Sylwester Wójcik Nowe regulacje

Rejent, rok 9. nr 8(100)
sierpień 1999 r.
Sylwester Wójcik
Nowe regulacje - nowe problemy i wątpliwości
I
Od dłuższego czasu, zwłaszcza zaś w ciągu ostatnich dziesięciu lat,
jesteśmy świadkami wyjątkowej aktywności legislacyjnej Sejmu, Rady Ministrów oraz poszczególnych ministrów. Wystarczy rzucić okiem na półkę
z Dziennikiem Ustaw, by się przekonać, jak rośnie liczba ich numerów
wydawanych w kolejnych latach, jak pęcznieje objętość ich kolejnych roczników. Nie dzieje się tak przypadkowo. Dokonujące się w Polsce przemiany ustrojowe, głębokie zmiany w różnych sferach życia politycznego,
społecznego i gospodarczego bardzo często wymagają m.in. nowych regulacji prawnych - czasem zmian w dotychczasowym stanie prawnym, czasem zaś całkiem nowych uregulowań. Ale bywa też i tak, że siłą napędową
nowych regulacji jest irracjonalne przekonanie, że najlepszym lekarstwem
na rozwiązanie bardzo trudnych problemów jest wydanie odpowiedniego
nowego aktu prawnego, np. wydanie nowej, kiepskiej ustawy mającej
zapewnić dobrą jakość wytwarzanych towarów lub świadczonych usług.
Ta ostatnia praktyka legislacyjna przechodzi już - na szczęście - do przeszłości, ale nie bądźmy przesadnymi optymistami. Już wkrótce ukaże się
szereg nowych ustaw niezbędnych do stosowania Konstytucji RP (por. art.
236 ust. 1 tejże Konstytucji), przygotowywanych niemal w ostatniej chwili
i nie zawsze przemyślanych do końca; na ich tle może powstać niejeden
problem i niejedna pojawi się wątpliwość. Lektura niektórych projektów
tych ustaw jest pouczająca i zmusza do ostrożności.
162
Nowe regulacje - nowe problemy i wątpliwości
Jest zrozumiałe, że przedmiot oraz metody regulacji zawarte w nowych
regulacjach bywają różne. Znaczące miejsce zajmują tu regulacje właściwe
prawu cywilnemu, a więc - w zasadzie - dotyczące stosunków majątkowych między równorzędnymi podmiotami.
Jest też oczywiste, że nowe uregulowania prawne, w tym i regulacje
cywilnoprawne, mogą spełnić założone cele tylko wtedy, gdy są poprawne.
0 poprawności zaś uregulowań prawnych decyduje szereg czynników, a
wśród nich zwłaszcza: dobra znajomość ze strony twórcy regulacji prawnej
materii, która ma być regulowana; prawidłowe i jednoznaczne określenie
celu regulacji; dobór środków prawnych odpowiednich dla osiągnięcia tego
celu; regulacja środka prawnego zgodnie z zasadami obowiązującego
porządku prawnego, w tym zgodnie z ustalonymi konstrukcjami i pojęciami
danej gałęzi prawa; regulacja środków prawnych w sposób spójny, jednoznacznie i konsekwentnie wyrażaj ący przewodnią myśl stanowionych norm
i przepisów.
Spełnienie tych wymagań i przygotowań aktu prawnego zawierającego
takie regulacje, które mogłyby zadowolić - nie jest łatwe. Z reguły projektu
odpowiedniego aktu prawnego nie jest w stanie przygotować ani jedna
osoba, ani tylko prawnicy; potrzebne jest współdziałanie szeregu osób,
specjalistów z różnych dziedzin, wymiana poglądów i dyskusja nad generaliami regulacji oraz nad konkretnymi propozycjami jako ich formalnym
wyrazem. Wszystko to, jak wykazuje doświadczenie, wymaga czasu; pośpiech w tworzeniu aktów prawnych z reguły nie prowadzi do dobrych
rezultatów. Że tak jest - o tym łatwo się przekonać.
II
Dość powszechne jest przekonanie, że wśród uregulowań prawnych,
także pochodzących z ostatnich lat, najbardziej udane są regulacje z zakresu prawa cywilnego. Nie jest to przekonanie bezpodstawne. Różne przyczyny sprawiły, że w przeszłości - i tej odległej, i niezbyt dawnej - a także
współcześnie regulacje cywilnoprawne zawarte z reguły w ustawach, a nie
w aktach niższego rzędu, są na ogół regulacjami przynajmniej formalnie
udanymi, najbardziej poprawnymi, a w każdym razie najmniej wadliwymi.
Godząc się z tymi ocenami co do samej zasady, trzeba jednak powiedzieć
wyraźnie, że i wśród uregulowań z zakresu prawa cywilnego zdarzają się
163
Sylwester Wójcik
regulacje niezbyt fortunne, do końca nie przemyślane, a nawet wadliwe. Są
to regulacje różnej natury - jedne dotyczą kwestii stosunkowo drobnych,
jakby technicznych i drugorzędnych, inne zaś odnoszą się do spraw poważnych, nawet o dużym znaczeniu społecznym lub gospodarczym. Lista takich uregulowań - jednych i drugich - nie byłaby krótka; tu ograniczę się
do zwrócenia uwagi tylko na kilka spraw.
