalny wskazał, że w wyniku zmian, wprowadzonych wspomnianą wyżej
ustawą nowelizującą, do art. 10 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, nastąpiło – w porównaniu
do poprzednio obowiązującego stanu prawnego – rozszerzenie zakresu materialnych przesłanek utraty przez
emeryta lub rencistę prawa do emerytury na podstawie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy,
o określenie kategorii przestępstw popełnionych przez funkcjonariusza w okresie służby, tj. czynów, o których
mowa w art. 258 k.k., oraz czynów umyślnych, popełnionych w związku z wykonywaniem czynności służbowych, wyodrębnionych ze względu na motywację sprawcy (w celu osiągnięcia korzyści majątkowej lub osobistej). Jak stwierdził dalej, z systemu emerytalnego określonego w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy wyłączeni zostali tylko ci funkcjonariusze służb mundurowych oraz emeryci i renciści, którzy w okresie
pełnienia służby nie tylko popełnili przestępstwa, ale także – ze względu na charakter czynu – w rażący sposób
naruszyli obowiązki wynikające z tytułu pełnienia służby i sprzeniewierzyli się rocie złożonego ślubowania.
Prokurator Generalny podkreślił, że system zaopatrzenia emerytalnego dla funkcjonariuszy służb mundurowych jest systemem korzystniejszym niż powszechny system emerytalny. Szczególne warunki pełnienia służby
przez funkcjonariuszy, jak np. dyspozycyjność, nielimitowany czas pracy, podległość służbowa czy też warunki
związane z bezpośrednim narażeniem życia i zdrowia, ale również szczególne znaczenie, jakie państwo przypisuje służbie pełnionej przez tych funkcjonariuszy, stanowią uzasadnienie przyznania im takich uprawnień
emerytalnych. Z tego też względu trudno byłoby uznać, że z korzystniejszego systemu emerytalno-rentowego
powinni korzystać funkcjonariusze, którzy, wykorzystując przysługujące im uprawnienia służbowe, dopuścili się
umyślnego przestępstwa lub przestępstwa skarbowego w celu osiągnięcia korzyści majątkowej lub osobistej lub
też brali udział w zorganizowanej grupie przestępczej.
Prokurator Generalny podkreślił również, że nietrafne jest twierdzenie wnioskodawców, iż regulacja art. 10
ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy dotyczy także tych emerytów, którzy popełnili przestępstwa po zakończeniu służby.
Pozostawienia poza uprzywilejowanym systemem zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy, emerytów
i rencistów, o których mowa w art. 10 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, nie można,
w ocenie Prokuratora Generalnego, traktować jako kolejnego ukarania za ten sam czyn. Wyłączenie takich osób
z uprzywilejowanego systemu emerytalno-rentowego jest skutkiem wydania prawomocnego wyroku skazującego funkcjonariusza za któreś z przestępstw określonych w art. 10 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym
funkcjonariuszy, a więc konsekwencją przestępstwa popełnionego przez niego w okresie pełnienia służby, a nie
kolejną sankcją.
Prokurator Generalny nie podzielił również zarzutu wnioskodawcy dotyczącego naruszenia przez zaskarżony przepis zasady ochrony praw nabytych. Podkreślił, że zasada ta nie ma charakteru absolutnego i nie wyklucza możliwości ograniczania i znoszenia praw podmiotowych. Usprawiedliwieniem ingerencji w prawa nabyte
może być zasada sprawiedliwości społecznej. W ocenie Prokuratora Generalnego, nie narusza natomiast zasady sprawiedliwości społecznej wyłączenie z uprzywilejowanego systemu emerytalnego tych emerytów, którzy
skazani zostali prawomocnymi wyrokami za przestępstwa opisane w art. 10 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.
Prokurator Generalny zwrócił również uwagę, że osoby, o których mowa w art. 10 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, pozbawione uprawnień w ramach uprzywilejowanego systemu emerytalnego mają możliwość korzystania z powszechnego systemu emerytalno-rentowego na zasadach określonych
dla ogółu ubezpieczonych.
– 270 –
OTK ZU nr 3/A/2011
K 4/09
poz. 20
II
Na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2011 r. uczestnicy postępowania podtrzymali swoje wcześniejsze, przedstawione wyżej, stanowiska.
III
1. Przedmiot i zakres zaskarżenia.
1.1. Na wstępie Trybunał zbadał kwestię dopuszczalności merytorycznej kontroli wniosku.
Wniosek pochodzi od Krajowej Komisji Wykonawczej Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego
Funkcjonariuszy Straży Granicznej i został złożony w trybie art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji. „Legitymacja tych
podmiotów, podobnie jak innych enumeratywnie wyliczonych w art. 191 ust. 1 pkt 2-5 Konstytucji, ma jednak
charakter ograniczony. Przede wszystkim, przysługuje ona tylko organizacjom spełniającym wskazane wymagania, pod warunkiem, że kwestionowany «akt normatywny dotyczy spraw objętych ich zakresem działania».
Ustalona linia orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego nakazuje ścisłą wykładnię zarówno art. 191 ust. 1
pkt 3-5, jak i art. 191 ust. 2 Konstytucji” – wskazywał Trybunał w postanowieniu z 16 października 2002 r., sygn.
K 23/02 (OTK ZU nr 5A/2002, poz. 76).
Wnioskodawca, jako przedmiot kontroli, w zakresie, w jakim w niniejszej sprawie został nadany bieg, wskazał: art. 92 ust. 3 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997,
ze zm.; dalej: ustawa o Straży Granicznej), w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 30 ustawy z dnia 22 kwietnia
2005 r. o zmianie ustawy o Straży Granicznej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 90, poz. 757, ze zm.;
dalej: ustawa nowelizująca z 2005 r.), z art. 32 ust. 1 Konstytucji; art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej,
w brzmieniu nadanym ustawą z 13 kwietnia 2007 r. o zmianie ustawy o Straży Granicznej oraz niektórych innych
ustaw (Dz. U. Nr 82, poz. 558; dalej: ustawa nowelizująca z 2007 r.), z zasadą poprawnej legislacji, wyrażoną
w art. 2 Konstytucji; art. 128 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej, w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą
z 2007 r., z art. 31 ust. 3 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji; art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r.
o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,
Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży
Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U.
z 2004 r. Nr 8, poz. 67, ze zm.; dalej: ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy), w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą z 2007 r., z zasadą niedziałania prawa wstecz, zasadą ochrony praw nabytych,
z zasadą ne bis in idem i z zasadą poprawnej legislacji, wyrażonymi w art. 2 Konstytucji. Podstawą do wystąpienia z wnioskiem jest uchwała Krajowej Komisji Wykonawczej Niezależnego Samorządnego Związku
Zawodowego Funkcjonariuszy Straży Granicznej nr 151/V/2007. Zgodnie z § 6 ust. 1 Statutu Niezależnego
Samorządnego Związku Zawodowego Funkcjonariuszy Straży Granicznej, Związek jest ogólnokrajową, dobrowolną, samorządną organizacją zawodową zrzeszającą funkcjonariuszy w służbie stałej i przygotowawczej,
emerytów i rencistów Straży Granicznej i WOP, powołaną do reprezentowania i obrony ich interesów zawodowych i socjalnych. Trybunał w związku z tym uznał, że wniosek pochodzi od organu posiadającego legitymację
czynną na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, a przepisy stanowiące przedmiot zaskarżenia, wskazane
we wniosku, dotyczą spraw objętych zakresem działania tego Związku.
Jednak porównanie treści uchwały nr 151/V/2007, stanowiącej podstawę do wystąpienia z wnioskiem do
Trybunału Konstytucyjnego, z zakresem zaskarżenia art. 10 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy prowadzi do konkluzji, że wnioskowanie kontroli tego przepisu z zasadą ne bis in idem i z zasadą
należytej legislacji, wyrażonymi w art. 2 Konstytucji, wykracza poza upoważnienie zawarte w powyższej uchwale. W § 1 pkt 8 uchwały jako wzorce kontroli wskazuje się tylko zasadę niedziałania prawa wstecz i zasadę
ochrony praw nabytych wynikające z art. 2 Konstytucji. Dlatego Trybunał Konstytucyjny uznał, że wniosek
w zakresie wykraczającym poza zakres wynikający z uchwały pochodzi od podmiotu nielegitymowanego do
inicjowania kontroli konstytucyjności.
W postanowieniu w sprawie o sygn. K 23/02 Trybunał przypomniał, że „niepodjęcie stosownej uchwały przed
wystąpieniem z wnioskiem nie stanowi braku formalnego, który mógłby być usunięty w trybie art. 36 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Z brakiem formalnym mamy do czynienia, gdy uchwała właściwego organu
została podjęta przed wystąpieniem do Trybunału, a jedynie, najczęściej przez przeoczenie, nie dołączono
dokumentu zawierającego jej treść. W takiej sytuacji dołączenie uchwały do akt usuwa przeszkodę formalną
– 271 –
poz. 20
K 4/09
OTK ZU nr 3/A/2011
i pozwala na nadanie wnioskowi dalszego biegu. W przypadku, gdy uchwała w ogóle nie została podjęta, występuje brak legitymacji czynnej po stronie wnioskodawcy”. W związku z powyższym Trybunał postanowił umorzyć
postępowanie w zakresie badania art. 10 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy z zasadą
ne bis in idem i z zasadą poprawnej legislacji, wynikającymi z art. 2 Konstytucji, ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
1.2. Trybunał ustalił również rzeczywisty przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie wskazany przez wnioskodawcę we wniosku jako art. 45 ust. 1 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej. W ustawie o Straży Granicznej przepis
taki w ogóle nie istnieje. Z uzasadnienia wniosku wynika natomiast, że wnioskodawca kwestionuje zgodność
z Konstytucją przepisu stanowiącego podstawę fakultatywnego zwolnienia funkcjonariusza Straży Granicznej po
upływie 12 miesięcy od dnia zawieszania, jeżeli nie ustały przyczyny będące podstawą zawieszenia. Trybunał
Konstytucyjny ustalił, że treść taką wyraża art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej. W związku z powyższym, zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet (por. orzeczenie z 3 grudnia 1996 r., sygn. K 25/95, OTK
ZU nr 6/1996, poz. 52, wyrok z 16 czerwca 1999 r., sygn. P 4/98, OTK ZU nr 5/1999, poz. 98), Trybunał
Konstytucyjny poddał kontroli art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej z art. 2 Konstytucji.
1.3. Wstępnego wyjaśnienia wymaga również zakres zaskarżenia art. 128 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej
z art. 31 ust. 3 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Wnioskodawca zarzuca art. 128 ust. 2 ustawy o Straży
Granicznej naruszenie art. 31 ust. 3 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Zaskarżony przepis stanowi, że
okresu zawieszenia nie wlicza się do okresu służby funkcjonariusza, od którego zależy wysokość uposażenia,
wysokość innych świadczeń pieniężnych lub prawo do nich oraz wymiar urlopu wypoczynkowego, a także
innych rodzajów urlopów przysługujących funkcjonariuszowi. Uzasadniając niezgodność zaskarżonego przepisu z powołanymi wzorcami kontroli, wnioskodawca wskazał, że podobnych regulacji nie zawierają przepisy
ustaw dotyczących innych służb mundurowych (Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji
Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Biura Ochrony Rządu, Państwowej
Straży Pożarnej, Służby Więziennej). Nie przytoczył natomiast żadnych argumentów dotyczących kwestii nieproporcjonalnego i nieuzasadnionego ograniczenia uprawnień funkcjonariuszy Straży Granicznej do wymienionych w art. 128 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej świadczeń i praw, od których zależy długość okresu służby.
Argumenty podniesione w uzasadnieniu tego zarzutu odnoszą się wyłącznie do naruszenia zasady równości,
wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji. Dlatego Trybunał Konstytucyjny uznał, że konstytucyjnym wzorcem kontroli w niniejszej sprawie jest art. 32 ust. 1 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny przypomina, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału zasada falsa demonstratio non nocet „znajduje zastosowanie nie tylko w odniesieniu do
norm stanowiących przedmiot kontroli, ale również do norm prawnych stanowiących podstawę kontroli” (wyrok
z 8 lipca 2002 r., sygn. SK 41/01, OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 51).
2. Badanie zgodności art. 92 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
2.1. Treść normatywna art. 32 ust. 1 Konstytucji jako wzorca kontroli.
Art. 32 ust. 1 Konstytucji brzmi: „Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne”. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą Trybunału Konstytucyjnego, z konstytucyjnej zasady równości wynika wymóg podobnego traktowania (według jednakowej miary) wszystkich podmiotów prawa charakteryzujących się daną cechą istotną (relewantną). Odmienne uregulowanie sytuacji prawnej
adresatów norm wyróżnionych ze względu na tę samą cechę istotną stanowi odstępstwo od zasady równości
(por. orzeczenie z 9 marca 1988 r., sygn. U 7/87, OTK w 1988 r., poz. 1 oraz wyroki z: 24 lutego 1999 r., sygn.
SK 4/98, OTK ZU nr 2/1999, poz. 24; 9 maja 2005 r., sygn. SK 14/04, OTK ZU nr 5/A/2005, poz. 47).
W kontekście zarzutu naruszenia konstytucyjnej zasady równości kluczowego znaczenia nabiera ustalenie
cechy istotnej (relewantnej), przesądzającej o uznaniu porównywanych podmiotów za podobne lub odmienne.
Dopiero stwierdzenie, że prawo nie traktuje podmiotów podobnych w sposób podobny (a więc wprowadza zróżnicowanie), prowadzić może do postawienia pytania, czy takie zróżnicowanie jest dopuszczalne w świetle
zasady równości (zob. L. Garlicki, uwaga do art. 32 Konstytucji, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej,
Komentarz, red. L. Garlicki, t. 3, Warszawa 2003, s. 7). Ustawodawcy przysługuje przy tym swoboda co do
określenia cechy relewantnej, według której dokonywane jest zróżnicowanie sytuacji prawnej poszczególnych
adresatów. Przyjmować należy domniemanie, że ustawodawca działa w tej mierze zgodnie z Konstytucją,
a więc sam dobór cech relewantnych, jak i przeprowadzane na ich podstawie klasyfikacje korzystają z domniemania konstytucyjności (zob. L. Garlicki, uwaga do art. 32 … , s. 18).
– 272 –
OTK ZU nr 3/A/2011
K 4/09
poz. 20
2.2. Ocena zgodności art. 92 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Wnioskodawca, zaskarżając art. 92 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej, zarzucił mu odmienne niż w przypadku pragmatyk innych służb mundurowych zdefiniowanie pojęcia „miejscowość pobliska”. Brak uzasadnienia dla
zróżnicowania sytuacji funkcjonariuszy Straży Granicznej w tym zakresie stanowi, zdaniem wnioskodawcy,
o naruszeniu zasady równości przez zaskarżony przepis.
Art. 92 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej stanowi, że miejscowością pobliską jest miejscowość, od której
granic administracyjnych najkrótsza odległość drogą publiczną do granic administracyjnych miejscowości pełnienia służby nie przekracza 30 km. Przepis ten został wprowadzony ustawą nowelizującą z 2005 r. Przed
zmianą z 2005 r. art. 92 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej brzmiał: „Miejscowością pobliską, o której mowa
w ust. 1, jest miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami lub środkami transportu Straży
Granicznej nie przekracza łącznie w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej
miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby, bez uwzględnienia
czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której funkcjonariusz dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe”.
Do czasu wejścia ustawy nowelizującej z 2005 r. pojęcie „miejscowość pobliska” było zatem definiowane
w taki sam sposób, jak w pragmatykach innych służb mundurowych, tj. w oparciu o kryterium maksymalnego
czasu dojazdu, nieprzekraczającego dwóch godzin. Regulacja taka obowiązuje to tej pory w ustawach dotyczących innych służb mundurowych, por. art. 102 ust 2 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa
Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2010 r. Nr 29, poz. 154; dalej: ustawa o ABW i AW), art. 88 ust. 4
ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277, ze zm.; dalej: ustawa o Policji), art. 74
ust. 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68, ze zm.;
dalej: ustawa o PSP), art. 170 ust. 4 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. Nr 79,
poz. 523, ze zm.; dalej: ustawa o SW), art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o służbie funkcjonariuszy
Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służby Wywiadu Wojskowego (Dz. U. Nr 104, poz. 710, ze zm.; dalej:
ustawa o SKW i SWW) z wyjątkiem Biura Ochrony Rządu. Zgodnie z art. 76 ust. 1 ustawy z dnia 16 marca
2001 r. o Biurze Ochrony Rządu (Dz. U. z 2004 r. Nr 163, poz. 1712, ze zm.; dalej: ustawa o BOR), funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub
w miejscowości oddalonej od tej miejscowości nie więcej niż 100 kilometrów. Jeszcze inaczej tę kwestię reguluje ustawa z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz. U. Nr 104, poz. 708, ze zm.;
dalej: ustawa o CBA). Na podstawie art. 94 ust. 1 pkt 5 ustawy o CBA funkcjonariuszowi przysługuje zasiłek
osiedleniowy z tytułu przeniesienia do pełnienia służby w innej miejscowości.
W uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej z 2005 r. projektodawca wskazał, że „stosowanie przez organy Straży Granicznej przepisu definiującego pojęcie miejscowości pobliskiej wywołuje szereg wątpliwości interpretacyjnych. (…) W świetle dotychczasowego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki I SA
2340/99 z 7.03.2001 r., I SA 2308/99 z 7.03.2001 r. i I SA 53/2001 z 17.05.2001 r.) legalność rozstrzygnięcia
organu administracji uzależniona jest od oceny opartej na kryterium nieostrym – istnieniu połączenia dogodnego
dla funkcjonariusza, które zapewnia podróż w rozsądnym czasie. Ze względu na okoliczność, iż spełnienie
przesłanek ustawowych powoduje powstanie prawa do świadczenia pieniężnego w postaci zwrotu kosztów
podróży, niezbędne jest przyjęcie precyzyjnego i jasnego kryterium; jest nim kryterium odległości między granicami administracyjnymi miejscowości pełnienia służby i miejscowości, w której mieszka funkcjonariusz, określonej według długości istniejących dróg publicznych” (por. uzasadnienie ustawy o zmianie ustawy o Straży
Granicznej oraz niektórych innych ustaw, druk sejmowy nr 3348/IV kadencja Sejmu). Projektodawca podkreślił
również, że proponowane rozwiązanie jest zbliżone do regulacji zawartej w ustawie o BOR i uzasadnione jest
specyfiką służby w Straży Granicznej, która pełniona jest w jednostkach organizacyjnych usytuowanych wzdłuż
granicy państwowej. Posłużenie się wyłącznie kryterium odległości miało – zdaniem projektodawcy – wyeliminować także spory związane z realizacją prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu w miejscowości
pobliskiej (por. druk sejmowy nr 3348/IV kadencja Sejmu).
Sposób zdefiniowania pojęcia „miejscowość pobliska” wpływa na uprawnienie funkcjonariusza do lokalu
służbowego, ewentualnie na uprawnienie do równoważnika pieniężnego, a także na powstanie prawa do zwrotu kosztów podróży. Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, funkcjonariuszowi w służbie stałej
przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej.
Natomiast jeżeli funkcjonariusz lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, funkcjonariusz otrzymuje, na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy
o Straży Granicznej, równoważnik pieniężny. Art. 97 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej stanowi, że funkcjona-
– 273 –
poz. 20
K 4/09
OTK ZU nr 3/A/2011
riuszowi, który zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, przysługuje zwrot
kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusami.
Dokonując oceny zasadności zarzutu podniesionego przez wnioskodawcę, należy w pierwszej kolejności
zwrócić uwagę, że Trybunał Konstytucyjny w swoim dotychczasowym orzecznictwie podkreślał odrębność kategorii funkcjonariuszy służb mundurowych w stosunku do innych, „niemundurowych” grup zawodowych (por. np.
orzeczenie TK z 23 września 1997 r., sygn. K 25/96, OTK ZU nr 3/4/1997, poz. 36). Jako uzasadnienie tej
odrębności Trybunał w cytowanym orzeczeniu wskazywał przede wszystkim specyfikę służby funkcjonariuszy
służb mundurowych i swoistość ponoszonego ryzyka. Natomiast w orzeczeniu z 23 września 1997 r., sygn.
K 25/96 (OTK 3/4/1997, poz. 36), Trybunał stwierdził, że odrębności te „są najczęściej uzasadniane szczególnymi warunkami pełnienia służby. Istotnymi składnikami tej służby jest pełna dyspozycyjność i zależność od
władzy służbowej, wykonywanie zadań w nielimitowanym czasie pracy i trudnych warunkach, związanych nierzadko z bezpośrednim narażeniem życia i zdrowia w czasie udziału w obronie kraju lub bezpieczeństwa obywateli, wysoka sprawność fizyczna i psychiczna wymagana całym okresie jej pełnienia, niewielkie możliwości
wykonywania dodatkowej pracy i posiadania innych źródeł utrzymania, ograniczone prawo udziału w życiu politycznym i zrzeszania się” (zob. też wyrok TK z 19 lutego 2001 r., sygn. SK 14/00, OTK ZU nr 2/2001, poz. 31).
Ponadto, co trafnie podkreślił Marszałek Sejmu, „za dopuszczalnością wyodrębnienia grupy służb mundurowych
przemawia możność przeniesienia funkcjonariusza pomiędzy służbami mundurowymi przy zachowaniu ciągłości służby (Policji, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego,
Agencji Wywiadu, Służby Wywiadu Wojskowego, Służby Kontrwywiadu Wojskowego lub Centralnego Biura
Antykorupcyjnego, por. art. 31 a ustawy o SG), a także wspólne przepisy emerytalne dla tych służb”.
Trybunał nie tracił jednak z pola widzenia okoliczności, że „w istocie służby mundurowe są kategorią zbiorczą, w skład której wchodzą grupy zawodowe o dość zróżnicowanej specyfice celów i zadań, kompetencji
i uprawnień oraz trybu samej służby, jak chociażby Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego czy Agencja
Wywiadu i Straż Pożarna. (…) W konsekwencji, z samej przynależności do omawianej kategorii nie można
a priori wysnuwać wniosku, że status prawny poszczególnych profesji do niej zaliczanych powinien być kształtowany przez ustawodawcę w sposób identyczny” (wyrok TK z 19 października 2004 r., sygn. K 1/04, OTK ZU
nr 9/A/2004, poz. 93). Trybunał w swoim orzecznictwie dopuszczał odmienne uregulowanie statusu funkcjonariuszy poszczególnych służb mundurowych, w szczególności wtedy, gdy uzasadnione to było specyfiką danej
służby (por. też orzeczenie TK z 8 kwietnia 1997 r., sygn. K 14/96, OTK ZU nr 2/1997, poz. 16).
Prawo do lokalu służbowego funkcjonariuszy służb mundurowych związane jest ze zwiększeniem dyspozycyjności tych funkcjonariuszy. Trybunał podziela pogląd Marszałka Sejmu, że to, iż prawo do lokalu służbowego realizowane jest w stosunku do wszystkich służb mundurowych, nie oznacza, że warunki realizacji tego
prawa muszą być określone w sposób identyczny dla wszystkich służb mundurowych. Z porównania regulacji
dotyczącej prawa do lokalu służbowego w pragmatykach większości pozostałych służb mundurowych wynika,
że regulacje te różnią się nie tylko od rozwiązania przyjętego w zaskarżonym przepisie art. 92 ust. 3 ustawy
o Straży Granicznej, ale także od odpowiednich regulacji dotyczących funkcjonariuszy BOR i funkcjonariuszy
CBA. Ponadto zastosowanie kryterium maksymalnego czasu dojazdu powodowało liczne problemy interpretacyjne, na które wskazywał również Marszalek Sejmu w swoim stanowisku; podczas gdy przyjęte w zaskarżonej regulacji kryterium definicji „miejscowości pobliskiej” jest kryterium bardziej mierzalnym, obiektywnym,
a także niezmiennym. Uzależnienie treści pojęcia „miejscowość pobliska” od czasu podróży środkami transportu publicznego powoduje bowiem, iż wraz ze zmianami w rozkładzie jazdy następują zmiany zakresu
prawa do lokalu służbowego (w zakresie możliwości utraty przez miejscowość zamieszkania statusu „miejscowości pobliskiej”, zob. wyrok NSA w Warszawie z 10 stycznia 2002 r., sygn. akt I SA 1371/00, Lex 81922).
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że ustalenie zakresu pojęcia „miejscowość pobliska”
wymagało do tej pory dokonania wielostopniowych zabiegów interpretacyjnych, np. w sytuacji rozrastającej
się oferty transportowej przedsiębiorców prywatnych, koniecznych dla prawidłowego zdefiniowania pojęcia
„transportu publicznego” oraz dla oceny prawidłowego funkcjonowania komunikacji publicznej czy wreszcie
oceny przepisów obowiązujących kierowców. Wymagało to również uwzględnienia specyfiki funkcjonowania
komunikacji pośpiesznej i dalekobieżnej, np. uwzględnienia, że przepełnione autobusy dalekobieżne nie
zatrzymują się na wszystkich przystankach czy uwzględnienia braku połączeń w dni ustawowo wolne od
pracy itp. (por. wyrok WSA w Warszawie z 13 października 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 1386/04, zob. także
wyrok NSA w Warszawie z 30 stycznia 2002 r., sygn. akt I SA 3378/01). Zastosowanie wykładni językowej
poprzednio obowiązującego przepisu regulującego pojęcie „miejscowości pobliskiej” dawało, w przypadku
Straży Granicznej, niekiedy trudny do zaakceptowania z punktu widzenia reguł logiki rezultat, który musiał być
korygowany przez sąd administracyjny.
– 274 –
OTK ZU nr 3/A/2011
K 4/09
poz. 20
Zdaniem Trybunału, cechą relewantną w kontekście powyższych rozważań, odróżniającą funkcjonariuszy
Straży Granicznej od funkcjonariuszy pozostałych służb mundurowych, jest specyfika tej służby, pełnionej
w szczególnych warunkach – wzdłuż granicy państwa, na obszarach, na których sieć połączeń komunikacyjnych nie jest tak gęsta jak w innych częściach kraju.
Ponadto Trybunał nadmienia, że w myśl ukształtowanego orzecznictwa Trybunału ocena zgodności zaskarżonych przepisów z zasadą równości wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji winna uwzględnić regułę, zgodnie
z którą określenie cechy relewantnej, odróżniającej sytuację prawną adresatów norm konstruowanych na gruncie zaskarżonych przepisów od sytuacji prawnej pozostałych grup funkcjonariuszy służb mundurowych należy
do prawodawcy. Jednakże na wnioskodawcy ciąży uzasadnienie, że wspomniane zróżnicowanie sytuacji prawnej adresatów narusza zasadę równości. Zaskarżonej regulacji przysługuje bowiem domniemanie konstytucyjności. W niniejszej sprawie wnioskodawca nie wskazał przekonywających argumentów, że dokonany przez
ustawodawcę wybór cechy istotnej, stanowiącej kryterium definiowania pojęcia „miejscowość pobliska”, a przez
to także stanowiącej kryterium różnicujące to pojęcie w kontekście regulacji dotyczących innych służb mundurowych, narusza art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Dlatego Trybunał uznał, że art. 92 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej jest zgodny z art. 32 ust. 1
Konstytucji.
3. Badanie zgodności art. 128 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
3.1. Zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady równości podnosi wnioskodawca także, w zakresie wyżej
wspomnianym, wobec art. 128 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej. Zaskarżony przepis brzmi: „Okres zawieszenia w czynnościach służbowych, o którym mowa w ust. 1, nie podlega wliczeniu do okresu służby funkcjonariusza, od którego zależy wysokość uposażenia, wysokość innych świadczeń pieniężnych lub prawo do nich oraz
wymiar urlopu wypoczynkowego, a także innych rodzajów urlopów przysługujących funkcjonariuszowi”. Zgodnie
z ust. 1 art. 128 „funkcjonariuszowi zawieszonemu w czynnościach służbowych zawiesza się od najbliższego
terminu płatności 50% należnego uposażenia”.
Ustawa o Straży Granicznej przewiduje obligatoryjne oraz fakultatywne zawieszenie funkcjonariusza
w czynnościach służbowych. Art. 43 ust. 1 ustawy normuje obligatoryjne zawieszenie funkcjonariusza, stanowiąc: „funkcjonariusza zawiesza się w czynnościach służbowych na okres nie dłuższy niż 3 miesiące w razie
jego tymczasowego aresztowania lub wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego lub przestępstwo skarbowe umyślne. Jeżeli okres tymczasowego aresztowania jest dłuższy niż 3 miesiące, zawieszenie ulega z mocy prawa przedłużeniu do czasu zakończenia tymczasowego aresztowania”.
W art. 43 ust. 2 ustawy przewiduje natomiast możliwość fakultatywnego zawieszenia funkcjonariusza
w czynnościach służbowych. Przepis ten stanowi: „funkcjonariusza można zawiesić w czynnościach służbowych
w razie wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo nieumyślne, ścigane
z oskarżenia publicznego albo przestępstwo skarbowe nieumyślne lub postępowania dyscyplinarnego, jeżeli
jest to celowe z uwagi na dobro postępowania lub dobro służby – na czas nie dłuższy niż 3 miesiące”.
W szczególnie uzasadnionych przypadkach okres zawieszenia w czynnościach służbowych można przedłużyć do czasu ukończenia postępowania karnego.
Zgodnie z art. 128 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej „po zakończeniu postępowania karnego lub dyscyplinarnego w sprawie o czyn stanowiący podstawę zawieszenia w czynnościach służbowych funkcjonariusz otrzymuje
zawieszoną część uposażenia oraz obligatoryjne jego podwyżki wprowadzone w okresie zawieszenia, jeżeli:
1) nie został ukarany karą dyscyplinarną wydalenia ze służby;
2) postępowanie karne zostało zakończone prawomocnym wyrokiem uniewinniającym bądź umorzeniem ze
względu na okoliczności wymienione w art. 17 § 1 pkt 1-3 i 6 Kodeksu postępowania karnego, nawet po zwolnieniu ze służby”.
Gdy postępowanie dyscyplinarne albo karne w sprawie o czyn stanowiący podstawę zawieszenia zakończyło
się w sposób wyżej określony, okres zawieszenia w czynnościach służbowych wlicza się do okresu służby, od
którego zależy wysokość lub wymiar należności pieniężnych oraz urlopów, o których mowa w zaskarżonym przepisie art. 128 ust. 2 ustawy lub od którego zależy prawo do nich (art. 128 ust. 4 ustawy o Straży Granicznej). Przy
czym należności pieniężne, o których mowa w art. 128 ust. 3 i 4 ustawy, zgodnie z art. 128 ust. 5 ustawy, „wypłaca się wraz z odsetkami ustawowymi za okres zawieszenia w czynnościach służbowych, na wniosek funkcjonariusza, w terminie miesiąca od dnia otrzymania przez właściwą jednostkę organizacyjną Straży Granicznej pisemnej informacji o prawomocnym zakończeniu postępowania dyscyplinarnego albo karnego, o czyn stanowiący
podstawę zawieszenia w czynnościach służbowych” wbrew temu, co twierdzi wnioskodawca.
– 275 –
poz. 20
K 4/09
OTK ZU nr 3/A/2011
Z uzasadnienia wniosku wynika, że wnioskodawca domaga się uregulowania sytuacji funkcjonariuszy Straży
Granicznej w zakresie wliczania okresu zawieszenia do okresu służby, od którego zależy wysokość świadczeń
pieniężnych i praw do nich, a także wymiar urlopów wypoczynkowych i innych urlopów dodatkowych, w taki sam
sposób, jak regulują to odpowiednie przepisy ustaw dotyczących innych służb mundurowych.
Trybunał Konstytucyjny dokonał porównania sytuacji prawnej funkcjonariuszy Straży Granicznej z sytuacją
prawną funkcjonariuszy służb mundurowych wskazanych przez wnioskodawcę, w zakresie przyczyn zawieszenia w czynnościach służbowych oraz wpływu zawieszenia na uprawnienia, o których mowa w art. 128 ust. 2
ustawy o Straży Granicznej.
Zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej, z tytułu służby funkcjonariusz otrzymuje jedno uposażenie i inne świadczenia pieniężne określone w ustawie. Uposażenie funkcjonariusza składa się z uposażenia
zasadniczego i dodatków do uposażenia (art. 104 ustawy o Straży Granicznej). Funkcjonariusze otrzymują
również, na podstawie art. 108 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, następujące dodatki do uposażenia:
– dodatek za wysługę lat w wysokości uzależnionej od okresów służby, o których mowa w art. 106;
– dodatek za stopień w wysokości uzależnionej od posiadanego stopnia Straży Granicznej;
– dodatek funkcyjny na stanowisku kierowniczym lub samodzielnym;
– dodatek służbowy na stanowiskach innych niż wymienione w punkcie 3;
– dodatki uzasadnione szczególnymi właściwościami, kwalifikacjami, warunkami lub miejscem pełnienia
służby.
Funkcjonariuszom Straży Granicznej przysługują ponadto, w świetle art. 112 ust. 1 ustawy o Straży
Granicznej, następujące świadczenia pieniężne:
– zasiłek na zagospodarowanie;
– nagrody roczne;
– nagrody jubileuszowe;
– dodatkowe wynagrodzenie za wykonywanie zleconych zadań wykraczających poza obowiązki służbowe;
– należności za podróże służbowe i przeniesienia;
– świadczenia związane ze zwolnieniem ze służby.
Zgodnie z art. 112 ust. 2 tej ustawy, w razie śmierci funkcjonariusza lub członka jego rodziny, przysługują:
zasiłek pogrzebowy;
odprawa pośmiertna.
Art. 114 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej przewiduje również, że funkcjonariuszowi mogą być przyznawane
nagrody uznaniowe i zapomogi.
3.2. Wnioskodawca, jak wspomniano, skarży art. 128 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej. Przepis ten oraz
poprzedzający go art. 128 ust. 1 ustawy, z którym jest ściśle związany, brzmią następująco: „art. 128. 1
Funkcjonariuszowi zawieszonemu w czynnościach służbowych zawiesza się od najbliższego terminu płatności
50% należnego uposażenia.
2. Okres zawieszenia w czynnościach służbowych, o którym mowa w ust. 1, nie podlega wliczeniu do okresu służby funkcjonariusza, od którego zależy wysokość uposażenia, wysokość innych świadczeń pieniężnych
lub prawo do nich oraz wymiar urlopu wypoczynkowego, a także innych rodzajów urlopów przysługujących
funkcjonariuszowi”.
Wnioskodawca, wskazując jako wzorzec kontroli konstytucyjnej art. 32 ust. 1 Konstytucji, podnosi, że funkcjonariusze Straży Granicznej, zawieszeni w czynnościach służbowych, są traktowani gorzej niż funkcjonariusze innych służb mundurowych, ponieważ „zastosowanie instytucji zawieszenia w czynnościach służbowych
w stosunku do funkcjonariuszy innych służb mundurowych nie powoduje wyłączenia okresu zawieszenia do
innych niż uposażenie świadczeń pieniężnych i prawa do nich jak również należnych funkcjonariuszowi urlopów
(art. 139 ust. 2 ustawy o ABW i AW, art. 109 ust. 2 ustawy o BOR, art. 124 ust. 2 ustawy o Policji, art. 107
ust. 2 ustawy o PSP, art. 120 ust. 2 ustawy o SW, art. 100 ust. 2 ustawy o SWW i SKW)”.
Na wstępie Trybunał pragnie zauważyć, że zgodnie z art. 104 ustawy o Straży Granicznej „uposażenie
funkcjonariusza składa się z uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia”. Ponieważ wnioskodawca
nie kwestionuje art. 128 ust. 1 ustawy, Trybunał ustalił, w związku z przytoczonym wyżej argumentem uzasadnienia wniosku, że wnioskodawcy nie chodzi o dodatki do uposażenia zasadniczego, gdyż podnosi sprawę
„innych niż uposażenie świadczeń pieniężnych”. Bowiem, jak wspomniano wyżej, dodatki te stanowią część
uposażenia, o którym mowa w art. 128 ust. 1 ustawy.
W świetle art. 112 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej „inne świadczenia pieniężne”, o których mowa w art. 128
ust. 2 ustawy to nagrody roczne i nagrody jubileuszowe. Warunki przyznawania nagród rocznych oraz tryb
– 276 –
OTK ZU nr 3/A/2011
K 4/09
poz. 20
postępowania w tych sprawach określa rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia
5 marca 2010 r. w sprawie nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg funkcjonariuszy Straży Granicznej
(Dz. U. Nr 45, poz. 270), wydane na podstawie art. 114 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej. Zgodnie z § 7 tego
rozporządzenia, „jeżeli przeciwko funkcjonariuszowi toczy się postępowanie karne lub dyscyplinarne o czyn
popełniony w roku kalendarzowym, za który przyznawana jest nagroda roczna, do czasu zakończenia tego
postępowania nie przyznaje mu się nagrody rocznej”.
Natomiast problem prawa funkcjonariusza zawieszonego w czynnościach służbowych, do nagrody jubileuszowej, reguluje § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 27 czerwca 2002 r.
w sprawie nagrody jubileuszowej funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. Nr 100, poz. 916). Zgodnie z tym
przepisem „w przypadku funkcjonariusza zawieszonego w czynnościach służbowych podstawę obliczenia
wysokości nagrody stanowią miesięczne uposażenie zasadnicze wynikające z zaszeregowania stanowiska
służbowego tego funkcjonariusza wraz z dodatkami do uposażenia o charakterze stałym, w wysokości przysługującej mu w przeddzień zawieszenia w czynnościach służbowych”.
Z powyższego wynika, że funkcjonariusz Straży Granicznej zawieszony w czynnościach służbowych nie
zostaje pozbawiony nagrody jubileuszowej. Jeśli natomiast chodzi o nagrodę roczną, to należy przypomnieć,
że, zgodnie z art. 128 ust. 4 ustawy o Straży Granicznej, „w przypadku gdy postępowanie dyscyplinarne albo
karne w sprawie o czyn stanowiący podstawę zawieszenia zakończyło się w sposób określony w ust. 3, okres
zawieszenia w czynnościach służbowych wlicza się do okresu służby, od którego zależy wysokość lub wymiar
należności pieniężnych oraz urlopów, o których mowa w ust. 2, lub prawo do nich”.
Taka sytuacja prawna funkcjonariusza ma miejsce, gdy po zakończeniu postępowania karnego lub dyscyplinarnego w sprawie o czyn będący podstawą zawieszenia w czynnościach służbowych funkcjonariusz nie został
ukarany karą dyscyplinarną wydalenia ze służby lub postępowanie karne zostało zakończone prawomocnym
wyrokiem uniewinniającym bądź umorzeniem ze względu na okoliczności wymienione w art. 17 § 1 pkt 1-3 i 6
k.p.k. nawet po zwolnieniu ze służby. Funkcjonariusz otrzymuje wówczas zawieszoną część uposażenia oraz
obligatoryjne jego podwyżki wprowadzone w okresie zwieszenia (art. 128 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej).
Z powyższej analizy wynika, że nagrody rocznej pozbawiony jest tylko ten funkcjonariusz, który został skazany prawomocnym wyrokiem karnym lub został ukarany karą dyscyplinarną wydalenia ze służby.
Nie jest też zasadny zarzut wnioskodawcy, że regulacja prawna dotycząca pozbawiania zawieszonego funkcjonariusza pozbawia go również odsetek od niewpłaconych świadczeń pieniężnych. Wspomniane odsetki nie
dotyczą oczywiście tego funkcjonariusza, który został ukarany karą dyscyplinarną wydalenia ze służby lub skazany prawomocnym wyrokiem za przestępstwa wyżej wymienione. Zgodnie z art. 128 ust. 5 ustawy, „należności
pieniężne, o których mowa w ust. 3 i 4, wypłaca się wraz z odsetkami ustawowymi za okres zawieszenia w czynnościach służbowych, na wniosek funkcjonariusza, w terminie miesiąca od dnia otrzymania przez właściwą
jednostkę organizacyjną Straży Granicznej pisemnej informacji o prawomocnym zakończeniu postępowania
dyscyplinarnego albo karnego, o czyn stanowiący podstawę zawieszenia w czynnościach służbowych”.
Wnioskodawca podniósł, że funkcjonariusze Straży Granicznej są traktowani surowiej niż funkcjonariusze
innych służb mundurowych, ponieważ w przypadku tych służb zawieszenie w czynnościach służbowych nie
powoduje wyłączenia okresu zawieszenia z okresu służby, od którego zależy wysokość wspomnianych wyżej
świadczeń pieniężnych. Trybunał ustalił, że świadczenia te to nagroda roczna i nagroda jubileuszowa. Na poparcie swych argumentów wnioskodawca porównał art. 128 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej z art. 139 ust. 2
ustawy o ABW i AW, art. 109 ustawy o BOR, art. 124 ust. 2 ustawy o Policji, art. 107 ust. 2 ustawy o PSP, art. 120
ustawy o SW oraz art. 100 ust. 2 ustawy o SWW i SKW.
Trybunał ustalił, że przytoczone wyżej przepisy ustawowe bądź też inne przepisy ustawowe (wnioskodawca
mylnie przywołuje niektóre przepisy), dotyczące różnych służb mundurowych istotnie nie zawierają regulacji
zawartej w art. 128 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej, zgodnie z którą okres zawieszenia w czynnościach służbowych nie podlega wliczeniu do okresu służby funkcjonariusza, od którego zależy wysokość uposażenia,
wysokość innych świadczeń pieniężnych lub prawo do nich oraz wymiar urlopu wypoczynkowego oraz innych
urlopów. Odpowiednie przepisy ustaw dotyczących innych służb mundurowych stanowią tylko, że funkcjonariuszowi zawieszonemu w czynnościach służbowych zawiesza się od najbliższego terminu płatności 50% ostatnio
należnego uposażenia, tzn. uposażenia zasadniczego i dodatków stałych do tego uposażenia. Są to mianowicie
przepisy: art. 139 ust. 1 ustawy o ABW i AW, art. 124 ust. 1 ustawy o Policji, art. 99 ust. 1 ustawy o SKW oraz
SWW, art. 95 ust. 1 ustawy o SW, art. 107 ust. 1 ustawy o PSP, art. 109 ust. 1 ustawy o BOR.
Równocześnie wspomnianym wyżej regulacjom ustawowym dotyczącym pomniejszenia uposażenia w drodze zawieszenia w czynnościach służbowych funkcjonariuszy wymienionych służb mundurowych towarzyszą
przepisy dotyczące przywrócenia pełnego uposażenia oraz obligatoryjnych podwyżek tego uposażenia wprowadzonych w okresie zawieszenia, chyba że funkcjonariusz został zwolniony ze służby prawomocnym wyrokiem
– 277 –
poz. 20
K 4/09
OTK ZU nr 3/A/2011
sądu albo ukarany karą dyscyplinarną wydalenia ze służby (por. art. 139 ust. 2 ustawy o ABW i AW, art. 124
ust. 2 ustawy o Policji, art. 99 ust. 2 ustawy o SKW oraz SWW, art. 107 ust. 2 ustawy o PSP oraz podobnie
art. 95 ust. 2-3 ustawy o SW). Można więc powiedzieć, że istotnie art. 128 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej
wprowadza w zakresie omawianego problemu surowszą regulację prawną niż regulacje prawne dotyczące
innych służb mundurowych, wykraczając poza regulację art. 128 ust. 1 tej ustawy, dotyczącą zawieszenia 50%
należnego uposażenia funkcjonariuszowi, który został zawieszony w czynnościach służbowych.
Przywołane przez wnioskodawcę pozostałe przepisy ustaw dotyczących wskazanych służb mundurowych,
a mianowicie art. 107 ust. 2 ustawy o PSP, art. 109 ust. 2 ustawy o BOR art. 120 ust. 2 ustawy o SW, art. 124
ust. 2 ustawy o Policji oraz art. 100 ust. 2 ustawy o SWW i SKW – nie dotyczą problemu wskazanego przez
wnioskodawcę, a mianowicie niewliczania okresu zawieszenia w czynnościach służbowych do okresu służby,
od którego zależy nabycie prawa do nagrody rocznej i nagrody jubileuszowej. Problem ten regulują odpowiednie
akty podustawowe dotyczące poszczególnych służb mundurowych. Wnioskodawca nie skarży formalnie przepisów tych aktów prawnych. Jednakże rozstrzygnięcie problemu konstytucyjnego związanego z zaskarżeniem
art. 128 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej wymaga również analizy przepisów prawnych odpowiednich aktów
podustawowych.
Okres zawieszenia w czynnościach służbowych nie jest zaliczany – na podstawie odpowiednich aktów podustawowych – do okresu służby dla celów obliczania nagrody rocznej w większości służb mundurowych; por.:
§ 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 grudnia 2006 r. w sprawie przyznawania policjantom nagród i zapomóg, a także sposobu tworzenia funduszu nagród i zapomóg dla
policjantów (Dz. U. Nr 251, poz. 1859); § 3 pkt 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 10 grudnia
2002 r. w sprawie warunków przyznawania funkcjonariuszom Agencji Wywiadu nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg (Dz. U. Nr 215, poz. 1822, ze zm.); § 3 pkt 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia
4 sierpnia 2006 r. w sprawie warunków przyznawania funkcjonariuszom Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego
nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg (Dz. U. Nr 143, poz. 1034); § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra
Obrony Narodowej z dnia 25 września 2006 r. w sprawie warunków i trybu przyznawania funkcjonariuszom
Służby Wywiadu Wojskowego nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg (Dz. U. Nr 174, poz. 1276); § 3
pkt 2 Rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 25 września 2006 r. w sprawie warunków i trybu przyznawania funkcjonariuszom Służby Kontrwywiadu Wojskowego nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg (Dz. U. Nr 174, poz. 1275); § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji
z dnia 7 grudnia 2007 r. w sprawie nagród i zapomóg dla strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 234,
poz. 1725); § 4 pkt 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 12 września 2006 r. w sprawie warunków
przyznawania funkcjonariuszom Centralnego Biura Antykorupcyjnego nagród rocznych, nagród uznaniowych,
zapomóg, dodatków mieszkaniowych i dodatków specjalnych (Dz. U. Nr 165, poz. 1174); § 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie nagród rocznych, nagród
uznaniowych i zapomóg funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. Nr 45, poz. 270).
Inaczej reguluje tę kwestię § 1 pkt 1-3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia
30 stycznia 2004 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania nagród rocznych, nagród uznaniowych oraz
zapomóg dla funkcjonariuszy Biura Ochrony Rządu (Dz. U. Nr 21, poz. 198, ze zm.). Zgodnie z tym przepisem,
nagrodę roczną przyznaje się funkcjonariuszowi, który: 1) nie został skazany prawomocnym wyrokiem sądu za
przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego; 2) nie został w ostatnim roku kalendarzowym zwolniony ze służby z powodu skazania prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo inne niż umyślne ścigane
z oskarżenia publicznego albo wskutek otrzymania niedostatecznej ogólnej oceny w opinii służbowej; 3) nie
został ukarany prawomocnym orzeczeniem kary dyscyplinarnej ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby
na zajmowanym stanowisku, wyznaczenia na niższe stanowisko służbowe, obniżenia stopnia, ostrzeżenia
o niepełnej przydatności do służby, wydalenia ze służby.
Również wliczanie okresu zawieszenia w czynnościach służbowych do okresu służby, od którego zależy
nabycie prawa do nagrody jubileuszowej, jest regulowane w zróżnicowany sposób w poszczególnych służbach
mundurowych przez przepisy stosownych rozporządzeń. Zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra
Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 czerwca 2002 r. w sprawie okresów wliczanych do okresu służby,
od którego zależy nabycie prawa do nagrody jubileuszowej, oraz trybu jej obliczania i wypłacania policjantom
(Dz. U. Nr 100, poz. 913, ze zm.) do okresu służby, od którego zależy nabycie przez policjanta prawa do nagrody jubileuszowej, wlicza się okresy służby i pracy oraz inne okresy uwzględniane policjantom przy ustalaniu
wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat. Podobne rozwiązania zawierają także: § 2 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 24 kwietnia 2003 r. w sprawie nagrody jubileuszowej funkcjonariusza
Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 86, poz. 797); § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia
25 listopada 2002 r. w sprawie okresów wliczanych do okresu służby, od którego zależy nabycie prawa do
– 278 –
OTK ZU nr 3/A/2011
K 4/09
poz. 20
nagrody jubileuszowej, oraz zasad jej obliczania i wypłacania funkcjonariuszom Agencji Bezpieczeństwa
Wewnętrznego (Dz. U. Nr 201, poz. 1697); § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 25
września 2006 r. w sprawie nagród jubileuszowych funkcjonariuszy Służby Wywiadu Wojskowego (Dz. U.
Nr 174, poz. 1278); § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 25 września 2006 r. w sprawie
nagród jubileuszowych funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego (Dz. U. Nr 174, poz. 1277); § 1 pkt
1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 5 sierpnia 1997 r. w sprawie okresów
zaliczanych do okresu służby, od którego należy nabycie przez strażaka Państwowej Straży Pożarnej prawa do
nagrody jubileuszowej oraz szczegółowych zasad jej obliczania i wypłacania (Dz. U. Nr 101, poz. 637); § 1
rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 kwietnia 2002 r. w sprawie okresów
wliczanych do okresu służby, od którego zależy nabycie prawa do nagrody jubileuszowej oraz sposobów jej
obliczania i wypłacania funkcjonariuszom Biura Ochrony Rządu (Dz. U. Nr 58, poz. 538).
Natomiast zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 listopada 2009 r. w sprawie
nagród jubileuszowych funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. U. Nr 222, poz. 1452) „do okresu służby uprawniającego funkcjonariusza do nagrody jubileuszowej, zwanego dalej „stażem jubileuszowym”, w razie równoczesnego pozostawania w więcej niż jednym stosunku pracy albo równoczesnego pozostawania w stosunku pracy
i kontynuowania nauki w szkole wyższej, wlicza się zakończone okresy pracy lub nauki, w wymiarze korzystniejszym dla funkcjonariusza. Ustęp 2 tego przepisu stanowi natomiast, że do stażu jubileuszowego wlicza się,
w przypadku ukończenia studiów:
1) w więcej niż jednej szkole wyższej lub na kilku kierunkach studiów – tylko jeden z tych okresów,
2) przed terminem przewidzianym w programie nauczania – okres do uzyskania dyplomu ich ukończenia,
3) w wyższej szkole zawodowej i kontynuowania nauki na uzupełniających studiach magisterskich – oba te
okresy
– w wymiarze korzystniejszym dla funkcjonariusza, z zastrzeżeniem art. 207 ust. 1 pkt 3 ustawy o Służbie
Więziennej.
Świadczenia z tytułu nagrody jubileuszowej nie przewiduje ustawa o CBA.
Trybunał zwraca uwagę, że zaskarżony przepis art. 128 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej w najszerszym
zakresie dotyczy tych funkcjonariuszy, którzy zostali zawieszeni w czynnościach służbowych i po okresie zawieszenia nie zostali zwolnieni ze służby. Nie ma natomiast większego znaczenia w przypadku funkcjonariuszy
zwolnionych ze służby po okresie zawieszenia. Po zwolnieniu funkcjonariusze ci nie są bowiem uprawnieni do
otrzymywania świadczeń, na wysokość których wpływ ma okres pełnienia służby; wyjątek w tym zakresie stanowi ekwiwalent za niewykorzystane urlopy.
Z uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej z 2007 r. wynika, że celem nadania nowego brzmienia
art. 128 było ujednolicenie regulacji w zakresie należności i świadczeń przysługujących funkcjonariuszom, którzy ze względu na zarzut popełnienia przestępstwa zostali zawieszeni w czynnościach służbowych. Do czasu
wejścia w życie ustawy nowelizującej z 2007 r. przesłanki otrzymania zawieszonej części uposażenia uregulowane były odmiennie dla funkcjonariuszy zawieszonych w czynnościach służbowych i dla funkcjonariuszy tymczasowo aresztowanych. W ocenie projektodawcy, nie było uzasadnienia, aby zróżnicować sytuację prawną
obu grup funkcjonariuszy, tj. bardziej rygorystycznie traktować funkcjonariusza, wobec którego zastosowano
środek zapobiegawczy (tymczasowe aresztowanie). Charakter środka zapobiegawczego nie przesądza
o rodzaju orzeczenia wydanego przez sąd. Dlatego też celem projektodawcy było: zrównanie zakresu wypłacanych funkcjonariuszowi należności pieniężnych niezależnie od podstawy prawnej zawieszenia w czynnościach
służbowych; wyłączenie okresu zawieszenia z okresu służby, od którego zależy wysokość przysługujących
funkcjonariuszowi należności pieniężnych albo praw do nich, a także wymiaru przysługujących urlopów lub
prawa do nich; jednolite określenie przesłanek prawnych otrzymania zawieszonej części uposażenia i innych
należności pieniężnych; wypłacenie zawieszonych należności wraz z odsetkami ustawowymi. W ocenie projektodawcy, nie znajduje uzasadnienia identyczne traktowanie funkcjonariuszy pełniących służbę oraz funkcjonariuszy zawieszonych w czynnościach, w zakresie określenia wysokości przysługujących im należności pieniężnych i innych świadczeń lub praw do nich.
W uzasadnieniu projektu ustawy podkreślono, że nowe rozwiązania przyczynią się do związania przysługujących funkcjonariuszom uprawnień z rzeczywistym wykonywaniem obowiązków służbowych. Zaznaczono
również, że „pozbawienie funkcjonariusza połowy uposażenia oraz niewliczanie okresu zawieszenia do okresu
służby, od którego zależą wysokość należności pieniężnych i innych świadczeń lub prawo do nich – wystąpi
jedynie w przypadku, gdy funkcjonariusz zostanie ukarany karą dyscyplinarną wydalenia ze służby bądź też
postępowanie karne zakończy się w sposób inny niż przewidziany w projektowanym art. 128 ust. 3 pkt 2” (por.
uzasadnienie projektu ustawy o zmianie ustawy o Straży Granicznej oraz niektórych innych ustaw, druk nr 928/V
Kadencja Sejmu).
– 279 –
poz. 20
K 4/09
OTK ZU nr 3/A/2011
Jak wspomniano, Trybunał w swoim orzecznictwie dopuszczał odmienne uregulowanie statusu poszczególnych funkcjonariuszy tych służb mundurowych, podkreślając, że w skład tych służb wchodzą grupy zawodowe
o dość zróżnicowanej specyfice celów i zadań, kompetencji i uprawnień oraz trybu pełnienia służby. Trybunał,
w związku z niniejszą sprawą podtrzymuje ten pogląd.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, Straż Graniczna jest formacją powołaną do ochrony
granicy państwowej na lądzie i na morzu oraz kontroli ruchu granicznego. Szczegółowe zadania Straży
Granicznej reguluje art. 1 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej. Po przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej
Straż Graniczna zapewnia kontrolę wschodniej granicy będącej jednocześnie zewnętrzną granicą Unii
Europejskiej. Realizuje również spoczywające na Polsce obowiązki wynikające z układu z Schengen. Stąd
też, ze względu na specyfikę tej służby, istotne znaczenie mają mechanizmy służące zapobieganiu korupcji.
Trybunał pragnie podkreślić, że również w odniesieniu do funkcjonariuszy Straży Granicznej aktualne są
wcześniejsze ustalenia Trybunału dotyczące funkcjonariuszy Służby Celnej, zawarte w cytowanym wyżej
wyroku, w sprawie o sygn. K 1/04. W wyroku tym Trybunał uzasadniał wyższe wymagania stawiane funkcjonariuszom Służby Celnej ryzykiem towarzyszącym wykonywaniu tej służby oraz ich skalą – w szczególności
wywieraną na celników presją korupcji oraz częstotliwością stykania się ze środowiskami przestępczymi.
Trybunał podkreślił również, iż „wieloaspektowy, publiczny wymiar Służby Celnej powoduje, że w istotnym
stopniu jej działania, a nawet wyobrażenia o nich, kształtują autorytet organów państwa i zaufanie do ich
funkcjonariuszy” (por. wyrok w sprawie o sygn. K 1/04).
Trybunał pragnie jednak zauważyć, że funkcjonariusze Straży Granicznej nie we wszystkich świadczeniach
traktowani są bardziej surowo niż funkcjonariusze innych służb mundurowych. Funkcjonariuszom większości
służb mundurowych, którzy po zwolnieniu ze służby podjęli pracę, okres służby wlicza się do okresu zatrudnienia w zakresie wszelkich uprawnień wynikających z prawa pracy. Ale do okresu zatrudnienia nie wlicza się
okresu tej służby, jeżeli funkcjonariusz tych służb został zwolniony ze służby w związku ze skazaniem prawomocnym wyrokiem sądu lub ukaraniem karą dyscyplinarną wydalenia ze służby (por. art. 67 ustawy o BOR;
art. 51 ust. 2 i 3 ustawy o SKW i SWW; art. 70 ust. 4 ustawy o PSP; art. 92 ust. 2 i 3 ustawy o ABW i AW; art. 80
ust. 4 ustawy o Policji). To ostatnie ograniczenie nie dotyczy jednak funkcjonariuszy Straży Granicznej i CBA,
(art. 84 ustawy o Straży Granicznej i art. 81 ust. 2 ustawy o CBA). W tym zakresie przepisy dotyczące możliwości wliczania okresu służby do uprawnień wynikających z prawa pracy są korzystniejsze dla funkcjonariuszy
Straży Granicznej i CBA.
Nieprecyzyjność wniosku w zakresie zaskarżenia art. 128 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej znacznie utrudniła rekonstrukcję rzeczywistego zakresu zaskarżenia oraz ustalenie problemu konstytucyjnego, który chciał
postawić wnioskodawca. Trybunał ponownie podkreśla tę kwestię. Trybunał zwraca też uwagę, że porównanie
regulacji zawartej w art. 128 ust. 2 ustawy z odpowiednią regulacją innych służb mundurowych, dotyczącą
omawianego problemu, wymagało również analizy odpowiednich aktów podustawowych dotyczących zwłaszcza innych służb mundurowych. Wnioskodawca, jak wspomniano, wskazał błędnie przepisy ustaw dotyczące
innych służb mundurowych. Trybunał uznał, że mimo tego, a także mimo nader zwięzłej argumentacji wnioskodawcy, związanej z zaskarżonym przepisem art. 128 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej, należy porównać
zaskarżoną regulację z odpowiednią regulacją (ustawową i podustawową) dotyczącą innych służb mundurowych, aby ustalić czy zostały naruszone wymogi, wynikające z zasady równości i równorzędnego traktowania
przez władze publiczne określonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Trybunał ustalił, że w zakresie świadczeń, o których mowa w art. 128 ust. 2 ustawy oraz w zakresie urlopów,
o których mowa w tym przepisie, poszczególne służby mundurowe nie są jednolicie traktowane ze względu na
odrębności dotyczące zadań tych służb oraz sposobów i warunków realizacji tych zadań. Nie oznacza to jednak,
zdaniem Trybunału, że odrębności regulacji dotyczącej Straży Granicznej na tle niektórych służb mundurowych,
w zakresie omawianego problemu, naruszają wymogi wynikające z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
4. Badanie zgodności art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej z art. 2 Konstytucji.
4.1 Treść normatywna zasady poprawnej legislacji wynikającej z art. 2 Konstytucji.
Wskazany przez wnioskodawcę, jako wzorzec kontroli konstytucyjności nakaz poprawnej (należytej) legislacji, jest jednym z elementów generalnej zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażonej w art. 2
Konstytucji. Jedną z dyrektyw należytej legislacji jest zasada określoności przepisów prawa. Wymóg określoności przepisów prawa stanowi zarazem element składowy zasady ochrony zaufania obywatela do państwa i tworzonego przez nie prawa, wynikający z art. 2 Konstytucji. Z zasady tej wynika nakaz stanowienia przepisów
prawa w sposób dostatecznie precyzyjny i jasny, umożliwiający jednoznaczną ich wykładnię oraz konstruowanie
– 280 –
OTK ZU nr 3/A/2011
K 4/09
poz. 20
na gruncie tych przepisów dostatecznie precyzyjnych norm prawnych, jeśli przepisy te mają za zadanie taką
funkcję normotwórczą spełniać (zob. wyroki z: 15 września 1999 r., sygn. K 11/99, OTK ZU nr 6/1999, poz. 116;
11 stycznia 2000 r., sygn. K 7/99, OTK ZU nr 1/2000, poz. 2; 21 marca 2001 r., sygn. K 24/00, OTK ZU
nr 3/2001, poz. 51; 30 października 2001 r., sygn. K 33/00, OTK ZU nr 7/2001, poz. 217; 22 maja 2002 r., sygn.
K 6/02, OTK ZU nr 3/A/2002, poz. 33; 20 listopada 2002 r., sygn. K 41/02, OTK ZU nr 6/A/2002, poz. 83;
3 grudnia 2002 r., sygn. P 13/02, OTK ZU nr 7/A/2002, poz. 90; 29 października 2003 r., sygn. K 53/02,
OTK ZU nr 8/A/2003, poz. 83; 9 października 2007 r., sygn. SK 70/06, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 103).
Wymogi określoności przepisów prawnych oraz związanej z tym precyzji norm prawnych konstruowanych
na gruncie tych przepisów są szczególnie ważne w przypadku przepisów ograniczających konstytucyjne
prawa lub wolności. Trybunał Konstytucyjny podkreślał w swoim orzecznictwie, że dla zgodności takich przepisów z Konstytucją konieczne jest spełnienie trzech wymogów: przepis ograniczający konstytucyjne wolności
lub prawa powinien być sformułowany w sposób pozwalający jednoznacznie ustalić, kto i w jakiej sytuacji
podlega ograniczeniom; przepis taki powinien być na tyle precyzyjny, aby zapewnione były jednolita wykładnia i jego jednolite stosowanie; przepis powinien być tak sformułowany, aby zakres jego zastosowania obejmował tylko te sytuacje, w których działający racjonalnie ustawodawca istotnie zamierzał wprowadzić regulacje ograniczające korzystanie z konstytucyjnych praw i wolności (por. cytowany wyrok z 30 października
2001 r., w sprawie o sygn. K 33/00).
Trybunał Konstytucyjny wyjaśniał w swoich orzeczeniach, że przez określoność przepisów prawnych należy
rozumieć możliwość konstruowania na gruncie tych przepisów (dekodowania) jednoznacznych norm prawnych
oraz jednoznacznych konsekwencji tych norm, za pomocą reguł interpretacji przyjmowanych na gruncie określonej kultury prawnej (zob. np. orzeczenia TK z: 19 czerwca 1992 r., sygn. U 6/92, OTK w 1992 r., cz. I, poz. 13;
1 marca 1994 r., sygn. U 7/93, OTK w 1994 r., cz. I, poz. 5; 26 kwietnia 1995 r., sygn. K 11/94, OTK w 1995 r.,
cz. I, poz. 12; postanowienie z 24 lutego 2003 r., sygn. K 28/02, OTK ZU nr 2/A/2003, poz. 18 oraz wyroki
z 17 października 2000 r., sygn. SK 5/99, OTK ZU nr 7/2000, poz. 254 i 28 czerwca 2005 r., sygn. SK 56/04,
OTK ZU nr 6/A/2005, poz. 67). Określoność przepisów winna prowadzić do precyzyjności norm prawnych,
przejawiającej się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na
ich wyegzekwowanie. Niejasność przepisu oznacza w praktyce niepewność sytuacji prawnej adresata normy
i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo (por. wyroki o sygn. K 24/00 i sygn. K 41/02 oraz
wyrok z 27 listopada 2007 r., sygn. SK 39/06, OTK ZU nr 10/A/2007, poz. 127). Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą Trybunału Konstytucyjnego stanowienie przepisów niejasnych, wieloznacznych, które nie pozwalają obywatelowi na przewidzenie konsekwencji prawnych jego zachowań, jest naruszeniem Konstytucji (por. wyroki
o sygn. K 6/02 i sygn. K 41/02).
Trybunał w swoich orzeczeniach podkreślał także, że pozbawienie mocy obowiązującej określonego przepisu z powodu jego niejasności czy nieprecyzyjności powinno być traktowane jako środek ostateczny, stosowany
wtedy, gdy inne metody usuwania wątpliwości dotyczących treści przepisu, w szczególności przez jego interpretację, okażą się niewystarczające. Zdaniem Trybunału, niejasność lub nieprecyzyjność przepisu może uzasadniać stwierdzenie jego niezgodności z Konstytucją, jeżeli jest tak daleko posunięta, że rozbieżności wynikających z jego wykładni nie da się usunąć za pomocą zwykłych środków mających na celu wyeliminowanie
niejednolitości w stosowaniu prawa (zob. np. postanowienie TK z 27 kwietnia 2004 r., sygn. P 16/03, OTK ZU
nr 4/A/2004, poz. 36 oraz wyroki z: 16 grudnia 2003 r., sygn. SK 34/03, OTK ZU nr 9/A/2003, poz. 102;
28 czerwca 2005 r., sygn. SK 56/04; 15 stycznia 2009 r., sygn. K 45/07, OTK ZU nr 1/A/2009, poz. 3).
4.2. Ocena zgodności art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej z zasadą należytej legislacji, wynikającą z art. 2 Konstytucji.
Zaskarżony przez wnioskodawcę art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej stanowi, że funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych, jeżeli nie ustały przyczyny będące podstawą zawieszenia. Przepis ten stanowi fakultatywną przesłankę zwolnienia
funkcjonariusza.
Wnioskodawca, skarżąc brak precyzji i jasności tego przepisu, podnosi również zarzut sprzeczności istniejącej – jego zdaniem – między treścią art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej a treścią art. 263 § 3
ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (Dz. U. Nr 89, poz. 555, ze zm.; dalej: k.p.k.)
oraz między treścią art. 45 ust. 2 pkt 11 a treścią art. 43 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej. W ocenie wnioskodawcy, z zestawienia treści art. 43 ust. 1 in fine, przewidującego obowiązek przedłużania okresu zawieszenia
w czynnościach do czasu zakończenia tymczasowego aresztowania trwającego ponad 3 miesiące i art. 263 § 2
i 3 k.p.k., określającego przesłanki przedłużenia okresu tymczasowego aresztowania – rodzi się wątpliwość, czy
– 281 –
poz. 20
K 4/09
OTK ZU nr 3/A/2011
zaskarżony przepis odnosi się wyłącznie do okresu tymczasowego aresztowania zastosowanego po raz pierwszy, tj. takiego, którego okres – zgodnie z art. 263 § 1 k.p.k. – nie może być dłuższy niż 3 miesiące, czy też
odnosi się do całego okresu trwania tymczasowego aresztowania w razie jego przedłużenia. W przypadku
przyjęcia pierwszej interpretacji art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej jest, w ocenie wnioskodawcy,
zbędny i tworzy normę pustą; w przypadku drugiej interpretacji należy przyjąć, zdaniem wnioskodawcy, że
zaskarżony przepis jest sprzeczny z art. 263 § 3 k.p.k., który przewiduje jako maksymalny 2-letni okres stosowania tymczasowego aresztowania. Podobne spostrzeżenia nasuwa – zdaniem wnioskodawcy – porównanie
treści art. 43 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej z art. 45 ust. 2 pkt 11 tejże ustawy. Art. 43 ust. 3 ustawy o Straży
Granicznej, przewidujący możliwość przedłużenia zawieszenia do czasu zakończenia postępowania karnego,
nie da się, zdaniem wnioskodawcy, pogodzić z rocznym okresem zawieszenia w czynnościach służbowych jako
podstawą fakultatywnego rozwiązania stosunku służbowego, o którym mowa w zaskarżonym przepisie.
Trybunał zwraca uwagę, że wnioskodawca podnosi zarzut braku precyzji i jasności zaskarżonego przepisu,
wskazując, że brak ten wynika ze sprzeczności, jaka istnieje, jego zdaniem, między zaskarżonym przepisem
a art. 263 k.p.k. i art. 43 ustawy o Straży Granicznej. Trybunał Konstytucyjny przypomina, że nie jest właściwy
do orzekania o zgodności przepisów ustawowych z przepisami innych ustaw. Nie przewidują takiej kompetencji
Trybunału ani przepisy Konstytucji, ani przepisy ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, co Trybunał Konstytucyjny
wielokrotnie wyjaśniał w swoich orzeczeniach (np. orzeczenie 24 stycznia 1995 r. w sprawie K 5/94, OTK
w 1995 r., cz. I, poz. 3). Trybunał Konstytucyjny zwracał też wielokrotnie uwagę, że relacje pomiędzy przepisami zawartymi w ustawach nie mogą być rozpatrywane w kategoriach niezgodności hierarchicznej norm.
Dokonując kontroli ustaw, Trybunał Konstytucyjny rozstrzyga o ich zgodności z przepisami (normami) konstytucyjnymi wyższego stopnia; nie rozstrzyga natomiast konfliktów „poziomych”, dotyczących relacji między przepisami (normami) o tej samej randze (mocy obowiązywania) zob. orzeczenia TK z: 11 lutego 1992 r., sygn.
K 14/91, OTK w 1992 r., cz. I, poz. 7; 16 lutego 1993 r., sygn. K 13/92, OTK w 1993 r., cz. I, poz. 4; wyrok
z 13 marca 2007 r., sygn. K 8/07, OTK ZU nr 3/A/2007, poz. 26; 18 grudnia 2008 r., sygn. P 16/07, OTK ZU
nr 10/A/2008, poz. 183; por. także wyrok z 17 maja 2005 r., sygn. P 6/04, OTK ZU nr 5/A/2005, poz. 50.
„Rozwiązywanie sprzeczności poziomej norm należy do organów stosujących prawo, w tym sądów, które mają
możliwość samodzielnego stosowania wykładni operacyjnej, w tym odpowiednich reguł kolizyjnych (por. np.
orzeczenie z 18 października 1994 r., sygn. K. 2/94, OTK w 1994 r., cz. II, poz. 36; wyroki z: 13 września 2005 r.,
sygn. K 38/04, OTK ZU nr 8/A/2005, poz. 92; 21 października 2008 r., sygn. SK 51/04, OTK ZU nr 8/A/2008,
poz. 140; powołany wyrok w sprawie o sygn. K 8/07; postanowienie TK z 15 kwietnia 2008 r., sygn. P 26/07,
OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 52)” – stwierdził Trybunał w postanowieniu z 6 października 2009 r., sygn. P 77/08,
OTK ZU nr 9/A/2009, poz. 140. Zarzut ewentualnej sprzeczności między zaskarżonym przepisem a art. 263
k.p.k. nie może być – co Trybunał chciałby podkreślić – przedmiotem badania w postępowaniu przed Trybunałem
Konstytucyjnym, gdyż pozostaje poza zakresem jego kognicji. Trybunał postanowił umorzyć postępowanie
w powyższym zakresie dotyczącym zarzutów niezgodności między przepisami ustawowymi.
Natomiast ocena zgodności z Konstytucją zaskarżonego przepisu art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy o Straży
Granicznej nie wyklucza możliwości analizy innych przepisów tej ustawy, w szczególności gdy chodzi o zbadanie, czy zaskarżony przepis spełnia wymogi należytej legislacji, wynikające z art. 2 Konstytucji.
Dokonując oceny zgodności art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy z art. 2 Konstytucji, Trybunał Konstytucyjny ustalił
w pierwszej kolejności czy zarzuty niejasności i nieprecyzyjności zaskarżonego przepisu, wskazane przez wnioskodawcę, znajdują potwierdzenie, a także czy możliwa jest taka interpretacja zaskarżonego przepisu w zgodzie z Konstytucją, która usunie wątpliwości dotyczące treści normatywnych tego przepisu. W świetle przytoczonego wyżej orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu z powodu
jego niejasności i nieprecyzyjności może bowiem nastąpić dopiero wówczas, gdy nie jest możliwa, w ramach
przyjętych reguł interpretacyjnych, wykładnia zaskarżonego przepisu w zgodzie z Konstytucją.
Jak wspomniano, przesłanki obligatoryjnego i fakultatywnego zawieszenia w czynnościach służbowych
funkcjonariusza Straży Granicznej, a także czas trwania tego zawieszenia, określone zostały w art. 43 ust. 1 i 2
ustawy o Straży Granicznej.
Wspomniany wyżej art. 43 ust. 1 i 2 ustawy o Straży Granicznej określa przesłanki oraz związane z nimi
okresy obligatoryjnego i fakultatywnego zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych. Zgodnie
z generalną zasadą, wynikającą z przywołanych przepisów, okres zawieszenia, zarówno w przypadku wystąpienia obligatoryjnych, jak i fakultatywnych przesłanek zawieszenia nie może przekraczać 3 miesięcy. Jednakże,
w przypadku obligatoryjnego zawieszenia, ulega ono przedłużeniu z mocy prawa do czasu zakończenia tymczasowego aresztowania, a więc wówczas gdy okres tymczasowego aresztowania jest dłuższy niż 3 miesiące
(art. 43 ust. 1). W szczególnie uzasadnionych przypadkach okres zawieszenia w czynnościach służbowych
można przedłużyć do czasu ukończenia postępowania karnego, na podstawie art. 43 ust. 3 ustawy o Straży
– 282 –
OTK ZU nr 3/A/2011
K 4/09
poz. 20
Granicznej. Dotyczy to zarówno tzw. fakultatywnego zawieszenia w czynnościach służbowych, jak i zawieszenia
„obligatoryjnego”.
Zgodnie z art. 263 § 1 k.p.k., sąd stosując tymczasowe aresztowanie w postępowaniu przygotowawczym,
oznacza jego termin na okres nie dłuższy niż 3 miesiące. Na podstawie art. 263 § 2 k.p.k. tymczasowe aresztowanie może być przedłużone na okres nieprzekraczający łącznie 12 miesięcy, jeżeli ze względu na szczególne okoliczności sprawy nie można było ukończyć postępowania przygotowawczego w terminie określonym
w § 1. Art. 263 § 3 k.p.k. stanowi natomiast, że „łączny okres stosowania tymczasowego aresztowania do chwili wydania pierwszego wyroku przez sąd pierwszej instancji nie może przekroczyć 2 lat”.
Analiza zaskarżonego przepisu ustawy o Straży Granicznej, w kontekście innych przepisów tej ustawy,
wskazuje, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, że przepis ten spełnia wymogi należytej legislacji wynikające
z art. 2 Konstytucji. Należy jednak, co jest oczywiste, wykorzystać dyrektywy wykładni systemowej.
Wnioskodawca twierdzi, że art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy jest niejasny, w szczególności w kontekście przepisu
art. 43 ust. 3 i przepisu art. 43 ust. 1 ustawy. Trybunał nie stwierdził takiej niejasności. Prawidłowe posłużenie
się wykładnią językową oraz wykorzystanie wykładni systemowej pozwala na konstatację, że zaskarżony przepis jest wystarczająco jasny, a konstruowana na jego gruncie norma prawna wystarczająco precyzyjna.
Na wstępie Trybunał pragnie podkreślić, że przepis art. 45 ust. 2 pkt 11 dotyczy „fakultatywnego” zwolnienia
funkcjonariusza ze służby w sytuacji, gdy mimo upływu 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych,
nie ustały przyczyny będące podstawą zawieszenia. Przyczyny zawieszenia określają przepisy art. 43 ust. 1
i art. 43 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej. Art. 43 ust. 1 określa przyczyny (przesłanki) obligatoryjnego zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych. Takimi przyczynami są: tymczasowe aresztowanie albo
wszczęcie przeciwko funkcjonariuszowi postępowania karnego w sprawie o przestępstwo umyślne ścigane
z oskarżenia publicznego lub przestępstwo skarbowe umyślne. Przyczyny fakultatywnego zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych („można zawiesić”) określa art. 43 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej.
Takimi przyczynami są: wszczęcie przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo nieumyślne, ścigane z oskarżenia publicznego albo przestępstwo skarbowe nieumyślne albo wszczęcie przeciwko niemu
postępowania dyscyplinarnego, jeżeli zawieszenie takie jest celowe z uwagi na dobro postępowania lub dobro
służby.
Trybunał zwraca uwagę, że z art. 45 ust. 2 pkt 11, w kontekście przepisów art. 43 ust. 1 i art. 43 ust. 2 wynika, że funkcjonariusza można zwolnić zarówno wtedy, gdy nie ustała któraś z przyczyn obligatoryjnego zawieszenia określonych w art. 43 ust. 1 ustawy, jak i wówczas, gdy nie ustała któraś z przyczyn fakultatywnego
zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych, określonych w art. 43 ust. 2; jednakże po upływie 12
miesięcy okresu zawieszenia. Jednakże, gdy w okresie zawieszenia funkcjonariusza został on skazany prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego lub za przestępstwo
skarbowe umyślne albo też wymierzona została zawieszonemu funkcjonariuszowi kara dyscyplinarna wydalenia
ze służby, to, bez względu na to czy zawieszenie funkcjonariusza nastąpiło na podstawie przyczyn określonych
w art. 43 ust. 1 czy też przyczyn określonych w art. 43 ust. 2, zwolnienie funkcjonariusza jest obowiązkowe
(art. 45 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o Straży Granicznej).
Na podstawie art. 43 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, zawieszenie z mocy prawa ulega przedłużeniu, do
czasu zakończenia tymczasowego aresztowania, jeśli okres tymczasowego aresztowania jest dłuższy niż 3 miesiące. Nie oznacza to jednak, że przedłużenie okresu tymczasowego aresztowania bezwzględnie chroni funkcjonariusza przed zwolnieniem. Można go bowiem zwolnić po upływie 12 miesięcy na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 11,
a należy go zwolnić przed upływem okresu zawieszenia z przyczyn określonych w art. 45 ust. 1 pkt 3 i 4.
Trybunał zwraca uwagę, że przedłużenie okresu zawieszenia w czynnościach służbowych, czy to z mocy
prawa, czy w wyniku decyzji kompetentnych organów (określonych w rozporządzeniu Ministra Spraw
Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie trybu zawieszania w czynnościach służbowych
funkcjonariuszy Straży Granicznej: Dz. U. Nr 23, poz. 237) nie oznacza automatycznie zakazu zwolnienia funkcjonariusza ze służby przed upływem okresu zawieszenia. Celem zawieszenia jest odsunięcie funkcjonariusza
od wykonywania czynności służbowych. W okresie zawieszenia, zgodnie z art. 128 ust. 1 ustawy o Straży
Granicznej, funkcjonariusz otrzymuje 50% należnego uposażenia. Okres zawieszenia nie jest jednak okresem
gwarancyjnym, w którym funkcjonariusz objęty jest ochroną przed zwolnieniem ze służby, aż do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia jego sprawy. Z drugiej strony, należy jednak zauważyć, że zgodnie z art. 46a ust. 1 ustawy
o Straży Granicznej, „funkcjonariusza zwolnionego ze służby na podstawie art. 45 ust. 2 pkt 10 i 11, na jego
wniosek złożony w terminie 7 dni od dnia prawomocnego zakończenia postępowania karnego lub postępowania
karnego skarbowego, przywraca się do służby, jeżeli prowadzone przeciwko niemu postępowanie zostało
zakończone prawomocnym wyrokiem uniewinniającym albo orzeczeniem o umorzeniu postępowania ze względu na okoliczności określone w art. 17 § 1 pkt 1-3 i 6 Kodeksu postępowania karnego”. Funkcjonariuszowi
– 283 –
poz. 20
K 4/09
OTK ZU nr 3/A/2011
przywróconemu do służby przysługuje za okres pozostawania poza służbą świadczenie pieniężne równe uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem, nie więcej jednak niż za okres 6 miesięcy i nie mniej
niż za 1 miesiąc (art. 46 ust. 4 ustawy o Straży Granicznej). Ponadto, jak wspomniano, okres, za który funkcjonariuszowi przysługuje świadczenie pieniężne, wlicza się do okresu służby uwzględnianego przy ustalaniu
wzrostu uposażenia zasadniczego, nagrody rocznej, a także do okresu służby, od którego zależą uprawnienia
określone w art. 35 ust. 2, art. 74 ust. 1 i 2, art. 86 ust. 2, art. 115 ust. 1 i art. 119 ust. 1. Okresu pozostawania
poza służbą, za który funkcjonariuszowi nie przysługuje świadczenie pieniężne, nie uważa się jednak za przerwę w służbie w zakresie uprawnień uzależnionych od nieprzerwanego jej biegu (art. 46 ust. 5 ustawy o Straży
Granicznej).
Z powyższej analizy wynika, zdaniem Trybunału, że jest możliwa koherentna wykładnia systemowa zaskarżonego przepisu w kontekście innych przepisów ustawy o Straży Granicznej. Trzeba równocześnie pamiętać,
że stosowne przepisy k.p.k., przywoływane w przepisach ustawy o Straży Granicznej, określają przesłanki
zastosowania tymczasowego aresztowania oraz wszczęcia postępowania karnego za przestępstwa, o których
mowa w art. 43 ust. 1 ustawy. Ale znaczenie i skutki prawne tych przesłanek dla określenia sytuacji prawnej
funkcjonariusza zawieszonego w czynnościach służbowych lub zwalnianego ze służby określają przepisy ustawy o Straży Granicznej, a nie przepisy k.p.k. Przyjmując takie reguły wykładni, należy uznać, że zaskarżony
art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej jest zgodny z zasadą poprawnej (należytej) legislacji, wynikającą w art. 2 Konstytucji.
5. Badanie zgodności art. 10 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy z zasadą niedziałania prawa wstecz, wyrażoną w art. 2 Konstytucji.
5.1. Rekonstrukcja przedmiotu zaskarżenia.
Wnioskodawca, wskazując w petitum wniosku jako przedmiot kontroli art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą z 2007 r.,
wniósł o zbadanie zaskarżonego przepisu „w zakresie w jakim pozbawia osoby, będące w chwili wejścia
w życie tego przepisu emerytami tych służb, prawa do emerytury w razie skazania za przestępstwo związane
z wykonywaniem czynności służbowych lub z art. 258 k.k. lub wobec którego orzeczono prawomocnie środek
karny pozbawienia praw publicznych za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe popełnione przed zwolnieniem ze służby” z zasadą niedziałania prawa wstecz i zasadą ochrony praw nabytych, wyrażonymi w art. 2
Konstytucji. Zdaniem wnioskodawcy, zaskarżony przepis narusza zasadę lex retro non agit, ponieważ znajduje zastosowanie do stanów faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z 2007 r.
Natomiast niezgodności art. 10 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy z zasadą ochrony
praw nabytych wnioskodawca upatruje w braku uzasadnienia pozbawienia emerytów i rencistów, o których
mowa w tym przepisie, prawa do zaopatrzenia emerytalnego w reżimie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym
funkcjonariuszy.
W kontekście podniesionego przez wnioskodawcę zarzutu retroaktywnego działania zaskarżonego przepisu
w stosunku do osób będących w chwili jego wejścia w życie emerytami wskazać należy, że intertemporalne
skutki wejścia w życie art. 10 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym określa art. 12 ustawy nowelizującej
z 2007 r. Art. 12 ustawy nowelizującej z 2007 r. stanowi, że art. 10 ust. 1 i 2 stosuje się w przypadku, gdy funkcjonariusz został skazany prawomocnym wyrokiem sądu lub wobec którego orzeczono prawomocnie środek
karny po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Wynika stąd, że art. 10 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, w zaskarżonym zakresie, znajduje zastosowanie tylko do tej grupy emerytów i rencistów, którzy zostali
skazani prawomocnym wyrokiem sądu lub wobec których prawomocnie orzeczono środek karny pozbawienia
praw publicznych po wejściu w życie ustawy nowelizującej z 2007 r. Zaskarżonego przepisu nie stosuje się
natomiast do emerytów i rencistów, którzy zostali skazani za popełnienie jednego z przestępstw wymienionych
w art. 10 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym lub wobec których orzeczono prawomocnie środek karny
przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z 2007 r. Dlatego też przedmiotem badania przez Trybunał
Konstytucyjny będzie art. 10 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym w związku z art. 12 ustawy nowelizującej z 2007 r. czyli w zakresie, w jakim norma ta odnosi się do emerytów albo rencistów skazanych prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo umyślne lub przestępstwo skarbowe umyślne, ścigane z oskarżenia
publicznego, popełnione w związku z wykonywaniem czynności służbowych i w celu osiągnięcia korzyści majątkowej lub osobistej albo za przestępstwo określone w art. 258 k.k. lub wobec których orzeczono prawomocnie
– 284 –
OTK ZU nr 3/A/2011
K 4/09
poz. 20
środek karny pozbawienia praw publicznych za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe popełnione przed
zwolnieniem ze służby, po dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej z 2007 r., z zasadą lex retro non agit,
wynikającą z art. 2 Konstytucji.
5.2. Treść normatywna zasady lex retro non agit.
Zasada lex retro non agit, wynikająca z art. 2 Konstytucji, jako wzorzec kontroli konstytucyjnej była przedmiotem licznych orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego. Dotychczasowy dorobek Trybunału w tej kwestii został
szczegółowo omówiony w wyroku Trybunału z dnia 19 listopada 2008 r., sygn. Kp 2/08 (OTK ZU nr 9/A/2008,
poz. 157), dlatego Trybunał w związku z niniejszą sprawą ograniczył się do przypomnienia najważniejszych
ustaleń zawartych we wcześniejszych orzeczeniach. Wskazując na istotę zasady niedziałania prawa wstecz,
Trybunał, jeszcze przed wejściem w życie Konstytucji z 1997 r., wyjaśniał, że „nie należy stanowić norm
prawnych, które nakazywałyby stosować nowo ustanowione normy prawne do zdarzeń (rozumianych sensu
largo), które miały miejsce przed wejściem w życie nowo ustanowionych norm prawnych i z którymi prawo nie
wiązało dotąd skutków prawnych normami tymi przewidzianych” (orzeczenie z 28 maja 1986 r., sygn. U 1/86,
OTK w 1986 r., cz. I, poz. 2). Z kolei w orzeczeniu z 29 stycznia 1992 r., sygn. K 15/91, (OTK w 1992 r.,
cz. I, poz. 8), Trybunał stwierdził, że „Ustawa działa z mocą wsteczną, kiedy początek jej stosowania pod
względem czasowym ustalony został na moment wcześniejszy, aniżeli ustawa stała się obowiązująca (została nie tylko uchwalona, lecz także prawidłowo ogłoszona w organie publikacyjnym)”. Trybunał podkreślał
w swoich orzeczeniach, że zasada niedziałania prawa wstecz znajduje swoje oparcie w takich wartościach,
jak bezpieczeństwo prawne i pewność obrotu prawnego oraz poszanowanie praw nabytych i dlatego złamanie tej zasady jest dopuszczalne tylko wyjątkowo, z bardzo ważnych powodów. Wyjątkowość sytuacji należy
oceniać w każdym przypadku z osobna, jako że trudno jest tu o wypracowanie ogólniejszej, uniwersalnej
reguły (zob. przywoływany wyżej wyrok z 19 listopada 2008 r., w sprawie o sygn. Kp 2/08).
Trybunał podkreślał jednak, że niedopuszczalne jest retroaktywne działanie przepisów prawa karnego materialnego. „W tej bowiem sferze zakaz działania prawa wstecz ma charakter bezwzględny, o czym jednoznacznie
przesądza art. 42 ust. 1 Konstytucji. Stanowienie norm retroaktywnych jest też niewskazane w dziedzinie prawa
daninowego (por. liczne orzeczenia TK np. z: 8 listopada 1989 r., sygn. K. 7/89, OTK w 1989 r., poz. 8; 7 grudnia 1993 r., sygn. K. 7/93, OTK w 1993 r., poz. 42; 29 marca 1994 r., sygn. K. 13/93, OTK w 1994 r., poz. 6;
15 marca 1995 r., sygn. K. 1/95, OTK w 1995 r., poz. 7.
Trybunał wskazywał natomiast, że nie można całkowicie wykluczyć wyjątku od zasady niedziałania prawa
wstecz w sferze regulacji mających wpływ na działalność gospodarczą, a także w tych sferach stosunków
społecznych, w których jednostka podporządkowana jest bezpośredniemu władztwu państwa. W wyjątkowych przypadkach retroaktywność może być też akceptowana w sferze stosunków społecznych regulowanych przez prawo cywilne (por. cytowany wyrok z 19 listopada 2008 r., w sprawie o sygn. Kp 2/08 i powołane
tam orzecznictwo).
Trybunał Konstytucyjny dopuszczał również retroaktywność w przypadku, „gdy jest ona konieczna (niezbędna) dla realizacji (urzeczywistniania) lub ochrony konkretnych wartości konstytucyjnych w tym sensie, że realizacja (ochrona) tych wartości nie jest możliwa bez wstecznego działania prawa. Te inne wartości konstytucyjne
muszą być szczególnie cenne i ważniejsze od wartości chronionej zakazem retroakcji. W konkretnych wypadkach wartością taką może być np. sprawiedliwość społeczna (wyroki z: 31 stycznia 2001 r., sygn. P 4/99, OTK
ZU nr 1/2001, poz. 5; 24 czerwca 2008 r., sygn. SK 16/06, OTK ZU nr 5/A/2008, poz. 85, 19 marca 2007 r.,
sygn. K 47/05, OTK ZU nr 3/A/2007, poz. 27, por. też cytowany już wyrok w sprawie sygn. SK 19/06, oraz wyrok
z 5 września 2007 r., sygn. P 21/06, OTK ZU nr 8/A/2007, poz. 96 oraz orzeczenie z 24 lipca 1990 r., sygn.
K 5/90, OTK w 1990 r., cz. I, poz. 4).
Trybunał zwracał również uwagę na konieczność odróżnienia zakazu retroakcji od problemu retrospektywności stanowiącej pozorną retroaktywność, przypominając przy tej okazji, że już w orzeczeniu z 5 listopada
1986 r., sygn. U 5/86 (OTK w 1986 r., poz. 1) oraz w orzeczeniu z 28 maja 1986 r., sygn. U 1/86 (OTK w 1986 r.,
poz. 2), Trybunał Konstytucyjny „wyraził pogląd, że następstwa zdarzeń prawnych zaistniałych pod rządami
dawnych przepisów, należy też według nich oceniać, jednakże gdy następstwa te trwają nadal, to w odniesieniu
do tego nowego odcinka czasu oceniać je należy już według norm nowej ustawy. O ile więc zdarzenia zapoczątkowane pod rządami dawnych przepisów mają charakter ciągły i trwają nadal, stosuje się do nich przepisy
nowe. Naruszenie zasady retroaktywności następowałoby wówczas, gdyby ustawie nadano moc obowiązującą
wobec stosunków prawnych zaistniałych i trwających w czasie do wejścia tej ustawy w życie”. Trybunał wyjaśniał, że przepisy prawne, które mają zastosowanie do sytuacji występujących po ich wejściu w życie (dacie
– 285 –
poz. 20
K 4/09
OTK ZU nr 3/A/2011
rozpoczynającej ich obowiązywanie), nie naruszają zasady lex retro non agit (wyrok z 31 marca 1998 r. sygn.
K 24/97, OTK ZU nr 2/1998, poz. 13).
W wyroku z 10 grudnia 2007 r., sygn. P 43/07 (OTK ZU nr 11/A/2007, poz. 155), Trybunał, przypominając,
że istotą zasady lex retro non agit stanowiącej składnik zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego
przez nie prawa, „polega na tym, aby nie stanowić prawa, które nakazywałoby stosowanie nowo ustanowionych
norm do sytuacji zaistniałych przed wejściem ich w życie”. Zwrócił jednocześnie uwagę, że „w wypadku retrospektywności (bezpośrednie działanie nowego prawa dla stosunków powstałych w czasie obowiązywania prawa
dotychczasowego) Trybunał Konstytucyjny uznaje, że ustawodawca może korzystać z zasady bezpośredniego
działania prawa, «jeżeli przemawia za tym ważny interes publiczny, którego nie można wyważyć z interesem
jednostki» (zob. orzeczenie z 2 marca 1993 r., sygn. K. 9/92, OTK w 1993 r., cz. I, poz. 6; podobnie wyrok
z 15 lipca 1996 r., sygn. K. 5/96, OTK ZU nr 4/1996 poz. 30)”. W wyroku tym Trybunał przypomniał również, że
w swoim orzecznictwie wielokrotnie podkreślał, iż naruszenie zasady niedziałania prawa wstecz powoduje zarazem często naruszenie zasady ochrony praw nabytych.
5.3. Ocena zgodności art. 10 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy w związku z art. 12
ustawy nowelizującej z 2007 r. z zasadą lex retro non agit wyrażoną w art. 2 Konstytucji.
Art. 4 pkt 2 ustawy nowelizującej z 2007 r. nadał nowe, następujące brzmienie art. 10 (ust. 1-5) ustawy
o zaopatrzeniu emerytalnym:
„1. Prawo do zaopatrzenia emerytalnego na podstawie ustawy nie przysługuje funkcjonariuszowi, który
został skazany prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo umyślne lub przestępstwo skarbowe umyślne,
ścigane z oskarżenia publicznego, popełnione w związku z wykonywaniem czynności służbowych i w celu osiągnięcia korzyści majątkowej lub osobistej, albo za przestępstwo określone w art. 258 Kodeksu karnego lub
wobec którego orzeczono prawomocnie środek karny pozbawienia praw publicznych za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, które zostało popełnione przed zwolnieniem ze służby.
2. Skazanie emeryta albo rencisty prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo umyślne lub przestępstwo
skarbowe umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego, popełnione w związku z wykonywaniem czynności służbowych i w celu osiągnięcia korzyści majątkowej lub osobistej, albo za przestępstwo określone w art. 258
Kodeksu karnego lub wobec którego orzeczono prawomocnie środek karny pozbawienia praw publicznych za
przestępstwo lub przestępstwo skarbowe popełnione przed zwolnieniem ze służby, powoduje utratę prawa do
zaopatrzenia emerytalnego na podstawie ustawy.
3. O skazaniu emeryta lub rencisty wyrokiem, o którym mowa w ust. 2, prezes sądu zawiadamia, w terminie
7 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku, organ właściwy w sprawach zaopatrzenia emerytalnego.
4. W przypadku, o którym mowa w ust. 2, emeryt albo rencista nabywa prawo do świadczeń pieniężnych
z ubezpieczenia emerytalnego i rentowych, jeżeli spełnia warunki określone w ustawie z dnia 17 grudnia
1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych” (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353,
z późn. zm.).
5. Przy ustalaniu prawa do świadczeń pieniężnych z ubezpieczenia emerytalnego i rentowych osoby, o której mowa w ust. 1 lub 2, która osiągnęła wiek emerytalny wynoszący co najmniej 60 lat dla kobiet i co najmniej
65 lat dla mężczyzn, uwzględnia się również okresy pobierania emerytury lub renty inwalidzkiej, jeżeli okresy
składkowe i nieskładkowe ustalone na zasadach określonych w art. 5-7 i 10 ustawy, o której mowa w ust. 4, są
krótsze od okresu wymaganego do przyznania tych świadczeń”.
W poprzednio obowiązującym stanie prawnym, przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z 2007 r.,
art. 10 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym brzmiał: „Prawo do zaopatrzenia emerytalnego na podstawie ustawy
nie przysługuje funkcjonariuszowi, który został skazany prawomocnym wyrokiem sądu na karę dodatkową
pozbawienia praw publicznych za przestępstwo, które zostało popełnione przed zwolnieniem ze służby”.
Takie brzmienie przepisu powodowało, że skazanie prawomocnym wyrokiem sądu na karę dodatkową
pozbawienia praw publicznych stanowiło negatywną przesłankę nabycia prawa do zaopatrzenia emerytalnego na zasadach określonych w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Nie nabywał prawa do
zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariusz, który został skazany prawomocnym wyrokiem sądu na karę
dodatkową pozbawienia praw publicznych za przestępstwo, które zostało popełnione przed zwolnieniem ze
służby. Przepis ten nie dotyczył zatem funkcjonariuszy, którzy zostali skazani prawomocnym wyrokiem sądu
na karę dodatkową pozbawienia praw publicznych po przejściu na emeryturę. W stosunku do poprzednio
obowiązującego stanu prawnego, art. 10 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy oznacza
– 286 –
OTK ZU nr 3/A/2011
K 4/09
poz. 20
pogorszenie sytuacji prawnej funkcjonariuszy Straży Granicznej, którzy dopiero po przejściu na emeryturę
zostali skazani wspomnianym prawomocnym wyrokiem sądu. Skazanie takie powoduje bowiem, zgodnie
z zaskarżonym przepisem, utratę prawa do zaopatrzenia emerytalnego na podstawie ustawy o zaopatrzeniu
emerytalnym funkcjonariuszy.
Przeprowadzona przez Trybunał analiza normatywna zaskarżonego przepisu art. 10 ust. 2 ustawy oraz
analiza skutków prawnych, jakie przepis ten wywołuje, wykazała, że przepis ten nie narusza zasady lex retro
non agit. W świetle przedstawionej wyżej, na gruncie orzecznictwa Trybunału, zasady lex retro non agit Trybunał
przypomina, że istotą zasady zakazującej wsteczne działanie prawa jest to, iż wynikające z przepisów prawnych
normy prawne mogą wiązać skutki prawne tylko z faktami (zdarzeniami, czynnościami, sytuacjami), które zaistniały po wejściu w życie wspomnianych przepisów prawnych. Nie mogą natomiast wiązać takich skutków prawnych z faktami, które zaistniały przed wejściem w życie takich przepisów.
Trybunał zwraca uwagę, że z analizy treści normatywnych wynika, iż faktem, z którym zaskarżony przepis
wiąże skutki prawne, a w szczególności utratę prawa do zaopatrzenia emerytalnego na podstawie ustawy
o zaopatrzeniu emerytalnym, jest prawomocny wyrok sądu za przestępstwo określone w art. 10 ust. 2 ustawy
lub prawomocne orzeczenie środka karnego, o którym mowa w tym przepisie, a które zapadły po wejściu
w życie art. 10 ust. 2 ustawy.
Należy bowiem podkreślić, że analiza normatywna zaskarżonego przepisu oraz skutków prawnych, które on
wywołuje, winna być dokonywana łącznie z art. 12 ustawy nowelizującej z 13 kwietnia 2007 r. Artykuł ten pełni
rolę przepisu intertemporalnego, precyzującego okres stosowania wskazanych w tym artykule przepisów, w tym
między innymi art. 10 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, dostosowując ich stosowanie
do zasadniczego faktu, z którym związane są skutki prawne. Art. 12 ustawy nowelizującej z 13 kwietnia 2007 r.
stanowi: „Przepisy art. 98 ust. 2 pkt 3, art. 99a ust. 1 pkt 13 i art. 102 ust. 2 ustawy wymienionej w art. 1 oraz
art. 10 ust. 1 i 2 ustawy wymienionej w art. 4, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się w przypadku
gdy funkcjonariusz został skazany prawomocnym wyrokiem sądu lub wobec którego orzeczono prawomocnie
środek karny po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy”.
Z art. 12 ustawy nowelizującej z 2007 r. wynika, w odniesieniu do art. 10 ust. 2 ustawy zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, norma prawna nakazująca wiązać skutek prawny w postaci utraty prawa do zaopatrzenia emerytalnego na podstawie ustawy ze skazaniem prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo
określone w art. 10 ust. 2 ustawy lub ze skazaniem prawomocnym orzeczeniem, o którym mowa w tym przepisie tylko wówczas, gdy skazanie to nastąpiło po dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej z 2007 r., tzn.
również po dniu wejścia w życie zaskarżonego przepisu art. 10 ust. 2 ustawy. Art. 12 ustawy nowelizującej
stanowiący, że stosowanie art. 10 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym dotyczy wyłącznie sytuacji,
w której funkcjonariusz został skazany prawomocnym wyrokiem lub wobec którego prawomocnie orzeczono
środek karny, zapobiega wstecznemu stosowaniu prawa i naruszeniu zasady lex retro non agit. Wyklucza
bowiem stosowanie zaskarżonego przepisu w sytuacji, w której nastąpiło prawomocne skazanie lub prawomocne orzeczenie, o których mowa w art. 10 ust. 2 ustawy, powodujące utratę prawa do zaopatrzenia emerytalnego na podstawie ustawy po zwolnieniu ze służby, ale przed wejściem w życie art. 10 ust. 2 ustawy
o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.
W rezultacie Trybunał orzekł, że zaskarżony art. 10 ust. 2 ustawy nie narusza zasady lex retro non agit,
stanowiącej składnik zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, co również trafnie
stwierdzili Marszałek Sejmu i Prokurator Generalny. Analiza treści normatywnych zaskarżonego przepisu
w związku z przepisem intertemporalnym art. 12 ustawy nowelizującej z 13 kwietnia 2007 r. wskazuje, że wprowadzenie tych przepisów do porządku prawnego tworzy sytuację pozornej retroaktywności, która w istocie, jak
wspomniano wyżej, w sposób retrospektywny odnosi się do stosunków prawnych ukształtowanych wcześniej,
trwających nadal, a zaskarżony przepis, korzystając z prawa ustawodawcy do zmian w obowiązującym prawie,
modyfikuje wspomniane stosunki prawne. Dotyczy to w szczególności utraty prawa do emerytury na podstawie
ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, nabytego przed wejściem w życie ustawy nowelizującej
z 2007 r., które funkcjonariusz, w wypadku zaistnienia przesłanek określonych w art. 10 ust. 2 ustawy oraz
art. 12 ustawy nowelizującej z 2007 r., może utracić.
Trybunał zbadał z kolei, zgodnie z zakresem zaskarżenia i wzorcami kontroli wskazanymi przez wnioskodawcę, czy utrata prawa do emerytury, na podstawie ustawy, w sytuacji zaistnienia przesłanek, o których wspomniano wyżej, nie narusza zasady ochrony praw słusznie nabytych, wynikającej z art. 2 Konstytucji.
– 287 –
poz. 20
K 4/09
OTK ZU nr 3/A/2011
6. Badanie zgodności art. 10 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy w związku z art. 12
ustawy nowelizującej z 2007 r. z zasadą ochrony praw nabytych, wynikającą z art. 2 Konstytucji.
6.1. Treść normatywna zasady ochrony praw nabytych.
Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie zaznaczał, że ustawodawca jest upoważniony do stanowienia prawa
odpowiadającego założonym celom politycznym i gospodarczym oraz przyjmowania takich rozwiązań prawnych, które, jego zdaniem, będą najlepiej służyły realizacji tych celów (por. wyroki TK z: 18 października 1994 r.,
sygn. K 2/94, OTK w 1994 r., cz. II, poz. 36, 12 września 2000 r., sygn. K 1/00, OTK ZU nr 6/2000, poz. 185,
25 czerwca 2002 r., sygn. K 45/01, OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 46). Swoboda w kształtowaniu treści prawa jest
jednak równoważona przez obowiązek przestrzegania konstytucyjnych standardów demokratycznego państwa
prawnego, w tym także nakazu ochrony praw słusznie nabytych.
Zasada ochrony praw słusznie nabytych była wielokrotnie wskazywana jako wzorzec kontroli w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym. Jej istotą jest zakaz stanowienia przepisów arbitralnie znoszących lub
ograniczających prawa podmiotowe przysługujące jednostce lub innym podmiotom prywatnym występującym
w obrocie prawnym (por. np. wyroki Trybunału z: 22 czerwca 1999 r., sygn. K 5/99, OTK ZU nr 5/1999, poz. 100
i 4 stycznia 2000 r., sygn. K 18/99, OTK ZU nr 1/2000, poz. 1). Zasada ta chroni prawa podmiotowe i maksymalnie ukształtowane ekspektatywy tych praw (por. np. wyrok Trybunału z 24 października 2000 r., sygn.
SK 7/00, OTK ZU nr 7/2000, poz. 256). Odnosi się zatem do przypadków, w których spełnione zostały wszystkie
zasadnicze przesłanki ustawowe nabycia prawa pod rządami danej ustawy bez względu na późniejsze zmiany
prawne. W sferze praw emerytalnych są to zwłaszcza przesłanki upływu wymaganego przez prawo okresu
składkowego/nieskładkowego, stażu pracy lub osiągnięcia wieku emerytalnego. W sferze praw emerytalnych
i rentowych ochronie podlegają zarówno prawa nabyte wskutek skonkretyzowanych decyzji przyznających
świadczenia, jak i prawa nabyte in abstracto zgodnie z ustawą przed zgłoszeniem wniosku o ich przyznanie.
Ochronie konstytucyjnej podlegają jednak tylko prawa nabyte „słusznie”. Wykluczone jest tym samym stosowanie zasady ochrony praw nabytych uzyskanych z naruszeniem zasady sprawiedliwości społecznej albo w sposób niedopuszczalny w demokratycznym państwie prawnym.
Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wyjaśniał, że ochrona praw słusznie nabytych nie jest równoznaczna
z nienaruszalnością tych praw, tj. że zasada ta nie ma charakteru absolutnego i nie wyklucza wprowadzania
przepisów prawnych mniej korzystnych dla jednostek, jeżeli przemawia za tym jakaś inna wartość konstytucyjna. W sytuacji kolizji zasady ochrony praw słusznie nabytych i innej zasady konstytucyjnej może zatem wystąpić
konieczność przyznania pierwszeństwa innej zasadzie i dopuszczenia w określonym zakresie do ingerencji
w sferę praw nabytych (por. wyroki z: 27 lutego 2002 r., sygn. K 47/01, OTK ZU nr 1/A/2002, poz. 6, 16 czerwca 2003 r., sygn. K 52/02, OTK ZU nr 6/A/2003, poz. 54). Niedopuszczalne jest całkowicie arbitralne i nieproporcjonalne ograniczanie praw nabytych; mogą one natomiast być uszczuplane „w szczególnych okolicznościach” nie tylko z uwagi na wartości konstytucyjne, ale nawet ze względu na pewne okoliczności
gospodarczo-społeczne. W sferze praw emerytalnych jako takie okoliczności Trybunał Konstytucyjny wymieniał
najczęściej: równowagę finansową państwa i zapobieganie nadmiernemu zadłużaniu się państwa, kryzys
gospodarczy i niekorzystne trendy demograficzne (por. np. wyroki z 17 grudnia 1997 r., sygn. K 22/96, OTK ZU
nr 5-6/1997, poz. 71; z 4 grudnia 2000 r., sygn. K 9/00, OTK ZU nr 8/2000, poz. 294).
Trybunał wskazywał także, że ocena dopuszczalności ograniczeń praw podmiotowych wymaga rozważenia:
„1) czy wprowadzone ograniczenia znajdują podstawę w innych normach, zasadach lub wartościach konstytucyjnych; 2) czy istnieje możliwość realizacji danej normy, zasady lub wartości konstytucyjnej bez naruszenia
praw nabytych; 3) czy wartościom konstytucyjnym, dla realizacji których prawodawca ogranicza prawa nabyte,
można w danej konkretnej sytuacji przyznać pierwszeństwo przed wartościami znajdującymi się u podstaw
zasady ochrony praw nabytych; 4) czy prawodawca podjął niezbędne działania mające na celu zapewnienie
jednostce warunków do przystosowania się do nowej regulacji” (wyrok TK z 17 listopada 2003 r., sygn. K 32/02,
OTK 9/A/2003, poz. 93).
6.2. Ocena zgodności art. 10 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy z zasadą ochrony
praw nabytych, wynikającą z art. 2 Konstytucji.
Na wstępie Trybunał pragnie podkreślić, że system zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Straży
Granicznej jest systemem uprzywilejowanym na tle powszechnego zaopatrzenia emerytalnego. Uzasadnione
jest to szczególnym rodzajem pracy, której wykonawcy są funkcjonariuszami służby państwowej, będąc dyspozycyjni w znacznie szerszym zakresie niż wykonujący inne prace, co rzutuje również na ograniczenie życia
– 288 –
OTK ZU nr 3/A/2011
K 4/09
poz. 20
prywatnego. Jest to częstokroć praca niebezpieczna, związana z zagrożeniem dla zdrowia, a nawet życia.
Szczególnemu charakterowi pracy powinien jednak odpowiadać szczególnie odpowiedzialny sposób jej wykonywania, wolny od naruszania przepisów dyscyplinujących sposób wykonywania obowiązków służbowych,
a tym bardziej wolny od naruszania przepisów prawnokarnych. Przypominając, że system zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy jest systemem uprzywilejowanym na tle systemu powszechnego, Trybunał w wyroku
z 29 kwietnia 2008 r., sygn. P 38/06, (OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 46), podkreślił, że nie oznacza to, iż „ustawodawca zwykły ma obowiązek «gwarantować» objęcie świadczeniami emerytalno-rentowymi z systemu «mundurowego» każdego funkcjonariusza i w każdym wypadku – w tym także osób, których służba nie przebiegała
w sposób nienaganny, w szczególności skazanych za pospolite, dokonane z niskich pobudek lub szczególnie
niebezpieczne przestępstwa. Takie zachowanie funkcjonariusza jest zaprzeczeniem istoty jego służby, toteż
logiczną jego konsekwencją jest pozbawienie go związanych z tą służbą «przywilejów». Tezy o istnieniu konstytucyjnego obowiązku tej treści nie uzasadnia ani przywołana powyżej wykładnia art. 67 ust. 1 Konstytucji, ani
istota konstytucyjnie chronionych praw i wolności, formułowana na podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji, ani
wreszcie (...) względy sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji)”. Trybunał Konstytucyjny w związku
z niniejszą sprawą, w pełni podtrzymuje ten pogląd.
Pogląd taki podzielił również ustawodawca, zdaniem którego, w przypadkach skrajnego naruszenia zasad
służby mundurowej, a mianowicie w przypadku popełnienia niektórych przestępstw, funkcjonariuszowi, który
popełnił któreś z tych przestępstw, nie przysługuje emerytura na podstawie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym
funkcjonariuszy. Ten pogląd ustawodawcy wyraża art. 10 ust. 1 ustawy, który stanowi: „Prawo do zaopatrzenia
emerytalnego na podstawie ustawy nie przysługuje funkcjonariuszowi, który został skazany prawomocnym
wyrokiem sądu za przestępstwo umyślne lub przestępstwo skarbowe umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego, popełnione w związku z wykonywaniem czynności służbowych i w celu osiągnięcia korzyści majątkowej lub
osobistej, albo za przestępstwo określone w art. 258 Kodeksu karnego lub wobec którego orzeczono prawomocnie środek karny pozbawienia praw publicznych za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, które zostało
popełnione przed zwolnieniem ze służby”.
Natomiast zaskarżony przepis art. 10 ust. 2 w związku z art. 12 ustawy nowelizacyjnej z 2007 r. dotyczy tych,
którzy po zakończeniu służby nabyli prawo do zaopatrzenia emerytalnego na podstawie ustawy, ale zostali
skazani prawomocnym wyrokiem za przestępstwo popełnione przed zwolnieniem ze służby, określone w art. 10
ust. 1 i 2 ustawy oraz tych, wobec których orzeczono prawomocnie środek karny pozbawienia praw publicznych
za przestępstwa, o których mowa w art. 10 ust. 1 i 2, jeżeli przestępstwa te zostały popełnione w okresie przed
zwolnieniem ze służby. Tracą oni, w przypadku zaistnienia powyższych przesłanek, nabyte już prawo do zaopatrzenia emerytalnego na podstawie ustawy. Jak wspomniano, aby uniknąć naruszenia zasady lex retro non agit,
utrata nabytego prawa do emerytury na podstawie ustawy dotyczy tych, którzy zostali skazani prawomocnym
wyrokiem lub orzeczeniem za przestępstwa, o których mowa w art. 10 ust. 1 i 2, po dniu wejścia w życie ustawy
nowelizacyjnej z 13 kwietnia 2007 r. Wprowadzając art. 10 ust. 2, ustawodawca pozbawił prawa do emerytury
„uprzywilejowanej” także tych, którzy popełnili przestępstwa określone w art. 10 ust. 1 ustawy w sytuacji zaistnienia przesłanek, o których mowa w tym przepisie, lecz nabyli prawo do emerytury na podstawie ustawy,
ponieważ przed zwolnieniem ze służby nie zostali skazani prawomocnym wyrokiem lub orzeczeniem za przestępstwa, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy.
Trybunał podziela pogląd Marszałka Sejmu, iż wprowadzając art. 10 ust. 2 w związku z art. 12 ustawy nowelizacyjnej z 2007 r., ustawodawca kierował się zasadą równości wobec prawa wszystkich funkcjonariuszy, gdyż
przesłanki określone w art. 10 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w związku z którymi
funkcjonariuszowi nie przysługuje prawo do emerytury na podstawie ustawy, są takie same jak przesłanki określone w art. 10 ust. 2 tej ustawy, na podstawie których funkcjonariuszowi odbiera się nabyte prawo do emerytury na podstawie ustawy. Ponownie należy przypomnieć, że w związku z art. 12 ustawy nowelizacyjnej zaskarżony przepis nie narusza zasady niedziałania prawa wstecz. Z powyższej analizy wynika, że zaskarżony przepis
nie narusza również zasady ochrony praw słusznie nabytych. Utrata prawa do zaopatrzenia emerytalnego,
o której mowa w zaskarżonym przepisie, w kontekście przesłanek w tym przepisie określonych wskazuje
bowiem, że nie chodzi tutaj o prawo nabyte słusznie. A tylko takie prawa podlegają ochronie konstytucyjnej na
gruncie art. 2 Konstytucji. Trybunał podziela pogląd Marszałka Sejmu, który w stanowisku swoim wyjaśniał ratio
legis zaskarżonego przepisu w sposób następujący: „art. 10 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym odbiera
funkcjonariuszom, którzy dopuścili się wskazanych w przepisie przestępstw (jest to ta sama kategoria przestępstw, co w kontrolowanym przepisie), prawo do nabycia prawa do zaopatrzenia emerytalnego. Wobec istnienia normy, określonej w art. 10 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (wcześniej art. 10
w starym brzmieniu), wprowadzenie do systemu prawa możliwości utraty nabytego już prawa do zaopatrzenia
emerytalnego przez emeryta/rencistę, który dopuścił się przestępstwa przed zwolnieniem ze służby, stanowi
– 289 –
poz. 21
P 90/08
OTK ZU nr 3/A/2011
zadośćuczynienie zasadzie równości wobec prawa i sprawiedliwości społecznej. Brak kontrolowanej normy
w systemie prawa powodowałby, iż tylko ze względu na długość trwania postępowania karnego, które doprowadziło do skazania, nastąpiłoby niesprawiedliwe zróżnicowanie funkcjonariuszy. Części funkcjonariuszy, którzy
popełnili w tym samym czasie ten sam typ przestępstwa, a nawet takie samo przestępstwo, nie przysługiwałoby
prawo do zaopatrzenia emerytalnego, jeśli skazanie nastąpiłoby przed uzyskaniem tego prawa. Część natomiast, jeśli skazanie nastąpiłoby już wobec emeryta lub rencisty, utrzymałaby swoje prawo do «przywileju»
emerytalnego w postaci emerytury lub renty «mundurowej»”.
21
WYROK
Sygn. akt P 90/08*
Marek Zubik – przewodniczący
Teresa Liszcz – sprawozdawca
Stanisław Rymar
Andrzej Rzepliński
Sławomira Wronkowska-Jaśkiewicz,
po rozpoznaniu, z udziałem sądów przedstawiających pytania prawne oraz Sejmu i Prokuratora Generalnego,
na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2011 r., połączonych pytań prawnych Sądu Rejonowego w Międzyrzeczu:
czy art. 54 § 1-3 ustawy z dnia 10 września 1999 r. – Kodeks karny skarbowy (Dz. U. z 2007 r.
Nr 111, poz. 765, ze zm.) w zakresie, w jakim dopuszcza odpowiedzialność za przestępstwo
skarbowe albo wykroczenie skarbowe, pomimo uprzedniego zastosowania, na podstawie art. 30
ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U.
z 2000 r. Nr 14, poz. 176, ze zm.), wobec tej samej osoby, za ten sam czyn, sankcji podatkowej,
polegającej na pobraniu od dochodów z nieujawnionych źródeł przychodów lub nieznajdujących
pokrycia w ujawnionych źródłach zryczałtowanego podatku dochodowego w wysokości 75%
dochodu, jest zgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
o r z e k a:
Art. 54 ustawy z dnia 10 września 1999 r. – Kodeks karny skarbowy (Dz. U. z 2007 r. Nr 111, poz. 765,
ze zm.) w zakresie, w jakim przewiduje odpowiedzialność karną za przestępstwo skarbowe albo wykroczenie skarbowe podatnika będącego osobą fizyczną, któremu za ten sam czyn, polegający na uchyleniu się od opodatkowania podatkiem dochodowym od osób fizycznych przez nieujawnienie właściwemu
organowi przedmiotu lub podstawy opodatkowania lub niezłożenie deklaracji – z narażeniem przez to
podatku na uszczuplenie – wymierzono uprzednio zryczałtowany podatek dochodowy na podstawie
art. 30 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U.
z 2010 r. Nr 51, poz. 307, Nr 57, poz. 352, Nr 75, poz. 473, Nr 105, poz. 655, Nr 149, poz. 996, Nr 182,
– 290 –
OTK ZU nr 3/A/2011
P 90/08
poz. 21
poz. 1228, Nr 219, poz. 1442, Nr 226, poz. 1475 i 1478 i Nr 257, poz. 1725 oraz z 2011 r. Nr 45, poz. 235)
w wysokości 75% dochodu, jest zgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
UZASADNIENIE
I
1. Postanowieniem z 6 sierpnia 2008 r. (sygn. akt VI Ks 18/08) oraz postanowieniami z 15 września 2008 r.
(sygn. akt VI Ks 6/08 oraz VI Ks 8/08) Sąd Rejonowy w Międzyrzeczu przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu
pytania prawne, czy art. 54 § 1-3 ustawy z dnia 10 września 1999 r. – Kodeks karny skarbowy (Dz. U. z 2007 r.
Nr 111, poz. 765, ze zm.; dalej: k.k.s.) w zakresie, w jakim dopuszcza odpowiedzialność za przestępstwo skarbowe albo wykroczenie skarbowe, pomimo uprzedniego zastosowania, na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 7 ustawy
z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 14, poz. 176, ze zm.;
dalej: ustawa o podatku dochodowym od osób fizycznych), wobec tej samej osoby, za ten sam czyn, sankcji
podatkowej, polegającej na pobraniu od dochodów z nieujawnionych źródeł przychodów lub nieznajdujących
pokrycia w ujawnionych źródłach zryczałtowanego podatku dochodowego w wysokości 75% dochodu, jest
zgodny z art. 2 Konstytucji.
2. Zarządzeniami Prezesa Trybunału Konstytucyjnego z 9 października 2008 r., z uwagi na tożsamość
przedmiotu pytań prawnych Sądu Rejonowego w Międzyrzeczu (sygn. akt VI Ks 18/08, sygn. akt VI Ks 6/08
oraz sygn. akt VI Ks 8/08), zostały one przekazane do łącznego rozpoznania pod wspólną sygnaturą akt
P 90/08.
3. Zawisłe przed pytającymi sądami sprawy dotyczyły następujących stanów faktycznych:
3.1. Decyzją z 22 grudnia 2006 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w Międzyrzeczu ustalił Robertowi L. zobowiązanie podatkowe do zapłacenia zryczałtowanego podatku dochodowego od osób fizycznych za 2002 r. od
dochodów nieznajdujących pokrycia w ujawnionych źródłach przychodu, w wysokości 75% tych dochodów,
tj. w kwocie 54 041 zł.
24 czerwca 2008 r. do Sądu Rejonowego w Międzyrzeczu wpłynął akt oskarżenia przeciwko Robertowi L.
o przestępstwo skarbowe z art. 54 § 2 k.k.s. polegające na tym, że w roku 2002 uzyskał on przychód i dochód
z nieujawnionych źródeł w kwocie 72 055,33 zł, którego nie ujawnił w celu opodatkowania, powodując uszczuplenie należności podatkowej w kwocie 54 041 zł, tj. małej wartości.
3.2. Decyzją z 13 listopada 2007 r. Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej w Zielonej Górze, ustalił Dwightowi
B. zobowiązanie podatkowe w postaci zobowiązania do zapłacenia zryczałtowanego podatku dochodowego od
osób fizycznych za 2001 r. od dochodów nieznajdujących pokrycia w ujawnionych źródłach przychodów,
w wysokości 75% tych dochodów, tj. w kwocie 82 565 zł.
Dyrektor Izby Skarbowej w Zielonej Górze, decyzją z 11 lutego 2008 r., nr PO/4117-0120/07, utrzymał
w mocy wymienioną decyzję Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w Zielonej Górze.
Decyzją z 11 lutego 2008 r. Dyrektor Izby Skarbowej w Zielonej Górze ustalił Stefanii B. zobowiązanie podatkowe w postaci zobowiązania do zapłacenia zryczałtowanego podatku dochodowego od osób fizycznych za
2001 r. od dochodów nieznajdujących pokrycia w ujawnionych źródłach przychodu, w wysokości 75% tych
dochodów, tj. w kwocie 82 608 zł.
22 lutego 2008 r. do Sądu Rejonowego w Międzyrzeczu wpłynął akt oskarżenia przeciwko Dwightowi B., zaś
18 marca 2008 r. akt oskarżenia przeciwko Stefanii B., o przestępstwa skarbowe z art. 54 § 2 k.k.s., polegające
na tym, że w 2002 r. uchylali się od opodatkowania podatkiem dochodowym od osób fizycznych za rok 2001
w ten sposób, że wbrew obowiązkowi nie ujawnili właściwemu organowi podatkowemu podstawy opodatkowania, to jest osiągniętego dochodu w kwocie 110 087 zł, co skutkowało uszczupleniem należności publicznoprawnej małej wartości w zryczałtowanym podatku dochodowym od osób fizycznych za rok 2001 od dochodów
nieznajdujących pokrycia w ujawnionych źródłach przychodów przez Dwighta B. w wysokości 82 565 zł,
a Stefanii B. – w wysokości 82 608 zł.
3.3. Decyzjami z 19 lipca 2007 r. Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej w Zielonej Górze ustalił Romanowi Cz.
zobowiązanie podatkowe w postaci zobowiązania do zapłacenia zryczałtowanego podatku dochodowego od osób
– 291 –
poz. 21
P 90/08
OTK ZU nr 3/A/2011
fizycznych od dochodów nieznajdujących pokrycia w ujawnionych źródłach przychodów, w wysokości 75% tych
dochodów za 2001 r. i 2002 r., tj. odpowiednio w kwocie 31 155 zł za 2001 r. i w kwocie 9599 zł za 2002 r.
