pobierz

Transkrypt

pobierz

Wyższa Szkoła Gospodarki Euroregionalnej
im. Alcide De Gasperi w Józefowie
Journal of Modern Science
JoMS
DOI 10.13166/JoMS.issn.1734-2031
ISSN 1734-2031
Kwartalnik
Quarterly
j
o
m
April
June
2/29/2016
s
•
w
s
g
e
•
e
2016
d
u
•
p
l
team
/ Editorial
redakcyjny
dr
Zastępca redaktora naczelnego / Deputy Editor
im. Alcide De Gasperi w Józefowie, Polska / Alcide
De Gasperi University of Euroregional Economy
in Józefów, Poland
redaktor językowy (język angielski) / English
language editor Wyższa Szkoła Gospodarki
Euroregionalnej im. Alcide De Gasperi w Józefowie,
Polska / Alcide De Gasperi University
of Euroregional Economy in Józefów, Poland
Tadeusz Graca
mgr Aurelia
Łuczyńska
Z e sp ó ł
redaktor językowy (język włoski)
A dres / A ddress
j
Redaktor naczelna / Editor-in-Chief Wyższa Szkoła
Gospodarki Euroregionalnej im. Alcide De Gasperi
dr hab. Magdalena Sitek, prof. WSGE
w Józefowie, Polska / Alcide De Gasperi University
Zastępca redaktora naczelnego / Deputy Editor
dr Małgorzata Such-Pyrgiel
im. Alcide De Gasperi w Józefowie, Polska / Alcide
De Gasperi University of Euroregional Economy
in Józefów, Poland
o
/ Italian
Wyższa Szkoła Gospodarki
Euroregionalnej im. Alcide De Gasperi w Józefowie,
Polska / Alcide De Gasperi University of
Euroregional Economy in Józefów, Poland
language editor
mgr
Elżbieta Jamróz
mgr
Urszula Kraszewska
Sekretarz Redakcji / Assistant Editor Wyższa Szkoła
/ Subject Editor Wyższa Szkoła
redaktor tematyczny / Subject Editor Wyższa Szkoła
redaktor tematyczny
dr
Paweł Chodak
dr
Zygmunt Domański
Adres redakcji / Edytorial office
Wyższa Szkoła Gospodarki Euroregionalnej im. Alcide De Gasperi w Józefowie
05-410 Józefów, ul. Sienkiewicza 4
tel./fax (+48) 22 789 19 03
[email protected]
www.joms.wsge.edu.pl
Adres do przesyłania artykułów / Address for Submission
Wyższa Szkoła Gospodarki Euroregionalnej im. Alcide De Gasperi w Józefowie,
ul. Sienkiewicza 4, 05-410 Józefów, Polska / Alcide De Gasperi University of Euroregional
Economy, ul. Sienkiewicza 4, 05-410 Józefów, Poland
Urszula Kraszewska: tel. (+48) 22 789 19 03 int. 12; e-mail: [email protected]
m
s
•
w
s
g
e
•
e
d
u
•
p
l
Prof. dr hab. Peter Terem [Zastępca Przewodniczącego / Deputy Chairman]
Matej Bel University Banská Bystrica, Slovakia
Prof. Cadgas Hakan Aladag Hacettepe University, Turkey
Prof. Jaime Bonnet University of Valencia, Spain
Prof. dr hab. Marek Chmaj University of Social Sciences and Humanities in
Warsaw, Poland
Prof. dr hab. Edward Erazmus Alcide De Gasperi University of Euroregional
Economy in Józefów, Poland
Assoc. Prof. PhD. Ioan Ganfalean „1 Decembrie 1918” University in Alba Iulia,
Romania
Prof. dr hab. Małgorzata Gersdorf University of Warsaw, Poland
Prof. Dr. Sabri Gökmen Karamanoğlu Mehmetbey University, Turkey
Prof. Ksenofon Krisafi University of Tirana, Albania
Prof. Cristina Hermida del Llano King Juan Carlos University in Madrid, Spain
Prof. dr hab. Andrzej Misiuk University of Warsaw, Poland
Prof. JUDr. Stanislav Mráz, CSc. Matej Bel University Banská Bystrica,
Slovakia
Prof. Silvestre Bello Rodriguez University of Las Palmas de Gran Canaria,
Spain
Prof. Paulo Aldo Rossi University of Genoa, Italy
Prof. dr hab. Ligita Simanskiene Klaipėda University, Lithuania
Prof. Laura Tafaro University of Bari “Aldo Moro”, Italy
Lect. PhD. Miruna Mihaela Tudorascu „1 Decembrie 1918” University in Alba
Iulia, Romania
Prof. Ufuc Yolcu Hacettepe University, Turkey
Prof. dr hab. Svetlana Zapara Sumy State University, Ukraine
Ks. prof. dr hab. Sławomir Zaręba Cardinal Stefan Wyszynski University in
Warsaw, Poland
R a d a N a u k o w a / S c i e n t i f i c C o mm i t t e e
Prof. dr hab. Bronisław Sitek [Przewodniczący / Chairman] University of
Social Sciences and Humanities in Warsaw, Poland
Prof. dr hab. inż. Jerzy Zawisza Społeczna Akademia Nauk, Poland
Dr Wiesław Breński University of Warmia and Mazury in Olsztyn, Poland
j
o
m
s
•
w
s
g
e
•
e
d
u
•
p
l
Korekta / Proofreading: Monika Rychalska
Projekt okładki / Cover: mgr Miłosz Ukleja
Skład, łamanie / Typesetting, type-matter: Jadwiga Popowska
Nakład / Circulation – 150 egzemplarzy / copies
Objętość / Volume 21,0 ark. wyd / ark. ed
Druk i oprawa / Printing and binding
inter-book
Paulina i Grzegorz Indrzejczyk S.C.
Wiejca 51
05-085 Kampinos
Wydawca / Publisher
Wyższa Szkoła Gospodarki Euroregionalnej im. Alcide De Gasperi w Józefowie
05-410 Józefów, ul. Sienkiewicza 4
Urszula Kraszewska
Tel./fax (+48) 22 789 19 03
[email protected]
www.wsge.edu.pl
© Copyright by Wyższa Szkoła Gospodarki Euroregionalnej im. Alcide De Gasperi
w Józefowie. All Rights Reserved / Wszelkie prawa zastrzeone. Kopiowanie,
przedrukowywanie i rozpowszechnianie całości lub fragmentów niniejszej
publikacji bez zgody wydawcy zabronione.
Journal of Modern Science jest indeksowany w nastpujcych bazach / Journal
of Modern Science is indexed in the following databases: Google Scholar • Index
Copernicus Journals Master List • Polish Ministry of Science and Higher Education list
of Scientific journals • Ulrich’sWeb • Arianta • Research Bible
j
o
m
s
•
w
s
g
e
•
e
d
u
•
p
l
Spis treści / Table of contents
NAUKI HUMANISTYCZNE / HUMANITIES
Tadeusz GRACA �� 11
Social functioning of human being in a modern reality
Społeczne funkcjonowanie człowieka w złożonej współczesnej
rzeczywistości
Barbara ANTCZAK �� 27
Conditions and consequences of demographic processes in the teenagers
and children education context
Uwarunkowania i konsekwencje procesów demograficznych w kontekście
edukacji dzieci i młodzieży
Aleksandra SZEJNIUK �� 43
Essence and importance of communication in the management
process
Istota i znaczenie komunikacji w procesie zarządzania
Oľga Bočáková, Darina Kubíčková �� 55
Secondary schools and institutions of higher learning graduates
employability on the labour market
Kateryna NOVIKOVA �� 71
Information, knowledge, technology in selected social change concepts
Informacja, wiedza, technologia w wybranych koncepcjach zmiany
społecznej
NAUKI SPOŁECZNE / SOCIAL SCIENCES
Magdalena SITEK �� 95
Executive agencies. In search of the new management governance
tools of the integration in the European Union
Agencje wykonawcze. W poszukiwaniu nowych narzędzi zarządzania
(governance) integracją w Unii Europejskiej
j
o
m
s
•
w
s
g
e
•
e
d
u
•
p
l
Bronisław SITEK �� 109
Unify and synchronize law in Europe? A case study from Roman law
to European law
Unifikować czy synchronizować prawo w Europie?
Studium przypadku od prawa rzymskiego do prawa europejskiego
Leszek Jerzy JASIŃSKI �� 131
The Deindustrialization and the Economic Security
Dezindustrializacja a bezpieczeństwo ekonomiczne
Agnieszka TOMCZAK �� 153
Polish national branding in comparison to selected of Central
and Eastern Europe
Branding narodowy Polski na tle wybranych krajów
Europy Środkowo-Wschodniej
Eligiusz Wojciech nowakowski, Małgorzata orechwo �� 175
Stability of money as a key factor of social security system security
Stabilność pieniądza jako kluczowy czynnik bezpieczeństwa
zabezpieczenia emerytalnego
Maciej HOLKO �� 199
Disintegration of European Union
Dezintegracja Unii Europejskiej
Małgorzata STAWICKA �� 237
Improving the quality of medical services and patient safety in the context
of accreditation of hospitals in Poland
Doskonalenie jakości usług medycznych i bezpieczeństwa pacjenta
w kontekście akredytacji szpitali w Polsce
Kyrylo D. Nikolaiev�� 251
Competence approach – the basis of modern postgraduate education
for sustainable development
j
o
m
s
•
w
s
g
e
•
e
d
u
•
p
l
Małgorzata KANIEWSKA, Marcin KLIMSKI �� 269
Implementation of the Principle of Responsibility in Climate Policy
Paweł CHODAK �� 283
Management in services – oversight, control and coordination realized
by Coordinator of Special Services
Zarządzanie w służbach – nadzór, kontrola i koordynacja realizowana
przez Koordynatora Służb Specjalnych
Barbara MRÓZ �� 307
The national border protection against modern threats to security
of the state
System ochrony granicy państwowej wobec współczesnych zagrożeń
bezpieczeństwa państwa
Grzegorz WINOGRODZKI �� 321
Military Information – historical view
Informacja Wojskowa – rys historyczny
Anna Schneiderová �� 347
On the development of translation strategies in rendering of legal texts
Tomasz WRZOSEK �� 363
The role of matriculation exam in the education process – the perspective
of participants of the Central Examination Board’s projects. Research report
Rola egzaminu maturalnego w procesie edukacji – perspektywa uczestników
projektów Centralnej Komisji Egzaminacyjnej. Raport z badania
Ivan Štulajer, Matúš Štulajter �� 381
Significance of Sport in International Relations
Sebastian BENTKOWSKI �� 389
The control of timber trade in the EU law
Kontrola obrotu drewnem w prawie Unii Europejskiej
j
o
m
s
•
w
s
g
e
•
e
d
u
•
p
l
Stanisław BUŁAJEWSKI �� 405
Approving commentary to the verdict of the Provincial Administrative
Court in Olsztyn dated 14 March 2013, file no. II SA/Ol 196/13
Glosa aprobująca do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Olsztynie z dnia 14 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 196/13
SPRAWOZDANIA / CONFERENCE REPORTS
Małgorzata KANIEWSKA, Aleksandra SZEJNIUK �� 419
Sprawozdanie z II Ogólnopolskiej Konferencji Naukowej
pt. „Zarządzanie w XXI wieku. W poszukiwaniu koncepcji
nowoczesnego zarządzania”
Dorota ŁAŻEWSKA �� 423
16th International Conference on Human Rights Human rights between
needs and capabilities of the state and the international community
Discussions on human rights provoked by contemporary migrations
XVI Międzynarodowa Konferencja Praw Człowieka
Prawa człowieka pomiędzy potrzebami a możliwościami państwa
i społeczności międzynarodowej
Dyskusje nad prawami człowieka inspirowane współczesnymi
migracjami
nauki humanistyczne
humanities
Tadeusz Graca
Journal of Modern
Science tom 2/29/2016,
[email protected]
s. 11–26
Social functioning of human being
in a modern reality
Społeczne funkcjonowanie człowieka
w złożonej współczesnej rzeczywistości
Dla nowoczesnej duszy (…)
nic nie jest tak niemożliwe,
jak nawiązać łączność z duszą człowieka
mieszkającego za najbliższym rogiem ulicy.
(R. Musli)
Abstract
The article addresses the problems connected with changes in contemporary
societies. These changes are caused by the development of modern civilization. Changes
and dilemmas can be seen especially in social relations and social functioning. Areas
which may lead to major changes and threats are: preferred systems of values, family
life, teacher-student relationships, interpersonal communication, field work and
management. Education may play a significant large role here.
Streszczenie
W artykule poruszono problematykę związaną ze zmianami w społeczeństwach
współczesnych. Zmiany te powodowane są przez rozwój dzisiejszej cywilizacji. Zmiany
i dylematy widoczne są zwłaszcza w relacjach społecznych i funkcjonowaniu społecznym. Obszary, w których może dojść do największych zmian i zagrożeń, to: preferowane systemy wartości, życie rodzinne, relacje nauczyciel i uczeń, komunikacja interpersonalna, dziedziny pracy i kierowania. Dużą rolę może tu odegrać edukacja.
Keywords: education, society, social functioning, family, social relations
Słowa kluczowe: wychowanie, społeczeństwo, funkcjonowanie społeczne, rodzina,
relacje społeczne
Journal of Modern Science tom 2/29/2016
11
Tadeusz Graca
Wprowadzenie
Truizmem jest twierdzenie, że człowiek jest istotą społeczną. Opisano już
dokładnie wiele doświadczeń i eksperymentów świadczących o naszej społecznej naturze. I nie trzeba specjalnych dowodów, aby być przekonanym, że
człowiek może efektywnie żyć, rozwijać się i funkcjonować tylko w kontaktach
oraz relacjach z innymi ludźmi. To posługiwanie się przez człowieka językiem,
komunikacja interpersonalna, zamierzone i niezamierzone działania wychowawcze, różne obszary socjalizacji pozwalają na tworzenie i rozwój osobowości
człowieka od najmłodszych lat.
Współczesne cywilizacje dysponują takimi systemami kształcenia i wychowania, które w szerokim aspekcie wykorzystują społeczny charakter międzyludzkich kontaktów. I jeżeli nawet pojawiają się tu i ówdzie stwierdzenia, że
współczesna szkoła nie wychowuje, to w rezultacie najprawdopodobniej chodzi
o brak bliżej określonych efektów wychowawczych lub też brak efektów oczekiwanych, zgodnych z celami wychowania. Ciągłe poszukiwanie i doskonalenie systemów wychowawczych pozwala na wprowadzanie coraz to nowszych
zasad, metod i środków, nie mówiąc już o konieczności ciągłego zmieniania
i dopasowywania celów wychowania. Są one bowiem uzależnione od sytuacji
ekonomicznej, społecznej i politycznej danego społeczeństwa. I chociaż spotyka się wiele kontrowersyjnych poglądów dotyczących związku nauki i wychowania z polityką, trudno przewidywać w najbliższym czasie inne rozwiązania.
Toczący się dyskurs o dobrej zmianie w edukacji, proponowane zmiany, które
mają zostać wprowadzone, być może przyniosą efekty w dłuższym okresie. Nie
wiadomo też, czy wszystkie proponowane zmiany i rozwiązania uda się wprowadzić, a życie społeczne toczy się nadal i zwłaszcza młodzi ludzie doświadczają różnorodnych problemów związanych z wchodzeniem w dorosłe życie,
które nie były znane starszym generacjom. Bywa też i tak, że młoda osoba często
pozostaje sama wobec trudności otaczającego ją świata, co może stać się źródłem poczucia osobistego niespełnienia, a nawet poczucia egzystencjalnego zagrożenia. Część młodych nie jest w stanie podołać nadmiernym wymaganiom
społeczeństwa, presji otoczenia na osiąganie sukcesu, przy minimalistycznych
nieraz postawach preferowanych przez środowisko rówieśnicze. Wprowadzone
w okresie transformacji pojęcie „wyścig szczurów”, niezbyt chętnie analizowane
przez twórców postnowoczesnych teorii zarządzania, wskazywało jednak na nie
12
SPOŁECZNE FUNKCJONOWANIE CZŁOWIEKA W ZŁOŻONEJ WSPÓŁCZESNEJ...
zawsze pozytywne zjawiska występujące w funkcjonowaniu dużych organizacji
czy korporacji. Jako zjawisko negatywne wspomnieć tu także należy o braku czytelnych norm społecznych, braku wsparcia ze strony starszych dorosłych i osłabieniu więzi rodzinnych (por. Liberska, Malina, Suwalska-Barancewicz, 2013).
Rozwijające się demokracje uważają, że oddanie władzy ludziom, samorządom lokalnym i powołanie kolejnych organizacji pozarządowych rozwiąże
wszystkie polityczne i ekonomiczne problemy, że zmieni również kontekst i formy wychowania. Powstaje tu jednak wiele pytań, a nawet dylematów, które wymagają przede wszystkim ustalenia, do jakich celów wychowywać dzisiejszego
ucznia – dorosłego człowieka przyszłości.
Sformułowany tytuł artykułu sugeruje, że już obecnie pojawiają się sytuacje,
które mogą stworzyć w przyszłości różnorodne niedomówienia i problemy dotyczące podstawowych, społeczno-psychicznych relacji między ludźmi. Nie jest
oczywiście możliwe w jednym artykule zaproponowanie rozwiązań wszystkich
problemów, które stwarzają owe dylematy, niemniej jednak warto zastanowić się nad współczesnymi społeczeństwami, których zawirowania rozwojowe przewidywane były dużo wcześniej przez wielu autorów, jak chociażby A.
Tofflera. Punktem wyjścia do przedstawionych rozważań niech będzie pytanie
stanowiące zarazem problem do głębszych rozważań: czy człowiek może niezawodnie i efektywnie funkcjonować sam? Pozornie wydaje się, że przyszłość
niesie tak dużo nowości i nowoczesności, że styl naszego życia musi ulec zmianie. Jeżeli założyć, że wszystkie owe nowości służyć mają człowiekowi, to możemy przypuszczać, iż nawet w pojedynkę człowiek potrafi być samowystarczalny
i niezależny od drugiego człowieka. Scenariusz taki podsuwają różnego rodzaju
pomysły i nowości techniczne. Kilka przykładowych to:
1. Dynamiczny rozwój Internetu, który trwa nadal i wprowadza ciągle nowe
możliwości (np. przechowywanie nie tylko zbiorów, ale także programów
poza jednostką centralną w tzw. chmurze), pozwala już w tej chwili na:
natychmiastowy, samodzielny, i praktycznie z każdego miejsca na ziemi,
dostęp do szerokiego spektrum informacji; tworzenie grup dyskusyjnych
i wymianę poglądów bez konieczności bezpośredniego kontaktu z innymi;
organizowanie różnego rodzaju artykułów z dostarczeniem do domu; przesyłanie konkretnym lub anonimowym odbiorcom informacji (nieraz bardzo
obszernych materiałów) praktycznie bez wychodzenia z domu. Jeżeli jednak
13
Tadeusz Graca
przyjrzeć się bliżej powyższym czynnościom, okaże się, że prawie każdy autor publikacji lub informacji zamieszcza swoje dane, a często także zdjęcie
oraz prośbę o opinie i uwagi, co świadczy jednak o poszukiwaniu kontaktu
z drugą osobą często istniejącą (przynajmniej przez jakiś czas) tylko w wyobraźni autora (Badźmirowska-Masłowska, 2014).
2. Tak zwana technika multimedialna usiłuje być całym systemem dydaktycznym, dostarczając w sposób polisensoryczny informacji z wielu różnych
dziedzin, począwszy od encyklopedii, a skończywszy na dziełach literatury
zawartych na płytach kompaktowych lub innych zewnętrznych nośnikach informacji odtwarzanych najczęściej w komputerze multimedialnym.
3. Rozwój telefonii komórkowej pozwala na praktycznie nieograniczone czasem i przestrzenią kontakty z innymi ludźmi. W kontakcie tym nie występują jednak bezpośrednie interakcje i brak jest podstawowych obszarów komunikacji pozawerbalnej.
4. Zmniejszające się zatrudnienie powoduje, że coraz mniejsze grupy ludzi biorą
udział we wspólnej pracy wymagającej bezpośrednich interakcji. A różnorodne futurologiczne koncepcje przewidują dalszą automatyzację i robotyzację
produkcji, co stworzy problem bezczynności i braku mobilności wielu ludzi.
5. Daje się również zauważyć radykalną zmianę poglądów związanych z problemami wojny i utrzymania pokoju światowego. Wydaje się, że po zmianach ustrojowych w dawnej socjalistycznej i komunistycznej części świata
inaczej wygląda zagrożenie wybuchem wojny światowej, a powstające liczne
konflikty lokalne wymagają innego reagowania społeczności światowej. Ten
powtarzany slogan nie jest chyba jednakowo rozumiany, a różne organizacje
międzynarodowe interpretują go często na swój sposób.
Relacje społeczne w różnych obszarach
funkcjonowania człowieka
Relacje między współczesnymi społeczeństwami są także bardzo złożone.
Dzisiaj układ cywilizacji świata przedstawia się inaczej. Zmierzamy ku całkowicie
odmiennej strukturze władzy, która nie tworzy świata rozciętego na dwoje, lecz
świat wyraźnie rozdzielony na trzy kontrastowe i rywalizujące ze sobą cywilizacje.
Symbolem pierwszej jest nadal motyka, drugiej – taśma montażowa, trzeciej zaś
– komputer. Państwa trzeciej fali sprzedają światu informacje, jak też innowacje,
14
metody zarządzania, kulturę i kulturę masową, nowoczesne technologie, oprogramowanie, modele edukacji, techniki szkoleniowe, opiekę medyczną, usługi
finansowe i wiele, wiele innych usług. Jedną z tych usług może się okazać ochrona
wojskowa, oparta na najlepszych siłach zbrojnych krajów trzeciej fali. Zasadniczą
częścią teorii A. Tofflera jest teza o falach cywilizacyjnych, zgodnie z którą w dotychczasowej historii nastąpiły trzy przełomowe okresy, z czego każdy kolejny
zastępował poprzedni. Ilustruje to metafora fal, gdzie każda następna wchłania
wcześniejszą, każda kolejna fala ma silniejszą od poprzednich moc. Pierwszą falą
wyróżnioną przez Tofflera jest fala agrarna, drugą – fala przemysłowa (industrialna), a trzecią – fala współczesna (postindustrialna). Posługując się językiem Tofflera, można powiedzieć, że uderzenia fali o falę wywołują potężne przeciwprądy,
co w realnym świecie oznacza konflikty i wojnę. Zdaniem autora do takich konfliktów dochodziło już wielokrotnie, a za przykłady podaje on między innymi
wojnę secesyjną w Stanach Zjednoczonych, jako odzwierciedlenie starcia się fali
agrarnej z przemysłową, czy wojnę w Zatoce Perskiej, jako starcie się fali przemysłowej z postindustrialną (por. A. i H. Toffler, 1998).
Ale rzeczywistości społecznej nie można tak jednoznacznie interpretować.
Jak w tym kontekście traktować bowiem wyniki badań mówiące, że współczesny człowiek w ciągu 15 minut idący ul. Marszałkowską spotyka więcej osób
niż w wiekach średnich w ciągu całego życia? A jak traktować systematyczne
przeciążanie różnorodnymi bodźcami naszych receptorów i związaną z tym
chęć poszukiwania ciszy i odosobnienia? Jaka hierarchia potrzeb musi istnieć
u współczesnego człowieka, aby choć w przybliżeniu odpowiadała hierarchii
potrzeb A. Maslowa (Maslow, 2016)? Jaki więc ma być ten człowiek przyszłości
i czy będą mu niezbędne społeczne relacje?
Są to pytania, na które trzeba jak najszybciej odpowiedzieć, jeżeli mamy zajmować się wychowaniem dla przyszłości, tzn. kształtowaniem i umożliwianiem
rozwoju dzisiejszego wychowanka z myślą o jego funkcjonowaniu w przyszłości.
Przede wszystkim założyć należy, że człowiek nadal pozostanie istotą społeczną i nie potrafi przestawić się na działanie w odosobnieniu. Jak stwierdza
J. Kozielecki, w miarę poprawy sytuacji materialnej społeczeństw i zapewnienia
bezpieczeństwa, zwiększa się potrzeba głębszych kontaktów międzyludzkich.
„Więzy interpersonalne, partnerstwo, przyjaźń i solidarność zajmują coraz wyższą lokatę na indywidualnej skali wartości” (Kozielecki, 1996, s. 238). I trudno
15
Tadeusz Graca
się dziwić, że w sytuacji zabezpieczonego bytu materialnego pozostają nadwyżki energii, którą człowiek może właśnie skierować na zintensyfikowanie życia
społecznego, umacnianie więzi emocjonalnych z drugim człowiekiem. I jeżeli nawet nie zawsze tak się dzieje, jest to optymistyczny akcent potencjalnych
możliwości, które zostaną wykorzystane w przyszłości. Stanie się tak tylko wtedy, jeżeli nie zostaną one zaprzepaszczone w różnorodnych meandrach życia
społecznego. Prowadzone w różnych wariantach badania psychologiczne, np.
obserwacje kosmonautów, pilotów jednomiejscowych samolotów, zachowanie
się uczestników wypraw arktycznych czy himalaistów, dowodzą, że działanie
człowieka w izolacji społecznej powoduje różnego rodzaju negatywne zjawiska w psychice. Chociaż są na świecie pewnego rodzaju grupy społeczne, np.
zakony, których członkowie przebywają nie tylko w pełnej izolacji od świata
zewnętrznego, ale także od siebie, tak czy inaczej jednak nie brak jest dowodów
na występowanie różnorodnych zagrożeń człowieka pozbawionego kontaktów
społecznych, czy też mówiąc inaczej – człowieka osamotnionego społecznie.
Wieloma z tych zjawisk zajmuje się psychologia społeczna, która obejmuje takie zjawiska, jak: różnice kulturowe, altruizm i zachowania prospołeczne, agresja, psychologia konfliktu oraz problematyka wojen i pokoju. Analizuje ona
te zjawiska nie tylko na podstawie charakterystyki psychologicznej ludzi, lecz
także ich społecznego funkcjonowania (por. Zimbardo, Gerrig, 2012).
Warto podjąć rozważania w pięciu obszarach funkcjonowania człowieka,
w których może wystąpić najwięcej dylematów, problemów i zjawisk lub procesów niewiadomych. Obszary te związane są ściśle z aspektami pedagogicznymi,
psychologicznymi i socjologicznymi. Zostały one nazwane następująco:
1. Preferowany system wartości.
2. Życie rodzinne.
3. Nauczyciel i uczeń.
4. Komunikacja międzyludzka.
5. Praca i kierowanie.
Preferowany system wartości. Jeżeli mamy mówić o wychowaniu dla
przyszłości, musimy zacząć od propozycji hierarchii wartości, jaką poprzez
wychowanie należałoby kształtować. W procesie wychowania ważna jest bowiem pielęgnacja sfery biologicznej, ale najważniejsze są te obszary psychiki,
które warunkują zachowanie się człowieka. Jak stwierdza wielu autorów zaj16
mujących się problematyką wychowania (por. Sujak, 1989, s. 58), najważniejszym obszarem w procesie wychowania jest przekazywanie systemu wartości.
I chociaż nie jest to najnowsze ani odkrywcze stwierdzenie, mechanizm ten
jest niesłychanie ważny dla wychowania oraz społecznego funkcjonowania
człowieka. Każdy żywy, wyżej zorganizowany organizm przychodzi na świat
z pewnym wrodzonym systemem wartości. Jest to system prosty (żeby nie
powiedzieć – prymitywny), pozwalający na określenie tego, co przykre lub
przyjemne, szkodliwe bądź korzystne dla organizmu, interesujące poznawczo
lub nudne. I większość żywych istot pozostaje z takim systemem wartości,
z wyjątkiem człowieka, który od najmłodszych lat uczestniczy w świecie wartości stworzonych i modyfikowanych przez człowieka.
Podejrzewać należy, że w tym złożonym systemie młody człowiek nie potrafiłby sam się rozeznać, gdyby nie był poddany procesowi wychowania. W tym
to właśnie procesie człowiek uczy się umiejętności widzenia ważności i jakości
przeżywania wartości ludzkich. Jest to jednoczesne przekazywanie (pokazywanie, ukazywanie) pewnej skali, hierarchii, uszeregowania według ważności tych wartości. Jeżeli jest to tak ważny obszar wychowania dla przyszłości,
warto może przyjrzeć się bliżej, jak to się dzieje. Pierwszą hierarchię wartości
przyjmuje człowiek biernie, w rodzinie i w kontakcie z najbliższymi. Nie bez
powodu do dzisiaj funkcjonują dawne przysłowia, np.: „Niedaleko pada jabłko
od jabłoni” czy też „Czym skorupka za młodu nasiąknie, tym na starość trąci”.
Ta pierwsza skala przyjęta przez dziecko jest przez wiele lat jedyna i absolutna. Obserwowane od okresu niemowlęctwa odruchy zachwytu i niechęci, wypowiadane oceny aprobaty i potępienia, akcentowanie przez otoczenie tego,
co dobre, i negowanie innego wytwarzają w młodym człowieku przekonanie
o jasnym i klarownym świecie wartości. Dopiero znacznie później, w miarę
usamodzielniania, dziecko lub młody człowiek spotyka się z innym systemem
wartości. I jeżeli stać ich już na refleksję, porównanie i samodzielną analizę,
może się zdarzyć, że dotychczasowa ich skala wartości, przyjęta biernie w dzieciństwie, ulega kompromitacji na korzyść nowo poznanej. Są to zjawiska znane, zbadane, chociaż w praktyce wychowawczej nie zawsze wykorzystywane.
Wydaje się, że obecna zmiana systemowa wymaga szczególnej analizy tego problemu. Byłoby znacznie lepiej dla przyszłościowego funkcjonowania człowieka, aby nie musiał on odrzucać hierarchii wartości ułożonej
17
Tadeusz Graca
i utworzonej właśnie teraz, aktualnie. Aby mógł przejąć taki system wartości,
który pozwoli mu efektywnie funkcjonować w społeczeństwie przyszłości.
Jaki powinien to być system? Taki, żeby pozwolił odróżnić dobro społeczne,
akcentował wartości ogólnoludzkie, aby nasze wnuki mogły bez problemów
odnaleźć się w przyszłej rzeczywistości (zob. Such-Pyrgiel 2012:77–91; SuchPyrgiel 2015a:20–23).
Życie rodzinne. Pierwszym poziomem społecznego funkcjonowania człowieka jest rodzina. Współczesne cywilizacje bardzo różnie podchodzą do kultywowania tej instytucji. Nie ulega wątpliwości, że sprawy rozgrywające się wokół współczesnej rodziny wpłyną zapewne na przyszły jej obraz oraz społeczne
funkcjonowanie w tej specyficznej komórce (por. Such-Pyrgiel 2015b:13-34).
Od rodziny zależy w rezultacie usamodzielnienie się człowieka. Chociaż
na początku „człowiek wchodzi w życie rodzinne, jako nieświadomy swej roli
przybysz niezdolny pojąć, jakie znaczenie ma dla tych, których zastał, którzy
go przyjęli, zrodzili” (Sujak, 1989, s. 170), to od jakości funkcjonowania rodziny zależy, jak szybko mały człowiek stanie się mniej lub bardziej samodzielny
i rozpocznie funkcjonowanie na innych poziomach struktur społecznych. Moment usamodzielnienia się może wywołać sytuację kryzysową w życiu rodziny.
Z różnych powodów proces wychowania odbywa się nie tylko w sposób celowy i kontrolowany przez rodziców, ale także w sposób niekontrolowany poza
domem przez szkołę, organizacje młodzieżowe, grupy rówieśnicze itp. Dziecko bardzo szybko przyswaja sobie umiejętności korzystania z możliwości, jakie daje mu przebywanie poza rodziną i domem. Często okazuje się, że to nie
rodzice są dla dziecka ideałem i to nie im chce dorównać, aby kontynuować
rozpoczęte przez nich dzieło. Aby dzisiejsze dzieci mogły, jako dorośli, efektywnie funkcjonować w przyszłości, potrzebne wydaje się założenie, że dzieci
powinny prześcignąć swoich rodziców w rozwoju. I to zarówno w rozwoju intelektualnym, jak i materialnym, poziomie wykształcenia oraz pozycji społecznej.
To prześcignięcie, jeżeli ma ułatwić efektywność społecznego funkcjonowania
w warunkach przyszłości, powinno dotyczyć głównie takich obszarów, jak:
 dążenie do partnerstwa,
 dążenie do dojrzałości osobowościowej,
 akceptowanie inności drugich,
 wyzwolenie się z dominacji mechanizmów obronnych.
18
Dążenie do partnerstwa może odgrywać bardzo dużą rolę w warunkach,
w których wiele obszarów działania człowieka będzie w wysokim stopniu zinstrumentalizowanych, poddanych ścisłym regułom, przepisom oraz kontroli.
I być może nie kontroli innych ludzi, ale kontroli automatów i komputerów.
Może się okazać, że brak umiejętności partnerskich uniemożliwi człowiekowi
odnalezienie drogi wyjścia z sytuacji kryzysowych, w których może się znaleźć (zob. Such-Pyrgiel 2015a: 25-26).
Dojrzałość osobowościowa powinna umożliwić osiągnięcie niezależności
wewnętrznej związanej z samodzielnością. Wbrew potocznym opiniom funkcjonowanie społeczne, a zwłaszcza aktywność społeczna, będzie w przyszłych
strukturach wymagać dużej samodzielności, innowacji oraz umiejętności organizacyjnych. Dojrzałość osobowościowa wiąże się bezpośrednio z umiejętnością akceptowania drugiego człowieka bez stawiania mu warunków, jaki ma
być i jak ma się zmienić. Pojawiająca się różnorodność oddziaływań wychowawczych, możliwość uczestniczenia w kulturze masowej powodują kształtowanie się różnych systemów wartości i preferencji. Ci bardzo różni w przyszłości ludzie (pomimo dążeń do integracji, normalizacji, standaryzacji itp.)
będą się spotykać bardzo często i w różnych sytuacjach. Jeżeli mają wspólnie
funkcjonować, muszą umieć zaakceptować siebie i drugich takimi, jakimi oni
są. A patrząc na nasilające się problemy imigracyjne, można z dużym prawdopodobieństwem stwierdzić, że ta przyszłość w zasadzie już nadeszła.
Znane w psychologii zjawisko mechanizmów obronnych funkcjonuje najczęściej na poziomie podświadomości, utrudniając człowiekowi obiektywny i rzetelny kontakt z rzeczywistością. Przyszły świat powinien być wolny od niedomówień i zafałszowań wywoływanych przez te mechanizmy, ponieważ powinien
być spostrzegany realnie i racjonalnie. W obszarze kontaktów z innymi ludźmi
może to być szczególnie trudne, ponieważ występować tu może z ich strony celowe i świadome zaciemnianie rzeczywistego obrazu (rzeczywistości). Wszystkie te i inne obszary psychicznej struktury człowieka wpływać będą na jego
społeczne funkcjonowanie (Pokruszyński, 2013). Aby mu sprostać, człowiek
będzie musiał ponosić wiele wysiłków, starań i zaangażowania, począwszy od
różnorodnych struktur psychicznych kształtowanych najwcześniej w rodzinie.
Nauczyciel i uczeń. Pomimo różnorodnych koncepcji deskolaryzacji
i propozycji utworzenia społeczeństw bez szkoły, koncepcje te nie znalazły
19
Tadeusz Graca
jeszcze szerszego zastosowania. Należy przypuszczać, że pomimo zdecydowanego rozwoju mass mediów i multimediów, szybkości transmisji informacji,
rosnących możliwości porozumiewania się na odległość istniejące struktury edukacyjne pozostaną, chociaż pewnie w innej zmodyfikowanej postaci.
A w strukturach tych podstawowe obszary społecznego funkcjonowania dotyczyć będą relacji nauczyciel – uczeń. Można zapewne rozważać problem,
jaki powinien być nauczyciel, a jaki uczeń przyszłości.
Nie ulega jednak wątpliwości, że w dalszym ciągu będą to dwa najważniejsze elementy systemu wychowania. Rozpatrując społeczne funkcjonowanie nauczyciela, uwzględnić trzeba fakt, że pomimo rzetelnej pracy i dużego
wysiłku nie zawsze będzie mógł obserwować pozytywne efekty swojej pracy.
Może się coraz częściej zdarzać, że jego wychowankowie nie będą w stanie poradzić sobie z nową rzeczywistością, a czasami nawet będą za to winić szkołę
(a pośrednio i swoich nauczycieli). Ten twórczy układ interpersonalny, zwany
dawniej „mistrz – uczeń”, nie zawsze się sprawdza obecnie i prawdopodobnie
nie zawsze się sprawdzi w przyszłości. Po czyjej stronie stoi wina i niedopatrzenia, trudno jednoznacznie odpowiedzieć. Podkreślić jedynie trzeba zagrożenia, które coraz wyraźniej powstają zarówno po jednej, jak i po drugiej stronie omawianego układu. Zagrożenia te wiążą się ze zjawiskiem wyobcowania
pewnych grup dzieci i młodzieży, lansowania kultury prefiguratywnej, regresji
osobowości, nerwic, zaburzeń emocjonalnych oraz często funkcjonujących,
niesprawdzonych dotychczas nowych systemów wartości. Weryfikacja tych
systemów musi nastąpić jak najszybciej, ponieważ nie jest pewne, że w nowych
nieznanych nam jeszcze warunkach muszą zostać odrzucone. Często zbyt łatwo skłonni jesteśmy odrzucać to, co nowe, i dotyczy to także nauczycieli. Do
precyzyjnego określenia celów nauczania, a zwłaszcza wychowania, konieczna
jest z jednej strony dogłębna analiza istniejącej rzeczywistości oraz z drugiej
strony uwzględnienie trendów i koncepcji rozwojowych. Jest oczywiste, że nie
robi tego indywidualnie każdy nauczyciel. Są pewne priorytety, wskazówki,
standardy czy też po prostu podstawa programowa ukierunkowująca każdego nauczyciela w zakresie osiągania celów nauczania i wychowania. Również
w obszarze szkolnictwa wyższego wprowadzono, w miejsce standardów dla
poszczególnych kierunków studiów, Krajowe Ramy Kwalifikacyjne zawierające zestaw efektów w zakresie wiedzy, umiejętności i kompetencji społecznych.
20
Tym to właśnie określonym efektom kierunkowym i przedmiotowym podporządkowany jest proces organizacji i realizacji studiów wyższych.
Jaka jest więc rola nauczyciela (bez względu na poziom edukacji) w rozwiązywaniu nowych problemów związanych z przygotowaniem swoich wychowanków do nowej rzeczywistości?
Różne projekty reform oświatowych wytyczają ogólne zasady nowych
rozwiązań z przedstawianą w tych reformach nową rolą nauczyciela. Wydaje
się, że dominować tu będzie rola organizatora edukacji, przewodnika swoich wychowanków po meandrach nie tylko wiedzy, ale także umiejętności.
Umiejętności zarówno zawodowych, instrumentalnych, pozwalających na
odnalezienie swojego miejsca w przyszłej rzeczywistości, jak i umiejętności
współżycia społecznego. To właśnie nauczyciel zaraz po rodzicach może swoim osobistym przykładem regulować, zmieniać i kształtować odpowiednie
przekonania. Przekonania, z którymi dzisiejsi uczniowie wejdą w dorosłe życie w zupełnie innych warunkach. Jak stwierdza J. Rudniański, organizacje
natury zawodowej będą funkcjonowały tym efektywniej, im więcej będą posiadać nie tylko dobrze przygotowanych zawodowo członków, ale także posiadających określone przekonania i postawy (Rudniański, 1985, s. 80–82).
W obecnych relacjach nauczyciel – uczeń uwzględniane być musi kształtowanie umiejętności tworzenia orientacji w środowisku (otoczeniu) społecznym,
a także umiejętności komunikowania się z tym środowiskiem.
Komunikacja międzyludzka. Przyszłościowym dylematem społecznego
funkcjonowania człowieka będzie prawdopodobnie duże zróżnicowanie komunikacji międzyludzkiej. Z jednej strony będzie można bardzo łatwo i bez
przeszkód porozumiewać się na duże odległości, a z drugiej – przekazywać
informacje bezpośrednio głosem, oczekując natychmiastowej reakcji odbiorcy lub przekazując teksty, faksy, pliki komputerowe bądź inne materiały z informacjami przeznaczonymi dla określonego lub anonimowego odbiorcy, nie
znając jego opinii na temat przekazanych informacji. W coraz dostępniejszym
Internecie już teraz umieszcza się różnego rodzaju materiały ogólnodostępne
lub zaadresowane do konkretnych grup osób. Może to wpływać na poczucie
utraty swoich wytworów, z których korzystać mogą prawie wszyscy w sensie pozytywnym, ale istnieje także możliwość ich negatywnej oceny bez konieczności
powiadamiania o tym autora.
21
Tadeusz Graca
Odwołując się do teorii społecznego komunikowania, np. teorii reguł społecznych D. Crushmana, podkreślić należy znaczący wpływ obrazu samego
siebie na proces komunikacji między ludźmi. Podkreślić tu należy także, iż
obraz ten powstaje w dużej mierze w procesie bezpośrednich relacji międzyludzkich, co dość powszechnie utrudniają nowoczesne środki komunikacji
społecznej. Na komunikacyjny zakres obrazu samego siebie składają się m.in.:
 autoidentyfikatory,
 autoewaluacje,
 przekonanie o swoich możliwościach.
Jak stwierdza wielu autorów zajmujących się relacjami interpersonalnymi,
obraz samego siebie wpływa zasadniczo na aktywność komunikacyjną poszczególnych jednostek. Osoby o szeroko rozumianym pozytywnym obrazie
samego siebie zasadniczo lepiej funkcjonują w obrębie szerszego audytorium, posiadają większe umiejętności kierowania autoekspresją i poziomem
lęku, potrafią lepiej wczuwać się w rolę słuchaczy, a także obserwować ich
reakcje i zachowania (Nęcki, 1996, s. 43 i n.). Jeżeli funkcją komunikacji jest
m.in. ułatwianie działań koordynacyjnych we wszelkich rodzajach działalności ludzkiej (co w przyszłości może nabierać coraz większego znaczenia),
efektywność komunikacyjna w sensie psychologicznym nie może być nieuwzględniana.
Zasygnalizowana powyżej sytuacja związana z nowoczesnością technicznych
środków komunikacyjnych wcale nie będzie sprzyjała psychologicznej efektywności komunikacji. Występować mogą następujące sytuacje psychologiczne:
 brak będzie natychmiastowej reakcji zwrotnej odbiorcy (słownej, pozawerbalnej, zachowaniowej itp.);
 będzie występowała duża anonimowość nadawcy, co może utrudniać jego
identyfikowanie się z przekazywanymi materiałami lub informacjami;
 pojawiać się może obawa, aby informacja nie dostała się w niepowołane
ręce, nie została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem czy też nie
została negatywnie oceniona przez anonimowych odbiorców. Zarówno
Internet, jak i rozwijające się usługi telefonii komórkowej jeszcze bardziej
mogą te zjawiska potęgować.
22
Przedstawione problemy komunikacji międzyludzkiej mogą być tylko jednym z dylematów społecznego funkcjonowania człowieka. Nasz system edukacyjny, jeżeli ma przygotować swoich uczestników do radzenia sobie z podobnymi problemami, powinien je uwzględniać na różnych płaszczyznach. Ponieważ
pozorne ułatwienia komunikacji interpersonalnej mogą okazać się barierami
w tym obszarze społecznego funkcjonowania człowieka, który jest ważny w naszym europejskim systemie wartości i do którego przywiązujemy istotną wagę
(umiejętność komunikowania się i wymiany informacji, korzystanie z informacji i komunikatów wysyłanych przez innych ludzi itp.), wydaje się, że jest to jeden
z głównych warunków oficjalnego funkcjonowania w różnych rodzajach pracy
i na różnych stanowiskach, a także kryteriów oceny przygotowania zawodowego.
Praca i kierowanie. Pomimo futurologicznych przewidywań dotyczących
zmiany charakteru pracy i jej roli w życiu człowieka, współczesne doświadczenia są co najmniej niejednoznaczne. W zdecydowanej większości sytuacji praca nadal jest powiązana z czynnikami ekonomicznymi, warunkując określony
poziom życia ludzi. Rzadko kiedy bywa więc niewymuszona koniecznością.
Chociaż w wielu teoriach praca jawi się jako czynnik warunkujący samospełnienie i samorealizację osobowości człowieka, nie zawsze jest to podstawowy
i główny jej cel. Trudno jednoznacznie odpowiedzieć, jak będzie w przyszłości,
ale należy przypuszczać, że nie nastąpią w tym zakresie radykalne zmiany. Tym
bardziej że obecnie nawet w wysoko rozwiniętych krajach zachodnich problem
poszukiwania pracy i bezrobocia staje się dość powszechny, nie ze względu na
potrzeby samorealizacji. W sytuacji pracy zachodzi wiele procesów i zjawisk,
które wymagają psychologicznej analizy i interpretacji. Zaliczyć tu można zagadnienia wpływu społecznego i skuteczności technik wpływu społecznego,
funkcjonowania człowieka w warunkach nacisku ze strony innych ludzi, atrakcyjności pracy i klimatu organizacyjnego oraz inne (Mundal, Doliński, 2015).
Z tego też powodu praca zyskuje zupełnie psychologiczny wymiar i wbrew
przewidywaniom nie jest traktowana jako dobrodziejstwo pozwalające na
uaktywnienie czynników służących dynamizowaniu rozwoju osobowości człowieka. Możemy się raczej spotkać z opiniami o pracy uciążliwej i nudnej czy
zrutynizowanej niż o pracy twórczej, spokojnej i satysfakcjonującej.
Współczesny człowiek jest najczęściej zadowolony z każdego weekendu
i możliwości przerwy w pracy, z wyjątkiem być może tzw. pracoholików. CzaJournal of Modern Science tom 2/29/2016
23
Tadeusz Graca
sami nawet nasz stosunek do pracy wygląda tak, jak w starej anegdocie. Mały
chłopiec, który nie bardzo lubił jeść, a jego rodzice zmartwieni jego brakiem
apetytu różnymi metodami zmuszali go do jedzenia, zapytał w końcu zrezygnowany, dlaczego znowu musi jeść. Usłyszał w odpowiedzi od rodziców, że
musi jeść dlatego, żeby był silny i zdrowy. Zapytał więc, dlaczego ma być silny
i zdrowy, i usłyszał odpowiedź, że musi być silny i zdrowy, aby mógł dużo
pracować. A kiedy zapytał, dlaczego ma dużo pracować, usłyszał: „jak będziesz dużo pracował, będziesz miał dużo pieniędzy, za które będziesz mógł
kupić sobie dużo jedzenia”. Zamknięte koło, które nie zawsze można opuścić,
a właściwie dzisiejsza sytuacja pokazuje, że każdy człowiek w pewnym przynajmniej zakresie kręci się w podobnym kole związanym z pracą i jej uwarunkowaniami (Szejniuk, 2014).
Dość trudno również przewidzieć, jak będą wyglądały w przyszłości relacje
interpersonalne związane z pracą. Jest jednak pewne, że nie będą to relacje proste i społeczne funkcjonowanie człowieka w tym obszarze może być utrudnione
co najmniej z dwóch powodów:
a) przy niemożności zapewnienia ogólnego i łatwego dostępu do pracy wystąpić może głębokie ekonomiczne rozwarstwienie społeczeństw, co może
zakłócać lub nawet uniemożliwiać poprawne relacje interpersonalne pomiędzy tym grupami;
b) postępująca złożoność pracy wymagać będzie precyzyjnego synchronizowania różnorodnych działań, co będzie wymagać idealnych wręcz kontaktów międzyludzkich i niezawodnych, nie tylko w sensie technicznym, ale
także psychologicznym, kanałów przekazywania informacji. Może więc
powstać dylemat wynikający z ważności grup ludzi wykonujących określone czynności, dysponujących określonymi informacjami czy też przekazujących te informacje w poszczególnych systemach.
Znane z historii grupowe czynności niezbędne i konieczne do wykonania
określonej pracy mogą mieć w przyszłości mniejsze znaczenie ekonomiczne.
Technizacja i automatyzacja wielu dziedzin produkcji nie wymaga bezpośredniego kontaktu poszczególnych operatorów – uczestników pracy. Chociaż
w relacjach pośrednich (etap przygotowania, projektowania, synchronizowania) może brać udział większa ilość ludzi z różnych specjalności, nie muszą to
24
być jednak interakcje bezpośrednie, występowanie i działanie twarzą w twarz,
mogą także występować większe odległości przestrzenne.
Problemy te wydają się niezmiernie istotne w dążeniach do zjednoczenia
się Europy. Pomimo pozytywnych argumentów dotyczących połączenia sił
obronnych czy ekonomicznych, nie brakuje różnorodnych barier psychologicznych. Potrzeby, motywy i oczekiwania są dość różne w poszczególnych
społeczeństwach. Zróżnicowane są także obszary inicjatywy, aktywności,
zdyscyplinowania i odpowiedzialności. Wydaje się, że dylematy pojawiające
się na płaszczyźnie pracy i zarządzania powinny być niwelowane poprzez budowanie podobnych hierarchii wartości pozwalających lepiej funkcjonować
w przyszłościowych relacjach interpersonalnych.
Podsumowanie
Przedstawione obszary społecznego funkcjonowania człowieka narażone
będą w cywilizacjach przyszłości na poważne zaburzenia, dylematy, trudności
i problemy. Wydaje się, że niemożliwe jest nawet ogólne scharakteryzowanie
społecznych struktur przyszłości. Co prawda różnego rodzaju futurologiczne
wizje pozwalają na wyodrębnienie pewnych zjawisk i procesów, ale trudno
wyrokować o ich przebiegu i charakterystyce.
Nie wszystkie obszary zostały tu wymienione. Pozostaje cały obszar twórczości, sztuki, religii, badań i odkryć naukowych (np. osiągnięcia inżynierii
genetycznej – klonowanie, coraz powszechniejsza automatyzacja i robotyzacja procesów wytwórczych itp.). Jeżeli człowiek chce sobie z nimi poradzić,
musi być przygotowany do podjęcia najważniejszych wyzwań przyszłości.
Wyzwań, które już dzisiaj są przewidywane zarówno w sensie ich charakteru,
jak i miejsca oraz czasu występowania. Jeżeli więc można przewidzieć, gdzie
i jakie zagrożenia związane ze społecznym funkcjonowaniem człowieka mogą
się pojawić, wszystkie struktury związane z edukacją powinny owe informacje wykorzystywać. Wdrażając je przede wszystkim w konkretnych działaniach zmniejszających i niwelujących te zagrożenia czy też przygotowujących
współczesnego człowieka do skutecznego rozwiązywania problemów związanych z jego społecznym funkcjonowaniem w przyszłości. Bez względu na lansowane i uznawane teorie pedagogiczne, będzie to znaczący wkład w złożony
i skomplikowany proces wychowania dla przyszłości.
25
Tadeusz Graca
Literatura
Badźmirowska-Masłowska, K. (2013). Ochrona małoletnich w środowisku mediów audiowizualnych, Internetu i innych usług on-line przed współczesnymi zagrożeniami
w świetle dokumentów Rady Europy. Wybrane aspekty prawne, „Journal of Modern
Science” tom 1/16/2013. ISSN 1734-2031.
Kozielecki, J. (1996). Człowiek wielowymiarowy. Wyd. II, Warszawa: Wydawnictwo Naukowe PWN. ISBN 8386770879.
Liberska, H., Malina, A., Suwalska-Barancewicz, D. (red.). (2012). Funkcjonowanie
współczesnych młodych ludzi w zmieniającym się świecie, Warszawa: wyd. DIFIN.
ISBN 9788376417837.
Maslow, A. (2009). Motywacja i osobowość, Warszawa: Wydawnictwo Naukowe PWN.
ISBN 9788301148096.
Mundal, E., Doliński, D. (red.). (2015). Wpływ społeczny w sytuacjach codziennych i niecodziennych, WN PWN. ISBN 9788301182946.
Nęcki, Z. (1996). Komunikacja międzyludzka, Kraków: wyd. PSB Poznań: wyd. Kurpisz
S.A. ISBN 838544145X.
Pokruszyński, W. (2013). Filozoficzne aspekty bezpieczeństwa personalnego, „Journal of
Modern Science” tom 1/16/2013. ISSN 1734-2031.
Rudniański, J. (1985). O dobrym wychowaniu i kształceniu, Warszawa: Wydawnictwa
Szkolne i Pedagogiczne. ISBN 8302025682.
Such-Pyrgiel, M. (2015 a). Miłość, seks i małżeństwo w opiniach i życiowych planach
osób żyjących w pojedynkę W: „Journal of Modern Science” 3/26/2015, ISSN 17342031, s.11–32.
Such-Pyrgiel, M. (2015 b). Rodzina i jakość jej życia we współczesnym społeczeństwie
polskim. Zarys problematyki. W: Bezpieczeństwo i jakość życia we współczesnym
społeczeństwie polskim. Studium interdyscyplinarne, dr hab., M. Sitek, dr M. SuchPyrgiel, dr D. Przastek red., s. 13–34, Józefów: Wydawnictwo WSGE, ISBN 978-8362753-62–8.
Such-Pyrgiel, M. (2012), System wartości osób żyjących w pojedynkę w świetle wyników
badań własnych. W: w Uniwersyteckim Czasopiśmie Socjologicznym Academic Journal of Sociology nr 7/2012, Warszawa: Wyd. WNHIS UKSW. ISSN 2299-2367, s. 77–91.
Sujak, E. (1989). Życie jako zadanie, Warszawa: Wydawnictwo PAX. ISBN 8321110045.
Szejniuk, A. (2014). Równowaga praca – życie osobiste, „Journal of Modern Science”
tom 2/21/2014. ISSN 1734-2031.”
Toffler, A. i H. (1998). Wojna i antywojna. Jak przetrwać na progu XXI wieku, Warszawa:
Wydawnictwo „Świat Książki”. ISBN 8371297009.
Zimbardo, P.G., Gerrig, E.J. (2012). Psychologia i życie, Warszawa: Wydawnictwo Naukowe PWN. ISBN 9788301172572.
26
Barbara Antczak
[email protected]
Journal of Modern
s. 27–42
Conditions and consequences of
demographic processes in the teenagers
and children education context
Uwarunkowania i konsekwencje procesów
demograficznych
w kontekście edukacji dzieci i młodzieży
Abstract
Demographic processes are the basis for making very important decisions, because
they have a direct impact on socio-economic development. Understanding these
processes is crucial for strategic considerations in many areas of state’s functioning.
In the field of education, determination of the perspective and knowledge of
demographic data is a basis for planning and organization of educational policy, and
moving to a lower level of specific institutions (their number, size – opportunities
and threats in the education market). In the era of demographic decline, the number
of children and young people is the starting point for functioning of educational
institutions, then colleges, workplaces, the number of people in childbearing age and
so on. The chain of these relationships and linkages shows how important is the study
and evaluation of demographic processes.
Streszczenie
Procesy demograficzne są podstawą do podejmowania niezwykle istotnych decyzji, ponieważ mają one bezpośredni wpływ na rozwój społeczno-gospodarczy. Rozumienie tych procesów stanowi podstawę do rozważań strategicznych, i to w wielu
obszarach funkcjonowania państwa.
W dziedzinie edukacji określenie perspektywy i znajomość danych demograficznych to baza do planowania i organizacji polityki edukacyjnej, a przechodząc na niższe
szczeble – konkretnych placówek (ich liczby, wielkości – szans i zagrożeń na rynku eduJournal of Modern Science tom 2/29/2016
27
Barbara ANTCZAK
kacyjnym). W dobie przetaczającego się, począwszy od starszych klas szkół podstawowych, niżu demograficznego liczba dzieci i młodzieży to punkt wyjścia funkcjonowania placówek oświatowych, następnie szkół wyższych, miejsc pracy (w tym szczególnie
nauczycieli), mieszkań, liczby osób w wieku rozrodczym itd. Łańcuch tych zależności i powiązań ukazuje, jak istotne jest badanie i ocena procesów demograficznych.
Keywords: demography, dependencies, population, structure, education
Słowa kluczowe: demografia, zależności, ludność, struktura, oświata
Wprowadzenie
Badanie i ocena procesów demograficznych są niezwykle istotne, ponieważ mają decydujący wpływ na rozwój społeczno-gospodarczy. Rozumienie
uwarunkowań i konsekwencji procesów ludnościowych stanowi podstawę
do podejmowania strategicznych decyzji, i to w wielu dziedzinach funkcjonowania państwa, ale także w skali globalnej. W niniejszym artykule zostaną
ukazane uwarunkowania i konsekwencje zjawisk demograficznych, dzięki
którym jest możliwa ocena i zrozumienie przyczyn zmian liczby, podstawowych struktur oraz tempa przyrostu ludności, co jest niezwykle istotne przy
planowaniu działań dotyczących szeroko pojętej edukacji. Przedstawione zostaną również źródła informacji, metody pomiaru, analiza i prognozowanie
procesów demograficznych.
Demografia jest nauką o prawidłowościach rozwoju ludności w konkretnych warunkach gospodarczych i społecznych na badanym terytorium. Zajmuje się statystyczno-analitycznym opisem stanu i struktury ludności oraz
badaniem i oceną zmian wynikających z dotychczasowego i przewidywanego
ruchu naturalnego i wędrówkowego. Jej nazwa pochodzi od greckich słów:
demos – lud, grapheia – opis. Współczesny szybki rozwój nauk demograficznych spowodował wyodrębnienie szeregu dyscyplin:
 demografia ogólna – rozwiązywanie problemów teoretycznych dotyczących pomiaru i opisu struktury oraz procesów demograficznych,
 demometria (inaczej demografia matematyczna) – metody pomiaru i predykcja (przewidywanie) procesów demograficznych za pomocą wyspecjalizowanych narzędzi matematyczno-statystycznych,
 demografia opisowa – naukowy opis struktury i procesów demograficznych,
28
Uwarunkowania i konsekwencje procesów demograficznych w kontekście...
 demografia historyczna – opracowywanie metod pomiaru oraz opisu struktury i procesów demograficznych w minionych okresach (często niekompletne),
 demografia potencjalna – własny system pomiaru i oceny procesów demograficznych, nadaje każdemu człowiekowi wagę zależną od jego płci, wieku i ewentualnie innych cech, a wagą jest długość dalszego przeciętnego
trwania życia.
Można także wyróżnić subdyscypliny (kierunki) demografii:
doktryny
demograficzne – formułowanie teorii rozwoju ludności,

 demografia społeczna – społeczne uwarunkowania i konsekwencje procesów demograficznych,
 demografia ekonomiczna – ekonomiczne uwarunkowania i konsekwencje
procesów demograficznych (Holzer, 1999).
Ten interdyscyplinarny charakter demografii wynika z powiązań z wieloma innymi naukami, z których należy przede wszystkim wymienić nie tylko
statystykę i ekonomię, ale także socjologię, zwłaszcza w zakresie badań zasad budowy i funkcjonowania rodziny (w tym płodności), migracji, skutków
urbanizacji, mobilności społecznej ludności itp. W badaniach społecznych
i kulturowych uwarunkowań postaw prokreacyjnych ludności występują
silne związki z psychologią, a zwłaszcza psychologią społeczną i medycyną
(przeciętne trwanie życia ludności, umieralność niemowląt, umieralność według przyczyn zgonów, płodność kobiet itp. – szerzej Antczak, 2015).
Podstawowym i bardzo wyczerpującym źródłem informacji są przede
wszystkim powszechne spisy ludności przeprowadzane, w większości krajów,
co 10 lat (w latach kończących się na zero lub im bliskich zgodnie z zaleceniami
Organizacji Narodów Zjednoczonych) oraz rejestracja bieżąca, która służy nie
tylko do śledzenia urodzeń, zgonów, zmian stanu cywilnego i miejsca zamieszkania, ale również jako trzecie źródło danych, bardzo rozpowszechnione, czyli
specjalne badania ankietowe (w różnej formie: telefoniczne, poprzez Internet,
listowne, bezpośrednie) przeprowadzane wśród odpowiednio wylosowanych
respondentów. Te wszystkie dane są wykorzystywane do planowania przedsięwzięć społeczno-gospodarczych, w tym edukacyjnych (liczba przedszkoli,
szkół różnego szczebla) oraz zmian i reorganizacji, jakiej ten sektor wymaga.
29
Barbara ANTCZAK
Zmiany liczby ludności i jej konsekwencje
Badanie rozwoju liczby ludności Polski jest utrudnione głównie przez
zmiany granic, rozbiory i dwie wojny światowe. Odnotować należy, że ludność mieszkająca w mieście od 1600 do 1939 r. stanowiła około (w stanie
prawie niezmienionym) 1/4 ludności całego kraju. W okresie od grudnia
1946 r. do grudnia 2000 r. liczba ludności Polski wzrosła o 13,6 mln, w tym
w miastach o 14,6 mln, a na wsi zmalała o 1 mln.
Tabela 1.
Ludność Polski w latach 1800–2014 [w mln]
1800
1850
1900
1939
1945
1950
1960
1970 1990 2000 2010 2014
9,0
13,6
25,6
35,1
25,9
25,0
29,8
33,6
38,2
38,6
38,5
38,5
Źródło: Rocznik Demograficzny 2015, GUS, Warszawa 2015, http://polmap.pdg.pl/ludnosc.html,
dostęp: 18.02.2016
Struktura ludności według płci i wieku pozwala określić wiele społeczno-ekonomicznych zjawisk i wartości zarówno na dzień dzisiejszy, jak i nawet na
daleką przyszłość. Określenie zapotrzebowania np. na miejsca w przedszkolach, szkołach, potrzeby mieszkaniowe, nowe miejsca pracy, liczba emerytów
itp. – to przykłady spraw, które pojawiają się w związku z liczbą i strukturą
wieku ludności. Również struktura ludności według płci ma ogromny wpływ
na reprodukcję ludności (Okólski, 2001).
Analizując liczbę ludności Polski na przestrzeni kilkuset lat, należy
przede wszystkim odnotować tragiczny jej spadek w wyniku II wojny światowej z ponad 35 mln w 1939 r. do niespełna 26 mln w 1945 r. W latach 50.
nastąpił ogromny wzrost urodzeń – zwany wyżem demograficznym (przyrost naturalny na 1000 mieszkańców wynosił prawie dwadzieścia) – i liczba ludności wzrosła przez 10 lat prawie o 5 mln, a w latach 70. wskaźnik
ten był też stosunkowo wysoki (10 na 1000 mieszkańców – jako efekt tzw.
echa wyżu), aż wreszcie, w ostatnich latach, dramatycznie spada. W 2013
r. wskaźnik ten był ujemny i wyniósł –0,5. Obecnie można zauważyć niewielki dodatni przyrost naturalny (stosunek liczby zgonów do urodzeń)
wynoszący 0,1 (Raport RRL, 2015). Ten lekki wzrost jest pewną nadzieją
na zahamowanie spadku liczby ludności Polski. Szacuje się, że ludność Pol30
ski w 2030 r. będzie wynosiła 35,6 mln, a w 2050 r. 33,9 mln osób, jeśli nie
zmieni się radykalnie polityka prorodzinna (Szejniuk, 2014).
Badania dotyczące liczby ludności (w podziale na wewnętrzną strukturę)
są bazą wszelkich analiz społeczno-gospodarczych, jak również budowania
modeli rozwoju, także edukacyjnych. Modele, które są najczęściej stosowane,
a zarazem najprostsze, przedstawiające liczebny rozwój ludności, to:
 model oparty na funkcji wykładniczej (współczynnik przyrostu naturalnego się nie zmienia i jest na z góry założonym poziomie),
 model oparty na funkcji logistycznej (współczynnik przyrostu naturalnego ulega stałym zmianom).
Podstawowymi danymi do stworzenia modeli demograficznych są:
liczba
ludności,

 współczynnik urodzeń,
 współczynnik zgonów.
Artykuł zawiera analizę tych danych jako punkt wyjścia do rozważań na
temat sytuacji w sferze edukacji i wszystkich stron w niej uczestniczących:
dzieci i młodzieży, nauczycieli, rządzących (poziom nakładów na edukację
przeznaczonych z budżetu państwa).
Wykres 1.
Liczba ludności Polski w latach 1939–2050 [w mln]
Źródło: opracowanie własne na podstawie: Rocznik Demograficzny 2015, GUS, Warszawa 2015,
http://polmap.pdg.pl/ludnosc.html, dostęp: 14.03.2016
31
Barbara ANTCZAK
Te niekorzystne zmiany widoczne na wykresie 1 spowodują, że społeczeństwo będzie się starzeć (przeciętne trwanie życia dla kobiet – 82 lata, dla mężczyzn prawie 76 lat w 2030 r.; w stosunku do lat 90. wydłużyło się o ok. 6–7
lat zarówno dla kobiet, jak i mężczyzn, a odsetek ludzi starszych – w wieku
65 lat i więcej – wynosi 14,3% ogólnej populacji, przy 12,3% w 2000 r. i 10,2%
w 1990 r.), zmniejszać się będzie liczba kobiet w wieku rozrodczym, a także
utrzymywać wysoki poziom migracji definitywnej (na pobyt stały). Również
liczba osób w wieku produkcyjnym będzie ulegać systematycznemu zmniejszeniu (z 24,2 mln w 2014 r. do 21 mln w 2030 r.). Konsekwencją tych zjawisk
jest wzrost liczby osób w wieku poprodukcyjnym. W 2014 r. osoby w tym wieku stanowiły 19% (ponad 7,3 mln, co oznacza wzrost w stosunku do 2013 r.
o 3,2%), a w 2000 r. było to niecałe 15% (5,7 mln)1. Według GUS aktualnie na
każde 100 osób w wieku produkcyjnym przypada 29 osób w wieku przedprodukcyjnym oraz 28 osób w wieku poprodukcyjnym, podczas gdy w 2000 r.
było to odpowiednio 40 i 24, a w 1990 r. – 50 i 22 osoby2. Jak widać na wykresie 2, zachwiane zostały w ostatnich latach proporcje między liczbą osób
w wieku przedprodukcyjnym i poprodukcyjnym, co z punktu widzenia ekonomicznego i gospodarczego jest bardzo niekorzystne.
Wykres 2.
Udział ludności Polski w podziale na strukturę wiekową w latach 1990–2014 [w %]
Źródło: opracowanie własne na podstawie: http://www.polskawliczbach.pl/#dane-demograficzne, dostęp: 14.03.2016
32
Od 2014 r. obserwuje się większy udział ludności w wieku poprodukcyjnym niż dzieci i młodzieży, spadek ludności w wieku produkcyjnym oraz
utrzymujący się na niskim poziomie przyrost naturalny. Te zjawiska występujące łącznie są złym prognostykiem na przyszłość (wykres 2).
W układzie wojewódzkim największe tempo wzrostu liczby ludności odnotować można w mazowieckim, pomorskim, wielkopolskim i małopolskim,
natomiast najmniejsze w opolskim, świętokrzyskim, łódzkim i lubelskim.
Tabela 2.
Liczba ludności Polski wg województw w latach 2000–2014 [w mln]
Wyszczególnienie
2000
2005
2012
2014
Polska
38,25
38,15
38,53
38,49
Dolnośląskie
2,91
2,88
2,91
2,91
Kujawsko-pomorskie
2,06
2,06
2,09
2,09
Lubelskie
2,20
2,17
2,09
2,09
Lubuskie
1,00
1,00
1,02
1,02
Łódzkie
2,62
2,57
2,52
2,51
Małopolskie
3,22
3,26
3,35
3,35
Mazowieckie
5,11
5,15
5,30
5,31
Opolskie
1,07
1,04
1,01
1,00
Podkarpackie
2,10
2,09
2,13
2,12
Podlaskie
1,21
1,19
1,19
1,19
Pomorskie
2,17
2,19
2,29
2,29
Śląskie
4,76
4,68
4,61
4,60
Świętokrzyskie
1,30
1,28
1,27
1,26
Warmińsko-mazurskie
1,42
1,28
1,27
1,26
Wielkopolskie
3,34
3,37
3,46
3,46
Zachodniopomorskie
1,69
1,69
1,72
1,71
Źródło: Rocznik Demograficzny 2015, GUS, Warszawa 2015
33
Barbara ANTCZAK
Pozytywne zmiany demograficzne w Polsce są trudne do osiągnięcia, choć
trzeba stwierdzić, że są nieco lepsze niż na początku tego stulecia. Jednakże
nie można się spodziewać znaczących zmian, które mogłyby zapewnić rozwój demograficzny, ponieważ notuje się niską liczbę zawieranych małżeństw,
urodzeń oraz wysoką emigrację Polaków – szczególnie ludzi młodych, i to na
pobyt stały (szerzej Okólski, 2001).
Prognozy demograficzne a kształcenie dzieci
i młodzieży
Znajomość procesów demograficznych ma szczególne znaczenie przy
opracowaniu perspektywicznego rozwoju społeczno-ekonomicznego każdego kraju, ponieważ ludzie są jednocześnie zarówno producentami dóbr,
jak i ich konsumentami. Programy te wybiegają na kilka, a nawet kilkanaście
lat naprzód, a ich podstawą jest gruntowna znajomość procesów i struktur
demograficznych w okresach poprzedzających oraz szeroka analiza przewidywania i określenia przyszłych zmian. Takimi najistotniejszymi danymi do
opracowania prognozy są: stan liczby ludności, struktura ludności według
płci i wieku, rozmieszczenie terytorialne (określenie przyszłych zasobów
pracy, inwestycji, budownictwa – szczególnie mieszkaniowego, transportu,
edukacji, służby zdrowia, usług itp.).
Jak wspomniano, punktem wyjścia do opracowania prognozy dotyczącej
stanu i struktury ludności według płci i wieku jest spis ludności, ewidencja
ruchu naturalnego i wędrówkowego ludności oraz hipotetyczne założenia
o przyszłych procesach demograficznych. Opracowane w minionych latach
prognozy ludności okazały się nietrafione. Zarówno tempo spadku płodności, jak i ujemne saldo migracji zagranicznych były znacznie mniej korzystne
demograficznie od oczekiwań.
Saldo migracji zagranicznych na pobyt stały w 2014 r. wyniosło prawie –20 tys.
osób (głównie ludzi młodych). Największy ubytek ludności odnotowano w 2006 r.
– o 36 tys. osób. Szacuje się, że poza granicami Polski przebywa czasowo ponad 2 mln osób. Wśród emigrantów dominują (ponad 70%) osoby, które pobyt
za granicą łączą z podjęciem lub poszukiwaniem pracy (Okólski, 2001). Głównym kierunkiem emigracji Polaków jest Europa, w tym głównie: Wielka Brytania, Niemcy, Irlandia, Holandia, a poza Europą – Stany Zjednoczone Ameryki3.
34
W dziedzinie edukacji dane demograficzne to podstawa do planowania
i organizacji placówek (ich liczby, wielkości – szans i zagrożeń na rynku
edukacyjnym, miejsc pracy dla nauczycieli i ich ewentualnego przekwalifikowania). W dobie przetaczającego się niżu demograficznego liczba dzieci
i młodzieży to punkt wyjścia funkcjonowania placówek oświatowych, także
szkół wyższych, a następnie miejsca pracy, mieszkania, liczba osób w wieku
rozrodczym itd. (Łażewska, 2014).
Wykres 3.
Zmiany liczby uczniów w latach 2005–2015 wg typów szkół [w tys.]
Źródło: opracowanie własne na podstawie: http://www.liczby.pl/baza-wiedzy/ludnosc/pytania/
liczba-uczniow-i-studentow, dostęp: 18.02.2016; http://irsw.pl/aktualnosciall/kolejny-spadek-liczby-studentow-polsce/, dostęp: 18.02.2016
Jak wynika z danych Ministerstwa Edukacji Narodowej, liczba uczniów
systematycznie maleje. W 2013 r. we wszystkich typach szkół wynosiła ona
4,5 mln. Jest to o ponad 140 tys. uczniów mniej niż rok wcześniej. Tendencja spadkowa dotyczyła wszystkich typów placówek, choć zdecydowaJournal of Modern Science tom 2/29/2016
35
Barbara ANTCZAK
nie mniej dramatycznie w szkołach podstawowych, szczególnie w klasach
programowo młodszych, natomiast w liceach ogólnokształcących znalazło
się o prawie 30 tys. uczniów mniej; w zasadniczych szkołach zawodowych
o ponad 14 tys., w technikach – o ponad 9 tys.; w technikach uzupełniających – o 2,5 tys., a w liceach uzupełniających – o prawie 1,5 tys.4. Obecnie
tendencja ta została zahamowana i notuje się nie aż tak dramatyczne spadki, a nawet obserwujemy pewne wzrosty liczby uczniów, głównie w szkołach podstawowych.
Tak poważny spadek liczby uczniów wynika przede wszystkim z sytuacji
demograficznej Polski – spadku dzietności, a co za tym idzie – zmniejszającej się stale liczby dzieci i młodzieży w wieku szkolnym. Od roku szkolnego 2005/2006 do roku 2014/2015 liczba uczniów w systemie oświaty spadła
o ponad 1,4 mln.
W 2015 r. samorządy zlikwidowały prawie 800 szkół dla dzieci i młodzieży. Są wśród nich szkoły przekształcane lub wygaszane zgodnie z wprowadzanymi zmianami w systemie szkolnictwa zawodowego, a w szczególności
licea profilowane, technika i licea uzupełniające. Część szkół, mimo wszystko, będzie nadal funkcjonowała, ponieważ w miejsce szkół publicznych,
prowadzonych przez samorządy, powstaną szkoły publiczne i niepubliczne
prowadzone przez inne organy, np. stowarzyszenia. Uczniowie będą uczyli
się w tych samych budynkach, z tymi samymi nauczycielami, zmieni się
tylko organ prowadzący szkołę. W wyniku tych ograniczeń, we wszystkich
szkołach i placówkach systemu oświaty, zmniejszyła się liczba nauczycieli
o ok. 7 tys. W tej grupie ponad 2 tys. osób przeszło na pełne emerytury,
część osób odeszła z zawodu lub czasowo z miejsca pracy, a część zdecydowała się na zamianę stosunku pracy z mianowania na niepełny wymiar
zatrudnienia. Należy zwrócić uwagę, że spadek procentowy liczby uczniów
jest większy niż nauczycieli. Liczba uczniów szkół podstawowych w 2015 r.
w stosunku do 2005 r. spadła o nieco ponad 10%, zaś liczba nauczycieli
o prawie 9%, a liczba szkół o 8,4%. Zarówno w miastach, jak i na wsiach
szkoły są coraz mniejsze, a w skali kraju spada liczba uczniów przypadających na jedną szkołę. Ta tendencja jest szczególnie widoczna w gimnazjach.
W 2015 r. w stosunku do 2005 r. spadek ten wyniósł prawie 29%, w szkołach ponadgimnazjalnych 19%5.
36
Tabela 3.
Liczba uczniów i studentów w Polsce [w tys.]
Wyszczególnienie
2005
2011
2012
2015
Liczba uczniów w szkołach podstawowych
2602,0
2187,2
2160,7
2306,5
Liczba uczniów w szkołach gimnazjalnych
1596,8
1210,0
1161,6
1105,6
Liczba uczniów w szkołach ponadgimnazjalnych
1719,7
1401,1
1337,6
1410,5
Liczba słuchaczy w szkołach policealnych
313,5
330,6
334,3
258,0
Liczba studentów w szkołach wyższych
1953,8
1764,1
1676,9
1469,4
Uczniowie szkół dla dorosłych
308,5
286,8
278,6
208,0
Ogółem
8500,3
7179,8
6949,7
6757,6
Źródło: opracowanie własne na podstawie: http://www.liczby.pl/baza-wiedzy/ludnosc/pytania/
liczba-uczniow-i-studentow, dostęp: 18.02.2016; http://irsw.pl/aktualnosciall/kolejny-spadek-liczby-studentow-polsce/, dostęp: 19.02.2016
Analizując dane zawarte w tabeli 3, trzeba także odnotować dramatyczny spadek liczby studentów w szkołach wyższych od 2005 r. W roku akademickim 2013/2014 w 438 szkołach wyższych wszystkich typów kształciło się
1549,9 tys. studentów (uczelnie publiczne – 1151,3 tys.; uczelnie niepubliczne
– 398,6 tys.) i nadal ich liczba spada (w 2014/2015 1469,6 tys. – spadek w stosunku do 2005 r. o 489,8 tys. osób, co stanowi ponad 33%). Dla porównania, w roku akademickim 2012/2013 liczba wszystkich studentów w szkołach
wyższych wynosiła 1676,9 tys. (uczelnie publiczne – 1217,5 tys.; uczelnie niepubliczne – 459,4 tys.). Oznacza to, że w skali całego kraju liczba studentów
spadła o 127,0 tys. Warto zauważyć, że gdyby brać pod uwagę bezwzględną
liczbę studentów, spadek dotknął bardziej uczelnie publiczne, gdzie studiuje
o 66 162 studentów mniej. Liczba studentów na uczelniach niepublicznych
spadła natomiast o 60 888 studentów. Zmiany nie wyglądają jednak tak dobrze w przeliczeniu procentowym, gdzie uczelniom publicznym ubyło 5,43%
studentów w stosunku do roku poprzedniego, a uczelniom niepublicznym
aż 13,25% studentów6. Wszystko to oznacza ogromne wyzwanie, które stoi
przed placówkami edukacyjnymi, i problemy, z jakimi, w ciągu najbliższych
kilku/kilkunastu lat, będą się borykać. Niż demograficzny, który przetacza
37
Barbara ANTCZAK
się, począwszy od starszych klas szkół podstawowych, przez gimnazja, szkoły
ponadgimnazjalne i szkoły wyższe, wydaje się szczególnie dotkliwy w dużych
miastach. Jest to wynik niższego, niż na wsi i w małych miastach, przyrostu
naturalnego i znacznie bogatszej oferty edukacyjnej.
Podsumowanie
Biorąc pod uwagę pogłębiającą się niekorzystną sytuację demograficzną
(poza początkowymi klasami szkół podstawowych), placówki edukacyjne
są zmuszone sięgać po narzędzia i metody marketingowe w celu zaistnienia
i pozostania na rynku usług edukacyjnych, szczególnie biorąc pod uwagę wysoką konkurencyjność na tym rynku.
We współczesnym świecie wskazuje się na powstawanie nowej epoki,
w której edukacja pełni niezwykle istotną funkcję. Jest to tzw. epoka społeczeństwa wiedzy czy też gospodarki opartej na wiedzy. Umiejętność wykorzystania wiedzy i informacji staje się kluczowym czynnikiem postępu,
a priorytetową rolę odgrywają zasoby ludzkie, których wartość mierzona
jest przede wszystkim poziomem i jakością wykształcenia. Z powyższego
wynika, że strategie rozwoju społeczno-ekonomicznego Polski powinny
być oparte na wszechstronnym rozwoju człowieka dzięki powszechnej
edukacji, która musi stać się podstawowym czynnikiem zmian zachodzących w kraju.
Edukację można rozpatrywać z perspektywy systemowej i organizacyjnej,
ale nie mniej ważne jest ujęcie jej z punktu widzenia konkretnego człowieka
– jego potrzeb, motywacji i oczekiwań. Te różne podejścia są komplementarne, co powoduje, że obok płaszczyzny instytucjonalnej należy uwzględnić
poziom indywidualny – potrzeb i działań człowieka w dziedzinie edukacji,
chociażby takich jak samokształcenie czy uczestnictwo w kulturze. Z tego
punktu widzenia równie ważne, jak kształcenie umiejętności, jest położenie
nacisku na osobowość człowieka, jego zainteresowania i postawy. Na tym
właśnie powinny polegać zmiany zarówno w szkolnictwie podstawowym,
średnim, jak i wyższym.
Obecnie trwają prace nad stworzeniem nowej koncepcji systemu edukacji, uwzględniającej wszystkie szczeble kształcenia, jak również świadomość, że zmianie muszą ulec nie tylko treści i forma przekazu wiedzy
38
i umiejętności (szczególnie w szkołach zawodowych), ale równolegle wzrost
nakładów na szeroko pojętą edukację (wprowadzenie na szeroką skalę nowoczesnej techniki i technologii) oraz reorganizacja zatrudnienia w tym
sektorze gospodarki.
Wydatki publiczne na edukację w państwach należących do UE stanowią ok. 5,25% PKB. Polska wypada gorzej od unijnej średniej, wyprzedza co
prawda m.in. Hiszpanię, Węgry i Czechy, ale wydaje mniej niż Łotwa czy
Litwa. Najwięcej w Unii na edukację wydaje Dania (8,75%), Malta (8,04%),
Cypr (7,78%). Powyżej 6% PKB przeznaczają także Szwecja, Finlandia, Belgia i Irlandia. Polska, z wydatkami na edukację w wysokości 4,94% PKB, plasuje się w unijnym zestawieniu na 9. miejscu od końca7, co ukazuje znaczące
niedofinansowanie tego sektora.
Wykres 4.
Nakłady na edukację przeznaczone z PKB w Polsce w latach 2002–2015
Źródło: http://forsal.pl/artykuly/806032,ile-panstwa-unii-europejskiej-wydaja-na-edukacjew-relacji-do-pkb, dostęp: 7.06.2016
Jak wynika z danych zawartych na wykresie 4, nakłady na edukację w latach 2002–2015 się zmniejszały, a w ostatnim okresie znacząco. Stąd postulaty
środowiska nauczycielskiego o zmianę tej tendencji, tak ażeby Polska oświata
nie znalazła się w znacznie większym kryzysie – trudnym do odwrócenia.
Praca z dziećmi jest procesem długofalowym, tak jak wprowadzane zmiany
i spodziewane efekty tych zmian.
39
Barbara ANTCZAK
Spadająca liczba osób kończących szkoły różnego typu stawia przed rządzącymi zupełnie inne, nowe wyzwania, które umożliwią rozwój ekonomiczny kraju, mimo zmniejszającej się dramatycznie liczby osób w wieku produkcyjnym.
Analizując przywołane dane demograficzne, należy odnotować spadający
trend liczby urodzeń, który został zahamowany najpierw w 2008 r. i ponownie, po pewnym spadku, w 2014 r. – a nawet niewielkie wzrosty, stąd obecnie
rodzice mają ogromne trudności w zapewnieniu dziecku miejsca w żłobku
lub przedszkolu – co, akurat, stanowi dobrą perspektywę dla szkół wyższego
szczebla. Konkludując, trzeba stwierdzić, że konsekwencje procesów demograficznych są niezwykle ważne dla całego społeczeństwa zarówno w krótkiej, jak i długiej perspektywie czasowej.
Literatura
Antczak, B. (2015). Statystyka… strach ma wielkie oczy, Józefów: WSGE. ISBN
9788362753550.
Antczak, B. (2011). Usługi edukacyjne – rynek taki sam jak inne?, Józefów: WSGE.
ISBN 9788362753123.
Antczak, B. (2012). Współczesne tendencje tworzenia, dyfuzji i wykorzystania wiedzy.
W: K. Dziurzyński (red.), Dylematy współczesnej edukacji, Józefów: WSGE. ISBN
9788362753185.
Holzer, J.Z. (1999). Demografia, Warszawa: PWE. ISBN 8320812089.
Łażewska, D. (2014). Filozoficzny kontekst funkcjonowania rodziny w XXI wieku i jego
pedagogiczne implikacje, „Journal of Modern Science”, nr 2/21, Józefów: WSGE.
ISSN 1734-2031.
Okólski, M. (2004). Demografia zmiany społecznej, Warszawa: Wyd. Scholar. ISBN
8373830480.
Rocznik Demograficzny 2015, Warszawa: GUS.
Rocznik Statystyczny 2015, Warszawa: GUS.
Rządowa Rada Ludnościowa (2015). Sytuacja demograficzna Polski – Raport 2014–
2015, Warszawa: RRL.
Szejniuk, A. (2014). Równowaga – praca – życie osobiste, „Journal of Modern Science”, nr 2/21, Józefów: WSGE. ISSN 1734-2031.
40
Źródła internetowe
http://forsal.pl/artykuly/806032,ile-panstwa-unii-europejskiej-wydaja-na-edukacjew-relacji-do-pkb.
http://irsw.pl/aktualnosciall/kolejny-spadek-liczby-studentow-polsce/.
http://polmap.pdg.pl/ludnosc.html.
http://stat.gov.pl/cps/rde/xbcr/gus/L_prognoza_ludnosci_Pl_2008-2035.pdf.
http://stat.gov.pl/obszary-tematyczne/edukacja/edukacja/oswiata-i-wychowanie.
http://www.egospodarka.pl/art/galeria/105021,Rozwoj-demograficzny-Polski.
http://www.liczby.pl/baza-wiedzy/ludnosc/pytania/liczba-uczniow-i-studentow.
http://www.polskawliczbach.pl/#dane-demograficzne.
Endnotes
http://stat.gov.pl/cps/rde/xbcr/gus/L_prognoza_ludnosci_Pl_2008-2035.pdf, dostęp:
10.01.2016.
2
http://www.polskawliczbach.pl/#dane-demograficzne, dostęp: 14.03.2016.
3
http://www.egospodarka.pl/art/galeria/105021,Rozwoj-demograficzny-Polski, dostęp:
28.01.2016.
4
http://www.cie.men.gov.pl/index.php/dane-statystyczne/139.html, dostęp: 15.02.2016.
5
http://www.liczby.pl/baza-wiedzy/ludnosc/pytania/liczba-uczniow-i-studentow,
dostęp: 18.02.2016.
6
http://irsw.pl/aktualnosciall/kolejny-spadek-liczby-studentow-polsce/, dostęp: 19.02.2016.
7
http://forsal.pl/artykuly/806032,ile-panstwa-unii-europejskiej-wydaja-na-edukacje-w-relacji-do-pkb, dostęp: 7.06.2016.
1
41
Aleksandra Szejniuk
[email protected]
Journal of Modern
s. 43–54
Essence and importance of communication
in the management process
Istota i znaczenie komunikacji
w procesie zarządzania
Abstract
Communication is the most important and crucial to identify all of the processes
influencing social behavior. Communication is the need arising from the interaction
of not only people in the organization, but society in general.
Development of new technologies and modern work organization result from the
development of new enterprises and companies. Therefore, demand for workers, able
to adapt to the changing requirements of the market, is increasing. One of the basic
skills, needed for appropriate and effective functioning of all types of organization, is
communication. It determines man’s success, both in social and professional life.
Streszczenie
Proces komunikowania się pomiędzy ludźmi ma decydujące znaczenie dla określenia wszystkich procesów wpływających na zachowanie społeczne. Komunikowanie jest potrzebą wynikającą ze współdziałania nie tylko osób tworzących organizację, ale także całego społeczeństwa.
Rozwój nowych technologii, a także nowoczesnej organizacji pracy, wynika z powstawania zarówno nowych przedsiębiorstw, jak i spółek. A zatem wzrasta zapotrzebowanie na pracowników, których cechuje umiejętność dostosowania do zaistniałych
wymagań na rynku. Jedną z podstawowych umiejętności niezbędnych do prawidłowego i skutecznego funkcjonowania wszystkich form organizacji jest komunikacja, która
determinuje sukces człowieka zarówno w życiu społecznym, jak i zawodowym.
43
Aleksandra Szejniuk
Keywords: information, communication, types of communication, synergy, verbal and nonverbal agreement
Słowa kluczowe: informacja, komunikacja, rodzaje komunikacji, synergia, porozumienie werbalne i niewerbalne
Wprowadzenie
Funkcjonowanie firm uwarunkowane jest dobrymi relacjami interpersonalnymi. Współdziałanie ludzi/pracowników uzależnione jest od rzetelnej
informacji i skutecznej komunikacji. Komunikowanie się stanowi podstawowy proces zachodzący w społeczeństwie. Jest podstawą efektywnego działania każdej organizacji dla osiągnięcia zamierzonych celów. Działania pracowników determinuje jasny i konkretny przepływ informacji obejmujący
zagadnienia wewnętrzne i zewnętrzne firmy.
Zarówno kadra kierownicza na wszystkich szczeblach struktury organizacyjnej, jak i pracownicy powinni tworzyć system wzajemnego porozumiewania się. Staje się on narzędziem pracy w umiejętności komunikowania
interpersonalnego.
Konkurencyjność firm jest uzależniona od informacji zarówno wewnętrznej (pracownicy), jak i zewnętrznej (organizacji współpracujących). Druga
dekada XXI w. oferuje organizacjom różnorodność narzędzi, które usprawniają i przyspieszają proces komunikacji, tworząc dla każdej z nich niepowtarzalny system komunikacji.
Istota i znaczenie komunikacji
Niezależnie od rodzaju i formy działalności organizacji, komunikowanie
jest podstawą ich funkcjonowania na konkurencyjnym rynku. Sukces firmy
determinuje komunikacja interpersonalna, która sprzyja temu, że (Brzezińska, Paszkowska-Rogacz, 2009, s. 168):
 zadania są sprawnie i efektywnie wykonywane,
 istnieje doskonały przepływ informacji,
 usprawnia się codzienne działanie,
 istnieje możliwość twórczego rozwiązywania problemów,
 możliwe jest szybkie rozwiązywanie konfliktów,
 wzmacniane są zaufanie i lojalność w zespole.
44
Skuteczna komunikacja ma istotne znaczenie dla efektów pracy w organizacji, a wyeliminowanie barier komunikacyjnych sprzyja osiąganiu większych zysków. Brak możliwości porozumienia się nie sprzyja z kolei możliwości cywilizacji.
Komunikowanie ma istotne znaczenie dla zachowania społecznego człowieka. Według Ch.M. Cooleya komunikacja to mechanizm, dzięki któremu stosunki ludzkie mogą istnieć i się rozwijać (Pocztowski, 2008, s. 254).
Natomiast W.R. Griffin określa komunikowanie jako przepływ informacji od
nadawcy do odbiorcy, a jego celem jest redukowanie niepewności poprzez
eliminację informacji prawdziwych od nieprawdziwych. W procesie komunikacji wyróżnia się (Griffin, 2007, s. 19):
 źródło – osobę, która wytwarza przekaz,
 emisor – system, który przetwarza informacje,
 kanał – środek pomiędzy dostawcą i odbiorcą,
 receptor – system zmieniający sygnał,
 odbiorcę lub grupę, do których przekaz był wysłany.
Na uwagę zasługuje fakt, że odbiorca otrzymuje informacje świadomie
i nieświadomie poprzez pozytywne i negatywne sprzężenie zwrotne (Stankiewicz, 2006, s. 60), które uwzględnią:
1. Teoria systemowa
1. System ma stopień otwartości. Może podlegać rozwojowi, regresji lub stagnacji. Im prostsza organizacja, tym łatwiej przewidzieć kolejne zdarzenia
na podstawie poprzedniego.
2. Teoria systemowo-pragmatyczna
1. Relacje odbywają się w obrębie całości, oddziaływają ze środowiskiem zewnętrznym, w jakim funkcjonują. Jest to zamknięty, dynamiczny, stabilny,
samoregulujący się system.
3. Teoria konstruktywistów
1. Człowiek jest istotą komunikującą się, uczestniczy w stałym procesie tworzenia zmian społecznych. Jest twórcą procesu komunikowania.
4. Teoria samoświadomości
1. Polega na szukaniu granic między świadomą i nieświadomą kontrolą własnego zachowania.
45
Aleksandra Szejniuk
Komunikacja jest podstawowym narzędziem wszelkich działań w organizacji. Pozwala na wymianę informacji pomiędzy osobami lub grupami.
Ze społecznego punktu widzenia wyróżnia się potrzeby, które pozwalają realizować proces komunikowania się (Dmochowski, 1991, s. 103):
 potrzeby przyłączenia – poczucie uczestniczenia w jakiejś relacji społecznej,
 potrzeby posiadania kontroli nad otoczeniem – wywieranie wpływu w relacjach przełożony – podwładny oraz relacjach nieformalnych,
 potrzeby przywiązania – pragnienie opieki.
Należy również wyróżnić funkcje, które pełni proces komunikowania
w organizacji (Szewczyk, 2004, s. 62):
 funkcja informacyjna,
 funkcja motywacyjna,
 funkcja kontroli.
Biorąc pod uwagę nadawcę i odbiorcę, można wyróżnić komunikaty
(Stankiewicz, 2006, s. 952):
 prywatne,
 służbowe,
 publiczne.
Podczas procesu komunikowania może wystąpić zjawisko dysonansu pomiędzy odbiorcą i nadawcą, zwane luką informacyjną, wskazujące na jej dwa
rodzaje (Potocki, Winkler, Zbikowska, 2003, s. 41):
 luka nadziei informacyjnej,
 luka niezgody informacyjnej.
Występuje, gdy odbiorca nie zgadza się z częścią lub z całością komunikatu i nie wykorzystuje go do podjęcia jakichkolwiek działań decyzyjnych.
Znaczenie komunikacji niewerbalnej
Ludzkie zachowania w procesie pracy dają wiedzę na temat komunikacji
niewerbalnej, którą określa się jako porozumiewanie bez słów. Istotne jest rozróżnienie porozumienia werbalnego od niewerbalnego, co prezentuje tabela.
46
Tabela 1.
Porozumienie werbalne a niewerbalne
Werbalne
Niewerbalne
Zazwyczaj świadome i dobrowolne
Często nieuświadomione
Zorientowane na treść
Zazwyczaj relacyjne
Może być zrozumiałe lub niejasne
Z natury niejednoznaczne
Ukształtowane kulturowo
Ukształtowane biologicznie
Nieciągłe – przerywane
Ciągłe
Jednokanałowe
Wielokanałowe
Źródło: Andersen, 2007, s. 144
Bez względu na to, co robią pracownicy, zawsze swoją postawą wysyłają
komunikat dotyczący ich zachowania w organizacji. Zmiany w funkcjonowaniu przedsiębiorstw dotyczące między innymi zarządzania zasobami ludzkimi polegają na utrzymywaniu równowagi pomiędzy pracą zawodową a życiem osobistym (Szejniuk, 2014, s. 325). Komunikacja niewerbalna spełnia
funkcje społeczne. Jedną z nich jest sterowanie tożsamością, która pozwala
określić relacje z innymi ludźmi. Ponadto niewerbalne komunikaty pełnią
dodatkową wartościową funkcję społeczną jako przekaźnik emocji. Komunikaty niewerbalne przekazują uczucia i stan emocjonalny pracowników w ich
relacjach. Określając rodzaje emocji, dokonuje się następującego podziału
(Adler, Rosenfeld, Russell, 2007, s. 220):
 pozytywne,
 negatywne,
 podstawowe,
 złożone,
 intensywne,
 umiarkowane.
Wszystkie zachowania niewerbalne informują o emocjach. Każda z nich
przekazuje informacje, jaki wpływ mają emocje na sposób porozumiewania
się z ludźmi. Przykładem może być koło emocji według R. Plutchika (1984).
47
Aleksandra Szejniuk
Rysunek 1.
Koło emocji wg Roberta Plutchika
Źródło: Adler, 2007, s. 220
Na podstawie koła emocji należy stwierdzić, że wiele uczuć można opisać,
używając wielu różnorodnych terminów. Na ekspresję emocji mają wpływ
zarówno osobowość, kultura, konwencje społeczne, jak i role społeczne.
W organizacjach stosunki interpersonalne traktowane są jako podstawowy sposób zaspokajania potrzeb ludzkich. Jakość tych relacji stanowi podstawę funkcjonowania i pozytywnego oddziaływania w miejscu pracy. Są podstawowym źródłem synergii w całej organizacji.
Istotą pracy menedżera jest dynamika interpersonalna, a podstawą dobrej
atmosfery jest komunikowanie się pomiędzy ludźmi. Charakter tych relacji
zależy od uczestników, ich przywiązania i wzajemnego szacunku. Coaching
może być wykorzystywany przez menedżerów wyższego szczebla w celu
48
określenia znajomości i doświadczenia w zarządzaniu. Pobudza kreatywność
i doskonali umiejętności członków zespołu (Szejniuk, 2015, s. 76).
Skuteczność komunikowania się polega na przekazywaniu informacji, tak
aby była ona bardzo wiarygodna. Dotyczy to treści i zgodności przekazywanego komunikatu.
Komunikacja w procesie zarządzania
Proces komunikowania jest związany z podstawowymi funkcjami zarządzania typu planowanie, organizowanie, motywowanie i kontrolowanie. Dotyczy on analizy otoczenia. Wytyczenia planów strategicznych dla całej organizacji. Ponadto sposobu podejmowania szybkich i trafnych decyzji. A także
umiejętności wytyczania zadań i uprawnień podległym pracownikom. Należy
podkreślić, że komunikowanie jest podstawowym elementem pracy każdego
menedżera, a także personelu w organizacji. Proces komunikowania między
ludźmi może być zakłócany.
Rysunek 2.
Proces komunikowania się
Źródło: Griffin, 2007, s. 595
Konsekwencją pracy menedżera jest dobra znajomość procesu komunikowania się, jego skuteczności oraz zwalczanie przyczyn ewentualnych błędów w tym procesie.
49
Aleksandra Szejniuk
Menedżerowie powinni poprawić skuteczność porozumiewania się, którą
określają następujące cechy:
 zdolności przystosowawcze,
 umiejętności zachowania się,
 zaangażowanie,
 przyjęcie postawy empatycznej, złożoność poznawcza,
 samoobserwacja.
Wykorzystanie zdolności przystosowawczych personelu do zmieniających się warunków jest podstawą funkcjonowania organizacji. Właściwe zaangażowanie poprzez zachowanie się na stanowisku pracy pozwala na szybkie komunikowanie się pomiędzy ludźmi. Stosowanie controllingu zwiększa
majątek przedsiębiorstwa.
Dostarcza odpowiednich informacji wykorzystywanych w procesach decyzyjnych (Szejniuk, 2015, s. 36).
Poprawa skuteczności komunikowania jest uzależniona od (Cooper, 2000,
s. 208):
 umiejętności indywidualnych,
 umiejętności organizacyjnych.
Indywidualne umiejętności związane są z wiarygodnością, a także odpowiednim słuchaniem. Właściwym zadawaniem pytań, a przede wszystkim
umiejętnością wyrażania własnych opinii. Natomiast umiejętności organizacyjne dotyczą interpretacji przesłanej informacji, a także sposobu regulowania jej przepływu.
Komunikacja jest efektywna tylko wtedy, gdy przekazywana informacja
motywuje i pobudza do pozytywnych działań dla organizacji. Formy komunikacji w całej organizacji odbywają się w następujący sposób (Griffin, 2007,
s. 601):
 komunikacja pionowa,
 komunikacja pozioma,
 od dołu ku górze,
 z góry do dołu,
 poczta pantoflowa.
50
Rysunek 3.
Bardziej i mniej skuteczne umiejętności słuchania
Skuteczność słuchania dotyczy zarówno aktywności, jak i otwartości umysłu. Umiejętności zadawania właściwych pytań, a także zdolności przyswajania i przekazywania informacji z zewnątrz i wewnątrz organizacji.
Niezależnie od sposobu wykonywanej pracy efektywność komunikowania
jest priorytetem w organizacji. Pozwala na osiąganie sukcesów poprzez skuteczność działań wszystkich członków firmy. Konieczne staje się nieustanne
szkolenie kierownictwa w zakresie skutecznej komunikacji, która sprzyja rozwojowi organizacji na rynku.
Bariery w komunikowaniu się w organizacjach
Proces komunikowania może być zakłócony poprzez czynniki stanowiące
bariery zaprezentowane w formie kategorii.
Tabela 2.
Bariery w skutecznym komunikowaniu się
Bariery indywidualne
Bariery organizacyjne
Sprzeczne lub niespójne sygnały
Semantyka
Kwestia wiarygodności (rozmówcy)
Różnica statusu lub władzy
Niechęć do komunikowania się
Różnice percepcji
Brak nawyku słuchania
Szumy
Z góry przyjęte nastawienie do sprawy
Przeciążenie
51
Aleksandra Szejniuk
Istotną barierą jest przede wszystkim niechęć do komunikowania się z innymi ludźmi. A także negatywne nastawienie do rozmówcy i do sprawy. Ponadto bardzo ważną kwestią jest wiarygodność rozmówcy.
Natomiast bariery organizacyjne są efektem przeciążenia, a także różnicy
w pojmowaniu zarówno statusu, jak i władzy. Skuteczność komunikacji mogą
zakłócać czynniki z otoczenia. Jest to efekt napływu dużej ilości informacji,
której organizacja nie jest w stanie przetworzyć. Pokonywanie barier, które
występują na każdym szczeblu organizacyjnym przedsiębiorstwa, należy do
kierownictwa najwyższego szczebla. Jego zadaniem jest tworzenie kultury
organizacyjnej poprzez upowszechnianie misji, wartości i norm oraz zasad
zarządzania zasobami ludzkimi (Szejniuk, 2015, s. 57).
Przezwyciężenie barier w komunikowaniu dotyczy umiejętności indywidualnych i organizacyjnych.
Tabela 3.
Przezwyciężanie barier w komunikowaniu się
Umiejętności indywidualne
Umiejętności organizacyjne
Doskonalenie umiejętności
uważnego słuchania
Rozwijanie i kontynuacja
Zachęcanie do komunikowania się
w obu kierunkach
Regulowanie strumieni informacji
Zrozumienie bogactwa środków przekazu
Świadomość języka i znaczenia
Utrzymanie wiarygodności
Wrażliwość na punkt widzenia odbiorcy
Wrażliwość na punkt widzenia nadawcy
Menedżerowie doceniają znaczenie komunikacji poprzez określenie barier utrudniających jej skuteczność. Podstawową barierą związaną z umiejętnościami indywidualnymi jest świadomość języka i jego znaczenie. Ponadto
doskonalenie umiejętności słuchania, która jest podstawą podejmowania
szybkich i trafnych decyzji. Stanowi ważną część komunikacji w organizacjach. Zaangażowanie pracowników w działalność organizacji uzależnione
jest od stworzenia przez pracodawców prawidłowych warunków pracy, będących polityką danej firmy (Szejniuk, 2014, s. 254).
52
Podsumowanie
Komunikacja jest podstawowym elementem pracy zarówno menedżera, jak i całego personelu w organizacji. Sposobem przekazywania informacji. Skuteczność komunikowania determinuje treść i sposób przekazywania wiadomości. Dobra komunikacja jest podstawą efektywnej pracy
wszystkich uczestników organizacji. Stanowi nieodłączny element pracy
z ludźmi.
Umiejętność komunikowania zależy zarówno od zdolności menedżera,
jak i skuteczności przekazu informacji, a także od skuteczności przyjmowania tych informacji przez podwładnych.
Kierowanie procesem komunikowania wymaga zrozumienia i znalezienia
sposobu pokonywania barier skutecznego porozumiewania. Dlatego wykorzystuje się umiejętności całej organizacji w drodze ich przeciążenia.
Literatura
Adair, J. (2000). Anatomia biznesu. Komunikacja, Warszawa: Studio EMKA. ISBN
8385881719.
Andersen, P. (1999). Nonverbal Communication: forms and functions, Mayfield:
Mountain View. ISBN 9781559347266.
Antoszkiewicz, J.D., Pawlak, Z. (2000). Techniki menedżerskie, Warszawa: Poltext.
ISBN 8386890886.
Cooper, R. Markus, M.L. (2000). Human Reengineering, Sloan Management Review.
Dmochowski, W. (1991). Interakcyjny model funkcjonowania społecznego, społeczna
psychologia kliniczna, Warszawa: PWN.
Griffin, W.R. (2007). Podstawy zarządzania organizacjami, Warszawa: PWN. ISBN
9788301164713.
Pocztowski, A. (2008). Zarządzanie Zasobami Ludzkimi, Warszawa: PWE. ISBN
8320816629.
Potocki, A., Winkler, R., Zbikowska, A. (2003). Techniki komunikacji w organizacjach
gospodarczych, Warszawa: Wyd. Diffin. ISBN 8372513732.
Stankiewicz, J. (2006). Komunikowanie się w organizacji, Wrocław: Astrum. ISBN
8372772169.
Szejniuk, A. (2015b). Coaching – narzędzie rozwoju kompetencji zawodowych, „Journal of Modern Science”, tom 3/26/2015. ISSN 1734-2031.
53
Aleksandra Szejniuk
Szejniuk, A. (2015a). Controlling personalny w procesie zarządzania zasobami ludzkimi, „Journal of Modern Science”, tom 2/25/2015. ISSN 1734-2031.
Szejniuk, A. (2015c). Kapitał ludzki jako wyznacznik sukcesu organizacji, „Journal of
Modern Science”, tom 3/26/2015. ISSN 1734-2031.
Szejniuk, A. (2014b). Równowaga praca – życie osobiste, „Journal of Modern Science”,
tom 2/21/2014. ISSN 1734-2031.
Szejniuk, A. (2014a). Warunki pracy a efektywność przedsiębiorstwa, „Journal of Modern Science”, tom 1/20/2014. ISSN 1734-2031.
Szewczyk, A. (2004). Informacja – dobra lub zła nowina, Szczecin: Wyd. Hogben
Uniwersytetu Szczecińskiego. ISBN 8391925579.
54
oľga Bočáková
Darina Kubíčková
University of ss. Cyril and Methodius in Trnava
Faculty of Social Sciences Slovak Republic
[email protected]
[email protected]
Journal of Modern
s. 55–70
secondary schools and institutions
of higher learning graduates
employability on the labour market
Abstract
This paper addresses the educational policy and employability of secondary schools
and institutions of higher learning graduates on the labour market. It is emphasised
by us that education, training, science, research and innovations, informatization
and digitalisation are considered at present by us to be the main pillar of knowledge
society and economy. We refer to the fact that the government policy is directed
towards utilisation of knowledge and creative potential with increase of requirements
on professional competency of the people, on linking the theory and practice and on
dual education. On the basis of the statistical data we are providing an overview of
employability of graduates on the labour market.