1. Zacznijmy od dwóch spraw stosunkowo drobnych i dotąd jakby nie
zauważonych.
a) Przygotowując - pod koniec lat osiemdziesiątych - zmiany k.c., w
ramach tzw. pierwszego etapu reformy prawa cywilnego, Komisja do spraw
reformy prawa cywilnego proponowała, by spośród przepisów o zasiedzeniu uchylić tylko art. 177 k.c. (art. 178 k.c. został już wcześniej uchylony);
pozostałe przepisy dotyczące zasiedzenia należało - zdaniem Komisji utrzymać w mocy bez jakichkolwiek zmian. To stanowisko spotkało się z
aprobatą na forum rządowym i taki też - w tym zakresie - projekt ustawy
zmieniającej k.c. został skierowany do Sejmu, gdzie podczas prac nad nim
zwrócono uwagę, że wszelka własność, w tym i prywatna własność
nieruchomości, powinna korzystać z jednakowej ochrony, z ochrony intensywniejszej, niż to było dotąd. Z tą ideą nie są zgodne - jak twierdzono
- krótkie terminy zasiedzenia własności nieruchomości przewidziane w
pierwotnym tekście k.c. Uważano, że dziesięcioletni termin zasiedzenia
nieruchomości w dobrej wierze (przewidziany w art. 172 § 1 k.c.) jest zbyt
krótki i termin ten należy przedłużyć do lat dwudziestu, a dwudziestoletni
termin zasiedzenia nieruchomości w złej wierze (przewidziany w art. 172
§ 2 k.c.) jest też za krótki i termin ten należy przedłużyć do lat trzydziestu.
W związku z tym odpowiedniej zmianie powinien ulec też art. 176 § 1 k.c.
Ta propozycja spotkała się z negatywną opinią ekspertów, którzy podnosili,
że wydłużanie terminów zasiedzenia własności nieruchomości pozostaje w
sprzeczności z występującą we współczesnych systemach prawa cywilnego
tendencją skracania terminów - zarówno terminów przedawnienia, jak i
terminów zasiedzenia. Jednakże opinie ekspertów nie odniosły żadnego
skutku i ustawą z dnia 28 lipca 1990r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny
(Dz.U. Nr 55, poz. 321) wspomniane terminy zasiedzenia własności nieruchomości zostały przedłużone odpowiednio do lat dwudziestu oraz trzydziestu. Jest jasne, że oznacza to także zmianę terminów zasiedzenia słu-
164
Nowe regulacje - nowe problemy i wątpliwości
żebności gruntowej (art. 292 k.c.) oraz zasiedzenia użytkowania wieczystego (art. 172 k.c. stosowany w tym wypadku w drodze analogiae legis).
Wciąż można spierać się o to, czy decyzja ustawodawcy z 1990 r. w sprawie
przedłużenia terminów zasiedzenia własności nieruchomości była trafna.
Jest jednak faktem, że po dniu 30 września 1990 r. terminy zasiedzenia
własności nieruchomości, służebności gruntowej polegającej na korzystaniu z trwałego i widocznego urządzenia oraz użytkowania wieczystego
uległy zmianie, zostały przedłużone do lat dwudziestu lub trzydziestu.
Decydując się na przedłużenie terminów zasiedzenia własności nieruchomości, twórcy tej zmiany nie zauważyli, a w konsekwencji i nie wzięli
pod uwagę związku, jaki istnieje między długością tych terminów zasiedzenia a długością terminu, po upływie którego służebność gruntowa z
powodu jej niewykonywania wygasa (art. 293 § 1 k.c.). A tymczasem taki
związek tu zachodzi; jest tak wtedy, gdy osoba, której przysługuje służebność gruntowa, tej służebności nie wykonuje dlatego, że w tym czasie i w
analogicznym zakresie faktycznie korzysta z trwałego i widocznego urządzenia na innej nieruchomości gruntowej. Jest przecież jasne, że powinna
istnieć harmonia między przepisem określającym termin, po upływie którego służebność gruntowa z powodu jej niewykonywania wygasa (de lege
lata art. 293 § 1 k.c.), a przepisem określającym najkrótszy termin zasiedzenia służebności gruntowej, polegającej na korzystaniu z trwałego i
widocznego urządzenia (de lege lata art. 172 § 1 w związku z art. 292 k.c.).