Decyzjami z 19 lipca 2007 r. Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej w Zielonej Górze ustalił Małgorzacie Cz.
zobowiązanie podatkowe w postaci zobowiązania do zapłacenia zryczałtowanego podatku dochodowego od
osób fizycznych za 2001 i 2002 r. od dochodów nieznajdujących pokrycia w ujawnionych źródłach przychodów,
w wysokości 75% dochodów, tj. odpowiednio w kwocie 31 155 zł za 2001 r. i w kwocie 9599 zł za 2002 r.
Dyrektor Izby Skarbowej w Zielonej Górze, po rozpatrzeniu odwołań Romana Cz. i Małgorzaty Cz. od
wymienionych decyzji Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w Zielonej Górze, utrzymał zaskarżone orzeczenia
w mocy.
25 lutego 2008 r. do Sądu Rejonowego w Międzyrzeczu wpłynął akt oskarżenia przeciwko Romanowi
i Małgorzacie Cz. o przestępstwo skarbowe z art. 54 § 2 k.k.s., polegające na tym, że w roku 2002 uchylali się
od opodatkowania podatkiem dochodowym od osób fizycznych za 2001 r. w ten sposób, że wbrew obowiązkowi nie ujawnili właściwemu organowi podstawy opodatkowania, to jest osiągniętego dochodu w kwocie 41
540,39 zł, co skutkowało uszczupleniem należności publicznoprawnej w zryczałtowanym podatku dochodowym
od osób fizycznych za rok 2001 od dochodów nieznajdujących pokrycia w ujawnionych źródłach przychodów
w wysokości 31 155 zł, a więc małej wartości, oraz o przestępstwo skarbowe z art. 54 § 2 k.k.s. polegające na
tym, że w roku 2003 uchylali się od opodatkowania podatkiem dochodowym od osób fizycznych za rok 2002
w ten sposób, że wbrew obowiązkowi nie ujawnili właściwemu organowi podstawy opodatkowania, osiągniętego
dochodu w kwocie 12 798,81 zł, co skutkowało uszczupleniem należności publicznej w zryczałtowanym podatku dochodowym od osób fizycznych za rok 2002 od dochodów nieznajdujących pokrycia w ujawnionych źródłach przychodów w wysokości 9599 zł, a więc małej wartości.
4. Wątpliwości pytających sądów dotyczące konstytucyjności przepisów mających zastosowanie do wskazanych powyżej stanów faktycznych wzbudziła dopuszczalność stosowania wobec tej samej osoby (podatnika
będącego osobą fizyczną), za ten sam czyn, polegający na niezgłoszeniu wszystkich źródeł przychodów do opodatkowania lub zadeklarowaniu przychodów w zaniżonych rozmiarach, odpowiedzialności za przestępstwo skarbowe bądź odpowiedzialności za wykroczenie skarbowe oraz sankcji podatkowej. Pytające sądy podkreśliły, że
podwyższona stawka zryczałtowanego podatku dochodowego w wysokości 75% dochodu, określona w art. 30
ust. 1 pkt 7 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, jest w istocie sankcją podatkową, która jest wymierzana m.in. w celu objęcia choćby częściowym opodatkowaniem ludzi osiągających nielegalne dochody, w szczególności prowadzących działalność gospodarczą w tzw. szarej strefie. W ocenie sądów, sankcja ta – mimo że jest
ukryta pod pojęciem zryczałtowanego podatku – ma właściwości represyjne; jej charakter odpowiada istocie kar
i majątkowych środków karnych, wymierzanych na podstawie prawa karnego skarbowego.
Sądy podniosły, że „odpowiedzialność podatkowa” za niezgłoszenie wszystkich źródeł przychodów do opodatkowania lub zadeklarowanie przychodów w zaniżonych rozmiarach ma charakter obiektywny, gdyż art. 30
ust. 1 pkt 7 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych nie uzależnia jej od winy ani innych poddających
się wartościowaniu kryteriów. Każde zatem naruszenie obowiązków podatkowych w tym zakresie podlega sankcji podatkowej.
Zachowania podatników, z powodu których pobrano od nich zryczałtowany podatek dochodowy w wysokości 75% dochodu, są równocześnie penalizowane jako przestępstwa lub wykroczenia. Art. 54 § 1-3
k.k.s. sankcjonuje bowiem nieujawnienie właściwemu organowi podatkowemu przedmiotów opodatkowania
albo podstawy opodatkowania, prowadzące do narażenia podatku na uszczuplenie, zaś art. 56 § 1-3
k.k.s. typizuje oszustwo podatkowe polegające na podaniu nieprawdy lub zatajeniu prawdy, którego następstwem jest narażenie podatku na uszczuplenie.
Zdaniem pytających sądów, taki stan prawny narusza zasadę państwa prawa, wyrażoną w art. 2 Konstytucji,
bo kumulowanie odpowiedzialności administracyjnej (podatkowej) i karnoskarbowej „stanowi wyraz nadmiernego fiskalizmu i nie uwzględnia interesu podatników, którzy ponieśli dolegliwość wynikającą z sankcji podatkowej”. Sądy wyrażają obawę, że egzekwowanie odpowiedzialności podatnika za ten sam czyn, w dwóch różnych
postępowaniach zmierzających do zabezpieczenia finansowych interesów państwa, może doprowadzić do
naruszenia zasady ne bis in idem.
Jednocześnie pytające sądy wyjaśniły, że od rozstrzygnięcia wątpliwości co do konstytucyjności powołanych
przepisów zależy rozstrzygnięcie rozpoznawanych przez te sądy spraw. Orzeczenie o niezgodności z art. 2
Konstytucji art. 54 § 1-3 k.k.s. w zakresie, w jakim dopuszcza on odpowiedzialność za przestępstwo skarbowe
lub wykroczenie skarbowe, pomimo uprzedniego zastosowania na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 7 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych wobec tej samej osoby, za ten sam czyn, sankcji podatkowej, polegającej
na pobraniu od dochodów z nieujawnionych źródeł lub nieznajdujących pokrycia w ujawnionych źródłach zry-
– 292 –
OTK ZU nr 3/A/2011
P 90/08
poz. 21
czałtowanego podatku dochodowego w wysokości 75% tego dochodu, spowodowałoby konieczność umorzenia
postępowań przeciwko oskarżonym w tych sprawach.
Sądy pytające podniosły ponadto, że tylko orzeczenie Trybunału rozstrzygałoby kwestię, czy, w wypadku
wymierzenia sankcji administracyjnej w opisanym stanie faktycznym i prawnym, możliwe jest orzeczenie kary
za przestępstwo skarbowe lub wykroczenie skarbowe.
5. W piśmie z 22 kwietnia 2009 r., Marszałek Sejmu w imieniu Sejmu wniósł o stwierdzenie niezgodności
z art. 2 Konstytucji przepisu wskazanego w pytaniach prawnych w zakresie, w jakim dopuszcza odpowiedzialność za przestępstwo skarbowe albo wykroczenie skarbowe, pomimo uprzedniego zastosowania na podstawie
art. 30 ust. 1 pkt 7 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych wobec tej samej osoby, za ten sam czyn,
sankcji podatkowej, polegającej na pobraniu od dochodów z nieujawnionych źródeł przychodów lub nieznajdujących pokrycia w ujawnionych źródłach zryczałtowanego podatku dochodowego w wysokości 75% dochodu.
Dokonując oceny celu i funkcji podwyższonej stopy podatku od dochodów określonych w art. 30 ust. 1 pkt 7
ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, Sejm określił ją jako „sankcję podatkową, rodzaj represji ze
strony państwa przeciwko wszelkim formom ucieczki od opodatkowania”. Sejm wskazał na dwa zasadnicze
cele, jakie realizuje art. 30 ust. 1 pkt 7 tej ustawy. Jednym z nich jest wyrównanie uszczuplenia wpływów z tytułu należności podatkowych, spowodowanego nieujawnieniem, w części bądź w całości, niektórych źródeł przychodów lub niewykazaniem w deklaracji podatkowej osiągniętych dochodów (przychodów) w rzeczywistej
wysokości (restytucja). Drugim celem restrykcyjnego opodatkowania dochodów określonych w tym przepisie
jest prewencja. Ustawodawca pragnie skłonić ogół podatników i każdego z nich z osobna do rzetelnego, starannego ujawniania źródeł swoich przychodów i osiągniętych dochodów. Podwyższona stawka podatku ma przekonać ich o nieopłacalności zachowania przeciwnego.
Sejm podkreślił, że podobne cele realizują przepisy art. 54 k.k.s. Określona w tym artykule odpowiedzialność
karna skarbowa za nieujawnienie przedmiotu lub podstawy opodatkowania lub niezłożenie deklaracji podatkowej jest przede wszystkim środkiem represyjnym. Sprawca przestępstwa karnego skarbowego dozna bowiem
uszczerbku majątkowego w razie skazania go na karę grzywny, która może stanowić dla niego dolegliwość taką
samą jak podatek wymierzony na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 7 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych. Bezsporne jest również, w ocenie Marszałka, stwierdzenie, że równorzędnym celem przepisów art. 54
k.k.s. jest prewencja, czyli „zniechęcenie” podatników do popełniania czynów zabronionych ustawą, o których
mowa w tych przepisach.
Sejm przychylił się do argumentacji pytających sądów, dostrzegając w niej odwołanie do zasady ne bis in
idem, której znaczenie w systemie prawa było wielokrotnie podkreślane przez Trybunał Konstytucyjny. Zdaniem
Sejmu, nie ulega wątpliwości, że to samo zachowanie płatnika, polegające na nieujawnieniu we właściwym
czasie organowi podatkowemu przedmiotu lub podstawy opodatkowania, może wypełnić zarówno dyspozycję
art. 30 ust. 1 pkt 7 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, jak i art. 54 § 1 k.k.s. Okoliczność ta
stanowi przesłankę zbiegu odpowiedzialności administracyjnej i karnoskarbowej, powodującego skutek
w postaci restrykcyjnego obciążenia podatkowego i sankcji za popełnienie czynu zabronionego. Nie ma przy
tym w polskim systemie prawnym normy, która wskazywałaby, jak powinna kształtować się odpowiedzialność
płatnika w razie wystąpienia takiego zbiegu. Marszałek przytoczył orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego
(wyroki TK z: 29 kwietnia 1998 r., sygn. K 17/97, OTK ZU nr 3/1998, poz. 30 oraz 4 września 2007 r., sygn.
P 43/06, OTK ZU nr 8/A/2007, poz. 95), w którym Trybunał stwierdza, że stosowanie wobec tej samej osoby, za
ten sam czyn, sankcji administracyjnej i odpowiedzialności za wykroczenia lub za przestępstwo skarbowe narusza zasadę państwa prawa wyrażoną w art. 2 Konstytucji.
W przypadkach będących przedmiotem pytań prawnych i im podobnych może zatem dojść do podwójnego
ukarania płatnika za ten sam czyn. Wskazane zbiegi, zdaniem Sejmu, umożliwiają kumulowanie wobec płatnika
sankcji o charakterze represyjnym wymierzanych za ten sam czyn.
Konkludując, Sejm stwierdził, że art. 54 k.k.s. w zakresie, w jakim nie określa przesłanek (warunków i okoliczności) odstąpienia od wszczynania postępowania karnego skarbowego wobec osób, którym organ podatkowy ustalił na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 7 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych ryczałtowe
zobowiązanie podatkowe w wysokości 75% dochodów z nieujawnionych źródeł przychodów lub przychodów
nieznajdujących pokrycia w źródłach ujawnionych, uchybiają postanowieniom art. 2 Konstytucji.
6. Pismem z 31 marca 2011 r. Marszałek Sejmu w imieniu Sejmu, na podstawie art. 34 ust. 1 w związku
z art. 27 pkt 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.),
wycofał stanowisko Sejmu z 22 kwietnia 2009 r. i zajął nowe stanowisko w sprawie. W piśmie tym wniósł
o stwierdzenie, że art. 54 § 1-3 k.k.s. w zakresie, w jakim dopuszcza odpowiedzialność za przestępstwo skar-
– 293 –
poz. 21
P 90/08
OTK ZU nr 3/A/2011
bowe albo wykroczenie skarbowe, pomimo uprzedniego zastosowania na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 7 ustawy
o podatku dochodowym od osób fizycznych wobec tej samej osoby, za ten sam czyn, sankcji podatkowej polegającej na pobraniu od dochodów z nieujawnionych źródeł przychodów lub nieznajdujących pokrycia w ujawnionych źródłach zryczałtowanego podatku dochodowego w wysokości 75% dochodu, jest zgodny z art. 2
Konstytucji.
Poddając ocenie konstrukcję opodatkowania dochodów nieujawnionych wprowadzoną przez ustawodawcę,
Marszałek Sejmu zwrócił uwagę, że realizacja zobowiązań podatkowych w podatku dochodowym od osób
fizycznych oparta jest na obowiązku samodzielnego ujawnienia przez podatnika dochodów podatkowych i dokonania wymiaru. Nieprawidłowe obliczenie podatku może być rezultatem zarówno zawinionych działań podatnika, jak i błędów wynikających z niewłaściwej interpretacji przepisów, a nawet błędów czysto rachunkowych.
Nieujawnienie dochodów do opodatkowania stwarza większe prawdopodobieństwo zamierzonego działania,
mającego na celu uniknięcie ciężaru podatkowego, nie wymaga bowiem znajomości prawa w zakresie, jaki jest
wymagany dla samodzielnego wymiaru zobowiązania podatkowego. Nieujawnienie dochodów podlegających
opodatkowaniu jest na gruncie prawa podatkowego działaniem nagannym w największym stopniu. Również
w świadomości społecznej sam fakt ukrywania dochodów podlegających opodatkowaniu jest groźny, osłabia
bowiem zdolność państwa do wypełniania swych funkcji (zob. T. Dębowska-Romanowska, Za co karać podatnika, a za co powinno odpowiadać państwo w stosunku do działających w dobrej wierze podatników? [cz. I],
„Prawo i Podatki” nr 11/2007, s. 1). Nieujawnienie źródła przychodu powinno się w związku z powyższym spotkać z surowszym traktowaniem przez państwo niż samo nieujawnienie lub ujawnienie w nieprawidłowej wysokości podstawy opodatkowania, by nie destruować systemu podatkowego, opartego na samodzielnej realizacji
zobowiązań podatkowych przez podatników, dla którego sprawnego funkcjonowania rzetelne ujawnienie przedmiotu opodatkowania ma niewątpliwie charakter wzmacniający.
Marszałek Sejmu zwrócił uwagę, że opodatkowanie dochodów z nieujawnionych źródeł przychodów lub
nieznajdujących pokrycia w ujawnionych źródłach stawką w wysokości 75% dochodu uzasadnione jest przede
wszystkim koniecznością zrekompensowania wierzycielowi podatkowemu nie tylko braku terminowego wpłacenia podatku, ale również niemożności obciążenia podatnika świadczeniem odsetkowym. Zastosowanie podwyższonej stawki opodatkowania dochodu zależy przede wszystkim od samego podatnika, który wbrew obowiązkowi ukrywa przed administracją podatkową źródła przychodu i swoje dochody.
Opodatkowanie dochodów z nieujawnionych źródeł przychodów lub nieznajdujących pokrycia w ujawnionych źródłach „uszczelnia” system podatkowy, przeciwdziałając uchylaniu się od opodatkowania i przyczyniając
się w ten sposób do wyrównania strat budżetu z tytułu niezapłaconych wcześniej podatków. Realizacja zasady
powszechności opodatkowania wymaga bowiem pobrania podatku w każdym przypadku zaistnienia obowiązku
podatkowego, niezależnie od tego, czy podatnik ujawnił przedmiot opodatkowania, czy nie (P. Pietrasz,
Opodatkowanie dochodów nieujawnionych, Warszawa 2007, s. 57, 67).
Nieujawnienie dochodów i źródeł, z których dochody pochodzą, powoduje konieczność szczególnej ingerencji ustawodawcy, polegającej na stworzeniu odrębnej instytucji prawnej wymiaru zobowiązania podatkowego,
niezbędnej dla realizacji zasady równości i powszechności opodatkowania. Szczególny charakter tej procedury
jest uzasadniony zarówno niemożnością zastosowania pierwotnego wzorca wymiaru podatku dochodowego od
osób fizycznych w przypadku ukrywania dochodów przez podatnika, jak i względami równości obywateli wobec
prawa, a co za tym idzie sprawiedliwości społecznej. Opodatkowanie dochodów z nieujawnionych źródeł przychodów lub nieznajdujących pokrycia w ujawnionych źródłach jest zatem właściwym, tj. koniecznym i adekwatnym środkiem realizacji celu, jakim jest równość i powszechność ciążenia obowiązku podatkowego.
Zdaniem Marszałka, konstrukcja opodatkowania dochodów ze źródeł nieujawnionych lub nieznajdujących
pokrycia w ujawnionych źródłach ma inny cel niż wyrządzenie podatnikowi dolegliwości będącej następstwem
niewykonania obowiązku samowymiaru. Jest normą prawa podatkowego, wyposażającą organ podatkowy
w kompetencję do przywrócenia stanu zgodnego z prawem – dokonanie wymiaru zobowiązania podatkowego
i wyegzekwowanie stanu zgodnego z prawem. Ustalenie przez organ podatkowy, że wydatki i majątek zgromadzony przez podatnika w roku podatkowym nie znajdują pokrycia w mieniu zgromadzonym w roku podatkowym
lub latach poprzednich, pochodzącym z przychodów opodatkowanych lub wolnych od podatku, powoduje ustalenie podstawy opodatkowania w wysokości różnicy między wartością majątku i jego pokrycia. Od tak ustalonej
podstawy opodatkowania organ podatkowy wymierza podatek w wysokości 75%. Stawka ta jest więc stawką
szczególną, stosowaną w związku ze szczególną formą opodatkowania (zob. R. Mastalski, Prawo podatkowe,
Warszawa 2004, s. 454; H. Dzwonkowski, Z. Zgierski, Procedury podatkowe, Warszawa 2006, s. 325).
W ocenie Marszałka, konstrukcja podatku od dochodu z nieujawnionych źródeł przychodów lub nieznajdujących pokrycia w ujawnionych źródłach spełnia wszystkie kryteria podatku wpływające na odróżnienie tej
konstrukcji prawnej od wyraźnej sankcji: podmiot, przedmiot, podstawę opodatkowania oraz stawkę podatkową.
– 294 –
OTK ZU nr 3/A/2011
P 90/08
poz. 21
Marszałek podkreślił raz jeszcze, że wprowadzona wyższa stawka 75% (w konstrukcji której nie sposób wskazać wyraźnej granicy pomiędzy stawką ustalonego przez ustawodawcę podatku a stawką ewentualnej sankcji)
wiąże się ze szczególną formą opodatkowania oraz co istotne stanowi mechanizm rekompensaty niepobierania
odsetek, dlatego też ustanowienie jej w wysokości wprowadzonej przez ustawodawcę należy uznać za działanie
nienaruszające norm i zasad konstytucyjnych. Zestawiając cechy opodatkowania dochodu z nieujawnionych
źródeł przychodów lub nieznajdujących pokrycia w ujawnionych źródłach, należy uznać, że ani cele, ani konstrukcja, ani w końcu wysokość opodatkowania tych dochodów nie dają podstaw do przyjęcia, iż jest to sankcja.
Omawiana regulacja spełnia elementy konstrukcyjne podatku, nie wiąże się z czynem podatnika, ale z uzyskanym przez niego dochodem, a jej celem nie jest ukaranie podatnika, tylko doprowadzenie do zrealizowania
przez niego obowiązku podatkowego i przywrócenia stanu zgodnego z prawem.
Na rzecz uznania regulacji art. 30 ust. 1 pkt 7 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych za normę
o charakterze represyjnym nie przemawiają także argumenty natury systemowej. Ustawa o podatku dochodowym od osób fizycznych w art. 1 stanowi, że przedmiotem regulacji jest opodatkowanie podatkiem dochodowym
dochodów osób fizycznych. Rozdział 6 ustawy, w którym umieszczono art. 30, zatytułowany jest „Podstawa
obliczania i wysokość podatku”, a redakcja art. 30 ust. 1 pkt 7 nie pozwala na wyodrębnienie zawartej w nim
sankcji. Należy więc uznać, że zawarty w ustawie sposób sformułowania zryczałtowanego podatku dochodowego jak i jego umiejscowienie w systematyce ustawy nie pozwalają na stwierdzenie, by ustawodawca w ten
właśnie sposób wprowadzał do systemu prawa konkretną sankcję podatkową.
Konkludując, Marszałek Sejmu uznał, że art. 54 § 1-3 k.k.s., w zakresie wskazanym w petitum pisma, jest
zgodny z art. 2 Konstytucji.
7. Prokurator Generalny w piśmie z 24 marca 2009 r. wniósł o uznanie, że art. 54 § 1, 2 i 3 k.k.s. jest zgodny z art. 2 Konstytucji.
Prokurator Generalny nie podzielił wątpliwości konstytucyjnych sądów pytających. W uzasadnieniu swego
stanowiska przytoczył następującą argumentację. Art. 30 ust. 1 pkt 7 ustawy o podatku dochodowym od osób
fizycznych – wbrew stanowisku sądów – nie ma cech pozwalających na uznanie go wprost za przepis represyjny. Konstrukcja opodatkowania dochodów z nieujawnionych źródeł lub nieznajdujących pokrycia w ujawnionych
źródłach, przyjęta w ustawie o podatku dochodowym od osób fizycznych, zawiera wszystkie podstawowe elementy podatku, stąd też podatek na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 7 ustawy o podatku dochodowym od osób
fizycznych, w aspekcie materialnym, powinien być traktowany jako ryczałt od nieopodatkowanego w normalnym
trybie dochodu. Jest to zatem odrębny podatek, aczkolwiek o bardzo wysokiej stawce podatkowej. I tylko
w wysokości stawki można doszukiwać się pewnego elementu represyjnego, złagodzonego wszakże sposobem
obliczania podstawy tego podatku i brakiem odsetek za okres poprzedzający termin płatności zobowiązania
ustalonego w doręczonej podatnikowi decyzji.
Prokurator Generalny stwierdził, że z uwagi na wskazaną konstrukcję podatku w art. 30 ust. 1 pkt 7 ustawy
o podatku dochodowym od osób fizycznych, pociągnięcie do odpowiedzialności za przestępstwo skarbowe czy
wykroczenie skarbowe z art. 54 k.k.s. osoby, w stosunku do której uprzednio podatek ten został ustalony, nie
stanowi naruszenia konstytucyjnej zasady ne bis in idem. W postępowaniu podatkowym, prowadzonym w trybie
art. 20 ust. 3 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, podatnik nie jest pociągany do odpowiedzialności karnej skarbowej, nie jest na niego nakładana sankcja karna skarbowa ani też inna kara, którą można
wymierzać w postępowaniu represyjnym. Ustawa o podatku dochodowym od osób fizycznych nie reguluje
zresztą postępowania represyjnego, w którym wobec osób fizycznych wymierzane są kary. Przedmiotem tej
ustawy jest podatek dochodowy od osób fizycznych, zaś uiszczenie podatku nie jest karą ani innym środkiem
represyjnym, aczkolwiek niewątpliwie wpływa na sytuację materialną osób fizycznych. Nie jest to sankcja administracyjna, lecz podatek od dochodu uzyskanego „w specyficzny sposób”. Odpowiada definicji podatku i ma
cechy konstrukcyjne podatku.
Zdaniem Prokuratora Generalnego, nie można również podzielić stanowiska sądów, że art. 54 k.k.s. –
w zakresie, w jakim dopuszcza odpowiedzialność za przestępstwo skarbowe lub wykroczenie skarbowe wobec
osoby, do której zastosowano stawkę podatkową z art. 30 ust. 1 pkt 7 ustawy o podatku dochodowym od osób
fizycznych – stanowi przejaw nadmiernego fiskalizmu czy też narusza zasadę proporcjonalności na skutek
nadmiernej ingerencji i nieuwzględnienia interesu podatników, którzy ponieśli dolegliwość wynikającą z sankcji
podatkowej. Uiszczenie podatku od dochodów z nieujawnionych źródeł lub nieznajdujących pokrycia w ujawnionych źródłach jest wykonaniem obowiązku podatkowego, który, zgodnie z konstytucyjną zasadą powszechności
opodatkowania, ciąży na każdym podmiocie osiągającym dochody (art. 84 Konstytucji). Jest to odrębny od
ogólnego podatku dochodowego podatek od dochodów z nieujawnionych źródeł lub nieznajdujących pokrycia
w ujawnionych źródłach, z którym związana jest stawka 75% dochodu jako odrębna stawka podatkowa.
– 295 –
poz. 21
P 90/08
OTK ZU nr 3/A/2011
Prokurator stwierdził również, że art. 54 k.k.s. nie ma wprost charakteru fiskalnego. Określa on odpowiedzialność karną skarbową za zachowanie wyczerpujące znamiona określone w tym przepisie. Odpowiedzialność
karna z tytułu ukrycia przedmiotu lub podstawy opodatkowania i narażenia w ten sposób na uszczuplenie należności publicznoprawnej jest odrębna od obowiązku podatkowego wynikającego z podatku od dochodów z nieujawnionych źródeł lub nieznajdujących pokrycia w ujawnionych źródłach. Dla pociągnięcia sprawcy do tej
odpowiedzialności konieczne jest wykazanie w postępowaniu karnym skarbowym jego winy. Natomiast podatek
z art. 30 ust. 1 pkt 7 ustawy o podatku dochodowym jest nakładany niezależnie od zawinienia sprawcy; ma
charakter zobowiązania podatkowego i nie jest nawet swym charakterem zbliżony do kar administracyjnych
nakładanych w związku z deliktami administracyjnymi. Ewentualna sankcja z art. 54 k.k.s. nakładana jest
w postępowaniu w sprawach o przestępstwa skarbowe lub wykroczenia skarbowe prowadzonym na zasadach
określonych w kodeksie karnym skarbowym. Jest to postępowanie odrębne od postępowania podatkowego,
w którym ustala się podatek od dochodów z nieujawnionych źródeł przychodów lub nieznajdujących pokrycia
w ujawnionych źródłach.
Odnosząc się do zarzutu pytających sądów o nadmiernej represyjności, Prokurator podkreślił, że sprawcy
przestępstw skarbowych i wykroczeń skarbowych muszą liczyć się z konsekwencjami swoich działań – w szczególności gdy dotyczy to działalności tzw. szarej strefy, mającej niejednokrotnie powiązania ze światem przestępczym.
Prokurator Generalny zwrócił również uwagę, że ewentualne uznanie, iż nie można pociągnąć do odpowiedzialności za przestępstwo skarbowe osób, które nie ujawniły dochodów pochodzących z nieujawnionych źródeł
lub nieznajdujących pokrycia w ujawnionych źródłach – stawiałoby je w lepszej sytuacji od osób, które nie ujawniły co prawda dochodu i z tego tytułu ponoszą odpowiedzialność za przestępstwo skarbowe lub wykroczenie
skarbowe z art. 54 k.k.s., ale których źródła dochodów są znane. Ta ostatnia kategoria podatników obowiązana
jest przecież uiścić niezapłacony podatek wraz z zaległymi odsetkami – co nie uwalnia ich od odpowiedzialności
za przestępstwo skarbowe lub wykroczenie skarbowe.
Zdaniem Prokuratora, w niniejszej sprawnie nie mają bezpośredniego zastosowania dwa wyroki Trybunału
Konstytucyjnego powoływane przez pytające sądy, w których Trybunał stwierdził niezgodność z art. 2
Konstytucji stosowania wobec tej samej osoby za ten sam czyn sankcji administracyjnej i odpowiedzialności
za wykroczenia lub za przestępstwa skarbowe (zob. wyrok TK z 29 kwietnia 1998 r., sygn. K 17/97; wyrok TK
z 4 września 2007 r., sygn. P 43/06). Trybunał oceniał w nich bowiem przepis, który przewidywał „dodatkowe
zobowiązanie podatkowe”, będący sankcją za wykazanie w deklaracji podatkowej przez podatnika kwoty
zwrotu wyższej od kwoty należnej. Tymczasem w art. 30 ust. 1 pkt 7 ustawy o podatku dochodowym od osób
fizycznych nie ma mowy o dodatkowym zobowiązaniu podatkowym; w istocie bowiem chodzi tutaj przede
wszystkim o odzyskanie podatku.
Konkludując, Prokurator Generalny uznał, że art. 54 § 1-3 k.k.s. jest zgodny z art. 2 Konstytucji.
II
Na rozprawie 12 kwietnia 2011 r. uczestnicy postępowania podtrzymali zajęte w pismach stanowiska.
Przedstawiciel Sejmu, w początkowej fazie swojego wystąpienia, wyjaśnił, że wycofuje stanowisko Sejmu złożone 22 kwietnia 2009 r. i zasadniczo podtrzymuje nowo nadesłane stanowisko z 31 marca 2011 r.
III
1. Przedmiot zaskarżenia i jego kontekst normatywny.
Będący przedmiotem pytania prawnego art. 54 ustawy z dnia 10 września 1999 r. – Kodeks karny skarbowy
(Dz. U. z 2007 r. Nr 111, poz. 765, ze zm.; dalej: k.k.s.) penalizuje zachowanie podatnika, który uchylając się od
opodatkowania, nie ujawnia właściwemu organowi przedmiotu lub podstawy opodatkowania lub nie składa
deklaracji, przez co naraża podatek na uszczuplenie (§ 1), łagodząc tę odpowiedzialność, gdy kwota podatku
narażonego na uszczuplenie jest małej wartości (§ 2) oraz gdy nie przekracza tzw. ustawowego progu (§ 3).
Sprawcą czynu określonego w art. 54 k.k.s. może być jedynie podatnik (por. art. 53 § 30 i 30a k.k.s.).
Zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, ze
zm.; dalej: ordynacja podatkowa) – podatnikiem, w rozumieniu art. 54 k.k.s., jest osoba fizyczna, osoba prawna
lub jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej, podlegająca na mocy ustaw podatkowych obowiązkowi podatkowemu. Podatnikami mogą być również inne podmioty, jeżeli ustawy podatkowe tak stanowią.
– 296 –
OTK ZU nr 3/A/2011
P 90/08
poz. 21
Jeżeli w konkretnym przypadku podatnikiem jest inny podmiot, niż osoba fizyczna, to odpowiedzialność za czyn
z art. 54 k.k.s. ponosi osoba zajmująca się sprawami gospodarczymi tego podmiotu, w szczególności jego
sprawami finansowymi (por. art. 9 § 3 k.k.s.).
W orzecznictwie Sądu Najwyższego akcentuje się przy tym – mając na uwadze płynący z art. 1 § 1
k.k.s. wymóg tzw. ustawowej dookreśloności znamion czynu zabronionego – że podatnikiem w rozumieniu
kodeksu karnego skarbowego może być tylko ten podmiot, którego obowiązek podatkowy ma swe źródło
w przepisach ustawy podatkowej, określających zobowiązany podmiot oraz przedmiot i stawkę opodatkowania
(por. wyrok SN z 1 grudnia 2005 r., sygn. akt IV KK 122/05, OSNKW nr 2/2006, poz. 19). W świetle tych założeń,
czynu z art. 54 k.k.s. dopuścić się może jedynie osoba, na której ciąży określony ustawą podatkową obowiązek
podatkowy ujawnienia, w zależności od specyfiki danego podatku, samego przedmiotu opodatkowania bądź
podstawy tego opodatkowania oraz złożenia niezbędnej dla takiego ujawnienia, deklaracji.
W zakresie analizowanego podatku, tj. podatku dochodowego od osób fizycznych, podatnikiem jest osoba
fizyczna osiągająca przychody ze źródeł wskazanych w ustawie z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym
od osób fizycznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 51, poz. 307, ze zm.; dalej: ustawa o podatku dochodowym od osób
fizycznych). Zgodnie z przepisami tej ustawy, opodatkowaniu podlegają „wszelkiego rodzaju dochody”, z wyjątkiem dochodów wskazanych w art. 9 ust. 1, a dochodem ze źródła przychodów jest nadwyżka sumy przychodu
z danego źródła nad kosztami ich uzyskania, o ile ustawa nie stanowi inaczej (art. 9 ust. 2). W myśl art. 10 tej
ustawy, źródłami przychodów są wskazane tam wyraźnie źródła, takie jak stosunek pracy, działalność wykonywana osobiście, pozarolnicza działalność gospodarcza, najem, dzierżawa, odpłatne zbycie nieruchomości, ruchomości czy określonych praw, ale także „inne źródła” (art. 10 ust. 1 pkt 9). Z przepisów analizowanej ustawy wynika,
że płatnicy dochodów z określonych źródeł, a we wskazanych w niej sytuacjach także sami podatnicy, powinni
odprowadzać w ciągu roku zaliczki na podatek dochodowy (art. 31 i n. ustawy o podatku dochodowym), zaś art. 45
ust. 1 zobowiązuje podatników do złożenia, w terminie do 30 kwietnia następnego roku, zeznania o wysokości
osiągniętego dochodu. Zobowiązanie podatkowe na gruncie ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych
powstaje zatem przez zaistnienie zdarzenia, z którym wiąże ona powstanie takiego zobowiązania (art. 21 § 1 pkt 1
ordynacji podatkowej), czyli uzyskania dochodu z określonego źródła przychodów. Tym samym podatnik podatku
dochodowego od osób fizycznych dopuszcza się czynu zabronionego z art. 54 k.k.s., jeżeli uzyskując dochód
z określonego źródła przychodu, nie ujawni właściwemu organowi tego dochodu, jako – będącego na gruncie
ustawy o podatku dochodowym – podstawą opodatkowania (art. 1 tej ustawy).
Zgodnie z dominującą obecnie linią orzecznictwa sądowego, przyjmuje się, że art. 54 k.k.s. dotyczy nieujawniania przez podatnika właściwemu organowi przedmiotu lub podstawy opodatkowania w zakresie podatku, co
do którego istniał już w danym okresie obowiązek podatkowy. Tym samym art. 54 k.k.s. nie odnosi się do sytuacji, gdy zobowiązanie to powstaje dopiero w wyniku kształtującej decyzji organu podatkowego. W konsekwencji w razie wydania decyzji o ustaleniu zobowiązania w postaci zryczałtowanego podatku w wysokości 75%
dochodu od dochodów z nieujawnionych źródeł lub niemających pokrycia w ujawnionych źródłach przychodu
(art. 30 ust. 1 pkt 7 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych) można podatnikowi zarzucić nieujawnienie (niezgłoszenie) źródeł dochodu (przedmiotu opodatkowania) w okresie poprzedzającym tę decyzję, ale
w żadnej mierze nie można mu zarzucać „niezadeklarowania i niezapłacenia zryczałtowanego podatku dochodowego 75% za ów okres” (por. wyrok SN z 10 czerwca 2009 r., sygn. akt II KK 20/09, OSNKW nr 11/2009,
poz. 95; P. Pietrasz, Opodatkowanie dochodów nieujawnionych, Warszawa 2007, s. 158, 243).
Jak już wspomniano, art. 54 k.k.s. dotyczy nieujawnienia przedmiotu lub podstawy opodatkowania.
Przedmiotem opodatkowania w podatku dochodowym od osób fizycznych jest uzyskany przez podatnika
dochód, zaś podstawą opodatkowania – ów dochód ustalony ilościowo lub wartościowo, zgodnie z przepisami
ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, z odliczeniem kosztów uzyskania przychodów lub strat od
przychodów.
Istotnym elementem czynu z art. 54 k.k.s. jest narażenie, przez uchylenie się od zgłoszenia, podatku na
uszczuplenie. Zgodnie z art. 53 § 28 k.k.s., narażenie czynem zabronionym na uszczuplenie należności publicznoprawnej jest to spowodowanie konkretnego niebezpieczeństwa takiego uszczuplenia, co oznacza, że zaistnienie uszczerbku finansowego jest wysoce prawdopodobne, choć nie musi nastąpić. Natomiast należność
publicznoprawna uszczuplona czynem zabronionym jest to wyrażona liczbowo kwota pieniężna, od której uiszczenia lub zadeklarowania w całości lub w części osoba zobowiązana uchyliła się i w rzeczywistości ten
uszczerbek finansowy nastąpił (por. 53 § 27 k.k.s.).
Wartość kwoty podatku narażonego na uszczuplenie stanowi kryterium rozgraniczające typ podstawowy
przestępstwa skarbowego (art. 54 § 1 k.k.s.) od typu uprzywilejowanego (art. 54 § 2 k.k.s. – mała wartość
podatku narażonego na uszczuplenie) oraz wykroczenia skarbowego (art. 54 § 3 k.k.s. – kwota podatku narażonego na uszczuplenie nie przekracza ustawowego progu).
– 297 –
poz. 21
P 90/08
OTK ZU nr 3/A/2011
2. Problem konstytucyjny.
Pytające sądy kwestionują zgodność z art. 2 Konstytucji art. 54 k.k.s. w zakresie, w jakim dopuszcza on
odpowiedzialność za przestępstwo skarbowe albo wykroczenie skarbowe, pomimo uprzedniego zastosowania,
na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 7 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, wobec tej samej osoby,
za ten sam czyn, sankcji podatkowej, polegającej na pobraniu od dochodów z nieujawnionych źródeł przychodów lub nieznajdujących pokrycia w ujawnionych źródłach zryczałtowanego podatku dochodowego w wysokości 75% dochodu.
Pytające sądy wskazują, że art. 30 ust. 1 pkt 7 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych nosi
znamiona sankcji administracyjnej, penalizującej niedopełnienie przez podatnika ciążących na nim obowiązków
podatkowych, a więc jest przepisem o charakterze represyjnym, którego charakter odpowiada karom i majątkowym środkom karnym wymierzanym na podstawie kodeksu karnego skarbowego. Podstawowym argumentem,
wskazującym na represyjny charakter tego przepisu jest zawarta w nim stawka zryczałtowanego podatku
dochodowego w wysokości 75% dochodu. Wysokość tej stawki wskazuje, że opodatkowanie dochodów nieujawnionych nie stanowi zwykłego podatku, ciężaru majątkowego, uszczuplającego majątek rzetelnych podatników, lecz dotyka ona tych, którzy uchybili powinności ujawnienia dochodów ze wszystkich źródeł przychodów
i to w pełnym zakresie. Wymierzenie tak określonej sankcji następuje bez względu na okoliczności dotyczące
uchybiającego podmiotu, a więc na zasadzie winy obiektywnej, a ujawnienie nieprawidłowości w tym zakresie
aktualizuje obowiązek zapłacenia podatku według podwyższonej stawki.
Istota wątpliwości zgłoszonych przez pytające sądy sprowadza się do kwestii zgodności z Konstytucją kumulatywnego stosowania sankcji w razie zbiegu odpowiedzialności za przestępstwo skarbowe lub wykroczenie
skarbowe oraz sankcji podatkowej polegającej na pobraniu zryczałtowanego podatku – w wysokości 75%
dochodu.
Sądy mają wątpliwości konstytucyjne ze względu na zasadę ne bis in idem, którą wyprowadziły z zasady
demokratycznego państwa prawa, wyrażonej w art. 2 Konstytucji. W ocenie sądów pobranie od podatnika zryczałtowanego podatku w wysokości 75% dochodów nieznajdujących pokrycia w ujawnionych źródłach przychodów oraz wymierzenie kary w postępowaniu karnym skarbowym prowadzi do zbiegu administracyjnej odpowiedzialności podatkowej oraz odpowiedzialności karnej skarbowej. Dublowanie tych sankcji narusza zakaz ne bis
in idem, mający zapobiegać sytuacji, w której przeciwko tej samej osobie, w innej sprawie mającej za przedmiot
ten sam czyn, dojdzie do przeprowadzenia kolejnego postępowania i ukarania.
De lege lata w prawie karnym skarbowym nie przewidziano mechanizmu, który pozwoliłby podatnikowi uniknąć
odpowiedzialności karnej skarbowej, pomimo uprzedniego ukarania go podatkową sankcją administracyjną.
W związku z tym pytające sądy stwierdzają, że stosowanie wobec podatników za ten sam czyn sankcji
podatkowej z art. 30 ust. 1 pkt 7 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz odpowiedzialności za
przestępstwo skarbowe lub wykroczenie skarbowe narusza zasadę państwa prawnego, gdyż kumulowanie
odpowiedzialności administracyjnej i karnej skarbowej stanowi wyraz nadmiernego fiskalizmu i nie uwzględnia
interesu podatników, którzy ponieśli dolegliwość wynikającą z sankcji podatkowej.
3. Zasady ustalania dochodów nieujawnionych – stanowisko doktryny prawnej i orzecznictwa sądowego.
3.1. Problematyka nieujawnionych źródeł dochodów (przychodów) związana jest wyłącznie z opodatkowaniem dochodów osób fizycznych. Tylko w wypadku osób fizycznych występuje podział na źródła przychodów, tj.
rodzaje czynności faktycznych lub prawnych, których wykonywanie przez podatnika prowadzi do uzyskania
przychodów, a w konsekwencji – po odliczeniu kosztów, jeżeli takie występują – do uzyskania dochodu jako
przedmiotu opodatkowania podatkiem dochodowym (zob. J. Kulicki, Opodatkowanie dochodów z nieujawnionych źródeł przychodów, Kancelaria Sejmu, Biuro Studiów i Ekspertyz, Informacja nr 1139/2005, s. 1).
Realizacja zobowiązań podatkowych w podatku dochodowym od osób fizycznych oparta jest na obowiązku
samodzielnego ujawnienia przez podatnika dochodów podatkowych. Po powstaniu obowiązku podatkowego
podatnik powinien złożyć deklarację „samowymiarową”. Jeżeli jednak podatnik nie ujawnia źródła przychodów
i w efekcie nie deklaruje osiągnięcia z tego źródła dochodów, to stosuje się nadzwyczajny proceduralnie wymiar
dochodu ze źródeł nieujawnionych.
W przypadku opodatkowania dochodów nieujawnionych zakłada się niemożność odtworzenia przychodów
oraz kosztów uzyskania przychodów. Z tego względu za ustalenie wielkości dochodu uznaje się wykazanie
braku pokrycia dla poniesionych wydatków oraz wartości zgromadzonego mienia w mieniu pochodzącym
z przychodów opodatkowanych bądź wolnych od opodatkowania (zob. T. Dębowska-Romanowska, Uwagi
o sposobie definiowania przedmiotu i podstawy opodatkowania z punktu widzenia obliczenia prawidłowej (jednej i jedynej) kwoty podatku, [w:] Księga pamiątkowa ku czci Profesora Apoloniusza Kosteckiego, Studia z dzie-
– 298 –
OTK ZU nr 3/A/2011
P 90/08
poz. 21
dziny prawa podatkowego, Toruń 1998, s. 43). Opodatkowanie dochodów nieujawnionych wiąże się zatem ze
szczególnym określeniem podstawy opodatkowania, która wyznaczana jest na podstawie zewnętrznych znamion majątkowych, zdefiniowanych jako „poniesione wydatki” oraz „wartość zgromadzonego w danym roku
mienia” (por. art. 20 ust. 3 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych). Wielkość wszystkich wydatków
podatnika i wartość całego zgromadzonego przez podatnika mienia odpowiada (w założeniach teoretycznych)
równowartości uzyskanego przez podatnika dochodu.
Poniesienie przez podatnika wydatków oraz zgromadzenie przez niego mienia nie stanowią jednak zdarzenia, które powoduje powstanie obowiązku innego niż ten, który jest konsekwencją uzyskania dochodu. Sytuacja
faktyczna uregulowana w hipotezie art. 20 ust. 3 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych nie rodzi
więc „nowego” obowiązku podatkowego. Wydatki i mienie są zastępczym wzorcem podstawy opodatkowania,
który odpowiada – w założeniu ustawodawcy – powinności wynikającej z obowiązku prawnego. Podstawowy
i pierwotny obowiązek podatkowy (dochód rzeczywisty) zastępuje tu wtórny i zastępczy dochód, który ujawnia
się w postaci wydatków i majątku (zob. H. Dzwonkowski, Powstanie dochodu i wymiar zobowiązań nieujawnionych, [w:] H. Dzwonkowski, M. Biskupski, M. Bogucka, J. Marusik, T. Nowak, M. Zbrojewska, Z. Zgierski,
Opodatkowanie dochodów nieujawnianych. Praktyka postępowania podatkowego i odpowiedzialność karna
skarbowa, Warszawa 2011, s. 22-23, T. Nowak, tamże, s. 67).
Reasumując, art. 20 ust. 3 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych umożliwia zastosowanie
odrębnej procedury zmierzającej do wymiaru zobowiązania podatkowego w podatku dochodowym od osób
fizycznych. Zobowiązanie podatkowe w tym przypadku jest – tak jak i w przypadku procedur ogólnych – następstwem powstania obowiązku podatkowego z tytułu uzyskanego przez podatnika dochodu podatkowego.
O powstaniu tego obowiązku świadczą poniesione przez podatnika wydatki oraz wartość zgromadzonego mienia, które stanowią swego rodzaju formy pośredniego „ujawnienia” dochodu podlegającego opodatkowaniu.
Opodatkowanie dochodów z nieujawnionych źródeł przychodu lub dochodów nieznajdujących pokrycia w ujawnionych źródłach z proceduralnego punktu widzenia jest nadzwyczajną, zastępczą i uzupełniającą metodą
wymiaru zobowiązania, stosowaną zamiast opodatkowania dochodu na zasadach ogólnych (zob.
H. Dzwonkowski, op. cit., s. 53). Z materialnego punktu widzenia opodatkowanie na zasadach ogólnych i opodatkowanie dochodów nieujawnionych różni się wzorcem podstawy opodatkowania (zob. A. Nita, Stosunek
prawnopodatkowy. Obowiązek i zobowiązanie podatkowe, Kraków 1995, s.118).
Dochód ustalony przy wykorzystaniu znamion majątkowych, a więc dochód, którego dotyczy art. 20 ust. 3
ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, pochodzi z odrębnej i szczególnej kategorii źródła przychodów. Źródło przychodów nieznajdujących pokrycia w ujawnionych źródłach lub pochodzących ze źródeł nieujawnionych – tzw. źródło nieujawnione – jest bowiem „rozpoznawane” po okolicznościach pozwalających
ustalić wysokość dochodu tego rodzaju. Z tych względów w doktrynie oraz orzecznictwie przyjmuje się, że konstrukcja dochodów nieujawnionych odnosi się do sytuacji, gdy podatnik w ogóle nie wskazuje źródeł przychodów bądź wskazane źródła są niewiarygodne. Z dochodami nieujawnionymi mamy do czynienia w sytuacji, gdy
ujawnia się wcześniej ukryty przedmiot opodatkowania (dochód), natomiast nie zostało ujawnione źródło tego
dochodu. Inaczej mówiąc, dochód jest względnie znany (poznawalny co do wielkości), natomiast nieznane
(nieujawnione) jest źródło przychodów (por. wyrok SN z 18 kwietnia 2002 r., sygn. akt III RN 55/01, OSNP
nr 3/2003, poz. 53 oraz wyrok WSA z 17 lutego 2010 r., sygn. akt I SA/Bk 499/09, Lex nr 570478). Dochód
nieujawniony jest to więc dochód, który nie ma uzasadnienia w znanych organom podatkowym źródłach przychodów i którego nie można powiązać z żadnym znanym źródłem przychodów, wymienionych w ustawie
o podatku dochodowym od osób fizycznych. Podatnik zaś nie ujawnia organom podatkowym źródła dochodów
z uwagi na to, że albo nie może, albo też nie chce tego dokonać (zob. P. Pietrasz, op. cit., s. 56 oraz wyrok NSA
z 11 września 1997 r., sygn. akt SA/Sz 769/96, Lex 31991).
Konstrukcja art. 20 ust. 3 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, jako wykorzystująca zależność pomiędzy uzyskaniem dochodu a zgromadzeniem mienia i jego wydatkowaniem, nie ma uzasadnienia
w przypadkach, gdy „rzeczywisty” przedmiot opodatkowania jest znany (por. np. wyrok NSA z 9 grudnia 2003 r.,
sygn. akt I SA/Ka 2206/02, Lex nr 90406 oraz wyrok WSA w Białymstoku z 22 listopada 2006 r., sygn. akt I SA/
Bk 360/06, ONSA i WSA nr 3/2008, poz. 54).
Kategoria źródeł przychodów jest zatem istotnym elementem konstrukcji podatku dochodowego od osób
fizycznych, zarówno w zakresie przedmiotu, jak i podstawy opodatkowania. Zidentyfikowanie źródła dochodu
jest warunkiem niezbędnym do stwierdzenia uzyskania przez podatnika dochodu z tego źródła (przedmiotu
opodatkowania w podatku dochodowym). Pozwala jednoczenie na ustalenie jego wielkości (podstawy opodatkowania).
Z tych względów pojęcie źródeł nieujawnionych powinno być ujmowane zgodnie z charakterem opodatkowania dochodów nieujawnionych. Z jednej strony wzorzec opodatkowania ma charakter materialnoprawny,
– 299 –
poz. 21
P 90/08
OTK ZU nr 3/A/2011
z drugiej jednak stosunek prawny opodatkowania dochodów nieujawnionych powstaje tylko z tego powodu, że
podatnik – pomimo obowiązku – nie ujawnił w całości podatkowego stanu faktycznego. Zaistnienie nieprawidłowości samoobliczenia zobowiązania podatkowego uprawnia organ podatkowy do wymierzenia podatku od
dochodów nieujawnionych z zastosowaniem 75% stawki podatkowej, wynikającej z art. 30 ust. 1 pkt 7 ustawy
o podatku dochodowym od osób fizycznych, przy czym podstawę opodatkowania stanowi dochód, który tożsamy jest z przychodem zdefiniowanym w art. 20 ust. 3 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych (zob.
J. Kulicki, op.cit., s. 9).
Opodatkowanie dochodów nieujawnionych nie jest jedynie reakcją ustawodawcy na niewywiązanie się przez
podatnika z obowiązku samoobliczenia wymiaru, lecz instytucją odrębnego wymiaru zobowiązań podatkowych,
stanowiącą ultima ratio, tj. instytucją znajdującą zastosowanie tylko wówczas, gdy przywrócenie stanu zgodnego z prawem nie jest możliwie przez odtworzenie rzeczywistego podatkowego stanu faktycznego (por.
T. Nowak, op. cit., s. 63). Za pomocą opodatkowania dochodów nieujawnionych państwo przywraca równość
w opodatkowaniu oraz wyrównuje, w miarę możliwości, ubytki budżetowe wynikające z ukrywania dochodów.
Z tych względów opodatkowaniu dochodów z nieujawnionych źródeł przychodów lub nieznajdujących pokrycia
w ujawnionych źródłach przypisuje się – jako zasadniczą – funkcję restytucyjną, skierowaną na uzupełnienie
i rekompensatę strat państwa powstałych w wyniku nierzetelnego wypełniania przez podatników ich zobowiązań
(por. P. Pietrasz, Opodatkowanie dochodów nieujawnionych a przedawnienie zobowiązania podatkowego
w podatku dochodowym od osób fizycznych, „Monitor Podatkowy”, nr 1/2009, s. 27; H. Dzwonkowski,
Powstawanie dochodu i wymiar zobowiązań nieujawnionych, [w:] tenże i in., Opodatkowanie dochodów nieujawnianych…, s. 23 ).
4. Zarzut niezgodności zakwestionowanej regulacji z art. 2 Konstytucji – w aspekcie naruszenia zasady ne
bis in idem oraz zasady proporcjonalności.
4.1. Zarzuty sformułowane w rozpoznawanych pytaniach prawnych wymagają przede wszystkim ustalenia
charakteru prawnego normy zawartej w art. 30 ust. 1 pkt 7 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych.
Trybunał Konstytucyjny musi bowiem udzielić odpowiedzi na pytanie, czy mamy do czynienia z szeroko rozumianą sankcją karną, sankcją administracyjną czy też z normą innego rodzaju. Określenie charakteru prawnego
art. 30 ust. 1 pkt 7 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, umożliwi ocenę zgodności jego stosowania wobec osób fizycznych obok kary za przestępstwo skarbowe lub wykroczenie skarbowe, określone
w art. 54 k.k.s. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że granica pomiędzy deliktem administracyjnym i będącą
jego konsekwencją karą administracyjną a wykroczeniem jest płynna, a określenie jej zależy w wielu sytuacjach
od uznania władzy ustawodawczej (zob. wyrok TK z 15 stycznia 2007 r., sygn. P 19/06, OTK ZU nr 1/A/2007,
poz. 2 odwołujący się do artykułu M. Szydło, Charakter i struktura prawna administracyjnych kar pieniężnych,
„Studia Prawnicze”, z. 4/2003, s. 123 i n.; wyrok z 14 października 2009 r., sygn. Kp 4/09, OTK ZU nr 9/A/2009,
poz. 134). Trybunał wskazywał przy tym, że brak jest jasnego, czytelnego, uniwersalnego kryterium materialnego, decydującego o rozróżnieniu sytuacji, w których dane zjawisko lub czyn będą (powinny być) w praktyce
kwalifikowane jako podlegające już to penalizacji, już to karze administracyjnej (pieniężnej). Powszechnie przyjmuje się, że istotą sankcji karnych jest represja i prewencja, natomiast kar administracyjnych – oprócz celu
restytucyjnego – także prewencja. Nie znaczy to oczywiście, że dane typy sankcji powinny spełniać tylko
i wyłącznie te funkcje. To właśnie spełnianie wspomnianych funkcji przesądza jednakże o tym, czy dana sankcja
jest ze swej istoty karna, czy administracyjna. Kara administracyjna nie jest, w myśl wskazanej koncepcji, odpłatą za popełniony czyn, lecz stanowi jedynie środek przymusu służący zapewnieniu realizacji wykonawczo-zarządzających zadań administracji. Cel wprowadzenia i funkcje, jakie pełni określona norma, stają się więc ważnym
wyróżnikiem dającym odpowiedź na pytanie, z jaką normą mamy do czynienia.
4.2. Trybunał Konstytucyjny, w licznych orzeczeniach dokonywał materialnoprawnej oceny różnych regulacji
w celu stwierdzenia, czy mają one charakter represyjny (quasi-karny) oraz czy i w jakim zakresie należy do nich
odnosić konstytucyjne gwarancje przewidziane dla odpowiedzialności karnej (szczególnie te wynikające
z art. 42 Konstytucji). Można tu wskazać zwłaszcza liczne orzeczenia, np. wyroki z: 8 grudnia 1998 r., sygn.
K 41/97 (OTK ZU nr 7/1998, poz. 117), 19 marca 2007 r., sygn. K 47/05 (OTK ZU nr 3/A/2007, poz. 27),
17 lutego 2009 r., sygn. SK 10/07 (OTK ZU nr 2/A/2009, poz. 8), 12 maja 2009 r., sygn. P 66/07 (OTK ZU
nr 5/A/2009, poz. 65), 8 lipca 2003 r., sygn. P 10/02 (OTK ZU nr 6/A/2003, poz. 62), 19 lutego 2008 r., sygn.
P 48/06 (OTK ZU nr 1/A/2008, poz. 4), z 3 listopada 2004 r., sygn. K 18/03, (OTK ZU nr 10/A/2004, poz. 103),
18 listopada 2010 r., sygn. P 29/09 (OTK ZU nr 9/A/2010, poz. 104).
– 300 –
OTK ZU nr 3/A/2011
P 90/08
poz. 21
W przytoczonych wypowiedziach Trybunał Konstytucyjny zwracał uwagę, że „dla określenia charakteru
konkretnej instytucji prawnej istotne znaczenie ma nie sama jej nazwa, lecz treść, którą ustawodawca z nią
wiąże” (wyrok z 10 grudnia 2002 r., sygn. P 6/02, OTK ZU nr 7/A/2002, poz. 91). Z punktu widzenia Konstytucji
zasadnicze znaczenie ma nie tyle „nazwa” danego postępowania, ile stwierdzenie, czy ze względu na charakter
norm prawnych, regulujących to postępowanie, istnieje konieczność zastosowania do nich konstytucyjnych
gwarancji dotyczących odpowiedzialności karnej (por. powołany wyrok o sygn. K 18/03). Rozumienie pojęcia
„odpowiedzialność karna” na poziomie konstytucyjnym jest niezależne od treści przypisywanych mu w ustawodawstwie zwykłym. Definiując to pojęcie na płaszczyźnie konstytucyjnej, nie można zatem odwoływać się
wprost do elementów wyróżniających ten rodzaj odpowiedzialności na płaszczyźnie ustawowej. Taki zabieg
umożliwiałby bowiem omijanie gwarancji konstytucyjnych odnoszących się do odpowiedzialności represyjnej
poprzez formalne kwalifikowanie jej w ustawie jako inny niż karna rodzaj odpowiedzialności (por. K. Wojtyczek,
Zasada wyłączności ustawy w sferze prawa represyjnego. Uwagi na gruncie Konstytucji RP, „Czasopismo
Prawa Karnego i Nauk Penalnych”, nr 1/1999, s. 53 oraz liczne orzeczenia TK, np. orzeczenie z 1 marca 1994 r.,
sygn. U 7/93, OTK w 1994 r., cz. I, poz. 5 oraz wyroki z: 26 listopada 2003 r., sygn. SK 22/02, OTK ZU
nr 9/A/2003, poz. 97 i 28 listopada 2007 r., sygn. K 39/07, OTK ZU nr 10/A/2007, poz. 129).
W konsekwencji Trybunał Konstytucyjny przyjmuje, że przez przepisy represyjne należy rozumieć nie tylko
przepisy karne sensu stricto, ale wszelkie przepisy o charakterze represyjnym, a więc te, których celem jest
poddanie obywatela jakiejś formie ukarania (por. powołane wyroki: sygn. P 29/09, sygn. SK 10/07; sygn.
P 66/07; sygn. K 47/05; sygn. U 7/93).
Podobne stanowisko w kwestii stosowania gwarancji prawnokarnych do spraw niekwalifikowanych formalnie
jako sprawy karne zajmuje orzecznictwo ETPC (zob. C. Nowak, Prawo do rzetelnego procesu sądowego
w świetle EKPC i orzecznictwa ETPC, [w:] red. P. Wiliński, Rzetelny proces karny w orzecznictwie sądów polskich i międzynarodowych, Warszawa 2009, s. 147). Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą Europejskiego
Trybunału Praw Człowieka (dalej: ETPC), postępowaniami karnymi są postępowania, które – obok przestępstw
– dotyczą również wykroczeń, niektórych deliktów prawa podatkowego, a także niektórych deliktów prawa administracyjnego. Ustalenie gałęzi prawa, do której należą przepisy definiujące czyn karalny, stanowi, zdaniem
ETPC, jedynie formalny etap badania, czy mamy do czynienia ze sprawą karną (zob. wyrok ETPC z 8 czerwca
1976 r. w sprawie Engel i inni przeciwko Holandii, skarga nr 5100/71, podobnie wyroki ETPC z: 25 sierpnia
1987 r. w sprawie Lutz przeciwko Niemcom, skarga nr 9912/82; 22 maja 1990 r. w sprawie Weber przeciwko
Szwajcarii, skarga nr 11034/84; 10 lutego 2009 r. w sprawie Zolotukhin przeciwko Rosji, skarga nr 14939/03).
Większą wagę ETPC przykłada bowiem do natury czynu karalnego lub zdarzenia uzasadniającego odpowiedzialność oraz celu i surowości kary (przy czym dana regulacja nie musi spełniać łącznie tych dwóch kryteriów;
por. powołany wyżej wyrok w sprawie Zolotukhin).
Niewątpliwie jednak kwestię kwalifikowania sprawy jako karnej ETPC wiąże z retrybutywnym charakterem
sankcji, uznając, że jeśli sankcja nie ma charakteru represyjnego, lecz jedynie odstraszająco – prewencyjny, to
sprawa raczej nie powinna być traktowana jako karna (zob. np. wyrok ETPC z 2 września 1998 r. w sprawie
Lauko przeciwko Słowacji, nr skargi 26138/95).
4.3. Z tego punktu widzenia Trybunał Konstytucyjny uznaje, że art. 30 ust. 1 pkt 7 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych nie odpowiada w pełni sformułowanej w doktrynie prawnej i orzecznictwie charakterystyce środka represyjnego (karno-administracyjnego). Jak już wspomniano, konstrukcja opodatkowania
dochodów nieujawnionych lub nieznajdujących pokrycia w ujawnionych źródłach jest instytucją mającą na celu
wymierzenie podatku dochodowego w sytuacji braku takiego wymiaru przez samego podatnika. Pełni głównie
funkcję restytucyjną, która skierowana jest na uzupełnienie i rekompensatę możliwych strat państwa powstałych
w wyniku nierzetelnego wypełnienia przez podatników ich zobowiązań. Ponieważ wysokość strat ponoszonych
przez państwo, w wyniku niedopełnienia przez podatników ich obowiązków podatkowych, nie jest w rzeczywistości możliwa do określenia, dlatego ustawodawca przyjął odmienny wzorzec podstawy opodatkowania. Ten
odmienny wzorzec opodatkowania znalazł tu zastosowanie wyłącznie w celu odtworzenia ukrytego przez podatnika dochodu i odzyskania wcześniej niezapłaconego podatku (por. P. Pietrasz, op. cit., s. 234-235). Zwiększone
zobowiązanie podatkowe z tytułu nieujawnionych źródeł przychodów pełni również funkcję prewencyjną (niektórzy autorzy właśnie tej funkcji przypisują rolę podstawową), sama bowiem możliwość jego ewentualnego zastosowania powinna skłaniać wszystkich zobowiązanych do dobrowolnego wykonywania obowiązku podatkowego
(zob. A. Bartosiewicz, R. Kubacki, Opodatkowanie dochodów z nieujawnionych źródeł, „Przegląd Podatkowy”
nr 10/2010, s. 3-4).
Założeniem opodatkowania dochodów nieujawnionych jest realizacja obowiązku podatkowego w podatku
dochodowym od osób fizycznych, przekształconego w zobowiązanie podatkowe, które zostało ukryte przez
– 301 –
poz. 21
P 90/08
OTK ZU nr 3/A/2011
podatnika. Pierwotnym źródłem powinności poniesienia ciężaru podatkowego jest tu zatem powstanie obowiązku podatkowego w związku z osiągnięciem dochodu. W przypadku opodatkowania dochodów nieujawnionych
stosunek prawnopodatkowy łączący podatnika z podmiotem publicznoprawnym istnieje – przyjmując w uproszczeniu – w związku z osiągnięciem dochodu, tyle tylko że w następstwie ukrycia faktu osiągnięcia dochodu oraz
na skutek przesłanek wskazanych w ustawie zmienia się jakość i treść tego stosunku (por. wyrok WSA
z 29 grudnia 2010 r., sygn. akt I SA/Bk 506/10, Lex nr 707994).
Z czysto technicznego punktu widzenia podatek od dochodów nieujawnionych jest więc tylko swoistym uzupełnieniem „normalnego trybu” opodatkowania dochodów w schemacie opodatkowania globalnego dochodu.
W modelu opodatkowania dochodów ustalanych na podstawie znamion zewnętrznych zakłada się, że zarówno
przedmiot podatku dochodowego, jak i jego podstawy istnieją, lecz nie dadzą się w zwykły sposób przewidziany
w ustawie odtworzyć celem odwzorowania podatku. W zamian przyjmuje się inne ustawowe znamiona (por.
uwagi zawarte w pkt 3 tej części uzasadnienia). Stąd też uzasadnione są w pełni opinie doktryny prawa podatkowego o uzupełniającym czy też substytucjonalnym charakterze konstrukcji podatku od dochodów nieujawnionych – i to nie tylko w odniesieniu do ogólnego podatku dochodowego, ale również w stosunku do całego systemu podatkowego, co wiąże się z zadaniem jego uszczelniania (por. P. Pietrasz, op. cit., s. 271).
Na podstawie przedstawionej analizy ratio legis podatku od odchodów nieujawnionych, Trybunał
Konstytucyjny stwierdza, że art. 30 ust. 1 pkt 7 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych nie można
przypisać charakteru sankcji podatkowej, dublującej sankcję o charakterze karnym (penalnym). Nieujawnienie
dochodów podatkowych wymaga podjęcia przez organ działań polegających na ustaleniu wysokości dochodów
rzeczywiście uzyskanych przez podatnika i ich opodatkowaniu. Omawiana regulacja jest normą określającą –
odrębny, istniejący oprócz innych źródeł przychodu, podlegających opodatkowaniu na zasadach ogólnych lub
w innych zryczałtowanych formach – podatek od dochodów z nieujawnionych źródeł lub nieznajdujących pokrycia w ujawnionych źródłach. Podstawowy i pierwotny obowiązek podatkowy zostaje tu zastąpiony przez wtórny
i zastępczy dochód, który ujawnia się w postaci wydatków i majątku. Nie jest, jak już wspomniano, zwyczajną
formą wymiaru podatku dochodowego od osób fizycznych, lecz formą nadzwyczajną, stosowaną zastępczo,
gdy podatnik, pomimo ciążącego na nim obowiązku, nie ujawnił źródła dochodu podlegającego opodatkowaniu,
z którą związana jest 75-procentowa stawka podatkowa. Stawka 75-procentowa jest więc stawką szczególną,
stosowaną w związku ze szczególną formą opodatkowania (zob. R. Mastalski, Prawo podatkowe, Warszawa
2004, s. 454; H. Dzwonkowski, Z. Zgierski, Procedury podatkowe, Warszawa 2006, s. 325).
Odpowiedzialność karna z tytułu ukrycia przedmiotu lub podstawy opodatkowania i narażenia w ten sposób na
uszczuplenie należności publicznoprawnej jest odrębna od spełnienia obowiązku podatkowego, ciążącego na
podatniku. Dla pociągnięcia sprawcy do odpowiedzialności za przestępstwo skarbowe lub wykroczenie skarbowe
konieczne jest wykazanie w postępowaniu karnym skarbowym jego zawinienia. Będący przedmiotem pytania
prawnego art. 54 k.k.s. penalizuje zachowania uznane przez ustawodawcę za czyny społecznie szkodliwe, godzące w interes fiskalny państwa. Celem tej regulacji jest zwalczanie przestępczości skarbowej, a więc zachowań
polegających na przestępczym, zawinionym, uchylaniu się od płacenia podatków osób, które ukrywają źródła
dochodów. Przepis ten pełni zatem zupełnie inną funkcję niż ta, którą można przypisać instytucji opodatkowania
dochodów z nieujawnionych źródeł lub nieznajdujących pokrycia w ujawnionych źródłach przychodu.
Negując penalny charakter normy zawartej w art. 30 ust. 1 pkt 7 ustawy o podatku dochodowym od osób
fizycznych, należy podnieść jeszcze jedną okoliczność. W orzecznictwie sądów administracyjnych opodatkowanie dochodów nieujawnionych pojmowane jest jako instytucja restrykcyjna, penalizująca działalność „szarej
strefy”, często powiązanej w taki lub inny sposób z działalnością przestępczą (por. np. wyroki NSA z: 4 września
1997 r., sygn. akt I SA/Wr 948/96, Lex nr 31000, 28 lutego 1997 r., sygn. akt I Sa/Wr 291/96, Lex nr 29058).
Przedstawionych poglądów sądów administracyjnych nie sposób jednak pogodzić z utrwalonym już stanowiskiem Sądu Najwyższego, że przedmiotem opodatkowania może być tylko działalność legalna, nigdy zaś
sprzeczna prawem. Podatkowi nie podlegają więc te czynności, które nie mogą być przedmiotem prawnie skutecznej umowy, np.: paserstwo, nierząd, sutenerstwo, czy kuplerstwo (zob. np. uchwała SN z 19 lipca 1973 r.,
sygn. akt VI KZP 13/73, OSNKW nr 9/1973, poz. 104 czy wyrok SN z 12 marca 1976 r., sygn. akt VI KZP 45/75,
OSNKW nr 4-5/1976, poz. 56.). Wynika to z przyjęcia w polskim systemie podatkowym opisanej wcześniej
zasady opodatkowania tylko tych czynności, które mogą być przedmiotem prawnie skutecznej umowy. Zgodnie
bowiem z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych: „Przepisów ustawy nie stosuje
się do: (…) 4) przychodów wynikających z czynności, które nie mogą być przedmiotem prawnie skutecznej
umowy”. Zatem w razie stwierdzenia przez organy podatkowe, w toku prowadzonej kontroli, osiągania przez
podatnika dochodów z nielegalnych źródeł, organ ten zobowiązany jest w tej części zawiesić postępowanie
i zawiadomić prokuratora o możliwości popełnienia przez podatnika przestępstwa. Źródła dochodów objęte tym
postępowaniem nie mogą być opodatkowane do czasu jednoznacznego ustalenia ich legalnego charakteru (por.
– 302 –
OTK ZU nr 3/A/2011
P 90/08
poz. 21
J. Kulicki, op.cit., s. 42; L. Wilk, Szczególne cechy odpowiedzialności za przestępstwa i wykroczenia podatkowe,
Katowice 2006, s. 70).
4.4. Ustalenie, że art. 30 ust. 1 pkt 7 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych nie może być kwalifikowany jako przepis o charakterze karnym (w rozumieniu konstytucyjnym), a w rezultacie nie może być
oceniany z uwagi na naruszenie zasady ne bis in idem, powoduje konieczność zbadania zasadności sformułowanego przez pytające sądy zarzutu naruszenia zasady proporcjonalności. W przedstawionym zarzucie nie
chodzi zatem o przyjęcie tezy, że kumulacja odpowiedzialności za przestępstwo skarbowe lub przestępstwo
skarbowe oraz odpowiedzialności administracyjnej (podatkowej) oznacza „podwójne karanie”. W wyroku
o sygn. Kp 4/09 Trybunał Konstytucyjny uznał bowiem, że taki zarzut byłby możliwy tylko wówczas, gdyby karze
administracyjnej przypisywać zawsze charakter penalny.
Zakwestionowanie karnego charakteru art. 30 ust. 1 pkt 7 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych nie oznacza, że w normie tej nie można dostrzec elementu sankcji. Już w swoich wcześniejszych orzeczeniach Trybunał Konstytucyjny wyrażał pogląd, że ustawodawca może w pewnym zakresie wyłączać spod reżimu
odpowiedzialności karnej pewne kategorie spraw, nawet jeżeli ich rozstrzygnięcie wiąże się niekiedy z zastosowaniem dolegliwych sankcji wobec jednostki (zob. wyrok TK z 4 lipca 2002 r., sygn. P 12/01, OTK ZU
nr 4/A/2002, poz. 50).
Wprawdzie Sejm i Prokurator Generalny uznają, że art. 30 ust. 1 pkt 7 ustawy o podatku dochodowym od
osób fizycznych jest normą prawa podatkowego, określającą zobowiązanie podatkowe (podatek) i pomimo
możliwości subiektywnego odbierania jej przez podatników (z uwagi na wysokość przewidzianej tam stawki
podatkowej) jako dolegliwości czy sankcji administracyjnej, funkcji takiej pełnić nie może. W ocenie Trybunału,
nie jest to do końca słuszne stwierdzenie. Niewątpliwie bowiem zastosowanie wobec podatnika 75% stawki
podatkowej nie może być rozpatrywane w kategoriach typowej reakcji ustawodawcy. Wysokość tej stawki powoduje, że art. 30 ust. 1 pkt 7 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych prowadzi nie tylko do odzyskania niezapłaconego przez podatnika podatku (funkcja restytucyjna), ale ma na celu również skłonienie podatnika do rzetelnego wywiązywania się z obowiązku podatkowego (funkcja prewencyjna). Z funkcją prewencyjną tej
regulacji powiązana jest również funkcja sanacyjna.
Kwalifikowanie opodatkowania dochodów nieujawnionych jako samodzielnej sankcji o charakterze administracyjnopodatkowym materialnego prawa podatkowego nie budzi wątpliwości zarówno w doktrynie prawnej jak
i w orzecznictwie sądowym (por. np. H. Dzwonkowski, Sankcje podatkowe, Kancelaria Sejmu BSiE 1997, s. 13
i 15; A. Bartosiewicz, R Kubacki, Opodatkowanie dochodów z nieujawnionych źródeł, „Przegląd Podatkowy”
nr 10/2010, s. 4; P. Pietrasz, op. cit., s. 233-234; wyrok NSA z 4 września 1997 r., sygn. akt I SA/Wr 948/96, Lex
nr w 31000; wyrok WSA z 17 lutego 2010 r., sygn. akt I SA/Bk 499/09, Lex nr 570478). Wskazuje się, że zwiększone opodatkowanie przez zastosowanie stawki 75-procentowej stanowi wymowny przykład sankcji znanej
tylko i wyłącznie prawu podatkowemu (zob. J. Małecki, Z problematyki sankcji w prawie podatkowym ze szczególnym uwzględnieniem podatku VAT, [w:] Księga pamiątkowa ku czci Profesora Apoloniusza Kosteckiego.
Studia z dziedziny prawa podatkowego, Toruń 1998, s. 158). Zwraca się przy tym uwagę na to, że państwo,
nakładając na podległe mu podmioty obowiązki podatkowe, musi jednocześnie mieć możliwość egzekwowania
realizacji obowiązków, których już samo istnienie (możliwość ich ewentualnego zastosowania) winno skłaniać
wszystkich zobowiązanych do dobrowolnego wykonywania owych obowiązków. Tym zaś, co ma zapewnić
wykonywanie owych obowiązków podatkowych przez niektórych dla dobra wszystkich obywateli, są sankcje
prawne, które w sferze opodatkowania stanowią swoistą odpowiedzialność podmiotów opodatkowania (por.
J. Małecki, tamże, s. 155).
Za najbardziej celowe rozumienie sankcji prawnych w płaszczyźnie językowej można przyjąć te skutki naruszenia prawa przez adresata, które powstają przez przymusowe działanie organów publicznych, a które według
ustawodawcy powinny wywoływać u adresata powstanie sytuacji niekorzystnej w relacji do sytuacji zastanej
oraz są traktowane przez niego jako kara (dolegliwość) za naruszenie prawa. Przesłanką stosowania sankcji
nie jest tu wina, lecz sam fakt naruszenia ustanowionych w prawie nakazów lub zakazów ujętych w przepisach
(tak. P. Pietrasz, op. cit., s. 232). Z formalnego punktu widzenia, sankcje podatkowe to wynikające ze zobowiązań podatkowych i mające swe źródło w ustawach przymusowe świadczenia pieniężne, których wymiar realizowany jest głównie w ramach postępowania podatkowego bądź kontrolnego. Sankcja podatkowa to dolegliwość
finansowa, przejawiająca się w nadwyżce świadczenia pieniężnego na rzecz związku publicznoprawnego
ponad świadczenie wynikające z wzorcowego – w danych okolicznościach – zobowiązania podatkowego, zaistniała w związku z niedopełnieniem przez podatników, płatników lub inkasentów obowiązków wynikających
z norm prawa podatkowego (por. R. Jurkiewicz, Sankcyjny stosunek podatkowoprawny i wymiar sankcji podatkowych, „Kwartalnik Prawa Podatkowego” nr 1/2010, s. 9-10).
– 303 –
poz. 21
P 90/08
OTK ZU nr 3/A/2011
Kwestię dublowania czy multiplikacji sankcji (niezależnie od tego, jaki poszczególne z nich mają charakter)
należy jednak rozważyć w aspekcie proporcjonalności reakcji państwa na naruszenie prawa, wyprowadzanej
z art. 2 Konstytucji. „Nadmierna represywność” powodująca, że oceniane rozwiązanie normatywne uzna się za
nieproporcjonalnie uciążliwe, może bowiem mieć swe źródło w nagromadzeniu różnych negatywnych następstw
jednej sytuacji: nie tylko sankcji penalnych, lecz także kar administracyjnych, ich wymiaru, obostrzeń proceduralnych, dowodowych itd. Problem dublowania sankcji jako kwestia proporcjonalności podniesiony został także
w wyroku z 29 kwietnia 1998 r., sygn. K 17/97, w którym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że stosowanie wobec
tej samej osoby, za ten sam czyn sankcji administracyjnej (chodziło o ustawę z dnia 8 stycznia 1993 r. o podatku od towarów i usług oraz o podatku akcyzowym; Dz. U. Nr 11, poz. 50, ze zm.) określanej jako „dodatkowe
zobowiązanie podatkowe”, i odpowiedzialności za wykroczenia skarbowe w postępowaniu przed finansowymi
organami orzekającymi narusza zasadę państwa prawa wyrażoną w art. 2 Konstytucji. „Kumulowanie odpowiedzialności administracyjnej i odpowiedzialności za wykroczenia skarbowe stanowi bowiem wyraz nadmiernego
fiskalizmu i nie uwzględnia w żadnym stopniu interesu podatnika, który poniósł wskazaną karę administracyjną”
(OTK ZU nr 3/1998, poz. 30). Do powołanego orzeczenia nawiązał Trybunał w wyroku z 4 września 2007 r.,
sygn. P 43/06 (OTK ZU nr 8/A/2007, poz. 95) oceniając podobną regulację ustawy z dnia 11 marca 2004 r.
o podatku od towarów i usług (Dz. U. Nr 54, poz. 535, ze zm.).
Zasadniczy problem sprowadza się zatem do kwestii, czy stosowanie podwyższonej stawki podatkowej od
dochodów z nieujawnionych źródeł przychodów lub nieznajdujących pokrycia w ujawnionych źródłach, określonej w art. 30 ust. 1 pkt 7 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, oprócz kar za wykroczenie skarbowe czy przestępstwo skarbowe, jest przejawem, jak wskazują pytające sądy, kumulowania (dublowania)
odpowiedzialności administracyjnej i odpowiedzialności karnej skarbowej tej samej osoby, za ten sam czyn.
Pozytywne stwierdzenie prowadziłoby do uznania, że w obecnym stanie prawnym dochodzi do naruszenia
zasady proporcjonalności. Ustawodawca, określając sankcję za naruszenie prawa, w szczególności musi
respektować zasadę równości i zasadę proporcjonalności własnego wkroczenia. Nie może więc stosować sankcji oczywiście nieadekwatnych lub nieracjonalnych albo niewspółmiernie dolegliwych (zob. wyrok z 15 stycznia
2007 r., sygn. P 19/06).
Oceniając dopuszczalność stosowania podwyższonej stawki podatkowej od dochodów z nieujawnionych
źródeł przychodów lub nieznajdujących pokrycia w ujawnionych źródłach i kary za przestępstwo skarbowe lub
wykroczenie skarbowe, należy podnieść kilka kwestii. Po pierwsze, podwyższona stawka podatkowa łagodzona
jest sposobem obliczania podstawy podatku od dochodów nieujawnionych. Powtórzyć należy, że odmienny od
ogólnych zasad wzorzec podstawy opodatkowania znalazł w tym przepisie zastosowanie tylko i wyłącznie
w celu odtworzenia ukrytego przez podatnika dochodu, pochodzącego z nieujawnionych źródeł przychodów lub
nieznajdującego pokrycia w ujawnionych źródłach. Ujawnienie przez samego podatnika źródeł dochodu wyłącza możliwość zastosowania stawki podatkowej w wysokości 75%. Również jeżeli zebrane przez organ podatkowy w toku postępowania dowody wskazują, że podatnik uzyskiwał w danym roku podatkowym przychody ze
znanych, choć niezgłoszonych do opodatkowania, źródeł przychodów, organ ten powinien wydać decyzję określającą wysokość zobowiązania podatkowego, bez potrzeby wszczynania postępowania dotyczącego dochodów nieujawnionych. Słusznie zatem wskazuje Prokurator Generalny, że nie ujawniając – wbrew obowiązkowi
– tych źródeł, podatnik niejako godzi się więc na zastosowanie wobec niego podatku z art. 30 ust. 1 pkt 7 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych.
Po drugie, zastosowanie podwyższonej stawki podatkowej w opodatkowaniu dochodu nieujawnionego
uzasadnione jest przede wszystkim odmiennym sposobem konkretyzacji zobowiązania i związanym z tym
brakiem naliczania odsetek za zwłokę. Przyjmuje się bowiem, że wymiar zobowiązania podatkowego od
dochodów nieujawnionych wymaga wydania decyzji podatkowej ustalającej jego wysokość (art. 21 § 1 pkt 2
ordynacji podatkowej). Jeżeli kwota podatku zostanie uregulowana w terminie 14 dni od daty doręczenia
decyzji, podatnika nie obciążają odsetki od zaległości podatkowych. W wypadku dochodów opodatkowanych
na zasadach ogólnych, z korektą zobowiązania dokonywaną po upływie terminu płatności podatku wiąże się
obowiązek zapłaty odsetek od zaległości podatkowej – niezależnie od tego, czy korekta dokonywana jest
przez podatnika, czy też przez organ podatkowy. W konsekwencji należy przyjąć, że podwyższona stawka
dla dochodów nieujawnionych musi rekompensować niemożność obciążenia pozostającego w zwłoce podatnika świadczeniem odsetkowym. Opodatkowanie dochodów na podstawie oznak zewnętrznych może „sprawiać wrażenie” konstrukcji stwarzającej podatnikowi sytuację niekorzystną w porównaniu z tą, jaka wynika
z opodatkowania na zasadach ogólnych. W rzeczywistości może się jednak okazać, że dolegliwość, którą
niesie z sobą opodatkowanie dochodów nieujawnionych z perspektywy rzeczywistego ciężaru, jaki ma
ponieść podatnik, jest mniejsza niż ta, która opiera się na opodatkowaniu na zasadach ogólnych (zob.
P. Pietrasz, op. cit., s. 240).
– 304 –
OTK ZU nr 3/A/2011
P 90/08
poz. 21
Oceniając kwestię dopuszczalności stosowania sankcji podatkowej oraz sankcji karnoskarbowej należy
zwrócić uwagę na jeszcze jedną okoliczność, dostrzeżoną również w piśmie Marszałka Sejmu z 31 marca
2011 r. Znamiona majątkowe umożliwiają odtworzenie przez organ wielkości dochodów podatkowych, gdy nieujawnienie dochodów ma charakter oczywisty, a ich wielkość jest znacząca (zob. T. Nowak, Zasady opodatkowania dochodów nieujawnionych podatkiem dochodowym od osób fizycznych (maszynopis pracy doktorskiej),
Łódź 2005, s. 21). W przypadku dokonania przez podatnika wydatków, które nie pozostawiły trwałego śladu, nie
istnieje możliwość ujęcia ich jako elementu podstawy opodatkowania. Przepis art. 20 ust. 3 ustawy o podatku
dochodowym od osób fizycznych umożliwia podatnikowi zachowanie biernej postawy w postępowaniu i nie
przewiduje możliwości nałożenia na podatnika obowiązku wyjawienia dokonanych wydatków i wartości zgromadzonego mienia, ciężar zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego spoczywa bowiem na
organie podatkowym.
Zastosowanie do ustalonego przez organ podatkowy dochodu stawki właściwej według skali podatkowej dla
wartości tego dochodu, przy jednoczesnej niemożności ustalenia odsetek od zaległości podatkowej, z uwagi na
niemożność przesądzenia, kiedy dochód powstał, prowadziłoby do uprzywilejowania traktowania tej kategorii
podatników w stosunku do podatników rzetelnie ujawniających przedmiot opodatkowania. Nie trudno zauważyć,
że stawiałoby to podatnika, który ukrył dochody, w korzystniejszej sytuacji od podatnika, który nie ujawnił co
prawda dochodu i z tego tytułu ponosi odpowiedzialność za przestępstwo skarbowe lub wykroczenie skarbowe
z art. 54 k.k.s., ale których źródła są znane. Podatnicy ci zobowiązani są bowiem do uiszczenia niezapłaconego
podatku wraz z zaległymi odsetkami, co nie uwalnia ich od odpowiedzialności za przestępstwo skarbowe lub
wykroczenie skarbowe. Brak reakcji państwa na ukrywanie dochodów objętych opodatkowaniem oznaczałaby
także nieusprawiedliwione uprzywilejowanie podatnika nieuczciwego, względem podatnika, rzetelnie deklarującego dochody i odprowadzającego podatek w wysokości uwzględniającej rzeczywistą wartość uzyskanego
dochodu. Z konstytucyjnego punktu widzenia rażąco nieusprawiedliwionym byłoby uznanie, że nie ma znaczenia w tym samym stanie faktycznym, czy jeden z podatników realizuje obowiązki nałożone przez normę prawa
podatkowego, a inny nie. W ocenie Trybunału, Państwo ma obowiązek, wynikający m.in. z art. 84 Konstytucji,
egzekwowania od wszystkich podatników wywiązywania się z obowiązku podatkowego, gdyż środki pochodzące z podatku są podstawą utrzymania i sprawnego funkcjonowania państwa, które jest dobrem wszystkich
obywateli. Wymaga tego również sprawiedliwość społeczna (art. 2 Konstytucji) oraz zasada uczciwej konkurencji w gospodarce rynkowej.
Nie można zatem zgodzić się z poglądem pytających sądów, że wymierzenie podatnikowi – na podstawie
art. 30 ust. 1 pkt 7 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych – zryczałtowanego podatku i ewentualne
pociągnięcie go do odpowiedzialności za przestępstwo skarbowe lub wykroczenie skarbowe jest przejawem
kumulowania odpowiedzialności administracyjnej i odpowiedzialności karnej skarbowej, pozostającym w sprzeczności z art. 2 Konstytucji (zasada proporcjonalności). Mechanizm prawny przewidujący odpowiedzialność karnoskarbową podatnika, któremu wymierzono uprzednio zryczałtowany podatek dochodowy, z zastosowaniem
75-procetowej stawki podatkowej, nie może być uznany za nieproporcjonalny, nadmiernie represyjny. Trybunał
Konstytucyjny, w obecnym składzie, przychyla się do stanowiska TK wyrażonego w wyroku z 29 kwietnia
1998 r., sygn. K 17/97, że „przekazanie podatnikom czynności obliczania i rozliczania się z podatków oparto na
założeniu zaufania do podatników. Zaufanie to obejmuje nie tylko kwestię uczciwości podatników, ale także
dołożenia należytej staranności w obliczaniu wysokości tych zobowiązań. System podatkowy oparty na deklaracjach podatkowych, których nieprawidłowości nie powodowałyby dla podatnika żadnych ujemnych konsekwencji, poza przypadkami udowodnienia podatnikowi w postępowaniu sądowym popełnienia przestępstwa
karnoskarbowego, nie motywowałby podatnika do przejawiania inicjatywy w celu wyjaśnienia wątpliwości, które
mogą towarzyszyć wypełnieniu deklaracji podatkowej. Skłaniałby raczej do interpretacji tych wątpliwości na
własną korzyść. Aby takiej postawie zapobiegać, systemy podatkowe oparte na zasadzie ustalania wysokości
należności podatkowej przez samego podatnika przewidują sankcje finansowane (…). Zmierzają one do przekonania podatników, iż rzetelne i staranne wypełnienie deklaracji podatkowej leży w ich interesie”.
Wyeliminowanie możliwości pociągnięcia osoby fizycznej (podatnika) do odpowiedzialności za przestępstwo
skarbowe lub wykroczenie skarbowe za uchylanie się od podatkowania i nieujawnienie właściwemu organowi
przedmiotu lub podstawy opodatkowania lub niezłożenie deklaracji, po uprzednim nałożeniu na nią zryczałtowanego podatku od dochodów nieujawnionych, osłabiałoby prewencyjną funkcję regulacji zawartej w art. 30
ust. 1 pkt 7 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych. A właśnie tej funkcji, w mechanizmie opodatkowania dochodów nieujawnionych, należy, zdaniem Trybunału, przypisać zasadnicze znaczenie.
Podatek wymierzany z tytułu ukrycia przed opodatkowaniem uzyskiwanych przychodów jest na tyle sporadycznie stosowany (w odniesieniu do bardzo wąskiej grupy podatników), że nie można uznać jej funkcji fiskalnej, powiązanej z funkcją restytucyjną, jako elementu najbardziej ją wyróżniającego. Tylko niektóre jednostki
– 305 –
poz. 21
P 90/08
OTK ZU nr 3/A/2011
mają bowiem obowiązek zapłaty podatku z tego tytułu. Wpływy budżetowe z tego powodu nie są również pozycją mierzalną, ani istotną (ze względu na ich globalną wielkość). Choć poszczególne zobowiązania podatników
określone na podstawie omawianych regulacji mogą wydawać się wysokie, to – z uwagi na to, że sankcja ta
dotyka w praktyce tylko nieliczne jednostki – w porównaniu z wpływami ze standardowo odprowadzonego
podatku dochodowego od osób fizycznych, wpływy z tego tytułu są wręcz niewidoczne. Trudno zatem kwestionować pogląd, że ustawodawca, wprowadzając mechanizm opodatkowania dochodów nieujawnionych z zastosowaniem 75-procentowej stawki podatkowej, miał na względzie prewencyjne działanie tego czynnika.
Już tylko na marginesie warto wskazać, że w doktrynie prawa podatkowego dominuje pogląd, że zwiększona odpowiedzialność podatkowa niektórych podmiotów łamiących prawo podatkowe nie wyklucza ewentualnej odpowiedzialności karnej skarbowej (zob. R. Mastalski, Prawo podatkowe, Warszawa 2004, s. 454;
J. Małecki, op. cit., s. 156). Uchylanie się od opodatkowania przez nieujawnienie dochodów podlegających
opodatkowaniu jest zjawiskiem groźnym dla państwa. Po pierwsze, podważa bowiem racjonalne podstawy
i uzasadnienie opodatkowania. Po drugie, negatywnie oddziałuje na planowanie i prognozowanie gospodarcze państwa (niemożność zarówno precyzyjnego zaplanowania, jak i wykonania dochodów budżetowych
z tytułu podatków) – (por. A. Bartosiewicz, Komentarz do ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych, [w:] A. Bartosiewicz, R. Kubacki, Komentarz, Warszawa 2010, wyd. 2; P. Pietrasz,
op. cit., s. 53-54). Po trzecie, zakłóca konkurencję między podmiotami obrotu gospodarczego, dając przewagę podmiotom „oszczędzającym” na zapłacie podatku, od uczciwych podatników. Wreszcie, postrzegając
system podatkowy również jako instrument wyrównywania nierówności społecznych, należy wskazać, że
nieujawnianie dochodów skutkuje zmniejszeniem zakresu redystrybucji podatkowej i przesunięciem strumienia dochodów od podatników uczciwych do nieuczciwych. Z tych względów nieujawnienie dochodów podlegających opodatkowaniu na gruncie prawa podatkowego ujmowane jest jako działanie naganne w największym stopniu. Nieujawnienie źródła przychodu powinno się w związku z tym spotykać z surowszym
traktowaniem przez państwo niż samo nieujawnienie lub ujawnienie w nieprawidłowej wysokości podstawy
opodatkowania, by nie spowodować destrukcji – opartego na samodzielnej realizacji zobowiązań podatkowych przez podatników – systemu podatkowego dla którego sprawnego funkcjonowania rzetelne ujawnienie
przedmiotu opodatkowania, ma niewątpliwie charakter wzmacniający (por. T. Dębowska-Romanowska, Za co
karać podatnika, a za co powinno odpowiadać państwo w stosunku do działających w dobrej wierze podatników?, cz. I „Prawo i Podatki” nr 11/2007, s. 3).
Z tych względów Trybunał Konstytucyjny uznaje, że art. 54 k.k.s. w zakresie, w jakim przewiduje odpowiedzialność karną za przestępstwo skarbowe albo wykroczenie skarbowe podatnika będącego osobą fizyczną,
któremu za ten sam czyn, polegający na uchyleniu się od opodatkowania podatkiem dochodowym od osób
fizycznych przez nieujawnienie właściwemu organowi przedmiotu lub podstawy opodatkowania lub niezłożenie
deklaracji, z narażeniem przez to podatku na uszczuplenie, wymierzono uprzednio zryczałtowany podatek
dochodowy na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 7 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych w wysokości
75% dochodu, jest zgodny z art. 2 Konstytucji.
Zdanie odrębne
sędziego TK Marka Zubika
do wyroku Trybunału Konstytucyjnego
z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt P 90/08
Na podstawie art. 68 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102,
poz. 643, ze zm.) zgłaszam zdanie odrębne do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2011 r.
w sprawie o sygn. akt P 90/08.
Zdanie odrębne uzasadniam następująco:
1. Treść przepisów sankcjonujących naruszenie realizacji norm podatkowych oraz ich stosowanie powinno
stanowić rozsądny i wyważony kompromis między zapewnieniem potrzeb finansowych państwa, prewencją
ogólną przed uchylaniem się od obowiązków podatkowych, a także proporcjonalną represją uwzględniającą
skalę naruszenia obowiązku przyczyniania się do dobra wspólnego.
– 306 –
OTK ZU nr 3/A/2011
P 90/08
poz. 21
2. Instrumenty sankcjonujące niewypełnienie zobowiązania podatkowego mogą być ujęte w ramy jednego
mechanizmu prawnego, jak również rozbite na dwie lub więcej procedur (administracyjne i karne). Należy jednak pamiętać, że już samo rozproszenie procedur realizacji odpowiedzialności zwiększa represyjność, co nie
pozostaje bez wpływu na ocenę całokształtu regulacji sankcjonujących naruszenie obowiązku ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych.
Do ustawodawcy należy wybór sposobu rozwiązania problemu zwielokrotniania sankcji podatkowych i karnych, w taki sposób, by negatywne następstwa tego samego czynu nie wywoływały dla podatnika konsekwencji
oczywiście nieproporcjonalnych w stosunku do naruszonego dobra. Jednocześnie sankcje nie mogą być zbyt
niskie, tak aby nie naruszać poczucia sprawiedliwości społecznej oraz zasady powszechności obowiązku ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych.
3. Zgadzam się z twierdzeniem zawartym w tezie uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego, że państwo powinno mieć odpowiednie instrumenty prewencyjne i represyjne wobec nieuczciwych podatników, którzy
unikają wypełniania konstytucyjnego obowiązku ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych (art. 84
Konstytucji).
Przewidziana w art. 30 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych
(Dz. U. z 2010 r. Nr 51, poz. 307, ze zm.; dalej: u.p.d.o.f.) ryczałtowa stawka podatku od nieujawnionych dochodów w wysokości 75% dochodu ma istotny charakter represyjny, chociaż nie jest sankcją karną w ścisłym
znaczeniu tego słowa. Nie zgadzam się więc ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, uznającym ją
wyłącznie za nadzwyczajny sposób wymiaru podatku dochodowego, polegający na odmiennym sposobie konkretyzacji zobowiązania oraz związanym z tym brakiem naliczania odsetek za zwłokę. Jeżeli uwzględni się
wysokość stawki opodatkowania dochodów osobistych, wysokość odsetek za zwłokę od zaległości podatkowej,
a także terminy przedawnienia zobowiązań podatkowych – po upływie których organy podatkowe nie mogą już
skutecznie żądać zapłaty podatku – jak również brak możliwości uwzględnienia kosztów uzyskania przychodu,
czy preferencyjnych form opodatkowania, wysokość podatku wyliczonego w oparciu o stawkę sankcyjną
(z art. 30 ust. 1 pkt 7 u.p.d.o.f.) będzie generalnie przewyższać wysokość należnego podatku, łącznie z odsetkami, jaką musiałby uiścić podatnik, gdyby dochody ujawnił, ale nie zapłacił podatku w terminie. Mechanizm ten
stosowany samodzielnie, choć dolegliwy, nie uważam sam przez się za niezgodny z art. 2 Konstytucji.
4. Dolegliwość represji wobec podatnika rysuje się wyraźnie, gdy po nałożeniu obowiązku zapłaty podatku
od dochodów nieujawnionych (na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 7 u.p.d.o.f.) i nawet uiszczeniu przez podatnika
należnej kwoty, państwo prowadzi przeciwko niemu odrębne postępowanie karnoskarbowe na podstawie ustawy z dnia 10 września 1999 r. – Kodeks karny skarbowy (Dz. U. z 2007 r. Nr 111, poz. 765, ze zm.; dalej: k.k.s.).
Ustawodawca dopuszcza nie tylko zastosowanie wobec podatnika kar izolacyjnych (pozbawienie wolności), ale
również wymierzenie kary grzywny (w przypadkach określonych w art. 54 § 1 i 2 k.k.s. – do 720 stawek dziennych lub przy nadzwyczajnym obostrzeniu kary na podstawie art. 37 w związku z art. 28 § 2 k.k.s. – do 1 080
stawek dziennych). Możliwe jest ponadto zasądzenie środków karnych np. zakazu prowadzenia określonej
działalności gospodarczej, wykonywania określonego zawodu lub zajmowania określonego stanowiska, podanie wyroku do publicznej wiadomości czy pozbawienie praw publicznych.
Przewidziane przez ustawodawcę sankcje penalne mogą zatem samoistnie spełniać właściwy mechanizm
prewencji ogólnej i wymierzania sprawiedliwości, a jednocześnie – przy zastosowaniu ogólnych zasad ustalania
wysokości podatku dochodowego od osób fizycznych (w tym ogólnych stawek podatkowych, ulg oraz zwolnień
podatkowych) – prowadzić do zaspokojenia roszczeń finansowych wierzyciela podatkowego. Także ten mechanizm, stosowany samodzielnie, spełnia test proporcjonalności z art. 2 Konstytucji.
5. Uważam natomiast, że kumulacja za ten sam czyn wobec jednej osoby odpowiedzialności karnoskarbowej,
przewidzianej w art. 54 § 1-3 k.k.s., z odpowiedzialnością administracyjnopodatkową – w jej obecnym kształcie
określonym przez art. 30 ust. 1 pkt 7 u.p.d.o.f., polegającą na obciążeniu podatnika stawką ryczałtową 75% dochodu pochodzącego z nieujawnionych źródeł przychodu lub nieznajdujących pokrycia w ujawnionych źródłach – stanowi wyraz nadmiernego fiskalizmu i nieproporcjonalnej represywności. W sposób przekraczający rozsądny
poziom preferuje interes publiczny, nie bilansując go z interesem podatnika, który już wcześniej poniósł konsekwencje podatkowe, uiszczając ryczałtowy podatek w wyższej niż normalnie wysokości 75% dochodu.
Podwójne obciążenie tej samej osoby obowiązkiem zapłaty podatku (na podstawie bardziej restrykcyjnych
zasad przewidzianych w art. 30 ust. 1 pkt 7 u.p.d.o.f.) oraz karami i środkami karnymi przewidzianymi
w k.k.s. może prowadzić nie tylko do pozbawienia całości nieujawnionego dochodu, ale także do nadmiernie
dolegliwego pogorszenia sytuacji osobistej i ekonomicznej jednostki.
– 307 –
poz. 22
SK 62/08
OTK ZU nr 3/A/2011
6. Na marginesie należy zwrócić uwagę, że ryczałtowa stawka podatkowa w wysokości 75% dochodu nieujawnionego wymierzana osobom fizycznym przewyższa przewidzianą w art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego
1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych (Dz. U. z 2000 r. Nr 54, poz. 654, ze zm.) stawkę opodatkowania dochodów osób prawnych w przypadku zaniżenia dochodu lub zawyżenia straty przez osoby prawne
w związku z dokonaniem transakcji, o których mowa w art. 9a tej ustawy. W tym wypadku przewidziano bowiem
stawkę w wysokości 50% kwoty stanowiącej różnicę między dochodem zadeklarowanym a ustalonym przez
organy podatkowe.
7. Wobec powyższych uważam, że art. 54 kodeku karnego skarbowego w zakresie, w jakim dopuszcza
realizację odpowiedzialności karnej za przestępstwo lub wykroczenie skarbowe osoby, której za ten sam czyn,
polegający na uchyleniu się od opodatkowania podatkiem dochodowym od osób fizycznych przez nieujawnienie
właściwemu organowi przedmiotu lub podstawy opodatkowania, bądź niezłożenie deklaracji, z narażeniem
przez to podatku na uszczuplenie, wymierzono (a niekiedy go również wyegzekwowano) już zryczałtowany
podatek dochodowy na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 7 u.p.d.o.f. w wysokości 75% – w jego obecnym kształcie
normatywnym – jest niezgodny z wynikającym z art. 2 Konstytucji zakazem nadmiernej represywności władzy
publicznej.
22
WYROK
Sygn. akt SK 62/08*
Wojciech Hermeliński – przewodniczący
Marek Kotlinowski
Piotr Tuleja
Sławomira Wronkowska-Jaśkiewicz
Marek Zubik – sprawozdawca,
po rozpoznaniu, z udziałem skarżącego oraz Sejmu, Prokuratora Generalnego i Rzecznika Praw
Obywatelskich, na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2011 r., połączonych skarg konstytucyjnych Marka Pawłowskiego
o zbadanie zgodności:
1) art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U.
z 2000 r. Nr 14, poz. 176, ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w latach 1996-2001, w zakresie,
w jakim prowadzi do nieuzasadnionego zróżnicowania opodatkowania poszczególnych kategorii
podatników posiadających na utrzymaniu dzieci i rodziny oraz dyskryminacji niektórych z nich,
z art. 2, art. 18, art. 32 i art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
2) art. 6 ust. 4 i 5 ustawy powołanej w punkcie 1, w brzmieniu obowiązującym w latach 1996-2001,
w zakresie, w jakim prowadzą do nieuzasadnionego zróżnicowania opodatkowania poszczególnych kategorii podatników posiadających na utrzymaniu dzieci i rodziny oraz dyskryminacji niektórych z nich, z preambułą, art. 2, art. 4, art. 7, art. 8, art. 18, art. 31 ust. 1 i 2, art. 32, art. 33,
art. 48, art. 64 ust. 2, art. 71 ust. 1, art. 84 i art. 87 ust. 1 Konstytucji,
– 308 –
OTK ZU nr 3/A/2011
SK 62/08
poz. 22
o r z e k a:
Art. 6 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U.
z 2010 r. Nr 51, poz. 307, Nr 57, poz. 352, Nr 75, poz. 473, Nr 105, poz. 655, Nr 149, poz. 996, Nr 182,
poz. 1228, Nr 219, poz. 1442, Nr 226, poz. 1475 i 1478 i Nr 257, poz. 1725 oraz z 2011 r. Nr 45, poz. 235),
w brzmieniu wynikającym z ustawy z dnia 2 grudnia 1994 r. o zmianie niektórych ustaw regulujących
zasady opodatkowania oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 1995 r. Nr 5, poz. 25) oraz ustawy z dnia
21 listopada 1996 r. o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. Nr 137,
poz. 638), a także ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób
fizycznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 104, poz. 1104), jest zgodny z wynikającą
z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą poprawnej legislacji, a także z art. 32 ust. 1
Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 33 i art. 48 Konstytucji.
na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 oraz art. 39 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 39 ust. 2 ustawy z dnia
1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53,
poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417, z 2009 r. Nr 56, poz. 459 i Nr 178, poz. 1375
oraz z 2010 r. Nr 182, poz. 1228 i Nr 197, poz. 1307) umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie.
UZASADNIENIE
I
1. W trzech skargach konstytucyjnych radca prawny Marek Pawłowski, działając w imieniu własnym, zakwestionował zgodność z Konstytucją art. 6 ust. 2, 4 i 5 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób
fizycznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 14, poz. 176 ze zm.; dalej: u.p.d.o.f. lub ustawa podatkowa), w brzmieniu nadanym
ustawą z dnia 2 grudnia 1994 r. o zmianie niektórych ustaw regulujących zasady opodatkowania oraz niektórych
innych ustaw (Dz. U. z 1995 r. Nr 5, poz. 25), ustawą z dnia 21 listopada 1996 r. o zmianie ustawy o podatku
dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. Nr 137, poz. 638) oraz ustawą z dnia 9 listopada 2000 r. o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 104, poz. 1104),
w zakresie, w jakim prowadzą do nieuzasadnionego zróżnicowania opodatkowania poszczególnych kategorii
podatników posiadających na utrzymaniu dzieci i rodziny oraz dyskryminacji niektórych z nich.
1.1. W skardze konstytucyjnej z 30 kwietnia 2007 r. skarżący zarzucił, że art. 6 ust. 2, 4 i 5 u.p.d.o.f.,
w brzmieniu obowiązującym w latach 1997-1998, jest niezgodny z art. 2, art. 7, art. 18, art. 32 ust. 1 i 2, art. 33
ust. 1 i 2, art. 48 ust. 1 i 2, art. 71 ust. 1 oraz art. 87 ust. 1 Konstytucji.
Skarga konstytucyjna została wniesiona w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego
z 30 listopada 2006 r., sygn. akt II FSK 1548/05, oddalającym skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego
Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 15 lipca 2005 r., sygn. akt I SA/Gd 2355/02, oddalającego skargę na
decyzję Izby Skarbowej w Gdańsku z dnia 30 września 2002 r., którą utrzymano w mocy decyzję Urzędu
Skarbowego w Słupsku z 13 czerwca 2002 r., ustalającą wysokość należnego podatku dochodowego od osób
fizycznych za 1997 r. wraz z wysokością zaległości podatkowej i odsetkami.
1.2. Skargą konstytucyjną z 7 maja 2007 r. skarżący zarzucił niezgodność art. 6 ust. 4 i 5 u.p.d.o.f.,
w brzmieniu obowiązującym w latach 1997-2000, z preambułą, art. 2, art. 4, art. 7, art. 8 art. 18, art. 31 ust. 1
i 2, art. 32 ust. 1 i 2, art. 33 ust. 1 i 2, art. 48 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 2, art. 71 ust. 1, art. 84, art. 87 ust. 1 Konstytucji.
Ponadto wniósł on o stwierdzenie niezgodności z wyżej wymienionymi wzorcami konstytucyjnymi art. 54 § 1
ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, ze zm.) w zakresie,
w jakim – w związku z zastrzeżeniem art. 53 § 1 tej ustawy – przepis ten „nie zwalnia od podwójnych lombardowych odsetek za zwłokę” od zaległości podatkowych, powstałych wskutek przyjęcia przez organy podatkowe
jednej z możliwych wykładni przepisów prawnych.
Skarga konstytucyjna z 7 maja 2007 r. wniesiona została w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu
Administracyjnego z 30 listopada 2006 r., sygn. akt II FSK 1549/05, oddalającym skargę kasacyjną od wyroku
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 15 lipca 2005 r., sygn. akt I SA/Gd 2830/02, którym to
– 309 –
poz. 22
SK 62/08
OTK ZU nr 3/A/2011
wyrokiem oddalona została skarga na decyzję Izby Skarbowej z 30 września 2002 r. Decyzją tą utrzymano
w mocy decyzję Urzędu Skarbowego w Słupsku z 13 czerwca 2002 r., ustalającą wysokość należnego podatku
dochodowego od osób fizycznych za 1998 r. wraz z wysokością zaległości podatkowej i odsetkami.
Postanowieniem z 25 listopada 2008 r. (sygn. Ts 104/07, OTK ZU nr 1/B/2009, poz. 35) Trybunał
Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej w zakresie art. 54 § 1 w związku
z art. 53 § 1 Ordynacji podatkowej. Na to postanowienie nie zostało wniesione zażalenie.
1.3. W skardze konstytucyjnej z 16 maja 2007 r. skarżący podniósł niezgodność art. 6 ust. 2, 4 i 5 u.p.d.o.f.,
w brzmieniu obowiązującym w latach 1996-2001, z art. 2, art. 7, art. 18, art. 32 ust. 1 i 2, art. 33 ust. 1 i 2, art. 48
ust. 1 i 2, art. 71 ust. 1 oraz art. 87 ust. 1 Konstytucji.
Skarga wniesiona została w związku z wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada
2006 r., oddalającymi skargi kasacyjne skarżącego w sprawach:
– sygn. art. II FSK 644/06 – od wyroku WSA w Gdańsku z 15 lipca 2005 r., sygn. akt I SA/Gd 898/02, oddalającego skargę na decyzję Izby Skarbowej z 22 marca 2002 r., którą utrzymano w mocy decyzję Urzędu
Skarbowego w Słupsku z 30 listopada 2001 r., ustalającą wysokość należnego podatku dochodowego od osób
fizycznych za 1996 r. wraz z wysokością zaległości podatkowej i odsetkami.
– sygn. akt II FSK 1452/05 – od wyroku WSA w Gdańsku z 15 lipca 2005 r., oddalającego skargę na decyzję
Izby Skarbowej w Gdańsku z 26 maja 2003 r., którą utrzymano w mocy decyzję Urzędu Skarbowego w Słupsku
z 18 lutego 2003 r., ustalającą wysokość należnego podatku dochodowego od osób fizycznych za 2000 r. wraz
z wysokością zaległości podatkowej i odsetkami.
– sygn. akt FSK 1534/05 – od wyroku WSA w Gdańsku z 15 lipca 2005 r., oddalającego skargę na decyzję
Izby Skarbowej z 14 kwietnia 2003 r., którą utrzymano w mocy decyzję Urzędu Skarbowego w Słupsku
z 14 stycznia 2003 r., ustalającą wysokość należnego podatku dochodowego od osób fizycznych za 2001 r.
wraz z wysokością zaległości podatkowej i odsetkami.
1.4. Okolicznością towarzyszącą złożeniu skarg konstytucyjnych była następująca sytuacja faktyczna
i prawna. Organy podatkowe w toku kontrolnego postępowania podatkowego stwierdziły, że w okresach podatkowych objętych decyzjami skarżący rozliczył podatek dochodowy od osób fizycznych, korzystając z preferencyjnej metody opodatkowania, zarezerwowanej dla rodzica samotnie wychowującego dziecko, o której mowa
w art. 6 ust. 4 i 5 u.p.d.o.f. Organy ustaliły, że skarżący jest rzeczywiście ojcem dziecka pochodzącego z nieformalnego związku. Dziecko od urodzenia zamieszkiwało na stałe z matką w innej miejscowości niż skarżący. Jak
wykazano, uczestniczenie skarżącego w wychowaniu dziecka polegało na cotygodniowych odwiedzinach oraz
dobrowolnym przekazywaniu środków finansowych na jego utrzymanie. Faktyczną opiekę nad dzieckiem sprawowała w tym czasie matka. Ponadto w niektórych latach podatkowych matka dziecka skorzystała z preferencyjnego rozliczenia podatku jako osoba samotnie je wychowująca. Doszło więc do sytuacji, w której oboje
rodzice jednego dziecka uznali się za uprawnionych do rozliczenia podatku w sposób unormowany w art. 6
ust. 4 u.p.d.o.f. Rozliczenie podatkowe skarżącego uznano w związku z tym za niezgodne z prawdą, obciążając
go obowiązkiem zapłaty zaległości podatkowej wraz z odsetkami.
Sądy administracyjne nie podważyły prawidłowości ustaleń organów podatkowych, tak co do faktów, jak też
decyzji ustalających wysokość należnego podatku wraz z odsetkami. Rozpatrując skargi kasacyjne skarżącego,
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w art. 6 ust. 4 ustawy podatkowej wprowadzone zostało preferencyjne opodatkowanie dla osób samotnie wychowujących dzieci. Użyte w tym przepisie sformułowanie „osoba
samotnie wychowująca dziecko” – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – nie nasuwa żadnych wątpliwości interpretacyjnych. „Samotnie” w kontekście art. 6 ust. 4 u.p.d.o.f. oznacza bez udziału innej osoby,
a „wychowywać” – zapewniając byt, doprowadzić do osiągnięcia pełnego rozwoju psychicznego i fizycznego.
W kategorii podmiotów objętych preferencją podatkową nie mieści się zatem obydwoje rodziców jednocześnie,
gdyż nie może być dwóch osób samotnie wychowujących jedno dziecko, jak też rodzic, który z dzieckiem nie
mieszka. NSA stwierdził ponadto, że skoro dziecko zamieszkuje z matką, na której spoczywa ciężar osobistych
starań o jego wychowanie, to w wypadku skarżącego – wyłącznie utrzymującego małoletniego – nie została
spełniona podstawowa przesłanka skorzystania z preferencyjnej metody opodatkowania wynikającej z art. 6
ust. 4 u.p.d.o.f., tj. „samotnego wychowywania dziecka”.
1.5. Treść połączonych skarg konstytucyjnych jest w zasadzie tożsama. Skarżący podniósł w nich, że kwestionowane przepisy naruszać mają następujące konstytucyjne prawa i wolności:
1) prawo do równego traktowania przez władze publiczne, w tym jako rodzica, mężczyzny i ojca, w życiu
rodzinnym, społecznym i gospodarczym, a także prawo do niedyskryminacji w jakimkolwiek zakresie (w jego sytu-
– 310 –
OTK ZU nr 3/A/2011
SK 62/08
poz. 22
acji: w zakresie progresywnego opodatkowania) oraz z jakiejkolwiek przyczyny (m.in. ze względu na rozdzielenie
skarżącego z synem i jego matką), o których mowa w art. 32 ust. 1 i 2 oraz w art. 33 ust. 1 i 2 Konstytucji;
2) prawo do wychowywania syna oraz ochrony i opieki ze strony państwa jego rodziny i rodzicielstwa wyrażone w art. 18 i art. 48 ust. l i 2 Konstytucji, z których – zdaniem skarżącego – wynika obowiązek traktowania
go przez organy państwa jako wychowującego syna przy ustalaniu progresywnego podatku dochodowego od
osób fizycznych;
3) prawo do uwzględniania w polityce społecznej i gospodarczej państwa, w tym polityce podatkowej, dobra
rodziny skarżącego i jego syna, a ponadto prawo znajdującej się w trudnej sytuacji społecznej rodziny (wskutek
rozdzielenia rodziców oraz pozostawania matki bez pracy) do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych,
w tym prawo do skorzystania z preferencyjnego rozliczenia podatku od utrzymujących tę rodzinę, progresywnie
opodatkowanych dochodów skarżącego, które to prawa wynikają z art. 71 ust. l Konstytucji.
4) prawo do podlegania prawu opartemu na zasadzie pomocniczości państwa umacniającej uprawnienia
obywateli i ich wspólnot, stanowionemu przez pochodzących z wyboru przedstawicieli Narodu oraz prawo do
ochrony praw majątkowych – wynikających z preambuły, art. 2, art. 4, art. 7, art. 8, art. 31 ust. l i 2, art. 32, art. 64
ust. 2, art. 84 i art. 87 Konstytucji.
5) zakwestionowane przepisy mają nie odpowiadać, w ocenie skarżącego, wymogowi określoności przepisów prawa płynącemu z art. 2 Konstytucji; naruszają także zasadę sprawiedliwości społecznej i zasadę sprawiedliwości podatkowej – wysłowione w art. 2 Konstytucji, gdyż nie uwzględniają zdolności płatniczej podatnika,
którego dochody utrzymują dziecko.
W ocenie skarżącego, istotą rozliczenia podatku dochodowego od osób fizycznych z małżonkiem lub dzieckiem jest złagodzenie progresji tego podatku, przez co świadczenie to ma charakter instrumentu polityki prorodzinnej. Dochody osiągane przez podatników służą bowiem rodzinom, w tym dzieciom pozostającym na utrzymaniu pracujących rodziców.
Przyznanie możliwości rozliczenia progresywnego podatku dochodowego z dzieckiem nie jest, zdaniem
skarżącego, „żadną preferencją, lecz powszechnym prawem podatników”. Udowadniając postawioną tezę,
stwierdził, że ponad 80% znanych mu podatników korzysta z możliwości rozliczenia podatku bądź to wspólnie
z małżonkiem, bądź jako osoby samotnie wychowujące dziecko. Uwzględniwszy występującą w praktyce –
w ocenie skarżącego – powszechność korzystania przez podatników z metod umożliwiających redukcję progresji, skarżący uznał się za dyskryminowanego w zakresie prawa do wspólnego rozliczenia się z dzieckiem jako
osoba łożąca na utrzymanie tego dziecka.
Z konstytucyjnego prawa rodzin do szczególnej opieki ze strony władz publicznych, a także konstytucyjnej
zasady ochrony rodziny i rodzicielstwa skarżący wyprowadził, że prawo podatkowe powinno sprzyjać polityce
prorodzinnej. Jego zdaniem, dla rozliczenia podatku na preferencyjnych zasadach nie jest istotne to, który
z rodziców sprawuje codzienną, faktyczną opiekę nad dzieckiem, lecz to, z dochodów którego rodzica utrzymywane są dziecko i rodzina.
Uzasadniając zarzut niedostatecznej precyzji zakwestionowanych przepisów, skarżący stwierdził, że art. 6
ust. 5 u.p.d.o.f. regulujący definicję osoby samotnie wychowującej dziecko wymaga jedynie, aby rodzic lub
opiekun prawny dziecka pozostawał w odpowiednim stanie cywilnym. Nie nakłada natomiast wymogu wspólnego zamieszkiwania z dzieckiem. Ponadto skarżący zaznaczył, że pojęcie „wychowywanie dziecka”, o którym
mowa w art. 6 ust. 4 i 5 u.p.d.o.f. nie może być utożsamiane wyłącznie ze sprawowaniem nad dzieckiem stałej
opieki, lecz musi uwzględniać aspekt materialny wychowywania, jakim jest alimentacja. Potwierdza to – w ocenie skarżącego – brzmienie art. 6 ust. 4 pkt 3 u.p.d.o.f. Przepis ten pozwala rozliczyć samotnemu rodzicowi
podatek wspólnie z dzieckiem pełnoletnim do ukończenia przez nie 25 roku życia, jeśli dziecko pobiera naukę.
Zdaniem skarżącego, intencją ustawodawcy było więc utożsamienie pojęcia „wychowywać” z pojęciem „utrzymywać”. Organy podatkowe i sądy administracyjne przyjęły jednak odmienną wykładnię niż dokonana przez
skarżącego podczas rozliczania podatku. Spowodowało to szkodę majątkową związaną z koniecznością uiszczenia odsetek za zwłokę z tytułu niezapłaconego w należnej wysokości podatku.
2. Marszałek Sejmu pismem z 2 kwietnia 2009 r. przedłożył stanowisko w imieniu Sejmu, wnosząc o uznanie, że art. 6 ust. 2, 4 i 5 u.p.d.o.f., w brzmieniu obowiązującym w latach 1996-2001, jest zgodny z art. 18, art. 32
ust. 1 i 2 oraz art. 71 ust. 1 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 33 ust. 1 i 2 oraz art. 48 ust. 1 i 2
Konstytucji.
Dokonując ogólnej oceny stanowiska zawartego w skardze konstytucyjnej, Marszałek Sejmu w pierwszej
kolejności wskazał, że podatek dochodowy jest podatkiem o charakterze osobistym obciążającym indywidualnego
podatnika, a nie podmioty zbiorowe. Ustawodawca, dostrzegając, że dochody uzyskiwane przez podatnika są
najczęściej wydatkowane na rodzinę, wprowadził rozwiązania pozwalające uwzględnić ten fakt przy ustalaniu
– 311 –
poz. 22
SK 62/08
OTK ZU nr 3/A/2011
wysokości zobowiązania podatkowego. Do takich instrumentów należy rozliczenie podatku wspólnie z małżonkiem czy możliwość rozliczenia podatku z dzieckiem przez rodzica samotnie je wychowującego. Podatek dzięki
temu jest również instrumentem polityki prorodzinnej państwa, realizując ideę sprawiedliwości społecznej.
Marszałek Sejmu dostrzegł problemy wynikłe na tle stosowania art. 6 ust. 4 i 5 u.p.d.o.f. oraz pułapki związane
z ich literalnym rozumieniem, głównie co do tego, któremu z rodziców przysługuje preferencja. Trudności złagodziła na szczęście praktyka ich stosowania przez organy podatkowe oraz sądy administracyjne, które w wypadkach
wątpliwości stosują pomocnicze kryterium sprawowania przez rodzica stałej opieki nad dzieckiem.
Marszałek Sejmu podkreślił, że dostarczanie środków finansowych przez jednego z rodziców, stanowiące
realizację obowiązku alimentacyjnego, nie jest wystarczającą przesłanką skorzystania z preferencji podatkowej.
Obowiązek alimentacyjny istnieje bowiem niezależnie od władzy rodzicielskiej i prawa osobistej styczności
z dzieckiem. Ratio legis normy wynikającej z art. 6 ust. 4 i 5 u.p.d.o.f. jest ochrona dobra dziecka, nie zaś interes osoby utrzymującej dziecko, mimo że personalnie to ona ten przywilej konsumuje.
Odnosząc się do naruszenia zasady równości, Marszałek Sejmu przyjął, że skoro w ostatecznym rozrachunku beneficjentem preferencyjnego opodatkowania przewidzianego w art. 6 ust. 4 i 5 ustawy podatkowej jest
dziecko, a nie rodzic, to porównując sytuację różnych dzieci samotnie wychowywanych, jest ona w zasadzie
jednakowa. Natomiast przyznanie ulgi rodzicowi samotnie wychowującemu dziecko i drugiemu z rodziców, którego uczestnictwo w wychowywaniu sprowadza się jedynie do alimentacji, doprowadziłoby właśnie do nierówności między dziećmi. W lepszej sytuacji znalazłyby się bowiem dzieci, których oboje rodziców uzyskują preferencję podatkową.
Zdaniem Marszałka Sejmu, art. 33 Konstytucji nie jest adekwatnym wzorcem kontroli w tej sprawie. Skarżone
przepisy nie wprowadzają bowiem kryterium płci, od którego zależy prawo skorzystania z preferencyjnej metody
rozliczenia podatku. Bez związku z oceną zgodności art. 6 ust. 4 i 5 ustawy podatkowej pozostaje fakt, że
w rodzinach niepełnych pieczę nad dzieckiem sprawuje najczęściej matka.
Kwestionowane przepisy nie godzą też, zdaniem Marszałka Sejmu, w dobra chronione przez art. 18
Konstytucji. Przyznanie ulgi jednemu z rodziców, który samotnie wychowuje dziecko, nie powoduje negatywnych skutków dla małżeństwa. Ulga ta działa bowiem dopiero wówczas, gdy do rozpadu związku już doszło.
Wspomaga ona jedynie łagodzenie dla dziecka skutków zaistniałej zmiany. W opinii Marszałka Sejmu, rozwiązanie to jest obojętne z punktu widzenia rodzicielstwa i macierzyństwa.
Adekwatnym wzorcem kontroli, w ocenie Marszałka Sejmu, nie są także przepisy art. 48 ust. 1 i 2 Konstytucji,
ponieważ regulacja preferencji podatkowej wynikający z art. 6 ust. 4 i 5 u.p.d.o.f. nie odnosi się do takich sytuacji, jak wychowanie dziecka zgodnie z przekonaniami, z uwzględnieniem stopnia dojrzałości dziecka, wolności
sumienia, wyznania i jego przekonań. Nie mają ponadto żadnego związku z pozbawieniem czy ograniczeniem
praw rodzicielskich.
Marszałek Sejmu dostrzegł również, że nie można oczekiwać od ustawodawcy, aby z samego faktu dostarczania środków na utrzymanie dziecka uczynił wystarczającą przesłankę skorzystania z preferencji podatkowej
w postaci wspólnego rozliczenia podatku z dzieckiem.