Keywords: educational policy, education, labour market, graduates, secondary
school, institution of higher learning
Introduction
At present education, training, science, research and innovations,
informatization and digitalisation are considered by us to be the main pillar of
knowledge society and economy. The government policy is directed towards
using of knowledge and creative potential with increase of requirements on
55
Oľga Bočáková, Darina Kubíčková
professional competency of the people. Development of education is forming
intellectual potential of individuals who are able to formulate political goals
and vision of the company (Horváth, 2013).
Educational policy includes transition of preschool education to lifelong
learning, it supports development of education with direct connection to the
practice. The main mission of the university of the third age is to provide
space for satisfying the desire for knowledge and specialised information for
the people of senior age.
From the point of view of jeopardizing by unemployment the young
population inclusive graduate belongs among the risk groups on the labour
market. Employability of the graduates on the labour market is influenced by
many factors, however not all of them are within the scope of the influence
of system of education.
Adolescents often seek subjective feeling of satisfaction, but not
find him. At the level of interest lack motivation, enthusiasm and apathy prevails
rather to own development and laxity approach to duties and responsibilities.
It can be said that the team will suffer a suffer not only the closest social
environment, but society as a whole will bear the consequences of your inability
to accept responsibility adolescent living individual (Slovák, 2014). Human
personality is characterized by certain qualities, opinions and relationships
own moral needs, level of activity and a number of other important skills that
will not emerge all at once, but gradually (Dudžáková, 2014).
The tendency to reaching the highest education and increasing of
educational level of population is characteristic for school policies of the
majority of European countries and its result is permanently increasing
number of graduates with university education. The second side of this coin
is confrontation with the labour market.
The thematic area of employability of university graduates is a system
problem and has strategic significance for long term development of higher
education, as well as for efficiency of economic development. From this it
results that the issue of utilisation of the acquired qualifications or as the case
may be the possible unemployment, as well as other aspects of this issue have
the character, which is overlapping the departments and when addressing
this issue the share of department of education is significant.
56
secondary schools and institutions of higher learning graduates...
Creation of feedback between the institutions of higher learning, state
administration, labour market and practice is unavoidable in particular from
the point of view of certain connection between training of the students,
future graduates of individual institutions of higher learning with the present
as well as with the future needs of national economy. The surveys of graduates
looking for a job are only summary statistics that provide framework image
on unemployment of the graduates, but cannot describe the specifics of
individual fields of study and in particular the quality of employment of
individual groups of university graduates itself.
The successfulness of the institution of higher learning may be assessed not
only from the point of view of number of interested students in the study, but
also from the point of view of employability of these students on the labour
market. For the time being the information from this point of view is not
sufficient, but it can be expected that gradually they will play more significant
role on the part of secondary school students when selecting a university.
With the interest in the institution of higher learning also a number of new
students is increasing and in connection with this also the inflow of money.
From this point of view with regard to the successfulness of the institution of
higher learning it is important to know at present as well as in the future how
successful their graduates are in finding employment in real life. This kind of
information is at the same time very useful for central authorities and also for
the purposes of monitoring and shaping of regional development.
The main problem of regional school system is the financing system
because is not able to push the optimization of the school network in order
to make them more financiallly glexible and efficient (Mihálik, Klimovský,
2014).
Because of the generally high demand for the high quality graduates
these generally do not belong to the primary target groups of employment
policies. In the post-communist countries the short term character of
their possible unemployment has been strengthened by the specifics of the
labour market. These were in the nineties the shortage of population with
university education particularly in social-scientific fields of study, but also
the prevailing willingness of the graduates rather to satisfy themselves will
less qualified work then to stay as an unemployed over longer period of
57
time (Zvalová, 2009). In addition to this the statistics of the Headquarters of
Labour confirm that as a rule more than 90% of graduates are placed in the
records of job-seekers for a period shorter than 6 months. On the one hand
Eurostat confirms the trouble-free searching for a job of university educated
population, but on the other hand it refers to critical problems of young people
in finding jobs in particular in Slovakia. The following graph 1 compares the
rate of unemployment in the countries of the European Union.
Graph 1.
Unemployment in the EU countries (in %)
Source: Eurostat
Netherlands, Austria, Luxembourg, Slovenia, Cyprus, Malta, Denmark,
Germany, Romania, Czech Republic, Great Britain, Belgium, Finland,
Bulgaria, Italy, Sweden, EU 27, Poland, France, Eurozone, Greece, Hungary,
Portugal, Ireland, Slovakia, Lithuania, Estonia, Spain, Latvia
58
Table 1.
Unemployment rate of young people (15–24 years) in the selected countries
Source: Eurostat
EU 27, EU 17, Czech Republic, Denmark, Finland, France, Italy, Cyprus, Hungary,
Germany, Netherland, Poland, Greece, Slovakia, Spain
Graph 2.
Unemployment and unemployment of young people (1994–2013) in Slovakia
59
Source: Štatistický úrad SR (Statistical Office of the Slovak Republic)
☐ Unemployed (30 – and older)
☐ Unemployed (24–29)
It is not enough only to look for economic lagging behind, but also to look
at an isolation from the labour market of the area of department of education.
State interventions in the form of measures of active policy on the labour
market serve for making it easier for the young people to enter the labour
market. The existence of targeted tools of support and assistance for the
young people can in a significant manner contribute to strengthening their
competitiveness and integration into their working life. Among the standards
tools of active measures on the labour market, which are explicitly targeted on
the segment of young people belong as a rule the tools eliminating the shortage
of professional practice and practical experiences. These are the schemes
enabling familiarizing with a new job, training, attending specialised practice
directly in the working environment of the employer with the purpose to
acquire professional competency. Graduates Practice, which gives Graduates
Graph 3.
Participation of school graduates in individual tools of active policy of the labour
market
Source: Eurostat
Other 21.3%
60
Practice, which gives the graduates the possibility to acquire professional
skills and practical experience in the form of work stay at the employer’s
premises, serves for these purposes within the set of active measures on the
labour market of the Slovak Republic. The participation of school graduates
in individual tools of active policy of the labour market has been shown in
the following graph:
Table 2.
Indicators of unemployment of graduates of field of studies according to the groups
of education
Field
number
Groups of fields of education
NA
9/2012
AMN
NA
9/2012 5/2013
AMN
5/2013
Dif
NA
AB
index
2,3
Technical fields
2519
17,1%
2143
14,6%
–376
0,15
22
Metallurgical engineering
40
29,2%
28
20,4
–12
0,30
23
Mechanical engineering
and other metal processing
production I
377
22,2%
243
14,3
–134
0,36
26
Electrical engineering
612
15,9%
522
13,6
–90
0,15
28
Technical and applied
chemistry
73
17,1%
69,
16,2
–4
0,05
29
Food processing
32
23,9%
21
15,7
–11
0,34
31
Textile and clothing
industry
13
17,8%
17
23,3
4
–0,31
33
Wood processing and
production of musical
instruments
79
32,4%
68
27,9
–11
0,14
34
Printing and media
22
50,0%
32
72,7
10
–0,45
36
Building industry, geodesy
and cartography
361
16,3%
300
13,6
–61
0,17
37
Transport, posts and
telecommunications
472
19,3%
434
17,7
–38
0,08
61
Field
number
NA
9/2012
AMN
NA
9/2012 5/2013
AMN
5/2013
Dif
NA
AB
index
39
Special technical fields
438
12,8%
409
11,9
–29
0,07
4
Agriculture, forestry and
veterinary fields
419
21,0%
269
13,5
–150
0,36
42
Agriculture, forest economy
and rural development I
381
23,0%
239
14,4
–142
0,37
43
Veterinary sciences
38
11,2%
30
8,8
–8
0,21
5
Medical
and pharmaceutical fields
368
11,7%
274
8,7
–9,4
0,26
53
Health care fields of education
at secondary medical schools
368
11,7%
274
8,7
–94
0,26
6,7
Social fields and services
4381
18,1%
3142
13,0
–1239
0,28
62
Economy sciences
120
25
46,3
–95
0,79
63
Economics and organisation,
commerce and services I
3646
17,1%
2798
13,1
–848
0,23
68
Law Science
48
31,0%
28
18,1
–20
0,42
72
Journalism, book science
and scientific information
100
31,7%
51
16,2
–49
0,49
76
Teaching
467
19,7%
240
10,1
–227
0,49
8
Culture and arts
399
12,5%
353
11,1%
–46
0,12
82
Arts and production in arts
and crafts
399
12,5%
353
11,1%
–46
0,12
Source: Herich, 2013
The following table covers the first twenty fields of study with the highest
scope of unemployment in May 2013. The indicators of unemployment are
number of unemployed graduates (NA), rate of unemployment of graduates
(AMN), medium period of registration in the labour offices (SDE) and
absorption index.
62
Table 3.
Unemployment of graduates of study fields ranked according to the number of
unemployed in May 2013
NA
9/2012
AMN
9/2012
SDE
9/12
NA
5/2013
AMN
5/2013
Dif
NA
AB
index
Commercial school
1697
15,0%
8,0
1265
11,2%
7,6
25%
Hotel school
669
15,9%
7,3
432
10,3%
7,3
35%
Electrical engineering
390
10,7%
6,3
352
9,6%
6,9
10%
Commerce and business
399
19,8%
9,1
302
15,0%
7,7
24%
Business school
328
20,3%
8,8
275
17,0%
7,6
16%
Technology and operation
of transport
187
19,2%
6,8
195
20,0%
7,3
-4%
Operation and economics
of Transport
203
16,6%
6,7
177
14,5%
7,2
13%
Health care assistant
194
10,6%
6,1
151
8,3%
7,3
22%
Civil engineering
166
14,5%
8,4
143
12,5%
7,4
14%
Management of regional travel
industry
125
12,6%
7,1
132
13,3%
7,2
-6%
Technical and information services – in mechanical engineering
125
14,3%
6,6
112
12,8%
7,3
10%
Beautician and visagiste
139
28,2%
7,8
108
21,9%
7,4
22%
Mechanical engineering
102
11,4%
6,5
82
9,1%
6,5
20%
Promotional graphics
90
17,0%
7,4
79
14,9%
7,0
12%
Technical and information
technology services in electrical
engineering
73
11,4%
7,7
77
12,0%
7,2
-5%
Teaching for nurseries and
pedagogy
108
9,8%
4,9
75
6,8%
7,2
31%
Masseur
65
13,1%
6,7
64
12,9%
7,1
2%
Geodesy, cartography and land
register
55
12,4%
8,2
53
12,0%
8,7
4%
Mechatronics
54
9,3%
5,1
48
8,3%
5,8
11%
Promotional visual arts
61
15,4%
7,4
47
11,9%
8,4
23%
Source: Herich, 2013
63
In the projected period 2007–2025 it is assumed that the number of
secondary school graduates will decrease namely from 56,670 in 2007 down to
35,969 in 2025, i.e. the decrease by one third. This decrease may be explained
by the decreasing birth rate in the Slovak Republic, which started already in
the eighties of the twentieth century (Plavčan, 2010).
The mirror of levels of employment is particularly being set by practice.
The issue of employability of graduates of institutions of higher learning in
their field is serious for each of them and represents feedback between the
institutions of higher learning and real life (Dudáš, 2011).
In Table 4 we refer to the unemployment within the context achieved
education.
Table 4.
Unemployment of educational categories in %
22009
22010
22011
22012
22013
Elementary
41,6
44,1
42,3
44,5
42,3
Vocational without secondary school leaving
examination
14,0
17,6
16,8
17,0
17,5
Secondary without secondary school leaving
examination
11,1
16,8
16,3
12,8
15,7
Vocational with secondary school leaving
examination
15,1
18,9
12,2
9,7
12,5
Complete secondary general
12,9
13,1
14,7
16,0
15,8
Complete secondary specialised
8,6
10,2
10,0
10,4
10,8
Higher specialised
5,6
10,3
5,8
4,7
7,8
University – 1st level
7,7
10,8
7,9
9,2
10,5
University – 2nd level
3,8
5,1
5,6
6,7
6,7
University – 3rd level
2,4
2,5
4,2
3,8
5,5
With no school education
50,0
36,4
100,0
50,0
–
Source: Štatistický úrad SR (Statistical Office of the Slovak Republic)
Table 4 shows shares in percentage of the unemployed in individual
educational categories from 2009 to 2013. In a simplified way it is possible
to derive from the mentioned table that with the increased category of
64
education unemployment decreases. However if we look closer at graph 4,
so we can see how unemployment has been getting changed since 2009 to
2013 with three levels of university education and from the mentioned graph
it can be seen that unemployment is increasing with all three categories of
education.
Graph 4.
Unemployment of university graduates in percentage
Source:
Štatistický úrad SR (Statistical Office of the Slovak Republic)
University education – 1st level
University education – 2nd level
University education – 3rd level
Table 5.
Statistical data on institutions of higher learning in the Slovak Republic in the
period 2003–2012
22003 22004 22005 22006 22007 22008 22009 22010 22011 22012
Schools
21
24
26
30
33
33
33
33
35
36
Faculties
96
106
109
116
122
126
127
125
128
132
Students
99 929 108 608 116 195 125 213 133 888 140 262 144 018 139 716 138 742 135 736
New admitted
students in the 1st
year
24 371 32 934 36 196 37 313 37 503 34 673 36 038 32 428 33 465 32 619
65
22003 22004 22005 22006 22007 22008 22009 22010 22011 22012
Graduates
17 883 19 186 20 811 20 670 24 433 35 400 42 508 43 872
42 653
42 493
PhD. studies (total)
9 104
9 946
10 408 10 652 10 086
9 663
10 145 11 240
11 111
10 006
Professors and
senior lecturers
3 365
3 504
3 535
3 583
3 905
3 927
4 046
Pedagogical staff
(total)
9 935 10 069 10 220 10 468 10 854 10 140 10 961 10 970 10 937 10 825
3 682
3 497
3 852
Source: Statistical Office of the Slovak Republic
Relatively significant increase of quantity in all measured values since
2003 to 2012 results from table 5.
Table 6.
Graduates from institutions of higher learning according to individual fields of
study in 2003–2012
22003 22004 22005 22006 22007 22008 22009 22010 22011 22012
Natural sciences
1 283 1 348 1 433 1 453
1 626
2 288
2 620
Technical sciences and
disciplines
5 845 6 216 7 146 6 826
7 659
8 511
9 813 10 362 10 257 9 911
Agricult. forest. and
veter. sciences
1 280 1 277 1 418 1 312
1 342
1 488
1 620
1 480
1 408
1 365
794
1 753
1 931
2 116
1 951
1 996
2 128
Medical and pharmaceut.
sciences and disciplines
Social sciences and
disciplines
1 010 1 245 1 284
2 729
2 503
2 414
7 880 8 491 8 680 8 906 10 641 19 581 24 507 25 196 24 143 24 129
Sciences and disciplines
on culture and arts
759
717
768
739
817
1 073
1 198
1 271
1 318
1 291
Military and scientific
sciences and disciplines
42
127
121
150
152
528
634
883
1 028
1 255
Source: Šatistický úrad SR (Statistical Office of the Slovak Republic)
It results from table 6 that numbers of graduates in the following periods
increase in all groups of fields of study. It can be seen most significantly in
the group military and security sciences and disciplines, namely almost 30-fold.
66
The increase of number of students brought about bigger numbers of
graduates of institutions of higher learning appearing on the labour market,
which did not provide possibilities of employability as well as a consequence
of unfavourable economic and business development in the EU. This fact
was reflected in the complicated employability of the institutions of higher
learning graduates in the practice. During the period of the years 2007–2012
the development of graduates of institutions of higher learning according
to individual fields of study as well as of job seekers was in particular
unfavourable for social sciences and disciplines and technical sciences and
disciplines and further for agricultural forestry and veterinary sciences and
for natural sciences, as it is indicated by graph 5 (Jasovský, 2013, p. 12).
Graph 5.
Job seekers according to the groups of fields of study
4000
3000
2000
1000
é..
.
čn
o
pe
ez
ab
é
sk
en
Vo
j
st
en
a..
ku
ltú
o
ky
áu
an
dy
Source: Jasovský, 2013
Natural sciences
Technical sciences and disciplines
Agricultural...
Medical and pharmaceut...
Social sciences and disciplines
Sciences and disciplines regarding culture and...
Military and security...
re
uk
y
ya
ve
d
Ve
n
Sp
o
lo
če
n
sk
é
af
sk
e
ár
Le
k
ná
ac
eu
m
ar
sp
o
ho
no
.
t..
.
e..
.
rs
k
dá
ná
ya
Po
l
Te
ch
n
ick
é
ve
d
Pr
iro
d
né
ve
d
uk
y
y
0
2012
2007
2008
2009
2010
2011
67
According to www.sustavapovolani.sk the majority of jobs for the
graduates (secondary schools and institutions of higher learning together)
is being created in Bratislava region, where every third graduate in Slovakia
works. From the point of view of employability of secondary school graduates,
after Bratislava regions the majority graduates found their job in the Trenčín
region and in Žilina region. More than half of graduates of institutions of
higher learning are finding their job in Bratislava and in Košice region. In all
tools of measurement Banská Bystrica region is on the last place, where the
fewest jobs are being created.
We think that the main problem of the system of institutions of higher
learning is that it is not linked to the requirements of the labour market.
It is clear to us that there are big reserves in the area of the department of
education and the issues of the system of education resonate more and more
in our society. We must get our system closer to the European values and be
their co-creators. It is necessary to react to all theses challenges by our own
high quality and professional training and by civilian stimulation.
“Education is the wealth of the nation and of the society, but it is also
a competitive advantage of an individual on the labour market.”
References
Berová, M. (2001). Vedomosti slovenských žiakov v medzinárodnom porovnaní. In:
Učiteľské noviny, č. 23.
Dudáš, J. (2011). Absurdity vysokých škôl a inteligencie na Slovensku: z vývoja
európskych vysokých škôl, vedy a inteligencie. ISBN 978-80-8061-465-0.
Dudžáková, A. (2014). In Preventívne prehliadky – súčasť sociálnej politiky v prevencii
ochorení. In Aktuálne otázky politiky III. Trenčín: TnUAD, s. 139–142. ISBN 978-80-8075-630-7.
Horváth, P. (2013). Sociálny štát. In Aktívne a zdravé starnutie – dôstojný život seniorov
v 21. storočí, Nemšová, s. 17–30. ISBN 978-80-8105-455-6.
Kubíčková, D. (2014). Seniori a komunita spoločnosti a ich možnosti v demokratickom
a právnom štáte. In Aktuálne otázky politiky III. Trenčín: TnUAD, s. 151–157. ISBN
978-80-8075-630-7.
68
Mihálik, J. – Klimovský, D. (2014). Decentralization of Educational System and its
Impact on Local Self-Goverment in Slovakia. In Lex Localis. ISSN 1581-5374, 2014,
Vol. 12, No. 3, p. 467–480.
Plavčan, P. (2006). Vedomostný spoločnosť v Slovenskej republike. Bratislava:
Merkury. ISBN 80-89143-32-6.
Slovák, P. (2014). Zručnosti a možnosti intervencie sociálneho pedagóga na škole. In:
S. Neslušanová, I. Emmerová, E. Jarosz (ed.), Sociální pedagogika ve službě člověku
a společnosti. Brno: Institut mezioborových studií. 934 s. ISBN 978-80-88010-01-2,
s. 841–847.
Zvalová, M. (2009). Hodnotenie faktorov súvisiacich s prácou a štúdiom cez optiku
skúseností absolventov vysokých škôl. In: Academia XX (1/2009), s. 16–28.
Zvalová, M. a kol. (2011). Uplatnenie absolventov vysokých škôl v praxi. ÚIPŠ,
Bratislava, s. 69.
Internet sources:
Eurostat. [online]. Available at: ec.europa.eu/eurostat.
Herich, J. (2013). Uplatnenie absolventov stredných škôl v praxi. [online]. Bratislava:
Ústav prognóz a informácií. Available at: <http://www.uips.sk/sub/uips.sk/images/
JH/uplatnenie_a13_.pdf>.
Jasovský, J. (2013), Súhrnná správa o výsledku kontroly efektívnosti a účinnosti
vynakladania prostriedkov štátneho rozpočtu na pripravenosť a uplatnenie
absolventov vybraných vysokých škôl na trhu práce a plnenie vybraných ukazovateľov
hospodárenia, študijného a učebného procesu. [online]. Bratislava: NKÚ SR.
Available at: Uplatnenie absolventov vysokých škôl na trhu práce. [online]. Available
at: www.sustavapovolani.sk.
Štatistický úrad SR. [online]. Available at: www.statistics.sk/.
69
Kateryna Novikova
[email protected]
Journal of Modern
s. 71–92
Information, knowledge, technology
in selected social change concepts
Informacja, wiedza, technologia
w wybranych koncepcjach zmiany
społecznej
Abstract
In the paper the main accent is put on the contemporary social change in the
global context and its main factors that are knowledge, information and technology.
The development of communication and information technologies during the last
fifty years significantly inspired social thinkers to analyse thoroughly the role of the
mentioned phenomena. Their reflections and conclusions resulted not only in various
sociological and economic theories of social change. Such thinkers as Daniel Bell and
Manuel Castells were selected for the paper partly because they coined the name
for the current stage of social development, that is post-industrial society based on
the changes in knowledge and information use in services in the Bell’s concept and
Castells’s network society based on information production and network technologies
roles in the globalized societies in the developed and developing countries all over
the world. These concepts were compared with several other definitions and theories
of information and knowledge in connection with communication technology
development.
Streszczenie
W artykule podkreślono współczesne tendencje zmiany społecznej w globalnym
kontekście i jej główne czynniki – wiedzę, informację i technologię. Rozwój technologii informacyjnych i komunikacyjnych przez ostatnie 50 lat znacząco zainspirował
71
Kateryna Novikova
myślicieli społecznych do dokładnego przeanalizowania roli zaznaczonych zjawisk.
Ich refleksje i wnioski zaowocowały nie tylko różnorodnymi teoriami zmian społecznych. Tacy myśliciele, jak Daniel Bell czy Manuel Castells, zostali wybrani do tego
artykułu częściowo dlatego, że zaproponowali specyficzne nazwy dla danego etapu
rozwoju: społeczeństwo postindustrialne oparte na zmianach w użytkowaniu wiedzy
i informacji w usługach w ujęciu Bella oraz Castellsa społeczeństwo sieciowe oparte
na produkcji informacji i roli technologii sieciowych w społeczeństwach globalizowanych w krajach rozwiniętych i rozwijających się na całym świecie. Te koncepcje
zostały porównane z kilkoma innymi definicjami oraz teoriami informacji i wiedzy
również w związku z rozwojem technologii komunikacyjnych.
Keywords: network society, postindustrial society, information society, innovation, intellectual property, communication, technology, computerized economy, creative
class, human being, identity
Słowa kluczowe: społeczeństwo sieciowe, społeczeństwo postindustrialne, społeczeństwo informacyjne, innowacja, własność intelektualna, komunikacja, technologia, gospodarka zinformatyzowana, klasa kreatywna, jednostka ludzka, tożsamość
Knowledge is of two kinds.
We know a subject ourselves,
or we know where
we can find information on it.
Samuel Johnson
(Boswell, Ingpen, 1791, s. 215)
Wprowadzenie
Wśród wyznaczników konstytuujących współczesne społeczeństwo warto odnotować informację i wiedzę. Wykładniczy wzrost wiedzy różnego typu,
zakresu i znaczenia oraz informacja, jej przetwarzanie i komunikowanie,
stanowią podstawę innowacji i zmiany społecznej w szeregu współczesnych
koncepcji rozwoju społecznego (np. Domański, 2016).
Literatura dotycząca informacji, a w szczególności w zakresie najbliższym
pojęcia wiedzy, jest na tyle bogata, że same anglojęzyczne pozycje mogą już
utworzyć samodzielną ogromną bibliotekę. Niestety nie oddziałuje to pozytywnie na wspólne rozwiązania w zakresie definicji tego niejednoznacznego pojęcia. Definicje i teorie tylko się mnożą. Cała rzesza autorów polskich
i zagranicznych, głównie anglojęzycznych, poświęca swoje dłuższe i krótsze
72
rozprawy pojęciu informacji, w szczególności w związku z pojęciem wiedzy,
własności intelektualnej, ochrony informacji, innowacyjności oraz szerszym pojęciem społeczeństwa informacyjnego (Zacher, 1999, 2007; Webster,
2004; Niezgoda, 2004; Virilio, 2005; Malik, 2005; Ćmiel, 2012a, 2012b; Winogrodzki, 2015; Domański, 2015; Gwoździewicz, 2016). Wśród koncepcji
rozwoju społecznego zostały wybrane dwie, które dzieli 20 lat intensywnych
zmian technologicznych i społecznych, a które nie tylko mogą rzucić światło
na charakter współczesnego społeczeństwa, lecz także pomóc nam je lepiej
przeanalizować i zrozumieć. Podejścia Bella i Castellsa tworzą w pewnym zakresie trwałe punkty odniesienia na bogatej niwie społeczno-informacyjnych
teorii zmiany.
Społeczeństwo postindustrialne
W rozpatrywaniu pojęć wiedzy i informacji, a w szczególności ich definicji we współczesnym świecie, tak czy inaczej, zetkniemy się z pojęciem
społeczeństwa informacji. Zatem jaka jest ta informacja, która daje nazwy
społeczeństwom, a nawet całym epokom? Jeżeli sięgniemy do Bella, jednego z pierwszych analityków unikalnych zmian w społeczeństwach zachodnich w latach 70., zweryfikujemy pojęcie społeczeństwa postindustrialnego. To pojęcie określa etap, który zasadniczo różni się od wcześniejszych
etapów rozwoju ludzkości. Różnice wynikają z pewnych cech. Wśród tych
cech znajdują się, na przykład, „kodyfikacja wiedzy teoretycznej” czy nowe
relacje między nauką a techniką, badaniami a innowacjami (Bell, 2004, s.
120; por. Karpińska, 2014, s. 65). Jednak Bell nie określił tego etapu wyłącznie mianem społeczeństwa informacyjnego ani społeczeństwa wiedzy.
Informacja niewątpliwie odgrywa znaczącą rolę w zmianach charakteryzujących społeczeństwo postindustrialne. Zmiany te, jak zaznaczał Bell jeszcze w połowie lat 70., przejawiają się we wzroście sektora usług, edukacji
i zatrudnienia specjalistycznego, w rozwoju kapitału społecznego, technologii intelektualnych i wiedzy jako podstawy teorii wartości. Jak 20 lat później ujął to F. Webster, „uznaje się nie tylko dużo większą ilość informacji,
lecz też jej strategiczną rolę prawie we wszystkim, czym się zajmujemy, od
transakcji w biznesie i pogoni za wolnym czasem do działalności rządowej”
(Webster, 1995, s. 215).
73
Kateryna Novikova
Wiedza a rozwój techniki
Informacja ma wyjątkowe znaczenie ze swej istoty. W całym świecie
w niewidzialnym tempie i ilościach rozpowszechniają się również jej „nośniki, sposoby przesyłania, procedury oraz dyscypliny naukowe ją stymulujące” (Zacher, 1999, s. 5). Taka dyscyplina, jako informatyka, jest tylko jedną
z dziedzin nauki, dlatego, na przykład, pojęcie społeczeństwa informatycznego z jednej strony nie wydaje się właściwe. Z drugiej strony jest częścią
ogólnie pojętej wiedzy i w taki sposób należy do społeczeństwa wiedzy (por.
Łażewska, 2013, s. 131).
Bell podsumował jednak, iż najważniejszym narzędziem, „strategicznym
źródłem i dźwignią społecznej zmiany” jest technika (Bell, 2004, s. 120). Podobnie jak inni późniejsi teoretycy społeczeństwa informacyjnego, w tym w szczególności Manuel Castells, Bell broni się przeciw możliwym zarzutom determinizmu technologicznego, akcentując, że każda technika funkcjonuje zawsze
w określonym kontekście politycznym lub kulturowym. Jednym z potężnych
czynników jest wiedza teoretyczna, której centralny charakter już w 1973 r.
był określony przez Bella jako tak zwana zasada osiowa i zasób strategiczny
nowego postindustrialnego systemu społecznego. Właśnie ta charakterystyka
daje możliwość prawdziwego rozumienia fundamentalnej zmiany społecznej
(Bell, 1976, s. 14, 18, 20). Wiedza znajduje się w centrum zmian społecznych,
jak stwierdził Bell: „społeczeństwo postindustrialne jest zorganizowane wokół
wiedzy w celu kontroli społecznej i zarządzania innowacjami i zmianą, co z kolei powołuje nowe stosunki społeczne i nowe struktury” (Bell, 1976, s. 20).
Charakter wiedzy przy tym zależy od potrzeby planowania innowacji,
prognozowania rozwoju i antycypacji zmian. Takie zmiany bez pierwszeństwa wiedzy teoretycznej stają się praktycznie niemożliwe. W latach 70. połączenie wiedzy z technologią znalazło wyraz w komputeryzacji, jak to zauważył Bell jeszcze w latach 70. Komputery zapewniły z jednej strony swego
rodzaju most między ogółem teorii formalnej i ogromnymi bazami danych
empirycznych (Bell, 1976, s. 24).
Warto pamiętać, że z drugiej strony, jak trochę później odnotował
J.-F. Lyotard, hegemonia komputerów wyznacza pewną logikę. Z własnego
doświadczenia możemy to zresztą wywnioskować, szczególnie po dłuższym
obcowaniu z komputerami. Zgodnie z tą logiką komunikat uważany jest za
74
automatycznie przekazujący wiedzę. Natomiast wiedza pasuje z kolei do nowych kanałów przekazu, tylko gdy jest przełożona na specyficzny język informacji, usystematyzowana, operacjonalizowana, uzewnętrzniona względem
„znawcy” (Malik, 2005, s. 29). Operacjonalizacja ta ma zapewnić utrzymanie
znaczenia przez informację. Wiedza sama w sobie posiada bowiem znaczenie
i wartość. Instrumentalizowana wiedza, czyli informacja, jest znacząca dzięki
czynnikom zewnętrznym (Malik, 2005, s. 30).
Warto przytoczyć definicję wiedzy, jaką zaproponował jeszcze Bell. Jest to
„zbiór uporządkowanych twierdzeń faktów lub idei, jaki przedstawia uzasadnione sądy lub wynik eksperymentalny, który jest przekazywany innym przez
określone komunikacyjne medium w pewnej formie systematycznej” (Bell,
1976, s. 175). Ta definicja jest nadal przyjęta we współczesnych badaniach,
niektórzy naukowcy wręcz zauważają, że jest to jedna z najbardziej doskonałych definicji tego zjawiska (Assumpção, 2005; Castells, 2000a, s. 17). Znaczącą cechą tej definicji jest to, że wiedza jest usystematyzowana i komunikowana do innych. Ważna jest nie sama w sobie, ale w procesie komunikacji.
Po podaniu definicji ogólnej Bell mimo wszystko przechodzi do zawężonej definicji, bardziej, według niego, utylitarystycznej oraz przydatnej
do analizy socjologicznej współczesnego społeczeństwa, w jego określeniu,
postindustrialnego. Zatem wiedza to jest to, co wiadomo obiektywnie. Jest to
własność intelektualna przywiązana do nazwy lub grupy nazw, potwierdzona prawem autorskim oraz jakąkolwiek inną formą wyznania społecznego
(Bell, 1976, s. 176). W innym miejscu, będąc podstawą innowacji, wiedza i jej
kodyfikowana forma pozostaje ze swym producentem nawet w przypadku
jej sprzedania. Jest dobrem wspólnym, gdyż jest dostępna w swej istocie dla
wszystkich. Jednocześnie dzisiaj, w drugiej dekadzie XXI w. doskonale wiemy, jaką rolę odgrywają patent, prawo autorskie i ich antypody: piractwo czy
zasoby otwarte, bowiem one nieodłącznie towarzyszą wiedzy i informacji we
współczesnym społeczeństwie, a w szczególności gospodarce.
Wiedza a rozwój społeczny
Analizując rozwój wiedzy, Bell doszedł do wniosku, że domniemanie rozpowszechnionego wzorca wykładniczego wzrostu wiedzy jest mniej typowe
i znaczące niż domniemanie wzorca wzrastającego rozgałęzienia, czyli twoJournal of Modern Science tom 2/29/2016
75
Kateryna Novikova
rzenia się nowych i licznych podgrup i specjalizacji w obszarach naukowych
(Bell, 1976, s. 177–187). To mogło być powodem unikania przez Bella pojęcia
„społeczeństwo wiedzy”. W tym momencie warto poświęcić trochę miejsca
pojęciu technologii względem wiedzy i informacji. Według Bella to właśnie
bowiem technologia jest jednym z podstawowych motorów zmian, gdyż przekształca też stosunki społeczne na pięć sposobów w jego nieco futurystycznej
koncepcji. Jak zatem Bell widział przyszłość technologii z połowy lat 70.? Po
pierwsze, wierzył, że technologie podniosą standardy życia i zmniejszą nierówności w społeczeństwie, domyślnie można zrozumieć, że w rozwiniętych
społeczeństwach zachodnich. Po drugie, technologie miały wykreować nową
społeczną klasę inżynierów i techników, co odbić się powinno również na
kształtowaniu nowego sposobu myślenia, tak zwanego nowego jakościowego
myślenia opartego na racjonalności i funkcjonalności.
Z kolei przewidywane przez Bella rewolucje w transporcie i komunikacjach miały ukształtować nowe współzależności gospodarcze i nowe interakcje społeczne. Nowe możliwości radykalnie powinny zmienić postrzeganie
estetyczne, odczuwanie czasu i przestrzeni (Bell, 1976, s. 188–189). Wszystkie
te zmiany spowodowane miały być rozwojem technologii opartej na kodyfikowanej wiedzy teoretycznej. Bell postulował więc nadejście nowego społeczeństwa z informacją i wiedzą na czele rozwoju społecznego, a zorientowanego na rozwój sektora usług (Bell, 1972, s. 261). Innowacyjne poglądy Bella
zapewne odegrały ogromną rolę w dalszym rozwoju refleksji nad pojęciami
wiedzy i informacji w wydaniu innych socjologów, ekonomistów, filozofów,
ogólnie analityków współczesnych zmian społecznych.
Era informacji czy społeczeństwo
zinformatyzowane?
Jednym z najbardziej wybitnych i płodnych współczesnych myślicieli, którzy swoim głównym tematem uczynili wiedzę i informację, a także technologie
i ich oddziaływanie na rozwój społeczeństwa informacyjnego, jest amerykański socjolog Manuel Castells, autor porównywanej z dziełami Maksa Webera
Ery informacji. Schemat poznawczy Castellsa o specyficznym kształcie ukazał
się siedem lat przed opublikowaniem wspomnianej trylogii o społeczeństwie
sieciowym w dziele pt. Informational City. „Zinformatyzowany” sposób roz76
woju Castells określa jako nowy sposób organizacji społeczno-technicznej.
W centrum uwagi tego opracowania znajduje się, jak przedstawia to naukowiec, „skomplikowana społeczno-gospodarczo-techniczna matryca, która
przekształca społeczeństwa, a jest wynikiem pewnego wzajemnego oddziaływania zinformatyzowanego sposobu rozwoju (w wymiarach technologicznym i organizacyjnym) i restrukturyzacji kapitalizmu” (Castells, 1989, s. 2–3).
W innym miejscu termin określający paradygmat technologiczny w ujęciu
Castellsa jest podany jako „informacjonalizm” (Castells, 2004, s. 137–143;
Mattelart, 2004, s. 118). Zinformatyzowany sposób rozwoju albo informacjonalizm przenika cały układ stosunków społecznych i wysuwa nowe technologie informacyjne jako podstawę materialną nowej organizacyjnej struktury
społeczeństwa. Charakteryzuje się tym, że jego „źródło produktywności leży
w technologii generowania wiedzy, przetwarzaniu informacji i komunikacji
symbolicznej”. Szczególną cechą tego sposobu jest, właściwie, „działanie wiedzy na wiedzę jako główne źródło produktywności”, innymi słowy, proces
pobudzania innowacyjności (Castells, 2000a, s. 17). Natomiast terminu „zinformatyzowany” używa się analogicznie do „uprzemysłowiony”.
Ponadto pojęcie informacji jest definiowane jako „organizowane i przekazywane dane”. Castells oddala się od koncepcji społeczeństwa wiedzy, bardziej
akcentując przekazywanie, przepływy, powielanie informacji, „komunikację
jako tworzenie wizerunku”, „medium jako przekaz” albo „sieć jako komunikat”, a nie generowanie wiedzy fundamentalnej samo w sobie lub pojmowanie informacji wyłącznie jako zasobów intelektualnych (Castells, 2003, s. 11;
Иванов, 2002, s. 41–43). Ostatnie było aktualne już od czasów powstania
cywilizacji ludzkiej.
Warto zwrócić uwagę na ciekawą definicję informacji z początku lat 70.,
w której jest ona określana jako „wiedza komunikowana ze wskazaniem na
pewien wybór możliwości” w dopełnienie zwyczajnej „komunikacji dotyczącej jakiejś konkretnej rzeczy” (Hayashi, 1972, s. 245–246). Wybór możliwości
jest dzisiaj z jednej strony niewątpliwie najszerszy w porównaniu z jakimkolwiek okresem historii ludzkości od jej początków. Z drugiej strony nie każda
informacja jest wiedzą oraz, według P.F. Druckera, by wykonać swoją misję,
wiedza powinna przekształcić się w mądrość wcieloną w człowieku i aktywnie przez niego wykorzystaną (Drucker, 1990, s. 171).
77
Kateryna Novikova
Różnice między wiedzą a informacją
Różnica analityczna między wiedzą a informacją w złożonym społeczeństwie informacji wielu naukowcom wydaje się zasadnicza. W dualistycznym
schemacie S. Lasha tak zwana dezinformacja to informacja w swej tymczasowości, eksploatacja informacji, natomiast informacja Lasha to raczej produkcja wiedzy i znaczeń, czyli wiedza w swej istocie (Malik, 2005, s. 41). Paul
Virilio wyodrębnia początek – istotę – i koniec wiedzy – tak zwany wypadek,
który w globalizowanym świecie okazuje się wydarzeniem powielanym na
skalę globalną. „Fatalny” porządek wypadku podważa zatem porządek społeczny i osobisty oparty na wiedzy, a samą wiedzę pozbawia istoty (Malik,
2005, s. 41; Virilio, 2005). Jak ujmuje to N. Luhmann, powtarzana informacja
przestaje być informacją (czyli wiedzą w omawianej dychotomii), zachowując swoje znaczenie, lecz tracąc wartość, jako informacja, i rozmywając się
jako wydarzenie, ponieważ każde kolejne powtórzenie nie wnosi już żadnych
zmian do systemu (Malik, 2005, s. 34). Dychotomia wiedzy i informacji jest
jedynie analityczna, są one ściśle związane jako różne stany jednego zjawiska.
Castells akcentuje różnicę analityczną pomiędzy pojęciami „społeczeństwo informacyjne” i zaproponowanym „informational society”, nawiązując
do semantyki terminów „społeczeństwo industrialne” lub „uprzemysłowione”. Zdaniem Castellsa prowizoryczne „społeczeństwo zinformatyzowane”
lub „gospodarka zinformatyzowana” bardziej precyzyjnie charakteryzują specyficzną formę organizacji społecznej, w której nowe warunki technologiczne
przekształcają procesy wytwarzania, przetwarzania i przekazywania informacji w zasadnicze źródło produkcyjności i władzy. Właściwości społeczne
produkcji wiedzy i informacji oraz jej przetwarzania idą dalej niż zwykły
wpływ postępu technologicznego i informacja jako taka (Castells, 1999, s. 65).
Analogicznie, we wcześniejszych okresach społeczeństwo nie stało się „uprzemysłowionym” jedynie dzięki obecności w nim przemysłu, lecz dopiero po
przeniknięciu społecznych i technologicznych form organizacji industrialnej
we wszystkie dziedziny życia, od gospodarki i wojny, do życia codziennego
(Castells, 2000a, s. 21). Warto przy tym zauważyć specyficzną pozycję społeczeństwa sieciowego w ramach pojęcia społeczeństwa zinformatyzowanego.
Trafne jest spostrzeżenie A. Touraine’a, prekursora i nauczyciela Castellsa z wcześniejszych okresów, któremu – jak sam przyznał – Castells dużo
78
zawdzięczał (Kumar, 2002, s. 214). Touraine niechętnie opowiada się za definicją społeczeństwa postindustrialnego w terminach technologicznych,
w szczególności za terminem „społeczeństwo informacyjne”, który wyłącznie stwierdza szybki rozwój masowego użycia informacji i komunikacji.
Natomiast „nowy typ społeczeństwa zawsze musi być definiowany w odniesieniu do społecznych i kulturowych stosunków produkcji” (Karvonen,
2001). Współczesne społeczeństwo może być klasyfikowane jak nowe tylko
ze względu na symboliczny sens kultury i osobowości. Kwestie te składają się
w szczególności na problematykę tożsamości.
Informacja jako kapitał a społeczeństwo
wiedzy
Warto przytoczyć też pogląd amerykańskiego myśliciela społecznego
T. Roszaka, który jeszcze w 1986 r. w swym Kulcie informacji skrytykował mistyfikację pojęcia „informacja”, zaadoptowanego z potocznego użytku przez
nauki informatyczne, a przekształconego na samodzielny i wszechwładny fenomen. Podczas gdy w pierwszej połowie XX w. informacja była rozumiana
jako wyodrębnione części rzeczywistości, które znajdują się w oddzielnych
małych wiązkach, w czasach dzisiejszych przekształciła się ona w resurs, kapitał, walutę, towar o wartości milionów dolarów, który produkuje się w nieograniczonych ilościach (Roszak, 2004, s. 55–56).
W „ezoterycznej” naukowej definicji informacji akcent był położony wyłącznie na ilościowy pomiar wymiany komunikatywnej, innymi słowy możliwości przekazywania jakiejkolwiek informacji. Najgorszy przy tym, zdaniem
naukowca, był całkowity brak troski o charakter czy jakość przekazywanych
treści. Wszystko jest informacją, o ile jest przekazywane przez jakieś środki,
a więc ani nadawca, ani odbiorca nie mają znaczącego udziału w rozumieniu
informacji jako takiej. Swoją czarną wizję czasów komputera kształtującego
umysły Roszak podsumowuje tym, że teraz to nie wiedza odgrywa ważniejszą rolę, lecz sam proces transmitowania, i ze względu na to nie można mówić o jakimkolwiek postępie kulturowym nawet przy oślepiającym rozwoju
komunikacji (Roszak, 2004, s. 58–61). Ta krytyczna wizja ma swoje podstawy
i zawsze będzie miała zwolenników, a rozwiązaniem będzie zapewne powrót
do podmiotowości i kulturowego podłoża dokonujących się zmian.
79
Kateryna Novikova
Teoretyk społeczeństwa wiedzy N. Stehr swoją krytykę teorii społeczeństwa sieciowego opiera na ekonomicznej dyskusji wokół tak zwanego paradoksu produktywności, do którego doprowadzają wyniki badań odrzucające jakikolwiek znaczący wpływ technologii informacyjnych na wydajność
gospodarczą (por. Karpińska, 2014, s. 66). Powody tego stanu rzeczy często
upatrywane są w nieprawidłowym pomiarze wydajności i jej czynników, jednak zdaniem innych naukowców podstawą paradoksu jest brak uwzględniania czynników z obszarów społecznego i kulturowego. Decydujący wpływ
ma nie tylko technologia sama w sobie, lecz także zasoby ludzkie – odpowiednio wykształceni i wyszkoleni pracownicy, którzy mogą się nią posługiwać (Stehr, 2000, s. 88). Przekształcenie charakteru pracy świadczy zaś
o wzrastającym znaczeniu uczenia się i wiedzy jako najważniejszego zasobu
współczesnego społeczeństwa. Większa uwaga, przydzielona wiedzy i jej wadze w społeczeństwie, pozwoli przezwyciężyć determinizm technologiczny,
również zarzucony przez N.S. Castellsowi i jego teorii społeczeństwa sieciowego, która w swym schemacie organizacyjnym jest także deterministyczna
jak społeczeństwo informacyjne. W ten sposób „społecznie” przechodzimy
do nowej współczesności, do społeczeństwa wiedzy, a nie technologicznie
– do społeczeństwa informacji (Stehr, 2000, s. 89–90). Znaczenie pracownika i kapitału ludzkiego zostało dość starannie przeanalizowane w dziele
Castellsa oraz późniejszych opracowaniach, jednak rzeczywiście ogólny schemat teoretyczny pomija te zagadnienia i wymaga reinterpretacji (Castells,
2003, s. 115–117). W omawianiu źródeł produktywności Castells później
wyznaje niezwykłą ważność wysoko kwalifikowanej siły roboczej, która potrafi sama „się przeprogramować”, jednak gospodarka wciąż jest napędzana
przez technologie informacyjne, czego warunkiem jest również wewnętrzna
decentralizacja firmy poprzez przyjęcie sieciowego wzorca organizacyjnego.
Zmiana społeczna a społeczeństwo sieci
Gwałtowny rozwój wysokich technologii i nowoczesnych komunikacji oraz ich wpływ na zmiany ekonomiczne, relacje społeczne i kulturę leżą
u podstaw społeczeństwa sieciowego. W jednym ze swych ostatnich wywiadów Castells podkreślił, że zawsze go interesowały dwa główne zagadnienia:
istniejące relacje władzy oraz zmiana społeczna a jej źródła podstawowe
80
(Rantanen, 2005, s. 138). Pierwsza część Ery informacji jest zatem poświęcona przeważnie logice zmian technologicznych i gospodarczych, wcielonych
między innymi w kilku historycznych przykładach transformacji, których
interpretację przedstawia trzecia część trylogii. Natomiast druga część to
szeroka analiza powiązań i oddziaływania tych zmian na tożsamość i jaźń
współczesnego człowieka, oddziaływania niewątpliwie wzajemnego, o ile
możemy uważać ruchy społeczne i kulturowe również za potężne czynniki
zmiany społecznej (Sztompka, 2005, s. 255–278).
Z jednej strony zmianę społeczną można określić jako zmianę zasadniczych struktur grupy społecznej albo wzorów interakcji w społeczeństwie,
dającą początek nowym formom porządku społecznego (Giddens, 2004,
s. 739, 735). Ogólnie Castells tłumaczy powstanie swej kompleksowej pracy
„o wszystkim bez granic” próbą wyjaśnienia z perspektywy wielokulturowej
kluczowych kierunków zmian społecznych w nowym społeczeństwie, powoli
powstającym w całym świecie, „czego świadkami jesteśmy” (Castells, Ince,
2003). Podkreśla się też, że zmiana społeczna nie musi koniecznie być postępem, tylko pewną zmianą społeczną (Rantanen, 2005, s. 138).
Z drugiej strony podstawowy jest czynnik czasowy, o ile mianem zmiany
społecznej określa się różnicę między stanem systemu społecznego, organizacji, grupy społecznej w jednym momencie i stanem tego samego systemu
w innym momencie (Sztompka, 1999, s. 41). Piotr Sztompka proponuje kilka różnych kryteriów różnic stanów wcześniejszych i późniejszych, między
innymi pod względem składu systemu, struktur interakcyjnych, interesów,
normatywnych i idealnych, systemu oraz pod względem funkcji elementów
społeczeństwa, granic i otoczenia systemu, itd. (Sztompka, 2005, s. 20–22).
W terminach Sztompki przedstawiony przez Castellsa schemat powstania
społeczeństwa sieciowego możemy określić raczej jako rozwój, czyli „proces kierunkowy napędzany czynnikami endogennymi, w których poziom
pewnych istotnych zmiennych jest stale rosnący”, co więcej, „proces multilinearny” (Sztompka, 2004, s. 453, 440–441). Sekwencje zmian społecznych
we współczesnym świecie zmierzają w pewnym kierunku, lecz w różnych
warunkach gospodarczych i kulturowych przebiegają w różny sposób. Perspektywa wielokulturowa pomaga uniknąć jednostronności w koncepcji
społeczeństwa sieciowego.
81
Kateryna Novikova
Jednym z podstawowych czynników oraz jednocześnie wymiarem zmiany społecznej jest rewolucja technologii informacyjnych i komunikacyjnych.
Technologie dotyczą różnych dziedzin od informatyki do inżynierii genetycznej, składając się na tak zwany nowy paradygmat technologiczny w wizji teoretyka społeczeństwa sieciowego (Castells, 2004, s. 137). Specyficzne
miejsce w tym paradygmacie zajmują pojęcia informacji i wiedzy, co się z kolei wyraża w określeniu całego społeczeństwa mianem „informacyjnego”.
Termin „społeczeństwo informacyjne” podkreśla kluczowe znaczenie informacji we wszystkich dziedzinach życia społecznego. Często jednak wywołuje
zastrzeżenia. Dotyczą one nowości tego terminu, ponieważ informacja w szerszym rozumieniu, czyli jako przekazywanie wiedzy, miała istotne znaczenie
już w średniowiecznej Europie. Natomiast społeczeństwo informacyjne czy
też „era informacji”, w ujęciu Castellsa, nie sięgają przecież tak odległego okresu, skupiając się wręcz na nowych tendencjach zmian. Ciekawe jest przy tym,
że Castells pisząc o gospodarce, społeczeństwie i kulturze w erze informacji,
przyznaje się w jednym z obszernych przypisów do wstępu teoretycznego, iż
faktycznie wykorzystał „przyjazny dla użytkownika” tytuł The Information Age
jako pewną podpowiedź, wskazówkę dla ram semantycznych jego obszernego
opracowania (Castells, 2000a, s. 21). Według Castellsa bowiem „współczesny
świat jest skonstruowany wokół technologii informacyjnych, społeczeństwa
informacji, informatyzacji, „infostrady”. Pojęciem „era informacji” nawiązuje
do tych zagadnień aktualnych, jednak bez przesądzania o odpowiedziach (Castells, 2000a, s. 21). Żeby uściślić rolę informacji oraz wiedzy we współczesnym
społeczeństwie, warto przejrzeć się schematowi teoretycznemu, na podstawie
którego Castells przeanalizował powstające społeczeństwo sieciowe.
Główną cechą współczesnego społeczeństwa jest, zdaniem Castellsa, specyficzny „zinformatyzowany” sposób rozwoju, jeżeli można tak przetłumaczyć jego oryginalne pojęcie „informational mode of development”. Głównym
czynnikiem tego rozwoju jest rewolucja technologii informacyjnych (Castells,
2000a, s. 14). Gospodarka i sposób produkcji w większej części świata utrzymują swój charakter kapitalistyczny, osiągając coraz bardziej skalę globalną.
Odwołując się do Touraine’a i Bella, a nawet ich naśladując, Castells rozgranicza sposób produkcji i sposób rozwoju, sytuując je wzdłuż dwu różnych
osi charakteryzujących społeczeństwa (Castells, 2000a, s. 14). Kapitalistyczne
82
albo kolektywistyczne relacje własności reprezentują jedną oś. Natomiast tak
zwany przedindustrialny, industrialny oraz postindustrialny schemat technologiczny – drugą, razem zaś reprezentują dwa wymiary rozwoju społecznego w ujęciu Bella. Obie części schematu w tym lub innym stopniu wpływają na zmianę społeczną, więc linearnego porządku zmiany lub rozwoju
nie sposób sobie wyobrazić, tym bardziej wywnioskować pewne uniwersalne
„prawa rozwoju społecznego” na podstawie jednego decydującego czynnika
(Bell, 1976, s. x–xii). Można się jednak skupić na pewnej właściwości każdego
etapu społeczeństwa, gdzie dany czynnik może być dominujący. Taką rolę
w przypadku Bella odgrywa technologia, a u Castellsa, oprócz technologii,
również sieć i tożsamość. Natomiast w przypadku większości innych teoretyków, praktyków, a najważniejsze entuzjastów społeczeństwa informacyjnego
czy też społeczeństwa wiedzy – informacja i wiedza.
Determinizm technologiczny
w społeczeństwie sieci
W późniejszych interpretacjach Castells twierdzi, że pewna technologiczna infrastruktura albo paradygmat czynią możliwym wyłonienie się nowych
form produkcji, konsumpcji i organizacji społecznej, jak to było w przypadku
rewolucji przemysłowej i industrializmu (Castells, 2004, s. 137–138). Jednak
ta materialna struktura jest kształtowana przez technologię tylko w pewnym stopniu. Ogólnie „społeczeństwa rozwijają się i przekształcają się wskutek złożonych interakcji między czynnikami kulturowymi, gospodarczymi
i technologicznymi” i technologię warto ujmować właśnie w ramach tej wielowymiarowej matrycy (Castells, 2004, s. 137).
Nawiązując do trafnego komentarza Webstera, w terminologii Castellsa
można dostrzec wyraźne marksistowskie przesłanki teoretyczne oraz w pewnym stopniu determinizm technologiczny. Chociaż przed tego rodzaju zarzutami Castells w wielu miejscach w trylogii ostentacyjnie się broni, w zakończeniu, na przykład, wyraźnie akcentuje rolę sieci, które „składają się na
nową morfologię społeczną”, oraz logiki sieciowej, która „istotnie kształtuje
funkcjonowanie i wyniki procesów produkcji, doświadczania, władzy i kultury” (Castells, 2000a, s. 500). Zdaniem Webstera układ społeczny w postaci
kapitalizmu i innowacje technologiczne są z jednej strony ściśle powiązane
83
Kateryna Novikova
w schemacie społeczeństwa sieciowego i w ten sposób technologie występują
jako główne źródło zmian społecznych, w ujęciu Castellsa, o zabarwieniu pozytywnym, a więc bez możliwości aspiracji i działań politycznych (Webster,
1995, s. 193–199; Goban-Klas, Sienkiewicz, 2005, s. 56). Z drugiej strony niektórzy zarzucają niewłaściwe wykorzystanie lub nawet bezmyślne porzucenie
marksizmu jako będącego „bezużytecznym”, podczas gdy jego niektóre wnioski pasują do współczesnego zinformatyzowanego życia bardziej niż do jego
czasów (Smart, 2000, s. 53–55).
Technologia, innowacyjność, państwo:
społeczeństwo informacyjne jako ideologia
Opisując współczesne powszechne podejście socjologii do tego wyzwania,
Sztompka wspomina, iż uważa się za mylące uproszczone absolutyzowanie lub
nawet mówienie o jakimś pojedynczym czynniku zmiany – czynniku ekonomicznym, technologicznym czy kulturowym, ponieważ nasuwa to problem podmiotowości w procesach zarówno spontanicznych, jak i odgórnie narzucanych
i kontrolowanych. „Za tymi wszystkimi przyczynowymi siłami stoją w istocie
ludzkie działania i tylko one” (Sztompka, 2005, s. 37). Ciekawy też jest komentarz podkreślający sprzeczność samej idei społeczeństwa sieciowego oraz zbyt
linearnego i „modernizującego” schematu dzieła Castellsa ustalającego porządek rozwoju od technologii do ekonomii i społeczeństwa (Melucci, 1997, s. 522).
Dyskurs społeczeństwa informacyjnego czy też teoria zostały przez krytyków okrzyknięte jako ideologia (Garnham, 2004, s. 165–183). Przywołują oni
koncepcję longue durée F. Braudela w odniesieniu do rozwoju kapitalistycznego jako uzasadnienie nieadekwatności samej idei nowości współczesnego
etapu rzekomo rewolucyjnych zmian. Za nieadekwatny uważany jest również
akcent położony na dominacji pewnych wybranych czynników zmian społecznych. Wśród tych czynników można wspomnieć, na przykład, sieć, na
którą został przeniesiony akcent z hierarchii, również fragmentację – w porównaniu z masowością, pracę umysłową – porównaną do fizycznej. Zauważalny jest tu schemat nieustannie sięgający dychotomii, zwłaszcza w relacjach
między społeczeństwem a jednostką.
Castells zauważa, że znaczącą lub nawet niezbędną rolę w stosunkach
między społeczeństwem a technologią odgrywa, na przykład, państwo. Pań84
stwo może blokować innowacje technologiczne, sprzyjać im albo nawet przewodniczyć. Zawsze jednak to uwarunkowania kulturowe, historyczne oraz
instytucjonalne stanowią najistotniejszy czynnik (Castells, 2000a, s. 2–13).
Sposoby wdrożenia każdego wynalazku, każdej nowej technologii, użycia
każdych nowych narzędzi inteligentnych są konstruowane społecznie. Na
przykład wynalazcy z Doliny Krzemowej zadecydowali o specyficznym sposobie rozporządzenia się swoją wiedzą i osiągnięciami, dzięki czemu obecnie
cały świat ma dostęp do Internetu jako dobro wspólne, którego komercjalizacja dotknęła tylko na etapie późniejszym (Castells, 2003, s. 45). Na obecnym
etapie powszechna dostępność Internetu, jako usługi, również w dużej części
konstruowanej społecznie, oraz wiedzy i informacji, jako nieodłącznej części
tego dobra wspólnego, pozostawia wiele do życzenia zarówno ze względu na
nierówności w dostępie do technologii, jak i zmiany wartości pewnych typów
informacji czy wiedzy (por. Łukjaniuk, 2013, s. 15–18).
Pożyteczne wydaje się pojęcie zagęszczenia innowacji, zaproponowanego
jako rozróżniające kolejne epoki w rozwoju ludzkości w analizach Castellsa,
chociaż przez niego samego nieużywane. Wysoki poziom zagęszczenia innowacji oznacza odpowiedni zakres innowacyjności, tempo zmian i ich wdrażania,
co odbija się również na określonym tempie zmian społecznych. To oznacza, że
w drugiej dekadzie XXI w. jesteśmy w stanie na własne oczy zauważyć właściwy proces zmian społecznych, na tyle szybko on przebiega. Ciekawe przy tym,
jak stwierdzają analitycy zmian społecznych, że szybkość tempa kontrolowanej
i samonapędzającej się innowacyjności niedługo może sprawić, iż nie będziemy znowu odczuwać zmian, tym razem nie przez ich rozciągnięcie w czasie,
lecz przez nieosiągalną prędkość (Pietrowicz, 2004, s. 145).
W porównaniu z odczuwaniem zmian społecznych sposobność wywierania wpływu na społeczeństwo i spowodowania zmian wydaje się nawet
ważniejsza. Jeżeli zatem mówimy o społeczeństwie informacyjnym, to gdzie
jest właściwe miejsce tej informacji jako przekazywanej wiedzy? Warto tutaj
wspomnieć, na przykład, analizę Castellsa odnoszącą się do przedsiębiorstwa
sieciowego. Stwierdził on, że to w wymiarze kulturowym przejawia się sformułowana prawie w terminach postmodernistycznych „twórcza destrukcja,
przyspieszona do prędkości odwodu optoelektronicznego, który przekazuje
sygnały tej wieloaspektowej kultury efemeryczności” (Castells, 2000a, s. 215).
85
Kateryna Novikova
Ten nieuchwytny „duch informacjonalizmu” działa jako znacząca determinanta na poziomie kulturowym, wyjaśniająca motywację pracowników
sieciowych albo networkerów jako nowej klasy panującej i nosicieli tego
ducha. W taki sposób w koncepcji społeczeństwa sieciowego, zdaniem niektórych, przenosi się akcent na kulturowo-instytucjonalną transformację,
czyli „ducha informacjonalizmu”, jako siłę napędzającą zmianę, a nie deterministyczne czynniki technologii lub produktywności. To nie bowiem sposób produkcji wyznacza granice rozwoju, lecz społeczne stosunki produkcji
(Garnham, 2004, s. 174).
Sieć, informacja, tożsamość
Kulturowy wymiar zawiera elementy akcentujące jakościową zmianę,
która zaszła w doświadczeniu ludzkim w szerszej perspektywie historycznej,
w tym niewątpliwie dzięki „konwergencji zmiany technologicznej i ewolucji historycznej” (Castells, 2000a, s. 508). Przeszedłszy drogę od dominacji
przyrody nad kulturą do ostatecznego zdominowania przyrody przez kulturę, zdaniem Castellsa, świat znalazł się na jakościowo nowym etapie swego
rozwoju, kiedy to przyroda została wypromowana jako projekt kulturowy,
„sztucznie ożywiona” przez ruchy ekologiczne jako idealna forma kulturowa.
Współczesne wzory interakcji i organizacji społecznej są wyłącznie kulturowe, toteż „informacja jest kluczowym elementem w naszej strukturze społecznej” (Castells, 2000a, s. 508).
Społeczeństwo sieciowe charakteryzują nie tylko nowe technologie czy
nowa ekonomia globalnego kapitalizmu, lecz także nowe szczególne formy
struktury społecznej, niezależnej przy tym od struktury politycznej. Na przykład przestrzeń historycznie ukształtowanego państwa narodowego niekoniecznie musi się pokrywać z przestrzenią społeczeństwa sieciowego. Społeczeństwo sieciowe nie posiada więc jednego modelu uniwersalnego, może się
charakteryzować różnym stopniem tak zwanej koncentracji, w myśli Castellsa, czyli stopniem rzeczywistej realizacji jego cech, łączności, powiązania części składowych, możliwości do połączenia, zespalania i zdolności do współdziałania. W myśli Castellsa wszyscy poszukują połączeń, często globalnych,
i w tym sensie cały świat jest wzajemnie połączony, a pojmowanie globalizacji
i społeczeństwa globalnego wciąż się różni (Rantanen, 2005, s. 145). Możemy
86
tylko wyodrębnić swego rodzaju schemat ogólny, „wspólność efektu”, jak nie
procesu, „na poziomie tworzenia nowych form społecznych w strukturze społecznej” (Castells, 2000b, s. 695). U podstaw społeczeństwa w całej jego różnorodności leży zatem nowa struktura społeczna – społeczeństwo sieciowe.
Do skomplikowanego obrazu zglobalizowanego świata, w odróżnieniu od
innych badaczy, Castells dodał element, który jest równie znaczącym czynnikiem trwających zmian. Modyfikacje, którym ulega świat dzięki oddziaływaniom różnorodnych wcieleń zjawiska tożsamości, a zwłaszcza ruchy
społeczne i kulturowe, są nie mniej znaczące od technologii informacyjnych
lub rozwoju gospodarki ściśle powiązanej na skalę globalną. Z jednej strony w sensie analitycznym ten partykularystyczny obszar tożsamości, gdzie
ludzie „tworzą znaczenia”, został przeciwstawiony sieci z jej „abstrakcyjnym
i uniwersalnym instrumentalizmem opartym na nowych technologiach informacyjnych i rynkach globalnych” (Melucci, 1997, s. 522). Z drugiej jednak strony oba obszary nie mogą istnieć oddzielnie, co więcej, ich pomyślne
współdziałanie jest podstawą normalnego funkcjonowania społeczeństwa
sieciowego bez względu na „strukturującą logikę bipolarnej opozycji sieci
i tożsamości we współczesnym społeczeństwie” (Melucci, 1997, s. 522).
Bez względu na to, że technologia informacyjna występuje w koncepcji społeczeństwa sieciowego, jako jeden z najważniejszych czynników
wielowymiarowych zmian oraz jako „użyteczny punkt wyjścia” analizy,
wspólnym rdzeniem tej transformacji, według Castellsa, jest jednak coś
innego (Castells, 2004, s. 147). Jest to podwójna logika sieci i tożsamości.
Sieci opartych na wiedzy, informacji i wysokich technologiach, a jednocześnie współistniejących z tożsamościami odwołującymi się do historii,
geografii i kultury.
Podsumowanie
Przedstawiciele przedstawionych powyżej wybranych teorii zmiany społecznej skoncentrowali się na określonych czynnikach – informacji, wiedzy,
technologii, a także pochodnych elementach, takich jak związana z istotą
działania technologii sieć czy – z wiedzą – tożsamość. W koncepcji M. Castellsa sednem zmiany okazują się zatem nie tylko technologie informacyjne oraz powstające dzięki nim sieci, lecz też ludzie, którzy wszakże z nich
87
Kateryna Novikova
korzystają. Fundamentalną rolę w społeczeństwie sieciowym, ale w erze
informacji, odgrywają nie tylko sieci. Występują one głównie jako zasada organizacyjna i zasób stałego kontaktu zapośredniczonego bez względu
na miejsce albo dzielącą jednostki przestrzeń. W sieciach niezwykle ważne
okazują się szczególnie przepływy i informacja, którą zawierają, bowiem informacja, jako wiedza przyswojona, jest ważna tylko i wyłącznie dla ludzi,
którzy z niej korzystają. Przepływy są uruchamiane i kierowane przez ludzi,
nie tylko przez komputery, które pozostają tylko narzędziem, niech nawet
bardzo sprytnym, uczącym się, samoprogramującym czy zamieniającym
człowieka w wielu czynnościach. Na przestrzeni ostatnich 40 lat dokonały się zmiany, których znaczenie i źródła nadał wywołują zażarte dyskusje
i sprzyjają powstawaniu kolejnych koncepcji zmian społecznych. Wszystkie te dyskusje, stoczone przez analityków i myślicieli społecznych, nie pozwalają jednak jednoznacznie ocenić roli czy też dokładnie wyznaczyć we
współczesnym społeczeństwie informacyjnym czy postindustrialnym wiedzy, miejsca informacji i technologii jako czynników zmiany społecznej.
Posługując się bogactwem tych dyskusji, warto jednocześnie spróbować
uporządkować wszystkie pomysły i wybrać dla danego społeczeństwa czy
problematyki odpowiednią perspektywę.
Literatura
Assumpção, D.A. (2005). Socializing Knowledge and Reducing Regional Inequalities.
W: T. Willard i M. Andjelkovic (red.), A Developing Connection: Bridging the Policy
Gap between the Information Society and Sustainable Development, International
Institute for Sustainable Development, s. 161–177. ISBN 1-895536-77-4.
Bell, D. (2004). Społeczeństwo postindustrialne, „Przegląd Polityczny”, nr 64,
s. 116–124. ISSN 1232-6488.
Bell, D. (1976). The Coming of Post-Industrial Society, New York: Basic Books. ISBN
0465012817.
Bell, D. (1972). The Future as Present Expectation. W: A. Toffler (red.), The Futurists,
New York: Random House, s. 257–263. ISBN 0394317130.
Boswell, J., Ingpen, R. (1791). The Life of Samuel Johnson, London: Hutchinson.
Castells, M. (1999). Flows, Networks, and Identities. A Critical Theory of the Information Society. W: M. Castells et al. (red.), Critical Education in the New Information
Age, Lanhm, MD: Rowman and Littlefeld, s. 37–64. ISBN 0847690105.
88
Castells, M. (2003). Galaktyka Internetu. Refleksje nad Internetem, biznesem i społeczeństwem, Poznań: REBIS. ISBN 83-7301-233-8.
Castells, M. (2004). Informacjonalizm i społeczeństwo sieciowe, „Przegląd Polityczny”
nr 64, s. 137–143. ISSN 1232-6488.
Castells, M. (1989). The Informational City: Information Technology, Economic Restructuring, and the Urban-regional Process, Oxford: Basil Black. ISBN 0-631-15988-6.
Castells, M. (2000a). The Rise of the Network Society, The Information Age: Economy,
Society and Culture, vol. I, Cambridge, MA; Oxford, UK. ISBN 10:1405196866.
Castells, M. (2000b). Toward a Sociology of the Network Society, „Contemporary Sociology”, vol. 29, nr 5, s. 693–699. ISSN 0094-3061.
Castells, M. i P. Ince. (2003). Conversations with Manuel Castells, Oxford: Wiley.
ISBN 0745628494.
Ćmiel, S. (2012a). Innowacyjność przedsiębiorstw a poziom innowacyjności w Unii
Europejskiej, „Journal of Modern Science”, tom 3/14/2012, s. 555–569. ISSN
1734-2031.
Ćmiel, S. (2012b). The innovative activity in the balanced regional and organizational
development of Poland and the European Union. Regional formation and development studies, „Journal of Social Sciences”, nr 3(8), Klaipeda: Klaipedos Universitetas, s. 57–64. ISSN 2029-5103.
Domański, Z. (2015). Innowacyjność w zarządzaniu organizacjami opartymi na wiedzy, „Journal of Modern Science”, tom 3/26/2015, s. 289–309. ISSN 1734-2031.
Drucker, P.F. (1999). Społeczeństwo pokapitalistyczne, Warszawa: PWN. ISBN 83-01-12799-6.
Garnham, N. (2004). Information Society Theory as Ideology. W: F. Webster (red.),
The Information Society Reader, London, New York: Psychology Press, s. 165–183.
ISBN 0415319277.
Goban-Klas, T., Sienkiewicz, P. (1999). Społeczeństwo informacyjne: szanse, zagrożenia,
wyzwania, Kraków: Wyd. Fundacji Postępu Telekomunikacji. ISBN 83-86476-19-2.
Gwoździewicz, S. (2016). Prawno-karna ochrona informacji i danych osobowych w dobie globalizacji. Institutionalization of Eurointegration Processes: Society, Economics,
Administration. Інституціоналізація процесів євроінтеграції: суспільство,
економіка, адміністрування, Rivne: National University of Water and Environmental Engineering, s. 104–105. УДК 330.837 (073); ББК 65.9я7-6.
Hayashi, Y. (1972). The Information-Centered Society. W: A. Toffler (red.), The Futurists, New York, s. 244–256. ISBN 0394317130.
89
Kateryna Novikova
Karpińska, A. (2014). Between Knowledge and Policy Making. Innovation Studies in
the Perspective of Constructivist Model of Epistemology, „Roczniki Nauk Społecznych” nr 4, s. 53–81. ISSN 0137-4176.
Karvonen, E. (red.) (2001). Informational Societies. Understanding the Third
Industrial Revolution, Tampere: Tampere University Press. ISBN 951-44-5472-3.
Kumar, K. (2002). Conversations with Manuel Castells by Manuel Castells and Martin
Ince. Book Review, „Prometheus. Critical Studies in Innovation”, vol. 22, nr 2, June,
s. 213–216. ISSN 0810-9028.
Łażewska, D. (2013). Filozofia praktyczna w społeczeństwie wiedzy, „Journal of Modern Science”, tom 1/16/2013, s. 127–145. ISSN 1734-2031.
Łukjaniuk, J. (2013). Digital Divide – aspekty pedagogiczno-moralne, „Journal of Modern Science”, tom 3/18/2013, s. 11–27. ISSN 1734-2031.
Malik, S. (2005). Information and Knowledge, „Theory, Culture and Society”,
vol. 22(1), s. 29–49.
Mattelart, A. (2004). Społeczeństwo informacji, Kraków 2004.
Melucci, A. (1997). Review of “The Rise of the Network Society” by Manuel Castells,
„American Journal of Sociology”, vol. 103, Issue 2, September, s. 521–523.
Niezgoda, M. (2004). Społeczeństwo informacyjne – wizja czy rzeczywistość?
T. 1 [Dokument elektroniczny] Kraków: BG AGH, s. 121–129, http://winntbg.
bg.agh.edu.pl/skrypty2/0095/121-129.pdf, dostęp: 20.05.2016.
Pietrowicz, K. (2004). O opisywaniu rzeczywistości społecznej, „Przegląd Polityczny”
nr 64, s. 144–146.
Rantanen, T. (2005). The Message is the Medium. Interview with Manuel Castells,
„Global Media and Communication” nr 1(2), s. 135–147. ISSN 1742-7665.
Roszak, T. (2004). The Cult of Information. W: F. Webster (red.), The Information
Society Reader, London, New York, s. 55–61. ISBN 0415319277.
Smart, B. (2000). A Political Economy of New Times? Critical Reflections on the Network Society and the Ethos of Informational Capitalism. Castells. The Information
Age, „European Journal of Social Theory” nr 3(1), s. 51–65. ISSN 1368-4310.
Stehr, N. (2000). Deciphering Information Technologies. Modern Societies as Networks.
Castells. The Information Age. A Critical Assessment, „European Journal of Social
Theory” nr 3(1), s. 83–94. ISSN 1368-4310.
Sztompka, P. (2004). Socjologia. Analiza społeczeństwa, Kraków: Znak. ISBN 83-240-0218-9.
90
Sztompka, P. (2005). Socjologia zmian społecznych, Kraków: Znak. ISBN 978-83-240-0598-7.
Sztompka, P. (1999). Stawanie się społeczeństwa: pomiędzy strukturą a zmianą.
W: J. Kurczewska (red.), Zmiana społeczna. Teoria i doświadczenia polskie, Warszawa: Wyd. IFIS PAN, s. 39–54. ISBN 838763235X.
Virilio, P. (2005). Information Bomb, London: Verso. ISBN-10:1844670597.
Webster, F. (1995). Theories of the Information Society, London, New York: Routledge.
ISBN 0415105749.
Webster, F. (red.) (2004). The Information Society Reader, London, New York: Psychology Press. ISBN 0415319277.
Webster, F. (2002). The Information Society Revisited. W: S. Livingstone, L. Lievrouw
(red.), Handbook of New Media: Social Shaping and Consequences of ICTs, London,
s. 22–33. ISBN 9780761965107.
Winogrodzki, G. (2015). Hybrydowa procedura sprawdzania osób i firm, „Journal of
Modern Science”, tom 4/27/2015, s. 479–500. ISSN 1734 -2031.
Zacher, L. (2007). Transformacje społeczeństw: od informacji do wiedzy, Warszawa:
Wydawnictwo C.H. Beck. ISBN 978-83-7483-748-4.
Zacher, L.W. (1999). Świadomość społeczeństwa informacyjnego. Niektóre ustalenia
pojęciowe. W: L.W. Zacher, Społeczeństwo informacyjne. W perspektywie człowieka,
techniki, gospodarki, Warszawa: Transformacje, s. 3–7. ISBN 83-901686-2-8.
Иванов, Д. (2002). Императив виртуализации: современные теории
общественных изменений. СПб: Изд-во СПбУ. ISBN 5288031177.
91
nauki społeczne
social sciences
Magdalena Sitek
[email protected]
Journal of Modern
s. 95–108
Executive agencies.
In search of the new management
governance tools of the integration
in the European Union
Agencje wykonawcze.
W poszukiwaniu nowych narzędzi
zarządzania (governance) integracją
w Unii Europejskiej
Abstract
The civilization changes have forced the implementation of new forms of organization and functioning of public administration, defined as governance, that serve to
intensify the European integration. The government agencies are one form of greater
integration through the decentralization of the public administration. There were
initiated in the UK. In the European Economic Community, such agencies were established in the seventies of the twentieth century. In 2003, the special kind of agency,
called the executive agencies were created in the framework of the European Union.
Their duty is to perform technical tasks in the field of execution of Union management tasks, including such areas as science, culture, health, transport, consumer
protection. In total, six such agencies currently operates in the EU. The organization
and functioning of the executive agencies were standardized in the Council Regulation (EC) No 58/2003 of 19 December 2002 – laying down the statute of executive
agencies. The ten-year period of the functioning of executive agencies should be assessed fairly well. The problem area that needs some adjustment is the question of the
coherence of activities done by executive agencies with those done by the appropriate
national agencies of the Member States, in order to develop and unify the standards
of operation.
95
Magdalena Sitek
Streszczenie
Zmiany cywilizacyjne wymusiły wprowadzenie nowych form organizacji i funkcjonowania administracji publicznej, określane jako governance, które służą do zintensyfikowania integracji europejskiej. Jedną z form większej integracji poprzez decentralizację administracji publicznej są agencje rządowe, zapoczątkowane w Wielkiej
Brytanii. W Europejskiej Wspólnocie Gospodarczej takie agencje zaczęły powstawać
w latach 70. XX w. W ramach Unii Europejskiej w 2003 r. powstał zaś szczególny rodzaj agencji, zwanych agencjami wykonawczymi, które wykonują zadania techniczne
w zakresie wykonywania unijnych zadań zarządczych, m.in. w obszarze nauki, kultury, zdrowia, transportu, ochrony konsumentów. W sumie obecnie funkcjonuje sześć
takich agencji. Organizacja i zasady funkcjonowania agencji wykonawczych zostały ujednolicone w rozporządzeniu Rady (WE) nr 58/2003 z dnia 19 grudnia 2002 r.
ustanawiającym statut agencji wykonawczych. Dziesięcioletni okres funkcjonowania
agencji wykonawczych należy ocenić dość dobrze. Obszarem problemowym, który
wymaga pewnych korekt, jest kwestia większej spójności działań podejmowanych
przez agencje wykonawcze z odpowiednimi agencjami krajowymi państw członkowskich, w celu wypracowania i ujednolicenia głównych celów działania.
Keywords: executive agencies, public administration, European Union, governance, EU law
Słowa kluczowe: agencje wykonawcze, administracja publiczna, Unia Europejska, governance, prawo unijne
Wprowadzenie
Unia Europejska wraz ze wzrostem liczby państw członkowskich, a tym
samym problemów związanych z finansowaniem wspólnotowych działań
w różnych krajach i regionach, stanęła przed problemem zwiększenia stopnia
integracji poprzez większą efektywność wydawanych środków finansowych
oraz zarządzania nimi. Stąd zostały powołane do życia agencje wykonawcze, których celem jest zarządzanie programami unijnymi, a także zintensyfikowanie integracji w wybranych obszarach polityk unijnych (Hix, 1998,
s. 38–65; Rouet, Terem, 2008, s. 60; Modrzejewski, 2012, s. 33–56). Sama idea
wykonywania pewnych zadań administracji wspólnotowej poprzez agencje
powstała już w latach 70. ub. w. Realizują zadania techniczne, naukowe i zarządcze. Niezależnie od powierzonych zadań, agencje posiadają osobowość
prawną i podobną strukturę organizacyjną.
96
AGENCJE WYKONAWCZE. W POSZUKIWANIU NOWYCH NARZĘDZI ZARZĄDZANIA...
Agencje wykonawcze są to nowe, zdecentralizowane organy Unii Europejskiej, powołane do życia na podstawie rozporządzenia w 2003 r. Mają charakter techniczny, a wykonywane przez nie zadania realizowane są w trybie
zlecenia na zewnątrz. Ich powołanie oraz przydzielone im zadania należy
widzieć w perspektywie decentralizacji zadań Unii, które nie mają charakteru politycznego, a ponadto wymagają specjalistycznej i fachowej wiedzy.
Agencje te podejmują działania w imieniu Unii i są powoływane na podstawie odrębnych aktów prawnych. Z reguły są one tworzone na ujednoliconych
zasadach prawnych, realizując wyznaczone im cele i zadania. Agencje mają
dużą autonomię w odróżnieniu od dyrekcji generalnych (DG) Komisji Europejskiej. Celem ich powołania jest odformalizowanie działalności organów
Unii i uczynienie ich bardziej elastycznymi (Pollitt, Bouckaert, 2004, s. 34).
Początków agencji wykonawczych należy szukać w systemie reformy administracji publicznej wprowadzanej w życie w latach 80. w Wielkiej Brytanii, zwanej programem kolejnych kroków (Next Steps Programme). Była
to koncepcja Nowego Zarządzania Publicznego (NPM – New Public Management), której celem stało się przekazanie określonych zadań administracji centralnej jednostkom administracji zdecentralizowanej (Marchewka-Bartkowiak, 2008, s. 2).
Wzorem brytyjskim, w celu dostosowania organizacji i działania administracji publicznej do nowych standardów zarządzania (governance) powołano
do życia agencje wykonawcze w Unii Europejskiej oraz w niektórych krajach
członkowskich, w tym m.in. w Polsce (Barbieri, Ongaro, 2008, s. 395–420).
W latach 90. powstały liczne agencje rządowe, najczęściej w formie spółek akcyjnych. Jednak krytyka ich działalności sprawiła, że w 2009 r. na podstawie
ustawy o finansach publicznych (Dz.U. nr 157, poz. 1240) uporządkowano
zasady funkcjonowania agencji rządowych i zwiększono przejrzystość finansów publicznych. Obecnie w Polsce działa dziewięć agencji wykonawczych,
jako jednostki sektora finansów publicznych, m.in. Agencja Mienia Wojskowego czy Agencja Rynku Rolnego (Marchewka-Bartkowiak, 2011, s. 2).
Przedmiotem badań są agencje wykonawcze Unii Europejskiej, ich organizacja i funkcjonowanie w perspektywie nowych standardów zarządzania
administracją publiczną (governance) oraz sektorowego zwiększania skuteczności integracji europejskiej. Prowadzone badania w niniejszym opraJournal of Modern Science tom 2/29/2016
97
Magdalena Sitek
cowaniu zmierzają w kierunku omówienia kwestii ogólnych i szczególnych
dla każdej z agencji wykonawczych, ich wewnętrznych struktur oraz metod
działania. W tym celu w artykule zostały wykorzystane informacje znajdujące się na stronach internetowych poszczególnych agencji oraz w aktach założycielskich, którymi są decyzje Komisji Europejskiej. Warto też zaznaczyć, że
kwestia organizacji i działania agencji wykonawczych jest stosunkowo słabo
opracowana w literaturze polskiej i światowej.
Funkcjonowanie agencji wykonawczych
jako element integracji europejskich
Agencje wykonawcze odgrywają bardzo istotną rolę w procesie sektorowej
integracji europejskiej. Ich rolę w procesie ingerencyjnym wzmacnia fakt rozmieszczenia siedzib poszczególnych agencji w krajach członkowskich. Agencje wykonawcze, którym miały zostać powierzone niektóre zadania w zakresie
zarządzania wspólnotowymi programami, zostały wprowadzone na podstawie rozporządzenia Rady (WE) nr 58/2003 z 19 grudnia 2002 r. ustanawiającego statut agencji wykonawczych (treść rozporządzenia: http://eur-lex.
europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=DD:01:04:32003R0058:PL:PDF,
dostęp: 11.11.2011). Podstawą prawną tej regulacji jest art. 308 Traktatu
ustanawiającego Wspólnotę Europejską, który stanowi, że: „Jeżeli działanie
Wspólnoty okaże się niezbędne do osiągnięcia, w ramach funkcjonowania
wspólnego rynku, jednego z celów Wspólnoty, a niniejszy Traktat nie przewidział kompetencji do działania wymaganego w tym celu, Rada, stanowiąc
jednomyślnie na wniosek Komisji i po konsultacji z Parlamentem Europejskim, podejmuje właściwe działania”. Przy tworzeniu przedmiotowego rozporządzenia uwzględniono wniosek Komisji (Dz.U. C 120 E z 24.04.2001 r.,
s. 89 oraz Dz.U. C 103 E z 30.04.2002 r., s. 253). Zgodnie z art. 2 Decyzji Rady
1999/468/WE z dnia 28 czerwca 1999 r. ustanawiającej warunki wykonywania uprawnień wykonawczych przyznanych Komisji decyzje w sprawie powołania agencji wykonawczej powinny być przyjęte zgodnie z decyzją 1999/468/
WE oraz opinią Parlamentu Europejskiego (opinia wydana 5 lipca 2001 r.)
i Europejskiego Trybunału Obrachunkowego (Dz.U. C 345 z 6.12.2001 r.,
s. 1). Zgodnie z art. 9 rozporządzenia nr 58/2003 aktem wewnętrznym Komitetu Sterującego jest regulamin wewnętrzny.
98
Agencje wykonawcze powoływane są przez Komisję Europejską na
czas określony, a ich siedziba, zgodnie z art. 5 rozporządzenia nr 58/2003,
znajduje się przy Komisji Europejskiej, czyli w Brukseli lub Luksemburgu
(http://europa.eu/agencies/index_pl.htm, dostęp: 5.07.2015). Organem kontrolującym i prowadzącym zarazem wobec agencji wykonawczych jest Komisja Europejska, która ma prawo do podejmowania decyzji o utworzeniu oraz
likwidacji agencji, wyznaczenia członków Komitetu Sterującego dla każdej
z nich oraz dyrektora.
Komisja powołując agencję wykonawczą i za każdym razem przekazując
pewne swoje prerogatywy na rzecz agencji, nie zrzeka się jednak kontroli nad
ich wykonywaniem. Działania agencji muszą być zgodne z programowaniem
przyjętym przez Komisję w odniesieniu do programów wspólnotowych. Komisja zatwierdza roczny program prac agencji i posiada uprawnienia do nadzoru administracyjnego w zakresie kontroli przejrzystości i rzetelności zarządzania (Majone, 1997, s. 262–275).
Zlecanie przez Komisję pewnych działań na zewnątrz jest wyrazem konieczności efektywnego zarządzania większą liczbą programów wspólnotowych. Zarządzanie to może obejmować kierowanie całym projektem lub
tylko pewnymi jego elementami. Agencje w powierzonym sobie zakresie gromadzą dane, przetwarzają je i przesyłają Komisji.
Aktualnie jest sześć agencji wykonawczych, tj.: Agencja Wykonawcza ds. Badań Naukowych (REA), Agencja Wykonawcza ds. Edukacji, Kultury i Sektora
Audiowizualnego (EACEA), Agencja Wykonawcza ds. Konkurencyjności i Innowacji (EACI), Agencja Wykonawcza ds. Transeuropejskiej Sieci Transportowej (TEN-EA), Agencja Wykonawcza ds. Zdrowia i Konsumentów (EAHC),
Agencja Wykonawcza Europejskiej Rady ds. Badań Naukowych (ERC).
Koordynacją pracy wszystkich agencji wykonawczych zajmuje się Komitet
ds. Agencji Wykonawczych, który został utworzony przez Komisję Europejską. Komitet ten działa na podstawie decyzji 199 9/468/WE oraz regulaminu
wewnętrznego (Keleman, 2002, s. 93–118).
Podstawowym zadaniem agencji wykonawczych jest realizacja zadań
związanych z realizacją programów unijnych. Ponadto, zgodnie z art. 6 rozporządzenia nr 58/2003, do zadań, które są powierzane agencjom wykonawczym, zalicza się:
99
Magdalena Sitek
1) zarządzanie niektórymi lub wszystkimi etapami projektu w związku z poszczególnymi projektami, w kontekście wykonywania programu wspólnotowego oraz przeprowadzania niezbędnych w tym celu kontroli, poprzez
przyjmowanie odpowiednich decyzji przy wykorzystaniu uprawnień przekazanych agencji przez Komisję,
2) przyjmowanie instrumentów wykonania budżetu w odniesieniu do dochodów i wydatków oraz prowadzenie wszystkich działań koniecznych do
wykonania programu wspólnotowego na podstawie uprawnień przekazanych przez Komisję, w szczególności działań związanych z udzielaniem
zamówień i przyznawaniem dotacji,
3) zbieranie, analizowanie i przekazywanie Komisji wszystkich informacji
potrzebnych do kierowania wykonaniem programu wspólnotowego.
Zgodnie z art. 4 rozporządzenia nr 58/2003 agencja wykonawcza jest organem wspólnotowym i posiada osobowość prawną. Na terenie całej Unii
Europejskiej posiada zdolność prawną, ale stosownie do prawa obowiązującego w tym zakresie w poszczególnych państwach członkowskich. Tym samym agencje te mogą nabywać lub zbywać mienie ruchome i nieruchomości.
Agencje mogą być stroną postępowania sądowego. Przedstawicielem agencji
na zewnątrz jest zawsze dyrektor.
Struktura organizacyjna
agencji wykonawczych
Organami agencji wykonawczych są Dyrektor i Komitet Sterujący. Zgodnie z art. 8 rozporządzenia nr 58/2003 Komitet Sterujący złożony jest z pięciu
członków, którzy wyznaczani są przez Komisję Europejską. Kadencja członków Komitetu trwa dwa lata i wygasa w momencie ich zastąpienia. Mandat
jest odnawialny. Na czele Komitetu stoi przewodniczący wybierany spośród
członków (Talbot, 2000, s. 5).
Komitet Sterujący zbiera się na posiedzeniach co najmniej cztery razy
w roku. Jego posiedzenia zwoływane są przez przewodniczącego lub na
wniosek członków bądź dyrektora. Decyzje Komitetu zapadają zwykłą większością głosów, zaś w przypadku równej liczby głosów rozstrzygający głos ma
przewodniczący.
100
Według rozporządzenia nr 58/2003 do zadań Komitetu Sterującego zalicza się następujące działania:
1) przyjęcie rocznego planu pracy agencji wykonawczej, zawierającego szczegółowe cele i wskaźniki realizacji. Projekt rocznego planu pracy przygotowywany jest przez dyrektora i zatwierdzany przez Komisję Europejską.
Plan może być poprawiany w ciągu roku, zgodnie z sugestiami Komisji
Europejskiej. Do planu dołącza się oszacowanie niezbędnych wydatków;
2) uchwalenie budżetu administracyjnego agencji;
3) uzyskanie zgody od Komisji do podjęcia decyzji o przyjęciu darowizn,
zapisów i dotacji ze źródeł innych niż unijne;
4) decydowanie o organizacji departamentów agencji wykonawczej;
5) ustalenie reguł do wykonania prawa dostępu do dokumentów agencji;
6) przygotowanie sprawozdania z działalności agencji. Sprawozdanie przygotowane jest zgodnie z art. 60 ust. 7 rozporządzenia (WE) nr 1605/2002
i musi być gotowe do 31 marca każdego roku, a przedkłada się je Komisji.
Sprawozdanie to zawiera wykonanie środków operacyjnych odpowiadających programowi zarządzanemu przez agencję oraz informacje finansowe;
7) przyjęcie i stosowanie środków mających na celu zwalczanie nadużyć finansowych i nieprawidłowości.
Drugim organem agencji wykonawczych jest dyrektor wyznaczany przez
Komisję Europejską. Procedura powołania dyrektora jest określona rozporządzeniem Rady (EWG, Euratom, Europejska Wspólnota Węgla i Stali
– EWWiS) nr 259/68, potocznie traktowanym jako „regulamin pracowniczy” (Dz.U. L 56 z 4.03.1968 r., s. 1). Rozporządzenie zmieniono rozporządzeniem (Wspólnota Europejska, EWWiS, Euratom) nr 490/2002 (Dz.U.
L 77 z 20.03.2002 r., s. 1). Dyrektor powoływany jest na okres czterech lat,
z możliwością odnowienia mandatu. W szczególnych przypadkach jego kadencja może zostać skrócona przez Komisję po zasięgnięciu opinii Komitetu
Sterującego. Do zadań dyrektora należy zaliczyć:
1) reprezentowanie agencji na zewnątrz oraz zarządzanie nią;
2) przygotowanie pracy Komitetu Sterującego, ale bez prawa głosu podczas
posiedzeń Komitetu;
3) przygotowanie rocznego programu pracy agencji;
101
Magdalena Sitek
4) zapewnienie wykonania rocznego programu pracy;
5) opracowanie sprawozdania dotyczącego dochodów i wydatków. Jako intendent dyrektor wykonuje budżet administracyjny agencji;
6) przygotowanie i opublikowanie sprawozdań, szczególnie rocznych, które
agencja przedstawia Komisji;
7) zawieranie umowy o pracę z pracownikami agencji. Dyrektor zarządza
personelem agencji;
8) ustanowienie systemu kontroli zarządczej i kontroli wewnętrznej. Kontrola ta musi być dostosowana do zadań powierzonych agencji i obejmuje
ona legalność działań oraz ich skuteczność.
Finanse agencji
Agencja wykonawcza działa na podstawie własnego budżetu przeznaczonego na funkcjonowanie agencji, zwanego budżetem operacyjnym. Środki
operacyjne przeznaczone na realizację programów wspólnotowych, a których
dysponentami są agencje wykonawcze, zgodnie z art. 274 (Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską), pozostają częścią ogólnego budżetu Unii Europejskiej. Zatem koszty realizacji poszczególnych zadań obciążają bezpośrednio
unijny budżet. Wszelkie operacje bankowe muszą być przeprowadzane zgodnie
z rozporządzeniem Rady (WE, Euroatom) nr 1605/2002 z dnia 25 czerwca 2002
r. w sprawie rozporządzenia finansowego mającego zastosowanie do budżetu
ogólnego Wspólnot Europejskich (Dz.U. L 248 z 16.09.2002 r., s. 1) oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 1653/2004 z dnia 21 września 2004 r. w sprawie typowego rozporządzenia finansowego dla agencji wykonawczych, na podstawie
rozporządzenia Rady (WE) nr 58/2003 określającego status agencji wykonawczych, odpowiedzialnych za niektóre czynności dotyczące obsługi programów
wspólnotowych (Dz.U. L 297 z 22.09.2004 r., s. 6). Rozporządzenie zmieniono
rozporządzeniem (WE) nr 1821/2005 (Dz.U. L 293 z 9.11.2005 r., s. 10).
Podstawową zasadą, na której opierają się finanse agencji, jest zasada
przejrzystości, która przejawia się w:
1) zasobach co do środków oraz miejsc pracy koniecznych do funkcjonowania agencji,
2) planowanych delegacjach służbowych urzędników Komisji do agencji
wykonawczej,
102
3) zasobach administracyjnych uwolnionych poprzez przekazywanie zadań
służb Komisji agencji wykonawczej oraz ponownym rozdzieleniu uwolnionych zasobów administracyjnych.
Podstawą stworzenia budżetu własnego agencji jest przygotowanie prognozy wszystkich dochodów i wydatków agencji, które muszą się bilansować.
Rok budżetowy odpowiada rokowi kalendarzowemu. Zgodnie z art. 12 ust. 1
rozporządzenia (WE) nr 58/2003 w budżecie znajdują się etaty pracowników
agencji wraz z określeniem liczby, stopnia i kategorii pracowników zatrudnianych w danym roku budżetowym. Budżet operacyjny jest publikowany
w załączniku do sekcji III ogólnego budżetu Unii Europejskiej. Budżet agencji obejmuje subwencję przewidzianą w ogólnym budżecie Unii Europejskiej
(Bovens, 2007, s. 104–120).
Projekt budżetu przygotowuje dyrektor i zawiera w nim bieżące koszty
funkcjonowania agencji na rok następny. Projekt jest uchwalany przez Komitet Sterujący do 1 marca każdego roku, ale nie może zostać uchwalony przed
przyjęciem ogólnego budżetu Unii Europejskiej.
Za realizację budżetu odpowiedzialny jest dyrektor agencji wykonawczej.
Zgodnie z art. 14 rozporządzenia (WE) nr 58/2008 w sprawie wykonania budżetu dyrektor składa sprawozdania finansowe, zgodnie z procedurą ustanowioną w art. 127 i 128 rozporządzenia (WE, Euratom) nr 1605/2002 oraz
z następującymi warunkami:
1) każdego roku dyrektor przedstawia tymczasowe szczegółowe sprawozdania dotyczące wszystkich dochodów i wydatków za ubiegły rok budżetowy Komitetowi Sterującemu, który przesyła je, najpóźniej do 1 marca,
księgowemu Komisji i Trybunałowi Obrachunkowemu,
2) końcowe sprawozdania finansowe przesyłane są księgowemu Komisji i Trybunałowi Obrachunkowemu najpóźniej do 1 lipca następnego
roku.
Agencja każdego roku występuje o absolutorium, które udzielane jest
przez Trybunał Obrachunkowy, najpóźniej do 29 kwietnia następnego roku.
Jego udzielenie jest powiązane z absolutorium odnoszącym się do wykonania
ogólnego budżetu Unii Europejskiej (Curtin, 2007, s. 523–541).
103
Magdalena Sitek
Dobór prawników według kryteriów
integrujących Unię Europejską
Dobór pracowników do pracy w agencjach wykonawczych odbywa się na
zasadach odpowiadających procesowi integracji europejskiej. Jedną z nich
jest zachowanie właściwej proporcji pracowników do liczebności poszczególnych państw oraz zachowanie parytetów, zwłaszcza mężczyzn i kobiet. W ten
sposób agencje odpowiadają na aktualne potrzeby społeczne i przyczyniają
się do intensyfikacji procesu integracyjnego.
W agencjach wykonawczych są dwie kategorie pracowników. Pierwszą stanowią urzędnicy, którzy są jednocześnie pracownikami wspólnotowymi, oddelegowanymi przez unijne instytucje na stanowiskach kierowniczych w agencjach. Oddelegowanie ich ma charakter czasowy, czyli na okres egzystencji
danej agencji. Drugą grupę stanowią pracownicy zatrudnieni bezpośrednio
przez agencję. Ich zatrudnienie dokonuje się na podstawie umowy o pracę
i ma charakter czasowy. Zawierane umowy muszą być zgodne z regulaminem
pracowniczym oraz obecnym ustawodawstwem krajowym. Oddelegowanie
urzędnika pracy w agencji wykonawczej nie powoduje wygaśnięcia jego dotychczasowego stanowiska. Na wakujące stanowisko nie dokonuje się naboru.
Komitet Sterujący może, w razie konieczności, wydać niezbędne przepisy wykonawcze dotyczące zarządzania personelem w ramach agencji wykonawczej.
Stosownie do art. 19 rozporządzenia (WE) nr 58/2003 pracownicy agencji
wykonawczych cieszą się przywilejami i immunitetami, o których jest mowa
w Protokole z dnia 8 kwietnia 965 r. w sprawie przywilejów Wspólnot Europejskich. Podlegają oni również regulaminowi pracowniczemu.
Kontrola, nadzór i odpowiedzialność
W świetle art. 25 rozporządzenia nr 58/2003 (WE) agencje wykonawcze
zobowiązane są do przeprowadzenia autokontroli czy oceny swojej działalności. W ramach autokontroli agencje muszą składać roczne sprawozdania
z działalności oraz przekazywać Komisji końcowe sprawozdania finansowe.
Są to tak zwane środki tymczasowe.
Zgodnie z art. 255 TWE dokumenty agencji wykonawczych są dostępne do opinii publicznej. Oznacza to, że podstawą nadzoru nad działalnością
agencji wykonawczych jest kontrola obywatelska i instytucjonalna. Dostęp
104
do dokumentów agencji wykonawczych reguluje rozporządzenie (WE) nr
1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie
publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (Dz.U. L 145 z 31.05.2001 r., s. 43). Jednak członkowie Komitetu Sterującego, dyrektor oraz pracownicy, jak również wszystkie osoby uczestniczące
w działalności agencji wykonawczej zobowiązani są, nawet po zaprzestaniu
pełnienia swoich funkcji, do nieujawniania takich informacji, które objęte są
tajemnicą zawodową (Morten, Trondal, 2011, s. 868–887).
Nadzór nad agencjami wykonawczymi sprawuje Komisja Europejska poprzez wewnętrznego rewidenta. To oni wykonują powierzone im zadania
przez Komisję. Zgodnie z art. 25 rozporządzenia nr 58/2003 Komisja sporządza zewnętrzne sprawozdanie dotyczące pierwszych trzech lat funkcjonowania każdej agencji wykonawczej i przedkłada je Komitetowi Sterującemu
agencji wykonawczej, Parlamentowi Europejskiemu, Radzie i Trybunałowi
Obrachunkowemu. Sprawozdanie to zawiera analizę kosztów i korzyści. Taka
ocena jest powtarzana co trzy lata. W przypadku gdy ze sprawozdania wynika negatywna ocena, Komisja może podjąć decyzję o jej likwidacji.
Ponadto nadzór sprawuje Europejskie Biuro ds. Zwalczania Nadużyć Wewnętrznych (OLAF), które działa na podstawie decyzji Komisji 1999/352/
WE, EWWiS, Euratom z dnia 28 kwietnia 1999 r. (Dz.U. L 136 z 31.05.1999 r.,
s. 20). Uprawnienia Biura do przeprowadzenia działań z zakresu nadzoru
wynikają z porozumienia międzyinstytucjonalnego z dnia 25 maja 1999 r.
zawartego pomiędzy Parlamentem Europejskim, Radą Unii Europejskiej
a Komisją Europejską (Dz.U. L 136 z 31.05.1999 r., s. 15). Na podstawie
art. 285 TWE uprawnienia kontrolne posiada również Trybunał Obrachunkowy w odniesieniu do sprawozdań agencji wykonawczych. W ramach działań kontrolnych mogą być przeglądane wszystkie dokumenty wykonawców
i podwykonawców, którzy otrzymali wspólnotowe środki finansowe, w tym
w pomieszczeniach beneficjentów.
Odpowiedzialność agencji wykonawczych może mieć charakter umowny
i pozaumowny. Zgodnie z art. 21 rozporządzenia (WE) nr 58/2003 w przypadku odpowiedzialności pozaumownej agencja wykonawcza zobowiązana
jest do naprawienia wszelkich szkód spowodowanych przez agencję lub jej
pracowników przy wykonywaniu ich obowiązków. Organem właściwym do
105
Magdalena Sitek
rozpatrywania tego rodzaju spraw jest Trybunał Sprawiedliwości. Odpowiedzialność mogą ponosić również pracownicy agencji. Odpowiedzialność osobista pracowników wobec agencji wykonawczej określona jest regułami mającymi zastosowanie do pracowników (Christenses, Legried, 2006, s. 8 i n.).
Odpowiedzialność agencji wykonawczej ogranicza się przede wszystkim
do aktów agencji, które wyrządzają szkodę osobie trzeciej. Zgłoszenie powstania takiej szkody może zostać zgłoszone przez każdą osobę zainteresowaną,
bezpośrednio lub osobiście, albo przez państwo członkowskie. Podmioty te
mogą zażądać sprawdzenia legalności tych aktów.
Zgodnie z art. 22 rozporządzenia (WE) nr 58/2003 kontrola legalności aktów agencji wykonawczych dokonuje się na drodze postępowania administracyjnego. Wszczyna się je w ciągu jednego miesiąca od dnia, w którym zainteresowana strona dowiedziała się o kwestionowanym dokumencie. W trakcie
postępowania dokonuje się przesłuchania stron. Komisja musi podjąć decyzję
w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Decyzja musi być
pisemna z uzasadnieniem. W ramach postępowania dowodowego Komisja
może dokonać przeglądu wszelkich aktów agencji wykonawczej.
Komisja swoją decyzją może zawiesić wykonanie aktu, którego to dotyczy,
lub zarządzić środki tymczasowe. Komisja może też utrzymać w mocy akt
agencji lub nakazać jego zmianę w całości bądź części.
Podsumowanie
Zmiany cywilizacyjne, zwłaszcza w obszarze ekonomicznym, politycznym i społecznym, wymuszają na państwach i wspólnocie międzynarodowej
wprowadzanie nowych form organizacji i funkcjonowania administracji publicznej. Decentralizacja wykonywania zadań publicznych realizowana jest
od czasów powojennych w XX w. Powstała koncepcja nowego zarządzania
zadaniami publicznymi, określana jako governance. Nowe formy zarządzania
są też przejawem nowej filozofii integracji europejskiej, nakierowane na tzw.
integrację sektorową.
Jedną z takich form decentralizacji administracji publicznej są agencje
rządowe, tworzone w poszczególnych państwach, w tym w Polsce, po 1990 r.
Fakt rozmieszczenia ich siedzib w krajach członkowskich jest również wyrazem nie tylko sektorowej, ale też oddolnej integracji europejskiej.
106
W EWG takie agencje zaczęły powstawać w latach 70. XX w. W ramach Unii Europejskiej w 2003 r. powstał zaś szczególny rodzaj agencji,
zwanych agencjami wykonawczymi, które wykonują zadania techniczne
w zakresie wykonywania unijnych zadań zarządczych, m.in. w obszarze
nauki, kultury, zdrowia, transportu, ochrony konsumentów (Majer, 2011,
s. 441–454; Bułajewski, 2011, s. 311–328; Breński, 2003, s. 21–28). W sumie
obecnie funkcjonuje sześć takich agencji. Organizacja i zasady funkcjonowania agencji wykonawczych zostały ujednolicone w rozporządzeniu Rady
(WE) nr 58/2003 z dnia 19 grudnia 2002 r. ustanawiającym statut agencji
wykonawczych.
Dziesięcioletni okres funkcjonowania agencji wykonawczych należy ocenić
dość dobrze. Pozytywnie należy ocenić też ich wkład w intensyfikację procesu
integracji Unii Europejskiej. Obszarem problemowym, który wymaga pewnych korekt, jest kwestia większej spójności działań podejmowanych przez
agencje wykonawcze z odpowiednimi agencjami krajowymi państw członkowskich, w celu wypracowania i ujednolicenia głównych celów działania.
Literatura
Barbieri, D., Ongaro, E. (2008). EU agencies: what is common and what is distinctive
compared with national-level public agencies, „International Review of Administrative Sciences” nr 74, z. 3, doi:10.1177/0020852316633513.
Bovens, M. (2007). New Forms of Accountability and EU-Governance, „Comparative
European Politics” nr 5. ISSN 1472-4790.
Breński, W. (2003). Rozwój usług transportowych, „Informacja Pocztowa” nr 2.
Bułajewski, S. (2011). Powiatowa komisja bezpieczeństwa i porządku jako instytucja porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli. W: P. Majer, M. Sitek, Jakość w działaniach na rzecz bezpieczeństwa wewnętrznego państw Grupy Wyszehradzkiej z perspektywy europejskiej, Wydawnictwo WSGE, Józefów. ISBN 978-83-62753-14-7.
Christenses, T., Legried, P. (2006). W: T. Christenses, P. Legried, (red.), Autonomy
and regulation. Coping with Agencies in the Modern State University of Oslo, Oslo.
ISBN 978-1845428594.
Curtin, D. (2007). Holding (Quasi-)Autonomous EU Administrative Actors to Public
Account, „European Law Journal”, nr 13, z. 4. ISSN 1468-0386.
Hix, S. (1998). The study of the European Union II: the ‘new governance’agenda and its
rival, „Journal of European Public Policy” nr 5.1. ISSN 1466-4429.
107
Magdalena Sitek
Keleman, D.R. (2002). The Politics of ’Eurocratic’Structure and the New European
Agencies, „West European Politics” nr 25.4. ISSN 0140-2382.
Majer, P. (2011). Programy prewencyjne polskiej policji. W: P. Majer, M. Sitek, (red.),
Jakość w działaniach na rzecz bezpieczeństwa wewnętrznego państw Grupy Wyszehradzkiej z perspektywy europejskiej, Wydawnictwo WSGE, Józefów. ISBN 978-83-62753-14-7.
Majone, G. (1997). The new European agencies: regulation by information, „Journal of
European Public Policy” nr 4.2. ISSN 1466-4429.
Marchewka-Bartkowiak, K. (2011). Agencje Wykonawcze, „Infos. Biuro Analiz Sejmowych. Zagadnienia Społeczno-Gospodarcze” nr 17(109) z 18 sierpnia 2011 r.