Tylko przy istnieniu tej harmonii mamy formalnie zapewnione zaistnienie
sytuacji normalnej, że ten, kto traci służebność gruntową z powodu jej
niewykonywania, może taką służebność gruntową nabyć w drodze zasiedzenia; nie powstaje zaś sytuacja nienormalna, że uprawniony traci służebność gruntową z powodu jej niewykonywania, a zarazem nie ma możności
nabycia nowej służebności gruntowej przez zasiedzenie. Nie dostrzegając
tego związku między art. 293 § 1 k.c. i art. 292 k.c. w związku z art. 176
§ 1 k.c., twórcy wydłużenia terminów zasiedzenia własności nieruchomości
pozostawili art. 293 § 1 k.c. w dotychczasowym brzmieniu. Po dniu 30
września 1990 r. mamy więc do czynienia z sytuacją, o jakiej była mowa
wyżej, a mianowicie, że uprawniony z tytułu służebności gruntowej traci
służebność z powodu jej niewykonywania przez lat dziesięć (art. 293 § 1
k.c.), natomiast z upływem tego czasu nie nabywa analogicznego prawa
służebności gruntowej przez zasiedzenie, chociażby nawet w tym czasie
165
Sylwester Wójcik
korzystał z trwałego i widocznego urządzenia na innej nieruchomości
gruntowej (art. 292 k.c. w związku z nowym brzmieniem art. 176 § 1 k.c.),
gdyż termin zasiedzenia takiej służebności wynosi przynajmniej dwadzieścia lat. Okazuje się, że w tym wypadku pośpiech w działaniu legislatorów,
niedostrzeganie związków istniejących między różnymi regulacjami prawnymi doprowadziły do powstania takiego stanu prawnego, który trudno
uznać za normalny i prawidłowy. Wolno przypuszczać, że to przypadek
sprawił, że powstał stan prawny formalnie wadliwy, a dla praktyki niezwykle trudny do rozwikłania. Być może, iż w takim wypadku, w niektórych
sytuacjach można będzie sięgnąć do służebności drogi koniecznej (art. 145
k.c.).
b) Prawie od pięciu lat obowiązuje ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r.
o własności lokali (Dz.U. Nr 85, poz. 388 z późn. zm.). Jej znaczenie
praktyczne jest znane i uznawane. Gorzej natomiast przedstawia się sprawa
jakości regulacji prawnych zawartych w tej ustawie; ich ocena jest w znacznej
mierze krytyczna. Czy i w jakim stopniu jest to krytyka uzasadniona - o
to można by się spierać. W tym miejscu zwrócę uwagę na rzecz stosunkowo
drobną, choć ilustrującą pewne zjawisko ogólniejsze o istotnym znaczeniu
praktycznym, a mianowicie sposób przejmowania pewnych regulacji z jednej
ustawy przez inną ustawę.
Otóż w świetle ustawy o własności lokali ważną rolę w zarządzaniu
nieruchomością wspólną spełniają właściciele lokali, podejmując odpowiednie uchwały (por. art. 22 ust. 2-4 oraz art. 23 i nast. tejże ustawy). Może
się zdarzyć, że uchwała podjęta przez właścicieli lokali jest niezgodna z
prawem, z umową właścicieli lokali, narusza zasady prawidłowego zarządzania nieruchomością wspólną albo w inny sposób narusza interesy właściciela lokalu. W takim wypadku właściciel lokalu może zaskarżyć uchwałę
do sądu (art. 25 ust. 1 ustawy o własności lokali w brzmieniu ustalonym
przez ustawę z dnia 22 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy o własności lokali
-Dz.U. Nr 106, poz. 682), żądając jej uchylenia. Zaskarżenie takiej uchwały
następuje w drodze powództwa przeciwko wspólnocie mieszkańców; powództwo to może być wytoczone w terminie 6 tygodni od dnia podjęcia
uchwały na zebraniu ogółu właścicieli albo od dnia powiadomienia wytaczającego powództwo o treści uchwały podjętej w trybie indywidualnego
zbierania głosów (art. 25 ust. la ustawy o własności lokali w brzmieniu
ustalonym przez cyt. ustawę z dnia 22 sierpnia 1997 r.). Czasowe ograni-
166
Nowe regulacje - nowe problemy i wątpliwości
czenie powództwa o uchylenie uchwały właścicieli lokali jest w pełni
uzasadnione, wręcz oczywiste; takie zaś czasowe ograniczenie tegoż powództwa w naszym prawie nie jest niczym nowym, dotąd nieznanym. Wręcz
przeciwnie, art. 25 ust. la ustawy o własności lokali nawiązuje wyraźnie
do postanowienia art. 42 § 3 prawa spółdzielczego. Nie ulega więc żadnej
wątpliwości, że także termin przewidziany w art. 25 ust. la ustawy o
własności lokali jest materialnoprawnym terminem zawitym do wytoczenia
powództwa i po upływie tego terminu wygasa uprawnienie do wytoczenia
powództwa o uchylenie uchwały właścicieli lokali. Jest zrozumiałe, że także ten termin - jako szczególnie krótki - może nie być dotrzymany i stosunkowo często właściciel lokalu, którego interesy zostały naruszone, będzie
występował z powództwem o uchylenie uchwały właścicieli lokali po upływie
tegoż terminu. Jeśli tak się stanie, wówczas powództwo, jako wytoczone
po upływie materialnoprawnego terminu zawitego, powinno być oddalone.
Do tego punktu wszystko wydaje się jasne, niemal oczywiste.