W kwestii kontroli zaskarżonych przepisów z art. 71 ust. 1 oraz art. 18 Konstytucji, Marszałek Sejmu zajął
stanowisko, że należy widzieć je jako przepisy określające cele polityki państwa, których adresatem jest przede
wszystkim ustawodawca, do którego należy wybór metod realizacji tej polityki. Niezależnie jednak od powyższych spostrzeżeń, art. 6 ust. 4 i 5 u.p.d.o.f. jest – w ocenie Marszałka Sejmu – zgodny z art. 71 ust. 1
Konstytucji.
3. W swoim piśmie z 10 lipca 2009 r. skarżący podjął polemikę ze stanowiskiem zajętym przez Marszałka
Sejmu. Podtrzymał przedstawione wcześniej zarzuty. Powołując się na wyrażoną we wstępie do Konstytucji
zasadę pomocniczości, zaznaczył, że płynie z niej prawo jednostki do uwzględnienia przez władze publiczne
sytuacji, w których niepracujący rodzic i dziecko są utrzymywani z dochodów osiąganych przez drugiego pracującego, lecz niepozostającego w związku małżeńskim rodzica.
Skarżący wyjaśnił ponadto, że z art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji wynika prawo rodzin znajdujących
się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, a zwłaszcza rodzin niepełnych, do szczególnej pomocy ze strony
władz publicznych. Po zastosowaniu preferencyjnej metody rozliczenia podatku, a w konsekwencji zapłaty
podatku w niższej wysokości dzięki złagodzeniu progresji, podatnik łożący na utrzymanie matki i dziecka mógłby przeznaczać jeszcze większe środki na dziecko i rodzinę.
Istota zarzutu dyskryminującego traktowania, w ocenie skarżącego, tkwić ma w tym, że na skutek niekonstytucyjnej treści normatywnej skarżonych przepisów sytuacja rodzin, „w których rozdzieleni rodzice zachowali
tradycyjny podział ról, tj. takich, w których pieczę nad dzieckiem (a zwłaszcza małym dzieckiem) sprawuje
matka, a utrzymuje dziecko (i często matkę), nie mieszkający z nim ojciec”, jest nieporównywalnie gorsza niż
– 312 –
OTK ZU nr 3/A/2011
SK 62/08
poz. 22
rodzin „pełnych”. Rodzice mają równocześnie prawo swobodnie podjąć decyzję, w jaki sposób będą żyć oraz
wychowywać dziecko. Swobodnie powinni móc również decydować, który z nich skorzysta z preferencyjnej
metody opodatkowania dochodów.
4. Rzecznik Praw Obywatelskich, pismem z 9 lutego 2009 r., poinformował o przystąpieniu do połączonych
skarg konstytucyjnych rozpatrywanych pod wspólną sygnaturą SK 62/08. Odnosząc się do zawartych w nich
zarzutów, w piśmie z 9 lipca 2009 r. zajął stanowisko, że art. 6 ust. 4 i 5 u.p.d.o.f., w brzmieniu obowiązującym
w latach 1996-2001, jest niezgodny z art. 2 i art. 32 ust. 1 w związku z art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji.
W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich, definicja zawarta w art. 6 ust. 5 u.p.d.o.f. jest niejasna, powodując
tym samym niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawiając jej ukształtowanie organom stosującym prawo. Taki stan rzeczy narusza wywodzoną z art. 2 Konstytucji zasadę ochrony zaufania obywateli do
państwa i stanowionego przez nie prawa. Z terminu „osoba samotnie wychowująca dziecko”, którym posługuje
się ustawodawca w kwestionowanym art. 6 ust. 5, nie wynika jednoznacznie, czy jest to tylko nazwa szczególnej
grupy podatników, czy pojęcie to określa także przesłanki nabycia uprawnienia do obliczania podatku w sposób
przewidziany w art. 6 ust. 4 u.p.d.o.f. Analizując stanowiska orzecznictwa odnośnie do art. 6 ust. 4 i 5 u.p.d.o.f.,
Rzecznik zwrócił uwagę na rozbieżność poglądów dotyczących interpretacji pojęcia „osoby samotnie wychowującej dziecko”. Jak wskazał, podatnik wskutek „ułomności definicji zawartej w tymże przepisie, nie oddającej
jednoznacznie pełnej treści pojęcia «osoba samotnie wychowująca dziecko»” przyjął jedną z możliwych wykładni, nie dostrzegłszy tym samym tkwiącej w przepisie podatkowym „pułapki”.
Rzecznik Praw Obywatelskich zaznaczył również, że możliwość rozliczenia podatku przez osobę samotnie
wychowującą dziecko na preferencyjnych zasadach, tak jak wspólne rozliczanie małżonków, nie jest wyjątkiem
od zasady sprawiedliwości podatkowej i zasady powszechności opodatkowania, lecz stanowi jej konsekwencję.
Przemawia za tym ciążący na ustawodawcy obowiązek wynikający z art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji. Celem
instytucji rozliczenia podatku przez osobę samotnie wychowującą dziecko jest przyniesienie korzyści dziecku za
pośrednictwem jednego z rodziców, który je utrzymuje, niezależnie od tego, czy dziecko z nim stale zamieszkuje, czy też nie.
Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich, instytucja preferencyjnego opodatkowania osób samotnie wychowujących dzieci została ukształtowana z pominięciem zarówno zasady ochrony rodziny – w tym rodzin niepełnych – wyrażonej w art. 18 w związku z art. 71 ust. 1 Konstytucji, jak i zasady sprawiedliwości podatkowej
wynikającej z art. 2 Konstytucji w takim zakresie, w jakim nie uwzględnia zdolności płatniczej rodzica zaliczającego się do kategorii wymienionej w art. 6 ust. 5 u.p.d.o.f., łożącego na utrzymanie dziecka w sytuacji, gdy
rodzic sprawujący nad tym dzieckiem codzienną opiekę nie osiąga dochodów.
Rzecznik Praw Obywatelskich podzielił również zarzut naruszenia przez art. 6 ust. 4 i 5 ustawy podatkowej
zasady równości wynikającej z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Sytuacja rodzica osiągającego dochody i utrzymującego rodzinę niepełną, gdy drugi rodzic nie osiąga dochodów, lecz sprawuje nad dzieckiem stałą opiekę, jest
gorsza niż małżonków wspólnie rozliczających podatek lub osób samotnie wychowujących dzieci. Jak argumentował Rzecznik, „sytuacja rodzin niepełnych, których potrzeby materialne zaspokaja rodzic – lub opiekun – który
nie wychowuje dziecka ma szanse ulec poprawie, jeżeli zobowiązanie podatkowe rodzica osiągającego dochody zostanie obniżone w wyniku zastosowania preferencyjnej metody opodatkowania”. Rzecznik Praw
Obywatelskich dodał, że brak uwzględnienia przez ustawodawcę sytuacji płatniczej osoby faktycznie utrzymującej dziecko narusza zasady sprawiedliwości podatkowej.
5. Prokurator Generalny pismem z 15 kwietnia 2010 r. zajął stanowisko, że art. 6 ust. 4 i 5 u.p.d.o.f.,
w brzmieniu obowiązującym w latach 1996-2001, „w zakresie, w jakim pomija uprawnienie do skorzystania
z opodatkowania według metody określonej w art. 6 ust. 4 tej ustawy tego z rodziców, z którym dziecko wprawdzie nie zamieszkuje, lecz w roku podatkowym wychowuje on dziecko pozostające na jego utrzymaniu, w sytuacji, gdy drugi z rodziców, z którym mieszka dziecko, nie korzysta z uprawnienia przewidzianego w art. 6 ust. 4
tejże ustawy”, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 84, art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 2, art. 18 i art. 71 ust. 1 oraz
nie jest niezgodny z art. 33 i art. 48 Konstytucji. W pozostałym zakresie, tj. dotyczącym art. 6 ust. 2 u.p.d.o.f.,
Prokurator Generalny wniósł o umorzenie postępowania z uwagi na niedopuszczalność orzekania. Art. 6 ust. 2
ustawy podatkowej nie stanowił bowiem podstawy ostatecznego orzeczenia o konstytucyjnych prawach, wolnościach lub obowiązkach skarżącego.
Prokurator Generalny zauważył, że skarżący nie wykazał, jakie konstytucyjne prawa i wolności wynikające
z art. 7, art. 87 ust. 1 i powołanych w uzasadnieniu skarg art. 4 i art. 95 ust. 1 Konstytucji zostały naruszone
przez art. 6 ust. 4 i 5 u.p.d.o.f. Z uzasadnienia skarg wynika tylko tyle, że skarżący łączy powyższe wzorce
z zarzutem błędnego zastosowania przepisów prawa przez organy podatkowe i sądy administracyjne. Zarzut
– 313 –
poz. 22
SK 62/08
OTK ZU nr 3/A/2011
ten dotyczy kwestii stosowania prawa i – zdaniem Prokuratora Generalnego – nie może być przedmiotem orzekania przez Trybunał Konstytucyjny. W tym zakresie postępowanie winno ulec umorzeniu.
Zdaniem Prokuratora Generalnego, uchylenie przez ustawodawcę zakwestionowanych przepisów nie stoi
na przeszkodzie orzekaniu o ich konstytucyjności. W dalszym ciągu mogą one bowiem stanowić podstawę
oceny legalności decyzji organów podatkowych przez sądy administracyjne. Nadto, wydanie orzeczenia jest
konieczne dla ochrony konstytucyjnych praw skarżącego. Na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy pozwala
w tej sytuacji art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643,
ze zm.; dalej: ustawa o TK).
Odnosząc się do kwestii merytorycznych, Prokurator Generalny podzielił niektóre zarzuty skarg konstytucyjnych oraz argumentację Rzecznika Praw Obywatelskich. Zaznaczył jednak, że zakwestionowany art. 6 ust. 4
i 5 ustawy podatkowej nie pozostaje w normatywnym związku z art. 33 i art. 48 Konstytucji, a zatem nie mogą
one stanowić adekwatnych wzorców kontroli.
Prokurator Generalny podzielił zarzut dotyczący niedostatecznej określoności przepisu ustawy podatkowej.
Zwrócił on uwagę, że ustawa, określając podmiotową definicję podatnika (art. 6 ust. 5 u.p.d.o.f.), nie tylko nie zawiera przedmiotowej definicji „samotne wychowywanie dziecka”, lecz także nie wiąże warunku „samotnego wychowywania” z wymogiem wspólnego zamieszkiwania podatnika z dzieckiem. Termin „wychowywać” w języku polskim
oznacza: „zapewniając byt istocie niedorosłej doprowadzić do osiągnięcia przez nią pełnego rozwoju fizycznego
i psychicznego”. Pojęcie to inkorporuje w sobie także aspekt materialny, jakim jest utrzymywanie dziecka.
O niedostatecznej precyzji tego przepisu ma świadczyć też rozbieżna linia orzecznicza wojewódzkich sądów
administracyjnych, które różnie odczytywały sens pojęcia: „samotne wychowywanie dziecka”. Tak skonstruowany przepis podatkowy, nieprecyzyjnie normujący krąg podmiotów uprawnionych do preferencyjnej metody rozliczenia podatku, nie spełnia, zdaniem Prokuratora Generalnego, konstytucyjnych wymagań wynikających
z art. 2 w związku z art. 84 Konstytucji.
Prokurator Generalny podzielił argumentację, że prawo do preferencyjnego rozliczenia podatku stanowi
formę szczególnej pomocy rodzinom niepełnym, o którym mowa w art. 71 ust. 1 Konstytucji. Umożliwienie skorzystania z tej preferencji przy rozliczeniu podatku leży w interesie dziecka, a tym samym – w interesie rodziny
niepełnej. Jak zaznaczył Prokurator Generalny, rodzinę niepełną tworzy z dzieckiem nie tylko rodzic stale z nim
zamieszkujący, lecz także drugi z rodziców, który wychowuje dziecko i je utrzymuje.
Jak podkreślił Prokurator Generalny, „podatnicy o określonym w art. 6 ust. 5 u.p.d.f. wolnym stanie cywilnym,
utrzymujący dziecko, wychowujący je i sprawujący nad nim opiekę charakteryzują się zatem cechą relewantną,
którą stanowi (…) samotne wychowywanie dziecka przez osobę wolnego stanu cywilnego”. Brak możliwości
rozliczenia podatku łącznie z dzieckiem przez podatników, którzy utrzymują dziecko, lecz nie mieszkają z nim,
narusza „nakaz równego traktowania podatników w zakresie przywileju podatkowego”, który wynika z art. 84
w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Takie ukształtowanie sytuacji podatników mających na utrzymaniu dzieci
i rodziny nie znajduje ponadto oparcia w art. 71 ust. 1 i art. 18 Konstytucji.
Prokurator Generalny zaznaczył, że zakwestionowane przepisy ustawy podatkowej naruszają także art. 64
ust. 2 Konstytucji. Chociaż podatki prawidłowo ustanowione nie są niekonstytucyjną ingerencją w sferę własności, to jednak wadliwie skonstruowane przepisy podatkowe mogą różnicować sytuację majątkową podatników,
a tym samym naruszać wymóg równej ochrony ich własności i praw majątkowych.
II
Na rozprawie 12 kwietnia 2011 r. przedstawiciele Sejmu, Prokuratora Generalnego oraz Rzecznika Praw
Obywatelskich podtrzymali stanowiska zajęte na piśmie. Skarżący potrzymał stanowisko zajęte w skargach
konstytucyjnych w odniesieniu do art. 6 ust. 4 i 5 u.p.d.o.f. Wycofał on natomiast zarzut skarg konstytucyjnych w części dotyczącej art. 6 ust. 2 u.p.d.o.f. Uczestnicy postępowania udzielili ponadto odpowiedzi na
pytania Trybunału.
III
1. Przedmiot i zakres kontroli.
1.1. Rozpatrywane skargi konstytucyjne dotyczą preferencyjnego sposobu rozliczenia podatku dochodowego od osób fizycznych. Podstawę normatywną do tego stanowił art. 6 ust. 2, 4 i 5 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r.
– 314 –
OTK ZU nr 3/A/2011
SK 62/08
poz. 22
o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 51, poz. 307, ze zm.; dalej: u.p.d.o.f. lub ustawa podatkowa). W okresie objętym skargami treść tych przepisów uległa dwukrotnym zmianom.
W latach 1996-1997 zakwestionowany art. 6 ust. 2, 4 i 5 u.p.d.o.f., ukształtowany ustawą z dnia 2 grudnia
1994 r. o zmianie niektórych ustaw regulujących zasady opodatkowania oraz niektórych innych ustaw (Dz. U.
z 1995 r. Nr 5, poz. 25), miał następującą treść:
ust. 2: „Małżonkowie podlegający obowiązkowi podatkowemu, o którym mowa w art. 3 ust. 1, między którymi istnieje wspólność majątkowa, pozostający w związku małżeńskim przez cały rok podatkowy, mogą być
jednak, na wniosek wyrażony we wspólnym zeznaniu rocznym, opodatkowani łącznie od sumy swoich dochodów ustalonych zgodnie z art. 9 ust. 1, po uprzednim odliczeniu, odrębnie przez każdego z małżonków, kwot
określonych w art. 26; w tym przypadku podatek ustala się na imię obojga małżonków w podwójnej wysokości
podatku obliczonego od połowy łącznych dochodów małżonków, z tym że do sumy tych dochodów nie wlicza
się dochodów (przychodów) opodatkowanych w sposób zryczałtowany”.
ust. 4: „Od osób samotnie wychowujących przez cały rok podatkowy małoletnie dzieci albo, bez względu na
wiek, dzieci, na które zgodnie z odrębnymi przepisami osoby te pobierały zasiłek pielęgnacyjny, podatek może
być ustalony, na wniosek wyrażony w rocznym zeznaniu podatkowym, w podwójnej wysokości podatku obliczonego od połowy dochodów. Przepisy ust. 2 zdanie drugie i ust. 3 stosuje się odpowiednio”.
ust. 5: „Przez osobę samotnie wychowującą dzieci rozumie się rodzica albo opiekuna prawnego stanu wolnego: pannę, kawalera, osobę rozwiedzioną, wdowę oraz wdowca”.
Ustawą z dnia 21 listopada 1996 r. o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U.
Nr 137, poz. 638), która weszła w życie 1 stycznia 1997 r., przepisy te otrzymały nowe brzmienie, które pozostało aktualne do 31 grudnia 2000 r.
jednak, na wniosek wyrażony we wspólnym zeznaniu rocznym, opodatkowani łącznie od sumy swoich dochodów ustalonych zgodnie z art. 9 ust. 1, po uprzednim odliczeniu, odrębnie przez każdego z małżonków, kwot
określonych w art. 26 i art. 26a; w tym przypadku podatek ustala się na imię obojga małżonków w podwójnej
wysokości podatku obliczonego od połowy łącznych dochodów małżonków, z tym że do sumy tych dochodów
nie wlicza się dochodów (przychodów) opodatkowanych w sposób zryczałtowany”.
ust. 4: „Od osób samotnie wychowujących w roku podatkowym:
1) dzieci małoletnie,
2) dzieci, bez względu na ich wiek, na które, zgodnie z odrębnymi przepisami, pobierany był zasiłek pielęgnacyjny,
3) dzieci do ukończenia 25 lat uczące się w szkołach, o których mowa w przepisach o systemie oświaty lub
w przepisach o szkolnictwie wyższym, jeżeli w roku podatkowym dzieci te nie uzyskały dochodów, z wyjątkiem
dochodów zwolnionych (wolnych) od podatku dochodowego
– podatek może być ustalony, na wniosek wyrażony w rocznym zeznaniu podatkowym, w podwójnej wysokości podatku obliczonego od połowy dochodów; przepisy ust. 2, zdanie po średniku, i ust. 3 stosuje się odpowiednio”.
ust. 5: „Przez osobę samotnie wychowującą dzieci rozumie się rodzica albo opiekuna prawnego stanu wolnego: pannę, kawalera, osobę rozwiedzioną, wdowę oraz wdowca”.
W dniu 3 marca 2000 r. został opublikowany tekst jednolity ustawy (Dz. U. z 2000 r. Nr 14, poz. 176).
Na mocy ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych
oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 104, poz. 1104), która zaczęła obowiązywać 1 stycznia
2001 r., zakwestionowany art. 6 ust. 2, 4 i 5 u.p.d.o.f. otrzymał brzmienie:
jednak, z zastrzeżeniem ust. 8, na wniosek wyrażony we wspólnym zeznaniu rocznym opodatkowani łącznie od
sumy swoich dochodów określonych zgodnie z art. 9 ust. 1, po uprzednim odliczeniu, odrębnie przez każdego
z małżonków, kwot określonych w art. 26; w tym przypadku podatek określa się na imię obojga małżonków
w podwójnej wysokości podatku obliczonego od połowy łącznych dochodów małżonków, z tym że do sumy tych
dochodów nie wlicza się dochodów (przychodów) opodatkowanych w sposób zryczałtowany na zasadach określonych w tej ustawie”.
ust. 4: „Od osób samotnie wychowujących w roku podatkowym:
1) dzieci małoletnie,
2) dzieci, bez względu na ich wiek, na które, zgodnie z odrębnymi przepisami, pobierany był zasiłek pielęgnacyjny,
– 315 –
poz. 22
SK 62/08
OTK ZU nr 3/A/2011
3) dzieci do ukończenia 25 lat uczące się w szkołach, o których mowa w przepisach o systemie oświaty lub
w przepisach o szkolnictwie wyższym, lub w przepisach o wyższych szkołach zawodowych, jeżeli w roku podatkowym dzieci te nie uzyskały dochodów, z wyjątkiem dochodów wolnych od podatku dochodowego, renty
rodzinnej oraz dochodów w wysokości nie powodującej obowiązku zapłaty podatku
– podatek może być określony, z zastrzeżeniem ust. 8, na wniosek wyrażony w rocznym zeznaniu podatkowym, w podwójnej wysokości podatku obliczonego od połowy dochodów osoby samotnie wychowującej dzieci,
z uwzględnieniem art. 7; z tym że do sumy tych dochodów nie wlicza się dochodów (przychodów) opodatkowanych w sposób zryczałtowany na zasadach określonych w tej ustawie”.
ust. 5: „Za osobę samotnie wychowującą dzieci uważa się jednego z rodziców albo opiekuna prawnego,
jeżeli osoba ta jest panną, kawalerem, wdową, wdowcem, rozwódką, rozwodnikiem albo osobą, w stosunku do
której orzeczono separację w rozumieniu odrębnych przepisów. Za osobę samotnie wychowującą dzieci uważa
się również osobę pozostającą w związku małżeńskim, jeżeli jej małżonek został pozbawiony praw rodzicielskich lub odbywa karę pozbawienia wolności”.
Generalnie treść normatywna powyższych przepisów – w odniesieniu do problemu konstytucyjnego, z którym zwrócił się skarżący – pozostała przez ten czas niezmieniona.
1.2. Podstawową zasadą opodatkowania podatkiem dochodowym od osób fizycznych jest obciążenie podatkiem dochodów uzyskiwanych przez indywidualne osoby. Jednocześnie ustawodawca przewidział, że stawka
podatku zależy od wysokości podstawy opodatkowania, jaką jest „czysty” dochód. Obowiązujący w Polsce model
opodatkowania dochodów osobistych opiera się na modelu tzw. progresji szczeblowej. Polega ona – najogólniej
rzecz biorąc – na tym, że podstawa opodatkowania dzielona jest na części o określonej wysokości. Od tych zaś
części obliczany jest podatek według odrębnej, wzrastającej stawki podatkowej. Suma podatku z poszczególnych
części daje razem wysokość podatku należnego. Jeśli zatem podatnik osiąga dochody przekraczające któryś
z ustalonych w art. 27 u.p.d.o.f. progów (obecnie jeden), to od nadwyżki przekraczającej dany próg oblicza się
podatek według skali wyższej. W pozostałym natomiast zakresie (tj. do wysokości pierwszego progu), podatek
płacony jest według skali podstawowej. Progresja nie dotyka w związku z tym podatników, którzy osiągają dochody nieprzewyższające kwoty przewidzianej w art. 27 u.p.d.o.f. dla pierwszego progu podatkowego.
Ustawodawca przewidział jednak pewne wyjątki od ogólnych zasad opodatkowania dochodów osób fizycznych. Zalicza się do nich m.in. uwzględnienie przy ustalaniu wymiaru podatku sytuacji rodzinnej podatnika,
a w konsekwencji jego zdolności płatniczej. Wyrazem tego są szczególne tryby rozliczenia podatku dochodowego przez małżonków oraz rodziców samotnie wychowujących dzieci, określone w art. 6 ustawy podatkowej,
z których podatnicy – po spełnieniu wymogów określonych w tym przepisie – mogą dobrowolnie skorzystać.
Oparte są one na metodzie tzw. ilorazu rodzinnego.
W wypadku łącznego opodatkowania małżonków, uregulowanego w art. 6 ust. 2 i 3 u.p.d.o.f., metoda ta
polega na tym, że dodaje się dochody małżonków (po uprzednim odliczeniu – odrębnie dla każdego z małżonków – kwot określonych w art. 26 i art. 26a u.p.d.o.f.), ustala się kwotę stanowiącą połowę sumy dochodów
małżonków, a od tak uzyskanej kwoty (będącej połową łącznych dochodów) oblicza się podatek, który następnie
mnoży się przez dwa. Taką samą metodę ustawodawca przewidział dla osób samotnie wychowujących dzieci,
przy czym podatek obliczany jest od połowy sumy dochodów samotnego rodzica i dziecka.
Powyższy sposób obliczania podatku pozwala małżonkom odnieść znaczne korzyści, jeśli jeden z nich nie
osiąga dochodów w ogóle bądź jego dochody są relatywnie niewielkie, drugi zaś małżonek zarabia na tyle dużo,
że jego dochody są opodatkowane progresywnie.
W wypadku osób samotnie wychowujących dziecko rozliczenie podatku przy użyciu „ilorazu rodzinnego” jest
dla podatnika korzystne, gdy jego dochody także są opodatkowane progresywnie.
W obydwu zatem sytuacjach skorzystanie z łącznego rozliczenia podatku (tj. z małżonkiem bądź z dzieckiem) pozwala uniknąć bądź spłaszczyć skutki progresji i związanej z nią zapłaty wyższego podatku od tej
części dochodów, która przekracza podstawowy próg podatkowy przewidziany w art. 27 u.p.d.o.f. Rozwiązania
te stanowią odstępstwo od zasady powszechności opodatkowania ze wszystkimi tego konsekwencjami dla
wykładni przepisów przyznających tego rodzaju ulgę, w rozumieniu art. 217 Konstytucji.
1.3. Jak wynika z petitum skarg konstytucyjnych, skarżący nie wnosi o stwierdzenie w całości art. 6 ust. 2,
4 i 5 ustawy podatkowej za niekonstytucyjny. Kwestionuje jedynie efekt, w jakim przepis ten prowadzi do jakoby
nieuzasadnionego zróżnicowania oraz dyskryminacji w sferze podatkowej podatników utrzymujących dzieci,
lecz niezamieszkujących z nimi w stosunku do podatników będących w związkach małżeńskich, którzy mogą
rozliczyć podatek łącznie oraz do podatników zamieszkujących z dzieckiem i sprawujących nad nim stałą opiekę, lecz nieutrzymujących dziecka.
– 316 –
OTK ZU nr 3/A/2011
SK 62/08
poz. 22
Problem konstytucyjny sprowadza się w związku z tym do rozstrzygnięcia kwestii, czy z dobrodziejstwa
wynikającego z art. 6 ust. 4 i 5 u.p.d.o.f. mogą korzystać także rodzice, którzy utrzymują dziecko przez dostarczanie mu środków finansowych, lecz nie sprawują nad nim codziennej opieki, a dziecko stale zamieszkuje i jest
wychowywane przez drugiego rodzica.
2. Dopuszczalność merytorycznego rozpatrzenia skargi konstytucyjnej.
2.1. Trybunał Konstytucyjny na każdym etapie postępowania bada, czy nie zachodzi któraś z ujemnych
przesłanek procesowych, skutkująca umorzeniem postępowania. Dotyczy to wszelkich kwestii wstępnych, jak
również przesłanek formalnych, wspólnych dla kontroli inicjowanej w trybie skargi konstytucyjnej, wniosku lub
pytania prawnego. Merytoryczne rozpoznanie zarzutów sformułowanych w skardze konstytucyjnej jest uzależnione od spełnienia wszystkich warunków jej dopuszczalności (zob. postanowienie z 1 marca 2010 r., sygn.
SK 29/08, OTK ZU nr 3/A/2010, poz. 29, pkt II.2. i powołane tam orzecznictwo). Podkreślić również należy, że
składu rozpoznającego sprawę nie wiąże stanowisko zajęte w zarządzeniu lub postanowieniu Trybunału wydanym w ramach rozpoznania wstępnego (zob. postanowienie z 30 czerwca 2008 r., sygn. SK 15/07, OTK ZU
nr 5/A/2008, poz. 98, pkt II.1).
2.2. W pierwszej kolejności należy rozważyć dopuszczalność wyrokowania w sprawie z uwagi na utratę
przez kwestionowane przepisy mocy obowiązującej.
Zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102,
poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) postępowanie podlega umorzeniu na posiedzeniu niejawnym, jeżeli akt
normatywny – w zakwestionowanym zakresie – utracił moc obowiązującą przed wydaniem orzeczenia przez
Trybunał. Wyjątek przynosi art. 39 ust. 3 ustawy o TK, wyłączający stosowanie przesłanki do umorzenia postępowania z uwagi na utratę mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu, gdy orzekanie o akcie normatywnym jest konieczne dla ochrony konstytucyjnych wolności i praw.
Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wyrażał pogląd, że przepis obowiązuje, dopóki na jego podstawie są lub
mogą być podejmowane indywidualne akty stosowania prawa. Utrata mocy obowiązującej, jako przesłanka umorzenia postępowania, następuje wówczas, gdy kwestionowany przepis nie może być już stosowany do jakiejkolwiek sytuacji faktycznej (zob. wyrok z 31 stycznia 2001 r., sygn. P 4/99, OTK ZU nr 1/2001, poz. 5, pkt III.3).
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, przepisy objęte treścią trzech rozpoznawanych w niniejszym postępowaniu skarg konstytucyjnych w dalszym ciągu mogą być stosowane jako podstawa oceny legalności działań organów
podatkowych przez sądy administracyjne, co uzasadnia celowość objęcia ich kontrolą konstytucyjności.
2.3. W związku z cofnięciem przez skarżącego na rozprawie zarzutów dotyczących art. 6 ust. 2 u.p.d.o.f.,
przewidującego mechanizm wspólnego rozliczenia podatku przez małżonków, Trybunał Konstytucyjny jest
zobowiązany umorzyć postępowanie w tym zakresie na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 39 ust. 2
ustawy o TK.
2.4. Dla rozstrzygnięcia sprawy istotne jest ustalenie, czy naruszenie konstytucyjnych praw i wolności skarżącego spowodował akt stanowienia prawa, czy też akt jego stosowania. Należy mieć na uwadze, że zgodnie
z art. 79 Konstytucji skarga konstytucyjna jest skargą na przepis (akt normatywny), a nie na jego zastosowanie
w indywidualnej sprawie. Trybunał nie jest w związku z tym uprawniony do kontrolowania prawidłowości stosowania przepisów w konkretnych sprawach, nawet jeśliby stosowanie tych przepisów prowadziło do naruszenia
konstytucyjnych praw i wolności jednostki.
Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że rzeczywista treść przepisów tak naprawdę formułuje się
dopiero w procesie ich stosowania. Jak zaznaczał TK, jeśli „określony sposób rozumienia przepisu ustawy
utrwalił się już w sposób oczywisty, a zwłaszcza jeśli znalazł jednoznaczny i autorytatywny wyraz w orzecznictwie Sądu Najwyższego bądź Naczelnego Sądu Administracyjnego, to należy uznać, że przepis ten – w praktyce swego stosowania – nabrał takiej właśnie treści, jaką odnalazły w nim najwyższe instancje sądowe naszego
kraju” (wyrok z 28 października 2003 r., sygn. P 3/03, OTK ZU nr 8/A/2003, poz. 82, pkt IV.2 i cytowane tam
orzecznictwo). Takie podejście prowadzi do poddania kontroli konstytucyjności faktycznego znaczenia przepisu,
jakiego nabrał on w rzeczywistości społecznej (zob. wyrok z 8 maja 2000 r., sygn. SK 22/99, OTK ZU nr 4/2000,
poz. 107, pkt III.5). Z tego też względu trafna jest konstatacja, że w procesie konstytucyjnym kontroli podlega
norma interpretowana z określonego przepisu lub przepisów, a nie samo ich redakcyjne ujęcie.
W sprawach skarżącego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że treść art. 6 ust. 4 i 5 u.p.d.o.f. nie budzi
wątpliwości. Zdaniem NSA, pojęcie „samotnie” w kontekście powyższych przepisów oznacza „bez udziału
– 317 –
poz. 22
SK 62/08
OTK ZU nr 3/A/2011
innych osób”, a pojęcie „wychowywać” – „zapewniając byt, doprowadzić do osiągnięcia pełnego rozwoju psychicznego i fizycznego”. Trybunał zauważa, że nadanie takiego znaczenia tym przepisom jest zgodne z ich
powszechnym rozumieniem w języku polskim.
Powyżej zastosowana wykładnia art. 6 ust. 4 i 5 u.p.d.o.f. jest jednolita w orzecznictwie, co potwierdza treść
uzasadnienia postanowienia NSA z 11 października 2010 r., sygn. akt II FPS 3/10, wydanego na skutek wniosku
Rzecznika Praw Obywatelskich o podjęcie – na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.
– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – uchwały mającej
na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów
administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny odmówił podjęcia uchwały, uznając, że zarówno w momencie
złożenia wniosku o podjęcie uchwały, jak i w dniu wydania powyższego postanowienia, w orzecznictwie NSA
nie było rozbieżności w zakresie rozumienia i stosowania przepisów art. 6 ust. 4 i 5 u.p.d.o.f. Odwołując się do
licznych dotychczas wydanych wyroków (np. wyroki NSA z: 20 października 2006 r., sygn. akt II FSK 1266/05;
20 października 2006 r., sygn. akt II FSK 1267/05; 24 listopada 2006 r., sygn. akt II FSK 1474/05; 30 listopada
2006 r., sygn. akt II FSK 1452/05, II FSK 644/06, II FSK 1549/05, II FSK 1534/05, II FSK 1548/05; 6 maja
2008 r., sygn. akt II FSK 617/07 i II FSK 371/07; 30 czerwca 2009 r., sygn. akt II FSK 279/08), NSA potwierdził
wyraźnie, że art. 6 ust. 4 i 5 u.p.d.o.f. należy interpretować w ten sposób, że art. 6 ust. 4 przyznaje osobie, która
faktycznie samotnie wychowuje dziecko, prawo do preferencyjnego rozliczenia się z podatku dochodowego,
natomiast art. 6 ust. 5 u.p.d.o.f. określa krąg osób, które ze względu na swój stan cywilny lub faktyczny mogą
być uznane za samotnie wychowujące dzieci. Natomiast ust. 5 nie może być odczytywany w ten sposób, że
każda osoba mająca dzieci i znajdująca się w stanie wolnym jest osobą samotnie wychowującą dziecko w rozumieniu ustawy podatkowej. Stanowiłoby to wykreowanie nowej ulgi podatkowej, nieznanej ustawie o podatku
dochodowym od osób fizycznych. Warunkiem skorzystania z preferencji unormowanej w art. 6 ust. 4 ustawy
podatkowej jest osobiste wychowywanie dziecka przez rodzica lub opiekuna prawnego, polegające na troszczeniu się o byt materialny dziecka i jego rozwój emocjonalny. Aby skorzystać z ulgi, o której mowa w art. 6 ust. 4
u.p.d.o.f., podatnik musi pozostawać nie tylko w określonym stanie cywilnym, lecz także faktycznie samotnie
wychowywać dziecko. Uzasadnienie wprowadzenia ulgi świadczy wyraźnie o tym, że ustawodawca kierował ją
tylko do osób, które samotnie (bez udziału drugiego rodzica) i osobiście troszczą się o zaspokajanie codziennych potrzeb dziecka.
Mając na względzie jednolitość orzecznictwa w kwestii art. 6 ust. 4 i 5 u.p.d.o.f., należy uznać, że interpretowana z nich norma prawna, zgodnie z którą prawo do rozliczenia podatku na preferencyjnych zasadach
określonych w art. 6 ust. 4 u.p.d.o.f. przysługuje tylko takiej osobie (rodzicowi lub opiekunowi prawnemu), pod
której codzienną opieką pozostaje dziecko, a nie osobie łożącej na utrzymanie dziecka, lecz nieuczestniczącej
w bieżącym sprawowaniu opieki nad dzieckiem, może podlegać kontroli konstytucyjności przez Trybunał
Konstytucyjny.
Już w tym miejscu należy podkreślić, że mimo nowelizacji art. 6 ust. 4 i 5 u.p.d.o.f. w latach 1996-2001
w zakresie objętym skargami konstytucyjnymi faktycznie obowiązywała ta sama norma prawna. Chociaż ustawodawca dokonywał zmian w treści powyższych przepisów ustawy podatkowej, rozszerzając zakres podmiotowy preferencji, od samego początku treść „samotnie” i „wychowywać dziecko” w konstrukcji ulgi z art. 6 ust. 4
i 5 u.p.d.o.f. nie powinna była nastręczać ponadprzeciętnych wątpliwości interpretacyjnych.
2.5. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że zarzut zawarty w petitum skargi konstytucyjnej z 7 maja 2007 r.,
a także wynikający z uzasadnienia pozostałych skarg konstytucyjnych naruszenia przez zaskarżone przepisy
„prawa do podlegania prawu opartemu na zasadzie pomocniczości państwa umacniającej uprawnienia obywateli
i ich wspólnot, prawu stanowionemu przez pochodzących z wyboru przedstawicieli Narodu (…) oraz do ochrony
(…) praw majątkowych”, o których mowa w preambule, art. 2, art. 4, art. 7, art. 8, art. 31 ust. l i 2, art. 32, art. 64
ust. 2, art. 84 i art. 87 Konstytucji koncentruje się na wykazaniu przez skarżącego jakoby błędnej wykładni dokonanej przez organy podatkowe i sądy administracyjne, w tym zaniechaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny
prokonstytucyjnej wykładni przepisów ustawy podatkowej. Zarzut ten dotyczy de facto nie tyle niekonstytucyjności
przepisów prawa, ile nieprawidłowej – w ocenie skarżącego – działalności orzeczniczej sądu. Tak sformułowany
zarzut nie podlega ocenie Trybunału Konstytucyjnego. Postępowanie przed Trybunałem nie może przekształcić
się bowiem w swoistą postać nadzwyczajnego środka zaskarżania wyroków sądowych, który nosiłby znamiona
sprawowania przez Trybunał wymiaru sprawiedliwości lub nadzoru judykacyjnego nad sądami.
Trybunał Konstytucyjny zauważa ponadto, że skarżący w żaden sposób nie udowodnił, jakie prawa podmiotowe wynikają z przywołanych wzorców konstytucyjnych, a zwłaszcza z preambuły, art. 4, art. 7, art. 8, art. 84
czy art. 87 Konstytucji oraz które z nich zostały wobec skarżącego jednostkowo naruszone. Przepisy te – jako
zasady ustroju państwa – adresowane są głównie do ustawodawcy. Co do zasady, nie wynikają z nich żadne
– 318 –
OTK ZU nr 3/A/2011
SK 62/08
poz. 22
prawa podmiotowe jednostek. W rezultacie nie mogą być skuteczną podstawą skargi konstytucyjnej. Skarżący
nie przeprowadza dowodu, że kwestionowane przez niego przepisy naruszają jego prawa majątkowe, o których
mowa w art. 64 ust. 2 Konstytucji, jak również nie wyjaśnia, dlaczego i w jakim sensie naruszony miałby być
art. 84 Konstytucji.
Mając powyższe na względzie, Trybunał postanowił umorzyć w powyższym zakresie postępowanie na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
3. Zasada powszechności i sprawiedliwości podatkowej.
Stosownie do art. 84 Konstytucji każdy jest zobowiązany do ponoszenia ciężarów publicznych, w tym podatków, określonych w ustawie. Przepis ten wyraża m.in. powszechny wymiar obowiązku podatkowego. Trybunał
Konstytucyjny w dotychczasowym orzecznictwie wielokrotnie akcentował, że władza ustawodawcza dysponuje
daleko idącą swobodą w kształtowaniu systemu podatkowego, w ramach której mieści się możliwość wyboru
między różnymi konstrukcjami zobowiązań podatkowych. Jeszcze swobodniej ustawodawca może decydować
o ulgach i zwolnieniach. O ich przedmiocie oraz zakresie rozstrzygają bowiem uwarunkowania społeczne i ekonomiczne, a nie wyłącznie względy prawne. Niemniej jednak ustanawianie odstępstw od zasady powszechności
opodatkowania musi być usprawiedliwione celami społeczno-gospodarczymi, odzwierciedlonymi w systemie
konstytucyjnie chronionych wartości (zob. wyrok z 9 maja 2005 r., sygn. SK 14/04, OTK ZU nr 5/A/2005, poz. 47,
pkt III i cytowane tam orzecznictwo).
System podatkowy powinien realizować zasadę sprawiedliwości wywodzoną z art. 2 Konstytucji, której treścią jest – z jednej strony – wspomniana już powszechność, wyrażająca się w obowiązku przyczyniania się do
pokrywania wspólnych potrzeb w miarę możliwości przez wszystkich. Z drugiej natomiast strony przejawem
sprawiedliwości jest równość, która oznacza właściwe rozłożenie ciężaru podatkowego, proporcjonalnie do
zdolności płatniczej podatnika (zob. R. Mastalski, Konstytucyjne granice opodatkowania, [w:] Księga XX-lecia
orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, red. M. Zubik, Warszawa 2006, s. 560).
Jednym z najważniejszych kryteriów wyznaczających zakres zdolności płatniczej jest sytuacja rodzinna
podatnika. Jest bowiem oczywiste, że „podatnik mający na utrzymaniu małżonka zaspokoi z takiego samego
dochodu mniej potrzeb niż podatnik samotny, a podatnik mający na utrzymaniu dzieci – mniej potrzeb niż podatnik bezdzietny” (zob. H. Litwińczuk, Polskie prawo podatkowe w świetle standardów międzynarodowych, [w:]
Obywatel – jego wolności i prawa, red. B. Oliwa-Radzikowska, Łódź 1998, s. 268-269). Rozwiązania uwzględniające sytuację rodzinną podatnika uzasadniają zatem wprowadzenie odstępstw od powszechności opodatkowania, gdyż osoby mające na utrzymaniu dzieci znajdują się w odmiennej sytuacji niż osoby, które dzieci nie
posiadają (zob. W. Wójtowicz, Problem „prorodzinności” podatku dochodowego od osób fizycznych, [w:]
Konstytucja – ustrój – system finansowy państwa. Księga pamiątkowa ku czci prof. Natalii Gajl, red.
T. Dębowska-Romanowska, A. Jankiewicz, Warszawa 1999, s. 415-416). Stanowi to również konsekwencję
zasady sprawiedliwości podatkowej. Jak uznał TK, „przy określaniu wysokości podatku dochodowego należy
brać pod uwagę nie tylko wysokość dochodu osiągniętego przez podatnika, ale także jego zdolność płatniczą
ustaloną przy uwzględnieniu niezbędnych wydatków przeznaczonych na utrzymanie rodziny” (wyrok z dnia
7 czerwca 1999 r., sygn. K 18/98, OTK ZU nr 5/1999, poz. 95, pkt IV.3 oraz zob. wyrok z 4 maja 2004 r., sygn.
K 8/03, OTK ZU nr 5/A/2004, poz. 37, pkt III.2.4).
Sama jednak okoliczność posiadania niepełnoletniego dziecka, chociaż wiąże się ze zwiększonymi wydatkami, nie oznacza konieczności preferencyjnego traktowania rodzica w sferze podatkowej. To bowiem powinno
być uzależnione m.in. od wysokości dochodów podatnika wychowującego dzieci. Wybór przez ustawodawcę
kryteriów, w ramach których będzie uskuteczniana zasada sprawiedliwości podatkowej ze względu na sytuację
rodzinną podatnika, a w konsekwencji jego zdolność płatniczą, nie może być zatem oderwany od innych wartości konstytucyjnych wyznaczających obiektywną hierarchię wartości szczególnie intensywnie przez ustrojodawcę chronionych.
4. Ochrona rodziny w Konstytucji a rozwiązania podatkowe.
4.1. Zasadnicza część zarzutów wobec kwestionowanych regulacji wiąże się z szeroko rozumianym statusem rodziny, a zwłaszcza pomocą udzielaną rodzinom niepełnym przez prorodzinne rozwiązania prawa podatkowego. Ocena konstytucyjności art. 6 ust. 4 i 5 u.p.d.o.f. wymaga w pierwszym rzędzie zrekonstruowania
konstytucyjnego modelu i zakresu ochrony udzielanej rodzinom przez państwo.
4.2. Przepisy Konstytucji nie definiują pojęcia rodziny, chociaż status tej podstawowej i naturalnej komórki
społecznej wyznaczony jest przez szereg przepisów ustawy zasadniczej. W pierwszej kolejności należy wska-
– 319 –
poz. 22
SK 62/08
OTK ZU nr 3/A/2011
zać na wynikającą z preambuły do Konstytucji zasadę pomocniczości, umacniającą uprawnienia wspólnot
obywateli, czyli wyznaczającą także rolę rodziny w społeczeństwie (zob. L. Garlicki, uwaga 3 do art. 18, [w:]
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, Warszawa 1999-2005, s. 1-2), następnie
art. 18 deklarujący przyznanie ochrony i opieki małżeństwu, rodzinie, macierzyństwu i rodzicielstwu, a także:
art. 33 ust. 1 Konstytucji (zasada równości praw kobiety i mężczyzny w życiu rodzinnym), art. 47 Konstytucji
(ochrona prawna życia rodzinnego), art. 48 ust. 2 Konstytucji (ochrona praw rodzicielskich), art. 48 ust. 1 zdanie
pierwsze i art. 53 ust. 3 Konstytucji (prawo rodziców do wychowania dzieci zgodnie z własnymi przekonaniami,
w tym do zapewnienia dzieciom wychowania i nauczania moralnego i religijnego), art. 71 Konstytucji (ochrona
dobra rodziny i prawo rodziny oraz matki do pomocy ze strony władz publicznych), art. 48 ust. 1 zdanie drugie,
art. 65 ust. 3, art. 68 ust. 3, art. 72 Konstytucji (ochrona praw dziecka), art. 64 i art. 21 Konstytucji (gwarancja
prawa dziedziczenia), art. 23 Konstytucji (podkreślenie roli rodzinnego gospodarstwa rolnego).
Brak definicji rodziny w Konstytucji, nawet w świetle dokonujących się przemian społecznych, nie skutkuje
brakiem możliwości zrekonstruowana tego pojęcia. W pierwszym rzędzie trzeba odwołać się do językowego
jego znaczenia. „Rodzina” – w ścisłym tego słowa rozumieniu – to wspólnota rodziców, najczęściej małżeństwa
i dzieci. Natomiast „rodzina niepełna”, to rodzina, w której brak jest jednego z rodziców (zob. Słownik Języka
Polskiego PWN). Na gruncie przepisów konstytucyjnych nie ma jednocześnie podstaw do odstąpienia od
powszechnego znaczenia pojęć, jakie ukształtowały się w języku polskim.
W świetle przepisów konstytucyjnych za „rodzinę” należy zatem uznać każdy trwały związek dwóch lub
więcej osób, składający się z co najmniej jednej osoby dorosłej i dziecka, oparty na więzach emocjonalnych,
prawnych, a przeważnie także i na więzach krwi. Rodzina może być „pełna”, w tym „wielodzietna” lub „niepełna”.
Rodzina „pełna” składa się z dwojga osób dorosłych pozostających we wspólnocie domowej i związanych więzami uczuciowymi oraz wychowywanego przez nie wspólnego dziecka (dzieci). Rodzinę „niepełną” tworzy
natomiast jeden dorosły i wychowywane przez niego dziecko (dzieci) (zob. np. L. Garlicki, uwaga 4 do art. 71,
[w:] Konstytucja…, s. 2; M. Dobrowolski, Status prawny rodziny w świetle nowej Konstytucji Rzeczypospolitej
Polskiej, „Przegląd Sejmowy” nr 4/1999, s. 24).
Trudniejsze do zdefiniowania na gruncie Konstytucji są związki faktyczne, w ramach których wychowywane
są dzieci. Nie obejmuje ich pojęcie małżeństwa. Z drugiej zaś strony nie jest wobec nich wyłączona ochrona
płynąca z art. 71 ust. 1 Konstytucji. Trybunał uznał jednak, że na tle niniejszej sprawy nie powstaje konieczność
rozstrzygnięcia tego zagadnienia.
4.3. Ochrona rodziny realizowana przez władze publiczne musi uwzględniać przyjętą w Konstytucji wizję
rodziny jako trwałego związku mężczyzny i kobiety nakierowanego na macierzyństwo i odpowiedzialne rodzicielstwo (vide: art. 18 Konstytucji). Celem regulacji konstytucyjnych odnoszących się do statusu rodziny jest
bowiem nałożenie na państwo, a zwłaszcza na ustawodawcę, obowiązku podejmowania takich działań, które
„umacniają więzi między osobami tworzącymi rodzinę, a zwłaszcza więzi istniejące między rodzicami i dziećmi oraz między małżonkami” (wyrok z 18 maja 2005 r., sygn. K 16/04, OTK ZU nr 5/A/2005, poz. 51, pkt III.4).
Dotyczy to również rozwiązań podatkowych, których celem jest realizacja polityki prorodzinnej państwa (por.
P. Smoleń, Trudności i wątpliwości na tle tzw. prorodzinnej polityki państwa [w:] Problemy i kontrowersje
związane z opodatkowaniem dochodów osób fizycznych, red. B. Kucia-Guściora, P. Smoleń, Lublin 2008,
s. 22-23). Rozwiązania te nie mogą jednak prowadzić, choćby nawet pośrednio, do osłabiania trwałości więzów rodzinnych przez takie rozwiązania, które preferowałyby wychowywanie dzieci tylko przez jednego
z rodziców albo nawet przez oboje z nich, ale bez zawierania związku małżeńskiego, przynoszącego prawne
regulacje odnoszące się do relacji między tymi osobami (zob. M. Zubik, Podmioty konstytucyjnych wolności,
praw i obowiązków, „Przegląd Legislacyjny” nr 2/2007, s. 41). Warto zasygnalizować, że w wyroku z 18 maja
2005 r., sygn. K 16/04, dotyczącym dodatku do zasiłku rodzinnego dla osób samotnie wychowujących dzieci,
TK stwierdził niekonstytucyjność przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych
(Dz. U. Nr 228, poz. 2255, ze zm.), które określały krąg podmiotów uprawnionych do dodatku do zasiłku
rodzinnego. Dodatek przyznawano bowiem rodzicowi pozostającemu w określonym stanie cywilnym (panna,
kawaler, osoba pozostająca w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osoba rozwiedziona,
wdowiec albo wdowa), który złożył oświadczenie, że drugi rodzic nie wychowuje dziecka. Jak wyjaśnił
Trybunał, treść zakwestionowanych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych przyczynia się do pozorowanego rozpadu rodziny ze względu na określone korzyści finansowe, osłabiając tym samym więzi między
rodzicami a dziećmi oraz między małżonkami.
Szczególną ochroną państwo powinno otaczać rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza rodziny wielodzietne i niepełne, co wynika z art. 71 ust. 1 Konstytucji. Tę szczególną pomoc,
wykraczającą poza zwykłą pomoc udzielaną pozostałym rodzinom (zob. wyrok z 15 listopada 2005 r., sygn.
– 320 –
OTK ZU nr 3/A/2011
SK 62/08
poz. 22
P 3/05, OTK ZU nr 10/A/2005, poz. 115, pkt III.3) należy jednak postrzegać globalnie, w skali wszystkich działań
podejmowanych przez władze publiczne na rzecz rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji, a nie wyłącznie
przez pryzmat rozwiązań podatkowych w postaci np. preferencyjnego rozliczenia podatku dochodowego. Formy
pomocy adresowane do rodzin w trudnej sytuacji materialnej i społecznej skonkretyzowano przede wszystkim
w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362, ze zm.). Zawiera
je także ustawa podatkowa w postaci ulg i zwolnień dla podatników wychowujących dzieci.
4.4. Spośród konstytucyjnych regulacji dotyczących statusu rodziny skarżący wskazał na naruszenie przez
kwestionowane przepisy wyrażonej we wstępie do Konstytucji zasady pomocniczości, art. 18, art. 48 oraz
art. 71 ust. 1 Konstytucji. Jego zarzuty w tym zakresie sprowadzają się do dwóch kwestii: naruszenia przez
zaskarżone przepisy prawa jego rodziny do szczególnej opieki ze strony państwa oraz traktowania go na gruncie podatkowym jako wychowującego syna.
Art. 18 Konstytucji przewiduje, że małżeństwo jako związek kobiety i mężczyzny, rodzina, macierzyństwo
i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej.
W myśl art. 48 ust. 1 rodzice mają prawo do wychowywania dzieci zgodnie z własnymi przekonaniami.
Wychowywanie powinno uwzględniać stopień dojrzałości dziecka, a także jego wolność sumienia i wyznania
oraz jego przekonania. Ustęp 2 przewiduje zaś, że ograniczenie lub pozbawienie praw rodzicielskich może
nastąpić tylko w wypadkach określonych w ustawie i tylko na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu.
Zgodnie zaś z art. 71 ust. 1 państwo w swej polityce społecznej i gospodarczej uwzględniać ma dobro rodziny. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza rodziny wielodzietne i niepełne,
mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych.
4.5. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że wskazany ogólnie w skardze art. 18 Konstytucji oraz zasada
pomocniczości wynikająca z preambuły do Konstytucji nie mogą być wzorcami kontroli w postępowaniu wszczętym ze skargi konstytucyjnej. Nie kreują one bowiem samodzielnych praw podmiotowych, lecz wyrażają zasady
i cele polityki państwa adresowane do ustawodawcy. Skoro z powyższych przepisów nie można generalnie
wyprowadzić nadającego się do bezpośredniego stosowania prawa podmiotowego jednostki, nie można również skutecznie traktować ich jako wzorca w postępowaniu ściśle powiązanym z ochroną konstytucyjnych praw
i wolności w ramach skargi konstytucyjnej.
Natomiast gdy chodzi o normę wynikającą z art. 71 ust. 1 Konstytucji, w skardze konstytucyjnej ewentualnym wzorcem kontroli może być uczynione jedynie zdanie drugie tego przepisu (zob. wyrok z 11 listopada
2005 r., sygn. P 3/05, pkt III.3). Zdanie pierwsze nie jest natomiast źródłem praw podmiotowych, lecz podobnie
jak art. 18 Konstytucji i zasada pomocniczości, zakreśla pożądany przez ustrojodawcę kierunek działania władz
publicznych. Jakkolwiek art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji może pozwalać na rekonstrukcję prawa podmiotowego, to ustalając zakres jego „wykorzystania” w skardze konstytucyjnej należy uwzględnić również art. 81
Konstytucji, zgodnie z którym praw wskazanych m.in. w art. 71 ust. 1 można dochodzić wyłącznie w granicach
określonych w ustawie.
Podmiotem prawa wynikającego z art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji są rodziny znajdujące się „w trudnej sytuacji materialnej i społecznej”. Za szczególnie narażone na znalezienie się w takiej sytuacji ustrojodawca
uznał rodziny wielodzietne i niepełne. Redakcja tego przepisu wskazuje, że obydwie przesłanki trudnej sytuacji
– finansowa oraz środowiskowa muszą być spełnione kumulatywnie, a zatem nie każdej rodzinie wielodzietnej
lub niepełnej przysługuje prawo do wsparcia ze strony państwa. Prawa wyrażonego w art. 71 ust. 1 zdanie
drugie Konstytucji mogą dochodzić – w granicach wynikających z ustalonej przez ustawodawcę polityki społecznej – członkowie rodziny, która jest jego beneficjentem. W wypadku rodzin niepełnych są nimi: rodzic lub opiekun prawny wychowujący dziecko, a także dziecko wychowywane przez taką osobę dorosłą. W każdej jednak
sytuacji przepis ten ukierunkowany jest na ochronę wychowywania dzieci. Nie stanowi natomiast samodzielnej
podstawy roszczeń osób dorosłych, które dzieci nie wychowują.
W niniejszej sprawie Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że skarżący nie jest podmiotem prawa, o którym
mowa w art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji. Ani sam skarżący, ani sądy nie kwestionowały, że jego rola
w wychowywaniu dziecka sprowadzała się przede wszystkim do spełniania obowiązku alimentacyjnego i odwiedzin dziecka w ustalonym czasie. Nie sprawował on nad nim bieżącej opieki, nie współdziałał również w ramach
codziennego wychowania dziecka. Tym samym nie może on skutecznie powoływać się na art. 71 ust. 1 zdanie
drugie Konstytucji jako podstawy udzielenia mu ochrony przez państwo.
W takim wypadku postępowanie w powyższym zakresie musi ulec umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1
pkt 1 ustawy o TK ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
– 321 –
poz. 22
SK 62/08
OTK ZU nr 3/A/2011
4.6. Utrzymywanie dziecka przez dostarczanie mu środków finansowych jest podstawowym obowiązkiem
rodziców względem dziecka, a jednocześnie szerszym prawem dziecka oczekiwanym słusznie od rodziców.
Władze publiczne powinny natomiast wspomagać dziecko wówczas, gdy osoby zobowiązane do alimentacji nie
są w stanie – z uwagi na ich sytuację materialną i społeczną – podołać ciążącemu na nich z mocy prawa obowiązkowi (vide: art. 72 ust. 2 Konstytucji). Zaangażowanie państwa w sferze zabezpieczenia społecznego nie
powinno zatem prowadzić do atrofii rodzicielskich obowiązków. Równocześnie takie postrzeganie osobistych
obowiązków między członkami rodziny i władzami publicznymi zapewnia właściwe rozumienie sensu i koncepcji
zasady pomocniczości.
Wychowywanie dziecka – na co zwrócił uwagę Trybunał w wyroku dotyczącym zaliczki alimentacyjnej – nie
może być utożsamiane tylko z samym spełnianiem obowiązku alimentacyjnego, stanowiącym podstawowy obowiązek rodzica (a niekiedy również i innych osób względem dziecka). Nie jest wobec tego wystarczające finansowanie potrzeb dziecka, z pominięciem podejmowania innych działań zmierzających do prawidłowego ukształtowania psychofizycznych relacji wychowanka ze społecznością, by rodzic mógł być traktowany jako osoba je
wychowująca (por. wyrok z 23 czerwca 2008 r., sygn. P 18/06, OTK ZU nr 5/A/2008, poz. 83, pkt III.4.4.1).
Obowiązek alimentacyjny rodziców wobec dzieci wynika z art. 133 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks
rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, ze zm.; dalej: k.r.o.). Stanowiąc wyraz solidarności rodzinnej, istnieje niezależnie od władzy rodzicielskiej i sprawowania pieczy nad dzieckiem. Znajduje ponadto umocowanie
w przepisach konstytucyjnych, będąc przede wszystkim refleksem wynikającego z art. 48 ust. 1 Konstytucji
obowiązku współprzyczyniania się rodziców do wychowywania dziecka. Z tak szeroko rozumianego obowiązku
alimentacyjnego nie można jednak wywodzić – jak stara się to uczynić skarżący – prawa do ulg czy preferencji
podatkowych, które stanowią odstępstwo od zasady powszechności opodatkowania (vide: art. 84 Konstytucji).
4.7. Rozliczenie podatku na zasadach przewidzianych w art. 6 ust. 4 i 5 u.p.d.o.f. – w ocenie Trybunału
Konstytucyjnego – nie pozostaje w normatywnym związku z art. 48 ust. 1 Konstytucji, który określa sfery wychowywania dziecka przez rodziców, rozumianego jako zaszczepianie i umacnianie w dziecku określonego światopoglądu, przekonań, systemu wartości, jak i zasad obyczajowych, moralnych i etycznych (zob. P. Sarnecki,
uwaga 4 do art. 48, [w:] Konstytucja…, s. 1). Stąd też możliwość rozliczenia podatku wspólnie z dzieckiem przez
rodzica, który sprawuje nad nim opiekę, nie wpływa na zakres praw rodzicielskich drugiego rodzica. Są to dwa
niezależne od siebie zagadnienia.
4.8. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, powiązanie preferencji podatkowej, o której mowa w art. 6 ust. 4
i 5 u.p.d.o.f., ze sprawowaniem rzeczywistej opieki nad dzieckiem, a nie wyłącznie ze spełnianiem powinności
rodzicielskich usprawiedliwiają też inne względy konstytucyjne. Rozwiązania przewidujące rozmaite ulgi podatkowe, nawet jeżeli stanowią konsekwencję zasady sprawiedliwości podatkowej, nie mogą stwarzać okazji do
pozorowanego rozpadu rodziny lub niezakładania rodziny wyłącznie ze względu na spodziewaną korzyść ekonomiczną, którą potencjalnie odniosą podatnicy. Dotyczy to przede wszystkim sytuacji, w których dobrze zarabiający rodzice nie będą mieć żadnych wymiernych korzyści z pozostawania w małżeństwie, zaś rozliczenie
podatku w sposób przewidziany w art. 6 ust. 4 i 5 u.p.d.o.f. pozwoli przynajmniej jednemu z nich zapłacić niższy
podatek. Może to w efekcie popychać do powstawania fikcyjnych rodzin niepełnych, wyłącznie ze względów
podatkowych (zob. wyrok z 18 maja 2005 r., sygn. K 16/04, pkt III.4).
Mając powyższe na uwadze, Trybunał stwierdza, że art. 6 ust. 4 i 5 nie jest niezgodny z art. 48 Konstytucji
oraz jest zgodny z zasadą sprawiedliwości podatkowej, wywodzoną przez skarżącego z art. 2 Konstytucji.
5. Zarzut naruszenia zasady równości i zakaz dyskryminacji.
5.1. Skarżący zarzuca art. 6 ust. 4 i 5 u.p.d.o.f. naruszenie art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 33 ust. 1 i 2 Konstytucji.
W ocenie skarżącego, naruszenie zasady równości oraz – jak to określa – „prawa do niedyskryminacji” polega
na tym, że norma wywiedziona z zaskarżonych przepisów udaremniać ma możliwość złagodzenia progresji
podatkowej, pogarszając sytuację skarżącego i jego rodziny w porównaniu do sytuacji małżonków i pozostałych
osób samotnie wychowujących dzieci, które z dzieckiem zamieszkują.
Art. 32 ust. 1 Konstytucji wyraża zasadę równości wobec prawa oraz równości w prawie. Natomiast art. 33
ust. 1 Konstytucji przewiduje, że kobieta i mężczyzna mają równe prawa w życiu rodzinnym, politycznym, społecznym i gospodarczym. Z kolei art. 33 ust. 2 stanowi, że kobieta i mężczyzna mają w szczególności równe
prawo do kształcenia, zatrudniania i awansów, do jednakowego wynagradzania za pracę jednakowej wartości,
do zabezpieczenia społecznego oraz do zajmowania stanowisk, a także pełnienia funkcji i uzyskiwania godności
publicznych i odznaczeń.
– 322 –
OTK ZU nr 3/A/2011
SK 62/08
poz. 22
5.2. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego dostatecznie utrwalił się pogląd, że konstytucyjna zasada
równości polega na równym traktowaniu wszystkich podmiotów (adresatów norm prawnych) charakteryzujących
się jednakową cechą wspólną, bez zróżnicowań dyskryminujących i faworyzujących. Równość oznacza też, że
dopuszczalne jest odmienne traktowanie przez prawo różnych podmiotów (adresatów norm prawnych), które
owej cechy wspólnej nie mają. Zasada ta nie oznacza „identyczności (tożsamości) praw wszystkich jednostek”
(zob. postanowienie z 24 października 2001 r., sygn. SK 10/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 225, pkt II.2). Powyższe
rozumienie zasady równości znajduje również swoje uzasadnienie w zasadzie sprawiedliwości społecznej (zob.
orzeczenie z 29 września 1997 r., sygn. K 15/97, OTK ZU nr 3-4/1997, poz. 37, pkt IV.1).
5.3. Dokonując oceny danej regulacji w perspektywie zasady równości, powinno się najpierw ustalić, w sytuacji stwierdzenia faktycznych nierówności wynikających z treści lub stosowania przepisu, czy w ogóle mamy do
czynienia z podmiotami tożsamymi; następnie – na podstawie jakiej cechy dokonano zróżnicowania sytuacji
prawnej adresatów danej normy; wreszcie – rozważyć, czy zróżnicowanie to było uzasadnione (zob. wyrok
z 16 grudnia 1997 r., sygn. K 8/97, OTK ZU nr 5-6/1997, poz. 70, pkt III.2).
Preferencyjna metoda opodatkowania zawarta w art. 6 ust. 2 i 3 u.p.d.o.f. adresowana jest do osób pozostających w związku małżeńskim. Małżonkowie mogą z niej skorzystać niezależnie od tego, czy posiadają
dzieci lub ile mają dzieci. Stąd o wspólnym rozliczeniu małżonków mówi się niekiedy jako o rozwiązaniu nie tyle
prorodzinnym, ile promałżeńskim (zob. P. Smoleń, Trudności…, s. 22). Przyznanie małżonkom prawa do wspólnego rozliczenia podatku stanowi konsekwencję tego, że małżeństwo, oprócz więzi duchowej i fizycznej, spaja
również więź ekonomiczna, wyrażająca się w prowadzeniu wspólnego gospodarstwa domowego, a dochody
uzyskiwane przez małżonków wydatkowane są na ich wspólne potrzeby, w tym wychowanie dzieci. Należy mieć
na względzie, że prawo łącznego rozliczenia podatku przez małżonków zależy m.in. od pozostawania przez nich
we wspólności majątkowej małżeńskiej.
Preferencyjna metoda opodatkowania wynikająca z art. 6 ust. 4 i 5 ustawy podatkowej skierowana jest
z kolei do pojedynczego (samotnego) rodzica, który pozostaje z dzieckiem we wspólnym gospodarstwie domowym i na którym ciąży trud codziennego sprawowania nad nim opieki. Preferencja ta przysługuje ze względu na
dziecko pozostające z rodzicem (niezależnie: matką lub ojcem) i, jak wskazano wcześniej, jest autonomiczna
wobec obowiązku alimentacyjnego. Celem tego rozwiązania jest zrekompensowanie rodzicowi samodzielnego
ponoszenia trudu wychowania potomstwa.
5.4. Skarżący w sposób niesatysfakcjonujący uzasadnia naruszenie zasady równości i zakazu dyskryminacji przez kwestionowane przepisy.
Po pierwsze, nie znajduje konstytucyjnych podstaw pogląd o istnieniu jakiegokolwiek powszechnego
prawa podatników do „złagodzenia progresji podatkowej”. Przeciwnie, z art. 84 Konstytucji wynika powszechny obowiązek płacenia podatków przy uwzględnieniu zdolności płatniczej podatnika. Podleganie temu obowiązkowi jest ponadto refleksem zasady sprawiedliwości podatkowej wywiedzionej z art. 2 Konstytucji oraz
troski o dobro wspólne (art. 1 Konstytucji), w myśl których każdy powinien przyczyniać się do realizacji
wspólnych zadań państwa według własnych możliwości. Ustawodawca określił obowiązek podatkowy ciążący na osobach fizycznych, w którym przedmiotem opodatkowania jest indywidualny dochód podatnika.
Wysokość należnego podatku, ustalanego w oparciu o progresywną skalę opodatkowania, zależy głównie
od wysokości uzyskiwanych dochodów. Generalnie zasadą jest, że osoba uzyskująca wyższe dochody,
przekraczająca pewien określony ustawowo pułap, od tej nadwyżki płaci podatek według wyższej skali.
Wszelkie zaś odstępstwa od powyższych kryteriów muszą znajdować uzasadnienie w celach i wartościach
wyrażonych w Konstytucji.
Jeśli zatem skarżący opiera swe zarzuty na obciążeniu go powszechnym obowiązkiem podatkowym, mimo
że zdolność płatnicza wynikająca z konieczności ponoszenia przez niego wydatków na dziecko jest mniejsza
niż innych podatników, spoczywa na nim konieczność starannego udowodnienia niekonstytucyjności tych rozwiązań. Jest to tym bardziej niezbędne, że skarżący uzyskiwał dochody na tyle wysokie, iż przekroczył podstawowy próg podatkowy i został przez to objęty progresją. Nie zakwestionował on natomiast żadnych innych
regulacji u.p.d.o.f., które pozwalałyby mu zmniejszyć wysokość dochodu podlegającego opodatkowaniu według
wyższej skali podatkowej.
Po drugie, skoro równość wobec prawa oznacza konieczność równego traktowania podmiotów mających
jednakową cechę relewantną, należy mieć na uwadze, że małżonkowie i osoby samotnie wychowujące dziecko
należą do dwóch odmiennych klas podmiotów, a ich sytuacja prawna i faktyczna jest zgoła odmienna. Trybunał
nie dopatruje się zatem naruszenia zasady równości i dyskryminacji rodzica dziecka wychowywanego poza
małżeństwem, który spełnia względem dziecka obowiązek alimentacyjny, lecz nie sprawuje pieczy nad dziec-
– 323 –
poz. 22
SK 62/08
OTK ZU nr 3/A/2011
kiem względem rodziców sprawujących nad dzieckiem stałą opiekę, a więc wychowujących je, jak i względem
małżonków. Z rodzicielskiego obowiązku utrzymywania dziecka nie można bowiem automatycznie wywodzić
prawa do odstępstw od ogólnej zasady opodatkowania w ramach powszechnego podatku dochodowego od
osób fizycznych.
5.5. Zakwestionowane przepisy ustawy podatkowej nie wprowadzają – jako przesłanki uzyskania prawa do
rozliczenia podatku wspólnie z dzieckiem – kryterium płci. Przeciwnie, treść art. 6 ust. 4 i 5 u.p.d.o.f. jednoznacznie wskazuje, że osobą uprawnioną może być matka, jak i ojciec dziecka, spełniający określone w tym przepisie
warunki. Bez znaczenia pozostaje w tym miejscu zarzut, że zazwyczaj w praktyce opiekę nad dzieckiem sprawuje matka, a nie ojciec. Kwestia ta należy bowiem do sfery faktów i uwarunkowań biologicznych. Ocena obydwu powyższych okoliczności pozostaje jednak poza zakresem kognicji Trybunału Konstytucyjnego.
W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że art. 6 ust. 4 i 5 u.p.d.o.f. jest zgodny z art. 32 ust. 1
oraz nie jest niezgodny z art. 33 Konstytucji. W pozostałym natomiast zakresie – dotyczącym kontroli art. 6
ust. 4 i 5 u.p.d.o.f. z art. 32 ust. 2 Konstytucji – z uwagi na niedostateczne udowodnienie dyskryminacji –
Trybunał umarza postępowanie na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK ze względu na niedopuszczalność
wydania wyroku.
6. Niedostateczna określoność przepisów podatkowych.
6.1. Mimo braku podniesienia w petitum skarg konstytucyjnych zarzutu naruszenia zasady przyzwoitej legislacji płynącej z art. 2 Konstytucji przez niedostateczną określoność przepisów prawa podatkowego, taki zarzut
pojawia się w treści uzasadnienia skarg, jak również w stanowisku Rzecznika Praw Obywatelskich i Prokuratora
Generalnego. Mając powyższe na uwadze, Trybunał uznał za zasadne zbadanie również i tego zarzutu.
6.2. Zdaniem skarżącego, definicja „osoby samotnie wychowującej dziecko” zawarta w art. 6 ust. 5 u.p.d.o.f.
jest nieprecyzyjna. Z terminu „osoba samotnie wychowująca dziecko”, którym posługuje się ustawodawca
w art. 6 ust. 5, nie wynika bowiem jednoznacznie, czy jest to tylko nazwa szczególnej grupy podatników, czy
pojęcie to określa także przesłanki nabycia uprawnienia do obliczania podatku na zasadach określonych
w art. 6 ust. 4 u.p.d.o.f. Na skutek jakoby niedostatecznej precyzji kwestionowanych przepisów, organy podatkowe, a następnie sądy administracyjne przyjąć miały odmienną od skarżącego, a zarazem nietrafioną wykładnię przepisów podatkowych. W rezultacie obciążono skarżącego obowiązkiem zapłaty zaległości podatkowej
wraz z odsetkami za zwłokę, co spowodowało uszczuplenie jego majątku.
6.3. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że zasady przyzwoitej legislacji są przejawem ogólnej
zasady ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, a w konsekwencji jedną z cech państwa
prawnego. Brak precyzji przepisów powoduje bowiem stworzenie nazbyt szerokich ram dla organów stosujących prawo, które muszą zastępować ustawodawcę w zakresie tych zagadnień, które uregulował on w sposób
nieprecyzyjny. Jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny, „ustawodawca nie może poprzez niejasne formułowanie
tekstu przepisów pozostawiać organom mającym je stosować nadmiernej swobody przy ustalaniu w praktyce
zakresu podmiotowego i przedmiotowego ograniczeń konstytucyjnych wolności i praw jednostki” (wyrok
z 22 maja 2002 r., sygn. K 6/02, OTK ZU nr 3/A/2002, poz. 33, pkt III.3).
Z utrwalonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że nie każda, a tylko wyłącznie kwalifikowana – tj. niedająca się usunąć przy pomocy uznanych metod wykładni – niejasność przepisu może stanowić
podstawę orzeczenia jego niekonstytucyjności. Nadmierna kazuistyka może natomiast prowadzić do deformacji
idei państwa prawa (zob. postanowienie z 27 kwietnia 2004 r., sygn. P 16/03, OTK ZU nr 4/A/2004, poz. 36,
pkt III.3). Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie podziela w pełni ten pogląd. Pragnie ponadto zaznaczyć,
że wymaganie nadmiernej regulacji i osobnego definiowania pojęć, zwłaszcza kiedy mają one ugruntowane
znaczenie w języku polskim, nie ma nic wspólnego z gwarancyjnym wymogiem określoności przepisów, a wręcz
stanowi zaprzeczenie tej zasady.
6.4. Kwestionowane przepisy regulujące definicję osoby samotnie wychowującej dziecko oraz przesłanki
nabycia uprawnienia do preferencyjnego rozliczenia podatku, mimo pojawiających się na początku stosowania
tych przepisów rozbieżności interpretacyjnych w wojewódzkich sądach administracyjnych, uzyskały z biegiem
czasu jednolitą treść, utrwaloną konsekwentną linią orzeczniczą NSA. Pewien zakres rozbieżności w wykładni
przepisów, w tym również przepisów prawa podatkowego, stanowi naturalny i nieodłączny element każdego
systemu prawnego, zwłaszcza gdy dotyczy przepisu relatywnie krótko stosowanego w obrocie prawnym. Dopóki
– 324 –
OTK ZU nr 3/A/2011
SK 62/08
poz. 22
jednak możliwe jest wydobycie z nich normy prawnej o jednoznacznej treści, zwłaszcza uzyskanej dzięki językowej metodzie ich wykładni, dopóty nie ma potrzeby stwierdzania ich niekonstytucyjności ze względu na zasadę określoności przepisów prawa wynikającą z art. 2 Konstytucji.
Organy podatkowe i sądy administracyjne do ustalenia treści normy prawnej posłużyły się wykładnią językową, uznając za osobę samotnie wychowującą dziecko takiego rodzica, który rzeczywiście troszczy się o bieżące potrzeby dziecka, a nie osobę wypełniającą jedynie ciążący na niej z mocy prawa obowiązek alimentacyjny i biorącej niewielki udział w innych aspektach wychowania. Taką też treść uzyskała kwestionowana norma
w orzecznictwie NSA. Znaczenie ustawowego pojęcia „osoba samotnie wychowująca dziecko” zostało więc
ustalone w taki sposób, w jaki rozumiane jest ono w języku polskim.
Trybunał Konstytucyjny pragnie ponadto zaznaczyć, że zarzucana definicji zawartej w art. 6 ust. 5 u.p.d.o.f.
„nieprecyzyjność” jest wyłącznie pozorna z innych też względów. Przepis ten dookreśla wyłącznie cechy, jakie
winna posiadać osoba samotnie wychowująca dziecko, tj. stan cywilny lub sytuację życiową (brak drugiego
rodzica). Nie definiuje natomiast znaczenia „samotnego wychowywania dziecka”, co sprawia, że musi być ono
rozumiane zgodnie z jego słownikowym, powszechnie przyjętym znaczeniem. Tak właśnie postąpił NSA, wydobywając z zakwestionowanych przepisów normę prawną, która jest przedmiotem niniejszej kontroli.
„Niezrozumiałość”, którą skarżący zarzuca art. 6 ust. 4 i 5 u.p.d.o.f., wynika nie tyle z wadliwej konstrukcji
legislacyjnej przepisów, ile z subiektywnych założeń odnośnie do rozumienia pojęcia „wychowywanie dziecka”,
sprowadzonej przez skarżącego do jednego, materialnego aspektu.
Nietrafiony jest przy tym pogląd skarżącego, że pojęcie „wychowywania dziecka” jest tożsame na gruncie
art. 6 ust. 4 ustawy podatkowej z dostarczaniem środków utrzymania. Na taką interpretację, w opinii skarżącego, pozwala treść art. 6 ust. 4 pkt 3 u.p.d.o.f. Przepis ten dotyczy możliwości rozliczenia podatku przez rodzica
samotnie wychowującego dziecko do ukończenia przez to dziecko 25 roku życia, jeśli pobiera ono naukę.
Zdaniem skarżącego, w tym okresie nie istnieje już prawny obowiązek opieki nad dzieckiem, a wyłącznie obowiązek alimentacyjny, co ma – jego zdaniem – rzutować na interpretację całego art. 6 ust. 4 ustawy podatkowej.
Trybunał Konstytucyjny pragnie jednak zauważyć, że ujęcie redakcyjne tego przepisu wskazuje na jego odrębność względem innych stanów uregulowanych w pozostałych punktach art. 6 ust. 4 u.p.d.o.f. Jest to związane
z faktem, że z chwilą wkroczenia przez dziecko w dorosłość, odpada ciążący na rodzicach obowiązek opieki, tj.
wychowywania w ścisłym znaczeniu tego słowa, a w grę wchodzą obowiązki natury materialnej, które mają
pomóc dziecku się usamodzielnić. Powołanie się przez skarżącego na treść art. 6 ust. 4 pkt 3 u.p.d.o.f. można
zatem potraktować jedynie jako nieporozumienie, szczególnie, że przepis ten nie mógł nawet być zastosowany
w sytuacji skarżącego. W okresie relewantnym dla skarg utrzymywał on bowiem dziecko małoletnie, a nie pełnoletnie, pobierające naukę w szkołach.
Na trafność tezy, że „wychowanie” nie może być utożsamiane z „utrzymywaniem” w świetle regulacji art. 6
ust. 4 i 5, wskazuje również nowelizacja ustawy podatkowej z 2000 r. Ustawodawca rozszerzył wtedy krąg podmiotów uprawnionych do skorzystania z preferencji przewidzianej przez art. 6 ust. 4 na osoby pozostające formalnie w związku małżeńskim, lecz – z uwagi na pozbawienie praw rodzicielskich drugiego małżonka bądź
odbywanie przez niego kary pozbawienia wolności – niemogące liczyć na pomoc w sprawowaniu codziennej,
stałej opieki nad dzieckiem. W takich sytuacjach rodzice, którzy nie sprawują nawet opieki, a więc nie wychowują dzieci, są zobowiązani w dalszym ciągu do wypełniania obowiązków alimentacyjnych, a więc dostarczania
dziecku, a niekiedy również małżonkowi – rodzicowi dziecka, środków utrzymania.
Skarżący w swej praktyce rozliczenia podatku dochodowego od osób fizycznych nie zechciał zauważyć
powyższych zmian legislacyjnych. Tym bardziej budzi zdumienie, że jako profesjonalny pełnomocnik konsekwentnie, wbrew językowemu brzmieniu kwestionowanych przepisów, stosował rozumienie przepisów ustawy
podatkowej korzystne dla niego, pomijając ich językowe znaczenie, a następnie starał się wywodzić z tego
roszczenia konstytucyjne.
W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny uznaje, że art. 6. ust. 4 i 5 jest zgodny z art. 2 Konstytucji.
7. Uwagi końcowe.
Trybunał Konstytucyjny dostrzega problem spoczywający u podstaw złożenia skarg konstytucyjnych w sprawie będącej przedmiotem orzekania. Niemiej jednak Trybunał nie jest w stanie zastąpić ustawodawcy. Aby wyjść
naprzeciw problemowi, który stał się kanwą niniejszej skargi, sam ustawodawca musiałby ewentualnie skonstruować na nowo model preferencyjnych sposobów rozliczenia podatku dochodowego od osób fizycznych,
uwzględniający specyficzne sytuacje, w których rodzic osiągający znaczne dochody i utrzymujący dziecko nie
może skorzystać z preferencyjnej metody rozliczenia podatku, podczas gdy drugi z rodziców, wychowujący
dziecko, nie ma możliwości skorzystania z tej preferencji, ponieważ nie uzyskuje dochodów. Rozwiązanie tego
– 325 –
poz. 23
SK 33/09
OTK ZU nr 3/A/2011
problemu wykracza jednak zarówno poza możliwości wynikające z oceny przepisów zaskarżonych w skargach
konstytucyjnych, jak i kompetencje Trybunału Konstytucyjnego. Powyższe uwagi nie wpływają wszakże na
ostateczną ocenę zakwestionowanej regulacji.
Mając powyższe na uwadze, Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.
23
WYROK
Sygn. akt SK 33/09*
Zbigniew Cieślak – przewodniczący
Marek Kotlinowski
Teresa Liszcz
Małgorzata Pyziak-Szafnicka
Sławomira Wronkowska-Jaśkiewicz – sprawozdawca,
po rozpoznaniu, z udziałem Sejmu oraz Prokuratora Generalnego, na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2011 r.,
skargi konstytucyjnej Magdaleny Pawulskiej o zbadanie zgodności:
art. 6 ust. 1 pkt 5 w związku z art. 9 ust. 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie
ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887, ze zm.) w zakresie, w jakim statuują pierwszeństwo tytułu ubezpieczenia z tytułu pozarolniczej działalności gospodarczej w stosunku do
osób prowadzących działalność gospodarczą, które pozostają jednocześnie w stosunku pracy
i pobierają w okresie jego trwania zasiłek macierzyński lub wychowawczy, z art. 2, art. 18, art. 32
ust. 1 oraz art. 71 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
o r z e k a:
Art. 9 ust. 6 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 i Nr 218, poz. 1690 oraz z 2010 r. Nr 105, poz. 668,
Nr 182, poz. 1228, Nr 254, poz. 1700 i Nr 257, poz. 1725), w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia
w życie ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz
ustawy – Prawo bankowe (Dz. U. Nr 71, poz. 609 oraz z 2010 r. Nr 257, poz. 1725), w zakresie, w jakim co
do osób przebywających na urlopie wychowawczym prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą i pozostających w stosunku pracy przewidywał pierwszeństwo obowiązku ubezpieczeń emerytalnego i rentowych z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej, jest zgodny z art. 71 ust. 2
w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie.
– 326 –
OTK ZU nr 3/A/2011
SK 33/09
poz. 23
UZASADNIENIE
I
1. W skardze konstytucyjnej Magdalena Pawulska wniosła o stwierdzenie, że art. 6 ust. 1 pkt 5 w związku
z art. 9 ust. 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137,
poz. 887, ze zm..; dalej: u.s.u.s.), „w zakresie, w jakim zaskarżone przepisy statuują pierwszeństwo tytułu ubezpieczenia z tytułu pozarolniczej działalności gospodarczej, w stosunku do osób prowadzących pozarolniczą
działalność gospodarczą, które pozostają jednocześnie w stosunku pracy i pobierają w okresie jego trwania
zasiłek macierzyński lub wychowawczy”, jest niezgodny z art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 i 2
Konstytucji.
Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Skarżąca w okresie od 17 października 2000 r. do 31 grudnia 2004 r. prowadziła pozarolniczą działalność,
wpisaną do ewidencji działalności gospodarczej. Skarżąca rozpoczęcie działalności gospodarczej zgłosiła również w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) i z tytułu tej działalności opłacała odpowiednie składki.
Skarżąca 16 listopada 2002 r. nawiązała stosunek pracy w firmie prywatnej i z tym dniem – jako osoba podlegająca ubezpieczeniu pracowniczemu – złożyła wniosek o wyłączenie jej z ubezpieczenia społecznego z tytułu
prowadzonej działalności gospodarczej. Z tytułu tej ostatniej działalności skarżąca opłacała nadal obowiązkowe
składki na ubezpieczenie zdrowotne. Następnie, w okresie od 7 stycznia 2003 r. do 28 kwietnia 2003 r., jako
pracownik zatrudniony na podstawie umowy o pracę skarżąca przebywała na urlopie macierzyńskim.
Od 29 kwietnia 2003 r. do 31 grudnia 2004 r. skarżąca korzystała natomiast z urlopu wychowawczego.
W powyższym stanie faktycznym właściwy oddział ZUS (dalej: organ rentowy) decyzją nr 65/2006
z 15 marca 2006 r. na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 38 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 5, art. 13
pkt 4 u.s.u.s. stwierdził, że skarżąca w okresach od 17 października 2000 r. do 15 listopada 2002 r. oraz od
7 stycznia 2003 r. do 31 grudnia 2004 r. podlegała ubezpieczeniu emerytalnemu, rentowemu i wypadkowemu
z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej. W uzasadnieniu decyzji organ rentowy podkreślił, że obowiązek
opłacania składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe za osoby pobierające zasiłek macierzyński lub przebywające na urlopie wychowawczym – które równocześnie prowadzą działalność gospodarczą – wynika z art. 9
ust. 6 u.s.u.s. Organ rentowy przyjął, że „innym tytułem” – o którym stanowi ten przepis – a który uzasadnia
obowiązek ubezpieczenia społecznego, jest prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Od ostatecznej decyzji ZUS skarżąca odwołała się Sądu Okręgowego – Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Tarnowie
Wydział IV Pracy i Ubezpieczeń Społecznych. Sąd ten podzielił ustalenia organu rentowego i wyrokiem
z 22 sierpnia 2006 r. oddalił odwołanie skarżącej.
Od powyższego wyroku skarżąca wniosła apelację. Sąd Apelacyjny Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych
w Krakowie Wydział III wyrokiem z 8 listopada 2007 r. oddalił apelację. Sąd Apelacyjny w całości podzielił ustalenia sądu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu skargi konstytucyjnej wskazano, że kwestionowane przepisy naruszają art. 32 ust. 1
Konstytucji przez nieuzasadnione i nieproporcjonalne zróżnicowanie sytuacji prawnej osób pobierających zasiłek macierzyński albo przebywających na urlopie wychowawczym w zależności od tego, czy pozostają tylko
w stosunku pracy, tylko prowadzą działalność gospodarczą, czy też jednocześnie pozostają w stosunku pracy
i prowadzą działalność gospodarczą.
Skarżąca wskazała, że kwestionowane przepisy były rozbieżnie interpretowane w orzecznictwie sądów
powszechnych. Jedna z przyjmowanych interpretacji dawała jej „usprawiedliwione” przekonanie, że w okresie
przebywania na urlopie macierzyńskim i wychowawczym nie ma obowiązku ubezpieczenia społecznego z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej.
Skarżąca uznała także, że zakwestionowane przepisy naruszają art. 18 Konstytucji, ponieważ nie zapewniają
one uprawnień z tytułu macierzyństwa i rodzicielstwa osobom, które pozostają w stosunku pracy i jednocześnie
prowadzą pozarolniczą działalność gospodarczą w okresie pobierania zasiłku macierzyńskiego lub w okresie
korzystania z urlopu wychowawczego. W ocenie skarżącej, brak zapewnienia tych uprawnień polega na tym, że
ustawodawca przyjął, iż osoby takie podlegają w tym czasie ubezpieczeniu emerytalnemu i rentowemu z tytułu
prowadzonej działalności pozarolniczej, co powoduje konieczność zapłaty przez nie składek z tego tytułu.
Skarżąca wskazała ponadto naruszenie jej praw konstytucyjnych wynikających z art. 71 ust. 1 i 2 Konstytucji.
Zdaniem skarżącej, obowiązek opłacania składek na ubezpieczenie społeczne z tytułu prowadzenia działalności
gospodarczej w okresie pobierania zasiłku macierzyńskiego, w którym działalności tej faktycznie się nie prowadzi i nie osiąga z niej dochodów, „pogłębia trudne warunki życiowe” i narusza art. 71 ust. 1 zdanie drugie
Konstytucji. Skarżąca stwierdziła, że zakres szczególnej pomocy władz publicznych dla matki przed i po uro-
– 327 –
poz. 23
SK 33/09
OTK ZU nr 3/A/2011
dzeniu dziecka (art. 71 ust. 2 Konstytucji) obejmuje zarówno urlop macierzyński, jak i wychowawczy. Prawo do
korzystania z urlopu macierzyńskiego oraz wychowawczego i związanego z nimi zwolnienia z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenie społeczne powinno być uzależnione wyłączenie od istnienia tytułu ubezpieczenia społecznego i bycia rodzicem („zazwyczaj matką”).
2. W imieniu Sejmu – pismem z 20 listopada 2009 r. – stanowisko w sprawie przedstawił jego Marszałek,
który wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r.
o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK), a w przypadku nieuwzględnienia wniosku o umorzenie postępowania – o stwierdzenie, że art. 9 ust. 6 u.s.u.s, w brzmieniu obowiązującym
przed zmianą wynikającą z ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz ustawy – Prawo bankowe (Dz. U. Nr 71, poz. 609; dalej: ustawa nowelizująca u.s.u.s.), w zakresie, w jakim statuuje pierwszeństwo obowiązku ubezpieczenia emerytalnego i rentowego z tytułu prowadzenia
pozarolniczej działalności gospodarczej względem ubezpieczenia z tytułu pobierania zasiłku macierzyńskiego
lub przebywania na urlopie wychowawczym, jest zgodny z art. 71 ust. 2 w związku z art. 2 i art. 32 Konstytucji
oraz o umorzenie postępowania w pozostałym zakresie ze względu na niedopuszczalność orzekania.
Sejm stwierdził, że zmiana stanu prawnego wprowadzona ustawą nowelizującą u.s.u.s. likwiduje kwestionowaną w skardze zasadę pierwszeństwa ubezpieczenia z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej w czasie
pobierania zasiłku macierzyńskiego. Ponadto – zgodnie z art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy nowelizującej u.s.u.s.
– następuje zmiana sytuacji prawnej osób, które w przeszłości pobierały zasiłek macierzyński lub przebywały
na urlopie wychowawczym i dotychczas nie odprowadziły składek z tytułu prowadzonej równolegle działalności
gospodarczej. Wprowadzona regulacja umożliwiła sanację niekorzystnych dla skarżącej skutków kwestionowanych przepisów i uczyniła sformułowane przez nią zarzuty bezprzedmiotowymi.
W części uzasadnienia dotyczącej oceny konstytucyjności kwestionowanej regulacji Sejm wyjaśnił, że
przedmiotem tej oceny powinien być tylko art. 9 ust. 6 u.s.u.s., gdyż skarżąca nie kwestionuje regulacji uznającej prowadzenie działalności gospodarczej za tytuł ubezpieczenia (art. 6 ust. 1 pkt 5 u.s.u.s.), ale pierwszeństwo
ubezpieczenia w przypadku zbiegu tytułów ubezpieczenia, którymi są pobieranie zasiłku macierzyńskiego lub
przebywanie na urlopie wychowawczym oraz prowadzenie działalności gospodarczej (art. 9 ust. 6 u.s.u.s.).
Jeżeli chodzi o wzorce kontroli, Sejm uznał, że zarzuty skarżącej dotyczą niezgodności z art. 71 ust. 2
w związku z art. 2 i art. 32 Konstytucji. Zdaniem Sejmu postępowanie podlega umorzeniu w zakresie, w jakim
skarżąca wnosi o kontrolę badanej regulacji z art. 18 Konstytucji, ponieważ przepis ten nie określa praw przysługujących obywatelowi, lecz wyraża zasadę polityki państwa.
Sejm stwierdził, że zgodnie z art. 71 ust. 2 Konstytucji państwo powinno „w pierwszym rzędzie wprowadzać
instrumenty wsparcia dla tych matek, które samodzielnie nie są w stanie zapewnić środków utrzymania na czas
sprawowania opieki nad dzieckiem”. Ustawodawca wprowadza zatem szczególną regulację, zgodnie z którą
w okresie pobierania zasiłku macierzyńskiego składki opłacane są przez budżet państwa za pośrednictwem
ZUS (art. 16 ust. 8 u.s.u.s.). Zdaniem Sejmu, szczególny charakter omawianej regulacji przejawia się w tym, że
państwo opłaca składki za osobę podlegającą ubezpieczeniu tylko wtedy, gdy pobieranie zasiłku macierzyńskiego stanowi jedyny przychód, a tym samym jedyny tytuł obowiązkowego ubezpieczenia społecznego tej osoby.
Jeżeli dana osoba posiada jeszcze inne źródła przychodu, wówczas nie występuje konieczność nałożenia na
państwo takiego obowiązku.
Sejm podkreślił, że to, czy w okresie pobierania zasiłku macierzyńskiego lub przebywania na urlopie wychowawczym składki na ubezpieczenie społeczne odprowadzać będzie w imieniu osoby ubezpieczonej budżet
państwa, czy też w związku z uzyskiwaniem dochodów z innego źródła obowiązek ten będzie realizowany
samodzielnie przez osobę ubezpieczoną, zależy w istocie od woli tej osoby. Sejm zwrócił uwagę, że w akcie
podjęcia działalności gospodarczej zawarta jest zgoda osoby podlegającej ubezpieczeniu na rezygnację ze
szczególnej formy pomocy ze strony państwa przyznawanej osobom, których jedynym źródłem utrzymania jest
zasiłek macierzyński. Ponadto Sejm zauważył, że obowiązek ubezpieczenia ustawodawca powiązał z podjęciem prowadzenia działalności gospodarczej, a w tej sytuacji indyferentne pozostaje, czy działalność ta w danym
okresie była faktycznie prowadzona. Sejm nie podzielił również zarzutu skarżącej, zgodnie z którym doszło do
naruszenia art. 32 Konstytucji. Marszałek stwierdził, że z art. 71 ust. 2 Konstytucji nie należy wywodzić obowiązku dostarczania przez państwo pomocy każdej matce w identycznym zakresie. Ustawodawca może bowiem
różnicować pomoc przyznawaną matkom, mając na względzie w szczególności ich sytuację życiową.
3. Pismem z 4 grudnia 2009 r. stanowisko w sprawie przedstawił Prokurator Generalny, który wniósł o stwierdzenie, że art. 6 ust. 1 pkt 5 w związku z art. 9 ust. 6 u.s.u.s. w zakresie, w jakim dla osób, które w okresie
przebywania na urlopie wychowawczym pozostają w stosunku pracy i równocześnie prowadzą pozarolniczą
– 328 –
OTK ZU nr 3/A/2011
SK 33/09
poz. 23
działalność gospodarczą, przepisy te statuują obowiązek ubezpieczeń emerytalnego i rentowych z tytułu prowadzenia tej działalności, są zgodne z art. 71 ust. 2 w związku z art. 18, art. 2 i art. 32 ust. 1 oraz nie są niezgodne z art. 71 ust. 1 Konstytucji. W pozostałym zakresie Prokurator Generalny wniósł o umorzenie postępowania ze względu na utratę mocy obowiązującej kwestionowanych przepisów.
W uzasadnieniu stanowiska Prokurator Generalny powołał argumentację zasadniczo zbieżną z poglądami
zaprezentowanymi w stanowisku Sejmu. Wskazał też na odmienne funkcje urlopu macierzyńskiego oraz urlopu
wychowawczego. Zdaniem Prokuratora Generalnego, okoliczność ta pozwala na zróżnicowanie – w zakresie
ubezpieczenia społecznego – sytuacji prawnej osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą
i korzystających z jednego bądź drugiego urlopu. Prokurator Generalny zauważył, że funkcją urlopu macierzyńskiego jest ochrona zdrowia pracownicy i dziecka, w związku z czym pewna część tego urlopu musi być przeznaczona na regenerację fizycznych i psychicznych sił kobiety, jak również na zapewnienie dziecku opieki
w pierwszym okresie życia. Urlop macierzyński przysługuje z mocy prawa każdej kobiecie, która urodziła dziecko w czasie trwania stosunku pracy, a okres pozostawania na tym urlopie jest czasem pozostawania w zatrudnieniu. Urlop wychowawczy, w przeciwieństwie do urlopu macierzyńskiego, nie przysługuje z mocy prawa,
albowiem udziela się go na pisemny wniosek pracownika. Urlop ten powoduje czasowe zawieszenie obowiązków świadczenia pracy po stronie pracownika, po stronie pracodawcy zaś – zatrudniania go i świadczenia
wynagrodzenia. Oznacza to, że urlop ten jest w istocie niepłatny.
4. W związku z toczącym się postępowaniem Trybunał Konstytucyjny zwrócił się do pełnomocnika skarżącej o udokumentowanie, w jakich okresach skarżąca przebywała na urlopie macierzyńskim i wychowawczym oraz wyjaśnienie, czy skarżąca rozpoczęła urlop wychowawczy po zaprzestaniu prowadzenia działalności gospodarczej.
W odpowiedzi – pismem z 2 grudnia 2010 r. – pełnomocnik skarżącej, powołując się na załączoną decyzję
ZUS Oddział w Nowym Sączu z 15 listopada 2010 r., wyjaśnił, że skarżąca prowadziła działalność gospodarczą
od 17 października 2000 r. do 31 grudnia 2004 r., przy czym od 7 stycznia 2003 r. do 28 kwietnia 2003 r. pobierała zasiłek macierzyński, a od 29 kwietnia 2003 r. do 31 grudnia 2004 r. przebywała na urlopie wychowawczym.
Ponadto pełnomocnik poinformował, że mocą powołanej wyżej decyzji ZUS zostały umorzone opłacone
i nieopłacone przez skarżącą składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy za okres prowadzenia działalności gospodarczej i jednoczesnego pobierania zasiłku macierzyńskiego, jak również nieopłacone składki na
ubezpieczenie społeczne za okres prowadzenia działalności gospodarczej i jednoczesnego przebywania na
urlopie wychowawczym.
5. 11 kwietnia 2011 r. do Trybunału Konstytucyjnego wpłynęło pismo, oznaczone datą 7 kwietnia 2011 r.,
w którym pełnomocnik skarżącej poinformował Trybunał Konstytucyjny, że skarżąca wypowiedziała mu pełnomocnictwo do reprezentacji w postępowaniu przed Trybunałem.
II
Na rozprawę 13 kwietnia 2011 r. nie stawiła się prawidłowo powiadomiona skarżąca.
Pozostali uczestnicy postępowania podtrzymali stanowiska pisemne.
Przedstawiciel Prokuratora Generalnego przychylił się do stanowiska Sejmu, zgodnie z którym podstawowym przepisem kwestionowanym przez skarżącą jest art. 9 ust. 6 u.s.u.s., natomiast art. 6 ust. 1 pkt 5 tej ustawy ma w sprawie charakter związkowy.
III
1. Przedmiot skargi konstytucyjnej. Zmiana stanu prawnego i jej konsekwencje dla zakresu kontroli konstytucyjności.
1.1. Magdalena Pawulska (dalej: skarżąca) zakwestionowała konstytucyjność art. 6 ust. 1 pkt 5 w związku
z art. 9 ust. 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137,
poz. 887, ze zm.), wskazując Dziennik Ustaw, w którym został ogłoszony pierwotny tekst ustawy, ze zmianami.
W przypadku skargi konstytucyjnej przedmiotem kontroli konstytucyjności dokonywanej przez Trybunał
Konstytucyjny jest przepis prawny, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecz-
– 329 –
poz. 23
SK 33/09
OTK ZU nr 3/A/2011
nie o wolnościach lub prawach, lub obowiązkach skarżącego określonych w Konstytucji. Oznaczenie przedmiotu kontroli wymaga zatem odniesienia się do stanu prawnego miarodajnego dla wydania ostatecznego orzeczenia w sprawie skarżącego. W okresie od wejścia w życie ustawy z 13 października 1998 r. o systemie
ubezpieczeń społecznych do wydania ostatecznego orzeczenia w sprawie skarżącej (8 listopada 2007 r.) kwestionowane przez nią przepisy nie były zmieniane, dokonano tego dopiero ustawą z dnia 24 kwietnia 2009 r.
o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz ustawy – Prawo bankowe (Dz. U. Nr 71, poz. 609;
dalej: ustawa nowelizująca u.s.u.s). W 2009 r. w Dzienniku Ustaw o numerze 205 pod pozycją 1585 ogłoszono
tekst jednolity ustawy. Oznaczenie przepisów prawnych poddanych kontroli Trybunału Konstytucyjnego w niniejszej sprawie wymaga uwzględnienia wskazanych okoliczności, dlatego już w tym miejscu należy sprecyzować,
że przedmiotem dalszych rozważań i oceny jest art. 6 ust. 1 pkt 5 w związku z art. 9 ust. 6 ustawy z dnia
13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585, ze zm.; dalej:
u.s.u.s.) w brzemieniu obowiązującym do wejścia w życie ustawy nowelizującej.
Skarżąca zakwestionowała konstytucyjność art. 6 ust. 1 pkt 5 w związku z art. 9 ust. 6 u.s.u.s. „w zakresie,
w jakim zaskarżone przepisy statuują pierwszeństwo tytułu ubezpieczenia z tytułu pozarolniczej działalności
gospodarczej, w stosunku do osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą, które pozostają jednocześnie w stosunku pracy i pobierają w okresie jego trwania zasiłek macierzyński lub wychowawczy”. Należy
wyjaśnić, że nie chodzi tu o osoby, które pobierają „zasiłek macierzyński lub wychowawczy”, ale – verba legis
– o osoby, które pobierają zasiłek macierzyński lub przebywają na urlopach wychowawczych.
Ponadto Trybunał Konstytucyjny – rekonstruując przedmiot skargi konstytucyjnej – wziął pod uwagę, że
skarżąca nie kwestionuje regulacji uznającej prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej za tytuł obowiązkowego ubezpieczenia (art. 6 ust. 1 pkt 5 u.s.u.s.), ale regulację, z której wynika pierwszeństwo ubezpieczenia z tego tytułu w przypadku zbiegu z innymi tytułami, a mianowicie: przebywaniem na urlopie wychowawczym lub pobieraniem zasiłku macierzyńskiego albo zasiłku w wysokości zasiłku macierzyńskiego. Dlatego
„podstawowym” przepisem poddanym kontroli jest art. 9 ust. 6 u.s.u.s., a art. 6 ust. 1 pkt 5 u.s.u.s. powinien być
powołany jako przepis związkowy.
1.2. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania zarzutów sformułowanych w skardze konstytucyjnej, Trybunał Konstytucyjny uwzględnił jeszcze jedną okoliczność.
Ustawą nowelizującą u.s.u.s. ustawodawca znowelizował zaskarżony art. 9 ust. 6 u.s.u.s. W obecnej redakcji ust. 6 tego przepisu brzmi następująco: „Osoby, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 8, i osoby przebywające
na urlopach wychowawczych podlegają obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym, jeżeli nie
mają ustalonego prawa do emerytury lub renty i nie mają innych tytułów rodzących obowiązek ubezpieczeń
społecznych”. W poprzedniej wersji przepisu zwrot „osoby, o których mowa” dotyczył art. 6 ust. 1 pkt 8 i 19.
Z punktu 19 tego przepisu wynikało zaś, że obowiązkowo ubezpieczeniu emerytalnemu i rentowemu podlegają
osoby fizyczne przebywające na urlopach wychowawczych lub pobierające zasiłek macierzyński albo zasiłek
w wysokości zasiłku macierzyńskiego. Obecne brzmienie badanego przepisu nie obejmuje więc swoim zakresem osób pobierających zasiłek macierzyński lub zasiłek w wysokości zasiłku macierzyńskiego. Inaczej mówiąc,
w aktualnym stanie prawnym dla osób tych nie powstaje – w okresie pobierania zasiłku macierzyńskiego – obowiązek uiszczania składek na ubezpieczenie społeczne z tytułu prowadzonej pozarolniczej działalności gospodarczej. Za osoby te odpowiednie składki opłaca budżet państwa.
Ustawa nowelizująca u.s.u.s. weszła w życie 1 września 2009 r.
Trybunał Konstytucyjny umarza postępowanie – także zainicjowane skargą konstytucyjną – w sytuacji, gdy
akt normatywny w zakwestionowanym zakresie utracił moc obowiązującą przed wydaniem orzeczenia, chyba
że kontynuowanie postępowania i wydanie orzeczenia jest konieczne dla ochrony konstytucyjnych wolności
i praw (art. 39 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym, Dz. U. Nr 102,
poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK).
Trybunał wielokrotnie przy tym zwracał uwagę, że ochrona konstytucyjnych wolności i praw skarżącego musi
mieć charakter aktualny i rzeczywisty: „Celem kryterium aktualności jest zapobieżenie rozszerzeniu skargi konstytucyjnej, polegającemu na upodobnieniu jej do skargi powszechnej (actio popularis). Wymagane jest więc
wykazanie, że naruszenie ma charakter aktualny, a nie potencjalny – konieczne jest istnienie aktualnego interesu prawnego skarżącego w merytorycznym rozstrzygnięciu skargi; niekorzystne oddziaływanie obowiązujących norm prawnych na sytuację prawną skarżącego musi mieć charakter rzeczywisty i realny, ma trwać
w chwili wnoszenia skargi” (por. postanowienia TK: z 14 września 2009 r., sygn. SK 51/08, OTK ZU nr 8/A/2009,
poz. 127, z 16 września 2010 r., sygn. Ts 91/09, OTK ZU nr 5/B/2010, poz. 355).
Dla oceny dopuszczalności kontynuowania postępowania w niniejszej sprawie, podstawowe znaczenie ma
ta okoliczność, że ustawa nowelizująca u.s.u.s. przewidziała mechanizm rekompensaty dla osób, które prowa-
– 330 –
OTK ZU nr 3/A/2011
SK 33/09
poz. 23
dząc formalnie pozarolniczą działalność gospodarczą i łącząc ją ze statusem pracownika – w okresie od
1 stycznia 1999 r. do 1 września 2009 r. (data wejścia w życie ustawy nowelizującej u.s.u.s.) – miały obowiązek
opłacania składek na ubezpieczenie społeczne z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej. Przy tym zakres
tej rekompensaty jest różny zależnie od tego, czy dotyczy osób pobierających zasiłek macierzyński, czy osób
przebywających na urlopie wychowawczym.
Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy nowelizującej u.s.u.s. na wniosek płatnika składek prowadzącego pozarolniczą
działalność i jednocześnie pobierającego zasiłek macierzyński lub zasiłek w wysokości zasiłku macierzyńskiego
z innego tytułu ZUS umarza należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne należnych za tego ubezpieczonego w związku z prowadzeniem działalności pozarolniczej za okres, w którym ubezpieczony pobierał zasiłek
macierzyński lub zasiłek w wysokości zasiłku macierzyńskiego. Jeżeli w wyniku umorzenia należności powstała
nadpłata z tytułu składek na ubezpieczenie emerytalne, rentowe i wypadkowe, zalicza się ją na poczet zaległych,
bieżących lub przyszłych składek, a w razie ich braku zwraca płatnikowi składek (art. 3 ust. 2 ustawy nowelizującej
u.s.u.s.). Ustawodawca dla tej grupy ubezpieczonych przewidział rekompensatę obejmującą także zwrot pobranych odsetek od zaległości z tytułu naliczonych, a nie opłaconych składek. Zgodnie z art. 3 ust. 4 ustawy nowelizującej u.s.u.s. zaliczenie nadpłaty na poczet zaległych, bieżących lub przyszłych składek albo jej zwrot obejmuje
również opłacone odsetki za zwłokę, w części odpowiadającej kwocie zaliczenia lub zwrotu.
Z pisma pełnomocnika skarżącej z 2 grudnia 2010 r. wynika, że skarżąca – stosownie do przytoczonych
wyżej unormowań ustawy nowelizującej u.s.u.s. – złożyła odpowiedni wniosek 16 sierpnia 2010 r. Po jego rozpatrzeniu ZUS, decyzją z 15 listopada 2010 r., umorzył skarżącej opłacone i nieopłacone przez nią składki za
okres pobierania zasiłku macierzyńskiego, jak też zaliczył nadpłatę na poczet zaległych składek.
Kierując się powyższymi ustaleniami, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że postępowanie w rozpoznawanej
sprawie podlega umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK w zakresie, w jakim skarżąca wniosła
o ocenę konstytucyjności obowiązku opłacania składek na ubezpieczenie społeczne przez osoby, które – tak
jak skarżąca – w okresie pobierania zasiłku macierzyńskiego łączyły prowadzenie pozarolniczej działalności
gospodarczej z pracą wykonywaną na podstawie umowy o pracę (stosunek pracy). W tej części skarga konstytucyjna Magdaleny Pawulskiej utraciła aktualność, zaskarżone przez nią unormowanie nie wywiera już bowiem
na jej sytuację prawną realnego wpływu i nie oddziałuje niekorzystnie na jej wolności i prawa konstytucyjne.
Aktualny jest tu pogląd, że „(…) brak jest podstaw do przyjęcia, że wydanie orzeczenia o akcie normatywnym,
który utracił moc obowiązującą przed wydaniem orzeczenia, jest konieczne dla ochrony konstytucyjnych wolności i praw. Konsekwencją ewentualnego orzeczenia o niekonstytucyjności kwestionowanej regulacji mogłoby
być wznowienie postępowania w trybie art. 4011 k.p.c. i w konsekwencji nałożenie na ZUS obowiązku zwrotu
zapłaconych składek lub zaliczenia istniejącej nadpłaty na poczet zaległych, bieżących lub przyszłych składek.
Podobny skutek wywiera cytowany powyżej art. 3 ustawy nowelizującej kwestionowany akt normatywny,
a zatem nie budzi wątpliwości zbędność wydania orzeczenia dla ochrony konstytucyjnych praw lub wolności
skarżącej” (por. postanowienie TK z 16 lipca 2009 r., sygn. akt Ts 180/08, OTK ZU nr 4/B/2009, poz. 292).
Art. 4 ustawy nowelizującej u.s.u.s. normuje sytuację prawną osób, które w tych samych okolicznościach
faktycznych przebywały na urlopie wychowawczym – jego ust. 1-3 stanowi, że: „Na wniosek płatnika składek,
który w okresie od dnia 1 stycznia 1999 r. do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy zgłaszał ubezpieczonego
podlegającego obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu, rentowym i wypadkowemu z tytułu, o którym
mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy zmienianej w art. 1, i jednocześnie przebywającego na urlopie wychowawczym, Zakład Ubezpieczeń Społecznych umarza w całości lub w części należności z tytułu nieopłaconych
składek na te ubezpieczenia należnych za tego ubezpieczonego w związku z prowadzeniem pozarolniczej
działalności lub współpracy przy tej działalności za okres, w którym ubezpieczony przebywał na urlopie wychowawczym. 2. Na wniosek płatnika składek, pobrane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w okresie od dnia
1 stycznia 1999 r. do dnia wejścia niniejszej ustawy w życie, odsetki za zwłokę z tytułu nieopłaconych w terminie
składek na ubezpieczenia emerytalne, rentowe i wypadkowe, o których mowa w ust. 1, podlegają umorzeniu.
3. Jeżeli w wyniku umorzenia odsetek za zwłokę powstała nadpłata, zalicza się ją na poczet zaległych, bieżących lub przyszłych składek, a w razie ich braku – zwraca płatnikowi składek”.
W obecnym stanie sprawy relewantny dla oceny zarzutów skarżącej jest tylko ten okres, za który – na mocy
powołanych przepisów przejściowych ustawy nowelizującej u.s.u.s. – skarżąca nie otrzymała zwrotu składek
wraz z odsetkami, które – przebywając na urlopie wychowawczym – opłaciła z tytułu formalnie prowadzonej
działalności pozarolniczej (brak wniosku o zawieszenie tej działalności). Z doręczonej bowiem przez pełnomocnika skarżącej decyzji ZUS Oddział w Nowym Sączu z 15 listopada 2010 r. wynika, że skarżącej umorzono –
zgodnie z ustawą nowelizującą u.s.u.s. – tylko składki (i odsetki od zaległości), których ona nie opłaciła.
„Dodatkowo w toku postępowania ustalono, iż w okresie od 29.04.2003 r. do 31.12.2004 r. przebywała Pani na
urlopie wychowawczym i jednocześnie prowadziła działalność gospodarczą. Ponadto ZUS O/Nowy Sącz ustalił,
– 331 –
poz. 23
SK 33/09
OTK ZU nr 3/A/2011
że należne za Panią składki na ubezpieczenie społeczne za okres, w którym prowadziła Pani działalność gospodarczą i jednocześnie przebywała na urlopie wychowawczym częściowo nie zostały opłacone” (s. 3 uzasadnienia powołanej decyzji z 15 listopada 2010 r.). Wynika stąd, że skarżąca w części składki za ten okres opłaciła,
a ich nie otrzymała. W tej części zarzuty skarżącej pozostają więc aktualne.
Podsumowując: przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego jest art. 9 ust. 6 w związku z art. 6 ust. 1
pkt 5 u.s.u.s. (w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej u.s.u.s.) w zakresie,
w jakim co do osób przebywających na urlopie wychowawczym, prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą i pozostających w stosunku pracy, przewidywał pierwszeństwo obowiązku ubezpieczenia emerytalnego
i rentowego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej.
2. Przedmiot kontroli, ratio legis zmian wprowadzonych ustawą nowelizującą u.s.u.s. Wzorce kontroli.
2.1. W stanie prawnym sprzed wejścia w życie ustawy nowelizującej u.s.u.s., a więc w okresie do 1 września
2009 r., jak i po tej dacie ustawodawca utrzymał zasadę pierwszeństwa opłacania składek na ubezpieczenie
społeczne z tytułu pozarolniczej działalności gospodarczej przez osobę przebywającą na urlopie wychowawczym i pozostającą równocześnie w stosunku pracy.
W zamierzeniu ustawodawcy zmiany wprowadzone ustawą nowelizującą u.s.u.s. miały rozstrzygnąć wątpliwości, które pojawiły się w praktyce stosowania zakwestionowanych w skardze konstytucyjnej przepisów.
Wyrazem tych wątpliwości była ich rozbieżna wykładnia i w rezultacie różne decyzje wydawane przez organy
rentowe, a przede wszystkim niejednolite orzecznictwo sądów powszechnych. Wątpliwości te wyartykułował
w następującym pytaniu prawnym – skierowanym do Sądu Najwyższego – Rzecznik Praw Obywatelskich: „Czy
korzystanie z urlopów macierzyńskiego i wychowawczego w okresie pozostawania w stosunku pracy powoduje
obowiązek ubezpieczenia z tytułu jednoczesnego prowadzenia w tych okresach działalności gospodarczej
(art. 6 ust. 1 pkt 5 w związku z art. 9 ust. 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych – Dz. U. 1998 r. Nr 137 poz. 887, ze zm.)?” (por. uchwała Sądu Najwyższego z 23 maja 2006, sygn.
III UZP 2/06, OSNP nr 1-2/2007, poz. 20). Na wątpliwości, o których mowa, wskazywała również Magdalena
Pawulska w skardze konstytucyjnej, podnosząc, że brak jednolitej wykładni zaskarżonych przepisów przez sądy
uzasadnia zarzut ich niezgodności z art. 2 Konstytucji. Rozbieżności w płaszczyźnie sądowego stosowania
prawa wyjaśnił ostatecznie Sąd Najwyższy. Udzielając odpowiedzi na pytanie Rzecznika, SN stwierdził, że
„Osoby, które w okresie pobierania zasiłku macierzyńskiego lub urlopu wychowawczego pozostają w stosunku
pracy i równocześnie prowadzą pozarolniczą działalność podlegają ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym
z tytułu prowadzenia tej działalności (art. 6 ust. 1 pkt 5 w związku z art. 9 ust. 6 ustawy z dnia 13 października
1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych – Dz. U. z 1998 r. Nr 137 poz. 887, ze zm.)”. Ustawodawca uznał
jednak, że jego interwencja jest konieczna, albowiem niejednolitość wykładni i stosowania omawianych przepisów doprowadziły na przestrzeni kilku lat do naruszenia uzasadnionych interesów ubezpieczonych.
2.2. Z żądania skargi (petitum) i jego uzasadnienia wynika, że skarżąca naruszenia swoich praw podmiotowych upatruje przede wszystkim w zróżnicowaniu przez ustawodawcę obowiązku opłacania przez osoby fizyczne – przebywające na urlopie macierzyńskim albo na urlopie wychowawczym – składek na ubezpieczenie
społeczne z dwóch tytułów: 1) łączenia pozarolniczej działalności gospodarczej z pracą wykonywaną na podstawie umowy o pracę, 2) aktywności zawodowej realizowanej wyłącznie w ramach stosunku pracy. Skarżąca
prezentuje pogląd, że kwestionowane unormowanie uprzywilejowuje tę drugą grupę osób, co w rezultacie przesądza o jego niezgodności przede wszystkim z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Z omówionego wstępnie w punkcie 1.2. zakresu zaskarżenia wynika, że do oceny konstytucyjności badanej
regulacji adekwatnymi wzorcami są art. 71 ust. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji. Skarga podważa bowiem konstytucyjność przyjętego przez ustawodawcę zróżnicowania obowiązku opłacania składek na ubezpieczenie społeczne przez dwie grupy ubezpieczonych: osoby przebywające na urlopie wychowawczym i pozostające w stosunku pracy oraz osoby przebywające na tym urlopie i łączące pozarolniczą działalność gospodarczą
z pozostawaniem w stosunku pracy. Skarżąca uważa bowiem, że kwestionowana regulacja „(…) przewidująca
pierwszeństwo z tytułu ubezpieczenia w postaci działalności gospodarczej w stosunku do tytułu wynikającego
z umowy o pracę nie posiada uzasadnienia na gruncie przepisów regulujących świadczenia z tytułu pozostawania na urlopie macierzyńskim czy wychowawczym. (…) Norma statuowana przez kwestionowane przepisy
w skardze stwarza sytuację, w której ubezpieczony, pracownik prowadzący działalność gospodarczą, korzystający z urlopu macierzyńskiego i wychowawczego obowiązany jest do zapłaty składek z tytułu prowadzonej
działalności gospodarczej. Jaskrawo w tym przypadku przedstawia się zatem nierówność traktowania przez
system wskazanych wyżej dwóch grup pracowników” (s. 8 uzasadnienia skargi).
– 332 –
OTK ZU nr 3/A/2011
SK 33/09
poz. 23
Ocena konstytucyjności przyjętej przez ustawodawcę dyferencjacji praw i obowiązków ubezpieczonych
może więc w całości zostać przeprowadzona na podstawie art. 71 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji:
pierwszy przepis przewiduje bowiem prawo matki przed i po urodzeniu dziecka do szczególnej pomocy władz
publicznych, natomiast drugi stanowi o prawie do równego traktowania przez władze publiczne.
Należy się przy tym zgodzić z Prokuratorem Generalnym, że przy ocenie tak rozumianej kwestii konstytucyjnej w postępowaniu wszczętym w wyniku wniesienia skargi konstytucyjnej art. 18 Konstytucji nie może być
wzorcem kontroli. Przepis ten wyraża zasadę ustrojową, która bardzo ogólnie definiuje ochronę takich m.in.
wartości jak macierzyństwo i rodzicielstwo, a art. 71 ust. 2 Konstytucji jest bardziej szczegółowym rozwinięciem
unormowania art. 18, precyzującym konkretny aspekt ochrony macierzyństwa, a mianowicie ochronę praw
matki w szczególnych okolicznościach: przed i po urodzeniu przez nią dziecka. Ponadto art. 71 ust. 2 ustawy
zasadniczej wyraźnie nakłada na ustawodawcę obowiązek ukształtowania tego prawa, stanowiąc, że zakres
pomocy udzielanej matce określa ustawa. Z tego względu to ustawodawca wyznacza ostateczną treść przysługującego ubezpieczonemu prawa podmiotowego.
W obecnym stanie prawnym zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji przestał być aktualny. Jakkolwiek element
niejasności zaskarżonej regulacji występował w poprzednim stanie prawnym – sygnalizowany wyżej problem
niejednolitego stosowania badanych przepisów – a zatem do chwili wejścia w życie ustawy nowelizującej u.s.u.s. (1 września 2009 r.), to w aktualnym stanie prawnym, wobec jednoznacznego rozstrzygnięcia przez ustawodawcę powstałych w praktyce wątpliwości, zagadnienie to nie ma już znaczenia dla ochrony wolności i praw
skarżącej. Tym samym wywodzona przez skarżącą z art. 2 Konstytucji zasada poprawnej legislacji nie jest
konieczna do oceny badanych przepisów. Powoływanie się natomiast przez skarżącą na wyrażoną w art. 2
Konstytucji zasadę sprawiedliwości społecznej nie zostało poparte wystarczającymi argumentami. Skarżąca
ograniczyła się bowiem tylko do ogólnego wskazania, że przyjęte przez ustawodawcę zróżnicowanie jest niezgodne z zasadą sprawiedliwości społecznej i nie uzasadniła bliżej, na czym ta niezgodność miałaby polegać.
Za uzasadnienie takie nie może być uznane stwierdzenie skarżącej, zgodnie z którym przyjęte przez ustawodawcę zróżnicowanie „wydaje się być reliktem poprzedniego systemu społecznego, w którym osoby przedsiębiorcze, prowadzące własne firmy traktowane były z nieufnością, a ustawodawca rozmaitymi »sankcjami«
administracyjnymi usiłował zniechęcić do aktywności gospodarczej”.
3. Zgodność art. 9 ust. 6 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 5 kontrolowanej ustawy z art. 71 ust. 2 w związku
3.1. Trybunał w swoim orzecznictwie wielokrotnie podkreślał daleko idącą swobodę regulacyjną ustawodawcy w sferze kształtowania socjalnych praw podmiotowych obywateli. „Konstytucja RP z 2 kwietnia 1997 r. wprowadziła dalsze istotne zmiany w regulacji praw socjalnych. (…) Zgodnie z art. 67 ust. 1 zd. 2 prawodawca
konstytucyjny pozostawia określenie zakresu i form zabezpieczenia społecznego ustawie zwykłej. Regulacja
konstytucyjna akcentuje w ten sposób jeszcze wyraźniej szeroką swobodę działania pozostawioną parlamentowi w zakresie urzeczywistniania prawa do zabezpieczenia społecznego. Do ustawodawcy należy wybór rozwiązań, które uważa za optymalne z punktu widzenia potrzeb obywateli oraz wymogów rozwoju gospodarczego
kraju. Swoboda wyboru nie jest jednak nieograniczona” (por. wyrok TK z 22 czerwca 1999 r., sygn. K 5/99, OTK
ZU nr 5/1999, poz. 100).
Art. 71 ust. 2 Konstytucji stanowi, że matka przed i po urodzeniu dziecka ma prawo do szczególnej pomocy
władz publicznych, w zakresie określonym ustawą. Redakcja przepisu wyraźnie więc wskazuje na dwa etapy
związane z wychowaniem dziecka, które ustawodawca zwykły powinien wziąć pod uwagę przy konkretyzowaniu
poszczególnych praw podmiotowych. Pomoc, o której mowa, aby mogła spełnić swoją rolę, nie może być iluzoryczna – ustawa musi zagwarantować jej realny wymiar. Jednocześnie jednak omawiane unormowanie konstytucyjne wyraźnie eksponuje swobodę regulacyjną ustawodawcy w sferze przyjmowania konkretnych form
ochrony i pomocy udzielanych matce. W granicach powyższej swobody ustawodawca – stosownie do wielu
zmiennych czynników, w tym demograficznych, ekonomicznych i społecznych – może przyjmować różne
mechanizmy prawnej reglamentacji pomocy udzielanej matce przed i po urodzeniu dziecka. Dopuszczalna jest
przy tym dyferencjacja intensywności ochrony w obu okresach, a więc „przed” i „po” urodzeniu dziecka.