Marchewka-Bartkowiak, K. (2008). Sovereign Portfolio Management Agency jako
instytucja zarządzająca państwowymi portfelami finansowymi, „Bank i Kredyt”,
nr 11. ISSN 0137-5520.
Mierzejewski, D.J. (2012). Portals of selected international organizations and institutions for international security – the content and structure, „Politické Vedy”, Rok. 15,
z. 4, 2. ISSN 1335-2741.
Morten, E., Trondal, J. (2011). EU-level agencies: new executive centre formation or
vehicles for national control?, „Journal of European Public Policy”, nr 18, z. 6. ISSN
1466-4429.
Pollitt, C., Bouckaert, G. (2004). Public Management Reform: A Comparative Analysis, Oxford University Press, Oxford. ISBN 978-0199268498.
Rouet, G., Terem, P. (2008). Enlargement and European neighborhood policy, „Etablissements Emile Bruylant”, Bruxelles.
Talbot, C., i in. (2000). The idea of agency. Researching the agencification of the (public service) world, Paper for the American Political Studies Association Conference,
Washington DC, August.
108
Bronisław Sitek
SWPS – Uniwersytet Humanistyczno-Społeczny
[email protected]
Journal of Modern
s. 109–130
Unify and synchronize law in Europe?
A case study from Roman
law to European law
Unifikować czy synchronizować
prawo w Europie?
Studium przypadku od prawa rzymskiego
do prawa europejskiego
Abstract
Globalization processes included among other legal area. The abolition of customs
borders enforces a gradual approach of different legal cultures. A number of issues
has already been covered by common EU rules, like the protection of consumers.
The most important thing however, is to unify and synchronize contract law which
is the foundation of economic activity. Numerous attempts to build a European civil
code have been undertaken within the European Union. So far, these codes remain
in the sphere of projects. Currently, the codification of law through the use of similar
instruments of interpretation of the law is reflected the most clearly. An example of
the applicability of regulations from different legal systems is a legal system in force
in South Africa.
Streszczenie
Procesy globalizacyjne objęły między innymi przestrzeń prawną. Zniesienie granic celnych wymusza stopniowe zbliżanie się odmiennych kultur prawnych. Szereg
kwestii zostało objętych już wspólnymi uregulowaniami unijnymi, jak chociażby
ochrona konsumenta. Najważniejsze jednak jest ujednolicenie lub zsynchronizowanie prawa zobowiązań, które jest podstawą obrotu gospodarczego. W ramach
Unii Europejskiej podjęto liczne próby zbudowania jednego europejskiego kodeksu cywilnego. Jak na razie takie kodeksy pozostają w sferze projektów. Najwyraźniej
109
Bronisław Sitek
uwidacznia się obecnie proces ujednolicania prawa poprzez stosowanie podobnych
instrumentów interpretacji przepisów prawa. Przykładem możliwości stosowania
uregulowań pochodzących z różnych systemów prawnych jest system prawny obowiązujący w RPA.
Keywords: unification of the law, EU law, Roman-Dutch law, common law,
Roman law, mixed systems, projects of European codes of civil law
Słowa kluczowe: unifikacja prawa, prawo unijne, prawo rzymsko-holenderskie,
prawo anglosaskie, prawo rzymskie, systemy mieszane, projekty europejskich kodeksów
prawa cywilnego
Wprowadzenie
Unifikować czy synchronizować prawo w Europie? Czy budować nowy
system prawny w oderwaniu od europejskiej kultury prawnej opartej na
prawie rzymskim i średniowiecznym ius commune? Jaki system wartości
powinien znajdować się u podłoża europejskiej przestrzeni prawnej? Czy
mają to być wartości tradycyjne, takie jak godność człowieka, autonomia
jednostki, poszanowanie własności, prymat jednostki nad społeczeństwem,
czy też należy akcentować bardziej wartości ekonomiczne, zwłaszcza zysk?
Oto są wręcz hamletowskie pytania dotyczące dalszego rozwoju i kształtu
europejskiej przestrzeni prawnej. Pojawiają się one w wielu współczesnych
opracowaniach prawniczych, których przedmiotem jest refleksja nad ujednolicaniem prawa europejskiego, zwłaszcza w obszarze prawa cywilnego.
Proces intensyfikacji badań prawniczych nad możliwymi kierunkami unifikacji prawa rozpoczął się po drugiej wojnie światowej. Był on i jest inspirowany tendencjami globalistycznymi, zwłaszcza potrzebami rozwoju wolnego
rynku, dla którego najważniejsze są uniwersalne zasady ekonomiczne, takie
jak: eliminacja taryf i barier w handlu, zachowanie równowagi rynkowej czy
ograniczenie wpływu państwa na politykę monetarną. Dzięki temu idee unifikacyjne w obszarze prawa występują również w pozaeuropejskich kręgach
kulturowych (Cooter, Ulen, 2009, s. XVI; Giaro, 2009, s. 211).
Przedmiot niniejszego opracowania został ograniczony do analizy i oceny tendencji ujednolicających europejską przestrzeń prawną, takich jak unifikacja i synchronizacja połączona jednocześnie z dekodyfikacją prawa. Są
to typowe zjawiska włączone do procesu określanego mianem europeizacji
110
Unifikować czy synchronizować prawo w Europie? Studium przypadku...
prawa. Stąd podstawową cechą tendencji zmierzających do złagodzenia barrier pomiędzy istniejącymi w Europie systemami prawa jest transnarodowość i ponadnarodowość norm prawych (Lankosz, 2005, s. 33). Dla ukazania racjonalności proponowanych rozwiązań unifikujących europejską
przestrzeń prawną zasadne będzie przeanalizowanie kazusu pochodzącego
z systemu prawa, który jest efektem połączenia regulacji prawnych pochodzacych z prawa rzymsko-holenderskiego (roman-dutch law) i anglosaskiego (common law).
Pozainstytucjonalne prace unifikacyjne
Ujednolicanie europejskiej przestrzeni prawnej jest odzwierciedleniem
tendencji ogólnoświatowych. Przykładem może być tu Restatements of the
Law, które od lat 30. XX w. stanowią subsydiarne źródło prawa w systemie
prawa amerykańskiego (secondary sources). Główną funkcją restatements
jest systematyzacja podstawowych, powszechnie akceptowanych reguł
prawnych należących do 15 wyodrębnionych dziedzin prawa. Termin ten
pochodzi od czasownika to restate, który oznacza ponowne przedstawienie czy zredagowanie istniejących już myśli czy poglądów. Chociaż restatements pozbawione są wiążącego charakteru i nie są włączone do wewnętrznego systemu prawnego, to jednak są opracowywane i stosowane
we wszystkich stanach amerykańskich. Opracowane zasady mają formę
zbiorów o charakterystycznej strukturze i są zaopatrzone w komentarz
(Comments) oraz przykładowe kazusy (Illustrations). Dodatkowo, do restatements dołączane są adnotacje sprawozdawcy opracowującego projekt
restatements (Reporter’s Notes).
Restatements odgrywają istotną rolę w praktyce zawodowej prawników.
Są powszechnie stosowane przez sądy i przytaczane w opiniach prawnych.
Restatements stały się również podstawą wprowadzenia nowych jednostek
redakcyjnych w pracach europejskich zespołów kierowanych przez O. Lando czy Ch. von Bara. W opracowaniu restatements wyodrębnia się rozdziały,
działy, co znajduje odzwierciedlenie w przyjętej charakterystycznej metodzie
numeracji artykułów, np. art. 1:101 oznacza artykuł 1 w dziale 1 rozdziału
1. Restatements obejmują swoim zakresem zarówno zagadnienia prawa cywilnego podlegające regulacji kodeksowej w systemie kontynentalnym, m.in.
111
Bronisław Sitek
z dziedziny prawa umów, prawa rzeczowego czy prawa deliktów, jak i niezwiązane bezpośrednio z tą dziedziną prawa, np. dotyczące stosunków zagranicznych. Pierwsze restatements były wydane w 1932 r., i były poświęcone
kontraktom (Restatement of Contract).
W 1980 r. Komisja Narodów Zjednoczonych do spraw Międzynarodowego Prawa Handlowego (UNCITRAL) wydała tzw. Konwencję Wiedeńską
zawierającą normy dotyczące międzynarodowej sprzedaży towarów. Prace nad wspólnymi uregulowaniami prawnymi w obrębie prawa cywilnego
prowadzone są również przez Międzynarodowy Instytut Unifikacji Prawa
Prywatnego w Rzymie (UNIDROIT), który opracował zasady międzynarodowych umów handlowych. W Unii Europejskiej podstawowe znaczenie
posiada działająca w latach 1980–2003 tzw. Komisja Lando (The Commission
on European Contract Law). W ramach tej Komisji wypracowano Zasady Europejskiego Prawa Umów (Principles of European Private Law – PECL). Jej
członkiem był Ch. von Bar, niemiecki prawnik, który następnie koordynował
prace grupy studyjnej mającej przygotować europejski kodeks prawa cywilnego (Study Group on European Civil Code) (Kaczorowska, 2010, s. 35; Bar,
2000, s. 44; Hondius, Wiewiórkowska-Domagalska, 2002, s. 28–29; Mańko,
2004, s. 141–143).
Badania nad ujednoliceniem europejskiej przestrzeni prawnej prowadzą
również inne grupy prawników. Wszystkie te grupy pracują na podstawie
zasad europejskiej kultury prawnej, wychodząc jednak z innej bazy źródłowej. Jako przykład może posłużyć analiza pojęcia dobrej wiary w świetle
propozycji zawartych w poszczególnych projektach kodeksu umów (Dajczak, 2009, s. 63). Wśród nich należy wymienić The Common Core of European Private Law, grupę wybitnych prawników, działających od 1995 r.
najpierw w Trento, a obecnie w Turynie. Pracom tej grupy przewodniczy
U. Mattei i M. Bussani (Common Core). Zajmują się oni prawem zobowiązań, własności i prawem deliktowym. Kolejnymi zorganizowanymi grupami prawników, których celem jest ujednolicenie prawa europejskiego, są:
European Research Group on Existing EC Private Law (Acquis Group), Project Group on a Restatement of European Insurance Contract Law (Insurance
Group), Research Group on the Economic Assessment of Contract Law Rules
(Economic Impact Group).
112
Unia Europejska wobec procesu unifikacji
prawa cywilnego
Prace nad unifikacją prawa czy zbliżaniem prawa państw członkowskich
Wspólnot Europejskich, a obecnie Unii Europejskiej, związane są niewątpliwie z tworzeniem rynku wewnętrznego. Regulacje prawa Unii Europejskiej
obejmują zasadniczo obszar prawa publicznego i gospodarczego. Zgodnie
z art. 3 ust. 3 wersji skonsolidowanej Traktatu o Unii Europejskiej (Dz.U.
UE 83 z 30.03.2010 r., s. 15): „Unia ustanawia rynek wewnętrzny. Działa
na rzecz trwałego rozwoju Europy, którego podstawą jest zrównoważony
wzrost gospodarczy oraz stabilność cen, społeczna gospodarka rynkowa
o wysokiej konkurencyjności zmierzająca do pełnego zatrudnienia i postępu społecznego oraz wysoki poziom ochrony i poprawy jakości środowiska. Wspiera postęp naukowo-techniczny”. To sformułowanie o charakterze normatywnym jednoznacznie wskazuje na obszar problemowy, którym
zajmuje się Unia, a zwłaszcza Komisja Europejska (Adam, 2006, s. 27–28).
Mianowicie są to kwestieprzynależące zarówno do prawa publicznego, jak
i prawa prywatnego (Pajor, 2002, s. 58–59). Procesy ujednolicające obejmują w szczególności przepisy prawne dotyczące wspólnego rynku (Skoczym,
2002, s. 112–113) oraz ochrony praw konsumenckich.
Z punktu widzenia prawa międzynarodowego Unia Europejska nie jest jednak państwem, lecz organizacją międzynarodową o szczególnym charakterze,
będącą w stanie ewolucji i tworzenia własnej tożsamości konstytucyjnej (Barcik, Wentkowska, 2008, s. 15–16). Taki stan rzeczy odzwierciedla się również
w odniesieniu do prawa cywilnego. Europejska przestrzeń prawna składa się
z różnych kultur prawnych zbudowanych zasadniczo na bazie prawa kontynentalnego oraz common law. Fundamentem tego pierwszego jest w dużej mierze prawo rzymskie, chociaż nie można negować dorobku kulturowego epok
późniejszych, zwłaszcza doby oświecenia i niemieckiej pandektystyki (Lankosz, 2005, s. 29). Odmienny proces ewolucji nastąpił w drugim przypadku.
Europeizacja prawa prywatnego dokonuje się w wielu obszarach w sposób
niezauważalny nawet dla wytrawnego prawnika. Aktywność ustawodawcy
europejskiego i jego wpływ na praktykę w sposób istotny rzutują na ustawodawstwo państw członkowskich, a zwłaszcza na zmianę treści zasad fundamentalnych tychże systemów. Można wskazać na liczne obszary, w których
113
Bronisław Sitek
dokonano już ujednolicenia norm prawnych w skali całej Unii Europejskiej,
jak np.: prawo konkurencji, prawo spółek, prawo własności intelektualnej lub
przemysłowej, prawo pracy, prawo bankowe i prawo o publicznym obrocie
papierami wartościowymi, ochrona praw konsumenta, usługi finansowe,
prawo internetowe, a w szczególności elektroniczny obrót prawny. Europeizacja prawa obejmuje również stopniowo poszczególne kwestie związane
z prawem rodzinnym (Tizzano, 2006, s. VII) i prawem zobowiązań.
W proces ujednolicania europejskiej przestrzeni prawnej Unii Europejskiej włączyła się również Komisja Europejska (Mańko, 2004, s. 47–48), która wydała 11 lipca 2001 r. komunikat w sprawie europejskiego prawa umów
(COM(2001)398 z 11.07.2001 r.), celem którego było uruchomienie konsultacji publicznych na temat problemów wynikających z różnic między prawem umów państw członkowskich oraz ewentualnych działań w tym zakresie. Zebrane odpowiedzi pozwoliły na to, aby w 2003 r. Komisja opracowała
plan działania (COM(2003)68 z 12.02.2003 r.), w którym zaproponowała
podwyższenie jakości i spójności europejskiego prawa umów. Instrumentem
do osiągnięcia tego celu miało być opracowanie wspólnych ram odniesienia (Common Frame of Reference – CFR), tj. wspólnych zasad, terminologii
i wzorów przepisów. W komunikacie z 11 października 2004 r. Europejskie
prawo umów i weryfikacja acquis: rozwój Komisja zaproponowała usunięcie
niespójności i wypełnienie luk prawnych w dziedzinie prawa umów między
przedsiębiorcą a konsumentem (COM(2004)0651). Pod koniec 2008 r. Grupa
Studyjna ds. Europejskiego Kodeksu Cywilnego pod kierownictwem Ch. von
Bara wydała projekt wspólnych ram odniesień (Draft of a Common Frame of
Reference – DCFR) (Bar, Schulte, Nölke, 2009), w którym znalazły się zasady,
definicje i wzorcowe uregulowania europejskiego prawa cywilnego. Zaproponowane tam rozwiązania odnoszą się zarówno do umów handlowych, jak
i umów zawieranych między przedsiębiorcą a konsumentem.
W 2010 r. Komisja Europejska wydała Zieloną Księgę w sprawie możliwości politycznych co do ustanowienia europejskiego prawa umów dla konsumentów i przedsiębiorców (COM(2010)248 z 1.07.2010 r.). W dokumencie
tym Komisja przedstawiała stan prac nad ujednolicaniem europejskiej przestrzeni prawnej oraz nakreśliła nowe wyzwania, jakie stoją przed tworzącym
się wspólnym rynkiem.
114
Kolejnym instrumentem integrującym prawo w ramach Unii Europejskiej
był program sztokholmski, który obowiązywał w latach 2010–2014 (Dokument Rady z dnia 2 grudnia 2009 r. nr 17024/09). Stwierdzono w nim, że
europejska przestrzeń sądowa powinna wspierać działalność gospodarczą na
rynku wewnętrznym. Stąd konieczne jest zaakceptowanie projektu wspólnych ram odniesienia i przeprowadzenie dalszej analizy kwestii prawa umów.
Ważnym elementem wewnętrznego rynku jest ułatwienie przedsiębiorcom
i konsumentom zawierania umów z partnerami z innych krajów Unii oraz
ograniczanie kosztów transakcji. W tym zakresie główna odpowiedzialność
spoczywa na sądach, które poprzez swoje orzecznictwo mają zbliżać do siebie
obecnie istniejące różnorodne rozwiązania prawne.
O kwestiach ujednolicania przestrzeni prawnej w Unii jest mowa również w strategii przygotowanej przez Komisję Europejską pt. Europa 2020
(COM(2010)2020 z 3.03.2010 r.). Według Komisji dla usprawnienia funkcjonowania wspólnego rynku ważne jest obniżenie kosztów operacji handlowych.
Może to się dokonać poprzez zharmonizowanie wzorcowych klauzul umownych i utworzenie opcjonalnego europejskiego prawa umów. Trwałe korzyści
ekonomiczne mogą zostać osiągnięte za sprawą utworzenia zalecanej przez Komisję Europejską Europejskiej agendy cyfrowej (COM(2010)245 z 19.05.2010 r.),
projektu przyjętego w ramach strategii Europa 2020. Działanie to pozwoli na
osiągnięcie trwałych korzyści ekonomicznych i społecznych na wewnętrznym
rynku cyfrowym poprzez likwidację rozdrobnienia prawnego.
Dotychczasowe działania Unii sprawiły, że Komisja Europejska powołała
do życia grupę ekspertów (Decyzja Komisji z dnia 26 kwietnia 2010 r. ustanawiająca grupę ekspertów ds. wspólnych ram odniesienia w dziedzinie europejskiego prawa zobowiązań, Dz.U. UE L 105 z 27.04.2010 r., s. 109) w celu
zbadania możliwości stworzenia europejskiego kodeksu cywilnego, przyjaznego dla użytkowników instrumentu prawnego, który przyniósłby korzyści
konsumentom i przedsiębiorcom. Grupa ta zajmowała się głównie prawem
umów oraz możliwościami wykorzystania w swoich pracach poszczególnych
elementów projektu wspólnych ram odniesień, których przygotowanie powierzono wspomnianemu już Ch. von Barowi.
Dotychczasowe prace nad unifikacją prawa cywilnego w ramach Unii rodzą pytanie o jej zakres przedmiotowy. Odpowiedź na nie została udzielona
115
Bronisław Sitek
przez W. Dajczaka: „Von diesem Hintergrund darf für die Diskussion über die
Grenze der Kompetenz der Union im Bereich des Zivilrechts nicht ohne Bedeutung sein, dass es keine Sparte der Rechtswissenschaft gibt, die einen so
ausgesprochen europäischen Charakter hat wie die Privatrechtswissenschaft”
(„W tym kontekście nie może być mowy o dyskusji o granicach kompetencji
Unii w dziedzinie prawa cywilnego, nie oznacza to jednak, że nie ma podziału jurysprudencji, która ma wyraźny europejski charakter prawa prywatnego” – tłumaczenie własne) (Dajczak, 2001, s. 201).
Kwestie do rozwiązania
Zamysł unifikacji czy synchronizacji prawa prywatnego w Unii Europejskiej rodzi konkretne problemy praktyczne i badawcze, które wymagają rozwiązania. Pierwszym z nich jest podjęcie decyzji co do tego, czy ma to być
unifikacja czy synchronizacja prawa. W konsekwencji, drugim zadaniem będzie określenie jednolitych zasad interpretacji norm prawnych (Giaro, 2007,
s. 243–244). Rozwiązanie tych dwóch kwestii ostatecznie zdeterminuje wybór kierunku rozwoju europejskiej przestrzeni prawnej.
Nie będzie to jednak koniec problemów, którym powinno się sprostać.
W przypadku unifikacji najprostszą formą jej przeprowadzenia jest wprowadzenie w życie kodeksu prawa cywilnego czy prywatnego. W wyniku
tego zabiegu powstanie kwestia potrzeby nowej i masowej edukacji prawniczej nie tylko na wydziałach prawa, ale przede wszystkim sędziów, prokuratorów, adwokatów, radców prawnych i innych podmiotów stosujących
prawo. Trudno jest sobie wyobrazić, aby samo wprowadzenie w życie europejskiego kodeksu cywilnego było równoważne z powszechną znajomością
jego treści oraz powiązań z licznymi uregulowaniami pozakodeksowymi,
istniejącymi na poziomie unijnym czy krajowym (Royehnalová, Valdhan,
2010, s. 3–4).
Dalsze problemy będą powstawały w perspektywie rozszerzenia Unii
na nowe kraje spoza kręgu kultury europejskiej, jak np. Turcję czy Tunezję. Jedną z przykładowych kwestii wymagających rozwiązania będzie treść
i interpretacja zasady dobrej wiary, która jest fundamentalna dla zachodniej
kultury prawnej, zaś całkowicie nieznana np. w systemie prawa muzułmańskiego. Dookreślenia będzie wymagała kwestia autonomii jednostki, która
116
jest fundamentalna dla prawa zobowiązań w systemie prawa kontynentalnego, niekoniecznie zaś akceptowana w systemie prawa muzułmańskiego
(Rahman, 2013, s. 12–13).
Nieskoordynowane działania w obszarze ujednolicania europejskiej
przestrzeni prawnej, zwłaszcza poprzez jeszcze do niedawna zamierzone
wprowadzenie europejskiego kodeksu cywilnego, bez odpowiedniego przygotowania środowiska prawniczego, mogą doprowadzić do wulgaryzacji
prawa. Podobne zjawisko wystąpiło w antycznym Rzymie, kiedy to cesarz
Karakalla w 212 r. mocą swojego edyktu nadał wszystkim mieszkańcom
imperium obywatelstwo rzymskie, z wyjątkiem peregrini dediticii. To działanie naruszyło fundamentalną zasadę dla świata antycznego, tj. personalności obowiązywania prawa. Według niej każdy zobowiązany był do przestrzegania prawa kraju, którego obywatelstwo posiadał. Do 212 r. niewielu
mieszkańców imperium posiadało obywatelstwo rzymskie i tylko ci znali
i stosowali prawo rzymskie. Pozostali mieszkańcy aplikowali własne prawo.
Nadanie obywatelstwa wszystkim mieszkańcom imperium doprowadziło
do obowiązkowego stosowania prawa rzymskiego przez osoby, które tego
prawa nie znały. Był to początek upadku, czyli wulgaryzacji rzymskiej kultury prawnej (Wieacker, 1955, s. 7–9; Bretone, 2001, s. 475–477; Dulckeit,
Schwarz, Waldstein, 1989, s. 292–293).
Koncepcja unifikacji forsowana jest przez grupę prawników skupionych
wokół O. Lando czy Ch. von Bara (Bełdowski, 2005, s. 7). Kodyfikacja prawa daje poczucie bezpieczeństwa prawnego, zwłaszcza organom stanowiącym i stosującym prawo, szczególnie sądom czy organom administracyjnym. Nie można jednak zapominać, że kodyfikacja powoduje skostnienie
przepisów prawa, a w końcu całego systemu (Konarski, 2004, s. 32; Mańko,
2004, s. 37; Rott-Pietrzyk, 2005, s. 704; Basedow, 2001, s. 173). Po pewnym
czasie ustawodawca nie reaguje w sposób właściwy i z odpowiednią szybkością na zmieniającą się rzeczywistość. Nie można zatem nie zauważyć,
że idea kodyfikacji w ostatnich latach przeżywa kryzys, co podkreśla wielu europejskich myślicieli, w tym N. Irti (Irti, 1999, s. 3–97) i A. Petrucci
(Luchetti, Petrucci, 2006, s. 23), T. Giaro (Giaro, 2005, s. 25–26). Stąd tworzenie europejskiego kodeksu prawa cywilnego nie wydaje się najlepszym
rozwiązaniem (Mańko, 2004, s. 38).
117
Bronisław Sitek
Drugą możliwą drogą ujednolicenia europejskiej przestrzeni prawnej
jest synchronizacja istniejących systemów prawnych. Taka właśnie koncepcja wyłania się z analizy przytoczonych powyżej dokumentów Komisji
Europejskiej, a w szczególności z planu działania ogłoszonego przez Komisję w 2003 r.
Dla zrozumienia idei synchronizacji prawa i możliwości jej przeprowadzenia warto odnieść się do jednego z mieszanych systemów prawnych,
współcześnie istniejących, który powstał właśnie dzięki synchronizacji różnych porządków prawnych. Dobrym przykładem może być system prawny
RPA, łączący w sobie wiele tradycji prawnych. Konieczne tu będzie nie tylko przedstawienie źródeł i zasad funkcjonowania tego systemu, ale również
analiza konkretnego przykładu, który pozwoli spojrzeć na nowo na proces
unifikacji prawa w Unii.
System prawa południowoafrykańskiego
Południowoafrykański system prawny rozwinął się w XVII i XVIII w.
dzięki prawnikom i decyzjom sądów w Holandii (Du Bois, 2007; Joubert,
2004; Zimmermann, Visser, 1996). Niekiedy jest on zaliczany do systemów mieszanych, zwanych również systemami hybrydowymi. Podobnie
zresztą określa się prawo szkockie, prawo w Zimbabwe, Zambii, Cejlonie
i Gujanie. Południowoafrykańskie common law składa się z Roman-Dutch
law, zasad prawa rzymskiego i zwyczajów afrykańskich i germańskich.
Nie bez znaczenia dla funkcjonowania tego systemu jest również jurysprudencja.
Podstawowymi źródłami prawa południowoafrykańskiego są: ustawodawstwo, zwyczaje, orzeczenia sądu, traktaty prawników i prawo rzymskie.
Źródła drugorzędne stanowią normy prawne pochodzące z prawa angielskiego czy anglo-amerykańskiego, holenderskiego, francuskiego, niemieckiego i szwajcarskiego. Przy czym te ostatnie źródła mają jedynie charakter
pomocniczy. W systemie południowoafrykańskiego prawa nie istnieją ustawy o cytowaniu ani nie istnieje numerus clausus źródeł prawa (Sitek, 1999,
s. 33–45; Pollak, 1937, s. 143).
W systemie prawa RPA ustawodawstwo posiada decydujący charakter.
Parlament południowoafrykański stanowi własne prawo, chociaż wzoruje się
118
na prawie angielskim (MacKerron, 1935, s. 243). Stąd nie istnieje tam kodeks w znaczeniu europejskim. W RPA, podobnie jak w Anglii, ustawa jest
wyjątkiem w systemie prawa i wypełnia istniejące luki. Taka rola ustaw wynika z faktu, że w systemie prawa RPA nie jest możliwe uzupełnianie luk za
pomocą analizy zamiaru i celu ustawodawcy czy też analogii. Nie stosuje się
interpretacji rozszerzającej (Sitek, 1999, s. 33–45).
Szczególne znaczenie w południowoafrykańskim systemie prawa posiada
orzecznictwo opierające się na angielskim prawie precedensowym. Takie rozwiązanie jest obce kontynentalnej kulturze prawnej. W stosunku do prawa
anglosaskiego w RPA prawo precedensowe jest stosowane w ograniczonym
zakresie. Tylko wyroki niektórych sądów mogą być uznane za precedensy,
m.in. wyroki Supreme Court. Sąd taki może wydawać decyzje, które zmieniają wyroki wcześniej wydane w podobnych sprawach lub znacznie od nich odbiegają. Cechą charakterystyczną dla procesów południowoafrykańskich jest
to, że chociaż toczą się one na wzór angielski, to jednak zachowały instytucje
pochodzące z rzymskiego procesu formułkowego, jak np. litis contestatio czy
res iudicata (Mackintosh, 1934, s. 88–89).
W niektórych rozstrzygnięciach Sąd Najwyższy RPA odnosi się w swoim orzecznictwie do Privy Council, a więc do sądu królewskiego w Anglii.
Ten rodzaj sądu był nieznany w systemie Roman-Dutch Law, a praktyka taka
pojawiła się po 1910 r., a więc po powstaniu Unii Południowoafrykańskiej.
Praktyka ta wzięła swój początek w tym, że większa część sędziów i adwokatów południowoafrykańskich studiowała w Anglii. Stąd też o wiele łatwiej
sięgać prawnikom do precedensów i podręczników znanych z czasów studenckich czy z praktyki odbytej w Wielkiej Brytanii. Niechętnie zaś sięgają
do podręczników pochodzących z XVI i XVII w., często pisanych w niezrozumiałym dla współczesnych prawników języku łacińskim. Również łatwiej
jest prawnikom operować znaną już techniką posługiwania się precedensami,
niż sięgać do starych ksiąg czy dokonywać subsumpcji dzieł starych prawników. Praktyka ta została zakazana w 1950 r.
Jurysprudencja, rozumiana jako doktryna prawa, współcześnie odgrywa zupełnie inną rolę, aniżeli było to w systemie prawa rzymskiego,
zwłaszcza w okresie pryncypatu. Doktryna prawa w antycznym Rzymie
była źródłem prawa, co w systemie prawa kontynentalnego i anglosaskieJournal of Modern Science tom 2/29/2016
119
Bronisław Sitek
go jest całkowicie nie do pomyślenia. Prudentes dla podniesienia swojego
autorytetu nie musieli odwoływać się do orzeczeń sądowych czy też innych
aktów prawnych, np. konstytucji cesarskich. Wszelkie cytowania innych
rozwiązań przyjętych w konstytucjach cesarskich, zwłaszcza w reskryptach, miały zaś charakter albo informacyjny, albo interpretacyjny (Dajczak, 2005, s. 7–9; Giaro, 1987, s. 1–5).
W uzasadnieniach do wyroków sądowych w RPA dopuszcza się możliwość przywoływania opinii zarówno prawników rzymskich, jak i współczesnych. Podstawową zasadą stosowaną przy cytowaniu literatury prawniczej
jest pierwszeństwo dzieł prawników pochodzenia holenderskiego przed innymi prawnikami. Tych innych można cytować dopiero wówczas, gdy prawnicy holenderscy nie zabierają głosu w danej sprawie. Ta silniejsza pozycja
XVI i XVII-wiecznych prawników holenderskich wynika z przekonania o ich
wysokiej znajomości prawa rzymskiego.
W przypadku dzieł starszych prawników sądy przywołują opinie pochodzące z Inleidigen H. de Grotiusza, Paratitla Juris Novissimi S. van Leeuwena i Rechtsgeleerd, Practicaal, en Koopmans Handboek J. van der Lindena. Wtedy gdy przytoczeni powyżej autorzy różniliby się między sobą
bądź milczeli w jakiejś sprawie, sąd posiada swobodę w wyborze poglądu
innego prawnika, również współczesnego. Należy stwierdzić, że sędziowie
dość łatwo stwierdzają, że dany przypadek nie może być rozstrzygnięty
na podstawie Roman-Dutch Law, lecz na podstawie prawa angielskiego
czy innego prawa współczesnego. Cytowani są również Cujacius, Donolleus, a także niemieccy pandektyści, tacy jak: v. F.C. Savigny, C.F. Glück,
K.A. Vangerow czy B. Windscheid. Ze współczesnych prawników cytuje się B. Beinarta i P. van Warmelo czy też zmarłego w 1956 r. sędziego
Sądu Najwyższego RPA F.P. van den Heevera. Oprócz literatury prawniczej
amerykańskiej, angielskiej, holenderskiej i niemieckiej w uzasadnieniach
cytuje się również literaturę włoską, hiszpańską i francuską, które jednak
ze względu na niewielką znajomość tych języków w Południowej Afryce
posiadają ograniczony zasięg.
Ostatnim źródłem prawa w RPA jest prawo zwyczajowe. W przeciwieństwie do europejskiej kontynentalnej kultury prawnej, jego źródłem są wyroki sądów, nie zaś praktyka.
120
Sprawa state v. ebrahim
Możliwość rozstrzygnięcia konkretnej sprawy może być dokonana nawet
przy istnieniu wielości regulacji prawnych pochodzących z różnych systemów prawnych, których harmonizacja dokonała się wskutek wielowiekowej
koegzystencji. Przykładem funkcjonowania różnych systemów prawnych
w ramach tzw. systemu mieszanego jest sprawa STATE v. EBRAHIM, która
została rozstrzygnięta przez sąd apelacyjny wyrokiem z 26 lutego 1991 r. (Supreme Court of South Africa – Appellate Division). W swoim rozstrzygnięciu
sąd powołał się m.in. na przepisy prawa rzymskiego, dotyczące apelacji obywatela Południowej Afryki.
Stan faktyczny
Ebrahim, urodzony w Republice Południowej Afryki, w 1964 r. został
skazany na 15 lat pozbawienia wolności za działalność przeciwko państwu w nielegalnych organizacjach zbrojnych, zwłaszcza w Afrykańskim
Kongresie Narodowym (African National Congress –ANC). Karę pozbawienia wolności odbywał w uznawanym za najcięższe więzieniu w RPA,
które znajdowało się na wyspie Robbeneiland (Robben Island). Na wolność wyszedł w 1979 r., a więc po odbyciu kary w całości. Po opuszczeniu więzienia władze w Pinetown w Natal nadal prowadziły dochodzenie
przeciwko skazanemu, ale w innej, podobnej sprawie. W obawie przed
ponownym procesem i skazaniem w 1980 r. Ebrahim uciekł do niewielkiego królestwa Suazi, położonego wewnątrz terytorium RPA przy granicy z Mozambikiem. W grudniu 1986 r. został uprowadzony przez dwóch
czarnych mężczyzn. Podczas zatrzymania poinformowali go, że są przedstawicielami policji południowoafrykańskiej. Następnie został związany,
oczy przepasano mu opaską, a usta zakneblowano. Po przekroczeniu granicy został przekazany uzbrojonej grupie tym razem białych mężczyzn,
którzy przewieźli go do Pretorii. Podczas drogi był przepytywany na okoliczność jego działalności w Afrykańskim Kongresie Narodowym. Osoby
towarzyszące mu wielokrotnie dawały do zrozumienia, że są przedstawicielami policji. O tym miałoby świadczyć również to, że chociaż podczas
drogi napotkano wielokrotnie kontrolę policyjną, konwój nie był kontrolowany. O przebiegu akcji na bieżąco był informowany również Jan
121
Bronisław Sitek
Cronje, szef służb południowoafrykańskich. Zatrzymany został przewieziony do komendy głównej policji, gdzie przywitał go sam szef policji
i inni wyżsi oficerowie. Cała akcja była przeprowadzona na podstawie
sec. 29 ustawy z 1982 r. o bezpieczeństwie wewnętrznym z akademicką
dokładnością.
Podczas przesłuchań i w konsekwencji przed sądem skarżący podnosił, że
został uprowadzony przez policję lub służby południowoafrykańskie. Z kolei ani policja, ani też służby południowoafrykańskie nie przyznawały się do
uprowadzenia.
Dla sprawy ważne było to, że władze Suazi wniosły protest do władz RPA
z powodu uprowadzenia wnoszącego pozew.
Analiza stanu faktycznego
W świetle przedstawionych dowodów należy przyjąć, że policja południowoafrykańska nie była zaangażowana w uprowadzenie apelującego.
Osoby uprowadzające skarżącego były członkami tajnych służb Południowej
Afryki. Takie wnioskowanie oparte jest na przekonaniu, że uprowadzający
nie byli osobami znanymi policji. Stąd dla sądu apelacyjnego było oczywiste,
że uprowadzenia dokonali agenci służb specjalnych Południowej Afryki.
Kluczowe znaczenie dla sprawy miało ustalenie znaczenia terminu ,,agent”.
Według sądu apelacyjnego termin ,,agent” odnosi się do osoby działającej na
polecenie i w ramach uprawnień państwowej agencji. W okresie po drugiej
wojnie światowej działania służb specjalnych w wielu państwach realizowane
są poprzez system różnych agencji. Sposób, w jaki oskarżyciel został uprowadzony, wskazuje jednoznacznie, że dokonała tego właśnie taka agencja.
Zaangażowanie się państwa w takie działanie następuje również wówczas,
gdy działający podejmują swoje działania bez wiedzy i aprobaty najwyższych
władz państwowych. Wszelkie akcje podejmowane przez te organy należy
uznać za przejaw działania państwa. Jego organy działają na podstawie władzy delegowanej. Dotyczy to również działania organów administracji służb
specjalnych (agencji). Dla sądu nie budził zatem wątpliwości fakt, że uprowadzenie było dziełem jednej z agencji, nie zaś policji.
W świetle powyższych faktów konieczne jest rozważenie kwestii kompetencji sądu do rozpatrzenia niniejszej sprawy. Czy uprowadzenie było
122
pogwałceniem zasad prawa międzynarodowego? Pogwałcenie tych zasad
spowodowałoby to, że sąd rozpatrujący sprawę nie był kompetentny do rozpatrzenia tej sprawy. Sąd rozpatrujący sprawę był uprawniony do rozpatrywania jedynie spraw rozstrzyganych w świetle przepisów krajowych. Sąd uznał
się jednak za kompetentny, gdyż normy prawa międzynarodowego są częścią
prawa południowoafrykańskiego. Stąd podstawowe pytanie musi zmierzać
do wskazania zasad prawa krajowego, które zostały pogwałcone.
Analiza stanu prawnego
Sąd apelacyjny postanowił powołać się na kilka źródeł prawa rzymskiego,
które dotyczą kompetencji namiestników prowincji.
Prawo rzymskie
Paul. 1 ad ed. (D.2.1.20): Extra territorium ius dicenti impune non paretur. Idem est, et si supra iurisdictionem suam velit ius dicere. (Władza sądownicza nie przysługuje poza terytorium urzędnika uprawnionego do
jej sprawowania. Podobnie jest wówczas, gdy sędzia wykonując swoją
władzę sądowniczą wykracza poza granice swoich kompetencji). (Tłumaczenie własne)
Paul. L. 13 ad Sab. (1.18.3): Praeses provinciae in suae provinciae homines tantum imperium habet, et hoc dum in provincia est: nam si excesserit,
privatus est. Habet interdum imperium et adversus extraneos homines, si
quid manu commiserint: nam et in mandatis principum est, ut curet is, qui
provinciae praeest, malis hominibus provinciam purgare, nec distinguuntur unde sint. (Namiestnik prowincji ma władzę nad ludźmi wyłącznie
w swojej prowincji i to tylko wtedy, gdy w niej przebywa. Jeśli bowiem
przekroczyłby jej granice, staje się osobą prywatną. Czasem przysługuje
mu władza także nad ludźmi spoza prowincji, jeśli popełnili jakiś czyn
zabroniony. Bowiem i w upoważnieniach cesarskich dla zarządców prowincji jest nakaz, aby ten kto stoi na czele prowincji, dbał o to, aby usunąć
z prowincji przestępców, bez względu na to skąd pochodzą). (Tłumaczenie
polskie B. Szolc-Nartowski, Digesta Justyniańskie, Warszawa 2007, s. 115)
Z obu tekstów wynika, że kompetencje namiestników prowincji w antycznym Rzymie ograniczały się wyłącznie do powierzonych im terenów. Taka
praktyka była stosowana pomimo istniejącej wówczas różnorodności systeJournal of Modern Science tom 2/29/2016
123
Bronisław Sitek
mów etnicznych i kulturowych. Władza namiestników zamykała się w granicach prowincji. Przekroczenie przez namiestnika granicy prowincji powodowało, że stawał się on osobą prywatną. Wykonywanie swoich uprawnień
jurysdykcyjnych poza granicami prowincji rodziło zaś spór kompetencyjny.
Macer l. 2 de off. praes. (D.48.3.7): Solent praesides provinciarum, in
quibus delictum est, scribere ad collegas suos, ubi factores agere dicuntur, et desiderare, ut cum prosecutoribus ad se remittantur: et id quoque quibusdam rescriptis declaratur. (W przypadku, gdy namiestnik
prowincji, na terenie której popełniono przestępstwo, zechce ścigać
sprawcę przebywającego na terenie innej prowincji, to wówczas powinien zwrócić się do swojego kolegi pisemnie, aby sprawca został jemu
wydany. O tej procedurze wielokrotnie pisano w reskryptach). (Tłumaczenie własne)
Z tekstu autorstwa Macera wynika, że namiestnik nie mógł arbitralnie
rozstrzygać spraw karnych, przekraczając kompetencje terytorialne przypisane do konkretnej prowincji. Stąd już w okresie klasycznym została wypracowana procedura zatrzymania sprawcy przestępstwa przebywającego na terenie innej prowincji. Procedura ta została ostatecznie opisana w justyniańskiej
Noweli 124 cap. 5. Według tej procedury namiestnik właściwy do ścigania
sprawcy przestępstwa całą procedurę rozpoczynał od opublikowania edyktu
wzywającego sprawcę do stawienia się przed sądem w jego prowincji. Jeżeli poszukiwany nie zgłosił się sam, wówczas sędzia (namiestnik) powinien
powiadomić namiestnika prowincji, w której poszukiwany przebywa, i poprosić o jego aresztowanie i przesłanie go przed swój trybunał. Jeżeliby taki
namiestnik nie dostosował się do tej prośby, podlegał karze grzywny, utraty
urzędu oraz wygnania.
Stanowisko wypracowane w prawie rzymskim zostało przyjęte do systemu Roman-Dutch Law, o czym świadczy komentarz Johannesa Voeta
(1647–1713), jednego z najsłynniejszych prawników tego systemu (Voet
1940, komentarz do D.48.3.2). Podobne stanowisko zajęli inni przedstawiciele systemu Roman-Dutch Law, przywołani w sentencji wyroku, np.:
(1) Antonius Matthaeus II (1601–1654) Tractatus de Criminibus, Komentarz
do D.48.14.1.3.
124
(2) Dionysius Godefridus van der Keessel (1738–1816) Praelectiones ad Jus
Criminale, Kometarz do D.48.3.2.
(3) Johannes van der Linden (1756–1835) Supplementum to Voet’s Commentarius ad Pandectas cited in Gane The Selective Voet., vol. 1, s. 296, przyp. (b).
(4) Pieter Bort (1615–1674) Tractaat handelende van Arresten. Komentarz
do D.3.3.4.
(5) Berlichius (Mathaeus Berlich 1586–1638) Conclusiones Practicabiles (cz. 1,
concl. 74, nr 54–55).
Podsumowując, należy stwierdzić, że w prawie rzymskim oraz w systemie Roman-Dutch Law bezprawne zatrzymanie osoby ściganej poza terenem podlegającym jurysdykcji sędziego (namiestnika) traktowane było
jako poważne naruszenie porządku prawnego, zaś sam czyn traktowany
był jak uprowadzenie. Zatem również prawo RPA nie uprawnia policji czy
innych organów państwa do zatrzymania osób ściganych znajdujących się
poza granicami ich jurysdykcyjnego terytorium. Takie rozwiązanie wynika z uregulowań ustawowych, zwłaszcza z sec. 39 ustawy o postępowaniu karnym z 1977 r. i sec. 19 ustawy o Sądzie Najwyższym z 1959 r. oraz
z wcześniejszego orzecznictwa, np. Abrahams v. Minister of Justice 1963 (4)
SA 542 (C).
Ocena stanu prawnego
Powyższa analiza opiera się na licznych zasadach prawnych, jak np.
ochrony praw człowieka, poszanowania pokojowych stosunków między państwami, działania wymiaru sprawiedliwości na podstawie zasady legalności,
zakazu bezprawnego zatrzymania czy aresztowania oskarżonego, nieprzekraczania kompetencji przez organy sądowe. Ponadto organy państwa powinny
respektować suwerenność innych państw lub jednostek administracyjnych.
Postępowanie sądowe powinno być oparte na zasadzie przejrzystości, legalizmu i odbywać się z zachowaniem zasady „czystych rąk” (clean hands).
Właśnie ta zasada została złamana przez władze państwowe RPA w analizowanym przypadku. Dlatego sąd apelacyjny uchylił wyrok sądu I instancji
i uznał, że zatrzymanie podejrzanego poza granicami jurysdykcyjnymi organów ściągania było bezprawne.
125
Bronisław Sitek
Podsumowanie
Procesy globalizacyjne obejmują coraz to nowe obszary życia społecznego, w tym również te, które są regulowane przepisami prawa. Zniesienie
granic politycznych między państwami, a w konsekwencji i barier prawnych, zwłaszcza celnych, zrodziło konkretne problemy wymagające rozwiązania. Są one zasadniczo związane ze stosowaniem prawa w obrocie
handlowym. Jednym ze źródeł powstawania nowych problemów jest swoboda zawierania umów realizowana przez konsumentów i przedsiębiorców
w przestrzeni prawnej bez granic. Jedną z takich przestrzeni jest Unia Europejska, w której obowiązują nadal systemy prawne państw członkowskich,
bazujące na tzw. prawie kontynentalnym i common law. Odrębność kulturowa poszczególnych systemów prawnych rodzi konkretne problemy dla
przedsiębiorców i samych konsumentów, takie jak: niepewność po stronie
konsumentów, wzrost kosztów transakcji handlowych, utrata zaufania obywatela do instytucji unijnych i procesu integracji. Stąd Unia coraz wyraźniej ingeruje w poszczególne dziedziny prawa, w tym i cywilnego.
Potrzebę ujednolicenia prawa w Europie przez synchronizację lub kodyfikacje zaczęto zauważać wyraźnie w latach 80. Dotychczasowe działania realizowane w obrębie ujednolicania prawa w Unii można podzielić na działania
synchronizujące i unifikujące europejską przestrzeń prawną. Pierwsze z nich
zmierzają do wypracowania wspólnych rozwiązań poszczególnych problemów
prawnych na podstawie rozwiązań wypracowanych w łonie dotychczasowej
kultury prawnej poszczególnych państw członkowskich, a więc z odniesieniem
do prawa rzymskiego. Działania unifikujące zmierzają zaś do stworzenia nowego europejskiego kodeksu prawa umów czy europejskiego kodeksu prawa
cywilnego, nawet w oderwaniu od dotychczasowej kultury prawnej.
Przykładem działań unifikujących europejską przestrzeń prawną są prace
zrealizowane przez tzw. Komisję Lando czy Grupę Ch. von Bara. Komisja kierowana przez O. Lando (The Commission on European Contract Law) sformułowała Zasady Europejskiego Prawa Umów (Principles of European Private Law).
Z kolei Ch. von Bar przewodniczy Grupie Studyjnej ds. Europejskiego Kodeksu
Cywilnego (Study Group on European Civil Code), której celem jest przygotowanie europejskiego kodeksu cywilnego. Owocem prac tej grupy jest projekt
wspólnych ram odniesień (Draft of a Common Frame of Reference – DCFR).
126
Działania Unii Europejskiej są na etapie ujednolicania prawa europejskiego, bez specyfikacji jej formy, czyli synchronizacji lub jednolitej kodyfikacji.
W tym zakresie ukazało się kilka dokumentów unijnych, o których jest mowa
w Zielonej Księdze Komisji w sprawie możliwości politycznych w zakresie
postępów w kierunku ustanowienia europejskiego prawa umów dla konsumentów i przedsiębiorców.
Ostatnia kwestia do rozwiązania to pytanie o wybór drogi ujednolicenia europejskiej przestrzeni gospodarczej. Wydaje się, że najwłaściwszą jest
synchronizacja istniejących systemów prawnych. Wybór tej drogi wydaje się
nad wyraz oczywisty ze względu na mniejsze koszty ekonomiczne. Wprowadzenie europejskiego kodeksu cywilnego wymagać będzie przeprowadzenia
szkoleń w zakresie nowego prawa wszystkich organów stosujących prawa cywilne, a więc sędziów, prokuratorów, adwokatów, radców i innych. Budowa
jednolitego systemu orzekania na podstawie dotychczasowych, niekiedy dość
różniących się od siebie, tradycji prawnych jest zaś możliwa. Przykładem jest
analizowany w pracy precedens pochodzący z systemu mieszanego, obowiązującego w RPA.
Literatura
Adam, R. (2006). Lineamenti generali dell’ordinamento comunitario. W: A. Tizzano
(red.), Il diritto privato dell’Unione Europea, vol. 1, Torino, s. 27 i n.
Bar, C. von (2000). Prace nad projektem Europejskiego Kodeksu Cywilnego, „Państwo
i Prawo”, nr 10, s. 44 i n. ISBN 978-88-3485490-7.
Bar, C. von, Schulte Nölke, H. (red.) (2009). Principles, Defi nitions and Model
Rules of European Private Law. Draft Common Frame of Reference (DCFR),
München.
Barcik, J., Wentkowska, A. (2008). Prawo Unii Europejskiej z uwzględnieniem Traktatu Lizbońskiego, Warszawa. ISBN 9788325502737.
Basedow, J. (2001). La codificazione del diritto privato nell’Unione Europea: la creazione di un ibrido. W: G. Alpa, E.N. Buccico (red.), Il codice civile europeo. Materiali
dei seminari 1999–2000, Milano, s. 173.
Bełdowski, J. (2005). Ku Europejskiemu Kodeksowi Cywilnemu?, „Edukacja Prawnicza”, nr 6, s. 7. ISSN 1231-0336.
Bretone, M. (2001). Storia del diritto Romano, Roma-Bari.
127
Bronisław Sitek
Cooter, R., Ulen, Th. (2009). Ekonomiczna analiza prawa, tłum. polskie: J. Bełdowski,
K. Metelska-Szaniawska, Warszawa. ISBN 9788325503970.
Dajczak, W. (2005). Problem „ponadczasowości” zasad prawa rzymskiego. Uwagi
w dyskusji o „nowej europejskiej kulturze prawnej”, „Zeszyty Prawnicze UKSW”
5.2, s. 7 i n. ISSN 1643-8183.
Dajczak, W. (2009). „Treu Und Glauben” in System des Gemeinsamen Referenzrahmens Und die Idee einer „organisch vollzogenen” Privatrechtsangleichung in Europa,
„Zeitschrift für Gemeinschaftsprivatrecht European Community”, nr 2, s. 63 i n.
Dajczak, W. (2009). Vom Beruf der Europäischen Union für die Kodifikation des Zivilrechts, „Zeitschrift für Gemeinschaftsprivatrecht European Community”, nr 5,
s. 201.
Du Bois, F. (red.) (2007). Wille’s Principles of South African Law, 9th ed. Cape Town.
ISBN 9780702165511.
Dulckeit, G., Schwarz, F., Waldstein, W. (1989). Römische Rechtsgeschichte, München.
Giaro, T. (1987). Dogmatische Wahrheit und Zeitlosigkeit in der Römischen Jurisprudenz, Bollettino dell’Istituto di diritto romano XXIX, s. 1 i n.
Giaro, T. (2007). Interpretacja jako źródło prawa – dawniej i dzisiaj, „Studia Prawno-ustrojowe” nr 7, s. 243 i n. ISSN 1644-0412.
Giaro, T. (2009). Leon Petrażycki i ekonomiczna analiza prawa. Materiały do dalszych
rozważań. W: H. Izdebski (red.), Nauka i nauczanie prawa. Tradycja i przyszłość.
Warszawa, s. 211 i n. ISBN 978-83-7206-152-2.
Giaro, T. (2005). P. Winczorek (red.), Teoria i praktyka wykładni prawa, Warszawa,
s. 25 i n.
Glück, C.F. (1822). Ausführliche Erläuterung der Pandekten nach Hellfeld: ein Commentar, Erlangen.
Hondius, E., Wiewiórkowska-Domagalska, A. (2002). Europejski kodeks cywilny
(Analiza prac Grupy Studyjnej), „Państwo i Prawo”, z. 6, s. 28 i n. ISSN 003-0980.
Irti, N. (1999). L’età della decodificazione, Milano.
Joubert, W.A. et al. (2004). The Law of South Africa, Durban.
Kaczorowska, M. (2010). Rola restatements w procesie europeizacji prawa prywatnego,
„Radca Prawny”, nr 1, s. 35–43.
Konarski, H. (2004). Perspektywy kodyfikacji europejskiego prawa zobowiązań, „Przegląd Prawa Handlowego”, nr 3, s. 32. ISSN 1230-2996.
128
Lankosz, K. (2005). Europejska przestrzeń prawna u progu XXI wieku. W: Współczesne
wyzwania europejskiej przestrzeni prawnej. Księga pamiątkowa dla uczczenia 70. rocznicy urodzin Profesora Eugeniusza Piontka, Kraków, s. 33. ISBN 83-7444--009-0.
Luchetti, G., Petrucci, A. (2006). Fondamenti di diritto contrattuale europeo. Dalle radici romane al progetto dei Principles of European Contract Law della Commissione
Lando, Bolognia.
MacKerron, G.H. (1935). The Sale of Goods in South Africa, Pretoria.
Mackintosh, J. (1934). Roman Law in modern practice, Edinburgh.
Mańko, R. (2004). Europejski Kodeks Cywilny – stan prac nad projektem i perspektywy
dalszego rozwoju, „Studia Iuridica”, t. XLIII, s. 141 i n. ISSN 0137-4346.
Mańko, R. (2004). Instytucje UE wobec idei europejskiego kodeksu cywilnego, „Przegląd Prawa Europejskiego”, nr 2, s. 47 i n. ISSN 1427-0552.
Mańko, R. (2004). Prawo prywatne w Unii Europejskiej. Perspektywy na przyszłość,
Warszawa. ISBN 83-918286-6-2.
Pajor, T. (2002). Prawo cywilne a prawo Unii Europejskiej. W: M. Seweryński, Z. Hajna (red.), Studia prawno-europejskie, t. VI, Łódź, s. 58 i n.
Pollak, W. (1937). The South African Law of Jurisdiction, Pretoria.
Rajski, J. (2006). Nowy etap rozwoju europejskiego prawa prywatnego, „Kwartalnik
Prawa Prywatnego”, z. 1, s. 111 i n. ISSN 1230-7173.
Rayner, S. (1991). The Theory of Contracts in Islamic Law, London: Graham and Trotman. ISBN 978-1853336171.
Rott-Pietrzyk, E. (2005). Pojęcie rozsądku w projekcie Europejskiego Kodeksu Cywilnego. W: L. Ogiegło, W. Popiołek, M. Szpunar (red.), Rozprawy prawnicze.
Księga pamiątkowa Profesora Maksymiliana Pazdana, Kraków, s. 704. ISBN
9788374441483.
Royehnalová, N., Valdhans, J. (2010). A Few Observations on Choice of Law.
W: A.J. Bělohlávek, N. Rozehnalová (red.), Czech Yearbook of International Law,
vol. I, Second Decade Ahead: Tracing the Global Crisis, Prague, s. 3 i n.
Savigny, F.C. (1841). Das Recht des Besitzes, System des heutigen Römischen Rechts, Berlin.
Sitek, B. (1999). Prawo rzymsko-holenderskie. Współczesne zastosowanie prawa
rzymskiego. W: T. Maciejewski (red.), Dzieje wymiaru sprawiedliwości, Koszalin,
s. 33–45. ISBN 8387739502.
Skocznym, T. (2002). Europejskie prawo konkurencji – od doskonalenia przez modernizację w kierunku transformacji? W: M. Seweryński, Z. Hajna (red.), Studia prawno-europejskie, t. VI, Łódź, s. 112 i n.
129
Bronisław Sitek
Tizzano, A. (2006). Il diritto privato dell’Unione Europea, t. I, Torino. ISBN 978-88-3485490-7.
Vangerow, K.A. (1867). Lehrbuch der Pandekten, Leipzig.
Voet, J. (1940). Commentarius and Pandectas, Cape Twon, Johannesburg, Komentarz
do D.48.3.2.
Wieacker, F. (1955). Vulgarismus und Klassizismus im Recht der Spätantike, Heidelberg.
Windscheid, B. (1862). Lehrbuch des Pandektenrechts, Düsseldorf.
Zimmermann, R., Visser, D.P. (1996). Southern Cross: Civil Law and Common Law in
South Africa, Oxford. ISBN 978-0198260875.
Acquis Group – Principles of the Existing EC Contract Law, http://www.acquis-group.
org/, dostęp: 7.02.2010.
Common Core, http://www.common-core.org/, dostęp: 7.02.2011.
Economic Impact Group, http://www.tilburguniversity.edu/research/institutes-andresearch-groups/tilec/, dostęp: 7.02.2010.
Insurance Group, http://www.uibk.ac.at/zivilrecht/restatement/, dostęp: 7.02.2010.
Islamic Law of Contract, http://translate.google.pl/translate?hl=pl&langpair
=en|pl&u=http://www.qfinance.com/operations-management-checklists/islamiclaw-of-contracts, dostęp: 6.02.2011.
Lando, O., Contract law in the EU. The Commission Action Plan and the Principles of
European Contract Law. W: http://frontpage.cbs.dk/law/commission_on_european_contract_law/literature.htm, dostęp: 2.02.2010.
Rahman, Z.A.A., Islamic Law of Contract, 2013, http://www.slideshare.net/
maceabdullah/islamic-law-of-contracts, dostęp: 17.05.2015.
Restatements „Third”, http://www.e-radcaprawny.org/eshop,3,19,19,459,szczegoly,0,0,1,2.html - _ftn8, dostęp: 17.05.2015.
130
Leszek Jerzy Jasiński
Politechnika Warszawska
[email protected]
Journal of Modern
s. 131–152
The deindustrialization and the Economic
Security
Dezindustrializacja a Bezpieczeństwo
Ekonomiczne
Abstract
The deindustrialization is a process of lowering the share of industry in GDP.
There is no evidence of vanishing industrial production worldwide and in highly
developed countries. The industry of today is being transformed but it is still of the
top importance for the economic security.
Streszczenie
Dezindustrializacja polega na relatywnym spadku udziału przemysłu w PKB. Nie
ma oznak zaniku działalności przemysłowej w skali świata, w szczególności w krajach wysoko rozwiniętych. Postać przemysłu ulega zmianie, pozostaje on ważny dla
bezpieczeństwa ekonomicznego.
Keywords: industry, GDP, economic sector, manufacturing, assembling, economic
security
Słowa kluczowe: przemysł, PKB, sektor gospodarczy, przetwórstwo przemysłowe,
bezpieczeństwo ekonomiczne
Wprowadzenie
Zanim opiszemy wzajemne związki zachodzące między zjawiskiem dezindustrializacji a postulatem utrzymania bezpieczeństwa ekonomicznego kraju, spróbujemy sprecyzować znaczenie obu pojęć. Nie są one przez wszystJournal of Modern Science tom 2/29/2016
131
kich rozumiane w ten sam sposób, co utrudnia prowadzenie analiz i sporów.
Brak jednoznacznej definicji tych pojęć nakłada się na uproszczone lub wręcz
błędne sądy na temat sektorowej struktury współczesnej gospodarki i bezpieczeństwa ekonomicznego kraju. Takim błędem jest zwłaszcza mniemanie, jakoby w krajach wysoko rozwiniętych, a zwłaszcza w ich regionach wiodących
pod względem ekonomicznym, nie istniał już przemysł, a cała działalność
gospodarcza ograniczała się do świadczenia usług i produkcji rolnej.
Zjawisko dezindustrializacji
Dezindustrializacja, inaczej odprzemysłowienie, polega na zmniejszeniu
się udziału przemysłu w produkcie krajowym brutto (PKB). Jedynie w sytuacji skrajnej zjawisko to sprowadza się do zaniku lub radykalnego spadku
wielu rodzajów produkcji przemysłowej w ujęciu bezwzględnym. Najczęściej
jednak oznacza ono jedynie obniżenie się jej wielkości relatywnej.
Jeżeli przyjąć podział gospodarki na trzy zasadnicze sektory, czyli rolnictwo (sektor pierwszy), przemysł (sektor drugi) i usługi (sektor trzeci), dezindustrializacja oznacza spadek udziału sektora drugiego w PKB. W procesie
tworzenia PKB miejsce artykułów przemysłowych zajmują towary pochodzące z sektora usług. W minionych dekadach w krajach wysoko rozwiniętych dezindustrializacja przyjmowała rozmiary szczególnie duże w przypadku przemysłu ciężkiego. Poprzedziło ją zmniejszenie się udziału rolnictwa
w produkcji łącznie. Proces spadku udziału rolnictwa w PKB rozpoczął się na
początku XX w., a w niektórych krajach jeszcze w XIX w., zaś proces spadku
udziału przemysłu nastąpił w drugiej połowie XX w.
Przyczyny zmniejszenia się znaczenia przemysłu w gospodarce są generalnie dwojakie, znajdują się one po stronie popytu i po stronie podaży. Ten drugi
czynnik powinniśmy rozumieć w sposób szeroki, uwzględniając dynamikę wydajności pracy i łącznej produktywności czynników wytwórczych, które mają
wpływ na wielkość i strukturę produkcji. Każdą szczegółową teorię i opinię na
temat dezindustrializacji da się sprowadzić do identyfikacji zjawisk popytowych,
podażowych lub dotyczących obu tych wielkości ekonomicznych jednocześnie.
W miarę wzrostu dochodów, prowadzącego do względnego nasycenia dobrami fizycznymi, konsumenci przeznaczają coraz więcej środków na zakup
usług, a stosunkowo mniej na dobra fizyczne. Jest to sytuacja podobna do
132
DEZINDUSTRIALIZACJA A BEZPIECZEŃSTWO EKONOMICZNE
występującej we wcześniejszej fazie rozwoju społeczno-gospodarczego zmiany pozycji rolnictwa: w społeczeństwach zamożnych wydatki na żywność się
nie powiększają, a stale rosnące dochody są przeznaczane najpierw na dobra
fizyczne, a następnie na usługi.
Przekształcenia strukturalne w gospodarce znajdują istotną przyczynę
w technice. Stała mechanizacja wytwarzania dóbr zmniejszyła zapotrzebowanie na pracę najpierw w rolnictwie, a później w przemyśle. Mniejsze zużycie energii i materiałów w celu wytworzenia dóbr finalnych doprowadziło do
zmniejszenia się rozmiarów fizycznych wielu rodzajów produkcji przemysłowej w ujęciu en bloc.
Zmiany w technice są zjawiskiem permanentnym, chociaż można wskazać okresy jego nasilenia się. Pierwszą rewolucję przemysłową z przełomu
XVIII i XIX w. umożliwiło wynalezienie silnika parowego, a także pojawienie
się mechanicznego czółenka w przemyśle włókienniczym. Druga rewolucja
przemysłowa, której największe nasilenie nastąpiło w drugiej połowie XIX w.
i na początku następnego stulecia, minęła pod znakiem głównie wykorzystania energii elektrycznej i silnika spalinowego (Kaliński, 2000, s. 40, 73).
Trzecią rewolucję przemysłową, sto lat późniejszą w stosunku do rewolucji
drugiej, charakteryzuje połączenie zmian w różnych dziedzinach techniki
z nowymi możliwościami prowadzenia działalności gospodarczej. Trudno
wskazać jeden wynalazek wiodący w tym czasie prym. W obszarze technologii znaczenie szczególne zajmują obecnie elektronika, informatyka, telekomunikacja, inżynieria materiałowa, robotyka i biotechnologia. Początek XXI w.
cechuje powstanie nowych możliwości produkcji i świadczenia usług dzięki
laserom, komputerom, poczcie elektronicznej i telefonom komórkowym, nowym tworzywom, robotom i inżynierii genetycznej.
Zmiany w technice nie są jedyną przyczyną dezindustrializacji. Wiele
przedsiębiorstw z pogranicza między sektorem drugim a sektorem trzecim
zmieniło swój profil wytwarzania. Oznacza to, że wiele firm przemysłowo-usługowych nabrało charakteru usługowo-przemysłowego. W Wielkiej Brytanii taka zmiana wyjaśnia przekształcenia strukturalne w gospodarce w 10%
(Chang, 2014, s. 261). Na międzysektorowe relacje strukturalne miał wpływ
outsourcing, który owocuje często powstawaniem firm usługowych, podczas
gdy wcześniej taka działalność była „przypisana” sektorowi przemysłowemu.
133
Na zmiany strukturalne duży wpływ miał handel zagraniczny i międzynarodowy podział pracy (Jasiński, 2012). Ich następstwem stała się jednak
bardziej zmiana lokalizacji przemysłu niż nowa struktura sektorowa gospodarki światowej jako całości. Rozwój wymiany międzynarodowej przyczynił
się natomiast do przemian strukturalnych w poszczególnych państwach.
Pewne znaczenie miały również przyjęte przez dane społeczeństwo wartości i sposoby oceny zjawisk. Ten sam punkt wyjściowy może stanowić,
w przypadku różnych narodów, podstawę ewolucji przebiegającej w odmiennym kierunku. Na przykład w połowie XIX w. struktury gospodarcze
Stanów Zjednoczonych i Argentyny były do siebie podobne, zbliżony był
w nich poziom dochodu na mieszkańca. W gospodarce obu krajów najważniejszą rolę odgrywało rolnictwo, którego produkty dominowały w eksporcie. Sto lat później gospodarki tych krajów przedstawiały się całkowicie rozbieżnie. Istotną tego przyczyną było inne podejście do prowadzenia
działalności gospodarczej: praktyka amerykańska, stawiająca na efektywność i innowacyjność, oraz praktyka argentyńska, którą najpierw określił
konserwatywny elitaryzm właścicieli ziemskich, a później płomienny, lecz
jałowy, radykalizm w rodzaju peronizmu (Beattie, 2009, s. 10–13). Nie jest
wykluczone, że ewolucja gospodarki amerykańskiej przebiegałaby podobnie jak argentyńskiej, gdyby wojna secesyjna z drugiej połowy XIX w. zakończyła się w inny sposób.
We współczesnej gospodarce za kluczowy uważa się sektor wiedzy. Nie
należy utożsamiać go z żadnym z podstawowych sektorów: z przemysłem,
rolnictwem lub usługami. W każdym z nich znajdziemy komponent związany z techniką najnowszą i najbardziej obiecującą na przyszłość, ale szczególnie ważnym miejscem jej obecności jest przemysł. Co więcej, ponieważ
rentowność wytwarzania w sektorze wiedzy jest wysoka, dlatego im jest on
większy, tym lepiej dla całej gospodarki (Jasiński, 2011, s. 98).
Dezindustrializację można oceniać pozytywnie lub negatywnie, wolno ją
postrzegać jako zjawisko obiektywne, niezależne od preferencji podmiotów
ekonomicznych, a nawet jako niedające się przez nie kontrolować (Rowthorn, Wells, 1987). Słabsza pozycja przemysłu, w ujęciu bezwzględnym lub
relatywnym, stanowi niekiedy rezultat osiągnięcia przez gospodarkę stanu
dojrzałości. Z uwagi na dużą mobilność kapitału, również międzynarodową,
134
lokalizacja przemysłu nie może być dzisiaj uważana za przesądzoną na zawsze. Dezindustrializacja będzie omijać pewne regiony jedynie do czasu.
Obraz życia gospodarczego w społeczeństwie powstaje w niemałym stopniu na podstawie stereotypów. Należy zwrócić uwagę na obiegowy sposób
postrzegania przemysłu jako składnika ogólnej aktywności ekonomicznej
społeczeństwa. W pierwszej połowie XX w., w mniejszym stopniu na początku drugiej połowy tego stulecia, właśnie przemysł, na ogół przemysł ciężki, był traktowany jako symbol nowoczesności i rozwoju. Krajobraz gospodarczy i przemysłowy z kominami i dymem fabrycznym pojawiał się często
w środkach przekazu i w materiałach promujących społeczności lokalne. Taki
sposób patrzenia na gospodarkę należy do przeszłości, dzieje się tak w rzeczywistości, ale nie zawsze w świadomości ludzi. Jednym z powodów nieaktualności tego dawnego wyobrażenia jest zmniejszający się w minionym półwieczu popyt na stal i węgiel. Miejsce czarnej, brudnej, dymiącej „industrii”,
rodem z XIX w., zajęła gospodarka oparta na wiedzy. Nie oznacza to jednak,
że przemysłu już nie ma lub że jest go niewiele.
Miejsce przemysłu w gospodarce w świetle
danych statystycznych
Tabela 1 pozwala stwierdzić, że w latach 1870–1995 dokonał się w gospodarce europejskiej proces zasadniczych zmian w strukturze zatrudnienia.
Zmalało ono radykalnie w rolnictwie, wyraźnie powiększyło się zaś w usługach. Po drugiej wojnie światowej, do czasu przemian z lat 70., relatywny
poziom zatrudnienia był wysoki, znacznie wyższy niż pod koniec stulecia.
Tabela 1.
Struktura zatrudnienia w 12 głównych krajach Europy w 1870, 1950, 1973 i 1995 r., w %
Lata/sektory
Pierwszy
Drugi
Trzeci
1870
50,2
26,4
23,4
1950
24,7
38,1
37,2
1973
9,7
38,5
51,8
1995
4,5
27,3
68,2
Źródło: A. Maddison (1997). The Nature and Functioning of European Capitalism: A Historical
and Comparative Perspective, Banca Nationale del Lavoro, December
135
Tabela 2 obrazuje zmiany w strukturze PKB Finlandii, jakie zaszły w tym
kraju w ciągu 140 lat. W tym czasie Finlandia dokonała ogromnego skoku
rozwojowego. Udział rolnictwa zmalał radykalnie, powiększył się zaś udział
usług i podwoił się udział przemysłu. Podobna ewolucja struktury PKB wystąpiła w innych krajach.
Tabela 2.
Zmiany w strukturze PKB Finlandii w 1860 i 2000 r., w %
Sektory
1980
2000
Pierwszy
62
3
Drugi
16
34
Trzeci
22
63
Źródło: Statistical Yearbook of Finland, Official Statistics of Finland, 2009
Kolejne zestawienie statystyczne (tab. 3) buduje obraz dynamiki produkcji pozarolniczej w Stanach Zjednoczonych w ciągu ostatnich 50 lat. Tabela 3
wskazuje na bardzo duży wzrost produkcji przemysłowej i wydajności pracy.
Pierwsza dekada obecnego stulecia, do czasu rozpoczęcia globalnego kryzysu
finansowego, nie przyniosła załamania się tych tendencji, przeciwnie, poprawa wskaźników była nadal znacząca.
Tabela 3.
Dynamika produkcji pozarolniczej, produkcji na godzinę pracy i jednostkowych kosztów pracy w Stanach Zjednoczonych w latach 1960–2008, poziom w 1960 r. = 100
Rok
Produkcja
pozarolnicza
Produkcja
na godzinę pracy
Jednostkowe koszty pracy
1970
153,9
135,6
125,0
1980
217,8
161,7
239,8
1990
304,8
192,5
336,6
2000
445,5
238,7
404,2
2008
515,5
292,5
446,5
Źródło: obliczenia własne na podstawie: Economic Report of the President. Transmitted
to the Congress in February 2010, US Government Printing Office, Washington 2010
136
Tabela 4 obrazuje zmiany udziału przemysłu w łącznej wartości dodanej
w wielu krajach. Zebrane dane statystyczne pozwalają odnaleźć w minionych
dekadach sytuację polegającą na zmniejszeniu się tego udziału, który oznacza
zjawisko dezindustrializacji.
Tabela 4.
Udział przemysłu w łącznej wartości dodanej w wybranych krajach w 1970, 1990,
2000 i 2008 r., w %
Kraje
1970
1990
2000
2008
Austria
39,6
32,2
30,8
30,7
Belgia
43,1
31,5
27,0
23,1
Brazylia
b.d.
b.d.
27,7
27,3
Estonia
b.d.
b.d.
27,5
29,1
Finlandia
38,6
33,3
33,7
31,6
Francja
34,9
27,1
22,9
20,4
Grecja
28,3
25,2
21,0
19,0
Hiszpania
40,6
33,0
29,2
28,4
Holandia
37,7
29,4
24,9
25,5
Indie
b.d.
b.d.
25,9
29,2
Indonezja
b.d.
b.d.
45,9
48,1
Irlandia
35,7
35,0
41,1
b.d.
Izrael
b.d.
b.d.
25,3
b.d.
Japonia
44,1
38,6
31,1
b.d.
Korea Płd.
24,6
38,8
38,4
b.d.
Luksemburg
46,3
29,4
18,4
15,4
Meksyk
33,2
36,4
35,8
b.d.
Niemcy
48,1
37,3
30,3
29,8
Norwegia
31,6
34,0
42,0
46,2
Polska
b.d.
b.d.
31,7
32,0
137
Kraje
1970
1990
2000
2008
Portugalia
25,6
28,1
27,6
23,9
Republika Czeska
b.d.
43,2
38,1
37,6
Rosja
b.d.
b.d.
37,9
36,1
Słowacja
b.d.
b.d.
36,2
38,0
Stany Zjednoczone
33,9
28,0
24,2
b.d.
Szwajcaria
b.d.
31,9
27,3
28,2
Szwecja
37,3
30,6
28,6
28,0
Węgry
b.d.
b.d.
31,8
29,1
Wielka Brytania
42,6
34,1
27,3
23,6
Włochy
39,2
32,1
28,4
27,0
Źródło: www.oecd.org. b.d. – brak danych
Kolejne dwie tabele – 5 i 6 ilustrują udział interesujących nas sektorów
gospodarki, drugiego i pierwszego, w PKB w ostatnim czasie. W przypadku
przemysłu udział ten utrzymuje się na poziomie zróżnicowanym w poszczególnych krajach, generalnie nie jest on niski.
Tabela 5.
Udział przemysłu w PKB w 2014 r., w %
Kraje
Udział
Kraje
Udział
Kraje
Udział
Australia
28,9
Indie
24,2
Singapur
25,0
Belgia
21,1
Izrael
25,7
Stany Zjednoczone
20,7
Brazylia
23,8
Japonia
24,5
Szwajcaria
26,7
Chiny
42,6
Niemcy
30,8
Szwecja
33,4
Francja
19,4
Polska
32,0
Ukraina
29,0
Grecja
15,9
Republika
Czeska
37,4
Węgry
31,1
Holandia
22,3
Rosja
36,3
Wielka Brytania
20,6
Źródło: The World Factbook, www.cia.gov
138
Tabela 6.
Udział rolnictwa w PKB w 2014 r., w %
Kraje
Udział
Kraje
Udział
Kraje
Udział
Australia
3,7
Indie
1,2
Singapur
0
Belgia
0,8
Izrael
2,4
Stany Zjednoczone
1,6
Brazylia
5,8
Japonia
1,2
Szwajcaria
0,8
Chiny
9,2
Niemcy
0,9
Szwecja
1,8
Francja
1,7
Polska
3,7
Ukraina
12,1
Grecja
3,5
Republika Czeska
2,6
Węgry
3,4
Holandia
2,8
Rosja
4,0
Wielka Brytania
0,6
Źródło: The World Factbook, www.cia.gov
Następne dwie tabele – 7 i 8 dają pogląd na dynamikę produkcji przemysłowej ogółem oraz przetwórstwa przemysłowego w ostatnich latach. Przedstawiony zestaw materiałów zaprzecza obiegowym sądom o nieobecności
przemysłu we współczesnej gospodarce krajów wysoko rozwiniętych, a także
w Polsce.
Tabela 7.
Produkcja przemysłowa ogółem w 2013 r., stan w 2010 r. = 100
Kraje
Udział
Kraje
Udział
Kraje
Udział
Australia
110,1
Indie
103,9
Republika Czeska
99,9
Belgia
101,5
Irlandia
97,6
Rosja
109,0
Brazylia
100,3
Japonia
96,9
Stany Zjednoczone
111,0
Francja
98,6
Korea Płd.
106,1
Szwajcaria
105,9
Grecja
85,8
Litwa
114,0
Węgry
96,0
Holandia
99,6
Polska
109,9
Wielka Brytania
96,2
Źródło: www.stat.gov.pl
139
Tabela 8.
Przetwórstwo przemysłowe w 2013 r., stan w 2010 r. = 100
Kraje
Udział
Kraje
Udział
Kraje
Udział
Australia
98,7
Indie
103,5
Republika Czeska
107,6
Belgia
104,0
Irlandia
101,2
Rosja
114,1
Brazylia
100,8
Japonia
97,0
Stany Zjednoczone
111,3
Francja
98,7
Korea Płd.
107,8
Szwajcaria
105,8
Grecja
85,8
Litwa
121,0
Węgry
99,4
Holandia
101,5
Polska
111,6
Wielka Brytania
99,4
Źródło: www.stat.gov.pl
Tabela 9 przedstawia udział dużych grup krajów świata w zsumowanej
wartości dodanej. Zestawienie to wskazuje na ograniczone miejsce w globalnej produkcji przemysłowej Chin i krajów rozwijających się, inaczej, niż
postrzega się to zjawisko w wielu uproszczonych dyskusjach ekonomicznych
prowadzonych na całym świecie.
Tabela 9.
Udział poszczególnych obszarów świata w łącznej wartości dodanej przemysłu
w 2010 r.
Obszary
Udział
Kraje wysoko rozwinięte
67,7
– Ameryka Północna
22,4
– Europa
24,7
– Azja Wschodnia
17,2
Kraje rozwijające się i nowe uprzemysłowione
32,3
– Chiny
15,3
– Kraje nowe, kraje uprzemysłowione
13,8
– Kraje najmniej rozwinięte
0,5
Kraje rozwijające się i nowe uprzemysłowione
32,3
– Afryka
1,5
– Azja i rejon Pacyfiku
21,7
– Ameryka Łacińska
5,8
– Kraje pozostałe
3,3
Źródło: World Manufacturing Production, UNIDO 2014
140
Ostatnie dwie tabele – 10 i 11 mają znaczenie historyczne. Ilustrują dynamikę produkcji przemysłowej, wysoką i niską, w różnych krajach w okresie
poprzedzającym wielką recesję z końca pierwszej dekady XXI w. W świetle
zamieszczonych danych statystycznych gospodarka polska wykazała w rozpatrywanym czasie duży wzrost.
Tabela 10.
Wybrane kraje świata, w których produkcja przemysłowa była w 2007 r. o co najmniej połowę wyższa niż w 2000 r., stan w 2000 r. = 100
Kraje
Produkcja
Kraje
Produkcja
Brazylia
176,2
Polska
159,0
Estonia
188,0
Republika Czeska
162,4
Indie
164,8
Słowacja
159,0
Korea Płd.
155,9
Węgry
157,0
Ukraina
187,1
Źródło: Rocznik Statystyczny, GUS 2009
Tabela 11.
Wybrane kraje świata, w których produkcja przemysłowa była w 2007 r. wyższa niż
w 2000 r. co najwyżej o 10%, stan w 2000 r. = 100
Kraje
Produkcja
Kraje
Produkcja
Dania
109,0
Meksyk
110,0
Francja
104,3
Norwegia
93,7
Grecja
102,3
Portugalia
104,9
Hiszpania
108,6
Stany Zjednoczone
107,4
Holandia
109,0
Włochy
98,4
Japonia
108,8
Wielka Brytania
97,3
Kanada
101,3
Źródło: Rocznik Statystyczny, GUS 2009
141
W świetle przedstawionych danych nie mają racji obserwatorzy głoszący
ogólny spadek rozmiarów produkcji przemysłowej na świecie. Można mówić o spadku w kategoriach relatywnych. Dynamika produkcji przemysłowej
była jedynie niższa niż dynamika sektora usług.
Przebieg zjawiska dezindustrializacji
w niektórych krajach
Opiszemy teraz przebieg procesów dezindustrializacji w minionych dekadach, kiedy postępował on naprzód szczególnie prędko i powodował poważne konsekwencje społeczne. Dla ukształtowania się dzisiejszych relacji
w gospodarce światowej kluczowe znaczenie miały wydarzenia z lat 70. XX w.
Odeszły wtedy w przeszłość niskie do tej pory ceny surowców energetycznych, jakie od końca XIX w. znacząco ułatwiały wzrost PKB. Już w 1970 r.
zaczęła rosnąć cena ropy naftowej – zjawisko to uległo radykalnemu przyśpieszeniu w 1973 r., kiedy wzrost ceny osiągnął 400%. Czasem przełomu był
1973 r. (Fierla, 2005, s. 303). W 1979 r. cena powiększyła się ponownie, tym
razem dwukrotnie. Skutki tej zmiany wywarły duży wpływ na gospodarkę
całego świata, szczególnie krajów Zachodu (Czerny, 2008, s. 37–42).
Bezpośrednią przyczyną powszechnych, wywołanych przez nowe ceny
turbulencji ekonomicznych stały się trudności w przemyśle samochodowym,
produkującym pojazdy paliwożerne. Z kolei wysokie ceny paliw oddziaływały na sytuację w innych sektorach, w szczególności w metalurgii. Na skutek
tych przemian w krajach wysoko rozwiniętych wystąpiły zjawiska recesyjne,
powiększyło się bezrobocie i wzrosła inflacja. Pojawiły się okoliczności zmuszające do wdrażania nowych, energooszczędnych technologii, co oznaczało
szybki odwrót od wielu ważnych do tej pory form i sposobów wytwórczości.
W konsekwencji, zmniejszyło się relatywne znaczenie szeroko rozumianego przemysłu ciężkiego. Proces zmiany struktury produkcji przebiegał nie
bez poważnych następstw społecznych. Odnotowano je szczególnie w takich ważnych ośrodkach przemysłu, jak Industrial Belt (Rust Belt) w Stanach
Zjednoczonych (obszar od Milwaukee do Bostonu), rejon Sheffield w Wielkiej Brytanii, niemieckie Zagłębie Ruhry, Lotaryngia i Nord-Pas-de-Calais
Francji oraz miejscowość Bergslagen w Szwecji, centrum górnictwa i metalurgii tego kraju. W przemyśle stalowym pojawiło się zjawisko kryzysu (steel
142
crisis). Do tej pory produkcja stali wykazywała nieprzerwany wzrost, dający
się opisać za pomocą krzywej wykładniczej, w latach 70. popyt na stal zaczął
wykazywać stagnację. W przypadku węgla proces stopniowego spadku popytu rozpoczął się dużo wcześniej, bo już w 1958 r.
Efektem dezindustrializacji zapoczątkowanej w latach 70. był znaczący spadek liczby mieszkańców w miastach, określanych do tej pory jako
zdecydowanie przemysłowe. Wielkie amerykańskie miasta należące do
Industrial Belt: Detroit, Cleveland, Pittsburgh, Buffalo i Filadelfia, straciły
w drugiej połowie XX w. w przybliżeniu połowę mieszkańców. Przenieśli
się oni do innych ośrodków, często oferujących lepsze warunki dla funkcjonowania przemysł1. Miasta Sheffield i Bergslagen, w których podstawę aktywności gospodarczej stanowił przemysł stalowy, straciły niemal w całości
swój dotychczasowy fundament egzystencji i wzrostu2. Po okresie burzliwych przekształceń strukturalnych procesy rozwoju powróciły do przechodzących przemiany regionów (zjawisko to określono jako redevelopment),
na przykład w latach dwutysięcznych Sheffield znalazł się ponownie wśród
najbogatszych miast Wielkiej Brytanii. W wyniku przebudowy w Zagłębiu Ruhry, która pozostaje ważnym miejscem koncentracji niemieckiego
przemysłu, także przemysłu wysokiej techniki, w 2009 r. działały już tylko
cztery kopalnie węgla, trzy koksownie i jeden duży obiekt hutniczy (Hüttenwerke Krupp Manesmann). Podobne procesy wystąpiły w Liege w Belgii,
dawniej ważnym ośrodku produkcji stali. Przedmieście tego miasta Seraing
było w XIX w. największym na świecie ośrodkiem przemysłu stalowego.
Jego rozmiary w Liege uległy znaczącemu zmniejszeniu, chociaż nie spadły
do zera. Miasto pozostaje nadal skupiskiem przemysłu teraz zróżnicowanego z punktu widzenia struktury rzeczowej3. W 1997 r. została zamknięta
ostatnia w Lotaryngii huta.
Wskazaliśmy na osłabienie pozycji przemysłu ciężkiego, w jego przypadku zjawisko to było szczególnie spektakularne (Wieloński, 2000, s. 20).
Zmiany strukturalne objęły w tym czasie wszystkie gałęzie przemysłu, z dużą
siłą ujawniły się w przemyśle tekstylnym i odzieżowym. W miejscowościach
i regionach z silnie rozwiniętą produkcją składającą się na tę branżę skumulowane następstwa społeczne zmian gospodarczych były często podobne jak
w przypadku ośrodków przemysłu ciężkiego. O wielu ośrodkach przemysłu
143
lekkiego w Europie zaczęto mówić, używając czasu przeszłego. Obok techniki istotne znaczenie miały tu zmiany w międzynarodowym podziale pracy.
Nowa struktura produkcji szła w parze ze zmniejszeniem się bezwzględnej
i względnej liczby robotników, co stało się może najbardziej widoczną oznaką dokonujących się przekształceń. Miało to niemałe znaczenie polityczne,
zważywszy na istnienie sił politycznych powołujących się w swym działaniu
na interesy robotników. We Francji, której gospodarka należy do najbardziej
produktywnych, w latach 1990–2007, a więc w okresie relatywnie niedługim,
udział pracowników przemysłu wśród wszystkich zatrudnionych zmalał
z 19,5 do 15,5%. W tym czasie wydajność pracownika na godzinę powiększała się nawet do 3% rocznie (Potel, 2009, s. 83). Tym samym pozycja tradycyjnie rozumianej klasy robotniczej (working class) musiała ulec zmianie.
Jednocześnie zaczęła maleć liczba pracowników w przedsiębiorstwach
uważanych w danym czasie za duże. W konsekwencji, zaczęły się rozpadać
tradycyjne kolektywy pracownicze, zapewniające zatrudnionym stabilność
warunków pracy. W ich miejsce pojawiły się grupy mniejsze i mniej stabilne,
bardziej zindywidualizowana organizacja pracy oraz większa mobilność pracownika i jego odpowiedzialność za wyniki ekonomiczne związane z zajmowanym stanowiskiem pracy. Miało to znaczące następstwa pozaekonomiczne, skutkowało rosnącym wykluczeniem społecznym oraz zmianą miejsca
związków zawodowych.
Chociaż przekształcenia strukturalne w gospodarce Zachodu dokonywały
się nie bez trudności, na dłuższą metę prowadziły do większej racjonalizacji
gospodarowania zasobami energetycznymi i do rozbudzenia szerszej niż do
tej pory skłonności do unowocześniania produkcji. W efekcie gospodarka
światowa przeszła największe przemiany strukturalne i ekonomiczno-techniczne od zakończenia drugiej wojny światowej, a może nawet od początku
stulecia (Jasiński, 2008, s. 94).
Dla krajów komunistycznych, producentów drożejących nośników energii,
zwyżki cen stanowiły na krótką metę zjawisko korzystne. Dzięki ówczesnym
rozwiązaniom cenowym europejskie kraje bloku wschodniego, importujące
ropę naftową z ZSRR, prawie nie odczuły podwyżek na rynkach międzynarodowych. Izolacja od Zachodu sprawiła jednak, że na kraje komunistyczne
nie został rozszerzony proces przekształceń strukturalnych, przeciwnie, do144
tychczasowa struktura sektorowa i metody zarządzania przedsiębiorstwami
uległy petryfikacji. Ważną dodatkową tego przyczyną była zmiana sytuacji
Związku Radzieckiego z punktu widzenia dostępu do zasobów ropy naftowej. W latach 50. złoża naftowe tego kraju wydawały się niewystarczające
dla zapewnienia długookresowego rozwoju na podstawie zasobów własnych.
Odkrycie w następnej dekadzie na zachodzie Syberii wielu nowych pól naftowych przyniosło skutek w postaci wzrostu wydobycia i eksportu. Pozwoliło
to kierownictwu państwa radzieckiego – bez wprowadzania istotnych zmian
w sferze polityki – sprostać jednemu z największych wyzwań, przed jakim od
dziesięcioleci stał ZSRR.
Wprowadzona przez Stalina przymusowa kolektywizacja rolnictwa umożliwiła tanią produkcję żywności i ułatwiła uprzemysłowienie – oba te zadania
realizowano kosztem poziomu życia kołchoźników i sowchoźników. Uczyniło to radzieckie rolnictwo mało wydajnym (Pipes, 2008, s. 72). Skutkiem
tego nabrało znaczenia wypracowanie dochodów eksportowych, głównie ze
sprzedaży surowców energetycznych, pozwalających finansować import zboża i mięsa. Takiej współzależności eksportowo-importowej nie znała Rosja
przedrewolucyjna, w dużej mierze przezwyciężyło ją dopiero państwo rosyjskie, jakie wyłoniło się po upadku ZSRR.
Dochody z eksportu ropy naftowej i gazu ziemnego miały podstawowe znaczenie dla polityki gospodarczej prowadzonej w krajach bloku radzieckiego.
Zapewniały utrzymanie równowagi gospodarczej, dzięki czemu kierownictwo polityczne ZSRR, pozostające w latach 1964–1982 pod przewodnictwem
Leonida Breżniewa, uznało za zbędne reformy gospodarcze i wprowadzanie
zmian strukturalnych (Kotkin, 2009, s. 34–35). Blok wschodni ominęło także
wdrażanie energooszczędnych rozwiązań technicznych, obecne na Zachodzie.
Nieuczestniczenie krajów zależnych od ZSRR w przemianach gospodarczych
na świecie ułatwiała izolacja od gospodarki światowej, stworzona w ramach
Rady Wzajemnej Pomocy Gospodarczej i właściwego jej systemu rozliczeń
transakcji handlowych4. Na sposób postępowania najwyższych władz państw
komunistycznych niemały wpływ wywierał również strach przed powtórzeniem się procesów liberalizacji na wzór praskiej wiosny z 1968 r. Dlatego
w tej części świata, także w Polsce, lata 70. nie przyniosły gruntownych reform ekonomicznych.
145
W następstwie tych przemian zostały utrzymane dotychczasowe preferencje strukturalne w gospodarce, znajdujące źródło w rozstrzygnięciach
politycznych, ideologicznych i na odcinku zbrojeniowym. Za uzasadnione
uważano forsowną rozbudowę przemysłu ciężkiego (górnictwa, tradycyjnego hutnictwa i podstawowego przetwórstwa chemicznego), produkcję na
cele inwestycyjne i zaopatrzeniowe, a także lokalizację zakładów przemysłowych w dotychczasowych ośrodkach (z wyjątkami) oraz dominację dużych
przedsiębiorstw państwowych. Wskutek tych przekształceń nadmiernie rozbudowano przemysł paliwowo-energetyczny i metalurgiczny, niewielką postać przyjął przemysł wysokiej techniki. W Polsce ten ostatni dostarczał pod
koniec zimnej wojny około 4% całości produkcji, podczas gdy na zachodzie
Europy od 16 do 20% (Felbur, 1995, s. 25–26).
Efektem braku wcześniejszych zmian technologicznych i strukturalnych
w gospodarce stało się ich przesunięcie na okres transformacji systemowej na
początku lat 90. Oznaczało to jednoczesne wystąpienie dwóch zjawisk ekonomiczno-społecznych: natury ustrojowej i technologicznej. W konsekwencji, doszło do kumulacji związanych z nimi negatywnych następstw (Jasiński,
1998, s. 21–23). Na początku lat 90. wprowadzaniu nowych rozwiązań systemowych towarzyszyło przezwyciężanie luki strukturalnej, stanowiącej pozostałość po rozwiązaniach w prowadzonej poprzednio polityce gospodarczej.
Zmiana ustroju gospodarczego przyniosła spadek wielkości produkcji,
zwłaszcza przemysłowej, nazywany recesją transformacyjną. Wywołał ją
zespół czynników, który łącznie wypada określić jako zmianę rozmiarów
i struktury rzeczowej zagregowanego popytu. Całkowite odejście od określania przez rząd produkcji towarów, co pod koniec lat 80. występowało w niemałej skali, zmiana charakteru zakupów publicznych, otwarcie gospodarki na
świat i dzięki temu pojawienie się na rynku konkurencji zagranicznej, rozpad
RWPG i odejście od regulowanego w jej ramach handlu, działania w kierunku likwidacji permanentnego nawisu inflacyjnego – wszystko to radykalnie
zmieniło popyt, jego absolutne rozmiary i jego wewnętrzną strukturę. Aby
utrzymać dotychczasowy globalny poziom wytwarzania, powinny nastąpić
przekształcenia po stronie podaży odpowiednie do zmian popytu. Tam, gdzie
reakcja producentów nie była szybka i zgodna z nowymi preferencjami nabywców, następował spadek produkcji, za którym postępowały wtórne pro146
cesy recesyjne aż do osiągnięcia równowagi na obniżonym poziomie (Jasiński, 1998, s. 21–23). W tych warunkach łatwo pojawił się dodatkowy impuls
inflacyjny, ujemnie oddziałując na gospodarkę. Recesja transformacyjna nie
ominęła żadnego kraju odchodzącego od gospodarki komunistycznej.
Bezpieczeństwo ekonomiczne,
wzrost i rozwój gospodarczy
Zaznaczyliśmy wcześniej, że pojęcia ekonomiczne są różnie rozumiane.
Uwaga ta rozciąga się na bezpieczeństwo ekonomiczne. Definicję tego pojęcia przedstawimy, konfrontując je ze wzrostem i rozwojem gospodarczym.
Bezpieczeństwo ekonomiczne polega na zdolności danego systemu gospodarczego do niezakłóconego funkcjonowania (Księżopolski, 2011, s. 19).
W literaturze wskazuje się na jego cztery wymiary: finansowy, surowcowoenergetyczny, żywnościowy i dostępu do czystej wody. Być może byłoby lepiej wskazać wymiary: finansowy, energetyczny, surowcowy i żywnościowy.
Mówiąc o bezpieczeństwie ekonomicznym, myślimy zatem o bieżącej sytuacji
gospodarczej i zagrożeniach, jakie mogą pojawić się nawet w bardzo krótkim
okresie. Bezpieczeństwo ekonomiczne, paradoksalnie wbrew swej nazwie,
nie jest pojęciem czysto ekonomicznym, lecz z pogranicza ekonomii i politologii. Rozpatrywane zagrożenia dla sprawnego funkcjonowania gospodarki
polegają na świadomych i nieświadomych działaniach ludzkich lub powstają
jako skutek pojawienia się niekorzystnych sił przyrodniczych, na przykład
suszy lub powodzi.
W Polsce sprawa bezpieczeństwa ekonomicznego jest postrzegana przede
wszystkim w perspektywie dostaw gazu ziemnego. Zapotrzebowanie importowe tego surowca pokrywa niemal w całości jeden dostawca, sytuację
zmieni uruchomienie dodatkowego kanału dostaw w postaci Terminalu
LNG w Świnoujściu. Naturalnie problem bezpiecznego funkcjonowania systemu ekonomicznego ma charakter dużo szerszy, w grę wchodzą nie tylko
działania polityczne o dużym znaczeniu, podejmowane poza danym krajem.
Bezpieczeństwo ekonomiczne wymaga również umiejętności neutralizacji
następstw licznych działań przypadkowych. W praktyce unieruchomienie
tylko jednego, ale kluczowego, komponentu systemu gospodarczego może
radykalnie utrudnić aktywność całej gospodarki.
147
Z kolei wzrost gospodarczy należy utożsamiać z powiększaniem się PKB
lub innego miernika zagregowanej aktywności gospodarczej, na przykład
PKB per capita. Rozwój gospodarczy oznacza natomiast zdolność gospodarki
do trwałej i wszechstronnej poprawy warunków życia społeczeństwa. Postuluje się czasem, by rozwój oznaczał zdolność gospodarki w określonych warunkach do jej nieuchronnej transformacji. Rozwój jest zjawiskiem szerszym
niż wzrost PKB. Długookresowy rozwój gospodarczy kraju lub regionu warunkuje przede wszystkim posiadanie czterech zasobów: odpowiednio przygotowanych ludzi, kapitału, technologii i bogactw naturalnych. Bez wątpienia
wzrost i rozwój wymagają bezpieczeństwa ekonomicznego. Dla nich jest ono
warunkiem koniecznym, ale nie jest warunkiem wystarczającym.
Unia Europejska posługuje się jeszcze innym pojęciem: analizuje rozwój
zrównoważony. Polega on na jednoczesnym występowaniu trzech zjawisk:
rozwoju ekonomicznego, spójności społecznej i ochrony środowiska. Rozwój ekonomiczny jest rozumiany w tym przypadku jako wzrost PKB, który
powinien być, po prostu, szybki. Spójność społeczna polega na zbliżeniu się
do siebie w różnych krajach i regionach wskaźników rozwoju społeczno-ekonomicznego, takich jak stan infrastruktury technicznej i społecznej, poziom
życia i wielkość bezrobocia. Unia Europejska promuje triadę celów: wzrost
gospodarczy, który może przyczyniać się do narastania różnic w dochodach,
podobieństwo między krajami i regionami z punktu widzenia podstawowych
wskaźników jakości życia oraz zachowanie dobrego stanu środowiska przyrodniczego. Nie żąda się zrównania dochodów między ludźmi, zawodami,
krajami i regionami, ale zabezpieczenia przyzwoitych warunków życia (Jasiński, 2013, s. 289). Bezpieczeństwo ekonomiczne będzie warunkiem koniecznym dla tak zdefiniowanego rozwoju zrównoważonego.
Poziom uprzemysłowienia a bezpieczeństwo
ekonomiczne
Nie jest rzeczą łatwą sterować procesami przemian strukturalnych w gospodarce. Zachodzące zmiany znajdują uzasadnienie w relacjach cenowych
na rynkach światowych, w relacjach kosztów wytwarzania i w relacjach między potencjałami wytwórczymi poszczególnych krajów. Procesy alokacji
zasobów i międzynarodowy podział pracy, opisywany przez teorię korzyści
148
komparatywnych, przebiegają w sposób w dużej mierze autonomiczny w stosunku do polityki rządów. Rozstrzygnięcie, jaka jest optymalna struktura sektorowa gospodarki danego kraju, nie jest rzeczą łatwą, co dodatkowo komplikuje politykę strukturalną.
Pomimo tego ograniczenia należy zaznaczyć, że proces zmniejszania się
udziału przemysłu w PKB oznacza pewne zagrożenia dla długookresowego
rozwoju gospodarczego. Generalnie przemysł jest najbardziej dynamicznym
obszarem gospodarki i określa w dużej mierze dynamikę całego systemu ekonomicznego. Jest on jednocześnie najbardziej delikatnym i „kruchym” komponentem, w dużej mierze dlatego, gdyż popyt na wiele wyrobów przemysłowych jest ze swej natury zmienny, zależny od koniunktury. Uwaga ta dotyczy
szczególnie produkcji dóbr inwestycyjnych i licznych dóbr konsumpcyjnych
trwałego użytku. Stanowiska pracy w usługach okazują się często bardziej
bezpieczne niż w przemyśle. Stabilne funkcjonowanie zakładów produkcyjnych wymaga często spełnienia większej liczby warunków niż w przypadku
zakładów usługowych.
Dlatego w pewnym sensie dezindustrializacja poprawia bezpieczeństwo
ekonomiczne kraju. Jego rozwój staje się dzięki niej prostszy i skromniejszy, może nawet wolniejszy, ale mniej ryzykowny. Jednak z punktu widzenia
sukcesu długookresowego rozwoju obecność przemysłu w kraju lub w regionie, w postaci określonej przez istniejące potrzeby i możliwości, jest istotna
i wskazana. Ceną utrzymania i rozwoju przemysłu jest jednak zmniejszenie –
do pewnych granic – prawdopodobieństwa niezakłóconego funkcjonowania
gospodarki.
W minionych dziesięcioleciach produkcja przemysłowa znacząco zmieniała postać, jednak z krajobrazu gospodarczego, jako widoczny duży element, bynajmniej nie znikła. Pozostaje nadal ważną częścią wysiłku ekonomicznego narodów. Najważniejsza tego przyczyna była, jest i będzie bardzo
prosta. Każdy z nas potrzebuje codziennie nie tylko dostarczanych przez sektory gospodarcze, pierwszy i trzeci, żywności i dóbr niematerialnych, czyli
usług5, ale również licznych przedmiotów fizycznych, których dostawcą jest
sektor drugi – przemysł.
149
Literatura
Beattie, A. (2009). False Economy. A Surprising Economic History of the World, Riverhead Books, New York. ISBN 978-1-59448-866-5.
Berend, I.T. (2006). An Economic History of Twentieth-Century Europe, Cambridge
University Press, Cambridge. ISBN 978-0-52167-268-9.
Chang, H.J. (2014). Economics: The User’s Guide, Pelican, London. ISBN 978-1-62040-812-4.
Czerny, M. (2008). Europa – kolebka industrializacji i integracji. W: J. Makowski
(red.), Geografia regionalna świata, PWN, Warszawa. ISBN 978-83-01-14803-4.
Encyklopedia geografii świata, Polska, Opres, Poznań 1997. ISBN 8386600918.
Felbur, S. (1995). Przemiany strukturalne w gospodarce. W: W. Jakóbik (red.), Zmiany
strukturalne. Gospodarka i społeczeństwo, ISP PAN, Friedrich Ebert Stiftung, Warszawa.
Fierla, I. (red.) (2005). Geografia gospodarcza świata, PWE, Warszawa.
Jasiński, L.J. (1998). Analiza integracji. Przygotowania do członkostwa Polski w Unii Europejskiej, Ziggurat, Warszawa. ISBN 8391027406.
Jasiński, L.J. (2012). Logika procesów dezindustrializacji, „Optimum. Studia Ekonomiczne”, nr 4. ISSN 1506-7637.
Jasiński, L.J. (2013). Podstawy ekonomii, Oficyna Wydawnicza Politechniki Warszawskiej, Warszawa. ISBN 978-83-7814-131-0.
Jasiński, L.J. (2008). Podstawy makroekonomii, PW, Warszawa. ISBN 978-83-7207-777-6.
Jasiński, L.J. (2011). Sektory przemysłu i wiedzy. Ewolucja struktury gospodarki, Oficyna Wydawnicza Politechniki Warszawskiej, Warszawa. ISBN 978-83-7207-957-2.
Kaliński, J. (2000). Zarys historii gospodarczej XIX i XX wieku, Efekt, Warszawa. ISBN
83-87338-14-1.
Kotkin, S. (2009). Armagedon był o krok. Rozpad Związku Radzieckiego 1970–2000,
Świat Książki, Warszawa. ISBN 978-83-2471-588-6.
Księżopolski, K.M. (2011). Bezpieczeństwo ekonomiczne, Elipsa, Warszawa. ISBN
978-83-7151-037-3.
Maddison, A. (1997). The Nature and Functioning of European Capitalism: A Historical and Comparative Perspective, Banca Nationale del Lavoro, December.
ISSN 2037-3643.
Pipes, R. (2008). Komunizm, Świat Książki, Warszawa. ISBN 9788324708758.
150
Potel, J.-Y. (2009). Francja ta sama czy inna?, rozmowa z M. Rapackim i M. Frybesem, Trio, Warszawa. ISBN 978-83-7436-212-2.
Rittershofer, W. (2005). Wirtschaftslexikon, dtv, München. ISBN 978-3406537165.
Rowthorn, R.E., Wells, J.R. (1987). De-industrialization – Its Causes and Foreign Trade, Cambridge University Press, Cambridge. ISBN 0521269474.
Wieloński A. (2000). Geografia przemysłu, PWN, Warszawa. ISBN 8301132019.
Ednotes
1
Pomimo zmian Detroit pozostało ważnym ośrodkiem przemysłu samochodowego.
2
W latach 70. wyraźny spadek liczby mieszkańców odnotował także Liverpool, co było
efektem przemian strukturalnych w całym regionie Anglii Północno-Wschodniej.
3
Przekształcenia strukturalne dały o sobie znać z większą siłą w Walonii niż we Flandrii.
Ta asymetria trudności i jej konsekwencje w postaci finansowania działań składających
się na redevelopment stały się ważną przyczyną osłabiającą jedność Belgii.
4
Wcześniej, dzięki istniejącym rozwiązaniom instytucjonalnym, procesy modernizacji
dwa razy ominęły kraje wschodniej i południowo-wschodniej Europy. Stało się tak
w drugiej połowie XIX w. dzięki silnemu protekcjonizmowi gospodarczemu w państwach austro-węgierskim i rosyjskim, a następnie przed drugą wojną światową dzięki
systemowi tak zwanej Großraumwirtschaft (Berend, 2006, s. 183).
5
W. Rittershofer (2005). Wirtschaftslexikon, dtv, München, s. 256.
151
Agnieszka Tomczak
Zakład Ekonomii
Wydział Administracji i Nauk Społecznych
[email protected]
Journal of Modern
s. 153–174
Polish national branding in comparison
to selected of Central and Eastern Europe
Branding narodowy Polski na tle wybranych
krajów Europy Środkowo-Wschodniej
Abstract
National brand is one of necessary elements of the country’s economy identification and the support of its competitiveness, especially in relation to countries that
have undergone political transformation and should build a clear, modern image,
conducive to improving the economic security of the state. The main thesis is the
statement that the change of the roles of Polish companies in the supply chain – from
sub-suppliers to entities receiving income from intellectual property – should be supported by creating and promoting a national brand, building the reputation of the
state and the portfolio of commercial brands identified with Poland and recognized
on the European and global markets. The article includes, in addition to the overall
picture of the benefits resulting from having strong brands, a brief description of
promotional activities of the CEE countries, which have been developed and implemented after the political transition period, as well as an attempt to assess measures
undertaken in Poland, with reference to the portfolio of the most famous commercial
brands that come from these countries. The main conclusion is that the advantages of
the human capital and “creative tension” related to it dominate in the Polish national
branding, while in the Polish economic policy after 1989, the competitive advantages
through marketing and own innovations have been underestimated, which is slowly
subject to positive changes.