Tymczasem z owym opóźnieniem wytoczenia powództwa o uchylenie
uchwały właścicieli lokali może być różnie, do takiego opóźnienia może
dojść w rozmaitych okolicznościach. Może się zdarzyć, że opóźnienie w
wytoczeniu powództwa o uchylenie uchwały właścicieli lokali nie jest wielkie
i usprawiedliwiająje szczególne okoliczności konkretnej sprawy; oddalenie
zaś powództwa z powodu takiego opóźnienia byłoby dla wytaczającego
powództwo bardzo dotkliwie. Jeśli tak, to nasuwa się pytanie, czy nawet
w takim wypadku, mimo wszystko, sąd musi uwzględnić upływ terminu
zawitego i wytoczone powództwo oddala, czy też sąd mógłby nie uwzględnić upływu terminu i przedmiotową sprawę rozpoznać do końca, mając na
względzie i to, że opóźnienie w wytoczeniu powództwa nie jest wielkie i
nastąpiło z powodu wyjątkowych okoliczności. Prima facie udzielenie
odpowiedzi na to pytanie nie wydaje się trudne, a odpowiedź powinna
brzmieć: sąd musi uwzględnić upływ terminu zawitego i powództwo o
uchylenie uchwały właścicieli lokali musi oddalić. Za taką odpowiedzią
przemawiają przynajmniej trzy argumenty.
Po pierwsze - upływ terminu zawitego zawsze powoduje wygaśnięcie
uprawnienia będącego jego przedmiotem; także w związku z tym upływ
terminu zawitego uwzględnia się z urzędu.
Po drugie - skoro upływ terminu zawitego uwzględnia się z urzędu, to inaczej niż to może być przy przedawnieniu - nawet w wyjątkowych okolicz-
167
Sylwester Wójcik
nościach nie można nie uwzględnić upływu tego terminu na podstawie art. 5
k.c.
Po trzecie - wśród przepisów ustawy o własności lokali dotyczących
powództwa o uchylenie uchwały właścicieli lokali nie ma przepisu będącego powtórzeniem lub odpowiednikiem art. 42 § 5 prawa spółdzielczego,
który stanowi, że sąd może nie uwzględnić upływu terminu, o którym jest
mowa w § 3 tegoż artykułu, jeżeli utrzymanie zaskarżonej uchwały w mocy
wywołałoby dla skarżącego członka spółdzielni szczególnie dotkliwe skutki, a opóźnienie w zaskarżeniu tej uchwały jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami i nie jest nadmierne. Oznacza to, że przepisy ustawy
o własności lokali nie stwarzają samodzielnej podstawy prawnej dla nieuwzględnienia upływu terminu zawitego z art. 25 ust. la tejże ustawy.
Jeśli nawet powyższa odpowiedź na postawione pytanie jest formalnie
trafiia, a jej zaprezentowane wyżej uzasadnienie jest poprawne, to jeszcze nie
znaczy, że jest to odpowiedź zadowalająca i tak być powinno. Nie wydaje
się, by istniały jakieś szczególne racje przemawiające za możliwością nieuwzględnienia przez sąd upływu terminu zawitego przewidzianego w art.
42 § 3 prawa spółdzielczego, a nie było takich racji w odniesieniu do
terminu zawitego przewidzianego w art. 25 ust. la ustawy o własności
lokali i wzorowanego - jak wspomniano - na tym pierwszym terminie oraz
spełniającego podobne funkcje. Wydaje się, że w obu omawianych tu wypadkach regulacje prawne powinny być - co do zasady - jednakowe. Istniejące zaś różnice w regulacjach prawnych tych terminów zawitych nie
mają żadnego uzasadnienia i można je tłumaczyć przeoczeniem, jakby
niedoczytaniem art. 42 prawa spółdzielczego przy okazji redagowania art.
25 ustawy o własności lokali. Jeśli tak, to oznacza to, że w omawianym
tu zakresie regulacja prawna istniejąca w ustawie o własności lokali jest
przypadkową, a nie zamierzoną, i przez to jest regulacją wadliwą.
2. Zwróćmy teraz uwagę na inne - zwłaszcza trzy - zagadnienia znacznie poważniejsze, a nawet bardzo ważne społecznie i gospodarczo.
a) W ramach przepisów k.c. dotyczących współwłasności (art. 195 i
nast.) de lege lata znaczące miejsce zajmują regulacje szczególne w zakresie zniesienia współwłasności gospodarstwa rolnego (art. 213-218 k.c.).
Przed dniem 1 października 1990 r. szczególne regulacje zawarte w tych
przepisach dotyczyły zniesienia współwłasności nieruchomości rolnej.
168
Nowe regulacje - nowe problemy i wątpliwości
Nasuwa się pytanie, co sprawiło, że po dniu 30 września 1990 r. uległ
zmianie przedmiot owej szczególnej regulacji prawnej - miejsce zniesienia
współwłasności nieruchomości rolnej zajęło zniesienie współwłasności
gospodarstwa rolnego. Czyż i w tym wypadku o takiej nowej regulacji
zadecydował przypadek, swoista beztroska legislacyjna?
