Etyka zawodowa - DSW Biuro Karier

Dolnośląska Szkoła Wyższa
Wydział Nauk Społecznych i Dziennikarstwa
Katedra Administracji
Kierunek: ADMINISTRACJA
Specjalność: ADMINISTRACJA BEZPIECZEŃSTWA I PORZĄDKU PUBLICZNEGO
REPETYTORIUM
Z przedmiotu: ETYKA ZAWODOWA
Opracowanie: AGNIESZKA PAWŁOWSKA
ETYKA ZAWODOWA – spis treści
1. Wprowadzenie……………………………………………………………….………..2
2. Etyka zawodowa……………………………………………………………….……..4
3. Etyka w administracji publicznej ....………………………………...…………..…..9
4. Etyka urzędnicza…………………………………………………………………….13
4.1.
Pojęcie urzędnika ………………………………………………...………….13
4.2.
Służba cywilna i pracownicy samorządowi …………………………...…...14
4.3.
Kodeks etyki służby cywilnej ……………………………………………….16
5. Europejski Kodeks Dobrej Administracji ………………………………………...20
6. Patologie w administracji publicznej ………………………………………………21
1. Wprowadzenie
„Jeśli etyka ma stanowić trwały fundament postępowania urzędnika publicznego, musi zostać
zinternalizowana, czyli indywidualnie przemyślana i wewnętrznie zaaprobowana. Podniesienie
poziomu etycznego jakąkolwiek metodą zastraszenia, kontrolowania bądź mechanicznego stosowania
kilkunastu zaleceń, rozpoczynających się od słów: urzędnik powinien lub urzędnikowi nie wolno,
przynosi nader krótkotrwałe efekty”.1
Poruszanie zagadnień etyki zawodowej, w tym etyki urzędniczej wymaga choć krótkiego
wprowadzenia do ogólnych zagadnień z zakresu etyki czy filozofii moralności. Wynika to przede
wszystkim z faktu, że żadna etyka zawodowa nie może istnieć bez odwołania się do ogólnych zasad
etycznych. Zgodnie z utrwaloną tradycją w rozważaniach dotyczących tego obszaru odróżnia się
pojęcie etyki i pojęcie moralności. Terminy te w języku potocznym bywają używane zamiennie,
jednak na gruncie filozofii i innych dyscyplin naukowych poruszających te zagadnienia, są od siebie
wyraźnie odróżniane.
Moralność oznacza obszar ludzkiego życia, ogół moralnych sądów, norm, ideałów, cnót i
instytucji2. Definicje moralności kładą nacisk na uznawane w jakiejś grupie lub społeczeństwie oceny
i normy odwołujące się do kategorii „dobra” i „zła”, zachowań zasługujących na aprobatę lub godnych
potępienia3. Jak napisał F. Ricken: „Moralność się przeżywa. W pewnej moralności wychowuje się
dzieci. Odpowiednimi sankcjami przyzwyczaja się do tego, że nie wolno kłamać ani kraść, a danej
obietnicy należy dotrzymywać. Każda religia ma moralność, do której przestrzegania nakłania i
motywuje swoich wiernych.”4 Mówiąc zatem o moralności można mówić o moralności jednostek,
jakiejś mniejszej lub większej, wyraźniej lub słabiej wyodrębnionej grupy (kibiców, polityków,
policjantów, urzędników, Polaków), a moralność ta odnosić się będzie do faktycznie żywionych norm,
ocen czy postaw. Warto jednak dodać, że sądy i oceny powinny być wyrażone z punktu widzenia
bezstronnego obserwatora, a nie partykularnych interesów oraz prowadzić do podporządkowania
własnych zachcianek uniwersalnym regułom (np. tzw. złotej regule – postępuj wobec innych tak, jak
chciałbyś, aby postępowali wobec ciebie).
1
Etyczne aspekty działalności samorządu terytorialnego. Poradnik dla samorządowców, pod red. J. Filek,
Kraków 2004, s. 7
2
F. Ricken, Etyka ogólna, Kęty 2001, s. 8
3
I. Bogucka, T. Pietrzykowski, Etyka w administracji publicznej, Warszawa 2009, s. 35
4
F. Ricken, op. cit., s. 9
Termin etyka wprowadzony został przez Arystotelesa na określenie jednej z dyscyplin
filozofii praktycznej. To filozoficzna i normatywna nauka o moralności, zajmującą się opisem i
wyjaśnianiem takich kategorii, jak dobro, powinności moralne, odpowiedzialność i sumienie, a także
ustalaniem zasad moralnego postępowania5. Etyka jako dział filozofii oznacza refleksję naukową,
której przedmiotem jest moralność (etyka moralności nie głosi, a jedynie próbuje ją poznać i
zrozumieć). Formułowane w ramach etyki teorie na tematy moralne mogą mieć charakter opisowy lub
normatywny. W pierwszym przypadku mamy do czynienia z próbami opisania i zrozumienia
istniejących przekonań moralnych, w drugim – z formułowaniem sądów, teorii dotyczących tego, jak
należy postępować, jakie normy uznać za zasadne i obowiązujące6.
Etyka normatywna tworząc uzasadnione wypowiedzi o tym, jak powinniśmy działać i
starając się znaleźć optymalny w danych warunkach system norm, stanowi ważniejszy obszar
rozważań etycznych. Rozróżnienie to ma także istotne znaczenie dla etyk zawodowych, gdyż
większość z nich uprawiana jest właśnie z pozycji etyki normatywnej. Tradycje etyki normatywnej są
bardzo długie i sięgają starożytności. W ciągu tego czasu powstało wiele koncepcji etyki normatywnej
(teorii etycznych), które podzielić można na dwa dominujące nurty – etykę deontologiczną i etykę
teleologiczną. Etyka deontologiczna odpowiada tradycyjnemu rozumieniu moralności i postrzeganiu
jej jako zbioru zasad, norm zawierających nakazy i zakazy wiążące człowieka w każdej sytuacji.
Moralność to właśnie wywiązywanie się z ciążących na człowieku obowiązków. Klasycznym
przykładem etyki deontologicznej jest dekalog7. Drugi nurt, nazywany również etyką konsekwencji
opiera się natomiast na przekonaniu, że moralność czynu zależy od tego, czy doprowadza do dobrych
czy złych skutków. Należy zatem pochwalać zachowania, które w danych okolicznościach wywołują
najlepsze możliwe efekty. Najbardziej rozwiniętą koncepcję etyki teleologicznej stanowi utylitaryzm,
akcentujący indywidualną odpowiedzialność za własne czyny i działanie dla dobra wspólnego jako
miarę osiągniętego skutku8. Wyodrębnienie obu tych nurtów nie pozostaje bez znaczenia dla etyk
zawodowych, które nie bez przyczyny nazywane są „deontologiami zawodowymi”, rozumianymi jako
zespół zasad i obowiązków właściwych dla danego zawodu.
W rozważaniach z obszaru filozofii moralnej szczególne miejsce zajmuje metaetyka, czyli
refleksja nad statusem i charakterem norm etycznych, nad statusem etyki i formułowanych w jej
ramach sądów i przekonań. Tu kluczowym staje się pytanie nie o to, co jest lub powinno być dobre,
ale czy dobro obiektywnie istnieje i w jaki sposób jest poznawalne. „Dla metaetyki kwestią
5
Leksykon politologii, pod red. A. Antoszewskiego, R. Herbuta, Wrocław 1998, s. 83
I. Bogucka, T. Pietrzykowski, op. cit., s. 37
7
Ibidem, s. 62
8
Ibidem, s. 69-70
6
pierwszorzędnej wagi będzie, czy etyka normatywna jest w ogóle możliwa jako dyscyplina
filozoficzna”.9 Powstaje bowiem pytanie: czy istnieje dobro niezależne od wiedzy i sądów ludzi, od
tego, czy jesteśmy go świadomi czy nie oraz od tego, czy nam się to podoba? W poszukiwaniach
obiektywnego dobra jego źródła upatrywać można w systemie religijnym (wskazanie obiektywnego
dobra w Bogu), tradycji czy zwyczaju, naturze człowieka. W zależności od tego, skąd wywiedzione
zostanie istnienie dobra, konieczne jest wskazanie metod pozwalających je poznać i opisać.
Warto w tym miejscu wskazać, że moralność jako obszar ludzkich działań stanowi przedmiot
zainteresowania nie tylko filozofii. Wyróżnia się bowiem także: psychologię moralności (wyjaśniającą
dlaczego doszło do określonego działania moralnego, co powodowało człowiekiem przy
podejmowaniu rozstrzygnięć moralnych) czy socjologię moralności (badającą sposoby zachowania
oraz odnoszące się do nich nakazy i zakazy funkcjonujące w różnych kulturach)10.
2. Etyka zawodowa
„Etyka zawodowa jest nauką filozoficzną o usprawnieniach moralnych człowieka, potrzebnych
do wykonania ulubionej pracy. Zawód bowiem jest wykonywaniem tej pracy, którą najbardziej się lubi
i najlepiej się umie. Trzeba właśnie lubić swój zawód, to znaczy chętnie wykonywać to, co się najlepiej
umie.”11
W ujęciu idealnym wykonywana praca, czy to w charakterze lekarza, nauczyciela, policjanta
czy urzędnika, powinna być czymś więcej niż tylko należytym wywiązywaniem się z powierzonych
obowiązków. Wiele zawodów istotnych ze społecznego punktu widzenia, obarczonych jest szczególną
odpowiedzialnością czy wręcz misją. W przypadku takich profesji od ich przedstawicieli oczekuje się
wyjątkowych kwalifikacji, umiejętności, cech charakteru czy osobowości, ale także właściwości
moralnych. Doniosłe role społeczne przypisane niektórym zawodom powodują, że ich uprawianie
wymaga wskazania specyficznych norm i zasad regulujących ich wykonywanie.
W ciągu ostatnich dwudziestu lat doszło w Polsce do znacznego rozwoju w obszarze życia
gospodarczego, społecznego i politycznego. Pojawiło się wiele nowych profesji, a liczne już
istniejące, uległy istotnym przeobrażeniom. Coraz częściej zaczęły pojawiać się sygnały o potrzebie, a
niekiedy koniczności tworzenia etyk zawodowych, które mogłyby wprowadzać i utrwalać właściwe
standardy wykonywania coraz szerszego katalogu zawodów. Dziś mniej lub bardziej skodyfikowane
9
F. Ricken, op. cit., s. 10
J. Filek, Rola etyki w działalności samorządowej, w: Etyczne aspekty działalności samorządu terytorialnego,
op. cit., s. 23-24
11
M. Gogacz, Czym jest etyka zawodowa, w: Zagadnienie etyki zawodowej, pod red. A. Andrzejuka, Warszawa
1998, s. 11
10
etyki zawodowe mają przedstawiciele wielu branż. Regulacji doczekali się: lekarze, nauczyciele,
prawnicy (odrębnie adwokaci, notariusze, radcy prawni, prokuratorzy), psychologowie, pielęgniarki,
policjanci, księgowi, dziennikarze, architekci, ale także: doradcy podatkowi, rzeczoznawcy majątkowi,
agenci ubezpieczeniowi, biegli rewidenci, zarządcy i pośrednicy w obrocie nieruchomości czy
tłumacze. Własny kodeks etyczny mają m. in. funkcjonariusze Służby Celnej, muzealnicy, a nawet
osteopaci (Kodeks Etyki Zawodowej Towarzystwa Osteopatów). Tak rozbudowany wachlarz
szczegółowych regulacji rodzi wiele pytań:

Czy normy etyki ogólnej nie stanowią wystarczającego punktu odniesienia dla przedstawicieli
różnych profesji?

Czy wszystkie zawody wymagają uregulowania ich jakimiś swoistymi, im właściwymi
normami i zasadami etycznymi?

Co powinno decydować o tym, że dana profesja zostanie objęta własną kodyfikacją w tym
obszarze?