153
Agnieszka Tomczak
Streszczenie
Marka narodowa jest jednym z niezbędnych elementów identyfikacji gospodarki
kraju i wspierania jego konkurencyjności, zwłaszcza w odniesieniu do państw, które
przeszły transformację ustrojową i powinny zbudować wyrazisty, nowoczesny wizerunek, co sprzyjałoby poprawie bezpieczeństwa ekonomicznego państwa. Główną tezą
jest stwierdzenie, że zmiana roli polskich firm w łańcuchu dostaw – od poddostawców
do ściągających rentę markową – powinna być wsparta kreowaniem i promowaniem
marki narodowej, budowy renomy państwa oraz portfela identyfikowanych z Polską
marek komercyjnych, uznanych na rynkach europejskich oraz światowych. Artykuł
ma na celu ukazanie krótkiej charakterystyki działań promocyjnych państw Europy
Środkowo-Wschodniej, które zostały opracowane i wdrożone po okresie transformacji ustrojowej, oraz próbę oceny działań podjętych w Polsce na ich tle, w nawiązaniu
do posiadanego portfela najbardziej znanych marek komercyjnych pochodzących
z tych krajów. Głównym wnioskiem jest stwierdzenie, że w brandingu narodowym
Polski dominują zalety kapitału ludzkiego i związane z nim „twórcze napięcie”, zaś
w polityce gospodarczej Polski po 1989 r. nie doceniono zalet konkurencyjności przez
marketing i własne innowacje, co powoli ulega pozytywnym zmianom.
Keywords: national branding, brand, intellectual property
Słowa kluczowe: branding narodowy, marka, własność intelektualna
Wprowadzenie
Rozwój gospodarczy w świecie globalnej konkurencji powinien być
wspierany świadomie kreowanymi instrumentami promocji, przyczyniając
się do bezpieczeństwa ekonomicznego kraju. Rozpoznawalność kraju oraz
jego produktów, zwłaszcza za granicą, a przede wszystkim pozytywne konotacje marki narodowej i marek flagowych produktów kojarzonych z danym
państwem tworzą przewagę konkurencyjną. Kształtowanie i ochrona tych
wartości są niezbędnym składnikiem rozwoju gospodarczego opartego na
czynnikach jakościowych (intensywnych). Sprzyjają uzyskiwaniu dochodów
z kapitału intelektualnego i osiąganiu wyższego poziomu wynagrodzeń, co zapewnia również wyższy poziom bezpieczeństwa ekonomicznego państwom,
które taki wizerunek posiadają. Branding narodowy jest jednym z elementów marketingu terytorialnego, w ramach którego określana jest tożsamość
marki terytorialnej. Według M. Florek (Florek, 2006, s. 124) tożsamość marki terytorialnej to „zestaw idei, wartości, cech, kultury, słów, obrazów itp.,
154
BRANDING NARODOWY POLSKI NA TLE WYBRANYCH KRAJÓW EUROPY
które wywołują u odbiorcy określone skojarzenia z terytorium”. W odniesieniu do marki narodowej są to cechy możliwe do zidentyfikowania, na które
składają się czynniki wizualne (nazwa, godło, kolory, materiały promocyjne,
logo kraju, stroje narodowe, mundury) i niewizualne (kontakty, opinie, zachowanie się przedstawicieli danego państwa). Ujmując syntetycznie, jest to
zestaw symboli i cech kojarzonych z danym krajem oraz ich konotacji. Według definicji sformułowanej przez M. Raftowicz-Filipkiewicz (Raftowicz-Filipkiewicz, 2009, s. 479) branding narodowy „traktuje (…) państwo jako
makroprzedsiębiorstwo, które konkuruje z innymi krajami przede wszystkim
o przyciąganie bezpośrednich inwestycji zagranicznych, rozwój turystyki czy
eksportu, czyli tych czynników gospodarczych, które przyczyniają się do
bogactwa narodów”. W literaturze spotykamy koncepcje teoretyczne marki
narodowej autorstwa S. Anholta i W. Olinsa. S. Anholt wymienia turystykę,
marki eksportowe, politykę krajową i zagraniczną, ludzi, inwestycje zagraniczne i napływ zasobów ludzkich oraz kulturę i dziedzictwo (Florek, 2006,
s. 124). W. Olins określa „cztery wektory marki narodowej: eksport, turystykę,
bezpośrednie inwestycje zagraniczne i dyplomację publiczną” (Florek, 2006,
s. 125). Kreując markę narodową, należy uwzględnić wymienione czynniki (marka musi pasować do każdego z nich); zatem jest marką rozszerzoną
(znajduje wyraz w wielu dziedzinach) i skierowaną do wielu odbiorców, co
utrudnia jej kreowanie. Celem artykułu jest ukazanie związku między markami komercyjnymi a marką narodową oraz poziomem rozwoju gospodarczego i wykazanie, że dążenie do podniesienia pozycji kraju w zglobalizowanej gospodarce jest związane z posiadaniem zarówno silnej marki kraju, jak
i odpowiedniej jakości portfela marek produktów komercyjnych.
Marka narodowa a rozwój gospodarczy kraju
Simon Anholt (2006) podkreśla znaczenie marki narodowej we wspieraniu rozwoju gospodarczego ze względu na wartość dodaną, jaka jest w ten
sposób tworzona: im lepiej postrzegany jest kraj, tym wyższą cenę za marki
komercyjne wytwarzane w tym kraju (lub przezeń firmowane) można uzyskać. Ukazuje związki między marką narodową a markami komercyjnymi
wyrobów, które są wytwarzane w danym kraju lub z nim kojarzone przez
szerokie grono odbiorców. Wychodząc od pojęcia marki w odniesieniu do
155
Agnieszka Tomczak
produktu, podkreśla jej rolę w tworzeniu wartości dodanej, pisząc o współzależnościach podmiotów w łańcuchu dostaw: od projektu, przez producenta
surowców, przedsiębiorstwa wykonujące przerób i montaż, do firmy nadającej wykończenie produktu, oznaczającej go marką i dystrybuującej produkt
finalny. Podmiot projektujący wyrób, kontrolujący procesy i jakość w łańcuchu dostaw oraz nadający markę otrzymuje największy zysk. Najniższy dochód ma podmiot dostarczający nieprzetworzone surowce, zwłaszcza jeśli
znajduje się w licznej grupie rozproszonych dostawców. Podmiot skupujący surowiec zawsze będzie szukał możliwości obniżenia ceny albo tańszego
dostawcy. Podobnie jest z wykonawcami prostej robocizny – jeśli w danym
kraju płace wzrosną, produkcja jest przenoszona do państwa o niższych płacach. Projektanci wyrobów, organizatorzy procesów (pośrednicy) i dysponenci praw do marek ściągają rentę, zaś reszta świata te produkty wykonuje
i fizycznie dystrybuuje. Te zależności przyczyniają się do nierówności w dochodach i polaryzacji ról w globalnej gospodarce. Wobec internacjonalizacji
gospodarek nastąpił wzrost znaczenia marek nadawanych przez pośrednika
handlowego i budowania wizerunku firmy w kontekście narodowym, a także
znaczenia marek jako elementu majątku w bilansach przedsiębiorstw (Kieżel
i Wiechoczek, 2002, s. 164). Wycena marek dokonana przez Interbrand wykazuje, że nawet 1/3 światowego bogactwa wynika z tworzenia marek (Anholt,
2006, s. 8). Marka jest więc „mnożnikiem wartości” (Duczkowska-Piasecka,
2013, s. 180). Jeśli polityka gospodarcza danego państwa nie uwzględnia znaczenia tego elementu, rząd nie działa optymalnie, gdyż nie wspiera procesu
tworzenia wartości dodanej w przedsiębiorstwach krajowych.
Jak wskazują teoria i praktyka ekonomii, w rozwoju długofalowym, biorąc
pod uwagę bariery wzrostu, nie ma innej ścieżki, jak innowacje i ich eksport,
a w odniesieniu do wyrobów dotychczas wytwarzanych – poprawa ich jakości,
unowocześnianie, skuteczna dystrybucja oraz promowanie. Klient nabywając
wyrób, poszukuje gwarancji jakości i określonych korzyści psychologicznych
(np. potwierdzenia słuszności wyboru, prestiżu), a te wartości daje marka. Nie
brak również krytycznych opinii, że nastąpiło znaczne przewartościowanie
marek (Gerzema i Lebar, 2008, s. 12). Współczesna humanistyka krytycznie
odnosi się do modelu gospodarki opartego na marketingu i markach, zwracając uwagę na „istotne zaburzenia potrzeb” człowieka, wynikające z działań
156
wielkich korporacji, które w znacznym stopniu kształtują świadomość nabywców, w tym młodzieży, na co uwagę zwracają E. Szafrańska i J. Szafrański (2015,
s. 16–17). Jednak międzynarodowa walka konkurencyjna wskazuje na potrzebę kreowania i utrzymywania silnych marek, dających przynajmniej w wąskim
znaczeniu przewagę monopolową; mimo że w przypadku dóbr powszechnych
klient kieruje się głównie ceną, to mając oferty dwóch produktów o podobnej
cenie – markowego i bez znanej marki – wybierze tę pierwszą.
Polska po transformacji ustrojowej nie miała odpowiedniej polityki wobec
własnych produktów. Sami Polacy woleli w latach 90. nabywać towary zagraniczne z uwagi na niski poziom jakości, wzornictwa i technologii wyrobów
krajowych. Część zakładów państwowych została zamknięta, a prywatyzacja
pozostałych dokonała się z udziałem kapitału zagranicznego, co sprawiło, że
wiele rodzimych produktów i przedsiębiorstw znikło z rynku wraz z ich nazwami, często kojarzącymi się z „komunizmem” (np. zakłady „im. Kasprzaka”, „im. Róży Luksemburg”). Stworzone zostały zachęty dla podmiotów zagranicznych do inwestowania w Polsce, po czym okazało się, że miejsca pracy
tworzone w ramach bezpośrednich inwestycji zagranicznych to głównie nisko płatne stanowiska, wymagające sprawności w szybkim wykonawstwie:
kasjerzy, pakowacze, monterzy, pracownicy call center itd. Polscy pracownicy
uzyskali wysoką renomę, jednak nie przełożyło się to na poziom życia odpowiadający aspiracjom. Coraz częściej słychać wypowiedzi, że należy zmienić
tę sytuację, jednak zaznacza się również poczucie bezradności i obawy wobec
przewag, jakie mają silniejsze gospodarczo państwa. Stanowisko środowisk
biznesowych jest takie, że płac nie należy podnosić, gdyż stracimy podstawową przewagę konkurencyjną, a stąd wniosek, że inne przewagi nie występują
lub nie mają należytej rangi.
Istotnie, w Polsce innowacyjność nie jest postrzegana jako najważniejszy
element konkurencyjności, a wśród państw Unii Europejskiej nasz kraj zajmuje jedno z ostatnich miejsc pod względem innowacyjności. Jak pisze T. Gołębiowski (w: Duliniec (red.), 2007, s. 52–55), słabość ta ma związek z niedocenianiem przez firmy funkcji marketingu, nie tylko w obszarze promocji, ale
także jakości produktu, ciągłości dostaw, doboru kanałów dystrybucji i spójnej strategii działania w tych obszarach. Ta sytuacja jest wynikiem asymetrii
zasobów kapitałowych między firmami polskimi i zagranicznymi (brak pieJournal of Modern Science tom 2/29/2016
157
Agnieszka Tomczak
niędzy na kampanie promocyjne o zasięgu międzynarodowym), umiejętności
personelu oraz niskiego stopnia internacjonalizacji polskich przedsiębiorstw.
Głównym przesłaniem niniejszego artykułu jest stwierdzenie, że zmiana
roli polskich firm w łańcuchu dostaw powinna być wsparta kreowaniem i promowaniem marki narodowej, budowy renomy państwa oraz portfela identyfikowanych z Polską marek komercyjnych, uznanych na rynkach europejskich
oraz światowych. Czy jest to możliwe w świecie globalnej konkurencji? Tak,
zważywszy na przykłady krajów azjatyckich (Japonia, Korea Południowa,
a także Chiny – weszły na rynki światowe z marką Huawei), które kilkadziesiąt
lat temu były bardzo biedne i nie dysponowały wysokim kapitałem intelektualnym ani wysoką technologią, a dziś należą do liderów światowej gospodarki.
Marki o znaczeniu światowym i dochody
z własności intelektualnej a etnocentryzm
konsumencki
Poszczególne kraje są identyfikowane jako specjalizujące się w wytwarzaniu produktów z danej grupy, przy czym poniższa lista dotyczy wyrobów
o znanych markach (podział za: Kieżel i Wiechoczek, 2002, s. 167–168):
 produkty wysokiej technologii (High Tech),
 produkty o wysokiej wartości emocjonalnej (High Touch),
 uniwersalne i powszechne (dobra częstego zakupu),
 specjalistyczne (maszyny i narzędzia).
Przykładowo produkty wysokiej technologii to domena USA i Japonii,
konsumpcyjne dobra luksusowe – Francji i Włoch, uniwersalne i powszechne – USA i Holandii, specjalistyczne – Niemiec. Na wysokość ceny i wielkość
sprzedaży ma wpływ „efekt pochodzenia” (COE – country-of-origin-effect)
i stereotypy związane z krajem (Kieżel i Wiechoczek, 2002, s. 172). Zachodzi
także sprzężenie zwrotne, czyli wizerunek produktów wytwarzanych w danym kraju na wpływ na renomę państwa lub regionu. Pozytywny wpływ wizerunku kraju pochodzenia na popyt konsumpcyjny był przedmiotem badań
już w latach 70. XX w. (Florek, 2006, s. 16), gdy dowiedziono, że przyczyną
jest poszukiwanie przez klientów identyfikatorów jakości oraz zaspokojenie
potrzeb psychologicznych. Skojarzenia z krajem pochodzenia są przenoszone
158
na inne wyroby, stąd można je na tej podstawie pozycjonować, o ile mieszczą
się w kategoriach pasujących do ustalonego wizerunku tego kraju. Symbole
i oznaczenia stanowiące nagrodę dla producentów w konkursach ogłaszanych
przez różne instytucje (w tym organy państwowe), a umieszczane na produktach, podkreślają związek wyrobów z krajem pochodzenia przez użycie nazwy
kraju i charakterystycznych kolorów oraz symboli. Podstawą jest określenie
pozytywnych skojarzeń i wyrazistych cech, związanych z krajem pochodzenia. Mniej jest istotne, gdzie fizycznie powstał dany produkt; ważniejsza jest
marka kojarzona np. jako „brytyjska”, „szwajcarska” czy „francuska”.
Koncepcja etnocentryzmu konsumenckiego mówi, że produkty krajowe
powinny się lepiej sprzedawać, przynajmniej w kraju pochodzenia. W celu
jego wspierania są podejmowane kampanie o charakterze patriotycznym pod
hasłem „kupuj krajowe”, w skrócie BNC (buy-national-campaigns) (Insch,
Conejo i Florek, 2008, s. 27). Kampanie te, zrealizowane m.in. w Australii,
Nowej Zelandii i Polsce, miały na celu zachęcanie konsumentów do wyboru dóbr lokalnych, maksymalizowania zawartości składników pochodzenia
krajowego w produktach i wzmocnienie wiarygodności. Jak wskazują wyniki
badań BNC, przedstawione przez A. Insch, F. Conejo i M. Florek (tamże),
impuls związany z krajem produkcji miał w nich „relatywnie małe znaczenie w porównaniu z innymi atrybutami produktu, w szczególności jakością
i ceną”. Efekt kraju pochodzenia okazał się istotny, gdy inne cechy produktu
są porównywalne lub trudne do określenia. Inną, emocjonalną przyczyną
wybierania dóbr krajowych jest niechęć do marek globalnych, jednak przy
zakupie często zwyciężają argumenty cenowo-dystrybucyjne (względy praktyczne – dostępność). Kraj, a jeszcze bardziej region pochodzenia, odgrywa
największą rolę przy wyborze artykułów spożywczych.
W tę linię postępowania wpisała się Unia Europejska, która chroni charakterystyczne wyroby regionalne o charakterze rolnym lub żywnościowym1.
W UE nie można wydawać publicznych środków ani angażować administracji
w promowanie i reklamę takich produktów pochodzenia krajowego. Po przystąpieniu do UE krajowe instytucje publiczne przyznające znaki promocyjne
nawiązujące do polskiego charakteru produktów musiały zmienić regulaminy
i nazwy, a o przyznanie tych znaków mogą się ubiegać producenci z całej Unii.
A zatem wypromowanie spożywczej marki jako „polskiej” jest trudne.
159
Agnieszka Tomczak
Tabela 1.
Opłaty za korzystanie i wpływy z udostępniania własności intelektualnej między
rezydentami i nierezydentami w wybranych krajach*
160
Kraj
Opłaty za korzystanie
z własności
intelektualnej w USD
(wartość bieżąca)**;
dane za 2014 r.
Wpływy z udostępniania
własności intelektualnej
w USD
(wartość bieżąca)
dane za 2014 r.
Wskaźnik
wpływy/opłaty
1
2
3
4
Austria
1,879,594,723
1,073,040,973
0,57
Belgia
3,437,354,326
3,294,168,381
0,96
Białoruś
202,200,000
38,800,000
0,19
Bułgaria
229,170,000
33,700,000
0,15
Chorwacja
245,969,058*
24,103,985*
0,10
Czechy
1,202,389,287
481,548,632
0,40
Dania
1,492,290,707
2,520,773,747
1,69
Estonia
55,838,456
11,270,047
0,20
Finlandia
1,833,837,704*
3,715,428,382*
2,03
Francja
10,233,725,384
11,917,478,828
1,16
Grecja
445,830,662
107,875,441
0,24
Holandia
45,785,716,607
36,958,570,180
0,81
Irlandia
46,406,846,447
5,286,980,591
0,11
Litwa
47,408,859
26,326,835
0,55
Luksemburg
3,860,436,597
5,150,900,000
1,33
Łotwa
45,136,671
5,314,557
0,12
Malta
453,985,304
318,959,893
0,70
Mołdawia
22,040,000
7,110,000
0,32
Niemcy
8,122,212,954
13,797,145,696
1,70
Norwegia
663,206,074
360,050,121
0,32
Polska
2,693,000,000
311,000,000
0,12
Portugalia
573,830,050
96,980,697
0,17
Rosja
8,021,370,000
665,790,000
0,08
Rumunia
880,131,902
138,689,485
0,16
Serbia
221,210,707*
44,407,269*
0,20
1
2
3
4
Słowacja
525,518,990
26,963,577
0,05
Słowenia
242,784,202
70,554,920
0,29
Szwajcaria
12,351,406,708
16,627,790,848
1,35
Szwecja
3,792,969,13
9,008,517,084
2,37
Węgry
1,728,192,135
2,091,229,670
1,21
Włochy
5,506,051,820
3,376,836,397
0,61
Wielka Brytania
10,993,173,061
20,002,922,361
1,83
Ukraina
552,000,000
118,000,000
0,21
Australia
4,051,970,239
890,864,776
0,22
Brazylia
5,922,655,347
375,097,938
0,06
Chiny
21,033,078,371*
886,670,295*
0,04
Hong Kong SAR
2,027,166,770
573,755,078
0,28
Kanada
10,229,810,323
3,973,805,839
0,38
Korea Płd.
10,368,600,000
5,150,900,000
0,50
Japonia
20,934,965,995
36,832,562,676
1,76
Singapur
22,230,219,802
3,150,783,316
0,14
Tajlandia
3,971,506,597
212,142,322
0,05
Stany Zjednoczone
42,124,000,000
130,361,000,000
3,09
* W przypadku braku danych za 2014 r. podano je za 2013 r. (oznaczone gwiazdką).
** Opłaty za korzystanie z własności intelektualnej to płatności i wpływy między rezydentami
i nierezydentami za uprawnione korzystanie z praw majątkowych (patenty, znaki towarowe,
prawa autorskie, procesy przemysłowe i projektowe, w tym tajemnice handlowe i franszyzowe) oraz do stosowania, na podstawie umów licencyjnych, z wytworzonych oryginałów lub
wzorów (takich jak prawa autorskie do książek i rękopisów, oprogramowania komputerowego,
utworów kinematograficznych oraz nagrań dźwiękowych) i praw pokrewnych (do koncertów
i utworów przedstawianych w telewizji kablowej lub w transmisji satelitarnej).
Źródło: http://data.worldbank.org/indicator/BM.GSR.ROYL.CD, dostęp: 16.10.2015
Marki, jako „wartości niematerialne i prawne”, w aktywach przedsiębiorstw (i w aktywach narodowych) w wysokim stopniu przyczyniają się
do bogactwa i silnie wpływają na jego podział w świecie. Analizując dane
z tabeli 1, widzimy, że korzyści netto wynikające z praw własności intelektualnej (w których zawierają się dochody z marek) skupiają się w zaledwie
161
Agnieszka Tomczak
kilku krajach. Największymi beneficjentami są Stany Zjednoczone, drugie
miejsce zajmuje Japonia, a trzecie – Wielka Brytania, poza tym mamy w tym
zestawieniu jeszcze kilka krajów europejskich, jak: Niemcy, Francja, Dania,
Szwajcaria, Finlandia, Luksemburg i Węgry. Nawet państwa znane z marek
luksusowych (Włochy, Holandia) dopłacają netto do tej sfery. Polska należy
do państw o słabym wyniku – tylko 11,5% wydatków pokrywamy wpływami
z tego tytułu, jednak dość wysokie obroty świadczą o korzystaniu ze światowego kapitału intelektualnego. Państwa azjatyckie (poza Japonią i Koreą
Południową) mają również znaczne dysproporcje między wpływami z tytułu
własności intelektualnej a wydatkami na ten cel.
W tabeli 2 przedstawiono ranking marek w świecie według przychodów
za 2014 r. za Best Global Brands. Statystyka w pierwszej setce przedstawia się
następująco: Stany Zjednoczone – 57 marek, Europa – 32 marki z 8 krajów
(Niemcy – 10, Francja – 8, Wielka Brytania – 4, Holandia – 3, Szwajcaria – 2,
Szwecja – 2, Hiszpania – 2, Finlandia – 1), Azja – 11 marek z trzech krajów (Japonia – 7, Korea Płd. – 3, Chiny – 1). Pozostałe kraje nie są obecne
w pierwszej setce. Pod względem wartości marek Stany Zjednoczone dzierżą
jej 68% w pierwszej setce (stabilna pozycja, por. M. Hereźniak, 2011, s. 74),
Niemcy 9%, Japonia 6%, Francja 5%, Korea Płd. 4%, Szwecja i Wielka Brytania po ok. 2%, Holandia i Szwajcaria po ok. 1%, pozostałe kraje razem ok.
2% (obliczenia własne na podstawie danych z tab. 2). Porównując ten ranking
z analizą nadwyżek z tytułu własności intelektualnej, widzimy, że Stany Zjednoczone, Japonia i Niemcy są w ścisłej czołówce w obu kategoriach (przodują
też w rocznej liczbie zarejestrowanych wynalazków). Można więc stwierdzić,
że występuje ścisły związek między pozycją gospodarczą państwa, markami,
które je reprezentują, i wpływami z własności intelektualnej (oraz korzystaniem z zagranicznego kapitału intelektualnego), w tym z marek komercyjnych (licencje, franszyzy, know-how, prawa do utworów artystycznych itp.).
Te zjawiska przyczyniają się do rozwarstwienia dochodów, ponieważ koncentracja wartości dodanej na jednostkę produktu występuje w kilkunastu
krajach i przynosi zyski grupie posiadaczy kapitału przemysłowego, finansowego i intelektualnego; zyski te można reinwestować i wzmacniać dzięki
nim przewagę, itd. Przełamanie tego schematu wymaga wielkich środków
i determinacji. Jak pisze M. Holko (Holko, 2015, s. 216), najzamożniejsi dążą
162
do „kupowania roszczeń do przyszłych dochodów”, co powoduje rozrost rynku aktywów; do nich należy także własność intelektualna, w tym prawa do
znaków towarowych, marek czy nazw o wartości handlowej. Generują one
dochód, więc właściciele marek bronią swojej pozycji za pomocą regulacji
prawnych i przewag marketingowych (ekspansywna reklama, kontrola kanałów dystrybucji itp.). Jak pisze M. Sitek (Sitek, 2014, s. 235–236), w Unii
Europejskiej przyjęto dominujący model oparty na rosnącej konsumpcji
i zwiększeniu sprzedaży niektórych produktów, a główne instrumenty wzrostu gospodarczego to innowacje, konkurencyjność i inwestycje prywatne;
w Polsce również został wybrany taki model rozwoju gospodarczego, co uzasadnia wzmacnianie marki narodowej i flagowych marek komercyjnych.
Przedstawiony ranking reprezentuje bardzo szeroki wachlarz produktów,
przy czym kapitał intelektualny zawarty w tych markach nie jest zawężony
do High Tech; jest tam wiele branż, konceptów biznesowych i marek dóbr
codziennego użytku, a pierwsza marka usług finansowych jest dopiero na 33.
pozycji (co stawia znak zapytania przy dość rozpowszechnionej po kryzysie finansowym 2007+ tezie o ich dominacji w gospodarce). Decyduje skala
działalności i marketing, liczba nabywców i marża, chociaż innowacje technologiczne są na czele rankingu.
Tabela 2.
Ranking marek – Best Global Brands 2014 (marka – sprzedaż w mld dolarów
– kraj pochodzenia)
1. Apple (118,863) USA
2. Google (107,439) USA
3. Coca-Cola (81,563) USA
4. IBM (72,244) USA
5. Microsoft (61,154) USA
6. General Electric (45,480) USA
7. Samsung (45,462) Korea Płd.
8. Toyota (42,392) Japonia
9. McDonald’s (42,254) USA
10. Mercedes-Benz (34,338) Niemcy
11. BMW (34,214) Niemcy
12. Intel (34,153) USA
13. Disney (32,223) USA
14.
15.
16.
17.
18.
19.
20.
21.
22.
23.
24.
25.
26.
Cisco (30,936) USA
Amazon (29,478) USA
ORACLE (25,980) USA
Hewlett Packard (23,758) USA
Gilette (22,758) USA
Louis Vuitton (22,552) Francja
Honda (21,673) Japonia
H&M (21,083) Szwecja
Nike (19,875) USA
American Express (19,510) USA
Pepsi (19,119) USA
SAP (17,340) Niemcy
IKEA (15,885) Szwecja
163
Agnieszka Tomczak
27. UPS (14,470) USA
28. Ebay (14,470) USA
29. Facebook (14,349) USA
30. Pampers (14,078) USA
31. Volkswagen (13,716) Niemcy
32. Hellog’s (13,442) USA
33. HSBC (13,142) Wielka Brytania
34. Budweiser (13,024) USA
35. J.P. Morgan (12,456) USA
36. ZARA (12,126) Hiszpania
37. Canon (11,702) Japonia
38. Nescafe (11,406) Szwajcaria
39. Ford (10,876) USA
40. Hyundai (10,409) Korea Płd.
41. Gucci (10,385) Francja
42. Phillips (10,264) Holandia
43. L’Oreal (10,162) Francja
44. Accenture (9,882) USA
45. Audi (9,831) Niemcy
46. Hermes (8,977 (Francja)
47. Goldman Sachs (8,758) USA
48. Citi (8,737) USA
49. Siemens (8,672) Niemcy
50. Colgate (8,215) USA
51. Danone (8,205) Francja
52. Sony (8,133) Japonia
53. AXA (8,120) Francja
54. Nestle (8) Szwajcaria
55. Allianz (7,702) Niemcy
56. Nissan (7,623) Japonia
57. Thomson Reuters (7,472) USA
58. Cartier (7,449) Francja
59. Adidas (7,378) Niemcy
60. Porsche (7,171) Niemcy
61. Caterpillar (6,812) USA
62. XEROX (6,641) USA
63. Morgan Stanley (6,334) USA
64.
65.
66.
67.
68.
69.
70.
71.
72.
73.
74.
75.
76.
77.
78.
79.
80.
81.
82.
83.
84.
85.
86.
87.
88.
89.
90.
91.
92.
93.
94.
95.
96.
97.
98.
99.
100.
Panasonic (6,303) Japonia
Shell (6,288) Holandia
3M (6,177) USA
Discovery (6,143) USA
KFC (6,059) USA
VISA (5,998) USA
PRADA (5,977) Francja
Tiffany&Co (5,936) USA
Sprite (5,646) USA
Burberry (5,594) Wielka Brytania
KIA (5,396) Korea Płd.
Santander (5,382) Hiszpania
Starbucks (5,382) USA
Adobe (5,333) USA
Johnson&Johnson (5,184) USA
John Deere (5,124) USA
MTV (5,102) USA
DHL (5,084) USA
Chevrolet (5,036) USA
Ralph Lauren (4,979) USA
Duracell (4,935) USA
Jack Daniels (4,884) USA
Johnnie Walker (4,842) USA
Harley-Davidson (4,772) USA
MasterCard (4,758) USA
Kleenex (4,643) USA
Smirnoff (4,609) Wielka Brytania
Land Rover (4,473) Wielka Brytania
FedEx (4,414) USA
Corona (4,387) USA
Huawei (4,313) Chiny
Heineken (4,221) Holandia
Pizza Hut (4,196) USA
BOSS (4,143) Niemcy
NOKIA (4,138) Finlandia
GAP (4,122) USA
Nintendo (4,103) Japonia
Źródło: interbrand.com/best-brand, dostęp: 20.11.2015
164
Marki polskich produktów i usług są przedmiotem kilku krajowych rankingów, a ich twórcy i organizatorzy przyjmują niejednolite kryteria, stąd brak
możliwości jednoznacznego określenia kolejności najbardziej wartościowych
marek. Według opinii zamieszczonej w wydaniu internetowym dziennika
„Rzeczpospolita” (który przeprowadza ranking „najdroższych i najmocniejszych” polskich marek i je nagradza; www4.rp.pl/marki polskie, dostęp:
20.11.2015) łączna wartość 330 polskich marek wyceniana była w 2014 r. na
61,5 mld zł (ok. 18,1 mld dolarów). W tabeli 3 przedstawiono czołówkę rankingu MPP Consulting za lata 2010–2012.
Tabela 3.
Najcenniejsze polskie marki w latach 2010–2012 (według miejsc na listach)
Marka/miejsce w rankingu
2010
2011
2012
Belvedere
2
1
1
PZU
1
2
2
Orlen
3
3
3
Żubrówka
4
4
4
E.Wedel
7
5
5
Era
5
6
8
Żywiec
6
7
6
Absolwent
8
8
7
Tyskie
10
9
9
Pudliszki
9
10
16
Mlekovita
18
18
10
Źródło: TOP 100 Polish Brands Polbrand 2010, TOP 100 Polish Brands Polbrand 2011, TOP 100
Polish Brands Polbrand 2012; MPP Consulting
Jak można zauważyć, nie dochodziło w tym rankingu do radykalnych
zmian. Z pierwszych 10 marek połowa to alkohole, a tylko trzy były nieżywnościowe. Jedyna marka, która zyskała rangę luksusowej, znalazła się w rankingach światowych pod flagą francuską (Belvedere wytwarzana w Żyrardowie,
pozycjonowana w „Spectre” z Danielem Craigiem, kupiona przez LVHM).
165
Agnieszka Tomczak
W całym rankingu „TOP 100” nie ma marek produktów wysokich technologii, a ze specjalistycznych są producenci AGD. Zaznacza się przewaga marek
żywnościowych w pierwszej setce (57 marek w 2010 r., 56 marek w 2011 r.,
59 marek w 2012 r.) (wnioski na podstawie: źródło jak do tab. 3). Ta sytuacja
potwierdza wyniki wspomnianych badań BNC – jeśli kupujemy „swoje”, jest
to przede wszystkim żywność, ewentualnie białe AGD (po konkurencyjnych
cenach). Promocję Polski przez walory żywności w wydaniu innowacyjnym
prowadzi Ministerstwo Spraw Zagranicznych – we wrześniu 2015 r. w czterech stolicach państw nadbałtyckich zorganizowano „serię ekskluzywnych
kolacji dla lokalnych dziennikarzy, smakoszy i blogerów”, podczas których
podawano wyrafinowane potrawy z rodzimych surowców (Polub buraka
i Polskę, (jull), „Polityka” nr 39, 23.09–29.09.2015, s. 6). Dla urozmaicenia
analizy zajrzyjmy na Giełdę Papierów Wartościowych w Warszawie. Skład
indeksu WIG20 (dane za październik 2015 r.) to: dwa banki (PKO BP i PKO
SA), ubezpieczenia – PZU, paliwa – Orlen i PGNiG, surowce – Bogdanka
i KGHM, dwie spółki oferujące towary konsumpcyjne – LPP (odzież) i Eurocash (franszyza), media – Cyfrowy Polsat, telekomunikacja – OrangePL,
informatyka – Assecopol oraz cztery spółki z branży energetycznej: Enea,
PGE, Tauron i Energa. W WIG30 mamy ponadto: CCC (obuwie), PKP Cargo (transport), Azoty (chemia), JSW (surowce), Lotos (paliwa), Kernel (hurt
towarów rolnych), Boryszew (chemia i kable), dwa banki (BH i ING) oraz
dewelopera GTC. Przewaga byłych przedsiębiorstw państwowych z ich dość
tradycyjnym i „ciężkim” portfelem produktów jest miażdżąca (a przeciętna
kapitalizacja GPW w Warszawie stanowi jedynie ok. 1/8 kapitalizacji średniej giełdy w Europie Zachodniej). Za pewne symptomy korzystnego przesunięcia w łańcuchu dostaw można uznać wzrost rangi spółek LPP (Reserved,
Cropp – ekspansja w EŚW), Eurocash i CCC.
Kształtowanie wizerunku przez reklamę
państwa i marki komercyjne w krajach Europy
Środkowo-Wschodniej
Kraje Europy Środkowo-Wschodniej przechodzące transformację ustrojową
miały duży problem z określeniem podstaw pozytywnego wizerunku. Jak pisze
G. Szondi (Szondi, 2007, s. 8–9), kraje te posiadając potencjał rozwojowy, mu166
siały zbudować demokratyczny i stabilny system polityczny oraz usunąć zapóźnienia cywilizacyjne. Społeczeństwa tych krajów, skonfrontowane na początku
lat 90. ze światową elitą gospodarek i perspektywą przystąpienia do struktur
europejskich, miały trudności w pozytywnym postrzeganiu samych siebie.
Państwa, oprócz Polski i Ukrainy, niewielkie konkurowały o pozycję „lidera
przemian” i „euro-zgodną tożsamość”. Jak piszą P. Ståhlberg i G. Bolin (2015,
s. 2), pod koniec lat 90. podjęto próby kształtowania wizerunku nakierowane na
zewnątrz (promowanie eksportu) i do wewnątrz (przyciąganie inwestorów zagranicznych). Eksperci z Europy Zachodniej mieli poważne trudności z identyfikacją charakterystycznych cech jakościowych, zwłaszcza krajów nadbałtyckich
i małych krajów powstałych po podziale Czechosłowacji i Jugosławii. Wszędzie
w ich percepcji było podobnie: „dobre jedzenie”, „gościnność”, „dużo zieleni”,
„serce Europy” lub „wschód Europy”. Konkretyzacja choćby podstawowego hasła reklamowego sprawiała trudności, ale ówczesne slogany kreowały przynajmniej pozytywny obraz. Niektóre kraje (te, które nie znalazły się w UE) do dziś
nie zbudowały pozytywnego wizerunku (Ukraina, Białoruś, państwa bałkańskie). Kilka państw (przyjętych do UE) dysponowało już na wstępie niezłym
portfelem marek komercyjnych, będących cennym dziedzictwem przeszłości
(marki z wiekowymi tradycjami z obszaru niegdysiejszych Austro-Węgier).
W tekście dotyczącym poszczególnych krajów wykorzystano listę marek
z: WWW.wyszehrad.com, a także: WWW.polskicaravaning.pl, www.anagram.pl/gorenje-marka-z-gor/, dostęp: 12.11.2015.
Polska. Nazwa naszego kraju, powstała do celów „marketingowych” (Zjazd
Gnieźnieński, 1000 r.), jest jedną z najstarszych nazw państw europejskich,
funkcjonujących do dziś. Po upływie tysiąca lat podjęto zinstytucjonalizowane
działania w celu tworzenia marki, a w 2004 r. powołano Instytut Marki Polskiej;
w tymże roku powstał raport K. Jasieckiego (2004) na temat postrzegania Polski przez zagranicznych kontrahentów. Pierwsze symbole reklamowe Polski to
biało-czerwony latawiec, a następnie „polski hydraulik” (plakat z przystojnym
modelem w ubraniu roboczym) i „polska pielęgniarka” (plakat z atrakcyjną
kobietą w białym kitlu). Ta druga kampania uzyskała pozytywny rozgłos. Promowała fachową siłę roboczą, ale nie polskie produkty. W 2011 r. opracowano logo „Marka Polska” w barwach narodowych i opisano charakterystykę tej
marki (Raport AGERON, 2011). W kampanii „Jak wielu Polaków potrzeba, by
167
Cię przekonać do odwiedzenia Polski” (w której z humorem ukazano atrakcje
turystyczne) wykorzystano wyniki ww. badań mówiące, że Polacy cieszą się za
granicą lepszym wizerunkiem niż Polska jako kraj. Wykorzystano zalety potencjału ludzkiego (kreatywność, zaradność, pracowitość, sumienność, fachowość), a głównym wątkiem stało się „twórcze napięcie”, stanowiące wspólny element sprzeczności tkwiących w charakterze narodowym. Następny spot (2015)
„Polska. Gdzie dzieje się niemożliwe” jest zrealizowany w konwencji fantasy.
Polska ma wiele atutów: plasuje się w trzeciej dziesiątce gospodarek świata, należy do UE, NATO i OECD. Utrzymała wzrost PKB nieprzerwanie przez prawie ćwierć wieku, ma niską inflację, stabilne finanse i dobrą infrastrukturę. Ma
także bardzo wysokie noty za edukację i bezpieczeństwo wśród państw OECD.
Nasza główna przewaga konkurencyjna to niedrodzy specjaliści. Główne marki: Orlen, PKO BP, Lotos, Reserved, Cropp, Mlekovita, Żubrówka, Żywiec, Cyfrowy Polsat. Znane poza Polską są również m.in. niektóre marki kosmetyków
(Inglot, Ziaja, Dr Irena Eris), gry komputerowe (Wiedźmin) i materiały budowlane (Atlas, Fakro), ceramika (Bolesławiec), meble (Swarzędz, Kler) i słodycze
(E. Wedel, od 2010 r. w rękach japońskiego koncernu LOTTE). Według
M. Grzybowskiego (Grzybowski, 2013, s. 138–141) polscy producenci proponują odbiorcom jachty, a więc produkty luksusowe (stocznia CRIST, pozycjonowana na rynku offshore).
Czechy. Czesi mają problem z odróżnieniem się od innych małych krajów po transformacji. Wyprodukowali długi spot ukazujący liczne walory
turystyczne. Wykorzystują grę słów „Czech Republike”, „lajkuj” Czechy (po
naciśnięciu „like” mamy prezentacje atrakcji); jest to wyraźne nawiązanie do
Facebooka. Posiadają znane, „stare” (XIX w.) marki własne (część z tych tradycyjnych marek trafiła w ręce kapitału zagranicznego, np. Budweiser – USA
– patrz ranking w tab. 2; większość jednak została w posiadaniu Czech): Tatra
(ciężarówki), Jawa (motocykle), Becherovka (wódka), Pilsner Urquell (piwo),
Škoda (samochody), Koh–i-noor Hardtmuth (artykuły piśmiennicze), Bata
(obuwie), Semtex (materiał wybuchowy), Jablonex (sztuczna biżuteria),
Libera (szkło). Na tak niewielki kraj jest to bogaty portfel.
Węgry. Jako pierwsze z krajów postkomunistycznych podjęły wysiłek
w celu stworzenia marki narodowej (1998). Mają niezaprzeczalne atuty –
język niemożliwy do pomylenia z innym oraz charakterystyczne produkty:
tokaj, salami i kostka Rubika. Znane marki: Gedeon Richter (farmaceutyki),
Egri Bikaver (wino), Ikarus (autobusy), Pick (salami), Törley (wino musujące), WizzAir (linie lotnicze), Unicum (likier), Orion (AGD), Zsolnay i Herend (porcelana). Spot reklamowy Węgier pokazuje atrakcje turystyczne, jest
zabawny – slogan to „Talent do zabawy” i informuje o wielu wynalazkach,
będących dziełem przedstawicieli tej nacji. Sami Węgrzy gorzej postrzegają
swój kraj (problemy gospodarcze, brak szans dla młodych, emigracja). Niemniej jednak Węgry są jedynym krajem po transformacji, który ma większe
przychody z własności intelektualnej niż opłaty z tego tytułu.
Słowacja. Ma problem z wyróżnieniem się na tle krajów V4 oraz odróżnieniem od Słowenii i Czech. Inne nacje (poza sąsiadami) mają kłopot
z identyfikacją tego małego państwa. Panujący stereotyp reklamowy jest
skierowany do turystów: „przyjeżdżajcie na narty i piwo”. Głównych marek
jest niewiele: Zlaty Bażant (piwo), Matador (opony) – rozdzielenie od Czech
istotnie wpłynęło na zubożenie w tym zakresie. Wyniki badań cytowanych
przez K. Kleinovą i J. Űrgeovą (2011) świadczą o odbiorze wizerunku kraju jako „rolniczo-romantycznego” i słabej identyfikacji za granicą. Hasło reklamowe jest podobne w koncepcji do czeskiego: „Slovakia.com – Come to
Slovakia”. Słowacy liczą na turystów oraz inwestycje zagraniczne – kontrakty
wykonawcze.
Słowenia. Kraj ten musiał od początku zbudować własny wizerunek po
rozpadzie Jugosławii. Wciąż jest mylony z innymi krajami po transformacji (Słowacja, Chorwacja). Reklama kraju bazuje na walorach turystycznych;
ze spotu wynika, że jest tam piękna przyroda, zabytki oraz można uprawiać
sporty (jazda konna, narty). W sloganie wykorzystano grę słów: „I FEEL
sLOVEnia”. Kraj ten ma cenione marki – Gorenje (AGD we współpracy ze
światowej klasy designerem Philippem Starckiem), Rogaska (kryształy), Krka
(farmaceutyki). Produkuje dobrej klasy, ceniony w Europie sprzęt sportowy
i turystyczny – m.in. pod marką Adria (caravaning).
Ukraina. Jak piszą L.M. Visconti, M.H. Üçok i R. Bagramian (2012,
s. 2–3), Ukraina jest państwem o dobrze rozpoznawalnym, lecz negatywnym
wizerunku. Od ćwierćwiecza nie jest w stanie wejść na ścieżkę stabilizacji
politycznej i nowoczesnego rozwoju gospodarczego. Dopiero od 2005 r.
podejmowano próby w celu kształtowania nowego obrazu, ale pierwsze
169
Agnieszka Tomczak
środki przeznaczone na ten cel zostały zdefraudowane. W przejściowej poprawie pomogły konkurs Eurowizji w Kijowie (2005) i mistrzostwa w piłce
nożnej EURO 2012 (spot „Najwyższy czas, aby zobaczyć: Ukraina”). Jak
piszą P. Ståhlberg i G. Bolin w analizie tego przypadku (2015), w 2007 r.
opublikowano w zagranicznych kanałach telewizyjnych reklamę turystyczną „Ukraina: dla kochających śnieg”, a w 2011 r. spot „Wszystko dla
naszych drogich turystów” (z obrazem atrakcji rozrywkowo-folklorystycznych). Autorzy zwracają uwagę na problem z niespójną tożsamością (na
okładce „Kiyw Weekly” z maja 2013 r. ukazano mężczyznę w garniturze
z jajem zamiast głowy i tytułem: „Ukraine: choosing a face”; tamże, s. 3)
oraz negatywnym odbiorem samego państwa („nie ma znaczenia, co się
mówi w kampaniach, jeśli jednocześnie mówi się o więźniach politycznych”; tamże). Sytuacja polityczna, zarówno wewnętrzna, jak i krwawy
konflikt z Rosją oraz głęboki kryzys ekonomiczny nękający kraj od czasu
aneksji Krymu zniwelowały wysiłki w zakresie rebrandingu. Kolejny spot
reklamowy kraju nie wnosi nic ciekawego (rolnik w rubaszce wśród łanów
zboża; brodaty mużyk z pochodnią w zamkowych podziemiach). Znanych
za granicą marek praktycznie nie ma (chociaż w kraju produkuje się dobre
alkohole i urządzenia, w tym elektroniczne).
Litwa, Łotwa, Estonia. Kampanie tych krajów opierają się na tworzeniu
pozytywnego, atrakcyjnego ogólnego obrazu państw, które z sukcesem przeszły transformację ustrojową i gospodarczą, z północno-wschodniego regionu Europy, obfitującego w bursztyn, ciekawą historię i nieskażoną przyrodę
(niski stopień uprzemysłowienia jest przedstawiony jako atut). Litwa jest
promowana za pomocą wysokiej jakości „folderu turystycznego”, dostępnego
w Internecie; są w nim przedstawione atrakcje historyczne, kulturalne, sportowe i gastronomiczne. Produkty własne to przede wszystkim tradycyjna,
ekologiczna żywność, litewskie specjały. Łotwa jest reprezentowana głównie
przez Rygę, lepiej rozpoznawaną od samego państwa, znaną z architektury
secesyjnej i jako organizatora mistrzostw świata w hokeju na lodzie (2006),
a także z balsamu ryskiego (lek ziołowy). Łotwa kieruje uwagę społeczności
międzynarodowej na osiągnięcia naukowe i techniczne w dziedzinie ekologii.
Estonia dostała szansę na rozgłos w 2002 r. (organizator konkursu Eurowizji
w Tallinie) i wykorzystała ją. Reklamuje się oryginalnym spotem o charakterze
170
„mistyczno-historycznym” (spadające gwiazdy na tle nocnego nieba nad średniowieczną twierdzą, herby i inne symbole nawiązujące do historii), a w logo
używa swoistej gry słów, wskazującej na wschodnie położenie („Welcome to
ESTonia”) (http://www.li.lv/en/nation-branding, dostęp: 10.10.2015).
Podsumowanie
W gospodarce światowej dominują reprezentujące „stare” (poza Koreą Płd. i Chinami) gospodarki, wielkie korporacje dysponujące świetnym
portfelem marek komercyjnych, co pozwala na jednoznaczną identyfikację
i bogactwo płynące z wysokiej wartości dodanej. Państwa Europy Środkowo-Wschodniej, które z sukcesem przeszły transformację ustrojową w latach 90.
i przystąpiły do UE, wykreowały pozytywny wizerunek, skierowany głównie
do turystów i inwestorów zagranicznych. Ich gospodarki dzieli od światowych liderów duży dystans, co jest związane z niedoborem korzyści z tytułu
rozpoznawalnych i cenionych w świecie marek komercyjnych. W najlepszej
sytuacji są pod tym względem Węgry i Czechy, które „ocaliły” w procesie
transformacji tradycyjne, znane przynajmniej w Europie, marki oraz gatunki
produktów. Spuścizna monarchii habsburskiej jest nadal źródłem wartości
dodanej (zabytki, kultura i charakterystyczne marki; w tę narrację wpisuje się
również Kraków).
Polska, kraj z największym potencjałem, nie realizowała przemyślanej
polityki w zakresie flagowych produktów, czego głębszych przyczyn należy
szukać w zacofanej i nieciekawej strukturze gospodarczej PRL (karbonizacja,
przemysł ciężki, nisko wydajne rolnictwo). Przemiany strukturalne, właścicielskie i rebranding wprowadziły niestabilność do nazw i symboli marek.
Dbałość o bezpieczeństwo ekonomiczne i pozycję kraju wymaga jednak prowadzenia odpowiedniej strategii w tym zakresie. Od kilku lat można zaobserwować sygnały docenienia, utrwalenia i rozwoju niektórych marek oraz
świadomych wysiłków w celu ich wypromowania za granicą. W brandingu
narodowym, którego początki wiążą się z przystąpieniem do Unii Europejskiej, zostały podkreślone zalety kapitału ludzkiego i związane z nim „twórcze napięcie”. Konkluzja jest taka, że w polityce gospodarczej Polski po 1989 r.
nie doceniono zalet konkurencyjności przez marketing i własne innowacje,
co powoli ulega pozytywnym zmianom.
171
Agnieszka Tomczak
Literatura
Anholt, S. (2006). Sprawiedliwość marek. Jak branding miejsc i produktów może uczynić kraj bogatym, dumnym i pewnym siebie, Instytut Marki Polskiej, Warszawa.
ISBN 83-912630-7-X.
Badania wizerunkowe Polski i polskiej gospodarki w krajach głównych partnerów gospodarczych (2011), Raport AGERON, Warszawa.
Duczkowska-Piasecka, M. (2013). Marketing terytorialny: jak podejść do rozwoju
z korzyścią dla wszystkich, Difin, Warszawa. ISBN 978-83-7641-985-5.
Duliniec, E. (red.) (2007). Marketing międzynarodowy: uwarunkowania, instrumenty,
tendencje, Szkoła Główna Handlowa w Warszawie, Oficyna Wydawnicza, Warszawa. ISBN 9788373782761.
Florek, M. (2006). Podstawy marketingu terytorialnego, Wydawnictwo Akademii
Ekonomicznej w Poznaniu, Poznań. ISBN 9788374171540.
Gerzena, J., Lebar, E. (2008). The brand bubble. The looming crisis in brand value and
how avoid it, Published by Jossey-Bass, San Francisco. ISBN 978-0-470-18387-8.
Grzybowski, M. (2013). Kreowanie polskiej marki na rynku międzynarodowym. Studium przypadków na przykładach z polskiej gospodarki morskiej. W: M. Boguszewicz-Kret (red.), Trendy i wyzwania współczesnego marketingu, Prace Naukowe
Wyższej Szkoły Bankowej w Gdańsku, t. 21, s. 135–142. ISBN 978-83-61712-33-6,
ISSN 1899-9867.
Hereźniak, M. (2011). Marka narodowa. Jak skutecznie budować wizerunek i reputację
kraju, Polskie Wydawnictwo Ekonomiczne, Warszawa. ISBN 978-83-208-1898-7.
Holko, M. (2015). Ryzyko i bezpieczeństwo w Unii Europejskiej, „Journal of Modern
Science” 1/24, s. 209–228, Wyższa Szkoła Gospodarki Euroregionalnej w Józefowie, Józefów. ISSN 1734-2031.
Insch, A., Conejo, F., Florek, M. (2008). Znaczenie kampanii popierających zakup
produktów krajowych w konkurowaniu z producentami dóbr importowanych, na
przykładzie Australii, Nowej Zelandii i Polski. W: H. Szulce (red.), Determinanty
i instrumenty konkurowania w działaniach marketingowych, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej w Poznaniu, „Zeszyty Naukowe” nr 108, Poznań.
Jasiecki, K. (2004). Postrzeganie polskiej marki w krajach Unii Europejskiej: raport z badań, Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości, Warszawa. ISBN 83-88802-86-0.
Kieżel, M., Wiechoczek, J. (2002). Zmiany w strategiach marki pod wpływem procesów globalizacji. W: L. Żabiński (red.), Marketing globalny i jego strategie. Uwarunkowania, podstawowe opcje, instrumenty, Prace Naukowe Akademii Ekonomicznej
im. Karola Adamieckiego w Katowicach, Katowice.
172
Kleinová, K., Űrgeová, J. (2011). Country image and branding of Slovakia, z:
http://www.wne.sggw.pl/czasopisma/pdf/PEFIM_nr_54_2011_s50.pdf, dostęp:
20.11.2015.
Raftowicz-Filipkiewicz, M. (2009). Rola państwa we wspieraniu brandingu narodowego. W: B. Fiedor, Z. Hockuba (red.), Nauki ekonomiczne wobec wyzwań współczesności, VIII Kongres Ekonomistów Polskich, PTE, Warszawa.
Sitek, M. (2014). Prawne i instytucjonalne podstawy modelu zrównoważonej konsumpcji w optyce 7. Programu działania UE na rzecz ochrony środowiska do roku
2020, „Journal of Modern Science” 4/23, s. 231–248, Wyższa Szkoła Gospodarki
Euroregionalnej im. Alcide De Gasperi w Józefowie. ISSN 1734-2031.
Ståhlberg, P., Bolin, G. (2015). Having a soul or choosing a face? Nation branding
and the concept of “identity”, z: www.sh.e/p3/ext/res.nsf/vRes/kalendarium_1424087669241_identity_obees_pdf, dostęp: 20.11.2015.
Szafrańska, E., Szafrański, J. (2015). Konsumpcja a przestępczość nieletnich, „Journal
of Modern Science” 2/25, s. 11–32, Wyższa Szkoła Gospodarki Euroregionalnej im.
Alcide De Gasperi w Józefowie. ISSN 1734-2031.
Szondi, G. (2007). The role and challenges of country branding in transition countries:
The Central and Eastern European experience, „Place Branding and Public Diplomacy” nr 3, s. 8–20.
Visconti, L.M., Üçok, M.H., Bagramian, R. (2012). Diversity Appreciated? A visual
Longitudinal Analysis of Ukraine’s Nation Branding Campaigns, z: mineucokhughes.com/wp-content/uploads/2012/08/ACR-2012_Nation-branding.pdf, dostęp:
20.11.2015.
Endnotes
Rozporządzenie Rady (EWG) nr 2081/92/EEC w sprawie ochrony oznaczeń
geograficznych oraz nazw pochodzenia produktów rolnych i środków spożywczych (Dz.U. L 208, 24/07/1992 P. 0001–0008) oraz rozporządzenie Rady (EWG)
nr 2082/92/EEC w sprawie świadectw o szczególnym charakterze dla produktów
rolnych i środków spożywczych (Dz.U. L 208, 24/07/1992 P. 0009–0014), z późniejszymi zmianami w postaci rozporządzeń Rady, Komisji, a także Parlamentu
i Rady, dotyczącymi uściślenia rejestracji i znakowania w kraju pochodzenia.
1
173
Eligiusz Wojciech Nowakowski
Małgorzata Orechwo
Zakład Ekonomii
Wydział Administracji
i Nauk Społecznych
Journal of Modern
s. 175–198
[email protected]
[email protected]
Stability of money as a key factor
of social security system security
Stabilność pieniądza jako kluczowy
czynnik bezpieczeństwa zabezpieczenia
emerytalnego
Abstract
Security of retirement system is one of the elements of social security system.
Demographic changes have necessitated changes in the pension system. The reformed
pension system is based on three pillars, but the third one, based on voluntary savings
is of much less importance than expected. There is no interest but the conditions for
the use of this pillar. Conditions necessary lie primarily in cash, its deterioration and
lack of institutional capacity for stable growth of savings. There is no interest in the
public but there are no conditions for the use of this pillar. However, the ratio of the
first pension to last salary may be much lower than it was in the previous system. It
is expected that this ration is far away from theoretical model of permanent income
hypothesis. It is therefore necessary to stimulate private savings for retirement.
According to the authors it is a necessity to keep stabilization of monetary system
that will make constant the purchasing power of money in the long term. The second
necessary condition is institutional possibility to sure constant and relatively high
growth of investments.
Streszczenie
Bezpieczeństwo emerytalne jest jednym z elementów bezpieczeństwa socjalnego.
Zmiany demograficzne spowodowały konieczność zmian w systemie emerytur. Zreformowany system emerytalny opiera się na trzech filarach, jednakże filar trzeci, bazujący
na dobrowolnych oszczędnościach, ma znacznie mniejsze znaczenie, niż oczekiwano.
175
Eligiusz Wojciech Nowakowski, Małgorzata Orechwo
Brak jest nie tylko zainteresowania, ale także warunków do korzystania z tego filara.
Warunki niezbędne tkwią przede wszystkim w pieniądzu, jego psuciu i braku instytucjonalnej możliwości trwałego wzrostu oszczędności, co może skłonić do systematycznego oszczędzania na emeryturę. Dlatego stosunek pierwszej emerytury do ostatniej
pensji może być znacznie niższy, niż to następowało w poprzednim systemie czy też
mogłoby wynikać z ekonomicznego modelu permanentnego dochodu. Konieczne jest
pobudzenie prywatnych oszczędności na emeryturę. Zdaniem autorów warunkiem
koniecznym jest stabilizacja pieniądza i trwały wzrost gospodarczy.
Keywords: social security system, retirement system, stability of purchasing power
of money, financial investments, pension to salary ratio
Słowa kluczowe: system bezpieczeństwa socjalnego, system emerytalny, stałość
siły nabywczej pieniądza, inwestycje finansowe, stopa zastąpienia
Wprowadzenie
Bezpieczeństwo emerytalne jest jednym z elementów bezpieczeństwa socjalnego. Jednak struktura wiekowa społeczeństwa oraz bogacenie się Polski
sprawiają, że inne elementy zabezpieczenia socjalnego – niezwykle ważne poprzednio – tracą swe znaczenie w porównaniu z bezpieczeństwem emerytalnym. Właśnie ten rodzaj bezpieczeństwa będzie odczuwalny przez coraz większą liczbę osób, które wchodzą w wiek emerytalny lub do niego się zbliżają.
Pracując, mogą nie odczuwać zmiany, jaka je czeka w chwili, gdy odchodzić
będą na zasłużoną emeryturę. Dla bardzo wielu osób stopa zastąpienia, czyli stosunek pierwszej emerytury do ostatniej pensji, może być bardzo dużym
zaskoczeniem, a to rodzić będzie poważne konsekwencje w utracie poczucia
bezpieczeństwa socjalnego wśród ludzi, którzy z wiekiem stawać się będą coraz
bardziej bezradni i skazani na znacząco niższe dochody do dyspozycji.
Niniejsza praca pokazuje, jak może wyglądać problem przesuwania się
utraty zagrożenia czy poczucia niebezpieczeństwa socjalnego z takich elementów, jak brak pracy, na poczucie zagrożenia wynikające ze zbyt niskich
emerytur, przy jednoczesnej utracie siły nabywczej oszczędności. Stawiamy
hipotezę mówiącą, że podstawą poczucia bezpieczeństwa emerytalnego jest
stworzenie warunków instytucjonalnych do ochrony siły nabywczej pieniądza. Spowoduje to wzrost zaufania do odkładania środków pieniężnych
w formie oszczędności, co odpowiada zbudowaniu zakładanego w reformie
176
Stabilność pieniądza jako kluczowy czynnik bezpieczeństwa...
trzeciego filara. Można bowiem zauważyć, że obecnie trzeci filar jest zupełnie zapomniany. Podstawową przyczyną tego faktu – naszym zdaniem – nie
są zbyt małe dochody, ale przede wszystkim brak wiary w utrzymanie przez
oszczędzany pieniądz trwałej siły nabywczej. Wynika to z jednej strony z doświadczeń Polaków wchodzących obecnie w wiek emerytalny, a z drugiej
strony ze zjawisk, jakie następują w sferze pieniądza w świecie.
Od 1971 r., kiedy przestał funkcjonować system walutowy wykreowany
w Bretton Woods, są podejmowane przez różne państwa, banki centralne
czy inne organizacje – takie decyzje, które z pewnością nie należą do filarów bezpieczeństwa. Oczywiście przede wszystkim można napisać nie tylko
o rosnących deficytach budżetowych wszystkich państw, ale również o takich
krokach, jak polityka easy money, która polegała najpierw w USA na wprowadzaniu do obiegu olbrzymich ilości dolarów, a którą przejęła Unia Europejska. Konsekwencją jest brak zaufania do środka pieniężnego, który ma
gwarantować bezpieczeństwo emerytur.
Bezpieczeństwo emerytalne jako element
bezpieczeństwa socjalnego
M. Leszczyński definiuje bezpieczeństwo społeczne jako „całokształt
działań prawnych i organizacyjnych realizowanych przez podmioty rządowe
(krajowe i międzynarodowe), pozarządowe i samych obywateli, które mają na
celu zapewnienie określonego poziomu życia osobom, rodzinom i grupom
społecznym oraz niedopuszczenie do ich marginalizacji i wykluczenia społecznego” (Leszczyński, Difin, 2011).
Można je definiować ogólnie jako stan rzeczy, w którym społeczeństwo
nie jest zagrożone, a z ekonomicznego punktu widzenia jako stan, w którym
określona jednostka lub grupa społeczna jest wolna od zagrożeń o charakterze bytowym. W przypadku bezpieczeństwa emerytalnego nie chodzi o jednorazowe czy krótkotrwałe zapewnienie pomocy w razie potrzeby, gdyż ta
potrzeba będzie trwać wiele lat.
Obok bezpieczeństwa emerytalnego, będącego częścią szerszego bezpieczeństwa ekonomicznego, występują jeszcze inne rodzaje bezpieczeństwa. Można tu mówić o bezpieczeństwie politycznym, militarnym, socjalnym, zdrowotnym, ekologicznym czy coraz częściej o informacyjnym czy informatycznym.
177
Chociaż bezpieczeństwo socjalne nie jest jednoznacznie definiowane w literaturze, to można przyjąć, że pod pojęciem tym rozumieć można całokształt
działań prawnych, organizacyjnych realizowanych przez podmioty rządowe
(krajowe i międzynarodowe), pozarządowe i samych obywateli, które mają
na celu zapewnienie pewnego poziomu życia osobom, rodzinom i grupom
społecznym oraz niedopuszczenie do ich marginalizacji i wykluczenia społecznego (Leszczyński, 2011, s. 125). O ile w latach transformacji zasadniczy
nacisk był kładziony na likwidację skutków bezrobocia, o tyle po wstąpieniu
do Unii Europejskiej i spadku stopy bezrobocia poniżej 10% ten element odgrywać może mniejszą rolę.
W obecnej sytuacji, gdy następują efekty niekorzystnych zjawisk demograficznych z poprzednich lat, wzrasta zagrożenie bezpieczeństwa emerytalnego. W tym przypadku nie chodzi o zapewnienie pomocy ludziom czasowo
niezdolnym do pracy zawodowej na pewnej niewielkiej przestrzeni, którzy
znaleźli się w trudnej sytuacji życiowej w wyniku zamknięcia zakładu pracy
czy też na skutek niesprzyjających zdarzeń losowych (głównie warunków atmosferycznych typu opady powodujące powodzie czy pożary) stracili swój
majątek. Chodzi o znaczący procent społeczeństwa, który nie mając zaufania
do systemu bankowego czy pieniężnego, nie posiada bufora oszczędności,
który potrafi obronić przed uderzeniem niskiej stopy zastąpienia ostatniego
dochodu z pracy pierwszą emeryturą. W tym przypadku chodzi o stworzenie
warunków instytucjonalnych, by ludzie sami wzmocnili odpowiedzialność za
własną przyszłość. Chodzi też o stworzenie warunków rozwojowych własnego systemu bezpieczeństwa emerytalnego poprzez rozwój trzeciego filara.
Bezpieczeństwo emerytalne, jako część bezpieczeństwa społecznego,
można wyraźnie uzależnić od systemu instytucji. Przedmiotem bezpieczeństwa będą materialne warunki bytu znaczącej liczby osób, które nie wrócą
do grupy aktywnych zawodowo. Będą otrzymywać emeryturę w takiej wysokości, jaka została im wyliczona na podstawie wcześniej poniesionych opłat.
Przedmiotem tego bezpieczeństwa są zatem dochody pieniężne, które emeryt
otrzymywać będzie do końca swych dni, a które będą się znacząco różnić od
tych dochodów, które otrzymywał przez kilkadziesiąt lat pracy zawodowej.
Przy niskiej stopie zastąpienia istnieje niebezpieczeństwo znaczącego obniżenia stopy życiowej.
178
Celem bezpieczeństwa emerytalnego jest osiągnięcie instytucjonalnej
pewności stabilizacji warunków bytowych, a także utrzymanie konsumpcji
na dotychczasowym poziomie. Do osiągnięcia tego celu nie są konieczne nieodpłatne świadczenia społeczne, ale stworzenie instytucjonalnego systemu
tworzącego trzeci filar emerytalny. Nie chodzi o doraźne ratownictwo czy
pojedyncze interwencje skierowane do pojedynczych osób. Chodzi o system,
który obejmie bardzo liczną i rosnącą grupę osób chcących swe końcowe lata
przeżyć w pewnym komforcie ekonomicznym.
System emerytalny w Polsce
Wśród modeli ekonomicznych cyklu życia występuje znany model permanentnego dochodu Miltona Friedmana, zgodnie z którym wielkość konsumpcji w danym okresie zależy od poziomu permanentnego dochodu, czyli
przeciętnego długookresowego dochodu, który gwarantuje podobny poziom
życia w całym cyklu życia człowieka, czy też teoria cyklu życia Modiglianiego. Ta druga teoria stwierdza, że ludzie w intencji dążą do utrzymania
konsumpcji na stałym poziomie w ciągu całego życia. Oznacza to, że ludzie
w trakcie lat pracy oszczędzają w celu odłożenia środków na emeryturę.
Maksymalny poziom oszczędności zakumulowanych osiąga się w dniu przejścia na emeryturę. Ludzie traktują emeryturę jako przesunięcie konsumpcji
w czasie. Zgodnie z tymi modelami, ale również zgodnie z praktyką życia,
osoba opłacająca składkę na system emerytalny konsumuje dzisiaj mniej, niż
zarabia, aby w przyszłości nadal konsumować w podobnej wysokości, mimo
że przejdzie na emeryturę. W intencji – zgodnie z powołanymi modelami
– stopa zastąpienia powinna być więc równa owemu permanentnemu dochodowi bądź odpowiadać przyjętej średniej konsumpcji każdego człowieka.
Wydaje się jednak, że system emerytalny ze stopą zastąpienia na poziomie
20–30% nie jest w żadnym wypadku zgodny z tymi modelami. Powinniśmy
umożliwić wszystkim wejście szerszego modelu w trzeci filar, by ze środków
zgromadzonych w tym filarze znacząco poprawić niską stopę zastąpienia.
Polski system emerytalny zapewnia świadczenie pieniężne służące zabezpieczeniu materialnemu osób, które ze względu na wiek nie posiadają już
zdolności do pracy zarobkowej. Warunkiem otrzymania takiego świadczenia
jest osiągnięcie wieku emerytalnego (stopniowo wydłużanego dla mężczyzn
179
i kobiet do 67 lat), poprzedzone co najmniej 25-letnim okresem opłacania
składek emerytalnych. Pojawiają się propozycje, by przechodzenie na emeryturę mogło odbywać się wcześniej dobrowolnie, pod warunkiem posiadania
na przykład 40 lat pracy składkowej.
W Polsce, tak jak w wielu innych krajach, wypłaty emerytur są gwarantowane przez państwo. Ta gwarancja oznacza przymusowe uczestnictwo
w systemie, który ma nam te emerytury w przyszłości zapewnić. Sam system
ubezpieczeń społecznych (czyli emerytury, ubezpieczenia od następstw nieszczęśliwych wypadków, opieka medyczna, a nawet ubezpieczenia od bezrobocia) stworzył w latach 80. XIX w. Otto von Bismarck – kanclerz II Rzeszy
Niemieckiej. System ten, choć modyfikowany, jest stosowany w większości
krajów świata.
Reforma z 1999 r., zmieniająca zasadniczo system wprowadzony w Polsce
w latach 30. XX w., wprowadziła trzy filary systemu ubezpieczeń emerytalnych. Stary system, oparty na zasadzie repartycji, został wzmocniony filarem
drugim, tzw. kapitałowym o zdefiniowanej składce. Do tego miał dochodzić
trzeci filar, oszczędności własnych.
System repartycyjny (I filar) to tzw. system solidarności międzypokoleniowej. Polega on na finansowaniu obecnych emerytur ze składek wpłacanych przez osoby obecnie pracujące. Ta część nie przewiduje dziedziczenia.
System kapitałowy (II filar) polega na tym, że pracując, płacimy składkę na
ubezpieczenia społeczne. Część tej składki jest przekazywana na specjalnie
utworzone indywidualne konta. Prowadzą je Otwarte Fundusze Emerytalne
(OFE), zarządzane przez Powszechne Towarzystwa Emerytalne. Część odłożonych składek (odpowiadająca inwestycjom OFE w obligacje Skarbu Państwa) została przekazana do ZUS na indywidualne subkonto.
Wielkość składki z drugiego filara zależeć będzie od tego, ile środków
ubezpieczony zgromadzi na indywidualnym koncie. Składki te są w intencji
pomnażane poprzez lokowanie środków np. na giełdzie. Emerytura z tego
systemu zależeć więc będzie od sumy wpłaconych składek, sposobu ich pomnażania oraz oczywiście od dalszego oczekiwanego trwania życia.
Konsekwencją zmian w systemie emerytalnym był przede wszystkim
mniejszy – w stosunku do obecnego – filar pierwszy. Stopa zastąpienia, czyli
relacja pierwszej emerytury do ostatniego wynagrodzenia, w tym systemie była
180
znacząco niższa od stopy w starym systemie emerytalnym. Jak bowiem wynika
z opracowań m.in. Komisji Nadzoru Finansowego, stopa zastąpienia w starym
systemie wynosiła ok. 65%, co może być zbliżone do modelu permanentnego dochodu. Na przykład osoba otrzymująca wynagrodzenie 3000 zł miałaby
emeryturę w wysokości 1950 zł. Jednak te same opracowania pokazują, że stopa zastąpienia w nowym systemie może wynieść 20–30%. To oznacza, że osoba
o tym zarobku dostanie pierwszą emeryturę w wysokości 1000 zł. Dane Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej są bardziej uspokajające. Pokazują one, że
w starym systemie stopa zastąpienia wynosiła 77%, a w nowym wyniesie około
43%. Mimo tych różnic w opracowaniach, stan emerytury z pewnością nie będzie zadowalający. Dlatego – chcąc żyć dalej na podobnym poziomie – należy
z jednej strony oszczędzać w trzecim filarze. Z drugiej strony należy do tego
nie tylko zachęcać, ale przede wszystkim usunąć przyczyny instytucjonalne
ograniczające wzrost oszczędności na emeryturę. Chodzi tu przede wszystkim
o zapewnienie instytucjonalne, że oszczędności mają sens.
Trzeci filar składa się również z trzech części, które mogą wystąpić w całości, lub tylko niektórych z nich. Są to: indywidualne konto emerytalne (IKE),
indywidualne konto zabezpieczenia emerytalnego (IKZE) oraz pracownicze programy emerytalne (PPE). Te instrumenty pozwalają na dobrowolne
oszczędzanie na przyszłą emeryturę w ramach całego systemu. Tak zorganizowany trzeci filar przewiduje prawo do dziedziczenia. Dwie pierwsze z tych
możliwości przeznaczone są do indywidualnego oszczędzania. Zarówno IKE,
jak i IKZE służą do dobrowolnego oszczędzania na emeryturę w wybrany
sposób: począwszy od lokaty bankowej, poprzez ubezpieczenie kapitałowe,
fundusze inwestycyjne, aż po samodzielne inwestowanie na giełdzie. Różni je
natomiast limit wpłat w danym roku (niższy w przypadku IKZE) oraz zachęty podatkowe. Wpłaty na IKZE można odpisać od podstawy opodatkowania,
tym samym zapłacić niższy podatek dochodowy w danym roku. IKE nie daje
takiej możliwości. Za to przy podejmowaniu pieniędzy z IKE po przejściu na
emeryturę nie trzeba płacić fiskusowi podatku dochodowego. Niestety kwoty,
jakie można przeznaczać na indywidualne konta, są bardzo skromne i raczej nie pozwalają na poprawę wysokości środków na emeryturze, zwłaszcza
w przypadku tych osób, które na emeryturę przechodzą w najbliższych latach. Wielkości te zostały pokazane w tabeli 1.
181
Tabela 1.
Limity wpłat na IKE i IKZE
Rok
IKE – kwota [w PLN]
IKZE – kwota [w PLN]
2015
11 877
4750,80
2014
11 238 4495,20 2013
11 139
4231,20
2012
10 578
4030,80
2011
10 077
–
2010
9579
–
2009
9579
–
2008
4055
–
2007
3697
–
2006
3521
–
2005
3635
–
2004
3435
–
Źródło: obliczenia własne na podstawie obwieszczeń Ministra Pracy i Polityki Społecznej
(np. z dnia 18 listopada 2014 r. Monitor Polski i z dnia 27 listopada 2014 r. poz. 1122) w sprawie
wysokości kwoty wpłat na indywidualne konto zabezpieczenia emerytalnego
W odróżnieniu od nich PPE dają możliwość zbiorowego oszczędzania na
przyszłą emeryturę. Są organizowane przez pracodawcę na uzgodnionych
wspólnie z pracownikami zasadach w ramach obowiązujących w prawie
reguł. Najczęściej polega to na współudziale pracodawcy w tworzeniu pracowniczego programu emerytalnego. Może on ponadto zarządzać środkami,
ale może również oddać je w zarządzanie specjalistom np. z firm ubezpieczeniowych czy banków. Dzięki tym dopłatom, które pracodawca uiszcza do
pracowniczego programu emerytalnego, ten rodzaj oszczędzania cieszy się
największą popularnością.
Znajomość IKE oraz IKZE jest bardzo słaba w polskim społeczeństwie.
Mają na to wpływ zarówno słaba promocja, jak i mała zachęta podatkowa.
Sprawia to, że trzeci filar w systemie emerytalnym odgrywa znikomą rolę.
Można więc powiedzieć, że dla większości przechodzących na emeryturę
182
w najbliższej przyszłości emerytura będzie pochodzić z ZUS i będzie ustalana według zreformowanych zasad dla ubezpieczonych urodzonych po
31 grudnia 1948 r. Będzie ona równa wynikowi podzielenia podstawy obliczenia emerytury przez średnie dalsze trwanie życia dla osób w wieku równym wiekowi, w jakim ubezpieczony przechodzi na emeryturę (art. 26 ust. 1
ustawy emerytalnej). Będzie ona zatem równa:
Emerytura =
Podstawa obliczenia emerytury
Średnie dalsze trwanie życia
Podstawę obliczenia emerytury stanowi kwota:
zwaloryzowanych
składek na ubezpieczenie emerytalne zewidencjonowa
nych na indywidualnym koncie ubezpieczonego do końca miesiąca poprzedzającego miesiąc, od którego przysługuje wypłata emerytury, oraz
 zwaloryzowanego kapitału początkowego.
System emerytalny zorganizowany w opisany sposób będzie dawał – według szacunków – emeryturę w wysokości 20–30% ostatniego wynagrodzenia. Niestety obok tego systemu nie został stworzony system gromadzenia
prywatnych środków przez przyszłych emerytów.
Rozkład środków materialnych
zgromadzonych przez Polaków
Analizując założenia dotyczące stosunku majątku narodowego do produktu krajowego brutto, przyjęte przez T. Piketty’ego na poziomie 4–5 (Piketty, 2015), i nie wchodząc w ich bardzo dokładne wyliczenia dla Polski,
możemy przyjąć – ciągle na podstawie tych założeń – że nasz produkt krajowy brutto stanowi ok. 20–25% sumy wartości wszystkich majątków posiadanych przez Polaków. Dla szacowanej w 2015 r. wielkości PKB na poziomie 1750–1800 mld zł można stwierdzić, że łączna wartość wszystkich
aktywów wynosi ok. 7700 mld zł.
Kolejne założenie, przyjęte również za Pikettym, pokazuje standardowy
rozkład oszacowanego powyżej bogactwa. Szacując za powołaną pracą (Piketty, 2015, s. 215) rozkład dla krajów o średniej nierówności własności kapitału (majątku), przyjmiemy, że 10% najbogatszych Polaków (grupa bogata)
183
dysponuje 60% majątku, kolejne 40% Polaków (klasa średnia) ma w swej dyspozycji 35% majątku, a pozostałe 50% (Piketty określa tę część klasą ludową)
dysponuje jedynie 5% bogactwa. Cytowana praca (Piketty, 2015) właśnie taki
rozkład bogactwa prezentuje dla krajów europejskich o średniej nierówności. Mniejszą nierównością charakteryzują się jedynie kraje skandynawskie.
Na podstawie tych założeń można z łatwością wyliczyć, że dla populacji
38 milionów Polaków średni majątek 10% najbogatszych Polaków przekracza
znacznie milion złotych, dla drugiej grupy (klasy średniej) majątek ten na
osobę wynosi ok. 175.000 zł, a dla grupy zwanej klasą ludową jedynie nieznacznie ponad 20.000 zł na osobę.
Powyższe dane mogą zaskakiwać skalą różnic. Nawet jeżeli przyjęte założenia są nazbyt pesymistyczne dla uboższej połowy, to podwojenie tej
kwoty nie jest w stanie zmienić poczucia zagrożenia, jeśli przechodzi się na
emeryturę i stopa zastąpienia wynosić będzie 30%. Dlatego konieczne jest
położenie znaczącego nacisku na bezpieczeństwo emerytalne w ukształtowanym systemie. Warunkiem takiego bezpieczeństwa będzie dążenie do
zwiększenia roli trzeciego filara tak szybko, jak to możliwe. Chodzi o to,
by stworzyć warunki do oszczędzania na własną emeryturę. Czyli przede
wszystkim chodzi o zachęcenie czy przekonanie do takiej konieczności, ale
przede wszystkim do zbudowania instytucjonalnego bezpieczeństwa pieniądza. Chodzi też o to, by przyszli emeryci, gdy jeszcze pracują, widzieli
sens oszczędzania.
Wydaje się, że wchodzący w wiek emerytalny Polacy pamiętają doskonale
czasy, gdy pieniądz, a przede wszystkim oszczędności traciły błyskawicznie
siłę nabywczą. Każdy z tej grupy wiekowej pamięta, że jego pensja w latach
70., wynosząca dwa czy trzy tysiące, była niczym po kilku czy kilkunastu
latach, a zarobki sięgały milionów złotych. I chociaż – na podstawie badań
społecznych – można stwierdzić, że Polacy mają zaufanie do systemu bankowego, to co pewien czas powstają propozycje drastycznych zmian w tym
systemie oraz w systemie pieniężnym. Z pewnością nie jest to czynnikiem
sprzyjającym stabilizacji systemu i wzrostu zaufania, a pośrednio zniechęca
do tworzenia oszczędności zwanych trzecim filarem systemu emerytalnego.
Można zatem napisać, że każde działania psujące pieniądz, każde manipulacje przy systemie emerytalnym, każdy deficyt budżetowy, wykupowanie
184
zapadłych obligacji w formie gotówki, czyli luzowanie pieniędzy – prowadzą do jeszcze większego zniechęcenia do oszczędzania na emeryturę. System emerytalny nie będzie w stanie wypłacać emerytur przez 20 lat dalszego trwania życia przy stopie zastąpienia na obecnym poziomie. Obecny
model emerytalny stałby się strukturalnie niewypłacalny. Należy obecnym
30- i 40-latkom zapewnić stałą siłę nabywczą polskiego złotego w długim okresie, by skłonić ich do oszczędzania na własną emeryturę. Obecni
30-latkowie, których wynagrodzenia będą znacząco wyższe od wynagrodzeń
ich ojców, będą mogli inwestować. Chodzi zatem z jednej strony o to, by pieniądz utrzymywał swą siłę nabywczą, a z drugiej strony oznacza to, że powinien być stworzony system inwestycji strukturalnych, który oszczędności
dokonywane przez 40 lat zamieni na godziwy dodatek do emerytury. Nie powinna się powtórzyć sytuacja z Polski z lat 70., kiedy to wprowadzono system
ubezpieczeń osobowych, do którego wpłacano znaczące wówczas kwoty. Po
kilkunastu latach oszczędzania wartość oszczędności stanowiła równowartość jednego obiadu w stołówce zakładowej.
Wykres 1.
Struktura wysokości wypłacanych emerytur w 2014 r.
Źródło: ważniejsze informacje z zakresu ubezpieczeń społecznych 2014 r., materiały konferencyjne ZUS
185
Te dobrowolne oszczędności, których stabilna siła nabywcza nie będzie naruszona, zagwarantują obecnym 30-latkom odpowiedni poziom życia po przejściu na emeryturę. Powinno to być znacznie więcej, niż zostało pokazane na
wykresie 1, który ilustruje strukturę wysokości wypłacanych emerytur w 2014 r.
W tym roku średnie miesięczne wynagrodzenie w sześciu podstawowych działach gospodarki przekroczyło 4 tys. zł. Średnia emerytura,
wypłacana w 2014 r. według starych zasad, wyniosła 3182,24 zł brutto
(2609,44 zł netto), a według nowych zasad (czyli po reformie emerytalnej)
już tylko 1975,53 zł brutto (1619,93 zł netto). Kwoty te stanowiły odpowiednio 96,5 i 59,9% średniego wynagrodzenia w gospodarce netto.
Z ankiety, jaką przeprowadził w 2014 r. Instytut Homo Homini, na zlecenie firmy OnBoardPR, wynika, że aż 74% Polaków jest zdania, iż warto
oszczędzać na dodatek do emerytury. Jednak oszczędności z takim zamiarem dokonywało jedynie 40% Polaków. Jednocześnie znacząca część emerytów nie korzystała w ogóle z IKE i IKZE, gdyż ich zdaniem występowały
zbyt niskie limity wpłat.
Ponadto ankietowani stwierdzali, że te produkty wprowadzono zbyt
późno, by miały one jakikolwiek wpływ na ich emeryturę. Przedstawionym
w „Dzienniku Gazeta Prawna” z 19 stycznia 2013 r. powyższym danym towarzyszył opis z prowadzonych wywiadów kierowanych. Odnotowano tam
również, że Polacy wolą przeznaczać środki na konsumpcję i są przekonani,
że ich emerytura będzie gwarantowana przez budżet i będzie ona w godziwej wysokości.
Wydłużanie dalszego trwania życia
Przeciętne dalsze trwanie życia jest to wskaźnik liczony na podstawie
jednolitej metodologii zalecanej przez WHO. Wyraża on średnią liczbę
lat, jaką w danych warunkach umieralności ma jeszcze do przeżycia osoba
pochodząca z określonej zbiorowości (Holzer, 2003). Niezależnie od tego,
w jaki sposób demografowie liczą dalsze trwanie życia, tabele przygotowywane przez Główny Urząd Statystyczny w odstępach pięcioletnich pokazują
systematyczne wydłużanie dalszego trwania życia. Tabela 2 pokazuje wybrane elementy oczekiwanego dalszego trwania życia od lat 50. poprzedniego wieku do obecnych.
186
Tabela 2.
Przeciętne dalsze trwanie życia w wybranych latach
Mężczyźni
Kobiety
Lata
według wieku
0
15
30
45
60
75
0
15
30
45
60
75
1950
56,1
51,0
38,1
25,5
14,6
6,9
61,7
55,7
42,3
29,2
17,1
7,8
1955
60,8
53,3
39,7
26,5
15,1
7,2
66,2
57,8
43,7
30,0
17,5
8,1
1960
64,9
55,0
41,1
27,7
15,9
7,5
70,6
59,9
45,5
31,6
18,7
8,6
1965
66,6
55,5
41,5
28,1
16,1
7,7
72,4
60,6
46,1
32,1
19,0
8,8
1970
66,6
54,8
40,9
27,5
15,7
7,6
73,3
61,0
46,5
32,3
19,2
8,9
1975
67,0
54,5
40,6
27,3
15,7
7,2
74,3
61,3
46,7
32,5
19,4
8,7
1980
66,0
53,1
39,2
26,2
15,2
6,9
74,4
61,2
46,5
32,4
19,4
8,8
1985
66,5
53,3
39,2
26,0
15,1
7,0
74,8
61,3
46,7
32,5
19,5
9,0
1990
66,2
53,1
39,1
26,1
15,3
7,5
75,2
61,8
47,2
33,0
20,0
9,5
1995
67,6
53,9
39,8
26,7
15,8
7,9
76,4
62,6
47,9
33,6
20,5
9,7
2000
69,7
55,6
41,4
27,9
16,7
8,6
78,0
63,8
49,0
34,7
21,5
10,4
2005
70,8
56,5
42,2
28,7
17,5
9,0
79,4
65,0
50,3
35,8
22,7
11,2
2010
72,1
57,6
43,3
29,7
18,3
9,5
80,6
66,1
51,3
36,8
23,5
11,9
2011
72,4
58,0
43,7
30,0
18,5
9,7
80,9
66,4
51,6
37,1
23,8
12,1
2012
72,7
58,2
43,9
30,2
18,6
9,7
81,0
66,5
51,7
37,1
23,8
12,2
2013
73,1
58,6
44,3
30,5
18,7
9,8
81,1
66,6
51,8
37,3
23,9
12,3
2014
73,8
59,2
44,9
31,0
19,2
10,1
81,6
67,1
52,3
37,7
24,3
12,6
Źródło: http://demografia.stat.gov.pl/bazademografia/TrwanieZycia.aspx, dostęp: 16.10.2015
Jak łatwo wywnioskować z tabeli 2, nie tylko rośnie średnie dalsze trwanie
życia noworodka, ale dotyczy to wszystkich roczników. Na przykład chłopiec
urodzony w 1950 r. średnio dożywał 56,1 lat, a dziewczynka 61,7 lat. Dziewczynka urodzona w 2014 r. będzie miała średnio dalsze trwanie życia o 20 lat
dłuższe. Te zależności są pokazane na wykresie 2. Został on zbudowany na
podstawie danych z tabeli 2. Pokazuje z jednej strony ciągły, a w ostatnich
latach nawet liniowy wzrost dalszego trwania życia osób nowo narodzonych.
Z drugiej strony ciągle utrzymuje się dystans pomiędzy dalszym trwaniem
życia noworodków płci żeńskiej.
187
Podstawową obserwacją wynikającą z wykresu 2 jest jednak wydłużanie
się okresu pozostawania na emeryturze w przypadku pozostawania stałego
wieku przejścia na emeryturę. Ma to konsekwencje w pokazanych poprzednio kwotach emerytury i stopie zastąpienia wynagrodzenia emeryturą. Właśnie ilustracja dalszej długości trwania życia zmusza do stworzenia systemu,
w którym powstawać będą prywatne oszczędności, które muszą wystarczyć
na coraz dłuższe pozostawanie poza świadczeniem pracy.
Wykres 2.
Średnie dalsze trwanie życia noworodka w zależności od roku urodzenia
Źródło: obliczenia własne na podstawie: http://demografia.stat.gov.pl/bazademografia/TrwanieZycia.aspx, dostęp: 16.10.2015
Jak wynika z powyższych danych (tabela 2 oraz wykres 2), z wynagrodzenia w ciągu lat pracy zawodowej i z odprowadzanych składek konieczne jest
zgromadzenie kwoty na coraz dłuższy okres pozostawania na emeryturze. Nie
jest to oczywiście możliwe. Prawdopodobnie coraz więcej osób sobie uświadamia, że muszą posiadać inne, dodatkowe źródło finansowania przyszłych
wydatków. Jednak ciągle brak jest systemu instytucjonalnego, który mógłby
gwarantować stabilną siłę nabywczą dokonywanych przez lata oszczędności.
188
Psucie pieniądza
Ludzie pragną stabilnego pieniądza, utrzymującego w czasie swą siłę nabywczą. Taki pieniądz potrafi pomóc rozwijać gospodarkę. Dopiero w takim
systemie pobudza się funkcja tezauryzacji. W przypadku gdy pieniądz traci
swą siłę nabywczą, funkcja tezauryzacji też przestaje obowiązywać. W 1971 r.
świat odszedł od standardu złota. Od tego roku siła nabywcza dolara spadła
o ponad 80%. Duża część tej utraty przypada na XXI w. Wskaźniki cen towarów i usług konsumpcyjnych pokazują, że siła nabywcza dolara od 2000 r.
zmalała o 26%. Jest to przykład psucia podstawowej waluty świata (Forbes,
2015, s. 36). Temu trendowi osłabiania siły nabywczej towarzyszyły w USA
kolejne kroki banku centralnego, takie jak:
 luzowanie pieniądza poprzez dodruk olbrzymich kwot dolarów i wykupywanie nimi obligacji długoterminowych oraz papierów wartościowych
zabezpieczonych kredytami hipotecznymi,
 przepisy umożliwiające nabywanie domów w pełni za kredyt,
 występowanie publicznych instytucji Fannie Mae i Freddid Mac, które zabezpieczały i finansowały nabywanie domów w USA.
Konsekwencją działań osłabiających siłę nabywczą w USA jest również to,
że obecnie na utrzymanie domu w USA potrzeba pracy dwóch osób, podczas
gdy przed 40 laty wystarczała jedna pensja. Prowadzone w USA statystyki rynku pieniężnego przez Bureau of Labour Statistics pokazują, że w 1971 r. za dolara można było nabyć to, na co obecnie potrzeba 5,78 dolara. Obecny dolar
reprezentuje siłę nabywczą 17 centów z 1971 r. Takie dane pokazuje oficjalna
statystyka amerykańska przedstawiana regularnie przez Bureau of Labor Statistics, U.S. Department of Labor, Consumer Price Index, Inflation Calculator,
którą można śledzić na stronie www.bls.gov/data/inflation_Calculator.htm.
Powyższe dane z rynku amerykańskiego oznaczają, że istnieją poważne bariery dla oszczędzania, tkwiące w pieniądzu papierowym. W czasach gdy pieniądz nie jest związany ze złotem, stabilność pieniądza zależy głównie od dwóch
czynników: barier chroniących instytucjonalną niezależność banku centralnego oraz barier dla niewłaściwej polityki długu publicznego. Oczywiście można
przyjąć, że najlepszym rozwiązaniem byłoby niewystępowanie w ogóle długu
publicznego, ale założenie takie byłoby sprzeczne z praktyką wszystkich państw.
189
Mimo że Polska wyszła z procedury nadmiernego deficytu, to ciągle występuje deficyt i zwiększa poziom zadłużenia kraju. W świecie, w którym nie
obowiązuje standard złota, możliwe jest zmniejszenie długu poprzez wykup
zadłużenia. Sposób ten, zwany luzowaniem pieniądza, na olbrzymią skalę wdrożyły Stany Zjednoczone. W wyniku tego procesu do obiegu weszło
wiele miliardów dolarów. Podobną politykę pieniężną prowadzi Unia Europejska. Zastępuje ona wyemitowane uprzednio obligacje dodrukiem pieniędzy. Oczywiście takie postępowanie jest możliwe, gdy dług emitowany jest
w walucie krajowej i bank centralny może nabywać obligacje krajowe. Łatwo
widać, że dług USA w jego dolarach może być zwrócony poprzez dodruk
banknotów dolarowych, natomiast każde inne państwo zadłużające się w dolarach amerykańskich musi liczyć się z wpływami w tej walucie w przyszłości
w celu obsługi zadłużenia. Podobnie Unia Europejska może dowolnie zadłużać się w euro, a potem uruchomić proces druku pieniędzy. Ma to jednak
konsekwencje w utracie bodźca do oszczędzania na emeryturę.
Można sobie wyobrazić, że i Polska może w przyszłości w podobny sposób
likwidować zadłużenie krajowe. Ale właśnie taki sposób jest przyczyną ograniczania zainteresowania oszczędnościami na emeryturę. Każdy zwraca uwagę
na to, że znacząca kwota oszczędzona przed 20 laty była dużym wyrzeczeniem,
a obecnie staje się kwotą zdawkową. Bez instytucjonalnej gwarancji utrzymania
stabilnej siły nabywczej w długim okresie raczej trudno oczekiwać, że wzrośnie
zainteresowanie 30-latków oszczędnościami na swą emeryturę.
Nie można dodatkowo zapominać, iż w dłuższej perspektywie czasowej
szczególnie istotne znaczenie będzie miała solidność podstaw gospodarczych. Z tym właśnie wiele państw miało problem w ciągu ostatniej dekady.
Ponadto – jak wskazują badania przeprowadzone przez Carmen M. Reinhart i Kennetha S. Rogoffa – niektóre państwa cierpią na tzw. syndrom nietolerancji długu. Oznacza on, że mogą one mieć problemy z wypłacalnością
zewnętrzną, a w konsekwencji również wewnętrzną nawet przy stosunkowo
niskich wskaźnikach długu w relacji do dochodu narodowego.
Polacy chcący oszczędzać zwracają mimo wszystko uwagę na inne państwa
i na sytuację gospodarczą świata. W pamięci występuje nie tylko nasza hiperinflacja, jako konsekwencja poprzedniego systemu, i milionowe zarobki czy niedawny problem Grecji, ale również Meksyku, który zawiesił spłatę zadłużenia
190
zagranicznego przy poziomie długu wynoszącym 46% PKB, czy Argentyny, której problemy stały się już trwałym zjawiskiem. Brazylia zawiesiła obsługę długu,
podobnie do Polski w początku lat 80. Ekwador zawiesił spłatę zadłużenia zagranicznego w 2008 r., gdy jego dług wynosił zaledwie 20% PKB. Na tej podstawie
Carmen M. Reinhart i Kenneth S. Rogoff (2009) postawili tezę, że poszczególne
państwa, a w zasadzie ich grupy cechują się różnym poziomem tolerancji zadłużenia. Fatalna sytuacja jest w sąsiedniej Ukrainie, gdzie przed 15 laty dolar
kosztował 2 hrywny, a obecnie sięga trzydziestu. Duże osłabienie w ostatnich
latach zanotował rubel rosyjski, a białoruski musi być chroniony pożyczkami i sztucznymi ograniczeniami narzucanymi obywatelom i przedsiębiorcom.
Niestety nie sprzyjają wzrostowi oszczędności informacje przekazane w książce Reinharta i Rogoffa pt. This time is Different. Eight Centuries of Financial Folly,
mówiące, że bankructwa państw, w tym przede wszystkim zewnętrzne, w XXI w.
nie będą niczym nowym ani nadzwyczajnym. Podają oni, że w okresie między
1300 a 1799 r. w samej tylko Europie mieliśmy do czynienia z 19 bankructwami, w tym osiem razy zbankrutowała Francja, a sześć Hiszpania (Rogoff, 2009,
s. 87). Były one bardzo często następstwem wzrostu skali zadłużenia publicznego, które było bezpośrednim skutkiem zjawisk kryzysowych występujących
w gospodarce lub jej otoczeniu. Wówczas obowiązywał pieniądz kruszcowy.
Niedawny przykład Grecji, która mimo niewielkiej liczby ludności pociągnęła za sobą wielomiliardowe nakłady w celu utrzymania jej w strefie euro,
nie zachęca do oszczędzania. Coraz częściej słyszymy, że problemy ze spłatą
zaciągniętych zobowiązań mają państwa rozwinięte, które stanowią zasadniczy filar obowiązującego ładu gospodarczego i politycznego. Do grupy tej należą także, poza Grecją, inne państwa wchodzące w skład Unii Gospodarczej
i Walutowej (Zawiślańska, s. 13–15).
Obok permanentnego deficytu budżetowego występują inne niepokojące
zjawiska w sferze pieniężnej. Następuje znaczące rozchwianie rynków. Wystarczy przytoczyć przykład ropy naftowej, której baryłka kosztowała kilka dolarów
przed 40 laty, ok. 150 dolarów przed pięciu laty i ok. 50 dolarów obecnie. Podobne wahnięcia, które co pewien czas nazywane są bańkami spekulacyjnymi,
wynikają przede wszystkim z niestabilności systemów pieniężnych. W obiegu
pojawia się coraz więcej pieniądza, i to zarówno rozumianego jako baza monetarna, jak i liczonego w szerszy sposób. Pokazują to tabele 3 i 4.
191
Tabela 3.
Produkt krajowy brutto oraz ilość pieniądza (w mln PLN) w Polsce
Rok
PKB mld PLN
M0
M1
M2
M3
2005
1173,1
70 505
220 639
415 164
427 125
2006
1214,2
86 826
275 831
481 210
495 309
2007
1289,5
102 669
335 266
549 344
561 624
2008
1382,3
125 267
381 533
694 897
699 861
2009
1436,2
137 507
388 345
714 758
720 233
2010
1473,6
139 727
449 192
774 658
783 648
2011
1528,1
138 129
468 053
863 746
881 496
2012
1596,4
167 205
484 813
900 337
921 412
2013
1635,7
164 010
555 835
960 345
978 908
2014
1689,7
191 620
606 283
1 044 553
1 059 167
Źródło: obliczenia własne na podstawie: Departament Rachunków Narodowych GUS, 2014 oraz
www.nbp.pl
Tabela 4.
Tempo wzrostu pieniądza i PKB oraz wzajemne relacje
Tempo
wzrostu
PKB
Tempo
wzrostu
M0
Tempo
wzrostu
M1
Tempo
wzrostu
M2
Tempo
wzrostu
M3
Stosunek
M0/PKB
103,5%
100%
100%
100%
100%
6,0%
18,8%
35,4%
36,4%
106,2%
123%
125%
116%
116%
7,2%
22,7%
39,6%
40,8%
107,2%
118%
122%
114%
113%
8,0%
26,0%
42,6%
43,6%
103,9%
122%
114%
126%
125%
9,1%
27,6%
50,3%
50,6%
102,6%
110%
102%
103%
103%
9,6%
27,0%
49,8%
50,1%
103,7%
102%
116%
108%
109%
9,5%
30,5%
52,6%
53,2%
104,8%
99%
104%
112%
112%
9,0%
30,6%
56,5%
57,7%
101,8%
121%
104%
104%
105%
10,5%
30,4%
56,4%
57,7%
101,7%
98%
115%
107%
106%
10,0%
34,0%
58,7%
59,8%
103,3%
117%
109%
109%
108%
11,3%
35,9%
61,8%
62,7%
Stosunek Stosunek
M1/PKB M2/PKB
Stosunek
M3/PKB
Źródło: obliczenia własne na podstawie: Departament Rachunków Narodowych GUS, 2014 oraz
www.nbp.pl
192
Pokazane w tabelach 3 i 4 wielkości M0, M1, M2, M3 to agregaty pieniężne, zawierające następujące główne elementy:
Miary pieniądza NBP dostosowane do definicji EBC (od końca marca
2015 r.):
M0
Gotówka w obiegu (bez kas banków)
M1 = M0 +
 Depozyty bieżące (łącznie z overnight):
– gospodarstw domowych,
– niemonetarnych instytucji finansowych,
– przedsiębiorstw,
– instytucji niekomercyjnych działających na rzecz gosp. dom.,
– instytucji samorządowych,
– funduszy ubezpieczeń społecznych
M2 = M1 +
 Depozyty terminowe z terminem pierwotnym do 2 lat włącznie:
– gospodarstw domowych,
– niemonetarnych instytucji finansowych,
– przedsiębiorstw,
– instytucji niekomercyjnych działających na rzecz gosp. dom.,
– instytucji samorządowych,
– funduszy ubezpieczeń społecznych
Depozyty
z terminem wypowiedzenia do 3 miesięcy włącznie

M3 = M2 +
 Operacje z przyrzeczeniem odkupu
 Dłużne papiery wartościowe z terminem pierwotnym do 2 lat włącznie
Jak łatwo można dostrzec, wszystkie miary pieniądza pokazują szybszy
wzrost niż tempo wzrostu PKB. Rośnie bardzo szybko baza monetarna, oznaczana jako M0, będąca sumą gotówki w obiegu i rezerw banków komercyjnych na rachunkach w banku centralnym. Ten wzrost może być niebezpieczny, gdyż bank centralny może sterować wielkością podaży pieniądza poprzez
limitowanie wielkości bazy monetarnej oraz ustalanie stopy rezerw obowiązkowych. Relację tę widać np. na poziomie M1 w następującej relacji:
193
M1=
M0
cc + r(1 – cc)
Gdzie: cc oznacza stopę preferencji – czyli proporcję oszczędności, jaka jest utrzymywana w gotówce, zaś r – stopę rezerwy obowiązkowej (Mishkin, 2000).
Tabela 4 pokazuje, że wszystkie wolumeny pieniądza rosły w znacznie
szybszym tempie niż PKB. Ciekawe jest to, że wszystkie wolumeny pieniężne
odniesione do wartości PKB podwoiły się w analizowanym czasie. Do obsłużenia tego samego PKB potrzeba dwukrotnie więcej pieniędzy. Oczywiście nie może to zachęcać do oszczędzania pieniędzy na emeryturę. W takim przypadku dominuje jednak strach, że obecne powstrzymywanie się od
konsumpcji nie zostanie nagrodzone w przyszłości przyrostem emerytury.
Wydaje się, że widać to również w różnicach pomiędzy poszczególnymi wolumenami pieniądza. M3 – najbardziej szeroki wolumen, obejmujący w sobie
lokaty w dłużne papiery wartościowe (można przypuszczać służące emeryturom) – jest jedynie o kilkanaście miliardów wyższy od wolumenu M2.
Instytucjonalna ochrona oszczędności
Utrzymywanie siły nabywczej pieniądza jest czynnikiem koniecznym do
pobudzenia oszczędności na emeryturę. Ale ten czynnik nie wystarczy. Drugim jest konieczność pobudzenia gospodarki w celu utrzymania stałego wysokiego tempa wzrostu. Tylko systematyczny wzrost siły nabywczej oszczędności prowadzić może do utrzymania bezpieczeństwa emerytur. Chcąc
oszczędzić na emeryturę pół miliona złotych, trzeba przez 40 lat oszczędzać
miesięcznie średnio ok. 600 zł. Ale zakładaną kwotę uzbiera się wówczas, gdy
wystąpi składanie stopy wzrostu oszczędności. A to z kolei zależy od wzrostu gospodarczego na poziomie kilku procent rocznie. Taki wzrost jest konieczny, by uzyskane po 40 latach pół miliona miało siłę nabywczą obecnych
pół miliona, a zatem dla osoby przechodzącej na emeryturę w wieku 67 lat
i mającej przed sobą jeszcze 15 lat życia stanowiło dodatek do comiesięcznej
emerytury w wysokości ok. 2500 zł, co łącznie z emeryturą z ZUS umożliwi
powrót do wspomnianego permanentnego dochodu.
W obecnym systemie w Polsce nie ma możliwości wystąpienia stabilnego instrumentu, który będzie dawał stałe oprocentowanie na poziomie 5%
194
w skali roku. Zbyt zmienna jest nasza gospodarka, by istniał system tego typu
lokat. Dokonywane oszczędności obecnie muszą być planowane z ciągłą analizą potencjalnych możliwości. Pieniądze muszą zmieniać miejsce, a nawet
muszą uwzględniać wyższe ryzyko inwestycji. Raczej należy się liczyć ze zdarzającymi się stratami niż ze stałym pewnym przyrostem. Tu jest konieczna druga rewolucja. Przyszli emeryci potrzebują nie tylko instytucjonalnej
ochrony swych oszczędności, ale również stworzenia systemu pewnych inwestycji, bazujących np. na inwestycjach w małe i średnie przedsiębiorstwa,
które ze względu na swą dywersyfikację będą rosły w rozwijającej się gospodarce. Taki system jest drugim fundamentem, obok pieniądza o stałej sile
nabywczej, do zachowania bezpieczeństwa emerytalnego. W tabeli 5 pokazano prognozy stóp zastąpienia w zależności od płci i indywidualnego wzrostu
płac dla stopy wzrostu gospodarki równej 2,5%.
Tabela 5.
Szacunki stopy zastąpienia w zależności od płci i indywidualnego tempa wzrostu
płac, przy założonym tempie wzrostu gospodarczego na poziomie 2,5%
Płeć\Tempo wzrostu płac
2,5%
3,0%
3,5%
4,0%
Kobieta
32,4%
35,0%
37,9%
41,1%
Mężczyzna
56,4%
61,9%
68,2%
75,3%
Źródło: wysokość emerytur w nowym systemie, Urząd Komisji Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy
Emerytalnych, Warszawa 2003
Pokazane powyżej dane wskazują, że należy się liczyć ze zdecydowanym
obniżeniem stopy zastąpienia. Zamiast wcześniejszych 60% można oczekiwać dla kobiet tej stopy na poziomie o połowę niższym. Dla mężczyzn wyższy poziom wynika przede wszystkim z krótszego dalszego trwania życia
oraz z obowiązującego dziś dłuższego czasu pracy. Jednak przyjęte założenia
– zwłaszcza odnośnie do tempa wzrostu wynagrodzeń – mogą się w rzeczywistości nie ziścić.
Dodatkowo cały czas należy mieć na względzie to, że ta stopa zastąpienia
jest stopą porównującą wartości nominalne. Oszczędności w latach pracy dodane do emerytury będą miały inną siłę nabywczą.
195
Podsumowanie
Pokazaliśmy powyżej, posługując się danymi z opracowań dokonywanych
przez państwowe instytucje, a także danymi z otoczenia makroekonomicznego, że na skutek wielu uwarunkowań następuje znaczące obniżenie się stopy
zastąpienia. Dodatkowo znacząca część ludności nie dysponuje wystarczającym majątkiem, by z niego uzupełnić poziom swojej emerytury. Grozi to
niestety brakiem bezpieczeństwa systemu emerytalnego. Nie jest on w stanie
gwarantować poziomu dochodów, który odpowiadałby – znanemu z teorii
ekonomii – poziomowi permanentnego dochodu.
Naszym zdaniem warunkiem zachowania bezpieczeństwa systemu emerytalnego jest pobudzenie trzeciego filara systemu emerytur. Chodzi przede
wszystkim o stworzenie warunków do tego, by pojawiły się oszczędności
jako dodatek do przyszłej emerytury. Wśród tych warunków widzimy przede
wszystkim utrzymywanie siły nabywczej poprzez niepsucie pieniądza oraz
dbanie o trwały, stabilny wzrost gospodarczy, a dodatkowo stworzenie instrumentów finansowych, dających pewność stabilnego wzrostu oszczędzanych sum. Przykładem takiego instrumentu mógłby być fundusz inwestycyjny w dobrze zdywersyfikowane małe i średnie przedsiębiorstwa, których
zyski pozwoliłyby na tempo wzrostu oszczędności na poziomie np. 5% w skali roku.
Literatura
Ferszt-Piłat, K. (2012). Zaufanie jako fundament bezpieczeństwa we współczesnym
społeczeństwie, „Journal of Modern Science”, nr 3/12, s. 109–124. ISSN 1734-2031.
Forbes, S., Ames, E. (2015). Pieniądz. Dlaczego niszczenie dolara zagraża światowej
gospodarce i jak można temu zapobiec, „MT Biznes”, Warszawa 2015. ISBN: 978-83-7746-878-4.
Holzer, J. (2003). Demografia, PWE, Warszawa 2003.
Leszczyński, M. (2011). Bezpieczeństwo społeczne a współczesne państwo, „Zeszyty
Naukowe AMW”, nr 2(185). ISSN 0860-889X.