Zauważmy, że spośród kilku postaci tzw. współwłasności praw, w dziale
IV tytułu I księgi drugiej k.c. reguluje się tylko współwłasność w częściach
ułamkowych, tzn. wspólność polegającą na tym, że prawo własności tej
samej rzeczy - nieruchomości albo rzeczy ruchomej - przysługuje niepodzielnie kilku osobom fizycznym albo prawnym w częściach określonych
ułamkowo (por. art. 195, 196 § 1, 196 § 2 zd. 2 k.c.). Na gruncie naszego
k.c. mamy więc sytuację następującą- tak jak przedmiotem prawa własności w znaczeniu cywilistycznym (art. 140 k.c.) są tylko poszczególne rzeczy, tak i przedmiotem współwłasności, a więc jednego prawa własności
przysługującego w częściach ułamkowych (idealnych) kilku osobom, mogą
być i są tylko poszczególne rzeczy. Tymczasem gospodarstwo rolne nie jest
rzeczą. Gospodarstwo rolne jest pewną kategorią czy też pojęciem prawnym zdefiniowanym ogólnie przez ustawodawcę w k.c. na użytek prawa
cywilnego i - o ile przepis szczególny nie stanowi inaczej - nie można jej
nadawać innego znaczenia. Zgodnie więc z art. 5 53 za gospodarstwo rolne
uważa się grunty rolne (w rozumieniu art. 46' k.c.) wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeśli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, wraz z prawami i obowiązkami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Jest
jasne, że tak zdefiniowane przez ustawę gospodarstwo rolne nie może być
przedmiotem prawa własności w znaczeniu cywilistycznym i nie może też
być przedmiotem współwłasności w częściach ułamkowych. Wyrażenie
„współwłasność gospodarstwa rolnego" oraz zamieszczenie wśród przepisów o współwłasności rzeczy zespołu przepisów dotyczących „zniesienia
współwłasności gospodarstwa rolnego" jest zatem - powiedzmy to wprost
i wyraźnie - błędem legislacyjnym, a nie jakąś nową, świadomie i celowo
stworzoną konstrukcją prawną. Być może, że jest celowa i potrzebna szczególna regulacja wyjścia ze wspólności obejmującej gospodarstwo rolne
według reguł dotyczących zniesienia współwłasności nieruchomości rolnej.
Jeśli tak, to należy - zgodnie z konstrukcjami naszego prawa cywilnego naprzód uregulować zniesienie współwłasności nieruchomości rolnej (art.
169
Sylwester Wójcik
213-218 k.c.), a następnie, w osobnym przepisie należy postanowić, że do
zniesienia wspólności gospodarstwa rolnego stosuje się (odpowiednio)
przepisy o zniesieniu współwłasności nieruchomości rolnej.
b) Od dziesiątków lat, także od chwili wejścia w życie k.c., trwają
poszukiwania możliwie najlepszej regulacji zniesienia współwłasności
nieruchomości rolnej (przydatnej także m.in. dla działu spadku obejmującego gospodarstwo rolne). W tych poszukiwaniach i kolejnych regulacjach
dąży się m.in. do tego, by w wypadku, gdy w wyniku zniesienia współwłasności takiej nieruchomości rolnej przypadnie ona jednemu ze współwłaścicieli, współwłaściciel ten nie był nadmiernie obciążony spłatami na rzecz
pozostałych współwłaścicieli. De lege lata, w odniesieniu do zniesienia
współwłasności gospodarstwa rolnego temu celowi służy m.in. art. 216 §
2 k.c., który stanowi, że w razie braku porozumienia między współwłaścicielami, spłaty przysługujące współwłaścicielom gospodarstwa rolnego mogą
być obniżone przy uwzględnieniu zarówno typu, wielkości i stanu gospodarstwa rolnego będącego przedmiotem zniesienia współwłasności, jak też
sytuacji osobistej oraz majątkowej współwłaściciela zobowiązanego do spłat
i współwłaściciela uprawnionego do ich otrzymania.
W związku z przytoczonym postanowieniem k.c., uprawniającym sąd
do obniżenia spłat, należy zauważyć, co następuje:
Po pierwsze - zniesienie współwłasności nieruchomości rolnej (czy
współwłasności gospodarstwa rolnego) polega na przekształceniu określonych ułamkowo udziałów we współwłasności (lub we wspólności) w fizycznie wydzieloną część nieruchomości rolnej (lub gospodarstwa rolnego)
albo w określoną wartość pieniężną, stosownie do wielkości udziału. Obniżenie spłat jest więc w gruncie rzeczy pozbawieniem współwłaściciela
uprawnionego do otrzymania spłat określonej części jego udziału we współwłasności; jest to jakby „wywłaszczenie" tego współwłaściciela z części
jego udziału we współwłasności (lub we wspólności), i to wywłaszczenie
szczególnego rodzaju, bardzo dotkliwe, bo dokonywane i bez odszkodowania, i nawet nie w interesie publicznym.