Czy w przyjęte normy mają mieć charakter kodeksowy czy raczej sytuacyjny?
Racjonalnie bowiem patrząc wydaje się, że duże zainteresowanie etykami zawodowymi oraz
obserwowana tendencja do tworzenia kolejnych kodeksów, wcale nie musi gwarantować wyższych
standardów w pracy zawodowej.
Mówiąc najprościej etyka zawodowa jest teorią odpowiedzialnej, a więc moralnie dobrze
realizowanej pracy12. Termin ten bywa używany w szerszym i węższym znaczeniu. W pierwszym
przypadku oznacza zestaw norm określających, jak przedstawiciele danego zawodu powinni się
zachowywać oraz przekonań moralnych przedstawicieli danego zawodu i ocen etycznych ich
zachowań. W drugim – odnosi się wyłącznie do zespołu norm wskazujących, jak z moralnego punktu
widzenia powinni się zachowywać przedstawiciele określonej profesji, a akcentuje się głownie jej
aspekt normatywny13. Etyka zawodowa, będąc zestawem bardziej specjalnych niż ogólnych norm i
zobowiązań wymaganych od pełniących określone funkcje zawodowe i rozumiana w ścisłym
znaczeniu, stanowi zbiór odpowiedzi na pytanie o to, jak powinien czynić moralnie przedstawiciel
danego zawodu w sytuacjach typowych i nietypowych14. Etyki zawodowe to szczegółowe i
charakterystyczne zbiory etyczne, które wzorowane są na wielkich systemach etycznych tworzonych
w ramach makroetyki i mikroetyki, stanowiąc niezbędny element oraz ważne wartości w życiu
12
Ibidem, s. 11
I. Bogucka, T. Pietrzykowski, op. cit., s. 93
14
J. Łoś, Swoistość etyki zawodowej urzędnika, w: Etos urzędnika, pod red. D. Bąka, Warszawa 2007, s. 70
13
społecznym. Przyczyniają się do identyfikacji zawodowej człowieka, podnoszą poziom moralny i
rozwijają osobowość. Regulują stosunki wewnątrz grup zawodowych oraz podnoszą autorytet danego
zawodu wśród społeczeństwa15.
Rozważania dotyczące etyk zawodowych nie uwzględniają wszystkich aspektów etyki
ogólnej. Jeśli przyjąć, że na refleksję etyczną składają się trzy grupy zagadnień: 1) jak żyć szczęśliwie
i unikać cierpień (tzw. „higiena życia duchowego”), 2) jak układać stosunki z innymi i godzić
przeciwne interesy („higiena życia społecznego) i 3) nurt doskonałości osobistej (kreowanie wzoru
pożądanych cnót) – to etyka zawodowa kłaść będzie nacisk na dwie ostatnie grupy zagadnień.
Zalecenia deontologii zawodowych nie są formułowane w interesie interesantów, ale przede
wszystkim w interesie ogółu i z tego powodu zawierają reguły odnoszące się do funkcjonowania
profesjonalistów w kontekście społecznym16. Prócz relacji uprawiającego dany zawód z otoczeniem,
etyki takie kreują niekiedy wzorzec idealnego prawnika, lekarza, psychologa, którego realizacja nie
służy osobie, ale ma zapewnić określony, społecznie pożądany sposób zachowania ze względu na
przypisaną danej profesji rolę społeczną. Uwzględnianie tych dwóch typów refleksji powoduje, że
zbiór norm etyki zawodowej zawiera w sobie zarówno elementy etyki powinności (moralność
obowiązku), czyli zestaw nakazów i zakazów właściwego wykonywania zawodu, jak i elementy etyki
cnót (moralność aspiracji) wpisującej się w nurt perfekcjonistyczny stałego dążenia do ideału. Reguły
moralne dotyczące wykonywania jakiegoś zawodu koncentrujące się na etyce obowiązku tworzą
katalog norm wyznaczający minimalny poziom wymagań, natomiast reguły akcentujące etykę cnót –
trudny do osiągnięcia wzorzec idealny. Ważne na co pada główny akcent, gdyż oparta na charakterze
zewnętrznego przymusu, niezinternalizowana etyka zawodowa, skupiającą uwagę profesjonalisty na
obawach przed konsekwencjami, będzie skutkować realizacją minimum17.
Etyki zawodowe to zbiór trzech rodzajów norm:

reguł dotyczących technicznych aspektów wykonywania zawodu;

reguł ustalających relacje danej grupy zawodowej do społeczeństwa (stosunek profesjonalisty
do odbiorcy usług);

reguł określających stosunki między przedstawicielami zawodu.18
Jak zostało wcześniej wspomniane rozwój nowych specjalizacji powoduje, że wzrasta chęć
czy potrzeba poddawania ich różnym regulacjom, w tym w obszarze norm etycznych. Etyka
zawodowa to zawsze etyka konkretnego zawodu, ale zapewne nie każda nowo pojawiająca się
15
Ibidem, s. 71
Por. I. Bogucka, T. Pietrzykowski, op. cit., s. 94-96
17
Ibidem, s. 98-99
18
Ibidem, s. 97
16
profesja wymaga przyjęcia właściwego jej kodeksu etycznego. Najstarszą etyką zawodową jest etyka
lekarska, sformułowana przez Hipokratesa ponad dwa i pół tysiąca lat temu. Niewiele młodsza jest
etyka adwokacka spisana przez Cycerona. Tym co decyduje o wyodrębnieniu jakiejś deontologii
zawodowej decyduje kategoria zawodu.
Termin zawód może mieć dwojakie znaczenie. W ujęciu pierwszym oznacza zespół czynności
wyodrębnionych w społecznym podziale pracy, wymagających odpowiednich kwalifikacji,
wykonywanych stale lub dorywczo, stanowiących źródło utrzymania. W ujęciu drugim odnosi się
także do ogółu osób wykonujących określony zawód19. Mówiąc inaczej zawód to zadanie o
charakterze specjalistycznym, spełniane na skutek podziału pracy na rzecz innych, wykonywane w
sposób stały i w celach zarobkowych, wiążące się często z określoną pozycją społeczną20. Istnieje
kilka pojęć tożsamych czy bliskoznacznych – np. „fach” czy „profesja”, które bywają używane
zamiennie. Dla niektórych to pojęcia zupełnie tożsame, inni akcentują istotną różnicę, wskazując, że
profesja to szczególna, tzw. kwalifikowana postać zawodu, a mianem profesji można określić te
zawody, których wykonywanie wymaga długotrwałego przygotowania i często jest licencjonowane.21
Miedzy innymi z tych powodów etyki zawodowe odnosić się będą do szczególnych typów zawodów,
które spełniają kryteria wyodrębniania ich jako profesji.
Jak wskazuje M. Środa, etyka zawodowa jako istotny element uprawiania profesji „ułatwia
wykonywanie określonego zawodu, wpływa na jego prestiż, pomaga w rozwiązywaniu konfliktów,
przyśpiesza podejmowanie decyzji, daje wskazówki obyczajowe i dotyczące perfekcjonizmu
zawodowego, zakreśla i uzasadnia granice odstępstwa od norm powszechnych, nakazuje w pewnych
wypadkach traktować obowiązki ogólnie uznane za nadzwyczajne jako podstawowe”22. Jednak te
specyficzne normy dotyczą tylko niektórych zawodów. Powstaje zatem pytanie, które z profesji je
powinny posiadać.
W literaturze tematu wskazuje się na trzy warunki uzasadniające tworzenie etyki zawodowej:

powierzanie profesjonaliście przez klientów jakiegoś dobra;

wysoki stopień specjalizacji i samodzielności (autonomii) w wykonywaniu zawodu;

ograniczenie możliwości kontroli działań profesjonalisty.23
Regulacji etycznych wymagają zawody, w których powierzone dobra mają szczególną rangę. Dotyczy
to przede wszystkim życia, zdrowia, wolności, prawdy, bezpieczeństwa, stąd nie budzi wątpliwości
19
R. Tokarczyk, Etyka prawnicza, Warszawa 2005, s. 21-22
I. Bogucka, T. Pietrzykowski, op. cit., s. 103-104
21
Por. R. Tokarczyk, op. cit., s. 22, I. Bogucka, T. Pietrzykowski, op. cit., s. 104
22
Cyt. za: J. Filek, Rola etyki w działalności samorządowej, op. cit., s. 34
23
I. Bogucka, T. Pietrzykowski, op. cit., s. 106-107
20
wprowadzanie kodeksów etycznych wśród lekarzy, prawników, psychologów, nauczycieli. Również
przy rozpatrywaniu drugiego warunku wskazać można podobne profesje, gdyż właśnie one związane
są z wysoką specjalizacją i istnieniem znacznego dystansu w zakresie posiadanej wiedzy i
umiejętności między klientem a profesjonalistą. Jednocześnie większość z tych zawodów cieszy dużą
swobodą ich wykonywania (np. pojęcie „wolnych zawodów’) połączoną z ograniczonymi
możliwościami kontrolowania specjalisty przez zainteresowane osoby. W takiej sytuacji etyka
zawodowa staje się instrumentem samokontroli i elementem kontroli zewnętrznej24.
Można
powiedzieć, że etyka zawodowa daje pewien rodzaj zabezpieczenia moralnego, a w sytuacjach
nowych pozwala na szybsze podejmowanie właściwych decyzji. Znając etos zawodowy łatwiej podjąć
właściwą decyzję w sytuacjach nieoczekiwanych lub bardzo zagmatwanych25.
Jednak wysoka specjalizacja, autonomia i samodzielność, a nawet ranga powierzonego dobra
nie muszą uzasadniać budowania etyk zawodowych. Można byłoby bowiem odwołać się do zasad
etyki ogólnej. Powstaje pytanie, czy dylematy związane z danym zawodem można rozwiązać na
gruncie ogólnych reguł moralnych. Wydaje się, że po pierwsze, zasad ogólnych nie ma zbyt wiele, a
po drugie, mają zbyt ogólny charakter. Choć etyka zawodowa nie może stać w sprzeczności z etyką
ogólną, to w praktyce normy tej drugiej niekiedy nie mogą być stosowane bezpośrednio. Dlatego
etyka zawodowa to konkretyzacja i modyfikacja treści etyki ogólnej oraz swoista hierarchizacja
wartości i powinności. Formułuje normy bardziej szczegółowe, ale także tworzy nowe reguły
nieobecne w etyce ogólnej. Tym, co wyznacza zakres zmian jest społeczna rola danego zawodu26.
Etyki zawodowe mają swoich wielkich zwolenników, jak i przeciwników. Wśród
argumentów przemawiających za ich tworzeniem wymienia się:

uszczegółowienie ogólnych norm etycznych oraz dostosowanie ich do bardziej konkretnych i
specyficznych sytuacji;

pomoc w rozwiązywaniu konfliktów typowych dla danego zawodu, a niespotykanych gdzie
indziej;

uzasadnienie koniecznych odstępstw od etyki ogólnej przy wykonywaniu danego zawodu (np.
zatajenie prawdy przez prawników);

regulowanie stosunku do tzw. obowiązków nadzwyczajnych (np. obowiązek ratowania życia u
lekarzy);

24
określenie wzorca osobowego pożądanego dla danego zawodu;
Ibidem, s. 107
J. Filek, Rola etyki w działalności samorządowej, op. cit., s. 34
26
I. Bogucka, T. Pietrzykowski, op. cit., s. 113
25

zwiększanie szacunku dla danego zawodu.27
Przeciwnicy wskazują natomiast, że etyki zawodowe są:

dowodem kryzysu moralności indywidualnej (gdyby wszyscy byli uczciwi, etyki nie byłyby
potrzebne);

działaniem zastępczym, mającym ukryć rzeczywistą demoralizację grupy zawodowej;

narzędziem zwalniającym jednostki z odpowiedzialności za to, co czynią (niszczą zdolność do
samodzielnej refleksji i dokonywania wyborów moralnych);

instrumentem podejrzanym ze względów formalnych, bo niejasny jest tryb ustalania
zawartych w niej nakazów i obowiązków;

normami nie dysponującymi żadną sankcją.28
Podobne dyskusje budzi kwestia kodyfikacji etyk zawodowych. Jeśli przyjąć, że etyki
zawodowe są nastawione na usprawnienie praktyki zawodowej i sprzyjają wykonywaniu zawodu
przez ochronę wartości szczególnie ważnych w danym zawodzie, to sformalizowanie etyki nie jest
wcale warunkiem koniecznym do jej wyodrębnienia. Założeniem wszelkiego rodzaju kodeksów jest
przekonanie o powtarzalnym charakterze sytuacji moralnych. Ideał kodeksu, to ideał doskonale
rozstrzygalnego systemu, w którym wszystkie dylematy zostały już rozwiązane. Tyle że tak
skonstruowany kodeks zdejmuje z profesjonalistów konieczność dokonywania wyborów, odróżniania
dobra i zła, a czasami prowadzić może do znieczulenia moralnej świadomości i zwolnienia z
odpowiedzialności. To ucieczka od istoty życia moralnego.29
W opozycji do zwolenników kodyfikacji stoją przedstawiciele sytuacjonizmu, gdzie
podejmowanie decyzji moralnych pozostawione jest odpowiedzialnemu i autonomicznemu
podmiotowi. Kodeksy w sposób autorytarny rozstrzygające dylematy moralne ograniczają dyskusję i
prowadzą do degradacji sumienia. Paradoksalnie, dla zwolenników „etyki bez kodeksu” formalizacja i
nadmierna kodyfikacja ograniczają rzeczywistą możliwość odrodzenia się etyki zawodowej,
zwłaszcza w sytuacji, gdy dochodzi do odgórnego narzucenia kodeksu etycznego.30
Kodeksy pełnią jednak ważna rolę w kształtowaniu postaw etycznych i budowaniu etosu
zawodu. Wskazuje się na znaczenie zewnętrzne i wewnętrzne regulacji kodeksowych:
27
J. Filek, Rola etyki w działalności samorządowej, op. cit., s. 35-36
Ibidem, s. 34-35
29
I. Bogucka, T. Pietrzykowski, op. cit., s. 118-119
30
Ibidem, s. 120
28

znaczenie zewnętrzne to kreowanie pozytywnego wizerunku, gdyż kodeks stać może się
wtedy elementem public relations, ale także możliwość budowania relacji ze społeczeństwem
na podstawie wartości wzajemnego zaufania i szacunku;