Tu należy wskazać na zasadnicze różnice między urlopem macierzyńskim (okresem pobierania zasiłku
macierzyńskiego) i urlopem wychowawczym. Prawo do urlopu macierzyńskiego przysługuje z mocy prawa każdej kobiecie, która urodziła dziecko w czasie trwania stosunku pracy. Podstawę utrzymania osoby sprawującej
osobistą opiekę nad nowo narodzonym dzieckiem stanowić ma zasiłek macierzyński (art. 184 ustawy z dnia
26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy, Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94, ze zm., dalej: kodeks pracy; art. 29-31
ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby
– 333 –
poz. 23
SK 33/09
OTK ZU nr 3/A/2011
i macierzyństwa, Dz. U. z 2010 r. Nr 77, poz. 512, ze zm.). Funkcją tego urlopu jest ochrona zdrowia pracownicy i dziecka, w związku z tym co najmniej część tego urlopu jest przeznaczona na regenerację sił fizycznych
i psychicznych kobiety, jak również na zapewnienie dziecku opieki w pierwszym okresie życia (w którym występuje największy stopień konieczności sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem). Biorąc pod uwagę między
innymi tak określoną ratio urlopu macierzyńskiego, ale także aktywizację zawodową kobiet i potrzebę ułatwienia
im łączenia macierzyństwa z pracą zawodową (wykonywaną w różnych formach) ustawodawca ustawą nowelizującą u.s.u.s. wprowadził zmiany polegające na tym, że w okresie pobierania zasiłku macierzyńskiego lub
zasiłku w wysokości zasiłku macierzyńskiego osoby wykonujące równocześnie pracę nakładczą, pracę na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia, prowadzące pozarolniczą działalność (współpracujące przy niej),
wykonujące odpłatnie pracę na podstawie skierowania do pracy, w okresie odbywania kary pozbawienia wolności lub będące duchownymi podlegają ubezpieczeniu emerytalnemu i rentowemu z tytułu pobierania zasiłku
macierzyńskiego (zasiłku w wysokości zasiłku macierzyńskiego), niezależnie od ustalonego prawa do emerytury lub renty. Mogą one jednak dobrowolnie, na swój wniosek, zostać objęte ubezpieczeniem emerytalnym i rentowym także z innych tytułów (art. 9 ust. 1c u.s.u.s. dodany przez ustawę nowelizującą u.s.u.s.).
Urlop wychowawczy, inaczej niż urlop macierzyński, nie przysługuje z mocy prawa, udziela się go na pisemny wniosek pracownika. Celem tego urlopu jest stworzenie pracownikowi korzystnych warunków do sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem w sytuacji, gdy trudne może okazać się połączenie obowiązków opiekuńczych z obowiązkami zawodowymi. Korzystanie z urlopu wychowawczego nie pozbawia pracownika możliwości
podjęcia pracy u dotychczasowego lub innego pracodawcy albo rozpoczęcia innej działalności zarobkowej,
a także nauki lub szkolenia. Jednak żadna z tych aktywności nie może wyłączać możliwości sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem (art. 186 i art. 1862 kodeksu pracy).
Przez instytucję urlopu macierzyńskiego ustawodawca realizuje konstytucyjny obowiązek ochrony matki
i dziecka, podczas gdy urlop wychowawczy służy przede wszystkim dziecku i jego istotą jest „sprawowanie
osobistej opieki nad dzieckiem”.
3.2. Regulując obowiązek ubezpieczenia społecznego w okresie urlopu wychowawczego, ustawodawca
może różnicować sytuację prawną poszczególnych grup ubezpieczonych, kierując się wieloma okolicznościami.
Dokonywane przez niego zróżnicowanie nie może być jednak arbitralne – jego granice zakreśla art. 32 ust. 1
Konstytucji. Zróżnicowanie uznaje się za uzasadnione, jeśli przemawiają za tym racjonalne argumenty.
W rozważanym przypadku ustawodawca wyróżnił podmioty w oparciu o dwa stosowane łącznie kryteria:
bycie matką i pozostawanie w zatrudnieniu w szerokim znaczeniu. Określając zasady przyznawania wskazanym
podmiotom określonych świadczeń (podlegania ubezpieczeniu społecznemu), ustawodawca nie powinien
postępować dowolnie, ale też nie wolno mu ignorować obiektywnych i racjonalnych przesłanek. Nie może naruszać istoty prawa do pomocy matce przed i po urodzeniu dziecka. Tym samym niedopuszczalne jest wprowadzanie do systemu prawa takich rozwiązań, które uniemożliwiałyby zainteresowanym korzystanie z tej pomocy.
Z pewnością powodem ograniczenia dostępu do rozważanej pomocy nie mogłaby być sama forma aktywności
zawodowej danej osoby. Skarżąca twierdzi natomiast, że taka sytuacja miała miejsce w jej wypadku, co wymaga wyjaśnienia.
Skarżąca utożsamia obowiązki nałożone na ubezpieczonego łączącego prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej z pracą na podstawie umowy o pracę z nierównością praw i obowiązków ubezpieczonych,
którzy swoją aktywność zawodową realizują tylko w ramach stosunku pracy. Gdyby przyjąć tok rozumowania
skarżącej, należałoby uznać, że wątpliwości konstytucyjne budzi wiele – często dotkliwych w skutkach – wymagań, które ubezpieczony, czy też szerzej mówiąc osoba zobowiązana do ponoszenia odpowiednich ciężarów
publicznych, musi dopełnić, aby nie ponosić dodatkowych kosztów z powodu ich zaniechania.
Osoba równocześnie prowadząca działalność gospodarczą i wykonująca pracę w ramach stosunku pracy
musi się liczyć, z oczywistych powodów, z dodatkowymi obowiązkami ubezpieczeniowymi, podatkowymi itp. Na
osobach prowadzących działalność gospodarczą – podobnie jak na osobach wykonujących pracę w ramach
stosunku pracy u więcej niż jednego pracodawcy – ciążą różne obowiązki, których zrealizowanie bądź niezrealizowanie może prowadzić do zwiększenia obciążeń finansowych lub też je odpowiednio zmniejszyć: przykładowo osoba uzyskująca dochód z dwóch stosunków pracy może nie opłacać składek na ubezpieczenie społeczne po przekroczeniu ustawowego progu ogólnej sumy składek, o ile zgłosi odpowiedni wniosek do
pracodawcy „głównego”; w tym samym stanie faktycznym pracownik, również na swój wniosek, może zażądać
od pracodawcy objęcia go zwiększonym limitem kosztów uzyskania dochodu.
Należy zatem podzielić pogląd Prokuratora Generalnego, zgodnie z którym, to od aktywności osoby ubezpieczonej zależy, czy z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej będzie ona zobowiązana do opłacania
dodatkowych składek „(…) w sytuacji, gdy zobowiązany do opłacania składek na obowiązkowe ubezpieczenie
– 334 –
OTK ZU nr 3/A/2011
SK 33/09
poz. 23
społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej nie zawiesił tej działalności, co czyni
zasadnym domniemanie, że nadal ją wykonuje i osiąga dochód, finansowanie wymaganych od niego składek
na ubezpieczenia emerytalne i rentowe przez budżet państwa, byłoby niespójne systemowo i niezgodne
z aksjologicznymi standardami systemu ubezpieczeń społecznych” (stanowisko, s. 25).
W obowiązującym stanie prawnym można formalnie zawiesić działalność gospodarczą. Instytucja taka
została wprowadzona do porządku prawnego w 2008 r., co – w obszarze prawa ubezpieczeń społecznych –
oznacza wyłączenie obowiązkowego podlegania ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym (dopuszcza się
jednak ubezpieczenie dobrowolne) oraz chorobowemu i wypadkowemu w okresie zawieszenia działalności
gospodarczej (art. 13 pkt 4 u.s.u.s.) i zniesienie obowiązku opłacania składek w tym czasie (art. 36a ust. 3
u.s.u.s.). Na tle wcześniej obowiązującego stanu prawnego sprawa ta nie była jasna, choć możliwość taką
dopuszczało orzecznictwo (zob. wyrok SN z 16 maja 2006 r., sygn. akt I UK 289/05, OSNPUSiSP nr 11-12/2007,
poz. 168). W razie zajścia tego typu sytuacji i poinformowania o nich organu rentowego w formie zgłoszenia
zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej, ustanie obowiązku ubezpieczenia społecznego uzależnione było – z uwagi na przeciwdziałanie wykorzystywaniu takich rozwiązań dla celów unikania opłacania składek ubezpieczeniowych – od dokonania weryfikacji powyższego zgłoszenia przez organ rentowy w trybie kontroli i wykazania przez ubezpieczonego rzeczywistego nieprowadzenia działalności (wyrok SN z 4 kwietnia
2008 r., sygn. akt I UK 293/07, „Monitor Prawa Pracy” nr 9/2008, s. 495), z zastrzeżeniem, że nie traktuje się
jako przerw w wykonywaniu działalności gospodarczej podejmowania czynności związanych z tą działalnością
w rodzaju oczekiwania na kolejne zamówienia, poszukiwania nowych klientów, nieosiągania dochodów (przedsiębiorca musi liczyć się z ryzykiem gospodarczym) czy załatwiania spraw urzędowych (zob. postanowienie SN
z 17 lipca 2003 r., sygn. akt II UK 111/03, „Monitor Prawa Pracy” nr 7/2004, s. 16 oraz wyroki SA: w Warszawie
z 4 września 2003 r., sygn. akt III AUa 445/02, „Prawo Pracy” nr 7-8/2004 i w Białymstoku z 17 grudnia 2003 r.,
sygn. akt III AUa 1531/03, OSA z. 9/2004, poz. 22). SN w wyroku z 10 grudnia 1997 r., sygn. akt II UKN 392/97
(OSNAPiUS nr 19/1998, poz. 584) stwierdził, że status ubezpieczeniowy osoby prowadzącej działalność gospodarczą w okresie jej zawieszenia bliski jest sytuacji pracownika na urlopie bezpłatnym, tzn. w obu przypadkach
trwa podleganie ubezpieczeniom społecznym, ale – ze względu na brak przychodu – nie są odprowadzane
składki, a omawianych okresów nie zalicza się ani do okresów składkowych, ani do nieskładkowych.
Argumentacja powołana w uzasadnieniu skargi nie odnosi się do tego aspektu zagadnienia, skarżąca nie
zgłaszała zawieszenia działalności gospodarczej w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w sytuacji
równoczesnego pozostawania w stosunku pracy.
Trybunał zwraca ponadto uwagę, że składki uiszczone przez osoby równocześnie prowadzące działalność
gospodarczą i wykonujące pracę w ramach stosunku pracy zostały zaewidencjonowane na ich koncie ubezpieczeniowym i będą miały wpływ na wymiar innych świadczeń, w tym emerytury, w przyszłości (Ustawa o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Komentarz, pod red. K. Antonowa, Warszawa 2009,
s. 174 i n.). Kwestionowane przepisy stwarzają ubezpieczonym możliwość wyboru formy aktywności zawodowej
i dostosowania jej do zakładanych priorytetów osobistych i rodzinnych, w tym związanych z urodzeniem
i wychowaniem dzieci. Ubezpieczeni mogą więc dokonać swobodnego wyboru co do najwłaściwszej, ich zdaniem, formy ubezpieczenia.
Kontrolowana regulacja nie narusza również tych kryteriów dopuszczalnego konstytucyjnie różnicowania
sytuacji prawnej uprawnionych, na które w swoim orzecznictwie zwracał uwagę Trybunał Konstytucyjny (por.
wyrok TK z 25 listopada 2010 r., sygn. akt K 27/09, OTK ZU 2010/9/A/109). W tym kontekście należy zauważyć,
że dokonane przez ustawodawcę zróżnicowanie jest racjonalne i opiera się na akceptowalnych przesłankach,
pozostających w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią badanych przepisów. Ustawodawca dał
bowiem wyraz temu – na co zwracał uwagę Marszałek Sejmu – że celem kontrolowanej regulacji jest zapewnienie ochrony interesów obu grup ubezpieczonych: matek łączących prowadzenie działalności gospodarczej
z pracą na podstawie umowy o pracę, jak też matek pozostających jedynie w stosunku pracy. Obie te grupy
mogą bowiem korzystać – zgodnie z art. 71 ust. 2 Konstytucji – z pomocy władz publicznych w okresie przed
i po urodzeniu dziecka, w tym również z urlopu wychowawczego. Przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie
dotyczy tylko zróżnicowania praw ubezpieczonych – przebywających na urlopie wychowawczym – w sferze
opłacania przez nich składek na ubezpieczenie społeczne w sytuacji, gdy dochodzi do zbiegu tytułów ubezpieczenia: łączenia przez ubezpieczoną działalności gospodarczej ze stosunkiem pracy. Relewantność przyjętego
zróżnicowania nie budzi wątpliwości, albowiem sytuacja matek znajdujących się w ostatnio wskazanej sytuacji
jest odmienna od sytuacji matek, które swoją aktywność zawodową realizują tylko w ramach stosunku pracy
i w związku z tym nie mają dodatkowego źródła dochodów. Przyjęte zróżnicowanie ma również charakter proporcjonalny, ponieważ waga interesu, któremu miało ono służyć, pozostaje w odpowiedniej proporcji do interesów, które zostały poddane innemu, mniej korzystnemu, reżimowi prawnemu. Ustawodawca mógł bowiem
– 335 –
poz. 24
K 19/08
OTK ZU nr 3/A/2011
uznać, że finansowanie przez budżet państwa składek na ubezpieczenie społeczne osobom, które łączą prowadzenie działalności gospodarczej z umową o pracę, przekracza wymagany zakres pomocy, o której stanowi
art. 71 ust. 2 Konstytucji. Skoro ustawodawca pozostawił ubezpieczonemu wybór, z jakiego tytułu opłacać
składki, a ubezpieczony ostatecznie decyduje się na rozwiązanie, które skutkuje dodatkowymi obowiązkami
ubezpieczeniowymi, to należy przyjąć, że świadomie zaakceptował taki stan rzeczy. Jeżeli uregulowania nie
godzą przy tym w prawo do pomocy, jakiej ustawodawca – stosowanie do art. 71 ust. 2 Konstytucji – udziela
matce przebywającej na urlopie wychowawczym, to ustawodawca może przyjmować takie konkretne formy tej
pomocy, które chronią również interes ogółu podatników (równowaga budżetowa). W rozważanej sytuacji rezygnacja przez ustawodawcę z opłacania składek z budżetu państwa osobom korzystającym z urlopu wychowawczego i prowadzącym działalność gospodarczą nie budzi wątpliwości konstytucyjnych. Prowadzi to do wniosku,
że kontrolowana regulacja jest zgodna z art. 71 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Zważywszy powyższe okoliczności, Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.
24
WYROK
Sygn. akt K 19/08*
Mirosław Granat – przewodniczący
Stanisław Biernat
Marek Kotlinowski – sprawozdawca
Teresa Liszcz
Sławomira Wronkowska-Jaśkiewicz,
19 kwietnia 2011 r., wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o zbadanie zgodności:
1) art. 21f ust. 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach
organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów (Dz. U. z 2007 r.
Nr 63, poz. 425, ze zm.), w brzmieniu nadanym przez ustawę z dnia 7 września 2007 r. o zmianie
ustawy o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 19441990 oraz treści tych dokumentów (Dz. U. Nr 165, poz. 1171), w zakresie, w jakim dotyczy osób
pełniących funkcje publiczne wymienione w art. 4 pkt 13-16, 47 i 48 tej ustawy, z art. 2 i art. 65
ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
2) art. 66 ustawy z 18 października 2006 r., w części obejmującej zwrot „z wyjątkiem art. 30”,
w zakresie, w jakim dotyczy osób pełniących funkcje publiczne wymienione w art. 4 pkt 13-15 i 47
tej ustawy (wykonywanie zawodu adwokata), z art. 2 i art. 65 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3
Konstytucji,
o r z e k a:
1. Art. 21f ust. 2 zdanie pierwsze ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji
o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów (Dz. U.
– 336 –
OTK ZU nr 3/A/2011
K 19/08
poz. 24
z 2007 r. Nr 63, poz. 425, Nr 83, poz. 561, Nr 85, poz. 571, Nr 115, poz. 789, Nr 165, poz. 1171 i Nr 176,
poz. 1242, z 2009 r. Nr 178, poz. 1375, z 2010 r. Nr 79, poz. 522, Nr 96, poz. 620, Nr 127, poz. 857 i Nr 155,
poz. 1036 i Nr 182, poz. 1228 oraz z 2011 r. Nr 76, poz. 408) w zakresie, w jakim dotyczy sędziów, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 65 ust. 1 w związku
z art. 31 ust. 3 Konstytucji, a w zakresie, w jakim dotyczy pozostałych zawodów, o których mowa
w art. 21f ust. 1 tej ustawy, jest niezgodny z art. 2 i art. 65 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
2. Art. 66 ustawy powołanej w punkcie 1, w części obejmującej zwrot „z wyjątkiem art. 30”, w zakresie, w jakim dotyczy sędziów, jest zgodny z art. 2 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 65 ust. 1
w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, a w zakresie, w jakim dotyczy prokuratorów i adwokatów, jest
zgodny z art. 2 i art. 65 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
UZASADNIENIE
I
1. Rzecznik Praw Obywatelskich (dalej: Rzecznik lub wnioskodawca) we wniosku z 20 czerwca 2008 r.
wniósł o stwierdzenie, że:
a) art. 21f ust. 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach
organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów (Dz. U. z 2007 r.
Nr 63, poz. 425, ze zm.; dalej: ustawa lustracyjna z 2006 r.), w brzmieniu nadanym przez ustawę
z dnia 7 września 2007 r. o zmianie ustawy o ujawnianiu informacji o dokumentach organów
bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów (Dz. U. Nr 165, poz. 1171;
dalej: ustawa zmieniająca z 7 września 2007 r.), w zakresie, w jakim dotyczy osób pełniących
funkcje publiczne wymienione w art. 4 pkt 13-16, 47 i 48, jest niezgodny z art. 2 i art. 65 ust. 1
w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji,
b) art. 66 ustawy lustracyjnej z 2006 r., w części obejmującej zwrot: „z wyjątkiem art. 30”, w zakresie, w jakim dotyczy osób pełniących funkcje publiczne wymienione w art. 4 pkt 13-15 i 47 tej
ustawy (wykonywanie zawodu adwokata), jest niezgodny z art. 2 i art. 65 ust. 1 w związku
W uzasadnieniu wniosku Rzecznik wskazał, że pierwszy z kwestionowanych przepisów, tj. art. 21f ust. 2
ustawy lustracyjnej z 2006 r. otrzymał nowe brzmienie wraz z wejściem w życie ustawy zmieniającej z 7 września 2007 r. Nowelizacja ta była konsekwencją wyroku TK z 11 maja 2007 r., sygn. K 2/07 (OTK ZU nr 5/A/2007,
poz. 48), w którym Trybunał Konstytucyjny uznał m.in., że art. 21e ust. 1 i 3 ustawy lustracyjnej z 2006 r.,
w zakresie, w jakim dotyczy osób wymienionych w art. 4 pkt 13-16, 47 i 48 tej samej ustawy, jest niezgodny
z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji. Przepis poddany kontroli w tej sprawie stanowił, że prawomocne orzeczenie
sądu stwierdzające złożenie przez osobę lustrowaną niezgodnego z prawdą oświadczenia lustracyjnego stanowi przesłankę pozbawienia tej osoby pełnionej przez nią funkcji publicznej. Odmiennie w tym zakresie ukształtowana została sytuacja sędziów, którzy zgodnie z art. 21f ustawy lustracyjnej z 2006 r. podlegali sądownictwu
dyscyplinarnemu, jednak sąd dyscyplinarny w razie złożenia niegodnego z prawem oświadczenia lustracyjnego
był zobowiązany orzec karę złożenia sędziego z urzędu. Trybunał uznał art. 21e ust. 1 i 3 ustawy lustracyjnej
z 2006 r. za niekonstytucyjny w zakresie, w jakim dotyczył on prezesów sądów, sędziów, prokuratorów, kierowników powszechnej i wojskowej jednostki organizacyjnej prokuratury, radców i starszych radców Prokuratorii
Generalnej Skarbu Państwa, adwokatów, radców prawnych, notariuszy i komorników. Z powyższego orzeczenia
Trybunału Konstytucyjnego Rzecznik wyprowadził wniosek, że to właśnie sądy dyscyplinarne są właściwe do
orzekania o skutkach prawnych wyroku sądu lustracyjnego, stąd powinny mieć pozostawioną swobodę decyzyjną w celu ustalenia rzeczywistego stopnia zawinienia i orzeczenia współmiernej kary.
– 337 –
poz. 24
K 19/08
OTK ZU nr 3/A/2011
Kwestionowany przez Rzecznika art. 21f ust. 2 ustawy lustracyjnej z 2006 r. przewiduje, że za złożenie przez
sędziów, prokuratorów, radców i starszych radców Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa, adwokatów, radców
prawnych, notariuszy i komorników niezgodnego z prawdą oświadczenia lustracyjnego, stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu, sąd dyscyplinarny orzeka karę złożenia z urzędu lub inną przewidzianą w odpowiednich
ustawach karę dyscyplinarną skutkującą pozbawieniem pełnionej funkcji publicznej. Zdaniem Rzecznika, taka
treść tego przepisu świadczy o tym, że wytyczne Trybunału zawarte w wyroku o sygn. K 2/07 zostały uwzględnione przez ustawodawcę jedynie częściowo. O ile obecnie o skutkach wyroku sądu lustracyjnego orzekają
sądy dyscyplinarne, o tyle w dalszym ciągu nie mają one żadnej swobody decyzyjnej w zakresie stosowanej
w tym wypadku sankcji. Po ustaleniu istnienia prawomocnego orzeczenia sądu stwierdzającego złożenie niezgodnego z prawdą oświadczenia lustracyjnego sąd dyscyplinarny, podobnie jak wcześniej np. okręgowe rady
adwokackie, mogą jedynie zakazać dalszego wykonywania zawodu.
Rzecznik zauważył, że sądownictwo dyscyplinarne jest jedną z podstawowych gwarancji samodzielności
organów organizacji zawodowej. Ich niezależność od organów państwowych przejawia się w kompetencji do
orzekania o prawie wykonywania zawodu. Mimo że przesłanki wykonywania danego zawodu określane są
przez ustawę, to jednak akt organu samorządu zawodowego nie ma jedynie deklaratoryjnego charakteru.
Ustawa z reguły pozostawia bowiem pewną „furtkę” dla tych organów, określając jedną z przesłanek wykonywania zawodu jako „nienaganną postawę etyczną”, „nieskazitelny charakter” czy „dawanie rękojmi należytego
wykonywania zawodu”. W takich wypadkach decyzja o przyznaniu prawa do wykonywania zawodu należy do
organu samorządu, natomiast akt w tym zakresie nie ma wyłącznie deklaratoryjnego charakteru.
Zdaniem Rzecznika, to właśnie sądy dyscyplinarne powinny ostatecznie decydować o tym, jakie zachowania
dyskwalifikują daną osobę na gruncie norm deontologii zawodowej. Uprawnienia takiego zostały jednak pozbawione w razie naruszenia przez członka samorządu zawodowego obowiązku złożenia zgodnego z prawdą
oświadczenia lustracyjnego. Stworzona przez ustawę konieczność stosowania w takim wypadku jednego tylko
rodzaju sankcji uniemożliwia sądowi zbadanie zależności pomiędzy charakterem i okolicznościami czynu
a rękojmią należytego wykonywania zawodu. Tymczasem, zdaniem Rzecznika, sąd dyscyplinarny powinien
mieć możliwość oceny złożenia niezgodnego z prawdą oświadczenia lustracyjnego na tle konkretnej sytuacji
życiowej, oceniając stopień naganności poświadczenia nieprawdy. Kwestionowany art. 21f ust. 2 ustawy lustracyjnej z 2006 r. przez wyposażenie sądu dyscyplinarnego w kompetencję całkowicie pozorną, nieuwzględniającą jego systemowych funkcji, narusza zasadę rzetelności legislacyjnej wyrażoną w art. 2 Konstytucji.
Uzasadniając niekonstytucyjność art. 66 ustawy lustracyjnej z 2006 r., w części obejmującej zwrot: „z wyjątkiem art. 30”, w zakresie, w jakim dotyczy osób pełniących funkcje publiczne wymienione w art. 4 pkt 13-15 i 47
tej ustawy (wykonywanie zawodu adwokata), Rzecznik wskazał, że przepis ten obarczony jest istotnymi wadami legislacyjnymi. Przy projektowaniu ustawowych skutków złożenia niezgodnego z prawdą oświadczenia
lustracyjnego ustawodawca nie uwzględnił specyfiki określonych zawodów wyposażonych w sądownictwo dyscyplinarne, a także systemowych funkcji sądów dyscyplinarnych w określaniu zasad deontologii zawodowej i ich
stosowaniu w indywidualnych wypadkach.
Rzecznik zauważył również, że ewentualne orzeczenie przez Trybunał niezgodności z normami konstytucyjnymi art. 21f ust. 2 ustawy lustracyjnej z 2006 r. będzie oznaczało jednocześnie zakwestionowanie art. 66 tej
ustawy. Odmienne skutki prawne złożenia nieprawdziwego oświadczenia lustracyjnego pod rządami nowej
i poprzedniej ustawy lustracyjnej pozostawałyby w sprzeczności z art. 32 w związku z art. 65 Konstytucji.
Zdaniem Rzecznika, uregulowanie skutków prawnych złożenia niezgodnego z prawdą oświadczenia lustracyjnego przewidzianego w art. 21f ust. 2 ustawy lustracyjnej z 2006 r. i art. 30 ustawy lustracyjnej z 1997 r.
utrzymanego w mocy przez art. 66 ustawy lustracyjnej z 2006 r. narusza wolność wykonywania zawodu przewidzianą w art. 65 ust. 1 Konstytucji przez niezachowanie proporcjonalności możliwych ograniczeń, określonej
w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Wolność wykonywania zawodu wykracza poza klasyczne rozumienie zatrudnienia
na podstawie stosunku pracy czy też umów cywilnoprawnych i obejmuje także wykonywanie wolnego zawodu.
Wolność ta nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom.
Rzecznik zauważył, że z reguły nie jest dopuszczalny bezpośredni nadzór nad świadczonymi usługami czy
też inna forma hierarchicznego podporządkowania. Zawód zaufania publicznego wykonywany jest w warunkach
moralnej i rzeczowej samodzielności oraz niezależności, co powoduje także wzmożoną odpowiedzialność. Nie
ulega wątpliwości, że wykonywanie zawodu zaufania publicznego, poza odpowiednim przygotowaniem merytorycznym, wymaga także określonej postawy etycznej. Powinna przejawiać się ona w cechach i zachowaniach
wysokiej moralnej próby, godnych i zasługujących na powszechny szacunek. Są to właśnie te przymioty, które
ustawodawca często określa jako „nieskazitelny charakter” i „rękojmia prawidłowego wykonywania zawodu”.
Zdaniem Rzecznika, sankcja określona w art. 21f ust. 2 ustawy lustracyjnej z 2006 r. w wypadku niektórych
zawodów jest o wiele bardziej dotkliwa niż ta przewidziana przez poprzednią ustawę. Zgodnie z art. 82 ust. 2
– 338 –
OTK ZU nr 3/A/2011
K 19/08
poz. 24
ustawy – Prawo o adwokaturze oraz art. 65 ust. 2c ustawy o radcach prawnych kara wydalenia pociąga za sobą
skreślenie adwokata lub radcy prawnego z listy bez prawa ubiegania się o ponowny wpis.
2. Marszałek Sejmu w piśmie z 18 maja 2009 r. wniósł o stwierdzenie, że art. 21f ust. 2 ustawy lustracyjnej
z 2006 r. w zakresie, w jakim dotyczy osób pełniących funkcje publiczne wymienione w art. 4 pkt 13-16, 47 i 48
tej ustawy, jest niezgodny z art. 2 oraz art. 65 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, a art. 66 ustawy
lustracyjnej z 2006 r., w części obejmującej zwrot „z wyjątkiem art. 30”, w zakresie, w jakim dotyczy osób pełniących funkcje publiczne wymienione w art. 4 pkt 13-15 i 47 tej ustawy nie jest niezgodny z art. 65 ust. 1
w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. W pozostałym zakresie Marszałek Sejmu wniósł o umorzenie postępowania z uwagi na zbędność wydania orzeczenia.
Uzasadniając niekonstytucyjność art. 21f ust. 2 ustawy lustracyjnej z 2006 r. w zaskarżonym zakresie,
Marszałek Sejmu przypomniał, że obecne brzmienie tego przepisu zostało mu nadane ustawą nowelizacyjną
z 7 września 2007 r. Nowelizacja ta nie uwzględniła jednak wniosków sformułowanych przez Trybunał
Konstytucyjny w wyroku z 11 maja 2007 r. (sygn. K 2/07), a jedynie rozciągnęła zasadę orzekania o sankcji za
złożenie niezgodnego z prawdą oświadczenia lustracyjnego przez sądy dyscyplinarne również na inne niż
sędziowie grupy zawodowe. Podobnie jak poprzednio sądy dyscyplinarne nie mogą jednak stosować innej kary
niż pozbawienie funkcji publicznej. Tym samym zasadny jest zarzut naruszenia art. 2 oraz art. 65 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Marszałek Sejmu zauważył, że drugi z zaskarżonych przepisów, tj. art. 66 ustawy lustracyjnej z 2006 r.
w zaskarżonym zakresie, był badany przez Trybunał Konstytucyjny w sprawie o sygn. K 2/07. Trybunał orzekł
wówczas, że przepis ten jest zgodny z art. 2, art. 30, art. 32 i art. 178 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 5
i art. 10 Konstytucji. Zdaniem Marszałka Sejmu, badanie zgodności art. 66 ustawy lustracyjnej z 2006 r.
w zaskarżonym zakresie z art. 2 Konstytucji należy uznać za zbędne i w tej części umorzyć postępowanie.
Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia przez art. 66 ustawy lustracyjnej z 2006 r. art. 65 ust. 2 Konstytucji,
Marszałek Sejmu zauważył, że argumenty Rzecznika dotyczą nie tyle tego pierwszego przepisu, ile bezpośrednio art. 30 ustawy lustracyjnej z 1997 r. Rzecznik postuluje stosowanie wobec pewnych grup zawodowych
odpowiedzialności za złożenie niezgodnego z prawdą oświadczenia lustracyjnego przed sądami dyscyplinarnymi. Art. 66 ustawy lustracyjnej z 2006 r. nie reguluje tej kwestii. W związku z tym art. 65 ust. 1 w związku z art. 31
ust. 3 Konstytucji należy uznać za nieadekwatny wzorzec kontroli dla art. 66 ustawy lustracyjnej z 2006 r.
3. Prokurator Generalny w piśmie z 17 lipca 2009 r. wniósł o stwierdzenie, że art. 21f ust. 2 ustawy lustracyjnej z 2006 r. w zakresie, w jakim dotyczy osób pełniących funkcje publiczne wymienione w art. 4 pkt 13-16,
47 i 48 tej ustawy, jest niezgodny z art. 2 oraz art. 65 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, natomiast
art. 66 ustawy lustracyjnej z 2006 r., w części obejmującej zwrot „z wyjątkiem art. 30”, w zakresie, w jakim dotyczy osób pełniących funkcje publiczne wymienione w art. 4 pkt 13-15 i 47 tej ustawy, jest niezgodny z art. 2 oraz
art. 65 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Uzasadniając zajęte stanowisko, Prokurator Generalny zauważył, że w sprawie o sygn. K 2/07 Trybunał
nie badał konstytucyjności art. 21f ust. 2 ustawy lustracyjnej z 2006 r., tym bardziej, że przepis ten zawierał
wówczas odmienną treść normatywną. Kontroli poddano natomiast inne przepisy ustawy lustracyjnej
z 2006 r., które zobowiązywały sąd dyscyplinarny do orzeczenia, w następstwie złożenia niezgodnego
z prawdą oświadczenia lustracyjnego potwierdzonego orzeczeniem sądu, tylko jednej kary dyscyplinarnej, tj.
kary złożenia z urzędu. Regulacja ta obejmowała swym zakresem normatywnym tylko jedną grupę zawodową, a mianowicie sędziów.
Zdaniem Prokuratora Generalnego, zawarta w art. 21f ustawy lustracyjnej z 2006 r. konstrukcja prawna
przewiduje nie tylko automatyzm i bezwzględność sankcji, lecz także całkowite wyłączenie swobody orzeczniczej sądu dyscyplinarnego w zakresie orzekania o skutkach złożenia niezgodnego z prawdą oświadczenia
lustracyjnego. Sądownictwo dyscyplinarne powinno mieć zagwarantowaną możliwość oceniania i niuansowania
okoliczności złożenia niezgodnego z prawdą oświadczenia lustracyjnego oraz uwzględniania konkretnej sytuacji
życiowej osoby składającej takie oświadczenie i dopiero na tej podstawie wyciągania wobec winnego konsekwencji służbowych, aż do pozbawienia stanowiska czy wykluczenia z zawodu włącznie. Regulacja zawarta
w art. 21f ustawy lustracyjnej 2006 r., zdaniem Prokuratora Generalnego, wymagań tych nie spełnia. Wbrew
wytycznym wynikającym z wyroku Trybunału o sygn. K 2/07 ustawodawca rozszerzył automatyzm orzekania
sankcji pozbawienia funkcji publicznej na kolejne – obok sędziów – grupy zawodów zaufania publicznego, poddając przedstawicieli zawodów prawniczych pozornej kognicji sądów dyscyplinarnych, mogących orzec tylko
jedną karę, bez możliwości ustalania i indywidualizowania stopnia zawinienia oraz miarkowania sankcji.
Zdaniem Prokuratora Generalnego, ingerencja w wolność wyboru i wykonywania zawodu przez regulację
– 339 –
poz. 24
K 19/08
OTK ZU nr 3/A/2011
zawartą w art. 27f ust. 2 ustawy lustracyjnej z 2006 r. nie spełnia warunków dla wprowadzenia ograniczeń konstytucyjnych praw i wolności określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Prokurator Generalny zauważył, że na przeszkodzie rozpoznania zarzutów co do konstytucyjności art. 66
ustawy lustracyjnej z 2006 r. nie stoi zasada ne bis in idem, gdyż wnioskodawca zakwestionował inną treść
normatywną wynikającą z tego przepisu aniżeli ta, która była badana w sprawach o sygn. K 2/07 oraz sygn.
K 39/97, gdzie również jako wzorzec wskazywano art. 2 Konstytucji. Wyrok z 10 listopada 1998 r., sygn. K 39/97
(OTK ZU nr 6/1998, poz. 99) dotyczył określenia w art. 30 ustawy lustracyjnej z 1997 r. konsekwencji prawnych
prawomocnego orzeczenia o stwierdzeniu niezgodnego z prawdą oświadczenia lustracyjnego, powodujących
utratę kwalifikacji moralnych do zajmowania funkcji publicznych. Z kolei w sprawie o sygn. K 2/07 wnioskodawcy kwestionowali konstytucyjność art. 66 ustawy lustracyjnej z 2006 r. w zakresie, w jakim utrzymuje w mocy
art. 30 ustawy lustracyjnej z 1997 r., nie wykazując jednak, na czym owa sprzeczność miałaby polegać.
W związku z powyższym Trybunał uznał, że jest zwolniony z obowiązku badania konstytucyjności zaskarżonej
regulacji.
Prokurator Generalny podzielił stanowisko Rzecznika, zgodnie z którym art. 66 ustawy lustracyjnej z 2006 r.
w kwestionowanym zakresie jest obarczony istotnymi wadami legislacyjnymi, tworząc bowiem regulację utrzymującą w mocy przepis określający skutki złożenia niezgodnego z prawdą oświadczenia lustracyjnego, ustawodawca nie uwzględnił swoistości także innych – poza sędziami wymienionymi w art. 30 ust. 2 zdanie drugie
ustawy lustracyjnej z 1997 r. – zawodów zaufania publicznego posiadających sądownictwo dyscyplinarne,
a także nie dostrzegł systemowych funkcji sądownictwa dyscyplinarnego. Ewentualne stwierdzenie niekonstytucyjności art. 21f ust. 2 ustawy lustracyjnej z 2006 r., zdaniem Prokuratora Generalnego, spowoduje konieczność uznania również art. 66 tej ustawy za sprzeczny ze standardami konstytucyjnymi, albowiem pozostawienie
w porządku prawnym art. 30 ustawy lustracyjnej z 1997 r. w niezmienionym brzmieniu mogłoby prowadzić do
wewnętrznej, systemowej sprzeczności prawa. Odmienność skutków prawnych złożenia nieprawdziwego
oświadczenia lustracyjnego – w zależności od tego, czy zostało ono złożone pod rządami poprzedniej czy obecnej ustawy lustracyjnej – prowadziłoby do nieracjonalnego zróżnicowania sytuacji prawnej osób pełniących
funkcję publiczną, o których mowa w art. 21f ust. 2 ustawy lustracyjnej z 2006 r.
Prokurator Generalny zauważył również, że we wniosku Rzecznika inicjującym postępowanie w niniejszej
sprawie zostały przywołane nowe argumenty przemawiające za niekonstytucyjnością art. 66 ustawy lustracyjnej
z 2006 r., które nie były rozważane przez Trybunał w sprawach o sygn. K 39/97 i sygn. K 2/07. Kluczowym
problemem podnoszonym przez Rzecznika jest bowiem sformułowanie w art. 21f ust. 2 ustawy lustracyjnej
z 2006 r. nakazu wymierzania przez sądy dyscyplinarne tylko jednej kary pozbawienia stanowiska lub funkcji
mającej charakter funkcji publicznej, a w konsekwencji – pozbawienia prawa wykonywania określonego zawodu, oznaczającego nadmierne i nieuzasadnione celami ustawy czy ochroną innych wartości konstytucyjnych
wkraczanie w kompetencje niezależnych sądów dyscyplinarnych, sprawujących pewien rodzaj korporacyjnego
wymiaru sprawiedliwości. Natomiast utrzymany w mocy przez art. 66 ustawy lustracyjnej z 2006 r. art. 30 ustawy lustracyjnej z 1997 r., przesądzając, że prawomocne orzeczenia sądu stwierdzające złożenie przez osobę
lustrowaną niezgodnego z prawdą oświadczenia lustracyjnego powoduje utratę zajmowanego stanowiska lub
funkcji, nie pozwala w istocie żadnemu sądowi korporacyjnemu na odmienną – niż nakazana w art. 21f ust. 2
ustawy lustracyjnej z 2006 r. – decyzję.
II
Na rozprawę 19 kwietnia 2011 r. stawili się przedstawiciele wnioskodawcy, Sejmu i Prokuratora
Generalnego.
Przedstawiciel wnioskodawcy zmodyfikował treść wniosku w ten sposób, że jego przedmiotem uczynił żądanie stwierdzenia niezgodności art. 21f ust. 2 zdanie pierwsze w związku z art. 21f ust. 1 ustawy lustracyjnej
z 2006 r. z art. 2 i art. 65 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz niezgodności art. 66 tej ustawy,
w części obejmującej zwrot „z wyjątkiem art. 30”, z art. 2 i art. 65 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Wyjaśnił, że przedmiotem zaskarżenia nie jest objęte zdanie drugie art. 21f ust. 2 ustawy lustracyjnej z 2006 r.
oraz podzielił stanowisko Trybunału, że oba zaskarżone przepisy nie obejmują prezesa sądu oraz kierownika
powszechnej lub wojskowej jednostki organizacyjnej prokuratury.
Pozostali uczestniczy postępowania zmodyfikowali stanowiska zajęte na pismach w sposób uwzględniający
modyfikację wniosku przez przedstawiciela wnioskodawcy.
Prokurator Generalny podniósł ponadto, że jednowymiarowość kary tworzy fikcję orzekania przez sąd dyscyplinarny w sprawie osób uznanych za kłamców lustracyjnych. Jedyna możliwa kara określona w art. 21f ust. 2
zdanie pierwsze ustawy lustracyjnej z 2006 r., tj. kara pozbawienia pełnionej funkcji publicznej ,,dla osób wyko-
– 340 –
OTK ZU nr 3/A/2011
K 19/08
poz. 24
nujących zawody wskazane w art. 21f ust. 1 tej ustawy oznacza „śmierć cywilną”, gdyż zamyka tym osobom
możliwość przejścia do innego zawodu prawniczego.
Przedstawiciel Sejmu wyjaśnił, że ustawa lustracyjna z 2006 r. zmieniła charakter postępowania lustracyjnego, upodabniając go do postępowania karnego. Ustawodawca miał prawo zróżnicowania skutków orzeczeń
lustracyjnych wydanych na podstawie przepisów ustawy lustracyjnej z 1997 r. i ustawy lustracyjnej z 2006 r.,
gdyż inne były założenia aksjologiczne obu tych aktów prawnych. Przedstawiciel Sejmu przyznał, że parlament
uchwalił ustawę lustracyjną z 2006 r. w pośpiechu, bez należytej refleksji nad wskazaniami wynikającymi z wyroku TK o sygn. K 2/07. Tym samym naruszył art. 2 Konstytucji, a w szczególności zasadę rzetelnej legislacji
(przez niestaranność procesu legislacyjnego) oraz zasadę zaufania obywateli do tego, że po wyroku Trybunału
nastąpi niezbędna reakcja prawodawcy.
III
Przedmiot i wzorce kontroli.
1.1. Przedmiotem wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich (dalej: Rzecznik lub wnioskodawca) są dwa
przepisy ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa
państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów (Dz. U. z 2007 r. Nr 63, poz. 425, ze zm.; dalej: ustawa
lustracyjna z 2006 r.), tj. art. 21f ust. 2 oraz art. 66. Oba przepisy dotyczą problematyki skutków prawnych złożenia niezgodnego z prawdą oświadczenia lustracyjnego. Oba też kwestionowane są w zakresie, w jakim
dotyczą osób wykonujących zawody prawnicze objęte zakresem działania ustaw lustracyjnych.
Pierwszy z zaskarżonych przepisów, tj. art. 21f ust. 2 ustawy lustracyjnej z 2006 r., wskazuje karę orzekaną
przez sąd dyscyplinarny za złożenie przez sędziów, prokuratorów, radców i starszych radców Prokuratorii
Generalnej Skarbu Państwa, adwokatów, radców prawnych, notariuszy i komorników niezgodnych z prawdą
oświadczeń lustracyjnych. Jest to kara złożenia z urzędu lub inna przewidziana w odpowiednich ustawach kara
dyscyplinarna skutkująca pozbawieniem pełnionej funkcji publicznej. Drugi zaskarżony przepis, tj. art. 66 ustawy
lustracyjnej z 2006 r., jest przepisem intertemporalnym, który – uchylając ustawę z dnia 11 kwietnia 1997 r. o ujawnieniu pracy lub służby w organach bezpieczeństwa państwa lub współpracy z nimi w latach 1944-1990 osób
pełniących funkcje publiczne (Dz. U. z 1999 r. Nr 42, poz. 428, ze zm.; dalej: ustawa lustracyjna z 1997 r.) – utrzymuje jednocześnie w mocy jej art. 30. Ten ostatni przepis określa skutki prawomocnego orzeczenia sądu lustracyjnego wydanego na gruncie ustawy lustracyjnej z 1997 r., stwierdzającego złożenie niezgodnego z prawdą
oświadczenia lustracyjnego. Skutkami tymi są utrata kwalifikacji moralnych niezbędnych do zajmowania funkcji
publicznych, utrata zajmowanego stanowiska lub funkcji, do których pełnienia wymagane są owe kwalifikacje
moralne oraz pozbawienie osoby uznanej za kłamcę lustracyjnego na lat 10 biernego prawa wyborczego na urząd
Prezydenta. Zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy lustracyjnej z 1997 r. drugi z tych skutków, tj. utrata zajmowanego
stanowiska lub funkcji, nie dotyczy sędziów, którzy w tym zakresie podlegają sądownictwu dyscyplinarnemu.
1.2. W odniesieniu do obu zaskarżonych przepisów Rzecznik przywołuje identyczne wzorce kontroli, tj. art. 2
Konstytucji, precyzując, że chodzi o naruszenie zasady rzetelnej legislacji, oraz art. 65 ust. 1 w związku z art. 31
ust. 3 Konstytucji, podnosząc zarzut niekonstytucyjnego ograniczenia wolności wykonywania zawodu z uwagi
na naruszenie zasady proporcjonalności.
Zgodnie z art. 65 ust. 1 Konstytucji, „Każdemu zapewnia się wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz
wyboru miejsca pracy. Wyjątki określa ustawa”. Przepis ten nakazuje ustawodawcy „zapewnić możliwość wyboru zawodu i miejsca pracy oraz możliwość wykonywania zawodu w sposób wolny od zewnętrznej ingerencji,
w możliwie najszerszym zakresie. Wolność wyboru i wykonywania zawodu nie oznacza jednak nieograniczonej
swobody w tym zakresie. Do ustawodawcy należy wyraźne określenie przesłanek, od spełnienia których zależy
wykonywanie danego zawodu. Ustawodawca nie może być w tym zakresie arbitralny, ale jest zobowiązany
również do uwzględniania interesu innych podmiotów. (…) Wszelka ingerencja zewnętrzna w sferę wolności
jednostki, określoną w art. 65 ust. 1 Konstytucji, jest dopuszczalna tylko w wyjątkowych sytuacjach, wyraźnie
określonych ustawowo. (…) Nie ulega jednak wątpliwości, że kryteria ustalone w art. 31 ust. 3 [Konstytucji]
muszą mieć znaczenie co najmniej swoistej dyrektywy interpretowanej dla określenia treści wyjątków dopuszczalnych na podstawie art. 65 ust. 1 Konstytucji” (wyrok z 19 marca 2001 r., sygn. K 32/00, OTK ZU nr 3/2001,
poz. 50, dotyczący nauczycieli oraz wyrok z 18 października 2010 r., sygn. K 1/09, OTK ZU nr 8/A/2010,
poz. 76, dotyczący różnych zawodów regulowanych).
– 341 –
poz. 24
K 19/08
OTK ZU nr 3/A/2011
Wolność wykonywania zawodu, o której mowa w art. 65 ust. 1 Konstytucji, dotyczy zarówno zatrudnienia
w ramach stosunku pracy, jak i „samozatrudnienia” w ramach wykonywania wolnego zawodu. Przepis ten jest
jednak nieadekwatnym wzorcem kontroli w odniesieniu do sędziów jako osób przynależących do struktury władzy sądowniczej, obdarzonych przymiotem niezawisłości, wykonujących funkcje publiczne. Wykonywanie
zawodu sędziego stanowi służbę publiczną, o której mowa w art. 60 Konstytucji, a prawo dostępu do niego na
jednakowych zasadach gwarantuje ten ostatni przepis, nie zaś art. 65 ust. 1 Konstytucji.
Drugim z przywoływanych przez wnioskodawcę wzorców kontroli jest zasada przyzwoitej legislacji, która
wielokrotnie była przedmiotem rozważań Trybunału (zob. m.in. uchwałę z 8 marca 1995 r., sygn. W 13/94, OTK
w 1995 r., t. I, poz. 21 oraz wyroki: z 11 stycznia 2000 r., sygn. K 7/99, OTK ZU nr 1/2000, poz. 2, z 21 marca
2001 r., sygn. K 24/00, OTK ZU nr 3/2001, poz. 51, z 30 października 2001 r., sygn. K 33/00, OTK ZU nr 7/2001,
poz. 217, z 9 kwietnia 2002 r., sygn. K 21/01, OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 17, z 24 lutego 2003 r., sygn. K 28/02,
OTK ZU nr 2/A/2003, poz. 13, z 21 lutego 2006 r., sygn. K 1/05, OTK ZU nr 2/A/2006, poz. 18 oraz z 23 października 2007 r., sygn. P 28/07, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 106). Trybunał konsekwentnie zajmuje stanowisko,
że z wyrażonej w art. 2 Konstytucji zasady państwa prawnego wynika nakaz przestrzegania przez ustawodawcę zasady przyzwoitej legislacji. Nakaz ten jest funkcjonalnie związany z zasadami pewności i bezpieczeństwa
prawnego oraz ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Zasada przyzwoitej legislacji
obejmuje dyrektywy określające sposób konstruowania aktów normatywnych, w tym wymagania dotyczące
procesu legislacyjnego oraz wymagania dotyczące językowego ujęcia norm prawnych. W ramach tej zasady
mieszczą się również dyrektywy wskazujące sposób dokonywania zmian w systemie prawa wpływających na
zmianę sytuacji prawnej określonych podmiotów, dyrektywy wskazujące sposób ukształtowania rozstrzygnięć
legislacyjnych, by nie miały one pozornego charakteru oraz dyrektywy określoności przepisów prawa. Zgodnie
z tymi ostatnimi, stanowione przepisy powinny być formułowane w sposób poprawny, precyzyjny i jasny.
Dyrektywy określoności prawa mają szczególne znaczenie w wypadku stanowienia przepisów wkraczających
w sferę praw, wolności i obowiązków jednostki. Zgodnie z tzw. testem określoności przyjmowanym w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, każdy taki przepis powinien spełniać trzy warunki. Po pierwsze, powinien być
sformułowany w taki sposób, aby możliwe było jednoznaczne ustalenie podmiotu, którego prawa i wolności są
ograniczane oraz sytuacji, w której ograniczenie takie ma miejsce. Po drugie, przepis powinien być precyzyjny
w takim stopniu, by gwarantował jednolitą jego wykładnię i stosowanie. Po trzecie zaś, zakres zastosowania
tego przepisu powinien obejmować wyłącznie te sytuacje, w których działający racjonalnie ustawodawca rzeczywiście zamierzał wprowadzić regulację ograniczającą korzystanie z konstytucyjnych wolności i praw.
W niniejszej sprawie wnioskodawca wydaje się wyprowadzać z zasady przyzwoitej legislacji dwie kolejne
dyrektywy adresowane do prawodawcy, zarzucając jednocześnie, że obie one zostały naruszone w procesie
stanowienia zaskarżonych przepisów. Pierwszą z tych dyrektyw jest zakaz stanowienia przepisów ustanawiających sankcje dyscyplinarne bezwzględnie oznaczone, drugą zaś – zakaz wprowadzania do systemu prawnego
regulacji prawnych już raz uznanych przez Trybunał za niekonstytucyjne.
1.3. Uzasadniając zarzut niekonstytucyjności art. 21f ust. 2 ustawy lustracyjnej z 2006 r., wnioskodawca
wskazuje, że przepis ten wprowadza wymóg orzeczenia przez sąd dyscyplinarny, po prawomocnie stwierdzonym kłamstwie lustracyjnym, jednej ściśle określonej kary skutkującej pozbawieniem pełnionej funkcji publicznej, bez możliwości jej dostosowania do okoliczności danej sprawy czy stopnia winy sprawcy deliktu dyscyplinarnego. Zdaniem wnioskodawcy, taka regulacja w sposób nieproporcjonalny ogranicza wolność wykonywania
zawodu i narusza zasadę rzetelnej legislacji. Uzasadniając niekonstytucyjność art. 66 ustawy lustracyjnej
z 2006 r., w części obejmującej zwrot: „z wyjątkiem art. 30”, wnioskodawca wskazuje, że przepis ten utrzymuje
w mocy skutki prawne orzeczeń lustracyjnych wydanych na gruncie ustawy lustracyjnej z 1997 r., co również
w sposób nieproporcjonalny ogranicza wolność wykonywania zawodu i narusza zasadę rzetelnej legislacji.
2. Kontekst normatywny zaskarżonych przepisów.
2.1. Z uwagi na to, że oba zaskarżone przepisy dotyczą skutków prawnych złożenia niezgodnego z prawdą
oświadczenia lustracyjnego uregulowanych w dwóch różnych ustawach lustracyjnych, przed przystąpieniem do
oceny ich konstytucyjności niezbędne wydaje się przedstawienie kontekstu normatywnego, w ramach którego
funkcjonują kwestionowane regulacje. Analiza kontekstu normatywnego w jego aspekcie historycznym uzasadniona jest ponadto podnoszonymi przez wnioskodawcę i niektórych uczestników postępowania zarzutami przywrócenia regulacji ustawowej poprzednio obowiązującej w kształcie uznanym przez Trybunał za niekonstytucyjną.
Należy jednak już w tym miejscu zaznaczyć, że wnioskodawca w niniejszej sprawie nie kwestionuje samego
mechanizmu lustracji opierającego się na badaniu prawdziwości składanych oświadczeń lustracyjnych. Nie
– 342 –
OTK ZU nr 3/A/2011
K 19/08
poz. 24
formułuje również żadnych zarzutów pod adresem przepisów regulujących postępowanie lustracyjne aż do
momentu wydania orzeczenia. Wnioskodawca kwestionuje jedynie skutki prawne, jakie w stosunku do ściśle
określonej kategorii podmiotów rodzi orzeczenie stwierdzające złożenie niezgodnego z prawdą oświadczenia
lustracyjnego. Do tego też problemu zostaną ograniczone dalsze rozważania dotyczące kontekstu normatywnego zaskarżonych przepisów.
2.2. Ustawa lustracyjna z 1997 r. nałożyła na osoby ubiegające się o pełnienie określonych w niej funkcji
publicznych obowiązek złożenia oświadczenia dotyczącego pracy lub służby w organach bezpieczeństwa państwa lub współpracy z tymi organami w okresie od 22 lipca 1944 r. do 10 maja 1990 r. Spośród różnych zawodów prawniczych posiadających własne sądownictwo dyscyplinarne obowiązkiem złożenia oświadczenia lustracyjnego zostali objęci sędziowie, prokuratorzy oraz adwokaci. O ile jednak sędziowie i prokuratorzy zostali
zaliczeni do osób pełniących funkcje publiczne już w pierwotnym brzmieniu ustawy lustracyjnej z 1997 r., o tyle
zawód adwokata dodano do katalogu osób pełniących funkcje publiczne dopiero 27 listopada 1998 r., tj. z dniem
wejścia w życie ustawy z dnia 18 czerwca 1998 r. o zmianie ustawy o ujawnieniu pracy lub służby w organach
bezpieczeństwa państwa lub współpracy z nimi w latach 1944-1990 osób pełniących funkcje publiczne oraz
o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 131, poz. 860; dalej: ustawa zmieniająca z 18 czerwca 1998 r.).
Przedmiotem postępowania lustracyjnego prowadzonego na podstawie ustawy lustracyjnej z 1997 r. była
zgodność z prawdą oświadczeń lustracyjnych złożonych przez osoby pełniące funkcje publiczne lub ubiegające
się o pełnienie takich funkcji. Chodziło o to, aby osoby będące w przeszłości funkcjonariuszami, pracownikami
i współpracownikami organów bezpieczeństwa państwa ujawniały – w imię transparentności życia publicznego
– fakt służby, pracy lub współpracy z organami bezpieczeństwa państwa. W ten sposób fakt taki był poddawany
osądowi społecznemu, a jednocześnie z uwagi na jego jawność przestawał być potencjalnym przedmiotem
szantażu.
Konsekwencje prawne złożenia niezgodnego z prawdą oświadczenia lustracyjnego zostały wskazane
w art. 30 ustawy lustracyjnej z 1997 r. W pierwotnym brzmieniu przepis ten przewidywał tylko jeden skutek
prawomocnie stwierdzonego kłamstwa lustracyjnego. Zgodnie z nim prawomocne orzeczenie sądu stwierdzające złożenie przez osobę lustrowaną fałszywego oświadczenia powodowało utratę kwalifikacji moralnych niezbędnych do zajmowania funkcji publicznych określanych w odpowiednich ustawach jako: nieskazitelność
charakteru, nieposzlakowana opinia, nienaganna opinia, dobra opinia obywatelska bądź przestrzeganie podstawowych zasad moralnych. Orzeczenie lustracyjne uznawano za niebyłe po upływie 10 lat od dnia uprawomocnienia. 27 listopada 1998 r. treść art. 30 ustawy lustracyjnej z 1997 r. została znowelizowana w kierunku rozszerzenia negatywnych konsekwencji prawnych kłamstwa lustracyjnego. Obok dotychczasowego skutku w postaci
utraty kwalifikacji moralnych niezbędnych do zajmowania funkcji publicznych prawomocne orzeczenie sądu
stwierdzające złożenie przez osobę lustrowaną niezgodnego z prawdą oświadczenia miało powodować utratę
zajmowanego stanowiska lub funkcji, do których pełnienia wymagane były wskazane wyżej kwalifikacje moralne. Niemal rok później, 7 sierpnia 1999 r., ustawodawca dodał do treści art. 30 ustawy lustracyjnej z 1997 r.
trzeci skutek prawomocnego orzeczenia sądu stwierdzającego złożenie przez osobę lustrowaną niezgodnego
z prawdą oświadczenia w postaci pozbawienia tej osoby na 10 lat biernego prawa wyborczego na urząd
Prezydenta RP. Ostatnia zmiana w zakresie treści art. 30 ustawy lustracyjnej z 1997 r. weszła w życie 8 marca
2002 r. i polegała na określeniu, że wszystkie wyżej opisane skutki złożenia niezgodnego z prawdą oświadczenia lustracyjnego zachodzą w wypadku, gdy nie wniesiono kasacji w terminie przewidzianym dla stron, kasację
pozostawiono bez rozpoznania lub kasację oddalono.
Analiza treści art. 30 ustawy lustracyjnej z 1997 r. prowadzi do wniosku, że wskazane w nim skutki prawne
złożenia niezgodnego z prawdą oświadczenia lustracyjnego następowały ex lege, co później podkreślił Trybunał
Konstytucyjny w wyroku z 11 maja 2007 r., sygn. K 2/07 (OTK ZU nr 5/A/2007, poz. 48). To oznacza, że samo
orzeczenie lustracyjne miało jedynie charakter deklaratywny, choć jednocześnie było warunkiem koniecznym
zaistnienia skutków przewidzianych w tym przepisie. Te ostatnie miały jednolity i bezwzględnie obowiązujący
charakter, sąd lustracyjny zaś miał możliwości ich różnicowania czy dostosowywania do stopnia winy i społecznej szkodliwości czynu, wagi zatajonych informacji, charakteru i okresu powiązań z komunistycznymi organami
bezpieczeństwa czy rodzaju sprawowanej funkcji publicznej.
Na tle wszystkich objętych ustawą lustracyjną z 1997 r. osób pełniących funkcje publiczne ustawodawca
w szczególny sposób potraktował tylko jedną grupę zawodową, a mianowicie sędziów. Zgodnie bowiem z art. 30
ust. 2 ustawy lustracyjnej z 1997 r. sędziowie nie tracili sprawowanej funkcji z dniem uprawomocnienia się orzeczenia sądu stwierdzającego złożenie niezgodnego z prawdą oświadczenia lustracyjnego, lecz w tym zakresie
podlegali sądownictwu dyscyplinarnemu. Opisany w tym przepisie wyjątek dotyczył zatem tylko jednego spośród trzech skutków prawomocnie stwierdzonego kłamstwa lustracyjnego. Dwa pozostałe skutki, tj. utrata kwa-
– 343 –
poz. 24
K 19/08
OTK ZU nr 3/A/2011
lifikacji moralnych niezbędnych do zajmowania funkcji publicznych oraz utrata na 10 lat biernego prawa wyborczego na urząd Prezydenta RP, także w odniesieniu do tej grupy zawodowej następowały ex lege. Regulacja
przewidująca utratę funkcji sędziego na mocy orzeczenia sądu dyscyplinarnego korespondowała z treścią
art. 180 ust. 2 Konstytucji, zgodnie z którym złożenie sędziego z urzędu może nastąpić jedynie na mocy orzeczenia sądu i tylko w wypadkach w ustawie określonych.
Powyższym wyjątkiem nie objęto dwóch pozostałych zawodów prawniczych zaliczonych do kategorii podmiotów sprawujących funkcję publiczną, tj. prokuratora i adwokata, choć oba te zawody – tak jak zawód sędziego – dysponują własnym sądownictwem dyscyplinarnym. W stosunku do adwokatów ukształtowała się praktyka,
zgodnie z którą następujący ex lege skutek w postaci pozbawienia możliwości wykonywania zawodu adwokata
potwierdzany był uchwałą Okręgowej Rady Adwokackiej. W tym zakresie pkt IV uchwały nr 9/1999 Naczelnej
Rady Adwokackiej z 17 kwietnia 1999 r. stanowił: „We wszystkich wypadkach stwierdzenia przez Sąd Lustracyjny
złożenia nieprawdziwych oświadczeń lustracyjnych organa samorządu zawodowego są zobowiązane do stosowania procedury skreślenia z listy adwokatów na podstawie i w trybie art. 72 ust. 1 pkt 7 Prawa o adwokaturze”.
Ten ostatni przepis jako przesłankę skreślenia z listy adwokatów wskazuje utratę z mocy wyroku sądowego
praw publicznych lub prawa wykonywania zawodu. Jak podkreślił Sąd Najwyższy w postanowieniu z 21 czerwca 2000 r., sygn. akt II KKN 45/00, OSNKW nr 7-8/2000, poz. 76, utrata prawa wykonywania zawodu adwokata,
będąca następstwem orzeczenia sądu stwierdzającego złożenie niezgodnego z prawdą oświadczenia lustracyjnego, następowała ex lege (art. 30 ust. 2 in principio ustawy lustracyjnej z 1997 r.) z chwilą uprawomocnienia
się tego orzeczenia, nie zaś z chwilą podjęcia przez okręgową radę adwokacką decyzji o skreśleniu adwokata
z listy.
Podsumowując, należy zauważyć, że ustawa lustracyjna z 1997 r. nie wiązała negatywnych skutków prawnych ze służbą, pracą lub współpracą z organami bezpieczeństwa państwa komunistycznego, lecz ze złożeniem niezgodnego z prawdą oświadczenia lustracyjnego. W czasie jej obowiązywania owe negatywne konsekwencje kłamstwa lustracyjnego były sukcesywnie rozbudowywane. Osoby powiązane niegdyś
z komunistycznymi organami bezpieczeństwa państwa, które fakt ten zgodnie z prawdą wyjawiły, nie były
pozbawiane możliwości zajmowania stanowisk wymagających zaufania publicznego. Możliwości takich zostały
pozbawione jedynie osoby, w stosunku do których stwierdzono kłamstwo lustracyjne.
2.3. Art. 30 ustawy lustracyjnej z 1997 r. w krótkim czasie po jego wprowadzeniu do systemu prawnego
dwukrotnie był badany przez Trybunał Konstytucyjny.
W wyroku z 21 października 1998 r., sygn. K 24/98, OTK ZU nr 6/1998, poz. 97, Trybunał stwierdził, że
nowelizacja tego przepisu regulująca w szczególny sposób sytuację sędziów, którzy złożyli niezgodne z prawdą
oświadczenie lustracyjne, polegająca na pozostawieniu w gestii sądów dyscyplinarnych orzekania o wydaleniu
ze służby sędziowskiej nie narusza art. 32 ust. 1 oraz art. 176 ust. 2 Konstytucji. Trybunał uznał, że skoro
sędziowie są z mocy art. 180 ust. 1 i 2 Konstytucji jedynymi podmiotami korzystającymi z gwarancji nieusuwalności, nie jest możliwe przypisywanie im cechy „równości” z innymi podmiotami, które takich gwarancji są
pozbawione. Ustosunkowując się do skutków orzeczenia sądu lustracyjnego, Trybunał stwierdził, że w odniesieniu do sędziego powoduje ono utratę nieskazitelnego charakteru, co z kolei powinno rodzić doniosłe skutki
w sferze pozostawania w służbie sędziowskiej. Skutki te, w związku z konstytucyjnymi gwarancjami, nie mogą
nastąpić automatycznie. Jednocześnie Trybunał zauważył, że „Sąd dyscyplinarny, dysponuje szerokim, zawartym w art. 82 § 1 usp katalogiem sankcji, które mogą zostać zastosowane w razie popełnienia deliktu dyscyplinarnego, obejmującym między innymi wydalenie ze służby sędziowskiej. Jest oczywiste, że sąd ten przystępując do rozpatrywania sprawy sędziego, co do prawdziwości oświadczenia którego, negatywnie orzekł Sąd
Apelacyjny po przeprowadzeniu kontradyktoryjnego postępowania lustracyjnego, nie jest zobligowany do orzeczenia właśnie tej – najsurowszej – kary. Przyjęcie takiej konstrukcji stawiałoby pod znakiem zapytania sens
i skuteczność gwarancji z art. 180 ust. 1 konstytucji, bowiem całe postępowanie przed sądem dyscyplinarnym
sprowadzone by zostało do roli zbędnej formalności. Realizacja gwarancji z art. 180 ust. 1 konstytucji nie wyraża się tutaj w fakcie, że w odniesieniu do sędziów ich sprawa będzie ponownie rozpatrywana przez inny skład
orzekający w ramach innego sądu, lecz w tym, że utrata stanowiska nie następuje automatycznie, nie jest więc
«skutkiem ubocznym» orzeczenia Sądu Apelacyjnego, lecz oparcie znajduje w dodatkowym orzeczeniu, którego jest zasadniczą treścią. Jednocześnie w odniesieniu do wszystkich innych podmiotów podlegających lustracji, tego rodzaju dodatkowe zabezpieczenie nie znajduje uzasadnienia w normach konstytucyjnych, zatem nie
narusza to konstytucyjnej zasady równości”.
Z kolei w wyroku z 10 listopada 1998 r., sygn. K 39/97 (OTK ZU nr 6/1998, poz. 99), Trybunał Konstytucyjny
zwrócił uwagę na pewną niejednoznaczność art. 30 ustawy lustracyjnej z 1997 r., która przy niewłaściwym jego
rozumieniu mogłaby prowadzić do niekonstytucyjności. Na tle tego przepisu nie było bowiem jasne, czy skutki
– 344 –
OTK ZU nr 3/A/2011
K 19/08
poz. 24
prawomocnego orzeczenia o stwierdzeniu niezgodnego z prawdą oświadczenia, powodujące „utratę kwalifikacji
moralnych niezbędnych do zajmowania funkcji publicznych”, rozciągają się tylko na stanowiska, o których
powierzenie lub dalsze sprawowanie ubiega się osoba lustrowana, czy także na stanowiska (funkcje) niepoddane obowiązkowi lustracji. Mając na uwadze, że art. 30 ustawy lustracyjnej z 1997 r. określa konsekwencje
prawne w ramach i na użytek procedury lustracyjnej ze względu na cele lustracji wcześniej przedstawione,
Trybunał nie dopatrzył się niezgodności tego przepisu z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji, przy jego rozumieniu
w taki sposób, że skutki prawne w postaci utraty kwalifikacji moralnych niezbędnych do zajmowania funkcji
publicznych rozciągają się na te funkcje publiczne, które wymienia art. 7 ust. 1 ustawy lustracyjnej z 1997 r.
i o których powierzenie lub dalsze sprawowanie ubiega się osoba lustrowana.
2.4. 15 marca 2007 r. ustawa lustracyjna z 1997 r. została zastąpiona przez ustawę lustracyjną z 2006 r.
Twórcy tej ostatniej regulacji prawnej wyszli z założenia, że lustracja w jej dotychczasowym kształcie nie spełnia
stawianych jej celów, gdyż nie wiąże żadnych negatywnych skutków prawnych ze służbą, pracą lub współpracą
z organami totalitarnego reżimu komunistycznego (zob. uzasadnienie poselskiego projektu ustawy o ujawnianiu
informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa komunistycznego z lat 1944-1990 oraz treści tych
dokumentów oraz o zmianie innych ustaw, druk sejmowy nr 360, V kadencja Sejmu). Ustawa lustracyjna
z 1997 r. penalizowała bowiem jedynie samo złożenie niezgodnego z prawdą oświadczenia lustracyjnego, nie
pozbawiając jednak osób powiązanych niegdyś z komunistycznymi organami bezpieczeństwa państwa, które
fakt ten zgodnie z prawdą wyjawiły, możliwości zajmowania stanowisk wymagających zaufania publicznego.
Jedyną konsekwencją przyznania się do współpracy z organami bezpieczeństwa było zamieszczenie
w „Monitorze Polskim” informacji o tym, że miała miejsce jedna z trzech form współdziałania z organami bezpieczeństwa PRL (służba, praca lub współpraca).
Art. 4 ustawy lustracyjnej z 2006 r. znacząco poszerzył katalog funkcji publicznych objętych procedurą lustracyjną. Do katalogu tego dodano, obok sędziów i prokuratorów (art. 4 pkt 14) oraz adwokatów (art. 4 pkt 47),
również radców i starszych radców Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa (art. 4 pkt 16), radców prawnych
i notariuszy (art. 4 pkt 47), komorników (art. 4 pkt 48), a także prezesów sądów (art. 4 pkt 13) oraz kierowników
powszechnych i wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury (art. 4 pkt 15). Dodanie do katalogu osób
pełniących funkcje publiczne radców prawnych i notariuszy motywowano – jak wynika z uzasadnienia projektu
ustawy, druk sejmowy nr 360 – chęcią likwidacji niczym nieuzasadnionego dualizmu w statusie prawnym wolnych zawodów prawniczych. W wyroku z 11 maja 2007 r., sygn. K 2/07, Trybunał Konstytucyjny „nie dopatrzył
się przekroczenia standardu konstytucyjnego w poszerzeniu katalogu osób lustrowanych o radców prawnych,
notariuszy i komorników”.
Ustawa lustracyjna z 2006 r., w jej pierwotnym kształcie, odeszła od rozwiązań przyjętych w ustawie lustracyjnej z 1997 r. Przede wszystkim ustawodawca zrezygnował z wymogu składania oświadczeń lustracyjnych
i wprowadził obowiązek swoistego „wylegitymowania się” przez osoby ubiegające się o pełnienie funkcji publicznych aktualnym „urzędowym potwierdzeniem w przedmiocie istnienia w archiwach Instytutu Pamięci Narodowej
dotyczących [tej] osoby dokumentów organów bezpieczeństwa państwa”. Treść takiego potwierdzenia była
uwzględniana przy ocenie kwalifikacji moralnych – w szczególności takich jak: nieskazitelność charakteru, nieposzlakowana opinia, nienaganna opinia, dobra opinia obywatelska bądź przestrzeganie podstawowych zasad
moralnych – wymaganych dla zajmowania funkcji publicznych. Wynik tej oceny mógł również stanowić podstawę do rozwiązania umowy o pracę, odwołania z zajmowanego stanowiska lub wszczęcia postępowania dyscyplinarnego. Druga postać lustracji na gruncie tych przepisów obejmowała publikację tzw. katalogów, które
obejmowały różne kategorie osób podejmujących różne typy pracy lub służby w organach bezpieczeństwa
państwa lub współpracy z nimi, według kategorii uwzględniających różne zjawiskowe postacie takiej pracy,
służby lub współpracy, rozróżniane i definiowane w praktyce organów bezpieczeństwa państwa na ich własny
użytek w całym okresie PRL. Obowiązek przygotowania i publikowania tych katalogów został nałożony na
Instytut Pamięci Narodowej. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku o sygn. K 2/07, umieszczenie
w takim katalogu było równoznaczne z lustracyjną dyskwalifikacją.
2.5. Nowelizacja ustawy lustracyjnej z 2006 r. dokonana ustawą z dnia 14 lutego 2007 r. o zmianie ustawy
o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych
dokumentów i ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi
Polskiemu (Dz. U. Nr 25, poz. 162; dalej: ustawa zmieniająca z 14 lutego 2007 r.) przywróciła funkcjonujący
poprzednio na gruncie ustawy lustracyjnej z 1997 r. obowiązek składania oświadczeń lustracyjnych, zmieniając
jednocześnie procedurę oceny ich prawdziwości. Z uzasadnienia do projektu tej ustawy (druk sejmowy nr 1258,
V kadencja Sejmu) wynika, że zastąpienie procedury lustracyjnej opartej na obowiązku składania oświadczeń
– 345 –
poz. 24
K 19/08
OTK ZU nr 3/A/2011
zobowiązaniem do przedkładania właściwym podmiotom urzędowych potwierdzeń co do istnienia w archiwach
Instytutu Pamięci Narodowej dokumentów z lat 1944-1990 było „niewykonalne w możliwym do zaakceptowania
terminie z powodu potencjału organizacyjno-technicznego Instytutu Pamięci Narodowej (…)”. Powodem skierowania do Sejmu projektu ustawy nowelizującej był również „sprzeciw przeciwko nadaniu dokumentom wytworzonym przez komunistyczne służby bezpieczeństwa waloru prawdziwości i brak zgody na to, by akta te bez
jakiejkolwiek weryfikacji mogły mieć wpływ na losy i karierę zawodową wielu osób”.
Ustawodawca w porównaniu z ustawą lustracyjną z 1997 r. w odmienny sposób uregulował skutki prawne
złożenia niezgodnego z prawdą oświadczenia lustracyjnego. Sąd lustracyjny, wydając orzeczenie stwierdzające
złożenie niezgodnego z prawdą oświadczenia lustracyjnego, obligatoryjnie orzekał utratę prawa wybieralności
w wyborach do Sejmu, Senatu i Parlamentu Europejskiego oraz w wyborach powszechnych organu i członka
organu jednostki samorządu terytorialnego oraz organu jednostki pomocniczej jednostki samorządu terytorialnego, której obowiązek utworzenia wynikał z ustawy, na okres 10 lat. Prawomocne orzeczenie sądu stwierdzające złożenie przez osobę lustrowaną niezgodnego z prawdą oświadczenia lustracyjnego powodowało również
pozbawienie tej osoby na 10 lat biernego prawa wyborczego na urząd Prezydenta RP. W terminie 10 lat od
uprawomocnienia się orzeczenia sądu stwierdzającego złożenie przez osobę lustrowaną niezgodnego z prawdą oświadczenia lustracyjnego osoba, wobec której wydano to orzeczenie, nie mogła pełnić funkcji publicznych,
o których mowa w art. 4 ustawy lustracyjnej z 2006 r. Ponadto orzeczenie takie było traktowane jako obligatoryjna przesłanka pozbawienia osoby lustrowanej pełnionej przez nią funkcji publicznej, co następowało z mocy
prawa z dniem doręczenia orzeczenia sądowego podmiotowi właściwemu w sprawie pozbawienia osoby lustrowanej pełnienia funkcji publicznej. Regulacja ta nie miała zastosowania do osób, wobec których przepisy odrębne przewidywały pozbawienie pełnionej funkcji, w szczególności odwołanie lub skreślenie z właściwej listy albo
rejestru, w wypadku złożenia niezgodnego z prawdą oświadczenia lustracyjnego stwierdzonego prawomocnym
orzeczeniem sądu. Z działania tej regulacji wyłączeni byli również sędziowie, którzy w tym zakresie podlegali
sądownictwu dyscyplinarnemu. Za złożenie przez sędziego niezgodnego z prawdą oświadczenia lustracyjnego,
stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu, sąd dyscyplinarny orzekał karę złożenia sędziego z urzędu.
2.6. Ustawa lustracyjna z 2006 r. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 14 lutego 2007 r. została
poddana kontroli Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z 11 maja 2007 r., sygn. K 2/07. Trybunał stwierdził
m.in. niekonstytucyjność art. 21a ust. 2 zdanie drugie ustawy lustracyjnej z 2006 r. w zakresie, w jakim za złożenie niezgodnego z prawdą oświadczenia lustracyjnego przewiduje on tylko jedną sankcję, tj. utratę prawa
wybieralności na 10 lat, i tym samym pozbawia sąd możliwości określenia dolnej granicy okresu prawa wybieralności. Uzasadniając niekonstytucyjność w tym zakresie, Trybunał stwierdził, że „przesunięcie punktu ciężkości z badania jedynie prawdziwości oświadczenia lustracyjnego na merytoryczną stronę współpracy wiązać się
musi z możliwością niuansowania skutków tej współpracy, a co za tym idzie także z różnicowaniem okresu, na
jaki sąd orzeknie utratę wybieralności. Pozbawienie sądu możliwości indywidualizacji odpowiedzialności – przez
sztywne ustawowe wyznaczenie granicy prawa wybieralności, które ma charakter prawa konstytucyjnego
(art. 62 i art. 99 Konstytucji), jest ingerencją ustawodawczą rażąco nieproporcjonalną (art. 31 ust. 3 Konstytucji),
ograniczającą ochronę sądową (art. 45 Konstytucji), co w sumie narusza zasadę rzetelnej legislacji”. Z tych
samych względów Trybunał orzekł niekonstytucyjność art. 21h ustawy lustracyjnej z 2006 r. w zakresie, w jakim
przepis ten pozbawia sąd możliwości określenia dolnej granicy okresu zakazu pełnienia funkcji publicznych,
o których mowa w art. 4 tej ustawy. I w tym wypadku o niekonstytucyjności przesądziła „sztywność sankcji bez
możliwości odniesienia się sądu do zróżnicowanych stanów faktycznych i co za tym idzie bez możliwości niuansowania odpowiedzialności w konkretnej sprawie (indywidualizacja odpowiedzialności)”. W wyroku o sygn.
K 2/07 Trybunał stwierdził również niekonstytucyjność art. 21e ust. 1 i 3 ustawy lustracyjnej z 2006 r. w zakresie, w jakim dotyczy osób wymienionych w jej art. 4 pkt 13-16, 47 i 48. Uznał, że „w wypadku prokuratorów,
radców i starszych radców Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa (…), a także w wypadku adwokatów, radców prawnych, notariuszów i komorników (…) automatyzm sankcji za złożenie nieprawdziwego oświadczenia,
i to z mocy prawa (…), bez możliwości niuansowania odpowiedzialności w ramach działalności orzeczniczej
wyspecjalizowanych sądów dyscyplinarnych, znających specyfikę danej profesji, narusza zarówno zasadę rzetelnej legislacji wyrażoną w art. 2 Konstytucji, jak i zasadę proporcjonalności z art. 31 ust. 3 Konstytucji”.
Trybunał podkreślił, że „postępowania przed sądami dyscyplinarnymi nie mogą być pozorne, ich celem jest
ustalenie rzeczywistego stopnia zawinienia i orzeczenie współmiernej kary. (…) Niekonstytucyjność polegająca
na automatyzmie sankcji w postaci pozbawienia funkcji z mocy prawa, jak też wykluczeniu jakiejkolwiek samodzielnej kognicji sądów dyscyplinarnych w zakresie orzekania co do skutków złożenia nieprawdziwego oświadczenia lustracyjnego w odniesieniu do prokuratorów, radców Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa, adwokatów, radców prawnych, notariuszów i komorników, wymaga pilnego działania nowelizującego art. 21e ust. 1 i 3.
– 346 –
OTK ZU nr 3/A/2011
K 19/08
poz. 24
Chodzi o wprowadzenie możliwości różnicowania sankcji za złożenie nieprawdziwego oświadczenia lustracyjnego oraz stworzenie właściwych podstaw prawnych do orzekania w tych sprawach przez odpowiednie sądy
dyscyplinarne. W przeciwnym wypadku konstrukcja (idea) zakładająca w ogóle sankcjonowanie składania nieprawdziwych oświadczeń lustracyjnych okaże się całkowicie martwa”.
Trybunał nie dopatrzył się niekonstytucyjności w odniesieniu do art. 66 ustawy lustracyjnej z 2006 r., w części zawierającej wyrazy „z wyjątkiem art. 30”. Zdaniem Trybunału, wnioskodawcy nie wykazali, na czym miałaby
polegać sprzeczność tego przepisu ze wskazanymi wzorcami kontroli; skupili się całkowicie na wykazaniu, że
utrzymanie art. 30 ustawy lustracyjnej z 1997 r. jest jednoznaczne z utratą mocy wszystkich wyroków lustracyjnych wydawanych na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy, co – zdaniem Trybunału – nie miało miejsca.
2.7. Następstwem wyroku o sygn. K 2/07 była kolejna zmiana ustawy lustracyjnej z 2006 r. dokonana ustawą z dnia 7 września 2007 r. o zmianie ustawy o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa
państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów (Dz. U. Nr 165, poz. 1171; dalej: ustawa zmieniająca
z 7 września 2007 r.). Zmianami objęto przepisy określające konsekwencje prawomocnego orzeczenia sądu
lustracyjnego stwierdzającego złożenie niezgodnego z prawdą oświadczenia lustracyjnego, tj. art. 21a i art. 21f
ustawy lustracyjnej z 2006 r. Obecnie sąd w takim wypadku obligatoryjnie orzeka utratę prawa wybieralności
w wyborach do Sejmu, Senatu i Parlamentu Europejskiego oraz w wyborach powszechnych organu i członka
organu jednostki samorządu terytorialnego oraz organu jednostki pomocniczej jednostki samorządu terytorialnego, której obowiązek utworzenia wynika z ustawy, jak również zakaz pełnienia funkcji publicznej, o której
mowa w art. 4 pkt 2-56. W obu wypadkach zakazy te mogą być orzeczone na okres od 3 do 10 lat (art. 21a
ust. 2a i 2b ustawy lustracyjnej z 2006 r.). Utrzymano w mocy zasadę wyrażoną w art. 21e ust. 1 ustawy lustracyjnej z 2006 r., zgodnie z którą prawomocne orzeczenie sądu stwierdzające złożenie przez osobę lustrowaną
niezgodnego z prawdą oświadczenia lustracyjnego traktuje się jako obligatoryjną przesłankę pozbawienia tej
osoby pełnionej przez nią funkcji publicznej innej aniżeli funkcja Prezydenta RP, przy czym pozbawienie jej tej
funkcji następuje z mocy prawa z dniem doręczenia jej orzeczenia sądu lustracyjnego. Nowością było natomiast
wyłączenie spod działania tej regulacji nie tylko sędziów, lecz także prokuratorów, radców i starszych radców
Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa, adwokatów, radców prawnych, notariuszy i komorników, którzy w tym
zakresie podlegają sądownictwu dyscyplinarnemu. Wskazywana przez Trybunał w wyroku o sygn. K 2/07
konieczność wyłączenia prawniczych zawodów zaufania publicznego z automatyzmu działania skutków orzeczenia lustracyjnego została tym samym uwzględniona przez ustawodawcę. W ten sposób regulację, która na
gruncie ustawy lustracyjnej z 1997 r. znajdowała zastosowanie jedynie do sędziów, na gruncie znowelizowanej
ustawy lustracyjnej z 2006 r. rozszerzono na inne zawody prawnicze posiadające własne sądownictwo dyscyplinarne. Ustawodawca – wbrew sugestiom Trybunału zawartym w wyroku o sygn. K 2/07 – nie wprowadził
jednak zróżnicowania sankcji za złożenie niezgodnego z prawdą oświadczenia lustracyjnego. W takim wypadku
sąd dyscyplinarny może orzec jedynie karę złożenia z urzędu lub inną przewidzianą w odpowiednich ustawach
karę dyscyplinarną skutkującą pozbawieniem pełnionej funkcji publicznej (art. 21f ust. 2 ustawy lustracyjnej
z 2006 r.). Konstytucyjność tej ostatniej regulacji jest kwestionowana przez wnioskodawcę w ramach niniejszego postępowania.
3. Niekonstytucyjność art. 21f ust. 2 ustawy lustracyjnej z 2006 r.
3.1. Rzecznik wnosił o stwierdzenie niekonstytucyjności art. 21f ust. 2 ustawy lustracyjnej z 2006 r.
„w brzmieniu nadanym przez ustawę z dnia 7 września 2007 r. o zmianie ustawy o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów” oraz „w zakresie,
w jakim dotyczy osób pełniących funkcje publiczne wymienione w art. 4 pkt 13-16, 47 i 48”.
Przepis ten ma następującą treść: „Za złożenie przez osoby pełniące funkcje wymienione w ust. 1 niezgodnego z prawdą oświadczenia lustracyjnego, stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu, sąd dyscyplinarny
orzeka karę złożenia z urzędu lub inną przewidzianą w odpowiednich ustawach karę dyscyplinarną skutkującą
pozbawieniem pełnionej funkcji publicznej. Przepisów o przedawnieniu w postępowaniu dyscyplinarnym nie
stosuje się”. Ustęp 1, do którego odsyła ten przepis, przewiduje, że w odniesieniu do sędziów, prokuratorów,
radców i starszych radców Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa, adwokatów, radców prawnych, notariuszy
i komorników pozbawienie funkcji publicznej nie następuje ex lege, lecz na mocy orzeczenia sądu dyscyplinarnego. Zawody te są wymienione odpowiednio w art. 4 pkt 14, 16, 47, 48 ustawy lustracyjnej z 2006 r., które
Rzecznik przywołuje w petitum wniosku. Skoro jednak zawody te wprost wymienione są w art. 21f ust. 1 ustawy
lustracyjnej z 2006 r., do którego odsyła kwestionowany w niniejszej sprawie art. 21f ust. 2 tej ustawy, to zbędne jest dodatkowe ich powtórzenie przez dookreślenie zakresu podmiotowego art. 21f ust. 2 tej ustawy w spo-
– 347 –
poz. 24
K 19/08
OTK ZU nr 3/A/2011
sób, w jaki uczynił to Rzecznik w petitum wniosku. Należy podkreślić, że przedstawiciel Rzecznika podzielił ten
pogląd na rozprawie i stosownie zmodyfikował treść wniosku.
Rzecznik wnosił również początkowo o zbadanie konstytucyjności art. 21f ust. 2 ustawy lustracyjnej z 2006 r.
w zakresie, w jakim odnosi się on do prezesa sądu (art. 4 pkt 13) oraz kierownika powszechnej lub wojskowej
jednostki organizacyjnej prokuratury (art. 4 pkt 15). Obie te funkcje nie są wymienione w ustępie 1, do którego
odsyła kwestionowany art. 21f ust. 2 ustawy lustracyjnej z 2006 r. Pojawia się w związku z tym pytanie, czy
w ogóle są one objęte zakresem podmiotowym tego ostatniego przepisu. Na tak postawione pytanie należy
udzielić odpowiedzi negatywnej. Art. 21f ust. 2 ustawy lustracyjnej z 2006 r. stanowi wyjątek wobec regulacji
zawartej w jej art. 21e. Ten pierwszy przepis znajduje zastosowanie jedynie do zawodów wymienionych w ustępie 1, które z uwagi na posiadanie własnego sądownictwa dyscyplinarnego nie podlegają regulacji zawartej
w art. 21e ust. 1 przewidującej automatyzm w zakresie pozbawienia danej osoby pełnionej przez nią funkcji
publicznej. Skoro funkcje prezesa sądu oraz kierownika powszechnej lub wojskowej jednostki organizacyjnej
prokuratury nie zostały wymienione w art. 21f ust. 1 ustawy lustracyjnej z 2006 r., to znaczy, że zaskarżony
w ramach niniejszego postępowania art. 21f ust. 2 tej ustawy nie dotyczy tych funkcji. Prezes sądu oraz kierownik powszechnej lub wojskowej jednostki organizacyjnej prokuratury tracą powierzoną im funkcję publiczną na
zasadach ogólnych określonych w art. 21e ust. 1 i 3 ustawy lustracyjnej z 2006 r., tj. z mocy prawa z dniem
doręczenia im orzeczenia sądu stwierdzającego złożenie niezgodnego z prawdą oświadczenia lustracyjnego.
Na rozprawie przedstawiciel wnioskodawcy podzielił pogląd, że art. 21f ust. 2 ustawy lustracyjnej z 2006 r. nie
dotyczy osób wskazanych w art. 4 pkt 13 i 15 tej ustawy i stosownie do tego zmodyfikował treść wniosku.
Trybunał uznał, że zbędnym jest również dokonane przez wnioskodawcę dookreślenie przedmiotu kontroli
przez wskazanie, że jest nim art. 21f ust. 2 ustawy lustracyjnej z 2006 r. „w brzmieniu nadanym przez ustawę
z dnia 7 września 2007 r. o zmianie ustawy o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa
państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów”. Należy bowiem zauważyć, że jest to obecne brzmienie
przepisu, Trybunał zaś – co do zasady – kontroluje przepisy w brzmieniu obowiązującym w momencie orzekania. Dookreślenie, w jakim brzmieniu przepis miałby być kontrolowany, ma swój sens tylko wówczas, gdy kwestionowane jest jego inne brzmienie aniżeli to obowiązujące w momencie orzekania przez Trybunał.
Dodatkowo należy podnieść, że art. 21f ust. 2 ustawy lustracyjnej z 2006 r. składa się z dwóch zdań, przy
czym Rzecznik, zaskarżając początkowo cały ten przepis, w żaden sposób nie zakwestionował konstytucyjności
regulacji zawartej w zdaniu drugim, zgodnie z którym przepisów o przedawnieniu w postępowaniu dyscyplinarnym się nie stosuje. Ostatecznie na rozprawie przedstawiciel Rzecznika zmodyfikował wniosek w tym zakresie
stwierdzając, że zdanie drugie art. 21f ust. 2 ustawy lustracyjnej z 2006 r. w ogóle nie jest przedmiotem zaskarżenia w tej sprawie.
Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że pierwszym przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest art. 21f ust. 2 zdanie pierwsze ustawy lustracyjnej z 2006 r., bez wynikającego z wniosku Rzecznika
dodatkowego ograniczenia jego zakresu podmiotowego i czasowego zakresu obowiązywania.
3.2. Przed przystąpieniem do rozważań dotyczących konstytucyjności art. 21f ust. 2 zdanie pierwsze ustawy
lustracyjnej z 2006 r. należy zwrócić uwagę na pewną nieścisłość występującą w tym przepisie. Otóż z jego
treści wynika, że za złożenie niezgodnych z prawdą oświadczeń lustracyjnych przez osoby pełniące funkcje
wymienione w ust. 1, tj. przez sędziów, prokuratorów, radców i starszych radców Prokuratorii Generalnej Skarbu
Państwa, adwokatów, radców prawnych, notariuszy i komorników, sąd dyscyplinarny orzeka karę złożenia
z urzędu lub inną przewidzianą w odpowiednich ustawach karę dyscyplinarną skutkującą pozbawieniem pełnionej funkcji publicznej. Tymczasem z ustaw „korporacyjnych”, do których odsyła art. 21f ust. 2 zdanie pierwsze
ustawy lustracyjnej z 2006 r., wynika, że nie wszystkie wyżej wymienione zawody posiadają własne sądownictwo dyscyplinarne. Tylko w wypadku sędziów, prokuratorów, adwokatów, radców prawnych i notariuszy organem
właściwym do orzekania w postępowaniu dyscyplinarnym jest sąd dyscyplinarny. W odniesieniu do komorników,
radców i starszych radców Prokuratorii Generalnej sąd dyscyplinarny nie orzeka. Sprawy dyscyplinarne komorników w pierwszej instancji rozpoznaje komisja dyscyplinarna, a w drugiej – sąd okręgowy właściwy według
siedziby kancelarii obwinionego komornika. W sprawach dyscyplinarnych radców i starszych radców Prokuratorii
Generalnej orzekają Komisja Dyscyplinarna Prokuratorii Generalnej w pierwszej instancji i Odwoławcza Komisja
Dyscyplinarna Prokuratorii Generalnej w drugiej instancji. Tego rozróżnienia dwóch rodzajów organów dyscyplinarnych, tj. sądów i komisji, ustawodawca nie uwzględnił w treści art. 21f ust. 2 zdanie pierwsze ustawy lustracyjnej z 2006 r. Badając jego konstytucyjność, rozróżnienie to należy jednak mieć na uwadze.
3.3. Z treści art. 21f ust. 2 zdanie pierwsze ustawy lustracyjnej z 2006 r. wynika, że swoboda sądu dyscyplinarnego (w odniesieniu do sędziów, prokuratorów, adwokatów, radców prawnych, notariuszy) lub komisji dys-
– 348 –
OTK ZU nr 3/A/2011
K 19/08
poz. 24
cyplinarnej (w odniesieniu do komorników, radców i starszych radców Prokuratorii Generalnej) w razie prawomocnego stwierdzenia kłamstwa lustracyjnego jest ograniczona w kilku płaszczyznach.
Po pierwsze, zawarte w tym przepisie sformułowanie „sąd dyscyplinarny orzeka karę” oznacza, że sąd ten
(komisja) ma obowiązek ukarania osoby pełniącej funkcję publiczną, która – zgodnie z prawomocnym orzeczeniem sądu lustracyjnego – złożyła nieprawdziwe oświadczenie lustracyjne. Tym samym sąd dyscyplinarny (komisja) nie może zaniechać ukarania kłamcy lustracyjnego, choć na gruncie niektórych przepisów dyscyplinarnych
tego rodzaju kompetencję posiada. W wypadkach mniejszej wagi istnieje bowiem możliwość odstąpienia przez
sąd dyscyplinarny od wymierzenia kary sędziemu (art. 109 § 5 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju
sądów powszechnych, Dz. U. Nr 98, poz. 1070, ze zm.; dalej: u.s.p.), umorzenia postępowania dyscyplinarnego
w odniesieniu do adwokata (art. 95d ustawy z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze, Dz. U. z 2009 r.
Nr 146, poz. 1188, ze zm.; dalej: prawo o adwokaturze), poprzestania na ostrzeżeniu radcy prawnego, radcy lub
starszego radcy Prokuratorii Generalnej (art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych, Dz. U.
z 2010 r. Nr 10, poz. 65, ze zm.; dalej: ustawa o radcach prawnych oraz art. 55a ustawy z dnia 8 lipca 2005 r.
o Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa, Dz. U. Nr 169, poz. 1417, ze zm.; dalej: ustawa o Prokuratorii
Generalnej) lub udzielenia prokuratorowi kary porządkowej upomnienia (art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca
1985 r. o prokuraturze, Dz. U. z 2008 r. Nr 7, poz. 39, ze zm.; dalej: ustawa o prokuraturze).
Po drugie, art. 21f ust. 2 zdanie pierwsze ustawy lustracyjnej z 2006 r. wyłącza możliwość dostosowania kary
do rzeczywistego stopnia zawinienia sędziego, prokuratora, radcy lub starszego radcy Prokuratorii Generalnej
Skarbu Państwa, adwokata, radcy prawnego, notariusza lub komornika, przesądza bowiem, że w wypadku
prawomocnie stwierdzonego kłamstwa lustracyjnego sąd dyscyplinarny orzeka karę złożenia z urzędu lub inną
przewidzianą w odpowiednich ustawach karę dyscyplinarną skutkującą pozbawieniem pełnionej funkcji publicznej. Wbrew temu, co wydaje się sugerować zawarte w art. 21f ust. 2 zdanie pierwsze ustawy lustracyjnej
z 2006 r. odesłanie do kar przewidzianych w innych ustawach, kara orzekana przez sąd dyscyplinarny (komisję
dyscyplinarną) za złożenie niezgodnego z prawdą oświadczenia lustracyjnego nie jest zróżnicowana, lecz ustalona jednolicie w odniesieniu do wszystkich zawodów objętych działaniem art. 21f ust. 2 zdanie pierwsze ustawy
lustracyjnej z 2006 r. Jest to bowiem zawsze kara powodująca ten sam skutek, tj. pozbawienie pełnionej funkcji
publicznej, choć w poszczególnych ustawach w różny sposób została nazwana. W odniesieniu do sędziów
sądów powszechnych i wojskowych jest to kara złożenia z urzędu (art. 109 § 1 pkt 5 u.s.p.; art. 39 § 1 pkt 5
ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – Prawo o ustroju sądów wojskowych, Dz. U. z 2007 r. Nr 226, poz. 1676, ze
zm.). W odniesieniu do prokuratorów, komorników, adwokatów, radców i starszych radców Prokuratorii
Generalnej jest to kara wydalenia odpowiednio ze służby prokuratorskiej (art. 67 ust. 1 pkt 5 ustawy o prokuraturze), ze służby komorniczej (art. 72 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych
i egzekucji, Dz. U. z 2006 r. Nr 167, poz. 1191, ze zm.; dalej: ustawa o komornikach sądowych), z adwokatury
(art. 81 ust. 1 pkt 6 prawa o adwokaturze) oraz z pracy w Prokuratorii Generalnej (art. 56 pkt 6 ustawy
o Prokuratorii Generalnej). W odniesieniu do radcy prawnego i notariusza jest to kara polegająca odpowiednio
na pozbawieniu prawa do wykonywania zawodu radcy prawnego (art. 65 ust. 1 pkt 4 ustawy o radcach prawnych) oraz pozbawieniu prawa prowadzenia kancelarii notarialnej (art. 51 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 lutego
1991 r. – Prawo o notariacie, Dz. U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1158, ze zm.; dalej: prawo o notariacie).
Po trzecie, kara złożenia z urzędu lub inna przewidziana w odpowiednich ustawach kara dyscyplinarna
skutkująca pozbawieniem pełnionej funkcji publicznej, którą sąd dyscyplinarny (komisja dyscyplinarna) powinien
orzec względem osoby uznanej za kłamcę lustracyjnego, nie podlega różnicowaniu czasowemu. W odniesieniu
do wszystkich zawodów objętych zakresem działania art. 21f ust. 2 zdanie pierwsze ustawy lustracyjnej
z 2006 r. kara ta jest orzekana bezterminowo (art. 81 ust. 1 pkt 6 prawa o adwokaturze, art. 65 ust. 1 pkt 4
ustawy o radcach prawnych, art. 56 pkt 6 ustawy o Prokuratorii Generalnej, art. 67 ust. 1 pkt 5 ustawy o prokuraturze, art. 51 § 1 pkt 4 prawa o notariacie, art. 72 ust. 1 pkt 4 ustawy o komornikach sądowych, art. 109 § 1
u.s.p). Sąd dyscyplinarny nie ma zatem możliwości różnicowania okresu trwania tej kary w zależności od stopnia winy ukaranego lub okoliczności danego wypadku.
Po czwarte, skazanie na karę złożenia z urzędu lub pozbawienia pełnionej funkcji publicznej znacznie dłużej
ujawnione jest w aktach osobowych ukaranego aniżeli skazanie na jakąkolwiek inną karę dyscyplinarną.
Wzmianka o ukaraniu tą karą adwokata, radcy prawnego, radcy i starszego radcy Prokuratorii Generalnej nigdy
nie jest usuwana z akt osobowych ukaranego (art. 95ł ust. 5 prawa o adwokaturze, art. 71 ust. 6 ustawy o radcach prawnych, art. 65 ust. 3 ustawy o Prokuratorii Generalnej). W wypadku radców i starszych radców
Prokuratorii Generalnej osoba ukarana karą wydalenia z pracy może wystąpić o uznanie tej kary za niebyłą
dopiero po upływie pięciu lat od uprawomocnienia się orzeczenia komisji dyscyplinarnej (art. 65 ust. 4 ustawy
o Prokuratorii Generalnej), podczas gdy inne kary uważa się z mocy prawa za niebyłe po upływie dwóch lat od
uprawomocnienia się tego orzeczenia, a na wniosek zainteresowanego lub jego przełożonego – nawet w termi-
– 349 –
poz. 24
K 19/08
OTK ZU nr 3/A/2011
nie wcześniejszym. Odpis orzeczenia skazującego prokuratora na karę wydalenia ze służby prokuratorskiej
usuwany jest z akt osobowych ukaranego na jego wniosek dopiero po upływie pięciu lat od uprawomocnienia
się orzeczenia skazującego (art. 86 ust. 2 ustawy o prokuraturze), podczas gdy odpis orzeczenia o ukaraniu
innymi karami usuwany jest już po upływie trzech lat. Podobnie w wypadku notariusza odpis orzeczenia
o pozbawieniu prawa prowadzenia kancelarii ulega usunięciu z akt osobowych po upływie pięciu lat od uprawomocnieniu się orzeczenia dyscyplinarnego (art. 65 § 3 prawa o notariacie), podczas gdy w wypadku ukarania
inną karą dyscyplinarną okres ten jest skrócony do trzech lat.
Po piąte, przepisy dyscyplinarne przewidują z reguły nieodwracalne skutki prawne kary złożenia z urzędu
lub pozbawienia pełnionej funkcji publicznej wyrażające się w braku możliwości ponownego ubiegania się o ten
urząd lub funkcję. W wypadku komorników sądowych wydalenie ze służby komorniczej pociąga za sobą zakaz
powołania w przyszłości na stanowisko komornika lub asesora komorniczego, skazanie zaś na tę karę nigdy nie
ulega zatarciu (art. 72 ust. 4 i 5 ustawy o komornikach sądowych). Podobnie wymierzenie sędziemu kary złożenia z urzędu pociąga za sobą utratę możliwości ponownego powołania ukaranego do pełnienia urzędu na
stanowisku sędziowskim, a odpis wyroku nigdy nie jest usuwany z jego akt osobowych (art. 109 § 1 pkt 5
i art. 124 § 2 u.s.p.). Osoba ukarana karą wydalenia z adwokatury lub karą pozbawienia prawa do wykonywania
zawodu radcy prawnego podlega skreśleniu odpowiednio z listy adwokatów lub radców prawnych (art. 82 ust. 2
prawa o adwokaturze, art. 65 ust. 2c ustawy o radcach prawnych). Tylko w wypadku radców i starszych radców
Prokuratorii Generalnej jest możliwość uznania kary wydalenia z pracy za niebyłą.
Podsumowując ten wątek rozważań, należy stwierdzić, że art. 21f ust. 2 zdanie pierwsze ustawy lustracyjnej
z 2006 r. pozbawia sądy dyscyplinarne możliwości różnicowania kary dyscyplinarnej orzekanej wobec osoby,
która złożyła niezgodne z prawdą oświadczenie lustracyjne zarówno co do rodzaju tej kary, jak i okresu jej trwania, a także możliwości odstąpienia od wymierzenia kary bądź poprzestania na ostrzeżeniu lub upomnieniu
wówczas, gdy przepisy dyscyplinarne na to zezwalają w wypadkach mniejszej wagi. Orzekana względem kłamcy lustracyjnego kara złożenia z urzędu lub inna przewidziana w odpowiednich ustawach kara dyscyplinarna
skutkująca pozbawieniem pełnionej funkcji publicznej jest zatem karą bezwzględnie oznaczoną, której dolegliwości nie ma możliwości miarkowania. W katalogu kar dyscyplinarnych jest to jednocześnie kara najsurowsza,
powodująca z reguły nieodwracalne skutki prawne połączone z brakiem możliwości usunięcia wzmianki o ukaraniu z akt osobowych zainteresowanego.
3.4. Z przedstawionych wyżej orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w sprawach o sygn. K 24/98 oraz
o sygn. K 2/07 jednoznacznie wynika, że sąd dyscyplinarny (komisja dyscyplinarna) musi mieć zapewnioną
możliwość dostosowania kary do stopnia zawinienia, a to z kolei wymaga zróżnicowania przez ustawodawcę
sankcji dyscyplinarnej. Sztywność sankcji bez możliwości różnicowania jej w zależności od konkretnych stanów
faktycznych i – co za tym idzie – bez możliwości niuansowania odpowiedzialności w konkretnej sprawie narusza
zarówno zasadę przyzwoitej legislacji (art. 2 Konstytucji), jak i zasadę proporcjonalności ograniczania konstytucyjnych praw i wolności jednostki (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Trybunał pogląd taki wyraził w orzeczeniu o sygn.
K 2/07, gdzie stwierdził, że art. 21e ust. 1 i 3 ustawy lustracyjnej z 2006 r., a zatem przepis, który został później
zastąpiony przez badany w niniejszej sprawie art. 21f ust. 2 zdanie pierwsze tej ustawy, w zakresie, w jakim
dotyczy osób wymienionych w art. 4 pkt 13-16, 47 i 48, jest niezgodny z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji. W uzasadnieniu tego wyroku, wyjaśniając motywy takiego właśnie rozstrzygnięcia, Trybunał stwierdził, że regulacja
wyłączająca możliwość różnicowania sankcji przez sąd dyscyplinarny narusza zasadę przyzwoitej legislacji oraz
nadmiernie ogranicza wolność wykonywania zawodu. W niniejszej sprawie wszyscy uczestnicy postępowania
zgodnie podkreślali, że kwestionowany art. 21f ust. 2 zdanie pierwsze ustawy lustracyjnej z 2006 r. był reakcją
ustawodawcy na wyrok Trybunału w sprawie o sygn. K 2/07 i przez pryzmat wykonania tego wyroku powinien
być oceniany. Trybunał stanowisko to podziela, podkreślając jednocześnie, że poglądem wyrażonym w poprzedniej sprawie niniejszy skład orzekający jest związany. Nie ma przy tym znaczenia, że przedmiotem kontroli był
wówczas inny przepis aniżeli obecnie kwestionowany, w obu bowiem tych przepisach zawarta jest treściowo
tożsama norma prawna. Przesądzenie o niekonstytucyjności normy prawnej w jednej sprawie wiąże Trybunał
w każdej kolejnej sprawie, w której jest badany kolejny przepis normę tę zawierający.
Należy ponadto zauważyć, że w sprawie o sygn. K 2/07 rozstrzygnięcie Trybunału zapadło w pełnym składzie, co ma istotne znaczenie w niniejszej sprawie, w której orzeka pięciu sędziów. Mając na uwadze wartość,
jaką jest jednolitość orzecznictwa sądu konstytucyjnego, ustawodawca zamieścił w art. 25 ust. 1 pkt 1 lit. e
ustawy o Trybunale Konstytucyjnym zasadę, zgodnie z którą od poglądu prawnego wyrażonego w orzeczeniu
wydanym w pełnym składzie Trybunał może odstąpić tylko wówczas, gdy orzeka w pełnym składzie. Pogląd
prawny pełnego składu dla Trybunału orzekającego w mniejszym składzie jest zatem wiążący. Dodatkowo należy podnieść, że przesądzenie o niekonstytucyjności regulacji prawnej wyłączającej możliwość różnicowania
– 350 –
OTK ZU nr 3/A/2011
K 19/08
poz. 24
sankcji przez sąd dyscyplinarny w sprawie o sygn. K 2/07 nastąpiło w sentencji wyroku, w uzasadnieniu zaś
miało miejsce jedynie przedstawienie argumentów przemawiających za takim rozstrzygnięciem. Sentencja
wyroku Trybunału, podlegająca ogłoszeniu w urzędowym organie promulgacyjnym, ma charakter ostateczny
i powszechnie obowiązujący. Rozstrzygnięcia w niej zawarte nie stanowią jedynie poglądu prawnego, od którego Trybunał w kolejnym sprawach mógłby odstąpić.
W niniejszej sprawie istotne znaczenie ma również okoliczność, że spośród różnych kar możliwych do zastosowania w sprawach osób, które złożyły niezgodne z prawdą oświadczenie lustracyjne, ustawodawca przyjął
karę najsurowszą, pozbawiającą te osoby prawa wykonywania zawodu zaufania publicznego. Tymczasem, jak
powszechnie wiadomo, i co podnosił już Trybunał w wyroku o sygn. K 2/07, współdziałanie z komunistycznymi
organami bezpieczeństwa państwa podejmowane ówcześnie z różnych powodów mogło mieć różny stopień
intensywności. Różny był stopień zawinienia osób współdziałających z aparatem komunistycznym oraz różny
stopień społecznej szkodliwości ich czynów. Różne mogły być w końcu motywy, które skłoniły osobę lustrowaną
do złożenia niezgodnego z prawdą oświadczenia lustracyjnego. Wszystkie te okoliczności powinny być zatem
wzięte przez sąd dyscyplinarny pod uwagę przy wymierzaniu kary i nie jest wykluczone, że przy ich rozważeniu
za adekwatną do stopnia winy mogłaby zostać uznana kara łagodniejsza aniżeli pozbawienie wykonywanej
funkcji publicznej. Sądy dyscyplinarne powinny mieć zatem możliwość miarkowania kary w zależności od rodzaju popełnionego deliktu dyscyplinarnego, postawy sprawcy, prognozy jego zachowania w przyszłości itd. Skoro
w każdym postępowaniu dyscyplinarnym stosuje się odpowiednio kodeks postępowania karnego, to należy
stwierdzić, że miarkowanie kary stanowi wręcz obowiązek sądu dyscyplinarnego. Zgodnie z art. 4 k.p.k. sąd ma
obowiązek badać oraz uwzględniać zarówno okoliczności przemawiające na korzyść, jak i na niekorzyść obwinionego. Z kolei z art. 7 k.p.k. wynika, że organy postępowania powinny kształtować swe przekonanie na podstawie wszystkich przeprowadzonych dowodów, ocenianych swobodnie z uwzględnieniem zasad prawidłowego
rozumowania oraz wskazań wiedzy i doświadczenia życiowego. Gwarancje te zostały powtórzone w niektórych
przepisach dyscyplinarnych. Zgodnie z art. 89 prawa o adwokaturze sąd dyscyplinarny, posiadając przymiot
niezawisłości, orzeka na mocy przekonania opartego na swobodnej ocenie całokształtu dowodów, uwzględniając okoliczności przemawiające zarówno na korzyść, jak i na niekorzyść obwinionego. Podobnie zgodnie
z art. 75l ustawy o komornikach sądowych komisja dyscyplinarna wymierza karę przewidzianą w ustawie
według swojego uznania, bacząc, aby jej dolegliwość nie przekraczała stopnia winy obwinionego, uwzględniając
stopień społecznej szkodliwości czynu oraz biorąc pod uwagę cele zapobiegawcze i wychowawcze, które kara
ma osiągnąć w stosunku do obwinionego, a także potrzeby w zakresie kształtowania świadomości prawnej
komorników, asesorów i aplikantów komorniczych. Wymierzając karę, komisja dyscyplinarna uwzględnia
w szczególności motywację i sposób zachowania się obwinionego, rodzaj i stopień naruszenia ciążących na nim
obowiązków, rodzaj i rozmiar ujemnych następstw czynu, właściwości i warunki osobiste obwinionego oraz
zachowanie się po popełnieniu czynu, a zwłaszcza starania o naprawienie szkody. Art. 21f ust. 2 zdanie pierwsze ustawy lustracyjnej z 2006 r. uniemożliwia stosowanie przez sądy dyscyplinarne tych regulacji służących
miarkowaniu kary wymierzanej obwinionemu, a tym samym ogranicza w sposób nieproporcjonalny wolność
wykonywania zawodu. Z tego względu Trybunał stwierdził niekonstytucyjność art. 21f ust. 2 zdanie pierwsze
ustawy lustracyjnej z 2006 r. z art. 65 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji w zakresie odnoszącym się
do wszystkich zawodów, o których mowa w art. 21f ust. 1 tej ustawy, poza zawodem sędziego. Ten ostatni
zawód nie jest bowiem objęty wolnością wykonywania zawodu, o której mowa w art. 65 ust. 1 Konstytucji, stąd
w odniesieniu do niego jest to wzorzec nieadekwatny.
Art. 21f ust. 2 zdanie pierwsze ustawy lustracyjnej z 2006 r. narusza również zasadę przyzwoitej legislacji
(art. 2 Konstytucji). Należy zauważyć, że zasada ta ma wiele aspektów, w rozpatrywanej zaś sprawie na szczególne uwzględnienie zasługują dwa z nich. Po pierwsze, uchwalając ustawę zmieniającą z 7 września 2007 r.,
która nadała nowe brzmienie art. 21f ust. 2 zdanie pierwsze ustawy lustracyjnej z 2006 r., ustawodawca naruszył
wymóg rzetelności procesu legislacyjnego, co potwierdził przedstawiciel Sejmu na rozprawie, przyznając, że
proces ustawodawczy był „pospieszny”. W efekcie ustawodawca nie wykonał rzetelnie wyroku o sygn. K 2/07,
powtarzając w treści kwestionowanego przepisu to, co Trybunał uznał za niekonstytucyjne. Po drugie, Rzecznik
Praw Obywatelskich odwołał się w swoim wniosku do tego znaczenia zasady rzetelnej legislacji, które ukształtował sam Trybunał w wyroku o sygn. K 2/07, stwierdzając, że pozbawienie sądu dyscyplinarnego możliwości
miarkowania kary jest nierzetelną legislacją. Trybunał w niniejszej sprawie, stwierdzając niekonstytucyjność
art. 21f ust. 2 zdanie pierwsze ustawy lustracyjnej z 2006 r., nawiązał do takiego rozumienia tej zasady. Uznał
mianowicie, że ustawodawca wadliwie określił w tym przepisie sankcję, którą sąd dyscyplinarny lub komisja
dyscyplinarna może orzec względem osoby uznanej za kłamcę lustracyjnego. Przez wskazanie, że „sąd dyscyplinarny orzeka karę złożenia z urzędu lub inną przewidzianą w odpowiednich ustawach karę dyscyplinarną
skutkującą pozbawieniem pełnionej funkcji publicznej” ustawodawca stworzył pozór wyboru sankcji orzekanej
– 351 –
poz. 24
K 19/08
OTK ZU nr 3/A/2011
w postępowaniu dyscyplinarnym wobec kłamcy lustracyjnego. Tymczasem obie kary wskazane w tym przepisie,
tj. kara złożenia z urzędu oraz inna kara skutkująca pozbawieniem pełnionej funkcji publicznej, występują
w przepisach regulujących poszczególne postępowania dyscyplinarne zamiennie i w sposób wzajemnie się
wykluczający. Kara złożenia z urzędu spośród zawodów wymienionych w art. 21f ust. 1 ustawy lustracyjnej
z 2006 r. może zostać orzeczona tylko w stosunku do sędziego i jest to jedyna kara skutkująca pozbawieniem
go pełnionej funkcji publicznej. Odpowiednikami tej kary w odniesieniu do innych zawodów wymienionych
w art. 21f ust. 1 ustawy lustracyjnej z 2006 r. są kara wydalenia z adwokatury, kara wydalenia ze służby prokuratorskiej, kara wydalenia ze służby komorniczej, kara wydalenia z pracy w Prokuratorii Generalnej, kara pozbawienia prawa do wykonywania zawodu radcy prawnego oraz kara pozbawienia prawa prowadzenia kancelarii
notarialnej. W odniesieniu do tych zawodów przepisy dyscyplinarne nie przewidują kary złożenia z urzędu.
Zaskarżony art. 21f ust. 2 zdanie pierwsze ustawy lustracyjnej z 2006 r. stwarza zatem pozór możliwości wyboru przez sąd dyscyplinarny (komisję dyscyplinarną) jednej spośród dwóch rodzajów kar wskazanych w tym
przepisie. Tymczasem analiza przepisów regulujących postępowanie dyscyplinarne osób wykonujących zawody
wskazane w art. 21f ust. 1 ustawy lustracyjnej z 2006 r. prowadzi do wniosku, że taki wybór kary dyscyplinarnej
jest niemożliwy. Zawsze jest to bowiem kara bezwzględnie oznaczona, niepozostawiająca sądowi dyscyplinarnemu możliwości jej różnicowania. Konstruowanie przez ustawodawcę jednych przepisów prawnych w sposób
stwarzający pozór wyboru sankcji dyscyplinarnej przy jednoczesnym wykluczeniem takiego wyboru w innych
przepisach prawnych narusza zasadę przyzwoitej legislacji.
Wnioskodawca podnosi również, że naruszeniem zasady przyzwoitej legislacji jest niewykonanie wyroku
Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. K 2/07, gdyż ustawodawca, nowelizując ustawę lustracyjną
z 2006 r. i wprowadzając do jej tekstu obecne brzmienie art. 21f ust. 2 zdanie pierwsze, nie uwzględnił wskazań
wynikających z uzasadnienia tego wyroku. Należy stwierdzić, że obowiązek wykonania wyroku Trybunału przez
ustawodawcę wynika z art. 190 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z którym orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego są
ostateczne i mają moc powszechnie obowiązującą. Dotyczy on zatem również ustawodawcy, który nie może
powtarzać regulacji prawnych już raz uznanych za niekonstytucyjne. W niniejszej sprawie ustawodawca tak
właśnie postąpił, powtarzając w treści art. 21f ust. 2 zdanie pierwsze ustawy lustracyjnej z 2006 r. regulację
określającą bezwzględną sankcję dyscyplinarną względem kłamców lustracyjnych, choć niekonstytucyjność
tego rodzaju regulacji została stwierdzona w wyroku o sygn. K 2/07.
Podsumowując powyższe rozważania, należy stwierdzić, że art. 21f ust. 2 zdanie pierwsze ustawy lustracyjnej
z 2006 r., w zakresie, w jakim dotyczy sędziów, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji i nie jest niezgodny z art. 65
ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, a w zakresie, w jakim dotyczy pozostałych zawodów, o których mowa
w art. 21f ust. 1 tej ustawy, jest niezgodny z art. 2 i art. 65 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
4. Konstytucyjność art. 66 ustawy lustracyjnej z 2006 r.
4.1. Drugi z kwestionowanych przepisów, tj. art. 66 ustawy lustracyjnej z 2006 r., ma następującą treść:
„Traci moc ustawa z dnia 11 kwietnia 1997 r. o ujawnieniu pracy lub służby w organach bezpieczeństwa państwa
lub współpracy z nimi w latach 1944-1990 osób pełniących funkcje publiczne (Dz. U. z 1999 r. Nr 42, poz. 428,
z późn. zm.), z wyjątkiem art. 30”. Rzecznik kwestionował konstytucyjność tego przepisu „w części obejmującej
zwrot: «z wyjątkiem art. 30»” oraz „w zakresie, w jakim dotyczy osób pełniących funkcje publiczne wymienione
w art. 4 pkt 13-15 i 47 tej ustawy (wykonywanie zawodu adwokata)”.
To ostanie zawężenie wniosku oznacza, że Rzecznik kwestionował art. 66 ustawy lustracyjnej z 2006 r.
w zakresie, w jakim dotyczy prezesa sądu (art. 4 pkt 13), sędziego i prokuratora (art. 4 pkt 14), kierownika
powszechnej lub wojskowej jednostki organizacyjnej prokuratury (art. 4 pkt 15) oraz adwokata (art. 4 pkt 47).
Zawężenie to uznać należy za częściowo nieprawidłowe, a to z uwagi na zakres zastosowania art. 30 ustawy
lustracyjnej z 1997 r., utrzymanego w mocy przez zaskarżony w niniejszej sprawie art. 66 ustawy lustracyjnej
z 2006 r. Należy bowiem zauważyć, że art. 30 ustawy lustracyjnej z 1997 r., którego treść została wyżej przytoczona, określa skutki orzeczeń lustracyjnych wydanych na gruncie tej ustawy w odniesieniu do osób, które
zgodnie z art. 3 tej ustawy zostały zaliczone do osób pełniących funkcję publiczną. Ten ostatni przepis za osoby
pełniące funkcje publiczne uznawał sędziów, prokuratorów i adwokatów, natomiast do kategorii tej nie zaliczał
prezesa sądu i kierownika powszechnej lub wojskowej jednostki organizacyjnej prokuratury. To oznacza, że
art. 30 ustawy lustracyjnej z 1997 r. do tych dwóch ostatnich funkcji nie znajdował i obecnie również nie znajduje zastosowania. Z tego względu również art. 66 ustawy lustracyjnej z 1997 r., w części obejmującej zwrot
„z wyjątkiem art. 30”, może być przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jedynie w zakresie, w jakim dotyczy
sędziów, prokuratorów i adwokatów. Z poglądem tym zgodził się przedstawiciel Rzecznika, który na rozprawie
stosownie do niego zmodyfikował treść wniosku.
– 352 –
OTK ZU nr 3/A/2011
K 19/08
poz. 24
4.2. Art. 66 ustawy lustracyjnej z 2006 r. był już przedmiotem kontroli w postępowaniu przed Trybunałem
Konstytucyjnym, stąd konieczne jest rozważenie, czy w niniejszej sprawie nie zachodzą podstawy do umorzenia
postępowania z uwagi na niedopuszczalność orzekania (zasada res iudicata) lub zbędność orzekania (zasada
ne bis in idem). Zasada res iudicata ma zastosowanie w razie ustalenia tożsamości podmiotowej i przedmiotowej nowej sprawy i sprawy zakończonej orzeczeniem Trybunału, natomiast zasada ne bis in idem uzasadnia
odstąpienie od orzekania z uwagi na ten sam w obu sprawach przedmiot kontroli wyznaczony przez zaskarżone przepisy, wskazane wzorce kontroli oraz sformułowane zarzuty.
W wyroku z 11 maja 2007 r., sygn. K 2/07, Trybunał stwierdził, że art. 66 ustawy lustracyjnej z 2006 r.,
w części zawierającej wyrazy „z wyjątkiem art. 30”, jest zgodny z art. 2, art. 30, art. 32 i art. 178 Konstytucji oraz
nie jest niezgodny z art. 5 i art. 10 Konstytucji. Wnioskodawcą w tej sprawie była grupa posłów, co przesądza
o jej braku tożsamości podmiotowej ze sprawą obecnie rozpoznawaną z wniosku Rzecznika. Przedmiot kontroli w sprawie o sygn. K 2/07 został sformułowany identycznie jak przedmiot kontroli w niniejszej sprawie, jednak
zostały wówczas wskazane inne wzorce aniżeli te, które obecnie przywołuje Rzecznik. Co prawda w obu sprawach wzorcem powtórzonym jest art. 2 Konstytucji, jednak w sprawie o sygn. K 2/07 wnioskodawcy odwoływali się do wynikającej z niego zasady zaufania obywateli do państwa, podczas gdy obecnie Rzecznik formułuje
swoje zarzuty z punktu widzenia innej zasady wynikającej z tego przepisu, tj. zasady przyzwoitej legislacji.
W obecnej sprawie Rzecznik przywołuje dodatkowy wzorzec kontroli (art. 65 w związku z art. 31 ust. 3
Konstytucji), który nie był brany pod uwagę przez Trybunał w sprawie o sygn. K 2/07. Z punktu widzenia orzeczenia wydanego w tej ostatniej sprawie nie ma zatem przeszkód do rozpoznania zarzutu niekonstytucyjności
art. 66 ustawy lustracyjnej z 2006 r. zgłoszonego w niniejszej sprawie.
Zarzuty sformułowane przez Rzecznika w odniesieniu do art. 66 ustawy lustracyjnej z 2006 r. dotyczą nie
tyle treści tego przepisu, ile treści art. 30 ustawy lustracyjnej z 1997 r., utrzymanego w mocy przez art. 66 ustawy lustracyjnej z 2006 r. W związku z tym należy zauważyć, że art. 30 ustawy lustracyjnej z 1997 r. również był
już przedmiotem kontroli w postępowaniu przed Trybunałem. W wyroku z 10 listopada 1998 r., sygn. K 39/97,
Trybunał stwierdził, że przepis ten rozumiany jako powodujący skutki prawne w stosunku do funkcji publicznych
wyczerpująco wymienionych w art. 7 ust. 1 ustawy lustracyjnej z 1997 r., o których powierzenie lub dalsze sprawowanie ubiega się osoba lustrowana, nie jest niezgodny z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji. Wyprowadzona
z treści art. 30 ustawy lustracyjnej z 1997 r. norma, która następnie została ujęta w sentencji wyroku Trybunału
Konstytucyjnego, nie jest jednak kwestionowana w niniejszej sprawie. Pomiędzy sprawą o sygn. K 39/97
a niniejszą sprawą nie zachodzi zatem tożsamość przedmiotowa, której ustalenie mogłoby doprowadzić do
umorzenia postępowania z uwagi na niedopuszczalność lub zbędność orzekania.