Po drugie - de lege lata, a zwłaszcza na gruncie Konstytucji RP, będącej nie zbiorem deklaracji, lecz najwyższym prawem RP, której przepisy
stosuje się bezpośrednio (por. art. 8 Konstytucji RP), Rzeczpospolita Polska
chroni własność i prawo dziedziczenia (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP),
własność i inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegająrównej
170
Nowe regulacje - nowe problemy i wątpliwości
dla wszystkich ochronie prawnej (art. 64 ust. 2 Konstytucji RP), własność
może być ograniczona tylko w drodze ustawy i w zakresie, w jakim nie
narusza to istoty prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP), a wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na
cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2 Konstytucji
RP).
Po trzecie - skoro tak, to trzeba uznać, że art. 216 § 2 k.c. jest, a
przynajmniej stał się sprzeczny z Konstytucją RP i powinien utracić moc
obowiązującą. Jest to sprawa równe ważna, co i pilna, ponieważ art. 216
§ 2 k.c. dotyczy nie tylko zniesienia współwłasności nieruchomości rolnej
(czy wspólności gospodarstwa rolnego), ale odnosi się też w zakresie dziedziczenia gospodarstw rolnych do zapisu, którego przedmiotem jest świadczenie pieniężne (art. 1067 § 1 k.c.), oraz do podziału gospodarstwa rolnego należącego do spadku (art. 1070 k.c.). Tym samym art. 216 § 2 k.c.
pozostaje w sprzeczności z konstytucyjną zasadą ochrony prawa do dziedziczenia.
Jest oczywiste, że pozbawienie mocy obowiązującej art. 216 § 2 k.c.
czyni aktualnym problem zapewnienia odpowiedniej pomocy finansowej
(kredytowej) tym osobom, które są zobowiązane do spłat z tytułu przyznanych im w postępowaniu o zniesienie współwłasności nieruchomości rolnej
(lub wspólności gospodarstwa rolnego) albo w postępowaniu o dział spadku nieruchomości rolnych, a zwłaszcza gospodarstw rolnych. To zagadnienie wykracza już jednak poza obszar prawa cywilnego.
c) Problem dziedziczenia gospodarstw rolnych należy do szczególnie
trudnych, nawet skomplikowanych, i bywa rozwiązywany w rozmaity sposób. Od dziesiątków lat próbuje się u nas znaleźć rozwiązanie optymalne,
stąd liczne zmiany przepisów szczególnych dotyczących dziedziczenia
gospodarstw rolnych.
W toku prac nad zmianami k.c. w ramach pierwszego etapu reformy
prawa cywilnego wydawało się, że bliskie jest osiągnięcie niemal pełnego
porozumienia co do sposobu uregulowania tego trudnego, a społecznie i
gospodarczo ważnego problemu. Jednakże niemal w ostatniej chwili podjęto działania legislacyjne, których efektem jest obecny stan prawny.
Nigdy nie miałem wątpliwości, że szczególna regulacja dziedziczenia
gospodarstw rolnych powinna znajdować swój wyraz w odpowiednim
uregulowaniu działu spadku obejmującego gospodarstwo rolne, a nie po-
171
Sylwester Wójcik
wołania do dziedziczenia takiego gospodarstwa. Gdyby jednak - mimo
wszystko - miało być inaczej, to dodatkowe przesłanki powołania do dziedziczenia gospodarstwa rolnego powinny być, w zasadzie, jednakowe tak
przy powołaniu do dziedziczenia w drodze testamentu, jak i przy powołaniu
do dziedziczenia na podstawie ustawy. To ostatnie rozwiązanie merytorycznie nie jest dobre, ale jest ono poprawne z punktu widzenia logiki, gdyż cel
szczególnego powołania do dziedziczenia gospodarstwa rolnego jest taki
sam przy dziedziczeniu testamentowym, jak i przy powołaniu do dziedziczenia na podstawie ustawy. Tymczasem cyt. ustawą z dnia 28 lipca 1990
r. wprowadzono taki system dziedziczenia gospodarstw rolnych, który ani
merytorycznie nie jest dobry, ani logicznie nie jest poprawny. Przypomnijmy, w dużym skrócie, na czym polega ten system.
Otóż, zgodnie z nowym brzmieniem art. 1058 k.c., przepisy szczególne
0 dziedziczeniu gospodarstw rolnych (art. 1059 i nast. k.c.) stosuje się do
dziedziczenia z ustawy gospodarstw rolnych obejmujących grunty rolne o
powierzchni przekraczającej 1 ha. Wynika stąd, że testamentowe dziedziczenie gospodarstw rolnych, niezależnie od powierzchni gruntów rolnych
wchodzących w ich skład, podlega w całości zasadom tzw. powszechnego
prawa spadkowego, tj. przepisom art. 922-1057 k.c. W testamencie można
więc powołać do dziedziczenia gospodarstwa rolnego każdego, w tym i
każdą osobę fizyczną, niezależnie od tego, czy spełnia jakieś dodatkowe
przesłanki (np. przewidziane dla spadkobierców ustawowych w art. 1059
k.c.), czy też nie. Jeżeli w drodze testamentu do dziedziczenia gospodarstwa rolnego powołano kilka osób, wówczas pojawia się problem działu
spadku i do działu spadku obejmującego takie gospodarstwo stosuje się
odpowiednio przepisy o współwłasności w częściach ułamkowych, w tym
1 art. 213 i nast. k.c., z zachowaniem art. 1036-1046 k.c. (art. 1035 k.c.).