znaczenie wewnętrzne pozwala natomiast na zjednoczenie pracowników wokół misji
instytucji, wskazanie akceptowalnych wartości, definiowanie relacji, jakie powinny
funkcjonować w grupie, pomaganie w sytuacjach dylematu moralnego.31
3. Etyka w administracji publicznej
Termin administracja pochodzi łacińskiego słowa „ministrare” czyli służyć. Wykorzystany
przedrostek „ad” wzmacnia element służebności i zgodnie z tym źródłosłowem rozumienie słowa
administracja powinno być bliskie „obsługiwaniu” czy „zarządzaniu”, ale nie „rządzeniu”. Celem
czynności, jaką jest administracja, jest niewątpliwie jej służebność, ale powstaje pytanie, co jest jej
celem jako wytwór podejmowanych działań. Wydaje się, że tym celem będzie harmonijnie
funkcjonujące społeczeństwo32. Takie rozumienie administracji akcentują również wszystkie definicje
administracji publicznej.
Administracja publiczna to przejęte przez państwo i realizowane przez jego zawisłe organy,
a także organy samorządu terytorialnego, zaspokajanie zbiorowych i indywidualnych potrzeb
obywateli, wynikających ze współżycia ludzi w społecznościach33. Mówiąc nieco inaczej –
administracja publiczna to zespół działań, czynności i przedsięwzięć organizatorskich i
wykonawczych, prowadzonych na rzecz interesu publicznego
przez różne podmioty, organy,
instytucje na podstawie ustawy i w określonych prawem formach . W tym ujęciu pojęcie to odnosić
34
może się do trzech kategorii: działań podejmowanych przez organy administrujące, aparatu
powołanego do realizacji konkretnych zadań, organów tworzących administrację publiczną.
Dopełnienie administracji przez przymiotnik „publiczna” zdecydowanie akcentuje jej służebny
charakter wobec obywatela.
Coraz częściej w kontekście dyskusji o administracji publicznej pojawia się kwestia tzw.
dobrej administracji. W Europie i Polsce szczególnego znaczenia zagadnienie to nabrało po 2000 roku,
czyli po przyjęciu Karty Praw Podstawowych UE, której moc prawną nadało jednak dopiero wejście
w życie Traktatu Lizbońskiego z 2007 roku. Część V Karty reguluje prawa obywatela i w art. 41
31
D. Bąk, O możliwości kreowania etosu urzędnika, w: Etos urzędnika, op. cit., s. 86
J. Filek, Co to jest dobra administracja?, w: Etos urzędnika, op. cit., s. 18-19
33
J. Boć, Prawo administracyjne, Wrocław 2008, s. 7
34
H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, Warszawa 2004, s. 23
32
wskazuje, że jednym z najistotniejszych praw obywatelskich jest prawo do dobrej administracji.
Zgodnie z tym artykułem:
„1. Każdy ma prawo do bezstronnego i rzetelnego załatwienia jego sprawy w rozsądnym terminie
przez instytucje, organy i agencje Unii.
2. Prawo to obejmuje:
- prawo każdej osoby do osobistego przedstawienia sprawy, zanim zostanie podjęty indywidualny
środek mogący negatywnie wpłynąć na jej sytuację;
- prawo każdej osoby dostępu do akt jej sprawy, z zastrzeżeniem poszanowania uprawnionych
interesów poufności oraz tajemnicy zawodowej i handlowej;
- obowiązek administracji uzasadniania swoich decyzji.
3. Każda osoba ma prawo domagania się od Wspólnoty naprawienia, zgodnie z zasadami ogólnymi
wspólnymi dla praw Państw Członkowskich, szkody wyrządzonej przez jej instytucje lub jej
pracowników przy wykonywaniu ich funkcji.
4. Każda osoba może zwrócić się pisemnie do instytucji Unii w jednym z języków traktatowych i musi
otrzymać odpowiedź w tym samym języku.”35
Przyjęcie prawa do dobrej administracji ma doniosłe znaczenie, oznacza bowiem odejście od
francuskiego traktowania administracji jako instrumentu sprawnego wykonywania polityki,
wyrażającej się również przez prawo (w którym prawo administracyjne jest instrumentem ochrony
prawa przedmiotowego a nie praw obywateli) i uznanie, że w sferze administracji publicznej należy
kierować się zapewnieniem ochrony fundamentalnych praw podmiotowych obywateli.36
W świetle Karty Praw Podstawowych UE prawo do dobrej administracji oznacza przede
wszystkim prawo do rzetelnego postępowania administracyjnego w indywidualnych sprawach z
zakresu administracji publicznej. Drugim istotnym aspektem tego prawa jest prawo do wynagrodzenia
za szkody wyrządzone przez instytucje i funkcjonariuszy wspólnotowych w związku z
wykonywaniem
obowiązków.
Trzeba
jednak
zauważyć,
że
przyjęte
regulacje
pomijają
materialnoprawne aspekty tego prawa. Ta zbyt ogólna regulacja prawa do dobrej administracji
zaowocowała uchwaleniem przez Parlament Europejski kolejnego aktu odnoszącego się do tej materii
czyli Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji (EKDA).37 Ponieważ większość zawartych w
Kodeksie zasad odnosi się do obowiązków urzędniczych szczegółowe regulacje z tego zakresu
przedstawione zostaną w części poświęconej etyce urzędniczej. W tym miejscu można jedynie
35
Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej,
bip.ms.gov.pl/Data/Files/_public/bip/prawo_eu/ue5/32000x121801.doc, data odczytu 20.02.2013
36
H. Izdebski, Fundamenty współczesnych państw, Warszawa 2007, s. 215
37
Ibidem, s. 215-216
wskazać, że EKDA zawiera ogólne zasady dobrej praktyki administracyjnej znajdujące zastosowanie
w stosunku do całości kontaktów instytucji i ich administracji z jednostką.
Próbując wskazać cechy dobrej administracji często o wiele łatwiej wskazywać na elementy
jej przeciwne. Nie ulega wątpliwości że nie będzie dobrą administracja związana politycznie (w
rozumieniu upolitycznienia), mająca na celu zwycięstwo czy utrzymanie przy władzy jednego z
ugrupowań politycznych, gdyż nie jest w interesie obywateli kosztowna i dezorganizująca praktyka
wymiany dużej liczby urzędników po wygranych wyborach. Nie będzie nią również administracja
służąca jako narzędzie kontroli nad społeczeństwem, ponieważ służba nie może sprowadzać się
wyłącznie do kontrolowania. Na miano dobrej nie zasługuje także administracja odwołująca się
wyłącznie do litery prawa. Choć istotą administracji jest oparcie jej na prawie, to ograniczenie jej do
formalistycznego respektowania prawa jest zaprzeczeniem celu, do którego została powołana. Będzie
natomiast dobrą administracją taka, która wyposażona zostanie w możliwość rozwiązywania
problemów społecznych czy łagodzenia konfliktów wynikających ze współżycia społecznego,
świadcząca różnego rodzaju usługi społeczne, służące zaspokajaniu ważnych potrzeb społecznych
obywateli. Dodatkowo nie można zapomnieć, że dobra administracja nie będzie mogła funkcjonować
bez oparcia jej na profesjonalnej, w tym odpowiednio etycznie ukształtowanej kadrze.38
Rozwój standardów organizacyjnych i etycznych w administracji opiera się na szeregu
różnorodnych przesłanek. Przede wszystkim współcześnie administracja zaczyna odgrywać coraz
istotniejszą rolę w życiu społeczeństw i jednostek, a codzienne życie w coraz większym stopniu
zaczyna zależeć od dobrze funkcjonującej administracji. Administracja obarczana jest realizacją coraz
większej ilości zadań społecznych, a jednocześnie rozwój gospodarczy staje się uzależniony od
funkcjonowania administracji różnych szczebli. W takiej sytuacji słaba administracja może okazać się
barierą rozwoju społecznego i gospodarczego.39 Dodatkowych argumentów przemawiających za
uporządkowaniem tej sfery dostarczają przemiany zachodzące wewnątrz samej administracji
publicznej: decentralizacja, prywatyzacja zadań publicznych, rozpowszechnianie nowych technologii.
Schemat 1.
Czynniki wpływające na poziom etyczny instytucji publicznej
38
39
J. Filek, Co to jest dobra administracja?, op. cit., s. 21-22
Ibidem, s. 23
System
gospodarczy
Misja
Polityka
Polityka
wewnętrzna
Instytucja
publiczna
Prawo
Kultura
organizacyjna
Etyka
społeczeństwa
Etyka
urzędników
Źródło: J. Filek, Rola etyki w działalności samorządowej, w: Etyczne aspekty działalności samorządu
terytorialnego. Poradnik dla samorządowców, pod red. J. Filek, Kraków 2004, s. 37
W rozważaniach o dobrej administracji oraz dyskusjach odnoszących się do je poziomu
etycznego nie można pominąć faktu, że poziom etyczny instytucji publicznej jest wypadkową wielu
czynników. Czynniki te podzielić można na dwie grupy: o charakterze zewnętrznym i o charakterze
wewnętrznym. Do pierwszych zalicza się: system gospodarczy, politykę, prawo i etykę społeczeństwa,
do drugich – misję instytucji, politykę wewnętrzną, kulturę organizacyjną i moralność urzędników40.
Administracja
publiczna
niewątpliwie
uczestniczy
w
kreowaniu
warunków
życia
gospodarczego. Kwestia ta nabiera istotnego znaczenia zwłaszcza w sytuacjach kryzysu
ekonomicznego, gdy przy malejących wpływach administracja obciążona zostaje coraz szerszym
zakresem zadań i związanych z tym bezpośrednio kosztów finansowych. Dobra koniunktura pozwala
na uzyskiwanie większych dochodów i lepsze zaspokajanie potrzeb społecznych, pogarszająca się –
uszczupla środki, rodzi konflikty interesów i prowadzić może instytucje publiczne do niewłaściwych
działań. Drugi aspekt to relacje polityki i administracji. Z zasady instytucje publiczne działające dla
dobra obywateli powinny być apolityczne i od urzędników wymaga się neutralności w tej kwestii.
Jednocześnie wiele ważnych urzędów z założenia obsadzanych jest na drodze wyboru politycznego (w
ten sposób wybierani są nie tylko przedstawiciele rządu, ale także jednoosobowe organy wykonawcze
gmin, a na szczeblu regionalnym wojewodowie i ich zastępcy). Trudności pojawiają się wtedy, gdy
życie polityczne cechuje duża niestabilność, a wygrane wybory doprowadzają do znaczących zmian
40
J. Filek, Rola etyki w działalności samorządowej, op. cit., s. 37
kadrowych, dość często nie opierających się na przesłankach merytorycznych. Budowanie w takiej
sytuacji etosu urzędnika i adekwatnego do niego katalogu norm moralnych może być istotnie
utrudnione. Kolejnym czynnikiem zewnętrznym wpływającym na etyczny poziom instytucji będzie
prawo. Nie można nie zgodzić się z tezą, że wstępem do dobrej administracji jest oparcie jej na
prawie, ale trzeba też przyznać, że prawo jest jedynie środkiem porządkującym jej działania. Zasada
praworządności jako jedna z najważniejszych zasad, na których opiera się funkcjonowanie
administracji publicznej, oznacza wyeliminowanie arbitralności i dowolności działania osób
sprawujących władzę oraz zastąpienie ich kaprysów jawnym regułom umożliwiającym przewidywalne
i odpowiadające standardom wykonywania władzy publicznej. Reguły prawne muszą jednak spełniać
określone wymagania. Prawo źle skonstruowane, zawiłe, niejednoznaczne i podlegające ciągłym
zmianom nie stanowi skutecznego narzędzia do odpowiedniego wykonywania powierzonych zadań.
Ponadto nawet najlepiej skonstruowany system prawny nie jest w stanie ogarnąć oraz rozstrzygnąć
wszystkich problemów życia społecznego, a tam, gdzie prawo jest bezradne urzędnik musi często
wykorzystać właśnie swoje kompetencje moralne. Ostatnia zewnętrzną determinantą jest etyka
społeczeństwa. Zgodnie z powiedzeniem, że nie ma nieuczciwych i niekompetentnych urzędów, a są
tylko nieuczciwi i niekompetentni ludzie, etos zawodu budowany jest przez osoby go wykonujące. To,
co w danym społeczeństwie uchodzi za normę moralną, będzie też stanowić podstawę działania w
sferze urzędniczej. Etyka jednostek i społeczeństwa kształtowana przez rodzinę, szkołę, kulturę,
religię wpływa na etykę zawodową. Osoby zatrudnione w administracji publicznej wnoszą do
instytucji cały zespół norm i zasad etycznych odnoszących się do życia społecznego, które już w
niewielkim stopniu mogą podlegać zmianie czy modyfikacji. Również stosunek społeczeństwa (jako
interesariuszy) do instytucji wpływać będzie na sposób funkcjonowania administracji41
O poziomie etycznym instytucji decyduje nie tylko jej otoczenie, ale również (a może przede
wszystkim) ona sama, jej wewnętrzne właściwości. Pierwszym elementem wymagającym analizy jest
misja organizacji. Misja to nadrzędny cel, przesłanie kierowane do pracowników i obywateli. W
przypadku instytucji publicznych tym najważniejszym celem będzie zawsze służba obywatelom i
wszystkie inne cele muszą pozostawać z zgodzie z tym priorytetem. Kolejny czynnik to polityka
wewnętrzna, która opiera się ona na świadomym przyjęciu i wprowadzeniu w życie własnej strategii
postępowania etycznego, będącej mądrym kompromisem pomiędzy realnymi możliwościami urzędu a
oczekiwaniami obywateli. Ponadto polityka wewnętrzna znajduje swój wyraz w kulturze
organizacyjnej, czyli systemie wartości, przekonań, postaw reprezentowanych przez członków
organizacji. Ostatnią determinantą jest moralność urzędników. Moralność ta pozostaje w silnym
41
Ibidem, s. 37-39
związku z etyką społeczeństwa, a fakt ten powoduje, że poziom moralny konkretnych urzędników
może być bardzo zróżnicowany i niekiedy niepodatny na wpływy kultury organizacyjnej. 42
4. Etyka urzędnicza
4.1. Pojęcie urzędnika
Termin etyka urzędnicza w literaturze naukowej odnosi się do trzech aspektów: zespołu norm
etycznych regulujących moralność urzędników, odrębnej dyscypliny naukowej oraz przedmiotu
edukacji urzędniczej. Jednak w każdym z tych rozumień etyka urzędnicza powiązana jest z etyką
prawniczą, etyką administracji publicznej, etyką służby cywilnej czy etyką życia publicznego 43. Próba
charakterystyki etyki urzędniczej jako rodzaju etyki zawodowej wymaga wskazania grupy
profesjonalistów, do której się odnosi.
Pojęcie „urzędnik” występuje zarówno w języku potocznym, jak i języku prawnym. W
języku potocznym urzędnik to osoba piastująca jakieś stanowisko w urzędzie – w najszerzej
pojmowanej administracji (tak publicznej, jak i prywatnej). Termin ten odnosi się zatem do osoby
pracującej w jakimś urzędzie lub osoby sprawującej jakiś urząd44. W języku prawnym „urzędnik” nie
jest terminem jednoznacznym, choć najczęściej pojawia się odniesienie do definicji zawartej w art. 3
ustawy o służbie cywilnej, zgodnie z którym „urzędnik służby cywilnej” to osoba zatrudniona na
podstawie mianowania, podczas gdy „pracownik służby cywilnej” to osoba zatrudniona na podstawie
umowy o pracę. Urzędnicy i pracownicy tworzą razem korpus służby cywilnej45. Ale odwołanie
wyłącznie do tej regulacji zawężałoby grupę zawodową nazywaną urzędnikami jedynie do korpusu
służby cywilnej, a pomijałoby pracowników wszystkich szczebli administracji samorządowej. Dlatego
drugą grupą, do której odnosi się termin „urzędnik”, są osoby zatrudnione na różnych szczeblach
administracji samorządowej, których status reguluje ustawa o pracownikach samorządowych 46.
Trzecim dokumentem odnoszącym się do specyficznej grupy urzędników jest ustawa o pracownikach
urzędów państwowych47.
Wymienia się dziesięć cech swoistych stosunku urzędniczego:
42