Leszczyński, M. (2011). Bezpieczeństwo społeczne Polaków wobec wyzwań XXI wieku,
Difin, Warszawa. ISBN 978-83-7641-528-4.
Majer, P. (2012). Istota i zakres bezpieczeństwa społecznego na początku XXI wieku,
„Journal of Modern Science”, nr 1/12, s. 239–251. ISSN 1734-2031.
196
Mishkin, F.S. (2000). From Monetary Targeting to Inflation Targeting: Lessons from
the Industrialized Countries, Graduate School of Business, Columbia University &
National Bureau of Economic Research, Columbia University.
Piketty, T. (2015). Kapitał XXI wieku, Wydawnictwo Krytyki Politycznej, Warszawa.
ISBN 978-83-64682-36-0.
Reinhart, C.M., Rogoff, K.S. (2009). This time is Different. Eight Centuries of Financial
Folly, Princeton University Press, Princeton. ISBN 978-0-691-14216-6.
Szejniuk, A. (2012). Kontrola instrumentów bezpieczeństwa, „Journal of Modern
Science”, nr 2/12, s. 121–144. ISSN 1734-2031.
Wawrzusiszyn, A. (2012). Bezpieczeństwo i ewolucja jego pojmowania, „Journal of
Modern Science”, nr 4/12, s. 139–159. ISSN 1734-2031.
Zawiślańska, I. (2012). Problem długu publicznego w państwach Unii Gospodarczej
i Walutowej, „Kwartalnik Kolegium Ekonomiczno-Społecznego. Studia i Prace”, nr
4(12). Oficyna Wyd. Szkoły Głównej Handlowej. ISSN 2082-0976.
Wykorzystane dane pochodzą z witryn internetowych:
http://demografia.stat.gov.pl/bazademografia/TrwanieZycia.aspx.
www.bls.gov/data/inflation_Calculator.htm.
www.knf.gov.pl.
www.nbp.pl.
197
Maciej Holko
Zakład Ekonomii
i Nauk Społecznych
[email protected]
Journal of Modern
s. 199–236
Disintegration of European Union
Abstract
The theoretical foundation of European economic policy is ambiguous. There is
an assumption, that a/ the single market is “the right thing” for all inhabitants and
b/ competition is one of the most important institution in the Community, hence
the state aid should be forbidden. Simultaneously, cohesion policy is created to
support the less developed regions. But the results of European integration are rather
disappointing when looking at the South, e.g. Greece, and East – e.g. Poland. The
political leaders seem to be familiar only with the neoclassical/neoliberal doctrine,
without having any knowledge in heterodox economics, especially – the political
economy of Marks, List, Kalecki or Sraffa. Therefore they can not fully understand
the causes and effects of globalization. Contemporary capitalism in Europe calls for a/
demand policy (i.e. another distribution of income) and b/ industrial policy. Instead
of forcing the process of market liberalization, the European regulations and actions
should force investment (in the South-East Europe) and reproductive employment.
Streszczenie
W pierwszej części artykułu przedstawiono teorię konkurencji w kontekście integracji gospodarczej (globalizacji). W części drugiej wskazano, że niezbędnym elementem analizy jest państwo narodowe i jego polityka. Z tej perspektywy w trzeciej
części krytycznie oceniono zasadę „równej” konkurencji i kryteria pomocy publicznej. W czwartej części przedstawiono pogłębiające się różnice na poziomie krajoJournal of Modern Science tom 2/29/2016
199
Maciej Holko
wych wskaźników makroekonomicznych. W piątej – bardziej szczegółowo przedstawiono kwestię wyjątków od zakazu pomocy, które wykorzystywane są w ramach
tzw. polityki spójności. Z polskiej perspektywy oceniono metodę ustalania wielkości
przedsiębiorstw oraz sposób działania zwrotnych instrumentów finansowych, które
sukcesywnie wypierają bezzwrotne dotacje.
Keywords: Economic Integration, Current Heterodox Approaches – Classical Marxian, Sraffian, Macroeconomics – General Aggregative Models: Post-Keynesian
Słowa kluczowe: integracja europejska, paradygmat klasyczny, współczesna heterodoksja marksowska i sraffowska, makroekonomia – model postkeynesowski
Wprowadzenie
Nie jest do końca jasne, na jakiej teorii ekonomii oparte są regulacje integracji europejskiej, do których należą przede wszystkim polityka konkurencji,
pomocy publicznej i spójności oraz wspólna waluta. Celem tego artykułu jest
ocena powyższych zagadnień przez pryzmat teorii ekonomii zawartej w paradygmacie klasycznym oraz postklasycznym. Kluczowym wnioskiem z badań jest teza, że w polityce Unii Europejskiej: a) brakuje pełnego zrozumienia, czym są i do czego prowadzą procesy rozwoju globalnego kapitalizmu,
i m.in. z tej przyczyny b) wybierane są rozwiązania oparte na tzw. doktrynie
neoklasycznej – liberalizacja rynku europejskiego i wspólna waluta, które
prowadzą do specjalizacji gospodarczej dzielącej lepiej rozwinięte terytoria
od reszty Europy, do dezintegracji UE. Wskazanie przyczyn i skutków (tych
rozwiązań) jest zatem przedmiotem tego tekstu.
Teoria ekonomii – aspekty integracji
gospodarczej i konkurencji
Podstawowym celem teorii ekonomii, wyznaczonym przez klasyków ekonomii politycznej, jest ustalenie, czym jest i od czego zależy wartość, kapitał,
podział (dochodu)1 i wzrost (produkcji). Za reprezentatywne dla paradygmatu klasycznego i postklasycznego uznać można następujące prace: Kalecki (1980), Sraffa (1965)2, Pasinetti (1981)3, Bhaduri; Marglin (1990). W dwu
ostatnich pozycjach zintegrowano produkcyjne modele Ricardo-Sraffy z popytowymi modelami Keynesa-Kaleckiego. Uproszczoną postać takiego produkcyjno-popytowego modelu stanowi model Harroda-Domara, jednak w usta200
laniu pożądanych poczynań rządu bardziej pożyteczny jest system Kaleckiego
oraz jego nowsze wersje, w szczególności Rowthorn (1981) oraz Rowthorn
R. i Wells (1987) wyjaśniają zjawisko europejskiej deindustrializacji.
W tej części wyjaśnimy kwestię konkurencji w kontekście integracji gospodarczej. Smitha i Ricardo charakteryzuje przekonanie, że liberalizm gospodarczy, prywatne przedsiębiorstwo i rynek będą najlepiej przyczyniały się
do wzrostu bogactwa narodu, a konkurencyjny rynek jest najlepszym regulatorem i przeciwdziała marnotrawstwu. Rozszerzanie rynku i wolny przepływ
towarów także temu służą. Smith był przeciwny swobodnemu przepływowi
kapitału, Ricardo (1957, s. 151) przedstawiał natomiast argumenty ekonomiczne krytykujące to stanowisko, ale ostatecznie poparł Smitha, odwołując się do patriotyzmu. Ricardo opowiadał się za wolnym handlem, pod
warunkiem że Anglia będzie sprowadzała tanie zboże, by łatwiej wyżywić
robotników i powiększyć udział akumulacji w dochodzie, natomiast eksportować powinna wyroby przemysłu. Jego koncepcja jest w istocie nieodległa
od twierdzeń merkantylistów i protekcjonistów.
Sismondi jest – jak się wydaje – pierwszym klasycznym ekonomistą, który
zwrócił uwagę na konsekwencje „całkowicie wolnej konkurencji”, akumulacji
kapitału i postępu technicznego: „nowy wynalazca zagarnie dla siebie samego
całą tę gałąź handlu czy przemysłu, zabierze tę sumę dochodu, którą dzielili
się dawni fabrykanci, z wyjątkiem tej części, którą ustąpi spożywcom przez
redukcję ceny (…). Interes każdego powściągany przez wszystkie inne byłby
istotnie interesem wszystkich, lecz każdy poszukując swego własnego interesu kosztem innych (…) nie zawsze jest powstrzymywany przez siły równe
swoim; najsilniejszy uważa wtedy, że w jego interesie jest brać, najsłabszy zaś
mimo wszystko sądzi, że w jego interesie jest nie sprzeciwiać się tamtemu
(…). Niesprawiedliwość może często tryumfować w tej walce interesów jednych z drugimi i wtedy niesprawiedliwość będzie prawie zawsze wspomagana
przez siłę publiczną” (de Sismondi 1955; t. 1: 282, s. 328). „Wolna” konkurencja prowadzi do zmian w strukturze produkcji i konsumpcji: wielkie farmy/
fabryki wyrugowały drobne gospodarstwa i rzemieślników, przyczyniając się
do spadku udziału płac na rzecz zysków i uposażeń, importu dóbr zbytku,
bezrobocia i kryzysów4. Powyższe skutki Sismondi obserwował także w skali
międzynarodowej5.
201
Maciej Holko
Marks w pierwszym tomie Kapitału przepowiedział monopolizację produkcji i centralizację/koncentrację kapitału – większe kapitały będą pochłaniały mniejsze wraz ze wsparciem kredytu bankowego. Ostatecznie jednak
to P. Sraffa w słynnym artykule z 1926 r. zburzył mit konkurencji doskonałej
i zapoczątkował rozwój teorii konkurencji monopolistycznej. Wśród licznych
badań na szczególną uwagę zasługuje Kalecki (1980), gdyż nadał jej wymiar
makroekonomiczny w zakresie teorii:
 cen; przedsiębiorstwa kształtują ceny na podstawie kosztów zmiennych,
uwzględniając zachowania innych firm w branży (element oligopolistyczny) oraz swoją własną siłę przetargową (element monopolistyczny)6;
 podziału; stopień monopolizacji w zakładzie, w gałęzi i w całym przemyśle (czyli procentowa marża brutto na pokrycie kosztów ogólnych i zysku)
jest, wraz z cenami surowców, czynnikiem udziału płac w dochodzie. Im
wyższa monopolizacja, tym niższy udział w przychodach mają koszty bezpośrednie, a zarazem – płace.
Posługując się tą teorią (oraz Steindla – wyjaśnieniem nadwyżek mocy
produkcyjnych), dochodzimy do wniosku, że skartelizowana gospodarka
(z niewykorzystanymi maszynami i bezrobociem oraz niskim udziałem płac)
potrzebuje impulsu inwestycyjnego w postaci roszczeń związków zawodowych i/lub redystrybucyjnej polityki państwa.
Specjalnym przedmiotem badań stały się korporacje ponadnarodowe. Ich
wpływ na rynek pracy, globalizację i sytuację krajów słabiej rozwiniętych został
dostrzeżony przez takich autorów, jak Hymer (1976); Pitelis (1996); Cowling;
Sugden (1998) i są to spostrzeżenia zbliżone do prekursorskich w tym zakresie
koncepcji imperializmu (Hobsona, Hilferdinga, R. Luksemburg). To z kolei wiąże
się z niedoskonałą konkurencją w handlu międzynarodowym, czym zajmowali
się: a) Myrdal; można go uznać za spadkobiercę Sismondiego, gdyż obaj, każdy
na swój sposób, zauważają kumulatywną przyczynowość procesu rozwoju i postulują politykę równoważenia rozwoju, w tym – handlową; b) Perroux (1960),
który na teorii innowacji Schumpetera oparł swoją koncepcję ośrodków wzrostu, stworzył też koncepcję gospodarki dominującej w kontaktach handlowych.
Sumując, rozszerzanie rynku idzie w parze ze wzrostem akumulacji kapitału (tak jak stwierdził Smith), jednak ten proces przebiega w warunkach
202
stałych lub malejących kosztów produkcji (w przemyśle) oraz według kapitalistycznych reguł podziału. To predestynuje tych przedsiębiorców, którym
udało się osiągnąć pozycję dominującą; skutkuje monopolizacją produkcji
towarowej i koncentracją majątku; ustala rozkład ról w międzynarodowym
podziale pracy i determinuje międzykrajowe różnice dynamiki i struktury
gospodarki. W dalszej części wykażemy, że te procesy określają siłę wpływów
politycznych i poczynania władzy państwowej/ponadnarodowej oraz kierunki rozwoju globalizacji i integracji europejskiej, a to stanowi dodatkową korzyść dla przodujących przedsiębiorstw, klas i narodów (Baran; Sweezy, 1968;
Girvan, 1976; Magdoff, 1992; Bailey; de Ruyter, 2012).
Państwa (członkowskie) i (wspólny) rynek
Globalizacja i integracja europejska są przedsięwzięciami polityczno-gospodarczymi i poszukiwanie dla nich wytłumaczenia w neoklasycznych
modelach rynku skutkuje rozdźwiękiem między rzeczywistością a teorią.
Wątpliwe są wyjaśnienia zarówno oparte na ortodoksyjnej teorii wymiany
międzynarodowej (i stąd wypływającej teorii integracji rynków), jak i pochodzące z niej postulaty pełnej liberalizacji (Benham, 1958)7. Były krytykowane przez Lista, Hobsona, Myrdala, Prebischa, Stiglitza i wielu innych.
W ekonomii politycznej (Lange, 1959, s. 92–122) oraz instytucjonalnej (Myrdal, 1975a, s. 339–367, 466–508) uwzględnia się obecność klas społecznych
i narodów tworzących państwa, które mają określone interesy, nierzadko
sprzeczne z interesami innych klas i państw. Grupy przedsiębiorców i władze państwowe mogą prowadzić politykę (gospodarczą) i tworzyć instytucje,
wykorzystując procesy integracyjne dla własnych celów. F. List (1904), zainspirowany przez Hamiltona i Careya, zauważył w 1841 r., że protekcjonizm
był drabiną, po której kraje się wspinały, dochodząc do bogactwa i światowej dominacji (szczególnie dotyczyło to Anglii), natomiast polityka wolnego
handlu jest kopnięciem tej drabiny, tak aby utrudnić konkurentom wspinaczkę. Integracja europejska i globalizacja sprzyjają przedsiębiorstwom zdolnym
działać na szerszą, międzynarodową skalę. Wymiana handlowa i przepływy
kapitału odbywają się pod dyktando najsilniejszych korporacji przemysłowych i finansowych, wspieranych przez swoje rządy. Brak odpowiedniej polityki i instytucji nie pozwala wyrwać się z pułapki średniego dochodu i utrwaJournal of Modern Science tom 2/29/2016
203
Maciej Holko
la pozycję krajów słabiej rozwiniętych w międzynarodowym podziale pracy
jako dostawców surowców i taniej siły roboczej (Chang, 2006)8.
Traktaty Rzymskie przewidywały utworzenie strefy wolnego handlu
i unię celną, co polegało na rezygnacji z restrykcji ilościowych, żadnych dalszych kroków integracyjnych nie zakładano. Lata 60. ub. w. były okresem
prosperity, w trakcie którego rozbudowywano systemy państw dobrobytu.
Szok naftowy i inflacja z lat 70. zostały wykorzystane do przedstawienia programu wspólnego rynku jako drogi do „europejskiej unii dobrobytu”. Wraz
z przyjęciem Jednolitego Aktu Europejskiego (JAE) z 1986 r. podstawowymi
elementami integracji europejskiej stały się: a) „równa” konkurencja i zakaz
pomocy publicznej na wspólnym rynku; b) polityka spójności jako wyjątek
od tej reguły. Proces likwidowania barier w przepływie towarów i kapitału
miał następujące skutki:
1) harmonizacja techniczna na zasadzie wzajemnego uznawania norm
polega na tym, że towar dopuszczony w jednym państwie członkowskim nie
powinien napotykać na restrykcje w innym. W ten sposób dopuszczona została do obrotu w UE blisko połowa produktów. Ta metoda jest znacznie łatwiejsza do przeprowadzenia niż harmonizacja na poziomie prawa wspólnotowego. Prowadzi jednak do obniżania standardów bezpieczeństwa, składu
chemicznego itp., czyli do przyjmowania najniższego krajowego standardu
dla całej reszty państw (Hermann, 2007)9;
2) udział wewnątrzunijnego importu w imporcie ogółem dóbr przetworzonych wynosił w 1985 r. – 61,2%; w 1992 r. – 66,35% (wewnątrz UE – 14%
PKB, spoza UE – 7,1%); w 1995 r. – 67,9%; w 2000 r. – 62% (wewnątrz UE
– 18% PKB, spoza UE – 11%). Od 1990 do 1998 r. państwa członkowskie
zniosły 6300 restrykcji ilościowych przeciwko importowi z państw trzecich
(Hanson, 1998). Komisja10 stwierdziła, że otwartość wspólnego rynku wzrosła, tzn. łatwiejszy stał się do niego dostęp dla firm z krajów trzecich;
3) UE zabsorbowała średniorocznie 28,2% światowego strumienia (napływających) bezpośrednich inwestycji zagranicznych (BIZ) w okresie 1982–
1987 oraz 37,7% w okresie 1986–1991, a w kolejnych latach okresu 1992–1996:
46,9%, 34,6%, 25,7%, 35,3%, 27,4% (udział wewnątrzunijnych inwestycji
miał wynieść ok. 50%). Stosunek BIZ do PKB Unii wzrósł z 8,6% w 1985 r. do
10,9% w 1990 r. i 13% w 1995 r., podczas gdy średnia dla krajów rozwiniętych
204
wyniosła odpowiednio: 4,9%, 6,6%, 7,6%. Oznacza to wzrost udziału obcego
kapitału we własności, a z tym wiąże się odpływ dywidend i inne skutki, które
omówię w dalszej części na przykładzie Polski. Spadły ceny w telekomunikacji i transporcie lotniczym, co nie jest tożsame ze wzrostem konkurencji.
Wzrosła bowiem liczba fuzji i przejęć (w przemyśle przetwórczym z 720 do
2296 takich operacji, a w usługach – z 73 aż do 2602 w okresie 1986–1995)
oraz wielkość firm i koncentracja produkcji – głównie w telekomunikacji,
transporcie, przemyśle spożywczym, produkcji sprzętu elektrycznego i pomiarowego. Nastąpiła konwergencja cenowa dóbr konsumpcyjnych i usług
z wyjątkiem energii, budownictwa i usług nierynkowych (Wysokińska; Witkowska, 2010; Tsoukalis, 1998);
4) zmniejszyła się liczba istniejących przedsiębiorstw i marek handlowych. Było to skutkiem łączenia się firm, specjalizacji, efektów skali i kooperacji międzykrajowej (współczesnym odpowiednikiem tej kooperacji
jest łączenie niemieckiej techniki i polskiej taniej siły roboczej). „Równa”
konkurencja poszerza rynek, co stwarza dogodne warunki dla dużych firm
i dyskryminuje małe. Duże firmy potrzebują taniego transportu i właśnie
ten sektor został zliberalizowany („uwspólnotowiony”) najwcześniej, czego
skutkiem był znaczący spadek cen. Umożliwili to pracownicy pochodzący
głównie z najbiedniejszych krajów członkowskich oraz imigranci. Zarówno
w Brukseli, jak i w stolicach korporacje wywierały wpływ na proces budowania wspólnego rynku poprzez organizację European Round Table of Industrialists (ERT); w White Paper on Completing the Internal Market Komisja
Europejska zapożyczyła słowo w słowo sformułowania obecne w dokumencie przygotowanym przez ERT. Instytucje finansowe także miały swoją organizację – Association for the Monetary Union of Europe (AMUE), powołaną w 1987 r., lobbującą za wspólną walutą i polityką kontrolowania inflacji.
Liberalizacja w zakresie przepływu kapitału i usług finansowych nie tyle
prowadzi do większej konkurencji, co do włączenia europejskiego sektora
w sieć globalną, nad którą nie ma żadnej niemal kontroli. W tym obszarze
następuje dominacja kilku ośrodków i kilku wiodących graczy, a każdy kryzys zmniejsza ich liczbę i powiększa rozmiary tych, którzy go przetrwali.
W takiej sytuacji władze krajowe tracą możliwość prowadzenia suwerennej
polityki (Hermann, 2007)11.
205
Maciej Holko
Wspólny rynek był tworzony pod wpływem doktryny leseferyzmu i monetaryzmu, które wypierały dominujący do tej pory keynesizm. Sterujący
neoliberalnym kursem zwolennicy wolnego handlu (Niemcy i Wielka Brytania) na mocy JAE uzyskali możliwość wetowania propozycji protekcjonistów.
O politycznych motywacjach procesu integracji europejskiej świadczy brak
jakiejkolwiek krytyki ze strony ekonomistów głównego nurtu i zawsze optymistyczny wydźwięk analiz ex-ante przygotowywanych na zlecenie instytucji
unijnych (Jespersen, 2002; Hermann, 2007)12.
Czy zakaz pomocy publicznej sprzyja równej
konkurencji?
Polityka konkurencji i ochrony konsumentów polega na kształtowaniu reguł zachowań władzy państwowej oraz przedsiębiorstw. Przedsiębiorstwa nie mogą ograniczać praw konsumentów oraz szkodzić środowisku i zdrowiu ludzi. Niedozwolone są praktyki monopolistyczne (art.
101 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej – TFUE) i nadużywanie
pozycji dominującej (art. 102 TFUE). Funkcję urzędu antymonopolowego w Unii Europejskiej pełni Komisja Europejska, a sądu antymonopolowego – Europejski Trybunał Sprawiedliwości (ETS). Niedopuszczalna
jest pomoc publiczna, która zakłóca konkurencję na wspólnym rynku (art.
107 TFUE, ale przewiduje się pewne wyjątki. Komisji znacznie łatwiej jest
stosować art. 107, ponieważ wygodniej jest kontrolować poczynania nielicznych rządów niż wielu korporacji. Reakcje na naruszenia art. 101 i 102
nie powstrzymają umacniania pozycji dominujących gospodarek przemysłowych.
Zgodnie z art. 107 TFUE zakazana jest pomoc, która spełnia cztery
kryteria: a) przekazanie zasobów państwowych, b) korzyść ekonomiczna,
c) selektywność, d) wpływ na wymianę handlową i konkurencję na wspólnym rynku13. Jednocześnie, zgodnie z art. 106.2, jeżeli wsparcie służy całej
wspólnocie, tj. dotyczy produkcji dóbr, które zaspokajają zbiorowe potrzeby (budowa dróg/kolei, instalacje wodno-kanalizacyjne, modernizacja szpitali, wyposażenie szkół), to nie jest uznawane za niedozwoloną
pomoc publiczną. Można wówczas przekazać środki publiczne firmie
wybranej (w otwartej procedurze, zgodnej z unijną polityką zamówień
206
publicznych) do realizacji tej infrastruktury. Wyżej wymienione artykuły
zawierają dość ogólnikowe zapisy, które mogą być interpretowane w różny
sposób.
Produkcja niezbędnych dla społeczeństwa dóbr, takich jak żywność,
ubrania czy mieszkania, jest uznawana za prywatną i wsparcie udzielone tej
produkcji będzie pomocą publiczną – co do zasady – niedozwoloną. Może się
wydawać, że istotny jest podział na produkcję prywatno-rynkową14 i publiczno-nierynkową. Ale ten podział jest iluzją, gdyż wszystkie produkty tylko
z pozoru są wytwarzane przez niezależnych od siebie wytwórców i zaspokajają prywatne potrzeby. Kapitalistyczna gospodarka ze swoim głębokim
podziałem pracy i skomplikowaną techniką jest „spółdzielnią”, w której efekty wyspecjalizowanej (uzbrojonej techniką) pracy są wymieniane pomiędzy
wytwórcami. A zatem podziału dóbr na „publiczne – prywatne” nie można
przeprowadzić na podstawie obiektywnych praw ekonomicznych (Tsoukalis,
1998), a tylko decyzją polityczną15.
Weźmy dla przykładu sektor energii, w którym dostawcami są w większości publiczne firmy (polskie państwo wprawdzie sprzedało część akcji, ale
utrzymuje kontrolne pakiety) świadczące produkcję dla wspólnego dobra
(w warunkach oligopolu). Za sprawą liberalizacji dyktowanej przez UE tworzony jest „rynek” energii. Jednak obecność lub nieobecność rynku (i rodzaj
własności: prywatna lub społeczna) jest kwestią wtórną. Najistotniejszym
zagadnieniem jest reprodukcyjna zdolność systemu (na co składają się: stan
gleby, wody i powietrza; technika; bilans handlowy). Jeśli społeczeństwo nie
jest w stanie opłacić importu energii, eksportując towary, to musi zdecydować się na regulację źródeł pozyskiwania energii (dywersyfikację, zmianę
techniki) oraz oszczędności w jej używaniu. Zatem nie tylko ekonomicznym, ale też politycznym jest proces liberalizacji i dekarbonizacji energetyki;
a jeśli doprowadzi to do wzrostu cen i wypchnięcia z polskiego rynku kopalń
i elektrowni węglowych (z korzyścią dla importu energii atomowej lub gazowejj), to sprzeciw Polski także byłby decyzją polityczną i ekonomiczną (Grosse, 2011; Kasztelewicz, 2011)16. Podstawowy wniosek, jaki płynie z ekonomii
politycznej, jest taki, że rozwój jest zależny od krajowej polityki przemysłowej
– potwierdza to przykład rozwoju Niemiec (Tomala, 1979), Japonii (Tsuru,
1983; Tsuru, 1986), Korei Płd. (Amsden, 1987; Rodrik, 1995) – i niezbędnym
207
Maciej Holko
tego elementem musi być polityka energetyczna (w tym zakresie politykę
Chin omawiają: Palonka, Prokurat, 2013; Krukowska, 2014). Jest to zatem
sektor użyteczności publicznej; przeważnie funkcjonuje w strukturze oligopolu (regionalnego monopolu), co wymaga regulacji i/lub demonopolizacji.
Domyślamy się więc, że kryterium identyfikujące (zabronioną traktatem)
pomoc publiczną jest następujące: jeśli produkcja odbywa się w strukturze
konkurujących producentów, to nie należy udzielać pomocy wybranym
firmom. Jednak znowu pojawiają się dylematy. Po pierwsze, konkurencja
w przemyśle jest niedoskonała, a ponadto w UE dominują przedsiębiorstwa
z Północy (przyjmując, że wskaźnikiem dominacji jest PKB na mieszkańca
i saldo handlu zagranicznego, do Północy zaliczamy Niemcy, Holandię, Irlandię, Austrię, kraje skandynawskie). Ograniczenie tej dominacji i zwiększenie konkurencji w jakiejś branży mogłoby być wynikiem wsparcia jakiejś
firmy z południowej i wschodniej Europy. Uwzględnienie tego w ocenie dopuszczalności pomocy publicznej jest wykluczone na mocy prawa wspólnotowego. Zatem zakaz pomocy publicznej preferuje przemysłowe gospodarki,
pomaga im utrzymać swoją dominującą pozycję17. Mogą one obejść zakaz,
udzielając pomocy konsumentom – takie rozwiązanie w czasie kryzysu pomagało utrzymać zatrudnienie w niemieckich fabrykach samochodów, ponieważ obywatele rozumieli, że lepiej jest kupić towar rodzimej produkcji.
Po drugie, nie można uznać konkurencji między dwoma krajami za równą, jeśli surowce do wytwarzania energii sprzedawane są im przez trzecią
stronę po różnych cenach. Uprawnienia unijnego organu antymonopolowego
nie obejmują zatem całokształtu elementów decydujących o konkurencyjności18. Interwencje Komisji Europejskiej koncentrowały się na ostatnim etapie
wytwarzania, tzn. na działalności pojedynczych firm sprzedających produkt
finalny, natomiast nie miały wpływu na rozbieżności w zakresie podatków
dochodowych, płac i stosunków pracy.
Po trzecie, pomoc udzielana dużym przedsiębiorstwom może być uzasadnionym elementem polityki przemysłowej, np. pomoc dla Nokii byłaby uzasadniona także dla pozostałych państw Unii, jeśli była to jedyna europejska
firma mogąca konkurować z firmami azjatyckimi, zatrudniać Europejczyków,
w Europie płacić podatki, a zyski z produkcji także byłyby tutaj wydawane.
Zakaz pomocy publicznej utrudnia firmom europejskim konkurowanie na
208
światowym rynku. Regulacje unijne w zakresie praw pracowników, ochrony
środowiska nie przystają do azjatyckich (ani – w kontekście umowy TTiP19
– amerykańskich). Te różnice zapewne nie we wszystkich przypadkach są
wyrównywane przez cła20 i import jest wtedy zakłóceniem konkurencji.
Po czwarte, w UE uznano, że bardziej zasadna jest pomoc udzielana
mniejszym firmom i wobec nich stosuje się także wyższe limity tej pomocy
(poniżej wskazano stosowny akt prawny). Aby uniknąć selektywnego wsparcia, kieruje się je do wszystkich, poprzez zaproszenie do udziału w konkursie
czy przetargu. Zatem duża firma uzyska pomoc o niższym pułapie niż firma
mała. I nie ma znaczenia, to po piąte, czy te firmy działają w produkcji: a) materialnej – wymagającej wiedzy technicznej, czyli tzw. kapitału ludzkiego, czy
b) w usługach, gdzie wiedza techniczna jest najczęściej niewielka. Wydaje się
zatem, że zakaz selektywności także jest wątpliwy. Zgodnie z klasycznym paradygmatem wsparcie powinno być selektywne, tzn. powinno dotyczyć dóbr
reprodukcyjnych (innych niż dobra zbytku)21.
Po szóste, zakaz pomocy publicznej wzmacnia finansjerę (tzw. rynki kapitałowe, czyli giełdy i oligopol bankowy) jako główne źródło finansowania
inwestycji i rozwoju. W jakimś stopniu przyczynia się więc do kryzysów zadłużenia22.
Wydaje się więc, że reguła równej konkurencji na wspólnym rynku oraz
zakaz pomocy publicznej obniżają zdolność sterowania rozwojem u tych społeczeństw, które nie posiadają silnego przemysłu (i centrów finansowych).
Może być też szkodliwa dla krajów, które wybrały model kapitalizmu
polegający na koordynacji rynków: w warunkach europejskiej liberalizacji
muszą rezygnować z osiągnięć w zakresie praw pracowniczych, regulacyjnego wpływu na przedsiębiorstwa, wyższego udziału własności społecznej.
Twierdzi się, że orzeczenia ETS są dogmatycznie wolnorynkowe, wchodząc
tym samym w konflikt z wartościami i stosunkami społecznymi obecnymi
w krajowych systemach prawnych. W szczególności, broniąc niskich rynkowych standardów w zakresie ochrony pracowników, obecnych w najsłabiej
rozwiniętych krajach, ETS obniża standardy w pozostałych krajach (Scharpf,
2002; Clift, 2013). Umocowanie prawne tych orzeczeń jest krytykowane
jako niedemokratyczne: kilkanaście osób delegowanych przez rządy innych
państw interpretując znaczenie przepisów umowy międzynarodowej (ETS
209
Maciej Holko
ma bowiem uprawnienia sądu konstytucyjnego), na bieżąco tworzy prawo,
od którego suwerenny naród nie ma środka odwoławczego (Scharpf, 2008;
Joerges i in., 2009; Everson i in., 2012).
Dezintegracja gospodarki europejskiej
Gdyby posłużyć się wielkością salda handlu zagranicznego jako wskaźnikiem, to na przestrzeni ostatnich 12 lat gospodarkami nadwyżkowymi
w UE były: Niemcy (generowały ok. 60% sumy krajowych nadwyżek eksportowych), Holandia (ok. 15%) i Irlandia (ok. 13%), natomiast państwami deficytowymi były: Wlk. Brytania (ok. 35% sumy krajowych deficytów
handlowych), Francja (ok. 17%), Hiszpania (ok. 16%), Grecja (ok. 9%), Portugalia (ok. 5%), Polska (ok. 4%), Rumunia (ok. 3%) i Chorwacja (ok. 2%)
(dane Eurostat). W Grecji handel z gospodarkami nadwyżkowymi tworzył
ok. 20% sumy ujemnego salda handlowego, jakie miała z innymi krajami
w latach 1995, 2000, 2005 i 2008–2009; wzrastał też udział eksporterów azjatyckich – Japonii, Korei i Chin (JKC), z ok. 5% w 1995 r. i ok. 12% w 2000
i 2005 r., do 14–17% w okresie 2008–2009. Dla Hiszpanii udział trzech europejskich hegemonów (w ujemnym saldzie) wzrastał z 13–15% w okresie
1995–2000 do ok. 25% w 2005 r. i w latach 2008–2009, podobnie jak łączne
udziały Azjatów (JKC). W przypadku Francji udział gospodarek nadwyżkowych wzrósł z 25% w 1995 r. do ok. 30% w 2000 r. i późniejszych latach.
W ujemnym saldzie brytyjskim w 2009 r. największe jest to z Chinami
(ok. 20%), Norwegią (ok. 15%), Niemcami (ok. 13%) (dane OECD). Poparcie dla ugrupowań politycznych głoszących postulaty antyintegracyjne rośnie najbardziej właśnie w krajach deficytowych (Łada, 2014), choć z pewnością nie jest to jedyny czynnik. Kraje północnej Europy, choć radzą sobie
relatywnie lepiej, również borykają się ze skutkami deindustrializacji w postaci coraz bardziej „ryzykownego” zatrudnienia (w usługach) i malejącego
udziału płac w dochodzie. Przenosi się to na wzrost nastrojów nacjonalistycznych i antyimigracyjnych (Özdemir, 2015).
W Europie od lat 60. udział zatrudnionych w przemyśle spadał, ostatni kryzys przyspieszył ten proces w Grecji (spadek z ok. 19% w okresie
1995–2008 do 14% w 2014 r.), Hiszpanii i Irlandii (spadek z ok. 27–28%
do ok. 18%), Portugalii (w latach 1995–2000 ok. 33%, potem ciągły spadek
210
do ok. 23% w 2014 r.). Niemiecki przemysł w latach 60. skupiał powyżej
45% osób zatrudnionych, spadek tego odsetka wyhamował w 2000 r., stabilizując się na poziomie ok. 25% – jest to najwięcej w „starej” UE. Jeśli
natomiast chodzi o udział przemysłu w wartości dodanej, to sytuacja była
podobna, tyle że w niemieckim przemyśle spadek wyhamował w 1998 r.
i od tamtej pory wskaźnik utrzymuje się na poziomie ok. 30%. Kryzys najmocniej dotknął Grecję (udział przemysłu spadł do 12% w 2014 r.), Hiszpanię (23%), Portugalię (21%). Nielicznym krajom wysokorozwiniętym
– Finlandii i Szwecji – udało się zwiększyć udział przemysłu w wartości
dodanej pomiędzy latami 80. (ok. 24%) i 2000 r. (ok. 27%); w Korei Płd.,
od 1990 r. – niespełna 40%. W Japonii ten udział spadł z ok. 40%, ale utrzymał się na poziomie ok. 27% (dane Banku Światowego, data.worldbank.
org). Począwszy od lat 60. do 80. najwyższą na kontynencie dynamikę produkcji przemysłowej osiągały: Grecja, Portugalia i Hiszpania, natomiast po
krótkotrwałym boomie w 2000 r. poziom produkcji w 2014 r. powrócił do
poziomu z początku lat 90. (dotyczyło to także Włoch, Francji i Wlk. Brytanii). Najlepsze pod tym względem wyniki notowała Irlandia, Finlandia,
Austria, Belgia i Holandia. Wyraźna jest też tendencja przenoszenia przemysłu do krajów Europy Wschodniej, np. na Węgrzech w 2014 r. produkcja
była o 200% wyższa niż w 1988 r. (podobny wynik miała Szwecja), w Polsce
– 238% (podobnie jak w Austrii, ale znacznie gorzej niż w Finlandii – 350%),
w Czechach od 1990 r. wzrost wyniósł już tylko 132% (podobnie w Danii).
To pozwoliło utrzymać relatywnie wysokie wskaźniki zatrudnienia i udziału w wartości dodanej23. Trzeba jednak uwzględnić wysoki we wschodniej
Europie udział kapitału zagranicznego oraz rosnący udział w dochodzie zysków od tego kapitału.
Ostatni kryzys w krajach Południa pogłębiony został poprzez obecność
w nich wspólnej waluty i związane z tym obostrzenia w zakresie polityki budżetowej24. Te kraje płacą najwyższe odsetki od obligacji rządowych, natomiast najniższe stopy procentowe występują w krajach z nadwyżką eksportową, wysokim udziałem przemysłu i relatywnie niskim długiem publicznym.
Interesujące, że oprócz Niemiec na podium są dwa kraje spoza strefy euro
(a przyjęcie wspólnej waluty miało wszak obniżać stopy procentowe), w tym
jeden przystąpił do UE dopiero w 2004 r. (Czechy).
211
Maciej Holko
Natomiast największym krajem wówczas wchodzącym do UE była Polska,
stanowiąc przykład procesów integracyjnych występujących w Europie Środkowo-Wschodniej. Podobnie jak w Europie Zachodniej, liczba osób zatrudnionych w przemyśle spadała: w 1995 r. wynosiła 3461,1 tys. osób (37% ogółu
zatrudnionych), w 2012 r. – 2692,4 tys. osób (27,5%). Temu spadkowi towarzyszyły niekorzystne zmiany: wysoka emigracja, niewielkie zmiany wskaźnika
zatrudnienia, niska dynamika płac przy wysokiej dynamice produktywności na
zatrudnionego, najwyższy w Europie odsetek dorywczego zatrudnienia, rosnąca
liczba tzw. umów śmieciowych i tzw. samozatrudnienia. Udział płac w PKB spadł
z ok. 60% przed 2000 r. do ok. 45–47% obecnie. Rozpiętości dochodowe mierzone wskaźnikiem Giniego rosły i w 2014 r. osiągnęły (wg NBP) wartość 0,38.
W początkach transformacji polityka przemysłowa polegała na jej braku.
Wiele fabryk zlikwidowano, a produkty krajowe zostały wyparte przez zagraniczne, w szczególności spadła produkcja tekstyliów, stali, maszyn; nie przetrwały zalążki nowoczesnej techniki – obrabiarki sterowane numerycznie,
półprzewodniki, odbiorniki radiofoniczne (tab. 1) (Kieżun, 2013; Karpiński
i in., 2013, 2015).
Prywatyzację prowadzono głównie na rzecz zagranicznych podmiotów
(Holko, 2014), do kupna zachęcała niska cena majątku, zdyscyplinowana
i wykwalifikowana kadra. Inwestycje zagraniczne napływały ze względu na
coraz bardziej liberalne prawo pracy, pomoc publiczną w specjalnych strefach ekonomicznych i perspektywę wsparcia inwestycyjnego w ramach polityki spójności UE. Zachęcano inwestorów korzystnym stosunkiem produktywności pracy do płac – wraz z pozostałymi kosztami były one już niewiele
wyższe niż w Chinach (Boston Consulting Group, 2014). Wzrosła więc produkcja samochodów i ich komponentów oraz sprzętu gospodarstwa domowego, takiego jak telewizory, pralki automatyczne i lodówki. Jednak w ciągu
dwudziestolecia na przełomie wieków Polska miała ujemne saldo wymiany
z większością krajów, a nie tylko z krajami UE. Firmy zagraniczne, w szczególności sieci handlowe, miały negatywny wpływ na bilans wymiany zagranicznej, z kolei rodzimy przemysł kupował mało zaawansowane technologie
i/lub korzystał z tych, które pozwalały eksporterom wytwarzać nieskomplikowane produkty taniej niż w Europie Zachodniej: udział wyrobów wysokiej
techniki w eksporcie w latach 1992–2007 wahał się między 2 a 3,2%.
212
Tabela 1.
Produkcja wybranych towarów przemysłowych w Polsce – cz. I
Wyszczególnienie
1990
1995
1998
1999
2005
2010
Przędza bawełniana dziewiarska w tys. t
b.d.
b.d.
b.d.
12,9a
4,4
0,6
Tkaniny (bez surowych) w tys. km:
bawełniane/bawełnopodobne
428
205
207
176
b.d.
b.d.
Tkaniny z przędzy z syntetycznych
i sztucznych włókien w km2
b.d.
b.d.
b.d.
210a
221
128
Wyroby pończosznicze w mln par
262
148
177
130
b.d.
b.d.
Okrycia/ubiory z dzianin w mln szt.
71,6
51,3
60,0
51,9
b.d.
b.d.
Bielizna osobista:
a) z dzianin w mln szt.
81,8
57,7
73,8
57,5
b.d.
b.d.
b) z tkanin, tys. koszul męskich/chłopięcych
b.d.
b.d.
b.d.
13714a
9355
4283
c) z tkanin, tys. bluzek, bluzek koszulowych
damskich lub dziewczęcych
b.d.
b.d.
b.d.
18986a
12476
6111
Płaszcze męskie lub chłopięce z tkanin, różnego
typu wiatrówki i podobne artykuły w tys. szt.
b.d.
b.d.
b.d.
3282a
2004
801c
Garsonki i zestawy odzieżowe damskie
i dziewczęce w tys. szt.
b.d.
b.d.
b.d.
2597a
3097
776c
Skóry miękkie w km2
20,2
12,2
11,6
7,5
b.d.
b.d.
Skóry miękkie bydlęce z licem na obuwie, tys. t
b.d.
b.d.
b.d.
12,7a
6,0
6,4
Obuwie (łącznie z gumowym) w mln par
105
62,8
57,1
43,9
26,2
30,4
w tym obuwie z wierzchami ze skóry
b.d.
b.d.
b.d.
16,8a
11,3
8,5
Wyroby farmaceutyczne (z zielarskimi)
100,0
81,9
85,6
78,5
b.d.
b.d.
Włókna chemiczne w tys. t
150
137
94,6
85,8
99,5
38,0
Cegła w mln szt.
1234
1131
1031
971a
616
480
Stal surowa w tys. t
13625
11890
9915
8848
8336
7129
46
55,7
54,2
45,1a
42,7
10,1
9836
8998
7987
6917
6207
6232
Aluminium hutnicze w tys. t
Wyroby walcowane na gorąco gotowe w tys. t
a – dane za 2000 r., b – dane za 2009 r., c – dane za 2011 r.
213
Maciej Holko
Tabela 2.
Produkcja wybranych towarów przemysłowych w Polsce – cz. II
Wyszczególnienie
1990
1995
1998
1999
2005
2010
Ciągniki uniwersalne rolnicze (dwuosiowe) w tys. szt.
35,4
21,5
15,0
7,2
a
6,0
3,6
Pługi ciągnikowe w tys. szt.
31,1
19,0
9,7
4,0
a
3,9
4,8b
Siewniki polowe zbożowe ciągnikowe w tys. szt.
13,0
6,4
3,4
1,3a
2,0
3,9b
Kosiarki
24,2
12,3
7,1
5,1
5,5
4,9
Kombajny żniwno-omłotowe w tys. szt.
5,0
0,4
0,6
0,2
1,2
1,2
Obrabiarki do metali w tys. szt.
27,6
13,8
15,6
13,6
b.d.
b.d.
w tym skrawające w tys. szt.
25,8
10,0
11,2
9,7
3,8
2,8
w tym ze sterowaniem numerycznym w szt.
357
141
190
140
b.d.
b.d.
29,9
12,8
9,3
4,5
b.d.
b.d.
b) (i sprzęt) do robót górniczych w tys. t
231
144
121
81,6
b.d.
b.d.
c do robót budowlanych, drogowych i melioracyjnych
w tys. t
99,5
34,2
34,6
27,9
16,3
26,6
d) dla przemysłu spożywczego w tys. t
36,7
12,3
12,9
15,9
b.d.
b.d.
e) do obróbki mechanicznej drewna w tys. t
10,5
4,6
3,4
2,9
b.d.
b.d.
f) dla przemysłu papierniczego w t
3453
3150
4375
4420
b.d.
b.d.
g) do produkcji papieru i tektury w tys. t
b.d.
b.d.
h) (i aparaty) do procesów chemicznych
21,5
17
i) specjalne do przetwórstwa tworzyw sztucznych w t
3933
Kondensatory w mln szt.
Maszyny i urządzenia:
a) hutnicze w tys. t
b.d.
3,6
a
1,0
0,7
21,4
14,9
b.d.
b.d.
1194
1203
1022
b.d.
b.d.
540
84,8
19
14,4
b.d.
b.d.
Rezystory w mln szt.
763
2,6
25,6
19,8
b.d.
b.d.
Przyrządy półprzewodnikowe w mln szt.
208
8,3
2,4
0,8
b.d.
b.d.
w tym tranzystory
67,3
5,3
0,2
b.d.
b.d.
b.d.
układy scalone
32,1
0,7
1,3
1,1
b.d.
b.d.
Odbiorniki radiofoniczne (łącznie z zestawami) w tys. szt.
1433
225
154
44,2
15,3
16,9
Odkurzacze domowe w tys. szt.
913
1156
1578
1674
1315
875
Statki morskie w sztukach
35
33
34
28
28
8
a
Źródło: Roczniki Statystyczne Rzeczypospolitej Polskiej 2000, 2011, 2013, GUS
214
Podmioty z kapitałem zagranicznym można scharakteryzować następująco25:
1. W 2006 r. kontrolowały połowę produkcji przemysłowej, w tym ponad
90% w takich branżach, jak: wyroby tytoniowe, pojazdy mechaniczne,
przyczepy i naczepy (był to drugi największy dział przemysłu; pierwszy
– produkcja art. spożywczych i napoi – zajmował 19,4% przemysłu, z czego ok. 38% należało do kapitału zagranicznego) oraz sprzęt i urządzenia
radiowe, telewizyjne i telekomunikacyjne (Talar, 2009). Po 2000 r. inwestycje zagraniczne w sektorze usług były większe niż te w przemyśle.
2. W 2012 r. miały udział w: przychodach z całokształtu działalności – 39,6%,
zobowiązaniach – 45,8%, kapitale własnym – 32,5%, aktywach obrotowych
– 41,1%, aktywach trwałych i nakładach inwestycyjnych na nowe środki
trwałe – ok. 35,5%, liczbie podmiotów – 16,2%, zatrudnieniu w firmach
o liczbie pracowników 10 i powyżej – 30,2%, przychodach ze sprzedaży
na eksport – 67%. Udział w eksporcie z Polski wyniósł 48,8%, imporcie
– 49,6%, apogeum przypadło na 2003 r. – odpowiednio 57,6 i 62,2%26.
Większość eksportu tych firm stanowią maszyny i urządzenia, sprzęt elektryczny i elektrotechniczny (od 2001 r. – ok. 30% ogółu), a także pojazdy
nieszynowe oraz ich części i akcesoria (od 2004 r. ok. 20% ogółu).
3. W większym stopniu wykorzystują zmechanizowane metody produkcji,
ale bezpośrednie inwestycje w większości nie zaliczały się do przemysłów
wysokiej techniki. Dysponując kapitałem fizycznym, generują zatrudnienie o niskich kwalifikacjach27, niskiej płacochłonności (wskaźnik koszty
pracy/wartość dodana w 2006 r. wyniósł 32,7% względem 43,7% w firmach polskich) i wysokiej zyskowności (stosunek wydajności do średniej
płacy wyniósł 400%, a w polskich firmach – 300%) (Talar, 2009).
4. W okresie 1993–2007 nie wykazano efektów inwestycji zagranicznych
typu spillover w rodzimych firmach, polegających na przyspieszeniu postępu technologicznego i produktywności pracy, a zarazem – konkurencyjności rynkowej. Przedsiębiorstwa polskie raczej ustępowały miejsca
zagranicznym, zmniejszały produkcję i inwestycje.
Firmy z kapitałem zagranicznym na równych zasadach rywalizują o dotacje
w ramach programów operacyjnych28 (z kolei podmioty zagraniczne są wspieJournal of Modern Science tom 2/29/2016
215
Maciej Holko
rane poprzez realizację zamówień publicznych29). Mogą więc powiększać swoją
przewagę konkurencyjną nie tylko dzięki niskim płacom, ale także dzięki pomocy oferowanej regionom gorzej rozwiniętym, współfinansowanej przez europejskich podatników. Część rodzimego przemysłu przyjęła funkcję podwykonawcy dla firm europejskich, głównie – niemieckich30 (Michalski, 2014). Tym
procesom towarzyszył ciągły deficyt w bilansie obrotów towarowych. Pozostałe
miary konkurencyjności polskiej gospodarki nie wykazywały poprawy (tab. 3).
Tabela 3.
Innowacyjność polskiej gospodarki w latach 2003–2013
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
1. Saldo obrotów towarowych handlu zagranicznego (mld zł)
–56,19
–53,5 –39,41 –50,25 –70,27 –91,65 –40,14 –55,16 –64,63 –44,71
–82,19
2. Saldo rachunku obrotów bieżących w relacji do PKB – średnia z trzech lat (%)
–2,8
–3,5
–3,4
–4,0
–4,2
–5,6
–5,5
–5,3
–4,8
–4,7
–3,3
6
6,7
3. Udział eksportu wyrobów wysokiej techniki w eksporcie ogółem (%)
2,6
2,3
3,2
3,1
3
4,3
5,7
6
5,1
4. Stosunek dynamiki eksportu artykułów rolno-spożywczych na 1 mieszkańca do dynamiki
eksportu towarów na 1 mieszkańca (2004 = 100)
–
100
128,57 129,51 135,48 149,72 141,03 145,75 141,47 150,40
162,22
5. Nakłady na działalność innowacyjną w przedsiębiorstwach w relacji do nakładów brutto
na środki trwałe (%)
–
–
–
12,2
–
12,5
10,9
12,3
10,3
6,9
–
6. Udział produktów wysokiej i średniowysokiej techniki w produkcji sprzedanej
w przemyśle:
a) przedsiębiorstwa o liczbie pracujących powyżej 49 osób (%)
28,5
30,1
30,6
31,6
31,5
32,6
34
35,2
33,6
31,8
–
32,6
31,9
31,7a)
b) przedsiębiorstwa o liczbie pracujących powyżej 9 osób (%)
–
–
–
–
–
31,2
32,8
34,0
7. Udział przychodów netto ze sprzedaży produktów innowacyjnych w przychodach netto
ze sprzedaży ogółem w przedsiębiorstwach przemysłowych (%)
–
216
–
–
–
13,5
12,4
10,6
11,3
8,9
11,5
10,7
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
8. Udział produkcji sprzedanej wyrobów nowych lub istotnie ulepszonych w produkcji sprzedanej wyrobów ogółem w przedsiębiorstwach przemysłowych (%)
–
–
–
17,0
–
14,7
–
13,9
11,8
12,4
11,5
9. Udział przedsiębiorstw innowacyjnych – w ogóle przedsiębiorstw przemysłowych (%)
–
–
–
23,7
–
21,4
18,1
17,1
16,1
16,5
17,1
12,7
12,1
11,2
11,2
11
a) nowe lub istotnie ulepszone produkty (%)
–
–
–
16,1
–
15,6
w tym: nowe lub istotnie ulepszone dla rynku produkty (%)
–
–
–
7,8
–
9,4
7
6,8
6,1
5,6
5,7
17,2
13,8
12,9
12,4
12,4
12,8
b) nowe lub istotnie ulepszone procesy (%)
–
–
–
19,7
–
a) udział wysokiej techniki spadł z 6,8% w 2010 r. do 5% w 2013 r.
Źródło: GUS, portal http://strateg.stat.gov.pl (w przypadku wskaźnika 4 obliczenia własne)
Prowadzi to do wniosku, że obecność firm z kapitałem zagranicznym
zmniejszała możliwości rozwoju rodzimej technologii (kapitału) i współpracy między sferą badawczo-naukową31 i gospodarką (Marciniak, 2010; Polskie Lobby Przemysłowe, 2012; Kieżun, 2013).
Dopuszczalna pomoc publiczna
(polityka spójności)
– czym jest, a czym być powinna
Polityka pomocy publicznej w krajach gorzej rozwiniętych ściśle jest związana z polityką spójności, ponieważ większość wydatków na tę pomoc pochodzi z budżetu UE. Ponieważ nie zanosi się na przewrót w europejskich uregulowaniach, należy podejść do omawianego problemu z poziomu narodowej
gospodarki i polityki, ściślej mówiąc – z poziomu kraju słabiej rozwiniętego.
Za zgodną ze wspólnym rynkiem, czyli niebędącą pomocą publiczną
(art. 107.2 TFUE) uznano pomoc: a) socjalną przyznawaną indywidualnym
konsumentom, pod warunkiem że jest przyznawana bez dyskryminacji związanej z pochodzeniem produktów, b) na naprawienie szkód spowodowanych
217
Maciej Holko
klęskami żywiołowymi lub innymi zdarzeniami nadzwyczajnymi, c) przyznawaną regionom niemieckim dotkniętym podziałem Niemiec, w zakresie,
w jakim jest niezbędna do skompensowania niekorzystnych skutków gospodarczych spowodowanych tym podziałem. Uznanie, że pkt c) jest równorzędny z pozostałymi, wydaje się kontrowersyjne.
Natomiast może być uznana za nienaruszającą kryteriów pomocy publicznej (art. 107.3 TFUE) pomoc przeznaczona na:
a) sprzyjanie rozwojowi gospodarczemu regionów, w których poziom życia jest nienormalnie niski, lub regionów, w których istnieje poważny
stan niedostatecznego zatrudnienia, jak również regionów zamorskich,
z uwzględnieniem ich sytuacji strukturalnej, gospodarczej i społecznej,
b) wspieranie realizacji ważnych projektów stanowiących przedmiot wspólnego europejskiego zainteresowania lub mająca na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce państwa członkowskiego,
c) ułatwianie rozwoju niektórych działań gospodarczych lub niektórych regionów gospodarczych, o ile nie zmienia warunków wymiany handlowej
w zakresie sprzecznym ze wspólnym interesem.
Konkretyzacja powyższej listy dokonywana jest w rozporządzeniu (2014)
o wyłączeniach grupowych32. Faworyzowane są firmy małe i średnie; zatem
ważne stają się kryteria określania wielkości firm: zatrudnienie i obrót (lub
suma bilansowa) oraz powiązania własnościowe33. Są to kryteria całkowicie
arbitralne: być może firmę 10-osobową można traktować na równi z firmą
49-osobową, ale czy to samo dotyczy firmy 50- i 249-osobowej? Czy 250osobowa spółka cywilna albo spółdzielnia socjalna zajmująca się wytwarzaniem ekologicznej żywności i rzemiosłem powinna być uznana za duże przedsiębiorstwo, uprawnione do najniższej intensywności wsparcia? Ponadto nie
uwzględnia się struktury odbiorców, a więc nie stanowi problemu uznanie za
mikrofirmę podmiotu, którego wyłącznym lub dominującym odbiorcą usług
jest duża firma. W warunkach globalnych coraz powszechniejsze są zdekoncentrowane struktury produkcji przemysłowej (tzn. zlecanie produkcji podwykonawcom), które skupiają korzyści ekonomiczne w rdzeniu tej struktury,
np. w firmie, która może być tylko wirtualnym tworem posiadającym prawa
własności do znaków towarowych (Castel-Branco, 2003).
218
Po wielu latach udzielania bezzwrotnych dotacji urzędnicy UE zaczęli zauważać mankamenty tego systemu i w okresie 2007–2013 zaczęto promować
zwrotne instrumenty finansowe. Ta metoda wymaga, aby środki przekazano najpierw pośrednikom finansowym, którzy ostatecznie przekażą je
firmom. Zapisy prawa unijnego i wytyczne Komisji Europejskiej (Zalecenia)
wymagają, aby pośrednik oszacował ryzyko (ewentualnie skorzystał z ocen
agencji ratingowych) i wartość zabezpieczeń w każdym indywidualnym
przypadku. Chodzi bowiem o to, aby ustalić, czy pożyczki lub poręczenia
udzielano na warunkach lepszych niż rynkowe, co oznacza wystąpienie pomocy publicznej, której wartość trzeba określić. Ta konstrukcja polityki
(potencjalnie – przemysłowej) wymusza zejście na poziom mikroekonomiczny, co oznacza konieczność podejmowania szeregu prac
administracyjnych i liczenia ryzyka, które opiera się na szacunkach – na domniemaniach mających pozory mierzalności (tak samo pozorne było mikroekonomiczne szacowanie ryzyka „toksycznych” instrumentów finansowych,
co wyszło na jaw, gdy doprowadziły one do makroekonomicznego kryzysu).
Wyliczać ryzyko i konfrontować je z wartością zabezpieczeń można w banku
czy funduszu venture capital, jeśli żądają tego akcjonariusze lub udziałowcy,
ale w przypadku poprawnej polityki państwa jest to zbędne. Taka polityka
realizowana z perspektywy makroekonomicznej – choć skierowana ostatecznie do konkretnych działów i gałęzi gospodarki narodowej, do konsumentów i producentów – pozbawiona jest ryzyka, co więcej, można raczej mówić
o rosnącym ryzyku i o stratach wynikających z braku odpowiednich działań
(Robinson, 1973; Davidson, 2012).
Wsparcie instrumentami zwrotnymi udzielane jest poprzez istniejące
w gospodarce kapitalistycznej instytucje pośrednictwa finansowego i na
podstawie istniejących w nich metod wyboru beneficjentów. Wsparcie
może zwiększyć udział w rynku pośredników określonego rodzaju i zwiększyć pulę środków dla beneficjentów spełniających określone metody wyboru. Ostatnio za „najwłaściwszych” uznaje się fundusze venture capital
(lub tzw. anioły biznesu), ponieważ zajmują się dziedzinami uznanymi za
najbardziej innowacyjne, nowoczesne, wymagające nierzadko pewnej wiedzy. Prywatne fundusze nakierowane są na wysokie stopy zwrotu po wyjściu z inwestycji, co z reguły polega na debiucie giełdowym lub sprzedaniu
219
Maciej Holko
biznesu dużemu koncernowi. Wspierane są także fundusze poręczeniowe,
które najchętniej współpracują z bankami prywatnymi. Ale jeśli inwestycje
w określoną dziedzinę (np. genetykę, energię odnawialną) rzeczywiście są
potrzebne społeczeństwu, to może bardziej odpowiedni byłby inny system
niż aktualnie dominujący. Można by było skupić środki unijne w samorządowych funduszach pożyczkowych, które wprawdzie nie zajmują się najbardziej innowacyjnymi projektami, ale za to mają bardzo niski odsetek
utraconych pożyczek34 i wypełniają lukę w zewnętrznym finansowaniu małych firm (wydaje się, że do tego właśnie stworzono politykę spójności, aby
pomagała tym, którzy są słabsi, w gorszej sytuacji). Natomiast wsparcie dla
wybranych gałęzi gospodarki, w których dany kraj może odgrywać jakąś
rolę na świecie, można organizować poprzez państwowy system instytucji
(w Polsce: Agencja Rozwoju Przemysłu, Bank Gospodarstwa Krajowego,
uczelnie wyższe techniczne jako operatorzy klastrów) – tak jak to czyniono
np. w Finlandii (Castells; Himanen, 2009). W efekcie, wewnętrzne oszczędności podążałyby w ślad za inwestycjami w innowacje w rodzimych, dużych
firmach przemysłowych.
Konkludując: system wsparcia przedsiębiorstw powinien: a) prowadzić do
uzupełnienia prywatnych źródeł finansowania (banki, venture capital) przez
źródła alternatywne (samorządowe i spółdzielcze), tak aby doprowadzić do
większej konkurencji (obniżyć stopy procentowe) i objąć ofertą finansowania
większą i bardziej różnorodną grupę klientów, b) być nastawiony na osiąganie celów makroekonomicznych, w szczególności powinien promować rozwój przemysłu krajowego według określonej struktury35. Niestety, polityka
wsparcia przedsiębiorstw cedowana jest na samorządy wojewódzkie, a trudno od nich wymagać, aby taką makroekonomiczną politykę przemysłową realizowały skutecznie (Holko, 2015b). Organom unijnym także najwyraźniej
nie zależy na tym, aby nadać temu systemowi bardziej „narodowe” cechy,
ponieważ wymagałoby to wzrostu roli rządu i groziłoby konfliktami z Komisją; aby dotacje i pożyczki były odpowiednio adresowane, mniejszą wagę
należy przywiązywać do wielkości przedsiębiorstwa, a większą do jego siły
przetargowej i możliwości zapewnienia sobie finansowania. W szczególności
w systemie unijnym brakuje właściwej diagnozy w zakresie stosunków własnościowych, na które składa się: a) technika (np. koncerny biotechnologicz220
ne są w stanie przejąć dochód od producentów żywności i od konsumentów;
stosowanie wysokiej techniki oznacza ponadprzeciętne zyski i uposażenia
kierowników oraz wysokie płace badaczy i inżynierów, natomiast niski jest
udział płac z tytułu obsługi maszyn), b) struktura rynku pod względem pozycji monopolistycznej oraz c) przepływy między- i wewnątrzgałęziowe występujące w procesie wytwórczym między formalnie niezależnymi dużymi
i małymi podmiotami.
Jedyną logiczną przyczyną udzielania pomocy przedsiębiorstwom jest
wadliwość kapitalizmu (i szkodliwość integracji gospodarczej), łagodniej
nazywana market failure. Jeśli tak, to należy zapytać: a) o źródła i skalę tej
wadliwości oraz b) czy regulacje unijne w zakresie pomocy publicznej, polityki spójności i zamówień publicznych są wystarczające? To, co się w tym
zakresie czyni, jest powierzchowne, ograniczone do (statystyczno-ankietowej) obserwacji zjawisk i wiary w stosowane środki zaradcze. Konstrukcja
unijnych regulacji pozostaje pod wpływem neoklasycznego, mikroekonomicznego paradygmatu wymiany, który przenikał do polityki w latach
70. ub. w. od lat 80. stał się ogólnie obowiązującym, a wtedy właśnie kształtowano podwaliny tej konstrukcji (Jespersen, 2002; Milios, 2004; Hermann,
2007). Ten system jest zatem wynikiem pomieszania dwóch doktryn:
a) polityki społeczno-gospodarczej europejskich narodów, której korzenie sięgają protestanckiej tradycji równościowej, bismarckowskich ubezpieczeń społecznych i szwedzkiej polityki antycyklicznej (Myrdal, 1975b;
(Nowicki, 1984) oraz b) ekonomii neoklasycznej, kształtowanej przez Hayeka, Friedmana, Stiglera, Lucasa czy Sargenta – to tylko kilku najbardziej
wpływowych noblistów, propagatorów „wolnego” rynku i „małego” państwa. W tych warunkach polityka spójności nie jest tym, czym być powinna,
tzn. nie jest polityką równoważenia rozwoju realizowaną na poziomie całej
Unii. Finansowana jest zbyt małymi środkami (stanowi ok. 36% budżetu
UE w latach 2014–2020, w Polsce mają one stanowić nieco powyżej 1,5%
PKB36), w zdecentralizowanej strukturze organizacyjnej, a nade wszystko
– wpisana jest w zasady „równej” konkurencji i zakazu pomocy publicznej.
Ponadto integracja europejska oparta na doktrynie neoliberalnej prowadzi
do szerokiego otwarcia na import i napływu kapitału oraz – głównie na peryferiach UE – do prywatyzacji. Znacząca część kapitału i sprzedaży przyJournal of Modern Science tom 2/29/2016
221
Maciej Holko
pada w udziale firmom z kapitałem zagranicznym, rozszerzają też one rynki zbytu w prywatyzowanych sektorach użyteczności publicznej. Utrudnia
to możliwości rozwoju rodzimym firmom. Dla przykładu, w Polsce duże
projekty infrastrukturalne realizują niemal wyłącznie firmy zagraniczne
lub dawne państwowe firmy sprzedane inwestorom zagranicznym; obcy
kapitał przejmuje sektor użyteczności publicznej, np. miejską energetykę
cieplną, usługi zdrowotne (LuxMed jest bodaj największą prywatną firmą
tego typu w Polsce). Zatem budowane są wprawdzie drogi i budynki, produkowana jest energia grzewcza, więc płace stamtąd zasilają krajowy sektor
dóbr utrzymania, ale tracimy kontrolę nad techniką – kapitałem, czyli nad
przeznaczeniem zysków.
Podsumowanie
Podejście organów Unii Europejskiej abstrahuje od teorii ekonomicznej,
która pozwala określić, jaka polityka jest odpowiednia dla integrującej się
wspólnoty. Taka polityka powinna skupiać się na pełnym zatrudnieniu w sferach reprodukcyjnych poprzez: stymulowanie popytu – odpowiednie manipulowanie deficytem budżetowym i opodatkowaniem, dbanie o nadwyżkę
eksportową, „spłaszczanie” krzywej podaży surowców i przeciwdziałanie
nadmiernemu wzrostowi kosztów ogólnych, także – odsetek. Konieczne są
też działania, które będą przeciwdziałać eliminacji przemysłu w regionach
południowych i utrwalaniu przewagi przedsiębiorstw z Północy. Jeśli te cele
udaje się osiągnąć, to w gospodarce istnieją bodźce do inwestycji, a wraz
z nimi pojawiają się innowacje.
Polityka europejska wydaje się zajmować kwestiami drugorzędnymi, nie
jest przemyślana od strony makroekonomii politycznej (w skali globalnej),
ale jedynie – „mikroekonomicznie”. Akcentuje się enigmatyczne cele innowacyjności i konkurencyjności, ale nie przeprowadza się analizy dynamiki
integracji europejskiej i globalizacji wraz z analizą zysków i strat (w szczególności brakuje analizy zmian zatrudnienia i bezrobocia oraz zmian struktury
gospodarki – branżowej i przestrzennej), jakie ona powoduje w poszczególnych krajach. Otwarto granice dla produktów przemysłowych pochodzących
z Azji, nie zważając na nierówną konkurencję wynikającą z odmiennych poziomów zabezpieczenia interesów pracowników i przyrody.
222
W globalnej gospodarce wzrost znaczenia zapewniały duże konglomeraty, takie jak zaibatsu/keiretsu albo czebole. Unia Europejska wspiera zaś małe
i średnie przedsiębiorstwa (w ramach polityki spójności regionalnej), co byłoby uzasadnione, gdyby w większym stopniu chroniono rynek europejski
przed zewnętrzną konkurencją. Ponadto coraz powszechniejsze są zdekoncentrowane struktury produkcyjne (co polega na zlecaniu produkcji, z reguły
mniej istotnych komponentów, podwykonawcom rozlokowanym na całym
globie) przy skupieniu korzyści w rdzeniu tej struktury. W tych warunkach
klasyfikacja firm według wielkości staje się przeżytkiem. Tak jak Sismondi –
prekursor europejskiej polityki konkurencji – nawoływał do ochrony cechów
i drobnych producentów, tak też w UE próbuje się zawrócić czas i zrealizować
wizję konkurencyjnej struktury produkcji.
Jest to niemożliwe ze względów: a) technologicznych (rezerwy mocy produkcyjnych pozwalają utrzymać stałą funkcję podaży, a innowacje obniżają koszty, przez to rozmiary firm rosną) i b) politycznych: unijne regulacje
„wolnego” rynku (wespół z działaniami poszczególnych rządów) sprzyjają
przodującym firmom przemysłowym. Prowadzi to do zwiększenia międzynarodowej pozycji gospodarczej tych krajów, które przed podjęciem ww.
uregulowań (w latach 80. ub.w.) miały silny przemysł (Niemcy, Holandia)
i na tej dziedzinie koncentrowały narodowe poczynania (Irlandia, Finlandia).
Polityka „równej” konkurencji (i zakaz pomocy publicznej) nie realizuje celu,
który ma w nazwie. Kształt gospodarki europejskiej w dużej mierze określają
Centrum i Północ, mają też największy polityczny wpływ w Unii. Procesy
nazywane integracją europejską prowadzą w konsekwencji do dezintegracji,
do wypychania krajów Południa i Wschodu Europy poza centrum przemysłowo-innowacyjno-finansowe. Ostatni kryzys najmocniej odczuły te państwa, których regiony dostały w przeszłości największą pomoc z funduszy
strukturalnych. W warunkach „wspólnego” rynku i ograniczenia możliwości
prowadzenia polityki gospodarczej nie były w stanie zbudować silnej gospodarki, odpornej na naturalne przecież w kapitalizmie zjawiska. Stawia to pod
znakiem zapytania istnienie wspólnoty europejskiej.
Niestety, można znaleźć symptomy potwierdzające tezę, że Polska powiela historię tych krajów. Wydajemy środki unijne, w coraz większym stopniu
opierając się na regionalnych diagnozach i strukturach operacyjnych, ale nie
223
Maciej Holko
przynosi to wyraźnej poprawy na rynku pracy ani w strukturze gospodarki.
Znacząca część tych środków wykorzystywana jest przez firmy zagraniczne
i służy do powiększania ich przewagi technologicznej, utrudnia też rozwój
rodzimej techniki oraz sfery badań i rozwoju. Rosną powiązania z gospodarką Niemiec, co będzie korzystne, gdy powtórzymy sukces krajów Azji:
opanujemy wiedzę poprzez zbudowanie rodzimego kapitału i wycofamy się
ze specjalizacji polegającej na dostarczaniu taniej siły roboczej, żywności,
surowców i wyrobów średniej/niskiej techniki (Hausner, 2013). Wymaga to
polityki przemysłowej, która będzie skuteczna pomimo pęt „równej” konkurencji i zakazu pomocy publicznej.
Literatura
Amsden, A. (1987). The paradigm of late industrialization, „Political Economy. Studies in the Surplus Approach”, vol. 3 nr 2.
Bailey, D., de Ruyter, A. (2012). Re-examining the BMW-Rover Affair: A Case Study
of Corporate, Strategic and Government Failure?, „SURGE Working Paper Series”
– Working Paper nr 1, Coventry University.
Baran, P., Sweezy, P. (1968). Kapitał monopolistyczny, PWE, Warszawa.
Benham, F. (1958). Protekcjonizm a kraje słabo rozwinięte. W: J. Grzywicka (red.),
Problemy wzrostu ekonomicznego krajów słabiej rozwiniętych, PWG, Warszawa.
Bhaduri, A., Marglin, S. (1990). Unemployment and the Real Wage: The Economic
Basis of Contesting Political Ideologies, „Cambridge Journal of Economics”, Dec. 14,
s. 375–393.
Boston Consulting Group (2014). The BCG Global Manufacturing Cost-Competitiveness Index 2014.
Castel-Branco, C. (2003). A Critique of SME-led Approaches to Economic Development, http://www.iese.ac.mz/lib/cncb/CCA-2003a-Critical-view-on-SMEs-anddevelopment.pdf, dostęp: 9.05.2015
Castells, M., Himanen, P. (2009). Społeczeństwo informacyjne i państwo dobrobytu,
Wydawnictwo Krytyki Politycznej, Warszawa. ISBN 978-83-61006-27-5.
Chang, H.-J. (2006). Industrial policy in East Asia – lessons for Europe, „EIB Papers”
vol. 11, nr 2.
Clift, B. (2013). Economic Patriotism, the Clash of Capitalisms, and State Aid in the
European Union, „Journal of Industry, Competition and Trade”, 13(1).
224
Cowling, K., Sugden, R. (1998). The Essence of the Modern Corporation: Markets,
Strategic Decision-Making and the Theory of the Firm, „The Manchester School”,
vol. 66, Issue 1, s. 59–86. ISSN 1467-9957.
Davidson, P. (2012). Rozwiązanie Keynesa, PTE, Warszawa. ISBN 978-83-88700-90-3.
Girvan, N. (1976). Corporate Imperialism: Conflict and Expropriation. Transnational
Corporations and Economic Nationalism in the Third World, Monthly Review Press,
London–New York.
Everson M., Joerges C. (2012). Reconfiguring the Politics–Law Relationship in the
Integration Project through Conflicts–Law Constitutionalism, „European Law
Journal”, vol. 18, No. 5
Giza, W. (2011). Niemiecki „cud gospodarczy” jako efekt realizacji ordoliberalnej polityki gospodarczej – analiza krytyczna, „Optimum. Studia Ekonomiczne” nr 4(52).
ISSN 1506-7637.
Grosse, T. (2011). Polityka energetyczno-klimatyczna, ,,Analizy natolińskie” 2(50),
www.natolin.edu.pl/pdf/analizy/Natolin_Analiza_2_2011.pdf, dostęp: 9.05.2015.
Hanson, B. (1998). What Happened to Fortress Europe? External Trade Policy Liberalisation in the European Union, „International Organization” nr 52/1.
Hausner, J. (red.) (2013). Konkurencyjna Polska. Jak awansować w światowej lidze
gospodarczej?, Krajowa Izba Gospodarcza i Fundacja Gospodarki i Administracji
Publicznej, Kraków. ISBN 978-83-934679-8-3.
Hermann, C. (2007). Neoliberalism in the European Union, Forschungs- und Beratungsstelle Arbeitswelt Wien, Discussion Paper 3, „Studies in Political Economy”
nr 79, Ottawa.
Holko, M. (2015b). Kontrowersje wokół teorii rozwoju regionalnego, „Studia Regionalne i Lokalne”, nr 3(51). ISSN 1509-4995.
Holko, M. (2015a). Ryzyko i bezpieczeństwo w Unii Europejskiej, „Journal of Modern
Science” t. 1/24, Wydawnictwo Wyższej Szkoły Gospodarki Euroregionalnej, Józefów. ISSN 1734-2031.
Holko, M. (2014). Transformacja i nierównowaga w Polsce. W: E. Sobczak (red.),
Zrównoważony rozwój społeczno-gospodarczy jednostek samorządu terytorialnego,
Oficyna Wydawnicza Politechniki Warszawskiej, Warszawa.
Hymer, S. (1976). The international operations of national firms: A study of direct foreign investment, Cambridge, MA: MIT Press.
Jespersen, J. (2002). The Maastricht Treaty: unemployment, competitiveness and distribution. W: S. Dow, J. Hillard (red.), Keynes, Uncertainty and the Global Economy, Beyond
Keynes, Volume Two, Edward Elgar, Cheltenham UK, Northampton, MA, USA.
225
Maciej Holko
Joerges Ch., Rödl F. (2009). Informal Politics, Formalised Law and the ‘Social Deficit’
of European Integration: Reflections after the Judgments of the ECJ in Viking and
Laval, “European Law Journal”, Vol. 15, No. 1, January 2009, pp. 1–19.
Kalecki, M. (1980). Teoria dynamiki gospodarczej. W: M. Kalecki (red.), Dzieła tom 2,
(red. J. Osiatyński) PWE, Warszawa.
Karpiński, A., Paradysz, S., Soroka, P., Żółtkowski, W. (2013). Jak powstawały i jak
upadały zakłady przemysłowe w Polsce, Muza. ISBN 978-83-7758-403-3.
Karpiński, A., Paradysz, S., Soroka, P., Żółtkowski, W. (2015). Od uprzemysłowienia
w PRL do deindustrializacji kraju, Muza. ISBN 9788328701861.
Kasztelewicz, Z. (2011). Wpływ polityki klimatycznej UE na górnictwo i energetykę
Polski, „Węgiel Brunatny” nr 4(77), http://www.ppwb.org.pl/wb/77/3.php, dostęp:
9.05.2015.
Kieżun, W. (2013). Patologia transformacji, Poltext, Warszawa.
Kraciuk, J. (2015). Nauki ekonomiczne wobec kryzysów finansowych, „Journal of Modern Science”, t. 2/25. ISSN 1734-2031.
Krukowska, M. (2014). China and African Energy Resources, „Journal of Modern
Science”, t. 1/20. ISSN 1734-2031.
Lange, O. (1959). Ekonomia polityczna, tom I, PWN, Warszawa.
List, F. (1904). The National System of Political Economy (1842), London: Longman,
Green and Co.
Łada, A. (2014). Znaczenie eurosceptyków w Parlamencie Europejskim nowej kadencji – wnioski z pierwszych miesięcy po wyborach, Instytut Spraw Publicznych,
Warszawa.
Magdoff, H. (1992). Globalisation – to what end?, „Socialist Register”, vol. 28, http://
socialistregister.com/index.php/srv/article/view/5607/2505, dostęp: 9.05.2015.
Marciniak, S. (2010). Innowacyjność i konkurencyjność gospodarki, C.H. Beck, Warszawa. ISBN 9788325515317.
Michalski, B. (2014). Umiędzynarodowienie sektora mid-tech na przykładzie wymiany
handlowej sektora samochodowego w Polsce w latach 2004–2012, „Ekonomia Międzynarodowa” nr 6. ISSN 2082-4440.
Milios, J. (2004). European Integration as a Vehicle of Neoliberal Hegemony.
W: A. Saad-Filho, D. Johnston (red.), Neoliberalism. A critical reader, Pluto Press,
polskie wyd. Książka i Prasa 2009.
Minsky, H. (1986). Stabilising an unstable economy, Yale University Press, New Haven.
226
Myrdal, G. (1975b). Polityka fiskalna w cyklu koniunktury. W: wybór tektsów i opracowanie – A. Szeworski,Teoria i polityka stabilizacji koniunktury, PWE, Warszawa.
Myrdal, G. (1975a). Przeciw nędzy na świecie, PIW, Warszawa.
Nowicki, J. (1984). Szkoła szwedzka w ekonomii politycznej, PWN, Warszawa.
Özdemir, H. (2015). Legacy of the integration strategy and the state of the European
Union, „Journal of Modern Science” t. 2/25. ISSN 1734-2031.
Palonka, K., Prokurat, S. (2013). Chinese Outward Direct Investments – Structure and
Geography, „Journal of Modern Science” t. 1/16. ISSN 1734-1031.
Pasinetti, L. (1981). Structural Change and Economic Growth, Cambridge University
Press, New York.
Perroux, F. (1960). Teoria gospodarki dominującej a równowaga międzynarodowa.
W: Z. Kamecki i J. Sołdaczuk (red.), Teoria i polityka handlu międzynarodowego w kapitalizmie, PWG, Warszawa.
Pitelis, C. (1996). Effective Demand, Outward Investment and in the (Theory of the)
Transnational Corporation: An Empirical Investigation, „Scottish Journal of Political Economy”, 43(2), s. 192–206. ISSN 1467-9485.
Podchasha, S. (2011). U źródeł niemieckiego „cudu gospodarczego”, „Optimum. Studia
Ekonomiczne” nr 4(52). ISSN 1506-7637.
Polskie Lobby Przemysłowe (2012). Straty w potencjale polskiego przemysłu i jego
ułomna transformacja po 1989 roku. Wizja nowoczesnej reindustrializacji Polski. Raport. http://www2.plp.info.pl/wp-content/uploads/2012/12/Raport-o-przemysle.
pdf, dostęp: 9.05.2015.
Ricardo, D. (1957). Zasady ekonomii politycznej i opodatkowania, PWN, Warszawa.
Robinson, J. (1973). Herezje ekonomiczne, PWE, Warszawa.
Rodrik, D. (1995). Getting interventions right: how South Korea and Taiwan grew rich,
„Economic Policy”, vol. 10, nr 20. April, s. 53–107. ISSN 1468-0327.
Rowthorn, R. (1981). Demand, Real Wages and Economic Growth, „Thames Paper
in Poltical Economy” (przedruk w: M. Sawyer (red.), Post-Keynesian Economics,
Aldershot; Brookfield E. Elgar 1988).
Rowthorn, R., Wells, J. (1987). De-Industrialization and Foreign Trade, Cambridge
University Press.
Rozporządzenie Komisji nr 651 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznające niektóre rodzaje
pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu.
227
Maciej Holko
de Sismondi, J.S. (1955). Nowe zasady ekonomii politycznej, PWN, Warszawa.
Scharpf, F. (2002), The European Social Model: Coping with the Challenges of Diversity, „Journal of Common Market Studies” 40(4).
Scharpf, F. (2008). The only solution is to refuse to comply with ECJ rulings, „Social
Europe Journal”, Autumn.
Sraffa, P. (1965). Produkcja towarów za pomocą towarów, PWN, Warszawa.
Talar, S. (2009). Znaczenie zagranicznego kapitału produkcyjnego dla innowacyjności
polskiego przemysłu. W: E. Skrzypek, A. Sokół (red.), Zarządzanie kapitałem ludzkim w gospodarce opartej na wiedzy, Instytut Wiedzy i Innowacji, Warszawa. ISBN
978-83-60653-10-4.
Tomala, M. (1979). Gospodarka RFN wczoraj, dziś i jutro, PWE, Warszawa.
Toporowski, J. (2009). Dlaczego gospodarka światowa potrzebuje krachu finansowego,
Książka i Prasa.
Tsoukalis, L. (1998). Nowa ekonomia europejska, Instytut Europejski w Łodzi.
Tsuru, S. (1986). Rozwój gospodarczy i zasoby ludzkie: doświadczenie Japonii.
W: S. Tsuru (red.) Zasoby ludzkie, zatrudnienie i rozwój, PWN, Warszawa.
Tsuru, S. (1983). Szkice o ekonomii politycznej i o gospodarce Japonii, PWE, Warszawa.
Wysokińska, Z., Witkowska, J. (2010). Integracja europejska, PWN, Warszawa. ISBN
9788301162665.
Zalecenia (br) dotyczące udzielania wsparcia funduszom pożyczkowym i poręczeniowym w ramach Regionalnych Programów Operacyjnych, www.mazovia.pl/downloadStat/gfx/mazovia/pl/defaultaktualnosci/560/19/1/4333.doc, dostęp: 9.05.2015
Endnotes
Zarys teorii podziału i wzrostu przedstawiono w Holko (2015a), a niniejszy tekst
jest rozwinięciem ostatniej części tamtego artykułu. Kompetentny przegląd teorii
orto- i heterodoksyjnych czytelnik znajdzie w: Kraciuk (2015).
1
Model Sraffy jest sformalizowaną postacią teorii Smitha i Ricardo, w szczególności zawiera rozwiązanie problemu miernika wartości i prowadzi do wniosku, że
kapitału nie można mierzyć w oderwaniu od podziału dochodu. To osiągnięcie
zaowocowało słynnym sporem, rozstrzygniętym na niekorzyść doktryny marginalistycznej.
2
Pasinetti wykazuje, że podstawowym czynnikiem wzrostu w krajach nierozwiniętych jest przepływ i absorpcja wiedzy. Handel można dopuścić, o ile nauczenie się
metod produkcji będzie drogie i długotrwałe (co oznacza, że struktura cen ekspor-
3
228
tu i importu będzie stała) oraz nie występują straty związane z przemieszczaniem
się kapitału i pracy od sektorów importowych do eksportowych. Otwarcie rynków
oznacza bowiem bezrobocie w sektorach przegrywających konkurencję z importem, ponadto przemieszczenie maszyn może okazać się z jednej strony niemożliwe
(część maszyn w branży jest wysoko wyspecjalizowana) i będą one niszczeć. Z drugiej strony – oczekuje się wzrostu specjalizacji i dochodów. Na dalszym planie są
korzyści wynikające z poprawiających się terms of trade.
„Kiedy wielka uprawa zastąpiła małą, więcej zapewne kapitałów włożono w grunta
i reprodukowano, (…) ale spożycie jednej rodziny bogatych dzierżawców w połączeniu ze spożyciem 50 rodzin nędznych robotników nie jest dla narodu tyle warte,
co spożycie 50 rodzin włościańskich, z których żadna nie była bogata, ale żadna
też nie była pozbawiona przyzwoitego dostatku. Tak samo w miastach, spożycie
właściciela fabryki-milionera, który zatrudnia u siebie 1000 robotników, dając im
minimum egzystencji, nie jest dla narodu warte spożycia 100 znacznie mniej bogatych fabrykantów, z których każdy zatrudnia po dziesięciu robotników, ale nie tak
biednych” (de Sismondi, 1955; t. 1: 292).
4
„Gdy w jakimś kraju zostaje wynaleziony nowy sposób fabrykacji, dający wielkie
oszczędności, kraj ten spostrzega nagle prawie niekończący się wzrost liczby swych
konsumentów zagranicznych. Fabrykanci pończoch w Anglii przed wynalezieniem
warsztatu pończoszniczego mieli tylko spożywców krajowych; od czasu tego wynalazku aż do chwili, kiedy zaczął się on rozpowszechniać poza ich wyspą, mieli
odbiorców na kontynencie. Cała udręka stała się udziałem producentów kontynentalnych, całe zadowolenie spłynęło na Anglików: liczba ich robotników, zamiast się
zmniejszyć – zwiększyła się, zarobki ich wzrosły, zyski fabrykantów wzrosły także
i zdawało się, że wynalazek zrodził powszechną zamożność, ponieważ ci co z jego
powodu ucierpieli, byli zagranicą i mieszkali bardzo daleko, ci zaś, co się na nim
zbogacili, znajdowali się na oczach wynalazcy” (de Sismondi, 1955; t. 1: 282–283).
5
Już Ricardo zakładał, że rosnąca funkcja podaży dotyczy tylko żywności i surowców. Stała funkcja podaży charakteryzuje rynki towarów przemysłowych
opanowane przez konkurencję niedoskonałą. To samo założenie – potwierdzone statystycznie (Tinberben, J., 1957. Wstęp do ekonometrii. PWN, Warszawa,
s. 174) – przyjął Kalecki. Następcy Sraffy i Kaleckiego rozwijali mikropodstawy
teorii wzrostu i cyklu.
6
Przy liberalnym nastawieniu do handlu Smith i Ricardo z niechęcią patrzyli na
wywóz kapitału za granicę, a Ricardo popierał taki „wolny handel”, który polegał
na importowaniu taniego zboża i eksportowaniu wyrobów przemysłu, dezawuował
też import dóbr luksusowych. Według Milla jest tylko jeden wyjątek od reguły
wolnego handlu: ochrona celna „młodych przemysłów”. Niektórzy neoklasyczni
następcy Milla byli w stanie się z nim zgodzić, wśród nich – Marshall, Taussig i Sa-
7
229
Maciej Holko
muelson (Samuelson, P., 1965. Teoria ochronnych taryf celnych i wolnego handlu.
W: Wykłady ekonomii politycznej. PWN, Warszawa, s. 396–410).
Zob. Gallagher, J.; Robinson, R. (1953). The Imperialism of Free Trade, „Economic History Review” 6: 1–15; Im F.G.; Rosenblatt, D. (2013). Middle-Income Traps.
A Conceptual and Empirical Survey, „Policy Research Working Paper” 6594, The
World Bank; Kindleberger, C. (1975). The rise of free trade in Western Europe, „The
Journal of Economic History” 35, s. 20–55; Kindleberger, C. (1983-4). International Trade and National Prosperity, „Cato Journal” 3, Winter 1983/1984; http://
www.cato.org/cato-journal/winter-1984/international-trade-national-prosperity;
Krasner, S. (1976). State Power and the Structure of International Trade, „World
Politics” 28: 3 (April), s. 317–347; http://www.ir.rochelleterman.com/sites/default/
files/krasner%201976.pdf; Lutz, J. (1988). Protectionism. An Annotated Bibliography with Analytical Introductions. Pierian Press, Ann Arbor, MI; Mastanduno,
M.; Lake, D.; Ikenberry, J. (1989). Toward a Realist Theory of State Action, „International Studies Quarterly”, 33, 4 (December), s. 457–474; http://quote.ucsd.edu/
lake/files/2014/07/ISQ-33-2-1989.pdf; Rodrik, D. (1995a). Political Economy of
Trade Policy. W: G. Grossman, K. Rogoff (red.), Handbook of International Economics, vol. III. Amsterdam: North-Holland; Sheppard, E. (2005). Constructing free
trade: from Manchester boosterism to global management, „Transactions of the Institute of British Geographers”, vol. 30, Issue 2, s. 151–172.
8
9
Zob. Grahl, J.; Teague, P. (1989). The Cost of Neo-Liberal Europe, „New Left Review” 174, March-April; Hay, C.; Watson, M.; Wincott, D. (1999). Globalisation,
European Integration and the Persistence of European Social Models, POLSIS University of Birmingham Working Paper 3; Scharpf, F. (1996). Negative and Positive Integration in the Political Economy of European Welfare States. W: G. Marks,
F. Scharpf, Ph. Schmitter, W. Streeck (red.), Governance in the European Union.
London: Sage.
Komisja Europejska (2003). The Internal Market – Ten Years without Frontiers.
Brussels; Komisja Europejska (2004). Statistical Annex of European Economy.
Autumn, s. 113, 115.
10
Zob. Carchedi, G. (2001). For Another Europe. A Class Analysis of European Economic Integration. London: Verso, s. 125; Balanyá, B.; Doherty, A.; Hoedeman,
O.; Ma’anit, A.; Wesselius, E. (2003). Europe Inc. Regional & Global Restructuring
& the Rise of Corporate Power. London: Pluto Press, s. 21.
11
Zob. Gill, S. (2003). A Neo-Gramscian Appproach to European Integration. W: A. Carfuny, M. Ryner (red.), Neoliberal Hegemony and Transformation in Europe. Lanham:
Rowman & Littlefield, s. 63; Young, A. (2004). The Incidental Fortress: The Single European Market and World Trade, „Journal of Common Market Studies”, vol. 42, nr 2, s. 395.
12
230
Komisja Europejska (2008). Vademecum. Prawo wspólnotowe w dziedzinie pomocy państwa, http://ec.europa.eu/competition/state_aid/studies_reports/vademecum_on_rules_09_2008_pl.pdf, dostęp: 16.10.2015.
13
Orzecznictwo Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości utrwala takie mikroekonomiczne rozumienie pomocy publicznej jako pomocy „nierynkowej”, „nieosiągalnej
w normalnych warunkach rynkowych”; por. Piontek, E. (2005). Ewolucja podejścia
Wspólnoty Europejskiej do pomocy państwa dla przedsiębiorstw. W: C. Banasiński (red.), Ochrona konkurencji i konsumentów w Polsce i Unii Europejskiej. Urząd
Ochrony Konkurencji i Konsumentów, Warszawa; Wspólnotowe zasady (2006) ramowe dotyczące pomocy państwa na działalność badawczą, rozwojową i innowacyjną
z dnia 30 grudnia 2006 r., Dz. Urz. UE C 323 z 30.12.2006 r., str. 1; Zasady (2009)
i procedury prowadzenia działalności parków technologicznych w Polsce w świetle obowiązujących przepisów o pomocy publicznej. PARP – Europejskie Forum Doradztwa,
http://www.pi.gov.pl/PARPFiles/file/OIB/publikacje/Pomoc_publiczna_w_parkach_technologicznych.pdf, dostęp: 16.10.2015.
14
Stanowi to przyczynę niejednoznaczności w zakresie kwalifikacji pomocy i obecności różnych wyjątków, najwyraźniej chyba obserwowanej na przykładzie wsparcia udzielanego prywatnym bankom w trakcie ostatniego kryzysu. Według danych dostępnych na stronie internetowej Komisji Europejskiej (www.ec.europa.
eu/competition/state_aid/scoreboard/financial_economic_crisis_aid_en.html)
w 2009 r. gwarancje publiczne sięgnęły 835 bln euro (7,1% PKB UE z 2012 r.).
W latach 2008–2012 na rekapitalizację banków i programy „asset relief” przeznaczono w: Wlk. Brytanii kwotę 123 bln euro (6,5% PKB z 2012 r.), Niemczech
– 144 bln euro (5,5%), Irlandii – 65 bln euro (40%), Hiszpanii – 88 bln euro
(8,4%), Grecji – 37 bln euro (19%). Największa pomoc trafiła do banków: RBS
(46 bln euro), Anglo Irish Bank (32 bln euro) i Bankia (22 bln euro). Żaden chyba
inny sektor (firmy z innego sektora) nie uzyskał pomocy w takiej skali.
15
16 rajowa Izba Gospodarcza (2012). Ocena unijnej polityki klimatyczno-energetycznej
K
oraz propozycje jej modyfikacji, Badania Systemowe „EnergSys” sp. z o.o. na zlecenie Krajowej Izby Gospodarczej; Żmijewski, K. (2011). Zagrożenie problemem carbon leakage
w Polsce, Instytut im E. Kwiatkowskiego, Warszawa, http://rada-zre.pl/index.php?option=com_docman&task=doc_download&gid=88&Itemid, dostęp: 16.10.2015.
Niemcy Zachodnie mając silną gospodarkę przemysłową, już na etapie wchodzenia do Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej traktowały ten projekt politycznie
(Tomala, 1979), nauczone pozytywnymi dla siebie doświadczeniami powojennej
liberalizacji handlu w ramach General Agreement on Tariffs and Trade (por. Organisation for European Economic Co-operation, 1958. A Decade of Co-operation.
Achievements and Perspective. Paris; Giza, 2011; Podchasha, 2011) i widząc w nim
17
231
Maciej Holko
szansę na zjednoczenie (Wolff-Powęska, A., 2010. Kłopotliwe zjednoczenie Niemiec,
„Gazeta Wyborcza” z 4.10.2010 r.). Później umacniały swoją pozycję: w drugiej połowie lat 80. bilans obrotów bieżących RFN wynosił ok. 4% PKB (po zjednoczeniu
spadł, a po 2000 r. ponownie wzrósł i pozostawał powyżej 5% PKB od 2006 r.). Program budowy wspólnego rynku i egzekwowania reguł konkurencji rozpoczął się
(po wejściu w życie JAE) na przełomie lat 80. i 90., w tamtym okresie ze Wspólnotami Europejskimi integrowały się znacznie słabiej rozwinięte gospodarki Grecji,
Hiszpanii i Portugalii.
Dopiero w kwietniu 2015 r. po raz pierwszy Komisja zainterweniowała przeciwko
monopolistycznej pozycji Gazpromu. Nałożona grzywna jest raczej elementem
nacisku dyplomatycznego. Bez wspólnych dla całej Unii zakupów gazu Komisja
nie będzie w stanie wyegzekwować swoich gróźb.
18
19 rytycy Transatlantic Trade and Investment Partnership zwracają uwagę na możK
liwość uśredniania standardów (czyli obniżania europejskich albo stosowania podwójnych standardów) w zakresie bezpieczeństwa produktów dla konsumentów.
Byłoby to rozszerzenie zasady wzajemnego uznawania norm na towary dopuszczone
do obrotu w Stanach Zjednoczonych Ameryki Pł.
20 o UE bez cła można sprowadzać np. telefony, natomiast radioodbiorniki i teleD
wizory objęte są cłami od 10 do 14%, przy czym np. z Korei Płd. – wg stawki
4,6%, co jest wynikiem umowy z UE, na podstawie której utworzona ma zostać
strefa wolnego handlu. Por. Rozporządzenie Komisji nr 1549 z dnia 17 października 2006 r. zmieniające załącznik I do rozporządzenia Rady (EWG) nr 2658/87
w sprawie nomenklatury taryfowej i statystycznej oraz w sprawie Wspólnej Taryfy
Celnej; Decyzja Rady 2011/265/UE z dnia 16 września 2010 r. w sprawie podpisania, w imieniu Unii Europejskiej, i tymczasowego stosowania Umowy o wolnym
handlu między Unią Europejską i jej państwami członkowskimi, z jednej strony,
a Republiką Korei, z drugiej strony. Dz. Urz. UE L 127/1 z 14.05.2011 r.
21 eorię pracy produkcyjnej i nieprodukcyjnej stworzył Smith, choć zalążek tej idei
T
spotykamy u Petty’ego. Ucieleśnieniem pracy nieprodukcyjnej są takie towary, które nie uczestniczą w produkcji innych towarów. Ricardo nazywa je dobrami zbytku, które nie mają wpływu na zyski, akumulację i wzrost. Z kolei praca i towary
(re)produkcyjne warunkują odtwarzanie i wzrost systemu gospodarczego (Sraffa,
1965, s. 27–28).
Dobrze zbadany jest związek między kryzysami a działalnością banków i coraz
bardziej spekulacyjnym charakterem rynków finansowych (Minsky, 1986; Toporowski, 2009; Davidson, 2012).
22
Dane w tym akapicie pochodzą ze strony internetowej: http://ec.europa.eu/economy_finance/ameco, dostęp: 16.10.2015.
23
232
Wspólna waluta jest ostatnim etapem w procesie tworzenia europejskiego rynku;
wspiera eksportujące przemysłowe kraje Północy i dyskryminuje kraje peryferyjne; będzie rozwiązaniem wadliwym, jeśli nie będzie mu towarzyszyć europejska
polityka redystrybucji dochodów i polityka rozwoju przemysłu na peryferiach. Do
tego dochodzi restrykcyjne podejście Europejskiego Banku Centralnego w zakresie emisji pieniądza – forsowane przez Niemcy wyznające zasadę „niezależności”
banku centralnego i zakazu finansowania potrzeb publicznych przez ten bank
– oraz niechętne nastawienie krajów Północy do emisji długu wespół z brakiem
ujednoliconego opodatkowania dochodów i/lub majątku (Toporowski, 2009; s.
186–190, 235 i n.). Informacje o stopach procentowych zaczerpnięto z: https://
www.ecb.europa.eu/stats/money/long/html/index.en.html, dostęp: 16.10.2015.
24
Ciołek, D.; Umiński, S. (2007). Jak mierzyć wpływ bezpośrednich inwestycji zagranicznych na produktywność przemysłu w Polsce?, „Prace i Materiały Wydziału
Zarządzania Uniwersytetu Gdańskiego” nr 5; Golejewska, A. (2009). Are There
Labour Productivity Spillovers from Foreign Direct Investment? Evidence from the
Polish Manufacturing Sector, 1993–2007, „Yearbook of Polish European Studies”,
nr 12; Chojna, J. (2014). Napływ bezpośrednich inwestycji zagranicznych i kondycja
sektora zagranicznego w Polsce, ibrkk.pl/?Inwestycje-2013-Chojna_Prezentacja_
Kondycja_sektora_zagranicznego_w_Polsce.pdf; ibrkk.pl/f/?Seminarium_IBRKK_8-04-2014_Info.pdf, dostęp: 16.10.2015; GUS (2013). Działalność gospodarcza
podmiotów z kapitałem zagranicznym w 2012 r.
25
Wg wyliczeń Ministerstwa Gospodarki było to odpowiednio 62% i 67% (Ministerstwo Gospodarki, 2005. Polski handel zagraniczny w latach 2001–2005, http://www.
mg.gov.pl/NR/rdonlyres/2556BC8A-2D6D-473D-AFF6-7E1A6ABE7798/15870/
hz_2001_2005r1.doc, dostęp: 16.07.2014). Wyroby eksportowane przez firmy z kapitałem zagranicznym zajmowały „czołowe pozycje wśród 30 grup towarowych,
klasyfikowanych na poziomie 4-cyfrowych kodów CN, np. pojazdy samochodowe
oraz ich części i akcesoria, aparatura odbiorcza RTV, sprzęt komputerowy, telefoniczny, silniki spalinowe, opony samochodowe” (Ministerstwo Gospodarki, 2010.
Rozwój wymiany towarowej Polski z zagranicą w latach 2005–2009, http://www.
mg.gov.pl/files/upload/8437/Ocena%20na%20www.pdf, dostęp: 16.07.2014).
26
27 dy wydzielimy sektor intensywnie wykorzystujący: 1) technologię, to udział
G
produkcji tego typu wynosił 5,2% wśród a) przedsiębiorstw z wyłącznie polskim
kapitałem i 21,4% wśród b) przedsiębiorstw z udziałem kapitału zagranicznego;
2) kapitał fizyczny i pracę (do trzeciej części zaliczając sektory o wysokiej intensywności: a) pracy, b) pracy i kapitału ludzkiego, c) kapitału fizycznego i kapitału
ludzkiego), to udział wynosił 30,1% w a) oraz 49,7% w b).
Struktura zatrudnienia (wg kwalifikacji) w sektorze b) była następująca (2006 r.):
39,2% – niskie kwalifikacje; 33,2% – produkcja wymagająca średnich kwalifikacji
233
Maciej Holko
pracowników fizycznych, 22,9% – wymagająca średnich kwalifikacji pracowników
umysłowych i zaledwie 4,7% – wymagająca wysokich kwalifikacji. Te udziały dla
a) przedstawiały się odpowiednio: 41%, 16,4%, 32,7%, 9,9% (Talar, 2009).
28
Jeśli kryteria konkursowe promują nowe technologie i tzw. innowacyjność, to
sprzyjają firmom z zagranicznym kapitałem. W konkursie projektów badawczo-rozwojowych w ramach programu Innowacyjna Gospodarka – działania
1.4, trwającego w okresie 16.04.2012–15.05.2012, wśród dużych przedsiębiorstw
50% środków otrzymały firmy zagraniczne (największą dotację uzyskał Samsung
– prawie 17% puli). Polskie badania koncentrowały się na branży żywnościowej,
oprogramowaniu i Internecie, lekach, ale zdarzały się też projekty B + R w zakresie przemysłu: metalurgia i odlewnictwo, pompy ssące, prefabrykacja rurociągów,
narzędzia skrawające, oczyszczanie gazu z instalacji produkcji nawozów (dane
Narodowego Centrum Badań i Rozwoju).
Wg Urzędu Zamówień Publicznych w 2013 r. udział firm zagranicznych w polskim rynku zamówień publicznych sięgnął 30%.
29
Udział Niemiec w kapitale zagranicznym ogółem to 16,93%; eksport do tego kraju
wynosił 25,1% całości, z czego ok. 90% to towary nierolnicze, w tym surowce, paliwa i chemikalia – 15% (dane dla 2012 r.). Udział holenderskiego kapitału wynosił
21%, a eksport do tego kraju – 4,5%; te odsetki dla Francji wynoszą odpowiednio
17,36% i 5,9%. Jako pochodzący z Holandii traktowany jest w Polsce np. kapitał
Volkswagena.
30
31
Koncerny azjatyckie w ostatnich latach zakładają centra badawcze w Europie,
robią to jednak dość niechętnie (LG dopiero w 2010 r. rozpoczął proces wyboru
lokalizacji pierwszego takiego centrum poza Koreą) i stosują strategię rozproszenia, tzn. prace badawcze w jednym kraju dotyczą tylko fragmentu technologii, nie pozwala to na opanowanie przez dany kraj całego procesu, w Polsce dla
przykładu prowadzi się prace B + R związane z oprogramowaniem. Właścicielem tych prac pozostaje koncern, okazuje się więc, że polski podatnik wykształcił inżyniera, którego praca powiększa kapitał i dochody zagranicznego koncernu. Zamiast rozwoju rodzimej konkurencji występuje drenaż najzdolniejszych
umysłów.
W konsekwencji, w ramach polityki spójności (TFUE, art. 107.3, lit. a) można
w Polsce udzielać regionalnej pomocy inwestycyjnej wg wskaźników intensywności od 15% (w Warszawie od 2018 r. – od 10%) do 50%. Powyższe odsetki mogą
być podwyższone o 10 pkt proc. dla średnich i 20 pkt proc. dla małych firm oraz
dotyczą kosztów: a) nabycia nowych środków nieobrotowych (w przypadku dużych firm kwalifikuje się 50% wydatków na nabycie wartości niematerialnych
i prawnych) lub b) zakupu firmy, która inaczej by upadła, lub c) 2-letnich płac
pracowników zatrudnionych dzięki takim zakupom, pod warunkiem że liczba
32
234
miejsc pracy netto wzrosła. Ponadto można udzielać wsparcia na następujące cele
horyzontalne (art. 107.3, lit. c):
– pomoc szkoleniowa (50% kosztów – duże przedsiębiorstwa, 60% – średnie,
70% – małe),
– pomoc na rzecz MŚP (50%): a) na usługi doradcze, b) na udział w targach, c) na
wspieranie innowacyjności,
– badania podstawowe (100% kosztów kwalifikowanych), przemysłowe (50%);
eksperymentalne prace rozwojowe (25%), studia wykonalności (50%),
– pomoc inwestycyjna na infrastrukturę badawczą (50%),
– pomoc dla klastrów innowacyjnych – inwestycyjna (50%, w Polsce – 65%) i operacyjna (50%),
– pomoc na innowacje procesowe i organizacyjne (duże firmy – 15%, małe i średnie – 50%).
Ponadto istnieje też tzw. pomoc de minimis (Rozporządzenie Komisji nr 1407/2013)
i w tym przypadku nie ma wymogów co do przeznaczenia wydatków.
33
Te kryteria po raz pierwszy wprowadzono Zaleceniem Komisji z 1996 r., obecnie
obowiązuje Rozporządzenie Komisji (2014) – załącznik 1.
Wynika to z raportów Polskiego Związku Funduszy Pożyczkowych dostępnych
w Internecie.
34
W UE deklaruje się cele „innowacyjności” i „konkurencyjności”, czyli „sprzedawalności” europejskich produktów; największe deficyty handlowe Unia notuje
w handlu z Chinami, a fundusze strukturalne wypłacane przez europejskiego
podatnika trafiają do azjatyckich gigantów przemysłowych (por. przyp. 8.), przekształcając się w zyski zagranicznych właścicieli.
35
Komisja Europejska (2014). Szósty raport na temat spójności gospodarczej, społecznej
i terytorialnej. Dyrekcja Generalna ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej, Bruksela.
36
235
Małgorzata Stawicka
Zakład Ekonomii
i Nauk Społecznych
Journal of Modern
s. 237–250
[email protected]
Improving the quality of medical services
and patient safety in the context
of accreditation of hospitals in Poland
Doskonalenie jakości usług medycznych
i bezpieczeństwa pacjenta w kontekście
akredytacji szpitali w Polsce
Abstract
The healthcare system is one of the branches of economy particularly sensitive to
high quality. Therefore, healthcare facilities must prioritize the process of increasing
quality. Improvement and evaluation of the quality is not simple, since the quality
consists of both correct implementation of medical services in the light of current
knowledge and accepted standards and values which are important for the patient.
Forms of improving quality can also take various shapes.
One of the external forms of assessment is accreditation of hospitals. Its main
objective is a voluntary assessment on the basis of beforehand determined and public
standards. It allows to collect data relating to specific areas and the scope of activities
of the hospital and also allows to draw conclusions from accreditation process which
in turn can lead to improved quality of services and patients safety.
This article is devoted to problems of improving the quality of medical services
and patient safety in the context of accreditation of hospitals in Poland.
Streszczenie
Sektor ochrony zdrowia należy do gałęzi gospodarki szczególnie wrażliwych na
wysoką jakość. Dlatego też zakłady opieki zdrowotnej muszą traktować proces podwyższania jakości priorytetowo. Doskonalenie i ocena jakości nie są proste, ponieważ na jakość składa się zarówno poprawność realizacji usługi medycznej w świetle
237
aktualnej wiedzy i przyjętych standardów, jak i wartości ważne dla pacjenta. Także
formy doskonalenia jakości mogą przyjmować różnorodny kształt.