W tym więc wypadku dopiero przy dziale spadku rozstrzyga się, czy i
któremu ze spadkobierców przypadnie objęte spadkiem gospodarstwo rolne
w odpowiedniej części albo w całości. Nie wątpię, że to i takie uregulowanie dziedziczenia gospodarstw rolnych jest w zasadzie poprawne. Dzięki takiej regulacji najlepiej realizuje się cele społeczne i gospodarcze, którym
miały służyć szczególne regulacje dziedziczenia gospodarstw rolnych.
Inaczej natomiast przedstawia się sprawa, gdy powołanie do dziedziczenia spadku obejmującego gospodarstwo rolne o powierzchni gruntów
rolnych powyżej 1 ha wynika z ustawy. Wtedy, zgodnie z przytoczonym
172
Nowe regulacje - nowe problemy i wątpliwości
art. 1058 k.c., do dziedziczenia takiego gospodarstwa rolnego stosuje się
przepisy powszechnego prawa spadkowego (art. 922-1057 k.c.) ze zmianami wynikającymi z przepisów szczególnych, jakimi są art. 1059 i nast.
k.c. To zaś oznacza, że spadkobiercy dziedziczą z ustawy gospodarstwo
rolne wtedy, gdy w chwili otwarcia spadku spełniają choćby jedną z dodatkowych przesłanek przewidzianych w art. 1059 pkt 1 -4 k.c. Wnuki spadkobiercy oraz dalsi zstępni dziedziczą z ustawy w razie zaistnienia przesłanek przewidzianych w art. 1060 k.c., a rodzeństwo spadkodawcy oraz
dzieci i dalsi zstępni rodzeństwa dziedziczą też z ustawy w razie zaistnienia
przesłanek przewidzianych odpowiednio w art. 1062 § 1 i 2 k.c. Jeżeli do
dziedziczenia gospodarstwa rolnego z ustawy zostały powołane przynajmniej dwie osoby, wówczas dochodzi do działu spadku. Wtedy, w razie
podziału gospodarstwa rolnego objętego spadkiem, stosuje się odpowiednio
przepisy o podziale gospodarstw rolnych przy zniesieniu współwłasności
(art. 1070 k.c.), a więc stosuje się odpowiednio art. 213 i nast. k.c. Oznacza
to, że przy ustawowym dziedziczeniu gospodarstw rolnych swego rodzaju
odsunięcie spadkobierców od dojścia do gospodarstwa rolnego objętego
spadkiem następuje w zasadzie dwukrotnie: naprzód - zupełnie niepotrzebnie - na etapie powołania do dziedziczenia takiego gospodarstwa, a następnie na etapie działu spadku obejmującego takie gospodarstwo.
Od przedstawionej zasady ustawowego dziedziczenia gospodarstw
rolnych istnieje jednak odstępstwo przewidziane w art. 1063 k.c. Zgodnie
z art. 1063 k.c., jeżeli ani małżonek spadkodawcy, ani żaden z jego krewnych powołanych do dziedziczenia z ustawy nie odpowiada warunkom przewidzianym dla dziedziczenia gospodarstw rolnych, albo jeżeli uprawnionymi do dziedziczenia są wyłącznie osoby w chwili otwarcia spadku trwale
niezdolne do pracy, wówczas gospodarstwo rolne dziedziczą spadkobiercy
na zasadach ogólnych, tzn. na zasadach przewidzianych w art. 922-1057
k.c. W tym więc wypadku ewentualne odsunięcie spadkobiercy ustawowego od dojścia do części lub całości gospodarstwa rolnego objętego spadkiem
może nastąpić tylko w dziale spadku, w oparciu o przepisy dotyczące
zniesienia współwłasności gospodarstwa rolnego (art. 213 i nast. k.c. w
związku z art. 1070 k.c.).
Nie ulega żadnej wątpliwości, że obecny system dziedziczenia gospodarstw rolnych jest bardzo skomplikowany. Są to komplikacje wprowadzone do naszego porządku prawnego ponad w s z e l k ą potrzebę. Skoro w wypad-
173
Sylwester Wójcik
ku dziedziczenia gospodarstwa rolnego przez kilka osób o efektywnym
dojściu spadkobiercy do gospodarstwa rolnego lub jego części rozstrzyga
się - tak lub inaczej - dopiero w dziale spadku obejmującego gospodarstwo
rolne, to nie ma żadnego uzasadnienia wyłączenie określonych osób już od
powołania ich do dziedziczenia gospodarstwa rolnego. Zasada przyjęta więc
na gruncie legis latae co do powołania z ustawy do dziedziczenia gospodarstwa rolnego o określonej powierzchni objętych nim gruntów rolnych
musi być uznana za wadliwą. Przyjęcie tej zasady co do dziedziczenia
gospodarstwa rolnego z ustawy sprawiło, że obecny system dziedziczenia
gospodarstwa rolnego jest niespójny niejako podwójnie - raz w relacji:
testamentowe i ustawowe dziedziczenie gospodarstw rolnych, a drugi raz
w obrębie samego dziedziczenia ustawowego tychże gospodarstw (art. 10591062 k.c. z jednej, a art. 1063 k.c. z drugiej strony). Na gruncie takiego
systemu dziedziczenia gospodarstw rolnych łatwo może się zdarzyć, że o
efektywnym dojściu do objęcia gospodarstwa rolnego zadecyduje przypadek, np. w razie nieważności testamentu z powodu uchybień dotyczących
formy wchodzi w grę ustawa jako tytuł dziedziczenia, a tym samym staje
się aktualny zupełnie inny system powołania do dziedziczenia gospodarstwa rolnego; a przecież nikogo nie trzeba przekonywać, jak łatwo przy
obecnych uregulowaniach testamentu, zwłaszcza jego formy, może się
okazać, że testament jest nieważny.