Podsumowując ten wątek rozważań, należy stwierdzić, że z punktu widzenia dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego nie ma żadnych przeszkód, aby rozpoznać w niniejszej sprawie kwestionowaną
przez Rzecznika zgodność art. 66 ustawy lustracyjnej z 2006 r., w części zawierającej wyrazy „z wyjątkiem
art. 30”, w zakresie, w jakim dotyczy sędziów, prokuratorów i adwokatów, z art. 2 i art. 65 ust. 1 w związku
4.3. Zdaniem Rzecznika, art. 66 ustawy lustracyjnej z 2006 r., w zakresie, w jakim utrzymuje w mocy art. 30
ustawy lustracyjnej z 1997 r. w odniesieniu do sędziów, prokuratorów i adwokatów, narusza zasadę przyzwoitej
legislacji wyrażoną w art. 2 Konstytucji, gdyż przepis ten „obarczony jest istotnymi wadami legislacyjnymi – przy
projektowaniu ustawowych skutków złożenia niezgodnego z prawdą oświadczenia lustracyjnego, ustawodawca
nie uwzględnił specyfiki określonych zawodów, wyposażonych w sądownictwo dyscyplinarne, a także systemowych funkcji sądów dyscyplinarnych w określaniu zasad deontologii zawodowej, a także stosowaniu tych zasad
w indywidualnych przypadkach” (s. 13 wniosku Rzecznika). Niezgodność art. 66 ustawy lustracyjnej z 2006 r.
z art. 65 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzecznik uzasadnia w taki sam sposób, w jaki uzasadnia
sprzeczność z tymi wzorcami art. 21f ust. 2 zdanie pierwsze ustawy lustracyjnej z 2006 r. Jego zdaniem, nieproporcjonalnym ograniczeniem wolności wykonywania zawodu było utrzymanie w mocy art. 30 ustawy lustracyjnej z 1997 r., który pod rządami tej ostatniej ustawy pozbawił adwokatów i prokuratorów uznanych za kłamców lustracyjnych prawa do wykonywania zawodu ex lege, z pominięciem właściwych sądów dyscyplinarnych
oraz wyłączał swobodę sądów dyscyplinarnych orzekających o skutkach złożenia przez sędziów niezgodnego
z prawdą oświadczenia lustracyjnego, zobowiązując te sądy do wymierzenia ściśle określonej kary, tj. kary
złożenia sędziego z urzędu.
Zarzut niekonstytucyjny art. 66 ustawy lustracyjnej z 2006 r., w części obejmującej zwrot: „z wyjątkiem
art. 30”, w zakresie, w jakim dotyczy sędziów, prokuratorów i adwokatów, nie zasługuje na uwzględnienie.
Art. 66 ustawy lustracyjnej z 2006 r. pozostawia w mocy art. 30 ustawy lustracyjnej z 1997 r., a ten ostatni przepis ma treść merytoryczną. I to treść tego ostatniego przepisu, wobec zmiany całego otoczenia normatywnego,
– 353 –
poz. 24
K 19/08
OTK ZU nr 3/A/2011
jest – zdaniem Rzecznika – niekonstytucyjna, ponieważ przewiduje nieproporcjonalne konsekwencje tzw. kłamstwa lustracyjnego. Należy zatem stwierdzić, że uzasadnienie wniosku nie odpowiada treści sformułowanego
zarzutu niekonstytucyjości. Wnioskodawca kwestionuje konstytucyjność art. 66 ustawy lustracyjnej z 2006 r., ale
przytaczane przez niego argumenty przemawiają za niekonstytucyjnością art. 30 ustawy lustracyjnej z 1997 r.
(którego nie wskazuje jako przedmiot kontroli). Zarzut niekonstytucyjności art. 66 ustawy lustracyjnej z 2006 r.
nie jest więc należycie uzasadniony, a tym samym nie można uznać, że domniemanie konstytucyjności tego
przepisu zostało obalone.
Ponadto należy zauważyć, że określenie skutków orzeczenia lustracyjnego pozostaje w gestii ustawodawcy
i jest konsekwencją przyjętej przez niego polityki rozliczeń z przeszłością. Zarówno wybór określonej wizji lustracji (w tym wypadku – składanie oświadczeń lustracyjnych podlegających następnie sądowej weryfikacji pod
kątem ich prawdziwości), jak i wybór zachowań podlegających penalizacji (w tym wypadku – nieujawnienie
współpracy z organami bezpieczeństwa) jest wyborem politycznym, choć oczywiście stosowna regulacja prawna musi uwzględniać wynikające z art. 31 ust. 3 Konstytucji wymogi ograniczania konstytucyjnych praw i wolności jednostki. W Polsce ustawodawstwo lustracyjne zmieniało się wielokrotnie, zmieniały się również uzasadnienia aksjologiczne przyjmowanych rozwiązań. Konsekwencje wiązane przez ustawodawcę z tzw. kłamstwem
lustracyjnym były i są różne, lecz oceniane być powinny w kontekście historycznym. Zmiana sposobu rozliczeń
z przeszłością nie musi wywoływać zmiany konsekwencji, jakie wiązano z normami wcześniej obowiązującymi.
Odmienne określenie skutków prawnych orzeczeń lustracyjnych w ustawie lustracyjnej z 1997 r. i ustawie lustracyjnej z 2006 r. jest wyrazem modyfikacji przyjętej przez ustawodawcę wizji lustracji, jej celów i założeń aksjologicznych. Celem lustracji w świetle ustawy z 1997 r. było skłonienie osób współpracujących w przeszłości
z służbami bezpieczeństwa państwa do ujawnienia tego faktu i poddania go osądowi społecznemu. Współpraca
z komunistycznymi organami państwa, o ile została ujawniona, nie rodziła dla osób lustrowanych żadnych negatywnych konsekwencji prawnych. Te ostatnie związane były jedynie ze złożeniem niezgodnych z prawdą
oświadczeń lustracyjnych. Osoby uznane za kłamców lustracyjnych traciły kwalifikacje moralne niezbędne do
wykonywania określonych funkcji publicznych, jednak początkowo nie były pozbawiane zajmowanego stanowiska. Dopiero z czasem orzeczeniom sądu lustracyjnego zaczęto nadawać coraz bardziej penalny charakter.
Najpierw wprowadzono zasadę, że kłamca lustracyjny traci obligatoryjnie zajmowane stanowisko, później zasadę, że traci również czasowo bierne prawo wyborcze na urząd Prezydenta RP. Uchwalając w 2006 r. nową
ustawę lustracyjną, ustawodawca działał w odmiennym kontekście normatywnym i aksjologicznym wyznaczonym przez Konstytucję RP oraz orzeczenia Trybunału w sprawach o sygn. K 24/98 i K 39/97. Mając na uwadze
dotychczasowe doświadczenia związane z funkcjonowaniem ustawy lustracyjnej z 1997 r., ustawodawca postanowił wyznaczyć lustracji odmienne cele. Jako punkt wyjścia przyjął założenie, że funkcje publiczne wymagające szczególnych kwalifikacji moralnych powinny pełnić osoby, które nie współpracowały z organami bezpieczeństwa państwa i legitymowały się zaświadczeniem potwierdzającym tę okoliczność. W 2007 r. ponownie
zmieniono przyjętą wizję lustracji, powracając do obowiązku składania oświadczeń lustracyjnych. Wprowadzenie
regulacji analogicznych do tych, które obowiązywały na gruncie ustawy z 1997 r. nie oznacza, że powrócono do
celów, które wówczas lustracji stawiano. Obecnie lustracja nie ogranicza się jedynie do badania zgodności
z prawdą oświadczeń lustracyjnych, ale – jak stanowi preambuła do ustawy lustracyjnej z 2006 r. – jej celem
jest zapewnienie „obsady funkcji, stanowisk i zawodów wymagających zaufania publicznego przez osoby, które
swoim dotychczasowym postępowaniem dają i dawały w przeszłości gwarancje uczciwości, szlachetności,
poczucia odpowiedzialności za własne słowa i czyny, odwagi cywilnej i prawości” oraz zapewnienie obywatelom
prawa „do informacji o osobach pełniących takie funkcje, zajmujących takie stanowiska i wykonujących takie
zawody”. Skoro cele lustracji uległy modyfikacji, zatem również skutki prawne orzeczeń lustracyjnych mogły
zostać przez ustawodawcę zróżnicowane. Ich odmienne określenie w obu ustawach lustracyjnych, nawet
w odniesieniu do tych samych grup zawodowych, nie przesądza o niekonstytucyjności art. 66 ustawy lustracyjnej z 2006 r. w części obejmującej zwrot: „z wyjątkiem art. 30”.
Należy również zauważyć, że wnioskodawca jako jeden z wzorców kontroli kwestionowanego art. 66 ustawy
lustracyjnej z 2006 r. wskazał zasadę rzetelnej legislacji, nie precyzując jednak w żaden sposób, na czym polegało jej naruszenie. Wnioskodawca nie skonkretyzował również dyrektywy wynikającej z tej zasady, która nakazywałaby zniesienie lub zmodyfikowanie skutków prawnych orzeczeń lustracyjnych wydanych na gruncie
poprzednich regulacji prawnych. Ustawodawca w nowej ustawie lustracyjnej niewątpliwie zmienił sposób dokonywania rozliczeń z przeszłością. Nie ma jednak żadnych podstaw ku temu, by żądać, aby złagodził lub zmienił
skutki prawne przewidziane przez poprzednie przepisy. Mógł to uczynić, jednak z zasady poprawnej legislacji
nie wynika dyrektywa, która by mu to nakazywała. Nie można zatem uznać, że stanowiąc art. 66 ustawy lustracyjnej z 2006 r., ustawodawca naruszył zasadę poprawnej legislacji.
– 354 –
OTK ZU nr 3/A/2011
K 19/08
poz. 24
5. Skutki wyroku.
Skutkiem stwierdzenia niekonstytucyjności art. 21f ust. 2 zdanie pierwsze ustawy lustracyjnej z 2006 r. jest
uchylenie ograniczenia w zakresie wyboru przez sąd dyscyplinarny (komisję dyscyplinarną) sposobu ukarania
osoby, która złożyła niezgodne z prawdą oświadczenie lustracyjne. Z dniem wejścia w życie niniejszego wyroku
sądy dyscyplinarne (komisje dyscyplinarne) orzekające w sprawach osób wskazanych w art. 21f ust. 1 ustawy
lustracyjnej z 2006 r. będą uprawnione do niuansowania odpowiedzialności tych osób oraz stosowania sankcji
adekwatnych do stopnia winy i okoliczności konkretnego wypadku. W miejsce regulacji szczególnej zawartej
w art. 21f ust. 2 zdanie pierwsze ustawy lustracyjnej z 2006 r. sądy (komisje) będą bowiem stosować regulację
ogólną wynikającą z odpowiednich przepisów dyscyplinarnych. Wszystkie zaś te przepisy w odniesieniu do
zawodów wskazanych w art. 21f ust. 1 ustawy lustracyjnej przewidują możliwość orzeczenia sankcji dyscyplinarnej w różnym stopniu dolegliwej dla ukaranego.
Zdanie odrębne
sędzi Trybunału Konstytucyjnego Teresy Liszcz
z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt K 19/08
Na postawie art. 68 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102,
poz. 643, ze zm.) zgłaszam zdanie odrębne do punktu 1 wyroku o sygn. K 19/08. W tej części wyroku Trybunał
uznał, że art. 21f ust. 2 zdanie pierwsze ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944−1990 oraz treści tych dokumentów (Dz. U. z 2007 r.
Nr 63, poz. 425, ze zm.), w zakresie, w jakim dotyczy sędziów, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji oraz nie jest
niezgodny z art. 65 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, a w zakresie, w jakim dotyczy osób wykonujących pozostałe zawody prawnicze wymienione w art. 21f ust. 1 tej ustawy, jest niezgodny z art. 2 i art. 65 ust. 1
UZASADNIENIE
Przepis uznany za niekonstytucyjny określa sankcję, jaką właściwy dla danego zawodu sąd dyscyplinarny
obowiązany jest orzec wobec sędziego, prokuratora, radcy lub starszego radcy Prokuratorii Generalnej Skarbu
Państwa, adwokata, radcy prawnego, notariusza lub komornika za złożenie niezgodnego z prawem oświadczenia lustracyjnego, stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lustracyjnego. Jedyną karą przewidzianą
w tym przepisie za to tzw. kłamstwo lustracyjne jest wydalenie z pracy lub służby bądź skreślenie z listy osób
uprawnionych do wykonywania określonego zawodu.
Wnioskodawca zarzucił temu przepisowi, że 1) wyznaczając za kłamstwo lustracyjne sztywną sankcję
(zarówno co do jej rodzaju, jak i co do czasu utrzymywania się jej skutków), nie pozwala sądowi dyscyplinarnemu na uwzględnienie indywidualnych okoliczności sprawy, w szczególności czasu trwania i intensywności
współpracy z organami bezpieczeństwa PRL, przez co narusza zasadę rzetelnej legislacji wyprowadzoną
z art. 2 Konstytucji (z zasady demokratycznego państwa prawnego); 2) przesądzając „automatycznie” o utracie
prawa wykonywania zawodu lub utracie pełnionej funkcji, ogranicza nadmiernie wolność wyboru i wykonywania
zawodu wyrażoną w art. 65 ust. 1 Konstytucji w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny, co
do zasady, podzielił te zarzuty (z wyjątkiem zarzutu naruszenia art. 65 ust. 1 Konstytucji w odniesieniu do
sędziów, co do którego umorzono postępowanie).
Nie zgadzam się zarówno z samym rozstrzygnięciem Trybunału, jak i z jego uzasadnieniem.
Po pierwsze, nie dostrzegam, aby zaskarżony przepis naruszał zasadę poprawnej (rzetelnej) legislacji. Jest
on bowiem jasny, zrozumiały i jednoznaczny. Przywołanie jako argumentu na poparcie zarzutu nierzetelnej
legislacji rzekomego niewykonania przez ustawodawcę wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2007 r.,
sygn. K 2/07 (OTK ZU nr 5/A/2007, poz. 48), w zakresie, jakiego dotyczy badany przepis, też nie jest przekonujące. Ten przepis nie był bowiem – jak słusznie zauważył Prokurator Generalny – przedmiotem orzekania
w sprawie o sygn. K 2/07 i dlatego Trybunał, orzekając w niniejszej sprawie, nie był związany tamtym rozstrzygnięciem.
– 355 –
poz. 24
K 19/08
OTK ZU nr 3/A/2011
Przede wszystkim jednak nie zgadzam się z niniejszym wyrokiem z zasadniczych powodów o charakterze
merytorycznym.
W zasadzie od początku wdrożenia procedury lustracji sankcją za kłamstwo lustracyjne była utrata pełnionej
funkcji publicznej lub utrata prawa wybieralności na taką funkcję, z mocy samego prawa, po prawomocnym
stwierdzeniu przez sąd lustracyjny dopuszczenia się tego kłamstwa.
Ustawa z dnia 11 kwietnia 1997 r. o ujawnieniu pracy lub służby w organach bezpieczeństwa państwa lub
współpracy z nimi w latach 1944−1990 osób pełniących funkcje publiczne (Dz. U. z 1999 r. Nr 42, poz. 428, ze
zm.; dalej: ustawa lustracyjna) spośród wszystkich kategorii osób podlegających lustracji wyróżniła tylko
sędziów; sędzia, który okazał się być „kłamcą lustracyjnym”, nie tracił – jak pozostali „kłamcy lustracyjni” – stanowiska (urzędu) z mocy prawa z dniem uprawomocnienia się orzeczenia sądu stwierdzającego kłamstwo, lecz
jego sprawa przekazywana była do właściwego sądu dyscyplinarnego, który „składał go z urzędu”. Powodem
tego wyróżnienia było, jak sądzę, to, że zgodnie z art. 180 ust. 2 Konstytucji, sędzia może być złożony z urzędu
tylko wyrokiem sądu. Uważam, że była to zbędna komplikacja, gdyż sąd orzekający w sprawie prawdziwości
oświadczenia lustracyjnego był i jest sądem w rozumieniu konstytucyjnym i zdjęcie z urzędu na jego podstawie
czyniło zadość wymaganiom art. 180 ust. 2 Konstytucji.
W wyniku nowelizacji, a następnie wejścia w życie nowej ustawy lustracyjnej z 2006 r. (tj. ustawy z 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990
oraz treści tych dokumentów, Dz. U. z 2007 r. Nr 63, poz. 425, ze zm.) zakres podmiotowy tego wyjątku został
poszerzony o przedstawicieli innych zawodów prawniczych wymienionych w zaskarżonym przepisie. Trudno
dociec, jakie były motywy poszerzenia zakresu podmiotowego tej wyjątkowej regulacji, poza tym, że przedstawiciele tych zawodów, podobnie jak sędziowie, podlegają z tytułu naruszenia obowiązków służbowych i naruszenia godności zawodu (korporacyjnym z reguły) sądom (komisjom) dyscyplinarnym. W dalszym ciągu jednak
w postępowaniu dyscyplinarnym za kłamstwo lustracyjne te sądy lub komisje mogły nałożyć tylko karę prowadzącą do utraty urzędu (funkcji publicznej, prawa wykonywania zawodu).
Następnym krokiem, tym razem w kierunku „pogłębienia” tego wyjątku, jest uznanie przez Trybunał w niniejszym wyroku za niezgodne z Konstytucją sztywnego określenia takiej właśnie sankcji, związania sądów i komisji dyscyplinarnych wyrokiem sądu lustracyjnego i uniemożliwienia im wyboru kary z katalogu kar bądź odstąpienia od ukarania.
Moim zdaniem, zarzut nadmiernego związania sądu można jeszcze uznać za adekwatny (choć nie zasadny)
w odniesieniu do sądu dyscyplinarnego dla sędziów, który jest sądem o tożsamości konstytucyjnej. Jest on
natomiast zupełnie chybiony w stosunku do pozostałych „sądów” dyscyplinarnych, które nawet jeśli mają
w nazwie wyraz „sąd” (a nie „komisja” dyscyplinarna), nie są sądami w rozumieniu konstytucyjnym i żądanie dla
nich swobody orzekania na miarę „prawdziwego” sądu jest pozbawione jakichkolwiek podstaw. Przekazanie do
ich właściwości orzekania o karze za kłamstwo lustracyjne w sytuacji, gdy ustawa przewiduje za nie jedną tylko
sankcję, należy uznać – moim zdaniem – za nieracjonalne, lecz nie za niezgodne z Konstytucją.
Najgorsze w tym wyroku jest jednak − moim zdaniem – to, że prowadzi on do rzeczywistej wtórnej niekonstytucyjności zaskarżonej regulacji, w postaci naruszenia zasady równości i sprawiedliwości. Jego skutkiem jest
bowiem to, że osoby wykonujące wymienione w nim zawody prawnicze, uznane za kłamców lustracyjnych,
mogą zostać za to ukarane przez sąd dyscyplinarny jedną z kar dyscyplinarnych, np. upomnieniem lub naganą
(ewentualnie utratą pełnionej funkcji lub stanowiska); sąd dyscyplinarny może także odstąpić od ich ukarania.
Natomiast „kłamcy lustracyjni” spoza tego kręgu zawodowego w dalszym ciągu będą karani w każdym przypadku utratą funkcji publicznej (stanowiska, prawa wybieralności). Trybunał nie wskazał przy tym żadnego relewantnego kryterium, które usprawiedliwiałoby takie zróżnicowane traktowanie osób należących do kategorii „kłamców lustracyjnych”. Trudno przecież uznać za takie kryterium podleganie odpowiedzialności dyscyplinarnej
(takich zawodów jest zresztą więcej). Argument, że chodzi tutaj o zawody zaufania publicznego (też nie jedyne),
które trzeba ochraniać, działa − według mnie − w przeciwnym kierunku. Od osób wykonujących takie zawody,
zwłaszcza zawód prawniczy, powinno wymagać się więcej, a naruszenie przez nie norm prawnych lub etycznych powinno być sankcjonowane surowiej, a nie łagodniej – inaczej niż uznał to Trybunał.
Z tych względów czułam się zobowiązana głosować przeciwko temu rozstrzygnięciu Trybunału i zgłosić
zdanie odrębne.
– 356 –
OTK ZU nr 3/A/2011
P 41/09
poz. 25
25
WYROK
Sygn. akt P 41/09*
Teresa Liszcz – przewodniczący
Maria Gintowt-Jankowicz
Marek Kotlinowski
Andrzej Rzepliński
Sławomira Wronkowska-Jaśkiewicz – sprawozdawca,
po rozpoznaniu, z udziałem sądu przedstawiającego pytanie prawne oraz Sejmu i Prokuratora Generalnego,
na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2011 r., pytania prawnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Białymstoku:
czy art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r.
Nr 139, poz. 992, ze zm.) w zakresie, w jakim nie różnicuje poziomu dochodu na osobę w rodzinie
między rodzinami z jednym dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności lub
orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności a rodzinami z większą liczbą dzieci niepełnosprawnych, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i 2, art. 69 i art. 71 ust. 1
Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
o r z e k a:
Art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139,
poz. 992 i Nr 222, poz. 1630, z 2007 r. Nr 64, poz. 427, Nr 105, poz. 720, Nr 109, poz. 747, Nr 192, poz. 1378
i Nr 200, poz. 1446, z 2008 r. Nr 70, poz. 416, Nr 138, poz. 872 i 875, Nr 223, poz. 1456 i Nr 237, poz. 1654,
z 2009 r. Nr 97, poz. 800 i Nr 219, poz. 1706 oraz z 2010 r. Nr 50, poz. 301 i Nr 222, poz. 1455) w zakresie,
w jakim nie różnicuje poziomu dochodu na osobę w rodzinie, jako przesłanki uzyskania zasiłku rodzinnego i związanych z nim dodatków, w zależności od tego, czy w rodzinie jest jedno dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu
niepełnosprawności bądź więcej dzieci niepełnosprawnych, jest zgodny z art. 2, art. 32, art. 69 i art. 71
ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
UZASADNIENIE
I
1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, Wydział II, zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego
z pytaniem prawnym dotyczącym konstytucyjności art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, ze zm.; dalej: ustawa lub ustawa o świadczeniach rodzinnych) w zakresie, w jakim wskazany przepis nie różnicuje poziomu dochodu na osobę w rodzinie między rodzinami z jednym dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem
o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności a rodzinami z większą liczbą dzieci niepełnosprawnych.
– 357 –
poz. 25
P 41/09
OTK ZU nr 3/A/2011
Uzasadniając postawione pytanie prawne, pytający sąd wskazał, że toczy się przed nim postępowanie zainicjowane skargą Barbary W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z 6 listopada
2008 r., nr SKO.0814-696/08, w której utrzymano w mocy decyzję Kierownika Biura ds. Świadczeń Rodzinnych
i Alimentacyjnych w Łomży (działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Łomży) z 9 października 2008 r.,
nr ŚR.81270.2089/08. Zarówno w decyzji organu pierwszej instancji, jak i w decyzji organu drugiej instancji
Barbarze W. odmówiono przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku z tytułu kształcenia
i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego oraz z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego przez dwoje małoletnich
dzieci. Odmowa nastąpiła ze względu na to, że zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy zasiłek ten przysługuje jedynie
wówczas, gdy dochód przypadający na członka rodziny – w wypadku rodzin, których członkiem jest dziecko
legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności – nie przekracza 583,00 zł, a dochód w rodzinie wnioskodawczyni wyniósł 743,47 zł.
Pytający sąd powziął wątpliwość co do zgodności art. 5 ust. 2 ustawy z art. 2, art. 32 ust. 1 i 2, art. 69 i art. 71
ust. 1 Konstytucji. Na niezgodność omawianego przepisu z wymienionymi wzorcami konstytucyjnymi wskazywała zresztą w swoim odwołaniu, a następnie w skardze do sądu administracyjnego Barbara W.
Uzasadniając podniesione wątpliwości co do zgodności art. 5 ust. 2 ustawy z Konstytucją, Wojewódzki Sąd
Administracyjny w Białymstoku bardzo szeroko omówił sytuację rodzinną i finansową Barbary W., wskazując,
że jako matka dwojga małoletnich i niepełnosprawnych dzieci, ze względu na konieczność sprawowania nad
nimi opieki, zmuszona była zrezygnować z pracy zawodowej, a w konsekwencji jedyną osobą czynną zawodowo jest jej mąż. Uzyskany przez tę rodzinę dochód w 2007 r., w przeliczeniu na członka rodziny, wyniósł 743,47
zł, co uniemożliwiło przyznanie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami.
Pytający sąd, analizując treść art. 5 ustawy, zauważył, że zgodnie z ust. 1 tego artykułu, stanowiącym zasadę, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się
nie przekracza kwoty 504,00 zł, natomiast zgodnie z ust. 2 tego artykułu, stanowiącym wyjątek od powołanej
zasady, próg dochodowy ulega podwyższeniu do kwoty 583,00 zł w wypadku, gdy członkiem rodziny jest dziecko niepełnosprawne. Oznacza to, że ustawodawca, dostrzegając szczególną sytuację rodzin, w których są
dzieci niepełnosprawne, dokonał – w zakresie kryterium dochodowego – zróżnicowania dwóch kategorii, a mianowicie: rodzin, które nie mają takich dzieci, oraz rodzin, które takie dzieci posiadają. Zdaniem pytającego sądu,
ustawodawca nie zauważył jednak konieczności wprowadzenia dalszego zróżnicowania pomiędzy rodzinami
z jednym dzieckiem niepełnosprawnym i rodzinami z większą liczbą dzieci niepełnosprawnych. Sytuacja materialna, życiowa i społeczna ostatniej ze wskazanych kategorii rodzin jest bowiem gorsza nie tylko w porównaniu
z rodzinami nieposiadającymi dzieci niepełnosprawnych, lecz także w porównaniu z rodzinami posiadającymi
jedno takie dziecko, co wiąże się z proporcjonalnym w stosunku do liczby dzieci niepełnosprawnych wzrostem
wydatków na leczenie, rehabilitację, odpowiednią dietę, specjalistyczne leki czy sprzęt medyczny. W konsekwencji nawet w wypadku osiągania równych dochodów przez rodziny liczące tylu samych członków, rodziny
z większą liczbą dzieci niepełnosprawnych dysponują realnie znacznie niższymi kwotami.
Na tle przedstawionego stanu faktycznego pytający sąd – podnosząc, że zarzut niekonstytucyjności może
dotyczyć zarówno tego, co ustawodawca w danym akcie normatywnym uregulował, jak i tego, co wbrew postanowieniom ustawy zasadniczej nie zostało daną regulacją objęte – uzasadnił kolejno swoje wątpliwości dotyczące zgodności art. 5 ust. 2 ustawy z poszczególnymi wzorcami konstytucyjnymi.
Odnosząc się do art. 2 Konstytucji, wskazał w pierwszym rzędzie na wywiedzioną z zasady demokratycznego
państwa prawnego zasadę zaufania do państwa i stanowionego przezeń prawa oraz wynikającą z niej zasadę
poprawnej legislacji. Odwołując się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, przypomniał, że z powołanych
zasad wyprowadza się nie tylko nakaz jasnego, precyzyjnego, konsekwentnego i zrozumiałego formułowania
przepisów prawnych, powinność respektowania praw słusznie nabytych i tzw. interesów w toku, lecz także zakaz
tworzenia takich konstrukcji normatywnych, które są niewykonalne, stanowią złudzenie prawa i tym samym tworzą
jedynie pozorną ochronę interesów majątkowych funkcjonalnie związanych z treścią danego prawa podmiotowego. W tym kontekście pytający sąd stwierdził, iż art. 5 ust. 2 ustawy zdaje się naruszać wymogi wynikające z zasady poprawnej legislacji. Nawet uwzględniając, że (1) świadczenia rodzinne stanowią tylko fragment całego systemu pomocy państwa dla rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej, (2) wprowadzony został mechanizm
weryfikacji co trzy lata maksymalnej wysokości dochodu warunkującej przyznanie świadczeń, a (3) rozważana
ustawa dostrzega problem rodzin z dzieckiem niepełnosprawnym, rozwiązania przewidziane przez ustawodawcę
okazują się niewystarczające. Stwarzają one dla rodzin z dwojgiem lub większą liczbą dzieci niepełnosprawnych
pozorną gwarancję uzyskania świadczeń określonych w ustawie, a przede wszystkim nie realizują jej celu, jakim
– zgodnie z uzasadnieniem rządowego projektu ustawy – była budowa nowego, odrębnego od systemu pomocy
społecznej, systemu pozaubezpieczeniowych świadczeń rodzinnych, wspierającego rodziny w realizacji ich funkcji, mającego charakter mniej selektywny niż świadczenia z pomocy społecznej i określającego kryterium docho-
– 358 –
OTK ZU nr 3/A/2011
P 41/09
poz. 25
dowe warunkujące dostęp do świadczeń na poziomie wyższym niż potrzeby egzystencjalne. Zdaniem pytającego
sądu, w szczególności ostatnią z wymienionych cech świadczeń rodzinnych – w postaci odpowiedniego uwarunkowania dostępu do tych świadczeń – trzeba odnieść do rodzin o szczególnych wydatkach koniecznych, do których zaliczyć należy niewątpliwie rodziny z dwojgiem lub większą liczbą dzieci niepełnosprawnych. Ze względu na
faktycznie niższy dochód realny takich rodzin nie sposób przyjąć – w opinii pytającego sądu – że art. 5 ust. 2
ustawy realizuje wskazane założenia, a tym samym pozostaje w zgodzie z zasadą państwa prawa urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej.
Regulacja będąca przedmiotem pytania prawnego ma także naruszać zasadę równości wobec prawa i równego traktowania przez władze publiczne oraz zasadę niedyskryminacji, wyrażone w art. 32 Konstytucji. Zasada
równości formułuje nakaz równego traktowania podmiotów mających takie same lub podobne cechy istotne
(z zastrzeżeniem konstytucyjnie dopuszczalnych odstępstw). Przedmiotowy nakaz – w opinii pytającego sądu
– daje się również zinterpretować jako zakaz tworzenia prawa nieróżnicującego sytuacji prawnej podmiotów,
których sytuacja faktyczna jest w istotny sposób różna. Skoro zatem sytuacja materialna rodzin z więcej niż
jednym dzieckiem niepełnosprawnym jest inna (gorsza) niż sytuacja materialna rodzin z jednym dzieckiem niepełnosprawnym, to art. 5 ust. 2 ustawy zrównujący obie kategorie rodzin w zakresie kryterium dochodu uprawniającego do uzyskania zasiłku rodzinnego oraz związanych z nim dodatków narusza zasadę równości.
Pytający sąd wskazał, że rozważana regulacja jest sprzeczna z art. 69 Konstytucji, zobowiązującym państwo do udzielania pomocy osobom niepełnosprawnym m.in. w zakresie zabezpieczenia egzystencji, oraz
art. 71 ust. 1 Konstytucji, gwarantującym rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej,
zwłaszcza rodzinom wielodzietnym i niepełnym, szczególną pomoc ze strony władz publicznych. Powołując się
na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, zauważył przy tym, że prawo do zasiłku rodzinnego jest zakotwiczone w ustawie zasadniczej, co znacznie ogranicza zakres swobody regulacyjnej ustawodawcy oraz ma znaczenie dla oceny wprowadzanych przez niego ograniczeń dotyczących dostępu do tego zasiłku. W przekonaniu
sądu pytającego, wątpliwości budzi okoliczność, czy art. 5 ust. 2 ustawy zapewnia szczególną (tj. wykraczającą
poza zwykłą) pomoc dla rodzin z większą liczbą dzieci niepełnosprawnych. Jakkolwiek pytający sąd podkreślił,
że prawodawca nie zwalnia rozważanych rodzin z obowiązku alimentacyjnego, jednak ze względu na obowiązek udzielenia szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w rzeczywiście trudnej sytuacji oraz odrębnie
wyrażony obowiązek udzielania pomocy osobom niepełnosprawnym, rozwiązania ustawowe powinny zostać
ukształtowane w taki sposób, by wskazane rodziny nie zostały tej pomocy pozbawione.
2. W piśmie z 15 lutego 2010 r. w imieniu Sejmu stanowisko w sprawie zajął jego Marszałek. Wskazał w nim,
że art. 5 ust. 2 ustawy w zakresie, w jakim nie różnicuje poziomu dochodu na osobę w rodzinie między rodzinami z jednym dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności a rodzinami z większą liczbą dzieci niepełnosprawnych, jest
zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i 2, art. 69 i art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
W uzasadnieniu stanowiska wskazano, że podstawowy zarzut Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Białymstoku dotyczy nieuwzględnienia przez ustawodawcę różnicy w sytuacji rodzin z jednym oraz z większą
liczbą dzieci niepełnosprawnych, co w przedmiotowej sprawie miałoby przyjąć postać pominięcia ustawodawczego, podlegającego kognicji Trybunału Konstytucyjnego.
Jak stwierdził Marszałek Sejmu, instytucja świadczeń rodzinnych należy do dziedziny prawa zabezpieczeń
społecznych, a jej wyodrębnienie wiąże się z zagadnieniem ryzyka socjalnego określanego jako niedostatek
dochodu na osobę bądź zwiększone wydatki pielęgnacyjne. Zasiłek rodzinny i związane z nim dodatki przysługują, jeżeli dochód rodziny, w przeliczeniu na osobę, nie przekracza kwoty określonej w ustawie, ustalonej – na
podstawie specjalistycznych badań budżetów rodzinnych, a więc w sposób opierający się na uzasadnionych
i racjonalnych przesłankach – jako akceptowany próg dochodu, poniżej którego pojawia się ryzyko niedostatku
dochodu na osobę w rodzinie. Posługując się kryterium dochodowym jako przesłanką przyznania zasiłku rodzinnego, ustawodawca – zdaniem Marszałka – postąpił zgodnie z podstawowymi zasadami prawa zabezpieczeń
społecznych. Dodatkowo, chcąc ułatwić rodzinom, w których znajduje się dziecko niepełnosprawne, uzyskanie
zasiłku rodzinnego, zdecydował się podwyższyć próg dochodowy dla takich rodzin. Marszałek zauważył przy
tym, że celem zasiłku rodzinnego jest jedynie wsparcie rodziców przez częściowe pokrycie wydatków rodzin
znajdujących się w trudnej sytuacji, czyli najbardziej potrzebujących, a w konsekwencji prawu do tego zasiłku
nie można przypisać funkcji utrzymania rodziny czy dziecka, w tym także dziecka niepełnosprawnego.
Odnosząc się do zarzutu niezgodności art. 5 ust. 2 ustawy z zasadą demokratycznego państwa prawnego
urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, zasadą równości wobec prawa i zasadą niedyskryminacji, Marszałek Sejmu stwierdził, że dokonanie rozróżnienia w grupie rodzin wychowujących dzieci jest
dopuszczalne. Rozważenia natomiast wymaga kwestia kryterium zastosowanego przez ustawodawcę, który
– 359 –
poz. 25
P 41/09
OTK ZU nr 3/A/2011
wyróżnił rodziny mające dziecko niepełnosprawne, nie uznając jednak liczby tych dzieci za kryterium kolejnego
zróżnicowania pomiędzy rodzinami z jednym oraz z większą liczbą dzieci niepełnosprawnych. Marszałek, nie
kwestionując zasadności odmiennego traktowania przez ustawodawcę rodzin niemających dzieci niepełnosprawnych i rodzin mających takie dzieci, uznał, że w świetle zasad konstytucyjnych nie ma podstaw do wprowadzenia dalszego zróżnicowania w ramach drugiej z wymienionych kategorii rodzin w zależności od liczby
dzieci niepełnosprawnych. Nie decyduje o tym w szczególności okoliczność polegająca na wzroście wydatków
na utrzymanie każdego kolejnego dziecka niepełnosprawnego czy też ewentualna konieczność rezygnacji
z pracy przez jednego z rodziców. Ta ostatnia okoliczność może bowiem wystąpić również w wypadku innych
rodzin, w tym rodzin niepełnych czy wielodzietnych, w których nie ma dzieci niepełnosprawnych. Poza tym
ustawa nie przewiduje zróżnicowania sytuacji prawnej rodzin w zależności od kwestii pozostawania bez pracy
przez jednego lub oboje rodziców. Nie wprowadzono także różnicy odnośnie do progu dochodowego rodzin
z dziećmi młodszymi i starszymi, chociaż wydatki na dzieci starsze są wyższe. Postulowane przez pytający sąd
zróżnicowanie sytuacji rodzin w zależności od liczby posiadanych dzieci niepełnosprawnych, skutkujące podwyższeniem progu dochodowego dla rodzin z większą liczbą dzieci niepełnosprawnych, spowodowałoby w konsekwencji nieproporcjonalne uprzywilejowanie takich rodzin w stosunku do pozostałych rodzin pozostających
w niedostatku, w szczególności rodzin wielodzietnych i niepełnych. Oznaczałoby jednak również stworzenie
nieakceptowalnych preferencji w ramach omawianej kategorii rodzin, jako że w jej wypadku należało dodatkowo
rozróżnić rodziny: (1) z mniejszą albo większą liczbą dzieci, (2) młodszych bądź starszych, (3) gdy jedynie niektóre lub wszystkie spośród nich są niepełnosprawne. By temu zapobiec, konieczne stałoby się wprowadzenie
dalszych zróżnicowań, które naruszałyby prawdopodobnie zasadę równości, a poza tym wymuszałyby daleko
posuniętą kazuistykę. W tym stanie rzeczy Marszałek Sejmu uznał, że przyjęte rozwiązania są zgodne z zasadami: sprawiedliwości społecznej, równości i niedyskryminacji oraz spełniają wymagania wynikające z zasady
przyzwoitej legislacji.
Odnosząc się do zarzutu niezgodności art. 5 ust. 2 ustawy z art. 69 i art. 71 ust. 1 Konstytucji, Marszałek
Sejmu stwierdził, że przepisy te nie formułują praw podmiotowych, ale – jako normy programowe – zasady
polityki państwa, określające w sposób ogólny cele i kierunki jego działalności. Normy programowe nie dają
jednostkom roszczeń do żadnych określonych świadczeń pozytywnych, chociaż mogą stanowić podstawę roszczeń o charakterze negatywnym, tj. o zaniechanie działań uniemożliwiających urzeczywistnienie wyznaczonego
celu. W wypadku realizacji takich norm ustawodawcy przysługuje daleko idąca swoboda, ograniczona jedynie
przez wymóg respektowania zasad i wartości konstytucyjnych. W tych granicach ustawodawca, wykonując
obowiązek zapewnienia pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji oraz osobom niepełnosprawnym,
samodzielnie decyduje o wyborze określonego modelu systemu zabezpieczenia społecznego, formach i zakresie udzielanego wsparcia, mając przy tym na uwadze zachowanie równowagi budżetowej.
Z art. 71 ust. 1 Konstytucji wynikają przy tym, zgodnie z ustaleniami poczynionymi w orzecznictwie Trybunału
Konstytucyjnego, dwa obowiązki: zapewnienie każdemu członkowi rodziny minimum egzystencji oraz zapewnienie pomocy wykraczającej poza zwykłą pomoc. Ustrojodawca pozostawił jednak ustawodawcy pewien margines swobody w precyzyjnym ustaleniu progu egzystencjalnego. Zdaniem Marszałka Sejmu, niezgodne
z Konstytucją byłyby tylko takie regulacje, które nie przewidywałyby szczególnej pomocy dla rodzin lub w ogóle
nie proponowałyby jakiejkolwiek pomocy, co nie ma miejsca w rozważanej sprawie. Marszałek zauważył jednocześnie, że zasiłek rodzinny nie jest jedyną formą pomocy określoną w ustawie, a sama ustawa nie jest jedynym
aktem normatywnym regulującym udzielanie wsparcia rodzinom, jeśli zważyć choćby na regulacje dotyczące
pomocy społecznej.
3. W piśmie z 22 lutego 2010 r. stanowisko w sprawie zajął Prokurator Generalny. W jego ocenie, postępowanie wszczęte pytaniem prawnym przedstawionym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
powinno zostać umorzone na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale
Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.) ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
Uzasadniając zajęte stanowisko Prokurator Generalny przypomniał, że w orzecznictwie Trybunału
Konstytucyjnego przyjęto, iż możliwość przedstawienia pytania prawnego uwarunkowana jest trzema przesłankami: podmiotową, przedmiotową i funkcjonalną. Przesłanka podmiotowa oznacza, że pytanie prawne może
zostać skierowane jedynie przez sąd, przesłanka przedmiotowa – że zagadnieniem budzącym wątpliwości,
zawartym w pytaniu prawnym, może być wyłącznie zgodność aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowaną
umową międzynarodową lub ustawą, natomiast przesłanka funkcjonalna – że przedmiotem badania w wypadku
pytania prawnego może być tylko przepis prawny będący podstawą rozstrzygania sprawy zawisłej przed sądem,
jeżeli stwierdzenie jego ewentualnej niekonstytucyjności wpłynie na treść mającego zapaść orzeczenia.
Prokurator Generalny stwierdził przy tym, iż przedstawiając niniejsze pytanie prawne, spełniono przesłankę
– 360 –
OTK ZU nr 3/A/2011
P 41/09
poz. 25
podmiotową i przedmiotową, nie uczyniono natomiast zadość warunkowi zależności pomiędzy odpowiedzią na
pytanie prawne a rozstrzygnięciem sprawy toczącej się przed sądem, a w konsekwencji nie została spełniona
przesłanka funkcjonalna.
Jak zauważył Prokurator Generalny, pytający sąd zakwestionował konstytucyjność art. 5 ust. 2 ustawy
w zakresie, w jakim przepis ten nie różnicuje poziomu dochodu na osobę w rodzinie między rodzinami z jednym
dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo
o znacznym stopniu niepełnosprawności a rodzinami z większą liczbą dzieci niepełnosprawnych. Oznacza to
– w opinii Prokuratora – że sąd w rzeczywistości postuluje wprowadzenie regulacji, która gwarantowałaby przyjęcie w art. 5 ust. 2 ustawy wyższej kwoty kryterium dochodowego dla rodzin, które wychowują dwoje dzieci
niepełnosprawnych, w porównaniu do rodzin wychowujących jedno dziecko niepełnosprawne. Nasuwa to
w konsekwencji pytanie o treść ewentualnego rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego, które miałoby czynić
zadość temu postulatowi. Zdaniem Prokuratora Generalnego, orzeczenie Trybunału musiałoby wówczas zawierać stwierdzenie niekonstytucyjności rozwiązania, które w wypadku rodziny wychowującej co najmniej dwoje
dzieci legitymujących się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności przewiduje maksymalny próg dochodu w przeliczeniu na osobę w rodzinie,
uprawniający do uzyskania zasiłku rodzinnego, na poziomie niższym niż kwota 743,47 zł, tyle bowiem właśnie
wynosił dochód w przeliczeniu na osobę w rodzinie Barbary W. Takie rozstrzygnięcie prowadziłoby jednak –
w opinii Prokuratora – do rozstrzygania sprawy indywidualnej, co wykracza poza kompetencje Trybunału
Konstytucyjnego. Poza tym stwierdzenie niekonstytucyjności art. 5 ust. 2 ustawy we wskazanym przez pytający
sąd zakresie – jako orzeczenie o sprzecznym z ustawą zasadniczą pominięciu ustawodawczym – spowodowałoby powstanie luki prawnej. Jej uzupełnienie mogłoby nastąpić jedynie w wyniku interwencji ustawodawcy, który
– wykonując orzeczenie Trybunału – określiłby w art. 5 ust. 2 ustawy odmienne kwoty dochodu w przeliczeniu
na osobę, w zależności od tego, czy o określone w tym przepisie świadczenie ubiega się rodzina z jednym, czy
też większą liczbą dzieci niepełnosprawnych. Nie jest przy tym pewne, czy kwota dochodu w przeliczeniu na
osobę ustalona dla rodzin z większą liczbą dzieci niepełnosprawnych zostałaby określona na takim poziomie,
by nowe rozwiązanie zmieniło sytuację rodziny Barbary W.
Podsumowując swoje stanowisko, Prokurator Generalny podkreślił, że wobec tego, iż stwierdzenie przez
Trybunał Konstytucyjny zakresowej niekonstytucyjności art. 5 ust. 2 ustawy nie miałoby wpływu na wynik sprawy zawisłej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Białymstoku, przeprowadzenie kontroli konkretnej
w rozpoznawanej sprawie nie jest możliwe.
II
Na rozprawie 19 kwietnia 2011 r. przedstawiciele uczestników: pytającego sądu, Sejmu i Prokuratora
Generalnego podtrzymali stanowiska w sprawie.
III
1. Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny wątpliwości konstytucyjnych, zgłoszonych przez pytający
sąd, należy rozstrzygnąć kwestie formalne związane ze spełnieniem przesłanek dopuszczalności orzekania
przez Trybunał Konstytucyjny.
Jako przedmiot kontroli w sprawie pytający sąd wskazał art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r.
o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, ze zm.; dalej: ustawa lub ustawa o świadczeniach rodzinnych) w zakresie, w jakim nie różnicuje poziomu dochodu na osobę w rodzinie między rodzinami
z jednym dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym
albo o znacznym stopniu niepełnosprawności a rodzinami z większą liczbą dzieci niepełnosprawnych.
Pytający sąd zakwestionował zatem niezgodne, jego zdaniem, z Konstytucją niewprowadzenie do ustawy
odmiennego progu dochodu jako warunku uzyskania określonych świadczeń rodzinnych dla rodzin z większą
liczbą dzieci niepełnosprawnych, odpowiednio wyższego niż w wypadku rodzin z jednym dzieckiem niepełnosprawnym.
Warunkiem skutecznego zainicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w trybie pytania
prawnego jest spełnienie trzech przesłanek: podmiotowej, przedmiotowej i funkcjonalnej. Skoro rozpoznawane
pytanie skierowane zostało przez sąd i dotyczy kwestii zgodności ustawy z Konstytucją, to nie budzi żadnych
wątpliwości okoliczność, że pierwsze dwie z wymienionych przesłanek zostały należycie zrealizowane. Trybunał
– 361 –
poz. 25
P 41/09
OTK ZU nr 3/A/2011
nie podziela jednocześnie zastrzeżeń Prokuratora Generalnego co do spełnienia trzeciej ze wskazanych przesłanek, czyli wymogu, by od rozstrzygnięcia pytania prawnego zależał wynik sprawy toczącej się przed pytającym sądem (art. 193 Konstytucji).
Należy zaznaczyć, że skoro przesłanki dopuszczalności rozpoznania pytania prawnego są niezależne od
przesłanek decydujących o merytorycznym kształcie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego zapadającego na
skutek rozpoznania takiego pytania, okoliczność, czy orzeczenie Trybunału zmieni stan prawny będący podstawą rozstrzygnięcia sprawy toczącej się przed pytającym sądem, nie ma żadnego znaczenia. Zasadniczą kwestią jest natomiast, czy istnieje w ogóle możliwość, by orzeczenie wydane przez Trybunał Konstytucyjny wpłynęło w danym wypadku na wynik sprawy, w związku z którą skierowano pytanie prawne. Jeśli zatem
w określonym postępowaniu, w zależności od jego wyniku, Trybunał może wydać np. wyrok stwierdzający konstytucyjność w pełnym lub w ograniczonym zakresie albo wyrok stwierdzający niekonstytucyjność w pełnym lub
w ograniczonym zakresie, nie orzekając o odroczeniu wejścia w życie takiego wyroku albo orzekając o odroczeniu jego wejścia w życie, a w tym ostatnim wypadku przyznając tzw. przywilej korzyści bądź go nie przyznając,
to istotne jest, czy przynajmniej jedno z tych orzeczeń miałoby wpływ na rozstrzygnięcie sprawy toczącej się
przed pytającym sądem.
Zauważmy przy tym, że w granicach pytania prawnego sformułowanego przez Wojewódzki Sąd
Administracyjny w Białymstoku, w razie uznania przez Trybunał, że zakwestionowana regulacja jest niekonstytucyjna, wydany mógłby zostać wyrok, którego sentencja przedstawiałaby się następująco: art. 5 ust. 2 ustawy
w zakresie, w jakim uzależnia przyznanie zasiłku rodzinnego i związanych z nim dodatków rodzinom z większą
liczbą dzieci legitymujących się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo
o znacznym stopniu niepełnosprawności od spełnienia przesłanki osiągania określonego poziomu dochodu na
osobę w rodzinie, jest niezgodny z art. 2, art. 32, art. 69 i art. 71 ust. 1 Konstytucji przez to, że nie różnicuje
poziomu dochodu na osobę w rodzinie na korzyść rodzin z większą liczbą dzieci niepełnosprawnych w porównaniu z rodzinami z jednym dzieckiem niepełnosprawnym. Konsekwencją tak sformułowanego orzeczenia
Trybunału Konstytucyjnego byłoby wyeliminowanie kryterium dochodu jako warunku uzyskania zasiłku rodzinnego i związanych z nim dodatków w odniesieniu do rodzin z większą liczbą dzieci niepełnosprawnych, co
oznaczałoby, że takie rodziny są uprawnione do rozważanych świadczeń niezależnie od swojego dochodu. Tym
samym udzielenie odpowiedzi na przedstawione pytanie prawne może mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy
rozpoznawanej przez pytający sąd.
Podkreślić zarazem wypada, że w rozpatrywanym wypadku – inaczej niż utrzymuje Wojewódzki Sąd
Administracyjny w Białymstoku – przedmiotem pytania prawnego nie jest w rzeczywistości konstytucyjność
pominięcia prawodawczego, ale zgodność z ustawą zasadniczą zagadnienia unormowanego w akcie normatywnym, jakim jest przesłanka uzyskania określonych świadczeń rodzinnych przez rodziny z większą liczbą
dzieci niepełnosprawnych.
Na marginesie odnotować należy, co umknęło uwadze pytającego sądu, że progi dochodu na osobę w rodzinie, których przekroczenie wyklucza możliwość uzyskania zasiłku rodzinnego i związanych z nim dodatków, od
1 września 2006 r. nie są wyznaczane przez art. 5 ust. 1 i 2 ustawy, ale przez wydane kolejno na jej postawie
przepisy wykonawcze, a mianowicie:
1) w okresie od 1 września 2006 r. do 31 października 2009 r. przez § 7 i § 8 rozporządzenia Rady Ministrów
z dnia 18 lipca 2006 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących
podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. Nr 130, poz. 903),
2) w okresie od 1 listopada 2009 r. przez § 1 pkt 1 i 2 w związku z § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia
11 sierpnia 2009 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. Nr 129, poz. 1058);
przy czym dodać trzeba, że przedmiotowe progi nie uległy zmianie w stosunku do określonych wcześniej
w ustawie i nadal wynoszą – odpowiednio – 504,00 zł i 583,00 zł. Przedstawiona okoliczność nie uniemożliwia
rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny niniejszego pytania prawnego. Pytający sąd zakwestionował bowiem
brak zróżnicowania – w odniesieniu do rodzin z jednym dzieckiem niepełnosprawnym i rodzin z większą liczbą
takich dzieci – poziomu dochodu na osobę w rodzinie jako przesłanki uzyskania określonych świadczeń rodzinnych, a omawiany brak zróżnicowania wynika bezpośrednio ze sformułowania art. 5 ust. 2 ustawy, przewidującego tylko jeden próg dochodu dla wszystkich rodzin z dziećmi niepełnosprawnymi („W przypadku gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym
albo o znacznym stopniu niepełnosprawności, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu
na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty ...”).
– 362 –
OTK ZU nr 3/A/2011
P 41/09
poz. 25
2. Merytoryczną kontrolę przepisu będącego przedmiotem pytania prawnego należy poprzedzić rozważaniami dotyczącymi jego treści oraz umiejscowienia przewidzianych w nim rozwiązań w systemie świadczeń
rodzinnych.
Ustawa o świadczeniach rodzinnych przewiduje kilka rodzajów świadczeń, wśród których wyróżnić należy:
zasiłek rodzinny oraz dodatki do zasiłku rodzinnego, świadczenia opiekuńcze (zasiłek pielęgnacyjny i świadczenie pielęgnacyjne), jednorazową zapomogę z tytułu urodzenia się dziecka oraz jednorazową zapomogę z tytułu
urodzenia się dziecka wypłacaną przez gminy.
Zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka, przy czym zasadniczo
przysługuje on jedynie wówczas, gdy dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się
nie przekracza kwoty 504,00 zł. Wyjątkiem od tej reguły jest przypadek, gdy członkiem rodziny jest dziecko
legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności, ponieważ wtedy zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na
osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 583,00 zł. Dodać należy, że zgodnie z art. 5 ust. 3
ustawy w sytuacji, gdy dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie lub dochód osoby uczącej się przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę lub osobę uczącą się do zasiłku rodzinnego o kwotę niższą lub równą
kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany,
zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym (zasiłek nie przysługuje jednak w razie przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym). Do zasiłku rodzinnego przysługują dodatki z tytułu: urodzenia dziecka, opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, samotnego wychowywania dziecka, wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej (tj. w rodzinie wychowującej troje
i więcej dzieci mających prawo do zasiłku rodzinnego), kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego,
rozpoczęcia roku szkolnego oraz podjęcia przez dziecko nauki w szkole poza miejscem zamieszkania.
W odniesieniu do sposobu ukształtowania prawa do zasiłku rodzinnego i związanych z nim dodatków wskazać należy na pewien mankament przyjętych przez ustawodawcę rozwiązań. Zauważmy bowiem, że gdy
dochód określonej rodziny nie przekracza przewidzianego w przepisach prawnych progu, takiej rodzinie przysługuje nie tylko zasiłek rodzinny, lecz także – w razie spełnienia pewnych uzupełniających przesłanek, niezwiązanych już jednak z dochodem – liczne dodatki do tego zasiłku. Rodziny, których dochód, choćby nieznacznie,
przekracza odpowiedni próg, nie otrzymują natomiast ani zasiłku rodzinnego, ani dodatków do niego (zob.
wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 1 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 875/09, Legalis,
oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 7 czerwca 2010 r., sygn. akt IV SA/Gl
615/09, Legalis). W opinii Trybunału Konstytucyjnego, przedstawiona regulacja budzi istotne zastrzeżenia, jako
że nie wydaje się sprawiedliwe, by z jednej strony dopuszczać kumulację wielu świadczeń na rzecz kategorii
rodzin z najniższym dochodem na osobę w rodzinie, a z drugiej strony całkowicie pozbawiać tych świadczeń
kategorię rodzin z niskim, chociaż relatywnie nieco wyższym dochodem na osobę w rodzinie. Konsekwencją
takiego uregulowania może być bowiem sytuacja, gdy kondycja finansowa rodzin spełniających kryterium
dochodowe po uzyskaniu wzmożonego wsparcia ze strony państwa jest lepsza niż kondycja finansowa rodzin
niespełniających, w mniejszym lub większym stopniu, kryterium dochodowego, które to rodziny nie otrzymują
żadnej pomocy. Trybunał Konstytucyjny poddaje zatem ustawodawcy pod rozwagę celowość dokonania stosownych zmian w ustawie, polegających na wprowadzeniu np. dwóch progów dochodu, w wypadku których:
(1) przekroczenie pierwszego (niższego) wykluczałoby jedynie możliwość uzyskania zasiłku rodzinnego, a przekroczenie drugiego (wyższego) – również dodatków do tego zasiłku albo (2) przekroczenie pierwszego (niższego) wykluczałoby jedynie możliwość uzyskania dodatków do zasiłku rodzinnego, a przekroczenie drugiego
(wyższego) – również samego zasiłku. Za dopuszczalne należałoby również uznać zróżnicowanie maksymalnego poziomu dochodu na osobę w rodzinie jako przesłanki ubiegania się o poszczególne dodatki do zasiłku
rodzinnego, jeśli przemawiałyby za tym odpowiednie argumenty merytoryczne. Dodać jednak wypada, że nie
jest rolą Trybunału narzucanie ustawodawcy konkretnych rozstrzygnięć, a tym samym przedstawione rozwiązania należy potraktować wyłącznie jako propozycje pewnych modyfikacji w obowiązującym stanie prawnym.
W ramach świadczeń opiekuńczych rozróżnić należy: zasiłek pielęgnacyjny oraz świadczenie pielęgnacyjne.
Zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności
zapewnienia opieki i pomocy jednostce niezdolnej do samodzielnej egzystencji. Omawiany zasiłek przysługuje:
niepełnosprawnemu dziecku, osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, jeżeli legitymuje się
orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, osobie, która ukończyła 75 lat, oraz osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia. Uzyskanie zasiłku pielęgnacyjnego nie jest uzależnione od spełnienia kryterium dochodowego.
– 363 –
poz. 25
P 41/09
OTK ZU nr 3/A/2011
Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przyznawane jest
natomiast określonym w ustawie osobom, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy
zarobkowej w celu sprawowania opieki nad: (1) osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności
łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień
opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji albo (2) osobą legitymującą się orzeczeniem
o znacznym stopniu niepełnosprawności. Odnośnie do przesłanek uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego
warto zauważyć, że ustawodawca 1 stycznia 2010 r., czyli już po skierowaniu przez Wojewódzki Sąd
Administracyjny w Białymstoku niniejszego pytania prawnego, zrezygnował z istniejącego wcześniej kryterium
dochodowego, którego spełnienie warunkowało dostęp do omawianej formy pomocy, co w opinii Trybunału
Konstytucyjnego zasługuje na pełną aprobatę.
Jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia się dziecka przysługuje w wysokości 1000 zł na jedno dziecko,
niezależnie od wysokości dochodów rodziców, o ile kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż
od 10 tygodnia ciąży do porodu. Dodatkowa jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia się dziecka może zostać
przyznana przez radę gminy osobom zamieszkałym na terenie jej działania. Szczegółowe zasady udzielania
zapomogi określa wówczas uchwała tejże rady.
Ustawodawca określił przy tym zasady weryfikacji świadczeń rodzinnych, przewidując, że kwoty, o których
mowa w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy, oraz wysokość świadczeń rodzinnych, z wyjątkiem jednorazowej zapomogi
z tytułu urodzenia się dziecka wypłacanej przez gminy, podlegają weryfikacji co 3 lata, z uwzględnieniem wyników badań progu wsparcia dochodowego rodzin przedstawianego przez Instytut Pracy i Spraw Socjalnych
(art. 18 ust. 1 i 2 ustawy). Sposób ustalania progu wsparcia dochodowego rodzin określa rozporządzenie
Ministra Polityki Społecznej z dnia 25 kwietnia 2005 r. (Dz. U. z 2005 r. Nr 80, poz. 700) regulujące: sposób
ustalania progu wsparcia dochodowego rodzin, grupy wydatków i ich zakres oraz źródła danych i okres, z jakiego przyjmuje się wysokość cen towarów i usług.
Propozycje wysokości kwot, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy, propozycje wysokości świadczeń
rodzinnych, wyniki badań progu wsparcia dochodowego rodzin, informację o realizacji świadczeń rodzinnych za
okres od poprzedniej weryfikacji, w tym liczbę osób otrzymujących świadczenia rodzinne oraz wydatki na ten
cel w poszczególnych latach, a także informację o sytuacji dochodowej rodzin posiadających dzieci na utrzymaniu Rada Ministrów przedstawia Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych. Komisja ta uzgadnia
wysokość kwot, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy, oraz wysokość świadczeń rodzinnych, a w razie
niedokonania uzgodnienia wartości te ustalane są przez Radę Ministrów na poziomie nie niższym niż wynikało
to z przedstawionych propozycji. Trybunał Konstytucyjny zauważa przy tym, że wysokość zasiłku rodzinnego od
1 listopada 2009 r. (pierwotnie: od 1 września 2009 r.) nie może być niższa niż 40% wartości koszyka żywnościowego, przy czym przez „koszyk żywnościowy” rozumie się asortyment artykułów spożywczych, określony
wartościowo i ilościowo w badaniach progu wsparcia dochodowego rodzin, których spożycie jest niezbędne do
prawidłowego rozwoju dziecka w określonym wieku.
3. Przechodząc do merytorycznej oceny zgodności uregulowania ze wskazanymi wzorcami kontroli,
Trybunał Konstytucyjny stwierdza, co następuje.
Pytający sąd zakwestionował zgodność art. 5 ust. 2 ustawy z art. 2 (zasada zaufania do państwa i stanowionego przezeń prawa oraz związana z nią zasada poprawnej legislacji, zasada sprawiedliwości społecznej),
art. 32 ust. 1 i 2, art. 69 i art. 71 ust. 1 Konstytucji. Trybunał uznaje przy tym, że analizę przedstawionych
zastrzeżeń należy rozpocząć od wątpliwości dotyczących zgodności regulacji objętej pytaniem prawnym z zasadą równości i zasadą niedyskryminacji.
3.1. Według utrwalonej linii orzeczniczej Trybunału Konstytucyjnego, konstytucyjna zasada równości wobec
prawa nakazuje identyczne traktowanie podmiotów znajdujących się w takiej samej lub podobnej sytuacji prawnie relewantnej. Równe traktowanie oznacza przy tym traktowanie według jednakowej miary, bez zróżnicowań
tak dyskryminujących, jak i faworyzujących.
Zdaniem pytającego sądu, art. 5 ust. 2 ustawy narusza zasadę równości przez to, że dla rodzin z jednym
dzieckiem niepełnosprawnym oraz dla rodzin z większą liczbą dzieci niepełnosprawnych przewiduje identyczny
próg dochodu, którego przekroczenie uniemożliwia uzyskanie określonych świadczeń rodzinnych, co oznacza,
że prawo traktuje jednakowo dwie kategorie podmiotów znajdujących się w odmiennej sytuacji. Różnica między
nimi dotyczy zwiększonych wydatków związanych z utrzymaniem i rehabilitacją dwojga lub więcej dzieci niepełnosprawnych oraz występującą częściej w takim wypadku koniecznością całodziennego, osobistego sprawowania nad nimi opieki przez jednego z rodziców, co prowadzi do rezygnacji z wykonywania pracy zawodowej.
– 364 –
OTK ZU nr 3/A/2011
P 41/09
poz. 25
Jakkolwiek nie sposób zakwestionować zdecydowanie trudniejszej sytuacji rodzin z większą liczbą dzieci
niepełnosprawnych, to jednak rozważana regulacja nie narusza zasady równości. Omawiana zasada nakazuje
bowiem nakładać jednakowe obowiązki, względnie przyznawać jednakowe prawa podmiotom odznaczającym
się tą samą cechą istotną, a jednocześnie dopuszcza, lecz nie wymaga, by nakładać różne obowiązki, względnie przyznawać różne prawa podmiotom, które taką cechę posiadają, oraz podmiotom, które jej nie posiadają.
Inaczej ujmując, nie można przyjąć, by z nakazu równego traktowania równych wynikał, logicznie albo instrumentalnie, nakaz nierównego traktowania nierównych czy też zakaz równego traktowania nierównych.
Akceptacja odmiennego stanowiska doprowadziłaby zresztą do zakwestionowania bardzo wielu niebudzących
wątpliwości konstytucyjnych rozwiązań. Tytułem przykładu wskazać można na zawartą w ustawie o świadczeniach rodzinnych regulację dotyczącą przyznawania jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka czy
świadczeń opiekuńczych, które przysługują niezależnie od wysokości dochodu.
Za przedstawionym rozumieniem zasady równości opowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku
z 24 kwietnia 2001 r., sygn. U 9/00, OTK ZU nr 4/2001, poz. 80, formułując tezę, zgodnie z którą: „W każdym
przypadku podmioty należące niewątpliwie do tej samej kategorii muszą być traktowane równo, a podmioty
należące do istotnie różnych kategorii mogą być traktowane różnie” (analogicznie: wyroki TK: z 24 kwietnia
2006 r., sygn. P 9/05, OTK ZU nr 4/A/2006, poz. 46; z 6 marca 2007 r., sygn. P 45/06, OTK ZU nr 3/A/2007,
poz. 22; z 23 listopada 2010 r., sygn. K 5/10, OTK ZU nr 9/A/2010, poz. 106). Omawianą interpretację zasady
równości potwierdza także jednoznaczne stanowisko doktryny prawa konstytucyjnego, zgodnie z którym: „Te
ustalenia doktrynalne stanowią tło dla wypowiedzi orzeczniczych, które – na całym świecie – ujmują zasadę
równości jako nakaz traktowania sytuacji (podmiotów) podobnych w sposób podobny, a zarazem dopuszczenie
traktowania sytuacji (podmiotów) odmiennych w sposób odmienny, co zresztą przypomina dawne sformułowanie Arystotelesa”, „(...) nie można stawiać znaku równości pomiędzy nierównym traktowaniem podmiotów
podobnych, a równym potraktowaniem podmiotów odmiennych. Zasada równości koncentruje się bowiem na
pierwszej z tych sytuacji” (L. Garlicki, Uwagi do art. 32 Konstytucji, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej.
Komentarz, red. L. Garlicki, t. 3, Warszawa 2003, s. 6, 10).
Kategorycznie nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem pytającego sądu, że z zasady równości wynika zakaz tworzenia prawa nieróżnicującego sytuacji prawnej podmiotów, których sytuacja faktyczna jest w istotny sposób odmienna.
Ze względu na to, że regulacja będąca przedmiotem pytania prawnego jest zgodna z art. 32 ust. 1
Konstytucji, jako że nie przewiduje ona różnego traktowania podmiotów równych, nie ma podstaw do odrębnego rozważania kwestii zgodności tej regulacji z zasadą niedyskryminacji wyrażoną w art. 32 ust. 2 Konstytucji.
3.2. Należy jednak zauważyć, że nie w każdym wypadku ustawodawca jest legitymowany traktować identycznie podmioty znajdujące się w różnej sytuacji. Takiemu rozwiązaniu może bowiem sprzeciwiać się wzgląd
na zasadę sprawiedliwości społecznej, proklamowaną w art. 2 ustawy zasadniczej. Nie sposób wprawdzie
szczegółowo ująć występujące w tym zakresie ograniczenia swobody ustawodawcy, można wszak przyjąć, że
z naruszeniem omawianej zasady w razie równego potraktowania podmiotów o odmiennych cechach mielibyśmy do czynienia tylko wyjątkowo. Przykładem takiego uchybienia zasadzie sprawiedliwości społecznej byłaby
sytuacja, w której określone podmioty charakteryzowałyby cechy – z prawnie relewantnego punktu widzenia –
istotnie przeciwstawne, a sama regulacja nie dałaby się uzgodnić z wartościami konstytucyjnymi. Zdecydowanie
trudniej natomiast dopatrzeć się naruszenia wskazanej zasady, gdy pewne podmioty odznaczają się tą samą
cechą istotną, chociaż w różnym stopniu (nasileniu). Akceptacja przeciwnego stanowiska zmusiłaby prawodawcę do tworzenia prawa w sposób nadmiernie kazuistyczny, co sprzeciwia się standardom państwa prawa,
zgodnie z którymi przepisy prawne powinny być wprawdzie formułowane precyzyjnie, ale jednocześnie możliwie
syntetycznie.
Odnosząc przedstawione rozważania do problemu wskazanego w pytaniu prawnym, stwierdzić należy, że
jeżeli rodzina z jednym dzieckiem niepełnosprawnym oraz rodzina z większą liczbą dzieci niepełnosprawnych
osiągają zbliżony dochód w przeliczeniu na członka rodziny, to sytuacja materialna drugiej z wymienionych rodzin
będzie najczęściej różnić się na niekorzyść. Trybunał Konstytucyjny dostrzega tę okoliczność, jednak w żadnym
razie nie przesądza to o naruszeniu zasady sprawiedliwości społecznej, nie mamy tu bowiem do czynienia
z cechami istotnie przeciwstawnymi, ale wyłącznie z tą samą cechą występującą w różnym nasileniu. Poza tym
gdyby zaaprobować stanowisko pytającego sądu, zgodnie z którym wyróżnienie w grupie rodzin znajdujących się
w ciężkiej sytuacji materialnej rodzin bez dzieci niepełnosprawnych i rodzin z dziećmi niepełnosprawnymi jest
niewystarczające z punktu widzenia zasady sprawiedliwości społecznej, to tym samym za konieczne należałoby
uznać dalsze zróżnicowania w tej grupie, uwzględniające wiele różnych czynników, np.: liczbę dzieci w rodzinie,
liczbę dzieci niepełnosprawnych w rodzinie, stopień niepełnosprawności, wiek poszczególnych dzieci oraz ich
– 365 –
poz. 25
P 41/09
OTK ZU nr 3/A/2011
wychowywanie w pełnej lub niepełnej rodzinie. Wszystkie te okoliczności mają bowiem poważny wpływ na możliwość zaspokojenia niezbędnych potrzeb członków rodzin osiągających zbliżone dochody. Dopiero zatem stworzenie regulacji biorącej pod uwagę drobiazgowo omawiane czynniki mogłoby zostać uznane za konsekwentne
unormowanie rozważanej problematyki. Takie rozwiązanie wydaje się prima facie dopuszczalne w świetle zasady
sprawiedliwości społecznej, nie jest jednak przez nią wymagane. Ustawodawca – działając w granicach swobody
regulacyjnej – przyjął założenie, że racjonalne i celowe z punktu widzenia realizacji zadania, jakim jest udzielenie
szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w potrzebie, będzie ustalenie jednakowego maksymalnego progu
dochodu w przeliczeniu na członka rodziny, którego przekroczenie wyklucza możliwość uzyskania zasiłku rodzinnego i związanych z nim dodatków. Wyjątek w tym względzie uczyniony został tylko na rzecz rodzin z dziećmi
niepełnosprawnymi ze względu na zazwyczaj ich znacznie trudniejszą sytuacją. Żadne z tych rozwiązań nie budzi
wątpliwości w świetle zasady sprawiedliwości społecznej.
Oceniając rozważaną regulację, nie sposób również dopatrzeć się w jej wypadku naruszenia wywiedzionej
z art. 2 Konstytucji zasady zaufania do państwa i stanowionego przezeń prawa czy tym bardziej jej składowej
– zasady przyzwoitej legislacji. Art. 5 ust. 2 ustawy został sformułowany w sposób jednoznaczny, klarowny
i precyzyjny. Na jego podstawie bez trudu można ustalić, w jakich sytuacjach określonym osobom przysługuje
zasiłek rodzinny i związane z nim dodatki. Rozważany przepis nie przewiduje też pozornych gwarancji dla rodzin
znajdujących się w ciężkiej sytuacji materialnej. Nie ulega przecież wątpliwości, że każda rodzina spełniająca
kryterium dochodowe może domagać się odpowiedniej pomocy finansowej ze strony państwa, przy czym – co
bardzo istotne – zasady i procedury dotyczące ustalania omawianego kryterium, uwzględniając czynniki realnie
wpływające na sytuację materialną rodziny, mają charakter możliwie zobiektywizowany. Określenie, czy rozważana pomoc – z punktu widzenia potrzeb recypientów świadczeń rodzinnych – udzielana jest na zadowalającym
poziomie, zawsze może stanowić przedmiot kontrowersji. W tym względzie nie należy jednak zapominać
o konieczności realizacji przez państwo innych obowiązków wynikających z Konstytucji, nie mniej ważnych jak
udzielanie pomocy rodzinom znajdującym się w potrzebie, które to obowiązki wymagają zazwyczaj istotnych
nakładów finansowych, jak i o z założenia ograniczonych możliwościach budżetowych państwa. Ustalenie hierarchii poszczególnych zadań określonych w ustawie zasadniczej, a tym samym sposobu dysponowania środkami budżetowymi, w zależności od zmieniających się okoliczności życia społecznego, należy przede wszystkim do ustawodawcy. Nie oznacza to jednak, że jego działania w tym zakresie nie podlegają kontroli
dokonywanej ze względu na regulacje rangi konstytucyjnej. W rozpatrywanej sprawie trudno byłoby jednak
dopatrzeć się naruszenia wymogów wyznaczonych przez Konstytucję.
W omawianym kontekście warto odnieść się również do kwestii znaczenia treści uzasadnienia rządowego
projektu ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jak słusznie zauważył pytający sąd, celem tej ustawy, zgodnie z jej
uzasadnieniem, miało być stworzenie efektywnego systemu pomocy rodzinom znajdującym się w ciężkiej sytuacji
materialnej, zapewniającego świadczenia rodzinne na poziomie zabezpieczającym egzystencję poszczególnych
członków tych rodzin. Dotychczasowe rozważania prowadzą do wniosku, że omawiana ustawa – z poszanowaniem standardów konstytucyjnych – realizuje wskazany cel, chociaż bez wątpienia dopuszczalne jest formułowanie odmiennych ocen o charakterze celowościowym, co z istoty rzeczy pozostaje poza kognicją Trybunału
Konstytucyjnego. Należy jednak w tym względzie zwrócić uwagę, iż jakkolwiek uzasadnienie rządowego projektu
ustawy stanowi materiał pozwalający na rekonstrukcję celów, które za pośrednictwem danego aktu normatywnego
miały zostać osiągnięte, to jednak cel ustawy będącej aktem parlamentu nie może być, bez żadnych dodatkowych
rozróżnień, utożsamiany z celem, jaki zamierzała zrealizować Rada Ministrów, która – korzystając z prawa inicjatywy ustawodawczej – skierowała określony projekt do rozpatrzenia przez parlament.
3.3. Przechodząc do oceny konstytucyjności art. 5 ust. 2 ustawy w świetle art. 69 i art. 71 ust. 1 Konstytucji,
zasadne wydaje się przypomnienie, jakie znaczenie przypisuje się wymienionym wzorcom konstytucyjnym
w orzecznictwie Trybunału.
W tym kontekście należy zwrócić uwagę, że art. 69 ustawy zasadniczej, który stanowi, że osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczeniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej, traktowany jest jako norma programowa wyznaczająca ustawodawcy
obowiązek stworzenia rozwiązań zapewniających efektywne wsparcie osób niepełnosprawnych w różnych dziedzinach życia społecznego. Nie ustanawia on zatem bezpośrednio żadnych konkretnych praw podmiotowych
dla jednostek, ale przewiduje ich ustalenie w ustawie. Potwierdza to zresztą wyraźna dyspozycja art. 81
Konstytucji, zgodnie z którą praw określonych w omawianym przepisie można dochodzić w granicach określonych w ustawie. Jak zauważył Trybunał: „Artykuł 69 odsyła do ustawy (zarówno jeśli chodzi o poziom zaspokajania potrzeb osób niepełnosprawnych, jak i przedmiot regulacji w tym zakresie). Nie można zatem tego właśnie
przepisu uważać za konstytucjonalizację określonego poziomu świadczeń, ich postaci, konkretnego zakresu czy
– 366 –
OTK ZU nr 3/A/2011
P 41/09
poz. 25
trybu uzyskiwania. Wskazany wzorzec konstytucyjny należy odczytywać jako zobowiązanie władzy publicznej
do wykreowania mechanizmu realizacji zadań w nim wskazanych. Mechanizm ten musi zapewniać efektywne
osiągnięcie celu” (wyrok TK z 23 października 2007 r., sygn. P 28/07, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 106).
Zasadniczo identyczne uwagi należy odnieść do art. 71 ust. 1 Konstytucji, który stanowi, że państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny, a rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji
materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz
publicznych. Jakkolwiek w omawianym przepisie nie zawarto odesłania do ustawy, jednak również w tym
wypadku pod uwagę trzeba wziąć art. 81 Konstytucji, zgodnie z którym praw określonych w art. 71 ustawy
zasadniczej można dochodzić w granicach określonych w ustawie. Oznacza to, że również omawiany przepis
nie ustanawia wprost żadnych konkretnych praw podmiotowych dla jednostek, ale przewiduje ich przyznanie
w ustawie (zob. wyroki TK z 4 kwietnia 2001 r., sygn. K 11/00, OTK ZU nr 3/2001, poz. 54, oraz z 23 czerwca
2008 r., sygn. P 18/06, OTK ZU nr 5/A/2008, poz. 83). Zauważyć należy jednak pewną różnicę zachodzącą
pomiędzy omawianymi regulacjami. Trzeba bowiem uznać, iż art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji – inaczej
niż art. 69 Konstytucji w odniesieniu do osób niepełnosprawnych – precyzuje wymagany poziom świadczeń na
rzecz rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji. Pomoc ta powinna mieć charakter szczególny, co jednak
w żadnym wypadku nie oznacza zwolnienia rodziny z ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego (por. wyrok
TK z 15 listopada 2005 r., sygn. P 3/05, OTK ZU nr 10/A/2005, poz. 115).
Odnosząc przedstawione rozważania do problemu wskazanego w pytaniu prawnym, należy stwierdzić, że
art. 5 ust. 2 ustawy nie narusza art. 69 i art. 71 ust. 1 Konstytucji. Oba wskazane przepisy ustawy zasadniczej
wyrażają normy programowe, z tym zastrzeżeniem, że w wypadku art. 71 ust. 1 zdanie drugie ustawy zasadniczej mamy do czynienia z konstytucjonalizacją poziomu świadczeń na rzecz rodzin znajdujących się w ciężkiej sytuacji. Przypomnijmy, iż ustawodawca – działając w granicach swobody regulacyjnej – przyjął założenie, że racjonalne i celowe z punktu widzenia realizacji zadania, jakim jest udzielenie szczególnej pomocy
rodzinom znajdującym się w potrzebie, będzie ustalenie jednakowego maksymalnego progu dochodu w przeliczeniu na członka rodziny, którego przekroczenie wyklucza możliwość uzyskania zasiłku rodzinnego i związanych z nim dodatków. Nie przewidziano przy tym żadnych preferencji dla rodzin wielodzietnych i niepełnych. Jedyny wyjątek uczyniono na rzecz rodzin z dziećmi niepełnosprawnymi, w tym bowiem zakresie
kryterium dochodowe określone zostało korzystniej, co znajduje uzasadnienie w treści art. 69 Konstytucji.
Zaznaczyć należy, że ustawodawca sytuację omawianych rodzin potraktował jako przypadek na tyle szczególny, iż nie zdecydował się wprowadzać żadnych ograniczeń w możliwości stosowania do nich podwyższonego progu dochodowego, co bez wątpienia stanowi istotne uprzywilejowanie ich pozycji w stosunku do
rodzin znajdujących się w ciężkiej sytuacji materialnej i niemających dzieci niepełnosprawnych. W konsekwencji zasiłek rodzinny oraz związane z nim dodatki przysługują rodzinom z dziećmi niepełnosprawnymi,
jeśli dochód w przeliczeniu na członka rodziny nie przekracza kwoty 583,00 zł, niezależnie od tego, ile takich
dzieci wychowywanych jest w danej rodzinie oraz z jakim stopniem niepełnosprawności mamy do czynienia
(z wyjątkiem niepełnosprawności w stopniu lekkim).
Podkreślić należy przy tym, że zasady i procedury dotyczące ustalania maksymalnego progu dochodu
w przeliczeniu na członka rodziny, którego przekroczenie wyklucza możliwość uzyskania zasiłku rodzinnego
i związanych z nim dodatków, zarówno w wypadku rodzin nieposiadających dzieci niepełnosprawnych, jak
i w wypadku rodzin mających takie dzieci, zostały sformułowane w taki sposób, by uwzględnić czynniki realnie
wpływające na sytuację materialną rodziny. Nie bez znaczenia pozostaje tu okoliczność, że kryterium dochodowe podlega kontroli partnerów społecznych, jako że propozycje wysokości kwot, o których mowa w art. 5 ust. 1
i 2 ustawy, są przedkładane przez Radę Ministrów do uzgodnienia Trójstronnej Komisji do Spraw SpołecznoGospodarczych. Pozostaje też zgodzić się, iż „Konstytucja pozostawia (...) ustawodawcy (działającemu
w ramach porządku wartości i zasad konstytucyjnych) pewien margines swobody w precyzyjnym ustalaniu
progu egzystencjalnego, odpowiadającego minimalnemu poziomowi konsumpcji towarów i usług człowieka oraz
dziecka w danych warunkach społeczno-ekonomicznych” (wyrok TK z 15 listopada 2005 r., sygn. P 3/05).
Podnieść wypada dodatkowo, że ustawodawcy przysługuje swoboda w wyborze form pomocy przyznawanej
rodzinom znajdującym się w potrzebie, w tym rodzinom z większą liczbą dzieci niepełnosprawnych. Formy rozważanej pomocy są określone przede wszystkim w ustawie o świadczeniach rodzinnych (zarówno zasiłek
rodzinny wraz z dodatkami, jak i świadczenia pielęgnacyjne), ale nie można zapomnieć, iż również inne regulacje umożliwiają uzyskanie wsparcia przez omawiane rodziny: „Uprawnienia do pomocy świadczonej przez
władze publiczne rodzinom, znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, określone są w różnych
ustawach. «Szczególna pomoc ze strony władz publicznych», o której mowa w Konstytucji RP, nie ogranicza się
więc wyłącznie do zasiłków rodzinnych i dotyczy także innych form pomocy, w tym świadczeń pieniężnych
z pomocy społecznej” (wyrok TK z 15 października 2001 r., sygn. K 12/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 213). Bez
– 367 –
poz. 25
P 41/09
OTK ZU nr 3/A/2011
wątpienia tę konstatację trzeba odnieść przez analogię również do problemu pomocy świadczonej przez państwo na rzecz osób niepełnosprawnych.
Poza tym odnotować należy, że ustawodawca, na miarę możliwości budżetu państwa, dąży sukcesywnie do
usprawnienia i racjonalizacji systemu świadczeń rodzinnych, czego przykładem było chociażby uniezależnienie
prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od kryterium poziomu uzyskiwanego dochodu, co w opinii Trybunału –
jako generalnie właściwy kierunek zmian – ocenić wypada pozytywnie.
Ze wszystkich powyższych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.
Zdanie odrębne
sędzi Teresy Liszcz
z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt P 41/09
poz. 643, ze zm.) zgłaszam zdanie odrębne do wskazanego wyroku.
Trybunał Konstytucyjny orzekł w nim, że art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach
rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, ze zm.; dalej: ustawa rodzinna) w zakresie, w jakim nie różnicuje poziomu dochodu na osobę w rodzinie, jako przesłanki uzyskania zasiłku rodzinnego i związanych z nim
dodatków, w zależności od tego, czy w rodzinie jest jedno dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności bądź więcej dzieci
niepełnosprawnych, jest zgodny z Konstytucją – z jej art. 2 (zasada sprawiedliwości), art. 32 (zasada równości),
art. 69 (obowiązek władz publicznych udzielania pomocy osobom niepełnosprawnym w zabezpieczeniu egzystencji) i art. 71 ust. 1 (prawo rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji, zwłaszcza wielodzietnych i niepełnych
do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych).
Zasiłek rodzinny (wraz z dodatkami) stanowi podstawowe świadczenie pieniężne „rodzinne”, którego celem
jest częściowe pokrycie wydatków ponoszonych na utrzymanie dziecka (art. 4 ust. 1 ustawy rodzinnej). Prawo
do niego przysługuje rodzicom (lub rodzicowi), opiekunowi prawnemu lub faktycznemu bądź osobie uczącej się,
pod warunkiem, że miesięczny dochód na członka rodziny, w której wychowuje się dziecko (dochód osoby
uczącej się), nie przekracza kwoty 504 zł (art. 5 ust. 1 ustawy rodzinnej).
Jeżeli członkiem rodziny jest dziecko niepełnosprawne (legitymujące się orzeczeniem o umiarkowanym albo
o znacznym stopniu niepełnosprawności), wtedy – zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy rodzinnej – kryterium dochodowe decydujące o nabyciu prawa do zasiłku rodzinnego jest podwyższone do kwoty 583 zł miesięcznie na
osobę w rodzinie. Wysokość tego kryterium jest przy tym identyczna w sytuacji, gdy w rodzinie wychowuje się
jedno dziecko niepełnosprawne, jak i wtedy, gdy jest ich więcej – dwoje, troje czy pięcioro.
Ustawodawca dostrzegł różnicę w sytuacji rodzin, których członkiem jest dziecko niepełnosprawne i rodzin,
w których nie ma takiego dziecka. Zdaje się natomiast nie dostrzegać istotnych różnic w obrębie grupy rodzin
wychowujących dzieci niepełnosprawne – w sytuacji materialnej i socjalnej rodzin wychowujących tylko jedno
dziecko niepełnosprawne oraz rodzin wychowujących więcej takich dzieci.
Pytający Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku trafnie, moim zdaniem, podniósł w uzasadnieniu
pytania, że sytuacja materialna, życiowa i społeczna rodzin, w których problem niepełnosprawności dotyka
więcej niż jednego dziecka, jest zdecydowanie gorsza, nie tylko w porównaniu z rodzinami, które nie mają żadnego dziecka niepełnosprawnego, ale i tymi, w których wychowuje się jedno takie dziecko. Wiąże się to bowiem
z koniecznością zwielokrotnionych wydatków ściśle związanych z niepełnosprawnością (koszty leczenia, specjalistycznego sprzętu medycznego, rehabilitacji, odpowiedniej diety, przejazdów związanych z leczeniem
i rehabilitacją). Zatem w sytuacji równych dochodów w rodzinie z jednym dzieckiem niepełnosprawnym i z większą liczbą takich dzieci, przy jednakowej ogólnej liczbie członków rodzin, po odliczeniu wydatków związanych
bezpośrednio z niepełnosprawnością, rodziny z większą liczbą dzieci niepełnosprawnych, dysponują faktycznie
znacznie niższymi środkami na pokrycie pozostałych wydatków.
Pytający sąd podniósł, że zaskarżona regulacja, w której brakuje zróżnicowania progu dochodowego
z uwzględnieniem liczby dzieci niepełnosprawnych w rodzinie, jest sprzeczna z celem ustawy rodzinnej, określonym w jej rządowym projekcie jako budowa nowego, odrębnego od systemu pomocy społecznej, systemu
pozaubezpieczeniowych świadczeń rodzinnych, które mają wspierać rodziny w realizacji ich funkcji, mają charakter mniej selektywny niż świadczenia pomocy społecznej i określają kryterium dochodowe warunkujące
dostęp do świadczeń na poziomie wyższym niż potrzeby egzystencjalne.
– 368 –
OTK ZU nr 3/A/2011
P 41/09
poz. 25
W uzasadnieniu tym czytamy również, że próg dochodowy warunkujący dostęp do świadczeń rodzinnych
ma odnosić się do wysokości dochodów, które powinny „zapewniać spożycie żywności na poziomie gwarantującym potrzeby rozwojowe dzieci, pozwalać utrzymać dostateczne warunki mieszkaniowe, zapewnić partycypację dzieci w procesie edukacji, sprzyjać integracji dzieci i rodziców ze społeczeństwem” (druk sejmowy nr 1555,
IV kadencja Sejmu).
Pytający sąd zauważył, że zaskarżona regulacja z całą pewnością nie realizuje tych celów, a przyjęty próg
dochodowy 583 zł nie odpowiada przytoczonej charakterystyce, zwłaszcza w odniesieniu do rodzin z większą
liczbą dzieci niepełnosprawnych.
Podnosząc zarzut naruszenia przez zaskarżony przepis zasad równości i sprawiedliwości, pytający sąd
stwierdził, że „sprawiedliwość wymaga, aby zróżnicowanie prawne podatników (ich kategorii) pozostawało
w odpowiedniej relacji do różnic w ich sytuacji faktycznej jako adresatów danych norm prawnych. Zasadę równości można zatem sformułować jako tę, która nie pozwala tworzyć prawa różnicującego sytuację prawną
podmiotów, których sytuacja faktyczna jest taka sama lub zbliżona. Zasada ta też, zdaniem sądu, daje się wyrazić w formule, w myśl której nie wolno tworzyć prawa nieróżnicującego sytuacji prawnej podmiotów, których sytuacja faktyczna jest w istotny sposób różna. Takie zróżnicowanie powinno znajdować odbicie
w przepisach prawa regulujących sytuację prawną tych podmiotów”.
Przytoczyłam spore fragmenty uzasadnienia pytającego sądu, gdyż podzielam w pełni tę argumentację
i stanowi ona istotny aspekt uzasadnienia mojego zdania odrębnego. Trybunału Konstytucyjnego jednak te
argumenty nie przekonały. Nie kwestionując zdecydowanie trudniejszej sytuacji rodzin z większą liczbą dzieci
niepełnosprawnych, Trybunał uznał, że zaskarżona regulacja (traktująca jednakowo rodziny z jednym oraz
z większą liczbą niepełnosprawnych dzieci) nie narusza zasady równości.
W uzasadnieniu swego stanowiska Trybunał odwołuje się do trybunalskiego i doktrynalnego rozumienia
zasady równości. Stwierdza mianowicie, że: „omawiana zasada nakazuje (…) nakładać jednakowe obowiązki,
względnie przyznawać jednakowe prawa podmiotom odznaczającym się tą samą cechą istotną, a jednocześnie
dopuszcza, lecz nie wymaga, by nakładać różne obowiązki, względnie przyznawać różne prawa podmiotom,
które taką cechę posiadają, oraz podmiotom, które jej nie posiadają. Inaczej ujmując, nie można przyjąć, by
z nakazu równego traktowania równych wynikał, logicznie albo instrumentalnie, nakaz nierównego traktowania
nierównych”. Powołał się przy tym na swój wyrok z 24 kwietna 2001 r., sygn. U 9/00 (OTK ZU nr 4/2001,
poz. 80), w którym sformułowano tezę, że „w każdym przypadku podmioty należące niewątpliwie do tej samej
kategorii muszą być traktowane równo, a podmiotowy należące do istotnie rożnych kategorii mogą być traktowane rożnie”.
Przywołał też (za L. Garlickim: Uwagi do art. 32 Konstytucji, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej.
Komentarz, red. L. Garlicki, t. 3, Warszawa 2003, s. 6 i 10) doktrynalne określenie zasady równości, łącznie ze
sformułowaniem Arystotelesa: „(…) nie można stawiać znaku równości pomiędzy nierównym traktowaniem
podmiotów podobnych, a równym potraktowaniem podmiotów odmiennych. Zasada równości koncentruje się
bowiem na pierwszej sytuacji”.
Idąc tym tropem, można by jeszcze przytoczyć ewangeliczną opowieść o właścicielu winnicy, który zapłacił
równo – po denarze wszystkim robotnikom pracującym w winnicy, zarówno tym, którzy prażyli się w skwarze
dnia, jak i tym, którzy przepracowali tylko jedną godzinę przed wieczorem. Kiedy ci pierwsi „szemrali” przeciwko
takiemu „równemu” potraktowaniu, gospodarz winnicy najpierw przypomniał im, że otrzymali umówioną zapłatę,
a następnie zarzucił, że nie pozwalają mu być dobrym dla tych, których wcześniej nikt nie najął i dlatego zdążyli przepracować tylko godzinę.
Należy jednak zwrócić uwagę, że gospodarz winnicy „był dobry” na własny prywatny rachunek, a państwo
wypłaca (albo nie wypłaca) świadczenia rodzinne w istocie ze wspólnej kasy, którą zasilają wszyscy podatnicy.
Moim zdaniem, nawet najbardziej efektowne definicje i poglądy autorytetów filozoficznych i prawniczych nie
mogą być uzasadnieniem dla akceptacji niesprawiedliwej dystrybucji świadczeń z tej kasy dla rodzin –
z pokrzywdzeniem rodzin znajdujących się w najtrudniejszej sytuacji, gdyż do takich należą niewątpliwie rodziny
wychowujące więcej niż jedno dziecko niepełnosprawne.
Koszty utrzymania, leczenia, rehabilitacji i nauczania takich dzieci rosną bardziej niż tylko wprost proporcjonalnie do liczby dzieci niepełnosprawnych. Obok tak wzrastających wydatków dochodzi jeszcze z reguły
konieczność zrezygnowania przez jednego z rodziców lub opiekunów prawnych z pracy zawodowej, a niekiedy
także przyjęcie do pomocy innej osoby dla osobistej obsługi i domowej rehabilitacji dzieci.
Trzeba przy tym zauważyć, że utrata lub nienabycie prawa do zasiłku rodzinnego z powodu – często
nieznacznego – przekroczenia progu dochodowego pozbawia rodzinę – oprócz samego zasiłku – także przeważającej większości innych świadczeń rodzinnych sprzężonych z zasiłkiem rodzinnym (określonych w art. 8
tzw. dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu: urodzenia dziecka, opieki nad dzieckiem w czasie urlopu
– 369 –
poz. 25
P 41/09
OTK ZU nr 3/A/2011
wychowawczego, samotnego wychowywania dziecka, wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej,
kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego, rozpoczęcia roku szkolnego, podjęcia przez dziecko
nauki w szkole poza miejscem zamieszkania), w odniesieniu do wszystkich dzieci w rodzinie. Będzie to
z reguły oznaczać bardzo istotne pogorszenie sytuacji materialnej rodziny, której dochód oscyluje wokół skali
wielkości kilkuset zł na osobę.
Na marginesie dodam, że próg dochodu warunkujący wsparcie rodzin, ustalany na takim poziomie (przy tym
dawno niewaloryzowany), nawiązuje raczej do wielkości minimum egzystencji (minimum biologicznego) niż do
minimum socjalnego, o którym była mowa w uzasadnieniu rządowego projektu ustawy rodzinnej. Nie od rzeczy
jest również przypomnienie, że gdyby rodzina (do czego ma prawo) oddała niepełnosprawne dziecko do
publicznego zakładu opiekuńczego, to państwo wydawałoby na jego utrzymanie kilkakrotnie większe kwoty od
tych, które mogą trafić w formie wsparcia materialnego dla rodzin, które je same wychowują.
I wreszcie, co do pojmowania zasady równości w orzecznictwie trybunalskim. Rzeczywiście jest tak, że
w większości orzeczeń dotyczących zasady równości Trybunał ujmuje ją w następujący sposób: podmioty
należące do tej samej kategorii należy traktować równo, a podmioty należące do istotnie rożnych kategorii
mogą, lecz nie muszą być traktowane różnie. Jednakże występują również takie orzeczenia, w których
Trybunał za niezgodne z konstytucyjnymi zasadami równości i sprawiedliwości uznał przepisy (normy) prawne traktujące jednakowo ich adresatów znajdujących się w istotnie różnych sytuacjach faktycznych. Np.
w wyroku z 6 maja 1998 r., sygn. K 37/97 (OTK ZU nr 3/1998, poz. 33), Trybunał stwierdził: „wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (…) powinny być traktowane równo,
a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących jak i faworyzujących (…)
Zasada równości zakłada jednocześnie różne traktowanie podmiotów rożnych, tj. podmiotów, które nie
posiadają wspólnej cechy istotnej. Równość wobec prawa to zasadność wyboru takiego, a nie innego kryterium zróżnicowania (...) Oceniając regulację prawną z punktu widzenia zasady równości, należy rozważyć,
czy można wskazać wspólną cechę istotną uzasadniającą równe traktowanie podmiotów prawa, biorąc pod
uwagę treść i cel danej regulacji prawnej”. Jeżeli odniesie się tę tezę do niniejszej sprawy, to należy stwierdzić, że kryterium różnicowania dochodowego progu wsparcia rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji
materialnej w postaci liczby wychowywanych w rodzinie dzieci niepełnosprawnych, generującego istotnie
zwiększone koszty rodziny, jest w pełni relewantne.
Dobitny przykład ujęcia zasady równości w aspekcie obowiązku nierównego traktowania nierównych stanowi wyrok TK z 26 października 2010 r., sygn. K 58/07 (OTK ZU nr 8/A/2010, poz. 80). Trybunał uznał w nim za
niezgodny z art. 32 ust. 1 (w związku z art. 84 i art. 2) Konstytucji art. 86 ust. 2 w związku z art. 86 ust. 1 pkt 1
ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych
(Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027, ze zm.) w zakresie, w jakim przewiduje finansowanie na jednakowych
zasadach składki na powszechne ubezpieczenie zdrowotne wszystkich rolników podlegających (z mocy ustawy) ubezpieczeniu społecznemu rolników, bez względu na ich zdolność płatniczą (uzyskiwane dochody).
Również w uzasadnieniu wyroku TK z 25 listopada 2010 r., sygn. K 27/09 (OTK ZU nr 9/A/2010, poz. 109),
czytamy: „jednocześnie z zasady równego traktowania wynika dyrektywa rożnego traktowania podmiotów rożnych (…)”.
Nawiązując do ostatnio przywołanych wyroków TK, wyrażam pogląd, że w rozpoznawanej sprawie względy
sprawiedliwości i równości wymagają uwzględnienia przy określeniu przesłanek nabycia zasiłku rodzinnego
i związanych z nim dodatków przez rodziny wychowujące dzieci niepełnosprawne liczby tych dzieci, a brak
uwzględnienia tego kryterium oznacza naruszenie tych konstytucyjnych zasad.
Z przedstawionych wyżej powodów czułam się zobowiązana zgłosić niniejsze zdanie odrębne.
– 370 –
OTK ZU nr 3/A/2011
Kp 7/09
poz. 26
26
WYROK
Sygn. akt Kp 7/09*
Andrzej Rzepliński – przewodniczący
Stanisław Biernat
Zbigniew Cieślak
Mirosław Granat
Wojciech Hermeliński
Adam Jamróz
Marek Kotlinowski
Teresa Liszcz – sprawozdawca
Stanisław Rymar
Piotr Tuleja
Marek Zubik,
20 kwietnia 2011 r., wniosku Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej złożonego w trybie art. 122 ust. 3 Konstytucji
o zbadanie zgodności:
1) art. 1 pkt 11 ustawy z dnia 23 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy − Prawo budowlane oraz
niektórych innych ustaw, w części dotyczącej art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo
budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, ze zm.), w związku z art. 1 pkt 14 ustawy z 23
kwietnia 2009 r., w części dotyczącej dodanego do ustawy − Prawo budowlane art. 30a ust. 4,
z art. 2, art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 oraz z art. 45 ust. 1 w związku
z art. 77 ust. 2 Konstytucji,
2) art. 1 pkt 11 ustawy z 23 kwietnia 2009 r., w części dotyczącej art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 1
ustawy – Prawo budowlane, art. 1 pkt 14 ustawy z 23 kwietnia 2009 r., w części dotyczącej dodanych art. 30a ust. 1 i art. 30b ust. 2 i 3 ustawy – Prawo budowlane oraz art. 1 pkt 32 ustawy z 23
kwietnia 2009 r., w części dotyczącej art. 55 ustawy − Prawo budowlane, z art. 1 oraz art. 2
Konstytucji,
3) art. 33 ust. 2 ustawy z 23 kwietnia 2009 r. z art. 2 Konstytucji,
orzeka:
I
1. Art. 1 pkt 11 ustawy z dnia 23 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy − Prawo budowlane oraz niektórych
innych ustaw, w części dotyczącej art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U.
z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 oraz z 2011 r. Nr 32, poz. 159 i Nr 45, poz. 235), w związku z art. 1 pkt 14 ustawy
z 23 kwietnia 2009 r., w części dotyczącej art. 30a ust. 4 ustawy − Prawo budowlane, jest niezgodny
z art. 2, art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 oraz z art. 45 ust. 1 w związku z art. 77
ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
* Sentencja została ogłoszona dnia 6 maja 2011 r. w M. P. Nr 33, poz. 394.
– 371 –
poz. 26
Kp 7/09
OTK ZU nr 3/A/2011
2. Art. 1 pkt 11 ustawy z 23 kwietnia 2009 r., w części dotyczącej art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 1 ustawy
– Prawo budowlane, art. 1 pkt 14 ustawy z 23 kwietnia 2009 r., w części dotyczącej art. 30a ust. 1
i art. 30b ust. 2 i 3 ustawy – Prawo budowlane oraz art. 1 pkt 32 ustawy z 23 kwietnia 2009 r., w części
dotyczącej art. 55 ustawy – Prawo budowlane, są niezgodne z art. 2 Konstytucji.
3. Art. 33 ust. 2 ustawy z 23 kwietnia 2009 r. jest niezgodny z art. 2 Konstytucji.
II
Przepisy ustawy wskazane w części I są nierozerwalnie związane z całą ustawą.
Uzasadnienie
I
Wniosek Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej.
1.1. Pismem z 16 maja 2009 r. Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: Prezydent, wnioskodawca)
wniósł, na podstawie art. 122 ust. 3 Konstytucji, o zbadanie, czy:
a) art. 1 pkt 11 ustawy z dnia 23 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych
innych ustaw (dalej: nowela kwietniowa), w części dotyczącej art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. − Prawo
budowlane (ówcześnie: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, ze zm., obecnie: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623;
dalej: prawo budowlane), w związku z art. 1 pkt 14 w części dotyczącej dodanego do prawa budowlanego
art. 30a ust. 4, jest zgodny z art. 2 Konstytucji w części, w jakiej wyraża on zasadę sprawiedliwości społecznej,
z art. 21 ust. 1 oraz z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, a także z art. 45 ust. 1 Konstytucji
w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji;
b) art. 1 pkt 11 noweli kwietniowej, w części dotyczącej art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 1 prawa budowlanego,
art. 1 pkt 14, w części dotyczącej dodanych do prawa budowlanego art. 30a ust. 1 i art. 30b ust. 2 i 3, i art. 1
pkt 32, w części dotyczącej art. 55 prawa budowlanego, są zgodne z art. 1 i art. 2 Konstytucji, w zakresie,
w jakim wyraża on zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa;
c) art. 33 ust. 2 noweli kwietniowej jest zgodny z art. 2 Konstytucji w zakresie, w jakim wyraża zasadę demokratycznego państwa prawa.
Zakwestionowane w petitum wniosku przepisy znoszą co do zasady instytucję pozwolenia na budowę w procesie budowlanym i ustanawiają w zamian obowiązek zgłoszenia i rejestracji budowy. Zdaniem wnioskodawcy,
zmiana ta będzie miała bezpośredni negatywny wpływ na sytuację prawną osób trzecich. Uproszczony charakter
instytucji zgłoszenia pozbawia bowiem osoby trzecie możliwości żądania administracyjnej i sądowoadministracyjnej kontroli rozstrzygnięć zapadających w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym rozpoczęcie budowy.
W przeciwieństwie do obowiązujących przepisów, które nadają osobom trzecim status strony w tym postępowaniu
administracyjnym i sądowoadministracyjnym, nowa regulacja naraża osoby trzecie na potencjalną ingerencję
w ich prawa majątkowe, bez stworzenia im możliwości skutecznej ochrony tych praw w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. W sprawach, w których nie będzie wymagane pozwolenie na budowę, nie
będzie również obowiązku uzyskiwania zezwoleń na użytkowanie obiektu budowlanego. Ponadto nowela kwietniowa wprowadza nieznaną dotąd instytucję legalizacji samowoli budowlanej z mocy prawa.
1.2. Prezydent kwestionuje zgodność z art. 2, art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3
Konstytucji następujących, pozostających ze sobą w związku, przepisów: art. 1 pkt 11 noweli kwietniowej w części dotyczącej art. 28 ust. 1 prawa budowlanego w związku z art. 1 pkt 14 noweli kwietniowej w części dotyczącej dodanego art. 30a ust. 4 prawa budowlanego.
– 372 –
OTK ZU nr 3/A/2011
Kp 7/09
poz. 26
Znowelizowane przepisy stwarzają − zdaniem wnioskodawcy − istotne zagrożenie dla wyrażonej w art. 21
i art. 64 Konstytucji ochrony prawa własności w stosunku do właścicieli nieruchomości znajdujących się
w obszarze oddziaływania planowanego obiektu (dalej dla uproszczenia: sąsiednie nieruchomości).
Wprowadzona w noweli kwietniowej instytucja „milczącej zgody” właściwego organu na zgłoszenie do rejestru
rozpoczęcia budowy, które ma zastąpić dotychczas obowiązujące „pozwolenie na budowę”, jest, w ocenie wnioskodawcy, niewystarczająca w świetle konstytucyjnego obowiązku równej ochrony prawa własności. Akceptacja
zgłoszenia budowy przez organ administracji publicznej w formie milczenia nie może być traktowana jako wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, przez co nie stwarza możliwości zbadania wpływu zamierzonej budowy na prawa osób trzecich w tym postępowaniu ani w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Pominięcie procedur z możliwym udziałem zainteresowanych osób trzecich, które w obecnie obowiązującym
stanie prawnym poprzedzają uzyskanie pozwolenia na budowę, zdaniem wnioskodawcy, niesie z sobą zagrożenie dla praw i wolności osób trzecich. W ten sposób zaskarżone przepisy pomijają prawa przysługujące
właścicielom, a także użytkownikom wieczystym (dalej zbiorczo: właściciele) sąsiednich nieruchomości.
Zdaniem wnioskodawcy, środki ochrony własności przewidziane w art. 222 i art. 347 kodeksu cywilnego
(dalej: k.c.) nie są wystarczające dla zagwarantowania praw majątkowych osób do nieruchomości sąsiadujących z inwestycją budowlaną. Korzyści wynikających z bezpośredniego udziału zainteresowanych stron trzecich
w postępowaniu poprzedzającym rozpoczęcie inwestycji budowlanej również nie mogą skutecznie zastąpić
procedury o charakterze planistycznym (takie jak postępowanie w sprawie uchwalenia miejscowego planu
zagospodarowania przestrzennego; dalej: plan miejscowy). Mają one bowiem wyłącznie charakter ogólnych
wytycznych odnoszących się do sposobu zabudowy terenu i nie gwarantują m.in. prawa do informacji i kontroli,
które umożliwiałyby zachowanie określonego ładu i porządku urbanistycznego oraz architektonicznego w otoczeniu nieruchomości.
W opinii wnioskodawcy, zaskarżone przepisy naruszają również regułę proporcjonalności wyrażoną
w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Przepis ten określa warunki dopuszczalności ograniczania przez ustawodawcę
praw i wolności ustanowionych w Konstytucji. Nowela kwietniowa wprowadza ograniczenia ochrony praw do
nieruchomości sąsiadujących z inwestycją budowlaną, w celu ułatwienia prowadzenia procesu inwestycyjnego. Zdaniem Prezydenta, przesłanka ta nie mieści się w katalogu wartości, który ustanawia art. 31 ust. 3
Konstytucji, uzasadniających ograniczenie praw i wolności konstytucyjnych, w tym prawa własności. W opinii
wnioskodawcy, nowela kwietniowa narusza nie tylko prawo do ochrony własności, lecz również i inne wartości, pozostające w związku z dobrami wymienionymi w art. 31 ust. 3 Konstytucji, których ochronie służyła
dotąd instytucja pozwolenia na budowę.
Według wnioskodawcy, nowelizacja narusza wyrażoną w Konstytucji regułę proporcjonalności pomiędzy
ochroną praw inwestora do zagospodarowania własnej nieruchomości oraz prawami osób trzecich, na które
działania inwestora mogą wywierać wpływ. Skutkiem wejścia w życie noweli kwietniowej byłaby bowiem sytuacja, w której umożliwienie realizacji projektu budowlanego przez „milczenie organu” rozstrzyga zarówno o prawach inwestora jak i osób trzecich, wyłącznie na podstawie informacji przedstawionych przez inwestora. Taki
kształt noweli kwietniowej narusza nie tylko indywidualne interesy właścicieli sąsiednich nieruchomości, ale
również interes publiczny, wyrażający się, zdaniem wnioskodawcy, m.in. w konieczności wzajemnego poszanowania praw właścicieli sąsiadujących ze sobą nieruchomości i porządku publicznego. Zachwianie tej równowagi prowadzi w dalszej kolejności do naruszenia zasady sprawiedliwości społecznej, wynikającej z art. 2
Konstytucji, gwarantującej wyważenie interesu ogółu i interesów jednostki. Instytucja zgłoszenia i „milczącej
zgody” organu administracji nie gwarantują również ochrony porządku publicznego, ładu przestrzennego i urbanistycznego ani ochrony przyrody.
1.3. Prezydent kwestionuje także zgodność art. 1 pkt 11 noweli kwietniowej, w części dotyczącej zmienianego art. 28 ust. 1 prawa budowlanego w związku z art. 1 pkt 14 noweli kwietniowej w części dotyczącej dodanego do Prawa budowlanego art. 30a ust. 4, z art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji. Jego zdaniem,
likwidacja instytucji pozwolenia na budowę i zastąpienie jej konstrukcją zgłoszenia budowy pozbawia właścicieli sąsiednich nieruchomości możliwości dochodzenia ochrony ich praw na drodze sądowoadministracyjnej.
Zgłoszenie budowy nie wiąże się bowiem z prowadzeniem postępowania administracyjnego z udziałem osób
trzecich. „Milczenie organu” w odpowiedzi na zgłoszenie budowy jest równoznaczne z brakiem dalszego postępowania administracyjnego. Jedynie wniesienie sprzeciwu przez uprawniony organ prowadzi do wszczęcia
postępowania administracyjnego w danej sprawie. Dla inwestora „milczenie organu”, jako zasada działania
organów administracji architektoniczno-budowlanej, oznacza zatem zgodę na budowę, zaś dla właścicieli
sąsiednich nieruchomości − obowiązek jej znoszenia bez możliwości kwestionowania przed organem, który
wyraził zgodę na realizację budowy.
– 373 –
poz. 26
Kp 7/09
OTK ZU nr 3/A/2011
Taki sposób ukształtowania procedury uzyskiwania zgody na realizację zamierzonej inwestycji budzi, zdaniem wnioskodawcy, uzasadnione wątpliwości co do zgodności z konstytucyjną zasadą prawa do sądu wyrażonego w art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji. Uzasadnionym konstytucyjnie motywem ograniczenia tego
prawa nie może być − zdaniem Prezydenta − wskazany w uzasadnieniu projektu noweli kwietniowej cel nowelizacji, którym ma być ułatwienie prowadzenia procesu inwestycyjnego w zakresie prawa budowlanego. Nie
ulega wprawdzie wątpliwości, że sprawność i efektywność postępowań prowadzonych przez organy władzy
publicznej stanowią wartości chronione konstytucyjnie i są istotnym elementem porządku publicznego. Można
je jednakże, zdaniem wnioskodawcy, osiągnąć bez wyłączania prawa do udziału w postępowaniu podmiotów,
których praw i interesów to postępowanie dotyczy, a także niedopuszczenia do rozpoznania sprawy przez sąd
administracyjny.
1.4. Wnioskodawca kwestionuje też zgodność z art. 1 oraz art. 2 Konstytucji następujących artykułów noweli kwietniowej: art. 1 pkt 11 w części dotyczącej art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 1 prawa budowlanego, art. 1 pkt 14
w części dotyczącej dodanych do prawa budowlanego art. 30a ust. 1 i art. 30b ust. 2 i 3 oraz art. 1 pkt 32
w części dotyczącej art. 55 prawa budowlanego. Wnioskodawca uznaje, że nowela kwietniowa narusza wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Utrudnia się bowiem
władzom publicznym wypełnianie nałożonego na nie obowiązku gwarantowania bezpieczeństwa oraz porządku
publicznego w procesie ubiegania się o rozpoczęcie inwestycji budowlanej i w trakcie jej realizacji. Przesłankę
ochrony dobra powszechnego (interesu ogółu) należy interpretować, zdaniem wnioskodawcy, w świetle art. 1
Konstytucji, statuującego zasadę dobra wspólnego. Zachowanie powyższych wartości konstytucyjnych wymaga
prowadzenia w stosownym trybie procesowym kontroli nad planowaną inwestycją, zarówno przez podmioty,
których prawa i wolności mogą być zagrożone, jak i przez władzę publiczną. Zdaniem Prezydenta, obecny stan
prawny, w zgodzie z konstytucyjną zasadą proporcjonalności, odpowiednio wyważa prawo inwestora do zagospodarowania własnej nieruchomości z porządkiem publicznym i z ochroną interesów osób, których sfery prawnej inwestycja dotyczy. Natomiast nowela kwietniowa wyłącza spod kontroli administracji i sądownictwa szereg
inwestycji, zarówno pod względem ich zgodności z planem miejscowym albo decyzją o warunkach zabudowy
(dalej: warunki zabudowy), jak i pod względem tego, czy budowa nie spowoduje zagrożenia bezpieczeństwa
ludzi lub mienia.
Zdaniem Prezydenta, dodane przez art. 1 pkt 14 noweli kwietniowej do prawa budowlanego art. 30a ust. 1
i art. 30b ust. 2 pozostawiają właściwemu organowi jedynie wąski zakres możliwości wnoszenia sprzeciwu
wobec zgłoszenia budowy, a co za tym idzie ograniczają jego zakres kontroli nad tą procedurą. Chodzi przede
wszystkim o uwolnienie osoby dokonującej zgłoszenia od dotychczasowego obowiązku wykonywania czynności, takich jak sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z wymogami ochrony środowiska, z przepisami
techniczno-budowlanymi, a także zwolnienie jej z obowiązku sprawdzenia informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Najdalej idącym zawężeniem kontroli państwa nad planowaną inwestycją budowlaną
jest ograniczenie obowiązku inwestora ubiegania się o uzyskanie decyzji potwierdzającej zakończenie budowy
(odpowiednik obecnie wydawanej decyzji o zezwoleniu na użytkowanie). Nowela kwietniowa nakłada na inwestora taki obowiązek wyłącznie w dwóch przypadkach: kiedy dochodzi do legalizacji samowoli budowlanej oraz
kiedy przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót
budowlanych. Taka regulacja wyłącza spod obowiązkowej kontroli przed przystąpieniem do ich użytkowania
obiekty użyteczności publicznej. W opinii Prezydenta, wprowadzone przez nowelę kwietniową tak daleko idące
zawężenie zakresu kontroli procedur inwestycyjnych przez organy państwowe ogranicza obowiązki państwa
w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony porządku publicznego.
Zdaniem wnioskodawcy, realizacja inwestycji budowlanych z uwagi na ich znaczenie społeczne powinna być
poddana szczególnej kontroli organów państwa. Tymczasem w noweli kwietniowej brak jest przepisów tworzących odpowiednie mechanizmy ochrony wartości istotnych z punktu widzenia dobra powszechnego. Ograniczanie
ciążącego na organach władzy obowiązku gwarantowania obywatelom bezpieczeństwa publicznego oraz dbałości o porządek publiczny należy, zdaniem Prezydenta, postrzegać jako naruszenie dobra wspólnego, o którym
mowa w art. 1 Konstytucji. W ocenie wnioskodawcy, nowela kwietniowa wykracza tym samym poza standardy
demokratycznego państwa prawnego, rozumiane w szczególności jako zasada ochrony zaufania jednostki do
państwa i stanowionego przez nie prawa, wyrażone w art. 2 Konstytucji.
1.5. Wnioskodawca kwestionuje następnie zgodność z art. 2 Konstytucji art. 33 ust. 2 noweli kwietniowej,
który brzmi: „Obiekty budowlane lub ich części, wybudowane z naruszeniem prawa, których budowa została
zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r. i przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne, stają się legalne z mocy prawa, jeżeli do dnia 31 grudnia 2010 r. zostanie
– 374 –
OTK ZU nr 3/A/2011
Kp 7/09
poz. 26
złożony wniosek o potwierdzenie legalności obiektu budowlanego w organie nadzoru budowlanego. Organ
nadzoru budowlanego wydaje zaświadczenie o legalności obiektu budowlanego”.
Zakwestionowany przepis wprowadza nowy mechanizm prawny legalizacji samowoli budowlanej z mocy
prawa. Zdaniem wnioskodawcy, przepis ten wyposaża podmiot naruszający prawo budowlane w nieomal bezwarunkowe roszczenie o legalizację tego naruszenia, uzależniając je wyłącznie od spełnienia przez niego
przesłanek formalnych. Dodatkowo wnioskodawca podnosi, iż przepis ten zawiera „wyrażenia o niedookreślonym zakresie i niezdefiniowane w obowiązujących przepisach prawnych”, na przykład „brak wszczęcia postępowania administracyjnego przed wejściem w życie ustawy”, bez jednoznacznego wskazania, o jakiego rodzaju postępowanie chodzi.
Prezydent zarzuca też zaskarżonemu przepisowi posłużenie się niezdefiniowanym prawnie pojęciem „legalne z mocy prawa”. Skorzystanie przez inwestora z możliwości stworzonej przez ten przepis może mieć wpływ
na sytuację prawną podmiotów, których prawa „samowola budowlana” narusza, szczególnie przez pozbawienie
ich możliwości sądowego dochodzenia roszczeń. Zdaniem wnioskodawcy, zaskarżony przepis narusza też
zasadę poprawnej legislacji, która jest częścią zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażonej w art. 2
Konstytucji. Nakaz prawidłowej legislacji pozostaje w funkcjonalnym związku z zasadami pewności i bezpieczeństwa prawnego dla celów ochrony zaufania do państwa i prawa.
Jak podnosi Prezydent, w dotychczasowym systemie prawa legalizacja „samowoli budowlanej” może nastąpić po wcześniejszym przeprowadzeniu postępowania administracyjnego mającego na celu ustalenia jej
dopuszczalności. Nowela kwietniowa, przewidując możliwość legalizacji samowoli budowlanej ex lege, po spełnieniu jedynie formalnych przesłanek, czyni bezprawne działanie osoby źródłem nabycia przez nią uprawnień.
Takie uprawnienie niektórych podmiotów narusza zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez
nie prawa.
2. Stanowisko Marszałka Sejmu.
2.1. W piśmie z 20 listopada 2009 r. Marszałek Sejmu zajął stanowisko, że:
1) art. 1 pkt 11 noweli kwietniowej, w części dotyczącej art. 28 ust. 1 prawa budowlanego, w związku z art. 1
pkt 14 tej noweli, w części dotyczącej dodanego do prawa budowlanego art. 30a ust. 4,
a) w zakresie, w jakim znosi obowiązek pozwolenia na budowę i zastępuje go obowiązkiem zgłoszenia do
rejestru, jest zgodny z art. 2, art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1-2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji;
b) w zakresie, w jakim w sprawach dotyczących uzyskania zgody na realizację procesu inwestycyjnego
modyfikuje drogę do sądu osób trzecich, na których prawo własności lub inne prawa majątkowe może oddziaływać realizowana inwestycja, jest zgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji;
2) art. 1 pkt 11 noweli kwietniowej w części dotyczącej art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 1 prawa budowlanego, art. 1
pkt 14 tej noweli w części dotyczącej dodanych do prawa budowlanego art. 30a ust. 1 i art. 30b ust. 2 i 3 oraz art. 1
pkt 32 tejże noweli w części dotyczącej art. 55 prawa budowlanego są zgodne z obowiązkami władz publicznych
dbałości o prawa i wolności obywatelskie oraz zapewnienia przez nie porządku publicznego, a także zasadą
zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa wywodzonymi z art. 1 i art. 2 Konstytucji;
3) art. 33 ust. 2 noweli kwietniowej jest zgodny z zasadą określoności przepisów prawa, pochodną wobec
wywodzonej z art. 2 Konstytucji zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa.
Marszałek Sejmu, opierając się na orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, zwrócił uwagę, że przepisom
badanym w trybie kontroli prewencyjnej przysługuje szczególnie silne domniemanie konstytucyjności, a wyrok
stwierdzający konstytucyjność ustawy, zapadły w tym trybie, nie stanowi przeszkody ponownego rozpoznania
tej samej sprawy w trybie kontroli następczej. Na wypadek gdyby Trybunał Konstytucyjny nie podzielił stanowiska co do zgodności z Konstytucją art. 28 ust. 1 prawa budowlanego w nowym brzmieniu i orzekł o jego niekonstytucyjności, Marszałek Sejmu wniósł o orzeczenie, że przepis ten nie jest nierozerwalnie związany z całą
ustawą, tak by ustawodawca mógł usunąć ewentualne wady prawne regulacji, pozostając jednak przy koncepcji zgłoszenia jako podstawowego narzędzia reglamentacji administracyjnej na etapie ubiegania się o zgodę na
rozpoczęcie budowy.
2.2. Marszałek Sejmu stwierdził, że osią wniosku są zarzuty wobec zastąpienia pozwolenia na budowę jej
zgłoszeniem, przewartościowującego dotychczasowy sposób myślenia o reglamentacji administracyjnej w prawie budowlanym.
Zdaniem Marszałka Sejmu, pomiędzy pozwoleniem na budowę a jej zgłoszeniem zachodzą znaczne podobieństwa, ponieważ obie instytucje mają na celu konkretyzację zasady wolności zabudowy w odniesieniu do
zindywidualizowanego podmiotu i stanu faktycznego. Mało istotne jest, czy wyważenie interesów indywidual-
– 375 –
poz. 26
Kp 7/09
OTK ZU nr 3/A/2011
nych oraz zasad służących urzeczywistnianiu interesu publicznego będzie dokonane decyzją administracyjną,
czy „milczeniem” organu, poprzedzonym odpowiednim postępowaniem sprawdzającym legalność zamierzenia
budowlanego. Marszałek podkreślił jednak, że teza ta będzie prawdziwa tylko, gdy cały system instytucji i środków działania, unormowanych w obowiązujących przepisach prawnych (w sferze prawa cywilnego i publicznego), gwarantować będzie skuteczną ochronę interesów prawnych (indywidualnych i zbiorowych), na które może
oddziaływać inwestycja.
Marszałek Sejmu uważa, że zgłoszenie budowy do rejestru wszczyna jurysdykcyjne postępowanie administracyjne szczególne w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) i powinno być traktowane podobnie jak podanie w rozumieniu art. 61 § 1 w związku z art. 63 k.p.a. Zaprzeczył tym samym sugestii wnioskodawcy, że milcząca akceptacja zgłoszenia przez organ nie inicjuje postępowania administracyjnego.
Czym innym jest bowiem – jego zdaniem − brak decyzji administracyjnej jako efektu sformalizowanych czynności organu, a czym innym twierdzenie o niepodejmowaniu przez ten organ żadnych czynności, których potencjalnym skutkiem może być wniesienie sprzeciwu. Stwierdził on też, że samo „milczenie” organu również może
być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego.
Marszałek Sejmu zwrócił uwagę na wieloetapowość i złożoność procesu budowlanego, w którego toku
konieczne jest współdziałanie projektanta, inwestora oraz organu administracji ze specjalistami z różnych dziedzin (np. ochrony środowiska, ochrony przeciwpożarowej, bezpieczeństwa i higieny pracy, ochrony zabytków).
Podkreślił, że inwestor musi uzyskać zgodę urbanistyczną i projekt budowlany, które wraz z niezbędnymi decyzjami, opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami są załączane do zgłoszenia. Ta reglamentacja administracyjna (wyrażenie milczącej zgody albo wydanie decyzji − sprzeciwu, nadzorowanie i kontrola
przebiegu robót budowlanych, sprawdzanie przedkładanej przez inwestora dokumentacji) pozwala uznać, że
organy państwa nadal są odpowiedzialne za bezpieczeństwo i porządek publiczny, zdrowie i życie ludzi oraz za
ochronę interesów prawnych osób trzecich, na które inwestycja może oddziaływać.