Jedną z zewnętrznych form oceny pracy szpitali jest akredytacja. Głównym jej założeniem jest dobrowolna ocena na podstawie ustalonych, a przede wszystkim jawnych standardów. Pozwala na zgromadzenie danych, które dotyczą poszczególnych
obszarów oraz zakresów działalności szpitala, i umożliwia wyciągnięcie wniosków
z przeprowadzonego procesu akredytacyjnego, co w konsekwencji może prowadzić
do poprawy jakości świadczonych usług i bezpieczeństwa pacjenta.
Niniejszy artykuł poświęcony jest problemom poprawy jakości usług medycznych i bezpieczeństwa pacjenta w kontekście akredytacji szpitali w Polsce.
Keywords: medical entity, helth service quality, acreditation of heathcare organizations
Słowa kluczowe: podmiot leczniczy, jakość usług zdrowotnych, akredytacja organizacji opieki zdrowotnej
Wprowadzenie
Jakość usług medycznych i bezpieczeństwo pacjenta to najbardziej fundamentalne problemy każdego podmiotu leczniczego. W warunkach wzrostu
konkurencyjności wśród świadczeniodawców sektora ochrony zdrowia, rozwoju technologii, wprowadzania nowoczesnych rozwiązań w zakresie zarządzania, jak również podwyższania świadomości pacjentów co do własnych
oczekiwań i wymagań, formy tworzenia, doskonalenia i oceny jakości oraz
podwyższania bezpieczeństwa pacjenta nabierają coraz większego znaczenia.
Obecnie obserwując rynek usług medycznych w Polsce, można zauważyć, że
wiele szpitali, mając na uwadze założenia polityki zdrowotnej, stosuje różne
formy i modele doskonalenia i oceny jakości. Mogą one przyjmować różnorodny kształt, np.: uwarunkowania narzucone ze strony ustawodawstwa,
certyfikowane systemy zarządzania jakością, metody wynikające z indywidualnej polityki szpitala. W odniesieniu do szpitali stosuje się obecnie system
wizytacji, model EFQM (Europejskiej Fundacji Zarządzania Jakością), system zarządzania jakością według normy ISO 9001 oraz system akredytacji.
Wśród tych form na szczególną uwagę zasługuje system akredytacji w zakresie zarówno udzielania świadczeń medycznych, jak i funkcjonowania
podmiotów leczniczych. Zespolona Komisja do spraw Akredytacji Szpitali
(JCAHO – Joint Comission on Acreditation of Heathcare Organizations) po238
DOSKONALENIE JAKOŚCI USŁUG MEDYCZNYCH I BEZPIECZEŃSTWA PACJENTA...
wołana w Stanach Zjednoczonych opracowała standardy jakości, wskaźniki
jakości, wytyczne postępowania w określonych sytuacjach klinicznych oraz
system akredytacji placówek leczniczych. Korzystając ze wzorów amerykańskich i czołowych instytucji akredytujących na świecie, w Polsce Centrum
Monitorowania Jakości powołało zespół, którego zadaniem było opracowanie i wdrożenie polskiego programu akredytacji szpitali.
Podstawowe pojęcia z zakresu jakości usług
medycznych i bezpieczeństwa pacjenta
Bezpieczny system opieki zdrowotnej to najważniejszy problem w każdym kraju. W Unii Europejskiej w 2005 r. panel ekspertów z Rady Europy opracował zalecenia dotyczące bezpieczeństwa pacjentów, przyjęte rok
później przez Komitet Ministrów. W kolejnym roku Światowy Sojusz na
rzecz Bezpieczeństwa Pacjentów Światowej Organizacji Zdrowia ustanowił
zasady i działania, które kraje członkowskie mogą podejmować, aby stworzyć wspólną strategię poprawy tego bezpieczeństwa. Bezpieczeństwem pacjentów zajmuje się kilka projektów finansowanych przez Unię Europejską,
w szczególności „Poprawa Bezpieczeństwa dla Pacjentów w Europie” (Safety Improvement for Patients in Europe, S.IM.PAT.IE) oraz „Uczenie się od
Międzynarodowych Sieci o Błędach i Rozumienie Bezpieczeństwa w Opiece Podstawowej” (Learning from InterNational Networks About Er-rors And
Understanding Safety in Primary Care, LINNEAUS EURO-PC). Większość
europejskich inicjatyw dotyczących bezpieczeństwa pacjentów ma charakter narodowy i typowo inicjowana jest przez rząd jak Deklaracja Warszawska z 2006 r. z inicjatywy rządu polskiego (Godycki-Ćwirko, Koziarska-Rościszewska, Kowalczyk, Kosiek, 2011, s. 775).
Najwięcej uwagi w kontekście bezpieczeństwa skupiają szpitale. Bezpieczeństwo powinno obejmować dwa wymiary: techniczny i funkcjonalny. Wymiar
techniczny wiąże się z profesjonalizmem działania, dotyczy takich składowych
bezpieczeństwa, jak np.: kwalifikacje formalne, umiejętności praktyczne, doświadczenie pracowników medycznych, liczba personelu medycznego dostosowana do stanu zdrowia i liczby pacjentów, warunki higienicznosanitarne
pomieszczeń, w których przebywają pacjenci, warunki przechowywania leków, stan techniczny aparatury i sprzętu medycznego. Zapewnienie bezpieJournal of Modern Science tom 2/29/2016
239
czeństwa w tym wymiarze nie gwarantuje jednak bezpieczeństwa pacjenta.
Ważne jest także zapewnienie bezpieczeństwa w wymiarze funkcjonalnym,
który jest rozumiany jako profesjonalizm relacji. Wymiar ten odnosi się do
komunikacji z pacjentem i może obejmować takie składowe, jak: zrozumiałe
przekazywanie informacji, okazywanie empatii i zrozumienia, poświęcenie
pacjentowi czasu i uwagi lub też pytanie o jego potrzeby. Doskonalenie jakości usług medycznych daje podstawy do osiągania znaczącej poprawy bezpieczeństwa w obu wymiarach (Czerw, Religioni, Olejniczak, 2012, s. 269–273;
Miller, Supranowicz, Gębska-Kuczerowska, Car, 2008, s. 643–650).
Dlatego szpital, aby zapewnić bezpieczeństwo pacjentom na każdym etapie hospitalizacji, czyli podczas diagnozowania, leczenia, pielęgnowania czy
rehabilitacji, zobowiązany jest do zagwarantowania właściwego poziomu jakości świadczonych usług.
Jednak zdefiniowanie terminu jakości usług medycznych nie jest proste,
wynika bowiem ze specyfiki tego produktu i jego cech, takich jak: społeczny
charakter, nieoczekiwany odbiór usługi, przymus oddzielenia funkcji płatnika i usługobiorcy, niepewność i ryzyko (Garbacz, Guziak, 2011, s. 39).
Połączona Komisja Akredytacyjna Organizacji Opieki Medycznej (Joint
Comission on Accreditation of Health Care Organizations – JCAHO) przedstawia je jako stopień, do jakiego usługi opieki nad pacjentem podwyższają
prawdopodobieństwo pożądanego efektu uzyskanego u pacjenta i redukują
prawdopodobieństwo efektów niepożądanych przy obecnym stanie wiedzy
(Snook, Jr., 2004, s. 185).
Tak definiowana jakość usług medycznych wymaga zapewnienia zgodnej
z ustalonymi na wysokim poziomie standardami realizacji działań placówki
medycznej w kilku podstawowych sferach (Opolski, Dykowska, Możdżonek,
2003, s. 28–31):
 opieki medycznej – obejmuje obszar, w którym pacjent zwraca szczególną uwagę na kontakty z pracownikami medycznymi (lekarz, pielęgniarka,
położna);
 informacyjnej – dotyczy zasobów informacji, które są dostarczane pacjentowi (np. instrukcje stosowania leków, zapobieganie chorobie);
 technicznej – stanowi swoiste „opakowanie” usługi. Dotyczy między innymi wyglądu personelu, gabinetu, poczekalni. Istotny jest również poziom
240
stosowanej technologii w urządzeniach diagnostycznych, gdyż w trakcie
leczenia wpływa nie tylko na wymiar rezultatów leczenia, ale stanowi także dowód poziomu jakości usługi medycznej;
 zarządzania oraz sferze ekonomiczno-administracyjnej – sfery te nie są
bezpośrednio widoczne dla pacjenta, natomiast pośrednio wpływają na
wcześniej scharakteryzowane obszary;
 marketingu – obrazuje spojrzenie na potrzeby odbiorcy-pacjenta, dla którego ta organizacja istnieje.
Podobnie Amerykańskie Towarzystwo Interny (The American Socjety of Internal Medicine) definiuje jakość w opiece medycznej poprzez naukowe podejście do ustalenia diagnozy, terapii i zarządzania, zaprojektowanego tak, by zaspokoić wszystkie potrzeby pacjenta. Usługa powinna być natychmiast dostępna,
świadczona efektywnie i odpowiednio udokumentowana (Sultz, Young, 2001).
Ciekawa jest także definicja Międzynarodowej Organizacji Normalizacyjnej, która jakość usługi (w tym również medycznej) określa jako ogół właściwości usługi wiążącej się z jej zdolnością do zaspokojenia stwierdzonych
usług i oczekiwanych potrzeb klienta. Jednak różnica pomiędzy usługą oczekiwaną a faktycznie otrzymaną jest zawsze indywidualna i subiektywnie odbierana przez klientów (Rudawska, 2005, s. 13–14).
Podmioty lecznicze, które mają wdrożony system zarządzania jakością
zgodny ze standardami akredytacyjnymi, a takie są przedmiotem zainteresowania w niniejszym artykule, poprzez wysoki poziom jakości świadczonych usług, rozumieją działania ograniczające zakres niepożądanych zdarzeń
i podwyższające poziom bezpieczeństwa pacjenta.
Akredytacja szpitali
Doskonalenie jakości usług medycznych wiąże się z koniecznością poszukiwania i wdrażania nowych efektywnych metod. Jedną z nich jest akredytacja, czyli poświadczenie i potwierdzenie przez instytucję akredytującą,
że jednostka akredytowana świadczy usługi na poziomie określonym wymogami standardów akredytacyjnych. Stanowi jedną z zewnętrznych form
oceny pracy szpitala. Proces zabiegania szpitala o certyfikat składa się z kilku
etapów. Pierwszy polega na wyrażeniu przez szpital chęci przystąpienia do
241
akredytacji. Na tym etapie musi nastąpić zapoznanie się placówki ze standardami występującymi w procesie akredytacyjnym, co umożliwia oszacowanie
możliwości oraz szans szpitala, a także uświadomienie zakresu oceny. Konieczne jest poinformowanie personelu o zamierzeniach szpitala i poznanie
jego opinii w tym zakresie. Także zwrócenie uwagi na potrzebę poniesienia
zbiorowej odpowiedzialności za szpital. Następnie dokonuje się oceny stanu
wyjściowego podmiotu. W tym celu powołuje się zazwyczaj specjalną grupę ds. jakości, której zadaniem jest nie tylko dokonanie wstępnej oceny, ale
także przedstawienie przyczyn niespełnienia standardów, w celu podjęcia
działań naprawczych.
W większości krajów akredytacja jest prowadzona na podstawie aktów prawnych, ale w Australii, Czechach, Danii, Niemczech, Islandii, Japonii, Malezji, Jordanii, Indiach, RPA, Hiszpanii, Holandii i Wielkiej Brytanii nie ma odpowiedniej legislacji. W polskim prawie system akredytacyjny został zadeklarowany
wraz z nowelizacją ustawy o Zakładach Opieki Zdrowotnej z listopada 1997 r.
Pierwsze programy akredytacyjne w Europie powstały w Wielkiej Brytanii. W tym okresie, tzn. na początku lat 90. ubiegłego stulecia, przeprowadzono na podstawie własnych programów akredytacyjnych pierwsze wizyty
w katalońskich szpitalach. W drugiej połowie lat 90. wizyty akredytacyjne
odbywały się w szpitalach na terenie wielu krajów, np.: Finlandii, Szwajcarii,
Francji, Holandii, a także Polski. Po 2000 r. dołączyły takie kraje, jak: Portugalia, Niemcy, Bułgaria, Irlandia, Dania, Kirgistan, Bośnia czy Chorwacja.
Obecnie programy te związane są z polityką zdrowotną danego kraju i są wynikiem współpracy wielu podmiotów.
Na wzrost zainteresowania akredytacją wpływa zarówno poprawa jakości
opieki zdrowotnej, jak i polityka rządu nakierowana np. na preferencyjne finansowanie.
W Polsce standardy akredytacyjne zostały opracowane przez, początkowo, Tymczasową Radę Akredytacyjną, przekształconą następnie w Zespół ds.
Akredytacji, oraz opublikowane w czerwcu 2009 r. Zostały wówczas opisane
standardy i procedury dla ochrony zdrowia (Ciągłość Opieki, Ocena Stanu
Pacjenta, Opieka nad Pacjentem, Kontrola Zakażeń, Zabiegi i Znieczulenia, Farmakoterapia, Laboratorium, Diagnostyka Obrazowa, Odżywianie),
ochrony praw pacjenta (Prawa Pacjenta, Poprawa Jakości i Bezpieczeństwo
242
Pacjenta) oraz standardy dotyczące zarządzania zakładem opieki zdrowotnej: Zarządzanie Ogólne, Zarządzanie Zasobami Ludzkimi, Zarządzanie Informacją, Zarządzanie Środowiskiem Opieki (Program Akredytacji Szpitali.
Zestaw Standardów 2009).
Standardy akredytacyjne podlegają okresowej i systematycznej modyfikacji, mającej na uwadze dążenie do wypracowania i stosowania optymalnych kryteriów, a więc spełniających relatywnie wysoki poziom wymogów.
Zasadnicza część standardów, około 65%, odnosi się do lecznictwa zamkniętego, w tym do lecznictwa psychiatrycznego, pozostała część, tj. 35%, dotyczy
POZ (podstawowej opieki zdrowotnej, w tym praktyki lekarza rodzinnego).
Większość standardów akredytacyjnych jest nakierowana na bezpieczeństwo
pacjentów, prawidłowy przebieg diagnostyki i leczenia. Nieodłącznym elementem systemu akredytacji jest samoocena, niezbędna w dostosowaniu dotychczasowej praktyki do wymogów standardów akredytacyjnych.
Standardy akredytacyjne można przedstawić jako:
 standardy, wymagania, które szpital już na samym początku spełnia,
 standardy, które będą spełnione po poniesieniu odpowiednich nakładów
finansowych (np. inwestycje w sprzęt medyczny lub w infrastrukturę informatyczną),
 standardy, których powodzenie zależy od zmiany sposobu postępowania,
 standardy, których jednostka nie spełnia z powodów czysto finansowych i/
lub lokalowych, a czasem nawet administracyjnych.
Standardy akredytacyjne identyfikują podstawowe obszary funkcjonowania opieki zdrowotnej oferowanej w lecznictwie zamkniętym. Jest ich
15 grup. Poprawa jakości i bezpieczeństwo pacjenta jest to pierwszy obszar.
Każda grupa posiada standardy elementarne, które stanowią uszczegółowienie konkretnego obszaru i zawierają zestaw niezbędnych wytycznych
akredytacyjnych co do wymagań stawianych szpitalom. Ich liczba różni się
w poszczególnych grupach. Odwołują się one do najistotniejszych czynników, które mogą wpłynąć z jednej strony na realizację usług zdrowotnych
przez szpital, z drugiej zaś strony na postrzeganie tego typu usług przez pacjenta i zainteresowane podmioty. Grupa standardów poprawy jakości i bezpieczeństwa pacjenta obejmuje elementarne standardy, takie jak np.:
243
 opracowanie programu działań dla poprawy jakości,
 dokonywanie regularnej analizy istotnych zdarzeń związanych z hospitacją,
 regularne prowadzenie oceny opinii pacjentów,
 wykorzystywanie wyników monitorowania jakości do poprawy pracy
w szpitalach,
 ograniczenie pojawiania się zdarzeń niepożądanych,
 wdrażanie standardów profilaktyki choroby zatorowo-zakrzepowej u pacjentów (Zieliński, 2011, s. 105–112).
Tabela 1.
Ocena jakości i bezpieczeństwa pacjenta z uwzględnieniem standardów
akredytacyjnych
Standardy praw
pacjenta
Poprawa jakości i bezpieczeństwa pacjenta
Dowód/Działanie
Planujemy
Działamy
Sprawdzamy Poprawiamy
Mocna
strona
Obszar
do poprawy
Opracowuje
program działań
dla poprawy jakości
Dokonuje regularnej
analizy istotnych
zdarzeń związanych
z hospitalizacją
Regularnie prowadzi
oceny opinii
pacjentów
Wykorzystuje wyniki
monitorowania
jakości do poprawy
pracy szpitala
Ogranicza pojawianie
się zdarzeń
niepożądanych
Wdraża standardy
profilaktyki choroby
zatorowo- zakrzepowej
u pacjentów
244
Ocena
Punktacja
w skali oceny
„Potencjału”
0–10
11–30
31–50
51–70
71–90
Niewielka
Pewna ilość
Mocne
Bardzo mocne
Brak
ilość słabych
dowodów
dowody
dowody we
dowodów
dowodów
w odpowiednich w większości wszystkich
lub tylko
w niewielu
obszarach
obszarów
obszarach
kilka
obszarach
91–100
Doskonałe dowody
w porównaniu
z innymi szpitalami
we wszystkich
obszarach
P
D
C
A
Przyznane
punkty
Suma
Źródło: opracowanie własne
Biorąc pod uwagę zarówno założenia metody CAF, służącej do samooceny placówek, jak i standardy akredytacyjne w obszarze jakości i bezpieczeństwa pacjenta, samoocenę szpitala w tym obszarze można przeprowadzić,
wykorzystując tabelę 1.
Poprawa jakości i bezpieczeństwa pacjenta
w standardach akredytacyjnych szpitali
w Polsce
Wysoki stopień spełnienia standardów prowadzi do wysokiej jakości
usług świadczonych przez dany szpital. Znaczenie akredytacji dla szpitala zależy jednak w znacznej mierze od świadomości menedżera i zarządu szpitala.
Jeśli jedynym celem jest uzyskanie certyfikatu, akredytacja staje się biurokratycznym obowiązkiem. Pełne korzyści z wprowadzenia akredytacji uzyskają
tylko te szpitale, które świadomie zmienią swoje funkcjonowanie. Do podstawowych korzyści możemy zaliczyć:
245
 poprawę bezpieczeństwa pacjentów – jeżeli szpital przestrzega wymogów
standardów akredytacyjnych, ogranicza, a czasem nawet eliminuje występowanie zdarzeń niepożądanych i błędów medycznych oraz kreuje kulturę
bezpieczeństwa w medycynie;
przyjęcie
najlepszych praktyk w opiece szpitalnej – akredytacja dotyczy

zmian behawioralnych, a wyzwania, jakie są z nią związane, obejmują nie tylko technologię, ale także zachowania człowieka. W warunkach izolacji systemów ochrony zdrowia w Europie Wschodniej i Środkowej, i wynikających
z niej deficytów dotyczących mechanizmów i rozwiązań w sferze poprawy
jakości i bezpieczeństwa opieki, akredytacja wprowadza możliwość indukowania zmian cywilizacyjnych w opiece szpitalnej, proponując model usług
oparty na tzw. dobrej praktyce zawartej w standardach akredytacyjnych;
 funkcjonowanie szpitala jako całości – przyjęcie standardów akredytacyjnych następuje we wszystkich jednostkach szpitala. Przy akredytacji szpitali nie ma możliwości akredytowania poszczególnych oddziałów czy typu
usług. Wszechstronna ocena umożliwia identyfikację obszarów do poprawy i formułowanie stosownych rozwiązań;
 nowe modele postaw, zachowań i schematów działania – przyjęcie nowych modeli postaw, zachowań i schematów działania oznacza zmianę
lub negację dotychczas obowiązujących reguł, przyzwyczajeń i tradycyjnych rozwiązań. Akredytacja podejmuje próbę wykreowania nowego
modelu lidera oddziału/kliniki i wprowadzenia mechanizmów regulujących szpitalne systemy komunikacji, ciągłości opieki, konsultacji, farmakoterapii oraz liczebność kadry i współpracę między zespołami różnych
specjalistów;
 poprawę dokumentacji medycznej – akredytacja zaleca wprowadzenie
wewnętrznego, formalnego i merytorycznego nadzoru nad jakością dokumentacji pacjentów w formie cyklicznych przeglądów. Obejmują one
zarówno kompletność i logikę opisu hospitalizacji, jak i czytelność papierowej wersji dokumentacji oraz adekwatność i chronologię zapisu w dokumentacji elektronicznej. Standardy akredytacyjne odnoszące się do zarządzania informacją w szpitalu dotyczą także nadzoru nad wypożyczeniem,
bezpiecznym przechowywaniem zabezpieczenia dostępu do dokumentacji
medycznej;
246
 zmiany w wielu obszarach funkcjonowania szpitala – dostosowanie funkcjonowania szpitala do wymogów standardów akredytacyjnych polega
na wprowadzeniu zmian w takich obszarach, jak: racjonalny i przejrzysty przepływ informacji między wszystkimi grupami profesjonalistów,
zwłaszcza tymi, którzy bezpośrednio uczestniczą w opiece nad pacjentem,
przekazywanie właściwej informacji pacjentom i minimalizowanie ryzyka
związanego z hospitalizacją;
 preferowanie pracy zespołowej – dla poprawy współpracy i komunikacji
w szpitalu są powoływane specjalne zespoły zadaniowe, takie jak: Zespół
Jakości, Zespół ds. Zakażeń, Zespół Terapeutyczny, Zespół ds. Gospodarki
Lekiem, Zespół ds. Profilaktyki Odleżyn. Istotna jest ich wzajemna komunikacja, wykorzystywanie uzyskiwanych wyników i informacja zwrotna
(Kutryba, Kutaj-Wąsikowska, 2012).
Podsumowanie
Akredytacja jest bardzo skuteczną metodą wpływającą na zmianę dotychczasowego sposobu postrzegania i organizacji pracy w szpitalu oraz
niewątpliwie prowadzi do doskonalenia jakości usług i bezpieczeństwa
pacjentów i personelu. Co ważniejsze, doskonalenie jakości nie dotyczy
jedynie procesów klinicznych, ale również zarządzania. Uzyskanie statusu szpitala akredytowanego jest związane ze zmianą postaw i zachowań,
z wprowadzaniem nowych modeli funkcjonowania i pracy zespołowej
(Szejniuk, 2013, s. 2011).
Prawidłowo wdrożone systemy jakości oparte na standardach akredytacyjnych porządkują procesy przebiegające w placówce, jednoznacznie określając zakres odpowiedzialności i uprawnienia poszczególnych pracowników.
Spełnianie standardów akredytacyjnych pozwala w pełni identyfikować i realizować potrzeby pacjentów, co ma znaczenie w obliczu stale rosnących ich
wymagań. System jakości oparty na standardach pomaga unikać kosztów
pomyłek, wpływa na poprawę opieki nad pacjentem oraz efektywne i skuteczne świadczenie usług zdrowotnych, a co za tym idzie – na oszczędności
w ponoszonych kosztach.
System akredytacji nakierowany na redukowanie ryzyka poprzez dostosowanie funkcjonowania szpitala do wymogów standardów akredytacyjnych
247
poprawia bezpieczeństwo świadczonej opieki, służy harmonizacji poziomu
opieki i usług zdrowotnych w Europie (opieka transgraniczna) oraz kształtuje
kulturę bezpieczeństwa (istotny element polityki zdrowotnej Komisji Europejskiej i strategii UE) w polskim systemie ochrony zdrowia.
Należy jednak pamiętać, że najwyższą jakością usług medycznych na pewno zawsze zainteresowany jest pacjent, natomiast nie zawsze szpital. W przypadku kontraktowania świadczeń zdrowotnych z NFZ szpital zobowiązuje
się do wykonania określonej liczby świadczeń. Jeżeli są one świadczone na
najwyższym poziomie, świadczeniobiorcy są nimi zainteresowani, co powoduje wzrost popytu na te świadczenia, jednak NFZ nie chce bądź nie może za
nie zapłacić. W takim przypadku może powstać strata finansowa wynikająca
z wytworzenia przez szpital usług o określonym koszcie, które nie przynoszą oczekiwanego przychodu. Szpital może nie być zainteresowany wzrostem
tego typu świadczeń. Dlatego w ocenie szpitali publicznych konieczne jest
dwoiste spojrzenie na działalność tych podmiotów, gdzie liczy się zarówno
wynik ekonomiczny, jak i społeczny.
Literatura
Czerw, A., Religioni, U., Olejniczak, D. (2012). Metody pomiaru oraz oceny jakości
świadczonych usług w podmiotach leczniczych, „Problemy Higieny i Epidemiol.
ogii” 2012, 93(2), s. 269–273.
Garbacz, K., Guziak, D. (2012). Znaczenie jakości w usługach medycznych, Studia
i Prace WNEiZ, Wydział Nauk Ekonomicznych i Zarządzania, Uniwersytet Szczeciński, nr 28. ISSN 2080-4881.
Godycki-Ćwirko, M., Koziarska-Rościszewska, M., Kowalczyk, A., Kosiek, K. (2011).
Bezpieczna opieka podstawowa, „Lekarz Rodzinny”, lipiec–sierpień 2011, rok XVI,
nr 7–8. ISSN 1426-2088.
Kutryba, B., Kutaj-Wąsikowska, H. (2012). Jakość i bezpieczeństwo opieki zdrowotnej w systemie akredytacji szpitali, Centrum Monitorowania Jakości w Ochronie Zdrowia, Kraków, „Medycyna Praktyczna”, nr 10. ISSN 0867-499x.
Miller, M., Supranowicz, P., Gębska-Kuczerowska, A., Car, J. (2008). Ocena jakości
usług medycznych przez pacjentów szpitali, „Przegląd Epidemiologiczny”. ISSN
0033-2100.
Opolski, K., Dykowska, G., Możdżonek, M. (2004). Zarządzanie przez jakość w usługach zdrowotnych. Teoria i praktyka, wyd. 1, Warszawa. ISBN 978-83-7556-142-5.
248
Program Akredytacji Szpitali. Zestaw Standardów (2009). Centrum Monitorowania
Jakości w Ochronie Zdrowia, Kraków.
Rudawska, I. (2005). Jakość relacji pacjent–profesjonalista w sektorze usług medycznych, „Problemy Jakości”, nr 3. ISSN 0137-8651.
Snook, J.D., Jr. (2004). Hospitals What They Are and How They Work, Jones and Bartlett Publisher, Massachusetts, Boston, London.
Sultz, H.A., Young, K.M. (2001). Health Care USA Understanding Its Organization
and Delivery, Aspen Publisher, Gaithersburg Maryland.
Szejniuk, A. (2013). Rola audytu wewnętrznego w zarządzaniu bezpieczeństwem,
Wyższa Szkoła Gospodarki Euroregionalnej im. Alcide De Gasperi w Józefowie,
„Journal of Modern Science” nr 1/16. ISSN 1734-2031.
Zieliński, G. (2011). Akredytacja zakładów opieki zdrowotnej jako uwarunkowanie
sukcesu usług medycznych. W: J. Rybicki, W. Machel (red.), Źródła sukcesu organizacji. Prace i materiały Wydziału Zarządzania Uniwersytetu Gdańskiego, nr 4/2,
Sopot.
249
Kyrylo D. Nikolaiev
Faculty of retraining and advanced training,
National Pedagogical Dragomanov University,
Kiev, Ukraine
[email protected]
Journal of Modern
s. 251–268
Competence approach – the basis of modern
postgraduate education for sustainable
development
Abstract
The idea of sustainable development in the world has a large number of supporters who genuinely believe its ideology most promising of this century and, perhaps,
the whole of the third millennium. They are convinced that the process of deepening scientific validity, sustainable development strategy to gradually replace other
philosophical ideology, which, in their opinion, is fragmented and unable to ensure
a balanced development of civilization. And over time, sustainable development will
be the only acceptable alternative to overcome all the other global threats facing humanity. So when decade of UN education for sustainable development is completing,
our country and, above all, the scientific elite, critically need to start reforming the
education and research sector to sustainable development, using as one of the options – a system of postgraduate education as part of lifelong learning.
Keywords: education, educational programs, European higher education, teachers, school
Introduction
The need to change the current educational paradigm of knowledge to
competency paradigm, study new requirements for teacher and adjust consistency between objectives, content and direction of education and its results,
251
KYRYLO D. NIKOLAIEV
were outlined in the report of UNESCO (1997) with an emphasis not on the
qualification, but on the competence that seen as a kind of “mix” of skills
inherent to each individual, which combines qualifications, social behavior,
ability to work in a group, initiative, love of risk (Report of UNESCO, 1997).
The close relationship of concepts of competence and qualifications, their
impact on the ability of individuals to carry out activities considered by Zh.
Talanova, O. Slyusarenko, V. Luhovoi, who complement aforesaid ability with
the concept of “learning outcomes”.
Competence approach is given the important value on institutional level
according to the project “Distribution and the reform of educational programs of higher education in Europe” in which competences (with their right
application):
 contribute to a better understanding of teachers and students what is expected;
 increase the transparency of trades for employers.
At the national level competences have to perform certain building blocks
for the creation of national and sectoral qualifications frameworks, play an
important role in procedures of providing quality of training and retraining
of experts in the educational and others areas.
At the international level they help to describe the overall structure of
qualifications for the European Higher Education Area and the European
qualifications framework for lifelong learning (Baydenko, 2009, p. 24).
The competency approach
The competency approach has been defined as the key methodological
tool for achieving the goals of the Bologna process (Babyn, 2011, p. 31–33;
Bologna Process, 2003; Stockholm Conclusions, 2002), methodological
principle design level education (Mytyaeva, 2007), a tool for “strengthening
social dialogue of high school with the world of work, one of means of its
deepening and restoring mutual trust” (Baydenko, 2006, p. 10), combining
education and training, leveling them to the needs of the labor market and
the mobility of labor (horizontal – rotation between sectors, spatial – territorial, vertical – in career), especially for workers facing unemployment
252
Competence approach – the basis of modern postgraduate education...
(Van der Klink and Boon, 2002; Delamare Le Deist, 2005), a new conceptual benchmark on the formation of educational content, because it is based
on standards of education-oriented education and readiness to continue to
learn throughout life, self-development and creative perform professional
tasks (Stepko, 2009, p. 43).
This concerns to postgraduate pedagogical education in general and teachers in particular the natural sciences. Competence approach gives teachers
tools to enhance activity-component and address the discrepancy between
means and results of nature study of scholars, and actually, but not declaratively involve subjectivity, the experience of students in compliance with the
quality of education components, which should be controlled at various stages of training.
The common opinion is found in the writings of Karamushka V.I. (2016),
Klymenko M.O. (2016). We have emphasized them in developing the concept of competence of teachers for sustainable development in the system of
postgraduate education, choosing such educational forms, methods and tools
that enable the addition programmatic educational material components of
sustainable development, create, simulate respective situation of the educational process focused on the principles of sustainable development, synthesize knowledge, skills, how to practice, “the experience of doing” (by I. Bekh)
on the principles of sustainable development, provide personal development
of teachers, focus on the actual tasks of the State standard of base and complete general secondary education (State Standard for complete secondary
education), as well as the formation of sustainable development competency
of scholar in according to area standards of natural training.
Competence approach in education is the subject of research of such
Ukrainian scientists as T. Baybara, J. Bech, N. Bibik, I. Drach, S. Kalashnikova, V. Luhovyi, O. Pometun, O. Savchenko, O. Slyusarenko, T. Smagina,
Gh. Talanova and others.
The sense of the concept of “competence approach” includes “the definition and development of students’ competencies that enable the individual to
effectively participate in many social areas and contributing to the development of society and quality of personal success” (Order of Ministry of Education and Science of Ukraine № 800).
253
KYRYLO D. NIKOLAIEV
According to works of H. Malik, H. Mityaeva and L. Elagina we consider
the main functions competency approach, the complexity of the structure,
which describe the competence, correspondence of individuality to high professional activity, accuracy of features describing, adequacy of these notions
to new direction to the development of education:
 methodological and regulatory – lays the groundwork for building and
transfer the content of education models of effective implementation of
socio-cultural and professional functions (L. Elagina, H. Mitiaeva);
 conceptual and theoretical – defines the practice-oriented professional education content on a broad background of culture with new educational
outcome – competencies (L. Elagina, H. Mitiaeva);
 design and technological – optimizes choice of educational technology for
forming partial competences – key, basic, special, which meeting the requirements of the educational standard (L. Elagina, H. Mitiaeva);
 predictive modeling – is designing a new type of model educational resultsoriented solutions to real problems (general cultural, socio-cultural, cognitive, research, organizational, informational) (L. Elagina);
 orientative – in determining the direction of formation of effective professional activity as a result of its detection characteristics and a comparison
of the subject with the norms of culture; compliance professional activities
of specialist to international trends; initial positions of participants in the
educational process, their professional orientation, personality traits, values of culture; list of competencies (L. Elagina);
 practice-oriented – encourages practical knowledge and understanding of
their chosen profession, perform typical occupational tasks;
 adaptive – provides professional socialization;
 humanitarian or personality developmental – (the five sub-functions: epistemological or cognitive, operational and activity, motivation, values, autopsyhological, professionally important qualities of personality) is illuminated in a human desire for new personal, educational and professional
achievements, constant goal-setting and achievement of certain frontiers;
 standardization and normative – normalizes some idea of the requirements
for training in the form of professional and educational and professional
standards.
254
Essential features of competencies – such as the constant variability
– associated with changes to adult success in an ever-changing society. So the
attention to the competence approach is clear, because it responds to the urgent needs of society, the labor market, industrial areas, increases the practical
orientation of education, shifting its ultimate goal to competence; provides the
ability to graduate school to solve the practical problems of life, the search of
his “I”, etc.; allows you to really prepare professional, technologically re-equip
teachers, bridge the gap between educational links, substantive content and
logic of a particular science, provide humanocentric orientation and education.
As for the structure of competence for sustainable development of natural
sciences teacher, specialist combines:
 motivational valuable (motives social activity, formation of motivation,
desire for achievement, attitudes to social interaction, attitude to moral
norms, values and personal public order);
 operational and substantive (knowledge, skills, enabling you to make
a critical analysis of their own and others’ behavior, predict the result of
the interaction, to communicate, to influence other people to set goals and
reach of their implementation);
 emotional and volitional component (selection decisions, the ability to
self-control and self-regulation, the willingness to take responsibility, determination, self-confidence).
It is necessary to pay attention to social interaction as part of competences for sustainable development, including the desired – the ability to
clarify their desires and needs in the areas of social interaction, possible
– the ability to assess the circumstances and its own forces, analyze acceptable behaviors and predict its consequences and necessary – knowledge of
social norms, rules, ways of interacting, their willingness to adhere to the
personal and social.
Agree with scientists O. Bodalev, J. Guilford, Y. Yemelyanov, V. Kunitsyn, G. Smith that the structure of individual competencies introduced the
ability to anticipate changes in the development of life situations, situations
of interpersonal communication regarding beliefs, attitudes partners in the
joint activities.
255
KYRYLO D. NIKOLAIEV
T. Kavell offers three-component model of competences system, which
contains social abilities, ideas and achievements. As T. Kavell, most Western scientists, including M. Jerusalem, J. Klyay-Heslinh include key skills
to structure competencies that are most sought after in the labor market
– collaboration in a team and communication skills. D. Meyhenbaum combined system of meanings, interests, cognitive processes, behavior that are
in continuous interaction with each other and with the social environment
in the structure of competencies. Substantial components are also empathy, communication and perceptual skills (Meichenbaum, D., Butler, L.,
& Gruson, L., 1981).
It is necessary to note such components in the structure of competencies
of teachers passing retraining or raising qualifications: content and activity
(balanced combination of social knowledge, skills) and personal components
(formed position of human awareness of its need for acquiring social knowledge for future independent life) (Krasnokutskaia, S.N., 2006).
Particular importance is given to the semantic component of pedagogical activity of teachers of natural sciences to build the competence of students as a dichotomy guidance and assistance that include problematic, existential, practical orientation (Kuchyn, 2010). accessible to every age form
of socio-economic, socio-domestic spheres by descriptive, prescriptive, retrospective ways, which allows to distinguish three blocks competence for
sustainable development:
 first – includes competence that characterizes the ability to set goals, plan
results, to participate in decision making, analyze, adjust, take responsibility;
 second – determines the competence related to the presence of differential
personal human qualities that contribute to the formation of social competence (self-confidence, self-control, adaptability, persistence, resource
use, trust);
 third – reveals social mobility, activity (independence, originality, critical
thinking, willingness to moderate risk, solving complex issues, the ability
to study the use of environmental resources, innovation, decision-making,
responsibility etc.).
256
Table 1.
The model of social and personal competence of teachers by N. Babenko
Value-semantic – values and meanings of the teaching profession, value-semantic perception
of himself as a person and teacher;
Content and informational – a system of knowledge about the society, its role in the social
world, the values of culture, education, functions of the modern teacher, ways of selfknowledge and professional and personal development, the need for their development;
Emotional and volitional – positive perception of himself as a teacher, display perseverance,
responsibility in achieving the goal of becoming a modern teacher;
Action-practical – knowledge and skills to conduct social reality; ways of self-actualization
and self-regulation, individual creative self-development; an activity and independence in
activities of professional and personal self-determination;
Communicative – social interaction with society; respect and acceptance of other people who
study, tolerance; possession dialog technology communication and cooperation with students
and colleagues;
Result-evaluative – display of self-esteem; the ability to own personal assessment of the life
and teaching experience; ability to act independently and responsibly in addressing the social,
personal and professional problems.
Based on the essential characteristics of pedagogical competence for
sustainable development of teachers, as well as the age of teachers of natural sciences, and a system of postgraduate education, which will develop
competence for sustainable development teacher of natural sciences, its
components are: motivational value, cognitive, operational, activity, personal and professional, reflective. Their determination does not mean
separation from one another, and requires, in our opinion, the integrity of
their influence.
According to the expression of competence for sustainable development in various areas, human development throughout life, the meaning
of which varies according to the performed roles, features experience, age,
knowledge of the practical order, society, etc., it is a deep, multi-event
phenomenon, which is characterized in semantic aspect by the assimilation of environmental regulations and the formation of social qualities
and skills, and the procedural aspect – the interaction of society, the individual and nature and therefore affects not only the structure but also in
257
KYRYLO D. NIKOLAIEV
function of competence for sustainable development, including teacher of
natural sciences secondary school.
Given the practical expertise of teachers, who come to the Faculty of retraining and advanced training, that varies with competencies on the stages
of professionalization (preprofessionalism, professionalism, superprofessionalism, pseudoprofessionalism, afterprofessionalism), we can talk about the
features of competence for sustainable development teacher of natural sciences secondary school, focusing on the environmental component content
enrichment items, education; mastering new social roles, social and ecological innovative technologies manifestation prosocial behavior in the profession, their own life skills performed by professional social functions.
Particular attention has to be paid to the competence for sustainable development, its function on natural sciences teachers in rural schools, rural
mountain areas, the latter of which, even compared to the village, has its own
specifics. Defining competencies for sustainable development as achieving
the relevant environmental objectives in specific social conditions by appropriate means, the ability to use environmental resources and personal resources, getting positive results demonstrating these features, update master
the application of the environmental approach of the teacher schools in rural,
rural mountains, as well as urban areas, each with its own specific environment takes environmental, social, transformative function.
The results of analysis makes it possible to outline the features of rural
schools: 1) proximity to nature, the agricultural environment, favorable conditions to prepare for life, agricultural production, identify children independence
in solving economic, life, environmental problems; 2) maintaining the traditions of folk pedagogy; 3) a deep awareness of teachers about the characteristics
of children, conditions of life and relationships in families, among peers, etc.;
4) the authority of teachers, the strength of public opinion; 5) the territorial
community, community problems, concerns, interests, including professional,
constant communication outside of school, close relationships, chummy form
of communication between people of different ages, professions, generations;
6) priming the educational process at the local historical, cultural, labor, ethical, natural and industrial values, customs and traditions of the environment;
7) uncompleteness and paucity of most of the rural schools.
258
Rural school of mountainous terrain, in addition to the aforementioned, has some specific features that are due, on the one hand, sustained
social development, especially communication with the original nature,
unstable harsh climate, landscape and natural features of the mountains,
the risks that lead to certain natural disasters, sparse population, demographic and economic features of mountain villages and so on, and on the
other hand, uniformity schools, the economic weakness of the material
base, lack of personnel, remoteness from the cultural, scientific, administrative centers, railway stations and so on. This refers to teaching activities
focus on socially open environment with the needs of the human village,
town, historical and social traditions, social and cultural opportunities in
the region. According to mentioned above and to previously defined competency framework for sustainable development it should specify the functions of competence for sustainable development of natural sciences teacher
of secondary school. They are:
1) informational and applied function, which is associated with the process
of obtaining, critical analysis, transmission of environmental information
by various means, implies a socially oriented knowledge and constant updating of their knowledge and professional enrichment for social components, social and environmental activities aimed ways, humane activity
treatment, involving environment, describes the use of social and environmental knowledge and skills in practical life, exchange of information
and values;
2) adaptive function, that allows you to realize the needs, capabilities, skills,
interact with other members of the community, social microgroups, institutions, organizations and society as a whole, preserve the physical, mental, spiritual health, avoid teacher burnout through flexible adaptation to
the fast environmental changes, improving skills of self-control and selfregulation to achieve professional goals in specific social conditions by
appropriate means;
3) socializing function, that promotes self-revelation of personality by external and internal factors, mutual socio-cultural (media, economic, legal, political, life, natural, etc.) environment and proactive teacher position, combining his efforts with the needs of the community subject to
259
KYRYLO D. NIKOLAIEV
fulfillment and self-regulation through inclusion in public relations, the
assimilation of social experience, mastery of innovation, personal satisfaction, socially important needs, values, prosocial behavior, secondary
(vocational) socialization;
4) value-orientation function, which promotes intelligent combination of
social and personal motives, understanding the social significance of
educational activities, quality performance of professional duties, social
conscious choice for professional growth of educational activities and social development of scholars, focus on achieving marginal motives (values
that this activity enriches its members and society) and outlined motives
(the most important goals that contribute to these activities in the social
and private plans);
5) predictive function provides pedagogical optimism, the desire of social
self-development ability of teachers to predict design processes of self-life;
promote socialization program established under the personal development of each student, create conditions to solve its various problems concerning the development of social competence; identify social partnership program and school community;
6) behavioral function, which is associated with the deepening and improvement of skills in social activities on equal treatment rights to object to
another person, and nature itself, promoting, self-development and selfdisciple, increased levels of readiness (personal characteristics, including
the quality of the experience acquired educational activities); the ability
to use the resources of the environment and personal resources to adequately respond to the statements and actions to monitor the reaction,
the pleasure of communication;
7) status and role function, that realizes the need for confirmation and improvement (changing) social status, relevant knowledge, skills, qualifications, helps to move to a higher position in the community; extends the
repertoire of social roles and socio-cultural norms conducive to social
enrichment of the individual;
8) reflexive function, aimed at professional self-analysis, self-evaluation of
actions, steps on social development of scholar (for the development of
reflexive component).
260
Thus, competence of sustainable development is appeared in different areas, developing lifelong whose content varies according to the characteristics
of the environment, social order, knowledge, social experience, age, social
roles and others. It is broader than social competence, which affects the structure and function of competence for sustainable development.
Model of competence development
for sustainable development of natural
sciences teachers
Taking into account considered different views on scientific expertise and
competence in general for sustainable development, which are mentioned in
papers of Isaenko V.M., Bogoluibov V.M., Melnyk, identifying their essential
features and outlining the essence of understanding the concept of “teacher
competence for sustainable development” the structure and functions of competences for sustainable development of natural sciences teacher, focusing on
competence components of scholar according to the State requirements for
general preparation on sectoral principle have been substantiated.
Education school of natural sciences is based on understanding the content and methodology of teacher education process prevailing today, and
live and work future graduates will be in reality that will arise in the future.
Accurate prediction of reality is missing, but it is clear that the future will be
determined by the trends of modern society that now dominate.
With the backbone positions civilization challenges, associated with demographic processes, reduction of living space, the exhaustion of natural resources, the need for fair access to all these resources and many others, will greatly
affect on the society development. Today’s graduates face the need to balance
the needs of social development with limited resources, the environment, and
this, in turn, requires special competences. In this context we can speak of
a special group of competences – competences for sustainable development.
Sustainability defines stable, focused and balanced development of economic and social spheres for the management of natural resources. Sustainable society is a society that persists for many generations and is characterized by foresight, flexibility and wisdom, which are not destroyed its physical
or social support system. The goal of education for sustainable development
261
KYRYLO D. NIKOLAIEV
is the formation of thinking, based on appropriate and sustainable future life
values and priorities; phased harmonious and balanced development of fully
educated socially active individual who has world view formed on the basis of
moral principles and norms that ensure commitment to socially responsible
behavior and continuing education.
The components of the content of education for sustainable development are:
quality
of life, social justice and equality;

 preservation of cultural, social and biological diversity;
 the relationship in society, economy and environment;
 sense of responsibility to future generations;
 citizenship, rights and responsibilities of citizens;
 the needs and rights of future generations to quality of life.
Sustainable development is defined as key principle of all policies of the European Union. The entry of Ukraine into the European educational space provides the integration of the basic principles of sustainable development in the
content of education. Education should form the values of man’s relationship
to himself and the environment, lifestyle, active life position – that is all that is
needed to ensure a sustainable future. Environmental education was a prerequisite of education for sustainable development and became its base. Now education for sustainable development has affected all spheres of human activity and
represents a much broader concept than environmental education.
According to the Concept of sustainable development Strategy for Sustainable Development “Ukraine – 2020” is adopted by the Decree of the President of Ukraine on January 12, 2015 №5/2015. The aim of the Strategy, the
main provisions of which are education, laid the permanent introduction in
Ukraine European standards of living and access of Ukraine to leading position in the world. According to the Law of Ukraine “On Higher Education”
adopted in 2014 and its Article 3 – State policy in the sphere of higher education based on principles: 1) sustainable development of society by preparing
competitive human capital and create conditions for lifelong learning, etc.
According to the Concept of sustainable development is a steady development of the individual, community and society, which aims to meet growing
human needs through economic activity exclusively within the environmen262
tal capacity of the environment. Given the increasing world population as
a whole, and therefore steady growth in consumption of natural resources,
harmonizing the needs of disabled environment is inevitable task. In this
context, the logical question round about the formation of the younger generation of competences. That’s why we put in a set of common competences
of scholar and environmental competences.
Formation of environmental competences must begin at school and has,
to some extent, generalized nature. In some cases they can be considered as
basic competencies of a general nature. But environmental expertise aimed at
harmonizing human relationships with the natural environment and is a necessary but not sufficient condition for sustainable development. That is why
competence for sustainable development determines the ability of the individual to plan and provide for their own development and the development
of communities and society on the principles of sustainable development.
Figure 1.
Components of competence for sustainable development of the schoolboy
capacity (knowledge, skills,
experience)
readiness (values,
ideological orientation,
motivation)
effectiveness (leadership,
participation, activity)
Source: own elaboration
263
KYRYLO D. NIKOLAIEV
So the following components of sustainable development competence of
the schoolboy as the ability provided by the knowledge, abilities, skills, experience, readiness, defined values, philosophical orientation, motivation and
efficiency, which manifests itself in the initiative, involvement, activity, can
be determined.
The ability to plan development initiatives closely linked to the ability to
anticipate and adequately assess the effects of planned or expected, because
the activity can have consequences detrimental not only to the environment
but also the health of the individual. Therefore, such activities must be neutralized at the stage of planning. Therefore, this component of competence
for sustainable development as the ability, should be amended knowledge
and skills to ensure the practical effectiveness of prognostic features.
Formation of scholar competencies for sustainable development requires
much effort and individual approach in education. Unlike environmental education, education for sustainable development focused on the harmonization
of the environmental, economic and social spheres of human activity and involves the formation of competence development and implementation of life
strategies and technologies to meet the growing social needs of man through
economic activities within the environmental capacity of the biosphere.
To form such competences for sustainable development in graduate schools
especially curriculum should be prepared accordingly. That is why the development of methodology for sustainable development and implementation of
training teachers in natural sciences is one of the key tasks in the near future.
This formation of competencies for sustainable development in graduates of
any level and direction is inevitable task of modern education.
The main instruments implementing education for sustainable development are:
 dialogue: understanding and establishing a permanent dialogue between
teacher and scholars;
 training: development of new knowledge, skills and abilities to encourage
sustainability practices in various areas of human life;
 informing: access to information on sustainable development and the environment;
 marketing: changes in the behavior of everyone in favor of sustainability.
264
General culture of students and teachers in issues of nature preserving,
regulation of relations in the community greatly improved if the system of
training and education for sustainable development can provide cultural approach to shaping the content of anticipating education as a holistic educational process with the constant increase in social dominance sustainability
system Nature – Society – Man.
Especially these issues reflected in the teaching of natural training of students, according to the teaching of natural sciences teacher, where possible
widespread adoption of ecological and aesthetic trends in the educational
process of the scholar.
In accordance with the objectives of sustainable development education
developed structural and logical scheme retraining of teachers of natural sciences, which provides a consistent logically related study in the context of
sustainable development disciplines:
 General Ecology – Coursework (CW), the quantity of credits ECTS
– 6 (180);
 Labour Safety in the Area (with questions of rational use of natural resources) – the quantity of credits ECTS – 3 (90);
 Civil protection (with questions of actions on environmental protection)
– the quantity of credits ECTS – 3 (90);
 Methodology and organization of scientific research (using the concept of
sustainable development) – CW, the quantity of credits ECTS – 3 (90);
 Sustainable Development Strategy – course work, the quantity of credits
ECTS – 4 (120);
 Final master work (using the concept of sustainable development) – the
quantity of credits ECTS – 15 (450).
Structural-logical scheme retraining teachers of natural sciences has been
created taking into account the cultural, social and economic aspects of life
student, person-centered event, priority humane- and ecocentric values and
integration capabilities of any educational institution in the European educational space.
For better study of certain factors regarding sustainable development, aesthetic and environmental training and education the different types, methods
265
of learning, interactive exercises, information and communication and computer technology have been applied. Mandatory training is part of independent work in solving tasks, such as:
 “Healthy Planet – Healthy You!”,
 “Environmental paths”,
 “Paths of the geological past of our country”,
 “Energy conservation – a priority direction of energy policy and enhance
energy security of Ukraine and the world”,
“
 Innovative energy technologies and reduction in consumption of traditional fuels, alternative energy sources”,
“Ways
of solving the environmental crisis in the world and our country”,

 “Water – it’s life”.
Conclusions
All of the structural elements of the logic circuit retraining teachers of
natural sciences are aimed at forming competences for sustainable development, education of the new man, worthy builder and patriot of his land.
Thus, the acquisition of competencies for sustainable development by
graduates of all levels and disciplines will contribute to training that can not
only adapt to modern changes in the social, economic and environmental
subsystems, but at the same time be prepared for their understanding and
solving problems.
Education should be part of the initial transformation of society towards
sustainable development that will meet the needs of humanity in their capacity to transform their vision of sustainable development into reality. It is not
only to provide scientific and technical knowledge, but also to provide appropriate incentives to be explaining and implement social support for the
skills and their use. The key task of education in the XXI century is the development of thinking, based on a sustainable future. Education for sustainable
development – is the basis of our shared sustainable future.
References
Babyn, I.I., Bolyubash, Ya. Ya., & Harmash, A.A. (2011). National Educational Glossary:
Higher Education [Ukrainian]: D.V. Tabachnyk & V.H. Kremen (red.). Kyiv: Pleyady.
Baydenko, V.Y. (2009). The Bologna process: learning and competence-based approach
results [Russian]: V.Y. Baydenko (red.). Moskva: Yssledovatelskyy tsentr problem
kachestva podhotovky spetsyalystov.
Baydenko, V.Y. (2006). The Bologna process: problems, experience and solutions [Russian]. Moskva: Yssledovatelskyy tsentr problem kachestva podhotovky spetsyalystov.
Bologna Process. Conference on Master-level Degrees (2003), http://www.bolognaberlin2003.de/pdf/Results.pdf (access 24.04.2016).
Delamare Le Deist, F., & Winterton, J. (2005). What is competence? Human Resource Development International, 8(1), p. 27–46, http://dx.doi.org/10.1080/1367886042000338227
(access 15.04.2016).
Elahyna, L.V. (2009). Formation of culture of professional work of the future expertbased competency approach (methodology, theory, practice) [Russian]. Chelyabynsk.
Karamushka, V.I. (2016). Competencies for sustainable development [Ukrainian].
Osvita dlya zbalansovanoho rozvytku v Ukrayini. Kyiv: Tsentr ekolohichnoyi osvity ta informatsiyi, p. 100–102.
Klymenko, M.O., Klymenko, L.V. (2016). The introduction of competence approach during training for sustainable development [Ukrainian]. Osvita dlya zbalansovanoho
rozvytku v Ukrayini. Kyiv: Tsentr ekolohichnoyi osvity ta informatsiyi, p. 30–33.
Krasnokutskaia, S.N. (2006). Formation of social competence of university students
[Russian]. Stavropol.
Kuchyn, S. (2010). Impact of non-price determinants of the level of supply in modern Ukraine [Ukrainian], http://conftiapv.at.ua/publ/konf_6_7_traven_2010/12_
vpliv_necinovikh_ determinantiv_na_riven_propozicij i_v_suchasnij_ukrajini/11-0-16 (access 14.04.2016).
Luhovyi, V.I., Slyusarenko, O.M., & Talanova, Zh.V. (2012). Key concepts of modern
pedagogy, learning outcomes, competence, qualification [Ukrainian]. Pedahohichna
i psykholohichna nauky v Ukrayini, Vol. 1, p. 23–38.
Malyk, H.D. (2010). Features of competence approach [Ukrainian]. Nauka i zhyttya:
ukrayinski tendentsiyi, intehratsiya u svitovu naukovu dumku, 1, p. 37–46, http://intkonf.org/malik-g-d-osoblivosti-kompetentnisnogo-pidhodu/ (access 14.04.2016).
267
KYRYLO D. NIKOLAIEV
Meichenbaum, D., Butler, L., & Gruson, L. (1981). Components of the Model. Social
competence: edited by Jeri Dawn Wine & Marti Diane Smye. New York – London:
The Guilford Press, p. 37–60.
Mytyaeva, A.M. (2007). Competence model of multi-level higher education (on the
basis of formation of teaching and research competence of bachelors and masters)
[Russian]. Volhohrad.
Report of the International Commission on Education, presented by UNESCO “Education: The Treasure Within” [Russian] (1997). Moskva: YUNESKO.
Stepko, M. (2009). Competence approach: essence. What is acceptable and what is
problematic for higher education in Ukraine [Ukrainian]? Teoretychnyy ta naukovo-metodychnyy chasopys, 1(32), p. 43–52.
Stockholm Conclusions – Conclusions and Recommendations of the Seminar on Joint
Degrees within the Framework of the Bologna Process (2002), http://www.ond.vlaanderen.be/hogeronderwijs/bologna/documents (access 15.04.2016).
The Ministry of Education held a meeting of the Working Group on discharge curriculum
for primary school [Ukrainian], http://mon.gov.ua/ua/news/41265-u-ministerstviosvitii-nauki-vidbulosya-zasidannya-robochoyi-grupi-schodo-rozvantageennyanavchalnih-program-dlya-pochatkovoyi-shkoli (access 24.04.2016).
Legislative acts
On Higher Education: The Law of Ukraine [Ukrainian] (ofits.tekst: za stanom na
01 lypnya 2014r. № 1556-VII), http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/1556-18
(access 14.04.2016).
On the Strategy for Sustainable Development “Ukraine – 2020”: Decree of President
of Ukraine [Ukrainian] (ofits.tekst: za stanom na 12 sichnyach 2015r. № 5/2015),
http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/5/2015 (access 14.04.2016).
Order of Ministry of Education and Science of Ukraine № 800 on 11.09.2007 [Ukrainian].
State Standard for complete secondary education [Ukrainian] http://mon.gov.ua/content
/%D0%9E%D1%81%D0%B2%D1%96%D1%82%D0%B0/post-derzh-stan-(1).pdf.
268
Małgorzata Kaniewska
[email protected]
Journal of Modern
Marcin Klimski
s. 269–282
Uniwersytet Kardynała Stefana Wyszyńskiego
w Warszawie
[email protected]
Implementation of the Principle
of Responsibility in Climate Policy
Abstract
Increased energy consumption which commenced in the late twentieth century
as well as its impact on the climate change highlighted important ethical issues
revolving around responsibility for the inflicted damage, obligations towards both
future generations and millions of species living on the planet, or the costs of
mitigation and adaptation.
Natural sciences provide more and more detailed information on the currently
observed climate change. Climate models allow us to forecast changes and predict
their consequences. However, it is yet impossible to answer the question what
should be done about the knowledge about climate change, whether and in what
way we should react to it. What seems of particular importance is the necessity to
take a closer look at the alarming phenomenon through the prism of values and,
especially, our responsibility for the present and future generations. Climate change
is a global problem and it is very difficult to find a political solution to it due to the
fact that its effects have a diverse character and are not immediately discernible. They
constitute a matter of considerable concern which is mostly related to the fact that
the consequences of climate change can significantly affect the entire international
community, irrespective of the place of living or financial status. Proper assessment of
climate change effects and undertaking political action to counteract them constitute
nowadays one of the major world’s development challenges.
269
Małgorzata KANIEWSKA, Marcin KLIMSKI
Steszczenie
Nasilająca się pod koniec XX w. konsumpcja energii oraz jej wpływ na zmiany
klimatyczne unaoczniły istotne etyczne zagadnienia skupiające się wokół odpowiedzialności za wyrządzone szkody, obowiązków wobec przyszłych pokoleń oraz milionów gatunków zamieszkujących planetę, kosztów mitygacyjnych i adaptacyjnych.
Nauki przyrodnicze dostarczają coraz dokładniejszych informacji na temat
obserwowanych obecnie zmian klimatycznych. Dzięki modelom klimatycznym
możemy prognozować zmiany oraz przewidywać, jakie będą ich następstwa. Nie
uzyskamy natomiast odpowiedzi na pytanie, co powinniśmy zrobić z posiadaną
wiedzą na temat zmian klimatycznych, czy powinniśmy zareagować, a jeśli tak – to
w jaki sposób. Niezwykle istotna wydaje się potrzeba szczegółowego spojrzenia na
niepokojące zjawiska przez pryzmat wartości, odpowiedzialności za obecne i przyszłe
pokolenia. Zmiany klimatyczne są problemem globalnym, niezwykle trudnym do
rozwiązania politycznego, gdyż ich skutki są niejednorodne i mogą być przesunięte
w czasie. Budzą one bardzo duże zaniepokojenie. Wiąże się to w dużej mierze z tym, że
skutki zmian klimatycznych mogą okazać się bardzo dotkliwe dla całej społeczności
międzynarodowej, bez względu na miejsce zamieszkania i status materialny. Właściwa
ocena skutków zmian klimatycznych, a także podjęcie politycznych działań należą
obecnie do jednych z ważniejszych wyzwań rozwojowych świata.
Keywords: responsibility, climate change, environmental ethics, sustainable
development, climate policy
Słowa kluczowe: odpowiedzialność, zmiany klimatu, etyka środowiskowa,
zrównoważony rozwój, polityka klimatyczna
Introduction
Nowadays, the question of widely understood conservation is related
to theoretical and practical reflection. This, among other things, is due to
messages reaching ordinary citizens that sensitize them to that important issue.
Transfer of knowledge takes place through various means of which media are
most frequently used. Media enable the public to learn about current problems.
Transmission of knowledge is immediate and virtually unlimited by such
barriers as, for example, distance. Therefore, it is vital that such information
should contain a message which could help in creating a society sensitive to the
condition and quality of the biosphere, and this message must be veracious.
The issues falling into the scope of this extremely wide-ranging question
of socio-natural conservation comprise also climate policy. The discourse
270
on climate change is carried out in the international arena, and the main
postulates are developed during the cyclically held Climate Summits. It is
worth noting at this point that the public opinion lacks one consistent attitude
towards the major causes of the climate change. It is, therefore, important to
follow in this respect the general guidelines issuing from moral reflection
based on environmental ethics. This reflection can help in determining the
ways of establishing proper relationships between man and the environment.
By pointing to the principles or values, environmental ethics provides grounds
for the formation of appropriate attitudes and behaviors in the society. The
mission of the climate policy is aimed at setting such criteria of human
behavior so as to prevent global warming.
Responsibility as a value propitious
to environmental protection
The level of our knowledge on the state of socio-natural environment and
potential threats to it is the basis for adequate and immediate reaction. Proper
attitude of man to nature is also conditioned by the level of environmental
awareness, which is molded by education and a set of values established and
implemented in daily life. As it has been noted by K. Uklańska “values are one
of those spheres of reality proper to man, that characterize his personality,
since values determine human behavior and the behavior determines man’s
whole life” (Uklańska, 2007: 17). Deliberations in the field of environmental
ethics comprise several ideas on the basis of which attempts are being made
to identify the essential elements to help build the right relationship between
man and the natural world. Each of those ideas sensitizes the recipient to
different aspects, but it man who should act according to the values which
play an important role in determining his choices and behaviors.
Contemporary perception of nature, of the natural world, is manifested in
various ways. It is conditioned by a factor that can be defined as multidisciplinary.
The question of nature is no longer an object of natural sciences exclusively
but it now falls into the scope of the humanities, as evidenced by an attempt at
developing the fullest possible system of environmental ethics. It is, therefore,
necessary to highlight that interdisciplinary character of our concept of
nature. Transferring the idea of “value” to the ground of environmental ethics
271
without specifying any particular concept of it, we can refer to the definition
proposed by S. Kowalczyk which draws on the ideas of personalism and
constitutes a relational and dualistic definition of “value”. Consequently, a
“value is such a being which, by its objective and qualitative properties is
first recognized, then desired and often, finally, realized by man; a certain
value always corresponds to the needs of man as a psycho-physical person.
Speaking of human needs, we have in mind not only basic biological needs
but also, and above all, the transutilitarian, i.e. psycho-spiritual needs (e.g.
moral, ideological, religious ones)” (Kowalczyk, 2005: 56–57). Following
such an understanding of values, we can conclude that the socio-natural
environment is a being endowed with objective and qualitative properties
desired by man. It comprises individual components, i.e. individual beings
which are necessary for human contemplation and proper existence. Man is
morally obliged to manifest concern for the natural world to which he belongs,
to realize himself in it in such a way so as to prevent deliberate violation of its
order. W. Tyburski enumerates in a few points the legitimacy of referring to
the system of values from the point of view of their nature:
 values are characterized by their knowledge generating dimension, because
with their help a person is informed of the fundamental assumptions of a
particular concept;
 values enable a person to express a subjective opinion on a given theory
or programs that are designed for practical implementation. Hence, values
help in clarifying such projects;
 correctly devised systems of values, when they become validated, stimulate
not only individual men, but also the general public or organizations to
undertaking actions carried out on their basis;
 clearly formulated values provide grounds for the solution and prevention
of conflicts emerging at the junction of man – economics – natural
environment. In addition, they stimulate undertaking actions which do
not infringe elementary human and natural priorities;
 values imply also a practical dimension, since they help to create appropriate
laws, codes, regulations or general rules of conduct which systematize
human reference to the social – natural – economic environment (Tyburski,
2011: 109).
272
One of the primary values among the concepts of modern environmental
ethics is responsibility. It is highlighted in each of the discussed trends, but
especially in anthropocentrism. As R. Ingarden notices, referring to the value
of responsibility is of great importance since responsibility can be considered
in specific circumstances in which:
 someone bears responsibility for something, is responsible for something;
 someone is taking responsibility for something;
 someone is held responsible for something;
 someone acts responsibly (Ingarden, 1987: 73–74).
The circumstances specified by R. Ingarden find their application in
human relationship to the natural world. A personal being endowed with
the faculty of reason should operate in an environment with reference,
among others, to this particular value. It is impossible to require responsible
conduct or impose responsibility on entities other than humans. All ethics,
with its rich and continuously developing acquis is addressed to man.
Therefore, all activities that are carried out or are to be undertaken in future
should, in accordance with the postulate of the environmental ethics, be
realized responsibly. The purpose here is to preserve the environment for
future generations in the least infringed state, and that can only be achieved
through responsible decision-making in everyday activities. Certain events
which have taken place in the global reality have made it expedient to raise the
issue of our responsibility for future within the framework of political ethics.
The first incentive of such activities was progressive growth of population
and its issuing consequences. The second premise concerns intensifying
exploitation of nature, mainly in terms of acquiring its resources. Expounding
more widely on the last of the above mentioned factors, the one sensitizing
man to respect the value of responsibility, it should be clarified that values
direct our choices and actions towards a better future. In order to highlight
the importance of the problem, it is necessary to raise the public awareness
with respect to all the consequences of irresponsible human behavior in
the social and natural environment. In addition to the endangered species
of fauna and flora, those consequences will also, undoubtedly, include the
waste of the consumer lifestyle. The ensuing consequences will encumber
273
the next generations which will be faced with an imposed necessity to adapt
to the existing conditions (Birnbacher, 2009: 78–79).
In a certain aspect, the holistic concept of environmental ethics
accentuates taking into account the value of responsibility in our ordinary,
everyday actions. A. Leopold, through examples supported by many
years of professional analysis, illustrates the righteousness of propagating
responsibility. In his understanding, this value cannot be reduced only to
social interaction. Responsibility requires appropriate human behavior in
the environment, which the author broadly defines as terrestrial ecosystem.
In order to function properly, this system consisting of biotic and abiotic
components cannot be depleted of any of its elements. This is particularly
difficult to enforce in the face of the propagated modern lifestyle, hence the
vital role of environmental education which raising the awareness of values.
So oriented, the education process can already be implemented among
young people, initially through upbringing, and later through other forms
of education. However, it should be remembered that the methods must be
adapted to the developmental age. Responsibility is an important dimension
of human conduct, since all the choices, decisions or actions that we take
should be associated with this value. Therefore, the above listed circumstances
pointed out by R. Ingarden and taking into account the value of responsibility
seem to be of particular importance in the postulates of environmental ethics,
and thereby in environmental protection.
The principle of responsibility in the
documents relating to climate protection
The foundations for documents strictly dealing with climate protection
were laid by such documents as the report of the Secretary-General of the
United Nations U Thant “Man and his environment” (1969) and the Stockholm
Declaration (1972). In those writings, the primary attention is given to the
crisis of the balance in the natural environment, which was associated with
intensified intervention of the homo sapiens species in the surrounding world.
Development of new forms of transport, increased production of energy, or
space exploration illustrated a whole range of possibilities in which man can
exert his influence on the environment.
274
The report “Man and his environment” points out that for the first time
in human history there appeared a worldwide crisis that affects both the
developed and the developing countries. It also emphasizes that this crisis is
the consequence of such components as demographic boom, destruction of
farmland, depletion of non-renewable resources and reduction of biodiversity.
The report acknowledges that nature is not indestructible and inexhaustible
and stresses that the crisis revealed in environmental degradation has reached
such a level as to pose a threat to the lives of future generations. Taking steps
to rectify this danger does not, necessarily imply the necessity to reduce
human aspirations for further development. What is needed is a consensus
between the socio – economic development and environmental protection.
It was this issue which became a major presumption of later conferences and
conventions aimed at protecting nature, including climate protection.
U Thant’s report drew attention to the global character of problems
related to environmental degradation induced by man, “there are problems
relating directly or indirectly to all the countries, which can only be solved by
international agreement and provided that the nations express their readiness
to work together for their common good” (Report of the UN Secretary
General U Thant).
In turn, the Stockholm Declaration (Declaration of the United Nations on
the Human Environment), announced on June 16, 1972 contains passages
that refer directly to the principle of responsibility. The document consists
of two parts: the first comprises the 7 principles of the Proclamation, and the
second, the 26 principles of the Declaration. The Proclamation Principles state
that “Man is both creature and moulder of his environment, which gives him
physical sustenance and affords him the opportunity for intellectual, moral,
social and spiritual growth” (Stockholm Declaration – on the Protection of
the Human Environment, Principle 1 of the Proclamation). Protecting and
improving the quality of the environment is a priority issue which affects
the well-being of the population and economic development in the world.
Man as a rational being must reassess his actions taken so far, but at the same
time continue the exploration and learning about the surrounding world.
Human ability to transform the environment can bring benefits issuing
from development and opportunities to improve the quality of life. However,
275
reckless actions can contribute to the damage on a large scale, such as pollution
of air, water or land, disruption of the biological balance of the biosphere, or
depletion of non-renewable resources. The consequences of these actions may
affect not only the environment, but human health, understood as complete
physical, mental and social well-being. The 7 principles of the Proclamation,
which contain the objectives and main tasks of environmental policy, highlight
the creative potential of man who is presented there as the most valuable part
of the environment. This is evidenced by the words spoken by the President
of the Chinese delegation Tang Ke: “We affirm that of all things in the world,
people are the most precious” (Cowie, 2009: 342).
The 26 principles of the Declaration which refer to the specific issues
and develop the theses contained in the introduction bear more legal force.
The rules put emphasis on promoting international cooperation, enhancing
the development of research and expanding the general knowledge on
conducting an effective environmental policy. They also, for the first time in
documents of that type, emphasize the issue of environmental responsibility.
The very first principle contains words referring to human responsibility for
“defending and improving the human environment for present and future
generations” (Stockholm Declaration – on the Protection of the Human
Environment, Principle 1) It also dwells upon the right to freedom as well as
equality and appropriate conditions of life in the environment. This principle
provides grounds for recognizing the proper state of the natural environment
as a prerequisite for exercising human rights. Everyone has the right to use the
environment of an optimum quality. The principle combines the rights and
duties of man towards the environment: the right to use it and the obligation to
protect it. This principle has an important normative significance as it laid the
groundwork for developing the concept of human rights to the environment.
Likewise, the principle 4 gives priority to the idea of responsibility. The
Stockholm Declaration contains articles strictly dealing with the order to
protect the air. Principle 2 the air together with the soil, water, flora and
fauna is included in the earth’s natural resources. The above-mentioned
principle contains the order to protect these components of the environment
for present and future generations. We can achieve this through proper
management and planning. Man must also strive to maintain the existing
276
level or, if possible, restore or improve the renewable resources of the earth.
In turn, non-renewable resources must be used rationally, so as not to lead
to their depletion. They must be available for future generations (Principle 5)
Responsibility for future generations seems to occupy a chief place in the
reflection on the validity of conservation. Legal actions are intended to help
protect the environment defined as a common good. It should be noted as
well that the Declaration does not negate the socio – economic development
and even deems it necessary to achieve optimal conditions of human life in
the environment (Principles 8 – 12).
U Thant’s Report and the Stockholm Declaration are a point of departure
for the discussion about climate protection law. Despite frequent downgrading
of the role of U Thant’s report and focusing mainly on the Stockholm
Declaration, it is necessary to emphasize its pioneering character. It was the
first document to present the deteriorating state of the environment as a
global problem.
The Stockholm Declaration was a turning point in the perception of
environmental risks that have emerged as a result of human activity. The
document helped in carrying out a broader analysis of the underlying causes
behind the progressive degradation of the planet. The following years brought
about a growing number of conferences devoted exclusively to climate change.
The key events of that type include: two conferences in Villach (1985, 1987)
and Bellagio (1987), where attempts were made at assessing the impact of
CO2 on climate change, as well as a conference in Toronto (1988), during
which the first postulates to were formulated to create a global convention to
protect the atmosphere. In the years between 1988 and1989, a total of about
20 international conferences were held, during which the issue of climate
change became the object of a multi-faceted analysis (Olecka, 1993: 75–77).
The issue of climatic changes was directly addressed during the 43rd
plenary session of the UN General Assembly on December 6, 1988.
At the request of Malta, UN Resolution 43/53 was adopted. Malta’s proposal
postulated recognition of climate as “common heritage of mankind”. Another
consequence of the increasing interest in climate change was the signing
of the United Nations Framework Convention on Climate Change on
5 June 1992 during the Conference in Rio de Janeiro. The parties signing the
277
Convention acknowledged that climate change and its adverse effects are a
common concern of humankind. Through his activities, man has contributed
to a significant increase in the amount of greenhouse gases in the atmosphere
which brought about intensification of the natural greenhouse effect which,
in turn, will result in the increase of the average temperature of the earth
and the atmosphere. The convention formulated rules for the world climate
policy, such as:
 the principle of justice (Art. 3.1.)
 the principle of common but differentiated responsibility (Art. 3.1.)
 the principle of leadership of the most developed countries (Art. 3.1.)
 the principle of taking into account the needs of developing countries (Art. 3.2.)
 the precautionary principle (Art. 3.3.)
 the principle of promoting sustainable development (Art. 3.4.)
 the principle of cooperation (Art. 3.5.)
 the principle of promoting a supportive and open international economic
system (Art. 3.5.)
The Climate Convention has a framework character and it does not include
any provisions which would impose specific reduction commitments, but
it only defines a certain level of stabilization of greenhouse gas emissions.
United Nations Framework Convention on Climate Change is the first
document on climate protection, in which the emphasis was placed on the link
between excessive greenhouse gas emissions with the concept of sustainable
development. The UNFCCC contains components of the concept of
sustainable development, such as: intergenerational justice, intragenerational
justice, common but differentiated responsibility, international cooperation,
public participation. Already the very purpose of the agreement refers
to sustainable economic development. Stabilization of greenhouse gas
concentrations should be achieved with the simultaneous preservation of
that development. Actions must be taken at such a time, and with the use of
such methods, which would suffice for natural adaptation of ecosystems to
climate change.
The United Nations Framework Convention on Climate Change entered
into force in 1994. A year later, on 23–27 June in New York, a special session
278
of the General Assembly of the United Nations “Rio + 5” was held. Its purpose
was to discuss the progress of implementation and failures to implement the
document adopted five years earlier at the Conference in Rio de Janeiro. The
report presented at the session contained a number of critical comments
regarding the failure to comply with the commitments both at the global and
national levels. It was noted during the meeting that the problems associated
with global warming, deforestation, reduction of biodiversity, consumerism,
hunger and poverty require intensified reaction. European Commission’s
proposal for climate protection was to reduce greenhouse gas emissions by
15% by 2010 (the base year was 1990). This initiative was rejected by the
United States of America. The subsequent multiple instances of blocking
proposals by that state resulted in a failure to adopt any binding agreements.
All countries have declared merely willingness to continue the activities
contained in the documents of Rio de Janeiro.
In the same year, the first Conference of the Parties to the UN Framework
Convention on Climate Change (COP-1) took place in Berlin. It was noted
that the existing arrangements were not sufficient, and preparations were
initiated to create a new legal document. The Convention contains only
provisions dealing with stabilization of greenhouse gases, there is no question
either about their limitation or reduction. UNFCCC was formulated on the
basis of suppositions, doubts were raised whether climate change is a real
threat. The difficulties resulted from the need to assess the real scale of risks
and consequences of human activity.
The breakthrough came two years later in Japan during COP-3. The
decisions taken at the Conference of the Parties were influenced by the
second IPCC report published in 1996. A session on climate change was held
December 1–10, 1997. It resulted in the preparation of the Kyoto Protocol to
the United Nations Framework Convention on Climate Change on December 11,
1997 (Official Journal of Laws of 2005 No. 203, item 1684). The purpose of
this document is not only stabilization of greenhouse gases emissions (as is
the case with the UNFCCC), but also their limitation and reduction.
It should be noted that the analysis of legal documents relating to the
action to combat climate change points to the anthropocentric nature of the
man – nature relationship. This thesis finds its confirmation in the fact of
279
referring to the concept of sustainable development that focuses on meeting
the needs of present and future generations. Anthropocentric character of
legal acts on climate protection induces the treatment of the climate crisis in
this context (Kaniewska, 2015: 141).
The idea of man considered as the main point of reference in the world
constitutes the key part of those documents. The postulate of climate protection
is conditioned by human good, as it is man to whom the chief of intrinsic
value is attributed. “Only man has the characteristics (rationality, freedom,
responsibility) which determine his distinctive the moral status. Man’s
responsibility for the environment is rooted precisely in this distinguished
ontological and moral status” (Wróblewski, 2002: 75–76). In consequence of
adopting such an approach human interests are recognized as a priority. This
is also revealed in the international legislation concerning climate protection,
where the well-being of man occupies a dominant position.
It seems that the formulation of laws on climate protection was prompted
mainly by the concern for the human species. It was noted that the progressive
industrialization can lead to adverse changes in ecosystems, affecting human
health and life. Nature in the normative acts was treated in an instrumental
way, as they recognized its economic and aesthetic value. “The interest in the
environment and the awareness of building bridges between what is human
and what is natural are determined here by the rapidly deteriorating ecological
conditions of human life and the associated risks for man” (Tyburski, 1999, p. 102).
Arguments for climate protection are dictated by the following
considerations:
 inside and intergenerational justice,
 responsibility for future generations,
 unpredictability of environmental degradation for human life,
 economic and scientific importance of ecosystems.
Conclusion
Beyond doubt, legal acts relating to climate protection give priority to the
necessity of implementing the standards of justice and responsibility. Analyses
of these moral categories can be made mainly with respect to the key concept
of the United Nations Framework Convention on Climate Change and the
280
Kyoto Protocol, i.e. the idea of sustainable development. Such an approach
implies the possibility of linking responsibility with political and legal issues
which, in turn, may result in their mutual defining of their meanings. The
documents raise the following questions: “Who is responsible for climate
change?” “Who is responsible for the existing disparity between the rich
North and the poor South?”.
According to the conclusions of IPCC reports, it is man who must take
upon himself full responsibility for climate change. In consequence of adopting
such an assumption, the major emitters of greenhouse gases are pointed out
as the entities responsible for climate change. Undoubtedly, effective climate
protection, based on the principle of responsibility requires international
agreement and common actions undertaken by all countries of the world.
“Socially, politically, and technologically, the issue of climate change poses a
challenge to mankind, on a larger scale than humankind has ever had to face”
(Archer, 2011: 187). A climate agreement adopted during COP21 in Paris at
the end of 2015 may provide a major opportunity to overcome the climate
crisis. “The agreement is to be implemented on the basis of the principle of
equality and common but differentiated responsibility and capabilities in the
light of varying national conditions” (Kaniewska, 2016: 176).
By referring to political responsibility and respecting the adopted acts on
air protection, we can achieve the desired effects of our collective actions. We
do not need a new system of values so strongly accented by ethicists dealing
with climate change, or accurate assessment of the degree of responsibility
falling to each of us for our actions to be effective. What we need is only the
willingness to cooperate, so strongly emphasized during COP21 in Paris.
References
Archer, D. (2011). Globalne ocieplenie. Zrozumieć prognozę, Warszawa: Wydawnictwo
Naukowe PWN. ISBN 9788301164737.
Birnbacher, D. (2009). Responsibility for Future Genenerations – Scope and Limits.
In: J.M. Dołęga (red.), Studia Ecologiae et Bioethicae 7 (2009/1), Warszawa:
Wydawnictwo Uniwersytetu Kardynała Stefana Wyszyńskiego w Warszawie. ISSN
1733-1218.
Cowie, J. (2009). Zmiany klimatyczne. Przyczyny, przebieg i skutki dla człowieka,
Warszawa: Wydawnictwa Uniwersytetu Warszawskiego. ISBN 978-83-235-0752-9.
281
Declaration of the United Nations Conference on the Human Environment,
A/CONF.48/14/Rev.1.
Ingarden, R. (1987). Książeczka o człowieku, Kraków: Wyd. Literackie. ISBN 83-08-01658-8.
Kaniewska, M. (2015). Etyczna analiza dokumentów dotyczących ochrony klimatu,
„Journal of Modern Science” 3/26/2015, Józefów: Wydawnictwo WSGE. ISSN
1734-2031.
Kaniewska, M. (2016). Porozumienie z Paryża – sposób na rozwiązanie kryzysu
klimatycznego, „Journal of Modern Science” 1/28/2016, Józefów: Wydawnictwo
WSGE. ISSN 1734-2031.
Olecka, A., Sadowski, M. (1993). Efekt cieplarniany a zmiany klimatu. Przyczyny,
skutki, zapobieganie i adaptacja społeczeństw do zmian, Warszawa.
Raport Sekretarza Generalnego ONZ U Thanta „Człowiek i jego środowisko”,
„Biuletyn Polskiego Komitetu do spraw UNESCO. Numer specjalny”, Warszawa
1969.
Stockholm Declaration – on the Protection of the Human Environment, Principle 1
of the Proclamation.
The United Nations Framework Convention on Climate Change drawn up in New
York on May 9, 1992 (Official Journal of Laws of 2005 No. 203, item 1684).
Tyburski, W. (2005). Etyka środowiskowa i jej wkład w budowanie świadomości
sprzyjającej wdrażaniu idei zrównoważonego rozwoju. W: W. Tyburski (red.),
Zasady kształtowania postaw sprzyjających wdrażaniu zrównoważonego rozwoju,
Toruń: Wydawnictwo Naukowe Uniwersytetu Mikołaja Kopernika. ISBN: 978-83-231-2740-6.
Tyburski, W. (1999). Główne kierunki i zasady etyki środowiskowej. W: A. Papuziński
(red.), Wprowadzenie do filozoficznych problemów ekologii, Bydgoszcz: Wydawnictwo
Uczelniane Wyższej Szkoły Pedagogicznej. ISBN 8370963048.
Uklańska, K. (2007). Wartości młodzieży w perspektywie społeczeństwa konsumpcyjnego. W: W. Klimski (red.), Wartości i styl życia Polaków, Olecko: Wydawnictwo
Wszechnicy Mazurskiej. ISBN 978-83-60727-03-4.
Wróblewski, W. (2002). Uwagi na temat kontrowersji antropocentryzm – biocentryzm
w etyce ekologicznej. W: J.W. Czartoszewski (red.), Etyka środowiskowa wyzwaniem
XXI wieku, Warszawa: Wydawnictwo Księży Werbistów. ISBN 83-7192-177-2.
282
Paweł Chodak
[email protected]
Journal of Modern
s. 283–306
Management in services – oversight,
control and coordination realized
by coordinator of Special Services
Zarządzanie w służbach – nadzór,
kontrola i koordynacja realizowana
przez Koordynatora Służb Specjalnych
Abstract
Article presents informations about activity of coordinator of special service
in Poland, particularly, detailed tasks, tasks in range of oversight, tasks in range of
control, tasks in range of coordination and entitlement execute. Informations will
be presented in (to) far sequence about entitlement and they execute by individual
special services: Agency of Internal Safety, Agency of Interview, Service of CounterInterview Military, Service of Interview Military and Central Anticorruption
Office. Conclusions will be presented on completion concerning obligatory scheme
cooperation and over activity of individual special service oversight of coordinator
of special service. Obligatory legal regulations have been taken advantage in article
on which (who) bases of guns coordinator only and individual special services as
important change has followed (has stepped) in area of oversight of special services
18 November 2015 year and does not have on this theme of current literature. Streszczenie
Artykuł przedstawia informacje na temat działalności Koordynatora Służb Specjalnych w Polsce, w szczególności zadania szczegółowe, zadania w zakresie nadzoru, zadania w zakresie kontroli, zadania w zakresie koordynacji oraz uprawnienia. W dalszej kolejności zostaną przedstawione informacje na temat uprawnień
i zadań wykonywanych przez poszczególne służby specjalne: Agencję BezpieczeńJournal of Modern Science tom 2/29/2016
283
Paweł Chodak
stwa Wewnętrznego, Agencję Wywiadu, Służbę Kontrwywiadu Wojskowego, Służbę Wywiadu Wojskowego oraz Centralne Biuro Antykorupcyjne. Na zakończenie
przedstawione zostaną wnioski dotyczące obowiązującego schematu współdziałania
i nadzoru Koordynatora Służb Specjalnych nad działalnością poszczególnych służb
specjalnych. W artykule zostały wykorzystane jedynie obowiązujące przepisy prawne, na podstawie których działa Koordynator oraz poszczególne służby specjalne,
ponieważ 18 listopada 2015 r. nastąpiła istotna zmiana w obszarze nadzoru nad służbami specjalnymi i nie ma na ten temat aktualnej literatury.
Keywords: interview, counter-interview, oversight, control, special services,
safety Słowa kluczowe: wywiad, kontrwywiad, nadzór, kontrola, służby specjalne,
bezpieczeństwo
Wprowadzenie
W celu zwiększenia nadzoru nad działalnością służb specjalnych w Polsce
rząd podjął decyzję o utworzeniu organu konstytucyjnego w postaci ministra
koordynatora. Pod koniec 2015 r. Prezes Rady Ministrów Pani Beata Szydło
podpisała rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 listopada 2015 r.
w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra – Członka Rady Ministrów Mariusza Kamińskiego – Koordynatora Służb Specjalnych.
W celu realizacji zadań wyznaczanych przez Prezesa Rady Ministrów
powołuje się Ministra – Członka Rady Ministrów Mariusza Kamińskiego
– Koordynatora Służb Specjalnych do realizacji zadań w zakresie nadzoru,
kontroli i koordynacji służb specjalnych, o których mowa w art. 11 ustawy
z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji
Wywiadu. Do szczegółowego zakresu działania Koordynatora należy:
1) sprawowanie nadzoru i kontroli działalności służb specjalnych,
2) koordynowanie działalności służb specjalnych,
3) wspomaganie Rady Ministrów w kształtowaniu głównych kierunków polityki rządu dotyczącej działalności służb specjalnych.
W zakresie nadzoru nad działalnością służb specjalnych do zadań Koordynatora należy:
1) wyznaczanie strategicznych kierunków rozwoju i funkcjonowania służb
specjalnych;
284
Zarządzanie w służbach – nadzór, kontrola i koordynacja realizowana...
2) badanie, ocenianie i monitorowanie poprawności realizacji przez służby
specjalne zadań określonych w przepisach prawa, wytycznych, planach
i programach;
3) opracowywanie programów działalności służb specjalnych w dziedzinie
ochrony bezpieczeństwa państwa, stanowiących podstawę wydawania
wytycznych Prezesa Rady Ministrów, o których mowa w art. 7 ust. 11 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz
Agencji Wywiadu, art. 12 ust. 12 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz.U. z 2014 r. poz. 1411 z późn. zm.)
i art. 7 ust. 13 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Służbie Kontrwywiadu
Wojskowego oraz Służbie Wywiadu Wojskowego (Dz.U. z 2014 r. poz. 253
z późn. zm.);
4) zatwierdzanie rocznych planów i sprawozdań przygotowywanych przez
szefów służb specjalnych, o których mowa w art. 7 ust. 2 i 34 ustawy z dnia
24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji
Wywiadu i art. 12 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym
Biurze Antykorupcyjnym;
5) dokonywanie oceny stopnia realizacji rocznych planów działalności służb
specjalnych oraz formułowanie wniosków i rekomendacji wynikających
z tej oceny;
6) wyznaczanie celów i kierunków rozwoju współpracy międzynarodowej służb specjalnych oraz dokonywanie oceny efektów tej współpracy;
7) wyznaczanie standardów i minimalnych wymagań w zakresie zarządzania zasobami ludzkimi i mieniem w służbach specjalnych;
8) analizowanie i dokonywanie oceny działań podejmowanych przez:
a) Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Służbę Kontrwywiadu
Wojskowego w zakresie nadzoru funkcjonowania systemu ochrony
informacji niejawnych, o którym mowa w art. 10 ust. 15 ustawy z dnia
5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz.U. nr 182,
poz. 1228 oraz z 2015 r. poz. 21 i 1224),
b) Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w zakresie wykonywania funkcji krajowej władzy bezpieczeństwa, o której mowa w art. 116
ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych;
285
Paweł Chodak
19) dokonywanie czynności wynikających ze stosunku służbowego szefów
służb specjalnych, z wyłączeniem ich powoływania i odwoływania;
10) rozpatrywanie skarg na działalność służb specjalnych.
W zakresie kontroli działalności służb specjalnych do zadań Koordynatora należy:
1) przeprowadzanie kontroli w służbach specjalnych na zasadach i w trybie
określonych w ustawie z dnia 15 lipca 2011 r. o kontroli w administracji
rządowej (Dz.U. nr 185, poz. 1092),
2) przeprowadzanie kontroli prawidłowości realizacji postępowań sprawdzających, kontrolnych postępowań sprawdzających oraz postępowań bezpieczeństwa przemysłowego na zasadach i w trybie określonych w art. 12 ust. 3
pkt 17 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych,
3) analizowanie i dokonywanie oceny stosowania przez służby specjalne
uprawnień umożliwiających ingerencję w prawa i wolności człowieka i obywatela, w szczególności w drodze uprawnień określonych w art. 27–298
ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego
oraz Agencji Wywiadu, art. 31–339 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Służbie
Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służbie Wywiadu Wojskowego i art. 17–1910
ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym.
W zakresie koordynowania działalności służb specjalnych do zadań Koordynatora należy:
1) podejmowanie działań służących zapewnieniu współdziałania służb specjalnych w ramach przyznanych im kompetencji i postawionych przed
nimi zadań, a także organizowanie i zapewnienie współpracy służb specjalnych z innymi służbami i instytucjami realizującymi zadania w zakresie bezpieczeństwa państwa;
2) zapewnianie optymalnych warunków dla współpracy służb specjalnych ze
służbami specjalnymi innych państw i organizacjami międzynarodowymi;
3) wyrażanie zgody na współdziałanie Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu z właściwymi organami i służbami innych państw,
a w przypadku Centralnego Biura Antykorupcyjnego – także z organizacjami międzynarodowymi;
286
4) organizowanie warunków prawidłowego funkcjonowania systemu wywiadowczego państwa w sposób zapewniający efektywne wykorzystanie
informacji dotyczących strategicznych interesów państwa przez konstytucyjne organy państwa;
5) opracowywanie i przygotowywanie:
a) projektów ustaw, rozporządzeń i innych aktów prawnych dotyczących
bezpieczeństwa państwa, z zastrzeżeniem kompetencji właściwych ministrów,
b) programów służących zbudowaniu zintegrowanego systemu służb
specjalnych;
6) rozstrzyganie sporów kompetencyjnych między służbami specjalnymi;
7) opracowywanie, prowadzenie procesu uzgodnień, konsultacji publicznych lub opiniowanie oraz wnoszenie do rozpatrzenia: założeń projektów
ustaw, projektów ustaw, projektów rozporządzeń i innych aktów prawnych oraz dokumentów rządowych dotyczących służb specjalnych.
Do zadań Koordynatora należy:
1) prowadzenie współpracy międzynarodowej z organami innych państw
oraz instytucjami międzynarodowymi zajmującymi się nadzorem, koordynacją i kontrolą służb specjalnych,
2) organizowanie polityki informacyjnej systemu służb specjalnych oraz wyznaczanie założeń i kierunków działań podejmowanych w tej dziedzinie
przez służby specjalne,
3) prowadzenie badań i studiów nad systemami zarządzania służbami specjalnymi oraz ich kontroli w celu optymalizacji rozwiązań stosowanych
w Polsce.
Koordynator ma prawo:
1) żądać informacji, w tym niejawnych, dokumentów, analiz i sprawozdań
okresowych lub dotyczących poszczególnej sprawy albo rodzaju spraw od
szefów służb specjalnych;
2) żądać informacji dotyczących planowania budżetu i jego wykonywania oraz polityki kadrowej prowadzonej w poszczególnych służbach
specjalnych;
287
Paweł Chodak
3) żądać informacji i opinii, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 4–611 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz
Agencji Wywiadu;
4) żądać informacji, o których mowa w art. 13 ust. 612 ustawy z dnia 24 maja
2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu;
5) wydawać szefom służb specjalnych wiążące ich wytyczne i polecenia,
o których mowa w art. 34a13 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie
Ministrów oraz art. 13 ust. 114 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji
Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu;
6) wydawać decyzje, o których mowa w art. 18 ust. 315 ustawy z dnia 24 maja
2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu
i w art. 19 ust. 316 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Służbie Kontrwywiadu
Wojskowego oraz Służbie Wywiadu Wojskowego;
7) wydawać zgody, o których mowa w art. 8 ust. 217 ustawy z dnia 24 maja
2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu,
w art. 9 ust. 218 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Służbie Kontrwywiadu
Wojskowego oraz Służbie Wywiadu Wojskowego i art. 2 ust. 2a19 ustawy
z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym;
8) występować do członków Rady Ministrów oraz organów administracji
rządowej o przedstawienie informacji niezbędnych w sprawach nadzoru,
kontroli i koordynacji działalności służb specjalnych;
9) zapoznawać się z informacjami:
a) mogącymi mieć istotne znaczenie dla bezpieczeństwa i międzynarodowej pozycji Rzeczypospolitej Polskiej, o których mowa w art. 18 ust. 120
ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu i w art. 19 ust. 121 ustawy z dnia 9 czerwca 2006
r. o Służbie Kontrwywiadu Wojskowego i Służbie Wywiadu Wojskowego,
b) mogącymi mieć istotne znaczenie dla bezpieczeństwa państwa, o których mowa w art. 29 ust. 222 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach
administracji rządowej (Dz.U. z 2015 r. poz. 812, 1255 i 1269),
c) pełnomocnika do spraw kontroli przetwarzania przez Centralne Biuro
Antykorupcyjne danych osobowych o naruszeniu przepisów ustawy
z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym oraz
przepisów o ochronie danych osobowych,
288
d) Centralnego Biura Antykorupcyjnego w zakresie działalności analitycznej dotyczącej zjawisk występujących w obszarze jego właściwości;
10) zapoznawać się z rocznymi sprawozdaniami przedstawianymi przez pełnomocnika do spraw kontroli przetwarzania przez Centralne Biuro Antykorupcyjne danych osobowych i je opiniować;
11) analizować składane przez Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego
oraz jego zastępców Prezesowi Rady Ministrów oświadczenia, o których
mowa w art. 72 ust. 323 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym
Biurze Antykorupcyjnym;
12) powoływać zespoły do opracowania określonych zagadnień oraz zlecać
sporządzanie ekspertyz i innych opracowań;
13) wydawać w imieniu Prezesa Rady Ministrów decyzje, o których mowa
w art. 36 ust. 1 i 424, w art. 3925 i art. 4026 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r.
o ochronie informacji niejawnych.
Koordynator współdziała z innymi właściwymi organami, w szczególności z ministrami właściwymi do spraw wewnętrznych, administracji publicznej, spraw zagranicznych, finansów publicznych, Ministrem Obrony Narodowej i Ministrem Sprawiedliwości. Organy administracji rządowej udzielają
ministrowi pomocy w realizacji jego zadań.
Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego – została utworzona ustawą
z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji
Wywiadu. Na jej podstawie rozdzielono dotychczasowe funkcje wywiadowcze i kontrwywiadowcze Urzędu Ochrony Państwa (UOP). ABW przejęła po
zlikwidowanym UOP obowiązki związane z zapewnieniem stabilnej sytuacji
wewnętrznej Rzeczypospolitej Polskiej. Do katalogu zadań włączono jeszcze
zwalczanie korupcji osób pełniących funkcje publiczne. Ponadto od 2004 r.,
tj. od momentu akcesji do Unii Europejskiej, ABW zajmuje się zwalczaniem
nieprawidłowości w absorpcji funduszy europejskich. Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego jest służbą specjalną, powołaną do ochrony porządku
konstytucyjnego Rzeczypospolitej Polskiej. Zakres zadań koncentruje się na
ochronie bezpieczeństwa wewnętrznego państwa i obywateli. Zasadniczym
zadaniem Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego jest ochrona państwa
289
Paweł Chodak
przed planowymi i zorganizowanymi działaniami, które mogą stwarzać zagrożenie dla niepodległości lub porządku konstytucyjnego Polski, zakłócić
funkcjonowanie struktur państwowych bądź narazić na szwank podstawowe
interesy kraju. Do zadań ABW należy: rozpoznawanie zagrożeń godzących
w bezpieczeństwo wewnętrzne państwa oraz jego porządek konstytucyjny,
zapobieganie im i ich zwalczanie, a w szczególności rozpoznawanie zagrożeń godzących w suwerenność i międzynarodową pozycję, niepodległość
i nienaruszalność jego terytorium, a także obronność państwa; rozpoznawanie przestępstw: szpiegostwa, terroryzmu, bezprawnego ujawnienia lub
wykorzystania informacji niejawnych, zapobieganie im i wykrywanie innych
przestępstw godzących w bezpieczeństwo państwa, godzących w podstawy
ekonomiczne państwa, korupcji osób pełniących funkcje publiczne, o których mowa w art. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne
(Dz.U. z 2006 r. nr 216, poz. 1584; z 2008 r. nr 223, poz. 1458 oraz z 2009 r.
nr 178, poz. 1375), jeśli może to godzić w bezpieczeństwo państwa, w zakresie produkcji towarów i obrotu towarami, technologiami i usługami
o znaczeniu strategicznym dla bezpieczeństwa państwa, nielegalnego wytwarzania, posiadania broni, amunicji i materiałów wybuchowych, broni
masowej zagłady oraz środków odurzających i substancji psychotropowych,
w obrocie międzynarodowym i obrotu nimi, oraz ściganie ich sprawców;
realizowanie, w granicach swojej właściwości, zadań związanych z ochroną
informacji niejawnych oraz wykonywanie funkcji krajowej władzy bezpieczeństwa w zakresie ochrony informacji niejawnych w stosunkach międzynarodowych; uzyskiwanie, analizowanie, przetwarzanie i przekazywanie właściwym organom informacji mogących mieć istotne znaczenie dla ochrony
bezpieczeństwa wewnętrznego państwa i jego porządku konstytucyjnego;
podejmowanie innych działań określonych w odrębnych ustawach i umowach międzynarodowych. Działalność ABW poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej może być prowadzona w związku z jej działalnością na terytorium państwa wyłącznie w zakresie realizacji zadań określonych w ust. 1
pkt 2. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wykonuje zadania punktu
kontaktowego do wymiany danych, o którym mowa w art. 16 ust. 3 decyzji
Rady 2008/615/WSiSW w sprawie intensyfikacji współpracy transgranicz290
nej, szczególnie w zwalczaniu terroryzmu i przestępczości transgranicznej
(Dz.Urz. UE L 210 z 6.08.2008 r.). Swoje obowiązki ABW wypełnia m.in. poprzez uzyskiwanie, analizowanie i przetwarzanie informacji o niebezpieczeństwach. Gotowe opracowania przekazywane są właściwym organom konstytucyjnym. Przy realizacji zadań Agencja korzysta z uprawnień operacyjnych
oraz procesowych. ABW prowadzi działania profilaktyczne, których celem
jest zapewnienie ochrony szczególnie wrażliwym sferom funkcjonowania
państwa i gospodarki. Na szeroko rozumianą prewencję składają się systemy
opiniowania i certyfikowania oraz programy szkoleń. ABW prowadzi postępowania sprawdzające wobec osób i podmiotów, które chcą uzyskać dostęp
do informacji objętych klauzulą niejawności z uwagi na obszar, do którego się
odnoszą. Zadaniem Agencji jest umożliwienie dostępu do takich informacji
jedynie osobom dającym rękojmię zachowania tajemnicy. Agencja prowadzi szkolenia dla pełnomocników ochrony, a także realizuje system szkoleń
w ramach tzw. profilaktyki kontrwywiadowczej, skierowanych do osób pracujących w instytucjach istotnych z punktu widzenia interesów RP. Agencja
ma uprawnienia do monitorowania importu towarów i technologii podwójnego zastosowania. Szef ABW uczestniczy w systemie opiniowania transakcji
handlowych na towary o znaczeniu strategicznym, które są zawierane przez
polskie firmy lub odbywają się na terytorium RP. ABW sprawdza również
cudzoziemców, którzy starają się o nadanie obywatelstwa polskiego, statusu
uchodźcy, udzielenie azylu politycznego lub o pozwolenie na zamieszkanie.
Ponadto realizuje projekty poświęcone ochronie infrastruktury krytycznej,
ze szczególnym uwzględnieniem cyberprzestrzeni RP.
Agencja Wywiadu – została utworzona ustawą z dnia 24 maja 2002 r.
o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu. Rozpoczęła swą działalność w dniu wejścia w życie ustawy, tj. 29 czerwca 2002 r., równocześnie ze zniesieniem UOP – na bazie Zarządu Wywiadu byłego UOP.
Ustawa uregulowała między innymi warunki przejścia do służby w Agencji
Wywiadu funkcjonariuszy Zarządu Wywiadu byłego UOP oraz problem sukcesji prawnej po UOP. Agencja Wywiadu jest urzędem administracji rządowej właściwym w sprawach ochrony zewnętrznego bezpieczeństwa państwa
i obsługującym Szefa Agencji Wywiadu. Agencja działa zgodnie z jego zarząJournal of Modern Science tom 2/29/2016
291
Paweł Chodak
dzeniami, decyzjami, rozkazami, wytycznymi i poleceniami oraz pod jego
bezpośrednim kierownictwem. Działalność wykonywana przez Agencję Wywiadu nie jest objęta zakresem działów administracji rządowej w rozumieniu
ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej, toteż bezpośredni nadzór nad nią – bez uszczerbku dla ustawowych uprawnień Szefa
Agencji Wywiadu w stosunku do kierowanej przez niego Agencji – sprawuje
Prezes Rady Ministrów. Ustawowo określone zadania Agencji Wywiadu są
przez nią realizowane poza granicami kraju, zaś jej działalność na terytorium
Rzeczypospolitej Polskiej może być prowadzona tylko w ograniczonym zakresie – wyłącznie w związku z jej zagraniczną działalnością. Do zadań Agencji Wywiadu należy: uzyskiwanie, analizowanie, przetwarzanie i przekazywanie właściwym organom informacji mogących mieć istotne znaczenie dla
bezpieczeństwa i międzynarodowej pozycji Rzeczypospolitej Polskiej oraz jej
potencjału ekonomicznego i obronnego; rozpoznawanie zagrożeń zewnętrznych, godzących w bezpieczeństwo, obronność, niepodległość i nienaruszalność terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i przeciwdziałanie im; ochrona zagranicznych przedstawicielstw Rzeczypospolitej Polskiej i ich pracowników
przed działaniami obcych służb specjalnych i innymi działaniami mogącymi
przynieść szkodę interesom Rzeczypospolitej Polskiej; zapewnienie ochrony kryptograficznej łączności z polskimi placówkami dyplomatycznymi
i konsularnymi oraz poczty kurierskiej; rozpoznawanie międzynarodowego
terroryzmu, ekstremizmu oraz międzynarodowych grup przestępczości zorganizowanej; rozpoznawanie międzynarodowego obrotu bronią, amunicją
i materiałami wybuchowymi, środkami odurzającymi i substancjami psychotropowymi oraz towarami, technologiami i usługami o znaczeniu strategicznym dla bezpieczeństwa państwa, a także rozpoznawanie międzynarodowego
obrotu bronią masowej zagłady i zagrożeń związanych z rozprzestrzenianiem
tej broni oraz środków jej przenoszenia; rozpoznawanie i analizowanie zagrożeń występujących w rejonach napięć, konfliktów i kryzysów międzynarodowych, mających wpływ na bezpieczeństwo państwa, oraz podejmowanie
działań mających na celu eliminowanie tych zagrożeń; prowadzenie wywiadu elektronicznego; podejmowanie innych działań określonych w odrębnych
ustawach i umowach międzynarodowych. Ogólną organizację wewnętrzną
Agencji Wywiadu określa Statut, nadawany jej w drodze zarządzenia przez
292
Prezesa Rady Ministrów. Wewnętrzną strukturę jednostek organizacyjnych
Agencji Wywiadu określają ich regulaminy organizacyjne, nadawane w drodze zarządzenia przez Szefa Agencji Wywiadu.
Służba Kontrwywiadu Wojskowego – została utworzona z dniem 1 października 2006 r. na podstawie ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Służbie Kontrwywiadu Wojskowego i Służbie Wywiadu Wojskowego (SWW). SKW to służba
specjalna, której zadaniem jest ochrona przed zagrożeniami wewnętrznymi dla
obronności państwa, bezpieczeństwa i zdolności bojowej Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz innych jednostek organizacyjnych, podległych Ministrowi Obrony Narodowej lub nadzorowanych przez niego. SKW jest urzędem
administracji rządowej, podległym Ministrowi Obrony Narodowej. Podstawowe zadania SKW zostały określone w art. 5 ustawy o Służbie Kontrwywiadu
Wojskowego i Służbie Wywiadu Wojskowego. Należą do nich: zwalczanie przestępstw, ochrona informacji niejawnych, ochrona wojska poza granicami kraju,
analiza i zwalczanie zagrożeń, kontrwywiad radioelektroniczny oraz kryptografia i kryptoanaliza, kontrola umów międzynarodowych dotyczących rozbrojenia, ochrona badań naukowych. W ramach zwalczania przestępstw SKW
rozpoznaje przestępstwa, zapobiega im oraz wykrywa te popełniane przez
żołnierzy pełniących czynną służbę wojskową, funkcjonariuszy SKW i SWW
oraz pracowników Sił Zbrojnych (SZ) RP i innych jednostek organizacyjnych
Ministerstwa Obrony Narodowej (MON): przeciwko pokojowi, ludzkości oraz
przestępstwa wojenne; szpiegostwa przeciwko RP oraz przeciwko państwom
obcym, które zapewniają wzajemność; zamachu lub sabotażu wobec SZ RP;
określone w art. 228–230 Kodeksu karnego (korupcja), jeżeli mogą one zagrażać bezpieczeństwu lub zdolności bojowej SZ RP bądź innych jednostek
organizacyjnych MON; przeciwko ochronie informacji określone w rozdziale
XXXIII kodeksu karnego, a także takie czyny skierowane przeciwko państwom
obcym, które zapewniają wzajemność; nielegalnego obrotu z zagranicą towarami, technologiami i usługami o znaczeniu strategicznym dla bezpieczeństwa
państwa, a także dla utrzymania międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa;
związane z terroryzmem; inne godzące w bezpieczeństwo potencjału obronnego państwa, SZ RP oraz jednostek organizacyjnych MON, a także państw,
które zapewniają wzajemność. W ramach ochrony informacji niejawnych
293
Paweł Chodak
SKW realizuje, w granicach swoich właściwości, zadania określone w ustawie
o ochronie informacji niejawnych: bezpieczeństwo osobowe, bezpieczeństwo
teleinformatyczne, bezpieczeństwo przemysłowe. W ramach ochrony wojska
poza granicami kraju SKW chroni bezpieczeństwo jednostek wojskowych, innych jednostek organizacyjnych MON oraz żołnierzy wykonujących zadania
służbowe poza granicami państwa. W ramach analizy i zwalczania zagrożeń
SKW uzyskuje, gromadzi, analizuje, przetwarza, przekazuje właściwym organom (np. Prezydent RP, Prezes Rady Ministrów, Minister Obrony Narodowej)
informacje mogące mieć znaczenie dla obronności państwa, bezpieczeństwa
lub zdolności bojowej SZ RP bądź MON, w zakresie swoich ustawowych kompetencji oraz podejmuje działania w celu eliminowania ustalonych zagrożeń.