publicznoprawny charakter,

dobrowolność wstąpienia,
Ibidem, s. 40
R. Tokarczyk, Etyka prawnicza, op. cit., s. 257
44
Słownik języka polskiego, http://sjp.pwn.pl/szukaj/urz%C4%99dnik, data odczytu 25.02.2013
45
Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej, Dz. U. z 2008r. nr 227, poz. 1505, ze zm.
46
Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych, Dz. U. z 2008r. nr 223, poz. 1458, ze zm.
47
Ustawa z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych, tekst jedn. Dz. U. z 2001r. nr 68,
poz. 953, ze zm.
43

i pozostawania w nim,

nie tylko prawny ale i moralny charakter (w tym obowiązek wierności wobec państwa),

specjalne przygotowanie fachowe stosowne do pełnionej funkcji,

podległość władzy służbowej,

szczególne obowiązki,

odpowiedzialność służbowa,

zdolność występowania w imieniu państwa,

dyspozycyjność.
4.2. Służba cywilna i pracownicy samorządowi
Służba cywilna to kadra wykonująca zadania aparatu państwowego, w tym administracyjnego,
powołana w celu zapewnienia zawodowego, rzetelnego, bezstronnego i politycznie neutralnego
wykonywania zadań państwa (art. 1 ustawy o służbie cywilnej). Regulacje ustawowe określają zasady
dostępu do tej służby, zasady jej organizacji, funkcjonowania i rozwoju.
Do korpusu służby cywilnej ustawa zalicza pracowników zatrudnionych na stanowiskach
urzędniczych w:
1. Kancelarii Prezesa Rady Ministrów,
2. urzędach ministrów i przewodniczących komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów
oraz urzędach centralnych organów administracji rządowej,
3. urzędach wojewódzkich oraz innych urzędach stanowiących aparat pomocniczy terenowych
organów administracji rządowej podległych ministrom lub centralnym organom administracji
rządowej,
4. komendach, inspektoratach i innych jednostkach organizacyjnych stanowiących aparat
pomocniczy kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży wojewódzkich oraz kierowników
powiatowych służb, inspekcji i straży, chyba że odrębne ustawy stanowią inaczej,
5. Biurze Nasiennictwa Leśnego,
6. jednostkach budżetowych obsługujących państwowe fundusze celowe, których dysponentami
są organy administracji rządowej
7. a także powiatowych i granicznych lekarze weterynarii oraz ich zastępców.
Przepisy wskazują również, kto może zostać zatrudniony w służbie cywilnej. Zgodnie z art. 4 może
być to osoba, która: jest obywatelem polskim, korzysta z pełni praw publicznych, nie była skazana
prawomocnym wyrokiem za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe, posiada
kwalifikacje wymagane na dane stanowisko pracy oraz cieszy się nieposzlakowaną opinią. Można
zatem zauważyć, że prócz wymogów formalnych, określonych kwalifikacji, stawiane są także
wymagania dotyczące aspektów moralnych.
Kandydatów do zatrudnienia w służbie cywilnej wyłania się w drodze naboru na wolne
stanowiska pracy, organizowanego przez dyrektora generalnego urzędu. Ma on obowiązek
upowszechniać informacje o wolnych stanowiskach pracy w służbie cywilnej, w kierowanym przez
siebie urzędzie, poprzez umieszczenie ogłoszenia w miejscu powszechnie dostępnym w siedzibie
urzędu, a także poprzez opublikowanie go w Biuletynie Informacji Publicznej urzędu oraz w
Biuletynie Informacji Publicznej Kancelarii Prezesa Rady Ministrów.
Ze względu na szczególny charakter powierzonych zadań na członkach korpusu służby
cywilnej spoczywają szczególne obowiązki. Należy do nich:

przestrzeganie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i innych przepisów prawa;

ochrona interesy państwa oraz prawa człowieka i obywatela;

racjonalne gospodarowanie środkami publicznymi;

rzetelne i bezstronne, sprawne i terminowe wykonywanie powierzonych zadań;

dochowywanie tajemnicy ustawowo chronionej;

rozwijanie wiedzy zawodowej;

godnie zachowywanie się w służbie oraz poza nią.
Ustawa o pracownikach samorządowych nieco odmiennie formułuje wymagania stawiane
pracownikom administracji samorządowej. Różnice wynikają m. in. z faktu, że osobno regulowane są
warunki, jakie spełnić musi pracownik samorządowy zatrudniony na podstawie wyboru (m. in.
marszałek, wicemarszałek, starosta, wicestarosta, wójt, burmistrz czy prezydent miasta), powołania i
umowy o pracę. W wszystkich trzech przypadkach powinna być to osoba, która jest obywatelem
polskim, ma pełną zdolność do czynności prawnych i korzysta z pełni praw publicznych oraz posiada
kwalifikacje zawodowe wymagane do wykonywania pracy na określonym stanowisku. Od pierwszej i
drugiej kategorii pracowników samorządowych wymaga się ponadto, by nie były skazane
prawomocnym wyrokiem sądu za umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub
umyślne przestępstwo skarbowe. Pracownicy zatrudnieni na podstawie umowy o pracę prócz
niekaralności cechować winni się co najmniej średnim wykształceniem i nieposzlakowaną opinią.
Osoby aspirujące do pracy na kierowniczym stanowisku urzędniczym powinny mieć co najmniej
trzyletni staż pracy i wyższe wykształcenie (pierwszego lub drugiego stopnia).
Zgodnie z art. 24 ustawy o pracownikach samorządowych do obowiązków pracownika
samorządowego należy dbałość o wykonywanie zadań publicznych oraz o środki publiczne, z
uwzględnieniem interesu publicznego oraz indywidualnych interesów obywateli, a w szczególności:

przestrzeganie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i innych przepisów prawa;

wykonywanie zadań sumiennie, sprawnie i bezstronnie;

udzielanie informacji organom, instytucjom i osobom fizycznym oraz udostępnianie
dokumentów znajdujących się w posiadaniu jednostki, w której pracownik jest zatrudniony,
jeżeli prawo tego nie zabrania;

dochowanie tajemnicy ustawowo chronionej;

zachowanie uprzejmości i życzliwości w kontaktach z obywatelami, zwierzchnikami,
podwładnymi oraz współpracownikami;

zachowanie się z godnością w miejscu pracy i poza nim;

stałe podnoszenie umiejętności i kwalifikacji zawodowych.
4.3. Kodeks etyki służby cywilnej
Analiza przytoczonych zapisów ustawy o służbie cywilnej i ustawy o pracownikach
samorządowych pozwala stwierdzić, że zagadnienia etyki urzędniczej zostały w nich potraktowane
dość ogólnie. Wskazano w nich przede wszystkim na rzetelność, bezstronność, sprawność i
sumienność w wykonywaniu powierzonych zadań, racjonalność w gospodarowaniu środkami
publicznymi, dochowanie tajemnicy ustawowo chronionej oraz godne zachowanie, tak w miejscu
pracy, jak i poza nim. W przypadku pracowników samorządowych katalog ten poszerzono o
uprzejmość i życzliwość wobec interesantów i współpracowników. Nie oznacza to jednak, że nie
dostrzeżono znaczenia zagadnień etycznych w wykonywaniu zadań administracji publicznej.
Uzupełnienie regulacji ustawowych stanowi bowiem zarządzenie Prezesa Rady Ministrów z 2011
roku w sprawie zasad służby cywilnej i zasad etyki korpusu służby cywilnej48.
Do zasad służby cywilnej zalicza się:

zasada legalizmu, praworządności i pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji
publicznej;
48

zasada ochrony praw człowieka i obywatela;

zasada bezinteresowności;

zasada jawności i przejrzystości;

zasada dochowania tajemnicy ustawowo chronionej;

zasada profesjonalizmu;
Zarządzenie nr 70 Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 października 2011 r. w sprawie wytycznych w zakresie
przestrzegania zasad służby cywilnej oraz w sprawie zasad etyki korpusu służby cywilnej, M. P. nr 93, poz. 953

zasada odpowiedzialności za działanie lub zaniechanie działania;

zasada racjonalnego gospodarowania środkami publicznymi;

zasada otwartości i konkurencyjności naboru.
Przestrzegając zasady legalizmu, praworządności i pogłębiania zaufania członek korpusu
służby cywilnej przy realizacji zadań przestrzega prawa, swoją postawą i działaniem przyczynia się do
realizacji zasady państwa prawnego, przez swoje zachowanie i działanie wpływa na stopień więzi
obywateli z państwem, nie kieruje się uprzedzeniami załatwiając sprawy obywateli i postępuje w
sposób zapewniający aktywny udział obywateli w rozstrzyganiu spraw publicznych oraz nie
uczestniczy w strajkach i akcjach protestacyjnych. Zasada ochrony praw człowieka realizowana jest
poprzez niepodejmowanie działań naruszających prawa człowieka i obywatela.
Zasada bezinteresowności dotyczy w szczególności: nieprzyjmowania żadnych korzyści od
osób zaangażowanych w prowadzone sprawy, nieprzyjmowania żadnej zapłaty za wystąpienia
publiczne, gdy mają związek z zajmowanym stanowiskiem, rezygnacji z dodatkowego zatrudnienia
lub zajęcia zarobkowego, jeśli może mieć to negatywny wpływ na sprawy prowadzone w ramach
obowiązków służbowych, nieprowadzenia szkoleń, jeżeli mogłoby to negatywnie wpłynąć na
bezstronność prowadzonych spraw.
Postępując w zgodzie z zasadą jawności i przejrzystości urzędnik w granicach określonych
przez prawo zapewnia dostępność do informacji o zasadach i efektach swojej pracy, dąży do
zapewnienia
jednoznaczności
oraz
zrozumiałości
podejmowanych
rozstrzygnięć,
przyjęte
rozstrzygnięcia wyczerpująco uzasadnia wskazując powody ich przyjęcia oraz cele, które mają zostać
osiągnięte, zna przepisy dotyczące prawa dostępu do informacji publicznej oraz umożliwia praktyczną
ich realizację. Jednocześnie zasada dochowania tajemnicy ustawowo chronionej akcentuje, że
obejmując ochroną informację czyni to w celu zabezpieczenia interesów państwa, obywateli oraz
innych podmiotów, a nie w celu ograniczenia jawności i przejrzystości podejmowanych działań.
Realizowanie zasady profesjonalizmu odbywa się poprzez: posiadanie niezbędnej wiedzy
dotyczącej funkcjonowania państwa, podnoszenie kwalifikacji i rozwijanie wiedzy zawodowej,
znajomość aktów prawnych, zasad etyki korpusu służby publicznej, dążenie do stosowania wysokich
standardów zarządzania publicznego, efektywne i racjonalne zarządzanie posiadanymi zasobami,
dążenie do uzgodnień opartych na rzeczowej argumentacji, gotowość do przyjęcia krytyki i uznania
swoich błędów, dbanie o wizerunek służby cywilnej. Z zasadą profesjonalizmu powiązana jest zasada
odpowiedzialności za działanie lub zaniechanie działania, która wyraża się w: wykonywaniu zadań
ze świadomością szczególnej odpowiedzialności wynikającej z publicznego charakteru pełnionej
służby, kierowaniu się interesem publicznym i efektywnością oraz zgodnością podejmowanych
działań z przepisami, gotowości do rozliczenia się z przełożonymi i obywatelami z podejmowanych
działań na każdym etapie realizacji zadań, informowaniu , gdy polecenie służbowe przełożonego
narusza zasady służby cywilnej.
Postępowanie zgodne z zasadą racjonalnego dysponowania środkami publicznymi
zakłada, że korzystając ze środków publicznych do realizacji zadań państwa członek korpusu służby
cywilnej ma na względzie interes państwa i obywateli oraz efektywne osiąganie celów, przy
racjonalnym wykorzystaniu powierzonych środków, a jednocześnie gotowy jest do rozliczenia swojej
dbałości o środki i mienie publiczne.
Zasada otwartości i konkurencyjności naboru wskazuje, że przy przeprowadzaniu naboru
do służby cywilnej zachowuje się dbałość o równy dostęp do niej, niedyskryminację, zawodowe i
rzetelne wykonywanie zadań oraz neutralność polityczną służby cywilnej. Dzięki temu wzmocnione
zostaje zaufanie obywateli do kompetencji osób realizujących zadania państwa oraz tworzone są
gwarancje jawnej i efektywnej kontroli nad przebiegiem naboru.
Zarządzenie Prezesa Rady Ministrów z 2011 roku reguluje nie tylko kwestie zasad na których
opiera się funkcjonowanie służby cywilnej, ale także zasad etyki korpusu służby cywilnej. Wymienia
się w nim następujące zasady:

zasadę godnego zachowania;

zasadę służby publicznej;

zasadę lojalności;

zasadę neutralności politycznej;

zasadę bezstronności;

zasadę rzetelności.
Zasada godnego zachowania polega na wykonywaniu pracy z respektem dla norm
współżycia społecznego, kultury osobistej, poszanowania godności osobistej innych osób, w tym
współpracowników; życzliwości wobec ludzi i zapobieganiu powstawania konfliktów, tak w relacjach
z obywatelami, jak i współpracownikami; właściwym zachowaniu również poza pracą.
Przestrzegając zasady służby publicznej urzędnik pamięta o służebnym charakterze pracy
wobec obywateli, służbie państwu i ochronie jego interesów, współtworzeniu wizerunku służby
cywilnej, przedkładaniu dobra wspólnego nad interes osobisty cz grupowy, nieuchylaniu się od
podejmowania trudnych rozstrzygnięć oraz odpowiedzialności za swoje postępowanie, mając
świadomość, że działanie takie wymaga działań rozważnych, ale skutecznych.
Zasada lojalności polega w szczególności na: lojalności wobec Rzeczypospolitej Polskiej;
lojalnym i rzetelnym realizowaniu programu Rządu Rzeczypospolitej Polskiej; lojalności wobec
urzędu i współpracowników; gotowości do wykonywania poleceń służbowych; udzielaniu
przełożonym obiektywnych, zgodnych z najlepsza wolą i wiedzą rad i opinii; wykazywaniu
powściągliwości w publicznym wypowiadaniu poglądów na temat pracy swego urzędu.
Zgodnie z zasadą neutralności politycznej członek korpusu służby cywilnej nie powinien
manifestować publicznie poglądów i sympatii politycznych, zwłaszcza nie prowadzić agitacji o
charakterze politycznym na służbie i poza nią; dystansować się do wszelkich wpływów i nacisków
politycznych; nie podejmować publicznie żadnych działań bezpośrednio wspierających działania
polityczne; nie stwarzać podejrzeń o sprzyjanie partiom politycznym; dbać o jasność i przejrzystość
relacji z osobami pełniącymi funkcje polityczne, mając na uwadze, że relacje te nie mogą podważyć
neutralności członka korpusu służby.
Przestrzegając zasady bezstronności członek korpusu służby cywilnej: nie dopuszcza do
podejrzeń o konflikt między interesem publicznym a prywatnym; nie podejmuje żadnych prac ani
zajęć, które kolidują z obowiązkami służbowymi; jednakowo traktuje wszystkich uczestników w
prowadzonych sprawach administracyjnych i nie ulega przy tym jakimkolwiek naciskom; nie
demonstruje zażyłości z osobami publicznymi znanymi z działalności politycznej, gospodarczej,
społecznej czy religijnej.
Zasada rzetelności realizowana jest poprzez: sumienne i rozważne wykonywanie
powierzonych zadań, dotrzymywanie zobowiązań, twórcze podejmowanie zadań i aktywne
realizowanie obowiązków, z najlepszą wolą i w interesie społecznym, nie ograniczając się jednie do
przestrzegania prawa.
Zarządzenie w sprawie wytycznych w zakresie przestrzegania zasad służby cywilnej oraz w
sprawie zasad etyki korpusu służby cywilnej obowiązujące od 2011 roku określa reguły i wartości
wyznaczające podstawowe obowiązki zawodowe pracowników i urzędników służby cywilnej. W tej
mierze stanowi przykład połączenia kodeksu etycznego z kodeksem postępowania. W dyskusjach nad
rolą tego typu regulacji wskazuje się, że kodeksy stanowić mogą filar nowego systemu zarządzania
publicznymi zasobami ludzkimi (zarządzania przez wartości) oraz zorientowania na administracji
publicznej na prawa człowieka49. Z drugiej strony podkreślić należy, że choć kodeksy są często
stosowanymi instrumentami regulacji etyki profesjonalnej urzędników i służą budowie ładu
moralnego, nie mogą być uznane za środki doskonałe. Są bowiem mało skuteczne i wręcz
nieegzekwowane, a w powszechnej opinii to jedynie dokumenty o życzeniowym charakterze50.
49
J. Dobkowski, Charakter prawny kodeksów etycznych oraz kodeksów postępowania urzędników publicznych i
wybieralnych przedstawicieli do organów administracyjnych, w: Etos urzędnika, op. cit., s. 163
50
Ibidem, s. 171
Wskazany kodeks odnoszący się do korpusu służby cywilnej może być jedynie wzorem postępowania
i etycznego działania dla urzędników nie zatrudnionych w instytucjach wymienionych w art. 2 ustawy
o służbie cywilnej, czyli choćby dla pracowników samorządowych, ale część zawartych w nim
przepisów trudno odnieść do pracowników administracji samorządowej, zwłaszcza niższego szczebla.
Kodeks etyczny służby cywilnej służyć może jako pewien model regulacjom przyjmowanym
przez inne instytucje publiczne. Własne kodeksy etyczne o wewnętrznym charakterze tworzone są
przede wszystkim na poziomie jednostek samorządu terytorialnego. Za przykład służyć może choćby
akcja „Przejrzysta Polska”, której wynikiem było wdrożenie w blisko 500 jednostkach samorządu
wewnętrznych kodeksów etyki, poddanych w kolejnych latach okresowym przeglądom i
monitoringowi społecznemu51. Przyjęte kodeksy miały różne formy. Odnosiły się tak do zasad
postępowania, jak i oczekiwanych postaw. Pozwoliły natomiast zauważyć, że tego typu regulacje
spełniają różnorodne funkcje, takie jak: promocja poprzez budowanie pozytywnego wizerunku urzędu;
wzmocnienie tożsamości zawodowej pracowników urzędu; oddziaływanie na życie pozazawodowe
urzędników. Kodeksy nie są złotym środkiem, który uzdrowi zepsutą organizację i nie gwarantują
likwidacji zjawisk korupcyjnych, ale w mniejszym lub większym stopniu stają się narzędziem
edukacji pracowników, sprzyjającym dobrej organizacji w oparciu o infrastrukturę etyczną.52
5. Europejski Kodeks Dobrej Administracji
Przyjęty został przez Parlament Europejski w 2001 roku, do stosowania w organach i
instytucjach Unii Europejskiej w stosunkach między urzędnikami a jednostką. Może być jednak
traktowany jako zbiór standardów przydatnych do oceny funkcjonowania administracji publicznej
poza tymi instytucjami53. Choć nie ma charakteru bezwzględnie obowiązującego, jego zalecenia
stanowić mogą wskazówkę w usprawnianiu działalności administracji publicznej, w interpretowaniu
obowiązującego prawa oraz przyczyniać się do dostosowania polskiego prawa do standardów
unijnych54. EKDA jest zwięzłym dokumentem składającym się z 27 artykułów normujących
przedmiotowy i podmiotowy zakres stosowania Kodeksu. Zawiera postanowienie o charakterze
ogólnym i reguły kreujące obowiązki o wyraźnie procesowym charakterze, co nadaje mu charakter
bardziej kodeksu procesowego niż etycznego. Odwołuje się m. in. do:
51
M. Kwiatkowska, Kodeksy etyczne w samorządach. Wnioski po akcji „Przejrzysta Polska”, w: Etos urzędnika,
op. cit., s. 174
52
Ibidem, s. 183-185
53
I. Bogucka, T. Pietrzykowski, op. cit., s. 147
54
J. Świątkiewicz, Europejski Kodeks Dobrej Administracji. Wprowadzenie, tekst i komentarz o zastosowaniu
kodeksu w warunkach polskich procedur administracyjnych, Warszawa 2005, s. 12

zasady praworządności;

zakazu dyskryminacji;

zakazu nadużywania uprawnień;

zasady proporcjonalności;

zasad bezstronności, niezależności i obiektywności

szeregu zasad procesowych
Tekst Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji stanowi aneks do repetytorium.
6. Patologie w administracji publicznej
Patologia instytucji powinna być rozumiana jako zaburzenie jej organizacji lub
funkcjonowania. A. Pogórecki wskazał następujące wskaźniki dysfunkcji instytucji:

przerost więzi nieformalnych nad formalnymi,

niedorozwój więzi formalnych,

wadliwość systemu selekcji i awansu,

wadliwość obiegu informacji,

wadliwość rozkładu proporcji gratyfikacji i sankcji,

rytualizm instytucjonalny,

formalizm instytucjonalny,

nieadekwatność systemu zarządzania,

nieadekwatność systemu rozwijania instytucji,

przekonanie o małej społecznej wadze celów instytucji.55
Najczęściej wskazywane patologie instytucji publicznych to: nadmierna biurokracja, mobbing,
korupcja, nepotyzm, patologiczna partyjność. Sfery życia publicznego w których dochodzi do
patologii to głównie: służba zdrowia, ubezpieczenia społeczne, administracja przedsiębiorstw
państwowych, kontrola skarbowa, jednostki samorządu terytorialnego, wymiar sprawiedliwości,
środowiska sportowe, instytucje wojskowe.
Nadmierna biurokracja
Zgodnie z danymi GUS zatrudnienie w administracji publicznej w latach 1993-2004 wzrosło o
blisko 50% i osiągnęło prawie 360 tysięcy urzędników. Gdyby próbować znaleźć bardziej aktualne
informacje o zatrudnieniu w administracji publicznej, to odnaleźć można dane mówiące o nawet 500
tys. urzędników. Z opublikowanego w 2011 roku dokumentu – „Pracujący w gospodarce narodowej w
55
Cyt. za: A. Roter, Patologia instytucji – preliminaria, w: Aktualne przejawy patologii i dewiacji społecznej,
pod red. M. Walancika, Toruń 2009, s. 15
2011r.” w administracji publicznej, obronie narodowej i obowiązkowym zabezpieczeniu społecznym
pracowało 950 tys. osób56. Reforma samorządowa, która w założeniu miała odbiurokratyzować
administrację publiczną w efekcie znacząco zwiększyła w niej zatrudnienie (nie zmalało zatrudnienie
w administracji rządowej a jednocześnie wzrosło w administracji samorządowej). Rozrastająca się
administracja powoduje zwiększanie się kosztów jej funkcjonowania. W 2000 roku koszt obsługi
administracyjnej w przeliczeniu na jednego mieszkańca wynosił 150 zł, podczas gdy w roku 2006 –
250 zł, co oznacza wzrost o 70%, a odnosząc to PKB widać było tylko w latach 2000-2005 wzrost o
około 10%. Dane statystyczne wydają się potwierdzać zatem tezę tym, że polska administracja jest
przerośnięta i zbyt droga57. W tym kontekście ciekawić może informacja z 2004 roku wskazująca, że
spośród wszystkich krajów UE to właśnie w Polsce przypada najwięcej mieszkańców w przeliczeniu
na jednego urzędnika, a liczebność administracji nie odbiega od standardów europejskich58.
Biurokracja choć potocznie ma raczej pejoratywne konotacje, pierwotnie oznaczała grupę
profesjonalnych urzędników zorganizowanych w formie hierarchicznej piramidy, którzy mają do
wypełnienia racjonalne funkcje w warunkach istnienia uniwersalnych i sformalizowanych zasad.
Model idealnej biurokracji charakteryzuje: ciągłość sprawowania władzy, określony zakres
kompetencji, hierarchiczna organizacja urzędów, techniczny charakter zasad i norm postępowania,
oddzielenie własności środków produkcji i administrowania, formułowanie i dokumentowanie na
piśmie aktów decyzji i rozporządzeń administracyjnych59. Praktyka funkcjonowania biurokracji
spowodowała jednak, że dziś termin ten często odnoszony jest do różnego rodzaju mechanizmów
rządzenia opartego na wykorzystaniu sformalizowanego i bezdusznego aparatu urzędniczego
oderwanego od społeczeństwa. Wraz ze wzrostem skomplikowania współczesnych organizacji i ich
zbiurokratyzowaniem postępuje proces koncentracji uprawnień w rekach wąskiej elity kierowniczej,
która przejawiać może skłonności do rządzenia w dyktatorski sposób. W efekcie obywatel wyłączony
zostaje z procesu decyzyjnego, a celem biurokracji staje się konsolidacja jej własnej władzy60.
Biurokratyzacja to mechanizm sztywnego, powolnego, ociężałego i rutynowego działania na
podstawie sztywnych i skomplikowanych zasad, reguł, tradycji. Przerost kwestii formalnych oraz
bezduszność w taktowaniu klientów, wyalienowanie w stosunku do spraw ludzkich, odrywają
56
Pracujący w gospodarce narodowej w 2011 r.,
http://www.stat.gov.pl/cps/rde/xbcr/gus/pw_prac_w_gosp_narod_2011.pdf, data odczytu 22.02.2013
57
E. Skarbacz, B. Choroś, Biurokracja w Polsce; piętno korupcji, w: Biurokracja. Fenomen władzy politycznej
w strukturach administracyjnych, pod red. K. Zuby, Toruń 2007, s. 238-239
58
Ibidem, s. 240
59
Por. J. Hausner, Od idealnej biurokracji do zarządzania publicznego, w: Biurokracja. Fenomen władzy
politycznej w strukturach administracyjnych, pod red. K. Zuby, Toruń 2007, s. 42-43
60
Leksykon politologii, op. cit., s. 38
instytucję publiczną od potrzeb społeczeństwa, któremu ma służyć. Główne filary biurokracji to
bezosobowość i legalność. Legalność stanowi niewątpliwie podstawę działania administracji
publicznej, jednak sprowadzona przywiązanie do prawa w oderwaniu od rzeczywistości społecznej
prowadzi do formalizmu, konformizmu i nieumiejętności indywidualizacji. W takich sytuacjach
biurokracja przejawia właściwości dysfunkcyjne.
Jak zauważono, każda z potencjalnie idealnych cech biurokracji może zostać skutecznie
przekształcona w jej istotna wadę. Po pierwsze, linie zależności pionowej mogą nie być ściśle
przestrzegane, niektóre szczeble mogą być pomijane, a niższe urzędy mogą nie podporządkować się
wyższym. Po drugie, tak istotne w biurokracji kompetencje mogą być wyznaczone luźno i
nieprecyzyjnie. Po trzecie nepotyzm, korupcja i frakcyjność podważać mogą depersonalizację i
uniwersalność procedur. Po czwarte, rekrutacja na stanowiska bardzo często dostarcza argumentów na
rzecz stosowania niedemokratycznych i partykularnych zasad. Po piąte – wynagradzanie, premiowanie
i awansowanie urzędników staje się w niektórych przypadkach terenem arbitralności, polegającej na
dobrowolnym rozdziale przywilejów. Po siódme – urzędnicy mogą maskować i nadawać
anonimowość swoim działaniom przez unikanie ich rejestracji i dokumentacji61.
Mobbing w administracji publicznej
Jednym z najczęściej opisywanych w literaturze przejawów nadużyć wynikających z
funkcjonowania jednostki w grupie jest mobbing. Pojęcie to pojawiło się w języku naukowym w
latach 70-tych i wykorzystano je do opisu osaczania przez zwierzęta najsłabszego osobnika w stadzie.
Z czasem największego znaczenia nabrało w analizowaniu różnych typów relacji interpersonalnych,
zwłaszcza relacji zachodzących w środowisku pracy62. Zgodnie z art. 94(3) kodeksu pracy,
mobbingiem są działania lub zachowania dotyczące pracownika lub skierowane przeciwko
pracownikowi, polegające na uporczywym i długotrwałym nękaniu lub zastraszaniu, wywołujące
zaniżona ocenę przydatności zawodowej, powodujące lub mające na celu ośmieszenie pracownika,
izolowanie go lub wyeliminowanie z zespołu współpracowników63.
Aby można było mówić o mobbingu musza być spełnione cztery warunki:

długotrwałość dręczenia (okres kilku miesięcy lub nie krótszy niż pół roku),

powtarzalność lobbowania, co najmniej raz w tygodniu (choć nie jest to zbyt precyzyjne i
raczej przyjęte zwyczajowo),

61
nierównowaga sił między dręczonym (dręczonymi) a dręczycielem (dręczycielami),
P. Sztompka, Socjologia, Kraków 2007, s. 129
I. Pospiszyl, Patologie społeczne, op. cit., s. 278-279
63
Cyt. za: Odpowiedzialność urzędnika administracji publicznej, pod red. J. Borkowskiej, Warszawa 2009, s.
106-107
62

negatywne konsekwencje zdrowotne dla ofiary.64
Zachowania określane mianem mobbingu mogą przybierać różne formy – od stosunkowo
łagodnych (rozsiewanie plotek, ciągłe krytykowanie pracy bez względu na jej jakość) przez wyraźnie
drastyczne – izolowanie od innych pracowników, przenoszenie do prac gorszej kategorii, ograniczenie
obowiązków i przydzielania ich innym pracownikom, zastraszanie zwolnieniem, po zachowania
zupełnie skrajne czy prawnie zabronione – ubliżanie pracownikowi i naruszanie jego godności
osobistej, przemoc fizyczną, molestowanie seksualne.65
Mobbing jest bardzo wyniszczający zarówno dla ofiar, jak i instytucji. Koszty ofiar są
łatwiejsze do zidentyfikowania (wykluczenie ze społeczności, utrata pracy, problemy zdrowotne, w
tym stres pourazowy, konsekwencje natury psychologicznej). Trudno policzyć natomiast rzeczywiste
koszty ponoszone przez instytucje. Należą do nich niewątpliwie: duża rotacja pracowników, mniejsza
wydajność, nieidentyfikowanie się z własną instytucją, brak inicjatywy i zaangażowania w pracę,
wypalenie zawodowe.
Przyjęło się w powszechnym odczuciu, że sprawcami mobbingu są głównie przełożeni a
mobbing dotyczy przede wszystkim relacji przełożony – podwładny. Trzeba jednak pamiętać, że
stosować mobbing mogą koledzy, a niekiedy jego obiektem może stać się przełożony. Stosowanie
mobbingu w każdej z tych sytuacji może stać się przesłanką wypowiedzenia stosunku pracy wobec
sprawcy, a w sytuacjach skrajnych – również zwolnienia dyscyplinarnego.
Korupcja
Według ratyfikowanej przez Polskę w 2002 roku Cywilnoprawnej konwencji o korupcji,
korupcja oznacza wręczenie, przyjmowanie, żądanie lub proponowanie, bezpośrednio czy pośrednio,
łapówki lub jakiejkolwiek innej nienależnej korzyści, albo jej obietnicę, która wypacza prawidłowe
wykonywanie obowiązków lub zachowanie wymagane od osoby otrzymującej łapówkę, nienależną
korzyść lub ich obietnicę66. Mówiąc prościej to niezgodne z prawem wykorzystanie swoich
możliwości publicznych do realizowania celów prywatnych. Korupcję podzielić można na:

czynną – czyli umyślne działanie polegające na dawaniu obietnicy lub przekazywaniu
bezpośrednio lub pośrednio korzyści dowolnego rodzaju urzędnikowi lub osobie trzeciej po
to, by urzędnik pełnił swoja funkcję z naruszeniem obowiązków lub powstrzymał się od
podejmowania czynności, do których jest zobowiązany;
64
I. Pospiszyl, Patologie społeczne, op. cit., s. 279
Odpowiedzialność urzędnika administracji publicznej, op. cit., s. 107
66
Cyt. za: Administracja publiczna, pod red, J. Bocia, Kolonia Limited 2004, s. 287
65

bierną – czyli umyślne działanie urzędnika, który bezpośrednio lub pośrednio żąda
lub
otrzymuje korzyści dowolnego rodzaju dla siebie lub innej osoby, albo przyjmuje obietnice
takiej korzyści, podejmując działania lub wstrzymując się od czynności wynikającej z jego
obowiązków lub pełniąc swoją funkcję z naruszeniem obciążających go obowiązków.67
Tak rozumiana korupcja jest tylko jednym z kilku możliwych tzw. przestępstw urzędniczych.
Przestępstwo urzędnicze nie jest pojęciem ustawowym, a wyrażeniem potocznym, ale używanym na
gruncie nauki prawa. Przestępstwa urzędnicze są określone nie tylko regulacjami kodeksu karnego, ale
unormowane zostały na gruncie różnych ustaw. Do przestępstw urzędniczych najczęściej zalicza się:

łapownictwo,

nadużycie władzy lub niedopełnienie obowiązków,

poświadczenie nieprawdy,

ujawnienie tajemnicy służbowej lub państwowej,

nieprzestrzeganie przepisów dotyczących informacji niejawnych,

nieprawidłowości przy zamówieniach publicznych.68
Kodeks karny wymienia natomiast: sprzedajność urzędniczą (przyjęcie, żądanie lub obiecywanie
łapówki), płatną protekcję (wręczenie lub obietnicę wręczenia łapówki), pośredniczenie lub obietnicę
pośredniczenia w sprzedajności lub płatnej protekcji, nadużycie służbowe, poświadczenie nieprawdy,
nadużycie zaufania, czerpanie korzyści z prania pieniędzy.
Warto w tym miejscu wskazać, że istnieją trzy cechy charakterystyczne zachowań
korupcyjnych: korupcja przynosi korzyść wszystkim uczestnikom przestępstwa, ofiarą korupcji staje
się całe społeczeństwo, a jej istotą jest posługiwanie się powierzonymi pracownikowi zasobami lub
kompetencjami w sposób naruszający prawo.
Co prawda w 2010 roku w sondażach opinii publicznej wciąż 87% respondentów stwierdzało,
że korupcja jest problemem dużym lub bardzo dużym, ale inne dane i fakty przemawiają na rzecz tezy,
że zjawisko to straciło na znaczeniu. Na przykład wskazania Indeksu Percepcji Korupcji (Corruption
Perceptions Index, CPI) Transparency International, obrazujące, w jakim stopniu korupcja jest
postrzegana jako poważny problem przez analityków ryzyka gospodarczego i przedsiębiorców, od
2005 roku sukcesywnie się poprawiały, aby osiągnąć w 2010 roku rekordową jak dotąd wartość 5,3
67
68
Ibidem, s. 287
Odpowiedzialność urzędnika administracji publicznej, op. cit., s. 174
punktu69. Aby mieć jakiś punkt odniesienia wystarczy podać, że roku 2006 indeks ten wynosił dla
Polski 3,7 a dla najmniej dotkniętej problemem korupcji Finlandii osiągał w tym samym okresie 9,8.
W roku 2012 wartość indeksu wzrosła do 5,8. Od lat do krajów najwyższym wskaźniku CPI zalicza
się kraje skandynawskie (Danię, Finlandię, Szwecję, Islandię, Norwegię), a w czołówce znajdują się
ponadto Nowa Zelandia, Kanada, Singapur czy Holandia.
Trzeba w tym miejscu dodać, że pomiar rzeczywistego poziomu korupcji jest bardzo trudny i
podobnych problemów nastręcza wskazanie sfer życia społecznego korupcją dotkniętych. Badania
opinii publicznej wskazują, że do obszarów szczególnie zagrożonych korupcją w Polsce zalicza się:
administrację i urzędy, najwyższe władze państwowe, wymiar sprawiedliwości, służbę zdrowia i
policję70. Natomiast według „Barometru korupcji 2007” Fundacji Batorego, do dziedzin życia, w
których ten problem występuje najczęściej zaliczyć trzeba: służbę zdrowia (58% wskazań), polityków,
działaczy partyjnych, radnych, posłów (44%), urzędy centralne (31%), sądy i prokuratura (30%),
policja (28%), urzędy gminne, powiatowe i wojewódzkie (25%). Za najmniej skorumpowane uznano
banki (2%), szkolnictwo i naukę (3%) i firmy prywatne (9%)71.
Według wyliczeń Centralnego Biura Antykorupcyjnego, które od momentu swojego
powstania corocznie przygotowuje opracowania statystyk przestępczości, w 2010 roku zarejestrowano
13 938 przestępstw korupcyjnych (rok wcześniej było 11 726 rejestracji), głownie przekupstwa,
płatnej protekcji i rożnych nadużyć funkcji publicznych. Jednocześnie, opierając się na danych
policyjnych, Centralne Biuro Antykorupcyjne wyliczyło, że skutki finansowe najczęściej
występujących (ujawnionych przez organy ścigania) przestępstw korupcyjnych w 2010 roku
przekroczyły 11 milionów złotych. Wzrost liczby rejestrowanych przestępstw nie musi jednak
świadczyć o zwiększającej się częstotliwości występowania samej korupcji. Ogólna liczba przestępstw
korupcyjnych stanowi zaledwie promil wszystkich rodzajów przestępstw ujawnianych co roku przez
organy ścigania. Nie jest to więc główne źródło zagrożenia bezpieczeństwa publicznego w Polsce.
Ponadto przyrost liczby stwierdzonych przestępstw korupcyjnych może świadczyć nie tyle o
zwiększającym się zagrożeniu korupcją, ile o większej skuteczności organów ścigania w wykrywaniu
tego rodzaju występków. Trzeba jednak przy tym zastrzec, że zestawienie statystyk policyjnych i
sądowych pokazuje, że mniej więcej jedna trzecia wykrytych spraw ma szansę zakończyć się
69
Raport Instytutu Spraw Publicznych, Korupcja w Polsce - uwarunkowania,
http://www.isp.org.pl/uploads/filemanager/UwarunkowaniakorupcjiwPolsce.PDF, data odczytu 02.03. 2013,
s.26
70
E. Skarbacz, B. Choroś, Biurokracja w Polsce; piętno korupcji, op. cit., s. 243
71
J. Czaputowicz, Patologie w administracji publicznej – zagadnienia wprowadzające, w: Administracja
Publiczna. Studia krajowe i międzynarodowe, nr 1(13)/2009, s. 67
wyrokiem skazującym. To z kolei może świadczyć o niesprawności zarówno aparatu sądowego, jak i
samych organów ściągania, które być może nie są zdolne do należytego udokumentowania
stwierdzanych przestępstw.72
W Polsce korupcja przybiera najczęściej typowe formy, dotyczy bowiem przede wszystkim
trwających wciąż procesów prywatyzacyjnych, procedur przyznawania rożnych koncesji lub
zezwoleń, zamówień publicznych, gospodarowania majątkiem publicznym i drobniejszej korupcji
występującej w relacjach między obywatelami a rożnymi instytucjami publicznymi (instytucjami
samorządowymi, publiczną służbą zdrowia, policją). Jest to jednocześnie problem w dużym stopniu
kontrolowany, dzięki dostępnym instrumentom prawnym i instytucjonalnym. Nowe rozwiązania czy
zmiany w niektórych obszarach życia publicznego są z punktu widzenia walki z korupcją oczywiście
pożądane, nie mniej jednak samo zjawisko nie jest już problemem zagrażającym stabilności państwa
czy gospodarki.73
Walka z korupcją wymaga ograniczeń, ale zjawisko to można zwalczać wieloma sposobami, a
zwłaszcza poprzez:

dobór kadry opartej na kryteriach wykształcenia, fachowości, rzetelności i uczciwości;
znaczne
ograniczenie
pierwiastka
partyjności, funkcjonowanie
służby
cywilnej
w
administracji państwowej i rządowej oraz podobnej służby w administracji samorządowej;

stałe szkolenie kadry obejmujące zwłaszcza moralne problemy funkcjonowania administracji,
ekspozycję
wartości
etycznych
w
administracjach
różnych
państw,
wiedzę
o
odpowiedzialności, wymianę praktyki i doświadczeń z innymi administracjami;

zwiększenie
kontroli
pracowników
poprzez
wprowadzanie
ocen
grupowych
czy
wieloosobowych, wymianę pracowników w zakresie czynności czasowych, powtarzalnych,
usuwanie ze stanowisk osób, które zostały powołane przez podmiot administracji, który
okazał się przestępcą, poszerzenie kontroli społecznej, wprowadzenie nowych kontroli w
układy o szczególnej samodzielności, wprowadzenie zewnętrznego obserwatora;

mocne zrygoryzowanie przedsięwzięć w dziedzinach, w których korupcja szczególnie mocno
się osadza, np. w sferze prywatyzacji gospodarki, zamówień publicznych, obsadzania rad
nadzorczych;

podejmowanie w pierwszym rzędzie zabezpieczenia i zabierania majątku osobom, które
swoim przestępczym zachowaniem wyrządziły szkody materialne interesowi publicznemu;
72
73
Raport Instytutu Spraw Publicznych, Korupcja w Polsce - uwarunkowania, op. cit., s. 27
Ibidem., s. 32

wprowadzenie
wszędzie
tam,
gdzie
jest
to
racjonalne
i
w
sposób
racjonalny
nieodpowiedzialności karnej dla dającego łapówkę;