Marszałek Sejmu uznał, że kumulacja środków z zakresu prawa cywilnego i administracyjnego pozwala
skutecznie chronić interesy majątkowe osób trzecich, choć modyfikacji ulegnie tryb i sposób ich dochodzenia.
Zwiększy się bowiem rola instytucji prawa cywilnego – tzw. prawa sąsiedzkiego, wymagana też będzie większa
aktywność zainteresowanych. Nie zgodził się z twierdzeniem, że tylko postępowanie administracyjne może
gwarantować poszanowanie praw właścicieli sąsiednich nieruchomości, ponieważ w zakresie swobody ustawodawcy mieści się dobór adekwatnych narzędzi prawnych, z różnych gałęzi prawa, które składają się na system
instytucji pozwalających skutecznie dochodzić ochrony praw podmiotowych. Zwrócił też uwagę, że kontrola
następcza prowadzenia procesów inwestycyjno-budowlanych nie dozna uszczerbku, a nadzór budowlany uzyskał wręcz dodatkowe kompetencje, np. w zakresie egzekwowania odpowiedzialności zawodowej w budownictwie. Zwiększona zostanie również odpowiedzialność projektanta, na którym ciążyć będzie obowiązek czuwania
nad zgodnością projektowanej zabudowy z normatywnie określonymi warunkami ochrony życia i zdrowia ludzkiego, walorów architektoniczno-krajobrazowych, ochrony środowiska, praw sąsiadów i innych wartości.
2.3. W odniesieniu do drugiego zarzutu – naruszenia prawa do sądu (art. 45 Konstytucji) − Marszałek Sejmu
stwierdził, że pomimo zastąpienia decyzji administracyjnej milczącym przyjęciem zgłoszenia przez organ administracji, doniosłość faktyczna i prawna tych rozstrzygnięć pozostaje tożsama, ponieważ zarówno działanie
organu, jak i jego „milczenie” wpływa na zakres praw i obowiązków jednostek, co oznacza, że również w przypadku „milczenia” mamy do czynienia ze „sprawą” w znaczeniu konstytucyjnym.
Marszałek Sejmu podkreślił, że pomimo wyeliminowania pozwolenia na budowę, ochrona praw osób trzecich będzie realizowana w ramach sądownictwa powszechnego (spory zaistniałe na gruncie tzw. prawa sąsiedzkiego), sądownictwa administracyjnego (sprawy dotyczące aktów planistycznych jednostek samorządu terytorialnego), uczestnictwa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w razie wniesienia sprzeciwu oraz gdy organ
nadzoru budowlanego wyda decyzję w toku prowadzonego postępowania kontrolnego. Kumulacja tych możliwości nie odpowiada wprawdzie w stu procentach zakresowi ochrony zapewnianej możnością zaskarżenia
pozwolenia na budowę, ale nie sposób mówić o pozbawieniu osób trzecich prawa do sądu. Uznał, że niezależnie od tego, czy „milczenie” traktować jako akt administracyjny (inny niż decyzja administracyjna), czy jako
czynność materialno-techniczną, zawsze możliwe będzie wniesienie na nie skargi do sądu administracyjnego
na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej: p.p.s.a.).
2.4. Odnosząc się do zarzutu, że uchwalone regulacje nie gwarantują należytej dbałości organów administracji publicznej o konstytucyjne prawa i wolności (art. 1 i art. 2 Konstytucji; zaskarżone: art. 1 pkt 11 noweli kwietniowej w części dotyczącej art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 1 prawa budowlanego, art. 1 pkt 14 tej noweli w części
– 376 –
OTK ZU nr 3/A/2011
Kp 7/09
poz. 26
dotyczącej dodanych do Prawa budowlanego art. 30a ust. 1 i art. 30b ust. 2−3 i art. 1 pkt 32 tejże noweli w części dotyczącej art. 55 Prawa budowlanego), Marszałek Sejmu uznał, że likwidacja pozwolenia na budowę nie
narusza konstytucyjnych zasad dobra wspólnego ani zaufania do państwa i tworzonego przez nie prawa, ponieważ nie utrudnia władzy publicznej wykonywania funkcji ochronnej. Nie zgodził się z wnioskodawcą, że wyeliminowanie pozwolenia na budowę jest równoznaczne ze zrzeczeniem się przez państwo obowiązków publicznoprawnych w zakresie ochrony dobra wspólnego i interesów indywidualnych. Stwierdził, że instytucja zgłoszenia
jest rodzajem reglamentacji administracyjnej. Organ administracji prowadzi tu sformalizowane postępowanie
wyjaśniające, w toku którego sprawdza m.in.: prawidłowość i kompletność zgłoszenia, kompletność projektu
budowlanego i jego sporządzenie przez osobę uprawnioną, zgodność obiektu budowlanego ze zgodą urbanistyczną i ustaleniami decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych, jak też oddziaływanie budowy na środowisko
lub obszar Natura 2000. Podkreślił, że na projektancie spoczywa dyscyplinarna i karna odpowiedzialność za
nieprawidłowość projektu i jego niezgodność z przepisami o charakterze powszechnie obowiązującym.
W opinii Marszałka Sejmu, zakres przedmiotowy kontroli dokonywanej przez organy architektonicznobudowlane jest dostateczny, aby już na tym etapie wyeliminować inwestycje godzące w wartości chronione
konstytucyjnie. Przestrzeganie prawa jest obowiązkiem władzy publicznej, więc w każdym wypadku, gdy zgłoszenie nie będzie spełniało przesłanek formalnych albo materialnych, organ wniesie sprzeciw. Nie sposób
dowieść – jego zdaniem − tezy, że organy architektoniczno-budowlane nie będą w stanie w ustawowym terminie
dokonać wnikliwej weryfikacji obszernej dokumentacji złożonej przez inwestora.
W odniesieniu do zarzucanego zwolnienia organów państwa z obowiązku zapewnienia bezpieczeństwa
obywateli oraz ochrony porządku publicznego przez ograniczenie obowiązku uzyskania decyzji potwierdzającej
zakończenie budowy, Marszałek Sejmu stwierdził, że ustawodawca zastosował tu konstrukcję zbliżoną do konstrukcji zgłoszenia. Obowiązek wykazania, że obiekt budowlany nie spełnia warunków eksploatacji ciąży na
organie, który musi w terminie wydać rozstrzygnięcie (sprzeciw), a jego „milczenie” oznacza brak przeciwwskazań do korzystania z obiektu budowlanego. Autor stanowiska zwrócił uwagę, że przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego inwestor jest obowiązany zawiadomić o zakończeniu budowy obiektu budowlanego i zamiarze przystąpienia do jego użytkowania liczne inspekcje i straże, które zajmują stanowisko w sprawie
zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym.
2.5. Analizując zarzut dotyczący legalizacji samowoli budowlanych (art. 33 ust. 2 noweli kwietniowej),
Marszałek Sejmu zwrócił uwagę, że obiekty, których ma ona dotyczyć, istnieją i są użytkowane nieprzerwanie
od co najmniej 15 lat. Wyeksponował więc intencję ustawodawcy − uporządkowanie zastanych sytuacji faktycznych, pozostających poza wiedzą organów architektoniczno-budowlanych i organów nadzoru budowlanego
i akceptowanych przez właścicieli sąsiednich nieruchomości, którzy nie podejmowali żadnych działań mających
na celu usunięcie naruszeń prawa w ich sąsiedztwie lub ochronę ich interesów indywidualnych. Skorzystanie
z „abolicji” samowoli budowlanych pozwoli organom nadzoru przystąpić do ich kontroli i egzekwowania przepisów prawa budowlanego. Podkreślił, że instytucje państwowe nie stracą uprawnień w zakresie doprowadzenia
stanu faktycznego obiektów budowlanych do zgodności z powszechnie obowiązującymi normami materialnego
prawa budowlanego. Marszałek Sejmu dodał, że jednym z warunków legalizacji samowoli budowlanej jest brak
wszczętych postępowań administracyjnych, a przepis jest w tym zakresie precyzyjny i nie budzi „kwalifikowanych” wątpliwości interpretacyjnych. Przyjął, że jakiekolwiek postępowanie administracyjne, toczące się w sprawie obiektu budowlanego przed organami architektoniczno-budowlanymi albo organami nadzoru budowlanego,
z inicjatywy organu państwa albo właściciela nieruchomości, wyłącza możliwość zastosowania kwestionowanego przepisu. Również wyrażenie „legalne z mocy prawa” nie budzi wątpliwości, ponieważ znaczy, iż źródłem
uprawnienia „legalizacyjnego” jest bezpośrednio ustawa, a nie konstytutywna czynność organu administracji,
który jedynie wydaje zaświadczenie o legalności obiektu budowlanego.
3. Stanowisko Prokuratora Generalnego.
3.1. W piśmie z 22 lipca 2010 r. Prokurator Generalny zajął stanowisko, że:
1) art. 1 pkt 11 noweli kwietniowej w części dotyczącej art. 28 ust. 1 prawa budowlanego, w związku z art. 1
pkt 14 tej noweli w części dotyczącej dodanego do prawa budowlanego art. 30a ust. 4 w zakresie, w jakim znosi
obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę i zastępuje go obowiązkiem zgłoszenia budowy do rejestru, ograniczając tym samym osobom, na których prawo własności lub inne prawa majątkowe może oddziaływać zgłaszana budowa, uprawnienie do dochodzenia na drodze sądowej roszczeń z tytułu naruszenia tych praw – jest
niezgodny z art. 2, art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 oraz z art. 45 ust. 1 w związku
z art. 77 ust. 2 Konstytucji;
– 377 –
poz. 26
Kp 7/09
OTK ZU nr 3/A/2011
2) art. 1 pkt 11 noweli kwietniowej w części dotyczącej art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 1 prawa budowlanego
i art. 1 pkt 14 tej noweli w części dotyczącej dodanych do prawa budowlanego art. 30a ust. 1 i art. 30b ust. 2 i 3
oraz art. 1 pkt 32 tejże noweli w części dotyczącej art. 55 prawa budowlanego − przez to, że zwalniają władze
publiczne z obowiązku dbałości o prawa i wolności obywatelskie, a także z obowiązku zapewnienia porządku
publicznego − są niezgodne z art. 1 oraz art. 2 Konstytucji;
3) art. 33 ust. 2 noweli kwietniowej jest niezgodny z art. 2 Konstytucji.
Uzasadniając powyższe, Prokurator Generalny zwrócił uwagę, że w dotychczasowym stanie prawnym podmioty, na których interesy może oddziaływać realizowana inwestycja, mają status stron postępowania administracyjnego. Usunięcie z porządku prawnego pozwolenia na budowę oznacza tak radykalną modyfikację procesu inwestycyjnego w budownictwie, że może dojść do rewizji dotychczasowych standardów zarówno w modelu
ochrony praw i wolności jednostki, jak i w formule ochrony interesu publicznego, ukształtowanych dotąd w wyniku ewolucyjnych zmian ustawodawstwa oraz dotychczasowej praktyki organów administracji i sądów administracyjnych.
Prokurator Generalny wskazał, że swoboda realizowania inwestycji budowlanych (wynikająca z prawa
zabudowy) jest obecnie ograniczona w interesie publicznym instytucją zezwolenia administracyjnego,
a zakres tego ograniczenia nie był dotychczas kwestionowany ani w doktrynie, ani w judykaturze. Zwrócił
uwagę, że wszystkie zakwestionowane zmiany Prawa budowlanego mają służyć liberalizacji procedur budowlanych, a cel ten ustawodawca postanowił osiągnąć, tworząc unormowania korzystne przede wszystkim dla
inwestorów budowlanych.
3.2. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego legalizacji samowoli budowlanych z mocy prawa, Prokurator
Generalny uznał, że zakwestionowana regulacja wpisuje się w dotychczasową tendencję liberalizacji podejścia
do problemu legalizacji. Niemniej ustawodawca nie tylko łagodzi reżim prawny, ale wprowadza też nieznaną
dotychczas w systemie prawa administracyjnego instytucję legalizacji bezprawnego działania z mocy prawa.
Zwrócił uwagę, że w obowiązującym stanie prawnym nie ma możliwości legalizacji samowoli budowlanej
i odstąpienia od nakazu rozbiórki, gdy nie są spełnione przesłanki materialnoprawne uzyskania pozwolenia na
wznowienie robót budowlanych (bądź zatwierdzenia projektu budowlanego). Dając możliwość legalizacji samowoli budowlanej ex lege, na podstawie jedynie formalnych, niedookreślonych ustawowo przesłanek, ustawodawca narusza więc zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Czyniąc bezprawne działanie źródłem nabycia prawa, ustawodawca nie uwzględnia interesu publicznego ani interesów i praw
właścicieli sąsiednich nieruchomości.
3.3. W odniesieniu do zasady wolności budowlanej i wynikającego z niej prawa zabudowy, Prokurator
Generalny zastrzegł, iż może być ono realizowane tylko pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego
ze stosownymi przepisami. Podkreślił, że każdy dysponent nieruchomości gruntowej powinien z niej korzystać,
nie uchybiając zasadom współżycia społecznego, i powstrzymywać się od działań zakłócających prawa właścicieli sąsiednich nieruchomości. W tym kontekście zgodził się z wnioskodawcą, że zniesienie pozwolenia na
budowę i zastąpienie go zgłoszeniem i rejestracją, niemożliwą do weryfikacji w drodze administracyjnej i sądowoadministracyjnej, skutkuje wyłączeniem prawa do ochrony interesów majątkowych właścicieli sąsiednich
nieruchomości.
Prokurator Generalny podkreślił, że dotychczas ustawodawca za bezsporny interes publiczny uznawał
wznoszenie obiektów budowlanych zgodnie z prawem. Temu celowi służyła, dokonywana w toku postępowania
administracyjnego, ocena spełnienia przez inwestora warunków techniczno-organizacyjnych i architektonicznourbanistycznych, jak również tego, czy dochodzi, albo może dojść, do naruszenia interesów osób trzecich.
Pozwolenie na budowę służyło więc ochronie wartości konstytucyjnych, co uzasadniało nie tylko kontrolę organu władzy publicznej w stosunku do przedsięwzięcia inwestycyjno-budowlanego, ale też jej ingerencję w prawo
każdego podmiotu do zabudowy jego nieruchomości.
Autor pisma zwrócił uwagę, że w sytuacji inwestora potencjalnie spełniającego wszystkie warunki, uzyskanie
pozwolenia na budowę jest istotną gwarancją ochrony relewantnych interesów wszystkich stron postępowania
administracyjnego − podmiotu wznoszącego obiekt budowlany i właścicieli sąsiednich nieruchomości. Zniesienie
obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zagraża chronionym konstytucyjnie prawom tych właścicieli.
Dotychczasowe unormowania są – jego zdaniem − konieczne w porządku prawnym, bo stanowią instrumentarium gwarantujące poszanowanie uzasadnionego indywidualnego interesu osób trzecich, a także ochronę
wartości ogólnych, takich jak właściwe zagospodarowanie przestrzenne i porządek urbanistyczny, ochrona
środowiska oraz bezpieczeństwo publiczne i bezpieczeństwo obywateli. Usunięcie tych instrumentów z porządku prawnego doprowadziłoby do naruszenia dobra wspólnego.
– 378 –
OTK ZU nr 3/A/2011
Kp 7/09
poz. 26
Prokurator Generalny uznał, że nowela kwietniowa godzi w konstytucyjną zasadę proporcjonalności, ponieważ pozbawia obywateli realnego wpływu na dopuszczalność i kształt planowanej inwestycji, mogącej mieć
wpływ na ich prawa i wolności, a w wielu wypadkach może pozbawić takiego wpływu również władzę publiczną.
Za niezbędną uznał aktywną wieloaspektową kontrolę planowanej inwestycji.
Prokurator Generalny podkreślił, że procedura zgłoszeniowa ma obejmować zdecydowaną większość inwestycji budowlanych, niezależnie od stopnia ich skomplikowania i rozmiarów, jednak oparta jest ona wyłącznie na
fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia, czy też dorozumianej zgody organu administracji. Stwierdził, że instytucja
zgłoszenia jest odpowiednia do przedsięwzięć budowlanych o mniej skomplikowanym charakterze i znikomym
oddziaływaniu na otoczenie.
W opinii Prokuratora Generalnego, milcząca zgoda organu władzy publicznej nie jest aktem administracyjnym i nie podlega zaskarżeniu ani na drodze administracyjnej, ani sądowej. Prokurator Generalny przytoczył
ugruntowany w judykaturze pogląd o pozajurysdykcyjnym charakterze milczącej zgody organu administracji,
wobec czego stwierdził, że poziom ochrony praw osób trzecich jest zdecydowanie niższy niż w wypadku stosowania konstrukcji prawnych, w których rozstrzygnięcie przybiera postać decyzji administracyjnej. W jego opinii,
przyjęcie zgłoszenia nie uruchamia postępowania administracyjnego i nie powoduje powstania „sprawy administracyjnej”, podlegającej załatwieniu przez organ, a sama rejestracja zgłoszonej budowy jest czynnością materialno-techniczną. Organ administracji jest wyposażony w kompetencję przyjęcia zgłoszenia oraz zobowiązania
zgłaszającego do uzupełnienia zgłoszenia, ale te czynności nie mają charakteru procesowego w rozumieniu
przepisów k.p.a. Postępowaniem administracyjnym jest dopiero postępowanie w sprawie wniesienia sprzeciwu,
które organ podejmuje z urzędu tylko wtedy, gdy dojdzie do przekonania, że zachodzą ustawowe przesłanki
wydania takiej decyzji. W tej sytuacji, gdyby na dalszym etapie procesu inwestycyjnego okazało się, że sprzeciw
powinien był jednak zostać wniesiony (a z jakichś przyczyn nie został), podmiot, którego prawa i wolności zostały naruszone, nie będzie dysponował instrumentami umożliwiającymi powstrzymanie zagrażającej mu inwestycji. Niemożliwe będzie wznowienie postępowania ani też stwierdzenie nieważności orzeczenia.
Prokurator Generalny podał w wątpliwość tezę, że środki ochrony przewidziane w prawie cywilnym należycie
zastąpią gwarancje ochrony własności, wynikające z uczestnictwa zainteresowanych stron w postępowaniu
administracyjnym. Wskazał, że odnoszą się one przede wszystkim do immisji i nie uprawniają do wytoczenia
powództwa w razie wybudowania obiektów naruszających porządek oraz ład architektoniczny i urbanistyczny.
Ochrony właścicieli sąsiednich nieruchomości nie zagwarantuje również prewencyjne roszczenie oparte na
art. 347 k.c., ponieważ wygasa ono po miesiącu od rozpoczęcia budowy, a w tym czasie naruszenie prawa
może jeszcze nie dojść do świadomości podmiotu, którego prawa zostaną naruszone. Prokurator Generalny
podkreślił, że po wejściu w życie noweli kwietniowej znikną dodatkowe gwarancje ochrony interesów właścicieli sąsiednich nieruchomości, które obecnie wynikają z art. 41 ust. 4 prawa budowlanego, a jeśli podmioty te nie
zorientują się w porę, utracą możliwość wystąpienia z roszczeniem posesoryjnym na podstawie art. 344 k.c.
Prokurator Generalny podkreślił, że w przypadku sądowego sporu z inwestorem, podmiot, którego prawa
i wolności zostały przez inwestycję naruszone, musi ponieść koszty postępowania, nie mając pewności uzyskania pozytywnego rozstrzygnięcia. To na nim spoczywa też ciężar udowodnienia przesłanek roszczenia.
W dodatku, w odniesieniu do niektórych roszczeń, ustawodawca uzależnia ich zasadność od winy umyślnej
inwestora czy też niezwłocznego sprzeciwu sąsiada albo zagrożenia niewspółmiernie wielką szkodą, a to
w większym stopniu chroni interesy inwestora niż właściciela sąsiedniej nieruchomości.
Prokurator Generalny zgodził się z wnioskodawcą, że realizacja inwestycji za milczącą zgodą organu może
być uznana przez inwestora i inne podmioty za działanie w zaufaniu do państwa, którego organy dokonały
oceny prawidłowości inwestycji w stopniu dostatecznie zabezpieczającym prawa osób trzecich. Może to uniemożliwić – zwłaszcza w procesie cywilnym − przywrócenie stanu poprzedniego, a tym samym zdecydowanie
lepiej chroni interesy inwestora niż sąsiadów. Przyznał on słuszność tezie wnioskodawcy, że o prawach wielu
podmiotów, na których sytuację oddziałuje inwestycja, organ rozstrzyga, opierając się na informacjach przedstawionych tylko przez jedną ze stron, co narusza nie tylko indywidualne interesy właścicieli, ale też interes
publiczny, wyrażający się w konieczności wzajemnego poszanowania praw właścicieli sąsiadujących ze sobą
nieruchomości. Prowadzi to do zachwiania równowagi na korzyść inwestorów, naruszającego zasadę sprawiedliwości społecznej, wyrażoną w art. 2 Konstytucji.
Zdaniem Prokuratora Generalnego, nowela kwietniowa, rezygnując z postępowania administracyjnego,
uwzględniającego prawa i obowiązki wszystkich zainteresowanych, de facto zwalnia władzę publiczną z podejmowania działań gwarantujących ochronę praw, które mogą zostać naruszone, a także z dbałości o porządek
publiczny. Przeciwko przyjętym rozwiązaniom przemawia również pozbawienie administracji możliwości zobowiązania inwestora do uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu, objętego jedynie obowiązkiem
zgłoszenia (w aktualnym stanie prawnym możliwość taka istnieje).
– 379 –
poz. 26
Kp 7/09
OTK ZU nr 3/A/2011
W opinii Prokuratora Generalnego tylko pozwolenie na budowę stanowi skuteczny instrument realizacji
planu miejscowego, ma ono bowiem istotny wpływ na racjonalne wykorzystanie terenu, ochronę środowiska
oraz walorów estetycznych otoczenia obiektu budowlanego, spełnia więc w tym zakresie funkcję ochrony interesu społecznego. Nieinformowanie właścicieli sąsiednich nieruchomości o zgłoszeniu i o milczącej zgodzie
organu naraża ich, zwłaszcza w przypadku większych inwestycji, na naruszenie praw, co może prowadzić do
licznych sporów, rozpoznawanych dopiero po rozpoczęciu budowy, a kończących się częstokroć po jej zakończeniu. Wiązać się to może z roszczeniami odszkodowawczymi właścicieli sąsiednich nieruchomości nie tylko
w stosunku do inwestora, ale też w stosunku do organu, który nie wniósł sprzeciwu pomimo naruszenia praw
właścicieli sąsiednich nieruchomości.
Prokurator Generalny zaznaczył, że nowela kwietniowa wprowadza instytucję „zgody urbanistycznej”, która
– w istocie − nie jest niczym innym jak planem miejscowym albo decyzją o warunkach zabudowy, tyle że dołączanymi w formie niedookreślonego „wypisu i wyrysu”. Konieczne staje się więc uszczegółowienie planów
miejscowych, by mogły one stanowić podstawę drobiazgowych opracowań − projektów budowlanych. Regulacja
doprowadzi do stanu, w którym spory pomiędzy inwestorami a właścicielami sąsiednich nieruchomości, dotąd
koncentrujące się na interpretacji postanowień planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy, zostaną
przeniesione na etap realizacji inwestycji, a stwierdzenie sprzeczności inwestycji z tymi dokumentami będzie
oznaczać znaczące straty zarówno dla inwestora, jak i dla władzy publicznej.
Prokurator Generalny − nie kwestionując potrzeby racjonalizacji i usprawnień procesu inwestycyjnego,
uproszczenia procedur i usunięcia barier w realizacji praw podmiotów legitymujących się tytułem prawnym do
zabudowy nieruchomości − za nieakceptowalne uznał zmiany prawa prowadzące do chaosu urbanistycznego
i łamania praw osób trzecich. Za obowiązki ustawodawcy uznał przeciwstawianie się interesom partykularnym
w kształtowaniu porządku urbanistycznego i tworzenie regulacji racjonalnie wyważających sprzeczne interesy
inwestorów i właścicieli sąsiednich nieruchomości oraz interes publiczny.
II
1. W toku rozprawy 20 kwietnia 2011 r. uczestnicy podtrzymali zajęte w pismach stanowiska.
2. Przedstawiciel Prezydenta podkreślił, że dotychczas obowiązujący system jest wprawdzie etatystyczny,
ale poprawny i bezpieczny dla obywateli, a także konieczny z uwagi na obowiązki państwa względem nich.
Choć istniejąca regulacja nie jest doskonała, to jednak koncepcję prowadzenia robót budowlanych na podstawie
zgłoszenia trzeba dopracować, ponieważ z zaskarżoną koncepcją wiąże się zbyt wiele zagrożeń niewziętych
pod uwagę przez ustawodawcę. Pozwolenie na budowę powinno być obecnie wydane w ciągu 65 dni, zatem
dla 35 dni różnicy nie należy ryzykować naruszeniem prawa obywateli, tym bardziej że prawo powinno mieć
charakter prewencyjny i skutecznie zapobiegać rozmaitym patologiom.
Zauważył on, że choć wniosek dotyczy konkretnych przepisów, to kwestionowany jest w istocie cały mechanizm stworzony w noweli kwietniowej, a zaskarżone przepisy są nierozerwalnie związane z całą ustawą, ponieważ jej wejście w życie bez nich doprowadziłoby do chaosu, gdyż nie obowiązywałyby już pozwolenia na
budowę, a nie byłoby jeszcze kompleksowego mechanizmu zgłoszenia.
Przedstawiciel Prezydenta podkreślił, że istotną gwarancją wolności jest własność, która musi być należycie
chroniona. Nowela kwietniowa nie spełnia tego postulatu, albowiem pozbawia obywateli jedynych skutecznych
środków przeciwdziałania naruszeniom ich praw. Zauważył, że w obecnym modelu postępowania − w razie
sprzeczności interesów inwestora i właścicieli sąsiednich nieruchomości − dochodzi do rozprawy administracyjnej i rozstrzygnięcia, natomiast nowela kwietniowa nie przewiduje takiego mechanizmu. Mimo że każdej inwestycji można przeciwdziałać środkami cywilnoprawnymi, np. powołując się na dobra osobiste takie jak „prawo
do pięknego krajobrazu”, jednak wobec fachowego prawniczego zaplecza inwestorów wymagałoby to niewspółmiernych nakładów i nie zawsze byłoby w pełni skuteczne. Podkreślił, że uchwalona regulacja prowadzi do
stanu, w którym np. środków ochrony zostanie pozbawiony obywatel legalnie pracujący za granicą, który po
powrocie do kraju zastał w sąsiedztwie wybudowany obiekt drastycznie naruszający jego prawa. Zauważył, że
prawo nie jest potrzebne wtedy, gdy działania wszystkich podmiotów są uczciwe i rzetelne, tylko wtedy, gdy
dochodzi do skrajności i lekceważenia praw innych.
Przedstawiciel Prezydenta uznał, że w przyszłości można rozważyć alternatywny system reglamentacji
w prawie budowlanym, ale odmienna od pozwolenia na budowę konstrukcja prawna musi być dogłębnie przemyślana i wprowadzona z zachowaniem długiej vacationis legis, by obywatele mogli się przystosować do całkowitej zmiany koncepcji.
– 380 –
OTK ZU nr 3/A/2011
Kp 7/09
poz. 26
Zwrócił uwagę, że kwestionowane przepisy nie przewidują istnienia urzędowego „rejestru zgłoszeń budowy”,
postępowanie w sprawie zgłoszenia jest w praktyce „tajne” (do chwili wniesienia ewentualnego sprzeciwu),
a samo „milczenie” organu jest całkowicie „nieuchwytne” i nie ma odeń środka odwoławczego. Uznał, że zgłoszenie nie inicjuje postępowania, o którym mowa w art. 61 k.p.a., a organ nie ma obowiązku powiadomienia
kręgu podmiotów określonego w art. 28 k.p.a., ponieważ obowiązku tego nie można domniemywać, a przepisy
noweli kwietniowej są pod tym względem jasne. Zarazem podmiot zgłaszający nie ma obowiązku wykazywać,
że nie narusza praw osób trzecich, a po otrzymaniu dziennika budowy jest „w prawie”, i w praktyce nie istnieje
możliwość powstrzymania jego działań, choćby nawet godziły one w cudze prawa.
W odniesieniu do inwestycji mogących oddziaływać na obszar Natura 2000, przedstawiciel Prezydenta
zwrócił uwagę, że w razie wniesienia sprzeciwu stronami postępowania będą wszystkie podmioty wymienione
w art. 28 k.p.a., nie zaś tylko podmioty wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, co przeczy tezie
o uproszczeniach procesu inwestycyjnego.
Przedstawiciel Prezydenta stwierdził, że kwestionowana regulacja dotycząca legalizacji samowoli budowlanych godzi w prawa podmiotów, które na podstawie wcześniejszych przepisów podjęły starania o legalizację
inwestycji, bo nie będą one mogły skorzystać z dobrodziejstwa noweli kwietniowej. Tym samym uchwalona
ustawa krzywdzi podmioty, które zaufały państwu i stanowionemu przez nie prawu.
Przedstawiciel Prezydenta, odnosząc się do art. 1 Konstytucji, uznał, że ten przepis to „matka” wszystkich
innych unormowań konstytucyjnych, które służą dobru wspólnemu. Ten wzorzec kontroli przesądza o prymacie
dobra ogólnego nad dobrem indywidualnym. Dobro ogólne − ład przestrzenny, bezpieczeństwo obiektów
budowlanych, zaufanie obywateli do prawa − winno przeważać nad interesem inwestora. Rzeczpospolita pojmowana jako dobro wspólne to społeczeństwo, historia, obszar, wszystkie elementy służące państwu i obywatelom w nim funkcjonującym, a prawo materialne nie może ingerować w cały system zrównoważonych wartości.
Bez popadania w sprzeczność można jednocześnie mówić o równości praw i powinnościach wobec
Rzeczypospolitej, odwoływać się do tego dobra wspólnego i nakazywać stosowanie Konstytucji z uwzględnieniem owego dobra, nie zaś egoistycznego interesu.
3. Przedstawiciel Sejmu zwrócił uwagę na potrzebę znalezienia równowagi pomiędzy różnymi wartościami
konstytucyjnymi. Zaznaczył, że nad projektem noweli kwietniowej pracowały trzy komisje, wspomniał jednak, iż
ustawę negatywnie oceniły samorządy zawodowe architektów i urbanistów oraz przedstawiciele Głównego
Inspektora Nadzoru Budowlanego.
W jego opinii, mimo przyjętych regulacji, na państwie nadal ciąży odpowiedzialność za życie, zdrowie i interesy ogółu obywateli. Wciąż mają oni prawo do udziału w procedurach planistycznych, nikt też nie zdjął obowiązków z organów nadzoru budowlanego, a projektant będzie obowiązany zadbać o interesy osób trzecich.
Ponadto ochrona ich praw może wynikać z przesłanki wniesienia sprzeciwu na podstawie art. 30b ust. 3 prawa
budowlanego.
Przedstawiciel Sejmu nie określił charakteru prawnego rejestru zgłoszeń, wskazując jedynie na „pragmatykę
urzędową” i „dziennik urzędu”. Uznał, że zgłoszenie jest wnioskiem w rozumieniu art. 61 k.p.a. i powoduje podjęcie różnorakich czynności, których zakres nie jest jednak tożsamy z pełnym zakresem postępowania administracyjnego. Zauważył, że nikt nie zabrania organowi powiadomić określonych podmiotów o dokonaniu zgłoszenia i toczącym się postępowaniu. Uznał również, że „milcząca zgoda” nie jest równoznaczna z bezczynnością
organu i zbliżona jest do aktu administracyjnego konkludentnego.
Wyraził pogląd, że w postępowaniu w sprawie legalizacji samowoli budowlanych będą obowiązywały
wszystkie dotychczasowe rygory, a zalegalizowane z mocy prawa obiekty będą mogły być kontrolowane na
podstawie przepisów rozdziału 6 prawa budowlanego. W odniesieniu do legalizacji samowoli materialnych
(obecnie podlegających bezwarunkowej rozbiórce) powiedział, że jest to tylko kwestia właściwej interpretacji
przepisu noweli kwietniowej.
4. Przedstawiciel Prokuratora Generalnego podkreślił wynikające z noweli kwietniowej zagrożenia dla praw
osób trzecich. Zwrócił uwagę, że w myśl proponowanych przepisów jedynie organ administracji przyjmujący
zgłoszenie będzie dysponował wiedzą o zamiarach inwestora. Kategorycznie stwierdził, że z uchwalonej regulacji nie wynika, by organ ów miał obowiązek powiadamiać kogokolwiek o czymkolwiek, co potwierdza również
praktyka odnosząca się do zgłoszeń, obecnie mających zastosowanie w odniesieniu do nieskomplikowanych
robót budowlanych.
Wyraził wątpliwość co do charakteru „milczącej zgody” jako „rozstrzygnięcia” i uznał, że jej zaskarżenie nie
jest możliwe, ponieważ nierealne jest skuteczne zakwestionowanie „woli organu”, która nie została uzewnętrzniona w postaci decyzji administracyjnej.
– 381 –
poz. 26
Kp 7/09
OTK ZU nr 3/A/2011
W odniesieniu do wzorca kontroli – art. 1 Konstytucji – przedstawiciel Prokuratora Generalnego stwierdził,
że dobrem wspólnym jest Rzeczpospolita − pewien wypracowany przez ustrojodawcę model państwa, zakładający harmonijne współdziałanie organów władzy w różnych strukturach i na różnych szczeblach oraz wyważanie
interesów poszczególnych obywateli. Dodał, że nie ma generalnej zasady prymatu interesu publicznego nad
interesem prywatnym, ponieważ jest to przedmiotem ważenia. Niemniej mechanizm funkcjonowania społeczności zorganizowanej w państwo demokratyczne, szanujące wszystkie wartości i zasady demokratyczne, stanowi
ową rzecz wspólną, będącą dobrem ogółu obywateli. Wskazał, że nie ma sprzeczności między art. 1 a art. 2
Konstytucji; drugi z nich konkretyzuje charakter Rzeczypospolitej jako państwa, ale zarazem sama owa
Rzeczpospolita stanowi dobro wspólne, które powinno być traktowane jako dobro przez wszystkich obywateli,
we wszelkich działaniach (w procesie stosowania prawa, przez obywateli podlegających temu prawu, przez
obywateli zasiadających w organach je stosujących). Przedstawiciel Prokuratora Generalnego zdefiniował naruszenie art. 1 Konstytucji jako stan, w którym stopień zaufania obywateli do państwa zostanie naruszony tak
drastycznie, że państwo to przestanie być postrzegane jako własne państwo, a będzie postrzegane przez
znaczną część obywateli jako państwo im wrogie, co będzie groźne dla funkcjonowania społeczności.
Wskazanie tego wzorca kontroli podkreśla skalę niebezpieczeństwa − zagrożeń dla Rzeczypospolitej, wynikających ze stopnia społecznej dezaprobaty dla rozwiązań i działań państwa, które mogą do tego stopnia zachwiać
zaufaniem obywateli do państwa i prawa, iż przerodzi się to w nową jakość, zagrażającą rzeczywiście rozumieniu i pojmowaniu państwa jako tego wspólnego dobra. Istotą problemu jest więc szczególne spotęgowanie
zagrożeń − intensywność i skala negatywnych zjawisk, które można opisać jako naruszające konkretniejsze
wzorce kontroli. Wskazanie art. 1 uwidacznia, do jakiego naruszenia fundamentalnych zasad, na których opiera
się Rzeczpospolita, może dojść w wyniku wprowadzenia w życie kwestionowanych unormowań.
III
1. Uwagi ogólne, specyfika kontroli prewencyjnej.
1.1. Przedmiotem sprawy są przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy − Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (dalej: nowela kwietniowa), w istotnym stopniu modyfikujące ustawę z dnia
7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, ze zm., obecnie Dz. U. z 2010 r. Nr 243,
poz. 1623; dalej: Prawo budowlane). Nowela kwietniowa została skierowana do Trybunału Konstytucyjnego
przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: Prezydent, wnioskodawca) na podstawie art. 122 ust. 3
Konstytucji, czyli w trybie tzw. kontroli prewencyjnej.
Prezydent zakwestionował zniesienie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i zastąpienie go obowiązkiem zgłoszenia budowy do rejestru, ograniczenie zakresu obowiązku uzyskania zgody na użytkowanie
obiektu oraz wprowadzenie legalizacji „starych” samowoli budowlanych z mocy samego prawa. Deklarowanym
celem tych zmian jest ułatwienie realizacji inwestycji budowlanych, jednak wnioskodawca ocenia je jako radykalną liberalizację procesu budowlanego w interesie przedsiębiorców inwestujących w budowę budynków
z przeznaczeniem na sprzedaż lub wynajem, kosztem drastycznego ograniczenia ochrony interesu publicznego
oraz praw osób trzecich.
1.2. Art. 122 ust. 3 zdanie pierwsze Konstytucji stanowi: „Przed podpisaniem ustawy Prezydent
Rzeczypospolitej może wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem w sprawie zgodności ustawy
z Konstytucją”. Zgodnie z art. 42 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102,
poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK), Trybunał Konstytucyjny, „orzekając o zgodności aktu normatywnego lub
ratyfikowanej umowy międzynarodowej z Konstytucją, (…) bada zarówno treść takiego aktu lub umowy, jak też
kompetencję oraz dochowanie trybu wymaganego przepisami prawa do wydania aktu lub do zawarcia i ratyfikacji umowy”, a w myśl art. 66 ustawy o TK „Trybunał (…) jest związany granicami wniosku, pytania prawnego
lub skargi”.
Kontrola prewencyjna ma charakter szczególny. Stanowi swoisty „bezpiecznik”, mający zapewnić bezpieczeństwo prawne i pozwalający uniknąć konieczności późniejszego usuwania skutków wejścia w życie niekonstytucyjnych aktów normatywnych. Cel ten osiągany jest w drodze eliminacji aktów normatywnych niezgodnych
z Konstytucją przed definitywnym zakończeniem procedury ich stanowienia. Jedynym organem uprawnionym
do jej zainicjowania jest Prezydent, zobowiązany do czuwania nad przestrzeganiem Konstytucji (art. 126 ust. 2
– 382 –
OTK ZU nr 3/A/2011
Kp 7/09
poz. 26
Konstytucji), który nie może następnie odmówić podpisania ustawy, uznanej przez Trybunał Konstytucyjny za
zgodną z Konstytucją (art. 122 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji), a ma obowiązek odmowy podpisania ustawy
uznanej za niekonstytucyjną (art. 122 ust. 4 zdanie pierwsze Konstytucji). Jeśli tylko niektóre przepisy ustawy
zostaną uznane za niekonstytucyjne, Trybunał Konstytucyjny bada, czy są one nierozerwalnie związane z całą
ustawą. Jeśli tak, Prezydent odmawia jej podpisania, jeżeli zaś nie − podpisuje ustawę z pominięciem tych
przepisów albo zwraca całą ustawę Sejmowi w celu usunięcia niezgodności (art. 122 ust. 4 Konstytucji).
Szczególnie silne – według dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego − domniemanie
konstytucyjności ustawy poddanej kontroli prewencyjnej nakłada na wnioskodawcę obowiązek szczegółowego
uzasadnienia zarzutów niekonstytucyjności kwestionowanej regulacji prawnej (tak m.in.: wyrok z 7 lutego
2001 r., sygn. K 27/00, OTK ZU nr 2/2001, poz. 29, z 16 lipca 2009 r., sygn. Kp 4/08, OTK ZU nr 7/A/2009,
poz. 112, z 4 listopada 2009 r., sygn. Kp 1/08, nr 10/A/2009, poz. 145). Charakter kontroli prewencyjnej wymusza oparcie się wyłącznie na analizie tekstu przepisów, ponieważ – z istoty rzeczy − nie ma jeszcze możliwości
badania sposobu ich stosowania, niekiedy nadającego przepisowi znaczenie odmienne, niż wynikałoby to
z jego literalnego brzmienia. W tych okolicznościach kontrola – jak trafnie zauważa Marszałek Sejmu − wymaga
zachowania przez Trybunał Konstytucyjny pewnej powściągliwości związanej z brakiem wiedzy o tym, jak
w praktyce będą rozumiane i jak będą funkcjonowały zakwestionowane przepisy (tak m.in. wyrok z 28 listopada
2007 r., sygn. K 39/07, OTK ZU nr 10/A/2007, poz. 129), tym bardziej że orzeczenie o konstytucyjności przepisu w trybie kontroli prewencyjnej nie wyklucza poddania go w późniejszym czasie kontroli następczej (tak m.in.:
orzeczenie TK z 20 listopada 1995 r., sygn. K 23/95, OTK w latach 1986-1995, t. VI, poz. 33 i wyżej powołany
wyrok w sprawie o sygn. Kp 1/08). Trybunał Konstytucyjny akcentował w orzecznictwie zasadę prokonstytucyjnej wykładni przepisów, korespondującą z domniemaniem konstytucyjności ustawy, którego przełamanie wymaga wykazania, że w żadnym z możliwych sposobów rozumienia przepisu nie jest on zgodny z ustawą zasadniczą. Stwierdzał przy tym, że orzeczenie o niekonstytucyjności przepisu ma charakter ultimae rationis i powinno
być każdorazowo poprzedzone próbą dokonania jego wykładni w zgodzie z Konstytucją (tak np. wyrok
z 28 kwietnia 1999 r., sygn. K 3/99, OTK ZU nr 4/1999, poz. 73).
Powyższe nie oznacza, że dokonując oceny przepisów w trybie kontroli prewencyjnej, Trybunał Konstytucyjny
nie może kierować się zasadami doświadczenia życiowego i względami notoryjności powszechnej lub urzędowej. Przeciwnie, „musi [on] wykazać wysoki stopień przezorności i przewidzieć ewentualne problemy, jakie
mogą się pojawić po wejściu w życie ustawy” (wyrok z 20 listopada 2002 r., sygn. K 41/02, OTK ZU nr 6/A/2002,
poz. 83). W imię słusznych idei powściągliwości orzeczniczej i dokonywania wykładni w zgodzie z Konstytucją,
Trybunał Konstytucyjny nie może powstrzymywać się od stwierdzania niekonstytucyjności tych przepisów, których treść − już na etapie poprzedzającym ustalenie sposobu ich stosowania – budzi zasadnicze wątpliwości.
Nie należy bowiem tracić z pola widzenia tego, że zaletą eliminacji niekonstytucyjnych przepisów na tak wczesnym etapie jest nie tylko zapewnienie bezpieczeństwa prawnego, ale przede wszystkim uniknięcie negatywnych, a często dalekosiężnych, skutków wejścia w życie i stosowania regulacji naruszających Konstytucję (tak
m.in. powołany wyrok w sprawie o sygn. Kp 4/08). Należy dodać, że sposób stosowania w przyszłości instytucji
zgłoszenia, przewidzianej nowelą kwietniową, jest przewidywalny, ponieważ jest ona w obowiązującym stanie
prawnym stosowana w odniesieniu do „drobnych” inwestycji budowlanych i gdyby zgłoszenie stanowić miało
główne narzędzie reglamentacji procesu budowlanego, niewątpliwie organy administracji postępowałyby tak
samo, jak teraz (o czym szerzej mowa w części III pkt 7.3 uzasadnienia).
2. Obowiązujący stan prawny w zakresie istotnym dla wniosku.
2.1. W obowiązującym stanie prawnym podstawową formą reglamentacji wolności budowlanej (o której
szerzej w części III pkt 6 uzasadnienia) na etapie przygotowywania inwestycji jest obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 3 pkt 12 prawa budowlanego, pozwolenie to jest decyzją administracyjną,
zezwalającą na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa
obiektu budowlanego. W znaczeniu materialnoprawnym pozwolenie − jako władcze rozstrzygnięcie organu
administracji publicznej w ramach czynności skierowanych do podmiotów zewnętrznych − określa ich prawa
i obowiązki, umożliwiając organom nadzór administracyjny nad ich działaniami oraz zapewniając zgodność ich
zachowań z interesem publicznym. Można zatem uznać, że pozwolenie na budowę jest aktem stosowania
prawa materialnego, który przy zaistnieniu przesłanek ustawowych w postępowaniu administracyjnym autorytatywnie kształtuje sytuację prawną adresata poprzez urzeczywistnienie mocy norm ustawowych. Pozwolenie na
budowę jedynie „aktualizuje i konkretyzuje”, a nie „tworzy” prawo podmiotów do zabudowy nieruchomości (por.
A. Ostrowska, Pozwolenie na budowę, Warszawa 2009, s. 25-45). Skorzystanie z wydanego pozwolenia na
budowę niewątpliwie oddziałuje na prawa osób trzecich – właścicieli nieruchomości sąsiednich.
– 383 –
poz. 26
Kp 7/09
OTK ZU nr 3/A/2011
Zgodnie z art. 28 prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć, co do zasady, na podstawie
ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a wyjątki ustawa określa enumeratywnie w art. 29-31. Są one
uzasadnione – jak się wydaje − niskim stopniem skomplikowania robót budowlanych lub znikomym wpływem
na otoczenie zabudowywanej nieruchomości, środowisko naturalne czy bezpieczeństwo.
Jak wyżej wskazano, każda zabudowa nieruchomości wymaga, co do zasady, uzyskania decyzji ostatecznej, czyli takiej, od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji (art. 16 § 1 ustawy z dnia
14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej:
k.p.a.). Decyzja ta wydawana jest po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, wszczynanego na
wniosek zainteresowanego podmiotu i prowadzonego przez organy administracji architektoniczno-budowlanej.
W pierwszej instancji są nimi z reguły starostowie, a organami wyższego stopnia − wojewodowie (którzy zarazem, w odniesieniu do enumeratywnie wymienionych w art. 82 ust. 3 pkt 1-5 prawa budowlanego obiektów
i robót budowlanych, są organami pierwszej instancji; wówczas organem wyższego stopnia jest Główny
Inspektor Nadzoru Budowlanego).
W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że pozwoleniu na budowę nie może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności przewidziany w art. 130 § 3 k.p.a. (zob. wyroki NSA: z 29 kwietnia 1998 r., sygn. akt II SA/
Po 881/97, niepubl., i z 29 czerwca 2000 r., sygn. akt SA/Po 1925/99, niepubl., a także W. Chróścielewski, Glosa
do wyroku NSA z 5 kwietnia 2001 r., SA/Sz 2652/00, OSP 2002, nr 12, poz. 155; Prawo budowlane. Komentarz,
red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2009, s. 314-316), z wyjątkami przewidzianymi w odrębnych ustawach, np.
w art. 13 ustawy z dnia 11 sierpnia 2001 r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów
budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu, Dz. U. Nr 84, poz. 906, ze zm.).
W doktrynie wyklucza się również dopuszczalność rozpoczęcia budowy na podstawie nieostatecznego pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy zostało ono wydane na podstawie art. 130 § 4 k.p.a., tzn. nawet wtedy gdy
decyzja o pozwoleniu na budowę jest zgodna z żądaniem wszystkich stron (zob. Prawo budowlane…, s. 316).
Sankcją prowadzenia budowy bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę jest, wydawany w formie
decyzji, nakaz wstrzymania budowy lub rozbiórki obiektu budowlanego (lub jego części) na podstawie art. 48
ust. 1 Prawa budowlanego (z możliwością legalizacji budowy w niektórych przypadkach, na określonych warunkach). Rozpoczęcie budowy na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest jednak –
według aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych i poglądów doktryny – traktowane tak samo jak
budowanie w ogóle bez pozwolenia, tzn. jako samowola budowlana (taki kierunek orzecznictwa zapoczątkował
wyrok NSA z 5 września 2001 r., sygn. akt SA/Sz 2652/00, OSP 2002, nr 12, poz. 155, zob. też wyrok NSA
z 17 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1450, niepubl., a także Prawo budowlane..., s. 322 i 323.
Pozwolenie na budowę jest przykładem reglamentacyjnego działania administracji o charakterze prewencyjnym, umożliwiającego organom administracji ocenę zgodności zamierzenia budowlanego z prawem już na
etapie przygotowania inwestycji budowlanej. Decyzja ta w sposób prawnie wiążący kształtuje sytuację prawną
adresata, a każde istotne odstąpienie od zatwierdzonych w pozwoleniu warunków prowadzenia robót budowlanych wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.
Pozwolenie na budowę jest decyzją administracyjną związaną, nie ma charakteru uznaniowego. Spełnienie
przez inwestora ustawowych przesłanek obliguje organ architektoniczno-budowlany do jej wydania, natomiast
ich niespełnienie – powinno pociągać za sobą odmowę wydania pozwolenia.
W toku postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie pozwolenia na budowę, ocenie organu
administracji budowlanej podlega nie tylko spełnienie przez inwestora budowlanego warunków techniczno-organizacyjnych i architektoniczno-urbanistycznych, ale również to, czy dochodzi lub może dojść do naruszenia
interesów osób trzecich, zwłaszcza właścicieli sąsiednich nieruchomości (zob. wyrok NSA w Warszawie z dnia
18 lutego 1999 r., sygn. akt IV SA 244/97). Celem postępowania jest więc zbadanie zgodności planowanej
inwestycji z prawem i z interesami podmiotów, których prawa inwestycja ta może naruszać, a wydanie kończącej je decyzji (pozwolenia na budowę) służy ochronie wartości konstytucyjnych, w tym wolności i praw innych
osób. Powyższy cel uzasadnia nie tylko kontrolę organu władzy publicznej w stosunku do przedsięwzięcia inwestycyjno-budowlanego, ale też ingerencję tej władzy w prawa podmiotów legitymujących się tytułami do zagospodarowania nieruchomości gruntowej przez jej zabudowę.
Osoby trzecie mają prawo do ochrony przed ewentualnymi uciążliwościami związanymi z realizacją inwestycji budowlanej. Art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego nakazuje wyraźnie poszanowanie − na etapie projektowania i budowania obiektu budowlanego − występujących w obszarze jego oddziaływania uzasadnionych
interesów osób trzecich (właścicieli sąsiednich nieruchomości). Z punktu widzenia ochrony praw tych osób
istotne znaczenie ma zagwarantowanie im przez ustawodawcę właściwej procedury, w ramach której możliwe
będzie dochodzenie praw i uzyskanie ochrony interesów. Ochrona osób trzecich w postępowaniu o wydanie
pozwolenia na budowę polega na przyznaniu im, mocą art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, statusu strony
– 384 –
OTK ZU nr 3/A/2011
Kp 7/09
poz. 26
w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Przymiot strony w tym postępowaniu przyznany został −
prócz inwestora − właścicielom nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu (dalej dla uproszczenia: sąsiednie nieruchomości).
O nadaniu określonemu podmiotowi statusu strony postępowania administracyjnego w sprawie wydania
pozwolenia na budowę przesądza stwierdzenie oddziaływania obiektu na jego nieruchomość. „Obszar oddziaływania obiektu” został zdefiniowany w art. 3 pkt 20 prawa budowlanego. Rozumie się przezeń teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym
obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W praktyce obszar ten wyznaczają szczegółowe
przepisy, ustanawiające ograniczenia w odniesieniu do kwestii zabezpieczenia przeciwpożarowego, hałasu,
ochrony środowiska, zagadnień techniczno-budowlanych, w szczególności zaś regulacje dotyczące wymaganej
prawem odległości obiektu od granic nieruchomości (zob. S. Serafin, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa
2006, s. 270). Przepisy nie określają podmiotu zobowiązanego lub uprawnionego do wyznaczania obszaru
oddziaływania obiektu. Należy uznać, że wstępnego jego ustalenia powinien dokonać inwestor w momencie
składania wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ prowadzący postępowanie jest zobowiązany przeprowadzić własne postępowanie wyjaśniające w tym zakresie, w celu ustalenia stron postępowania
poprzedzającego wydanie pozwolenia na budowę. Ma on obowiązek powiadomienia właścicieli nieruchomości
znajdujących się w obszarze oddziaływania zamierzonej budowy o wszczęciu tego postępowania.
Podmioty, na których nieruchomości oddziałuje lub może oddziaływać inwestycja, zyskują określone uprawnienia – przede wszystkim do zawiadomienia o wszczynanych postępowaniach. Status strony postępowania
administracyjnego o wydanie pozwolenia na budowę daje określone w k.p.a. uprawnienia, umożliwiające im
ochronę interesów prawnych. Podmioty te zyskują też prawo odwoływania się od decyzji kończącej to postępowanie, łącznie ze skargą do sądu administracyjnego.
Reasumując, można stwierdzić, że pozwolenie na budowę określa szereg aspektów procesu budowlanego
związanych z realizacją prawa do zabudowy. Jest ono instrumentem ochrony ładu architektoniczno-przestrzennego − stanowiącego wartość uniwersalną − którego zapewnienie stanowi niewątpliwie ważny interes publiczny.
Pozwolenie skutkuje niekiedy ograniczeniem prawa do zabudowy, np. w zakresie budowy określonego rodzaju
obiektów albo w zakresie ich parametrów. Decyzja o pozwoleniu na budowę stanowi istotną gwarancję ochrony
nie tylko praw osób trzecich, lecz także interesu publicznego. Trybunał Konstytucyjny stwierdził – w wyroku z 20
grudnia 2007 r., sygn. P 37/06, OTK ZU nr 11/A/2007, poz. 160 − że za poszanowaniem unormowań regulujących proces budowlany przemawia bezsporny interes publiczny w zapewnieniu bezpieczeństwa i komfortu nie
tylko właścicielom i użytkownikom obiektów budowlanych, ale całym wspólnotom sąsiedzkim, z zachowaniem
dbałości o należyte wykorzystanie i ukształtowanie terenu.
2.2. Na gruncie obowiązującego prawa budowlanego, część inwestycji nie wymaga uzyskania pozwolenia
na budowę, lecz jedynie zgłoszenia właściwemu organowi. Jest to uproszczona forma reglamentacji administracyjnej procesu budowlanego, a art. 30 ust. 1 prawa budowlanego nakazuje jej stosowanie w enumeratywnie
wskazanych przypadkach. Obowiązek zgłoszenia dotyczy budowy np. niewielkich obiektów gospodarczych
związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową, niewielkich wiat i altan oraz przydomowych oranżerii czy indywidualnych przydomowych oczyszczalni ścieków o określonej wydajności, wiat przystankowych i peronowych, niewielkich budynków gospodarczych na terenach kolejowych, parkometrów, zatok parkingowych na drogach wojewódzkich, powiatowych i gminnych, niewielkich obiektów gospodarczych
przeznaczonych na cele gospodarki leśnej i położonych na gruntach leśnych Skarbu Państwa, niewielkich przydomowych basenów i oczek wodnych. Dotyczy on również remontów istniejących obiektów i urządzeń budowlanych, docieplania niższych budynków, instalowania tablic i urządzeń reklamowych, a także wykonywania
niektórych urządzeń melioracji wodnych oraz budowy ogrodzeń o określonych parametrach i budowy obiektów
małej architektury. Wymienione w przepisach inwestycje wymagają dla swej legalności jedynie zgłoszenia odpowiedniemu organowi zamiaru wykonania określonych robót, a planowana inwestycja musi spełniać warunki
określone prawem budowlanym (w szczególności w przepisach techniczno-budowlanych). Organ administracji
kontroluje zgodność zgłoszenia z obowiązującym prawem i legalność samego zamierzenia inwestycyjnego.
Aby zgłoszenie było skuteczne, musi określać usytuowanie i rodzaj obiektu budowlanego, a także zamierzony termin rozpoczęcia budowy; organ bada (w okresie 30 dni) wskazane zamierzenie budowlane, dokonując
jego faktycznej i prawnej oceny. Następnie organ ten − jeśli uzna zgłoszenie za zgodne z prawem − „przemilcza”
je, pozostawiając bez dalszego biegu i czyniąc jedynie odpowiednią adnotację w aktach sprawy (art. 72 k.p.a.).
W tych okolicznościach upływ 30-dniowego terminu skutkuje nabyciem przez zgłaszającego uprawnienia do
realizacji zamierzenia budowlanego i podjęcia robót. Organ może jednak, a niekiedy ma obowiązek, wydać
decyzję o sprzeciwie. Wydanie jej jest obligatoryjne między innymi, jeśli zgłoszenie dotyczy budowy lub robót
– 385 –
poz. 26
Kp 7/09
OTK ZU nr 3/A/2011
budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę albo naruszających ustalenia planu miejscowego lub inne przepisy (art. 30 ust. 6 prawa budowlanego). Wnosząc sprzeciw, organ może też (fakultatywnie) nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę w odniesieniu do określonego obiektu lub robót
budowlanych, jeżeli ich wykonanie mogłoby spowodować naruszenie ustaleń planu miejscowego albo − między
innymi − zagrażać bezpieczeństwu ludzi lub mienia bądź wprowadzić, utrwalić lub zwiększyć ograniczenia lub
uciążliwości dla terenów sąsiednich (art. 30 ust. 7 prawa budowlanego).
Nie budzi wątpliwości, iż sprzeciw, o którym mowa w art. 30 ust. 5 zdaniu drugim prawa budowlanego, jest
decyzją administracyjną. Jako akt zewnętrzny, zawierający oświadczenie woli organu, określa skutki prawne dla
indywidualnie oznaczonego adresata, odmawiając mu prawa podjęcia robót na podstawie norm administracyjnego
prawa materialnego (zob. B. Majchrzak, Procedura zgłoszenia robót budowlanych, Warszawa 2008, s. 61).
Niewniesienie sprzeciwu w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia jest prawnie dopuszczalnym
zachowaniem organu, stanowiącym realizację jego kompetencji, bez przybierania zewnętrznej formy. Niemniej
ten swoisty „brak czynności” organu administracji nie jest równoznaczny z jego „bezczynnością”. Takie zachowanie organu jest w literaturze kwalifikowane raczej jako milczące przyzwolenie na określone zachowanie (zob.
W. Bochenek, Bezczynność a milczenie organu administracji publicznej, Samorząd Terytorialny nr 12/2003,
s. 41). Oparte jest ono na prawnej fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia, przybierającej formę dorozumianej zgody
organu administracji na określone działanie inwestora. Skutek prawny takiej „milczącej zgody” organu władzy
publicznej należy wiązać z brakiem jej uzewnętrznienia. W orzecznictwie sądów administracyjnych przeważa
pogląd o pozajurysdykcyjnym charakterze milczącej zgody organu administracji. Jak stwierdził Naczelny Sąd
Administracyjny w wyroku z 17 listopada 2005 r. (sygn. akt II OSK 197/05), ,,milczenie organu (…) nie stanowi
rozstrzygnięcia”, zatem milcząca zgoda nie jest aktem administracyjnym. W literaturze przedmiotu brak jednomyślności co do formy działania administracji, do której należałoby zakwalifikować „milczącą zgodę” organu.
W opinii niektórych autorów, taką dorozumianą zgodę należałoby uznać za czynność prawną o cechach zbliżonych do aktu administracyjnego, tj. za tzw. akt administracyjny konkludentny (zob. L. Bar, E. Radziszewski,
Nowy kodeks budowlany. Komentarz, Warszawa 1995, s. 58−59). Jednak zdaniem większości – jest to czynność materialno-techniczna (zob. np. M. Szewczyk, Nadzór w materialnym prawie administracyjnym.
Administracja wobec wolności i innych praw podmiotowych jednostki, Poznań 1995, s. 119; por. też Z. Leoński,
[w:] Z. Leoński, M. Szewczyk, Zasady prawa budowlanego i zagospodarowania przestrzennego, Bydgoszcz
2002, s. 252; M. Laskowska, Instytucja zgłoszenia robót budowlanych w ustawie – prawo budowlane, Gdańskie
Studia Prawnicze nr 14/2005, s. 439), albowiem przyjęcie zgłoszenia jest czynnością faktyczną, wykonywaną
przez organ administracji publicznej w ramach funkcji nadzoru. Milczenie, stanowiące akceptację czynności
zgłoszenia budowy, można – co prawda – uznać za określone zdarzenie prawne, ale tylko za zdarzenie należące do sfery pozajurysdykcyjnej, które z upływem terminu przewidzianego dla podjęcia czynności przez organ
administracji publicznej wywołuje skutek materialnoprawny z mocy samego prawa. „Milcząca zgoda” pozostaje
poza bezpośrednią kontrolą, albowiem nie podlega zaskarżeniu ani w drodze administracyjnej, ani sądowej.
Procedura zgłoszenia robót budowlanych nie jest rodzajem postępowania administracyjnego sensu stricto
(definiowanego jako unormowany prawem ciąg czynności procesowych podejmowanych przez organy administracji oraz inne podmioty partycypujące w postępowaniu w celu rozstrzygnięcia konkretnej sprawy w drodze
wydania decyzji administracyjnej, por. J. Borkowski, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Polskie prawo administracyjne, Warszawa 2001, s. 62). Niektórzy przedstawiciele doktryny widzą w niej szczególny „wniosek” w rozumieniu art. 61 k.p.a., o charakterze czynności procesowej, zawierający żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego (zob. P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2004, s. 160;
B. Majchrzak, Procedura…, s. 110 i n.). Należy stwierdzić, iż zgłoszenie wywiera skutek w rozumieniu k.p.a.
jedynie wtedy, gdy załatwienie sprawy administracyjnej dokonuje się w drodze wydania przez organ decyzji
o sprzeciwie. W pozostałych przypadkach zgłoszenie trzeba rozumieć tylko jako podstawę podjęcia przez
uprawniony organ czynności o charakterze wewnętrznym, w których ani inwestor, ani osoby trzecie nie mają
zapewnionego udziału (zob. J. Borkowski, Glosa do wyroku WSA z dnia 19 października 2004 r., II SA/Lu
161/04, OSP 2006, z. 2, poz. 15, s. 78).
Zgłoszenie budowy jako instytucja prawna jest niewątpliwie wystarczająco skutecznym rozwiązaniem
w odniesieniu do przedsięwzięć budowlanych o mniej skomplikowanym charakterze i znikomym oddziaływaniu
na otoczenie, jak np. budowa wiat, altan, ogrodzeń czy prowadzenie remontu, a także w odniesieniu do zamiaru przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego czy − pod pewnymi warunkami − zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Nietrudno jednak dostrzec, że z uwagi na charakter prawny zgłoszenia, poziom
ochrony prawnej osób trzecich, które nie są nawet o nim powiadamiane, jest w przypadku tej instytucji zdecydowanie niższy niż w sytuacji stosowania konstrukcji prawnych zorientowanych na uzyskanie rozstrzygnięcia
organu władzy publicznej w postaci decyzji administracyjnej.
– 386 –
OTK ZU nr 3/A/2011
Kp 7/09
poz. 26
2.3. W obecnym stanie prawnym obowiązuje ogólna zasada, że do użytkowania obiektu, którego wykonanie
wymagało pozwolenia na budowę, można przystąpić po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu
budowy (art. 54 prawa budowlanego). Organem tym jest, co do zasady, powiatowy inspektor nadzoru budowlanego (art. 83 ust. 1 w związku z art. 55 prawa budowlanego). Cała regulacja oparta jest na milczącej zgodzie
organu nadzoru (w razie braku zastrzeżeń do wykonania danego obiektu), natomiast ewentualne zastrzeżenia
muszą przybrać formę decyzji o sprzeciwie zgłoszonej w ciągu 21 dni od doręczenia organowi zawiadomienia
o zakończeniu budowy.
Zarazem, w licznych przypadkach, wyliczonych enumeratywnie w art. 55 prawa budowlanego, obowiązkiem
inwestora jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, co odnosi się w szczególności do obiektów, na
wzniesienie których wymagane jest pozwolenie na budowę i które należą do określonych kategorii wymienionych w załączniku do Prawa budowlanego, takich jak na przykład: obiekty sportowe (stadiony, baseny, kolejki
linowe), kina, teatry, opery, internaty, budynki ogrodów zoologicznych, gmachy administracji publicznej, kościoły, szpitale, żłobki, sądy, zakłady karne, hotele, domy towarowe i hale targowe, budynki przemysłowe, stacje
paliw, zbiorniki wodne i zapory, mosty i kominy. Można przyjąć, że ustawodawca wprowadził wymóg uzyskania
decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przede wszystkim w odniesieniu do obiektów użyteczności publicznej,
których realizacja i wykonanie − z uwagi na funkcje, jakie pełnią − powinna być poddana szczególnej kontroli
organów państwa. Poza tym pozwolenie na użytkowanie wymagane jest jako konsekwencja wszczęcia procedury legalizacji samowoli budowlanej oraz w razie przystąpienia do użytkowania przed wykonaniem wszystkich
robót budowlanych. Celem regulacji jest niewątpliwie uniemożliwienie korzystania z budowli, które mogłyby
zagrażać bezpieczeństwu użytkowników.
Stroną postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, co oznacza
wyłączenie udziału osób trzecich. Udzielenie pozwolenia na użytkowanie organ nadzoru budowlanego poprzedza obowiązkową kontrolą obiektu, a postępowanie o jego wydanie prowadzone jest − zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej – w celu ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego. Stwierdziwszy nieprawidłowości, organ
nakłada karę na inwestora oraz odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie i przeprowadza postępowanie
naprawcze (art. 59f ust. 6 prawa budowlanego). Organ nadzoru budowlanego uprawiony jest także do określenia w pozwoleniu na użytkowanie warunków użytkowania obiektu. Należy przez to rozumieć uprawnienie organu do dokonania ustaleń, czy zostały spełnione wszystkie warunki umożliwiające prawidłowe użytkowanie
obiektu (zob. S. Serafin, Prawo budowlane…, s. 413).
3. Proces legislacyjny.
3.1. Nowela kwietniowa została uchwalona na podstawie, zawartego w druku sejmowym nr 1048, projektu,
przedłożonego przez Komisję Nadzwyczajną „Przyjazne Państwo” do spraw związanych z ograniczaniem biurokracji (dalej: KNPP). Jak wielokrotnie podkreślano w toku jej prac, celem KNPP nie jest wprowadzanie zmian
systemowych czy całościowych, ale usuwanie barier, niepotrzebnych regulacji czy przepisów niejasnych (patrz
np. wypowiedź przewodniczącego KNPP z 31 stycznia 2008 r., biuletyn nr 204/VI). Jak wynika z biuletynów
KNPP (np. nr 511/VI z 88 posiedzenia komisji 9 kwietnia 2008 r.), rozpatrywała ona grupę „projektów nowelizacji ustaw dotyczących prawa budowlanego przygotowanych przez Polski Związek Firm Deweloperskich”.
Niezależnie od tych projektów, likwidacja decyzji o pozwoleniu na budowę i decyzji dopuszczającej do użytkowania była od początku „sztandarowym projektem Komisji” (ibidem). Już na tym wczesnym etapie prac zastrzeżenia wyrażał Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, powątpiewając, „czy państwo i organy administracji
publicznej (…), czy też inne wyspecjalizowane podmioty (…) będą (…) w jakiś sposób czuwały nad tym, ażeby
kiedyś w przyszłości mosty, (…), szkoły, szpitale, funkcjonowały tak, jak należy, i były bezpieczne dla tych, którzy będą z nich korzystali” (ibidem). Wskazywano też zagrożenia wynikające z niemożności zaskarżenia niezgodnej z prawem rejestracji budowy oraz z eliminacji obowiązku zgłoszenia w odniesieniu do wielu drobnych
robót budowlanych; podkreślano brak ochrony interesu publicznego i interesów osób trzecich, jednak było to
zbywane twierdzeniami o działaniach „sąsiadów szantażystów” (Biuletyn nr 620/VI z 7 maja 2008 r.).
Celem wniesionego pod obrady Sejmu projektu było wprowadzenie ułatwień w procesie inwestycyjnym,
ponieważ obowiązujący system regulacji administracyjnych znacznie wydłuża czas przygotowania inwestycji,
nie zapewniając skutecznej kontroli jakości projektu pod względem technicznym. Wejście w życie nowelizacji
miało ułatwić proces inwestycyjny, by skupiony on był na projektowaniu i wykonawstwie, nie zaś na oczekiwaniu
na stosowne pozwolenia. W toku debat zwracano jednak uwagę, że przedłużające się procedury wiążą się nie
z liczbą dokumentów, lecz z wydolnością urzędów (zbyt małą liczbą pracowników w ogóle i zbyt małą liczbą
osób mających stosowne uprawnienia budowlane), zaś proponowane rozwiązania – w kontekście raportu
Najwyższej Izby Kontroli dotyczącego funkcjonowania nadzoru budowlanego − mogą prowadzić do pełnej
– 387 –
poz. 26
Kp 7/09
OTK ZU nr 3/A/2011
samowoli budowlanej. Podkreślano odmienność sytuacji inwestora budującego jednorodzinny dom i przedsiębiorcy, który nie będzie „końcowym inwestorem” ani też właścicielem wybudowanego obiektu. Podkreślano
również, że proponowane rozwiązania są niekorzystne dla klientów finansujących inwestycje (np. przyszłych
nabywców mieszkań), bo nie mają oni możliwości kontroli ryzyka inwestycji, choć poniosą pełne koszty decyzji
przedsiębiorców realizujących inwestycję. Pojawiło się również pytanie o eliminację udziału sąsiadów inwestora
w postępowaniu i skierowanie ich, w celu ochrony praw, na długotrwałą i kosztowną drogę cywilnoprawną.
Wskazywano, że przepisy nie są po to, by utrudniać życie inwestorom, lecz by chronić użytkowników, i to przede
wszystkim dla nich powinny być „przyjazne”.
Większość zasięgniętych w toku procesu legislacyjnego opinii (Anny Janickiej, Wojciecha Szwajdlera, Anny
Zygierewicz) była krytyczna wobec proponowanych rozwiązań. Zwracano uwagę, że choć niektóre rozwiązania
przewidziane w projekcie ustawy zasługują na uznanie (np. skrócenie niektórych terminów), to jednak całkowita
likwidacja pozwolenia na budowę jest trudna do zaakceptowania, zwłaszcza że dotyczy wszystkich obiektów –
zarówno domów jednorodzinnych, jak i szkół czy szpitali. Podkreślano niejasność pojęcia „zgoda urbanistyczna”
i stwierdzano, że proponowane zmiany doprowadzą do chaosu budowlanego i wielu nadużyć ze strony inwestorów. Twierdzono, że przy konstrukcji „milczącej zgody” niemożliwe jest uzależnienie realizacji nawet największej inwestycji od nałożenia na inwestora dodatkowych obowiązków (np. modernizacji układu komunikacyjnego
w sąsiedztwie budowanego centrum handlowego), a różnice pomiędzy obowiązkiem zgłoszenia a obowiązkiem
uzyskania pozwolenia na budowę bezpośrednio wpływają na sytuację prawną inwestora i osób trzecich.
Akcentowano, z powołaniem literatury przedmiotu, że zgłoszenie budowy nie powoduje wszczęcia postępowania administracyjnego, bo nie generuje „sprawy administracyjnej” podlegającej załatwieniu przez organ.
Wskazywano rozliczne wątpliwości co do proponowanych rozwiązań w kontekście poprawności legislacyjnej.
Uwypuklano, że w dotychczasowym stanie prawnym zgłoszenie dotyczy zamiaru wykonania robót o nieznacznym stopniu komplikacji i zagrożenia dla dobra wspólnego. Zarazem, w obowiązującej procedurze, spory
pomiędzy inwestorami a właścicielami sąsiednich nieruchomości co do interpretacji planów miejscowych (albo
decyzji o warunkach zabudowy) toczone są przed wydaniem pozwolenia na budowę, natomiast w proponowanym kształcie normatywnym stwierdzenie – post factum − sprzeczności inwestycji z tymi dokumentami spowoduje nieporównywalnie większe straty.
3.2. Rada Ministrów w piśmie z 23 października 2008 r. (znak: DSPA-140-249(4)/08) zajęła stanowisko, że
komisyjny projekt ustawy jest „zbieżny z rządowym projektem ustawy o zmianie ustawy – Prawo budowlane,
ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw przygotowywanym
przez Ministerstwo Infrastruktury skierowanym (…) pod obrady KERM”, a zmiany „mają na celu uproszczenie
procesu budowlanego poprzez rezygnację ze zbędnych procedur administracyjnych i zaproponowanie takich
rozwiązań prawnych, które w odmienny niż dotychczas sposób a zgodny z obecnymi warunkami społecznogospodarczymi, regulują procedury prawne, m. in. poprzedzające rozpoczęcie robót budowlanych”.
Zdaniem Rady Ministrów, proponowane przez KNPP zmiany „wychodzą naprzeciw oczekiwaniom wielu
grup związanych z inwestowaniem − inwestorów, projektantów, a także samorządów”, jednak szczegóły projektu budzą wątpliwości. W piśmie przedstawione zostały istotne różnice pomiędzy projektami komisyjnym
i rządowym (np. wzmocnienie odpowiedzialności personalnej projektanta i sprawdzającego, definicja zgody
urbanistycznej, kwestie odstępstw od projektu i przesłanki wstrzymania robót budowlanych, katalog inwestycji, których odbiór przez inspekcje i Straż Pożarną jest w projekcie rządowym obowiązkowy). Zwrócono
uwagę, że art. 29 prawa budowlanego w brzmieniu proponowanym przez KNPP spowoduje wyłączenie dużej
liczby obiektów oraz robót budowlanych spod kontroli państwa, co stwarza ryzyko powstawania obiektów na
terenach nieprzeznaczonych pod zabudowę. Podkreślono, że projektowane przez KNPP uchylenie art. 49
likwiduje mechanizm zniechęcający do dokonywania samowoli budowlanych, czym niweczy wieloletnie działania administracji.
Wskazano, że − w sytuacji zniesienia pozwoleń na budowę − projekt KNPP nie wprowadza mechanizmu
wypełnienia wymogów dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 85/337/EWG z 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny wpływu wywieranego przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne
ani nie uwzględnia przepisów przekazanej wówczas Prezydentowi do podpisu ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania
na środowisko, w której dokonano transpozycji przepisów tej dyrektywy. Zauważono, że projekt KNPP nie reformuje systemu zależności między prawem budowlanym a ustawami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz prawem geodezyjnym i kartograficznym, gdy tymczasem zmiany merytoryczne zakresu obowiązkowych geodezyjnych inwentaryzacji powykonawczych rzutują na treść informacyjną mapy zasadniczej
i krajowego systemu informacji o terenie, czyli podstawowej infrastruktury danych przestrzennych.
– 388 –
OTK ZU nr 3/A/2011
Kp 7/09
poz. 26
Rada Ministrów zaznaczyła, że − wbrew twierdzeniu, iż projektowane regulacje nie spowodują skutków
finansowych dla budżetu państwa − uchylenie przepisów dotyczących opłat legalizacyjnych spowoduje zmniejszenie dochodów budżetu. Ponadto propozycja zryczałtowanego odszkodowania za opóźnienia w wydawaniu
dziennika budowy lub decyzji o odmowie wpisu do rejestru robót budowlanych (1 tys. zł za każdy dzień zwłoki)
może generować wydatki i mieć charakter korupcjogenny, a projekt nie odzwierciedla negatywnych skutków
finansowych dla gmin, wynikających z wyeliminowania niektórych przedmiotów opłaty skarbowej. Proponowane
przez KNPP uchylenie art. 36a prawa budowlanego mogłoby sprzyjać „obejściom podatkowym”, bo zmiana
przeznaczenia budowanego obiektu (np. z mieszkalnego na użytkowy) mogłaby się wiązać z koniecznością
korekt w podatku od towarów i usług.
Podsumowując, Rada Ministrów uznała, że przedstawione przez KNPP propozycje usprawniające procedury dotyczące inwestycji budowlanych są w swych założeniach „zbieżne z polityką obecnego rządu” i należy
doprowadzić do połączenia prac nad oboma projektami – KNPP i przygotowanym w Ministerstwie
Infrastruktury.
3.3. W sprawie projektu noweli kwietniowej, a następnie samej ustawy, krytycznie wypowiedziały się wszystkie trzy samorządy zawodowe, o których mowa w ustawie z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz. U. z 2001 r. Nr 5, poz. 42, ze zm.), czyli Polska
Izba Inżynierów Budownictwa, Izba Architektów Rzeczypospolitej Polskiej i Krajowa Izba Urbanistów. Po uchwaleniu ustawy dwa z nich apelowały do Prezydenta o poddanie noweli kwietniowej kontroli Trybunału
Konstytucyjnego, między innymi ze względu na: zagrożenia dla bezpieczeństwa procesu inwestycyjnego, zwolnienie państwa z obowiązku nadzoru nad procesem budowlanym, niemożność powstrzymania inwestycji naruszających normy prawne lub interesy osób trzecich oraz negatywny wpływ na krajobraz Polski (pisma: IARP
z 13 maja 2009 r., znak: L.dz. 285/KRIA/2009/w oraz KIU z 18 maja 2009 r., znak: KIU-465/2009).
4. Przedmiot kontroli.
4.1. Prezydent uczynił przedmiotem kontroli kilka przepisów noweli kwietniowej, przy czym budzą one jego
wątpliwości często tylko w określonym zakresie albo muszą być badane w związku z innymi regulacjami kwestionowanej ustawy.
4.2. Art. 1 pkt 11 noweli kwietniowej, w części dotyczącej art. 28 ust. 1 prawa budowlanego, został poddany
kontroli Trybunału Konstytucyjnego w związku z art. 1 pkt 14 tej noweli w części dotyczącej art. 30a ust. 4 prawa
budowlanego.
Zgodnie z art. 28 ust. 1 prawa budowlanego, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 11 noweli kwietniowej,
„Budowa obiektu budowlanego wymaga dokonania zgłoszenia (…)”; będzie można do niej przystąpić, „jeżeli
w terminie 30 dni od dnia zgłoszenia, właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu”.
Powyższa zasada nie ma zastosowania w trzech przypadkach, określonych w art. 28 ust. 2, art. 29 ust. 1 oraz
art. 39 ust. 1 prawa budowlanego. Jeden z nich dotyczy zwolnienia określonych robót budowlanych (wymienionych
w art. 29 ust. 1 prawa budowlanego, zob. część III pkt 4.3 uzasadnienia) nawet z obowiązku zgłoszenia. Drugi
obejmuje obowiązkiem uzyskania decyzji o rejestracji budowy przedsięwzięcia budowlane mogące znacząco
oddziaływać na środowisko albo na obszar Natura 2000 (o ile podejmowane roboty nie będą bezpośrednio związane z ochroną tego obszaru lub nie będą wynikać z tej ochrony; art. 28 ust. 2 prawa budowlanego). Trzeci uzależnia prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków od uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków (art. 39
ust. 1 prawa budowlanego; pozwolenie to jest obecnie normowane rozporządzeniem Ministra Kultury z dnia
9 czerwca 2004 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych, badań
konserwatorskich i architektonicznych, a także innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz
badań archeologicznych i poszukiwań ukrytych lub porzuconych zabytków ruchomych, Dz. U. Nr 150, poz. 1579),
które nie jest równoznaczne z pozwoleniem na budowę (również w obecnym stanie prawnym nie pełni takiej roli),
ale prowadzenie prac bez jego uzyskania podlega karze grzywny (art. 36, art. 37 i art. 117 ustawy z dnia 23 lipca
2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, Dz. U. Nr 162, poz. 1568, ze zm.).
Art. 30a ust. 4 prawa budowlanego, dodany mocą art. 1 pkt 14 noweli kwietniowej, stanowi, że „Właściwy
organ w terminie 30 dni od dnia otrzymania zgłoszenia (…) dokonuje rejestracji budowy i wydaje inwestorowi
dziennik budowy, albo wnosi, w drodze decyzji, sprzeciw”, z tym, że organ ten będzie mógł w razie konieczności
wezwać inwestora do uzupełnienia braków w zgłoszeniu lub projekcie budowlanym (postanowienie takie będzie
mogło być wydane tylko raz i będzie na nie przysługiwać zażalenie), a wówczas 30-dniowy termin będzie się
liczył od dnia uzupełnienia zgłoszenia lub projektu budowlanego.
– 389 –
poz. 26
Kp 7/09
OTK ZU nr 3/A/2011
Reasumując: zgodnie z kwestionowaną regulacją, po wejściu w życie noweli kwietniowej do budowy obiektu budowlanego − niewymagającej już co do zasady uzyskania pozwolenia na budowę, a tylko zgłoszenia −
będzie można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia dokonania zgłoszenia właściwy organ nie wniesie
sprzeciwu w drodze decyzji. W takiej sytuacji organ będzie musiał dokonać rejestracji budowy i wydać jej dziennik inwestorowi.
4.3. Art. 1 pkt 11 noweli kwietniowej został poddany kontroli w części dotyczącej art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 1
Prawa budowlanego.
Artykuł 28 ust. 1 prawa budowlanego w brzmieniu zmodyfikowanym nowelą kwietniową (dalej: mod.Pb.),
został opisany w części III pkt 4.2 uzasadnienia. Wyjątki od wynikającej z niego zasady (że budowa obiektu
budowlanego będzie wymagać zgłoszenia i będzie można do niej przystąpić, jeśli właściwy organ nie wniesie
sprzeciwu) – zmierzające w kierunku dalszej liberalizacji procesu inwestycyjnego − ustanawia art. 29 ust. 1 mod.
Pb., przewidujący, że budowa określonych w nim obiektów nie będzie wymagała nawet zgłoszenia. Obiektami
takimi mają być między innymi:
− niektóre obiekty kolejowe (m.in. perony, wiaty przystankowe, niewielkie budynki, położone na terenach
kolejowych stanowiących własność Skarbu Państwa, art. 29 ust. 1 pkt 1-3 prawa budowlanego),
− elementy infrastruktury telekomunikacyjnej i parkingowej oraz pochylnie dla osób niepełnosprawnych
(art. 29 ust. 1 pkt 4-7 prawa budowlanego),
− urządzenia pomiarowe państwowych służb hydrologiczno-meteorologicznej i hydrogeologicznej wraz
infrastrukturą oraz drogowe stacje meteorologiczne oraz niektóre znaki geodezyjne i obiekty triangulacyjne
(art. 29 ust. 1 pkt 8-9 i 14 prawa budowlanego),
− obiekty małej architektury, z wyjątkiem sytuowanych w miejscach publicznych (art. 29 ust. 1 pkt 10 prawa
budowlanego),
− niektóre ogrodzenia, przyłącza mediów i instalacje do pomp ciepła (art. 29 ust. 1 pkt 11 i 15-16 prawa
budowlanego).
W porównaniu z obowiązującym stanem prawnym, kwestionowana regulacja nie tylko zwolniłaby inwestorów budujących określone obiekty z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, ale – co więcej – w bardzo
wielu przypadkach zwolniłaby ich nawet z obowiązku zgłoszenia tych inwestycji do rejestru.
4.4. Artykuły 30a ust. 1 i 30b ust. 2 i 3 prawa budowlanego, dodane mocą art. 1 pkt 14 noweli kwietniowej,
określają zakres „czynności sprawdzających” właściwego organu w odniesieniu do zgłoszenia. Organ ten –
w myśl art. 30a ust. 1 prawa budowlanego – będzie zobowiązany sprawdzić tylko:
− prawidłowość i kompletność zgłoszenia,
− czy projekt budowlany został sporządzony przez osobę uprawnioną i należącą do właściwej izby samorządu zawodowego,
− kompletność projektu budowlanego,
− zgodność usytuowania obiektu budowlanego albo projektu zagospodarowania działki lub terenu ze zgodą
urbanistyczną,
− zgodność zgłoszenia i projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach,
jeżeli została ona wydana.
Zgodnie z art. 30b ust. 2 prawa budowlanego, właściwy organ będzie zobowiązany wnieść sprzeciw (w drodze decyzji), tylko jeżeli:
− budowa byłaby sprzeczna ze zgodą urbanistyczną,
− inwestor nie wykonałby (albo wykonałby nieprawidłowo) obowiązku uzupełnienia braków w zgłoszeniu lub
projekcie budowlanym,
− budowa należałaby do kategorii budów wymagających rejestracji w drodze decyzji.
Ponadto, na podstawie art. 30b ust. 3 prawa budowlanego, właściwy organ będzie mógł (lecz nie będzie
zobowiązany) wnieść sprzeciw w razie istnienia niesprecyzowanych w ustawie „uzasadnionych przesłanek”,
wskazujących, że budowa spowoduje zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia.
4.5. Zgodnie z art. 55 prawa budowlanego, w brzmieniu nadanym art. 1 pkt 32 noweli kwietniowej, przed
przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego tylko w trzech przypadkach należałoby obligatoryjnie
uzyskać decyzję administracyjną potwierdzającą zakończenie budowy (będącą odpowiednikiem obecnego
pozwolenia na użytkowanie):
− po pierwsze, w odniesieniu do obiektów legalizowanych, czyli takich, które były przedmiotem decyzji
o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót (albo decyzji o zatwierdzeniu projektu
– 390 –
OTK ZU nr 3/A/2011
Kp 7/09
poz. 26
budowlanego, jeżeli budowa została zakończona); chodzi tu więc o samowole budowlane − obiekty wybudowane (albo będące w budowie) bez wymaganej rejestracji, ale zgodne ze zgodą urbanistyczną i bez naruszenia
przepisów w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem (odesłanie
z art. 55 ust. 1 pkt 1 do art. 49 ust. 5, odwołującego się do art. 49 ust. 4, który z kolei odwołuje się do art. 49
ust. 1 prawa budowlanego, dotyczącego obiektów, o których mowa w art. 48 tej ustawy);
− po wtóre, w stosunku do obiektów, co do których wydana była decyzja w sprawie zatwierdzenia projektu
budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych (albo − jeżeli budowa została zakończona −
o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego); chodzi tu o sytuację, gdy roboty budowlane były wykonywane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia (bądź zagrożenie środowiska) albo w sposób istotnie odbiegający od ostemplowanego projektu budowlanego (albo decyzji o rejestracji
budowy, jeżeli była ona wymagana), lub niezgodnie z przepisami i z tego powodu zostały wstrzymane przez
organ administracji (art. 55 ust. 1 pkt 1 odsyła do art. 51 ust. 4, odwołującego się do art. 51 ust. 1 pkt 3, dotyczącego sytuacji, o których mowa w art. 50 ust. 1 prawa budowlanego);
− po trzecie, gdy przystąpienie do użytkowania obiektu ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót
budowlanych (art. 55 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego).
Uzyskanie potwierdzenia zakończenia budowy nie będzie zwalniało inwestora z obowiązku uzyskania
wymaganych innymi przepisami zgód lub pozwoleń na eksploatację obiektu.
Reasumując, regulacja nie tylko zlikwiduje dotychczas funkcjonującą instytucję wydawanego w formie decyzji pozwolenia na użytkowanie, ale też bardzo ograniczy zakres obowiązku uzyskania potwierdzenia zakończenia budowy − tylko do legalizowanych samowoli budowlanych, obiektów wznoszonych niezgodnie z projektem
albo z naruszeniem zasad bezpieczeństwa i obiektów, które mają być użytkowane jeszcze przed zakończeniem
wszystkich prac budowlanych.
4.6. Art. 33 ust. 2 noweli kwietniowej dotyczy legalizacji z mocy prawa określonych obiektów budowlanych lub
ich części, wybudowanych z naruszeniem prawa. Ustawodawca postanowił, że legalizacja ta obejmie obiekty
wybudowane przed 1 stycznia 1995 r., co do których do dnia wejścia w życie noweli kwietniowej „nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne”, i do 31 grudnia 2010 r. został w organie nadzoru budowlanego złożony
stosowny wniosek „o potwierdzenie legalności obiektu budowlanego”. W przypadku spełnienia tych trzech przesłanek, organ nadzoru budowlanego ma obowiązek wydać zaświadczenie o legalności obiektu budowlanego.
5. Problemy konstytucyjne.
W świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego odnoszącego się do wskazanych we wniosku wzorców
kontroli, niniejszą sprawę można sprowadzić do trzech problemów natury konstytucyjnej.
Pierwszym problemem jest ukształtowanie przez ustawodawcę mechanizmów niegwarantujących dostatecznego wpływu organów państwa na zapewnienie porządku publicznego i egzekwowanie poszanowania
interesu publicznego (naruszenie art. 1 i art. 2 Konstytucji). Kwestia ta ma zasadnicze znaczenie w relacjach
państwo – podmiot niepubliczny (np. inwestor), w których powinny być precyzyjnie uregulowane nie tylko prawa,
ale i obowiązki każdej ze stron danej relacji.
Drugi problem polega na znaczącym osłabieniu ochrony prawa własności osób trzecich, narażonego na
naruszenie działaniami inwestora, oraz na odebraniu publicznoprawnych środków ochrony przed takimi naruszeniami (naruszenie art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz art. 45 ust. 1
w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji). Jest to zagadnienie pojawiające się głównie w relacjach pomiędzy podmiotami niepublicznymi (właścicielami sąsiadujących ze sobą nieruchomości), choć może dotyczyć również
relacji podmiotu publicznego i niepublicznego, o ile pierwszy z nich działa w sferze dominium, nie zaś imperium
(np. budowa gmachu nowego urzędu godzi w prawa właścicieli sąsiednich nieruchomości).
Trzecim problemem jest działanie państwa naruszające zaufanie obywateli do niego oraz do stanowionego
przez nie prawa (naruszenie art. 2 Konstytucji), polegające na arbitralnym – ex lege − uwolnieniu od odpowiedzialności sprawców naruszeń prawa (samowoli budowlanych), i to bez badania zagadnień merytorycznych,
a jedynie na podstawie spełnienia przesłanek formalnoprawnych.
6. Zasada wolności budowlanej (prawo zabudowy, ochrona praw osób trzecich i interesu publicznego).
6.1. Prawo budowlane stanowi w art. 4, że „Każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli
wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia
budowlanego z przepisami”. Przepis ten wyraża zasadę wolności budowlanej, ujmowaną w doktrynie dwojako:
– 391 –
poz. 26
Kp 7/09
OTK ZU nr 3/A/2011
w znaczeniu przedmiotowym − jako zasadę prawa, pełniącą rolę interpretacyjną w procesie wykładni przepisów
prawa budowlanego i innych ustaw regulujących proces inwestycyjno-budowlany (tak: Z. Leoński, M. Szewczyk,
Podstawowe instytucje planowania przestrzennego i prawa budowlanego, Poznań 1999, s. 37 i n.) oraz w znaczeniu prawa podmiotowego (zob. W. Szwajdler, Zagospodarowanie przestrzenne. Regulacja prawna, Toruń
1995, s. 160 i n.; Z. Leoński, M. Szewczyk, Podstawowe…, s. 49 i n.; zob. też W. Szwajdler, Zniesienie instytucji pozwolenia na budowę a prawo zabudowy nieruchomości gruntowych, Toruń 2009, s. 21 i n.).
Niewątpliwie zasada wolności budowlanej w znaczeniu podmiotowym – jako prawo do zabudowy − ma dwa
aspekty: cywilnoprawny i publicznoprawny. W aspekcie cywilnoprawnym prawo zabudowy jest pochodną prawa
własności nieruchomości (ewentualnie innego prawa majątkowego o charakterze rzeczowym lub nawet obligacyjnym, w którym mieści się „prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane”), można więc przyjąć,
że pośrednio zakotwiczone jest w art. 64 Konstytucji, gwarantującym „prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia” (ust. 1), równą dla wszystkich ochronę prawną (ust. 2) oraz dopuszczającym
ograniczenie własności „tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności” (ust. 3).
Konstytucyjne prawo własności − jedno z praw podstawowych − nie jest tylko sumą uprawnień składających
się na nie z mocy poszczególnych ustaw, lecz jest sformułowane ogólnie, by konstytucyjna ochrona obejmowała jak najszerszy zakres praw majątkowych (tak: B. Banaszkiewicz, Konstytucyjne prawo do własności, [w:]
Konstytucyjne podstawy systemu prawa, pod red. M. Wyrzykowskiego, Warszawa 2001, s. 30). Teza ta koresponduje ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, że pojęcia konstytucyjne mają charakter autonomiczny
wobec jednakowo brzmiących terminów występujących w ustawodawstwie zwykłym, a tym samym znaczenie
określonych pojęć przyjęte na gruncie ustaw zwykłych nie może przesądzać o sposobie wykładni postanowień
konstytucyjnych.
Prawo zabudowy jest emanacją prawa własności − najszerszego przedmiotowo (zawierającego otwarty
katalog uprawnień właścicielskich) i najsilniejszego prawa do rzeczy, skutecznego erga omnes. Zgodnie
z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, ze zm.; dalej: k.c.), właściciel może (z wyłączeniem innych osób) korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego; w tych samych
granicach może rozporządzać rzeczą. Wolno mu więc czynić z rzeczą wszystko, z wyjątkiem tego, co zakazane
(zob. J. Ignatowicz, K Stefaniuk, Prawo rzeczowe, Warszawa 2003, s. 67), a to znaczy, że prawo własności nie
jest nieograniczone ani też absolutne. Przyjąć należy, że art. 140 k.c. wymienia jedynie podstawowe uprawnienia składające się na prawo własności, które jednakże nie wyczerpują jego treści, obejmujące m.in. – w odniesieniu do nieruchomości – uprawnienie do jej zabudowania, czyli wzniesienia na niej obiektu budowlanego
w rozumieniu Prawa budowlanego (art. 3 pkt 1).
Należy uznać, że granice prawa własności wynikają zarówno z norm prawa cywilnego (stanowiącego część
prawa prywatnego), jak i z prawa administracyjnego (stanowiącego część prawa publicznego). W odniesieniu
do prawa zabudowy – składowej prawa własności nieruchomości − można wręcz stwierdzić, że kształtowane
jest ono przede wszystkim przez prawo publiczne. Normy administracyjnoprawne wyznaczające granice prawa
własności nieruchomości gruntowej zawarte są głównie w przepisach z zakresu szeroko pojętego prawa budowlanego (wraz z przepisami techniczno-budowlanymi) oraz przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także w aktach prawnych dotyczących ochrony: przyrody, środowiska, gruntów rolnych i leśnych
i zabytków, jak również w prawie wodnym, geologicznym i górniczym. Znaczna część tych przepisów odnosi się
wyłącznie lub głównie do sposobu korzystania z prawa własności nieruchomości, ponieważ każde ograniczenie
prawa zabudowy jest pośrednio ograniczeniem prawa własności nieruchomości.
6.2. Nie ulega wątpliwości, że skorzystanie przez właściciela czy użytkownika wieczystego (dalej zbiorczo:
właściciel) nieruchomości z prawa zabudowy – przez wybudowanie na nieruchomości obiektu budowlanego −
może niekorzystnie oddziaływać na możliwość korzystania z nieruchomości należących do innych podmiotów
i to nie tylko tych bezpośrednio graniczących z nieruchomością zabudowywaną. Oddziaływanie wznoszonego
(wzniesionego) obiektu może mieć różny stopień uciążliwości i charakter, od dyskomfortu estetycznego (obiekt
jest w odczuciu sąsiada, a często również obiektywnie – brzydki), czy uniemożliwienia lub utrudnienia odbioru
programu telewizyjnego, przez zasłonięcie widoku, ograniczenie nasłonecznienia lub dopływu świeżego powietrza, aż po znaczący spadek wartości rynkowej sąsiednich nieruchomości. Oddziaływaniem tym są również
nadmierny hałas, wstrząsy, dymy czy spaliny emitowane w czasie trwania procesu budowlanego lub w czasie
eksploatacji obiektu.
Ochrona prawa osób trzecich (w uproszczeniu – sąsiadów) do niezakłóconego korzystania z ich nieruchomości jest przejawem ochrony ich prawa własności. W toku realizacji inwestycji może bowiem dojść (i z reguły
– 392 –
OTK ZU nr 3/A/2011
Kp 7/09
poz. 26
dochodzi) do kolizji praw i interesów dysponenta nieruchomości zabudowywanej oraz dysponentów sąsiednich
nieruchomości. Art. 4 prawa budowlanego eksponuje prawo inwestora budowlanego, jednak – przez odwołanie
do przepisów, z którymi zamierzenie budowlane musi być zgodne − wskazuje intencję ochrony praw osób trzecich i interesu publicznego, które mogłyby być zagrożone realizacją określonej inwestycji.
Jak już wspomniano, przepisy, o których mowa w art. 4 Prawa budowlanego, należą przede wszystkim do
sfery prawa administracyjnego, ale w grę wchodzą także przepisy prawa cywilnego. Zgodnie z art. 144 k.c.:
„Właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by
zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych”. Zarazem trudno pominąć fakt, że przepisy
kodeksu cywilnego, w tym dotyczące korzystania z nieruchomości, regulują – co do zasady − stosunki między
właścicielami nieruchomości i tylko w ograniczonym zakresie znajdują zastosowanie do stosunków między
podmiotami innych praw rzeczowych lub obligacyjnych (tak: J. Ignatowicz, K Stefaniuk, op. cit., s. 72-73).
W kontekście możliwej kolizji prawa inwestora do zabudowy nieruchomości i praw dysponentów sąsiednich
nieruchomości, przywołać trzeba art. 64 ust. 2 Konstytucji, gwarantujący równą dla wszystkich ochronę prawną
własności i innych praw majątkowych. Istotą tej gwarancji jest, że ochrona własności i innych praw majątkowych
nie może być różnicowana zależnie od rodzaju podmiotu danego prawa, a konieczność ochrony praw osób
trzecich jest jedną z podstaw wprowadzenia ustawowych ograniczeń praw inwestora (art. 31 ust. 3 Konstytucji)
oraz ingerencji organów administracji w proces zabudowy nieruchomości, zarówno na etapie poprzedzającym
rozpoczęcie budowy, jak i w jej trakcie i po zakończeniu robót budowlanych.
6.3. Gwarantowane inwestorowi – mocą art. 4 prawa budowlanego − prawo zabudowy nieruchomości gruntowej równoważone jest − wynikającą z różnorakich przepisów − ochroną praw osób trzecich i interesu publicznego. Ustawodawca kieruje się w tym przypadku troską o należyte, harmonijne współżycie członków społeczeństwa, co obejmuje zarówno ochronę interesów poszczególnych osób, jak i określonych dóbr społecznych, w tym
mienia publicznego (zob. wyrok z 12 stycznia 1999 r., sygn. P 2/98, OTK ZU nr 1/1999, poz. 2). Konieczność
szczególnie wnikliwego analizowania argumentów związanych z ochroną dobra powszechnego − interesu ogółu
– jest w pełni uzasadniona również w świetle art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka
i podstawowych wolności (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175), gwarantującego każdej osobie fizycznej i prawnej
niezakłócone korzystanie z jej własności, a jednocześnie potwierdzającego prawo państwa do wydawania przepisów, które − wedle jego oceny − są konieczne dla kontroli, czy korzystanie z własności odbywa się zgodnie
z interesem powszechnym (ibidem).
Treść pojęcia „interesu publicznego”, mimo niezmienności jego istoty, definiowana jest każdorazowo w kontekście określonych warunków społecznych i politycznych oraz prawa konkretnej jednostki (por. M. Wyrzykowski,
Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym, Warszawa 1986, s. 50, s. 183; E. Modliński, Pojęcie
interesu publicznego w prawie administracyjnym, Warszawa 1932, s. 3). Samo pojęcie nabiera treści dopiero
poprzez zestawienie z prawami jednostek (E. Modliński, ibidem, s. 3). Nie ma podstaw do twierdzenia, że interes publiczny zawsze jest przeciwstawny interesom jednostek, jednak do sprzeczności pomiędzy tymi interesami może niekiedy dochodzić. W takich sytuacjach zadaniem władz publicznych jest dążenie do harmonizowania
tych interesów, które nie występują w stosunku nadrzędności i podrzędności, a w związku z tym konieczne jest
dążenie ustawodawcy i organów stosujących prawo − również w ramach kształtowania procesu budowlanego
− do wyważania obu tych interesów (por. m.in. wyroki TK: z 13 lutego 2001 r., sygn. K 19/99, OTK ZU nr 2/2001,
poz. 30, z 25 listopada 2003 r., sygn. K 37/02, OTK ZU nr 9/A/2003, poz. 96, z 8 października 2007 r., sygn.
K 20/07, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 102; z 26 listopada 2007 r., sygn. P 24/06, OTK ZU nr 10/A/2007, poz. 126).
Stosowane przez ustawodawcę odwołanie do „ważnego interesu publicznego” nie oznacza pełnej swobody
określania rodzaju chronionego interesu, ponieważ przy jego ustalaniu muszą być uwzględniane regulacje konstytucyjne i hierarchia wartości wynikająca z zasady demokratycznego państwa prawnego. Niemniej do kategorii „interesu publicznego” z pewnością należą wartości wskazane w art. 31 ust. 3 Konstytucji (zob. wyrok TK
z 17 grudnia 2003 r., sygn. SK 15/02, OTK ZU nr 9/A/2003, poz. 103).
W kontekście prawa budowlanego interes publiczny przejawia się w szczególności w zapewnieniu ładu
architektoniczno-przestrzennego i bezpieczeństwa użytkowników obiektów budowlanych, również tych wybudowanych bez pozwolenia. Właściwe zrównoważenie interesu prywatnego i publicznego jest gwarancją zachowania proporcjonalności ograniczania praw jednostki w celu realizacji interesu publicznego (por. m.in. powołane
wyżej wyroki TK w sprawach o sygn.: K 19/99, K 37/02 i K 20/07). Kolizja interesów, a co za tym idzie potrzeba
ich ważenia, jest charakterystyczna dla stosunków regulowanych przez prawo budowlane, w którym stykają się
interes publiczny, interes inwestora oraz uprawnienia osób trzecich wynikające z ich praw na nieruchomości
sąsiadującej z nieruchomością inwestora. Granice tych praw i interesów, szczególnie na obszarach zurbanizo-
– 393 –
poz. 26
Kp 7/09
OTK ZU nr 3/A/2011
wanych, określają przepisy prawa budowlanego i innych aktów prawnych wydanych na podstawie i w wykonaniu przepisów tego prawa lub przepisów wydanych dla ochrony środowiska. Poza tymi granicami znajdują się
− jak stwierdził Sąd Najwyższy w wyroku z 16 stycznia 1992 r. (sygn. akt III ARN 42/91, OSN nr 3/1993, poz. 42
− „protesty obywateli wyrażające ich osobiste zapatrywania, oczekiwania, postulaty, życzenia, itp. co do określonej polityki planowania przestrzennego, wzajemnych relacji między planowanymi inwestycjami, a sferą ich
indywidualnych wyobrażeń co do warunków normalnej egzystencji, wypoczynku, korzystania z dóbr przyrody
itp. Te oczekiwania, życzenia i postulaty powinny być brane pod uwagę przy udzielaniu pozwolenia na budowę
i w odpowiednim stopniu uwzględniane, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie słuszny interes samego inwestora
oraz względy gospodarcze i społeczne, w których ocenie terenowe organy administracji samorządowej są
w pełni suwerenne. Nieuwzględnienie ich nie może jednak stanowić podstawy kwestionowania «legalności», tj.
zgodności z prawem pozwolenia na budowę”. W ocenie interesów osób trzecich należy także posiłkować się
art. 7 k.p.a., który zobowiązuje organy administracji publicznej, aby przy załatwianiu sprawy, miały wzgląd na
interes społeczny i słuszny interes obywateli.
7. Ocena zarzutów związanych z zastąpieniem decyzji o pozwoleniu na budowę zgłoszeniem i rejestracją
budowy, w świetle art. 2, art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 oraz z art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji (pkt 1 sentencji).
7.1. Będący osią wniosku zarzut dotyczy niezgodności przepisów noweli kwietniowej, opisanych w części
III pkt 4.2 uzasadnienia, z art. 2 w zakresie, w jakim wyraża on zasadę sprawiedliwości społecznej, art. 21 ust. 1
i art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 (ochrona prawa własności) oraz z art. 45 ust. 1 w związku z art. 77
ust. 2 Konstytucji (prawo do sądu).
7.2. Trybunał Konstytucyjny, w świetle ustaleń dokonanych w części III pkt 2.2 uzasadnienia, uznaje zasadność zarzutów wnioskodawcy, potwierdzonych przez Prokuratora Generalnego, że zgłoszenie, o którym mowa
w zakwestionowanych przepisach, nie jest wnioskiem o wszczęcie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, oraz że czynności organu wykonywane w sprawie zgłoszenia nie miałyby charakteru procesowego,
a milczenie organu − choć niewątpliwie kończyłoby sprawę administracyjną i skutkowało uzyskaniem przez
inwestora prawa do realizacji inwestycji – nie mogłoby zostać zweryfikowane w drodze administracyjnej ani
sądowoadministracyjnej. Postępowanie w sprawie zgłoszenia nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej, wobec czego – w świetle art. 1 k.p.a., który brzmi: „Kodeks postępowania administracyjnego normuje
postępowanie (…) w (…) sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych” – przepisy tego kodeksu nie znajdują w nim zastosowania.
Niewiedza co do planowanej inwestycji naraziłaby właścicieli sąsiednich nieruchomości na ingerencję
w ich prawa majątkowe, a instrumenty cywilnoprawne nie zastąpiłyby w dostatecznym stopniu dotychczasowej drogi administracyjnej i nie pozwoliłyby efektywnie chronić ich praw. Regulacja naruszyłaby zasady sprawiedliwości i proporcjonalności, ponieważ nie gwarantowałaby osobom trzecim procedur służących ochronie
ich praw, utrudniłaby też władzom publicznym wywiązanie się z obowiązku zapewnienia bezpieczeństwa oraz
porządku publicznego. Ponadto zakres oceny zgłoszenia jest zbyt wąski, a przesłanki zgłoszenia sprzeciwu
– niewystarczające.
7.3. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że zasadniczą, negatywną konsekwencją wejścia w życie uchwalonych zmian Prawa budowlanego byłoby drastyczne ograniczenie, a w istocie wręcz eliminacja, ochrony praw
osób trzecich – właścicieli sąsiednich nieruchomości − na etapie, na którym ta ochrona jest stosunkowo najefektywniejsza. W dotychczasowym stanie prawnym zagrożenie − o ile tylko właściciele sąsiednich nieruchomości
przejawiają elementarną troskę o przedmiot ich własności – jest nieznaczne, ponieważ w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania pozwolenia na budowę mogą oni uczestniczyć jako strony, korzystając z wszelkich uprawnień wynikających z tego statusu. Organ administracji powinien − zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. −
zapewnić im możliwość czynnego udziału w postępowaniu, a przed wydaniem decyzji umożliwić wypowiedzenie
się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Stronom przysługuje też podstawowy
środek ochrony – odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji.
Nowela kwietniowa pozbawiłaby właścicieli sąsiednich nieruchomości tych uprawnień. Ze względu na to, że
organ administracji nie musiałby zawiadamiać tych podmiotów o zamiarach inwestora, właściciele sąsiednich
nieruchomości nie otrzymaliby informacji ani o dokonanym przez inwestora zgłoszeniu, ani o tym, że – z powodu niewniesienia sprzeciwu przez organ − uzyskał on już prawo budowy projektowanego obiektu. Nie jest też
jasne, gdzie i w jakiej formie właściwy organ miałby dokonać „rejestracji budowy” (zgodnie z dodanym do prawa
– 394 –
OTK ZU nr 3/A/2011
Kp 7/09
poz. 26
budowlanego art. 30a ust. 4), bo nowela kwietniowa w żaden sposób tego nie określa, a twierdzenie przedstawiciela Sejmu, że decydować o tym ma „pragmatyka urzędowa”, jest dalece niewystarczające. W tych okolicznościach, uznaniowość działania administracji nie byłaby niczym skrępowana. O tym, że obiekt w ogóle powstaje, właściciele sąsiednich nieruchomości dowiedzieliby się z reguły dopiero po rozpoczęciu robót budowlanych,
a w tym, że inwestycja narusza ich prawa – mogliby się zorientować dopiero po upływie dłuższego czasu, gdy
skala i rodzaj obiektu byłyby już wyraźnie widoczne. Należy podkreślić, że przepisy nie dają właścicielom
sąsiednich nieruchomości prawa wglądu w akta sprawy, a więc zdobycie urzędowych informacji byłoby niemożliwe, co wykluczałoby np. zasygnalizowanie organowi konieczności zbadania zgodności usytuowania obiektu
z przepisami techniczno-budowlanymi, o prawach osób trzecich nie wspominając.
W tym miejscu Trybunał Konstytucyjny stwierdza błędność poglądu o stosowaniu do postępowania w sprawie zgłoszenia art. 61 § 4 k.p.a., który brzmi: „O wszczęciu postępowania (…) na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie”. Jak w części III pkt 7.2 stwierdzono, w postępowaniu tym k.p.a. nie ma zastosowania, a tym samym również wymieniony przepis niczego by w sytuacji
właścicieli sąsiednich nieruchomości nie zmienił. Należy nadmienić, że Trybunał Konstytucyjny wie, iż wymieniony przepis nie jest stosowany w odniesieniu do zgłoszeń dokonywanych na podstawie obowiązujących
obecnie przepisów (art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego; o ile organ nie wnosi sprzeciwu, zgłoszenia nie są odnotowywane nigdzie poza dziennikiem podawczym urzędu i nikt nie jest o nich powiadamiany).
Znacząca pozostaje okoliczność, że nawet drastyczne naruszenie praw osób trzecich, powołane w stanowisku właściciela, nie byłoby − w myśl noweli kwietniowej − przesłanką wniesienia przez organ sprzeciwu, a więc
cała konstrukcja w żadnej mierze nie chroniłaby interesów osób trzecich. Zaprzeczyć trzeba wyrażonej podczas
rozprawy tezie przedstawiciela Sejmu, że naruszenie praw osób trzecich powodowałoby wniesienie sprzeciwu
na podstawie art. 30b ust. 3 Prawa budowlanego. Przepis ten pozwala (choć nie nakazuje!) wnieść sprzeciw
tylko w razie „zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia”, tymczasem nawet drastyczne naruszenie praw osób
trzecich wcale nie musi być równoznaczne ze spełnieniem tej przesłanki.
Jak wyżej stwierdzono, przyjęcie zgłoszenia nie uruchamiałoby jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, prowadzonego zgodnie z regułami k.p.a. Właściwy organ przyjmowałby zgłoszenie i mógłby zażądać
jego uzupełnienia w określonym terminie, jednak czynności te nie miałyby charakteru procesowego. Trafnie
wskazują uczestnicy postępowania, że w literaturze przedmiotu istnieją rozbieżności co do tzw. formy działania
administracji, do której należałoby zakwalifikować „milczącą zgodę” organu. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego,
rejestrację zgłoszonej budowy uznać należy za czynność materialno-techniczną – ze swej istoty niepoddającą
się kontroli instancyjnej, ponieważ − jak wynika z art. 127 § 1 i art. 141 § 1 k.p.a. − odwołanie i zażalenie przysługują w administracyjnym toku instancji odpowiednio: od decyzji i na postanowienie, a nie budzi wątpliwości,
że milcząca zgoda nie jest ani jednym, ani drugim. Charakter postępowania administracyjnego, w rozumieniu
k.p.a., ma dopiero postępowanie w sprawie wniesienia sprzeciwu, podejmowane z urzędu, tylko jeżeli organ
uzna, iż zachodzą ustawowe przesłanki wydania decyzji o sprzeciwie, która to decyzja będzie podlegać kontroli instancyjnej.
Trybunał Konstytucyjny uznaje, że milcząca zgoda organu nie poddaje się skutecznej kontroli sądu administracyjnego, z uwagi na całokształt przepisów procedury sądowoadministracyjnej w połączeniu z przepisami Prawa
budowlanego, a zatem interesy właściciela sąsiedniej nieruchomości nie mogą znaleźć w tym trybie ochrony.
Marszałek Sejmu wskazuje, że na „milczenie” organu przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie
art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
(„Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg
na: (…) inne (…) akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków
wynikających z przepisów prawa”; Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Tezę tę, w kontekście argumentacji przedstawionej podczas rozprawy oraz orzecznictwa sądów (zob. np. postanowienie Wojewódzkiego
Sądu Administracyjnego w Lublinie z 19 października 2006 r., sygn. akt II SA/Lu 725/06, Zeszyty Naukowe
Sądownictwa Administracyjnego nr 11/2007, s. 116), Trybunał Konstytucyjny uznaje za błędną.
Z tych względów Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że przewidziany nowelą kwietniową poziom ochrony
praw osób trzecich, które zostałyby naruszone wskutek działań inwestorów, opartych na milczącej zgodzie
organu, byłby niedostateczny. Właściciel sąsiedniej nieruchomości, do naruszenia praw którego doszłoby na
którymś etapie procesu inwestycyjnego – trwającego wobec niewniesienia sprzeciwu − nie dysponowałby
skutecznymi instrumentami ochrony. W szczególności nie mógłby wnieść odwołania ani też żądać wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Podmiot ten nie mógłby też uzyskać skutecznej
ochrony przed sądem administracyjnym. Nawet gdyby „milcząca zgoda” organu została zaskarżona, art. 61
§ 2 pkt 2 p.p.s.a. („W razie wniesienia skargi (…) na inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa − właściwy organ może, z urzędu
– 395 –
poz. 26
Kp 7/09
OTK ZU nr 3/A/2011
lub na wniosek skarżącego, wstrzymać wykonanie aktu lub czynności w całości lub w części”) nie gwarantowałoby to zapobieżenia naruszeniom prawa, bo trudno sobie wyobrazić „wstrzymanie” milczącej zgody, gdy
zarazem skarga w żaden sposób nie obliguje urzędu do wniesienia sprzeciwu (którego termin – na dodatek
− już upłynął).
Tak ukształtowana regulacja nie może zostać uznana za zgodną z art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2
Konstytucji, i to nawet mimo możności uzyskania ochrony cywilnoprawnej, o czym niżej.
7.4. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że w razie wejścia w życie noweli kwietniowej doszłoby do wyraźnego naruszenia zasady audiatur et altera pars, ponieważ organ – milcząco przyzwalający na realizację inwestycji
– chociaż opierałby się na informacjach przedstawionych mu przez jedną tylko stronę − rozstrzygałby o prawach
wielu podmiotów: nie tylko inwestora, ale i właścicieli sąsiednich nieruchomości. Trudno przyjąć, że w tych okolicznościach organ ten miałby pełen obraz sytuacji i możliwość rozstrzygania z poszanowaniem indywidualnych
interesów właścicieli oraz interesu publicznego, w którym – jak trafnie zauważa Prokurator Generalny – mieści
się między innymi zapewnienie wzajemnego poszanowania praw właścicieli sąsiadujących ze sobą nieruchomości, o czym była już mowa w części III pkt 6.3 uzasadnienia.
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, udziału zainteresowanych stron w postępowaniu poprzedzającym
wydanie pozwolenia na budowę nie mogłaby zastąpić aktywność właścicieli nieruchomości na etapie procedur
planistycznych − postępowań w sprawie uchwalenia planu miejscowego czy też dotyczących decyzji o warunkach zabudowy (musieliby zresztą wiedzieć, że o wydanie takiej decyzji wystąpiono). Wynika to z faktu, że akty
te mają ogólny charakter i określają tylko wytyczne sposobu zabudowy i zagospodarowania danego terenu.
Równocześnie łatwo przewidzieć sytuację, w której właściciel nieruchomości nie przejawiłby (z jakichkolwiek
względów, np. niedołężności czy długotrwałego wyjazdu) aktywności w czasie trwania procedur planistycznych,
sprzedałby nieruchomość, a inwestycja − realizowana na sąsiedniej nieruchomości po latach i zgodnie z planem
miejscowym – naruszałaby prawa nowego właściciela nieruchomości, który z istoty rzeczy w procedurach planistycznych nie mógł brać najmniejszego udziału.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, pozwolenie na budowę, ukształtowane w liczącej dziesięciolecia praktyce, ma decydujące znaczenie dla zagwarantowania należytej ochrony prawa własności osób trzecich, co
bezpośrednio rzutuje na zapewnienie im bezpieczeństwa, a ogółowi − porządku publicznego. Właścicielom
sąsiednich nieruchomości powinno być zagwarantowane prawo do informacji o planowanych w ich otoczeniu
inwestycjach. Przeprowadzenie rzetelnego postępowania, w którym organ administracji może zapoznać się ze
stanowiskami wszystkich zainteresowanych podmiotów, jest gwarancją zapewnienia ładu urbanistycznego
i poszanowania prawa własności właścicieli sąsiednich nieruchomości. Rezygnacja z tego postępowania – bez
ustanowienia innych skutecznych instrumentów ochrony praw osób trzecich − musi być uznana za naruszającą
art. 2 Konstytucji oraz art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
7.5. Zgodnie z nowelą kwietniową, art. 4 ust. 2 prawa budowlanego stanowiłby, że „Rejestracja budowy nie
narusza praw osób trzecich, które im służą w zakresie prawa cywilnego i nie ogranicza dochodzenia tych praw
na drodze sądowej”, co jest oczywistością, ponieważ żadna materialno-techniczna czynność organu administracji nie może − z istoty rzeczy − ograniczyć możliwości dochodzenia przed sądem naruszonych praw. Niemniej
kryjące się w przepisie swoiste „odesłanie” osób poszkodowanych na długotrwałą i mało efektywną drogę postępowania cywilnego oznaczałoby znaczące pogorszenie ich sytuacji i − zarazem − rezygnację państwa z kompetencji istotnych dla ochrony praw podmiotowych obywateli. Trudno nie zgodzić się z wnioskodawcą, że
dotychczasowych środków administracyjnoprawnych, służących prewencyjnie − na etapie wydawania pozwolenia na budowę, nie mogą zastąpić środki cywilnoprawne, możliwe do wykorzystania w praktyce dopiero post
factum, a mające zastosowanie głównie do immisji i całkowicie nieskuteczne w odniesieniu do obiektów naruszających porządek oraz ład architektoniczny i urbanistyczny.
Co do poszczególnych przepisów prawa cywilnego, które potencjalnie mogłyby chronić prawa osób trzecich
– właścicieli nieruchomości sąsiednich, należy zwrócić uwagę, że dochodzenie roszczenia z fundamentalnego
w tym zakresie art. 222 § 2 k.c. (roszczenie o przywrócenie stanu zgodnego z prawem i o zaniechanie naruszeń)
często byłoby w ogóle niemożliwe. Przykładowo: jeśli będąca przedmiotem zgłoszenia (i rejestracji) budowa, np.
bloku mieszkalnego, doprowadziłaby do naruszenia przepisów dotyczących naturalnego oświetlenia (tzw. linijki
światła) i czasu nasłonecznienia pomieszczeń (§ 13, § 57 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia
12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie,
Dz. U. Nr 75, poz. 690, ze zm.) w obiekcie położonym na sąsiedniej nieruchomości, przywrócenie stanu
poprzedniego byłoby niemożliwe, choćby w związku ze sprzedażą mieszkań indywidualnym nabywcom; zarazem dochodzenie roszczeń na drodze cywilnej od inwestora byłoby wysoce wątpliwe.
– 396 –
OTK ZU nr 3/A/2011
Kp 7/09
poz. 26
Z całą pewnością właściciele sąsiednich nieruchomości nie byliby chronieni przez art. 347 k.c. przewidujący
roszczenie o wstrzymanie budowy, nawet jeżeli zostałoby z jej powodu naruszone posiadanie albo pojawiłoby
się zagrożenie wyrządzeniem szkody. Brak tej ochrony wynikałby z tego, że roszczenie to wygasa po miesiącu
od rozpoczęcia budowy (art. 347 § 2 k.c.). Skoro zaś rozpoczęciem budowy – zgodnie z art. 41 ust. 1 prawa
budowlanego − jest i pozostanie „podjęcie prac przygotowawczych” (czyli wytyczenie geodezyjne obiektów
w terenie, jego niwelacja), termin ten upłynąłby zapewne, zanim naruszenie prawa własności stałoby się
dostrzegalne dla właścicieli sąsiednich nieruchomości. Trafnie – opierając się na poglądach przedstawicieli
doktryny − zwraca uwagę wnioskodawca, że w sytuacji, której dotyczy art. 347 k.c., wykluczone jest następcze
zastosowanie ogólnego roszczenia posesoryjnego na podstawie art. 344 k.c., nawet gdyby budowany obiekt
naruszał posiadanie właścicieli sąsiednich nieruchomości.
Nie sposób pominąć tego, że ze skierowaniem sporu na drogę sądową wiążą się po pierwsze ciężar dowodu, spoczywający na właścicielu sąsiedniej nieruchomości, którego prawa i wolności zostały naruszone realizacją określonej inwestycji (art. 6 k.c.), po wtóre zaś – często niemałe − koszty (np. opłata stosunkowa), które
muszą być przezeń poniesione. Właściciel ten nie ma zarazem żadnej pewności co do pozytywnego rozstrzygnięcia i może się zdarzyć, że – np. wskutek drobnych błędów formalnych – nie tylko nie uzyska skutecznej
ochrony przed naruszeniem jego praw, albo przynajmniej odszkodowania z tytułu poniesionej szkody, ale też
będzie musiał zwrócić inwestorowi koszty postępowania (art. 98 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks
postępowania cywilnego, Dz. U. Nr 43, poz. 296, ze zm.).
Należy podkreślić, że nawet gdyby wymienione instrumenty cywilnoprawne mogły realnie chronić prawa
osób trzecich przed naruszeniem, to – uwzględniając szybkie tempo realizacji współczesnych inwestycji (każdy
dzień budowy zwiększa jej koszty) – ostateczne orzeczenia zapadną na długo po zakończeniu budowy. Nie bez
znaczenia dla sprawy pozostaje też to, że milcząca zgoda organu na realizację inwestycji może być przed
sądem powoływana przez inwestora jako argument, iż działał on w zaufaniu do państwa, co – w razie uwzględnienia roszczeń właścicieli sąsiednich nieruchomości − może skutkować kierowaniem roszczeń regresowych
tego inwestora przeciwko państwu.
Ustawodawca nie zapewnił właścicielom sąsiednich nieruchomości procedur umożliwiających skuteczną
ochronę ich praw. Możliwość realizowania inwestycji na podstawie milczącej zgody organu, bez zajęcia stanowiska przez podmioty, na których prawa inwestycja ta może negatywnie oddziaływać, stanowi nieproporcjonalne ograniczenie prawa do ochrony własności i innych praw majątkowych dysponentów sąsiednich nieruchomości nieskorelowane z ochroną prawa własności (w tym prawa zabudowy nieruchomości) inwestora. Ustawodawca,
prócz ułatwień procesu inwestycyjnego, nie wykazał żadnych okoliczności uzasadniających – w kontekście
art. 31 ust. 3 Konstytucji − tak drastyczne ograniczenie. Zarazem zrezygnował z dążenia do zachowania równowagi w stosunkach społecznych i nie powstrzymał się od kreowania rozwiązań prawnych sprzyjających tylko
wybranej grupie podmiotów − inwestorom.