W ramach kontrwywiadu radioelektronicznego, kryptografii i kryptoanalizy
SKW prowadzi: kontrwywiad radioelektroniczny, przedsięwzięcia z zakresu
ochrony kryptograficznej i kryptoanalizy. W ramach ochrony badań naukowych SKW zapewnia bezpieczeństwo badań naukowych i prac rozwojowych,
zleconych przez SZ RP i inne jednostki organizacyjne MON, oraz zapewnia
bezpieczeństwo produkcji i obrotu towarami, technologiami i usługami o przeznaczeniu wojskowym, zamówionymi przez SZ RP i inne jednostki organizacyjne MON, w zakresie swoich ustawowych zadań dotyczących wykrywania
przestępstw. SKW przy realizacji swoich działań współdziała ze Sztabem Generalnym Wojska Polskiego i innymi komórkami organizacyjnymi Ministerstwa
Obrony Narodowej oraz dowódcami rodzajów SZ RP, okręgów wojskowych,
garnizonów wojskowych i jednostek wojskowych; odpowiednimi organami,
służbami i instytucjami podległymi ministrowi właściwemu do spraw służb
wewnętrznych; odpowiednimi organami i jednostkami organizacyjnymi podległymi ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych; odpowiednimi organami, służbami i instytucjami podległymi ministrowi właściwemu do
spraw zagranicznych; innymi organami, służbami i instytucjami uprawnionymi do wykonywania czynności operacyjno-rozpoznawczych.
Służba Wywiadu Wojskowego – została utworzona z dniem 1 października 2006 r. i działa na podstawie ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Służbie
Kontrwywiadu Wojskowego i Służbie Wywiadu Wojskowego. SWW jest służbą specjalną, właściwą w sprawach ochrony przed zagrożeniami zewnętrzny294
mi dla obronności państwa, bezpieczeństwa i zdolności bojowej SZ RP oraz
innych jednostek organizacyjnych podległych Ministrowi Obrony Narodowej lub przez niego nadzorowanych. SWW jest członkiem międzynarodowej
wspólnoty wywiadowczej. Aktywnie uczestniczy w wymianie informacji i doświadczeń pomiędzy wiodącymi służbami wywiadowczymi państw NATO
a UE, przyczyniając się jednocześnie do budowania bezpieczeństwa w wymiarze międzynarodowym. Do ustawowych zadań SWW należy: uzyskiwanie, gromadzenie, analizowanie, przetwarzanie i przekazywanie właściwym
organom informacji mogących mieć istotne znaczenie dla: bezpieczeństwa
potencjału obronnego RP, bezpieczeństwa i zdolności bojowej SZ RP; warunków realizacji, przez SZ RP, zadań poza granicami państwa; rozpoznawanie
militarnych zagrożeń zewnętrznych, godzących w obronność RP, zagrożeń
międzynarodowym terroryzmem i przeciwdziałanie im; rozpoznawanie międzynarodowego obrotu bronią, amunicją i materiałami wybuchowymi oraz
towarami, technologiami i usługami o znaczeniu strategicznym dla bezpieczeństwa państwa, a także rozpoznawanie międzynarodowego obrotu bronią
masowej zagłady i zagrożeń związanych z rozprzestrzenianiem tej broni oraz
środków jej przenoszenia; rozpoznawanie i analizowanie zagrożeń występujących w rejonach napięć, konfliktów i kryzysów międzynarodowych, mających
wpływ na obronność państwa oraz zdolność bojową SZ RP, a także podejmowanie działań mających na celu eliminowanie tych zagrożeń; prowadzenie wywiadu elektronicznego na rzecz SZ RP oraz przedsięwzięć z zakresu
kryptoanalizy i kryptografii; współdziałanie w organizowaniu polskich przedstawicielstw wojskowych za granicą; uczestniczenie w planowaniu i przeprowadzaniu kontroli realizacji umów międzynarodowych, dotyczących rozbrojenia; podejmowanie innych działań przewidzianych dla SWW w odrębnych
ustawach, a także umowach międzynarodowych, którymi Rzeczpospolita Polska jest związana. Zadania te są realizowane poza granicami Rzeczypospolitej
Polskiej. Działalność SWW na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej może być
prowadzona wyłącznie w związku z jej działalnością poza granicami państwa.
Centralne Biuro Antykorupcyjne – zostało utworzone na mocy ustawy
z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym. CBA to
służba specjalna, powołana do zwalczania korupcji w życiu publicznym i goJournal of Modern Science tom 2/29/2016
295
Paweł Chodak
spodarczym, w szczególności w instytucjach państwowych i samorządowych,
a także do zwalczania działalności godzącej w interesy ekonomiczne państwa.
Działalność CBA jest finansowana z budżetu państwa. CBA jest poza tym
urzędem administracji rządowej, z pomocą którego działa Szef CBA, będący
z kolei centralnym organem administracji rządowej. Zgodnie z art. 2 ustawy
do zadań CBA należy: rozpoznawanie przestępstw, zapobieganie im i wykrywanie przestępstw przeciwko: działalności instytucji państwowych oraz samorządu terytorialnego, określonych w art. 228–231 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny, a także o których mowa w art. 14 ustawy z dnia
21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej
przez osoby pełniące funkcje publiczne; wymiarowi sprawiedliwości, określonych w art. 233; wyborom i referendum, określonych w art. 250a; porządkowi
publicznemu, określonych w art. 258; wiarygodności dokumentów, określonych w art. 270–273; mieniu, określonych w art. 286; obrotowi gospodarczemu, określonych w art. 296–297, 299 i 305; obrotowi pieniędzmi i papierami
wartościowymi, określonych w art. 310 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny, a także o których mowa w art. 585–592 ustawy z dnia 15 września 2000 r. – Kodeks spółek handlowych oraz określonych w art. 179–183
ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi, jeżeli
pozostają w związku z korupcją lub działalnością godzącą w interesy ekonomiczne państwa; finansowaniu partii politycznych, określonych w art. 49d i 49f
ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych, jeżeli pozostają
w związku z korupcją; obowiązkom podatkowym i rozliczeniom z tytułu dotacji i subwencji, określonych w rozdziale 6 ustawy z dnia 10 września
1999 r. – Kodeks karny skarbowy, jeżeli pozostają w związku z korupcją lub
działalnością godzącą w interesy ekonomiczne państwa; zasadom rywalizacji
sportowej, określonych w art. 46–48 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie; obrotowi lekami, środkami spożywczymi specjalnego przeznaczenia
żywieniowego, wyrobami medycznymi, określonych w art. 54 ustawy z dnia
12 maja 2011 r. o refundacji leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych, oraz ściganie ich sprawców; ujawnianie przypadków nieprzestrzegania przepisów ustawy z dnia
21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej
przez osoby pełniące funkcje publiczne i przeciwdziałanie im; dokumentowa296
nie podstaw i inicjowanie realizacji przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 1990 r.
o zwrocie korzyści uzyskanych niesłusznie kosztem Skarbu Państwa lub innych państwowych osób prawnych; ujawnianie przypadków nieprzestrzegania określonych przepisami prawa procedur podejmowania i realizacji decyzji
w przedmiocie: prywatyzacji i komercjalizacji, wsparcia finansowego, udzielania zamówień publicznych, rozporządzania mieniem jednostek lub przedsiębiorców, o których mowa w art. 1 ust. 4, oraz przyznawania koncesji, zezwoleń,
zwolnień podmiotowych i przedmiotowych, ulg, preferencji, kontyngentów,
plafonów, poręczeń i gwarancji kredytowych; kontrola prawidłowości i prawdziwości oświadczeń majątkowych lub oświadczeń o prowadzeniu działalności
gospodarczej osób pełniących funkcje publiczne, o których mowa w art. 115 §
19 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny, składanych na podstawie
odrębnych przepisów; prowadzenie działalności analitycznej dotyczącej zjawisk występujących w obszarze właściwości CBA oraz przedstawianie w tym
zakresie informacji Prezesowi Rady Ministrów, Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej, Sejmowi oraz Senatowi; podejmowanie innych działań określonych w odrębnych ustawach i umowach międzynarodowych. Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego, w celu realizacji zadań CBA, może podejmować
współpracę z właściwymi organami i służbami innych państw oraz z organizacjami międzynarodowymi. CBA może prowadzić postępowanie przygotowawcze, obejmując wszystkie czyny ujawnione w jego przebiegu, jeżeli pozostają
w związku podmiotowym lub przedmiotowym z czynem stanowiącym podstawę jego wszczęcia. Działalność CBA poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej
może być prowadzona w związku z jego działalnością na terytorium państwa
wyłącznie w zakresie realizacji zadań określonych w ustawie.
Podsumowanie
Wprowadzenie zmian w zakresie sprawowania nadzoru i kontroli nad
służbami specjalnymi za pomocą rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów
z dnia 18 listopada 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra – Członka Rady Ministrów Mariusza Kamińskiego – Koordynatora
Służb Specjalnych, dało Prezesowi Rady Ministrów narzędzia do sprawowania rzeczywistej – praktycznej (a nie teoretycznej, jak do tej pory) kontroli
nad działalnością służb specjalnych.
297
Paweł Chodak
Kolejną istotną zmianą jest możliwość konkretnego zlecania zadań służbom specjalnym pod kątem potrzeb z zakresu szeroko rozumianego bezpieczeństwa narodowego. Do tej pory to służby specjalne stawiały sobie zadania
do realizacji i same się z tych zadań rozliczały.
Ostateczna ocena wprowadzonych zmian w zakresie kontroli i nadzoru
nad służbami specjalnymi będzie możliwa najwcześniej w 2018 r.
Literatura
Decyzja Rady 2008/615/WSiSW w sprawie intensyfikacji współpracy transgranicznej, szczególnie w zwalczaniu terroryzmu i przestępczości transgranicznej
(Dz.Urz. UE L 210 z 6.08.2008 r.).
Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 listopada 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra – Członka Rady Ministrów Mariusza Kamińskiego – Koordynatora Służb Specjalnych.
Ustawa z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz.U. z 2012 r. poz. 392 oraz
z 2015 r. poz. 1064).
Ustawa z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz.U. z 2015 r.
poz. 812, 1255 i 1269).
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz.U. z 2006 r. nr 216, poz. 1584,
z 2008 r. nr 223, poz. 1458 oraz z 2009 r. nr 178, poz. 1375).
Ustawa z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji
Wywiadu (Dz.U. z 2010 r. nr 29, poz. 154 z późn. zm.).
Ustawa z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz.U.
z 2014 r. poz. 1411 z późn. zm.).
Ustawa z dnia 9 czerwca 2006 r. o Służbie Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służbie
Wywiadu Wojskowego (Dz.U. z 2014 r. poz. 253 z późn. zm.).
Ustawa z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz.U. nr 182,
poz. 1228 oraz z 2015 r. poz. 21 i 1224).
Ustawa z dnia 15 lipca 2011 r. o kontroli w administracji rządowej (Dz.U. nr 185,
poz. 1092).
298
Endnotes
Prezes Rady Ministrów określa kierunki działania Agencji w drodze wytycznych.
1
Prezes Rady Ministrów określa kierunki działania CBA w drodze wytycznych.
2
Minister Obrony Narodowej określa kierunki działania SKW i SWW w drodze
wytycznych. W przypadku powołania Ministra Koordynatora Służb Specjalnych
określenie kierunków działania SKW i SWW w drodze wytycznych następuje
w uzgodnieniu z tym ministrem. Wytyczne zatwierdza Prezes Rady Ministrów.
3
1. Szefowie Agencji, najpóźniej na 3 miesiące przed końcem roku kalendarzowego, przedstawiają Prezesowi Rady Ministrów, każdy w zakresie swojej właściwości,
roczne plany działania na rok następny. 2. Szefowie Agencji, każdy w zakresie swojej właściwości, przedstawiają corocznie do 31 stycznia Prezesowi Rady Ministrów
sprawozdania z działalności Agencji za poprzedni rok kalendarzowy.
4
ABW i SKW, nadzorując funkcjonowanie systemu ochrony informacji niejawnych
w jednostkach organizacyjnych pozostających w ich właściwości określonej w ust.
2 i 3: 1) prowadzą kontrolę ochrony informacji niejawnych i przestrzegania przepisów obowiązujących w tym zakresie, 2) realizują zadania w zakresie bezpieczeństwa systemów teleinformatycznych, 3) prowadzą postępowania sprawdzające,
kontrolne postępowania sprawdzające oraz postępowania bezpieczeństwa przemysłowego, 4) zapewniają ochronę informacji niejawnych wymienianych między
Rzeczpospolitą Polską a innymi państwami lub organizacjami międzynarodowymi,
5) prowadzą doradztwo i szkolenia w zakresie ochrony informacji niejawnych.
5
1. Szef ABW pełni funkcję krajowej władzy bezpieczeństwa. 2. Krajowa władza bezpieczeństwa jest właściwa do nadzorowania systemu ochrony informacji niejawnych w stosunkach Rzeczypospolitej Polskiej z innymi państwami lub organizacjami międzynarodowymi i wydawania dokumentów upoważniających do dostępu do
informacji niejawnych Organizacji Traktatu Północnoatlantyckiego, zwanej dalej
„NATO”, Unii Europejskiej lub innych organizacji międzynarodowych, zwanych
dalej „informacjami niejawnymi międzynarodowymi”. 3. Szef ABW pełni funkcję
krajowej władzy bezpieczeństwa w odniesieniu do podmiotów, o których mowa
w art. 10 ust. 2, za pośrednictwem Szefa SKW. 4. W zakresie niezbędnym do wykonywania funkcji krajowej władzy bezpieczeństwa odpowiednio Szef ABW lub
upoważnieni przez niego funkcjonariusze ABW oraz Szef SKW lub upoważnieni
przez niego żołnierze bądź funkcjonariusze SKW mają prawo do: 1) wglądu do
dokumentów związanych z ochroną informacji niejawnych międzynarodowych,
2) wstępu do obiektów i pomieszczeń przeznaczonych do przetwarzania informacji niejawnych międzynarodowych, 3) dostępu do systemów teleinformatycznych
przeznaczonych do przetwarzania informacji niejawnych międzynarodowych, 4)
uzyskiwania wyjaśnień i informacji dotyczących ochrony informacji niejawnych
6
299
Paweł Chodak
międzynarodowych. 5. Szef ABW organizuje współdziałanie z Szefem SKW w zakresie wykonywania funkcji krajowej władzy bezpieczeństwa. 6. Prezes Rady Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, zakres, tryb i sposób współdziałania
Szefa ABW i Szefa SKW w zakresie wykonywania funkcji krajowej władzy bezpieczeństwa przez Szefa ABW. 7. W rozporządzeniu, o którym mowa w ust. 6, Prezes
Rady Ministrów uwzględni rolę Szefa ABW w nadzorze nad systemem ochrony
informacji niejawnych wymienianych między Rzeczpospolitą Polską a innymi
państwami lub organizacjami międzynarodowymi oraz konieczność zapewnienia
jednolitości stosowanych przez krajową władzę bezpieczeństwa procedur w sferze
cywilnej i wojskowej.
Prezes Rady Ministrów – w odniesieniu do postępowań zrealizowanych przez
ABW albo SKW.
8
Art. 27. 1. Sąd, na pisemny wniosek Szefa ABW, złożony po uzyskaniu pisemnej
zgody Prokuratora Generalnego, może, w drodze postanowienia, zarządzić kontrolę operacyjną (…).
Art. 28. 1. ABW może uzyskiwać niezbędne do realizacji zadań, o których mowa
w art. 5 ust. 1, dane niestanowiące treści, odpowiednio, przekazu telekomunikacyjnego, przesyłki pocztowej albo przekazu w ramach usługi świadczonej drogą
elektroniczną (…).
Art. 28a. 1. Kontrolę nad uzyskiwaniem przez ABW danych telekomunikacyjnych,
pocztowych lub internetowych sprawuje Sąd Okręgowy w Warszawie (…).
Art. 28b. 1. W celu realizacji zadań, o których mowa w art. 5 ust. 1, ABW może
uzyskiwać dane: 1) z wykazu, o którym mowa w art. 179 ust. 9 ustawy z dnia
16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne, 2) o których mowa w art. 161 ustawy
z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne, 3) w przypadku użytkownika,
który nie jest osobą fizyczną – numer zakończenia sieci oraz siedzibę lub miejsce
wykonywania działalności gospodarczej, firmę lub nazwę i formę organizacyjną
tego użytkownika (…).
Art. 29. 1. W sprawach o przestępstwa, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2,
czynności operacyjno-rozpoznawcze zmierzające do sprawdzenia uzyskanych
wcześniej wiarygodnych informacji o przestępstwie oraz wykrycia sprawców
i uzyskania dowodów mogą polegać na dokonaniu w sposób niejawny nabycia lub
przejęcia przedmiotów pochodzących z przestępstwa, ulegających przepadkowi
albo których wytwarzanie, posiadanie, przewożenie lub którymi obrót są zabronione, a także przyjęciu lub wręczeniu korzyści majątkowej (…).
9
Art. 31. 1. Przy wykonywaniu czynności operacyjno-rozpoznawczych podejmowanych przez SKW w celu realizacji zadań określonych w art. 5 ust. 1 pkt 1, 5, 7 i 8
oraz ust. 2, gdy inne środki okazały się bezskuteczne albo będą nieprzydatne, sąd,
na pisemny wniosek Szefa SKW, złożony po uzyskaniu pisemnej zgody Prokuratora
Generalnego, może, w drodze postanowienia, zarządzić kontrolę operacyjną (…).
7
300
Art. 32. 1. SKW może uzyskiwać niezbędne do realizacji zadań, o których mowa
w art. 5, dane niestanowiące treści, odpowiednio, przekazu telekomunikacyjnego,
przesyłki pocztowej albo przekazu w ramach usługi świadczonej drogą elektroniczną (…).
Art. 32a. 1. Kontrolę nad uzyskiwaniem przez SKW danych telekomunikacyjnych,
pocztowych lub internetowych sprawuje Wojskowy Sąd Okręgowy w Warszawie
(…).
Art. 32b. 1. W celu realizacji zadań, o których mowa w art. 5, SKW może uzyskiwać
dane: 1) z wykazu, o którym mowa w art. 179 ust. 9 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r.
– Prawo telekomunikacyjne, 2) o których mowa w art. 161 ustawy z dnia 16 lipca
2004 r. – Prawo telekomunikacyjne, 3) w przypadku użytkownika, który nie jest
osobą fizyczną – numer zakończenia sieci oraz siedzibę lub miejsce wykonywania
działalności gospodarczej, firmę lub nazwę i formę organizacyjną tego użytkownika, 4) w przypadku stacjonarnej publicznej sieci telekomunikacyjnej – także
nazwę miejscowości oraz ulicy, przy której znajduje się zakończenie sieci, udostępnione użytkownikowi – oraz może je przetwarzać bez wiedzy i zgody osoby,
której dotyczą (…).
Art. 33. 1. W sprawach o przestępstwa, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1, czynności operacyjno-rozpoznawcze zmierzające do sprawdzenia uzyskanych wcześniej
wiarygodnych informacji o popełnieniu przestępstwa oraz wykrycia jego sprawców
i uzyskania dowodów jego popełnienia mogą polegać na dokonaniu w sposób niejawny nabycia, zbycia lub przejęcia przedmiotów pochodzących z przestępstwa, ulegających przepadkowi albo których wytwarzanie, posiadanie, przewożenie lub którymi obrót są zabronione, a także przyjęciu lub wręczeniu korzyści majątkowej (…).
10
Art. 17. 1. Przy wykonywaniu czynności operacyjno-rozpoznawczych, podejmowanych przez CBA w celu rozpoznawania przestępstw, zapobiegania im i ich wykrywania, a także uzyskania i utrwalenia dowodów przestępstw: 1) określonych
w art. 228–231, art. 250a, art. 258, art. 286, art. 296–297, art. 299, art. 305, art.
310 § 1, 2 i 4 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny, 2) skarbowych
– gdy inne środki okazały się bezskuteczne albo będą nieprzydatne, sąd, na pisemny wniosek Szefa CBA, złożony po uzyskaniu pisemnej zgody Prokuratora
Generalnego, może, w drodze postanowienia, zarządzić kontrolę operacyjną (…).
Art. 18. 1. CBA może uzyskiwać niezbędne do realizacji zadań, o których mowa w art.
2, dane niestanowiące treści, odpowiednio, przekazu telekomunikacyjnego, przesyłki
pocztowej albo przekazu w ramach usługi świadczonej drogą elektroniczną (…).
Art. 18a. 1. Kontrolę nad uzyskiwaniem przez CBA danych telekomunikacyjnych,
pocztowych lub internetowych sprawuje Sąd Okręgowy w Warszawie (…).
Art. 18b. 1. W celu realizacji zadań, o których mowa w art. 2, CBA może uzyskiwać dane: 1) z wykazu, o którym mowa w art. 179 ust. 9 ustawy z dnia 16 lipca
2004 r. – Prawo telekomunikacyjne, 2) o których mowa w art. 161 ustawy z dnia
301
Paweł Chodak
16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne, 3) w przypadku użytkownika, który
nie jest osobą fizyczną – numer zakończenia sieci oraz siedzibę lub miejsce wykonywania działalności gospodarczej, firmę lub nazwę i formę organizacyjną tego
użytkownika, 4) w przypadku stacjonarnej publicznej sieci telekomunikacyjnej
– także nazwę miejscowości oraz ulicy, przy której znajduje się zakończenie sieci,
udostępnione użytkownikowi – oraz może je przetwarzać bez wiedzy i zgody osoby, której dotyczą (…).
Art. 19. 1. W sprawach o przestępstwa określone w art. 17 ust. 1 czynności operacyjno-rozpoznawcze zmierzające do sprawdzenia uzyskanych wcześniej wiarygodnych informacji o przestępstwie oraz wykrycia sprawców i uzyskania dowodów mogą polegać na dokonaniu w sposób niejawny nabycia lub przejęcia
przedmiotów pochodzących z przestępstwa, ulegających przepadkowi albo których wytwarzanie, posiadanie, przewożenie lub którymi obrót są zabronione,
a także przyjęciu lub wręczeniu korzyści majątkowej (…).
11
4) Szefów Agencji – w odniesieniu do działalności tych Agencji, 5) Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego – w odniesieniu do działalności Centralnego
Biura Antykorupcyjnego, 6) ministra właściwego do spraw finansów publicznych
– w odniesieniu do działalności Służby Celnej, urzędów i izb skarbowych, organów kontroli skarbowej oraz organów informacji finansowej.
Prezes Rady Ministrów w celu zapewnienia wymaganego współdziałania służb
specjalnych może żądać od szefów tych służb informacji związanych z planowaniem i wykonywaniem powierzonych zadań. Żądanie przekazania informacji
skierowane do Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego albo Szefa Służby Wywiadu Wojskowego wymaga równoczesnego powiadomienia Ministra Obrony
Narodowej.
12
1. Minister, w celu dostosowania do polityki ustalonej przez Radę Ministrów zasad
i kierunków działania podległych lub nadzorowanych centralnych organów administracji rządowej, innych urzędów lub jednostek organizacyjnych niemających
osobowości prawnej, może wydawać kierownikom urzędów centralnych oraz
kierownikom innych urzędów i jednostek organizacyjnych wiążące ich wytyczne
i polecenia. 2. Wytyczne i polecenia, o których mowa w ust. 1, nie mogą dotyczyć
rozstrzygnięć co do istoty sprawy załatwianej w drodze decyzji administracyjnej.
3. Wytyczne i polecenia, o których mowa w ust. 1, wydane ustnie, wymagają potwierdzenia na piśmie. 4. Przepisów ust. 1–3 nie stosuje się do organów, urzędów
i jednostek organizacyjnych wchodzących w skład zespolonej administracji rządowej, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej.
13
1. Prezes Rady Ministrów w celu koordynacji działań w dziedzinie ochrony bezpieczeństwa i obronności państwa wydaje wiążące wytyczne oraz żąda informacji
i opinii od: 1) ministra właściwego do spraw wewnętrznych – w odniesieniu do
14
302
działalności Policji, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, 2) Ministra Sprawiedliwości – w odniesieniu do działalności Służby Więziennej, 3) Ministra Obrony Narodowej – w odniesieniu do działalności Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego i Żandarmerii Wojskowej, 4) szefów Agencji
– w odniesieniu do działalności tych Agencji, 5) Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego – w odniesieniu do działalności Centralnego Biura Antykorupcyjnego, 6) ministra właściwego do spraw finansów publicznych – w odniesieniu do
działalności Służby Celnej, urzędów i izb skarbowych, organów kontroli skarbowej oraz organów informacji finansowej.
Jeżeli informacje, o których mowa w ust. 1, dotyczą spraw objętych zakresem działania właściwego ministra, Szef Agencji przekazuje je temu ministrowi, chyba że
Prezes Rady Ministrów zdecyduje inaczej.
15
Jeśli informacje, o których mowa w ust. 1, dotyczą spraw objętych zakresem działania właściwego ministra, Szef SKW lub Szef SWW przekazuje je temu ministrowi, chyba że Prezes Rady Ministrów zadecyduje inaczej.
16
1. Szefowie Agencji, każdy w zakresie swojej właściwości, w celu realizacji zadań
Agencji mogą podejmować współdziałanie z właściwymi organami i służbami innych państw. 2. Podjęcie współpracy, o której mowa w ust. 1, może nastąpić po
uzyskaniu zgody Prezesa Rady Ministrów.
17
1. Szefowie SKW i SWW, każdy w zakresie swojej właściwości, w celu realizacji
zadań podległych sobie służb mogą podejmować współpracę z właściwymi organami i służbami innych państw. 2. Podjęcie współpracy, o której mowa w ust. 1,
może nastąpić po uzyskaniu zgody Prezesa Rady Ministrów. Prezes Rady Ministrów przed wyrażeniem zgody zasięga opinii Ministra Obrony Narodowej.
18
2. Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego w celu realizacji zadań CBA może
podejmować współpracę z właściwymi organami i służbami innych państw oraz
z organizacjami międzynarodowymi. 2a. Podjęcie współpracy, o której mowa
w ust. 2, może nastąpić po uzyskaniu zgody Prezesa Rady Ministrów.
19
1. Szefowie Agencji, każdy w zakresie swojej właściwości, przekazują niezwłocznie
Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej i Prezesowi Rady Ministrów informacje
mogące mieć istotne znaczenie dla bezpieczeństwa i międzynarodowej pozycji
Rzeczypospolitej Polskiej.
20
1. Szefowie SKW i SWW, każdy w zakresie swojej właściwości, powiadamiając Ministra Obrony Narodowej, przekazują niezwłocznie Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej i Prezesowi Rady Ministrów informacje mogące mieć istotne znaczenie
dla bezpieczeństwa i międzynarodowej pozycji Rzeczypospolitej Polskiej.
21
2. Jeżeli informacje uzyskane przez organy i jednostki organizacyjne nadzorowane,
podległe lub podporządkowane ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych,
22
303
Paweł Chodak
mogą mieć istotne znaczenie dla bezpieczeństwa państwa, minister ten przekazuje je niezwłocznie do wiadomości Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej i Prezesa
Rady Ministrów.
3. Funkcjonariusze CBA składają oświadczenia, o których mowa w ust. 2, Szefowi
CBA. Szef CBA i jego zastępcy składają oświadczenia Prezesowi Rady Ministrów,
który dokonuje analizy zawartych w nich danych.
23
1. Prezes Rady Ministrów stwierdza, w drodze postanowienia: 1) niedopuszczalność odwołania, 2) uchybienie terminowi do wniesienia odwołania. 4. Prezes Rady
Ministrów wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy decyzję podmiotu, który
przeprowadził postępowanie sprawdzające lub kontrolne postępowanie sprawdzające, 2) uchyla decyzję podmiotu, który przeprowadził kontrolne postępowanie
sprawdzające zakończone cofnięciem poświadczenia bezpieczeństwa, 3) uchyla
decyzję podmiotu, który przeprowadził postępowanie sprawdzające, i nakazuje
mu wydanie poświadczenia bezpieczeństwa, 4) uchyla decyzję podmiotu, który
przeprowadził postępowanie sprawdzające lub kontrolne postępowanie sprawdzające, i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia, 5) stwierdza nieważność
decyzji podmiotu, który przeprowadził postępowanie sprawdzające lub kontrolne
postępowanie sprawdzające.
24
1. Prezes Rady Ministrów, pełnomocnicy ochrony lub podmioty wymienione
w art. 23 ust. 2 i 5 wznawiają postępowanie sprawdzające lub kontrolne postępowanie sprawdzające, zakończone decyzją ostateczną, odpowiednio o odmowie wydania albo o cofnięciu poświadczenia bezpieczeństwa, jeżeli decyzja została wydana
wyłącznie w związku z przedstawieniem osobie sprawdzanej zarzutu popełnienia
przestępstwa, postawieniem jej w stan oskarżenia lub skazaniem za przestępstwo
umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe,
a postępowanie karne zostało następnie umorzone lub zakończone uniewinnieniem osoby sprawdzanej. 2. Wznowienie postępowania następuje z urzędu lub
na wniosek osoby sprawdzanej. 3. Wniosek o wznowienie postępowania kieruje
się do podmiotu, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie
30 dni od dnia, w którym osoba sprawdzana dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. 4. Rozpatrzenie wniosku
powinno nastąpić nie później niż w ciągu 3 miesięcy od dnia jego otrzymania.
5. Podmiot właściwy do wznowienia postępowania stwierdza, w drodze postanowienia, uchybienie terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania.
6. Postanowienie, o którym mowa w ust. 5, jest ostateczne i powinno zawierać:
1) oznaczenie podmiotu, 2) datę wydania, 3) oznaczenie osoby sprawdzanej, 4) powołanie podstawy prawnej, 5) rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie faktyczne i prawne,
6) pouczenie o dopuszczalności i terminie wniesienia skargi do sądu administracyjnego, 7) podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego
25
304
osoby upoważnionej do jego wydania. 7. Wznowienie postępowania następuje
w drodze postanowienia. 8. Postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy podmiot postępowania co do przyczyn wznowienia oraz rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. 9. Odmowa wznowienia postępowania następuje
w drodze decyzji.
40. Organ albo podmiot, o którym mowa w art. 39 ust. 1, po przeprowadzeniu
postępowania określonego w art. 39 ust. 8 wydaje decyzję, w której: 1) odmawia
uchylenia decyzji o odmowie wydania lub o cofnięciu poświadczenia bezpieczeństwa, jeżeli stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 39 ust. 1,
2) odmawia uchylenia decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji o odmowie wydania lub o cofnięciu poświadczenia bezpieczeństwa, jeżeli stwierdzi brak podstaw
do jej uchylenia na bazie art. 39 ust. 1, 3) uchyla decyzję o odmowie wydania
poświadczenia bezpieczeństwa, jeżeli stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na bazie art. 39 ust. 1, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy,
4) uchyla decyzję o utrzymaniu w mocy decyzji o odmowie wydania poświadczenia bezpieczeństwa oraz poprzedzającą ją decyzję o odmowie wydania poświadczenia, jeżeli stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na bazie art. 39 ust. 1,
i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia, 5) uchyla decyzję o cofnięciu
poświadczenia bezpieczeństwa, jeżeli stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia
na bazie art. 39 ust. 1, 6) uchyla decyzję o utrzymaniu w mocy decyzji o cofnięciu poświadczenia bezpieczeństwa oraz poprzedzającą ją decyzję o cofnięciu poświadczenia bezpieczeństwa, jeżeli stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na
bazie art. 39 ust. 1.
26.
305
Barbara Mróz
[email protected]
Journal of Modern
s. 307–320
The national border protection against
modern threats to security of the state
System ochrony granicy państwowej wobec
współczesnych zagrożeń bezpieczeństwa
państwa
Abstract
National security is closely related to the proper functioning and development of
the state and the society in which they reside. National security is closely related to the
proper functioning and development of the state and society which resides there. The
task of the national security system is taking the challenges and risks prevention in the
area of security. Prevention and countering of threats is carried out inter alia through
activities that are implemented within the system of state border protection. The task
of the state border protection system is to ensure the inviolability and borders security.
Implementation of tasks in this area was entrusted to bodies and institutions which
are specialized units. These include: The Border Guard and the Armed Forces of the
Republic of Poland, as well as the Customs Service and the Bureau for the Foreigners.
Comprehensive protection of the state border is a multi-faceted and requires
cooperation both with institutions which are jointly responsible for the protection of
the state border, as well as with other entities of the national security system.
Streszczenie
Bezpieczeństwo narodowe jest ściśle związane z niezakłóconym funkcjonowaniem i rozwojem państwa oraz zamieszkującego je społeczeństwa. Podejmowanie
wyzwań i przeciwdziałanie zagrożeniom w obszarze bezpieczeństwa jest zadaniem
systemu bezpieczeństwa narodowego. Zapobieganie i przeciwdziałanie zagrożeJournal of Modern Science tom 2/29/2016
307
Barbara Mróz
niom odbywa się między innymi poprzez działania realizowane w ramach systemu
ochrony granicy państwowej, którego zadaniem jest zapewnienie nienaruszalności
i bezpieczeństwa granic. Realizacja zadań w tym zakresie została powierzona organom i instytucjom mającym charakter wyspecjalizowanych jednostek, takich jak:
Straż Graniczna oraz Siły Zbrojne RP, a także Służba Celna oraz Urząd do spraw Cudzoziemców. Kompleksowa ochrona granicy państwowej ma charakter wieloaspektowy i wymaga współdziałania zarówno z instytucjami współodpowiedzialnymi za
ochronę granicy państwowej, jak i z innymi podmiotami systemu bezpieczeństwa
narodowego.
Keywords: national security, protection of the state border, illegal migration, border traffic control, Polish Border Guard
Słowa kluczowe: bezpieczeństwo narodowe, ochrona granicy państwowej, nielegalna migracja, kontrola ruchu granicznego, Straż Graniczna
Wprowadzenie
Bezpieczeństwo jest naczelną potrzebą człowieka, grup społecznych i narodu. Bezpieczeństwo narodowe to najważniejsza wartość i priorytetowy cel
działalności państwa. Jego współczesne postrzeganie nabrało zupełnie nowego charakteru. Pojawiają się i coraz większego znaczenia nabierają nowe
zagrożenia, które mogą powodować poważne skutki dla bezpieczeństwa zarówno w skali regionalnej, jak i globalnej. Ich dynamika i zmienny charakter implikują konieczność adaptacji bądź modyfikacji przyjętych rozwiązań
w poszczególnych obszarach bezpieczeństwa państwa, w tym także rozwiązań dotyczących ochrony granicy państwowej. W artykule ukazano proces
reorganizacji systemu ochrony granicy państwowej w odpowiedzi na zmiany
zachodzące w obszarze bezpieczeństwa.
Przeznaczenie
systemu bezpieczeństwa narodowego
Bezpieczeństwo narodowe jest ściśle związane z niezakłóconym funkcjonowaniem i rozwojem państwa oraz zamieszkującego je społeczeństwa.
Podejmowanie wyzwań i przeciwdziałanie zagrożeniom w obszarze bezpieczeństwa jest zadaniem systemu bezpieczeństwa narodowego. Jego przeznaczenie wywodzi się od wartości, potrzeb, celów i interesów narodowych
308
System ochrony granicy państwowej wobec współczesnych zagrożeń...
(Kitler, 2011, s. 314). Powyższe kategorie zostały szczegółowo sprecyzowane w najistotniejszych, z punktu widzenia bezpieczeństwa, aktach prawnych i dokumentach strategicznych.
W art. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.
określone zostały interesy narodowe, do których należą: niepodległość i nienaruszalność terytorium RP, wolność i prawa człowieka i obywatela oraz
bezpieczeństwo obywateli, dziedzictwo narodowe oraz ochrona środowiska. W myśl Strategii Bezpieczeństwa Narodowego Rzeczypospolitej Polskiej
z 2014 r. (BBN, 2014) „Rzeczpospolita Polska zapewnia bezpieczeństwo
państwa i obywateli poprzez stwarzanie warunków do realizacji interesów
narodowych i osiągania celów strategicznych”. Z interesów narodowych,
określonych w Konstytucji RP, wynikają interesy narodowe w dziedzinie
bezpieczeństwa, do których w pierwszej kolejności należą: dysponowanie
skutecznym narodowym potencjałem bezpieczeństwa zapewniającym gotowość i zdolność do zapobiegania zagrożeniom, w tym odstraszania, obrony
i ochrony przed nimi oraz likwidowania ich następstw; silna pozycja międzynarodowa Polski i członkostwo w wiarygodnych systemach bezpieczeństwa
międzynarodowego; ochrona indywidualna i zbiorowa obywateli przed zagrożeniami dla ich życia i zdrowia oraz przed naruszeniem, utratą lub degradacją istotnych dla nich dóbr (BBN, 2014).
Z interesami narodowymi w dziedzinie bezpieczeństwa są kompatybilne,
wskazane w Strategii, cele strategiczne w dziedzinie bezpieczeństwa, takie jak:
utrzymywanie i demonstrowanie gotowości zintegrowanego systemu bezpieczeństwa narodowego do wykorzystywania szans, podejmowania wyzwań,
redukowania ryzyk i przeciwdziałania zagrożeniom; doskonalenie zintegrowanego systemu bezpieczeństwa narodowego; rozwój potencjału obronnego
i ochronnego adekwatnego do potrzeb i możliwości państwa (BBN, 2014). Strategia opisuje także przywołany system bezpieczeństwa narodowego. Należy go
rozumieć jako skoordynowany wewnętrznie zbiór wydzielanych przez państwo
sił, środków i zasobów przeznaczonych do realizacji zadań w głównych dziedzinach bezpieczeństwa, do których można zaliczyć (Sobolewski, 2012, s. 17):
 obronność – bezpieczeństwo militarne, obrona narodowa;
 ochronę – bezpieczeństwo cywilne, niemilitarne; ochrona ludności, zasobów, infrastruktury i struktur państwa;
309
Barbara Mróz
 bezpieczeństwo społeczno-gospodarcze – w tym ekonomiczno-kulturowe
wsparcie bezpieczeństwa.
Elementy systemu bezpieczeństwa narodowego przedstawia rysunek 1:
Rys. 1.
System bezpieczeństwa narodowego
Źródło: opracowanie własne na podstawie: G. Sobolewski, Zarządzanie kryzysowe w systemie
bezpieczeństwa narodowego. W: G. Sobolewski, D. Majchrzak (red.), Wybrane zagadnienia zarządzania kryzysowego, s. 17–19
Kluczowym elementem systemu bezpieczeństwa narodowego jest podsystem kierowania tworzony przez organy władzy publicznej i kierowników jednostek organizacyjnych, wykonujących zadania związane z bezpieczeństwem
narodowym. W dyspozycji organów kierowniczych pozostają siły i środki
przewidziane do realizacji zadań w obszarze bezpieczeństwa narodowego, stanowiące podsystemy wykonawcze. Dzielą się one na podsystemy: operacyjne
(obronny i ochronne) oraz wsparcia (społeczne i gospodarcze). Podsystemy
operacyjne przeznaczone są do wykorzystywania szans, podejmowania wyzwań, redukowania ryzyk i przeciwdziałania zagrożeniom o charakterze polityczno-militarnym i pozamilitarnym, natomiast podsystemy społeczne i gospodarcze zasilają je odpowiednimi zdolnościami i zasobami (BBN, 2014).
310
System ochrony granicy państwowej
Obecnie wyzwań dla bezpieczeństwa narodowego jest bardzo wiele, zarówno tych wynikających z uwarunkowań krajowych, jak i ze środowiska
bezpieczeństwa w wymiarze regionalnym i międzynarodowym. Współczesne
bezpieczeństwo wewnętrzne i bezpieczeństwo zewnętrzne są ściśle ze sobą powiązane, zatem działania na rzecz zapewnienia bezpieczeństwa wewnętrznego
muszą mieć charakter interdyscyplinarny (Wawrzusiszyn, 2016, s. 219).
W celu zapewnienia bezpieczeństwa narodowego niezbędne staje się zidentyfikowanie współczesnych zagrożeń. Wiedza o nich staje się podstawowym warunkiem do wszczęcia działań zapobiegawczych i przygotowawczych.
Z punktu widzenia rozpatrywanej problematyki niniejszego opracowania do
najważniejszych zagrożeń należy zaliczyć:
 nielegalną migrację,
 zagrożenie terrorystyczne,
 działalność międzynarodowych grup przestępczych.
Podsystemy wykonawcze systemu bezpieczeństwa narodowego wypełnione są podmiotami, które poprzez realizację swoich ustawowych zadań
dążą do osiągnięcia konkretnego celu, jakim jest zapobieganie wskazanym
zagrożeniom. Cel ten jest celem pośrednim w stosunku do wspólnego dla
wszystkich elementów systemu bezpieczeństwa narodowego celu nadrzędnego, jakim jest zapewnienie szeroko pojętego bezpieczeństwa. Zapobieganie
i przeciwdziałanie powyższym zagrożeniom odbywa się między innymi poprzez działania realizowane w ramach systemu ochrony granicy państwowej,
którego zadaniem jest zapewnienie nienaruszalności i bezpieczeństwa granic.
System ochrony granicy państwowej należy do jednego z wielu podsystemów
wykonawczych składających się na system bezpieczeństwa narodowego.
Współcześnie ochrona granicy państwowej opiera się na określonej strategii działań, mającej o wiele szerszy charakter niż fizyczna ochrona granicy
(Mróz, 2016, s. 114). Zadanie to ma charakter wielopłaszczyznowy, polegający
na podejmowaniu przez wyznaczone organy szeregu czynności ochronnych,
takich jak: ochrona terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przed nielegalnym
przepływem towarów i osób oraz wprowadzaniem substancji i materiałów niebezpiecznych; zwalczanie przestępczości transgranicznej oraz przestępczości
311
Barbara Mróz
z udziałem cudzoziemców; ochrona obszaru celnego Unii Europejskiej; utrzymywanie przejść granicznych; regulacja i ochrona polskiej przestrzeni powietrznej.
Realizacja powyższych zadań została powierzona organom i instytucjom mającym charakter grup dyspozycyjnych i wyspecjalizowanych jednostek, którymi
są: Straż Graniczna oraz Siły Zbrojne RP, a także Służba Celna oraz Urząd do spraw
Cudzoziemców. Każdy z tych podmiotów działa na co dzień w zakresie swoich
właściwości, realizując swoje ustawowe zadania w wybranym obszarze bezpieczeństwa państwa, które składają się na system ochrony granicy państwowej.
Podmiotem, który pełni pierwszoplanową funkcję w systemie ochrony
granicy państwowej, jest Straż Graniczna. Poza ochroną granicy państwowej
na lądzie i morzu priorytetową działalność formacji stanowią kontrola ruchu
granicznego oraz zapobieganie i przeciwdziałanie nielegalnej migracji. Formacja, poza wskazanymi zadaniami, wykonuje również szereg innych czynności ochronnych, realizowanych w ramach systemu ochrony granicy państwowej. W dalszej kolejności ustawowe zadania (tekst jedn.: Dz.U. z 2011 r.
nr 116, poz. 675 ze zm.), wykonywane przez Straż Graniczną, dotyczą:
 wydawania zezwoleń na przekraczanie granicy państwowej, w tym wiz;
 rozpoznawania przestępstw i wykroczeń, zapobiegania im i ich wykrywania oraz ścigania ich sprawców w zakresie właściwości Straży Granicznej;
 zapewnienia bezpieczeństwa w komunikacji międzynarodowej i porządku
publicznego w zasięgu terytorialnym przejścia granicznego, a w zakresie
właściwości Straży Granicznej – także w strefie nadgranicznej;
 osadzania i utrzymywania znaków granicznych na lądzie oraz sporządzania, aktualizacji i przechowywania granicznej dokumentacji geodezyjnej
i kartograficznej oraz ochrony nienaruszalności znaków i urządzeń służących do ochrony granicy państwowej;
gromadzenia
i przetwarzania informacji z zakresu ochrony granicy państwo
wej, kontroli ruchu granicznego, zapobiegania i przeciwdziałania nielegalnej
migracji oraz udostępniania ich właściwym organom państwowym;
 nadzoru nad eksploatacją polskich obszarów morskich oraz przestrzeganiem przez statki przepisów obowiązujących na tych obszarach;
 ochrony granicy państwowej w przestrzeni powietrznej Rzeczypospolitej
Polskiej przez prowadzenie obserwacji statków powietrznych i obiektów
latających, przelatujących przez granicę państwową na małych wysoko312
ściach, oraz informowania o tych przelotach właściwych jednostek Sił Powietrznych Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej;
 zapobiegania transportowaniu, bez zezwolenia wymaganego w myśl odrębnych przepisów, przez granicę państwową odpadów, szkodliwych substancji chemicznych oraz materiałów jądrowych i promieniotwórczych,
a także zanieczyszczaniu wód granicznych;
 zapobiegania przemieszczaniu, bez zezwolenia wymaganego w myśl
odrębnych przepisów, przez granicę państwową środków odurzających
i substancji psychotropowych oraz broni, amunicji i materiałów wybuchowych;
przeprowadzania
kontroli legalności wykonywania pracy przez cudzo
ziemców, prowadzenia działalności gospodarczej przez cudzoziemców,
powierzania wykonywania pracy cudzoziemcom;
 wykonywania zadań określonych w innych ustawach.
Istotną funkcję w systemie ochrony granicy państwowej pełni także Służba Celna, która chroni interes ekonomiczny zarówno Polski, jak
i Unii Europejskiej, poprzez realizację polityki celnej w części dotyczącej
przywozu i wywozu towarów oraz wykonywanie innych zadań, a w szczególności (ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, tekst jedn.:
Dz.U. z 2015 r. poz. 990):
 wykonywanie czynności związanych z nadawaniem towarom przeznaczenia celnego;
 rozpoznawanie, wykrywanie przestępstw i wykroczeń, zapobieganie im
i zwalczanie tych związanych z naruszeniem przepisów dotyczących wprowadzania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wyprowadzania
z jej terytorium towarów objętych ograniczeniami lub zakazami obrotu ze
względu na bezpieczeństwo i porządek publiczny lub bezpieczeństwo międzynarodowe, w szczególności takich jak odpady, substancje chemiczne
i ich mieszaniny, materiały jądrowe i promieniotwórcze, środki odurzające
i substancje psychotropowe, broń, amunicja, materiały wybuchowe oraz
towary i technologie o znaczeniu strategicznym;
 rozpoznawanie, wykrywanie przestępstw skarbowych i wykroczeń skarbowych, zapobieganie im i ich zwalczanie oraz ściganie ich sprawców.
313
Barbara Mróz
Wraz z przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej zmieniły się kompetencje Służby Celnej. Z jednej strony bezcłowy przepływ towarów w ramach
krajów unijnych, a z drugiej strony zwiększenie zadań na wschodniej granicy Polski, jako zewnętrznej granicy Unii Europejskiej, implikowały zmiany
w uprawnieniach oraz strukturze organizacyjnej Służby Celnej.
Podobny mechanizm objął Straż Graniczną, gdzie wraz ze zmieniającym
się środowiskiem bezpieczeństwa nastąpił proces reorganizacji Straży Granicznej, który doprowadził na przestrzeni ostatnich lat do zmian organizacyjnych i kompetencyjnych formacji.
Szereg uprawnień przyznanych Straży Granicznej ustawą o cudzoziemcach
(Dz.U. z 2013 r. poz. 1650 oraz z 2014 r. poz. 463 i 1004) sprawił, że stała się
ona wiodącą służbą w obszarze zapobiegania i zwalczania nielegalnej migracji.
Ustawa określa szczegółowe zadania i uprawnienia Straży Granicznej wobec cudzoziemców przebywających na terytorium RP. Są to przede wszystkim: uczestniczenie w postępowaniach administracyjnych wobec cudzoziemców w zakresie unieważniania wiz, powrotów oraz legalizacji pobytów; organizowanie oraz
prowadzenie rozpoznania środowisk cudzoziemców i zjawisk migracyjnych
w celu wykrywania naruszeń przepisów, związanych z nielegalnym pobytem
oraz nielegalnym zatrudnianiem cudzoziemców, zapobiegania im i ich zwalczania; sprawowanie wobec cudzoziemców funkcji kontrolnych w zakresie legalności pobytu, wykonywania pracy oraz prowadzenia działalności gospodarczej;
wnioskowanie do wojewody i nakładanie sankcji administracyjnych i karnych
na cudzoziemców w związku z nielegalnym pobytem i (lub) wykonywaniem
pracy, a także prowadzeniem działalności gospodarczej; realizowanie czynności
mających na celu wykonywanie decyzji nakazującej cudzoziemcowi wyjazd z terytorium RP; prowadzenie strzeżonych ośrodków i aresztów dla cudzoziemców;
realizacja czynności w zakresie przyjmowania i przekazywania osób na bazie
współpracy z organami innych państw na podstawie umów o readmisji, jak też
rozporządzenia Rady i Parlamentu Europejskiego tzw. Dublin III; uczestniczenie
w czynnościach związanych z ubieganiem się cudzoziemców o ochronę w Polsce.
Działania w zakresie migracji wykonuje także, współpracujący ze Strażą Graniczną, Urząd do spraw Cudzoziemców, który jest instytucją wiodącą i koordynującą wszelkie działania związane z przyjęciem na terytorium
Polski cudzoziemców oraz podejmowaniem decyzji o udzieleniu im ochro314
ny międzynarodowej lub odmowie przyznania statusu uchodźcy. Urząd do
spraw Cudzoziemców jest urzędem administracji rządowej, przy pomocy
którego swoje zadania wykonuje Szef Urzędu do spraw Cudzoziemców, będący centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach
(ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, Dz.U. z 2013 r. poz. 1650
z późn. zm.): wjazdu cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej,
przejazdu przez to terytorium, pobytu na nim i wyjazdu z niego; nadawania
statusu uchodźcy; udzielania ochrony uzupełniającej; udzielania zgody na
pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany; udzielania cudzoziemcom azylu; udzielania ochrony czasowej.
Odrębną specyfiką charakteryzuje się ochrona granicy państwowej na
morzu. Kluczowe zadania w tym zakresie pełni Morski Oddział Straży Granicznej. Odbywa się to przez realizację ustawowych zadań m.in.: nadzoru
nad eksploatacją polskich obszarów morskich oraz przestrzeganiem przez
statki przepisów obowiązujących na tych obszarach. Morski Oddział Straży
Granicznej współdziała także z Marynarką Wojenną w zakresie ochrony granicy państwowej na morzu. Współdziałanie polega na utrzymywaniu stałej
łączności i przekazywaniu przez jednostki współdziałające informacji dotyczących (tekst jedn.: Dz.U. z 2011 r. nr 116, poz. 675 ze zm.): ujawnionych
przestępstw skierowanych przeciwko nienaruszalności granicy państwowej;
wykrycia jednostek pływających zagrażających pokojowi, porządkowi publicznemu lub bezpieczeństwu Rzeczypospolitej Polskiej; wykrycia obcych
okrętów wojennych i samolotów wojskowych na polskich obszarach morskich; wykrycia w zasięgu obserwacji technicznej i wzrokowej nierozpoznanych obiektów nawodnych oraz statków powietrznych; zaobserwowanych
awarii jednostek pływających i statków powietrznych oraz sygnałów wzywania pomocy; zaobserwowanych zanieczyszczeń powierzchni na polskich
obszarach morskich lub w rejonach zagrażających tym obszarom; eksploatacji polskich obszarów morskich oraz naruszenia przez statki przepisów tych
obszarów; planowanych ćwiczeń na morzu.
Priorytetową funkcję w ochronie granicy państwowej w przestrzeni powietrznej Rzeczypospolitej Polskiej pełnią Siły Zbrojne RP. Zadania w tym zakresie
wykonuje Dowódca Operacyjny Rodzajów Sił Zbrojnych przy pomocy organu
dowodzenia obroną powietrzną, którym jest Centrum Operacji Powietrznych
315
Barbara Mróz
– Dowództwo Komponentu Powietrznego (Dz.U. z 2011 r. nr 254, poz. 1522
z późn. zm.). Ciągłość działania systemu obrony powietrznej zapewniona jest
poprzez pełnienie całodobowych dyżurów bojowych przez dyżurne siły i środki, które muszą posiadać zdolność do przeciwdziałania statkom powietrznym
naruszającym granicę państwową lub przepisy wykonywania lotów w przestrzeni powietrznej RP. Dodatkowo ochrona granicy państwowej w przestrzeni
powietrznej odbywa się poprzez: prowadzenie ciągłego rozpoznania radiolokacyjnego przestrzeni powietrznej RP i podejść do jej granic; opracowywanie
i dystrybucję obrazu sytuacji powietrznej; identyfikację obiektów powietrznych;
alarmowanie i powiadamianie o zagrożeniach z powietrza, a także udzielanie
pomocy załogom statków powietrznych będących w niebezpieczeństwie oraz
prowadzenie akcji poszukiwawczo-ratowniczych (Żakowski, 2015).
System zarządzania granicą zewnętrzną
Unii Europejskiej
Po przystąpieniu przez Polskę do Strefy Schengen główny ciężar odpowiedzialności w zakresie kontroli granicznej oraz ochrony granicy państwowej
spoczywa na wschodnim odcinku granicy państwowej, będącym jednocześnie zewnętrzną granicą strefy. Ochrona granic zewnętrznych nakłada na
Polskę odpowiedzialność za zabezpieczenie jednego z najdłuższych odcinków wspólnej lądowej granicy zewnętrznej. Działania podejmowane w tym
zakresie zostały dostosowane do czteropoziomowego systemu zarządzania
granicami zewnętrznymi Unii Europejskiej i realizowane są przede wszystkim przez Straż Graniczną. Przyjęty system zarządzania granicą zewnętrzną
wyodrębnia cztery komplementarne poziomy działania (rys. 2):
 system udzielania wiz – w ramach systemu informacji wizowej Straż Graniczna współpracuje z polskimi służbami konsularnymi Rzeczypospolitej
Polskiej w zakresie konsultowania wniosków wizowych. Uczestniczy także
w pracach sieci oficerów łącznikowych do spraw migracji;
 współpraca z krajami trzecimi, zwłaszcza sąsiednimi, w zakresie przeciwdziałania nielegalnej migracji oraz zagrożeniom granicy – Straż Graniczna
współpracuje i współdziała ze służbami granicznymi, policyjnymi i imigracyjnymi krajów sąsiadujących z Polską, niebędących państwami członkowskimi Unii Europejskiej;
316
 ochrona granicy państwowej i kontrola ruchu granicznego wykonywane
przez służby graniczno-imigracyjne, celne i inne – wzmocnieniem skuteczności działań realizowanych na granicy zewnętrznej (ochrony granicy i odpraw granicznych), zgodnie z przyjętą strategią działania, są jednostki organizacyjne Straży Granicznej oddalone od granicy, prowadzące działania
uzupełniające poza strefą nadgraniczną (tzw. działania kompensacyjne);
 kontrole imigracyjne (legalność pobytu, pracy i zatrudnienia cudzoziemców) prowadzone na terytorium państwa członkowskiego przez służby
graniczno-imigracyjne lub/i inne uprawnione do tego służby i instytucje
– Straż Graniczna zadania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej realizuje we współdziałaniu z innymi służbami bezpieczeństwa publicznego
i bezpieczeństwa państwa oraz instytucjami wchodzącymi w skład polskiego systemu imigracyjnego (Krajowy Punkt Kontaktowy Europejskiej
Sieci Migracyjnej w Polsce, 2011).
Rys. 2.
System zarządzania granicą zewnętrzną Unii Europejskiej
 systemu udziela wiz oraz wykorzystanie sieci oficerów łącznikowych
współpraca z krajami trzecimi w zakresie przeciwdziałania nielegalnej
 migracji oraz zagrożeniem granicy
ochrona granicy państwowej i kontrola ruchu granicznego
 kontrola imiggracykny (legalność pobytu, pracy i zatrudnienia cudzoziem ców prowadzone na terytorium
Źródło: opracowanie własne na podstawie: Praktyczne aspekty zmniejszania skali nielegalnej
migracji w Polsce. Raport krajowy za lata 2004–2010, Krajowy Punkt Kontaktowy Europejskiej
Sieci Migracyjnej w Polsce, https://emn.gov.pl/esm/publikacje/nasze-publikacje/praktyczneaspekty-zmni/13161,Raport-krajowy.html, dostęp: 4.06.2016.
317
Barbara Mróz
Podsumowanie
Potencjał w dziedzinie bezpieczeństwa narodowego przejawia się między
innymi poprzez sprawnie działające narzędzia do zapobiegania i przeciwdziałania zagrożeniom. Bez wątpienia takim narzędziem są wyspecjalizowane służby działające w ramach systemu ochrony granicy państwowej. Ze
względu na posiadane uprawnienia, sposób działania, strukturę organizacyjną i profesjonalizm są w stanie sprostać zmiennemu środowisku bezpieczeństwa, w którym pojawiają się nowe zagrożenia.
Przedstawiona charakterystyka elementów tworzących system ochrony
granicy państwowej zdaje się potwierdzać, iż ochrona granicy państwowej to
zadanie o charakterze wielopłaszczyznowym. Kompleksowa ochrona granicy
państwowej ma charakter wieloaspektowy i poza przybliżonymi, wybiórczo
i w znacznym skrócie, działaniami kontrolno-migracyjnymi, ochronnymi
(na lądzie, morzu i w przestrzeni powietrznej) oraz celnymi, obejmuje też
szereg innych działań. Dotyczą one chociażby wielu czynności ochronnych,
takich jak: ochrona terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przed nielegalnym
przepływem towarów i osób oraz wprowadzaniem substancji i materiałów
niebezpiecznych; zwalczanie przestępczości transgranicznej oraz przestępczości z udziałem cudzoziemców; ochrona obszaru celnego Unii Europejskiej; działania związane z kontrolą sanitarną czy radiacyjną. Kompleksowa
ochrona granicy państwowej wymaga współdziałania zarówno w ramach
systemu ochrony granicy państwowej, jak i z innymi podmiotami, funkcjonującymi w ramach innych podsystemów wykonawczych systemu bezpieczeństwa narodowego.
Literatura
Kitler, W. (2011). Bezpieczeństwo narodowe RP. Podstawowe kategorie, uwarunkowania, system, Warszawa: Akademia Obrony Narodowej. ISBN 9788375231595.
Mróz, B. (2016). Ochrona granicy państwowej – wymiar instytucjonalno-prawny.
W: B. Wiśniewski, A. Osierda, A. Babiński (red.), Administracja bezpieczeństwa.
Wybrane problemy: tom I, Wyższa Szkoła Administracji w Bielsku-Białej, BielskoBiała, s. 113–122.
Sobolewski, G. (2012). Zarządzanie kryzysowe w systemie bezpieczeństwa narodowego.
W: G. Sobolewski, D. Majchrzak (red.), Wybrane zagadnienia zarządzania kryzysowego, Akademia Obrony Narodowej, Warszawa, s. 11–29. ISBN 9788375232110.
318
Wawrzusiszyn, A. (2016). Bezpieczeństwo wewnętrzne Polski wobec zagrożeń międzynarodowych, „Journal of Modern Science” tom 1/28/2016, s. 217–232. ISSN 1734-2031.
Akty prawne i dokumenty normatywne
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (1997).
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 2 listopada 2011 r. w sprawie określenia organu dowodzenia obroną powietrzną oraz trybu postępowania przy stosowaniu
środków obrony powietrznej w stosunku do obcych statków powietrznych niestosujących się do wezwań państwowego organu zarządzania ruchem lotniczym
(Dz.U. z 2011 r. nr 254, poz. 1522 z późn. zm.).
Strategia Bezpieczeństwa Narodowego Rzeczypospolitej Polskiej (2014), BBN, Warszawa.
Ustawa o Straży Granicznej z dnia 12 października 1990 r. (tekst jedn.: Dz.U. z 2011 r.
nr 116, poz. 675 z późn. zm.).
Ustawa z dnia 12 października 1990 r. o ochronie granicy państwowej (tekst jedn.:
Dz.U. z 2015 r. poz. 930 z późn. zm.).
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (tekst jedn.: Dz.U. z 2015 r. poz. 990).
Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2013 r. poz. 1650 z późn. zm.).
https://emn.gov.pl/esm/publikacje/nasze-publikacje/praktyczne-aspekty-zmni
/13161,Raport-krajowy.html, dostęp: 4.06.2016.
Praktyczne aspekty zmniejszania skali nielegalnej migracji w Polsce. Raport krajowy za lata
2004–2010, Krajowy Punkt Kontaktowy Europejskiej Sieci Migracyjnej w Polsce.
Żakowski, S., Ochrona i obrona granicy państwowej w przestrzeni powietrznej Rzeczypospolitej Polskiej – rozwiązania systemowe, https://www.infolotnicze.pl/2015/03/30/
ochrona-i-obrona-granicy-panstwowej-w-przestrzeni-powietrznej-rzeczypospolitej-polskiej-rozwiazania-systemowe/, dostęp: 4.06.2016.
319
Grzegorz Winogrodzki
[email protected]
Journal of Modern
s. 321–346
Military Information – historical view
Abstract
The following article discusses the issues related to the functioning of Polish
security in the period after World War II. This period, in spite of many skeptics,
should be reminded for the next generations.
The members of the National Armed Forces (NSZ) and the officers from
headquarters of the Home Army (AK) had closed access to People’s Army of Poland
(LWP). The officers holding the rank of major and above, who were on duty in the
Polish Army (WP) before 1939, were also negatively assessed. Joining the party
was generally voluntary, but the call to LWP was in most cases forced. It should be
recalled that the management center of the LWP was the Politburo of the Polish
United Workers (Communist) Party. In terms of operational and strategic LWP
was subject to Moscow. Main Directorate of Information of the Polish Army, the
Ministry of Defence, the Committee for Public Safety was the authority of military
counterintelligence in the years 1944–1957. That body, next to the Ministry of Public
Security, was responsible for the mass repressions among the soldiers of the Polish
Army, the Home Army and civilians. Dependence and political subordination of the
Polish People’s Republic to the Soviet Union were visible at every point in post-war
Poland. It had particular importance in the management and administrative structure
of the Special Services, in the bodies of the Ministry of Public Security (MBP) and in
the Military Information as well.
321
Streszczenie
Artykuł porusza zagadnienia związane z bezpieczeństwem funkcjonowania Polski w okresie po drugiej wojnie światowej. Okres ten, pomimo wielu sceptyków nauki historii, powinien być przypominany dla kolejnych pokoleń.
Do LWP nie mieli wstępu członkowie NSZ oraz oficerowie Armii Krajowej (AK)
ze sztabów i dowództw. Negatywnie oceniano również oficerów starszych od stopnia
majora wzwyż, którzy pełnili służbę w Wojsku Polskim (WP) przed 1939 r. O ile
przystąpienie do partii było z reguły dobrowolne, o tyle powołanie do LWP odbywało się w większości wypadków w drodze przymusowej. Należy przypomnieć, że
kierowniczym ośrodkiem LWP było Biuro Polityczne Komitetu Centralnego Polskiej
Partii Robotniczej (PZPR). Pod względem operacyjnym i strategicznym LWP podlegało Moskwie. Główny Zarząd Informacji (Wojska Polskiego/Ministerstwa Obrony
Narodowej) Komitetu do spraw Bezpieczeństwa Publicznego – organ kontrwywiadu wojskowego – działał w Polsce w latach 1944–1957 i odpowiedzialny był – obok
Ministerstwa Bezpieczeństwa Publicznego – za masowe represje wśród żołnierzy
WP, AK oraz ludności cywilnej. Uzależnienie i podległość polityczna PRL-u wobec
Związku Sowieckiego, które były widoczne na każdym kroku w powojennej Polsce,
miały szczególne znaczenie w kierownictwie i strukturze administracyjnej Służb
Specjalnych, zarówno w organach Ministerstwa Bezpieczeństwa Publicznego (MBP),
jak i w Informacji Wojskowej, które były od podstaw budowane na wzór i pod dyktando Moskwy.
Keywords: security, military, management, organization, cooperation
Słowa kluczowe: bezpieczeństwo, wojsko, zarząd, organizacja, współpraca
Wprowadzenie
Całkowite rozwiązanie Polskich Sił Zbrojnych (PSZ) na Zachodzie było
złożonym procesem i dokonało się w 1947 r. Rodzą się jednak wątpliwości przy ustaleniu daty kończącej okres ich istnienia. Z racji operacyjnego
podporządkowania rodzajów sił zbrojnych poszczególnym dowódcom brytyjskim działania demobilizacyjne w PSZ nie były skoordynowane. Dlatego
31 marca, wolą wiceadmirała Jerzego Włodzimierza Świrskiego wyrażoną
w jego ostatnim rozkazie, przestała istnieć marynarka wojenna, a po rozformowaniu, w okresie od lipca 1946 r. do stycznia 1947 r., polskich dywizjonów
lotniczych z dniem 16 kwietnia 1947 r. rozwiązano Dowództwo Polskich Sił
Powietrznych (Smoliński, 1999, s. 100).
322
Ponieważ 10 lipca 1947 r. uroczyście przekazano sztandary i bojowe
odznaczenia oddziałów PSZ do Instytutu Historycznego im. gen. W. Sikorskiego, to dzień ten umownie uznaje się za datę rozwiązania PSZ na
Zachodzie (Smoliński, 1999, s. 100).
Po wieloetapowej demobilizacji (Tochman, 2008, IPN 10/2008/17)
i formalnym rozwiązaniu PSZ w latach 1945–1947 wszyscy powracający
z Zachodu do Polski opanowanej przez komunistów i Związek Sowiecki
traktowani byli jako poważne zagrożenie dla władzy systemu politycznego
w kraju. Dokonywano tego m.in. na podstawie następujących dokumentów:
Zarządzenia Głównego Zarządu Informacji (GZI) nr 2/11764 z 17.10.1946 r.,
Zarządzenia GZI nr 2/13323 z 22.11.1946 r., Dyrektywy GZI nr 7352/3
z 23.10.1947 r., Dyrektywy GZI nr 1/Dz z 12.01.1948 r. (Tkaczew, 1944,
s. 75). Już 18 sierpnia 1945 r. zostały podpisane przez marsz. Michała „Rolę”
Żymierskiego, szefa Ministra Obrony Narodowej (MON), „Wytyczne dla
tworzenia kadr oficerskich Wojska Polskiego”. Stwierdzały one, iż korpus
oficerski LWP musi być nie tylko doskonale wyszkolony, ale także ideowo
i politycznie wychowany.
Termin „Ludowe Wojsko Polskie” (LWP) nigdy nie stał się oficjalną nazwą armii
komunistycznej Polski. W okresie powojennym pojęcie to stosowano głównie
w celach propagandowych, by odróżnić powstałe w 1943 r. formacje zbrojne od
armii Polski niepodległej (przedwojennej i wojennej oraz tzw. drugiej konspiracji).
Tworzenie kadr oficerskich Wojska Polskiego
Do LWP nie mieli wstępu członkowie NSZ oraz oficerowie AK ze sztabów i dowództw. Negatywnie oceniano również oficerów starszych od stopnia majora wzwyż, którzy pełnili służbę w WP przed 1939 r. Z kolei oficerów rezerwy wojska przedwojennego miano powoływać jedynie w miarę
potrzeby po odpowiednim przeszkoleniu (CAW. III-1, t. 390, k. 117). Jednak wszystkich przedwojennych wojskowych władze reżimowe, a zwłaszcza
policja wojskowa, tzw. Informacja Wojskowa MON (IW MON), traktowały
jako potencjalnych wrogów „ludu pracującego miast i wsi”, „wrogów klasowych”, „element obcy i szkodliwy”.
323
Na pierwszym miejscu byli oczywiście oficerowie PSZ na Zachodzie, których określano pogardliwie mianem m.in. „andersowców”, „maczkowców” (od
gen. Maczka), „dwójkarzy” (od Oddziału II Sztabu Głównego, czyli wywiadu)
i „szóstkarzy” (od Oddziału VI, współpraca z krajem). Początkowo w stosunku
do wszystkich oficerów pełniących służbę w LWP przedsięwzięto różne formy
„rozpracowania”, m.in. wprowadzając agentów, zakładając „działania kontrolno-obserwacyjne” itd. Później, od początku 1947 r., wszyscy żołnierze PSZ, którzy nie służyli w „odrodzonym” wojsku, byli systematycznie sprawdzani przez
cywilny aparat MBP (bezpiekę) lub Informację Wojskową MON – jeżeli pełnili
służbę. Przede wszystkim ustalano ich tożsamość, gdzie zamieszkują i pracują,
z kim się kontaktują. Następnym etapem było zakładanie rozpracowania: pojedynczego lub grupowego. Później w wielu wypadkach przychodziło aresztowanie bądź werbunek na tajnego informatora, tj. konfidenta (agenta) bezpieki.
Pod koniec 1945 r. szef GZI LWP płk Jan Rutkowski wydał specjalne zarządzenie, w którym informowano podległe jednostki, iż do 1 lutego 1946 r.
zostanie zdemobilizowanych z LWP ok. 10 tys. oficerów, przy udziale Informacji
Wojskowej. 24 stycznia po odprawie kierownictwa Informacji Wojskowej z II wiceministrem obrony narodowej gen. bryg. Marianem Spychalskim Szef GZI LWP
rozkazał podległym strukturom oczyszczenie korpusu oficerskiego z „wrogiego
i wątpliwego elementu” i dalsze prowadzenie oraz poznawanie i rozpracowanie kierowniczych gremiów korpusu oficerskiego, sztabów jednostek i oddziałów, przez
wprowadzanie tam wykwalifikowanej agentury (CAW, Prot. 1780/90, tom 5, k. 28).
Marian Spychalski (1906–1980), działacz komunistyczny. W 1931 r. związał się z KPP
i prawdopodobnie służbami specjalnymi Rosji Sowieckiej. Wielokrotnie u władz
polskich wstawiał się za nim jego brat, oficer WP Józef Spychalski, późniejszy cc ps.
„Luty”. Członek PPR i pierwszy szef Sztabu Głównego AL, zaś od 1944 r. szef Oddziału
II AL, wg niektórych źródeł współpracował także z gestapo, członek KG PPR (od 1944
r.), a od lipca 1944 r. szef Sztabu LWP. W lutym 1945 r. mianowany gen. bryg., a kilka miesięcy później gen. dyw. i wiceministrem Obrony Narodowej PL. Po 1948 r.
odsunięty od władzy, a w 1950 r. aresztowany przez Informację Wojskową pod zarzutem popierania spisku w wojsku. W 1956 r. przywrócony do łask wraz z Gomułką,
mianowany gen. broni i marszałkiem PRL oraz ministrem obrony narodowej (1963).
W latach 1968–1970 przewodniczący Rady Państwa, następnie na emeryturze (www.
wiking.edu.pl/article.php?id=205, dostęp: 16.01.2012).
324
Jeden z wybitnych działaczy Polski Podziemnej Zygmunt Zaremba z PPS
tak pisał o ówczesnych stosunkach politycznych w kraju: „Sowiecki manewr
polegający na powołaniu do życia własnych partii o tradycyjnych polskich
szwach był szaleńczo sprytny. Zrealizowany za pomocą nieliczącej się z niczym propagandy wspartej terrorem NKWD (i UB – przyp. K.A.T.), z biegiem czasu wydobywał z umęczonego społeczeństwa i wprzęgał do polityki
powolnej wobec Rosji sporą gromadę ludzi. Wchodziły w ten krąg nie tylko
wszystkie elementy zdeprawowane (…), ale również jednostki słabsze, złamane moralnie poczuciem osamotnienia Polski lub naiwnie przyjmujące za
prawdę ultrapatriotyczne hasła PKWN. (…) Partie polityczne koncesjonowane przez Związek Sowiecki, otoczone pomocą NKWD i bacznie przez nie
kontrolowane nabrały dostatecznie ciała, by idąc śladem armii sowieckiej
próbować podboju reszty kraju. Partie te (tj. PPR, SL i SD – przyp. K.A.T.)
nie miały żadnego autorytetu w społeczeństwie (…). Niemniej jednak pozostawiony im przez nowe władze okupacyjne monopol działania politycznego
i organizowania życia polskiego stał się potężnym środkiem penetrowania
społeczeństwa. Sprzyjało temu również rozładowanie atmosfery napięcia
i powszechnej solidarności, jakie nastąpiło z chwilą załamania się okupacji
niemieckiej. Pragnienie spokoju i powrotu do normalnego życia było zbyt
silne, aby dało się zahamować skutecznie i na długo napływ ludzi do tworzącego się jawnego aparatu, przystrojonego zresztą we wszystkie oznaki polskości” (Zaremba, 1991, s. 406).
Do tych partii zaliczała się również Polska Partia Socjalistyczna (PPS) E. OsóbkiMorawskiego i J. Cyrankiewicza, która podszywała się pod PPS-WRN lat okupacji
i w coraz większym stopniu była sterowana przez agenturę sowiecką (Żuławski, 2000,
s. 25–29).
Ta ogólna sytuacja dotyczyła również LWP. O ile przystąpienie do partii
było z reguły dobrowolne, o tyle powołanie do LWP odbywało się w większości wypadków w drodze przymusowej. W „Ludowym” Wojsku Polskim
znalazła się niewielka grupa wyższych oficerów PSZ z Zachodu, którzy
zwłaszcza w ciągu 2 lat powojennych legitymizowali „nową” władzę i sterowany przez nią zbrodniczy system. Ale do czasu…
325
Sfałszowane „wybory” w styczniu 1947 r. pozwoliły komunistom ograniczyć do minimum opozycję parlamentarną (Polskie Stronnictwo Ludowe,
Stronnictwo Pracy), a następnie w krótkim czasie całkowicie ją wyeliminować (Ważniewski, 2001, s. 23–25).
Bolesław Bierut (ur. 18 kwietnia 1892 r., w Rurach Brygidkowskich, zmarł w 1956 r.),
właściwie Bolesław Biernacki, pseudonimy „Bielak”, „Tomasz”, „Janowski”, działacz międzynarodowego ruchu komunistycznego, w latach 1944–1947 prezydent Krajowej
Rady Narodowej (KRN), 1947–1952 prezydent RP, 1952–1954 prezes Rady Ministrów
PRL, 1912–1918 w PPS-Lewicy, następnie w KPP. W latach 1923–1924 członek egzekutywy Komitetu Okręgowego KPP w Zagłębiu Dąbrowskim, 1925–1927 członek Komitetu
Centralnego (KC) KPP. Po ukończeniu w 1930 r. w Moskwie szkoły Międzynarodówki
Komunistycznej przedstawiciel Kominternu i tajny funkcjonariusz NKWD w Bułgarii,
Czechosłowacji i Austrii. W 1933 r. w Polsce skazany na 7 lat więzienia, zwolniony w 1938 r.
na podstawie amnestii. W czasie okupacji funkcjonariusz NKWD, w latach 1939–1941
przebywał w radzieckiej strefie okupacyjnej, 1941–1943 oficjalnie pracownik zarządu
miejskiego w Mińsku na Białorusi. W 1943 r. przerzucony do Polski, wszedł w skład KC
PPR, w latach 1943–1944 członek Sekretariatu, 1944–1956 członek Biura Politycznego
KC PPR, następnie Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej (PZPR), w 1948 r. sekretarz
generalny PZPR, w latach 1954–1956 I sekretarz KC PZPR. Współtwórca KRN, jako jej
przewodniczący, w sierpniu 1944 r. prowadził spotkanie przedstawicieli KRN, PKWN
i ZPP z delegacją rządu na uchodźstwie pod przewodnictwem S. Mikołajczyka, stawiając rząd przed dylematem przyjęcia twardych warunków Moskwy bądź rezygnacji
z udziału w przyszłym rządzie polskim. Stał na czele delegacji polskiej na konferencję pokojową w Poczdamie, gdzie popierał stanowisko Stalina w sprawie powojennych granic Polski. Od 1949 r. przewodniczący Komisji Biura Politycznego KC PZPR
ds. Bezpieczeństwa Publicznego. Odpowiedzialny bezpośrednio za szereg zbrodni
dokonanych przez MBP i GZI WP. Wykonawca programu uzależnienia od ZSRR i sowietyzacji Polski. Zmarł nagle w Moskwie w czasie trwania rozliczeniowego zjazdu KPZR.
Źródło: W niektórych materiałach wymienia się nazwę Rury Jezuickie, jednak w metryce figuruje nazwa Rury Brygidkowskie. Centralne Archiwum KC PZPR (dalej CA KC
PZPR) 254/1 (Rechowicz, 1977, s. 9 oraz Słownik Biograficzny, t. 1, s. 220).
Zapanowała niepodzielnie jedna partia, tj. PPR, a później PZPR, „przewodnia siła narodu” z bratnimi, sojuszniczymi stronnictwami: Stronnictwem
326
Ludowym i Stronnictwem Demokratycznym. Te właśnie partie, jak też LWP,
stały się jednymi z głównych filarów systemu komunistycznego w kraju. Należy przypomnieć, że kierowniczym ośrodkiem LWP było Biuro Polityczne KC
PPR (PZPR) (Instrukcja NK/003/47, pkt 20: „Kadrze oficerskiej rekrutującej
się z krajowców można powierzyć odpowiednie stanowiska pod warunkiem,
że są tam już nasze służby specjalne”).
W latach 1944–1948 w jego skład wchodzili: Bolesław Bierut (Dodatek
specjalny IPN, „Niezależna Gazeta Polska”, 2009, s. 2), Jakub Berman, Hilary
Minc, Marian Spychalski i Władysław Gomułka.
To właśnie gremium podejmowało kluczowe decyzje w sprawie państwa
i „ludowego” wojska, jak również w kwestiach doktrynalno-organizacyjnych
w bardzo szerokim zakresie. Pod względem operacyjnym i strategicznym
LWP podlegało Moskwie na „zasadach sojuszniczych” (Poksiński, Kochański,
Persak, 2003, s. 14–18). Jak słusznie zauważył nieżyjący już znawca tego zagadnienia i historyk wojskowości PRL prof. Jerzy Poksiński, w połowie 1948
r. w tym zbrodniczym zespole na czele z Bierutem wskutek nacisku Moskwy
nastąpiła „silna polaryzacja stanowisk” i zdecydowano się na pełną unifikację
systemów ze swoim suwerenem.
W odniesieniu do armii wyraziło się to przejściem z ewentualności sojuszniczych działań Wojska Polskiego z Armią Sowiecką w obronie zachodniej
granicy Polski, przy ograniczonej suwerenności strategicznej, do całkowitej
rezygnacji z tej suwerenności (Poksiński, 1995, s. 71–73).
Potwierdzała to uchwała Biura Politycznego z 6 listopada 1948 r., w której stwierdzono, że LWP będzie walczyć na wspólnym froncie sił demokratycznych i antyimperialistycznych, jak również nie będzie ono wykonywać
samodzielnych zadań (Archiwum Akt Nowych, KC PZPR I/2, k. 245).
Niejako usankcjonowaniem tych zmian było odwołanie naczelnego dowódcy
WP marszałka ,,Roli” – Żymierskiego, zdegenerowanego generała Polski przedwrześniowej i agenta NKWD, i mianowanie na to stanowisko marszałka sowieckiego Konstantina Rokossowskiego, który był pół krwi Polakiem. Ponadto
w LWP miano zrezygnować ze śpiewania Roty oraz pieśni religijnych po apelach:
Kiedy ranne wstają zorze i Wszystkie nasze dzienne sprawy (Babula, 1998, s. 333).
(Dokonywało się to w ramach opracowanego w 1949 r. planu rozwoju WP w latach 1950–1955, założono w nim m.in., że wojsko powinno być świeckie).
327
Konstanty Rokossowski (ur. 21 grudnia 1896 r. w Warszawie, zm. 3 sierpnia 1968 r.
w Moskwie), marszałek Związku Radzieckiego, 7 października 1949 r. powołany
został na stanowisko ministra obrony narodowej PRL, nadano mu stopień marszałka
Polski. Podczas II wojny światowej dowódca 16. armii (obrona Moskwy), a potem
różnych frontów; w latach 1949–1956 w Polsce minister obrony narodowej
(współodpowiedzialny za represje w WP), wicepremier i członek Biura Politycznego
KC PZPR (Nowa Encyklopedia Powszechna PWN, 2004, s. 242).
Stale i systematycznie spadała też liczba zatrudnionych w LWP oficerów
wywodzących się z PSZ. Jeżeli w latach 1945–1946 było ich 140, to w 1949 r.
ich liczba spadła do 10. Wszyscy powracający żołnierze PSZ z Zachodu musieli się więc zmierzyć z nową rzeczywistością, często dla nich, niekiedy także ich rodzin, bardzo tragiczną. Rozpracowywani w ramach różnych akcji
obiektowych (m.in. pod kryptonimami: „Zachód”, „Mewa”, „Repatriacja”) na
terenie całego kraju pod różnymi pozorami, najczęściej wyimaginowanymi,
mieli stanowić zagrożenie dla nowego totalitarnego systemu.
Raport o działaniach żołnierzy i pracowników Wojskowych Służb Informacyjnych
(WSI) oraz wojskowych jednostek organizacyjnych realizujących zadania w zakresie
wywiadu i kontrwywiadu wojskowego przed wejściem w życie ustawy z dnia 9 lipca
2003 r. o Wojskowych Służbach Informacyjnych w zakresie określonym w art. 67 ust. 1
pkt 1–10 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r.”, op. cit. Przepisy wprowadzające ustawę
o Służbie Kontrwywiadu Wojskowego i Służbie Wywiadu Wojskowego oraz ustawę o służbie funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego i Służby Wywiadu
Wojskowego oraz o innych działaniach wykraczających poza sprawy obronności państwa i bezpieczeństwa Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Instrukcja operacyjna
Zarządu II SG, s. 235, pkt 76. Rozpracowanie z pozycji własnego kraju (w zależności
od potrzeb) polega na poufnym zbieraniu wszelkich danych o kandydacie, zawartych
w jego aktach personalnych w miejscu pracy, w kartotekach MSW, WSW i w terenowych sztabach wojskowych oraz na przeprowadzaniu wywiadów środowiskowych.
Dodatkowe dane o kandydacie uzyskuje się od samego kandydata po nawiązaniu
z nim legendowanego kontaktu osobistego. Kontakt osobisty powinien umożliwić
poznanie cech charakteru kandydata, predyspozycji psychicznych i fizycznych oraz
innych cech jego osobowości, których znajomość jest niezbędna do określenia wartości kandydata i jego przydatności do pracy wywiadowczej.
328
A zatem reżim komunistyczny z całą bezwzględnością i zaciekłością, wykorzystując do tego cały posiadany potencjał państwowy i nie przebierając
w środkach, starał się w różnych sytuacjach i na różne sposoby, często „rodem”
z Rosji Sowieckiej, osaczać, szantażować i łamać wojennych bohaterów II Rzeczypospolitej, zmuszając ich przede wszystkim do pracy agenturalnej w charakterze konfidentów w celu rozpracowywania (inwigilacji) innych żołnierzy.
Różne też były postawy samych rozpracowywanych, od pełnej uległości
w stosunku do władz aparatu terroru, z różnych „życiowych” przyczyn, aż do
czynów niekiedy wzniosłych, nierzadko bohaterskich, polegających przede
wszystkim na odmowie współpracy z bezpieką. I należy stwierdzić z całą stanowczością, że nie były to przypadki odosobnione. A zatem z różnych względów, nie tylko moralnych, należy przedstawiać zarówno tych, którzy nie dali
się złamać i do końca zachowali honor, jak i uległych „mocom zła”. Jednym
z niezłomnych żołnierzy PSZ, który w sposób stanowczy odmówił pracy agenturalnej dla Urzędu Bezpieczeństwa (UB), był plut. Jerzy Ł. Krasula rodem ze
Zwierzyńca na Zamojszczyźnie. W konsekwencji przypłacił to życiem.
Jerzy Ł. Krasula (1917–1962), syn Aleksandra (sekretarza Urzędu Gminy w Zwierzyńcu)
i Magdaleny z domu Dudek, wychowany był w rodzinie pielęgnującej tradycje walk
o niepodległość Ojczyzny. Po ukończeniu szkoły powszechnej i 3-letniej Szkoły
Rzemieślniczej w Chełmie Lubelskim jesienią 1937 r. wstąpił do zasadniczej służby
wojskowej. Skierowano go do I Baonu Panc. w Poznaniu, gdzie w czasie od lutego do
września 1938 r. uczył się w Szkole Podoficerskiej, uzyskując nominację na starszego
strzelca. W czasie pierwszego roku służby wyróżnił się również w strzelaniu. Brał udział
w kampanii wrześniowej w ramach IX Baonu Panc. z Lublina i 18 września przekroczył
granicę z Węgrami, a później przedostał się do Francji i w Parthenay 24 lutego 1940 r.
wstąpił do PSZ. Wcielony do III Baonu Czołgów (1. komp.) w St. Cécile-les-Vignes
z przydziałem do X BKPanc. Po kampanii francuskiej przedostał się do Wielkiej Brytanii
i 24 czerwca 1940 r. otrzymał skierowanie do IV Baonu Czołgów (1. komp.), następnie I Baonu Czołgów. Od 27 sierpnia 1941 r. służył w LXV Baonie Czołgów, a z dniem
13 sierpnia 1942, po reorganizacji w 1. Pułku Panc. 1 stycznia 1944 r. został awansowany
na kaprala. Od sierpnia 1944 r. do maja 1945 r. brał udział w ramach 1. Pułku Panc. 1. DPanc.
w walkach z Niemcami na terenie Francji, Belgii, Holandii, Niemiec (Tochman, słownik
biograficzny, t. 2, wyd. 2, 2007 oraz zaświadczenie nr 1325/47 z 1947 r.; Archiwum IPN
w Poznaniu, 0038/12–18 z. 20, k. 4; Archiwum IPN w Warszawie, BU 00277/1116, t. 1–2).
329
Organizacja i zadania Informacji Wojskowej
Główny Zarząd Informacji (Wojska Polskiego/Ministerstwa Obrony Narodowej) Komitetu do spraw Bezpieczeństwa Publicznego (tzw. Informacja
Wojskowa) – organ kontrwywiadu wojskowego – działał w Polsce w latach
1944–1957, odpowiedzialny był – obok Ministerstwa Bezpieczeństwa Publicznego – za masowe represje wśród żołnierzy Wojska Polskiego, Armii
Krajowej oraz ludności cywilnej.
Główny Zarząd Informacji (Informacja Wojskowa) sformowano w połowie września 1944 r. Pierwotna nazwa brzmiała Zarząd Informacji Naczelnego Dowództwa Wojska Polskiego, następnie w marcu 1945 r. przemianowany
na Główny Zarząd Informacji WP, później Ministerstwa Obrony Narodowej.
3 września Główny Zarząd Informacji MON włączono w skład Komitetu do spraw
Bezpieczeństwa Publicznego, przemianowując go jednocześnie na Główny Zarząd Informacji Komitetu do spraw Bezpieczeństwa Publicznego (GZI KdsBP).
W pierwszych miesiącach tworzący się resort bezpieczeństwa korzystał
z parasola ochronnego Wojsk Wewnętrznych NKWD (Kopka, 2008, s. 2),
którymi dowodził gen. Iwan Sierow.
Iwan Sierow (ur. 16 września 1905 r. na rosyjskiej wsi Afimskaja koło Wołogdy, zm.
1 lipca 1990 r. w Moskwie), oficer Armii Czerwonej, generał – pułkownik, od 1954 r.
do roku szef KGB, następnie od 1958 r. do 1963 r. na stanowisku szefa Wywiadu
Wojskowego GRU. Mianowany 6 marca 1945 r. doradcą NKWD przy Ministerstwie
Bezpieczeństwa Publicznego osobiście, jako gen. Iwanow, przeprowadził
27 i 28 marca 1945 r. aresztowanie 16 przywódców Polski Podziemnej, postawionych
następnie przed sądem w Moskwie (proces szesnastu). Kierował działaniami NKWD
na ziemiach polskich i nadzorował masowe aresztowania byłych akowców. Wydatnie
przyczynił się do rozbicia struktur AK i Polskiego Państwa Podziemnego. Za porwanie
polskich przywódców Stalin odznaczył go tytułem Bohatera Związku Radzieckiego
i awansował do stopnia generała –pułkownika. Bolesław Bierut nadał mu w kwietniu
1946 r. Krzyż Orderu Virtuti Militari IV klasy. Order został odebrany Sierowowi dopiero
w 1995 r. przez prezydenta RP Lecha Wałęsę (Pietrow, Sierow, 2005, s. 416).
Główną dostarczycielką obywateli polskich do obozów NKWD była Zbiorcza Dywizja Wojsk Wewnętrznych NKWD, a od stycznia 1945 r. 64. Dywizja
Wojsk Wewnętrznych NKWD (NWD). Celem tej jednostki było zwalczanie
330
opozycji politycznej (podziemia niepodległościowego) na terytorium Polski,
dezerterów z Ludowego Wojska Polskiego, a także walka zbrojna z oddziałami Ukraińskiej Armii Powstańczej. Działania te określano w oficjalnych i poufnych sprawozdaniach jako „walkę z bandytyzmem”. W jej prowadzeniu pomagały aktywnie struktury polskiego aparatu bezpieczeństwa publicznego.
To gen. Iwan Sierow już po kilku miesiącach pobytu w Lublinie meldował do
Moskwy, że razem z polskimi podwładnymi aresztował „ponad 5450 członków AK i innych przestępców”. Tymczasem trwał werbunek do „polskiej”
bezpieki. O ile do Milicji Obywatelskiej i Wojsk Wewnętrznych (w końcu
1944 r. – 17 tysięcy funkcjonariuszy) młodzi ludzie trafiali z przymusowego
poboru, o tyle do aparatu bezpieczeństwa (wówczas 3 tysiące funkcjonariuszy) przyjmowano głównie ochotników z armii Berlinga i z Armii Ludowej.
W ślad za zimową sowiecką ofensywą w głąb kraju ruszyły grupy operacyjne, których zadaniem była budowa struktur Urzędu Bezpieczeństwa.
„Funkcjonariuszom UB często towarzyszyli oficerowie Informacji Wojskowej” (Terlecki, 2009, s. 6).
Wprawdzie największe sukcesy w „oczyszczaniu” terenu z wrogich elementów nadal odnosiło NKWD, jednak członkowie kolaboranckich formacji
służyli za przewodników i tłumaczy, pozyskiwali donosicieli, udawali partyzantów, organizowali kwatery i zaopatrywali w szaber. Bez przerwy odbywały się aresztowania, zapełniały się więzienia i obozy przejściowe, kolejne
transporty odjeżdżały do Rosji. Od marca 1945 r. działał też Korpus Bezpieczeństwa Wewnętrznego (KBW), liczący ponad 20 tysięcy żołnierzy. Nie
sprawdziły się słowa pieśni, w tym czasie chętnie śpiewanej podczas szkoleń
i na nocnych popijawach:
To dudni nasz krok, krokiem mrok nocy pruj, o inną dziś Polskę idziemy
na bój, o Polską Republikę Rad.
Ale chociaż Urząd Bezpieczeństwa formalnie nie stał się częścią NKWD,
funkcjonariusze UB, a później Służby Bezpieczeństwa (SB), zawsze stali na
straży interesów komunistycznej partii, zapewniającej satelicką podległość
wobec Związku Sowieckiego. Uzależnienie i podległość polityczna PRL wobec
Związku Sowieckiego, które były widoczne na każdym kroku w powojennej
Polsce, miały szczególne znaczenie w kierownictwie i strukturze administraJournal of Modern Science tom 2/29/2016
331
cyjnej Służb Specjalnych, w organach zarówno Ministerstwa Bezpieczeństwa
Publicznego (MBP), jak i w Informacji Wojskowej, które były od podstaw
budowane na wzór i pod dyktando Moskwy.
Schemat 1.
Satelicka podległość wobec NKWD (Sowietów)
urząd
Bezpieczeństwa
(UB)
NKWD
Służba
Bezpieczeństwa
(SB)
Informacja
Wojskowa
Do służby w Informacji Wojskowej rekrutowano szczególnie ze służby zasadniczej oraz zawodowej, choć oczywiście nie tylko. Często przy werbowaniu informatorów dochodziło do nieporozumień z bezpieką (MBP). Rywalizacja w werbowaniu agentów – informatorów między Informacją Wojskową
a bezpieką była codziennością. Największą liczbę werbowania agentury do
Głównego Zarządu Informacji WP zanotowano w 1952 r., kiedy to na 356 481
żołnierzy Wojska Polskiego agentura Informacji liczyła 24 025 osób. W tym
okresie co siódmy żołnierz Wojska Polskiego był „na kontakcie” rezydenta
lub oficera Informacji.
332
Punkt 24. Kierownikiem rezydentury pod przykryciem jest rezydent, który z zasady jest pracownikiem kadrowym wywiadu. W niektórych, wyjątkowych wypadkach
funkcję tę może pełnić współpracownik. Rezydentów dobiera się spośród najbardziej
doświadczonych i przygotowanych pod względem wywiadowczym pracowników
wywiadu (Instrukcja operacyjna Zarządu II Sztabu Generalnego WP, s. 226).
Schemat 2.
Stan zwerbowanych do współpracy z GZI WP w 1952 r.
Stan WP 356481 osób
Agentura Informacji 24025
osób
Zatwierdzono tzw. normę, że w każdym plutonie WP powinien być przynajmniej jeden agent – informator Wojskowych Służb Specjalnych.
Agent – jest to obywatel obcego państwa, bezpaństwowiec, a w niektórych wypadkach obywatel polski stale zamieszkały za granicą, planowo i w sposób tajny
pozyskany do współpracy z wywiadem. Warunkami kwalifikującymi przydatność
agenta do pracy wywiadowczej są: jego zgoda i pełna świadomość współpracy
z wywiadem, lojalność, możliwości zdobywania i przekazywania informacji lub materiałów posiadających określoną wartość wywiadowczą, posiadanie obiektywnych
możliwości w zakresie wykonywania pomocniczych zadań wywiadowczych, ścisłe
przestrzeganie zasad tajności pracy, podporządkowanie się dyspozycjom wywiadu
w postępowaniu i realizacji zlecanych zadań (Instrukcja operacyjna Zarządu II Sztabu
Generalnego WP, pkt 32, s. 220).
333
Informacja Wojskowa zajmowała się także zdobywaniem, opracowywaniem i przekazywaniem kierownictwu PZPR materiałów i informacji wywiadowczych o przeciwnikach PRL. Oczywiście nie zajmowała się tylko sprawami o charakterze kontrwywiadowczo-informacyjnym na tle wojskowym.
Brała zaś czynny udział, obok bezpieki (Ministerstwa Bezpieczeństwa Publicznego), w walce z podziemiem. Od 1944 r., kiedy rozpoczęły się aresztowania żołnierzy Armii Krajowej i nie tylko, do 1957 r. Główny Zarząd Informacji Wojska Polskiego aresztował ok. 17 tys. osób cywilnych i wojskowych.
Według najnowszych wyników badań prowadzonych w Instytucie Pamięci
Narodowej w latach 1944–1956 orzeczono w Polsce ponad 8 tys. wyroków
śmierci. Aż 5650 z nich zapadło przed sądami wojskowymi (wykonano
2810 – 49,7%). Większość wyroków śmierci orzeczono i wykonano w latach
1944–1948 (Szwagrzyk, 2007, s. 8).
Po ucieczce pilotów – ppor. Franciszka Jaźwińskiego (3 marca 1953 r.)
oraz Franciszka Jareckiego dwa miesiące później – postanowiono dokonać
tzw. penetracji Wojska Polskiego, zwłaszcza wojsk lotniczych i obrony przeciwlotniczej.
Skrajnemu ryzyku, z jakim związana była próba ucieczki, towarzyszyła skrajna desperacja. „Byłem gotów strzelać do swoich kolegów, nie miałem powrotu, musiałem dolecieć albo zginąć” – to słowa pilota ppor. Franciszka Jaźwińskiego, który w maju 1953 r.
uprowadził samolot na Bornholm (jesienią 1997 r., gdy był w Polsce, udzielił wywiadu
„Gazecie Wyborczej”. Zob. Jacek Hugo Bader, Ucieczka z klubu orląt, „Magazyn Gazety
Wyborczej” z 19.12.1997 r.). Miał zresztą za sobą dramatyczne przykłady. W 1951 r., po
nieudanej próbie uprowadzenia samolotu, został rozstrzelany podoficer z Oficerskiej
Szkoły Lotniczej w Dęblinie. W 1952 r. to samo spotkało instruktora w tejże szkole,
ppor. Edwarda Pytko; gdy uciekał samolotem do Niemiec Zachodnich, przechwycili
go nad terytorium NRD lotnicy radzieccy, zmusili do lądowania i wydali władzom
polskim. (W komunikacie informującym o tym wydarzeniu podano, że przechwyciło
go „lotnictwo sojusznicze”, żeby nie posądzać Związku Radzieckiego o nadzorowanie
przestrzeni powietrznej „suwerennego” przecież państwa).
Zdarzali się uciekinierzy dostarczający informacji szczególnie trudno dostępnych dla zachodnich wywiadów lub dysponujący rozległą wiedzą o sprawach wojskowych. Do tych
pierwszych należał ppor. pilot Franciszek Jarecki. 5 marca 1953 r., w dniu śmierci Stalina
(o czym zapewne dowiedział się już za granicą), uprowadził na Bornholm ,,MiGa-15”,
334
samolot odrzutowy radzieckiej konstrukcji, jeden z nielicznych wówczas w Polsce egzemplarzy przekazanych nam do celów szkoleniowych. Duńczycy zwrócili maszynę
po kilku tygodniach ze śladami odlewów gipsowych. Pilot, po otrzymaniu w Londynie
Krzyża Zasługi z Mieczami z rąk gen. Andersa, został przewieziony do USA, gdzie przyjął
go prezydent Eisenhower. Otrzymał 50 tys. dolarów i obywatelstwo bez przepisanych
siedmiu lat pobytu, „usynowił” go jeden z kongresmanów polskiego pochodzenia.
Za pomocą agentury z Ministerstwa Bezpieczeństwa Publicznego i Informacji Wojskowej między innymi w tym celu 1 czerwca 1953 r. szef GZI WP
wydał następujący rozkaz: „Szczególną uwagę należy zwrócić na rozpoznanie
oblicza moralno-politycznego pilotów posiadających rodzinę lub krewnych
w krajach kapitalistycznych, przejawiających negatywne nastroje, utrzymujących podejrzane kontakty i mających nieskrystalizowane poglądy polityczne.
Zacieśnić współpracę z miejscowymi organami bezpieczeństwa publicznego
w celu zorganizowania pracy agenturalno-operacyjnej w otoczeniu. Więcej
wysiłków włożyć w wszechstronne rozpoznanie podchorążych oficerskich
szkół lotniczych”. Sformowany w 1944 r. Główny Zarząd Informacji w latach
1944–1956 był nadzorowany przez: Naczelnego Dowódcę WP gen. broni
M. Żymierskiego (1944–1945), I Wiceministra gen. dyw. Mariana Spychalskiego (30.10.1945–11.03.1949), I Wiceministra gen. bryg. E. Ochaba
(11.03.1949–24.01.1950), Ministra ON marsz. Konstantego Rokossowskiego
(24.01.1950–10.1956).
Edward Ochab (1906–1989), działacz KPP, oficer polityczny w 1. Dywizji Piechoty im.
T. Kościuszki, członek PKWN, przewodniczący Centralnych Związków Zawodowych,
wiceminister Obrony Narodowej i szef Głównego Zarządu Politycznego w WP. Po
śmierci Bieruta I sekretarz KC PZPR w 1956 r. i przewodniczący Rady Państwa w latach
1964–1968 (Drabik, Jarosz, Mroczek, 2009, s. 2).
Do naczelnych zadań Głównego Zarządu Informacji należały m.in.: walka z wymierzoną przeciwko Siłom Zbrojnym działalnością obcego wywiadu
państw kapitalistycznych i jego ekspozytur spośród reakcyjnych ugrupowań
emigracyjnych, walka z wymierzoną przeciwko wojsku wrogą działalnością
reakcyjnych elementów w kraju, próbami tworzenia w wojsku nielegalnych
335
organizacji, wrogą działalnością polityczną i terrorystyczną, zapobieganie akcjom dywersji i dezercji, zabezpieczenie nienaruszalności tajemnicy wojskowej.
30 września w Lublinie Naczelny Dowódca Wojska Polskiego gen. broni M. „Rola” – Żymierski podpisał ściśle tajny rozkaz nr 60 z 1944 r., o nazwie ustawa o Zarządzie Informacji Wojska Polskiego i jego organach (CAW,
1812/92, t. 171).
Z ww. dokumentu wynika, iż Zarząd Informacji (ZI) wchodził w skład
Sił Zbrojnych Polski. Szef ZI podlegał bezpośrednio Naczelnemu Dowódcy
Wojska Polskiego i wykonywał tylko jego rozkazy. Organy informacji były
scentralizowaną organizacją we frontach i okręgach. Organy informacji (zarządy informacji frontu i wydziały informacji armii, korpusów, dywizji, brygad, okręgów wojskowych i innych jednostek i urzędów Wojska Polskiego)
podlegały tylko swoim wyżej stojącym organom. Organy informacji informowały dowództwo odpowiednich jednostek, formacji i urzędów Wojska
Polskiego o rezultatach walki z agenturą przeciwnika, o przedostawaniu się
do jednostek armii polskiej przestępczych elementów i rezultatach walki ze
zdradą stanu. Na organy informacji nałożone były zadania związane z walką
ze szpiegostwem, dywersją terrorystyczną i inną destrukcyjną działalnością
zagranicznych wywiadów w jednostkach i urzędach Wojska Polskiego. Walka
z członkami antypaństwowych partii, którzy przedostawali się do jednostek
i urzędów Wojska Polskiego, by prowadzić destrukcyjną działalność przeciw
Polskiemu Komitetowi Wyzwolenia Narodowego. Zarząd Informacji przeprowadzał niezbędne agenturalno-operacyjne i inne przedsięwzięcia w celu
stworzenia na froncie warunków wykluczających możliwość bezkarnego
przejścia agentury przeciwnika przez linię frontu, miał stwarzać linię frontu
nie do przebycia dla szpiegowskich i innych przestępczych elementów. Kolejnym zadaniem Zarządu Informacji była walka ze zdradą stanu w jednostkach
i urzędach Wojska Polskiego (przejście na stronę wroga, ukrywanie szpiegów
i okazywanie pomocy w pracy przestępczego elementu).
Wszystkich aresztowanych lub zatrzymanych przez organy informacji
– agentów, dywersantów, spadochroniarzy, terrorystów wywiadu przeciwnika, mających zadania zbierania szpiegowskich informacji o dyslokacji i stanie
liczbowym jednostek Armii Czerwonej, o jej rezerwach, składach z bronią,
żywnością, lotniskach, składach benzyny, dokonania dywersji na transportach
336
kolejowych, w celu zerwania wojskowego przewozu, i innych szczególnie ważnych obiektach Armii Czerwonej, popełnienia terrorystycznych aktów przeciw przedstawicielom rządu radzieckiego i dowódczo-sztabowego składu Armii Czerwonej lub przedostania się z tymi zadaniami na terytorium Związku
Radzieckiego, oraz oficjalnych współpracowników wywiadowczych i kontrwywiadowczych organów państw walczących przeciw ZSRR i uczestników antyradzieckich organizacji (białogwardyjskie, kunowskie i inne) – obejmował
rozkaz niezwłocznego oddawania organom SMIERSZ Armii Czerwonej, ze
względu na to, że ta kategoria przestępców na terytorium Polski aresztowana
była samodzielnie przez organy SMIERSZ Armii Czerwonej.
SMIERSZ – radziecka służba specjalna o szerokim zakresie działalności kontrwywiadowczej, powołana przez Józefa Stalina. Nazwa pochodzi od hasła Smiert szpionam
(śmierć szpiegom). Do jej kompetencji należało prowadzenie operacji kontrwywiadowczych, a także zwalczanie zdrajców, dezerterów i markierantów. Dysponowała
w tym zakresie pełną jurysdykcją nad siłami zbrojnymi i jednostkami NKWD. (…).
Smiersz dzielił się na pięć zarządów: I – Zarząd Informacyjny, służba agenturalna w siłach zbrojnych od poziomu kompanii, w celu stałego śledzenia oficerów i żołnierzy,
II – Zarząd Operacyjny, III – Zarząd Archiwalno-Dokumentacyjny, IV – Zarząd Śledczy,
V – Zarząd Sądowniczy, organizacja specjalnych trybunałów wojskowych, „trójek
sądowniczych” (dawniej: OSO). Personel Smiersza rekrutował się głównie z Osobych
Otdiełów. Wszyscy funkcjonariusze Smiersza, kobiety i mężczyźni, od wyższych oficerów do urzędników, sekretarek i maszynistek, posiadali stopnie oficerskie. (…)
(Polmar, Allen, 2000, s. 527).