Z tego, co tu powiedziano na temat dziedziczenia gospodarstw rolnych,
wynika jasno, że obecna regulacja tej materii jest w dużej mierze merytorycznie wadliwa, wewnętrznie niespójna i przypadkowa. Stało się tak z
powody pośpiechu, wprowadzania istotnych zmian w projekcie ustawy w
ostatniej chwili, bez należytego rozważenia całego zespołu zagadnień, które
wchodzą tu w grę.
III
Z tego, co powiedziano wyżej, zwłaszcza w rozdz. II, można by wnosić,
że niezbyt udane, albo wręcz wadliwe regulacje prawne zdarzały się tylko
dawniej i chyba należą do przeszłości. Tak jednak - niestety - nie jest. Bez
trudu można by wskazać na podobne uchybienia całkiem nowych regulacji
prawnych; w tym kontekście wskazanie na ustawę z dnia 21 sierpnia1997 r.
o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 115, poz. 741) jest wręcz oczy-
174
Nowe regulacje - nowe problemy i wątpliwości
wiste. Co więcej, łatwo też wskazać projekty niektórych ustaw, w których
pojawia się też - choć ubocznie - problematyka cywilnoprawna i tę problematykę chce się uregulować nie tylko w oderwaniu, ale i z naruszeniem
pewnych, nawet elementarnych zasad ustalonych w obowiązującym prawie
cywilnym. Żeby nie szukać daleko, posłużę się tu, jako przykładem, projektem ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym w wersji z dnia 20 maja
1999 r., a obecnie żywo dyskutowanym.
Otóż, już na początku projektu tej ustawy, w art. 5 pkt 1 czytamy, że
przez uczelnię publiczną rozumie się uczelnię utworzoną „z mienia państwowego... lub mienia państwowej osoby prawnej". Wynikałoby stąd, że
de lege lata obok mienia państwowego istnieje jeszcze mienie państwowej
osoby prawnej, które nie jest mieniem państwowym. Tymczasem tak nie
jest. Przekonuje nas o tym lektura art. 441 § 1 k.c., który stanowi, że mienie
państwowe przysługuje Skarbowi Państwa albo innym państwowym osobom prawnym; nie ma więc mienia państwowego, które nie należałoby do
jakiejś państwowej osoby prawnej, czyli - inaczej mówiąc - już w samym
poj ęciu „mienie państwowe" mieści się mienie państwowej osoby prawnej.
Z kolei w innym przepisie projektu (art. 82 ust. 4) czytamy, że w przypadku zniesienia uczelni publicznej jej majątek... staje się własnością Skarbu
Państwa lub samorządu województwa. Tymczasem ani majątek nie może
stać się własnością (przedmiotem własności), ani też mienie - o które tu
w gruncie rzeczy chodzi - nie może stać się własnością (przedmiotem
własności). W konkretnym wypadku chodzi zapewne o to, że mienie zniesionej uczelni publicznej staje się - odpowiednio - albo mieniem Skarbu
Państwa, albo mieniem samorządu województwa. Nie można zapominać
o tym, że przedmiotem własności czy też prawa własności może być tylko
rzecz (ruchoma albo nieruchomość), a nie własność lub inne prawa majątkowe.
* *
#
Zwrócenie uwagi tylko na kilka przypadków niefortunnych regulacji
prawnych skłania do ogólniejszej refleksji, zachęca do spojrzenia na całość
naszego porządku prawnego, do rozważenia, czy i które z uchybień istniejących w tym porządku wynikają z trudności materii objętej regulacjąprawną,
a które niedomagania są wynikiem zwykłego niedopatrzenia, małej staranności legislatorów. W ukazywaniu różnych uchybień naszego ustawodaw-
175
Sylwester Wójcik
stwa znaczącą rolę może odegrać praktyka stosowania prawa, w tym i
różnorodna praktyka notarialna. Dobrym zaś miejscem pokazywania tych
uchybień mogą i powinny być łamy „Rejenta". Wspólnymi siłami możemy
stosunkowo rychło doprowadzić do tego, że Rzeczpospolita Polska rzeczywiście stanie się demokratycznym państwem prawnym.
176