W tych okolicznościach, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, kwestionowana regulacja narusza zasady
sprawiedliwości społecznej wynikające z art. 2 oraz godzi w art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2, rozpatrywany
Nadmienić należy, że wymóg ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich jest wyrażony w art. 5 ust. 1
pkt 9 prawa budowlanego, który to przepis pozostałby w porządku prawnym również gdyby weszła w życie
nowela kwietniowa. Niemniej jednak, bez zapewnienia właścicielom sąsiednich nieruchomości realnej ochrony,
przepis ten stałby się pustą deklaracją nieznajdującą pokrycia w rzeczywistości. Mimo znajomości rozmaitych
problemów i nadużyć, które mają miejsce w procesie budowlanym, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że
w obecnym stanie prawnym (który z innych powodów nie jest bynajmniej idealny) odpowiednio wyważone są
prawo inwestora do zagospodarowania jego nieruchomości i interes porządku publicznego, wraz z ochroną
indywidualnych interesów osób trzecich. Przeniesienie ochrony tego interesu i praw niemal wyłącznie na płaszczyznę prawa cywilnego budzi zasadnicze wątpliwości.
7.6. Nie sposób nie podzielić wątpliwości wnioskodawcy co do tego, czy po wejściu w życie noweli kwietniowej organy państwa byłyby zdolne do wnikliwej weryfikacji obszernej dokumentacji załączanej do zgłoszenia,
we wskazanym w ustawie terminie. Kwestii tej – wobec wagi całego zagadnienia − nie można zredukować
wyłącznie do problemu takiego ukształtowania aparatu administracyjnego, by był on zdolny do należytego
wypełniania stawianych przez ustawodawcę zadań.
Z uwagi na treść art. 28 ust. 1 i 2 prawa budowlanego zgłoszenia mogłyby dotyczyć zarówno domu jednorodzinnego, jak i np. wielobudynkowego osiedla mieszkaniowego, szpitala czy nawet zakładu przemysłowego
(w potocznym rozumieniu), o ile przedsięwzięcia te nie zostałyby sklasyfikowane jako mogące znacząco oddziaływać na środowisko lub mogące znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000 (niezwiązane bezpośrednio
– 397 –
poz. 26
Kp 7/09
OTK ZU nr 3/A/2011
z jego ochroną lub z niej niewynikające), które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko
(dalej: OOŚ) lub oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 (dalej: OON; szerzej o tym zagadnieniu w części
III pkt 8.1.3). W każdym z tych przypadków organ dysponowałby jednak takim samym czasem na analizę dokumentacji, a to jest rozwiązanie niezrozumiałe, jeśli – w odniesieniu do poszczególnych wymienionych inwestycji
− weźmie się pod uwagę różną jej obszerność i stopień skomplikowania. W świetle przesłanki wniesienia sprzeciwu, którą miałby być fakt, że budowa wymaga decyzji o rejestracji, należy zwrócić uwagę na obszerność,
stopień komplikacji i – niekiedy – sporność przepisów chroniących środowisko, mogących powodować zasadnicze trudności w rozgraniczeniu przedsięwzięć wymagających i niewymagających przeprowadzenia OOŚ lub
OON, co rzutowałoby na obowiązki inwestora i organu. W tych okolicznościach wysoce problematyczna byłaby
możliwość przeprowadzenia w tak krótkim czasie wnikliwej analizy i rzetelnego ustalenia, czy w odniesieniu do
konkretnej inwestycji właściwa byłaby procedura zgłoszenia budowy, czy też właściwe byłoby postępowanie
zmierzające do wydania decyzji o jej rejestracji.
Trzeba nadto zauważyć, że owe 30 dni, o których mowa w noweli kwietniowej, to dni kalendarzowe, nie zaś
robocze, i konieczne jest odjęcie niedziel, jako dni ustawowo wolnych od pracy (art. 1 pkt 2 ustawy z dnia
18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy, Dz. U. Nr 4, poz. 28, ze zm.), oraz sobót, jako wolnych z uwagi
na wymiar czasu pracy (który – zgodnie z art. 129 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy, Dz. U.
z 1998 r. Nr 21, poz. 94, ze zm. – „nie może przekraczać 8 godzin na dobę i przeciętnie 40 godzin w przeciętnie
pięciodniowym tygodniu pracy”). Tym samym zależnie od rozłożenia sobót i niedziel wypadających w 30-dniowym okresie na analizę dokumentacji pozostałyby 20 czy 22 dni robocze, a i to pod warunkiem, że w okresie
tym nie przypadłby inny dzień wolny od pracy (wymieniony w art. 1 pkt 1 wyżej wymienionej ustawy o dniach
wolnych od pracy). Trudno również nie przewidzieć zagrożenia manipulowaniem przez inwestorów czasem
danym organom (a w praktyce – obsługującym je urzędom) na analizę dokumentów, przez umiejętne dobranie
momentu dokonania zgłoszenia. W żadnym razie nie zdejmując z tych organów obowiązku wnikliwego i szybkiego działania (art. 12 § 1 k.p.a.), stwierdzić trzeba, że manipulacje tym terminem mogłyby istotnie wpłynąć na
możliwość przeprowadzenia gruntownej analizy dokumentacji przez organ, a to w praktyce mogłoby powodować niewniesienie sprzeciwu nawet w przypadkach wysoce wątpliwych.
Należy podkreślić rzecz oczywistą, że decyzja o sprzeciwie musi spełniać wszystkie wymogi i zawierać
pełną argumentację (art. 107 k.p.a.). W demokratycznym państwie prawnym nie jest dopuszczalne „prewencyjne” wydanie decyzji niepełnej albo niedostatecznie uzasadnionej, która mogłaby zostać następnie uzupełniona
o wyniki wymagającej więcej czasu szczegółowej analizy dokumentacji przedstawionej przez inwestora, ponieważ tego rodzaju „niepełna” decyzja nie ostałaby się w toku kontroli instancyjnej ani sądowej.
Zgodnie z nowelą kwietniową, treść normatywna art. 28 ust. 1 zdania drugiego prawa budowlanego sprowadza się do tego, że 31 dnia po dokonaniu zgłoszenia, inwestor, który nie otrzymał decyzji o sprzeciwie, może
rozpocząć budowę. Praktyczna skuteczność sprzeciwu związana jest zatem z jego uzewnętrznieniem, czyli
skutecznym doręczeniem inwestorowi decyzji przed upływem 30-dniowego terminu. Oznacza to między innymi
dalsze skrócenie czasu przeznaczonego na analizę dokumentacji, którym urząd dysponuje, ponieważ decyzja
o sprzeciwie powinna zostać przygotowana wcześniej, w związku z koniecznością zachowania pewnego „marginesu czasowego” na jej doręczenie (przy czym faktem z zakresu notoryjności powszechnej są problemy
z doręczaniem korespondencji urzędowej, w tym również niemarginalne zjawisko unikania jej odbioru przez
adresatów). Wobec doniosłych konsekwencji zarówno milczenia organu, jak i wniesienia przezeń sprzeciwu,
zasadnie można obawiać się, że regulacja sprzyjałaby oportunistycznym, a nawet korupcyjnym zachowaniom,
zmierzającym do przekroczenia przez organ terminu wydania i doręczenia decyzji o sprzeciwie. Niewiele zmieniają w tym względzie dodane do Prawa budowlanego art. 30a ust. 4 i art. 30b ust. 4, skutkujące sytuacją
patową. Zgodnie z pierwszym z nich, alternatywą dla wniesienia sprzeciwu jest rejestracja budowy i wydanie
dziennika budowy, zgodnie z drugim − o skuteczności wniesienia sprzeciwu decydować ma data nadania decyzji w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. Z jednej więc strony inwestor, który w terminie nie
otrzymałby sprzeciwu, miałby prawo żądać rejestracji budowy i wydania jej dziennika, z drugiej zaś organ nie
mógłby spełnić tego żądania.
Trudno zignorować kolejne zagrożenie związane z omawianą regulacją. Choć ustawa przewiduje odpowiedzialność za przystąpienie do budowy bez dysponowania dziennikiem budowy (art. 93 pkt 4 mod.Pb.), może się
zdarzyć, że − wobec spodziewanych korzyści – inwestor będzie gotów zaryzykować karę grzywny (zgodnie
z art. 33 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny, Dz. U. Nr 88, poz. 553, ze zm., najwyższa wynosi
nieco ponad milion złotych, co może stanowić nikły ułamek wartości inwestycji, a w ostatecznym rachunku
kwota ta często nawet nie obciąży samego inwestora), by – np. 31 dnia po dokonaniu zgłoszenia, a przed skutecznym doręczeniem decyzji o sprzeciwie (co może nastąpić wiele dni później) − otworzyć „front robót”, których
przerwanie w drodze czynności urzędowych będzie trudne.
– 398 –
OTK ZU nr 3/A/2011
Kp 7/09
poz. 26
W przedstawionych okolicznościach przekonanie Marszałka Sejmu − że „Nowy kontekst normatywny (…)
wymusi (…) − w perspektywie czasu − modyfikację praktyki działania administracji architektoniczno-budowlanej”, bo „Konieczność terminowego podejmowania czynności i potencjalne konsekwencje «milczenia» (…)
spowodują niezbędne korekty pragmatyk i organizacji administracji rządowej” (s. 45 pisma) – nie może być
uznane za przekonujący argument za konstytucyjnością regulacji, tym bardziej że nowela kwietniowa nie pozostałaby „zawieszona” w oczekiwaniu na zmiany organizacyjno-prawne aparatu administracyjnego państwa.
8. Ocena zarzutów dotyczących likwidacji pozwolenia na budowę, odstąpienia od wymogu zgłoszenia określonych robót budowlanych, zakresu badania zgłoszenia budowy i przesłanek wniesienia sprzeciwu przez organ
administracji, a także likwidacji pozwolenia na użytkowanie, w świetle art. 1 i art. 2 Konstytucji (pkt 2 sentencji);
częściowe umorzenie postępowania.
8.1. Likwidacja pozwolenia na budowę i odstąpienie od wymogu zgłoszenia określonych robót budowlanych.
8.1.1. Opisane w części III pkt 4.2 i 4.3 uzasadnienia przepisy noweli kwietniowej − ze względu na zarzucane zwolnienie władz publicznych z obowiązku dbałości o prawa i wolności obywatelskie, a także z obowiązku
zapewnienia porządku publicznego − budzą wątpliwości wnioskodawcy w aspekcie art. 1 (o czym będzie mowa
w części III pkt 8.4) oraz art. 2 Konstytucji, w zakresie, w jakim wyraża on zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa.
8.1.2. Po wejściu w życie noweli kwietniowej, zasadą byłoby zgłaszanie budowy, jednak znaczna część
inwestycji nie wymagałaby nawet tego. Tym samym inwestycje – w swej masie – byłyby podzielone na inwestycje wymagające zgłoszenia oraz realizowane bez udziału administracji publicznej. Wyjątkiem byłyby inwestycje znacząco oddziałujące na środowisko albo obszar Natura 2000 (o czym będzie mowa w części
III pkt 8.1.3).
Zestawienie art. 28-30 prawa budowlanego w brzmieniu obecnie obowiązującym (dalej: o.Pb.) i prawa
budowlanego w brzmieniu zmodyfikowanym nowelą kwietniową (mod.Pb.) wskazuje, że ustawodawca nie dokonał prostego „przesunięcia” inwestycji, czyli nie jest tak, iż ogół inwestycji wymagających dotychczas pozwolenia
zostałby objęty obowiązkiem zgłoszenia, a ogół inwestycji dotąd wymagających zgłoszenia nadal pozostałby
tym obowiązkiem objęty. Przeciwnie, na przykład budowa peronu, obecnie wymagająca pozwolenia na budowę
(ponieważ perony mieszczą się w ogólnej regule ujętej w art. 28 ust. 1 o.Pb.), nie wymagałaby nawet zgłoszenia
(art. 29 ust. 1 pkt 2 mod.Pb.). Z kolei bardzo liczne inwestycje, dotychczas wymagające zgłoszenia (na podstawie art. 30 ust. 1 o.Pb.), mogłyby być realizowane bez jakiegokolwiek udziału administracji publicznej − dotyczy
to między innymi: wiat przystankowych i peronowych (art. 29 ust. 1 pkt 5 o.Pb. i art. 29 ust. 1 pkt 1 mod.Pb.),
części budynków położonych na terenach kolejowych, stanowiących własność Skarbu Państwa (art. 29 ust. 1
pkt 6 o.Pb. i art. 29 ust. 1 pkt 3 mod.Pb.), czy pochylni przeznaczonych dla osób niepełnosprawnych (art. 29
ust. 1 pkt 18 o.Pb. i art. 29 ust. 1 pkt 7 mod.Pb.).
Przyjęta regulacja groziłaby – w razie wejścia w życie noweli kwietniowej – powstaniem licznych obiektów,
w tym służących do użytku publicznego, mogących zagrażać bezpieczeństwu obywateli. Zdaniem Trybunału
Konstytucyjnego, wycofanie się organów państwa z bardzo istotnej sfery dotychczasowej aktywności, zagrażałoby bezpieczeństwu użytkowników obiektów i nadszarpnęłoby zaufanie obywateli, którzy – korzystając z różnorakiej infrastruktury (choćby np. z dworców kolejowych) − mają prawo sądzić, że jest ona należycie wykonana, sprawdzona i bezpieczna. Prowadzi to do wniosku, że kwestionowana regulacja narusza zasadę zaufania
do państwa i stanowionego przez nie prawa wynikającą z art. 2 Konstytucji.
8.1.3. Ze względu na charakter sprawy należy odnieść się do problematyki inwestycji oddziałujących na
środowisko lub obszary Natura 2000, szczegółowo analizowanej przez Wojciecha Szwajdlera (Zniesienie instytucji…, s. 224 i n.), który wskazał zasadnicze niespójności koncepcji leżącej u podstaw noweli kwietniowej
z ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227, ze
zm.; dalej: ustawa środowiskowa). Problematyki tej dotyczą ponadto między innymi: ustawa z dnia 27 kwietnia
2001 r. − Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 15, ze zm.), ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r.
o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220, ze zm.) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia
9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213,
poz. 1397; dalej: rozporządzenie środowiskowe). Te akty prawne wdrażają w sumie ponad 30 dyrektyw Rady
Unii Europejskiej i Parlamentu Europejskiego, w tym między innymi dyrektywę Rady nr 85/337/WE z dnia
27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne
na środowisko naturalne (Dz. Urz. WE L 175 z 5.07.1985, s. 40, ze zm.) i dyrektywę Rady nr 92/43/EWG z dnia
– 399 –
poz. 26
Kp 7/09
OTK ZU nr 3/A/2011
21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz. Urz. WE L 206
z 22.07.1992, s. 7, ze zm.), a Rzeczpospolita Polska zobowiązana jest do zapewnienia formalnej zgodności
przepisów krajowych z prawem Unii Europejskiej oraz do ich efektywnego stosowania i interpretowania.
Nie wikłając się w szczegóły, gdyż zagadnienie jest skomplikowane i wymagałoby bardzo obszernej analizy tylko pośrednio związanej z przedmiotem niniejszej sprawy, można zauważyć, że niektóre inwestycje
znacząco oddziałujące na środowisko mogłyby być zrealizowane tylko na podstawie zgłoszenia. Otóż w myśl
ustawy środowiskowej i rozporządzenia środowiskowego, przedsięwzięcia – w tym „zamierzenia budowlane”
(art. 3 ust. 1 pkt 13) − dzielą się na trzy grupy: „mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko”
(art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy i § 2 rozporządzenia – I grupa), „mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na
środowisko” (art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy i § 3 rozporządzenia − II grupa) oraz mogące znacząco oddziaływać
na obszar Natura 2000, niezwiązane bezpośrednio z jego ochroną lub z niej niewynikające (art. 59 ust. 2
ustawy środowiskowej – III grupa). Przedsięwzięcia z I grupy (ponad 50 kategorii, w tym np. elektrownie
o dużej mocy, wielkie zbiorniki paliw płynnych i autostrady) zawsze wymagają przeprowadzenia OOŚ przez
właściwy organ, a przedsięwzięcia z II grupy (ponad 100 kategorii, w tym np. rozmaite instalacje, stocznie,
zabudowa mieszkaniowa, usługowa czy magazynowa o określonych parametrach) – wymagają jej przeprowadzenia tylko wtedy, gdy obowiązek ten zostanie stwierdzony w drodze postanowienia właściwego organu,
wydanego na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy środowiskowej. Organ ten (np. wójt – art. 75 ust. 1 ustawy
środowiskowej), kierując się wielopunktowymi uwarunkowaniami (art. 63 ust. 1 ustawy środowiskowej), rozstrzyga, czy w odniesieniu do danego przedsięwzięcia OOŚ musi zostać przeprowadzona, czy też nie. Tym
samym możliwe jest, że w odniesieniu do obiektu „potencjalnie znacząco oddziałującego na środowisko”
(z II grupy), powyższa ocena „nie byłaby wymagana” (bo obowiązek jej przeprowadzenia nie zostałby potwierdzony postanowieniem), a zatem jego budowa – w myśl art. 28 ust. 2 mod.Pb. nie wymagałaby też rejestracji
w drodze decyzji. Podobnie rzecz ma się z przedsięwzięciami z III grupy (czyli nieoddziałującymi znacząco
na środowisko, ale mimo to mogącymi oddziaływać na obszar Natura 2000), których zamknięty katalog nie
istnieje; jeśli organ uznałby, że zamierzenie budowlane nie będzie znacząco oddziaływać na obszar Natura
2000, to OON „nie byłaby wymagana”, nie zostałoby wydane postanowienie, o którym mowa w art. 96 ust. 3
ustawy środowiskowej, i obiekt mógłby powstać na podstawie zgłoszenia i „milczącej zgody” (problematykę
tę szczegółowo przeanalizował W. Szwajdler w opinii z 8 grudnia 2008 r., sporządzonej dla Biura Analiz
Sejmowych).
W tych okolicznościach – w razie wejścia w życie noweli kwietniowej – mogłoby, po przeprowadzeniu
uproszczonej procedury zgłoszeniowej, dojść do powstania rozmaitych obiektów negatywnie oddziałujących na
środowisko, co prócz wielu innych skutków oznaczałoby również niewywiązywanie się państwa ze zobowiązań
wynikających z prawa europejskiego.
8.2. Zakres badania zgłoszenia budowy i przesłanki wniesienia sprzeciwu przez organ administracji.
Prezydent zakwestionował zgodność przepisów opisanych w części III pkt 4.4 uzasadnienia z art. 1 (o czym
będzie mowa w części III pkt 8.4) oraz z art. 2 Konstytucji, w zakresie, w jakim wyraża on zasadę zaufania do
państwa i stanowionego przez nie prawa, ze względu na zarzucane zwolnienie władz publicznych z obowiązku
dbałości o prawa i wolności obywatelskie, a także z obowiązku zapewnienia porządku publicznego.
Zgodzić się trzeba z wnioskodawcą, że po wejściu w życie noweli kwietniowej, organ otrzymujący zgłoszenie
dokonywałby jego sprawdzenia głównie pod kątem formalnym (prawidłowości i kompletności zgłoszenia, kompletności projektu budowlanego, uprawnień jego autora) oraz ewentualnej sprzeczności usytuowania obiektu
budowlanego (albo projektu zagospodarowania działki lub terenu) ze zgodą urbanistyczną, bądź sprzeczności
zgłoszenia i projektu z ustaleniami decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jeżeli została wydana. Zarazem
sprzeciw musiałby zostać wniesiony tylko ze względów formalnoprawnych (nieuzupełnienie w terminie braków
zgłoszenia lub projektu) oraz gdy budowa byłaby niezgodna ze zgodą urbanistyczną, albo wymagałaby decyzji
o rejestracji budowy (czyli miałaby znacząco oddziaływać na środowisko lub obszar Natura 2000). Organ mógłby też, jednak nie miałby takiego obowiązku, wnieść sprzeciw w razie istnienia „uzasadnionych przesłanek”, że
budowa spowoduje zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia.
Trzeba podkreślić, że to, co ustawodawca zawarł w uchwalonym przepisie, nie budzi – samo przez się –
wątpliwości, ponieważ organ niewątpliwie powinien zbadać formalne aspekty zgłoszenia i projektu, a i przesłanki wniesienia sprzeciwu nie są kontrowersyjne. Niemniej tak wąski zakres kontroli zgłoszenia musi budzić
zastrzeżenia w kontekście art. 2 Konstytucji, ponieważ trudno zrozumieć, dlaczego organ architektonicznobudowlany nie miałby go badać również pod kątem zgodności projektu budowlanego z przepisami technicznobudowlanymi, rzetelności przedstawionych informacji co do bezpieczeństwa obiektu, zgodności z wymogami
ochrony środowiska, a całości inwestycji – pod kątem ochrony interesów osób trzecich.
– 400 –
OTK ZU nr 3/A/2011
Kp 7/09
poz. 26
W odniesieniu do przesłanek wniesienia sprzeciwu szczególne zdziwienie musi budzić brak tego obowiązku
w razie naruszenia przez projektanta przepisów, w tym norm techniczno-budowlanych, a także w sytuacji istnienia zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia.
W powyższych okolicznościach ani zakres kontroli zgłoszenia, ani możliwości wniesienia sprzeciwu – w tak
wąsko zakreślonych granicach – nie mogą stać się instrumentami ochrony praw osób trzecich, co godzi w ich
zaufanie do państwa i stanowionego przez nie prawa, a zatem musi być uznane za niezgodne z art. 2
Konstytucji.
8.3. Likwidacja instytucji pozwolenia na użytkowanie.
8.3.1. Przepisowi, przedstawionemu w części III pkt 4.5 uzasadnienia, wnioskodawca zarzucił niezgodność
z art. 1 (o czym będzie mowa w części III pkt 8.4) oraz art. 2 Konstytucji, w zakresie, w jakim wyraża on zasadę
zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, ze względu na zwolnienie władz publicznych z obowiązku dbałości o prawa i wolności obywatelskie, a także z obowiązku zapewnienia porządku publicznego.
8.3.2. Użytkowanie obiektów budowlanych było od czasu odzyskania przez Polskę niepodległości zależne
od uzyskania określonego pozwolenia. Obowiązek ten wynikał już z art. 357 rozporządzenia Prezydenta
Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanem i zabudowaniu osiedli (Dz. U. Nr 23, poz. 202,
ze zm.; dalej: Prawo z 1928 r.). Następnie kwestię tę regulował art. 64 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. – Prawo
budowlane (Dz. U. Nr 7, poz. 46, ze zm.; dalej: Prawo z 1961 r.) i art. 41 i art. 42 ustawy z dnia 24 października
1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, ze zm.; dalej: Prawo z 1974 r.). Aktualny stan prawny został
przedstawiony w części III pkt 2.3 uzasadnienia.
8.3.3. W stanie prawnym kształtowanym nowelą kwietniową pozwolenie na użytkowanie zostałoby wyeliminowane, ponieważ obowiązek uzyskania – poniekąd je zastępującej − decyzji potwierdzającej zakończenie
budowy odnosiłby się tylko do obiektów użytkowanych przed wykonaniem wszystkich robót albo wznoszonych niezgodnie z projektem, a także do legalizowanych samowoli budowlanych. Zdaniem Trybunału
Konstytucyjnego, ustawodawca zrezygnował więc z administracyjnej kontroli poprzedzającej oddanie do
użytku znaczącej grupy obiektów, w tym użyteczności publicznej lub służących organizacji imprez masowych.
Gdyby doszło do likwidacji instytucji pozwolenia na użytkowanie, znaczyłoby to, że państwo rezygnuje
z wykonywania swych obowiązków w zakresie nadzoru nad większością inwestycji budowlanych. Takie unormowanie utrudniłoby władzom publicznym wywiązanie się z obowiązku zapewnienia bezpieczeństwa oraz
porządku publicznego i niosłoby bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia obywateli. Dobra te nie mogą być
kładzione na szali, przechylonej z woli ustawodawcy na stronę inwestorów, tak by proces budowlany przebiegał sprawniej i był łatwiejszy z ich punktu widzenia. Nowela kwietniowa wydatnie poprawiłaby tylko sytuację
prawną inwestorów i nie gwarantowałaby realnego wpływu organów państwa na zapewnienie bezpieczeństwa ogółowi użytkowników obiektów, w tym obiektów publicznych, co godziłoby w standardy demokratycznego państwa prawnego, ze względu na fakt, że obywatel ma prawo ufać, iż rozwiązania prawne nie sprzyjają powstawaniu zagrożeń jego bezpieczeństwa.
W świetle powyższego należy uznać, że regulacja nie spełnia konstytucyjnych wymogów wynikających
z 2 Konstytucji, co oznacza, że musi ona zostać ona uznana za niezgodną z tymi wzorcami kontroli.
8.3.4. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że choć inwestor byłby obowiązany zawczasu zawiadomić
o zakończeniu budowy i o zamiarze przystąpienia do jego użytkowania organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej,
Państwowej Inspekcji Pracy i Państwowej Straży Pożarnej, to jednak niezajęcie przez nie stanowiska w terminie
14 dni (od dnia otrzymania zawiadomienia) traktowane byłoby jak niezgłoszenie sprzeciwu lub uwag (art. 56
ust. 2 mod.Pb.). Regulacja ta, w połączeniu z innymi przepisami noweli kwietniowej, mogłaby doprowadzić do
sytuacji, w której wszystkie powołane do tego instytucje, na poszczególnych etapach procesu inwestycyjnego
„milcząco” zaakceptowałyby najpierw zgłoszenie budowy, a potem zawiadomienie o jej zakończeniu (żaden
organ nie skontrolowałyby inwestycji, nie wychwycił uchybień i nie złożyłby w terminie sprzeciwu lub uwag), co
mogłoby doprowadzić do rozpoczęcia użytkowania nawet obiektu wybudowanego niezgodnie z projektem lub
faktycznie zagrażającego bezpieczeństwu użytkowników. W takiej sytuacji w razie ewentualnej katastrofy
budowlanej niemożliwe byłoby ustalenie, czy można było jej uniknąć i kto ponosi za nią odpowiedzialność (której zrzucenie wyłącznie na projektanta byłoby zbytnim uproszczeniem).
8.4. Częściowe umorzenie postępowania.
W odniesieniu do badania zgodności przepisów wymienionych w części III pkt 8.1.1, 8.2 i 8.3.1 uzasadnienia
z art. 1 Konstytucji, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że wszystkie je uznał za niezgodne z art. 2 Konstytucji,
a więc nie wejdą one do porządku prawnego. W tych okolicznościach dodatkowe orzekanie o ich niezgodności
z dalece ogólniejszym art. 1 Konstytucji uznać należy za zbędne, a to stanowi przesłankę umorzenia postępo-
– 401 –
poz. 26
Kp 7/09
OTK ZU nr 3/A/2011
wania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U.
Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK).
9. Ocena zarzutów dotyczących legalizacji samowoli budowlanej w świetle art. 2 Konstytucji (pkt 3 sentencji).
9.1. Prezydent zakwestionował zgodność przepisu przedstawionego w części III pkt 4.6 uzasadnienia
z wynikającymi z art. 2 Konstytucji zasadami zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa
oraz określoności przepisów prawa.
9.2. Przyjęta przez ustawodawcę data graniczna – 1 stycznia 1995 r. − to dzień wejścia w życie obowiązującego obecnie Prawa budowlanego. Wcześniej kwestię postępowania z samowolami budowlanymi regulowały
kolejno: art. 380 Prawa z 1928 r., art. 52 Prawa z 1961 r. oraz art. 37 Prawa z 1974 r. Opisywanie wcześniejszych regulacji Trybunał Konstytucyjny uznaje za zbędne i ogranicza się tylko do przypomnienia regulacji Prawa
z 1974 r. Jego art. 37 stanowił, że „Obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu
na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń (…)”. Było to możliwe w razie stwierdzenia przez właściwy organ, że obiekt znajduje się na terenie nieprzeznaczonym pod zabudowę (albo przeznaczonym pod zabudowę innego rodzaju), albo powoduje „niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia” (art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2), a także
„z innych ważnych przyczyn” (art. 37 ust. 2). Samowolnie wybudowany obiekt mógł być czasowo wykorzystywany na podstawie decyzji odraczającej wykonanie rozbiórki, jeśli przemawiały za tym względy społeczne lub
gospodarcze (art. 39). Jeżeli nie zachodziły okoliczności wymienione w art. 37, właściwy organ wydawał decyzję
nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu
budowlanego do stanu zgodnego z przepisami (art. 40). Innymi słowy, zgodnie z Prawem z 1974 r. legalizacja
samowoli budowlanej musiała być poprzedzona postępowaniem administracyjnym, kończącym się wydaniem
decyzji.
Artykuł 48 Prawa budowlanego w brzmieniu pierwotnym, przewidywał tylko jedną sankcję – rozbiórkę –
w odniesieniu do obiektu budowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też
pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Sankcja ta była przy tym praktycznie nieunikniona, bo
ustawodawca nie przewidział żadnego trybu legalizacyjnego (rozbiórka nie była nakazywana tylko w sytuacji,
w której od zakończenia budowy upłynęło 5 lat, a właściciel uzyskał pozwolenie na użytkowanie obiektu). Stan
ten trwał do 10 lipca 2003 r. włącznie, to jest do wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie
ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718, ze zm.; dalej: nowela
marcowa), znacząco łagodzącej pierwotny rygoryzm ustawy. Zmiana polegała na odstąpieniu od rozbiórki
obiektu wybudowanego bez dopełnienia formalności, jeśli budowa była zgodna z przepisami o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym i nie naruszała przepisów w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie
obiektu do stanu zgodnego z prawem (dalej: samowola formalna). Właściwy organ zyskał w tej sytuacji prawo
wstrzymania prowadzenia robót budowlanych, ustalenia wymagań w zakresie niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nałożenia obowiązku przedstawienia określonej dokumentacji, a inwestor mógł złożyć wniosek o wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych (jeżeli budowa nie została zakończona). W takiej sytuacji organ miał obowiązek zbadać zgodność projektu z przepisami,
jego kompletność oraz wykonanie przez osobę uprawnioną, a także określić wysokość opłaty legalizacyjnej.
Późniejsza zmiana przepisu − z dniem 31 maja 2004 r., mocą ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie
ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888, ze zm.) − umożliwiła legalizację samowoli, o ile budowa
jest zgodna z ustaleniami planu miejscowego albo – w jego braku – z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy (rygor, by decyzja ta była ostateczna „w dniu wszczęcia postępowania”, Trybunał Konstytucyjny
powołanym wyżej wyrokiem w sprawie o sygn. P 37/06 uznał za sprzeczny z Konstytucją; pozostałe warunki nie
zmieniły się). Jak z powyższego wynika, obecnie sprawca samowoli formalnej, by ubiegać się o jej legalizację,
musi przedstawić albo zaświadczenia wójta o zgodności budowy z planem miejscowym, albo – gdy planu miejscowego nie uchwalono – ostateczną decyzję o warunkach zabudowy.
W aktualnym stanie prawnym, w odniesieniu do samowoli formalnej, legalizacja bezprawnego działania
inwestora wymaga przedstawienia przezeń stosownych dokumentów, przeprowadzenia postępowania i wydania decyzji, między innymi ustalającej wysokość opłaty legalizacyjnej. Zarazem niemożliwa jest legalizacja
obiektu wzniesionego z naruszeniem przepisów prawa (np. naruszającego ład architektoniczny zagrażającego
środowisku naturalnemu czy niewłaściwie usytuowanego), gdy nie mogą zostać spełnione przesłanki uzyskania
pozwolenia na wznowienie robót budowlanych (dalej: samowola materialna).
– 402 –
OTK ZU nr 3/A/2011
Kp 7/09
poz. 26
Reasumując, można przyjąć, że obecnie legalizacja samowoli – dokonywana po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego − jest możliwa pod warunkiem łącznego spełnienia przesłanek materialnych (czyli zgodności budowy z przepisami prawa materialnego np. dotyczącymi usytuowania obiektu na działce), formalnych
(przedłożenia organowi określonych dokumentów) i fiskalnych (uiszczenia określonej opłaty legalizacyjnej).
9.3. Należy przypomnieć, że na temat samowoli budowlanych i ich konsekwencji Trybunał Konstytucyjny
wypowiadał się wielokrotnie, podkreślając, że są one zjawiskiem wysoce społecznie szkodliwym i z tego względu wymagają zdecydowanej reakcji ustawodawcy. Wskazywał też kilkakrotnie, że za poszanowaniem unormowań regulujących proces budowlany przemawia bezsporny interes publiczny w zapewnieniu bezpieczeństwa
i komfortu nie tylko właścicielom i użytkownikom obiektów budowlanych, ale całym wspólnotom sąsiedzkim,
z zachowaniem dbałości o należyte wykorzystanie i ukształtowanie terenu (patrz: powołany wyżej wyrok w sprawie o sygn. P 37/06).
W dotychczasowym stanie prawnym ustawodawca, o ile w ogóle dopuszczał legalizację samowoli budowlanej, konsekwentnie uzależniał ją od przeprowadzenia określonego postępowania weryfikacyjnego. Właściwy
organ był w jego toku zobowiązany do badania, czy samowola nie godzi w wartości chronione przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w prawa i wolności osób trzecich albo nie narusza norm prawa
budowlanego gwarantujących obywatelom bezpieczeństwo, a państwu − ład architektoniczny i przestrzenny
i ochronę środowiska.
W tym kontekście poddaną kontroli regulację należy ocenić krytycznie. Uzależnienie legalizacji samowoli od
spełnienia wyłącznie przesłanek formalnych oznaczałoby, że podmioty, które złamały obowiązujące prawo −
dopuszczając się zaniechania formalności lub wręcz złamania przepisów, w tym techniczno-budowlanych – nie
tylko uniknęłyby jakiejkolwiek odpowiedzialności, ale też uzyskałyby prawo domagania się od administracji
publicznej wystawienia „zaświadczenia o legalności obiektu”. Innymi słowy, z woli ustawodawcy, organ administracji miałby − bez prowadzenia postępowania rozpoznawczego − poświadczać legalność obiektu ze swej
istoty nielegalnego, bo wzniesionego niezgodnie z prawem obowiązującym w czasie jego powstawania. Tym
samym bezprawne działanie inwestora, które powinno być przez organy państwa dostrzeżone i wywołać ich
należytą reakcję, przez sam upływ czasu nabierałoby cech legalności. Co więcej, kwestionowaną dyspozycją
noweli kwietniowej objęte są zarówno samowole „formalne” (obiekty nienaruszające prawa materialnego, choć
powstałe bez dopełnienia formalności), jak i „materialne” (dotychczas w ogóle niemożliwe do zalegalizowania
i podlegające przymusowej rozbiórce). Z całą pewnością godzi to w zaufanie do państwa i stanowionego przez
nie prawa oraz wzmacnia w adresatach tendencję do jego lekceważenia, w nadziei, że z czasem ustawodawca
złagodzi stawiane wymogi, albo wręcz odstąpi stosowania sankcji. Niczego w tym względzie nie zmienia to, że
kwestionowana regulacja dotyczy samowoli istniejących od ponad 15 lat. Zastanawiający jest jednak w tym
kontekście fakt, że przez tak długi czas organy nadzoru budowlanego „nie dostrzegły” tych samowoli i nie podjęły stosownych działań prawnych. Nawet gdyby, eksponowana przez Marszałka Sejmu, intencja ustawodawcy
− uporządkowania sytuacji „starych” samowoli – była słuszna, to bezpodstawne jest przekonanie, że skorzystanie ze swoistej „abolicji” pozwoliłoby „organom nadzoru przystąpić do ich kontroli i egzekwowania przepisów
prawa budowlanego”, bo „instytucje państwowe nie stracą uprawnień w zakresie doprowadzenia stanu (…)
obiektów (…) do zgodności z (…) obowiązującymi normami materialnego prawa budowlanego” (s. 51 pisma
Marszałka Sejmu). Nie jest bowiem jasne, na jakiej podstawie organy państwa miałyby szczególnie wnikliwie
kontrolować obiekty, których legalność właśnie poświadczyły, i egzekwować przestrzeganie przepisów wobec
ich właścicieli, czego nie czyniły w minionym 15-leciu.
Trafnie wskazuje wnioskodawca, że ustawodawca nie określił charakteru postępowania administracyjnego,
którego wszczęcie przed dniem wejścia w życie noweli kwietniowej wykluczałoby legalizację samowoli ex lege.
Można się jedynie domyślać, że chodzi tu o wszczęte z urzędu postępowanie zmierzające do wydania decyzji
o rozbiórce samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego, ale istnieje możliwość, że unormowanie dotyczy
również postępowania dotyczącego legalizacji samowoli na podstawie obowiązującego prawa, a nawet − jak
przyjął Marszałek Sejmu − jakiegokolwiek postępowania toczącego się w sprawie obiektu budowlanego przed
organami architektoniczno-budowlanymi albo organami nadzoru budowlanego. Tak znaczna niejasność sformułowań kwestionowanego przepisu nie może znaleźć akceptacji w kontekście zasad przyzwoitej legislacji.
Stanowisko Marszałka Sejmu co do niemożności skorzystania z dobrodziejstwa noweli kwietniowej w razie
wszczęcia jakiegokolwiek postępowania odnoszącego się do konkretnej samowoli prowadzi dodatkowo do
wniosku, iż ustawodawca nadużył zaufania tych obywateli, którzy na podstawie wcześniej obowiązujących przepisów podjęli starania o legalizację ich samowoli. W razie wejścia w życie noweli kwietniowej nie mogliby oni
uzyskać zaświadczenia o legalności obiektu budowlanego, o którym mowa w tej ustawie, a zatem byliby w znacząco gorszej sytuacji od sprawców samowoli, którzy najpierw złamali prawo, a następnie przez lata je ignoro-
– 403 –
poz. 26
Kp 7/09
OTK ZU nr 3/A/2011
wali. Innymi słowy, obywatel, który w swej naiwności chciał uregulować status prawny samowolnie wybudowanego obiektu i zgodnie z prawem wystąpił o jego legalizację, nie miałby po wejściu w życie noweli kwietniowej
szans na legalizację samowoli z mocy prawa i musiałby spełnić warunki znacznie ostrzejsze od określonych
w stosunku do podmiotów, które dopuściły się nawet samowoli materialnej, ale konsekwentnie przez lata lekceważyły prawo.
Ogół powyżej wskazanych okoliczności przesądza o uznaniu art. 33 ust. 2 noweli kwietniowej za niezgodny
z art. 2 Konstytucji.
Na marginesie trzeba podkreślić, że − w razie wejścia w życie noweli kwietniowej − brak ustalenia zakresu
pojęcia „legalności z mocy prawa” (potwierdzonej urzędowym zaświadczeniem) mógłby negatywnie kształtować
sytuację prawną osób trzecich, których prawa zostały naruszone samowolą budowlaną. Skoro bowiem − dzięki
legalizacji – obiekt zostałby uznany za „legalny”, czyli spełniający ogół wymogów, to dochodzenie przez nie
ewentualnych roszczeń stałoby się w istotnym stopniu utrudnione. Nie odbiera to słuszności twierdzeniu
Marszałka Sejmu, że wyrażenie „legalne z mocy prawa” znaczy, iż źródłem uprawnienia „legalizacyjnego” jest
bezpośrednio ustawa, nie zaś konstytutywna czynność organu administracji, który jedynie wydaje zaświadczenie o legalności obiektu.
10. Uwagi dodatkowe.
10.1. Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę na – wskazane w części przez Prokuratora Generalnego − inne
regulacje noweli kwietniowej, nieobjęte zakresem zaskarżenia, które mogą budzić poważne wątpliwości, niekiedy nawet zagrażać ładowi architektoniczno-przestrzennemu.
Cytowany wyżej art. 4 ust. 2 mod.Pb., budzi zasadnicze wątpliwości w kontekście wywodzonej z art. 2
Konstytucji zasady przyzwoitej legislacji. Zgodnie z § 11 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów
z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (Dz. U. Nr 100, poz. 908; dalej: ZTP),
„w ustawie nie zamieszcza się wypowiedzi, które nie służą wyrażaniu norm prawnych”, tymczasem wspomniany
przepis jest jedynie potwierdzeniem stanu oczywistego w demokratycznym państwie prawnym.
Nowela kwietniowa wprowadza zmiany w art. 33 prawa budowlanego. Dotychczas, jeżeli zamierzenie
budowlane obejmuje więcej niż jeden obiekt (np. chodzi o osiedle mieszkaniowe), pozwolenie na budowę może
dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów (czyli może dotyczyć poszczególnego budynku), ale inwestor musi przedstawić projekt zagospodarowania całej działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego.
Wynika z tego nakaz przedstawienia na aktualnej mapie: granic działki, usytuowania, obrysu i układu istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, układu komunikacyjnego i zieleni, ze
wskazaniem m.in. wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy sąsiednich terenów. Pozwala to organowi na ocenę synchronizacji inwestycji z istniejącą
zabudową i zapobiega chaosowi przestrzennemu. Po wejściu w życie noweli kwietniowej ten obowiązek znikłby,
a rejestracja dotyczyłaby tylko wybranych obiektów, bez „osadzenia” ich w kontekście przestrzennym całego
zamierzenia budowlanego i jego istniejącego sąsiedztwa.
W kontekście § 6 ZTP wątpliwości wzbudza definicja „zgody urbanistycznej”, przez którą – w myśl art. 3
pkt 12a mod.Pb. – miałoby się rozumieć ustalenia planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy
(względnie − decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego albo innej decyzji, jeżeli na podstawie przepisów
odrębnych stanowi podstawę do wykonania projektu budowlanego i rejestracji budowy). Ustawodawca w „słowniczku” – który nie jest po temu właściwym miejscem − zawarł unormowanie, że jeśli przepisy ustawy wymagają dołączenia zgody urbanistycznej, to powinna być ona dołączana w formie wypisu i wyrysu z planu miejscowego albo w formie kopii decyzji. Trzeba podzielić wątpliwości Prokuratora Generalnego, że interpretacja tego
unormowania rodziłaby w praktyce wątpliwości oraz trudności, wynikające z braku precyzji. Instytucja zgody
urbanistycznej nie jest dotychczas znana w polskim systemie prawa, więc ustawa powinna jasno określać, czym
ona jest, kiedy wymagane jest jej uzyskanie, a także powinna wskazywać podmiot ją wydający i tryb jego działania. Tymczasem nie jest nawet jasne, czy wyrys z planu miejscowego albo kopię decyzji powinny wydawać
uprawnione organy, czy też wystarczyłyby kserokopie sporządzone samodzielnie przez inwestora (co mogłoby
prowadzić do nadużyć). Wydaje się, że ustawodawca próbował skrótowym wyrażeniem ująć rozbudowany stan
faktyczny (w którym pewien teren jest albo nie jest objęty planem miejscowym, w związku z czym konieczne jest
uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy), nie przewidując jednak konsekwencji swej decyzji.
W kontekście naruszenia wymogów legislacyjnej poprawności, wątpliwości wzbudzają także art. 28 ust. 2 in
fine oraz art. 30a ust. 3 i 4 mod.Pb. W świetle tych przepisów miałyby funkcjonować jednocześnie dwie formy
rejestracji budowy: dokonywana w następstwie zgłoszenia przez inwestora − wobec braku sprzeciwu właściwego organu, oraz dokonywana w formie decyzji (gdy przedsięwzięcie budowlane mogłoby znacząco oddziaływać
– 404 –
OTK ZU nr 3/A/2011
Kp 7/09
poz. 26
na środowisko bądź na obszar Natura 2000). Ta druga forma rejestracji budowy w rzeczywistości pełniłaby
funkcję obecnego pozwolenia na budowę i trudno znaleźć uzasadnienie wyeliminowania tego pojęcia. Podkreślić
trzeba, że cała regulacja godzi w zasady poprawnej legislacji, ponieważ ustawodawca tym samym mianem
„rejestracji” określa różne stany prawne.
10.2. Prezydent złożył wniosek o poddanie kontroli tylko kilku przepisów noweli kwietniowej. Niemniej stwierdzić należy, że przepisy te, szczególnie zaś regulacje znoszące instytucje pozwolenia na budowę i pozwolenia
na użytkowanie, stanowią zasadniczą treść noweli kwietniowej. Ogół zakwestionowanych przepisów tworzy –
zdaniem Trybunału Konstytucyjnego − nierozerwalną całość w zasadniczym stopniu modyfikującą mechanizm
prawnoadministracyjnej kontroli procesu budowlanego.
W tych okolicznościach Trybunał Konstytucyjny uznaje, że przepisy te są nierozerwalnie związane z całą
ustawą, a jej publikacja z ich pominięciem nie tylko byłaby całkowicie nieracjonalna, ale i powodowałaby trudny
do wyobrażenia chaos prawny. Ta ostatnia konstatacja wynika z faktu, że nowela kwietniowa nowelizowałaby
31 ustaw, w tym 28 w stopniu o tyle istotnym, że wprowadzałaby w nich odwołania do ustawowej konstrukcji
zgłoszenia i rejestracji budowy.
Jednocześnie – w opinii Trybunału Konstytucyjnego – tak doniosłe zmiany stanu prawnego, mające różnorakie dalekosiężne skutki, zarówno z punktu widzenia państwa, jak i z perspektywy przedsiębiorców i obywateli, powinny być przedmiotem zakrojonych na szeroką skalę prac właściwego resortu i całej Rady Ministrów,
w tym wnikliwej oceny skutków regulacji, czego w dostatecznym stopniu nie zastąpią prace parlamentarne
prowadzone w trybie art. 58-63 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. − Regulamin
Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (M.P. z 2009 r. Nr 5, poz. 47, ze zm.).
10.3. Orzeczenie o niekonstytucyjności zaskarżonych przepisów noweli kwietniowej nie oznacza, że
Trybunał Konstytucyjny wyraża tym samym pochwałę obowiązujących rozwiązań prawnych w zakresie realizacji inwestycji budowlanych i nie dostrzega potrzeby ich zmiany w celu usprawnienia tego procesu, w szczególności przez jego odformalizowanie. Usprawnienie to nie może jednak odbywać się kosztem tak znacznego
ograniczenia ochrony praw i interesów osób trzecich oraz interesu publicznego, jak miało to miejsce w omawianej ustawie. Organy Rzeczypospolitej Polskiej, będącej dobrem wspólnym wszystkich obywateli, obowiązane
są tworzyć prawo godzące interesy prywatne z interesem publicznym oraz interesy prywatne różnych podmiotów, w tym interesy inwestorów budowlanych z interesami właścicieli nieruchomości.
Zdanie odrębne
sędziego TK Zbigniewa Cieślaka
z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt Kp 7/09
poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) oraz § 46 uchwały Zgromadzenia Ogólnego Sędziów Trybunału
Konstytucyjnego z dnia 3 października 2006 r. w sprawie Regulaminu Trybunału Konstytucyjnego (M. P. Nr 72,
poz. 720) zgłaszam zdanie odrębne do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2011 r. o sygn.
Kp 7/09, w zakresie, w jakim Trybunał Konstytucyjny odstąpił od oceny zgodności art. 1 pkt 11 ustawy
z 23 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy − Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (dalej: ustawa zmieniająca), w części dotyczącej art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane
(Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, ze zm.; dalej: p.b.), art. 1 pkt 14 ustawy zmieniającej, w części dotyczącej
dodanych art. 30a ust. 1 i art. 30b ust. 2 i 3 p.b. oraz art. 1 pkt 32 ustawy zmieniającej, w części dotyczącej
art. 55 p.b., z art. 1 Konstytucji (pkt 2 części pierwszej sentencji).
1. Trybunał Konstytucyjny w sprawie o sygn. Kp 7/09 umorzył postępowanie w zakresie badania zgodności
kwestionowanych przepisów z art. 1 Konstytucji, kierując się argumentacją, że skoro art. 1 pkt 11 ustawy zmieniającej, w części dotyczącej art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 1 p.b., art. 1 pkt 14 ustawy zmieniającej, w części dotyczącej
dodanych art. 30a ust. 1 i art. 30b ust. 2 i 3 p.b. oraz art. 1 pkt 32 ustawy zmieniającej, w części dotyczącej art. 55
p.b., zostały uznane za niezgodne z art. 2 ustawy zasadniczej, to dodatkowe orzekanie o ich niezgodności z dalece ogólniejszym art. 1 Konstytucji uznać należy za zbędne (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK).
– 405 –
poz. 26
Kp 7/09
OTK ZU nr 3/A/2011
Słuszność i celowość powyższego rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjny budzi wątpliwości z następujących powodów.
2. Argumentu za odstąpieniem od merytorycznego orzekania w zakresie art. 1 Konstytucji nie powinno
stanowić to, że ten przepis jest „dalece ogólniejszy” od art. 2 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny w swoim
dotychczasowym orzecznictwie zwrócił uwagę na konsekwencje, jakie wynikają z rozwinięcia w przepisach
szczegółowych Konstytucji zawartych w innych jej przepisach tzw. klauzul ogólnych. W szczególności czynił to
w kontekście klauzuli demokratycznego państwa prawnego wynikającej z art. 2 ustawy zasadniczej (por. np.
wyrok TK z 25 listopada 1997 r., sygn. K 26/97, OTK ZU nr 5–6/1997, poz. 64). W wyroku z 9 czerwca 1998 r.
o sygn. K 28/97 (OTK ZU nr 4/1998, poz. 50) Trybunał stwierdził: „[W] razie zakwestionowania zgodności aktu
normatywnego ze standardami demokratycznego państwa prawnego, skonkretyzowanymi i rozwiniętymi
w odrębnych postanowieniach ustawy zasadniczej, podstawę kontroli konstytucyjności powinny stanowić
przede wszystkim szczegółowe przepisy konstytucyjne. W takich sytuacjach nie ma natomiast potrzeby powoływania – jako podstawy kontroli – zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 konstytucji. Zasada ta pełni wówczas przede wszystkim funkcję wskazówki dla interpretacji wymienionych, szczegółowych przepisów ustawy zasadniczej”. Nie można jednak nie zauważyć, że w takich przypadkach Trybunał
Konstytucyjny zajmował jednak merytoryczne stanowisko w kwestii zgodności zaskarżonych przepisów
z wzorcem kontroli zawierającym klauzulę generalną, czego wyrazem jest co najmniej sama sentencja orzeczenia (por. wyroki TK: z 13 lutego 2001 r., sygn. K 19/99, OTK ZU nr 2/2001, poz. 30; z 12 stycznia 1999 r.,
sygn. P 2/98, OTK ZU nr 1/1999, poz. 2; z 12 stycznia 2000 r., sygn. P 11/98, OTK ZU nr 1/2000, poz. 3;
z 8 marca 2004 r., sygn. SK 23/03, OTK ZU nr 3/A/2004, poz. 18). Zatem w związku ze swoją dotychczasową
linią orzeczniczą Trybunał Konstytucyjny w sprawie o sygn. Kp 7/09 nie powinien odstępować od oceny zakwestionowanych przepisów z punktu widzenia wzorca kontroli zawartego w art. 1 Konstytucji i umarzać postępowania w tym zakresie.
3. Kolejnym istotnym powodem, dla którego nie akceptuję stanowiska Trybunału Konstytucyjnego wyrażonego w niniejszej sprawie w odniesieniu do art. 1 Konstytucji, jest to, że z tego przepisu ustawy zasadniczej
można i należy wywodzić treści stanowiące samoistny wzorzec kontroli konstytucyjności zaskarżonych unormowań, na co – przynajmniej pośrednio – zwrócił uwagę także wnioskodawca. Jednocześnie art. 1 Konstytucji,
przy określonym sposobie rozumienia tego przepisu, jest „równie szczegółowym” wzorcem kontroli jak art. 2
Konstytucji i między tymi przepisami nie występuje relacja zawierania się treści normatywnej jednego w drugim
(art. 2 w art. 1 ustawy zasadniczej).
3.1. Należy zauważyć, że w literaturze przedmiotu zdania na temat charakteru normatywnego zasady dobra
wspólnego są podzielone (zob. M. E. Stefaniuk, Preambuła aktu normatywnego w doktrynie oraz w procesie
stanowienia i stosowania polskiego prawa w latach 1989-2007, Lublin 2009, s. 321). Zdaniem A. Bałabana,
„art. 1 i 3 Konstytucji wydają się przepisami, które nie mają istotnej wartości normatywnej – Polska jest dobrem
wspólnym, państwem jednolitym – tego mogłoby nie być i nic by nie ubyło z Konstytucji” (A. Bałaban, [w:]
Podstawowe problemy stosowania Konstytucji RP, red. A. Preisner, T. Zalasiński, Wrocław 2005, s. 25).
Słusznym jednak wydaje się pogląd, zgodnie z którym art. 1 Konstytucji ma walor normatywny, a nie jest jedynie
„ozdobnikiem stylistycznym” (zob. W. Brzozowski, Konstytucyjna zasada dobra wspólnego, „Państwo i Prawo”
z. 11/2006, s. 18).
Kategoria „dobra wspólnego” występuje w ustawie zasadniczej w preambule i kilku przepisach merytorycznych Konstytucji. Porównanie treści tych zapisów uzasadnia sformułowanie wniosku, że wbrew podstawowej
dyrektywie wykładni językowej (zwroty jednobrzmiące występujące w akcie normatywnym należy rozumieć
jednolicie), art. 1 oraz art. 25 ust. 3 i art. 82 Konstytucji odnoszą się do odmiennych aspektów wskazanego
pojęcia. Szczególnie jest to widoczne przy zestawieniu treści art. 1 („Rzeczpospolita Polska jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli”) i art. 82 ustawy zasadniczej („Obowiązkiem obywatela polskiego jest wierność
Rzeczypospolitej Polskiej oraz troska o dobro wspólne”), z którego to porównania wyraźnie wynika brak tożsamości znaczeniowej analizowanego zwrotu, ale ujawnia się za to relacja znaczeniowego uzupełniania się
w zakresie definiowania kategorii „dobro wspólne”.
3.2. Treść normatywna art. 1 Konstytucji wyznaczona jest przez zamieszczenie w niej prawnej formuły
„dobra wspólnego” odniesionego do Rzeczypospolitej Polskiej oraz identycznego wyrażenia „dobro wspólne”
odniesionego w preambule Konstytucji do „Polski” i „równości praw i powinności”. Oznacza to, że Rzeczpospolita
wskazana w powyższym artykule jest wartością samoistną, niejako samą w sobie, różną od pozaprawnego,
– 406 –
OTK ZU nr 3/A/2011
Kp 7/09
poz. 26
w tym filozoficznego, znaczenia pojęcia „dobro wspólne”, które w istocie swojej oznacza sumę wartości ustawowo i konstytucyjnie chronionych. To pozaprawne rozumienie jest źródłem nieporozumień w dyskusjach prawniczych na temat „dobra wspólnego” w prawie i jako kategorii konstytucyjnej.
Rzeczpospolita Polska będąca dobrem wspólnym wszystkich obywateli (art. 1 ustawy zasadniczej) to nie
tylko i nie przede wszystkim organizacja państwowa (organy). Należy bowiem zauważyć, że ustawa zasadnicza
różnicuje powyższe pojęcie i kategorię dobra państwa (por. art. 113 Konstytucji). Równie istotnym aspektem
dobra wspólnego, którym jest Rzeczpospolita Polska, jest wymiar mentalny. W tym kontekście, zgodnie z treścią
preambuły Konstytucji, na dobro wspólne składa się w szczególności również historia, kultura, tradycja czy
poczucie wspólnoty ze wszystkimi rodakami.
O ile w art. 1 Konstytucji Rzeczpospolita Polska jest ustrojową emanacją Polski, to zbiór konstytucyjnie
i ustawowo wyróżnionych wartości, zasady ich ważenia i rozstrzygania kolizji między nimi stanowią jej aksjologiczną emanację (por. art. 82 ustawy zasadniczej). Co więcej, Rzeczpospolita Polska jest, przez jedność ustroju i wyróżnionych wartości, „dobrem wspólnym” obywateli i jednocześnie, jako Państwo, pierwszym instytucjonalnym strażnikiem i gwarantem ich trwania i rozwoju. To stąd bierze się wysoko usytuowany w systematyce
Konstytucji art. 2 deklarujący podstawową cechę Państwa („demokratyczne państwo prawne”) i pierwszy wyróżniony w Konstytucji jego cel („urzeczywistnianie zasad sprawiedliwości społecznej”). Między art. 1 i art. 2
Konstytucji nie ma relacji zawierania się (czy też wynikania), są to dwa odrębne, równie szczegółowe wzorce
kontroli aktów normatywnych niższego rzędu. W uproszczeniu można stwierdzić, że pierwszy z przepisów dotyczy obiektu, art. 2 zaś wskazuje na jego cechy. Innymi słowy, w ujęciu art. 1 ustawy zasadniczej jednym z elementów dobra wspólnego jest Rzeczpospolita Polska, którą charakteryzuje przymiot demokratycznego państwa
prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej. Artykuł 2 Konstytucji jest bowiem dodatkową charakterystyką Rzeczypospolitej jako dobra wspólnego (relacja dopełniania). Tym samym zarówno zmiana,
jak i uchylenie tego przepisu nie miałyby wpływu na normatywne znaczenie art. 1 ustawy zasadniczej.
Jeśli natomiast przyjąć, że zbiór wyróżnionych wartości jest emanacją aksjologiczną Polski, to przewidziany
w art. 82 Konstytucji obowiązek obywatela troszczenia się o dobro wspólne oznacza zaakceptowanie przez
obywateli decyzji Sejmu w zakresie wyróżnienia wartości, ich ważenia, sposobów i skutków rozstrzygnięcia
w duchu wierności Rzeczypospolitej Polskiej.
3.3. Odniesienie do praw i powinności podmiotów w preambule i pośrednio w art. 1 Konstytucji oznacza
objęcie zakresem normowania nie tylko obywateli, lecz także innych konstytucyjnie i ustawowo wyróżnionych
podmiotów. Wydaje się zwracać na to uwagę również J. Trzciński, kiedy formułuje propozycję, aby rozważań
nad zagadnieniem Rzeczypospolitej Polskiej jako dobra wspólnego nie ograniczać, jak się to zwykło czynić,
jedynie do obszaru wolności i praw jednostki w zderzeniu z konstytucyjnie określonym interesem państwa, lecz
aby je rozciągnąć na obszary definiujące władzę państwową, co wynika stąd, że formuła dobra wspólnego
„działa w obydwie strony” (zob. J. Trzciński, Rzeczpospolita Polska dobrem wspólnym wszystkich obywateli, [w:]
Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980–2005, red. J. Góral, R. Hauser,
J. Trzciński, Warszawa 2005, s. 455–456). Uzasadnienie słuszności tej tezy znaleźć można chociażby w art. 5
Konstytucji, który wymienia podstawowe powinności Rzeczypospolitej Polskiej, uznawanej w art. 1 ustawy
zasadniczej za dobro wspólne. Treść tych obowiązków sugeruje, że zostały one nałożone w pierwszej kolejności na organy władzy publicznej (por. B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz,
Warszawa 2009, s. 50–55; P. Sarnecki, Komentarz do art. 5 Konstytucji, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej
Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, t. 5, Warszawa 2007, s. 2 i 3).
Jeśli przyjąć, że Rzeczpospolita jest w szczególności ustrojową, w konstytucyjnym tego słowa znaczeniu,
emanacją „Polski” przywołanej w preambule, to należy zauważyć, iż Rzeczpospolita działa przez podmioty
przynależne do jednej z trzech kategorii: 1) podmiot mający mandat systemowo-prawny do definiowania wartości; 2) podmiot mający mandat do określenia sposobu realizacji wartości; 3) podmiot mający mandat do realizacji wartości (por. zasada trójpodziału władzy). Podmiotem posiadającym konstytucyjny mandat do definiowania
wartości jest Sejm. Organ ten, uchwalając ustawy, poza trudem wyboru i określenia wartości, które poddaje
ochronie, często staje przed koniecznością ich merytorycznego ważenia. Stąd też w systemie prawnym zawarta jest naturalna niejako, istotna i często nieuchronna kolizja wartości, którą rozstrzyga ustawodawca. Wzajemne
relacje między wartościami mieszczą się w ramach koherencji i spójności systemu prawa, co można i należy
traktować jako elementarny warunek prawidłowości procesu i efektu stanowienia prawa.
3.4. W związku z powyższym warunkiem pojawia się istotna kwestia granic konstytucyjnej poprawności
stanowienia prawa, poza którą rozciąga się już obszar stopniowalnej niekoherencji uregulowań bądź braku ich
spójności, a w konsekwencji niezgodność z Konstytucją rozwiązań ustawowych. Granicę tę wyznacza stan
– 407 –
poz. 26
Kp 7/09
OTK ZU nr 3/A/2011
wprowadzenia do obowiązującego prawa regulacji chroniących lub realizujących wartości, które prowadzą do
istotowego ograniczenia wartości już chronionych przez ustawodawcę, ich zaprzeczenia bądź wykluczenia, ale
kwalifikowanych także przez doniosłe skutki pozaprawne (społeczne, kulturowe, ekonomiczne). Jeżeli takie
skutki (lub ich realne prawdopodobieństwo) się pojawią, to jedną z konsekwencji tego stanu rzeczy jest zamącenie treści powinności obywateli i wskazanych wyżej podmiotów. Takie zamącenie bezpośrednio godzi
w Rzeczpospolitą jako dobro wspólne wszystkich obywateli przez np. obniżenie prestiżu organów Państwa,
erozję zaufania obywateli do Rzeczypospolitej, i może prowadzić do stanów malejącego stopnia identyfikacji
obywateli z Państwem.
Tym samym w niniejszej sprawie za element przesądzający o naruszeniu art. 1 Konstytucji należy uznać
prawdopodobne wystąpienie skutków pozaprawnych, nieodwracalnych lub trudno odwracalnych, wynikających z przyjętego w ustawie zmieniającej modelu reglamentacji procesów inwestycyjno-budowlanych, a ujawniających się w ogromnej skali (powszechność zjawiska). Innymi słowy, ustawodawca, chcąc działać zgodnie
z art. 1 Konstytucji jako samoistnym wzorcem kontroli konstytucyjności norm prawnych, nie może wprowadzać regulacji, która prowadziłaby do zaprzeczenia dotychczasowej wartości chronionej, a w szczególności
– jak to nastąpiło na mocy ustawy zmieniającej – do istotowego ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela. Wskutek bowiem wprowadzonych ograniczeń (naruszeń) w tym zakresie wspólnota nie odniosła
żadnej korzyści, która zrównoważyłaby uszczerbek w sytuacji wyznaczanej na podstawie dotychczas obowiązujących regulacji prawnych.
4. Oczywiście, nie można nie dostrzegać, że wśród orzeczeń Trybunału pojawiają się takie, w których polski
sąd konstytucyjny powołał się na art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK ze względu na zaistnienie przesłanki zbędności dalszego wyrokowania, jeżeli w trakcie badania zaskarżonego przepisu część przywołanych wzorców konstytucyjnych okaże się wystarczająca dla orzeczenia niekonstytucyjności kontrolowanego unormowania (zob.
np. wyroki TK: z 26 czerwca 2001 r., sygn. U 6/00, OTK ZU nr 5/2001, poz. 122; z 7 października 2003 r., sygn.
K 4/02, OTK ZU nr 8/A/2003, poz. 80; z 8 marca 2004 r., sygn. SK 23/03, OTK ZU nr 3/A/2004, poz. 18;
z 27 grudnia 2004 r., sygn. SK 35/02, OTK ZU nr 11/A/2004, poz. 119; z 18 stycznia 2006 r., sygn. K 21/05,
OTK ZU nr 1/A/2006, poz. 4). Jak bowiem stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 21 marca 2001 r.
o sygn. K 24/00, „nie istnieje żadna gradacja niekonstytucyjności przepisów, a liczba wzorców, z którymi określona norma prawna jest niezgodna, nie przesądza o różnorodności skutków prawnych. Z drugiej strony, orzeczenie o zgodności normy z innymi wzorcami konstytucyjnymi pozostaje bez wpływu na zasadniczy skutek
orzeczenia o niekonstytucyjności przepisu (niezależnie od liczby wzorców kontroli), którym jest usunięcie tego
przepisu z porządku prawnego, a w przypadku kontroli prewencyjnej jego niezaistnienie w porządku prawnym”
(OTK ZU nr 3/2001, poz. 51). W świetle tej reguły zastanawia w szczególności to, dlaczego Trybunał
Konstytucyjny w sprawie o sygn. Kp 7/09 odniósł się do wzorca wynikającego z art. 1 Konstytucji w drugiej
kolejności, po zbadaniu zgodności kwestionowanych przepisów z art. 2 ustawy zasadniczej. Za taką chronologią
działań z pewnością nie przemawia systematyka Konstytucji, która sugerowałaby wzięcie pod uwagę najpierw
art. 1, do czego skłaniała również kolejność wymienienia wzorców w piśmie inicjującym postępowanie. Wówczas
być może Trybunał sformułowałby odmienne wnioski co do relacji art. 1 i art. 2 Konstytucji.
4.1. Dodatkowo należy zauważyć, że w wielu przypadkach Trybunał Konstytucyjny, pomimo zaistnienia
możliwości skorzystania z rozumianej w powyższy sposób przesłanki „zbędności dalszego wyrokowania” i umorzenia postępowania w określonym zakresie, odniósł się merytorycznie do wszystkich wzorców kontroli wskazanych w piśmie inicjującym postępowanie (zob. np. wyroki TK: z 11 maja 2007 r., sygn. K 2/07, OTK ZU
nr 5/A/2007, poz. 48; z 3 kwietnia 2008 r., sygn. K 6/05, OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 41; z 16 lipca 2009 r., sygn.
Kp 4/08, OTK ZU nr 7/A/2009, poz. 112; z 13 października 2010 r., sygn. Kp 1/09, OTK ZU nr 8/A/2010, poz. 74).
W mojej ocenie, ten właśnie sposób postępowania Trybunału zasługuje na akceptację, a powoływanie się na
względy „zbędności dalszego wyrokowania” powinno następować wyjątkowo. Nie powinna o tym przesądzać
tylko ekonomika postępowania, ale dodatkowo jeszcze inne argumenty. Przykład takiej prawidłowej motywacji
stanowi wyrok o sygn. K 24/00, w którym Trybunał wywiódł: „Odnośnie dwóch pozostałych zarzutów wnioskodawcy – sprzeczności zaskarżonego przepisu z art. 21 ust. 1 i 2 oraz z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP – wskazać należy co następuje. W sytuacji, w której Trybunał Konstytucyjny w trybie kontroli prewencyjnej rozstrzyga
o sprzeczności przepisu z jednym z powołanych wzorców konstytucyjnych (…) analizę konstytucyjności przepisu w aspekcie innych wzorców konstytucyjnych uznać trzeba za bezprzedmiotową. (…) Trybunał Konstytucyjny
uznał za zasadny zarzut niedostatecznej określoności zaskarżonego art. 322 prawa przemysłowego.
Niedostateczna określoność tego przepisu oznacza w istocie, że niemożliwe jest ustalenie treści zawartej w nim
normy prawnej. Skoro zaś nie sposób ustalić treści normy, nie można też zbadać konstytucyjności tego przepi-
– 408 –
OTK ZU nr 3/A/2011
Kp 7/09
poz. 26
su w aspekcie pozostałych wzorców konstytucyjnych – to jest art. 21 i 64 Konstytucji RP, w związku z czym
postępowanie w tym zakresie należało umorzyć”.
W kontekście powyższej linii orzeczniczej zauważalne jest to, że w niniejszej sprawie Trybunał Konstytucyjny
wykazał się pewną niekonsekwencją. W zakresie wzorca wynikającego z art. 1 Konstytucji – bez szerszego
umotywowania swojego stanowiska – Trybunał stwierdził zbędność wyrokowania ze względu na wcześniejsze
stwierdzenie niekonstytucyjności zakwestionowanych przepisów z art. 2 ustawy zasadniczej. Uczynił to zaraz
po tym, jak orzekł o niezgodności art. 1 pkt 11 ustawy zmieniającej, w części dotyczącej art. 28 ust. 1 p.b.,
w związku z art. 1 pkt 14 ustawy zmieniającej, w części dotyczącej dodanego do p.b. art. 30a ust. 4, z art. 2,
art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 oraz z art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji
(por. pkt 1 części pierwszej sentencji wyroku o sygn. Kp 7/09). Dlaczego zatem w tym przypadku również nie
powołał się na art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK i na uprzednie uznanie niezgodności tych przepisów z art. 2
Konstytucji.
Za merytorycznym orzeczeniem w kwestii zgodności zakwestionowanych przepisów również z wzorcem
zawartym w art. 1 Konstytucji przemawiało przede wszystkim to, że o dokonanie takiej kontroli konstytucyjności
zwrócił się konstytucyjny organ państwa, na który w sposób wyraźny ustrojodawca nałożył obowiązek czuwania
nad przestrzeganiem Konstytucji (art. 126 ust. 2 Konstytucji), czego nie uczynił w odniesieniu do żadnego innego organu państwowego. Jedynie Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej został expressis verbis uznany za strażnika ustawy zasadniczej i ten fakt powinien wpływać na szczególną staranność Trybunału Konstytucyjnego
w ustosunkowaniu się do wszelkich wątpliwości podnoszonych przez Prezydenta w odniesieniu do konstytucyjności wskazanych przepisów.
W związku z tym, że przepisy Konstytucji odwołujące się do kategorii „dobra wspólnego” (w tym art. 1 ustawy zasadniczej) są niezwykle rzadko przytaczane przez podmioty inicjujące postępowanie jako adekwatny
wzorzec kontroli (zob. J. Królikowski, Pojęcie dobra wspólnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, [w:]
Dobro wspólne. Problemy konstytucyjnoprawne i aksjologiczne, red. W. J. Wołpiuk, Warszawa 2008, s. 160
i cytowane tam orzecznictwo), Trybunał Konstytucyjny w sprawie o sygn. Kp 7/09 miał wyjątkową okazję szerszego wyjaśnienia znaczenia normatywnego art. 1 Konstytucji, który przecież nieprzypadkowo otwiera część
artykułową ustawy zasadniczej.
Nie sposób nie dostrzec również tego, że dokonana wyczerpująca analiza przez Trybunał zgodności kwestionowanych przepisów, obejmująca wszystkie wskazane przez wnioskodawcę wzorce kontroli konstytucyjności prawa, jest nieocenioną pomocą dla prawodawcy stanowiącego przepisy w miejsce tych, które zostały
uznane za niezgodne z ustawą zasadniczą. Służy optymalizacji prawidłowości rozwiązań legislacyjnych z punktu widzenia wymogów konstytucyjności prawa, ponieważ eliminuje w większym zakresie ryzyko tego, że nowe
unormowanie będzie wprawdzie zgodne z wzorcem, na podstawie którego Trybunał zakwestionował poprzednie
rozwiązanie, ale naruszy inne przepisy ustawy zasadniczej. W niniejszej sprawie ma to tym większą wagę ze
względu na doniosłość społeczną kontrolowanej regulacji prawnej, odnoszącej się do żywotnych interesów
wielu obywateli. Ta okoliczność sugerowała szczególne napiętnowanie możliwych konsekwencji niepożądanych
stanów faktycznych wywołanych wejściem w życie ustawy zmieniającej, wskazanych podczas rozprawy przez
wnioskodawcę oraz Prokuratora Generalnego.
Z podanych wyżej względów czułem się zobligowany do zgłoszenia zdania odrębnego do wyroku Trybunału
Konstytucyjnego z 20 kwietnia 2011 r. w sprawie o sygn. Kp 7/09.
– 409 –
poz. 27
Pp 1/10
OTK ZU nr 3/A/2011
27
POSTANOWIENIE
Sygn. akt Pp 1/10
Stanisław Biernat
Zbigniew Cieślak
Mirosław Granat
Wojciech Hermeliński – sprawozdawca
Adam Jamróz
Marek Kotlinowski
Teresa Liszcz
Stanisław Rymar
Piotr Tuleja
Marek Zubik,
po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 kwietnia 2011 r., sprawy z wniosku Sądu Okręgowego
w Warszawie, VII Wydział Cywilny Rejestrowy, o zbadanie:
zgodności z Konstytucją celów i zasad działania partii politycznej pod nazwą Narodowe
Odrodzenie Polski w trybie art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych
(Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 857 ze zm.),
p o s t a n a w i a:
umorzyć postępowanie ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
UZASADNIENIE
I
1. Postanowieniem z 16 marca 2010 r. Sąd Okręgowy w Warszawie, Wydział VII Cywilny Rejestrowy (dalej
także: sąd), wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem „o zbadanie zgodności z Konstytucją celów
i zasad działania partii politycznej pod nazwą Narodowe Odrodzenie Polski”.
Uzasadniając postanowienie o wystąpieniu do Trybunału Konstytucyjnego, sąd wskazał, że wnioskiem
z 18 grudnia 2009 r. partia polityczna pod nazwą Narodowe Odrodzenie Polski wystąpiła o wpisanie dodatkowych symboli graficznych: „symbol Krzyż i Miecz”, „Orzeł w koronie z rózgami liktorskimi i toporkiem”,
„Zakaz pedałowania”, „Krzyż celtycki”. W ocenie sądu „zmiany symboli graficznych mogą być niezgodne
z postanowieniami art. 8 ustawy o partiach politycznych”. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 13 Konstytucji zakazane jest istnienie partii politycznych i innych organizacji odwołujących się w swoich programach do totalitarnych metod i praktyk działania nazizmu, faszyzmu i komunizmu, a także tych, których program lub działalność
zakłada lub dopuszcza nienawiść rasową i narodowościową, stosowanie przemocy w celu zdobycia władzy
lub wpływu na politykę państwa albo przewiduje utajnienie struktur lub członkostwa. Sąd wskazał, że partia
Narodowe Odrodzenie Polski zamierza rozpowszechniać wskazane symbole będące nośnikiem symboliki
faszystowskiej. W tym kontekście podkreślił, że „według powszechnej wiedzy, np. Fasces – rózgi liktorskie,
są symbolem używanym przez ruch faszystowski (stąd nazwa faszyzm)”. Wskazał następnie, że: „Krzyż cel-
– 410 –
OTK ZU nr 3/A/2011
Pp 1/10
poz. 27
tycki jest symbolem neofaszystowskim, zaś symbol «zakaz pedałowania» co najmniej wskazuje na głoszenie
przez partię nietolerancji społecznej”.
Zarządzeniem z 1 kwietnia 2010 r. Prezes Trybunału Konstytucyjnego wezwał sąd do usunięcia braków
formalnych m.in. poprzez wskazanie, czy przedmiotem badania przez Trybunał Konstytucyjny mają być cele,
czy także działalność partii politycznej Narodowe Odrodzenie Polski, oraz uzasadnienie postawionego przez
sąd zarzutu niezgodności z Konstytucją celów partii z powołaniem dowodów na poparcie tej tezy, a jeżeli przedmiotem badania ma być także działalność partii – uzasadnienie również tego zarzutu z powołaniem dowodów
na poparcie tej tezy.
W odpowiedzi na wskazane powyżej zarządzenie, w piśmie z 15 kwietnia 2010 r., Sąd Okręgowy
w Warszawie, Wydział VII Cywilny Rejestrowy, wskazał m.in., że na podstawie art. 21 ust. 1 ustawy z dnia
27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 857, ze zm.; dalej: ustawa o partiach
politycznych) „występuje do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zarówno celów, jak i działalności partii politycznej pod nazwą Narodowe Odrodzenie Polski”. Uzasadniając podniesione zarzuty, sąd
powtórzył argumenty powołane w postanowieniu inicjującym postępowanie w sprawie. Wskazał ponadto, że
zgodnie z art. 256 k.k. w pierwotnym brzmieniu zabronione jest publiczne propagowanie faszystowskiego lub
innego totalitarnego ustroju państwa lub nawoływanie do nienawiści na tle różnic narodowościowych, etnicznych, rasowych, wyznaniowych albo ze względu na bezwyznaniowość. Ponadto art. 256 k.k. w brzmieniu
obowiązującym od 8 czerwca 2010 r. zakazuje również produkowania celem rozpowszechniania, utrwalania
lub sprowadzania, nabywania, przechowywania, posiadania, prezentowania, przewożenia lub przesyłania
druków, nagrań lub innych przedmiotów zawierających treść określoną w poprzednim zdaniu albo będących
nośnikiem symboliki faszystowskiej, komunistycznej lub innej totalitarnej. W odpowiedzi na wezwanie do
wskazania dowodów uzasadniających podniesione zarzuty sąd zaakcentował przede wszystkim wiedzę
powszechnie dostępną, powołał się ponadto na wydruki ze strony internetowej partii politycznej Narodowe
Odrodzenie Polski oraz wydruki z wikipedii.
Zarządzeniem z 23 kwietnia 2010 r. Prezes Trybunału Konstytucyjnego wezwał sąd do usunięcia braków
formalnych w formie prawem przewidzianej, zgodnej z art. 354 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks
postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296, ze zm.; dalej: k.p.c.), w czterech poświadczonych egzemplarzach, pod rygorem wydania zarządzenia o zwrocie wystąpienia.
W odpowiedzi na powyższe zarządzenie, Sąd Okręgowy w Warszawie, Wydział VII Cywilny Rejestrowy,
przesłał odpis postanowienia z 29 kwietnia 2010 r. o uzupełnieniu braków formalnych wystąpienia do Trybunału
Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności z Konstytucją celów i zasad działania partii politycznej pod
nazwą Narodowe Odrodzenie Polski. W postanowieniu wskazano m.in., że na podstawie art. 21 ust. 1 ustawy
o partiach politycznych sąd występuje do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zarówno celów
jak i działalności partii politycznej pod nazwą Narodowe Odrodzenie Polski. Uzasadniając podniesione zarzuty,
sąd powtórzył argumenty powołane w postanowieniu z 16 marca 2010 r. inicjującym postępowanie przed
Trybunałem Konstytucyjnym, przytaczając ponownie treść art. 256 k.k. W odpowiedzi na wezwanie do wskazania dowodów uzasadniających podniesione zarzuty sąd zaakcentował przede wszystkim wiedzę powszechnie
dostępną. Powołał się ponadto na wydruki ze strony internetowej partii politycznej Narodowe Odrodzenie Polski
oraz wydruki z wikipedii. Sąd ponadto podniósł, że: „Z uwagi na fakt, iż nie zostały zwrócone Trybunału
Konstytucyjnego załączniki dowodów wysłane przy piśmie z dnia 15 kwietnia 2010 r. nie było możliwe wykonanie ich kopii”. Wskazał przy tym, że jeżeli Trybunał Konstytucyjny uzna, iż braki formalne w tym zakresie nie
zostały uzupełnione, zwraca się z prośbą o zakreślenie dodatkowego terminu do uzupełnienia tych braków
i nadesłanie dokumentów złożonych do Trybunału Konstytucyjnego przez sąd, z których mają być wykonane
kopie (odpisy).
Zarządzeniem z 25 maja 2010 r. Prezes Trybunału Konstytucyjnego po raz kolejny wezwał sąd do usunięcia
braków formalnych poprzez wskazanie, czy przedmiotem wniosku są cele i zasady działania partii politycznej
Narodowe Odrodzenie Polski (jak to wynika z petitum postanowienia sądu z 16 marca 2010 r.), czy też cele
i działalność tej partii (jak to wynika z uzasadnienia wystąpienia sądu i wyjaśnień nadesłanych do Trybunału
Konstytucyjnego w odpowiedzi na zarządzenie Prezesa Trybunału Konstytucyjnego), a jeżeli przedmiotem
wniosku jest działalność partii politycznej – poprzez wskazanie przepisów legitymujących sąd do żądania zbadania zgodności działalności partii politycznej z Konstytucją.
W odpowiedzi na powyższe zarządzenie, postanowieniem z 1 czerwca 2010 r. Sąd Okręgowy w Warszawie,
Wydział VII Cywilny Rejestrowy, wyjaśnił, że przedmiotem wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego jest wniosek o zbadanie zgodności z Konstytucją celów i zasad działania partii politycznej pod nazwą Narodowe
Odrodzenie Polski w trybie art. 14 ust. 1 ustawy o partiach politycznych.
– 411 –
poz. 27
Pp 1/10
OTK ZU nr 3/A/2011
2. W piśmie z 15 lutego 2011 r. stanowisko w sprawie przedstawił Prokurator Generalny. Wniósł w nim
o umorzenie postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale
Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) z powodu niedopuszczalności orzekania.
W pierwszej kolejności, w nawiązaniu do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Prokurator Generalny
wypowiedział się w kwestii konstytucyjnej dopuszczalności wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego przez
sąd w trybie art. 14 lub art. 21 ustawy o partiach politycznych.
Stwierdził następnie, że w badanej sprawie ocena celów i zasad działania partii politycznej wyznaczonych
w statucie i programie partii politycznej jest utrudniona, gdyż w postanowieniach statutu partii Narodowe
Odrodzenie Polski nie wskazano jasno ani jej celów, ani zasad działania. Cele partii wynikają dopiero z tzw.
Zasad programowych, które nie stanowią składnika statutu. W tym kontekście w piśmie Prokuratora Generalnego
podkreślono, że w badanej sprawie wątpliwości sądu wiążą się wyłącznie z rozszerzeniem katalogu wzorców
symboli graficznych partii. Wskazano nadto, że decyzja, czy zgłosić do ewidencji wzorzec symbolu graficznego
należy do partii politycznej, a niedołączenie takiego wzorca do wniosku o wpis do rejestru partii politycznych nie
powoduje wady zgłoszenia. Jeżeli jednak partia dołączyła do zgłoszenia wzorce symboli graficznych i zostały
one wpisane do ewidencji partii politycznych, to w ocenie Prokuratora Generalnego wydaje się słuszne, by
każdą zmianę w tym zakresie traktować jak zmianę, która musi być właściwie zgłoszona. Ustawa o partiach
politycznych nie przewiduje expressis verbis badania zgodności statutu partii z ustawą, jednak w orzecznictwie
sądowym przyjmuje się, że w postępowaniu rejestrowym zgodność statutu z przepisami ustawy o partiach politycznych należy do materialnoprawnych przesłanek rejestracji partii i podlega badaniu przez sąd. Wady statutu
podlegają postępowaniu naprawczemu (art. 13 oraz art. 19-20 ustawy o partiach politycznych). Zdaniem
Prokuratora Generalnego, te same regulacje należy odnieść także do zgłaszania innych zmian objętych ewidencją danej partii politycznej.
W dalszej części uzasadnienia stanowiska, Prokurator Generalny wskazał, że w postępowaniu rejestrowym
znajdują zastosowanie przepisy kodeksu postępowania cywilnego pozwalające na podjęcie czynności procesowych umożliwiających merytoryczne rozpoznanie przez sąd wniosku partii Narodowe Odrodzenie Polski, w tym
także w części dotyczącej rozszerzenia katalogu wzorców graficznych partii (art. 514 i art. 515 k.p.c.). Chodzi
tu w szczególności o możliwość przeprowadzenia postępowania dowodowego. W stanowisku Prokuratora
Generalnego podkreślono, że takich czynności kontrolnych nie podjął sąd, który zainicjował postępowanie przed
Trybunałem Konstytucyjnym w badanej sprawie, pomimo że ciężar udowodnienia niezgodności z Konstytucją
celów i działalności partii politycznych spoczywa na sądzie.
Prokurator Generalny stwierdził następnie, że w badanej sprawie sąd wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego
na podstawie art. 21 ust. 1 ustawy o partiach politycznych. Wskazany przepis umożliwia sądowi wystąpienie do
Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności z Konstytucją celów lub zasad działania partii
politycznej wtedy tylko, gdy dana partia polityczna wprowadziła do statutu zmiany niezgodne z art. 8 ustawy
o partiach politycznych. Zmiany w katalogu wzorców symboli graficznych partii Narodowe Odrodzenie Polski nie
wiązały się ze zmianą statutu partii.
W dalszej części uzasadnienia stanowiska Prokuratora Generalnego wskazano, że Konstytucja nie określa
formy, w jakiej cele partii politycznych powinny być wyrażone, aby mogły się stać przedmiotem kontroli w aspekcie ich zgodności z ustawą zasadniczą. Podkreślono przy tym, że pojęcie „cele” może być odniesione do pojęcia „program” w rozumieniu art. 13 Konstytucji. Określenie „program” w rozumieniu Konstytucji ma charakter
ogólny, a zatem obejmuje wszelkie formy wyrażania treści sprzecznej z Konstytucją. Konstytucja tworzy zatem
materialnoprawną podstawę kontroli celów partii politycznych, jednakże tryb kontroli w tym aspekcie konkretyzuje dopiero ustawa o partiach politycznych.
Prokurator Generalny podkreślił, że wobec tego, iż sąd wystąpił wyłącznie o zbadanie zgodności, czy cele
i zasady działania partii Narodowe Odrodzenie Polski „wynikające ze zmiany symboli graficznych” pozostają
w sprzeczności z Konstytucją, brak jest podstaw do dokonywania przez Trybunał Konstytucyjny takiej oceny.
Symbole nie stanowią bowiem ani zmian w statucie, ani w programie partii.
II
1. Kompetencje Trybunału Konstytucyjnego, tryb postępowania oraz skutki stwierdzenia niezgodności
z Konstytucją celów i zasad działania partii politycznej.
– 412 –
OTK ZU nr 3/A/2011
Pp 1/10
poz. 27
1.1. Kompetencją Trybunału Konstytucyjnego jest orzekanie o zgodności celów lub działalności partii politycznych z Konstytucją (art. 188 pkt 4 Konstytucji). W art. 42 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 857, ze zm.; dalej: ustawa o partiach politycznych) zawarte jest postanowienie określające właściwość Trybunału Konstytucyjnego w tym zakresie. W orzecznictwie Trybunału
Konstytucyjnego wskazywano już, że co do zakresu kontroli jest ono w pełni zbieżne ze sformułowaniem
pomieszczonym w art. 188 pkt 4 Konstytucji. Różnica w ujęciu polega tylko na tym, że w ustawie o partiach
politycznych jest mowa o „stwierdzeniu sprzeczności” zaś w Konstytucji o „orzekaniu w sprawie zgodności”
z Konstytucją celów lub działalności partii politycznych (por. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 16
lipca 2003 r., sygn. Pp 1/02, OTK ZU nr 6/A/2003, poz. 71).
Zgodnie z art. 56 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze
zm.; dalej: ustawa o Trybunale Konstytucyjnym lub ustawa o TK), wnioski w sprawie zgodności z Konstytucją
celów partii politycznych Trybunał Konstytucyjny rozpoznaje na zasadach i w trybie przewidzianym dla rozpoznania wniosków w sprawie zgodności aktów normatywnych z Konstytucją. Z kolei art. 57 ustawy o Trybunale
Konstytucyjnym stanowi, że wnioski w sprawie zgodności z Konstytucją działalności partii politycznych Trybunał
rozpoznaje, stosując odpowiednio przepisy kodeksu postępowania karnego.
W powołanym powyżej postanowieniu TK z 16 lipca 2003 r., sygn. Pp 1/02, Trybunał Konstytucyjny wskazał,
że kontrola, o której mowa jest w art. 188 pkt 4 Konstytucji, realizowana jest w dwóch formach: 1) kontroli prewencyjnej (określanej też jako profilaktyczna), do której odnosi się art. 56 ustawy o TK, mówiący o celach partii
politycznej określonych w statucie lub programie, oraz 2) kontroli represyjnej, (zwanej też następczą), do której
ma zastosowanie art. 57 i art. 58 tejże ustawy, mówiący o działalności partii politycznej.
Badanie przez Trybunał zgodności z Konstytucją celów lub zasad działania partii przewidziane w art. 14
i art. 21 ustawy o partiach politycznych, odmiennie niż badanie wskazane w art. 42-44 ustawy o partiach politycznych, występuje w toku postępowania sądowego, przed wpisem do ewidencji partii politycznych (art. 14
ustawy o partiach politycznych), ewentualnie przed wprowadzeniem do statutu zmiany (art. 21 ustawy o partiach
politycznych). Celem kontroli prewencyjnej jest zapobieżenie wystąpieniu zdarzenia niezgodnego z Konstytucją.
Ta postać kontroli aktualizuje się na etapie rozpatrywania przez Sąd Okręgowy w Warszawie wniosku o wpis do
ewidencji partii politycznych (art. 14 ustawy o partiach politycznych) oraz w wypadku zgłoszenia do sądu wniosku o wpis do ewidencji partii politycznych zmian wprowadzonych w statucie (art. 21 ustawy o partiach politycznych) – zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 8 marca 2000 r., sygn. Pp 1/99, OTK ZU nr 2/2000, poz. 58.
W uzasadnieniu wyroku z 8 marca 2000 r., sygn. Pp 1/99, Trybunał Konstytucyjny podjął rozważania dotyczące trybu postępowania właściwego w wypadku sprawowania kontroli prewencyjnej na podstawie art. 14 lub
art. 21 ustawy o partiach politycznych. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że inicjatorem kontroli konstytucyjnej
jest w obydwu wypadkach sąd prowadzący ewidencję partii politycznych, przy czym postępowanie przed
Trybunałem Konstytucyjnym ma charakter incydentalny (wpadkowy) w toku właściwego postępowania, tj. postępowania o wpis do ewidencji, toczącego się przed sądem powszechnym. Od wyniku tego postępowania wpadkowego zależą losy postępowania właściwego (zob. także postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 16 lipca
2003 r., sygn. Pp 1/02, OTK ZU nr 6/A/2003, poz. 71).
W postanowieniu z 16 lipca 2003 r., sygn. Pp 1/02, Trybunał Konstytucyjny wskazał, że kontrola prewencyjna ma charakter abstrakcyjny i w istocie zbliża się do kontroli zgodności aktów normatywnych z Konstytucją.
W ramach kontroli prowadzonej w tym trybie Trybunał Konstytucyjny dokonuje bowiem wykładni statutu, programu i innych dokumentów, na których ma się opierać działalność partii, odtwarza na tej podstawie jej cele lub
zasady działania, a następnie konfrontuje je ze standardami konstytucyjnymi. Ustalenie celów partii politycznych
na podstawie statutu i programu, jest czynnością zbliżoną do ustalania normatywnych znaczeń aktów prawnych,
co stanowi podstawowy zakres działań Trybunału Konstytucyjnego. Statuty i programy nie zawierają norm prawnych, jednak wypowiedzi zamieszczone w statutach czy programach mają charakter powinnościowy (por.
uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z 6 października 1993 r., sygn. W 15/92, OTK z 1993 r., cz. II, poz. 49).
W powołanym powyżej postanowieniu Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że z samej natury kontroli prewencyjnej wynika, że nie może ona prowadzić do delegalizacji partii. Jej celem jest jedynie zapobieżenie wpisowi
do ewidencji partii, które nie odpowiadają określonym kryteriom prawnym, ewentualnie – zapobieżenie wprowadzeniu do statutu partii zmian, które tych warunków nie spełniają (zob. także postanowienie Trybunału
Konstytucyjnego sygn. Pp 1/02).
1.2. Z korespondencji pomiędzy sądem a Trybunałem Konstytucyjnym, prowadzonej w związku z kilkakrotnym wzywaniem sądu do uzupełnienia braków formalnych, wynika, że przedmiotem wniosku jest zbadanie
w trybie art. 14 ust. 1 ustawy o partiach politycznych zgodności z Konstytucją celów i zasad działania partii
politycznej pod nazwą Narodowe Odrodzenie Polski.
– 413 –
poz. 27
Pp 1/10
OTK ZU nr 3/A/2011
Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte w trybie kontroli prewencyjnej, w celu zbadania zgodności z Konstytucją nowych symboli, o których rejestrację partia Narodowe Odrodzenie Polski wystąpiła do
sądu.
Partia Narodowe Odrodzenie Polski została wpisana do ewidencji partii politycznych 1998 r. w Sądzie
Okręgowym w Warszawie, VII Wydział Cywilny Rejestrowy. Rejestracja partii nastąpiła już pod rządami obowiązującej Konstytucji oraz ustawy o partiach politycznych. Statut partii, przedłożony wraz z wnioskiem o wpis do
ewidencji, nie wzbudził wątpliwości konstytucyjnych sądu. Z akt rejestrowych wynika, że dotychczas zostały
zarejestrowane cztery symbole, zgłoszone przez partię Narodowe Odrodzenie Polski.
Jak wskazano powyżej, postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte w związku ze złożonym do
sądu wnioskiem zmierzającym do zarejestrowania nowych symboli partii. Partia Narodowe Odrodzenie Polski
wystąpiła o wpisanie dodatkowych symboli graficznych: „symbol Krzyż i Miecz”, „Orzeł w koronie z rózgami
liktorskimi i toporkiem”, „Zakaz pedałowania”, „Krzyż celtycki”.
Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy o partiach politycznych: „W razie powstania wątpliwości co do zgodności
z Konstytucją celów lub zasad działania partii politycznej określonych w statucie, zgodnie z art. 9 ust. 1, lub
w programie partii Sąd zawiesza postępowanie, o którym mowa w art. 12, i występuje do Trybunału
Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności celów partii politycznej z Konstytucją”.
Powołany powyżej przepis ma charakter kategoryczny; wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności celów partii politycznej z Konstytucją jest obligatoryjne.
Z art. 14 ust. 3 wskazanej powyżej ustawy wynika, że w wypadku wydania przez Trybunał Konstytucyjny
orzeczenia o sprzeczności celów partii politycznej z Konstytucją, sąd odmawia wpisu partii do ewidencji.
W wypadku stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności z Konstytucją symboli, do których
rejestracji partia dąży, sąd powinien zatem odmówić ich wpisu do ewidencji, co nie wpłynęłoby na dalsze istnienie partii.
Jak wskazano powyżej, kontrola prewencyjna nigdy nie prowadzi do delegalizacji partii politycznej (por.
wyrok Trybunału Konstytucyjnego sygn. Pp 1/99; postanowienia Trybunału Konstytucyjnego sygn. Pp 1/02, oraz
z 24 listopada 2010 r., sygn. Pp 1/08).
2. Symbole graficzne partii jako przedmiot prewencyjnej kontroli z Konstytucją celów i zasad działania partii
politycznej.
2.1. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego w kontekście kontroli zgodności celów partii politycznej
z Konstytucją wskazywano, że konkretyzacja przedmiotu podlegającego kontroli sądowej jest tu niezbędna.
W wypadku jej braku sądowa wykładnia „celu” mogłaby opierać się na dowolnych kryteriach, co z kolei byłoby
nie do pogodzenia z wymaganiami demokratycznego państwa prawnego i wywiedzionymi z niego zasadami
ustrojowymi oraz z koniecznością zapewnienia realizacji konstytucyjnych wolności i praw. Stąd w wyroku
Trybunału Konstytucyjnego sygn. Pp 1/99, wskazano, że konkretyzacja pojęcia „celu” jest zawarta w art. 11
i art. 13 Konstytucji, tylko bowiem ograniczenia ustanowione przez ustrojodawcę w tych przepisach mogą dawać
podstawę do odmowy wpisu do ewidencji partii politycznych lub do odmowy dokonywania w jej statucie zmian
niezgodnych z Konstytucją. Zgodnie z art. 13 Konstytucji: „Zakazane jest istnienie partii politycznych i innych
organizacji odwołujących się w swoich programach do totalitarnych metod i praktyk działania nazizmu, faszyzmu i komunizmu, a także tych, których program lub działalność zakłada lub dopuszcza nienawiść rasową
i narodowościową, stosowanie przemocy w celu zdobycia władzy lub wpływu na politykę państwa albo przewiduje utajnienie struktur lub członkostwa”.
Program partii Narodowe Odrodzenie Polski nie został jasno i jednoznacznie wyłożony w jej statucie.
Program wprost nie odwołuje się do totalitarnych metod, nie wyraża nienawiści rasowej czy narodowościowej.
W aktach sprawy znajduje się dokument zatytułowany „Deklaracja Trzeciej Pozycji”, z którego wynika
(pkt 2), że „zarówno aborcja, jak i homoseksualizm są złem absolutnym, ponieważ sprzeciwiają się prawdzie
obiektywnej i prawu boskiemu oraz negują dawanie życia – ideały Trzeciej Pozycji”.
Sąd Okręgowy w Warszawie, Wydział VII Cywilny Rejestrowy, nie wiąże zgłoszonego zarzutu z tym dokumentem, co więcej – ze względu na to, że postępowanie przed sądem toczy się w związku z wnioskiem o zarejestrowanie nowych symboli partii, sąd nie mógłby skutecznie zainicjować postępowania przed Trybunałem
Konstytucyjnym w odniesieniu do zarejestrowanego już statutu partii.
Wątpliwości konstytucyjne sądu wiążą się wyłącznie z symbolami, które chce zarejestrować partia Narodowe
Odrodzenie Polski.
– 414 –
OTK ZU nr 3/A/2011
Pp 1/10
poz. 27
2.2. W związku z powyższym trzeba rozważyć, czy symbole partii mogą stanowić przedmiot prewencyjnej
kontroli zgodności z Konstytucją celów i zasad działania partii politycznej.
W tym względzie Trybunał Konstytucyjny stwierdza, co następuje.
Konstytucja nie określa formy, w jakiej cele oraz zasady działania partii powinny być wyrażone, aby mogły
stać się przedmiotem kontroli ich zgodności z Konstytucją. W wyroku o sygn. Pp 1/99, Trybunał Konstytucyjny
podkreślił, że uregulowania w tym zakresie nie zawiera art. 11 Konstytucji, określający pozycję ustrojową partii,
ani też art. 58 Konstytucji, dotyczący wolności zrzeszania się i zakresu ograniczeń tej wolności.
We wskazanym powyżej wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że pojęcie „programu” w rozumieniu
art. 13 Konstytucji ma charakter najbardziej ogólny, obejmujący wszelkie formy wyrażania treści relewantnej
z perspektywy oceny jej zgodności z ustawą zasadniczą. Podkreślił przy tym, że Konstytucja tworzy materialnoprawną podstawę kontroli zgodności z ustawą zasadniczą celów lub działalności partii politycznych, jednakże
tryb tej kontroli konkretyzuje ustawa o partiach politycznych. W tym kontekście wskazał, że w świetle ustawy
o partiach politycznych dokumentem, w którym partia polityczna określa swoje cele, strukturę i zasady działania,
jest statut, uchwalany przez zgromadzenie ogólne członków partii lub zgromadzenie ich demokratycznie wybranych przedstawicieli (art. 10 ustawy o partiach politycznych). Ten dokument zatem, jako podstawa programowoorganizacyjna partii, jest warunkiem wpisu partii do ewidencji i przedmiotem badania w toku sądowego postępowania co do zgodności celów partii z Konstytucją.
W uchwale z 6 października 1993 r., o sygn. W. 15/92, zapadłej pod rządami Konstytucji z 1952 r. oraz
ustawy o Trybunale Konstytucyjnym z dnia 29 kwietnia 1985 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 109, poz. 470, ze zm.),
Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że cele partii politycznej należy oceniać przez pryzmat celów określonych
w statucie lub w programie partii politycznych. Mogą to być powinności określone w sposób mniej lub bardziej
precyzyjny, stąd trudno im przypisać pełny walor normatywności. W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny
podkreślił, że wszelkie normy postępowania (w tym normy prawne) należą do szerszej grupy wypowiedzi językowych określanych mianem wypowiedzi powinnościowych. Trybunał Konstytucyjny w drodze interpretacji tekstów statutów lub programów może ustalić cele deklarowane przez partie polityczne, a następnie porównując te
cele wyrażone w wypowiedziach powinnościowych z normami konstytucyjnymi, może dokonać oceny ich zgodności z normami konstytucyjnymi.
2.3. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że nowe symbole, które partia zamierza wpisać do rejestru, są relewantne z perspektywy celów lub zasad działania partii. Ocenie Trybunału Konstytucyjnego w ramach kontroli
sprawowanej w trybie prewencyjnym podlegają treści, jakie wyrażają te znaki. Treści płynące zarówno ze statutu, jak i z programu oraz innych dokumentów, w tym również z symboli graficznych partii politycznej, określają jej tożsamość ideową.
Postępowanie sądowe, na gruncie którego pojawiła się wątpliwość skutkująca zainicjowaniem postępowania
przed Trybunałem Konstytucyjnym, toczy się w sprawie wpisu do rejestru dodatkowych symboli graficznych
partii. Symbolami graficznymi partii można skutecznie wypaczyć przekaz dotyczący tożsamości ideowej partii,
który został wskazany w jej statucie czy programie. Treści wyrażone przez symbole, którymi posługuje się partia polityczna, mogą konkretyzować, objaśniać, wzbogacać czy wręcz modyfikować postanowienia zawarte
w statucie lub w programie partii, bez formalnej zmiany tych dokumentów. Treści płynące z symboli partii mogą
wreszcie czynić treści zawarte w statucie lub programie partii bardziej sugestywnymi.
Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że uzewnętrznianie poglądów może przybierać różne postacie. Stąd
myląca jest terminologia odwołująca się do pojęcia „wolności wypowiedzi”, akcentująca tylko werbalizację
poglądów (por. S. Frankowski, R. Goldman, E. Łętowska, Sąd Najwyższy USA. Prawa i wolności obywatelskie,
Warszawa 1997, s. 135).
W sprawie Texas przeciwko Johnson, rozstrzygniętej wyrokiem Sądu Najwyższego USA z 1989 r., ukarany
za spalenie amerykańskiej flagi sprawca domagał się uznania, że jego zachowanie, niebędące wypowiedzią,
lecz mające charakter ekspresyjny, było wyrazem konstytucyjnie chronionej wolności wypowiedzi. Z perspektywy rozstrzyganego tu problemu, dotyczącego możliwości badania zgodności celów lub zasad partii politycznej
z Konstytucją ze względu na zgłoszone do rejestracji symbole graficzne partii, wymaga podkreślenia, że w we
wskazanej sprawie niesporne było, iż tzw. ekspresyjne zachowanie, niepolegające na wyrażeniu swoich poglądów w sposób zwerbalizowany, stanowiło formę wypowiedzi (bliżej zob. tamże, s. 123-126 oraz s. 135;
F. Longchamps de Berier, Relacje dziennikarz-obywatel; warto ostrożnie korzystać z amerykańskich przykładów, [w:] „Ius et Lex” nr 1/2010, s. 124-125). Na takim też stanowisku stanął ETPC w wyroku z 24 maja 1988 r.
w sprawie Mueller i inni przeciwko Szwajcarii (skarga nr 10737/84), stwierdzając, że osoby, które tworzą, odtwarzają, rozpowszechniają lub wystawiają prace artystyczne uczestniczą w wymianie idei i opinii mającej podstawowe znaczenie w demokratycznym społeczeństwie.
– 415 –
poz. 27
Pp 1/10
OTK ZU nr 3/A/2011
Trybunał Konstytucyjny stwierdza więc, że symbol graficzny partii jest formą ekspresji poglądów.
Nowe symbole, które partia zamierza wpisać do rejestru, są relewantne z perspektywy celów lub zasad
działania partii. Ocenie Trybunału Konstytucyjnego, w ramach kontroli sprawowanej w trybie prewencyjnym,
podlegają treści, jakie wyrażają te znaki.
Odmienna wykładnia stawiałaby pod znakiem zapytania jakąkolwiek aktywność sądu w toku postępowania
o wpis do ewidencji znaków graficznych, które wszak mogą być nośnikami informacji o celach lub o zasadach
działania partii. Treści płynące z symboli, którymi posługuje się partia polityczna mogą konkretyzować, czy
wręcz modyfikować postanowienia zawarte w statucie czy programie partii.
Przy zakwestionowaniu możliwości badania w takim wypadku, Sąd Okręgowy w Warszawie, Wydział
VII Cywilny Rejestrowy, jako sąd prowadzący ewidencję partii politycznych, mając wątpliwości co do zgodności
znaków graficznych partii z Konstytucją, mógłby: 1) dokonać wpisu do ewidencji, w oczekiwaniu, że podmiot
konstytucyjnie uprawniony podejmie odpowiednią inicjatywę zmierzającą do przeprowadzenia kontroli represyjnej, albo 2) powołać się na bezpośrednie stosowanie Konstytucji (art. 8 ust. 2 Konstytucji) i samodzielne ocenić
konstytucyjność statutu lub jego zmian.
Obydwie powyższe możliwości należy odrzucić. Przyjęcie pierwszej byłoby równoznaczne z pomijaniem
Konstytucji jako najwyższego prawa Rzeczypospolitej Polskiej, co prowadziłoby do kolizji z art. 8 ust. 1
Konstytucji. Zastosowanie drugiej, ze względu na zasadę podległości sędziów nie tylko Konstytucji, ale i ustawom (art. 178 ust. 1 Konstytucji), również byłoby niemożliwe do zaakceptowania.
W konsekwencji należy przyjąć, że w trybie art. 14 ust. 1 ustawy o partiach politycznych, dopuszczalne jest
w sprawie niniejszej wystąpienie przez sąd do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności
celów lub zasad działania partii politycznej z Konstytucją ze względu na zgłoszone do rejestracji symbole graficzne partii.
3. Wymogi formalne pisma inicjującego postępowanie w sprawie prewencyjnej kontroli z Konstytucją celów
i zasad działania partii politycznej.
3.1. Zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, Trybunał Konstytucyjny zobowiązany jest rozważyć, czy
wydanie orzeczenia w toczącym się przed nim postępowaniu nie jest zbędne lub niedopuszczalne, a w razie
stwierdzenia negatywnej przesłanki procesowej umorzyć toczące się przed nim postępowanie. Trybunał
Konstytucyjny, na każdym etapie postępowania, bada zatem, czy nie zachodzi negatywna przesłanka procesowa wyłączająca dopuszczalność merytorycznej oceny zgłoszonych zarzutów, skutkująca obligatoryjnym umorzeniem postępowania.
Mając na uwadze powyższe, wymaga rozważenia, czy sąd wykonał zarządzenie Prezesa Trybunału
Konstytucyjnego z 1 kwietnia 2010 r., wzywające do uzupełnienia braków formalnych postanowienia sądu
z 16 marca 2010 r. poprzez uzasadnienie postawionego przez sąd zarzutu niezgodności z Konstytucją celów
partii z powołaniem dowodów na poparcie tej tezy, a jeżeli przedmiotem badania ma być także działalność partii – uzasadnienie również tego zarzutu z powołaniem dowodów na poparcie tej tezy.
Uzasadniając zarzut, sąd wskazał, że zgodnie z art. 13 Konstytucji zakazane jest istnienie partii politycznych
i innych organizacji odwołujących się w swoich programach do totalitarnych metod i praktyk działania nazizmu,
faszyzmu i komunizmu, a także tych, których program lub działalność zakłada lub dopuszcza nienawiść rasową
i narodowościową, stosowanie przemocy w celu zdobycia władzy lub wpływu na politykę państwa albo przewiduje utajnienie struktur lub członkostwa. Sąd podkreślił, że partia Narodowe Odrodzenie Polski zamierza rozpowszechniać wskazane symbole będące nośnikiem symboliki faszystowskiej. W tym kontekście, w nawiązaniu
do symboli zgłoszonych przez partie wskazał, że „według powszechnej wiedzy, np. Fasces – rózgi liktorskie, są
symbolem używanym przez ruch faszystowski (stąd nazwa faszyzm)”. Podniósł następnie, że: „Krzyż celtycki
jest symbolem neofaszystowskim”, zaś symbol «zakaz pedałowania» „co najmniej wskazuje na głoszenie przez
partię nietolerancji społecznej”. W postanowieniu uzupełniającym braki formalne sąd odwołał się ponadto do
treści art. 256 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553, ze zm.; dalej: k.k.) w jego
pierwotnym oraz obowiązującym od 8 czerwca 2010 r. brzmieniu.
W odpowiedzi na wezwanie do wskazania dowodów uzasadniających podniesione zarzuty sąd zaakcentował przede wszystkim wiedzę powszechnie dostępną, powołał się ponadto na wydruki ze strony internetowej
partii politycznej Narodowe Odrodzenie Polski oraz wydruki z wikipedii.
Zgodnie z art. 56 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym: „Wnioski w sprawie zgodności z Konstytucją celów
partii politycznych, określonych w statucie lub w programie, Trybunał rozpoznaje na zasadach i w trybie przewidzianym dla rozpoznania wniosków w sprawie zgodności aktów normatywnych z Konstytucją”.
– 416 –
OTK ZU nr 3/A/2011
Pp 1/10
poz. 27
Zastosowanie znajduje tu zatem w szczególności art. 32 ust. 1 ustawy o TK, określający wymogi formalne
pisma inicjującego postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym. Zgodnie z tym przepisem, wniosek albo
pytanie prawne powinny odpowiadać wymaganiom dotyczącym pism procesowych, a ponadto zawierać
w szczególności uzasadnienie postawionego zarzutu z powołaniem dowodów na jego poparcie.
Jeszcze raz wymaga podkreślenia, że postępowanie w badanej sprawie zostało zainicjowane w trybie kontroli prewencyjnej, a nie represyjnej. Nie znajduje tu zatem zastosowania art. 58 ustawy o TK stanowiący, że
w wypadku kontroli prowadzonej w trybie represyjnym Trybunał Konstytucyjny prowadzi postępowanie dowodowe w celu ustalenia, czy działalność partii narusza zasady konstytucyjne.
3.2. W świetle powyższego wymaga rozważenia, czy wniosek Sądu Okręgowego w Warszawie, Wydział
VII Cywilny Rejestrowy, spełnia wymogi formalne płynące z art. 32 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym
w zakresie odnoszącym się do wszystkich zakwestionowanych symboli.
Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że badany wniosek w odniesieniu do żadnego z symboli, które budzą
wątpliwości konstytucyjne sądu, nie spełnia wymogów formalnych wskazanych w powołanym powyżej przepisie,
choć zakres braków w odniesieniu do poszczególnych znaków jest różny.
W postanowieniu inicjującym postępowanie w sprawie sąd wskazał, że partia Narodowe Odrodzenie Polski
zamierza rozpowszechniać wskazane symbole będące nośnikiem symboliki faszystowskiej. W tym kontekście
podkreślił, że „według powszechnej wiedzy, np. Fasces – rózgi liktorskie, są symbolem używanym przez ruch
faszystowski (stąd nazwa faszyzm)”. Wskazał następnie, że: „Krzyż celtycki jest symbolem neofaszystowskim”,
zaś „symbol «zakaz pedałowania» co najmniej wskazuje na głoszenie przez partię nietolerancji społecznej”.
Odniósł się wprost do trzech spośród czterech zakwestionowanych znaków, do których rejestracji zmierza partia. W postanowieniu uzupełniającym braki formalne sąd powołał argumenty, które mogą zostać zasadnie
odniesione wyłącznie do tych znaków, które są nośnikiem symboliki faszystowskiej, nawiązując w szczególności
do brzmienia art. 256 k.k.
Powyższe argumenty nie znajdują odpowiedniego zastosowania do znaku „Zakaz pedałowania”, w odniesieniu do którego sąd w ogóle nie rozwinął argumentacji, która ma uzasadniać zarzut i poprzestał na ogólnikowym stwierdzeniu, że ten znak „co najmniej wskazuje na głoszenie przez partię nietolerancji społecznej”.
Mając na uwadze powyższe, orzekanie o konstytucyjności celów i zasad działania partii Narodowe
Odrodzenie Polski w kontekście tego znaku należy uznać za niedopuszczalne, a postępowanie w tym zakresie
umorzyć na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK.
Wydruki z wikipedii, przedłożone przez sąd jako dowód w sprawie, odnoszą się do dwóch tylko spośród
trzech zakwestionowanych przez sąd znaków o symbolice faszystowskiej: znaku „Orzeł w koronie z rózgami
liktorskimi i toporkiem” oraz znaku „Krzyż celtycki”. Przedłożone wydruki nie odnoszą się natomiast do znaku
„Krzyż i Miecz”.
Postępowanie w zakresie odnoszącym się do znaku „Krzyż i Miecz” podlega umorzeniu na podstawie art. 39
ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. W zakresie zarzutów odnoszących
się do tego symbolu pismo inicjujące postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym nie spełnia bowiem
wymogów formalnych określonych w art. 32 ust. 1 pkt 4 ustawy o TK.
Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że w zakresie zarzutu odnoszącego się do symboli „Orzeł w koronie
z rózgami liktorskimi i toporkiem” oraz „Krzyż celtycki” wniosek sądu również nie spełnia wymogów formalnych
wskazanych w art. 32 ust. 1 pkt 4 ustawy o TK, co oznacza, że w odniesieniu do tych symboli postępowanie
także podlega umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, ze względu na niedopuszczalność
wydania wyroku.
Jak wskazano powyżej, w odpowiedzi na wezwanie do uzupełnienia braków formalnych przez wskazanie
dowodów uzasadniających podniesione zarzuty, sąd zaakcentował przede wszystkim wiedzę powszechnie
dostępną, powołał się ponadto na wydruki ze strony internetowej partii politycznej Narodowe Odrodzenie Polski
oraz wydruki z wikipedii.
Trybunał Konstytucyjny nie kwestionuje wikipedii jako źródła dowodu w badanej sprawie. Zawarte tam informacje, do których nawiązuje sąd, są nośnikiem informacji o faktach podlegających udowodnieniu w sprawie
przezeń zainicjowanej. Przedkładając wydruki z wikipedii, sąd w żaden jednak sposób nie powiązał ich z przedłożonymi wydrukami ze strony internetowej partii. Nie wskazał w szczególności na tożsamość symboli, do których zarejestrowania partia zmierza, z tymi, które w ocenie sądu są nośnikami treści faszystowskich, czy neofaszystowskich, a które opisane są w wikipedii. Należy tu zważyć również to, że faszystowski, czy
neofaszystowski, charakter zgłoszonych do ewidencji symboli, którymi zamierza się posługiwać partia Narodowe
– 417 –
poz. 27
Pp 1/10
OTK ZU nr 3/A/2011
Odrodzenie Polski, nie jest na tyle oczywisty, aby dowodzenie tej okoliczności można było zastąpić surogatem
udowodnienia w postaci notoryjności.
Ze względu na obowiązującą w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym zasadę skargowości obowiązkiem sądu jako podmiotu inicjującego postępowanie było wykazanie, że kwestionowane symbole mają
charakter faszystowski. Domniemywanie tej okoliczności jest niedopuszczalne, zwłaszcza jeżeli zważyć na
konstytucyjne gwarancje: wolności zrzeszania się (art. 58 ust. 1 Konstytucji) oraz wolności wypowiedzi (art. 54
Konstytucji). Sąd ma zatem pełne i nieograniczone niczym prawo do przedkładania takich dowodów, jakie
w jego przekonaniu uzasadniają nasuwające mu się wątpliwości konstytucyjne, związane z treściami symboli.
Dowody te jednak muszą dostarczać Trybunałowi Konstytucyjnemu niezbędnych przesłanek umożliwiających
ocenę trafności zaprezentowanych wątpliwości sądu. Na sądzie, jako na podmiocie, który zainicjował postępowanie w niniejszej sprawie, spoczywa w szczególności powinność powiązania faktu podlegającego udowodnieniu (czyli przedmiotu dowodu) ze wskazanym środkiem dowodowym, jako nośnikiem informacji o tym fakcie.
Jak wskazano powyżej, w odniesieniu do symboli „Orzeł w koronie z rózgami liktorskimi i toporkiem” oraz „Krzyż
celtycki” sąd tego obowiązku nie spełnił.
Od sądu, jako podmiotu uprawnionego do wszczęcia postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym,
należy oczekiwać szczególnej staranności w wypełnianiu wymogów formalnych pisma inicjującego postępowanie. Wymaga tu podkreślenia, że pomimo trzykrotnego wzywania do uzupełnienia braków formalnych w badanej
sprawie sąd nie spełnił spoczywającego na nim obowiązku w zakresie przedstawienia dowodów uzasadniających przedstawiony zarzut.
3.3. W postanowieniu sądu, który zainicjował postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym, wskazano
na pierwotne oraz aktualne brzmienie art. 256 k.k. Sąd w typie czynu zabronionego penalizowanym przez ten
przepis zdaje się upatrywać argumentu wspierającego przedstawioną wątpliwość konstytucyjną.
W pierwotnym brzmieniu art. 256 k.k. stanowił, co następuje: „Kto publicznie propaguje faszystowski lub inny
totalitarny ustrój państwa lub nawołuje do nienawiści na tle różnic narodowościowych, etnicznych, rasowych,
wyznaniowych albo ze względu na bezwyznaniowość, podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo
pozbawienia wolności do lat 2”.
Art. 256 k.k. w brzmieniu obowiązującym od 8 czerwca 2010 r. jest bardziej rozbudowany. W paragrafie
pierwszym powtarza uregulowanie pomieszczone w art. 256 k.k. w pierwotnym brzmieniu. W paragrafie
drugim stanowi, że: „Tej samej karze podlega, kto w celu rozpowszechniania produkuje, utrwala lub sprowadza, nabywa, przechowuje, posiada, prezentuje, przewozi lub przesyła druk, nagranie lub inny przedmiot,
zawierające treść określoną w § 1 albo będące nośnikiem symboliki faszystowskiej, komunistycznej lub innej
totalitarnej”. Zgodnie z paragrafem trzecim: „Nie popełnia przestępstwa sprawca czynu zabronionego określonego w § 2, jeżeli dopuścił się tego czynu w ramach działalności artystycznej, edukacyjnej, kolekcjonerskiej lub naukowej”.
Wymaga podkreślenia, że pod rządami art. 256 k.k. w poprzednim brzmieniu, który stanowił odpowiednik
art. 256 § 1 k.k. w aktualnym brzmieniu, tj. stanowił o odpowiedzialności karnej wyłącznie w wypadku publicznego propagowania faszystowskiego lub innego totalitarnego ustroju państwa lub nawoływania do nienawiści
na tle różnic narodowościowych, etnicznych, rasowych, wyznaniowych albo ze względu na bezwyznaniowość,
w piśmiennictwie wyrażano pogląd, że propagowanie w ujęciu art. 256 k.k. oznacza każde zachowanie polegające na publicznym prezentowaniu, z zamiarem przekonania do niego, faszystowskiego lub innego totalitarnego
ustroju państwa. Z tego stanowiska wynika, że odpowiedzialności karnej podlega także ten, kto publicznie prezentuje symbole lub gesty faszystowskie, w zamiarze przekonania innych do takiej ideologii (por. S. Hoc, Glosa
do uchwały SN z dnia 28 marca 2002 r., I KZP 5/02, OSP nr 12/2002, s. 164).
Osoba publicznie prezentująca znaki propagujące treści wskazane w art. 256 k.k. może podlegać odpowiedzialności karnej, jeżeli wskazanego czynu dopuszcza się umyślnie. Z perspektywy karnoprawnej istotne są
zatem elementy subiektywnej oceny propagowanych treści przez sprawcę (umyślność).
Konstytucyjna ocena celów i zasad działania partii politycznej sprawowana w trybie prewencyjnym ma natomiast charakter obiektywny. Z perspektywy oceny konstytucyjnej elementy subiektywne są zatem irrelewantne.
Istotne jest tu jedynie to, czy symbole, do których rejestracji partia zmierza, obiektywnie propagują treści niezgodne z Konstytucją, tu – treści faszystowskie. Jak wskazano powyżej, powinność udowodnienia tej kwestii
spoczywa na sądzie inicjującym postępowanie.
3.4. Przesłanka, ze względu na którą nastąpiło umorzenie postępowania w badanej sprawie, ma charakter
usuwalny. Umorzenie postępowania w niniejszej sprawie nie wyłącza zatem możliwości ponownego zakwestionowania tych znaków przez sąd z zachowaniem wymogów formalnych. Możliwe jest tu również wystąpienie
– 418 –
OTK ZU nr 3/A/2011
Pp 1/10
poz. 27
przez uprawnione podmioty z wnioskiem inicjującym kontrolę represyjną, jeżeli uznają, że działalność partii,
oceniana także przez pryzmat symboli, którymi się posługuje lub zamierza posługiwać, narusza Konstytucję.
Mając na uwadze wszystkie powyższe argumenty, Trybunał Konstytucyjny postanowił jak na wstępie.
Zdanie odrębne
sędziego TK Mirosława Granata
do uzasadnienia postanowienia Trybunału Konstytucyjnego
z dnia 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt Pp 1/10
poz. 643, ze zm.) oraz § 46 uchwały Zgromadzenia Ogólnego Sędziów Trybunału Konstytucyjnego z dnia
3 października 2006 r. w sprawie Regulaminu Trybunału Konstytucyjnego (M. P. Nr 72, poz. 720) zgłaszam
zdanie odrębne do uzasadnienia postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 kwietnia 2011 r. w sprawie o sygn. Pp 1/10.
1. Rozpoznając wniosek Sądu Okręgowego w Warszawie z 16 marca 2010 r., należało w pierwszej kolejności rozważyć, czy sąd ten ma kompetencję do wnoszenia wniosków do Trybunału Konstytucyjnego dotyczących
partii politycznych.
1.1. Określenie kręgu podmiotów legitymowanych do inicjowania postępowań przed Trybunałem stanowi
materię konstytucyjną. Konstytucja wskazuje podmioty uprawnione do wszczynania poszczególnych postępowań przed Trybunałem. Uprawnionymi do inicjowania kontroli konstytucyjności są podmioty określone w art. 79,
art. 191 i art. 193 Konstytucji. Do inicjowania postępowania w sprawie sporów kompetencyjnych uprawnionymi
są podmioty wymienione w art. 192 Konstytucji. Art. 131 ust. 1 Konstytucji upoważnia Marszałka Sejmu do
wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie przeszkody w sprawowaniu urzędu przez Prezydenta.
Z kolei podmioty uprawnione do wszczyna postępowania w sprawie partii politycznych są wskazane w art. 191
Konstytucji.
Analiza przepisów konstytucyjnych prowadzi do wniosku, że nie zawierają one żadnych sformułowań, które
wskazywałyby na to, iż wyliczenie konstytucyjne ma charakter przykładowy lub że może zostać uzupełnione
w ustawie. Za uznaniem konstytucyjnego charakteru materii inicjowania postępowania przed TK przemawia także
jej znaczenie. Uruchamianie postępowania przed Trybunałem jest kompetencją o znaczeniu ustrojowym.