poprawną i pełną realizację przepisów antykorupcyjnych oraz eliminację kompromitujących
system przypadków nieodpowiedzialności.74
Do innych zjawisk patologicznych powiązanych z korupcją należą m.in.: przekroczenie
uprawnień lub niedopełnienie obowiązków, poświadczenie nieprawdy, przestępstwa przeciw ochronie
informacji. Nadużycie władzy to drugie po sprzedajności urzędniczej czyli najczęstszej formie
korupcji, przestępstwo urzędnicze. Przestępstwo to popełnić może tylko funkcjonariusz publiczny,
zarówno z winy umyślnej, jak i nieumyślnej. Nadużycie uprawnień może skutkować
odpowiedzialnością karną, służbową lub dyscyplinarną. Aby zarzucić komuś zarzucić przekroczenie
uprawnień bądź niedopełnienie obowiązków musi najpierw zostać określona treść i zakres
obowiązków. Źródło tych obowiązków to przede wszystkim ustawodawstwo dotyczące danego
rodzaju służby, regulaminach, instrukcjach, podziałach czynności w jednostkach organizacyjnych.
Niedopełnienie obowiązków może polegać na całkowitym zaniechaniu ich wykonania lub
częściowym ich wypełnieniu.75
Nepotyzm, kumoterstwo, przywileje
Nepotyzm oznacza faworyzowanie własnych krewnych przy rozdawaniu godności, stanowisk
i innych dóbr. Stanowi pewną szczególną formę kumoterstwa, które odnosi się do wzajemnego
popierania się ludzi, którzy są związani ze sobą znajomością lub zażyłością. Patologiczność tego
zjawiska polega na tym, że o dostępie do pewnych dóbr decydują nieformalne powiązania, układy, a
przy tym relacje te wiążą się z konkretnymi korzyściami osiąganymi przez osobę popieraną.
Faworyzowanie członków rodziny jest problemem, który trudno poddaje się jednoznacznym ocenom.
Dobrze obrazują to choćby badania opinii publicznej76.
W przeprowadzonym w 2012 roku badaniu na temat nepotyzmu w życiu publicznym
poproszono ankietowanych o kilkukrotny wybór jednej z dwóch opcji. Pierwsza dychotomia dotyczyła
kwestii, czy życie rodzinne i zawodowe należy od siebie oddzielić czy też z rodziną dobrze się
pracuje, bo można mieć do niej zaufanie. Siedmiu na dziesięciu (70%) respondentów uznało, że lepiej
tych sfer nie łączyć, co czwarty (25%), że nie jest to problemem. Druga dychotomia dotyczyła
poglądów wobec zatrudniania na stanowisku kierowniczym w instytucji państwowej kogoś z rodziny
– 60% ankietowanych wybrało opcję, że nie powinno się zatrudniać krewnych, gdyż nie można
74
Administracja publiczna, op. cit., s. 285-286
Odpowiedzialność urzędnika administracji publicznej, op. cit., s. 182-183
76
Leksykon politologii, op. cit., s. 253
75
obiektywnie ocenić ich kwalifikacji i kompetencji, 30% wskazało, że można zatrudniać odpowiednio
wykwalifikowanych krewnych, bo często najwięcej wiadomo o ich przygotowaniu i kompetencjach.
Trzecia dychotomia badająca stosunek do zatrudniania na stanowiskach publicznych kogoś z rodziny
zawierała dwie opcje: każdy człowiek pracuje na własne konto, a jeśli pracownik dobrze wywiązuje
się ze swoich obowiązków, to pokrewieństwo nie ma znaczenia (52% wskazań) oraz zatrudnianie
krewnych grozi konfliktem interesów, ponieważ rodzina zwykle jest w jakiś sposób powiązana
majątkowo (odpowiednio 41%). Widać zatem, że z każdym kolejnym pytaniem coraz mniej
przebadanych opowiadało się za nie łączeniem życia zawodowego i rodzinnego. Ostatnia część
badania dotyczyła postrzegania nepotyzmu w kontekście do innych patologii życia publicznego
(korupcji, nieuczciwego lobbingu).77
Według badanych nepotyzm należy do najbardziej powszechnych patologii naszego życia
publicznego. Ponad cztery piąte ankietowanych (84%) uważa, że wśród urzędników państwowych i
polityków częstym zjawiskiem jest obsadzanie krewnych lub znajomych na stanowiskach w urzędach,
spółkach, bankach itp., a tylko 8% respondentów sądzi, że zjawisko to jest rzadkie. Ta patologia życia
publicznego była najczęściej wskazywana także w poprzednich latach. Obecnie liczba wskazań jest
nieco niższa niż w rekordowym pod tym względem roku 2004 (92%), choć jednocześnie minimalnie
wyższa niż w 2009 roku (82%). Niemal równie często (79%) ankietowani zauważają nepotyzm w
rozdysponowywaniu pieniędzy publicznych i załatwianiu kontraktów czy zamówień rządowych dla
rodziny, kolegów lub znajomych prowadzących prywatne firmy. Ten sposób wykorzystywania
stanowisk dla dobra rodziny lub znajomych również najczęściej dostrzegany był w 2004 roku (87%).
Obecnie jest diagnozowany nieco rzadziej niż wówczas, ale zarazem częściej niż w poprzednim
pomiarze – w 2009 roku (75%).78
Kolejnym problemem pojawiającym się przy analizowaniu nadużyć funkcji publicznych, jest
nadmierne wykorzystanie przywilejów związanych z piastowanym stanowiskiem. Współcześnie
przywileje odnosi się głownie do immunitetów parlamentarnych, sędziowskich czy dyplomatycznych
czy pewnych szczególnych praw nadawanych określonym grupom czy osobom. Przywileje takie
chronią m.in. przed pozwaniem za pewne czyny, ponieważ bez tej ochrony podmioty nie mogłyby
wykonywać swoich funkcji.
Patologie życia publicznego dotykają wszystkich krajów. Jednak w niektórych państwach
skala nieetycznych i szkodliwych zjawisk jest szczególnie duża. Ocena przyczyn i pomysły na
radzenie sobie z tym problemem nie mogą mieć jednak doraźnego charakteru, gdyż zachowania
77
78
Polacy o nepotyzmie w życiu publicznym, CBOS, styczeń 2012
Ibidem, s. 8-9
dewiacyjne w sferze publicznej mają bardzo szerokie i różnorodne uwarunkowania. Nie można też
zapominać o roli samych obywateli w kształtowaniu rzeczywistości społecznej, w tym o ich wpływie
na funkcjonowanie administracji publicznej, która z istoty swej powinna pełnić służebną rolę wobec
potrzeb społeczeństwa.
Akty prawne:
Europejski Kodeks Dobrej Administracji,
dsc.kprm.gov.pl/sites/default/files/europejski_kodeks_dobrej_administracji_z_dnia_6_wrzesnia_2001
_r..pdf
Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej,
bip.ms.gov.pl/Data/Files/_public/bip/prawo_eu/ue5/32000x121801.doc
Ustawa z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych, tekst jedn. Dz. U. z 2001r.
nr 68, poz. 953, ze zm
Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych, Dz. U. z 2008r. nr 223, poz.
1458, ze zm.
Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej, Dz. U. z 2008r. nr 227, poz. 1505, ze zm.
Zarządzenie nr 70 Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 października 2011 r. w sprawie wytycznych w
zakresie przestrzegania zasad służby cywilnej oraz w sprawie zasad etyki korpusu służby cywilnej, M.
P. nr 93, poz. 953
Literatura:
Bogucka I., Pietrzykowski T., Etyka w administracji publicznej, Warszawa 2009
Etos urzędnika, pod red. D. Bąka, Warszawa 2007
Etyczne aspekty działalności samorządu terytorialnego. Poradnik dla samorządowców, pod red. J.
Filek, Kraków 2004
Izdebski H., Fundamenty współczesnych państw, Warszawa 2007
Świątkiewicz J., Europejski Kodeks Dobrej Administracji. Wprowadzenie, tekst i komentarz o
zastosowaniu kodeksu w warunkach polskich procedur administracyjnych, Warszawa 2005
Tokarczyk R., Etyka prawnicza, Warszawa 2005
Zagadnienie etyki zawodowej, pod red. A. Andrzejuka, Warszawa 1998
Aneks
EUROPEJSKI KODEKS DOBREJ ADMINISTRACJI
przyjęty przez Parlament Europejski w dniu 6 września 2001 r.
Artykuł 1
Przepisy ogólne
W swoich kontaktach z jednostką instytucje i ich urzędnicy przestrzegać będą zasad zapisanych w
Kodeksie dobrej praktyki administracyjnej (zwanym w dalszym ciągu „Kodeksem”).
Artykuł 2
Podmiotowy zakres obowiązywania
1. Kodeks obowiązuje wszystkich urzędników i pozostałych funkcjonariuszy w ich kontaktach z
jednostką, którzy objęci są statusem urzędnika i w odniesieniu do których obowiązują warunki
zatrudniania pozostałych funkcjonariuszy. Pojęcie „urzędnika” dotyczy w dalszym ciągu zarówno
urzędników, jak i pozostałych funkcjonariuszy.
2. Instytucje i ich administracje podejmą niezbędne działania w celu zapewnienia stosowania
przepisów niniejszego Kodeksu również przez osoby działające na ich rzecz, np. przez osoby
zatrudniane w ramach umów cywilnoprawnych, rzeczoznawców oddelegowanych przez krajowe
służby publiczne i praktykantów.
3. Pojęcie „jednostka” obejmuje osoby fizyczne i prawne niezależnie od tego, czy ich miejsce
zamieszkania lub zarejestrowanej siedziby znajduje się na terytorium jednego z państw członkowskich
czy też nie.
4. W rozumieniu niniejszego Kodeksu
a) pojęcie „instytucji” obejmuje instytucje lub organy Wspólnot;
b) pojęcie „urzędnika” obejmuje urzędników lub pozostałych funkcjonariuszy Wspólnot Europejskich.
Artykuł 3
Rzeczowy zakres obowiązywania
1. Niniejszy Kodeks zawiera ogólne zasady dobrej praktyki administracyjnej znajdujące zastosowanie
w odniesieniu do całości kontaktów instytucji i ich administracji z jednostką, chyba że kontakty te
podlegają specyficznym przepisom.
2. Zasady przedstawione w niniejszym Kodeksie nie obowiązują w odniesieniu do relacji między
instytucją a zatrudnionymi w niej urzędnikami. Te stosunki podlegają przepisom o statusie
urzędników.
Artykuł 4
Zasada praworządności
1.Urzędnik działa zgodnie z zasadą praworządności, stosuje uregulowania i procedury zapisane w
prawnych przepisach Wspólnot. Urzędnik zwraca w szczególności uwagę na to, aby decyzje
dotyczące praw lub interesów jednostek posiadały podstawę prawną, a ich treść była zgodna z
obowiązującymi przepisami prawnymi.
Artykuł 5
Zasada niedyskryminowania
1. Przy rozpatrywaniu wniosków jednostek i przy podejmowaniu decyzji urzędnik zapewni
przestrzeganie zasady równego traktowania. Pojedyncze osoby znajdujące się w takiej samej sytuacji
będą traktowane w porównywalny sposób.
2. W przypadku różnic w traktowaniu urzędnik zapewni, aby to nierówne traktowanie było
usprawiedliwione obiektywnymi, istotnymi właściwościami danej sprawy.
3. Urzędnik powstrzyma się w szczególności od wszelkiego nieusprawiedliwionego nierównego
traktowania osób fizycznych ze względu na ich narodowość, płeć, rasę, kolor skóry, pochodzenie
etniczne lub społeczne, cechy genetyczne, język, religię lub wyznanie, przekonania polityczne lub
inne; przynależność do mniejszości narodowej, posiadaną własność, urodzenie, inwalidztwo, wiek lub
preferencje seksualne.
Artykuł 6
Zasada współmierności
1. W toku podejmowania decyzji urzędnik zapewni, że przyjęte działania pozostaną współmierne do
obranego celu. Urzędnik będzie w szczególności unikać ograniczania praw obywateli lub nakładania
na nich obciążeń, jeżeli ograniczenia te lub obciążenia byłyby niewspółmierne do celu prowadzonych
działań.
2. W toku podejmowania decyzji urzędnik zwróci uwagę na stosowne wyważenie spraw osób
prywatnych i ogólnego interesu publicznego.
Artykuł 7
Zakaz nadużywania uprawnień
1.Z uprawnień urzędnik może korzystać wyłącznie dla osiągnięcia celów, dla których uprawnienia te
zostały mu powierzone mocą odnośnych przepisów. Urzędnik odstąpi w szczególności od korzystania
z uprawnień dla osiągnięcia celów, dla których brak jest podstawy prawnej lub które nie mogą być
uzasadnione interesem publicznym.
Artykuł 8
Zasada bezstronności i niezależności
1. Urzędnik działa bezstronnie i niezależnie. Urzędnik powstrzyma się od wszelkich arbitralnych
działań, które mogą mieć negatywny wpływ na sytuację pojedynczych osób, oraz od wszelkich form
faworyzowania, bez względu na motywy takiego postępowania.
2. Na postępowanie urzędników nie będzie miał wpływu, w żadnym czasie, interes osobisty, rodzinny
lub narodowy, ani też nie będzie wpływać presja polityczna. Urzędnik nie będzie uczestniczył w
podejmowaniu decyzji, w której on lub bliski członek jego rodziny miałby interes finansowy.
Artykuł 9
Zasada obiektywności
1.W toku podejmowania decyzji urzędnik uwzględni wszystkie istotne czynniki i przypisze każdemu z
nich należne mu znaczenie; nie uwzględnia się żadnych okoliczności nie należących do sprawy.
Artykuł 10
Zgodne z prawem oczekiwania oraz konsekwentne działanie i doradztwo
1. Urzędnik działa konsekwentnie w ramach swojej praktyki administracyjnej i w swoim stosunku do
działalności administracyjnej instytucji. Urzędnik przestrzega obowiązujących w instytucji praktyk
administracyjnych, o ile nie istnieją uzasadnione powody, które
usprawiedliwiałyby odejście w indywidualnym przypadku od tych praktyk. Te powody należy
przedstawić na piśmie.
2. Urzędnik uwzględnia uzasadnione i słuszne oczekiwania jednostki, które wynikają z działań
podejmowanych przez daną instytucję w przeszłości.
3. W razie potrzeby urzędnik służy jednostce poradą dotyczącą możliwego sposobu postępowania w
sprawie wchodzącej w zakres jego działania oraz dotyczącą pożądanego sposobu rozstrzygnięcia
sprawy.
Artykuł 11
Zasada uczciwości
1.Urzędnik powinien działać bezstronnie, uczciwie i rozsądnie.
Artykuł 12
Zasada uprzejmości
1. W swoich kontaktach z jednostką urzędnik pozostaje usługodawcą i zachowuje się właściwie,
uprzejmie i pozostaje dostępny. Odpowiadając na korespondencję, rozmowy telefoniczne i pocztę
elektroniczną (e-mail), urzędnik stara się być możliwie jak najbardziej pomocny i udziela odpowiedzi
na skierowane do niego pytania możliwie jak najbardziej
wyczerpująco i dokładnie.
2. Jeżeli urzędnik nie jest właściwy w danej sprawie, kieruje obywatela do urzędnika właściwego.
3. W przypadku popełnienia błędu naruszającego prawa lub interes jednostki urzędnik przeprasza za to
i stara się skorygować negatywne skutki popełnionego przez siebie błędu w jak najwłaściwszy sposób,
informując o ewentualnych możliwościach odwołania się zgodnie z art. 19 Kodeksu.
Artykuł 13
Zasada odpowiadania na pisma w języku obywatela
1.Urzędnik zapewni, że każdy obywatel Unii lub każda pojedyncza osoba, która zwróci się na piśmie
do instytucji w jednym z języków traktatu, otrzyma odpowiedź w tym samym języku. Zasada ta
obowiązuje także w miarę możliwości do osób prawnych, jak i stowarzyszeń (organizacji
pozarządowych) oraz podmiotów gospodarczych.
Artykuł 14
Potwierdzenie odbioru i podanie nazwiska właściwego urzędnika
1. W terminie dwóch tygodni wydaje się potwierdzenie odbioru każdego pisma skierowanego do
instytucji lub każdego skierowanego do niej zażalenia, chyba że w tym terminie można przekazać
merytorycznie uzasadnioną odpowiedź.
2. W odpowiedzi lub potwierdzeniu odbioru podaje się nazwisko i numer telefonu urzędnika
zajmującego się daną sprawą oraz stanowisko służbowe.
3. Nie ma konieczności przekazywania potwierdzenia odbioru ani odpowiedzi w przypadkach, w
których pisma lub zażalenia spełniają znamiona nadużycia ze względu na ich nadmierną ilość, ciągłe
powtarzanie lub bezsensowny charakter.
Artykuł 15
Zobowiązanie do przekazania sprawy do właściwej jednostki organizacyjnej instytucji
1. W przypadku skierowania lub przekazania adresowanego do instytucji pisma lub zażalenia do
dyrekcji generalnej, dyrekcji lub wydziału, które nie są upoważnione do rozpatrzenia pisma lub
zażalenia, ich jednostki organizacyjne zapewnią, że akta niezwłocznie zostaną przekazane do
właściwej jednostki organizacyjnej instytucji.
2. Jednostka organizacyjna, do której pierwotnie wpłynęło pismo lub zażalenie, informuje jego autora
o dalszym przekazaniu sprawy, podając przy tym nazwisko i numer telefonu urzędnika, do którego
akta zostały skierowane.
3. Urzędnik zwróci uwagę osób lub innych jednostek na ewentualne błędy i braki w dokumentach,
dając im możliwość ich skorygowania.
Artykuł 16
Prawo wysłuchania i złożenia oświadczeń
1. W przypadkach, dotyczących praw lub interesów jednostek, urzędnik zapewni respektowanie praw
do obrony na każdym etapie postępowania zmierzającego do wydania decyzji.
2. W przypadkach, w których może zostać wydana decyzja dotycząca praw lub interesów jednostki,
ma ona prawo przed podjęciem decyzji przedstawić swoje uwagi na piśmie i w razie potrzeby
przedstawić ustnie swoje spostrzeżenia.
Artykuł 17
Stosowny termin podjęcia decyzji
1. Urzędnik zapewni, że w sprawie każdego wniosku lub każdego zażalenia skierowanego do
instytucji zostanie podjęta decyzja w stosownym terminie, niezwłocznie, i w żadnym razie nie później
niż w dwa miesiące od daty wpływu tego wniosku lub zażalenia. Takie samo uregulowanie
obowiązuje w odniesieniu do odpowiedzi na pisma jednostek i do przekazywania odpowiedzi na
informacje administracyjne przekazywane przez urzędnika
swoim przełożonym wraz z prośbą o wydanie poleceń w sprawie podjęcia koniecznych decyzji.
2. Jeżeli ze względu na złożony charakter sprawy decyzja w sprawie wniosku lub zażalenia nie może
zostać wydana w podanym powyżej terminie, urzędnik przekaże wnoszącemu stosowną wiadomość
możliwie jak najszybciej. W takim wypadku o ostatecznej decyzji należy poinformować wnoszącego
w możliwie najkrótszym terminie.
Artykuł 18
Obowiązek uzasadnienia decyzji
1. W odniesieniu do każdej wydanej przez instytucję decyzji, która może mieć negatywny wpływ na
prawa lub interesy jednostki, należy podać powody, na których opiera się wydana decyzja; w tym celu
należy jednoznacznie podać istotne fakty i podstawę prawną podjętej decyzji.
2. Urzędnik odstępuje od wydania decyzji, które opierałyby się na niewystarczających lub niepewnych
podstawach i które nie zawierałyby indywidualnej argumentacji.
3. W przypadku, kiedy ze względu na dużą liczbę jednostek, których dotyczą podobne decyzje, nie ma
możliwości podania szczegółowych powodów podjętej decyzji i w związku z tym przekazuje się
odpowiedzi standardowe, urzędnik zapewni, że w terminie późniejszym dostarczy indywidualną
argumentację obywatelowi, który zwróci się z wyraźną odnośną prośbą.
Artykuł 19
Informacja o możliwościach odwołania
1. Wydana przez instytucję decyzja, która może mieć negatywny wpływ na prawa lub interesy,
zawiera informację o możliwościach jednostki złożenia odwołania od wydanej decyzji. Podaje się w
szczególności rodzaj środków odwoławczych, organy, do których możne je wnosić oraz terminy ich
wnoszenia.
2. W decyzjach należy zamieścić w szczególności adnotację o możliwości wszczęcia postępowań
sądowych oraz skierowania zażaleń do rzecznika praw obywatelskich zgodnie z warunkami
ustalonymi w art. 230 i 195 traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską.
Artykuł 20
Przekazanie podjętej decyzji
1. Urzędnik zapewni, że decyzje dotyczące praw lub interesów jednostek, zostaną przekazane
zainteresowanym jednostkom na piśmie natychmiast po podjęciu tychże decyzji.
2. Urzędnik powstrzyma się od powiadomienia innych jednostek o podjętej decyzji dopóty, dopóki nie
zostanie powiadomiona o tej decyzji jednostka, której decyzja dotyczy.
Artykuł 21
Ochrona danych
1. Urzędnik wykorzystujący dane osobowe obywatela uwzględnia sferę prywatności i nietykalność
osobistą zgodnie z postanowieniami rozporządzenia (EWG) 45/2001 o ochronie osób fizycznych przy
przetwarzaniu danych osobowych przez organy i instytucje Wspólnoty oraz o swobodnym obrocie
danymi.
2. Urzędnik zaniecha w szczególności przetwarzania danych osobowych do celów bezprawnych oraz
zaniecha przekazania takich danych osobom nieuprawnionym.
Artykuł 22
Prośba o udzielenie informacji
1. O ile urzędnik jest odpowiedzialny za daną sprawę, udostępni on jednostkom żądane przez nie
informacje. Przy odpowiedniej sposobności urzędnik wyda w zakresie swoich kompetencji zalecenia
wszczęcia postępowania administracyjnego. Urzędnik zapewni, że przekazana informacja będzie jasna
i zrozumiała.
2. Jeżeli zgłoszona ustnie prośba o udzielenie informacji jest zbyt skomplikowana lub zbyt obszerna,
urzędnik zasugeruje zgłaszającemu sformułowanie wniosku na piśmie.
3. Jeżeli urzędnik nie może udostępnić żądanej informacji ze względu na jej poufny charakter,
poinformuje on daną jednostkę zgodnie z art. 18 niniejszego Kodeksu o przyczynach, dlaczego nie
może przekazać żądanych informacji.
4. Prośby o udzielenie informacji w sprawach, za które dany urzędnik nie jest odpowiedzialny,
przekazuje on do właściwej osoby, podając zgłaszającemu nazwisko i numer telefonu tej osoby.
Prośby o udzielenie informacji dotyczących innej instytucji lub innego organu Wspólnoty urzędnik
przekazuje do tej instytucji lub tego organu.
5. W razie potrzeby urzędnik skieruje jednostkę, która wystąpiła z prośbą o udzielenie informacji, w
zależności od przedmiotu sprawy do jednostki organizacyjnej instytucji, która jest właściwa do
udzielenia informacji.
Artykuł 23
Wnioski o umożliwienie dostępu do publicznych dokumentów
1. Urzędnik rozpatruje wnioski o umożliwienie dostępu do publicznych dokumentów zgodnie z
uregulowaniami przyjętymi przez instytucję i zgodnie z ogólnymi zasadami i ograniczeniami
określonymi w rozporządzeniu (EWG) 1049/200126.
2. Jeżeli urzędnik nie może spełnić ustnej prośby o umożliwienie publicznego dostępu do
dokumentów, zasugeruje on zainteresowanym sformułowanie przez nich stosownego wniosku na
piśmie.
Artykuł 24
Prowadzenie rejestrów
1.Jednostki organizacyjne instytucji są zobowiązane do prowadzenia stosownych rejestrów poczty
wchodzącej i wychodzącej, przekazywanych im dokumentów i podjętych przez nie działań.
Artykuł 25
Informacja o Kodeksie
1. Instytucja podejmie skuteczne działania na rzecz poinformowania jednostki o prawach, jakie
przysługują jej w ramach niniejszego Kodeksu. Instytucja udostępni treść Kodeksu w zależności od
posiadanych
możliwości w formie elektronicznej na głównej stronie swojego portalu internetowego.
2. W imieniu wszystkich instytucji Komisja opublikuje Kodeks i rozprowadzi go w postaci broszury
wśród obywateli.
Artykuł 26
Prawo złożenia skargi do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich
1.Od wszelkich zaniedbań dotyczących wypełnienia zasad przedstawionych w niniejszym Kodeksie,
których dopuści się instytucja lub urzędnik, można złożyć zgodnie z art. 195 traktatu ustanawiającego
Wspólnotę Europejską i zgodnie ze statutem Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich skargę do
Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich.
Artykuł 27
Kontrola stosowania
1.Po dwóch latach stosowania każda instytucja skontroluje sposób wykonywania przez siebie
postanowień Kodeksu. O wynikach tej kontroli instytucja ta powiadomi Europejskiego Rzecznika
Praw Obywatelskich.