1.2. W myśl art. 197 Konstytucji, ustawa ma uregulować jedynie organizację Trybunału Konstytucyjnego
oraz tryb postępowania przed tym organem. Na tym tle może nasuwać się pytanie, czy pojęcie „trybu postępowania” obejmuje swoim zakresem kwestię podmiotów uprawnionych do jego uruchomienia. Na to pytanie należy udzielić odpowiedzi negatywnej. Prawo inicjowania postępowania przed organem władzy sądowniczej nie
jest prawem czysto proceduralnym, ale ma również wymiar materialny. Nawet gdyby przyjąć, że w pojęciu trybu
mieści się krąg podmiotów uprawnionych do inicjowania postępowania przed organem władzy sądowniczej, to
należy zwrócić uwagę, iż ustawa nie może normować spraw, które zostały uregulowane w Konstytucji.
1.3. Należy dalej zauważyć, że ustawa o Trybunale Konstytucyjnym nie zawiera unormowań dotyczących
kręgu podmiotów uprawnionych do inicjowania postępowań przed tym organem w sprawach określonych
w Konstytucji. Takie rozwiązanie potwierdza interpretację, w myśl której ustawodawca uznał wymienione zagadnienia za materię konstytucyjną.
Analiza przepisów konstytucyjnych prowadzi zatem do wniosku, że określenie kręgu podmiotów uprawnionych do uruchamiania postępowań przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawach wskazanych w Konstytucji
ma charakter zupełny. Wskazanie dodatkowych podmiotów w ustawie naruszałoby Konstytucję. Regulacja konstytucyjna ma znaczenie m.in. gwarancyjne dla partii. Oznacza ona, że ustawodawca nie będzie powierzał
kompetencji do inicjowania w tej sprawie postępowania innym podmiotom.
2. Z Konstytucji wynika, że postępowanie w sprawie partii politycznych mogą inicjować wyłącznie podmioty
określone w art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji. Podmioty wymienione w art. 191 ust. 1 pkt 2-6 nie mają takiej
kompetencji. Wnioski Krajowej Rady Sądownictwa muszą dotyczyć niezawisłości sędziów i niezależności
sądów. Z kolei w myśl art. 191 ust. 2 Konstytucji, podmioty wymienione w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 mogą wystąpić
– 419 –
poz. 27
Pp 1/10
OTK ZU nr 3/A/2011
z wnioskiem do TK tylko wtedy, gdy akt normatywny dotyczy spraw objętych ich zakresem działania.
Przedmiotem wniosku w tym wypadku może być wyłącznie akt normatywny, który mieści się w zakresie działania danego podmiotu. Sformułowanie art. 191 ust. 2 Konstytucji jednoznacznie wyklucza wnoszenie przez
podmioty wymienione w tym przepisie wniosków w innych sprawach niż kontrola konstytucyjności prawa.
2.1. Na gruncie ustawy o partiach politycznych można rozróżnić kontrolę prewencyjną i następczą partii
politycznych. Kontrola prewencyjna ma miejsce przed podjęciem przez nią działalności, a kontrola represyjna
po jej podjęciu. O ile cele partii mogą być badane zarówno przed podjęciem przez partię działalności, jak i po
jej podjęciu, o tyle sama działalność partii może stanowić przedmiot kontroli Trybunału dopiero po podjęciu
działalności przez partię. W praktyce rozróżnienie to nie jest jednak istotne z punktu widzenia oceny kompetencji Sądu Okręgowego w Warszawie.
Do podziału kontroli konstytucyjności partii na kontrolę prewencyjną i represyjną nawiązuję dlatego, iż
wymaga przemyślenia stanowisko dość automatycznie zajmowane zarówno w orzecznictwie konstytucyjnym,
jak i w nauce prawa, że w wypadku kontroli celów partii już zarejestrowanej mamy do czynienia z kontrolą prewencyjną. Taki też jest pogląd Trybunału w niniejszej sprawie. Moim zdaniem, w wypadku podziału danej kontroli czynnikiem relewantnym jest fakt (moment) rejestracji partii, a nie fakt (moment) wystąpienia partii o rejestrację zamiany w statucie. Dlatego też kontrola celów partii może być dokonywana w trybie kontroli represyjnej
ze wszelkimi konsekwencjami, jakie wynikałby z tego rodzaju kontroli.
2.2. Trybunał Konstytucyjny zdaje się przyjmować pogląd (zarysowany w postanowieniu TK z 16 lipca
2003 r., sygn. Pp 1/02, OTK ZU nr 6/A/2003, poz. 71), że kontrola prewencyjna w odniesieniu do partii ma charakter abstrakcyjny i w istocie zbliża się do kontroli zgodności aktów normatywnych z Konstytucją (s. 8). Wydaje
się, że w wypadku kontroli partii rozróżnienie kontrola abstrakcyjna/kontrola konkretna nie ma większego znaczenia. Kontrola partii jest zawsze kontrolą konkretną w tym sensie, że bada się konkretną sprawę indywidualnie określonego podmiotu (konkretne cele lub konkretne działania).
Reasumując, unormowania zawarte w ustawie o partiach politycznych powierzające Sądowi Okręgowemu
w Warszawie kompetencję do inicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym są niezgodne
z Konstytucją. Wśród wymienionych w Konstytucji podmiotów uprawnionych do inicjowania postępowań dotyczących partii politycznych nie ma Sądu Okręgowego w Warszawie.
3. W rozpoznawanej sprawie nasuwa się pytanie o skutki, jakie wywołuje wniosek Sądu Okręgowego
w Warszawie. Czy Trybunał Konstytucyjny może badać wniosek oparty na przepisach ustawowych niezgodnych
z Konstytucją?
3.1. Trybunał sprawuje kontrolę konstytucyjności prawa w odrębnych procedurach. Konstytucja nie przewiduje incydentalnej kontroli konstytucyjności prawa przez Trybunał, „przy okazji” innych procedur przed tym
organem. Co więcej, w rozważanym wypadku chodzi o regulacje dotyczące samego Trybunału. Zarazem
Konstytucja stanowi, że – inaczej niż sędziowie sądów – sędziowie Trybunału podlegają wyłącznie Konstytucji.
Nie są oni związani ustawami niezgodnymi z Konstytucją.
Ponadto zakres kompetencji Trybunału wyznacza Konstytucja. Trybunał stoi na straży swoich konstytucyjnych kompetencji i nie powinien dopuścić ani do ich niekonstytucyjnego uszczuplenia, ani do ich niekonstytucyjnego rozszerzenia. O ile jednak pominięcie przepisów ustawowych, które w sposób niekonstytucyjny ograniczają Trybunał, może budzić wątpliwości, o tyle uznanie przez ten organ swojej niekompetencji do
rozpoznawania wniosku zgłoszonego przez podmiot upoważniony w przepisach ustawowych niezgodnych
Konstytucją ma inny charakter. Takie podejście nie rozszerza bowiem, a ogranicza zakres działania Trybunału.
3.2. W danej sprawie chodzi nie tyle o ocenę konstytucyjności przepisów ustawy o partiach politycznych, ile
przede wszystkim o ocenę skutków czynności prawnej (wniosku sądu) opartej na ustawie niekonstytucyjnej.
Rozważana czynność prawna nie ma odpowiedniej podstawy prawnej. Na gruncie Konstytucji Trybunał
Konstytucyjny nie ma kompetencji do uruchamiania postępowania w wyniku czynności podjętej przez podmiot
niewymieniony w Konstytucji. Z tego względu należałoby przyjąć, że rozpoznawany wniosek został zgłoszony
przez podmiot nieuprawniony.
4. W świetle przedstawionych argumentów należałoby w konsekwencji przyjąć, że wniosek zgłoszony przez
podmiot nieuprawniony jest bezskuteczny, nawet jeżeli taki wniosek znajduje podstawę w przepisach ustawo-
– 420 –
OTK ZU nr 3/A/2011
Pp 1/10
poz. 27
wych. Trybunał Konstytucyjny nie ma kompetencji do rozpatrywania takiego wniosku. W konsekwencji powinien
on umorzyć postępowanie z uwagi na niedopuszczalność wydania orzeczenia merytorycznego w związku
z próbą zainicjowania postępowania w sprawie partii politycznej przez podmiot nie wymieniony w Konstytucji.
5. W uzasadnieniu postanowienia Trybunału z 6 kwietnia 2011 r. zasadnicze wątpliwości budzi interpretacja
przepisów ustawowych odnoszących się do wymogów formalnych stawianych wnioskom inicjującym postępowanie w sprawie partii politycznych oraz przepisów dotyczących postępowania dowodowego w procedurach
wiążących się z partiami politycznych.
5.1. Przy interpretacji przepisów dotyczących Trybunału Konstytucyjnego należy uwzględnić to, że organ ten
został utworzony do ochrony Konstytucji. Wszelkie postępowania przed Trybunałem prowadzone są w celu urzeczywistnienia Konstytucji, w interesie publicznym. Trybunał w prowadzonych postępowaniach nie orzeka o zasadności indywidualnych roszczeń wysuwanych przez podmioty inicjujące postępowanie, ale dokonuje obiektywnych
ustaleń w zakresie zgodności z Konstytucją określonych aktów prawnych, celów lub działalności. Treść rozstrzygnięcia w postępowaniu prowadzonym w interesie publicznym nie powinna być uzależniona od umiejętności
prawniczych i argumentacyjnych podmiotów inicjujących postępowanie. Jeżeli tylko pismo inicjujące postępowanie
spełnia minimalne wymagania formalne określone w ustawie, dalsze postępowanie prowadzone jest przez
Trybunał w taki sposób, aby wyjaśnić wszystkie istotne okoliczności i rozważyć wszystkie istotne argumenty.
5.2. Przy ustalaniu treści obowiązujących norm prawnych należy kierować się przyjętymi zasadami wykładni prawa, obejmującymi dyrektywy wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej oraz dyrektywy wykładni
drugiego stopnia. W myśl dyrektyw wykładni systemowej, interpretator aktów normatywnych musi wziąć pod
uwagę wszystkie istotne przepisy prawne, w szczególności wszystkie istotne przepisy konstytucyjne i ustawowe. Należy przy tym pamiętać, że regulacja postępowań dotyczących partii politycznych znajduje się w odrębnych ustawach – w ustawie o Trybunale Konstytucyjnym oraz w ustawie o partiach politycznych.
6. Przepisy dotyczące kontroli nad partiami politycznymi budzą poważne wątpliwości interpretacyjne.
6.1. W świetle przepisów Konstytucji, Trybunał orzeka o zgodności z Konstytucją celów lub działalności
partii politycznych. Ustawa o Trybunale Konstytucyjnym normuje postępowania w sprawie badania zgodności
celów i działalności partii politycznych z Konstytucją. W ujęciu tych aktów prawnych przedmiotem kontroli
Trybunału są wyłącznie cele lub działalność partii politycznych, a wzorcem dla kontroli partii – wyłącznie normy
konstytucyjne.
6.2. Z kolei w ustawie o partiach politycznych stanowi się, obok orzekania o celach i działalności partii, również o badaniu zasad działania partii politycznej. W myśl art. 14 ust. 1 tej ustawy przesłanką wszczęcia postępowania o konstytucyjności celów partii jest wątpliwość co do celów lub zasad działania partii, przy czym nie
jest jasna relacja między oceną zasad działania partii a oceną celów partii. Z kolei w art. 21 mowa jest o wszczynaniu postępowania co do zgodności z Konstytucją celów lub zasad działania partii w razie wprowadzenia
do statutu zmian niezgodnych z art. 8 ustawy. Nie jest do końca jasne, w jakim postępowaniu Trybunał badałby
zasady działania partii, a w szczególności, czy miałoby to być postępowanie odrębne od postępowań dotyczących celów i działalności partii. Nie jest też jasne, czy podstawę kontroli w tym wypadku obok norm konstytucyjnych miałby stanowić art. 8 ustawy o partiach politycznych.
6.3. Na gruncie obowiązującej Konstytucji oraz ustawy o Trybunale Konstytucyjnym zakres kognicji
Trybunału został określony wąsko. Sąd ten nie ma co do zasady kompetencji do badania zgodności statutu
partii z Konstytucją ani z ustawą, może badać jedynie cele i działalność partii politycznych z punktu widzenia
zgodności z Konstytucją. Postanowienia statutu podlegają zatem kontroli Trybunału Konstytucyjnego jedynie
w zakresie, w jakim wyznaczają cele partii lub stanowią przejaw działalności partii. Natomiast postanowienia
statutu w pozostałym zakresie pozostają poza zakresem kognicji Trybunału. Wszelkie problemy dotyczące partii przedstawiane Trybunałowi muszą zostać sformułowane w kategoriach konstytucyjności celów lub konstytucyjności działalności partii.
6.4. Takie wąskie ujęcie kognicji Trybunału nie w pełni jest zharmonizowane z przedstawionymi przepisami
ustawy o partiach politycznych, w której mowa jest również o kontroli zasad działania partii, a także o wszczynaniu postępowania w razie wprowadzenia do statutu zasad niezgodnych z art. 8 tej ustawy. Nie jest też jasne,
– 421 –
poz. 27
Pp 1/10
OTK ZU nr 3/A/2011
czy podstawę kontroli partii ma stanowić wyłącznie Konstytucja, jak wynikałoby to z brzmienia Konstytucji i ustawy o Trybunale, czy też również przepisy ustawy o partiach politycznych, jak może to wynikać z niektórych
przepisów tejże ustawy. Niespójność analizowanych przepisów nie ułatwia ustalenia, jakie wymogi musi spełniać wniosek Sądu Okręgowego w Warszawie inicjujący kontrolę partii w postępowaniu przed Trybunałem
Konstytucyjnym.
7. W ustalaniu zasad dotyczących inicjowania postępowania w sprawie partii politycznych należy uwzględnić
treść określonych przepisów ustawowych.
7.1. W myśl art. 14 ust. 1 ustawy o partiach politycznych na sądzie okręgowym, prowadzącym ewidencję
partii spoczywa obowiązek zainicjowania kontroli Trybunału w każdym wypadku nabrania wątpliwości co do
zgodności celów partii z Konstytucją. Przesłanką wszczęcia postępowania jest w tym wypadku sama wątpliwość
sądu. W związku z tym, nie można od sądu wymagać wykazania, że niezgodność z Konstytucją celów danej
partii nie budzi wątpliwości. Rolą TK nie jest ocena zasadności zarzutów podnoszonych przez sąd okręgowy,
ale samodzielne zbadanie sprawy i rozstrzygnięcie danej kwestii w postępowaniu dotyczącym wpisów do ewidencji partii politycznych.
7.2. Z kolei art. 21 ust. 1 ustawy o partiach politycznych stanowi, że jeżeli partia wprowadzi do statutu zmiany niezgodne z postanowieniami art. 8 tej ustawy, sąd może wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności z Konstytucją celów lub działalności partii politycznej. W tym wypadku przesłanką
wszczęcia postępowania nie jest sama wątpliwość sądu, ale wprowadzenie do statutu zmian niezgodnych
z postanowieniami art. 8 ustawy o partiach politycznych.
7.3. Należy dalej zwrócić uwagę, że w myśl art. 56 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, Trybunał ma rozpoznawać wnioski w sprawie zgodności z Konstytucją celów partii na zasadach i w trybie przewidzianym dla rozpoznawania wniosków w sprawie zgodności aktów normatywnych z Konstytucją. Przepis ten dotyczy rozpoznawania wniosków w sprawie celów partii, które wpłynęły już do Trybunału, nie normuje jednak zasad wnoszenia
wniosków do Trybunału Konstytucyjnego. Przepisy dotyczące wnoszenia wniosków inicjujących kontrolę konstytucyjności prawa mogą i powinny być stosowane do wniosków dotyczących partii, ale na zasadzie analogii,
przy uwzględnieniu treści przepisów ustawy o partiach politycznych.
7.4. Trzeba zgodzić się z rozumowaniem TK, że w postępowaniu dotyczącym celów partii nie ma zastosowania art. 58 dotyczący postępowania dowodowego w zakresie działalności partii politycznych. Jest rzeczą
oczywistą, że Trybunał Konstytucyjny w postępowaniu dotyczącym celów partii nie prowadzi postępowania
dowodowego w celu ustalenia, czy działalność partii narusza zasady konstytucyjne, przedmiotem kontroli są
bowiem cele partii, nie zaś jej działalność. Z tego faktu nie wynika jednak, że Trybunał w ogóle nie prowadzi
postępowania dowodowego w celu ustalenia, czy cele partii są zgodne z Konstytucją. Przeciwnie, w postępowaniu w sprawie celów partii ma przecież zastosowanie art. 19 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, zamieszczony wśród przepisów ogólnych wspólnych dla wszystkich postępowań prowadzonych przed tym organem.
Przepis ten nakazuje Trybunałowi Konstytucyjnemu zbadanie wszystkich istotnych okoliczności w celu wszechstronnego wyjaśnienia sprawy (ust. 1). Trybunał nie jest przy tym związany wnioskami uczestników i może
z urzędu dopuścić dowody, jakie uzna za celowe dla wyjaśnienia sprawy (art. 19 ust. 2). Wynika stąd, że postępowanie przed Trybunałem jest oparte na zasadzie inkwizycyjności.
7.5. Warto ponadto podkreślić, że w postępowaniu w sprawie celów partii nie ma zastosowania art. 57 ust. 2
ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, który stanowi, że ciężar udowodnienia niezgodności z Konstytucją spoczywa na wnioskodawcy, który powinien przedstawić lub zgłosić dowody wskazujące na tę niezgodność. Przepis
ten dotyczy tylko postępowań mających za przedmiot działalność partii politycznych. Brak analogicznego przepisu w postępowaniu dotyczącym celów partii stanowi istotny argument przemawiający za uznaniem, że w tym
ostatnim postępowaniu obowiązują inne zasady w zakresie rozkładu ciężaru dowodu i ciężaru argumentacji,
przy czym zasady te nie zostały jednoznacznie określone w obowiązujących ustawach.
8. W świetle przedstawionych wyżej przepisów należy przyjąć, że Sąd Okręgowy w Warszawie, występując
do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie celów partii – na podstawie art. 14 lub art. 21 ustawy o partiach politycznych, powinien sprecyzować wątpliwość konstytucyjną, wskazując w szczególności: a) cele partii, które –
jego zdaniem – budzą wątpliwości konstytucyjne oraz b) normy konstytucyjne, z którymi te cele są niezgodne.
– 422 –
OTK ZU nr 3/A/2011
Pp 1/10
poz. 27
Ostateczne ustalenie znaczenia postanowień statutu partii należy do Trybunału Konstytucyjnego. Dotyczy to
także ustalenia znaczenia symboli partii politycznej i celów, które te symbole wyrażają.
W mojej ocenie, Sąd Okręgowy przedstawił kwestię konstytucyjną z wystarczającą ostrością. W szczególności wskazał normy konstytucyjne, z którymi – jego zdaniem – sprzeczne są ustalone przez niego cele partii
i wyjaśnił, na czym, jego zdaniem, polega wątpliwość konstytucyjna. Od sądu można natomiast oczekiwać nieco
bardziej precyzyjnego sformułowania ustalonych przez niego celów partii politycznej. Wniosek sądu spełnia
jednak wymogi ustawowe. Natomiast samo ustalenie treści symboli zgłoszonych przez partię do rejestracji oraz
związanych z nimi konsekwencji prawnych należy do Trybunału Konstytucyjnego.
Zdanie odrębne
sędziego TK Piotra Tulei
z dnia 6 kwietnia 2011 r., sygn. Pp 1/10
poz. 643, ze zm.) zgłaszam zdanie odrębne do uzasadnienia postanowienia TK z dnia 6 kwietnia 2011 r. , sygn.
Pp 1/10.
Kompetencje sądu oraz Trybunału Konstytucyjnego wskazane w art. 14 i art. 21 ustawy o partiach politycznych powinny być interpretowane ściśle z trzech powodów. Po pierwsze dlatego, że dotyczą zasady
pluralizmu politycznego i wolności zrzeszania, a ograniczenie tych zasad należy do szczególnie wrażliwych
materii konstytucyjnych (zob. wyroki TK z: 8 marca 2000 r., sygn. Pp 1/99, OTK ZU nr 2/2000, poz. 58
i 10 kwietnia 2002 r., sygn. K 26/00, OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 18 oraz postanowienie TK z 24 listopada
2010 r., sygn. Pp 1/08, OTK ZU nr 9/A/2010, poz. 115). Po drugie, postępowanie to prowadzone jest w trybie
nieprzewidzianym wprost przez Konstytucje. Po trzecie, przedmiot postępowania przed Trybunałem
Konstytucyjnym jest pośrednio wyznaczony przez przedmiot postępowania sądowego. Trybunał Konstytucyjny
może rozpoznać wniosek sądu, jeśli spełnione są przesłanki wskazane w art. 14 i art. 21 ustawy o partiach
politycznych. Oba wskazane przepisy formułują ograniczenia przedmiotowe w postępowaniu rejestrowym
toczącym się przed sądem. W myśl art. 14 ust. 1 ustawy o partiach politycznych sąd może wystąpić do
Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności celów lub zasad działania partii politycznej z Konstytucją
tylko wtedy, gdy wątpliwości co do tej zgodności wynikają ze statutu partii lub jej programu. Ratio legis tego
przepisu polega na zapobieżeniu wpisywaniu do ewidencji partii politycznych, których cele lub zasady działania są niezgodne z Konstytucją. Ze względu na wagę takich decyzji dla demokratycznego systemu politycznego, rozstrzygnięcie prejudycjalne w tym zakresie ustawodawca powierza Trybunałowi Konstytucyjnemu.
Należy podkreślić, że Trybunał w postępowaniu takim nie może badać celów partii politycznej niewynikających z jej statutu lub programu, ani też nie może badać działalności partii politycznej. Zakres przedmiotowy
postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym jest bowiem zdeterminowany przedmiotem postępowania
sądowego, o którym mowa w art. 14 ust. 1 ustawy o partiach politycznych. Jeszcze węższy zakres przedmiotowy ma postępowania prowadzone w oparciu o art. 21 ust. 1 ustawy o partiach politycznych. Sąd może
wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności z Konstytucją celów lub zasad
działania partii politycznej, tylko wtedy, gdy spełnione łącznie są następujące przesłanki: a) partia polityczna
wprowadziła zmiany do statutu, b) zmiany te są niezgodne z art. 8 ustawy. Sąd wnioskujący powinien więc
wskazać zmiany wprowadzone do statutu, a następnie z tymi zmianami powiązać zarzut niezgodności. Biorąc
pod uwagę literalną wykładnię art. 21 ust. 1 ustawy o partiach politycznych należy stwierdzić, że w zakresie
postępowania toczącego się na podstawie tego przepisu nie mieści się badanie celów partii politycznej niezwiązanych ze zmianą statutu. Jeżeli nie zostały dokonane zmiany w statucie nie może zostać uruchomione
postępowanie, o którym mowa w art. 21 ust. 1 ustawy o partiach politycznych. Dodatkowo należy podkreślić,
że dopuszczenie wystąpienia sądu do Trybunału Konstytucyjnego na podstawie art. 21 ustawy w sytuacji, gdy
partia nie dokonuje zmian statutu prowadziłaby de facto do rozszerzenia zakresu podmiotowego art. 191
ust. 1 pkt 1 w związku z art. 188 pkt 4 Konstytucji. Jest to nie do pogodzenia z intencją ustrojodawcy.
W niniejszej sprawie Sąd Okręgowy w Warszawie w wystąpieniu z 16 marca 2010 r. wskazuje wprawdzie
na art. 21 ust. 1 ustawy o partiach politycznych, jednak postępowanie przed sądem nie dotyczy zmiany statutu.
Partia Narodowe Odrodzenie Polski nie wystąpiła do sądu z wnioskiem o zmianę statutu. Rada Wykonawcza
NOP – a więc organ partii, który w świetle jej statutu nie może dokonać jego zmiany – przekazał jedynie sądowi informację o podjęciu uchwały w sprawie dodatkowych symboli partii. Jedynie pośrednio z pisma Rady
Wykonawczej NOP można wnioskować, że chodzi o dodatkowe zgłoszenie symboli w trybie art. 11 ust. 2 usta-
– 423 –
poz. 27
Pp 1/10
OTK ZU nr 3/A/2011
wy o partiach politycznych. Postępowanie przed sądem dotyczy jedynie wpisania do ewidencji partii politycznych dodatkowych symboli NOP. Nie została więc spełniona przesłanka wyrażona wprost w art. 21 ust. 1
ustawy o partiach od której zależy możliwość wystąpienia przez sąd do Trybunału Konstytucyjnego. Dlatego też
wniosek Sądu Okręgowego w Warszawie z 16 marca 2010 r. należy uznać za niedopuszczalny w rozumieniu
art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym.
Za dopuszczalnością rozpoznania wniosku nie przemawia dylemat wskazany w uzasadnieniu niniejszego
postanowienia Trybunału Konstytucyjnego. Nietrafny jest bowiem pogląd Trybunału Konstytucyjnego, że w tej
sprawie sąd – pozbawiony możliwości wystąpienia na podstawie art. 21 ust. 1 ustawy o partiach politycznych
do Trybunału – musiałby: albo dokonać wpisu do ewidencji kwestionowanych symboli, w oczekiwaniu, że podmiot konstytucyjnie uprawniony podejmie odpowiednią inicjatywę zmierzająca do przeprowadzenia kontroli
represyjnej, albo powołać się bezpośrednio na Konstytucję i samodzielnie oceni zgodność z nią statutu. W myśl
art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o partiach politycznych sąd dokonuje zmiany wpisu w ewidencji jeżeli ta jest zgodna
z prawem. Z powyższego a contrario wynika, że sąd powinien odmówić zmiany wpisu, jeżeli proponowana
zmiana jest niezgodna z prawem. Jeżeli więc sąd powziął wątpliwość co do charakteru symboli, o których mowa
wyżej, powinien tę wątpliwość rozstrzygnąć na gruncie art. 256 § 2 k.k. Z art. 1 ustawy o partiach politycznych
wynika, że partia jest dobrowolną organizacją, występującą pod określoną nazwą, stawiającą sobie za cel udział
w życiu publicznym. Zgłoszenie do ewidencji określonych symboli partii służy temu udziałowi. Nie ulega więc
wątpliwości, że zgłoszenie to ma na celu rozpowszechnianie symbolu w rozumieniu art. 256 § 2 k.k. Jeżeli
symbol ten zostałby uznany przez sąd za nośnik symboliki faszystowskiej, to spełnione zostałyby znamiona
strony przedmiotowej czynu zabronionego z art. 256 § 2 k.k. W takim przypadku sąd powinien odmówić wpisu
do ewidencji symbolu partii uzasadniając, to niezgodnością z przepisami prawa. Nawet jeżeli uwzględni się, że
wystąpienie sądu zostało dokonane w kilka miesięcy przed nowelizacją art. 256 k.k., to po tej nowelizacji zarysowany wyżej dylemat stał się bezprzedmiotowy. Nie ma więc potrzeby zwracania się do Trybunału
Konstytucyjnego. Innymi słowy, umorzenie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, ze względu na
złożenie wniosku z naruszeniem art. 21 ust. 1 ustawy o partiach politycznych, nie stoi na przeszkodzie podjęciu
przez sąd samodzielnego rozstrzygnięcia w przedmiocie dopuszczalności wpisania do ewidencji partii politycznych symboli wskazanych przez NOP.
Nie zgadzam się również z podaną w niniejszej sprawie podstawą umorzenia postępowania – niewykazaniem przez sąd faszystowskiego charakteru symboli. Jeżeli chodzi o treść wskazanych przez NOP symboli, to
zakładając że ich ocena byłaby dopuszczalna, Trybunał Konstytucyjny powinien samodzielnie ustalić ich znaczenie. Obowiązek ten wynika z art. 19 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Nie można przyjąć, że to
wyłącznie na sądzie wnioskującym spoczywał obowiązek ustalenia znaczenia symboli i wykazania, że symbole
te są niezgodne z prawem. Z drugiej strony za niedopuszczalne, w niniejszej sprawie, uważam domaganie się
od sądu wykazania związku jaki zachodzi między wskazanymi symbolami a treścią statutu. Ponieważ postępowanie sądowe nie dotyczyło zmiany statutu, kwestia ta jest bezprzedmiotowa. Może oczywiście powstać wątpliwość, czy posługiwanie się przez NOP wskazanymi symbolami nie świadczy o niezgodności jej działalności
z Konstytucją. Wątpliwości tej przed Trybunałem Konstytucyjnym nie może jednak podnosić sąd, a jedynie
podmioty wskazane w art. 191 ust. 1 Konstytucji.
Reasumując, kompetencja Trybunału Konstytucyjnego, o której mowa w art. 188 pkt 4 Konstytucji, dotyczy
jednej z najistotniejszych kwestii w państwie demokratycznym. Powinna ona być uruchamiana tylko wtedy,
gdy partia polityczna zagraża demokratycznemu państwu prawnemu. Zbytnia łatwość w uruchamianiu kontroli partii politycznych przez Trybunał Konstytucyjny może zagrażać zasadzie pluralizmu politycznego, wolności zrzeszania i innym wolnościom i prawom politycznym. Dlatego też ustrojodawca w art. 191 ust. 1
Konstytucji zakreślił wąski krąg podmiotów mogących występować do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem w sprawie badania zgodności celów lub działalności partii politycznej z Konstytucją. Możliwość występowania do Trybunału przez sąd w trakcie wpisywania partii do ewidencji, w ogóle nie jest przez Konstytucję
przewidziana. Abstrahując od oceny tej kwestii, która nie jest możliwa w niniejszym postępowaniu, należy
jednak stwierdzić, że ten brak podstaw konstytucyjnych ma wpływ na określenie relacji zachodzących między
sądem a Trybunałem Konstytucyjnym. Trybunał Konstytucyjny nie powinien stawać się instancją kontrolną dla
rozstrzygania szczegółowych kwestii rejestrowych. Takie kwestie powinny być rozstrzygane samodzielnie
przez sąd i kontrolowane w trybie apelacji przez sąd odwoławczy w oparciu o art. 12 ust. 5 ustawy o partiach
politycznych. Dla Trybunału Konstytucyjnego są zastrzeżone rozstrzygnięcia o kwestiach zasadniczych
z punktu widzenia systemu politycznego i prawnego. Taką kwestią jest niewątpliwe rozstrzygnięcie podejmowane na podstawie art. 14 ustawy o partiach politycznych. Trybunału Konstytucyjnego przesądza w nim
o dopuszczalności legalizacji partii politycznej. Procedura określona w art. 21 stanowi jedynie uzupełnienie
procedury z art. 14 ustawy o partiach politycznych. Szczególnie na tle procedury uzupełniającej istnieje
– 424 –
OTK ZU nr 3/A/2011
Pp 1/10
poz. 27
konieczność rozgraniczenia kwestii zasadniczych, o których powinien rozstrzygać Trybunał Konstytucyjny, od
zwykłych kwestii rejestrowych, o których powinien samodzielnie rozstrzygać sąd. Temu rozgraniczeniu służy
przede wszystkim art. 21 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy: „Jeżeli partia polityczna wprowadzi do statutu zmiany”. Tylko po spełnieniu przesłanki określonej wyżej sąd może wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego
z wnioskiem. Rozszerzająca wykładnia art. 21 ustawy o partiach politycznych przyjęta przez Trybunał
Konstytucyjny w niniejszej sprawie nie znajduje uzasadnienia w powołanych wyżej przepisach Konstytucji,
czyli w wykładni ustawy w zgodzie z Konstytucją, jest sprzeczna z wykładnią językową art. 21 ust. 1 zdanie
pierwsze ustawy o partiach politycznych. Brak jest też argumentów natury funkcjonalnej, które przemawiałby
za taką rozszerzającą wykładnią.
Zdanie odrębne
sędzi TK Sławomiry Wronkowskiej-Jaśkiewicz
Przyłączam się w całości do zdania odrębnego sędziego TK Piotra Tulei i zaprezentowanej w uzasadnieniu
tego zdania odrębnego argumentacji prawnej.
Zdanie odrębne
sędzi TK Małgorzaty Pyziak-Szafnickiej
Przyłączam się w całości do zdania odrębnego sędziego TK Piotra Tulei i zaprezentowanej w uzasadnieniu
tego zdania odrębnego argumentacji prawnej.
Zdanie odrębne
sędziego TK Marka Zubika
poz. 643, ze zm.) oraz § 46 uchwały Zgromadzenia Ogólnego Sędziów Trybunału Konstytucyjnego z dnia
3 października 2006 r. w sprawie Regulaminu Trybunału Konstytucyjnego (M. P. Nr 72, poz. 720) zgłaszam
zdanie odrębne do uzasadnienia postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 kwietnia 2011 r. w sprawie
o sygn. Pp 1/10.
Zgadzam się z rozstrzygnięciem Trybunału Konstytucyjnego o umorzeniu postępowania ze względu na
zaistnienie ujemnych przesłanek procesowych skutkujących niedopuszczalnością wydania wyroku. Nie podzielam natomiast tezy zawartej w uzasadnieniu o wyłącznych wzorcach oceny konstytucyjności celów partii politycznej, jakoby ograniczonych do art. 11 i art. 13 Konstytucji.
Zdanie odrębne uzasadniam następująco:
Cele oraz działalność partii politycznych, z racji na znaczenie tych zrzeszeń w państwie demokratycznym,
objęte są szczególnym domniemaniem konstytucyjności. Domniemanie to nie ma jednak charakteru absolutnego. Obalenie tego domniemania wymaga wszakże staranności i udowodnienia ze strony podmiotu inicjującego
postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym.
Ustrojodawca nie zawęża wzorców kontroli „zgodności z Konstytucją celów lub działalności partii politycznych” jedynie do art. 11 i art. 13 Konstytucji. Jeśli takie ograniczenie chciałby wprowadzić, zrobiłby to wprost.
Nie można wykluczyć, że cele lub zasady działania partii politycznych mogą zawierać takie postanowienia, które będą naruszały inne wartości konstytucyjne (przynajmniej częściowo) niewymienione w art. 11
i art. 13 Konstytucji, jak choćby godność człowieka (art. 30) lub przepisy-bariery, bezwzględnie zakazujące
niektórych zachowań np. zakaz dyskryminacji (art. 32 ust. 2), czy też będą uderzały w podstawowe wartości
– 425 –
poz. 28
SK 21/07
OTK ZU nr 3/A/2011
spoczywające u podstaw funkcjonowania demokratycznego państwa prawa (np. art. 1, art. 3, czy art. 5).
Demokratyczne państwo prawne musi posiadać instrumenty pozwalające należycie chronić wszystkie te wartości. Instrumentem takim jest m.in. kompetencja Trybunału Konstytucyjnego przewidziana w art. 188 pkt 4
Konstytucji. Kontrola ta powinna mieć charakter efektywnego mechanizmu chroniącego poszanowanie przyrodzonej godności człowieka oraz podstaw funkcjonowania demokratycznego państwa prawa (por. koniec
wstępu do Konstytucji). Zawężenie wzorców oceny konstytucyjności deformuje wspomniany mechanizm contra legem fundamentali.
28
POSTANOWIENIE
Sygn. akt SK 21/07
Zbigniew Cieślak
Maria Gintowt-Jankowicz – sprawozdawca
Mirosław Granat
Wojciech Hermeliński
Adam Jamróz
Marek Kotlinowski
Teresa Liszcz
Stanisław Rymar
Piotr Tuleja
Marek Zubik,
po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 kwietnia 2011 r., skargi konstytucyjnej spółki Polskie
Sieci Elektroenergetyczne SA z siedzibą w Warszawie (obecnie PGE Polska Grupa Energetyczna SA z siedzibą
w Lublinie) o zbadanie zgodności:
1) art. 1a ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach
i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 9, poz. 84, ze zm.) z:
– art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 2 w związku z art. 31 ust. 3 oraz w związku z art. 217 w związku z art. 84 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
– art. 20 i art. 22 w związku z art. 2, w związku z art. 31 ust. 3 oraz w związku art. 217 w związku
z art. 84 Konstytucji,
– art. 45 ust. 1 i art. 78 Konstytucji,
2) art. 4 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 3, w związku z art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy powołanej w punkcie 1 z:
– art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji,
– art. 64 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji,
p o s t a n a w i a:
umorzyć postępowanie ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
– 426 –
OTK ZU nr 3/A/2011
SK 21/07
poz. 28
UZASADNIENIE
I
1. Skargą konstytucyjną z 23 kwietnia 2007 r. skarżąca – Polskie Sieci Elektroenergetyczne SA z siedzibą
w Warszawie (obecnie: PGE Polska Grupa Energetyczna SA z siedzibą w Lublinie; dalej także: spółka lub skarżąca) zakwestionowała zgodność:
1) art. 1a ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach
lokalnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 9, poz. 84, ze zm.; dalej: ustawa o podatkach i opłatach lokalnych lub u.p.o.l.)
z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 2, w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 217, w związku z art. 84 Konstytucji,
a także z art. 20 i art. 22 w związku z art. 2, w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 217 w związku z art. 84
Konstytucji oraz z art. 45 ust. 1 i art. 78 Konstytucji;
2) art. 4 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 3, w związku z art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych z art. 64 ust. 1 i 3, a także z art. 64 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
1.1. Problem konstytucyjny przedstawiony Trybunałowi Konstytucyjnemu w rozpatrywanej skardze powstał
na gruncie następującego stanu faktycznego:
W wyniku przeprowadzonego postępowania podatkowego, decyzją z 29 września 2003 r., nr KW
3110-III3/D/2003, wójt gminy Słupsk określił zobowiązanie skarżącej z tytułu podatku od nieruchomości za rok
2003, przyjmując do opodatkowania budowle znajdujące się na terenie należącej do skarżącej stacji rozdzielni
elektroenergetycznej, których skarżąca nie wykazała w deklaracji podatkowej w zakresie podatku od nieruchomości. Skarżąca odwołała się od decyzji wójta do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku, wskazując na nieprecyzyjność przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 1997 r. Nr 89,
poz. 414, ze zm.; dalej: prawo budowlane) oraz na brak należytych kwalifikacji biegłego, który uznał wskazane
obiekty za budowle w rozumieniu tejże ustawy. Kolegium to, decyzją z 19 listopada 2003 r. (nr SKO 41/
IV-3252/465/03), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję wójta.
Decyzję tę spółka zaskarżyła następnie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku (dalej: WSA
w Gdańsku). W wyroku z 17 lutego 2006 r., sygn. akt I SA/Gd 1565/03, WSA w Gdańsku oddalił skargę spółki,
nie podzielając jej zarzutów w kwestii wadliwości definicji przedmiotu opodatkowania, a także w odniesieniu do
naruszenia przez organy podatkowe przepisów postępowania podatkowego. Od wyroku WSA w Gdańsku skarżąca wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyrokiem z 28 listopada 2006 r., sygn.
akt II FSK 1034/06, NSA oddalił skargę kasacyjną.
1.2. Uzasadniając niezgodność wskazanych przepisów, skarżąca przedstawiła następujące argumenty:
Sposób określenia przedmiotu opodatkowania w art. 1a ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 3 u.p.o.l.
narusza prawo własności. Przepisy te są na tyle niejasne i nieprecyzyjne, że nie pozwalają określić, z jakiego
tytułu dany podmiot staje się podatnikiem – tj. od jakich obiektów jest należny podatek od nieruchomości.
Definicja zawarta w art. 1a ust. 1 pkt 2 u.p.o.l. zawiera odesłanie do bliżej niezdefiniowanych przepisów innego
aktu, co jest niedopuszczalne.
W dotychczasowym orzecznictwie administracyjnym przyjmowano, że art. 1a u.p.o.l. odsyła do definicji
zawartych w art. 3 ustawy – Prawo budowlane. Jednak zawarta w art. 3 tej ustawy definicja budowli obarczona
jest błędem logicznym tzw. błędnego koła. Na podstawie art. 3 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane budowlą jest
„każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury (…)”. Tymczasem, jak stanowi
art. 3 pkt 1 tej ustawy, obiektem budowlanym, niebędącym budynkiem lub obiektem małej architektury, jest
właśnie budowla.
Jednocześnie, skoro z art. 3 pkt 1 lit. b prawa budowlanego wynika, że budowla stanowi całość technicznoużytkową, to nie może jej stanowić jedynie jej fundament lub część budowlana, jak to jest zapisane w art. 3
pkt 3. Taka konstrukcja wprowadzająca wzajemnie sprzeczne regulacje podważa domniemanie racjonalności
ustawodawcy.
Art. 1a ust. 1 pkt 2 u.p.o.l. do kategorii „budowli” zalicza urządzenia budowlane w rozumieniu przepisów
prawa budowlanego, zgodnie z którym urządzeniem budowlanym jest „urządzenie (…) techniczne związane
z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem” (art. 3
pkt 9 prawa budowlanego). Ustawodawca nie precyzuje, jakiego typu jest to „związanie”. Z analizy wskazanego
przepisu oraz z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że chodzi o związanie funkcjonalne. Jednakże
korzystanie wyłącznie z kryterium funkcjonalnego prowadzi do uznania, że niektóre urządzenia – np. autotransformatory, kable – staną się budowlą w momencie podłączenia do sieci, a wraz z jej odłączeniem tracą swój
– 427 –
poz. 28
SK 21/07
OTK ZU nr 3/A/2011
„budowlany” charakter. Oznacza to znaczną dowolność w kształtowaniu przedmiotu opodatkowania przez proste czynności faktyczne (jako przykład skarżąca podaje aparaturę komputerową niezbędną do właściwego
korzystania z obiektu budowlanego, jakim jest maszt antenowy telefonii komórkowej).
Kolejna niejasność wyłania się podczas analizy relacji między pojęciem urządzenia technicznego (art. 3
pkt 3 prawa budowlanego) oraz urządzenia budowlanego (art. 3 pkt 9 prawa budowlanego). To samo urządzenie może być zakwalifikowane zarówno jako „urządzenie zapewniające możliwość użytkowania obiektu budowlanego”; jako urządzenie techniczne, które stanowi „całość techniczno-użytkową” wraz z „budowlą”, a także jako
„wolnostojące urządzenie techniczne”, które stanowi „budowlę”.
Art. 1a u.p.o.l. odsyła do pojęcia „urządzenia budowlanego”. Tymczasem w ówczesnym stanie prawnym (tj.
do 11 lipca 2003 r.) w prawie budowlanym w ogóle nie było definicji „urządzenia budowlanego”. Występowała
jedynie zawarta w ustawie – Prawo budowlane definicja „urządzeń budowlanych związanych z obiektem budowlanym”. Definicja „urządzeń budowlanych” pojawiła się dopiero po nowelizacji ustawy – Prawo budowlane
(ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, Dz. U.
Nr 80, poz. 718), która weszła w życie 11 lipca 2003 r., a więc w trakcie roku podatkowego. W związku z tym,
zarówno odesłanie w ustawie podatkowej do pojęcia, które nie zostało zdefiniowane w ustawie, jak i zmiana
ustawy – Prawo budowlane dotycząca przedmiotu opodatkowania w trakcie roku podatkowego stanowią naruszenie zasad przyzwoitej legislacji.
Analiza orzecznictwa sądów administracyjnych, orzekających w sprawach podatkowych, wskazuje na rozbieżności w rozumieniu i stosowaniu przepisów u.p.o.l. określających przedmiot opodatkowania. W przeważającej
większości rozstrzyganych spraw sądy administracyjne nie dokonały wykładni i nie zastosowały przepisów prawa
budowlanego, uznając, że kwalifikacja danego obiektu na gruncie prawa budowlanego jest elementem stanu faktycznego sprawy, wymaga wiadomości specjalnych i powinna być rozstrzygnięta przez biegłego (m.in. wyrok WSA
w Warszawie z 29 stycznia 2004 r., sygn. akt III SA 1225/03). Stosownych wskazówek co do interpretacji pojęć
„obiektu budowlanego” i „urządzenia budowlanego” nie sformułowała też doktryna prawa budowlanego. Ponadto
orzecznictwo w sprawach dotyczących prawa budowlanego stoi w sprzeczności ze stanowiskiem orzekających
w sprawach podatkowych sądów administracyjnych. Wszystko to wskazuje na to, że precyzyjne określenie zakresu zastosowania art. 1a ust. 1 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 3 u.p.o.l. nie jest możliwe.
Przy tak ujętym przedmiocie opodatkowania podatek od nieruchomości – wbrew swej nazwie i wbrew celom
ustawodawcy – staje się ogólnym podatkiem od urządzeń wykorzystywanych w działalności gospodarczej, co
narusza art. 217 Konstytucji, a także art. 64 ust. 3 Konstytucji.
Wskazana regulacja narusza także art. 20 i art. 22 w związku z art. 2 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 217
w związku z art. 84 Konstytucji. Brak precyzji przy określaniu przedmiotu opodatkowania w ustawie oraz pozostawienie jego określenia organom stosującym prawo powoduje, że podmioty prowadzące działalność gospodarczą nie są w stanie jednoznacznie określić ciężarów publicznoprawnych związanych z posiadaniem składników majątkowych służących prowadzeniu tej działalności, co pozostaje w sprzeczności z zasadą pewności
obrotu prawnego.
Przyjęte przez orzecznictwo sądów administracyjnych rozumienie art. 1a ust. 1 pkt 2, w związku z art. 2
ust. 1 pkt 3 u.p.o.l. narusza także prawo skarżącej do sądu, wyrażone w art. 45 ust. 1 Konstytucji oraz prawo
do zaskarżania orzeczeń wydawanych w pierwszej instancji, przewidziane w art. 78 Konstytucji. Z prawa do
sądu wyrażonego w art. 45 ust. 1 Konstytucji wynika uprawnienie podmiotu do zwrócenia się do sądu z żądaniem określenia (ustalenia) jego sytuacji prawnej, a z art. 78 Konstytucji prawo do zaskarżania orzeczeń pierwszo-instancyjnych.
W interpretacji zaskarżonego przepisu dokonanie kwalifikacji danego obiektu na gruncie prawa budowlanego jest elementem stanu faktycznego, nie zaś wynikiem wykładni przepisu podatkowego. Konsekwencją tego
(przy jednoczesnym obowiązywaniu przepisów p.p.s.a., zgodnie z którymi sądy administracyjne nie ustalają
stanu faktycznego sprawy i nie prowadzą postępowania dowodowego) jest sytuacja, w której sądy administracyjne nie dokonują kontroli zastosowania przepisów prawa budowlanego w sprawie. Przyjmują kwalifikację
obiektów dokonaną przez biegłych powołanych przez organy podatkowe i traktują ją jako dowód przesądzający
o kwalifikacji obiektu na podstawie przepisów prawa.
Jednocześnie wobec niejasności definicji przedmiotu opodatkowania biegły rzeczoznawca budowlany musi
zinterpretować przepisy prawa budowlanego, do których odsyła u.p.o.l. Co za tym idzie, jego opinia uzyskuje
cechy opinii co do prawa (rozstrzygającej w kwestii wykładni), a zawarta w niej linia rozumowania nie podlega
kontroli ani podatnika, ani organów podatkowych, ani sądów administracyjnych (te bowiem nie dysponują –
w stopniu równoważnym biegłym – wiadomościami specjalnymi).
Powszechna praktyka organów podatkowych sprowadzająca proces wykładni pojęć zawartych w Prawie
budowlanym do korzystania z opinii rzeczoznawcy budowlanego narusza konstytucyjne prawo skarżącej do
– 428 –
OTK ZU nr 3/A/2011
SK 21/07
poz. 28
sądu, wynikające z art. 45 ust. 1 Konstytucji oraz prawo do zaskarżania orzeczeń pierwszoinstancyjnych, przewidziane w art. 78 Konstytucji. Kontrola wydawanych decyzji administracyjnych sprawowana przez niezawisłe
sądy powinna mieć bowiem charakter merytoryczny. Kontrola o charakterze wyłącznie formalnym narusza
(ogranicza) prawo do sądu.
Sytuacja ta jest także sprzeczna z art. 217 Konstytucji, ponieważ w istocie to biegły, a nie ustawa podatkowa
określa przedmiot opodatkowania.
Zdaniem skarżącej, sposób ukształtowania podstawy opodatkowania wyrażony w art. 4 ust. 1 pkt 3 u.p.o.l.
– przy jednoczesnym ustaleniu stawki podatkowej w wysokości 2% zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 3 u.p.o.l. i § 1
pkt 9 uchwały Rady Gminy Słupsk z 2 grudnia 2002 r. – narusza jej konstytucyjne prawo własności gwarantowane przez art. 64 Konstytucji, stanowiąc ukrytą formę konfiskaty mienia. Skarżąca wskazuje, że tak określony
podatek pozostaje bez związku z rzeczywistą wartością rynkową majątku podatnika. Ustawodawca bowiem –
przy jego konstruowaniu – nie uwzględnił że urządzenia techniczne uznawane za „budowle” zużywają się i tracą
na wartości wraz z postępem technicznym. Art. 4 ust. 1 pkt 3 u.p.o.l. przewiduje natomiast stałą podstawę opodatkowania nieruchomości w postaci jej wartości początkowej. Wartość ta nie jest pomniejszana o odpisy amortyzacyjne. Wskutek tego sprzęt zużyty po latach eksploatacji jest opodatkowany na tym samym poziomie, co
nowoczesne urządzenie o tej samej wartości początkowej.
Zdaniem skarżącej, może to w określonych sytuacjach naruszać istotę prawa własności, gdyż w pewnych
wypadkach podatek może przekroczyć wartość majątku objętego opodatkowaniem lub prowadzić do pozbawienia podatnika dochodów z majątku, przy korzystaniu z którego prowadzi działalność gospodarczą.
Podstawa opodatkowania budowli podatkiem od nieruchomości prowadzi także do nierównego traktowania
podatników. Według regulacji zawartych w u.p.o.l., budynki i grunty opodatkowane są według ich powierzchni
użytkowej (podatek od nieruchomości ma postać podatku od użytkowania określonej powierzchni), natomiast
budowle niedające się zakwalifikować jako budynki są opodatkowane od ich wartości. Różnicowanie sytuacji
podatników będących właścicielami budynków w stosunku do podatników będących właścicielami budowli
oznacza nierówne traktowanie podmiotów charakteryzujących się takimi samymi cechami relewantnymi.
Budynki – w zestawieniu z budowlami – nie charakteryzują się bowiem żadnymi cechami, które uzasadniałyby
takie zróżnicowanie.
2. W piśmie z 13 czerwca 2008 r. (złożonym ponad trzynaście miesięcy po wniesieniu do Trybunału skargi
konstytucyjnej i dalece po upływie terminu określonego w art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r.
o Trybunale Konstytucyjnym, Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK), skarżąca poinformowała
o zmianie nazwy i siedziby spółki (z Polskie Sieci Elektroenergetyczne SA na PGE Polska Grupa Energetyczna
SA, nowa siedziba – Lublin) oraz przedstawiła dodatkową argumentację w odniesieniu do legitymacji skarżącej
do złożenia skargi konstytucyjnej. Z uwagi na obowiązujący termin do złożenia skargi konstytucyjnej Trybunał
nie może uwzględnić argumentacji zawartej w tym piśmie.
3. Marszałek Sejmu w piśmie z 18 czerwca 2008 r. zajął stanowisko, że art. 1a ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2
ust. 1 pkt 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych jest zgodny z: art. 64 ust. 1 i 3, art. 2 w związku z art. 31
ust. 3, art. 20, art. 22, art. 217 w związku z art. 84, art. 45 ust. 1 oraz art. 78 Konstytucji; natomiast art. 4 ust. 1
pkt 3 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 3 i art. 5 ust. 1 pkt 3 u.p.o.l. jest zgodny z art. 64 ust. 1 i 3, art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Oceniając konstytucyjność art. 1a ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 3 u.p.o.l., Marszałek Sejmu wskazał następujące argumenty:
Podniesiony przez skarżącą zarzut braku dostatecznie precyzyjnego określenia przedmiotu opodatkowania
jest bezzasadny. Zawarta w art. 3 pkt 3 prawa budowlanego definicja budowli nie ma charakteru wyczerpującego. Jednak nie stanowi to przeszkody do kwalifikacji rozdzielni elektroenergetycznej i autotransformatora do
kategorii „sieci technicznych”, o jakich mowa w tym przepisie. Sama zaś instytucja odesłania do innych regulacji jest poprawnym i dopuszczalnym zabiegiem legislacyjnym. Jeśli przedmiot jest poddany regulacji prawa
budowlanego i nie jest budynkiem ani obiektem małej architektury, to powinien być traktowany jako „budowla”.
Rozdzielnię prądu należy uznać za wolnostojący zespół urządzeń, czyli „budowlę” w rozumieniu prawa budowlanego; wynika to ze stanowiska biegłych powołanych w tej sprawie.
Marszałek Sejmu nie podziela także opinii skarżącej o istnieniu błędu logicznego, jaki pojawił się, zdaniem
skarżącej, przy konstruowaniu definicji budowli w art. 3 pkt 1 lit. b i art. 3 pkt 3 prawa budowlanego (ignotum per
ignotum). Pojęcie „budowli” zostało zdefiniowane jednokrotnie w art. 3 pkt 3 prawa budowlanego i w odniesieniu
do przedmiotu opodatkowania określonego w u.p.o.l. właśnie tę definicję należy stosować. W rozpatrywanej
sprawie nie został przekroczony – w ocenie Marszałka Sejmu – poziom niejasności przepisów prawa, który
– 429 –
poz. 28
SK 21/07
OTK ZU nr 3/A/2011
mógłby stanowić samoistną przesłankę stwierdzenia ich niezgodności z art. 2, art. 31 ust. 3 zdanie pierwsze
Konstytucji.
Zarzuty naruszenia art. 20 i art. 22 Konstytucji także nie są zasadne. Zaskarżony przepis nie zawiera ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw. Art. 20 Konstytucji jest jedynie deklaracją
zasady ustrojowej. Zakwestionowany artykuł 1a ust. 1 pkt 2 u.p.o.l. nie ogranicza też w żaden sposób art. 22
Konstytucji.
W odniesieniu do zarzutu niezgodności art. 1a ust. 1 pkt 2 u.p.o.l. z art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji Marszałek
Sejmu stwierdził, że określenie podstawy opodatkowania przez odesłanie do przepisów prawa budowlanego
jest dostatecznie precyzyjne i nie powoduje niepewności podatników.
W kwestii obrazy art. 45 ust. 1 Konstytucji przez zaskarżony przepis Marszałek Sejmu podniósł, że sądowa
kontrola decyzji organów podatkowych przeprowadzona w sprawie skarżącej spółki obala twierdzenie, jakoby
przepis ten naruszał prawo do sądu w sensie formalnym. Sąd administracyjny dokonuje kontroli decyzji podatkowych pod kątem ich zgodności z prawem, czyli w zakresie jego właściwości rzeczowej ustanowionej w ustawie. Marszałek Sejmu podkreślił, że sąd w ramach swych kompetencji ocenia m.in. wartość dowodową opinii
biegłych – w zakresie dotyczącym m.in. stanu faktycznego w odniesieniu do przedmiotu opodatkowania podatkiem od nieruchomości. Ewentualna kwalifikacja prawna budowli przedstawiona w opinii biegłego nie jest zresztą dla sądu wiążąca.
W ocenie Marszałka Sejmu, określona w drugim z zakwestionowanych przepisów – tj. art. 4 u.p.o.l. – podstawa opodatkowania, jaką stanowi wartość budowli brutto (niepomniejszona o amortyzację) jest rozwiązaniem
prawidłowym, zachowującym istotę podatku od nieruchomości, który jest daniną obciążającą użytkownika nieruchomości zajmowanej przez konkretną budowlę. Dyskusyjna natomiast może być kwestia wysokości tego
obciążenia należąca do zakresu polityki fiskalnej. Również niezmienność stawek opodatkowania mimo stopniowego zużycia przedmiotu opodatkowania nie uchybia, zdaniem Sejmu, postanowieniom art. 64 Konstytucji.
Przedmiotem opodatkowania jest bowiem sama wartość budowli bez względu na rozmiary korzyści osiąganych
z jej użytkowania.
Całkowicie bezzasadny, w opinii Marszałka Sejmu, jest zarzut niezgodności art. 5 u.p.o.l. (który wprowadza
zróżnicowanie podstawy opodatkowania gruntów, budynków i budowli) z konstytucyjną zasadą równości.
Zaskarżone przepisy odnoszą się bowiem w jednakowym stopniu do wszystkich podmiotów posiadających takie
urządzenia jak skarżąca.
Nie można także podzielić poglądu skarżącej, że zakwestionowana w skardze konstrukcja przepisów podatkowych godzi w jej prawa majątkowe, prowadząc do „konfiskaty mienia”. Skoro bowiem, mimo całkowitej amortyzacji przedmiotu opodatkowania, nadal służy on do prowadzenia działalności gospodarczej i osiągania dochodu, to musi podlegać opodatkowaniu.
4. Prokurator Generalny w piśmie z 8 maja 2008 r. zajął stanowisko, iż przepis art. 1a ust. 1 pkt 2 w związku
z art. 2 ust. 1 pkt 3 u.p.o.l. jest zgodny z: art. 20 i art. 22 w związku z art. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 217 w związku z art. 84 Konstytucji; art. 45 ust. 1 i art. 78 Konstytucji; art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 2, art. 31 ust. 3 oraz
art. 217 w związku z art. 84 Konstytucji. W jego ocenie, również art. 4 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 3
w związku z art. 5 ust. 1 pkt 3 u.p.o.l. jest zgodny z art. 64 ust. 1 i 3, art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1
Konstytucji.
Oceniając regulację prawną wynikającą z art. 1a ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 3 u.p.o.l., Prokurator
Generalny podkreślił, że wszelkie ciężary daninowe ze swej istoty ingerują we własność podatnika. Dla stwierdzenia ich niekonstytucyjności należy wykazać, że nałożone zobowiązania podatkowe nie wynikają z regulacji
ustawowej, a ponadto naruszają zasadę równości. W badanej sprawie nie ma wątpliwości, że zobowiązania
podatkowe skarżącej oparte są na przepisach właściwej rangi.
Prokurator Generalny nie zgadza się też z opinią, jakoby to organy stosujące prawo wprowadziły podatek
od opisanej w skardze nieruchomości. Jego zdaniem, decyzje w tej sprawie zostały podjęte przez właściwe
organy na podstawie stosownych przepisów ustawy, w tym: przepisów proceduralnych, zezwalających na przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, jeżeli ocena stanu faktycznego wymagała wiadomości specjalnych.
Możliwość skorzystania z opinii biegłego, podlegającej kontroli w toku postępowania instancyjnego, w żadnym
stopniu nie ogranicza prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy przez sąd (wynikającego
z art. 45 ust. 1 Konstytucji) ani możliwości zaskarżenia orzeczeń rozstrzygających o obowiązkach podatnika (co
przewiduje art. 78 Konstytucji). Specyfika postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego nie stoi
w sprzeczności z tymi zasadami. Wynika to z ustalonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (np. wyrok
TK z 31 marca 2008 r., sygn. akt SK 75/06, OTK ZU nr 2/A/2008, poz. 30).
– 430 –
OTK ZU nr 3/A/2011
SK 21/07
poz. 28
Zasady opodatkowania wynikające z zaskarżonych przepisów odnoszą się – w jednakowym stopniu – do
wszystkich podmiotów posiadających takie urządzenia techniczne jak skarżąca. Wszelkie dolegliwości podatkowe nie mogą być traktowane jako naruszenie prawa własności, jeżeli nie unicestwiają ekonomicznej egzystencji
podatnika. Obciążenie obowiązkiem podatkowym nie może naruszać istoty norm, zasad i wartości wynikających
z Konstytucji. Zdaniem Prokuratora, skarżąca nie wykazała, aby ustawodawca dopuścił się ich naruszenia.
W opinii Prokuratora Generalnego, brak jest również podstaw do uznania, że w wyniku zakwestionowanej
regulacji prawnej została naruszona zasada swobody działalności gospodarczej. Obowiązek podatkowy jest
konstytucyjnym obowiązkiem wszystkich podmiotów. Nie może więc być utożsamiany z ograniczeniem swobody gospodarczej.
Prokurator Generalny nie podzielił poglądu o niekonstytucyjności art. 4 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 2 ust. 1
pkt 3 i art. 5 ust. 1 pkt 3 u.p.o.l. Zawarta w tych przepisach konstrukcja prawna, zdaniem skarżącej, godzi w jej
prawa majątkowe, prowadząc do „konfiskaty mienia”. Wbrew tym zarzutom, skoro mimo całkowitej amortyzacji
przedmiotu opodatkowania dalej służy on prowadzonej działalności gospodarczej i uczestniczy w uzyskiwaniu
przez podatnika dochodu, objęcie go obowiązkiem podatkowym nie może budzić zastrzeżeń. Nawet brak wartości rynkowej danego obiektu nie może prowadzić do wyłączenia zamortyzowanych obiektów z obowiązku
podatkowego.
Prokurator Generalny uznał także, że skarżąca nie przedstawiła przekonujących argumentów uzasadniających twierdzenie o naruszeniu przez badaną regulację konstytucyjnej zasady równości. Ustalenie, czy w konkretnym wypadku doszło do naruszenia zasady równości, wymaga określenia kręgu adresatów, do których
odnosi się dana norma prawna oraz wskazania elementów określających ich sytuację, które są prawnie istotne.
W omawianej sprawie adresatami norm prawnych są podmioty prawne zobowiązane do płacenia podatku od
nieruchomości. Cechą istotną (relewantną) z perspektywy właściwości przedmiotu opodatkowania jest rodzaj
nieruchomości objętych ciężarem podatkowym. Zdaniem Prokuratora, gruntów, budynków i budowli nie można
zaliczyć do tej samej kategorii przedmiotów podlegających podatkowi od nieruchomości. Różnią się one bowiem
w sposób uzasadniający inne obliczenie podstawy podatku. Takie zróżnicowanie nie nosi cech dyskryminacji
i jest uzasadnione rodzajem przedmiotu opodatkowania oraz jest zgodne z Konstytucją.
5. W odpowiedzi na pismo Trybunału z 14 grudnia 2009 r. Minister Finansów (w piśmie z 7 stycznia
2010 r.) wskazał, że co do zasady w wypadku budowli amortyzowanych i całkowicie zamortyzowanych podstawą wymiaru podatku od nieruchomości jest wartość początkowa brutto, bez pomniejszenia o dokonane
odpisy amortyzacyjne.
W odmienny sposób określona jest podstawa opodatkowania, gdy przedmiotem opodatkowania są budowle
lub ich części, od których nie dokonuje się odpisów amortyzacyjnych. Wówczas, zgodnie art. 4 ust. 5 u.p.o.l.,
podstawę opodatkowania stanowi ich wartość rynkowa określona przez podatnika na dzień powstania obowiązku podatkowego.
Z uwagi na to, że wysokość wartości początkowej (a tym samym wysokość podstawy opodatkowania
budowli podatkiem od nieruchomości) może ulec zmianie w określonych okolicznościach (art. 15 ust. 5, art. 16g
ust. 13 ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych, Dz. U. z 2000 r. Nr 54,
poz. 654, ze zm.; art. 22o, art. 22g ust. 17 oraz art. 16g ust. 16 i 17, art. 26g ust. 20 i 21 ustawy z dnia 16 lipca
1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych, Dz. U. z 2000 r. Nr 14, poz. 176, ze zm.), w ustawie o podatkach i opłatach lokalnych przyjęto, że dla celów wymiaru podatku od nieruchomości jest to wartość początkowa
z 1 stycznia danego roku podatkowego.
Zdaniem Ministra Finansów, wybór wartości początkowej brutto jako podstawy opodatkowania budowli jest
optymalny z punktu widzenia kosztów podatkowych, gdyż nie wymaga dokonywania odrębnej, kosztownej
wyceny budowli wyłącznie dla celów podatku od nieruchomości. Ponadto, wynika on z istoty podatku od nieruchomości będącego podatkiem majątkowym, w którym opodatkowaniu podlega samo posiadanie majątku.
Przyjęcie za podstawę opodatkowania wartości początkowej pomniejszanej o odpisy amortyzacyjne oznaczałoby, że w momencie zakończenia amortyzacji majątek nie byłby opodatkowany, mimo że nadal występują przesłanki opodatkowania.
Nie można też uznać, że wartość początkowa pomniejszona o odpisy amortyzacyjne odpowiada w danym
momencie wartości rynkowej środka trwałego, nie taki jest bowiem cel amortyzacji w myśl przepisów podatkowych. Odmiennie niż w wypadku amortyzacji księgowej, której zadaniem jest odzwierciedlenie zużywania się
środka trwałego w trakcie jego użytkowania, celem amortyzacji podatkowej jest ustalenie podatkowych kosztów
uzyskania przychodów, a sposób i wysokość ich odliczeń wynika z polityki fiskalnej i gospodarczej państwa.
Jednocześnie Minister zauważył, że w odniesieniu do aktualnej (rzeczywistej) wartości rynkowej wartość ta
(początkowa niepomniejszona o odpisy) jest najbliższa wartości rynkowej jedynie na dzień powstania obowiąz-
– 431 –
poz. 28
SK 21/07
OTK ZU nr 3/A/2011
ku podatkowego, w kolejnych zaś latach podlegania obowiązkowi podatkowemu wartość ta może odbiegać od
aktualnej wartości rynkowej przedmiotu opodatkowania zarówno in plus, jak i in minus. Zdaniem Ministra Finansów, kwestii wysokości obciążeń podatkowych nie można ograniczyć jedynie do
konstrukcji podstawy opodatkowania. Na ostateczną wysokość zobowiązania podatkowego wpływa bowiem
również wysokość stawki podatku oraz system zwolnień i ulg podatkowych. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 3 u.p.o.l.
maksymalna górna granica stawki podatku od nieruchomości dla budowli lub ich części związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej wynosi 2%. Rady gmin uprawnione są jednak do obniżania tej stawki, jak
również różnicowania jej wysokości między innymi ze względu na rodzaj prowadzonej działalności (art. 5 ust. 4
u.p.o.l.). Rady gmin mogą także, stosownie do art. 7 ust. 3 u.p.o.l., wprowadzać własne zwolnienia podatkowe
o charakterze przedmiotowym. Ostateczna wysokość obciążeń podatkowych jest zatem wynikiem lokalnej polityki podatkowej prowadzonej przez poszczególne gminy.
Ponadto podatek od nieruchomości stanowi koszt uzyskania przychodu. Wpływa zatem na obniżenie zobowiązań podatkowych w podatkach dochodowych, a tym samym na ogólne obciążenie fiskalne podmiotów
gospodarczych.
Minister Finansów podkreślił, że stabilna podstawa wymiaru podatku od nieruchomości jest istotna dla
gospodarki budżetowej gmin, ponieważ zapewnia przewidywalny poziom dochodów podatkowych. Podatek
ten dzięki przyjętej konstrukcji podstawy opodatkowania nie jest tak wrażliwy na zmiany sytuacji ekonomicznej. Dochody z opodatkowania budowli stanowią około 1/3 dochodów gmin z podatku od nieruchomości, który
jest najważniejszym (poza wpływami z udziałów w podatkach dochodowych) źródłem dochodów własnych
gmin. Część gmin odnotowuje w ostatnich latach ubytek dochodów z tytułu opodatkowania budowli na skutek
zmian własnościowych. Związane jest to z restrukturyzacją, przekształceniem i tworzeniem nowych podmiotów, do których budowle lub ich części wnoszone są w postaci wkładu niepieniężnego (aportu). Za wartość
początkową środków trwałych uważa się wtedy ustaloną przez podatnika – na dzień wniesienia wkładu –
wartość poszczególnych środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych, nie wyższą jednak od
ich wartości rynkowej.
II
1. Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego na każdym etapie postępowania
konieczne jest kontrolowanie, czy nie zachodzi któraś z ujemnych przesłanek wydania wyroku, skutkujących
obligatoryjnym umorzeniem postępowania (por. postanowienia TK: z 24 października 2006 r., sygn. SK 65/05,
OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 145, z 16 czerwca 2009 r., sygn. SK 22/07, OTK ZU nr 6/A/2009, poz. 97).
Dopuszczalność merytorycznego rozpoznania skargi konstytucyjnej jest uzależniona od tego, czy odpowiada ona warunkom określonym w art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz sprecyzowanym w art. 46 i następnych artykułach
ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa
o TK). Badanie warunków dopuszczalności skargi konstytucyjnej nie jest ograniczone wyłącznie do wstępnego
rozpoznania i może mieć miejsce także po nadaniu skardze konstytucyjnej dalszego biegu i skierowaniu do
merytorycznego rozpoznania. W wypadku stwierdzenia na tym etapie przeszkody formalnej, Trybunał
Konstytucyjny obowiązany jest umorzyć postępowanie z uwagi na niedopuszczalność wydania orzeczenia.
2. Podstawowy problem w niniejszej sprawie stanowi ocena dopuszczalności skargi konstytucyjnej złożonej
przez Polskie Sieci Elektroenergetyczne SA (obecnie: PGE Polska Grupa Energetyczna SA; dalej: skarżąca,
skarżąca spółka) z punktu widzenia legitymacji tego podmiotu do wniesienia skargi konstytucyjnej.
Odpowiedzi na pytanie o zakres podmiotowy skargi konstytucyjnej poszukiwać należy w treści art. 79 ust. 1
Konstytucji. Przepis ten, określając podmiot uprawniony do zainicjowania skargi konstytucyjnej, posługuje się
wyrażeniem „każdy”, co może sugerować, że krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi konstytucyjnej
jest nieograniczony. Jednak z takim rozumieniem tego wyrażenia nie można się zgodzić.
Istotne znaczenie dla wykładni art. 79 ust. 1 Konstytucji ma to, że przepis ów został umieszczony w rozdziale II Konstytucji, odnoszącym się do wolności, praw i obowiązków człowieka i obywatela, w podrozdziale regulującym środki ochrony tych wolności i praw. Wobec powyższego wyraz „każdy” użyty w art. 79 ust. 1 Konstytucji
należy rozpatrywać w kontekście praw i wolności konstytucyjnych, przed których naruszeniem ma właśnie chronić złożenie skargi konstytucyjnej. Zatem „każdy” w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji oznacza tego, kto jest
podmiotem konstytucyjnych wolności i praw podmiotowych. Legitymację do złożenia skargi konstytucyjnej mają
więc przede wszystkim osoby fizyczne jako główni adresaci tych praw i wolności (art. 30 Konstytucji).
– 432 –
OTK ZU nr 3/A/2011
SK 21/07
poz. 28
Trybunał uznaje także zdolność skargową osób prawnych (zob. wyrok TK z 8 czerwca 1999 r., sygn.
SK 12/98, OTK ZU nr 5/1999, poz. 96). Przyjęcie takiego stanowiska wynika nie tyle z zamiaru wzmocnienia
pozycji osób prawnych, ile z dążenia do intensyfikacji ochrony jednostek, które bądź to tworzą osobę prawną
(w wypadku osób prawnych typu korporacyjnego), bądź to korzystają z jej działalności (w wypadku osób prawnych typu zakładowego). W swoim orzecznictwie Trybunał podkreśla jednak, że samo posiadanie osobowości
prawnej nie przesądza automatycznie o możliwości skorzystania z instytucji skargi konstytucyjnej. Skarga konstytucyjna ma charakter nadzwyczajny i subsydiarny. Nie stanowi zatem powszechnie dostępnego środka, który
przysługuje wszystkim podmiotom mającym przymiot osobowości prawnej (zob. postanowienie TK z 14 września 2004 r., sygn. Ts 74/04, OTK ZU nr 5/B/2004, poz. 313). Jak zauważył Trybunał w postanowieniu
z 23 lutego 2005 r., sygn. Ts 35/04, uzależnienie zakresu podmiotowego art. 79 ust. 1 Konstytucji wyłącznie od
posiadania przez skarżącego przymiotu osobowości prawnej prowadziłoby do absurdalnych wniosków, że również Skarb Państwa może występować ze skargą konstytucyjną, co zaprzeczałoby istocie tej instytucji i oznaczało, że państwo może wystąpić przeciwko samemu sobie (OTK ZU nr 1/B/2005, poz. 26). Środek ochrony
praw i wolności, jakim jest skarga konstytucyjna, przysługuje zatem osobie prawnej tylko w wypadku istnienia
zależności „między charakterem podmiotu i charakterem prawa, na które ten podmiot się powołuje”
(B. Banaszak, J. Boć, M. Jabłoński [w:] Konstytucje Rzeczypospolitej oraz komentarz do Konstytucji RP
z 1997 roku, red. J. Boć, Wrocław 1998, s. 143). Oznacza to, że naruszone prawo musi należeć do kategorii
tych praw, których podmiotem jest skarżąca osoba prawna.
Zakres podmiotowy skargi konstytucyjnej jest więc określony, po pierwsze, przez charakter tej instytucji
pomyślanej jako środek ochrony konstytucyjnych praw i wolności, przede wszystkim człowieka i obywatela, po
drugie, przez zakres podmiotowy poszczególnych wolności lub praw albo obowiązków konstytucyjnych, po
trzecie, status (charakter) prawny danego podmiotu – rozumiany jako zdolność bycia podmiotem praw i wolności konstytucyjnych (publicznych praw podmiotowych) chronionych za pomocą skargi konstytucyjnej (zob.
postanowienia TK: z 22 maja 2007 r., sygn. SK 70/05, OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 60, z 8 kwietnia 2008 r., sygn.
SK 80/06, OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 51).
Jednocześnie, mając na uwadze funkcję skargi konstytucyjnej, Trybunał odmawia zdolności skargowej podmiotom realizującym funkcje władzy publicznej. Istotą skargi konstytucyjnej jest ochrona praw i wolności konstytucyjnych, które zabezpieczają jednostkę przed nadmierną ingerencją organów władzy publicznej oraz zobowiązują te organy do podjęcia działań gwarantujących ich realizację. Z powyższego wynika, że podmioty
realizujące funkcje władzy publicznej nie są adresatami uprawnień wynikających z poszczególnych praw konstytucyjnych, lecz adresatami obowiązków związanych z realizacją tych praw. Rozszerzenie zakresu podmiotowego praw konstytucyjnych na wskazane wyżej podmioty prowadziłoby do utożsamienia podmiotów ingerujących w te prawa z ich nosicielami (zob. postanowienie TK z 6 lutego 2001 r., sygn. Ts 148/00, OTK ZU nr 3/2001,
poz. 72). To z kolei oznaczałoby przekształcenie skargi konstytucyjnej w instrument rozstrzygania sporów między poszczególnymi ogniwami władzy publicznej (zob. postanowienie TK z 17 marca 2003 r., sygn. Ts 116/02,
OTK ZU nr 2/B/2003, poz. 105).
Opierając się na powyższym rozumowaniu, Trybunał konsekwentnie odmawia przyznania zdolności skargowej jednostkom samorządu terytorialnego (zob. wspomniane wyżej postanowienie TK o sygn. SK 70/05 i powołane tam postanowienia TK). Samorząd terytorialny uczestniczy bowiem, w myśl art. 16 ust. 2 Konstytucji,
w sprawowaniu władzy przez wykonywanie zadań publicznych. Jak słusznie zauważa Trybunał, „jednostka
korzysta ze swych praw w dowolny sposób, w granicach wyznaczonych przez prawo, a podstawą tych praw jest
jej godność i wolność, natomiast gmina korzysta ze swych praw w celu realizacji zadań publicznych” (zob.
wspomniane wcześniej postanowienie TK o sygn. Ts 35/04).
Nieco inaczej przedstawia się kwestia zdolności skargowej publicznych podmiotów gospodarczych. W tym
zakresie orzecznictwo Trybunału nie jest jednolite. Niemniej jednak w ostatnich latach Trybunał wydał znaczące
postanowienia, które w sposób bardziej szczegółowy odniosły się do tej kwestii. W postanowieniach tych
Trybunał odmówił zdolności skargowej spółce KGHM Polska Miedź SA (zob. postanowienia TK z: 20 grudnia
2007 r., sygn. SK 67/05, OTK ZU nr 11/A/2007, poz. 168; z 8 kwietnia 2008 r., sygn. SK 80/06).
Uzasadniając swoje stanowisko, Trybunał podkreślił, że wobec zmieniającego się obszaru aktywności państwa – w szczególności powstawania nowych form, w ramach których państwo prowadzi działalność gospodarczą, pośrednio lub bezpośrednio, o zdolności skargowej nie może decydować kryterium czysto formalne, tj.
umiejscowienie danego podmiotu w określonym systemie organów władzy publicznej, ale kryterium materialne,
tj. posiadanie przez skarżące podmioty cech koniecznych wynikających z wykładni literalnej i funkcjonalnej
tekstu Konstytucji.
Jak zaznaczył Trybunał, z faktu, że Konstytucja nie posługuje się w żadnym miejscu ani pojęciem przedsiębiorcy publicznego, ani publicznego podmiotu gospodarczego nie wynika, iż milczy ona na temat pośredniej
– 433 –
poz. 28
SK 21/07
OTK ZU nr 3/A/2011
i bezpośredniej działalności gospodarczej państwa. Z brzmienia art. 20 w związku z art. 22 Konstytucji wynika,
że podstawą wolnorynkowego ustroju gospodarczego państwa jest własność prywatna, co świadczy o tym, iż
konstytucyjną ochroną w zakresie podejmowanej działalności gospodarczej nie jest objęta działalność prowadzona przez państwo, a także instytucje publiczne wykorzystujące mienie Skarbu Państwa oraz inne państwowe osoby prawne (postanowienie o sygn. SK 67/05). Państwo dysponuje znaczną swobodą tworzenia, likwidacji i kształtowania podmiotów, przy pomocy których uczestniczy w obrocie gospodarczym (np. przedsiębiorstw
państwowych, zakładów, spółek kapitałowych).
Odmawiając zdolności skargowej publicznym podmiotom gospodarczym, Trybunał wskazał na dwa kryteria
decydujące o charakterze danego podmiotu.
Za decydujące kryterium, różnicujące pozycję podmiotów prywatnych od publicznych podmiotów gospodarczych, Trybunał przyjął kryterium majątkowe. Jak podkreślił w uzasadnieniu postanowienia z 20 grudnia 2007 r.,
sygn. SK 67/05, za publiczny podmiot gospodarczy należy uznać taki podmiot, który prowadzi działalność
gospodarczą opartą na majątku publicznym, w szczególności zaś jednoosobową spółkę Skarbu Państwa,
przedsiębiorstwo państwowe oraz jednostkę samorządu terytorialnego. Trybunał zaznaczył również, że
w wypadku podmiotów gospodarczych „mieszanych”, tj. wykorzystujących jednocześnie majątek publiczny
i prywatny, kryterium majątkowe może stanowić jedynie punkt wyjścia dla dalszych rozważań co do sposobu
określenia charakteru podmiotu.
W powołanych wyżej postanowieniach o sygn. SK 67/05 oraz o sygn. SK 80/06 Trybunał wskazał także
drugie, funkcjonalne kryterium określania publicznego statusu podmiotu, za które uznał wpływ organów państwa
na działalność tego podmiotu. Trybunał w obecnym składzie podziela stanowisko tam przyjęte, zgodnie z którym
publicznym podmiotem gospodarczym jest podmiot prowadzący działalność gospodarczą, bez względu na
sposób działania oraz formę organizacyjno-prawną, w szczególności spółka handlowa, przedsiębiorstwo państwowe, na którego działalność organ publiczny wywiera decydujący wpływ, niezależnie od wpływu wywieranego na niego przez inne podmioty. O decydującym wpływie władz publicznych na dany podmiot można mówić
w szczególności wtedy, gdy władze te – pośrednio lub bezpośrednio – posiadają większą część subskrybowanego kapitału przedsiębiorstwa lub kontrolują większość głosów przypadających na akcje wyemitowane przez
przedsiębiorstwa, lub mogą mianować więcej niż połowę członków organu administracyjnego, zarządzającego
lub nadzorczego przedsiębiorstwa, a także jeżeli posiadają one inne uprawnienia wynikające z przepisów
szczególnych, dzięki którym mogą wpływać na faktyczne funkcjonowanie danego podmiotu. Istotne w tym
zakresie jest to, że dany podmiot nie posiada autonomii gospodarczej w stosunku do organów szeroko rozumianego państwa.
Uwzględniając kryterium wpływu władz publicznych, Trybunał Konstytucyjny nawiązał do prawa UE w związku
z prawem konkurencji i działalnością tzw. przedsiębiorstw publicznych, tj. podmiotów, którym nadano szczególne
lub wyłączne prawa (art. 106 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2,
ze zm.; dalej: TWE) albo powierzono świadczenie usług w ogólnym interesie gospodarczym (art. 106 ust. 2 TWE).
Definicja przedsiębiorstwa publicznego została przyjęta w formie dyrektywy Komisji UE nr 80/723/EWG z dnia
25 czerwca 1980 r. w sprawie przejrzystości stosunków finansowych między Państwami Członkowskimi i przedsiębiorstwami publicznymi, a także w sprawie przejrzystości finansowej wewnątrz określonych przedsiębiorstw
(Dz. Urz. WE L 195 z 29.07.1980, s. 35, ze zm.). Zgodnie z nią, o publicznym lub prywatnym charakterze przedsiębiorstwa przesądza bezpośredni lub pośredni wpływ, jaki mogą wywierać władze publiczne dzięki udziałowi
kapitałowemu, którym dysponują lub na podstawie reguł zarządzania przedsiębiorstwem.
3. Trybunał Konstytucyjny zgadza się z założeniem, że o zdolności skargowej nie może decydować kryterium czysto formalne, tj. umiejscowienie danego podmiotu w określonym systemie organów władzy publicznej.
Wykonywanie zadań publicznych przez państwo odbywa się bowiem zarówno w sferze imperium, jak i w sferze
dominium. Przy czym prowadząc działalność gospodarczą, państwo korzysta z różnych form organizacyjnoprawnych. Działalność gospodarcza państwa różni się jednak zasadniczo od działalności podmiotów prywatnych. Obok tradycyjnej roli, jaką jest pozyskiwanie przychodów, pełni ona przede wszystkim ważną funkcję
w realizacji istotnych celów, takich jak obrona narodowa, bezpieczeństwo publiczne czy też ochrona środowiska. Nawet jeżeli zysk jest głównym celem działania takiego podmiotu, to i tak w ostatecznym rozrachunku musi
on być przeznaczony na realizację określonych celów publicznych (zob. R. Illinicz, Własność państwowa i jej
ochrona w świetle Konstytucji RP, [w:] Zasady ustroju społecznego i gospodarczego w procesie stosowania
Konstytucji, red. C. Kosikowski, Warszawa 2005, s. 62).
Tym samym nie można uznać, że sytuacja publicznych podmiotów gospodarczych, jest tożsama z sytuacją
osób prawnych prawa prywatnego, rozumianych jako zrzeszenie obywateli realizujących swoje prawa i wolności. Działalność publicznych podmiotów gospodarczych ma służyć państwu i wykonywaniu przez nie zadań
– 434 –
OTK ZU nr 3/A/2011
SK 21/07
poz. 28
publicznych. Natomiast jednostki, jak również osoby prawne prawa prywatnego korzystają z przysługujących im
praw i wolności w dowolny sposób, w granicach prawa. Źródłem tych praw i wolności jest godność człowieka
(art. 30 Konstytucji). Podmioty prywatne mogą swobodnie decydować o rozpoczęciu prowadzenia działalności,
wyborze rodzaju działalności, jej formie prawno-organizacyjnej, sposobie i zakresie jej prowadzenia czy wreszcie o jej ograniczeniu, zawieszeniu albo zaprzestaniu prowadzenia (zob. J. Ciapała, Konstytucyjna wolność
działalności gospodarczej w Rzeczypospolitej Polskiej, Szczecin 2009, s. 234).
Takiej swobody nie mają natomiast publiczne podmioty gospodarcze. Jak podkreślił Trybunał w wyroku
z 7 maja 2001 r., sygn. K 19/00, „Trudno utrzymywać, iż uprawnienia nadane różnego rodzaju podmiotom
gospodarczym, dla których materialną podstawą działalności jest własność podmiotów publicznoprawnych
i które utworzone zostały na podstawie rozstrzygnięć organów władzy publicznej (nawet jeśli faktycznie podjęte
one zostały w formach typowych dla prawa prywatnego), ma bezpośredni i genetyczny związek z godnością
osoby ludzkiej” (OTK ZU nr 4/2001, poz. 82).
Szczególny status „sektora publicznego” w działalności gospodarczej wynika z rozdziału X Konstytucji.
Art. 216 ust. 2 Konstytucji upoważnił ustawodawcę do uregulowania zasad i trybu nabywania, zbywania, obciążania nieruchomości, udziałów lub akcji oraz emisji papierów wartościowych przez Skarb Państwa, Narodowy
Bank Polski lub inne państwowe osoby prawne. W powoływanym wyroku o sygn. K 19/00 Trybunał stwierdził,
że przepis ten można uznać „za upoważnienie (a przynajmniej konstytucyjną akceptację) do bardzo głębokiej
ingerencji ustawodawczej w działalność gospodarczą państwowych osób prawnych”. Jeżeli zatem państwo,
w uzasadnionych wypadkach, decyduje się na uczestnictwo w życiu gospodarczym, ma swobodę kształtowania
instytucji prawnych, w jakich to następuje. Może ono wybrać funkcjonujące w systemie prawnym instytucje
właściwe dla prawa prywatnego (np. spółki), może też stworzyć nowe formy organizacyjne, wyposażając je
w odrębną od państwa osobowość prawną (np. przedsiębiorstwa państwowe), może wreszcie zezwolić na prowadzenie takiej działalności bezpośrednio przez jednostki budżetowe niewyposażone w odrębną osobowość
prawną. Niezależnie jednak od organizacyjno-prawnej formy prowadzenia działalności gospodarczej państwo
nie staje się podmiotem praw i wolności wynikających z rozdziału II Konstytucji.
4. Podsumowując dotychczasowe stanowisko Trybunału dotyczące legitymacji skargowej, należy uznać, że:
– istotą skargi konstytucyjnej jest ochrona przed nadmierną i nieuzasadnioną ingerencją państwa w konstytucyjne prawa i wolności,
– beneficjentem konstytucyjnego prawa podmiotowego nie może być podmiot władzy publicznej – prowadziłoby to bowiem do utożsamiania podmiotów ingerujących w prawa i wolności z ich nosicielami,
– z uwagi na to, że wykonywanie zadań publicznych przez państwo odbywa się zarówno przez działania
władcze w sferze imperium, jak i działania w sferze dominium w obrocie prawnym, zdolność skargowa nie przysługuje państwu ani jego formom organizacyjnym, za które należy uznać publiczne podmioty gospodarcze,
– o publicznoprawnym lub prywatnoprawnym charakterze danego podmiotu decyduje przede wszystkim
kryterium majątkowe, czyli materialna podstawa prowadzonej działalności,
– kryterium to jest uzupełniane kryterium funkcjonalnym pojmowanym jako pośredni lub bezpośredni wpływ
organów państwa na działalność danego podmiotu.
Trybunał a casu ad casum ocenia, czy dany podmiot spełnia warunki uznania go za publiczny podmiot
gospodarczy, a tym samym przesądza, czy posiada on legitymację do złożenia skargi konstytucyjnej. Oceniając
zdolność skargową w każdym konkretnym wypadku, Trybunał bada, czy spełnione zostało kryterium majątkowe
oraz funkcjonalne uznania danego podmiotu za publiczny podmiot gospodarczy, stosownie do założeń przedstawionych wyżej.
5. Powyższe uwagi należy odnieść do sytuacji prawnej skarżącej spółki. Kontrola, czy skarżąca spółka jest
publicznym podmiotem gospodarczym, wymaga ustalenia, jak kształtowały się kwestie własnościowe skarżącej
spółki (kryterium materialne), a także ustalenia, czy organy władzy publicznej bezpośrednio lub pośrednio
wywierają wpływ na działalność tego podmiotu (kryterium funkcjonalne).
Trybunał, oceniając zdolność skargową skarżącej spółki, analizuje stan faktyczny i prawny związany z rozpatrywaną sprawą w czasie wydania decyzji, na podstawie której doszło, zdaniem skarżącej, do naruszenia jej
praw podmiotowych. Aby dopuścić skargę konstytucyjną do merytorycznego rozpoznania, Trybunał musi
bowiem stwierdzić, że w momencie wydania decyzji skarżąca nie była publicznym podmiotem gospodarczym,
a tym samym mogła być adresatem praw i wolności konstytucyjnych, o naruszenie których wnosi w skardze.
Skarżąca spółka została zawiązana jako jednoosobowa spółka Skarbu Państwa 2 sierpnia 1990 r. i zarejestrowana w Sądzie Rejonowym 28 września 1990 r. W okresie objętym skargą, tj. w 2003 r. skarżąca działała
w obrocie prawnym jako jednoosobowa spółka Skarbu Państwa, swoją działalność gospodarczą opierając cał-
– 435 –
poz. 28
SK 21/07
OTK ZU nr 3/A/2011
kowicie na majątku publicznym. Skarżąca spełnia zatem materialne kryterium uznania jej za publiczny podmiot
gospodarczy. Uzupełniając, należy dodać, że status jednoosobowej spółki Skarbu Państwa skarżąca posiadała
także w momencie wniesienia skargi konstytucyjnej. Dopiero od listopada 2009 r. akcje skarżącej notowane są
na Giełdzie Papierów Wartościowych w Warszawie, jednak z uwagi na strategiczne znaczenie spółki Skarb
Państwa posiada pakiet większościowy akcji (ok. 60%).
Działanie skarżącej w formie jednoosobowej spółki Skarbu Państwa nie pozostaje bez znaczenia dla dalszych rozważań dotyczących wpływu organów władzy publicznej na działalność tego podmiotu. Jak podkreślił
Trybunał w orzeczeniu z 4 kwietnia 1995 r., sygn. K 10/94, jednoosobowe spółki Skarbu Państwa służą interesom ekonomicznym państwa, które na płaszczyźnie prawnej personifikuje Skarb Państwa. Podmiot ten działający przez organy państwowe wykonuje uprawnienia, w istocie swej właścicielskie w znaczeniu ekonomicznym,
w stosunku do tych podmiotów (OTK w 1995 r., cz. I, poz. 9).
Dużą grupę uprawnień stanowią prawa wynikające z posiadania przez Skarb Państwa akcji w spółce, jak
np. prawo do rozporządzania akcją, prawo do udziału w zysku rocznym oraz prawo do dywidendy, prawo do
wytaczania powództwa o naprawienie szkody wyrządzonej spółce (ustawa z dnia 15 września 2000 r. – Kodeks
spółek handlowych, Dz. U. Nr 94, poz. 1037, ze zm.), a także prawa wynikające z własności nieruchomości
gruntowych będących w użytkowaniu wieczystym jednoosobowych spółek Skarbu Państwa.
Jednocześnie państwo posiada szereg uprawnień wynikających z przepisów o charakterze szczególnym.
Jednym z przykładów takiej regulacji jest ustawa z dnia 8 sierpnia 1996 r. o zasadach wykonywania uprawnień
przysługujących Skarbowi Państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 493, ze zm.). Ustawa ta zobowiązuje jednoosobową
spółkę Skarbu Państwa do uzyskania zgody ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa do dokonania
czynności prawnej dotyczącej składników aktywów trwałych, której wartość przekracza 50 000 euro (art. 5a
ustawy o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa). Przy czym ustawa ta nie
wprowadza żadnych przesłanek, na podstawie których minister powinien odmówić wyrażenia zgody, udzielić
zgody z zastrzeżeniem warunków albo zwrócić wniosek. W wyniku czego rozstrzygnięcie podejmowane przez
ministra ma w dużym stopniu charakter „uznaniowy” (zob. szerzej K. Bandarzewski, Komercjalizacja przedsiębiorstw państwowych, Kraków 2003, s. 274-308). Innym przykładem szczególnego uprawnienia państwa, odnoszącym się także do jednoosobowych spółek Skarbu Państwa, jest uprawnienie do kształtowania wynagrodzeń
kadry kierowniczej, wynikające z ustawy z dnia 3 marca 2000 r. o wynagradzaniu osób kierujących niektórymi
podmiotami prawnymi (Dz. U. Nr 26, poz. 306, ze zm.; dalej: ustawa kominowa; zob. art. 1 w związku z art. 2
ustawy;). Ustawa kominowa nakłada ograniczenia wysokości zarobków osiąganych przez osoby stojące na
czele przedsiębiorstw i spółek państwowych i samorządowych. Z kolei na podstawie ustawy z dnia 1 grudnia
1995 r. o wpłatach z zysku przez jednoosobowe spółki Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 154, poz. 792, ze zm.) jednoosobowe spółki Skarbu Państwa są zobowiązane do dokonywania wpłat z zysku na rzecz budżetu państwa
(15% zysku po opodatkowaniu podatkiem dochodowym).
Te ogólne uwagi dotyczące jednoosobowych spółek Skarbu Państwa w istotny sposób uzupełnia szczególna
sytuacja skarżącej, wynikająca z tego, że prowadzi ona działalność o charakterze strategicznym dla kraju. Jej
główny produkt, jakim jest energia elektryczna, stanowi czynnik niezbędny dla zaspokajania podstawowych
potrzeb ludności oraz konieczny dla funkcjonowania całej gospodarki. Jak podkreśla się w doktrynie, zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego jest obecnie równie ważne, jak zapewnienie bezpieczeństwa militarnego
(zob. szerzej: M. Nowacki, Prawne aspekty bezpieczeństwa energetycznego w UE, Warszawa 2010, s. 17-23).
Skarżąca spółka jest największym producentem i dostawcą energii elektrycznej w Polsce.
Z tego powodu skarżąca zaliczona została do spółek o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa (zob.
pkt 23 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 marca 2000 r. w sprawie określenia przedsiębiorstw państwowych oraz jednoosobowych spółek Skarbu Państwa o szczególnym znaczeniu dla gospodarki państwa, Dz. U. Nr 22, poz. 274; a także pkt 7 oraz pkt 6 załączników do rozporządzeń Rady Ministrów
z dnia 13 grudnia 2005 r. oraz z dnia 4 września 2007 r. w sprawie listy spółek o istotnym znaczeniu dla
porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego, Dz. U. Nr 260, poz. 2174 i Dz. U. Nr 178, poz. 1251;
obecnie kwestie te reguluje ustawa z dnia 18 marca 2010 r. o szczególnych uprawnieniach ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa oraz ich wykonywaniu w niektórych spółkach kapitałowych lub grupach
kapitałowych prowadzących działalność w sektorach energii elektrycznej, ropy naftowej oraz paliw gazowych, Dz. U. Nr 65, poz. 404). Zaliczenie skarżącej do tej kategorii podmiotów przyznaje państwu dodatkowe uprawnienia szczególne, takie jak: zgoda Rady Ministrów do dokonania prywatyzacji (zob. art. 1a ustawy
z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji, Dz. U. z 2002 r. Nr 171, poz. 1397, ze zm.) czy
też prawo sprzeciwu ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa wobec czynności prawnej, rozporządzającej składnikiem mienia spółki podstawowym z punktu widzenia prowadzonej przez nią działalności
(zob. art. 2 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o szczególnych uprawnieniach Skarbu Państwa oraz ich wyko-
– 436 –
OTK ZU nr 3/A/2011
SK 21/07
poz. 28
nywaniu w spółkach kapitałowych o istotnym znaczeniu dla porządku publicznego lub bezpieczeństwa
publicznego, Dz. U. Nr 132, poz. 1108).
Jak wynika z powyższego, Skarb Państwa władny jest w zasadzie w nieograniczony sposób dysponować
mieniem jednoosobowych spółek Skarbu Państwa, zarówno przez wywieranie bezpośredniego wpływu na
działalność spółki, jak i przez podejmowanie uchwał na walnym zgromadzeniu. Państwo posiada uprawnienia
do oddziaływania na sposób i przebieg gospodarowania majątkiem spółki, wpływa na wynagrodzenia kadry
kierowniczej, a także zapewnia sobie wpływy z dochodów kapitałowych. Ponadto szereg uprawnień wynika
także ze szczególnej pozycji, jaką zajmuje skarżąca z uwagi na jej znaczenie strategiczne dla państwa i jego
bezpieczeństwa.
Mając na uwadze kumulacje przesłanek przesądzających o charakterze skarżącej spółki, należało uznać,
że w okresie objętym skargą konstytucyjną skarżąca spółka posiadała status publicznego podmiotu gospodarczego, a tym samym nie miała legitymacji do złożenia skargi konstytucyjnej. W związku z powyższym wystąpiła przesłanka niedopuszczalności wydania orzeczenia, skutkująca koniecznością umorzenia postępowania na
podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK.
Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.
Zdanie odrębne
sędziego TK Marka Kotlinowskiego
do postanowienia Trybunału Konstytucyjnego
z dnia 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt SK 21/07
poz. 643, ze zm.) zgłaszam zdanie odrębne do postanowienia z dnia 6 kwietnia 2011 r. Uważam, że spółka
prawa handlowego, której akcjonariuszem jest Skarb Państwa, ma legitymację skargową w postępowaniu przed
Trybunałem Konstytucyjnym, stąd skarga konstytucyjna Polskiej Sieci Elektroenergetycznej SA z siedzibą
w Warszawie (obecnie PGE Polska Grupa Energetyczna SA z siedzibą w Lublinie, dalej: skarżąca lub PGE SA)
w niniejszej sprawie powinna zostać rozpoznana merytorycznie.
1. W postanowieniu, do którego zgłaszam niniejsze zdanie odrębne, Trybunał Konstytucyjny uznał, że skarżąca nie jest podmiotem legitymowanym do wniesienia skargi konstytucyjnej i z tego względu umorzył postępowanie, stwierdzając niedopuszczalność wydania wyroku. W uzasadnieniu postanowienia Trybunał wskazał, że
PGE SA jest publicznym podmiotem gospodarczym, co stwierdził na podstawie kryterium materialnego dotyczącego jej struktury organizacyjnej oraz kryterium formalnego dotyczącego jej działalności. Trybunał podkreślił, że
zarówno w momencie złożenia skargi konstytucyjnej, jak i w okresie objętym tą skargą, skarżąca była jednoosobową spółką Skarbu Państwa, której działalność służyła realizacji interesów ekonomicznych państwa. Z tego
względu zarówno wówczas, jak i obecnie, gdy Skarb Państwa jest akcjonariuszem większościowym, państwo
ma duże możliwości wpływania na jej działalność. Skarżąca jest największym producentem i dostawcą energii
elektrycznej w Polsce, a zatem prowadzi ona działalność o charakterze strategicznym dla państwa. Z tego
względu została ona zaliczona do spółek o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa, co wiąże się z przyznaniem państwu dodatkowych możliwości wpływania na jej działalność.
2. Nie mogę się zgodzić z poglądem odmawiającym legitymacji skargowej spółce prawa handlowego, której
akcjonariuszem jest Skarb Państwa. Uważam, że akceptacja stanowiska przyjętego przez Trybunał Konstytucyjny
nie tylko ogranicza ochronę konstytucyjnych praw i wolności tego rodzaju spółek, lecz także zawęża możliwości
derogacji z systemu prawnego wadliwych aktów normatywnych.
Skarga konstytucyjna pełni w polskim systemie prawnym dwie funkcje. Po pierwsze, jest ona środkiem
ochrony konstytucyjnych praw i wolności. Zgodnie bowiem z art. 79 Konstytucji, zamieszczonym w rozdziale
„Środki ochrony wolności i praw”, skarga konstytucyjna przysługuje w razie naruszenia konstytucyjnych praw
i wolności. Po drugie, skarga konstytucyjna jest jednym ze sposobów uruchomienia postępowania przed
Trybunałem Konstytucyjnym, które w dalszej perspektywie ma doprowadzić do derogacji niekonstytucyjnego
aktu normatywnego lub jego przepisu (art. 188 pkt 5 oraz art. 191 ust. 1 pkt 6 Konstytucji). Rozważając problem
legitymacji do wniesienia skargi konstytucyjnej, obie wskazane powyżej funkcje należałoby mieć na uwadze.
Jako środek ochrony konstytucyjnych praw i wolności skarga konstytucyjna przysługuje każdemu, czyje
konstytucyjne prawa i wolności zostały naruszone. Skargę konstytucyjną może zatem wnieść podmiot, który jest
– 437 –
poz. 28
SK 21/07
OTK ZU nr 3/A/2011
beneficjentem konkretnego konstytucyjnego prawa lub wolności i domaga się jego ochrony. Kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie powinno mieć zatem rozstrzygnięcie, czy spółka prawa handlowego, której akcjonariuszem jest Skarb Państwa, jest beneficjentem konstytucyjnych praw i wolności. W razie udzielenia pozytywnej
odpowiedzi na to pytanie należy dojść do wniosku, że tego rodzaju spółka posiada legitymację do wystąpienia
ze skargą konstytucyjną, gdyż ta ostatnia przysługuje każdemu, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone.
Spółka prawa handlowego, której akcjonariuszem jest Skarb Państwa, ma osobowość prawną. W związku
z tym należy przypomnieć, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego niektóre konstytucyjne
prawa i wolności z istoty swej gwarantowane są nie tylko osobom fizycznym, lecz także osobom prawnym. Taki
właśnie charakter mają oba prawa konstytucyjne, których ochrony domaga się skarżąca, tj. prawo własności
oraz prawo do sądu. Niewątpliwie również skarżąca nie jest organem władzy publicznej, a zatem podmiotem,
który ex definitione jest wyłączony z kręgu beneficjentów konstytucyjnych praw i wolności. W orzecznictwie
Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się bowiem, że działalność organów władzy publicznej opiera się na
wykonywaniu powierzonych im kompetencji, a nie na realizacji konstytucyjnych praw i wolności. Skoro organy
władzy publicznej nie są beneficjentami tych praw, to nie mogą dochodzić ich ochrony w drodze skargi konstytucyjnej. Wręcz przeciwnie, to na nich spoczywa obowiązek zapewnienia realizacji konstytucyjnych praw i wolności gwarantowanych innym podmiotom.
Skoro zatem skarżąca jest osobą prawną i domaga się ochrony praw, które gwarantowane są osobom prawnym, a przy tym nie jest organem władzy publicznej, to powinna przysługiwać jej legitymacja skargowa. Trybunał
Konstytucyjny uznał jednak, że PGE SA jest publicznym podmiotem gospodarczym, gdyż w momencie wnoszenia skargi była jednoosobową spółką Skarbu Państwa i państwo miało wpływ na jej działalność. W związku
z tym należy zauważyć, że Konstytucja nie zna pojęcia publicznego podmiotu gospodarczego, a skoro miałaby
to być kategoria wyłączona spod działania konstytucyjnej regulacji o skardze konstytucyjnej, to również
w Konstytucji powinna być przewidziana. Trybunał Konstytucyjny wydaje się rozciągać pojęcie państwa na
podmioty prywatne (spółki akcyjne), które działają z wykorzystaniem kapitału państwowego. To, że Skarb
Państwa nie jest beneficjentem konstytucyjnych praw i wolności, nie oznacza jednak, że beneficjentem takim
przestaje być spółka prawa handlowego, której akcjonariuszem jest Skarb Państwa. Należy bowiem zauważyć,
że w obrocie prawnym spółka akcyjna i jej akcjonariusze, w tym Skarb Państwa, to dwie różne kategorie podmiotów. Krąg tych ostatnich nie ma przy tym charakteru stałego i zwłaszcza wówczas, gdy akcje spółki zostaną
wprowadzone do obrotu giełdowego, może szybko się zmieniać. Również majątek spółki akcyjnej nie może być
utożsamiany z majątkiem poszczególnych akcjonariuszy. Niezależnie od tego, czy wpłaty na akcje dokonywane
są przez podmiot prywatny, czy przez podmiot publiczny, w tym również Skarb Państwa, tworzą one jednolity
kapitał zakładowy spółki akcyjnej bez rozróżnienia na część, którą tworzą środki prywatne i część, którą tworzą
środki publiczne. Bieżąca działalność spółki akcyjnej oraz bieżąca kontrola jej działalności również nie należy
do akcjonariuszy, lecz organów spółki. Skoro zatem spółka akcyjna jest odrębną od akcjonariuszy osobą prawną, posiadającą własny majątek i organy zarządzające jej działalnością, to znaczy, że jej zdolność do bycia
podmiotem konstytucyjnych praw i wolności powinna być również oceniana odrębnie, a nie przez pryzmat podmiotowości jej akcjonariuszy. Moim zdaniem, nie ma zatem przeszkód formalnych do tego, by uznać spółkę
prawa handlowego, której akcjonariuszem jest Skarb Państwa, za beneficjenta konstytucyjnych praw i wolności.
Oprócz argumentów wyżej przytoczonych za podmiotowością tego rodzaju spółki, warunkującą możliwość
korzystania z konstytucyjnych praw i wolności, przemawiają również następujące powody.
Majątek spółek akcyjnych jest własnością prywatną w rozumieniu art. 20 Konstytucji, niezależnie od tego, że
majątek jej akcjonariusza w postaci Skarbu Państwa ma charakter publiczny. Innymi słowy majątek spółki akcyjnej
z udziałem Skarbu Państwa nie jest majątkiem Skarbu Państwa, o którym mowa w art. 218 Konstytucji. Ochrona
własności spółek akcyjnych z udziałem kapitału Skarbu Państwa nie wynika zatem z art. 218 Konstytucji, lecz
z art. 64 Konstytucji. To oznacza, że tego rodzaju spółka akcyjna jest beneficjentem konstytucyjnego prawa własności i może domagać się jej ochrony w drodze skargi konstytucyjnej. Przepisy konstytucyjne nie zobowiązują jej
do realizacji konstytucyjnych praw i wolności innych podmiotów, lecz uprawniają do korzystania z praw i wolności
jej przysługujących. W świetle regulacji konstytucyjnej spółka prawa handlowego, której akcjonariuszem jest Skarb
Państwa, nie jest zatem podmiotem zobowiązanym, lecz podmiotem uprawnionym.
Stoję zatem na stanowisku, że nawet jednoosobowa spółka Skarbu Państwa z racji tego, że jest odrębnym
od Skarbu Państwa podmiotem prawa, może być beneficjentem konstytucyjnych praw i wolności, a zatem
posiada legitymację skargową w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym. Tym bardziej legitymację
taką posiada spółka, w której akcjonariuszami są obok Skarbu Państwa również podmioty prywatne. W tym
wypadku legitymacja skargowa uzasadniona jest nie tylko potrzebą ochrony praw i wolności konstytucyjnych
spółki akcyjnej, lecz także jej akcjonariuszy będących podmiotami prywatnymi. Przez ograniczenie praw spółki
– 438 –
OTK ZU nr 3/A/2011
SK 21/07
poz. 28
akcyjnej dochodzi bowiem równocześnie do ograniczenia praw akcjonariuszy. Niezależnie bowiem od tego, czy
Skarb Państwa jest akcjonariuszem wyłącznym, czy większościowym, nie występuje zjawisko tożsamości podmiotu zobowiązanego i uprawnionego do realizacji konstytucyjnych praw i wolności. Podmiotem zobowiązanym
jest bowiem zawsze państwo, podmiotem uprawnionym zaś – spółka prawa handlowego, która w obrocie prawnym jest podmiotem odrębnym od akcjonariuszy, w tym również od Skarbu Państwa jako akcjonariusza wyłącznego lub większościowego. Spółka akcyjna nie jest adresatem obowiązków związanych z zabezpieczeniem
konstytucyjnych praw i wolności innych podmiotów. Takie obowiązki spoczywają na państwie i jego organach,
a nie na podmiotach spełniających funkcje gospodarcze.
W niniejszej sprawie to rozdzielenie podmiotu zobowiązanego (państwo) i uprawnionego (PGE SA) jest
szczególnie widoczne. Skarżąca występuje bowiem w tej sprawie jako podatnik, który formułuje zarzut naruszenia jej praw w toku postępowania podatkowego przez organy władzy publicznej (organy podatkowe i sądy).
Zajmuje ona zatem taką samą pozycję jak każdy inny podmiot prywatny, z państwem zaś łączą ją stosunki
wertykalne, których istotą jest zależność i podporządkowanie. Nie ma tu zatem tożsamości podmiotu uprawnionego i zobowiązanego, która – zdaniem Trybunału, wyrażonym w postanowieniu, do którego zgłaszam zdanie
odrębne – wyklucza możliwość wniesienia skargi konstytucyjnej przez PGE SA. Występując jako podatnik,
skarżąca nie realizuje funkcji władzy publicznej ani zadań organów władzy publicznej czy zadań zleconych bądź
powierzonych do wykonywania przez państwo. Skarżąca nie działa również w sposób władczy i nie pozostaje
w sporze kompetencyjnym z państwem, gdyż nie przysługują jej kompetencje w takim znaczeniu, w jakim przysługują organom państwa. Jej działalność ma charakter gospodarczy i ukierunkowana jest na zysk, tak jak
i działalność innych spółek prawa handlowego, w których akcjonariuszami są podmioty prywatne. Sam przedmiot jej działalności, tj. produkcja i dostawa energii elektrycznej, nie jest zastrzeżony do wyłącznej realizacji
przez organy władzy publicznej. Wręcz przeciwnie, jest to działalność, którą zajmują się podmioty gospodarcze,
choć oczywiście ma ona znaczenie strategiczne dla całego państwa. Nie oznacza to jednak, że podmioty, które
zajmują się produkcją i dostawą energii elektrycznej, wykonują funkcje władzy publicznej w takim znaczeniu,
w jakim funkcje te wykonują organy państwa.
Drugą funkcją skargi konstytucyjnej jest eliminacja z systemu prawnego niekonstytucyjnych przepisów, które
stanowiły podstawę prawną ostatecznych rozstrzygnięć wydanych w sprawach skarżących. Wzgląd na tę funkcję powinien przemawiać, moim zdaniem, za szerokim rozumieniem pojęcia „każdy” jako podmiotu legitymowanego do wniesienia skargi konstytucyjnej. Spółki prawa handlowego, których wyłącznym lub większościowym
akcjonariuszem jest Skarb Państwa, nie mają kompetencji do występowania z wnioskiem czy pytaniami prawnymi do Trybunału Konstytucyjnego. Skarga konstytucyjna jest zatem jedynym sposobem uruchomienia przez
nich postępowania w sprawie konstytucyjności przepisu prawnego, który był podstawą ostatecznego rozstrzygnięcia, naruszającego ich konstytucyjne prawa i wolności. Z uwagi na to, że podmioty posiadające legitymację
skargową działają nie tylko na rzecz ochrony interesu indywidualnego, lecz także na rzecz ochrony interesu
publicznego wyrażającego się w usunięciu z systemu prawnego niekonstytucyjnych aktów normatywnych,
zasadnym jest szerokie rozumienie pojęcia „każdy” występującego w art. 79 ust. 1 Konstytucji. Z tych względów
nie zgadzam się z poglądem wyrażonym w postanowieniu o sygn. SK 21/07, że spółki prawa handlowego,
których akcjonariuszem jest Skarb Państwa, nie mogą wnosić skargi konstytucyjnej do Trybunału
Konstytucyjnego.
Z powyższych względów składam niniejsze zdanie odrębne.
Zdanie odrębne
sędziego TK Andrzeja Rzeplińskiego
do postanowienia Trybunału Konstytucyjnego
z dnia 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt SK 21/07
poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) zgłaszam zdanie odrębne do postanowienia Trybunału Konstytucyjnego
z 6 kwietnia 2011 r., w sprawie SK 21/07.
I. Nie zgadzam się z postanowieniem, że postępowanie w rozpatrywanej sprawie podlega umorzeniu, na
podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. Uważam
bowiem, że skarżąca spółka Polskie Sieci Elektroenergetyczne SA z siedzibą w Warszawie (obecnie PGE
Polska Grupa Energetyczna SA z siedzibą w Lublinie) miała zdolność procesową do wniesienia skargi konstytucyjnej.
– 439 –
poz. 28
SK 21/07
OTK ZU nr 3/A/2011
II. Nie zgadzam się również z uzasadnieniem tego postanowienia, a w szczególności:
1. pominięciem milczeniem orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego oraz Europejskiego Trybunału Praw
Człowieka, które rozstrzygają pozytywnie o zdolności skargowej publicznych podmiotów prawnych realizujących
swoją działalność wyłącznie w sferze dominium;
2. dowolnym przyjęciem, że skarżąca realizowała funkcje władzy publicznej, co nakazywało Trybunałowi
Konstytucyjnemu odmówić jej zdolności skargowej.
UZASADNIENIE
1. Uważam, że skarżąca spółka Polskie Sieci Elektroenergetyczne SA z siedzibą w Warszawie (obecnie
PGE Polska Grupa Energetyczna SA z siedzibą w Lublinie) miała zdolność procesową do wniesienia skargi
konstytucyjnej w sprawie kontroli konstytucyjności zaskarżonych przepisów ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r.
o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 9, poz. 84, ze zm.) ze wskazanymi w skardze wzorcami
konstytucyjnymi.
2. W przedstawionej w postanowieniu argumentacji Trybunał pominął całkowicie wyrok w sprawie P 5/05
(wyrok z 9 stycznia 2007 r.; OTK ZU nr 1/A/2007, poz. 1), w którym przedmiotem kontroli była równość Skarbu
Państwa i państwowych osób prawnych w sferze dominium. W sprawie P 5/05 Trybunał stwierdził, że w tej
sferze stosunki prawne podlegają regulacjom prawa cywilnego, które kształtują stosunki cywilnoprawne na
podstawie zasady równorzędności podmiotów:
„Regulacje bezzasadnie różnicujące sytuację państwowych osób prawnych nie odpowiadają systemowi
gospodarki rynkowej. Są one pozostałościami poprzedniego systemu gospodarczego, w którym sfera prawa
publicznego i prywatnego, a tym samym funkcje określane jako dominium nierozdzielnie splatały się z funkcją
imperium. (…) po roku 1989 nastąpiło zrównanie sektorów własności, ale także wyraźne oddzielenie sfery
aktywności gospodarczej państwa (dominium) od sfery imperium, wobec wprowadzenia mechanizmów gospodarki rynkowej. Skarb Państwa i podmioty sektora publicznego w sferze swojej działalności gospodarczej podlegają regulacjom cywilnoprawnym, a zatem utrzymanie szczególnego statusu państwowych jednostek organizacyjnych dyskryminuje podmioty sektora prywatnego w stosunkach cywilnoprawnych”.
3. Tymczasem w postanowieniu w niniejszej sprawie Trybunał zdaje się ignorować nie tylko to, że kategoria
jednolitej własności socjalistycznej/państwowej/ogólnonarodowej, podlegającej szczególnej ochronie nie istnieje, w wyniku przemian ustrojowych od wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 1990 r. o zmianie ustawy – Kodeks
cywilny (Dz. U. Nr 55, poz. 321), w której obok kilkudziesięciu innych istotnych zmian, ustawodawca derogował
art. 126-128 k.c. (art. 1 pkt 23). Uchylone przepisy zapewniały „socjalistycznej własności ogólnonarodowej/
państwowej” szczególną ochronę w obrocie prawnym, co wynikało z założenia, że zgodnie z zasadą jedności
państwowej, „jedynym «właścicielem» mienia (w rozumieniu konstytucyjnym) ogólnonarodowego jest Państwo
jako podmiot prawa” (A. Wolter, Prawo cywilne. Zarys części ogólnej, Warszawa 1967, s. 173). Była to najwyższa forma własności (zob. J. Majorowicz, Kodeks cywilny. Komentarz. t. 1, tezy do art. 126-131, Warszawa
1972, s. 305 i n.; zob. też zdystansowane uwagi S. Grzybowskiego na temat „doniosłych konsekwencji cywilnoprawnych, zwłaszcza w zakresie zdolności prawnej państwowych osób prawnych” „tzw. jednolitej własności
państwowej” [w:] System prawa cywilnego. t. 1, Część ogólna, Kraków 1985, s. 35-36 i 369-371). Podglądy te
tak podsumowuje – już z perspektywy obecnej Konstytucji – A. Stelmachowski:
„Własność społeczna jako odrębna kategoria miała sens wówczas, gdy państwo występowało jako podmiot
gospodarujący, czy to bezpośrednio poprzez własne przedsiębiorstwa państwowe, czy też pośrednio przez
spółdzielnie i inne podmioty zaliczane do własności społecznej. Zawsze jednak było wyraźne spoiwo w postaci
narodowego planu gospodarczego obejmującego wszystkie podmioty zaliczane do własności społecznej.
Z chwilą zniesienia systemu gospodarki planowej zabrakło owego czynnika spajającego” (Współczesna stratyfikacja własności w Polsce, [w:] System prawa prywatnego, t. 3. Prawo rzeczowe, red. T. Dybowski, Warszawa
2003, s. 155).
4. W postanowieniu w niniejszej sprawie Trybunał zdaje się nie dostrzegać, że po 1989 r. funkcjonują,
po stronie Skarbu Państwa, nie tylko przedsiębiorstwa państwowe, lecz także przedsiębiorstwa publiczne
działające na podstawie prawa prywatnego – ustawy z dnia 15 września 2000 r. – Kodeks spółek handlowych (Dz. U. Nr 94, poz. 1037, ze zm.; dalej: k.s.h.). Granice ingerencji państwa w ich działalność jest
reglamentowana. Trybunał w niniejszej sprawie szereg razy – i bez jakiegoś uzasadnienia odwołuje się –
rysując konstytucyjną zdolność skargową skarżącej – do kategorii „podmiotu realizującego funkcje władzy
publicznej”. Tak, ustawiwszy – arbitralnie wobec obowiązującego stanu prawnego – status skarżącej,
Trybunał odmawia jej i jej podobnym spółkom akcyjnym konstytucyjnej zdolności skargowej. Przyjmując, że
– 440 –
OTK ZU nr 3/A/2011
SK 21/07
poz. 28
skomercjalizowane przedsiębiorstwa – jednoosobowe spółki Skarbu Państwa (dalej: j.s.s.p.) – to „podmioty
realizujące funkcje władzy publicznej”, Trybunał w niniejszej sprawie nie miał zatem problemów z pełną
aprobatą postanowienia w sprawie Ts 35/04 (z 23 lutego 2005 r., OTK ZU nr 1/B/2005, poz. 26), potwierdzając, że „uzależnienie zakresu podmiotowego art. 79 ust. 1 Konstytucji wyłącznie od posiadania przez skarżącego przymiotu osobowości prawnej prowadziłoby do absurdalnych wniosków, że również Skarb Państwa
może występować ze skargą konstytucyjną, co zaprzeczałoby istocie tej instytucji i oznaczało, że państwo
może wystąpić przeciwko samemu sobie” oraz stwierdził, że: „prowadząc działalność gospodarczą państwo
korzysta z różnych form organizacyjno-prawnych. Działalność gospodarcza państwa różni się jednak zasadniczo od działalności podmiotów prywatnych”.
5. Z takimi tezami nie zgadzam się zasadniczo. Przeczy im stan prawny i stan faktyczny funkcjonowania
gospodarczego przedsiębiorstw skomercjalizowanych.
6. W rozstrzyganej sprawie Trybunał ignoruje fakt, że tu chodzi o powiązanie osobowości prawnej z prawami majątkowymi wykonywanymi w obrocie prawnym w sferze dominium. Nie chodzi tu o Skarb Państwa jako
taki, ale o podmiot gospodarczy, wyodrębniony z majątku Skarbu Państwa w trybie ustawy z dnia 30 sierpnia
1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 171, poz. 1397, ze
zm.) i którego zachowania na rynku reguluje k.s.h. Kiedy mowa o przedsiębiorstwach skomercjalizowanych, to
dotyczy to przedsiębiorstw działających na rynku, w warunkach konkurencji. Celem komercjalizacji przedsiębiorstwa państwowego jest jego prywatyzacja w korzystnym ekonomicznie czasie. Walor rynkowy przedsiębiorstwa
będącego j.s.s.p. podnosi podmiotowa zdolność jego organów statutowych skutecznej ochrony praw majątkowych, także przy użyciu skargi konstytucyjnej. Zdolność skargowa publicznoprawnych podmiotów prowadzących działalność gospodarczą regulowaną przez k.s.h. zwiększa możliwość kontroli konstytucyjności przepisów
regulujących tę działalność w świetle zasad i wartości wynikających z Konstytucji, w szczególności w jej
art. 20-22 i art. 64. Tymczasem podejście przyjęte przez Trybunał w niniejszym postanowieniu może powodować, że do TK nie będą trafiać potencjalnie istotne sprawy wymagające zbadania konstytucyjności przepisu
prowadzącego do naruszania praw podmiotowych.
7. Skarżąca – PGE, nie wykonywała ani w momencie przedłożenia skargi (2007 r.), ani w chwili orzekania
(2011 r.) jakichkolwiek funkcji władczych (sfera imperium). Działała i działa wyłącznie, co podkreślam, w sferze
dominium. Jest spółką z udziałem kapitału Skarbu Państwa (początkowo wyłącznym, obecnie kontrolnym), która
działa na rynku i świadczy usługi dostawy energii.
Skarżąca nie wykonuje zadań publicznych. Prowadzi ona działalność gospodarczą w sferze prywatnej, nie
zajmuje się realizacją zadań państwa. Tak było w systemie gospodarki komunistycznej. Nie jest funkcją państwa, nawet w sferze dominium, świadczenie usług energetycznych, jak i np. internetowych czy telefonicznych.
Dostarczanie energii elektrycznej osobom fizycznym i podmiotom gospodarczym jest po prostu działalnością
gospodarczą, która docelowo powinna być prowadzona – w interesie konsumentów – na otwartym, konkurencyjnym rynku. Państwu i jego agendom przysługuje i tak kluczowa rola regulacyjna. Państwo przez Prezesa
Urzędu Regulacji Energetyki reguluje ten rynek – to jest jego zadanie publiczne (zob. ustawa z dnia 10 kwietnia
1997 r. – Prawo energetyczne, Dz. U. z 2006 r. Nr 89, poz. 625, ze zm.; zob. także w tym zakresie: obwieszczenie Ministra Gospodarki z dnia 21 grudnia 2009 r. w sprawie polityki energetycznej państwa do 2030 r.,
M. P. z 2010 r. Nr 2, poz. 11).
8. Podzielam zdanie Trybunału, że „zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego jest obecnie równie
ważne, jak zapewnienie bezpieczeństwa militarnego (zob. szerzej: M. Nowacki, Prawne aspekty bezpieczeństwa energetycznego w UE, Warszawa 2010, s. 17-23). Skarżąca spółka jest największym producentem
i dostawcą energii elektrycznej w Polsce”. Jeżeli jednak działalność gospodarcza PGE jest tak ważna i ma takie
znaczenie dla całego społeczeństwa i państwa, to dlaczego Trybunał pozbawił ją prawa skarżenia konstytucyjności przepisów naruszających – jej zdaniem – wolność działalności gospodarczej, prawa do ochrony własności, prawa do sądu? Konsekwencją orzeczenia Trybunału w niniejszej sprawie, pozbawiającego skarż

Z.U. 2011 / 3A - Trybunał Konstytucyjny

Transkrypt

Podobne dokumenty