Zarząd Informacji i jego organy miały prawo prowadzić pracę agenturalno-informacyjną, dokonywać w ustalonym porządku wyjęć, rewizji i aresztowania żołnierzy Wojska Polskiego, a także osób z nimi związanych spośród
ludności cywilnej, podejrzewanych o przestępczą działalność; prowadzić
śledztwa w sprawach aresztowanych, a następnie kierować te sprawy, po
uzgodnieniu z organami prokuratury, do rozpatrzenia w odpowiedniej instancji sądowej; stosować rozmaite specjalne przedsięwzięcia mające na celu
wykrycie wrogiej działalności agentury zagranicznych wywiadów i innych
przestępczych elementów; wzywać w razie operacyjnej konieczności na przesłuchania szeregowych i oficerów Wojska Polskiego.
337
Schemat 3.
Zestawienie składu Zarządu Informacji
-
i
i
W skład Zarządu Informacji wchodziły:
 Oddział I – praca agenturalno-operacyjna w organach Zarządu Sztabu
Głównego Wojska Polskiego,
 Oddział II – walka z agenturą przeciwnika i poszukiwanie jej, przesłuchiwanie jeńców wojennych będących przedmiotem zainteresowania organów informacji,
 Oddział III – kierowanie pracą podległych organów informacji (front, armia, korpus i okręgi wojskowe),
 Oddział IV – śledczy,
 Oddział V – rewizje, aresztowania, ustanowienie, zewnętrzna obserwacja,
 Oddział VI – personalny dobór i przygotowanie kadr oraz formowanie
nowych organów informacji,
 Oddział VII – ewidencja i statystyka operacyjna,
 Oddział VIII – szyfry i łączność; Administracyjno-gospodarczo-finansowe i materialno-gospodarcze zabezpieczenie zarządu; Komendantura.
W jednostkach organizowane były następujące organy informacji: Zarząd Informacji Frontu, Wydziały Informacji armii, okręgów, korpusów,
338
dywizji, brygad i pułków zapasowych. Struktura organów informacji niższego szczebla była podobna do struktury Zarządu Informacji Naczelnego
Dowództwa Wojska Polskiego i zatwierdzana przez Naczelnego Dowódcę
Wojska Polskiego.
W celu zabezpieczenia pracy operacyjnej, konwojowania, ochrony aresztowanych i miejsc uwięzienia dla organów informacji wydzielano następujące jednostki Wojska Polskiego: dla Zarządu Informacji Naczelnego Dowództwa i Zarządu Informacji Frontu – kompanię (ok. 100 osób), natomiast dla
Wydziałów Informacji korpusu, dywizji i pułków zapasowych – pluton (ok.
30 osób). Organy informacji kompletowane były w drodze specjalnego doboru wśród oficerów WP. Przygotowanie kadr dla organów informacji wymagało utworzenia specjalnej szkoły w Zarządzie Informacji przy Naczelnym
Dowództwie WP. Pracownikom organów informacji nadawane były stopnie
obowiązujące w Wojsku Polskim, ponadto nosili mundury, naramienniki
i dystynkcje ustalone dla odpowiednich rodzajów broni Wojska Polskiego.
Podtrzymywały one (organy informacji) w swej pracy ścisłe kontakty z odpowiednimi organami SMIERSZ Armii Czerwonej, bezpieczeństwa publicznego, milicji i wywiadu Wojska Polskiego, wzajemnie orientując się w sytuacji
i udzielając nawzajem stosownych informacji.
Sytuacja zmieniła się nieco po 1956 r., po dojściu do władzy Władysława
Gomułki.
Władysław Gomułka pseudonim „Wiesław” (1905–1982), polski działacz komunistyczny, polityk. Członek KPP od 1926 r. W latach 1934–1935 przebywał w Moskwie,
w okresie II Rzeczypospolitej dwukrotnie więziony. Od 1942 r. w PPR (członek władz),
w latach 1943–1945 sekretarz, następnie sekretarz generalny KC PPR, 1944–1948
członek Biura Politycznego KC i sekretarz generalny partii. Inicjator KRN. W latach
1944–1949 I wicepremier, 1945–1949 minister Ziem Odzyskanych. W 1948 r. oskarżony o tzw. odchylenie prawicowo-nacjonalistyczne, w latach 1951–1954 więziony,
usunięty z PZPR. W 1956 r. przyjęty do partii i wybrany na I sekretarza KC PZPR, cieszył
się początkowo dużym poparciem społecznym, występując jako zwolennik umiarkowanych reform i przeciwstawiając się naciskom radzieckim. Stopniowo odstępował
od tej linii politycznej. W latach 60. zaostrzył walkę z Kościołem, a także z partyjnymi
intelektualistami (np. z L. Kołakowskim), w 1968 r. poparł interwencję wojsk państw
Układu Warszawskiego w Czechosłowacji oraz był odpowiedzialny za przebieg wyda-
339
rzeń marcowych (m.in. represje wobec studentów, posunięcia o charakterze antysemickim, zaostrzenie cenzury). W grudniu 1970 r. na jego polecenie krwawo stłumiono
manifestacje na Wybrzeżu, gdzie zginęło kilkadziesiąt osób. W wyniku poważnego
kryzysu politycznego 20 grudnia 1970 r. został zmuszony przez część własnego aparatu i zwolenników E. Gierka do rezygnacji ze stanowiska I sekretarza KC i członka
Biura Politycznego KC PZPR, a w 1971 r. pozbawiony innych stanowisk i przeniesiony
na emeryturę (Gontarczyk, 2003, s. 21).
Większość oficerów radzieckich została odesłana do kraju, obniżył się
wpływ radzieckiego wywiadu wojskowego GRU.
GRU – Zarząd Głównego Wywiadu (Głównoje Razwiedywatielnoje Uprawlenie); struktura radzieckiego (później rosyjskiego) wywiadu wojskowego, nazywana także IV
Zarządem Sztabu Generalnego; używano również wojskowego oznaczenia ,,jednostka 44388”. Po rozpadzie Związku Radzieckiego, wobec znacznej redukcji aparatu
i ograniczenia zakresu działalności agencji wyrosłych na gruzach KGB, znaczenie GRU
znacznie wzrosło. GRU zostało utworzone 21 października 1918 r. dekretem Lenina, na
wniosek komisarza wojny Lwa Trockiego, jako Registrup (Registracyonnoje Uprawlenie
– Zarząd Rejestracyjny Sztabu Polowego Rewolucyjnej Rady Wojennej Republiki)”.
(…) „Nazwa GRU pojawiła się oficjalnie dopiero w lutym 1942 r., używano jej jednak
niemal od samego początku”. (…). „Poza gromadzeniem danych rozpoznania strategicznego i rozpoznania taktycznego od pierwszych chwil swego istnienia GRU zajmowało się wywiadem gospodarczym ze szczególnym uwzględnieniem przemysłu
zbrojeniowego” (Polmar, Allen, 2000, s. 224–228).
Nie dotyczyło to Oddziału II, który zawsze znajdował się pod dużą kontrolą GRU i KGB. 5 września 1950 r. Główny Zarząd Informacji Wojska Polskiego (GZI WP) przemianowano na Główny Zarząd Informacji Ministerstwa Obrony Narodowej (GZI MON).
Po wprowadzeniu organizacji zarządowej w maju 1952 r. struktura Głównego Zarządu Informacji MON przedstawiała się następująco:
 Zarząd I – ochrona kontrwywiadowcza Sztabu Generalnego Wojska Polskiego,
 Zarząd II – ochrona kontrwywiadowcza pozostałych jednostek organizacyjnych Sił Zbrojnych,
340
 Zarząd III – działania kontrolno-instruktorskie w ogniwach GZI,
 Zarząd IV – śledczy,
 Oddział V – obserwacja,
 Samodzielny Wydział VI – kadry,
 Oddział VII – biuro studiów,
 Oddział VIII – zaopatrzenie,
 Oddział IX – zagadnienia polityczne i specjalne,
 Oddział X – oficerowie radzieccy,
 Oddział XI – kontrola prasy,
 Oddział XII – ds. powszechnej organizacji Służby Polsce.
Schemat 4.
Zestawienie składu Głównego Zarządu Informacji Ministerstwa Obrony Narodowej
341
W terenie podlegały mu Okręgowe Zarządy Informacji, przy dowództwach okręgów wojskowych i rodzajach wojsk – Marynarki Wojennej
i Wojsk Lotniczych, oraz oddziały, wydziały i sekcje informacji w korpusach, dywizjach, brygadach, garnizonach, szkołach oficerskich i pułkach.
W okresie funkcjonowania Zarządu Informacji Naczelnego Dowództwa
Wojska Polskiego (ZIND WP), Kierownictwa Informacji WP oraz Głównego Zarządu Informacji (Wojska Polskiego/Ministerstwa Obrony Narodowej/Komitetu do spraw Bezpieczeństwa Publicznego) stanowiska szefów
tych instytucji pełnili kolejno:
 płk Piotr Kożuszko – od lipca 1944 r. do 15 grudnia 1945 r.,
 płk Jan Rutkowski – od 15 grudnia 1945 r. do 25 kwietnia 1947 r.,
 płk Stefan Kuhl – od 25 kwietnia 1947 r. do 6 czerwca 1950 r.,
 płk Dmitrij Wozniesienski (p.o.) – od 6 czerwca 1950 r. do l kwietnia 1951 r.
(płk D.W. pełnił dwa razy funkcję szefa, pierwszy raz jako czasowo pełniący obowiązki),
 płk Dmitrij Wozniesienski – l kwietnia 1951 r. do 21 grudnia 1953 r.,
 płk Karol Bąkowski – od 21 grudnia 1953 r. do 8 grudnia 1956 r.,
 płk Aleksander Kokoszyn – od 8 grudnia 1956 r. do 10 stycznia 1957 r.
Aleksander Kokoszyn (ur. 18 grudnia 1904 r. w Rubieżewicach, powiat Stołpce, zm.
24 stycznia 1979 r. w Warszawie), ślusarz, członek KPP, działacz PPR, generał brygady
LWP, oficer PRL-owskich wojskowych służb specjalnych, m.in. szef Głównego Zarządu
Informacji MON, a po likwidacji GZI i utworzeniu Wojskowej Służby Wewnętrznej
pierwszy jej szef. Absolwent kursów NKWD w Smoleńsku, w 1942 r. pracował w tajnej drukarni PPR i GL w Warszawie wraz z żoną – Stanisławą Sowińską, aresztowany przez gestapo, trafił do obozu koncentracyjnego, w latach 1945–1946 zastępca
szefa Wydziału Informacji Łódzkiego Okręgu Wojskowego, a do grudnia 1948 r. szef
Wydziału I GZI WP, odpowiedzialnego za ochronę kontrwywiadowczą Instytucji
Centralnych Ministerstwa Obrony Narodowej. Następnie w latach 1949–1956 pełnił
funkcję zastępcy dowódcy Wojskowego Korpusu Górniczego. Jego zastępcą do spraw
kontrwywiadu był płk Tadeusz Pietrzak, późniejszy komendant główny MO. 8 grudnia 1956 r. Kokoszyn zastąpił na stanowisku szefa GZI MON płk. Karola Bąkowskiego.
Jako nowy szef miał za zadanie zreorganizować tzw. Informację Wojskową oraz oczyścić jej struktury z oficerów, na których ciążyły zarzuty stosowania brutalnych metod
342
podczas śledztwa. Działania te w szybkim tempie doprowadziły do stworzenia nowej
formacji, czyli Wojskowej Służby Wewnętrznej. Wraz ze zniesieniem KdsBP (na mocy
zarządzenia nr 347 Prezesa Rady Ministrów z 28 listopada 1956 r.) organa Informacji
Wojskowej zostały wcielone do MON, a organa Informacji Wojsk Wewnętrznych (tj.
Wojska Ochrony Pogranicza i Korpus Bezpieczeństwa Wewnętrznego) do Ministerstwa
Spraw Wewnętrznych (MSW). Na mocy zarządzenia nr 1 Ministra Obrony Narodowej
z dnia 10 stycznia 1957 r. o powołaniu Wojskowej Służby Wewnętrznej (WSW) organa Informacji Wojskowej zostały zniesione. Aleksander Kokoszyn 14 stycznia 1957 r.
stanął na czele nowej formacji (WSW). Kierował nią aż do listopada 1964 r., w międzyczasie awansując do stopnia generała brygady. W latach 1965–1967 był sekretarzem
Komitetu Partyjnego Instytucji Centralnych MON, 1967–1970 prezesem Zarządu
Głównego Związku Inwalidów Wojennych i Wojskowych PRL. W stanie spoczynku od
1970 r. W latach 1959–1968 zastępca członka KC PZPR (Królikowski, 2010, s. 97–200).
Jeżeli chodzi o wstąpienie do organów informacji (bez oficerów Armii
Czerwonej), to wynika, że do służby informacji najwięcej, bo aż 490 (67%),
oficerów wstąpiło w latach 1945–1946. Oznaczało to, że ta grupa o najniższych kwalifikacjach zdominowała korpus oficerski omawianej służby. Skutki
tego widoczne są w korpusie oficerów informacji z 1955 r.
Podsumowanie
Można stwierdzić, iż bezpieczeństwo państwa (Polski) uzależnione było
od modelu zarządzania i funkcjonowania wojskowych służb specjalnych.
Uzależnienie i podległość polityczna PRL wobec Związku Sowieckiego, które
były widoczne na każdym kroku w powojennej Polsce, miały szczególne znaczenie zarówno w kierownictwie i strukturze administracyjnej Służb Specjalnych, w organach Ministerstwa Bezpieczeństwa Publicznego, jak i w Informacji Wojskowej, które były od podstaw budowane na wzór i pod dyktando
Moskwy. Zapanowała niepodzielnie jedna partia, tj. PPR, a później PZPR,
„przewodnia siła narodu” z bratnimi, sojuszniczymi stronnictwami: Stronnictwem Ludowym i Stronnictwem Demokratycznym. Te właśnie partie,
jak też LWP, stały się jednymi z głównych filarów systemu komunistycznego
w kraju. Należy przypomnieć, że kierowniczym ośrodkiem LWP (Instrukcja
NK/003/47 pkt 20. „Kadrze oficerskiej rekrutującej się z krajowców można
343
powierzyć odpowiednie stanowiska pod warunkiem, że są tam już nasze służby specjalne”) było Biuro Polityczne KC PPR (PZPR). W latach 1944–1948
w jego skład wchodzili: Bolesław Bierut (Dodatek specjalny IPN, 2009, s. 2),
Jakub Berman, Hilary Minc, Marian Spychalski i Władysław Gomułka. To
właśnie gremium podejmowało kluczowe decyzje w sprawie państwa i „ludowego” wojska, jak również w kwestiach doktrynalno-organizacyjnych w bardzo szerokim zakresie. Pod względem operacyjnym i strategicznym LWP
podlegało Moskwie na „zasadach sojuszniczych” (Poksiński, Kochański,
Persak, 2003, s. 14–18).
Literatura
45 zasad zniewolenia – Instrukcja NK/003/473, „Chicagowski Dziennik Związkowy
– Zgoda. Wydanie Weekendowe”. POLISH DAILI ZGODA, 1 września 1989 r.
Cenckiewicz, S. (2011). Długie ramię Moskwy, Warszawa: Wydawnictwo Zysk i S-ka.
ISBN 9788375068757.
Dodatek specjalny IPN, ,,Niezależna Gazeta Polska”, Warszawa, 6 lutego 2009 r., s. 2.
Drabik, R., Jarosz, R., Mroczek, M. (2009). Siedmiu wspaniałych, dodatek specjalny
IPN ,,Niezależna Gazety Polska”, 6 lutego 2009 r., s. 2.
Gontarczyk, P. (2003). Polska Partia Robotnicza. Droga do władzy 1941–1944, Warszawa: Wydawnictwo Fronda. ISBN 8391106349.
Kopka, B. (2008). System represji w Polsce 1944–1950, dodatek historyczny IPN ,,Nasz
Dziennik” 12/2008 (nr 19), s. 2.
Królikowski, J. (2010). Generałowie i admirałowie Wojska Polskiego 1943–1990, t. 2:
I–M, Toruń: Wydawnictwo Adam Marszałek. ISBN 978-83-7611-800-0.
Nowa Encyklopedia Powszechna PWN (2004), s. 242 (tom 7). Warszawa: Wydawnictwo Naukowe PWN.
Pietrow, N., Sierow, I. (2005). Pierwszy przewodniczący KGB [ros.], Moskwa. ISBN
5-85646-129-0.
Poksiński, J. (1995). Losy niektórych wyższych dowódców PSZ na Zachodzie i AK
w Polsce powojennej. W: S. Zwoliński (red.), Naczelni Wodzowie i wyżsi dowódcy
Polskich Sił Zbrojnych na Zachodzie, Warszawa: Acta Politica.
Poksiński, J., Kochański, A., Persak, K. (2003). Kierownictwo PPR i PZPR wobec wojska 1944–1956, Warszawa: Instytut Studiów Politycznych Polskiej Akademii Nauk.
ISBN 8388490362.
344
Polmar, N., Allen, T.B. (2000). Księga Szpiegów, Encyklopedia, Warszawa, s. 527.K.A.
Potyrała, B., Szczegóła, H. (1997). Czerwoni marszałkowie. Elita Armii Radzieckiej
1935–1991, Zielona Góra: Wydawnictwo WSP im. Tadeusza Kotarbińskiego. ISBN
8386832231.
Raport o działaniach żołnierzy i pracowników WSI oraz wojskowych jednostek organizacyjnych realizujących zadania w zakresie wywiadu i kontrwywiadu wojskowego
przed wejściem w życie ustawy z dnia 9 lipca 2003 r. o Wojskowych służbach Informacyjnych w zakresie określonym w art. 67 ust. 1 pkt 1–10 ustawy z dnia 9 czerwca
2006 r. ,,Przepisy wprowadzające ustawę o Służbie Kontrwywiadu Wojskowego oraz
Służbie Wywiadu Wojskowego” oraz o innych działaniach wykraczających poza sprawy obronności państwa i bezpieczeństwa Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej,
Warszawa 2007, http://www.rodaknet.com/raport_wsi.pdf, dostęp: 12.04.2015.
Rechowicz, H. (1977). Bolesław Bierut: 1892–1956. Warszawa: PWN.
Słownik Biograficzny Działaczy Polskiego Ruchu Robotniczego (1978), t. 1, Warszawa, s. 220.
Smoliński, J. (1999). Polskie władze państwowe i wojskowe na uchodźstwie, Warszawa:
KONJAN.
Szwagrzyk, K. (2007). Mordy sądowe w Polsce 1944–1956. Osiem tysięcy wyroków
śmierci, dodatek IPN „Rzeczpospolita”, „Najnowsza historia Polaków. Oblicza PRL”
nr 4 z 4 grudnia 2007 r., s. 8.
Terlecki, R. (2009). Bezpieka, narzędzie terroru, dodatek historyczny „Rzeczpospolitej”
i Instytutu Pamięci Narodowej, Triumf Komuny, z 30 kwietnia–1 maja 2009 r., s. 6.
Tkaczew, W. (1994). Powstanie i działalność organów informacji Wojska Polskiego
w latach 1943–1948. Kontrwywiad Wojskowy, Warszawa: Wydawnictwo Bellona.
ISBN 8311082723.
Tochman, K.A. (2008), Niezłomni i złamani, „Nasz Dziennik”, IPN 10/2008(17).
Tochman, K.A. (2007). Słownik biograficzny cichociemnych, t. 2, wyd. 2, Zwierzyniec
– Rzeszów: Obywatelskie Stowarzyszenie ,,Ostoja” w Zamościu.
Ważniewski, W. (2001). Władza i polityka w Polsce – 1944–1956, Siedlce: Akademia
Podlaska. ISBN 8387088552.
Wydawnictwo Edukacyjne WIKING 2005–2008, www.wiking.edu.pl/article.php?id=205, dostęp: 16.01.2012.
Zaremba, Z. (1991). Wojna i konspiracja, Kraków: Wydawnictwo BOSZ. ISBN
8308023711.
Żuławski, Z., Śliwa, M. (2000). O ustroju społecznym i demokracji, Warszawa: Wydawnictwo Sejmowe. ISBN 8370594581.
345
Materiały archiwalne
Archiwum Akt Nowych, KC PZPR I/2, k. 245.
CAW, III-1, t. 390, k. 117.
CAW, 1812/92, t. 171.
CAW, Prot. 1780/90, t. 5, k. 28.
Zaświadczenie Zarządu Gminy w Zwierzyńcu pow. zamojskiego Nr 1325/47
z 6.08.1947 r.; Archiwum IPN w Poznaniu, 0038/12–18 z. 20, k. 4; Archiwum IPN
w Warszawie, BU 00277/1116, t. 1–2.
346
Anna Schneiderová
Department of International Law and European Law
and Legal Communication Faculty of Law of Matej Bel
University in Banská Bystrica, Slovakia
[email protected]
Journal of Modern
s. 347–362
On the development of translation
strategies in rendering of legal texts
Abstract
Author in the paper follows the development of legal translation and related
translation strategies from ancient times to the early 20th century. She emphasizes
the role that this field of translation plays as a means of communication in national,
transnational and international law.
Keywords: legal documents, translation, law, legal translation in history
Introduction
Despite the fact that the translation of legal documents belong among the
oldest and most important in the world, legal translation has been neglected
in translation studies and studies in the field of law. Instead the recognition
of legal translation as a separate discipline, this has been considered by
translation theorists only as one of the branches of professional translation,
translation studies subject, often marginalized for his alleged “inferiority”
(Šarčević, 2000: 1). Even more startling fact is the low attention given to
legal translation from representatives of the legal profession, though it is
in today’s world that this area of translation plays an important role as a
means of communication at national, transnational and international law.
347
Anna Schneiderová
Being aware of the potential to cause conflicts threatening peace literally
as a result of an incorrect translation, Kuner (1991: 953) notes that “the
growing trend toward providing authentic texts of treaties in four or more
languages poses dangers to the peace and stability of the international
order”.
Nevertheless, in recent years a growing interest in the theory of translation
of technical and particularly legal texts, as one of the types of special-purpose
text and related translation procedures, since views on translation of legal
texts are different also at present, as different were ways of translation in
various historical periods. Also due to this, we would like to highlight the
development that these opinions and legal translation passed.
Legal translation in history
According to Šarčević (2000: 23), only since 16th century a more comprehensive view on the development of legal translation has been provided, for
example, in the writings of Martin Luther work Sendbrief vom Dolmetschen of
1530, Pierre Daniel Huet De optimo genere interpretande of 1680 or Alexander
Fraser Tytler Essay on the Principle of Translation of 1791.
However, despite the fact that translation of “the book of books” – the
Bible is often regarded as the oldest translation1, legal translation has a much
longer tradition. The oldest surviving evidence of legal translation dates back
to the Egyptian-Hittite wars and it is the translation of the Hittite-Egyptian
Peace Treaty of 1271 B.C. Two versions of the contract were discovered, one in
the form of hieroglyphic inscriptions discovered in several Egyptian temples
and the other version, written in cuneiform on clay tablets, discovered in
the Hittite capital Hattusa (Boğazköy, today Boğazkale). Despite the fact that
the original contract was never found, according to Hilf (1973: 5), scientists
believe that these are translations.
For more than 2,000 years the general theory of translation was dominated
by the debate on whether translation is to be literal or free (Steiner, 1977:
239). Due to the “sensitive” nature of legal texts, this issue is particularly
controversial in legal translation, since legal issues are concerned. Given that
the legal and religious texts are prescriptive, it is not surprising that the early
history of legal translation is most often associated with the literal translation
348
of the Bible until the Middle Ages, when there was a slight deviation from
the literal translation, and the Bible was translated into vernacular languages
using ‘moderately literal translation”, coming as a third in the table by Šarčević,
which illustrates development of the translation from the strict literal to codrafting (thanks to the new methods of bilingual drafting in Canada – see
Šarčević, 2000):
Figure 1
Phases in the Development of Legal Translation (Šarčević, 2000, s. 24)
strict literal literal
idiomatic co-drafting
moderately literal near idiomatic
Due to the authoritative, binding nature of legal texts, legal translation
remained under the influence of a literal translation a lot longer than
other areas of translation. The first incentive to move away from a literal
translation occurred as late as in 20th century, when the translators of
less used official languages began to demand equal language rights and
thus pave the way for the development from literal to near idiomatic and
idiomatic translation. Thus, according to the above table, the development
of translation begins with strict literal translation and moving to idiomatic
translation and thanks to new methods of bilingual drafting laws in Canada
ends up with co-drafting, a cooperation between the experts in the area of
law and translatology in law-making.
Multilingual communication within the area of law has a long and varied
history. Not only the legal systems of the Western world have their roots
in Roman law, but even translation activity during the reign of Emperor
Justinian left its mark on the history of legal translation. Therefore, we begin
our historical overview with the area of Roman law.
Probably the oldest known, governed by statute, rule for the translation
of legislative texts is a directive of the emperor Justinian in his collection of
laws Corpus juris civilis2 of the 6th century. To maintain the letter of the law,
the directive expressly authorizes only translations into Greek, and even the
Latin text must be reproduced word for word as evidenced by the following
fragment:
349
Anna Schneiderová
„Imperator Caesar Flavius Iustinianus… Augustus ad senatum et omnes
populos… nemo neque eorum, qui in praesenti iuris peritiam habent, nec
qui postea fuerint, audeat commentarios isdem legibus adnectere, nisi
tantum si velit eas in Graecam vocem transformare sub eodem ordine eaque
consequentia, sub qua et voces Romanae positiae sunt, hoc quod Graeci
dicunt“ (§ 21 Constitutio Tanta [Introductory Act to the Digest]).
In translation word-for-word, the words of the source text are translated
literally into the target language and even grammatical forms and word order
of the source language are preserved. Word-for-word translation is basically
a strict literal translation as opposed to literal translation. Also in the literal
translation the basic unit of translation is a word, but some grammatical
changes are here allowed, for example in syntax, with respect to the target
language and in the interest of clarity, while the translator follows the source
language as closely as possible (Wills, 1977; in Šarčević, 2000: 25).
The literal translation applied in the work of Emperor Justinian was
influenced by the way how the religious texts are translated, as in the early
period of Christianity the Roman state recognized Church authority and vice
versa, Church recognized the subordination of Christian emperors, and as it
was necessary to translate literally the word of God into another language,
also the enactments issued by the Emperor had to be translated literally, as the
word of God and of the Emperor were considered sacred. Also, the Bible as
well as legislative texts were attributed a certain mysteriousness, which meant
that they contained the truth that should not be understood only by reason
but by faith (Werk, 1993: 18). Therefore, it was believed that such “power
of a word” of the given texts can only be maintained by applying word-forword translation. This results from Hieronymus´ warning in his letter to
Pammachius: “Absque Scripturis sanctis, ubi et veraborum ordo mysterium
est” (De optimo genere interpretandi, cited in Kloepfer 1967: 28, also Vermeer,
1992b: 93). According to Wölfflin (1894: 82–83), early translations of the
Bible from Greek into Latin were characterized by an excess of etymological
equivalents of the Greek words used without regard to context. This has
resulted in a large number of words, so-called false friends, or as stated by
Wölfflin, a large number of Latin words with the same root as the Greek word
of the source language, but with a different meaning.
350
During the early Middle Ages, within the territory of Western Europe we
are faced with the remains of Roman law as a result of nearly 400 years of
Romanisation that was, inter alia, ended by dominating of the Western Roman
Empire by Germanic tribes. These remains were preserved mainly as customs
and habits, but thanks to the Roman Catholic Church the canon law and the
culture of the Roman Empire continued existing, together with the Latin
language. In this period national languages have not yet been formulated into a
written form and therefore the legal documents and instruments were recorded
in Latin. For instance in Germany there was no uniform spoken nor written
language. Given that not all legislators and judges were proficient in Latin,
legislative process and judicial proceedings could not do without translation.
According to Philipp Heck (1931), a legal historian, the rule for medieval
translators of legislative texts was the application of strict literal translation.
Heck in his work Übersetzungsprobleme in frühen Mittelalter of 1931 mentions
the frequent occurrence of ad hoc translations, i.e. instant translation without
preparation, made during the adoption or revision of a particular law but
also during decision-making in the case. This applied both to written
translation and interpretation. For instance, between the 5th – 9th centuries,
the laws of the various Germanic tribes (e.g. lex Salica, lex Alamanorum or
lex Baiuvariorum) were formulated only in the Germanic vernacular and
immediately recorded in Latin by clerics. To avoid the need for the legislators
to sit for a second time, they verified these Latin texts with their signature
right on the spot, which did not provide the space for an interpreter to revise
their literal translation, and once the law was “on the paper” no revision was
possible as a result of which mistranslations were frequent (1931: 7). Since
the law was written in Latin, during the court proceedings it was necessary to
translate relevant parts of the Latin text again into the Germanic language and
this “back translation” was, according to Heck, conducted primarily because
of the judges and not the parties to the action. At the end of the proceedings
the judgment was given orally in Germanic language and recorded by an
interpreter in Latin (Heck, 1931: 4–19; in Šarčević, 2000: 26).
Heck describes the Latin target texts as literal (“word-for-word”) translations
where Germanic words of the target language were simply replaced the Latin
“equivalents” regardless of contextual and textual coherence. Heck called this
351
Anna Schneiderová
method of translation as “equivalent method” and the relationship between
the source language term and its equivalent as “equivalence”. He also notes that
the use of an equivalent method meant applying etymological equivalents,
which resulted in a significant number of errors due to polysemy, what he
calls “multiple equivalence”. Heck attributed the poor quality of translation
in particular to the fact that translators or interpreters were clerics, without
a legal education and so ignorant of legal terms, they translated words in
isolation, without context. Similarly, since the translations had to be carried
out immediately, the clerics did not have time to think in the target language
and formulate the text in good Latin.
In such a case, Heck advocates the use of literal translation, as it was necessary
to maintain the letter of the law in Latin in order to correctly reproduce it in
its back translation into a Germanic language. Nevertheless, Heck admits
that the back translation conducted during the court session was often wrong
and thus causing a conflict between the written law and its application, but
despite the inevitable errors he emphasizes the use of an equivalent translation
method. He believes that if freer methods of translation were used, even greater
discrepancy between the translation and the original would occur. Even more
important is his recognition that an equivalent method was used in the glosses,
which served as an aid in the translation. Original glosses were explanations of
complicated words or phrases written on the margin, or above the individual
words of the Latin text. According to Šarčević (2000: 27), glosses provided by
Heck contain passages of Latin texts with glosses in the old German on the
margins to explain technical terms. They also served as corpus for medieval
“vocabularies” (glossaries) which were basically lists of Latin terms and their
equivalents generated from glosses on the margins of the documents. As
confirmed by Heck (1931: 20), the literal translation was recognized method
for creating such lists and dictionaries.
“By the Wycliffe´s translation of the Bible into English in the early 14th
century the Latin monopoly of the Church in England was weakened.
However, an opposition to legal Latin grew up long after the separation of
England from the Roman Church, which was due to the existence of legal
French (Anglo-Norman law) and a belief that it was better to have Latin writs
rather than unintelligible French ones” (Mellinkoff, 1963: 82, in Šarčević,
352
2000: 28). Although the English courts have never adopted Roman law,
Latin became the dominant written language of the law after the Norman
conquest of England in 1066. The English have always tried to achieve a
comprehensible legal language and in 1527 John Rastelli issued the first
Latin-English glossary of legal terms, which was to facilitate clarity of Latin
legal texts. Also, there was a language reform (Commonwealth language
reform (1649–1660), which was directed to the establishment of English
as the sole language used in law. The largest expansion of legal translation
occurred in the seventeenth century, which was to a large extend ended
by a new „English-for-lawyers law” adopted in 1731. Although formally
speaking the language reform met its goal, the original intention to make
legal language available to the general public was not achieved. To a large
extent this was due to the poor quality of the translation of legal texts into
English due to strict literal translation. In the words of the English legal
historian, „the word-for-word translations of law French documents were
«difficult and obscure»” (Collas, 1953: xiv).
Even worse quality of translation had legal translations from Latin, due to
the fact that English is an analytic language, dependent on a word order, while
Latin is inflected language. Even now the view is adopted that strict literal
translation is possible only if the source and target languages are grammatically
close and even then the real success is rare (Wills, 1977: 104; Larson, 1984: 10).
Legal texts translated from Latin were full of pronouns, prepositions, auxiliary
verbs in which it was difficult to make sense and, therefore, as confirmed by
Blackstone in his Commentaries on the Laws of England (1765–1769), such
translations failed to contribute to the success of the reform:
„This was done, in order that the common people might have knowledge and
understanding of what was alleged or done for and against them in the process
and pleadings, the judgment and entries in a cause. Which purpose I know not
how well it has answered, but I am apt to suspect that the people are now, after
many years´ experience, altogether as ignorant in matters of law as before”
(ibid.: 135).
Also, in other European countries was the dominance of Latin gradually
ended, but much later, due to the adoption of Roman law. As in England,
353
Anna Schneiderová
even in Italy, France and Germany there was a language reform. Despite the
fact that in Germany there were efforts to repeal legal Latin, for instance
by first translations of the Sachsenspiegel into German at the beginning of
the 13th century, as well as by other legal instruments adopted in Latin and
German, with the onset of the Renaissance, and in particular by the adoption
of Roman law (gemeine Recht) Latin as the language of law was established
again, by the document Reichskammergerichtsordnung of 1495.
In order to limit the influence of the Latin, and make the Bible available
to the German wide public, Martin Luther carried out his monumental
translations of the New and Old Testaments (1521, 1534) and in order
to imitate the language of ordinary people, his translation is rather free.
According to Šarčević (2000: 30), Luther’s translations meant the end of
the parallel development of biblical and legislative texts translation. She
also states that in the spirit of the Reformation Sebastian Brant originally
tried to create translation work similar to the one by M. Luther and started
translating the Corpus Juris Civilis into German. However, this attempt
was declared by other lawyers legal dilettantism and a “foolish act” for a
lawyer. In Wieacker´s words (1952: 90), „this was the plan of a dilettante
who did not realize that, unlike the Bible, Corpus juris was not literature
for ordinary people”.
For example in France, in the early 16th century, started a movement for
the use of French as the language of legislation, administration and judiciary.
The primary means of achieving the objectives of the language reform was
the translation, to reduce the number and complexity of the explanations
made available to the public right and to ensure greater clarity and thereby
reduce the number of lawsuits and the amount of interpretative errors by
judges (Didier, 1990: 7).
Despite the fact that Latin was maintained during the Middle Ages as the
dominant language of international law and remained the main language of
diplomacy until being threatened by the mentioned linguistic reforms, with
the increase of the importance of French literature and art, the French language
acquired such prestige and recognition that it was adopted by the European
Court and began to be used by diplomats at international conferences and
international agreements (Hardy, 1962: 72).
354
Šarčević (2000: 30) states that the struggle for identity of national languages
had a downstream impact on translation. In the 17th century, Pierre Daniel
Huet rejected strict literal translation as “primitive”, claiming that the literal
translation does not require any intellect on the part of the translator. In his
view, the translator must take into account the basic rules of grammar and
syntax of the target language, but at the same time not to be “unfaithful” to the
source text by producing free translation. Huet advocated a “refined” form of
literal translation in which the words are translated in context, not in isolation.
Although Huet was primarily concerned with literary translation, a shift from
strict literal translation to literal translation was also necessary in legal

texts.
Translation of legal texts also acquired importance in the period of the
Enlightenment, which was connected with the effort of individual European
states to codify the laws of their states. For instance, Prussian King Frederick
II ordered his chancellor Cocceji to cancel the Roman codes in Latin and
issue new Prussian Landrecht in German. According to Hattenhauer (1987:
40), the main motive of law germanising was not to create code that would be
understood by the general public, but rather to facilitate the work of judges
and thus facilitate a uniform interpretation of the law. According to Šarčević
(2000: 31), to create a code in English, most of which was a translation from
Latin and which included the Roman concepts, has proved an Achilles heel
of the legislative reform. Before Cocceji a problem appeared of expressing
of the terms in underdeveloped language that could have been solved in
three ways: a) to borrow or naturalize terms of the source language into the
target language, b) to use neutral terms to express concepts, or c) to create
neologisms in the target language. Cocceji decided to use Latin borrowings,
followed by explanatory notes in German. As he further states, for example,
the term de patria potestate was summarized into the relative clause, which
was composed of 14 words, 3 in Latin. In Part I of the work Project des
Corporis Juris Fridericiani (1749) Cocceji argued that lawyers are accustomed
to such terms and the introduction of other would cause confusion among
lawyers and judges. According to Hattenhauer (1987), Cocceji had to admit
its failure, caused by a lack of language skills required for such a task and the
work Allgemeines Landrechts für die Preußischen Staaten was completed only
in 1794, thus 18 years after the death of Frederick the Great.
355
Anna Schneiderová
In the period of the Enlightenment also the French Emperor Napoleon
recognized the right of the people to use their own national language. One
of his most significant acts was the codification of civil law, which laid the
lasting foundations of France´s civil institutions. Napoleon insisted that the
Code civil of 1804, later known as the Code Napoléon was adopted in all the
subjugated territories, and thus throughout his reign the legal translation in
importance. These newly acquired territories were authorised to establish
and verify their own translations of the Civil Code and created several
original texts in German, which were in force in the relevant jurisdictions.
Šarčević (2000: 32) provides a comparison of the French source text and two
German translations (one in force in the Grand Duchy of Berg, the second
in Baden-Württemberg), which proves that the literal translation has finally
become a recognized method of translation of legislative texts (Höhn, 2011:
230). These texts, produced independently, are slightly different because of
the basic rules of the target language syntax, nevertheless, they adhere to the
original language as carefully as possible. This is documented by article 1014
provided in the original version, followed by the two German translations:
De legs particuliers.
Tout legs pur et simple donnera au légataire, du jour du décès du testateur,
un droit à la chose léguée, droit transmissible á ses héritiers on ayant-cause.
Néaumoins le légataire particulier ne pourra se mettre en possession de la
chose léguée, ni en prétendre les fruits ou intérêts, qu´à compter du jour
des sa demande en délivrance, formée suivant l´ordre établili par l´article
1011, ou du jour auquel cette déliverance lui auroit été volontairement
consentie.
Nemecký text A (Berg):
Von den Particularvermächtnissen.
Jedes unbedingte Vermächtniß gibt dem Legatar von dem Todestage des
Testators an, auf die vermachte Sache ein auf seine Erben oder Nachfolger
übergehendes Recht. Dessen ungeachtet kann der Particularlegatar
nicht eher sich in den Besitz der vermachten Sache setzen, oder auf
deren Früchten oder Zinsen Anspruch machen, also von dem Tage an,
wo er entweder, nach der im 1011 ten Artikel bestimmten Ordnung, das
Gesuch um Auslieferung angebracht hat, oder wo ihm diese Auslieferung
freyweillig zugesagt wurde.
356
Nemecký text B (Baden):
Von Stückvermächtnissen.
Jedes unbedingte Vermächtnis gibt dem Vermächtnisnehmer von dem Tag
an, da der Erblasser gestorben ist, ein Eigentum auf die vermachte Sache,
das auf seine Erben oder Rechtsfolger übergeht. Der Erbstücknehmer kann
jedoch weder den Besitz der vermachten Sache früher ergreifen, noch auf
deren Früchte oder Zinsen Anspruch machen, also von dem Tag an, wo
er das Gesuch um Auslieferung nach der Ordnung des 1011 ten Satzen
angebracht hat, oder wo ihm eine solche freiwillig zugesagt worden ist.
(texty cit. in Kaufmann, 1984, in Šarčević, 2000, s. 33)
Šarčević (2000: 32), comments translation solutions into German and
evaluates them as far as syntax is concerned that both translations read
like a source text, text B slightly better than text A. The use of compositum
Todestage des Testators and the participial phrase auf die Sache vermachte ein
oder auf seine Erben Nachfolger übergehendes Recht in text A (first sentence)
make it more fluent that the wordy clauses in text B. The basic structure of
the second sentence of the French text (negation + que) is maintained in both
translations, despite their unnatural wording in German. This is consistent
with the assumption that unnecessary changes in the syntax may jeopardize
the thought pattern of the original. Both translators endeavoured to reproduce
all the words of the French text, recognizing the importance of preserving
the letter of the law. The most notable difference between the two German
texts concerns terminology. While the term droit (first sentence) is translated
literally as Recht in text A, the translator of text B used the more accurate
term Eigentum.
Also technical terms of Roman law in text B are replaced by German
equivalents, while the translator of text A imitates the French terms using
naturalization. To compare the said, Šarčević (2000: 33) provides the following
Table:
French source text
German text A
German text B
legataire
testateur
legataire particulier
Legatar
Testator
Particularlegatar
Vermächtnisnehmer
Erblasser
Erbstücknehmer
357
Anna Schneiderová
By germanising the terms of Roman law, translator B seeks to establish
adequate technical terms in German language and avoids borrowings and
naturalizations throughout the whole text. Künssberg (1930: 18) attaches
great importance to this achievement, since it contributes to the development
of German legal language and, perhaps more importantly, covers the
unpleasant fact that the Code is a foreign legal document which is intended
to implement the will of the conqueror over the conquered, thus predicts a
new national consciousness, which inevitably influenced the development of
legal translation.
Legal translation continued to flourish also in the 19th century due to
the fact that after the defeat of Napoleon in 1815, Austria became one of
the great powers in Europe.3 Metternich in order to avoid demonstrations
of nationalism, imposed Austrian law to all of its territories, but allowed
individual nationalities retain their official languages. The most striking
achievement in the field of translation was the translation of the Austrian
Civil Code of 1811 (Allgemeines Bürgerliches Gesetzbuch – ABGB) into ten
languages: Czech, Croatian, Hungarian, Italian, Polish, Russian, Romanian,
Serbian, Slovenian and even Latin. Under a law adopted in 1849, all the texts
were considered equally authentic. This meant that the courts of the states of
the non-German-speaking territories were allowed to apply the authenticated
translation in their own language, using the German version only in the case
of ambiguity or contradiction. In order to harmonize legal terminology in
different official languages and to assist in the uniform interpretation and
application of parallel texts, a group of legal and linguistic experts compiled
several multilingual legal dictionaries. For instance, the first edition of the
dictionary containing the legal terms of the German , Czech , Polish , Russian
, Slovenian and Serbian language entitled Juridisch-politische Terminologie
für die slawischen Sprachen Österreichs was published in Vienna in 1850
(Šarčević, 2000: 35). Štefaňáková pointed out that multilingual state unit of
the Austro-Hungarian monarchy was cited as an example of a well functioning
multilingual state. Article 19 of the State Constitution of 21 December 1867
stipulated that all national communities in the state are equal and each of
them has the unlimited right to preserve and protect their nationality and
language (Štefaňáková, 2012: 48).
358
Already shown efforts to free translation also continued in the early 20th
century and although in the general theory of translation the translators
inclined to idiomatic translation for a longer period, i.e. the translation, which
is conducted in the spirit of the target language and not strictly following the
words of the source text, in legal translation that question was finally raised
by lawyers themselves. A discussion developed around this issue which
Šarčević (2000: 36) called the “Swiss debate” and which was published in
Schweizerisches Juristen – Zeitung. The problem concerned the translation
of the German text of the Swiss Civil Code (Schweizerisches Zivilgesetzbuch
– ZGB) into French (Code Civil Suisse) and Italian (Codice civile Svizzero). After
years of preparatory work under the direction of Professor Hubert, the ZGB
father and two other translators Professor Rossel and Judge Bertoni, three texts
were promulgated in December 1907. While working on the translation, it was
agreed that since all language versions of code are equally authentic, the task
of the translator was to convey the essence of the original text as accurately as
possible. According to supporters of tradition, this meant that the French and
Italian versions must follow the German text as closely as possible. In other
words, fidelity to the source text should be achieved by literal translation.
However, as stated by Šarčević (2000: 37), the insistence on language equality
awakened in Professor Rossel the desire to produce a translation in the spirit
of the French language, not merely one that reproduced the letter of German
source text. The result was his “revolutionary” translation, which definitely
broke the tradition of literal translation. His translation was severely criticized
in particular by G. Cesana, an attorney in Zurich, who accused him of heresy
for having altered the letter of the law. In his view, Rossell´s free translation
in idiomatic French was radically inaccurate because it did not reproduce the
“individual words and syntax” of the German original. Cesana also argued
that such a translation is a possible threat to the uniform interpretation of the
three authentic texts.
Conclusion
Attempts to free translation of legal texts also continued in other historical
periods, with which we will deal in a further work, being limited by space.
The present paper intended to point out what a complicated development
359
Anna Schneiderová
was the translation of legal texts subjected to and also stress the important
and responsible task of the translators of legal texts, whose potential
inconsistent work may lead to erroneous translation resulting in serious legal
consequences.
References
Collas, J.P. (1953), Introduction to Year Books of Edward II in Selden Society,
70: xii-lxiv.
Didier, E. (1990), Langues et langages du droit. Montréal: Wilson & Lafleur.
Hattenhauer, H. (1987), Zur Geschichte der deutschen Rechts- und Gesetzessprache.
Hamburg: Joachim Jungius-Gesellschaft der Wissenschaften.
Heck, P. (1931), Übersetzungsprobleme in frühen Mittelalter. Tübingen: Mohr.
Hilf, M. (1973), Die Auslegung mehrsprachiger Verträge. Heidelberg: Springer.
Höhn, E. (2011), The sociology of culture in the context of cultural regional development. In: Universities in Central Europe, 20 years after. Volume 1: Transformations
and stakes. Bruxelles: Bruylant, s. 225–235. ISBN 978-2-8027-2933-4.
Kaufmann, E. (1984), Deutches Recht, Die Grundlagen. Berlin West: Erich Schmidt
Verlag.
Kuner, C. (1991), ´The Interpretation of Multilingual Treaties: Comparison of Texts
versus the Presumption of Similar Meaning´ in Comparative Law Quarterly 40:4,
s. 953–964.
Mellinkoff, D. (1963), The Language of the Law. Boston: Little, Brown and Company.
Mosný, P., Hubenák, L., Skaloš, M. (2010), Dejiny “tátu a práva na území Slovenska.
Banská Bystrica: Právnická fakulta UMB, s. 386. ISBN 978-80-557-0006-9.
Nida, E., Taber, Ch. (1974), The Theory and Practice of Translation. Leiden: E.J. Brill.
Šarčević, S. (2000), New Approach To Legal Translation. The Hague: Kluwer Law International.
Štefaňáková, J. (2012), Jazyková politika v rakúskych printových médiách v kontexte
pluricentrizmu a európskej jazykovej politiky. Banská Bystrica: Univerzita Mateja
Bela, Fakulta humanitných vied, s. 128. ISBN 978-80-557-0431-9.
Steiner, G. (1977), After Babel. Oxford: Oxford University Press.
Turošík, M. (2010), Právne ikony v rímskom práve. In: Zborník z medzinárodnej konferencie Míľniky práva, Bratislava, s. 461–471.
360
von Mehren, A.T., Gordley, J.R. (1977), The Civil Law System. Boston/Toronto: Little,
Brown & Co.
Walker, D.M. (1980), The Oxford Companion to Law. Oxford: Clarendon 1980.
Werk, W. (1933), Werdegang und Wandlungen der deutschen Rechtssprache. Marburg:
N.G. Elwert.
Endnotes
According to Nida, translation of the Bible dates back to the 3rd century BC (Nida
and Taber, 1974).
1
On the importance of this collection for the development of specific legal institutions of Roman law see e.g.: Turošík, M. (2010), Právne ikony v rímskom práve. In:
Zborník z medzinárodnej konferencie Míľniky práva, Bratislava, s. 461–471.
2
Bližšie pozri Mosný, P., Hubenák, L., Skaloš, M. (2010), Dejiny štátu a práva na
území Slovenska. Banská Bystrica: Právnická fakulta UMB, s. 75–77.
3
361
Tomasz Wrzosek
[email protected]
Journal of Modern
s. 363–380
The role of matriculation exam
in the education process – the perspective
of participants of the Central
Examination Board’s projects.
Research report
Rola egzaminu maturalnego w procesie
edukacji – perspektywa uczestników
projektów Centralnej Komisji
Egzaminacyjnej. Raport z badania
Abstract
This article presents results of the interviews with people involved in projects
run by The Central Examination Board aimed at the developing new approaches
to different aspects of the examination process. The purpose of this research was
to gather information that would allow to characterize the ideas underlying the
reforms of the educational system recently carried out in Poland. In order to obtain
the approval of the teaching profession and to emphasize the continuity of changes,
interviewed participants of the Central Examination Board’s projects consider the
reforms to be a modernization. They were convinced that changes in the educational
system cannot be revolutionary. It seems that the main motive force for conducted
reforms was a widespread recognition of the need for changes in both the form and
methods of examination. Additionally, the current formula of the matriculation exam
was perceived as dysfunctional. According to interviewed people, this was caused by
the development of new communication technologies.
Streszczenie
Artykuł jest pokłosiem badania przeprowadzonego wśród osób, które uczestniczyły w projektach Centralnej Komisji Egzaminacyjnej (CKE). Projekty te miały na
celu wypracowanie propozycji rozwiązań różnych elementów procesu egzaminowania. Natomiast celem badania było zebranie informacji, które pozwolą wskazać
363
Tomasz Wrzosek
idee leżące u podstaw reform edukacji realizowanych dotychczas w Polsce. Badani
uczestnicy projektów CKE nazywali przygotowywaną reformę modernizacją przede
wszystkim w celu podkreślenia ciągłości zmian oraz uzyskania akceptacji środowiska
nauczycielskiego. Byli przekonani, że zmiany nie mogą być rewolucyjne. Na podstawie ich wypowiedzi można stwierdzić, że głównym motywem skłaniającym do reform było powszechne przekonanie o konieczności zmian zarówno w formie samych
egzaminów, jak i w sposobach egzaminowania. Temu przekonaniu towarzyszyło postrzeganie dotychczasowej formuły egzaminu maturalnego jako dysfunkcjonalnej.
To z kolei, zdaniem osób biorących udział w badaniu, jest spowodowane zmianami
w sferze komunikacji i rozwojem nowych technologii komunikacji.
Keywords: Central Examination Board’s projects, education reform, modernization, matriculation exam
Słowa kluczowe: projekty Centralnej Komisji Egzaminacyjnej, reforma edukacji, modernizacja, egzamin maturalny
Wprowadzenie
Powszechna, obowiązkowa edukacja jest zjawiskiem związanym z powstaniem państw narodowych. Jak pokazują analizy badaczy nacjonalizmu z nurtu modernistycznego (Anderson, 1997; Hobsbawm, 2010), to między innymi
dzięki rozpowszechnionej za sprawą edukacji umiejętności czytania możliwe
było powstanie takiej wspólnoty wyobrażonej, jak naród. W naukach społecznych istnieją analizy, które pokazują patologie czy ciemne strony systemów edukacji lub ich elementów. Do najbardziej znaczących należą analizy
dotyczące egzaminu i jego genezy autorstwa M. Foucaulta (1998) czy udziału edukacji w procesie reprodukcji nierówności społecznych, dostrzeżone
przez P. Bourdieu i J.-C. Passerona (2006). Współcześnie państwa narodowe
w mniejszym lub większym stopniu organizują system edukacji w taki sposób, aby służył założonym celom, i w sposób pośredni lub bezpośredni sprawują kontrolę nad procesem edukacji.
Egzamin ma długą historię, począwszy od starożytnych Chin (Dolata,
Sitek, 2014, s. 13), towarzyszy różnym formom edukacji i pełni różne funkcje. Tradycyjną jego funkcją było i nadal jest selekcjonowanie oraz certyfikowanie. W tej funkcji władza działa, bezpośrednio otwierając lub zamykając
jakieś możliwości. Nie ulega wątpliwości, ze jest to funkcja niezbędna, dzięki
364
Rola egzaminu maturalnego w procesie edukacji – perspektywa...
której może funkcjonować społeczeństwo oparte na profesjonalnych usługach. Ponadto w literaturze spotykamy jeszcze dwie inne funkcje. Jak piszą
autorzy Raportu o stanie edukacji:
Trzecią ważną funkcją egzaminów jest funkcja kontrolno-ewaluacyjna. Egzaminy są źródłem obiektywnej, niezależnej od szkół informacji
o osiągnięciach szkolnych, które mogą być w różny sposób wykorzystane
do innych celów niż sprawdzenie umiejętności konkretnego ucznia. Wyniki mogą być wykorzystywane przez szkoły do doskonalenia praktyki
nauczania, nadzór pedagogiczny do oceny jakości nauczania w konkretnej szkole, organy prowadzące do oceny jakości nauczania w szkołach
czy przez ministerstwo do oceny stopnia, w jakim system edukacji osiąga
oczekiwane rezultaty (Dolata, Sitek, s. 13).
Jest to zatem funkcja projakościowa, bowiem dzięki niej szkoła na podstawie wyników egzaminów otrzymuje informację o skuteczności procesu
edukacji, który się w niej odbywa (Dziurzyński, 2013, s.54–56).
Kolejną funkcją, na którą zwracali także uwagę rozmówcy biorący udział
w projektach CKE, jest oddziaływanie na proces edukacji:
Egzaminy motywują uczniów, nauczycieli i szkoły do osiągania pożądanych efektów. Egzaminy spełniają w ten sposób ważną funkcję regulacyjną. Egzaminy sygnalizują, które umiejętności są ważne i na które należy
położyć szczególny nacisk w nauczaniu (Dolata, Sitek, s. 13).
Egzamin jest tu zatem narzędziem pośredniego oddziaływania władzy na
proces edukacji. Poprzez kryteria egzaminacyjne decyduje się o tym, jakie
treści i formy nauczania będą praktykowane w danym systemie edukacji.
W sytuacji gdy system edukacji, tak jak w Polsce, jest w znacznym stopniu
zdecentralizowany, a obok szkół publicznych funkcjonują szkoły prywatne,
jedynym narzędziem skutecznego oddziaływania na proces edukacji pozostaje egzamin. Stąd wynika wielki wysiłek ze strony instytucji państwowych,
mający na celu zaprojektowanie egzaminów na różnych poziomach edukacji,
w taki sposób aby dobrze pełniły wszystkie swoje funkcje. Elementem procesu reformowania egzaminów były projekty Centralnej Komisji Egzaminacyjnej2, których celem stało się wypracowanie propozycji rozwiązań odpowiadających na wyzwania współczesności.
365
Tomasz Wrzosek
Egzamin z perspektywy uczestników
projektów CKE
Badanie zostało przeprowadzone w grudniu 2015 r. oraz w styczniu 2016 r.
Wzięło w nim udział 6 osób, które uczestniczyły w pracach zespołów realizujących projekty CKE dotyczące reformy egzaminu maturalnego: Pilotaż nowych
egzaminów maturalnych, Budowa banków zadań, Wdrożenie systemu informatycznego do e-oceniania. Niewielka liczba osób, które wzięły udział w badaniu,
jest efektem trudności ze zdobyciem kontaktów oraz w wielu przypadkach odmowy udzielenia wywiadu. Badanie miało charakter jakościowy i polegało na
przeprowadzeniu wywiadów pogłębionych, w których proszono rozmówców
o wypowiedź na temat kilku kwestii, między innymi źródeł i sensu reform, zaangażowania środowiska nauczycielskiego oraz odbioru reform przez środowisko nauczycielskie. Każdy z wywiadów trwał od 40 do 60 minut. Z uwagi na
etykę badań społecznych, która wymaga zachowania anonimowości rozmówców, w przypadku tak małej grupy, nie ma możliwości charakteryzowania osób
biorących udział w badaniu, ponieważ pozwoliłoby to na ich łatwą identyfikację. Ponadto ze względu na cel badania jedyną istotną cechą respondentów był
udział w projektach Centralnej Komisji Egzaminacyjnej.
Badanie miało na celu rekonstrukcję głównych idei, które leżą u podstaw
reform edukacji realizowanych do 2015 r. Pytania badawcze, jakie postawił
sobie autor, dotyczyły między innymi fundamentalnej kwestii zasadności
reform. Druga ważna kwestia interesująca badacza odnosiła się do problemu demokratyzacji procesu reformowania, czyli partycypacji środowiska
nauczycielskiego w procesie reform. Uzyskane w wywiadach dane pozwoliły w pewnym stopniu zrekonstruować sposób postrzegania reform edukacji przez osoby, które miały znaczny wpływ na kształt obecnej formuły
egzaminu maturalnego. Dały także podstawę do udzielenia odpowiedzi na
powyższe pytania.
Źródła i sens reform
W celu zrekonstruowania sposobu rozumienia reformy egzaminów maturalnych zapytano respondentów o inspiracje oraz źródła idei, które nadawały
kształt pracom w ramach projektów oraz o sposób rozumienia dwu pojęć,
które często pojawiają się w opisach projektów CKE.
366
Powszechnie podzielany pogląd o konieczności zmiany
Wszyscy rozmówcy, co jest zrozumiałe, byli przekonani, że reforma egzaminów maturalnych jest koniecznością. Dla jednych ta konieczność wynikała z bardziej ogólnych problemów, jak mówi jedna z respondentek: „było to
związane z krytyką przede wszystkim egzaminu maturalnego, tej prezentacji
(…) że te prezentacje są nieautentyczne”3, inni natomiast wskazywali bardzo
konkretne problemy: „zawsze doskwierał mi problem klucza maturalnego
i to była istotna przyczyna, dla której postanowiliśmy (…) zreformować egzamin maturalny”.
Oprócz konkretnych osób związanych instytucjonalnie z systemem edukacji, które zdaniem respondentów były inicjatorami i pomysłodawcami reform, można wskazać pewne idee stanowiące istotę reformy egzaminu maturalnego. Kluczową ideą, która determinowała myślenie członków zespołów
projektowych, było przekonanie, że egzamin powinien być czymś więcej niż
tylko narzędziem weryfikacji efektów edukacji szkolnej. Egzamin, zdaniem
rozmówców, powinien być stymulatorem sposobu nauczania (formy i treści).
Jak mówi jeden z nich: „reforma programowa nie musi generować zmian,
bo jest niekontrolowana, nie ma egzekucji, natomiast egzaminy wymuszają
zmiany”. Zatem forma egzaminu jest, zdaniem cytowanego respondenta, najskuteczniejszym narzędziem wymuszającym pożądany sposób prowadzenia
edukacji w polskich szkołach. Zaprojektowanie takiego właśnie egzaminu
było zabiegiem celowym. Potwierdza to inny rozmówca w następującej wypowiedzi: „kryteria oceny prac i wypowiedzi ustnych i pisemnych, myśmy od
początku planowali w taki sposób, żeby one były też instrukcją postępowania
i uczenia dla nauczycieli i dla uczniów”.
Modernizacja i jakość
Technicznej stronie egzaminu, czyli e-ocenianiu, towarzyszyły bardziej konkretne idee, które można by sprowadzić do pojęcia usprawnienia:
„Główna idea była od początku taka, żeby sprawdzanie prac odbywało się
on-line, czyli na komputerach (…) Sama idea e-oceniania ma za zadanie
zwiększyć jakość oceniania, rzetelność tego oceniania, zarazem komfort
pracy egzaminatorów”. Pojawia się tu pojęcie jakości, które łatwiej zoperacjonalizować w przypadku technicznej strony egzaminu niż w przypadku
367
Tomasz Wrzosek
strony merytorycznej. Mieli tego świadomość rozmówcy. Jak powiedziała
jedna z respondentek w odniesieniu do jakości: „to wszystko to jest działanie tak na dobrą sprawę intuicyjne”.
Zespoły projektowe miały trudne zadanie do zrealizowania, szczególnie
w przypadku przedmiotów humanistycznych. Pogodzenie jakości, która wiąże się z możliwością porównywania egzaminów, oraz charakteryzującej humanistykę otwartości na twórczość wymagało wyjścia poza dotychczasowe
rozumienie roli egzaminu:
(…) jeśli chodzi o język polski w ogóle, to połączenie kwestii jakości, która
(…) dotyczy bardzo takich jednoznacznych pojęć wynikających z pomiaru dydaktycznego, tych wymagań, które temu pomiarowi towarzyszą. I to
jest w ogóle trudne do pogodzenia, z jednej strony chcemy, żeby uczniowie
pisali, tworzyli, żeby twórczość nie była jakoś ograniczana ramami, np. gatunkowymi, ale z drugiej strony musimy mieć narzędzie oceny.
Inny z uczestników projektów CKE zwraca uwagę na tę podwójną rolę egzaminu, jeszcze bardziej dobitnie podkreślając jego projakościowy cel w zakresie stymulowania odpowiedniej dydaktyki:
(…) jakość oddziałuje tutaj dwustronnie, to znaczy jakość pomiaru, do
której system egzaminacyjny jest obligatoryjnie zobowiązany, jakość pomiaru rozumiana jako rzetelność wyników, nieprzypadkowość, ale też
dla nas bardzo ważne w zespole przygotowującym ten nowy typ matury
ważne było to, jak matura oddziałuje na jakość nauczania. Jak w procesie
takiego efektu zwrotnego wpływa na to, co nauczyciele robią na lekcjach
języka polskiego. I tu nam bardzo zależało na tym, żeby matura stymulowała dobrą jakość nauczania.
Z kolei modernizacja miała, zdaniem respondentów, wiele wymiarów.
Jednym z nich było stymulowanie za pomocą odpowiedniej formuły egzaminu kształcenia kompetencji potrzebnych członkom współczesnego społeczeństwa. Jak to ujął rozmówca:
Modernizacja w paru wymiarach, po pierwsze, modernizacja związana
z nową podstawą programową, czyli zmiana treści, ale w dużym stopniu
zmiana celów kształcenia. U podstaw, na początku celów kształcenia i starej, i nowej podstawy są ich kompetencje kluczowe, które jednak później
słabo się odbijają w przedmiotach, ale my w tym, przynajmniej na maturze,
368
te kompetencje kluczowe przyjęliśmy jako bardzo ważne, coś w rodzaju
celów ogólnych. I modernizacja miała też polegać nie tylko na dostosowaniu do treści, bo jakby tu zmiany nie były takie zasadnicze, ale do strategii nauczania się, tzn. co miał umieć absolwent, czego oczekiwaliśmy
od absolwenta, no nie tyle porcji wiedzy, zaprezentowanej i sprawdzonej
w jakiś tam sposób, a w większym stopniu jakby umiejętności tworzenia, wytwarzania informacji, wiedzy, korzystania z niej, przetwarzania,
weryfikowania.
Pojęcie „modernizacja” było, zdaniem respondentów, użyte świadomie
i oznaczało przede wszystkim brak rewolucji. Jedna z osób dokładnie w ten
sposób uzasadniała użycie tego terminu: „po to żeby podkreślić, że to nie
jest rewolucja, nie zmieniamy jakiejś idei kształcenia polonistycznego, tylko
chcemy żeby to bardziej pasowało do współczesności, rzeczywistości, w której żyjemy (…)”. Podobne stanowisko wyraziła kolejna rozmówczyni:
Przede wszystkim modernizacja. Chodziło o to, żeby nie burzyć całego
egzaminu, jego konstrukcji, jego struktury. Zresztą widać, że ta nowa
formuła to zachowuje cały porządek razem nawet z czasem na kolejne
części, razem z liczbą punktów w większości przypadków.
Jednak nie do końca poprzestano na modernizacji, mimo intencji zachowania umiaru. Jak mówi inny rozmówca:
Modernizacja w kontekście egzaminu maturalnego oznacza to, że nie
zmieniamy go całkowicie, tylko modernizujemy te elementy, które naszym zdaniem funkcjonują nieoptymalnie albo wręcz źle, no przede
wszystkim klucz maturalny. Potem do tego doszło jeszcze zadanie zmodyfikowania, zmodernizowania matury ustnej i jak się okazało – to wyraz
„modernizacja” chyba tutaj jest nacechowany zbyt słabą stanowczością,
bo ten egzamin zupełnie zmieniliśmy. Egzamin ustny z prezentacji stał
się wypowiedzią ad hoc, przygotowywaną na bieżąco, losowaną i przygotowywaną na bieżąco.
Ostatecznie reformowanie egzaminu maturalnego poskutkowało radykalną zmianą formuły egzaminu ustnego. Jednak według jednych uczestników projektów nadal możemy mówić o modernizacji egzaminu, a nie
rewolucyjnej zmianie, a zdaniem innych nowa formuła opiera się już na
rewolucji.
369
Tomasz Wrzosek
W przypadku projektu Budowa banków zadań chodziło natomiast przede
wszystkim o nowy sposób myślenia w konstruowaniu zadań dla uczniów,
który uwzględniałby zmiany kulturowe. Zmiany systemów wartości, estetyki,
wrażliwości. Zadania nie powinny zatem poprzestawać na klasyce literatury
i szkolnych kanonach lektur, ale także uwzględniać współczesne formy twórczości, bliższe młodym ludziom, takie jak hip-hop.
Pojęcie modernizacji najłatwiej wpisuje się w projekt dotyczący e-oceniania.
Oznacza przede wszystkim zaprzęgnięcie do procesu egzaminowania nowych
technologii. Jak mówi respondentka: „Ja pamiętam, jak system wchodził, to
jeszcze w Polsce nic nie mówiono o e-ocenianiu, a ja zawsze mówiłam, że powinno wejść ocenianie na ekranie, dla mnie to było naturalne po prostu jako
dla informatyka, naturalne, że tak powinno być”.
Rzetelność, porównywalność, uczciwość
O egzaminie w sensie metaforycznym można mówić jako o rodzaju badania, którego przedmiotem jest uczeń, a ściśle mówiąc – efekty kształcenia,
stąd nie dziwi używanie przez uczestników projektów do opisywania celów
reformy terminów ze słownika badań społecznych. Chociaż nie był to element
dominujący w procesie tworzenia nowej formuły egzaminu maturalnego, ale
odgrywał ważną rolę, o czym świadczą niektóre wypowiedzi badanych:
Czyli z jednej strony ta skuteczność pomiaru, rzetelność pomiaru i trafność pomiaru, czyli jakby te trzy czynniki związane z pomiarem edukacyjnym, ale z drugiej strony jednak wpływ egzaminów na edukację i to, co
chcemy osiągnąć, to, jakie umiejętności uważamy dzisiaj za istotne (…).
Ale w tej kwestii też nie było pełnej zgody. Inna z badanych osób prezentowała odmienne zdanie:
Ja też widziałabym pewne rzeczy inaczej, ale np. pracując w tej komisji,
jedno zrozumiałam, że jeżeli się robi wielki egzamin ogólnopolski, który
jest centralnie sprawdzany przez całą grupę egzaminatorów, to paru rzeczy się zrobić po prostu nie da. Jeżeli ten egzamin ma być rzetelny, to są
mrzonki, że pewne rzeczy można zrobić, będą to porównywalne wyniki,
także z wielu rzeczy trzeba było zrezygnować, jak człowiek zrozumiał te
uwarunkowania, w jakich się egzamin po prostu odbywa.
370
Inni respondenci zwracali uwagę na kwestie etyczne. Z uwagi na rozwój
nowych technologii formuła egzaminu z języka polskiego w postaci prezentacji straciła sens i wymagała zmiany właśnie po to, aby egzamin w ogóle cokolwiek sprawdzał:
Wiedzieliśmy to, nie z jakichś oficjalnych badań, ale od wielu nauczycieli,
od wielu uczniów, że… sorry za takie słowo, ale za frajerów już zaczynają
uchodzić ci, którzy pracują rzetelnie, bo po co tracić czas, skoro w Internecie można sobie ściągnąć za darmo prezentację. Czyli chcieliśmy, żeby
to było uczciwe, no i skutek był taki, że przez ten Facebook okazało się,
że to też nie jest uczciwe, no i doszło do takiego paradoksu, który, tak czy
inaczej, ośmieszył tę maturę.
Trudności pojawiające się w trakcie prac
Trudności pojawiające się w procesie prac projektowych można podzielić na
dwie kategorie: problemy zewnętrzne i problemy wewnętrzne. Te zewnętrzne dotyczyły przede wszystkim instytucji systemu edukacji. Chociaż projekty były realizowane pod patronatem Centralnej Komisji Egzaminacyjnej, to badane osoby
wspominały często o oporze ze strony systemu, z jakim spotykały się reformy:
(…) pod koniec było tak, że działaliśmy, może nie w konflikcie, ale w takiej atmosferze napięcia między zespołem a systemem i dlatego nie jest
tak, że to, co myśmy zaproponowali, to jakby się w 100 procentach przełożyło na praktykę egzaminacyjną (…).
W opisywaniu problemów rozmówcy próbowali konstruować wyjaśnienia tego oporu w kategoriach naruszania przez zmiany w egzaminach maturalnych interesów pewnych grup, co potwierdza pewnego rodzaju napięcie
między zespołami projektowymi a systemem edukacji:
Tak podnosiło się, część z nich [głosy krytyczne wobec kształtu reformy],
o czym wiem, była inspirowana przez system egzaminacyjny, a część, no
między innymi dlatego, że porównywalność egzaminów czy taka transparentność odbiera władzę egzaminatorom (…).
Czasem różnice zdań odnośnie trybu pracy były bardzo radykalne. Jak
wspomniała jedna z osób, dotyczyły one kwestii fundamentalnej, czyli partycypacji środowiska nauczycielskiego w procesie przygotowania reformy:
371
Tomasz Wrzosek
(…) był też taki moment, że myśmy dostali zakaz z CKE, żeby w pewnym
momencie nie informować, dopóki nie zostanie ustalona ostateczna wersja. W którymś momencie. Czyli do któregoś momentu te informacje takie
szły w obie strony, to był pierwszy etap, ale potem rzeczywiście tak było,
że była prośba, dziwna prośba, myśmy bardzo protestowali, muszę powiedzieć, że wysłaliśmy nawet protest, oni mieli swoje argumenty, oczywiście,
ja je przyjmuję, bo jakaś zasadność w tych argumentach była, nam się wydawało, że właśnie powinniśmy się bardziej komunikować (…).
Druga kategoria trudności – problemy wewnętrzne – polegała przede
wszystkim na zderzaniu się różnych koncepcji rozwiązań poszczególnych
kwestii. Wymagało to dyskusji, przekonywania i wypracowywania kompromisów. Jedną z kwestii budzących kontrowersje była nowa formuła egzaminu
ustnego z języka polskiego:
(…) dyskusje nie trwały zbyt długo, ale przede wszystkim dotyczyły tego,
czy nauczyciele egzaminatorzy, ci, którzy będą przyjmować egzaminy
w szkole od uczniów zdających egzamin ustny, nie będą mieli nadmiernych kłopotów z tym, że w niektórych sytuacjach uczniowie będą przedstawiać np. teksty kultury nieznane komisji (…).
Ten problem wiązał się z bardziej ogólną kwestią relacji nauczyciel – uczeń,
która dotyka w zasadzie fundamentalnych idei leżących u podstaw reform edukacji. Pytanie, które towarzyszyło pracom nad koncepcją reformy, dotyczyło
tego, czy owa relacja ma być raczej partnerska, czy tradycyjnie oparta na hierarchii, gdzie nauczyciel zajmuje pozycję dominującą. Jak ujmuje to jeden z badanych, „to jest (…) takie znamię ciążące na edukacji, znamię przeszłości, że nauczyciel to jest ten, który musi mieć koniecznie przewagę we wszystkim”. Inny
rozmówca uzależnia skuteczność reform od zmiany w tej właśnie kwestii:
(…) niewiele się zmieni, jeśli nie zmieni się relacja między nauczycielem i uczniem, jeśli nadal będzie dominacja nauczyciela. Uczenie polega
trochę na dialogu, na wspomaganiu uczenia się, a wspomaganie uczenia
się zachodzi tylko wtedy, jeśli uczeń jest bezpieczny, jeśli on nie boi się
podzielić pytaniami, niewiedzą (…).
Powyższa wypowiedź pokazuje także, że zmiany, których chciano dokonać za pomocą reformy egzaminu maturalnego, dotykają samych fundamentów procesu dydaktycznego.
372
Partycypacja
Pod pojęciem partycypacji rozumiemy udział środowiska nauczycielskiego w procesie reform i w szczególności w projektach Centralnej Komisji
Egzaminacyjnej. Rozumienie tego pojęcia przez uczestników badania było
nieco inne i można je sprowadzić do udziału nauczycieli w zespołach projektowych. Wszystkie osoby biorące udział w badaniu podkreślały, że zespoły
badawcze budowano tak, aby znaleźli się w nich reprezentanci różnych środowisk, nauczyciele różnych specjalności oraz pracownicy naukowi.
Wsparcie osób niezatrudnionych w projektach
Większość rozmówców wspominała o udziale wielu osób, formalnie niezatrudnionych w projektach, w różnych etapach trwania prac. Jedna z osób
opisywała ten fakt następująco:
(…) do tego końcowego efektu swój wkład wniosło więcej osób niż tylko te piętnaście. Mieliśmy też recenzentów wszystkich zadań w obu częściach i to byli najczęściej naukowcy albo też egzaminatorzy, którzy nie
byli w zespole, jakby staraliśmy się, żeby jak najwięcej osób o różnych
doświadczeniach, z różnych szkół polonistycznych zaangażować w ten
projekt (…) mieliśmy takie mocne wsparcie całego środowiska i akademickiego, i nauczycielskiego, dzięki temu wiele rzeczy było robionych,
jeśli to było możliwe, po niższych kosztach, po prostu nauczyciele chcieli
z nami współpracować, nawet bez wynagrodzenia.
W wypowiedzi przywołanej powyżej bardzo jednoznacznie wyrażone zostało przekonanie o szerokim wsparciu zarówno nauczycieli, jak i akademików. Można nawet zaryzykować twierdzenie, że projekty nie byłyby w pełni
zrealizowane, gdyby nie sięgnięto po nieodpłatną pracę osób spoza zespołów
projektowych. Potwierdzenie tego przypuszczenia znajdujemy także w wypowiedziach kolejnej osoby, która zwróciła uwagę na ważny wkład pracy nauczycieli w proces wstępnego testowania rozwiązań przygotowanych przez
zespoły projektowe:
(…) już w tym zespole byli nauczyciele, bardzo o to zadbano, żeby była
duża reprezentacja środowiska nauczycieli i powiedziałabym, że byli
w większości i mieli w tym duży głos (…). Te osoby były też takim łącznikiem ze środowiskiem nauczycielskim, bo nawet myśmy robili takie nie-
373
Tomasz Wrzosek
formalne badania pilotażowe i sprawdzaliśmy niektóre nasze pomysły i to
one trafiały w środowisko i prosiły innych nauczycieli, żeby sprawdzili,
powiedzieli, jak to wygląda, jak to działa.
Formy popularyzacji efektów pracy
Najczęściej wymienianymi przez rozmówców formami popularyzacji efektów pracy w ramach projektów były konferencje i szkolenia. Osoby biorące
udział w badaniu przywiązywały dużą wagę do działań propagujących rozwiązania wypracowane przez zespoły projektowe. Wśród narzędzi popularyzujących szczególną funkcję pełniły szkolenia, dzięki którym nauczyciele i egzaminatorzy mogli w praktyczny sposób zapoznać się z nową logiką oceniania.
Oto przykład sposobu, w jaki jeden z respondentów postrzega rolę szkoleń:
I dlatego były szkolenia i tak naprawdę ludzie z projektu byli włączeni
w te szkolenia i je robili, i to był kontakt z setkami egzaminatorów, czyli
nauczycieli, i to była też ta konsultacja, i tutaj dopiero coś było, bo tam
już były konkrety, nie tylko jakie zadanie, ale jak je sprawdzić, a to jak
sprawdzasz, zależy od tego, jak rozumiesz nie tylko zadanie i kryteria, ale
także samo uczenie się, i to było bardzo ciekawe doświadczenie, i bardzo
takie, no bym powiedział, pole walki o nowe.
Równie wysoko rozmówcy oceniali skuteczność drugiej z kluczowych
form popularyzowania reformy wypracowanej w projektach, czyli konferencji. Jak pokazują poniższe dwa przykłady wypowiedzi, ta forma nie była zainicjowana przez członków zespołu, lecz jej inicjatorem było ministerstwo:
a) minister (…) podjęła taką decyzję, żeby zrobić cykl konferencji, chyba czterdzieści siedem konferencji w miastach wojewódzkich, czasem
po dwie w jednym mieście, w tym uczestniczyło kilkanaście tysięcy
nauczycieli, to rzeczywiście było ogromne przedsięwzięcie, w jednym
spotkaniu brało udział kilkaset osób, ale to było świetne, mieli możliwość, żeby zadać wszystkie pytania, pokazywaliśmy im przykłady
i prowadzili te konferencje członkowie zespołu, czyli osoby, które wiedziały, po co te zmiany są, jak one wyglądają, i widzieliśmy, że takie
spotkania z nauczycielami są bardzo skuteczne.
b) (…) był cykl dużych konferencji ogólnopolskich, podczas których,
to już było zlecenie ministerstwa, takie zobowiązanie, żeby zorganizować w każdym województwie dużą konferencję dla polonistów, na
374
której mieliśmy prezentację tej nowej matury (…) to wszystko były
działania, które propagowały; jakby zapoznawały środowisko z tym,
nad czym my pracujemy, jakie są pomysły.
Jak wynika z wypowiedzi rozmówców, zasięg konferencji był bardzo duży
i dzięki nim środowisko nauczycielskie w całej Polsce mogło się zapoznać z efektami projektów CKE. Nie może jednak być tu mowy o partycypacji we właściwym sensie, ponieważ nauczyciele byli już odbiorcami gotowych rozwiązań.
Poza konferencjami i szkoleniami rozmówcy wymieniali jeszcze inne formy rozpowszechniania wiedzy o efektach prac w projektach, czyli komunikacji ze środowiskiem nauczycielskim. Jedną z nich były indywidualne listy.
Tak o nich mówiła jedna z osób:
(…) myśmy też otrzymywali bardzo dużo indywidualnych listów, pytań,
które szły przez stronę CKE. Na przykład nauczyciele pisali listy, wszystkie z pytaniami, z pewnymi krytycznymi uwagami, wszystko było przez
CKE przekazywane do nas i my mieliśmy obowiązek odpowiadania na
wszystkie te listy, te pytania, i to robiliśmy. Dlatego było dosyć tego…
to nie było w ogóle przewidziane w projekcie, to było dosyć obciążające,
bo były takie okresy, że tego przychodziło bardzo dużo. Także myślę, że
wychodziliśmy do środowiska, to nie było tak, że zamknęliśmy się i nagle
wypuściliśmy produkt, po prostu tak ma być.
Jeszcze inną formą popularyzacji reform były artykuły naukowe publikowane w środowiskowych periodykach:
Była taka inicjatywa w porozumieniu z „Polonistyką”, takim czasopismem dla
nauczycieli, bardzo popularnym wśród nauczycieli, że myśmy tu publikowali
artykuły, całe numery mieliśmy, trzy numery, w których były nasze artykuły
plus nauczycieli z nami zaprzyjaźnionych, którzy albo projektowali, albo pisali o pewnych pomysłach, a my wyjaśnialiśmy, o co chodzi w tej maturze.
Percepcja zmian przez środowisko nauczycielskie
Współpraca zespołów projektowych ze środowiskiem nauczycielskim oraz
wykorzystywane formy popularyzacji efektów pracy pozwoliły osobom pracującym w projektach zapoznać się z reakcjami nauczycieli na proponowane
zmiany. Wszystkie osoby biorące udział w badaniu podkreślały pozytywne,
a czasem entuzjastyczne reakcje nauczycieli na reformę. Oto przykład wypowiedzi na ten temat:
375
Tomasz Wrzosek
Ja byłam na pięciu dużych konferencjach, to było dosyć duże wyzwanie, bo
stałam ja sama, nikogo więcej, wobec tego różnie to było, w Krakowie była
pełniutka sala, pełniutka aula na Uniwersytecie Pedagogicznym, pewnie
koło 300–400 osób tam było. Ja naprzeciwko im i muszę powiedzieć, że
ja nie odczułam na tych spotkaniach takiego… że ja jestem i jest anty to
środowisko, które… przyszło i znowu nam coś głupiego wymyślili. Wręcz
przeciwnie, wychodziłam z tych spotkań bardzo podbudowana z takim
wrażeniem, że nauczyciele oczekiwali zmian i że te najważniejsze zmiany,
które wprowadzaliśmy, idą po ich myśli, po myśli większości tego środowiska. Miałam taką sytuację, że podchodzili nauczyciele i dziękowali, że
pracujemy, że zmieniamy, że nie ma tego klucza w naszym myśleniu.
Generalne, pozytywne przyjęcie reform nie było jednak bezkrytyczne.
Zastrzeżenia ze strony środowiska nauczycielskiego, ale nie tylko tego, dotyczyły bardzo różnych kwestii, między innymi trybu wprowadzania zmian,
pewnych elementów reform, a nawet całej koncepcji. Rozmówcy opisywali to
następująco:
a) merytorycznie było to odbierane przede wszystkim pozytywnie, ale
tryb wprowadzenia tej zmiany był obarczony jedną wadą, że… nauczyciele mieli pretensje i to były powszechne pretensje za to, że
uczniowie, których dotyczy ten nowy egzamin, na dobrą sprawę mogą
być poinformowani dopiero w drugiej klasie;
b) (…) oczywiście też były protesty, były takie środowiska czy osoby, może
nawet nie środowiska, w przypadku których nie mieliśmy problemów
z żadnym stowarzyszeniem, ale ukazały się takie duże teksty, w dużych
gazetach, podpisywane przez jedną osobę, ja myślę, że tam trudność z akceptacją tego była taką trudnością, która wynikała trochę z niewiedzy, że
nie mieliśmy okazji porozmawiać o tym, jaki jest cel tych zmian;
c) (…) byli nauczyciele, którzy mieli swoją wizję matury, nawet jeszcze teraz,
był kongres…, w listopadzie był taki kongres polonistyki dydaktycznej,
tam też biorą udział nauczyciele, miałam rozmowę z nauczycielem z jednego z liceów (…) no i on ma całkiem inną wizję matury i on ma swoją
wizję, jest do niej przywiązany i on uważa, że jego wizja jest najlepsza.
Ocena
Wszelkie przedsięwzięcia, szczególnie z zewnętrznym finansowaniem, zazwyczaj są ewaluowane. W przypadku interesujących nas projektów przynajmniej jeden – Budowa banków zadań, zakończony jako pierwszy, poddany
376
był zleconemu przez Centralną Komisję Egzaminacyjną badaniu ewaluacyjnemu, którego wyniki zostały upublicznione4. Ocena projektu przez ewaluatorów była bardzo pozytywna. Osoby biorące udział w badaniu zwykle
miały jakąś wiedzę na temat oceny projektów, w których pracowali. Jak wspomniał jeden z rozmówców, bardzo pozytywne oceny projektu, w którym brał
udział, były dla niego zaskoczeniem, w takim sensie, że doceniono wysiłek
włożony w przygotowanie reformy.
Niezależnie od ocen zewnętrznych, w ramach niniejszego badania, poproszono respondentów o ich własne oceny. W tej kwestii wszyscy byli zgodni,
oceniali efekty pracy pozytywnie, ale mieli też świadomość pewnych niedoskonałości. Oto przykłady ocen:
a) myślę, że to był początek dobrych zmian, boję się, żeby nie był to zarazem ich koniec;
b) ja jestem z efektów pracy… dla mnie to było bardzo satysfakcjonujące
(…) idee tych celów zostały osiągnięte, warto było, tylko troską o nią
jest to, czy będzie konsekwencja w takim wdrażaniu tego do końca.
Przecież my powiedzieliśmy, że pierwszy rok to jest pokazanie, że się
zmienia, ale ta zmiana musi postępować i musi być pogłębiona i tu
mam niejeden znak zapytania, czy rzeczywiście tak będzie;
c) nie mam kaca, że za pieniądze unijne zrobiliśmy coś bezwartościowego. Uważam, że może to nie jest idealne, bo nigdy nie będzie to idealne, ale to jest lepsze, niż było, i to rzeczywiście taka koncepcja, która
sprawdza to, co w przedmiocie język polski jest najważniejsze;
d) gdyby nie to, że utajniono pulę zadań do egzaminu ustnego, oceniłbym bardzo dobrze, a tak oceniam pozytywnie z zastrzeżeniem, że
egzamin ustny przez ten lapsus został trochę ośmieszony, niestety, a to
jest dobry egzamin, bo ta zmiana miała przede wszystkim taką społeczną motywację, nawet nie merytoryczną.
W wielu oceniających wypowiedziach badanych osób można dostrzec wyrazy troski o los efektów prac w projektach, które związane są z obserwacjami oraz doświadczeniem współpracy z różnymi elementami systemu edukacji
w trakcie trwania projektów. Główne niebezpieczeństwa wskazywane przez respondentów to opór, jaki napotyka każda zmiana, oraz pewne niedoskonałości
wypracowanych rozwiązań, które mogą być skorygowane dopiero w praktyce.
Jak to ujął jeden z rozmówców, „słabą stroną projektów jest ich wyrażalność”.
377
Tomasz Wrzosek
Podsumowanie
Pogłębione wywiady z osobami, które uczestniczyły w pracach zespołów
realizujących projekty Centralnej Komisji Egzaminacyjnej: Pilotaż nowych
egzaminów maturalnych, Budowa banków zadań, Wdrożenie systemu informatycznego do e-oceniania, pozwalają na wskazanie kluczowych elementów
wizji edukacji przyświecających reformom.
Po pierwsze, w wypowiedziach rozmówców wyraźnie widoczne jest przekonanie o konieczności zmian zarówno w formie samych egzaminów, jak
i w sposobach egzaminowania. Ten drugi aspekt dotyczy przede wszystkim
wykorzystania nowoczesnych technologii komunikacyjnych w procedurze
egzaminacyjnej.
Po drugie, konieczność zmian jest uzasadniana dysfunkcjonalnością dotychczasowej formuły egzaminów, która spowodowana jest zmianami w sferze komunikacji i rozwojem nowych technologii komunikacji.
Po trzecie, uczestnicy projektów powszechnie nazywają reformę modernizacją dla podkreślenia ciągłości zmian oraz uzyskania akceptacji środowiska nauczycielskiego.
Oprócz rekonstrukcji wizji reform informacje uzyskane w trakcie wywiadów pozwalają też na sformułowanie pewnych wniosków dotyczących przebiegu prac w ramach projektów.
Osoby biorące udział w badaniu podkreślały, że zespoły projektowe były
różnorodne, starano się je budować tak, aby znaleźli się w nich reprezentanci
różnych środowisk. Ten fakt, zdaniem respondentów, był równoznaczny z zapewnieniem partycypacji szeroko rozumianego środowiska nauczycielskiego
w procesie reform. Jednak brak systematycznych konsultacji ze środowiskiem
nauczycielskim przed rozpoczęciem procesu reform oraz nie do końca jasne
procedury rekrutowania członków zespołów projektowych (z wypowiedzi
rozmówców można wnioskować, że czasem do zespołów zapraszano osoby,
które uznawane były za kompetentne, posiadały status ekspertów) oznaczają,
że problem partycypacji nie został rozwiązany.
Niewątpliwie projekty nie były realizowane w izolacji od środowiska
nauczycielskiego, ale nie można też mówić o pełnej partycypacji i partnerstwie. Symptomem tych problemów jest przede wszystkim pewna niezgodność między dobrym przyjęciem reform przez nauczycieli uczestniczących
378
w konferencjach popularyzujących efekty prac w projektach a obawami
członków zespołów projektowych co do oporu, z którym reformy mogą się
spotkać. Brak zaufania do środowiska nauczycieli i elitarność twórców reform są pułapką, której chyba nie udało się uniknąć w pracach nad reformą.
Wspólnotowy wysiłek reformowania edukacji, podjęty przez uczestników projektów Centralnej Komisji Egzaminacyjnej przy wsparciu środowiska nauczycielskiego, miał przynieść między innymi modernizację egzaminu maturalnego. Można się pokusić o stwierdzenie, że ostatecznie może
to być rewolucyjna modernizacja, jeśli za pomocą nowej formuły egzaminu uda się wpłynąć na proces dydaktyczny, do tego stopnia, że powszechna
stanie się partnerska relacja między nauczycielem i uczniem. Ostateczne
efekty zmian będą widoczne dopiero za kilka lat, oczywiście pod warunkiem że będą konsekwentnie wdrażane, ale z perspektywy uczestników
projektów to, co udało się wypracować, jest zdecydowanie lepsze od wcześniejszych rozwiązań.
Do najważniejszych osiągnięć można zaliczyć:
Opracowanie
i rozpowszechnienie praktyki konstruowania zadań pozwa
lających adekwatnie sprawdzać kluczowe kompetencje (w ramach projektu Budowa banków zadań).
 Wdrożenie systemu do e-oceniania, który usprawnia ocenianie, zmniejsza
jego koszty.
 Wypracowanie nowej formuły egzaminu maturalnego z języka polskiego,
dzięki której wyeliminowano patologie związane z przygotowywaniem
prezentacji przez maturzystów.
Literatura
Anderson, B. (1997). Wspólnoty wyobrażone, Znak, Kraków. ISBN 83-7006-612-7.
Bourdieu, P., Passeron, J.-C. (2006). Reprodukcja: elementy teorii systemu nauczania,
PWN, Warszawa. ISBN 978-83-01-14624-5.
Dziurzyński, K. (2013). Rezultat sprawdzianu próbnego szóstoklasistów jako przykład
praktycznej diagnozy kompetencji uczniowskich, „Journal of Modern Science” tom
2/17/2013. ISSN 1734-2031. Foucault, M. (1998). Nadzorować i karać. Narodziny
więzienia, Fundacja Aletheia, Warszawa. ISBN 83-87045-21-7.
379
Tomasz Wrzosek
Hobsbawm, E.J. (2010). Narody i nacjonalizm po 1780 roku. Program, mit, rzeczywistość, Difin, Warszawa. ISBN 978-83-7641-156-9.
Dolata, R., Sitek, M. (2014). Egzaminy zewnętrzne w polityce i praktyce edukacyjnej.
Raport o stanie edukacji 2014, Instytut Badań Edukacyjnych, Warszawa, online:
http://www.ibe.edu.pl/pl/o-instytucie/aktualnosci/543-egzaminacyjny-raport-ostanie-edukacji-2014, dostęp: 21.05.2016.
Endnotes
Raport został przygotowany w ramach projektu Społeczny Monitor Edukacji, jego
pełna wersja dostępna jest na stronie internetowej: http://www.monitor.edu.pl/
analizy/wizja-reform-edukacji-a-perspektywa-osob-realizujacych-projekty-ckeraport-z-badania.html, dostęp: 21.06.2016.
1
Szczegółowy opis projektów znajduje się na stronie internetowej Centralnej Komisji Egzaminacyjnej, http://www.cke-efs.pl/course/category.php?id=6, dostęp:
21.06.2016.
2
Wszystkie cytaty pochodzą z wypowiedzi respondentów zarejestrowanych w trakcie wywiadów. W celu zachowania anonimowości nie podano żadnych informacji
o autorach wypowiedzi.
3
Badanie dostępne jest na stronie internetowej Centralnej Komisji Egzaminacyjnej,
http://www.cke-efs.pl/course/view.php?id=66, dostęp: 21.06.2016.
4
380
Ivan Štulajer
Matúš Štulajter
Faculty of Political Sciences and International Relations
Matej Bel University, Banská Bystrica, Slovakia
[email protected]
[email protected]
Journal of Modern
s. 381–388
Significance of Sport
in International Relations
Abstract
The article focuses on the role of sport and sports diplomacy play in international
communication and in international relations. They are helpful in developing
international cooperation and promoting foreign policy. Authors aim at explaining
why sport represents a significant means of international understanding and the tool
for promoting economic cooperation.
Keywords: international relations, sport, sports diplomacy, international sporting
events, policy-making processes
Introduction
The phenomenon of sport does not represent only certain physical activity,
it also contributes to healthy lifestyle and helps to prevent diseases occurring
in modern society. Furthermore, it is an educational tool which helps to build
team spirit and contributes to socializing and bringing people together. Add
to that, through the presentation of sports values of solidarity and peace,
it contributes to political balance and stability in the world. It might be
considered an effective means of achieving development and international
cooperation.
381
Ivan Štulajer, Matúš Štulajter
Political and cultural dimensions of sport are generally recognized and
contribute to the development of international relations. The dynamic
character of sport has a significant impact on mutual relations among states.
Sport plays an important role not only at national but also at international
level, it contributes to a greater involvement of national sports organizations
in the policy-making processes.
Sport in the context
of international relations
International relations focus on social phenomena within the international
system. These relations are regulated through a set of standards and rules
that govern subsequent relations between states. In diplomacy, we also come
across so-called sports diplomacy, which is a special field of general political
and economic diplomacy. Sports diplomacy and its instruments significantly
contribute to the development of political and economic diplomacy
worldwide. Furthermore, sport provides space for promoting interests of the
country in the international sports community.
Athletes with systematic long term preparation and professional approach to
a particular kind of sport gradually achieve better results. The higher an athlete’s
performance is, the greater is the wish to present not only himself/herself at
the national level, but also to represent his/her country at various international
events. It follows that sport has an international dimension and top athletes who
participate in sports teams in foreign countries are considered to be ambassadors
and promoters of certain ideas. Sport helps to develop friendly relations among
countries and deepens mutual cooperation and solidarity in economic and
political issues as well (Terem, 2013). Convincing evidence that states are nowadays
more interested in sports diplomacy is an increasing number of countries
associated in various international sports federations and sports organizations.
Political and cultural dimensions of sport are generally recognized and
contribute to the development of international relations. Dynamism in the
approach to sport has an impact on the development of relations between
states. According to Frantisek Chmelar (2013) discussions about globalization
and stronger position of non-governmental organisations in the political
system are closely related to the area of international sport.
382
The relationship between sport and politics is central topic in several
academic articles and studies nowadays. According to their authors (Beacom,
2000; Dovalil, 2004; Ehl, 2001; Štulajter et al., 2013; Zintz, 2013) sport is a
useful instrument through which political goals can be accomplished.
Aaron Beacom (2000: 3–4) considers sport to be a political tool and claims
that modern sports movement may be ideologically affected. According to
the general view, the international sport needs a support from politicians,
but they should not interfere with sport ideologically. On the other hand,
politicians should realize that sport is slightly political by nature, and they
should be able to benefit from it. (Beacom, 2000) An illustrating example of
using sport in politics is the case of an Italian politician Silvio Berlusconi, the
founder of Forza Italia political party and the owner of AC Milan football
club, who benefited from sport in his pre-election campaign.
Sports diplomacy in the context
of international relations
The fact that sport plays an important role at national as well as
international level contributes to a greater involvement of national sport
organizations in the policy-making processes. At present, these organizations
are actively involved in international politics. Sports organizations closely
cooperate with specialized UN agencies, or international governmental and
non-governmental organizations in order to use sport as a tool for achieving
the Millennium Development Goals. For example, Zintz (2013) states that the
International Olympic Committee in cooperation with the United Nations and
its specialized agencies develops various projects aimed at the development
of sport and physical activities among young people. For instance, in 2010
the International Olympic Committee implemented a project titled “Sport for
Hope” which has been realized in a co-operation with the National Olympic
Committee of Zambia, the government of Zambia, as well as other international
and national sports federations. Its main objective is to provide athletes
with comprehensive education and medical care. Authors of this project are
planning to spread this idea in other social areas. Within the framework of the
project, a new modern sports centre was opened in Haiti in 2014.
383
In a co-operation with the World Food Programme, the International
Olympic Committee is involved in supporting the development of food
programs aimed at providing quality food for school children and promoting
the development of children´s physical activities. Together with the United
Nations Development Programme (UNDP), the International Olympic
Committee (IOC) searches for peaceful settlement of disputes, especially
in those areas where the crime rate is relatively high. IOC member states
support the efforts of the United Nations Human Settlement Programme
(UN-Habitat) and try to ensure young people that through sport it is possible
to gain confidence and persuasion that they play an important role in
contemporary society (Factsheet development..., 2013).
Another example of a significant role of sport in society is connected
with our mutual cooperation in the fight against the spread of HIV and
AIDS – serious threats for global population. Sport and physical education
may be effective in the fight against these viruses and diseases, as well
as in the field of education and prevention related to it. Some studies
suggest that physical activity can slow down the disease symptoms in
those individuals who are HIV positive. Numerous sports programs aim
at raising awareness on prevention from further spreading of HIV or
other transferable diseases such as malaria and tuberculosis. All the above
mentioned efforts use sport as a didactic tool in education of children
(Tackling HIV/AIDS…, 2014).
When considering the relationship between sport and diplomacy, we come
across the question, whether diplomacy helps to sport, or whether sport is
beneficial for diplomacy. History showed that through sport certain political
attitudes can be declared, for example in the case of bloody water polo match
between USSR and Hungary during the Olympics in 1956 in Melbourne, the
“Black Power” during the 1968 Olympics in Mexico; or “the Kozakiewicz´s
gesture” during the Olympics in 1980 in Moscow. Manifestations of significant
intervention of politics in sport boycotts of the Olympic games in the years
1976, 1980 and 1984. Recent Winter Olympic Games in 2014 in Sochi were
also affected by the crisis which arose between Russia and Ukraine. However,
in fact no manifestations of boycott from the side of Russian or Ukrainian
athletes have been recorded.
384
Another example of a positive role of sports diplomacy is the Olympic
Games in Sydney in the year 2000, and Olympics in Athens in 2004, when
during the opening ceremony athletes of South and North Korea marched
under one flag. Although diplomatic efforts continued in Olympics in Beijing
in 2008, IOC failed to negotiate similar manifestation of mutual understanding
and peace as in 2000 and 2004.
UN officials highlighted the importance of the Olympic movement in the
implementation of the interests of the UN and the Millennium Development
Goals. For them, sport is “generally recognized and inexpensive means of
achieving humanitarian and development goals”. The European Union is also
of an opinion that it necessary to safeguard the cooperation between bodies
responsible for sports. Add to that, the EU points out the need to develop
relations with third countries and international sports organizations. However,
this raises a question whether the sports diplomacy is not about lobbying. We
want to clarify that there is a significant difference between sports diplomacy
and lobbying. While lobbying aims at achieving specific, short-term goals,
sports diplomacy aims at long-term and stable cooperation between states
and sports organizations. Here the role of athletes as ambassadors of their
countries, striving for mutual understanding is unquestionable (Beacom,
2000; Zintz, 2013).
From the point of view of the Slovak Republic, thanks to our best athletes
who participate in various international events, the reputation of the country
abroad increases. Athletes help to develop Slovakia´s main priorities which
include good relations among countries neighbouring with us. For instance,
in order to develop positive neighbourly relations between Slovakia and
Ukraine, the Memorandum of Cooperation between the Ministry of
Education, Science, Research and Sport of the Slovak Republic and the
Ministry of Education, Science, Youth and Sport of Ukraine has been signed
by the representatives of both states.
To conclude, sport and sports diplomacy play an important role in
international communication and in the representation of states. They are
helpful in developing international cooperation and promoting foreign
policy. Sport thus represents a means of international understanding and
a tool for promoting economic cooperation.
385
Conclusion
Sport as an important tool of cultural and public diplomacy contributes
to strengthening the reputation and good image of a particular country
abroad. It facilitates relations with partner countries and it may be a part
of the dialogue within the framework of public diplomacy. Cooperation in
the field of sport contributes to better relations among states. Furthermore,
sport may be included in external assistance programs where it is included
in programs related to education, health care, socio-economic development
and mitigating ethnic conflicts. In this context, sport is an inseparable part
of international cooperation and foreign policy, especially from the point of
view of the representation of the country abroad.
References
Beacom, A. (2000). Sport in international relations: a case for cross-disciplinary
investigation. [online]. In: www.library.la84.org. 2000 [cit. 06.04.2014]. Dostupné
na internete: http://library.la84.org/SportsLibrary/SportsHistorian/2000/sh202c.
pdf.
Chmelár, F. (2013). Význam športovej diplomacie. [online]. In: Zborník prednášok
z konferencie Športová diplomacia v medzinárodných podmienkach a v rámci
Slovenskej republiky. Bratislava: Ministerstvo zahraničných vecí a európskych
záležitostí SR, 2013, s. 3–4. [cit. 06.04.2014]. Dostupné na internete: http://
www.olympic.sk/userfiles/files/Publikacie/zbornik-z-konferencie-sportovadiploamacia-79376.pdf.
Dovalil, J. (2004). Olympismus. Praha: Olympia, 2004, s. 219. ISBN 80-7033-871-7.
Durdová, I. (2004). Sociálně ekonomické aspekty sportu. Ostrava: Repronis, s. 86.
ISBN 80-7329-075-8.
Factsheet development through sport Update- December 2013. [online]. In: www.
olympic.org. 2013. [cit. 06.04.2014]. Dostupné na internete: http://www.olympic.
org/documents/reference_documents_factsheets/human_development_through_
sport.pdf.
Neumann, P. (2000). Globalizace. Praha: Portál, 2003, s. 147. ISBN 80-2450-112-0.
Sekot, A. (2006). Sociologie sportu. Brno: Paido, 2006, p. 410. ISBN 80-7315-132-4.
Sitek, M. (2013). Prawne ramy zwalczania korupcji w piłce nożnej, Józefów, „Journal
of Modern Science” tom 4/2013, s. 203–219.
386
Tackling HIV/AIDS and Other Communicable Diseases through Sport. 2014 [online].
In: www.sportanddev.org. 2014. [cit. 06.04.2014]. Dostupné na internete: http://
www.sportanddev.org/en/learnmore/sport_and_health/tackling_hiv_aids_and_
other_communicable_diseases_through_sport/.
Terem, P. (2013). Športová diplomacia a jej význam v medzinárodných vzťahoch.
In: I. Štulajter (ed.), Významné športové podujatia roku 2012 z pohľadu športovej
diplomacie. Fakulta politických vied a medzinárodných vzťahov, Univerzita Mateja
Bela. Belianum, Banská Bystrica. ISBN 978-80-557-0657-3, s. 5.
Vlk, T. (2013). Ukázal jim, co si myslí. [online]. In: www.polskodnes.cz. 2013. [cit.
05.04.2014]. Dostupné na internete: http://www.polskodnes.cz/aktuality/ukazaljim-co-si-mysli/.
Zintz, T. (2013). Riadenie olympijských športových organizácií a diplomacia.
Medzinárodný kontext a príklad Belgicka. [online]. In: Zborník prednášok
z konferencie Športová diplomacia v medzinárodných podmienkach a v rámci
Slovenskej republiky. Bratislava: Ministerstvo zahraničných vecí a európskych
záležitostí SR, s. 7 [cit. 06.04.2014]. Dostupné na internete: http://www.olympic.sk/
userfiles/files/Publikacie/zbornik-z-konferencie-sportova-diploamacia-79376.pdf.
387
Sebastian Bentkowski
im Alcide de Gasperi w Józefowie
[email protected]
Journal of Modern
s. 389–404
The control of timber trade in the EU law
Kontrola obrotu drewnem w prawie
Unii Europejskiej
Abstract
Defectively conducted forest management manifested in illegal harvesting not
only violates law in the European Union and in the country of harvest, but has also
consequences in the economic, environmental and social sphere. Although currently
the European Union does not lead a common forestry policy, but the EU’s policy
of sustainable development, environmental protection and a range of policies
and initiatives are designed to protect forest resources within the EU and in third
countries. It should be noted that currently the approach in the field of forestry is
changing from the previous model of monofunctional raw material economy only, to
the concept of sustainable, multi-purpose approach. The purpose of this article is to
present, on the basis of EU law, systemic and organizational determinants of control
and supervision of the acquisition and trade of timber as an essential element of the
system preventing degradation of nature and ensuring proper forest management in
the European Union and Poland. EU law regulate precisely the objectives, principles,
criteria, forms and scope of such controls, which proves the importance of this kind
of approach to ensure sustainable forest management. The adopted model of control,
in systemic terms, provides for the participation of both public authorities, ie. The
Commission, the competent authorities of the Member States, as well as external
entities (monitoring organizations and operators who place timber and derived
products on the market), whereby those entities are closely related to the timber trade
389
sector. The purpose of such control is primarily evaluation of the proper functioning
of the due diligence system, which primary objective is to prevent illegal logging and
placing on the market.
Streszczenie
Wadliwie prowadzona gospodarka leśna przejawiająca się nielegalnym pozyskiwaniem drewna nie tylko narusza obowiązujące przepisy prawa w krajach Unii
Europejskiej oraz w kraju pozyskania drewna, ale również powoduje skutki o charakterze gospodarczym, środowiskowym i społecznym. Obecnie Unia Europejska
nie prowadzi wprawdzie wspólnej polityki leśnej, jednak unijne polityki zrównoważonego rozwoju, ochrony środowiska, a także szereg strategii politycznych i inicjatyw
służą ochronie zasobów leśnych zarówno na obszarze Unii Europejskiej, jak i w krajach trzecich. Należy zaznaczyć, że obecnie zmienia się dotychczasowe podejście
i koncepcje w sferze leśnictwa poprzez przyjęcie koncepcji trwale zrównoważonej,
wielofunkcyjnej, w miejsce poprzedniego modelu jednofunkcyjnej gospodarki surowcowej. Celem niniejszego artykułu jest przedstawienie, na podstawie prawa UE,
ustrojowych i organizacyjnych determinantów kontroli i nadzoru nad pozyskiwaniem i obrotem drewna jako istotnego elementu systemu przeciwdziałania degradacji przyrody oraz zapewnienia prawidłowej gospodarki leśnej w Unii Europejskiej oraz Polsce. Prawo UE dość szczegółowo regulują cele, zasady, kryteria, formy
i zakres takich kontroli, co świadczy o istotnym znaczeniu tego rodzaju działań dla
zapewnienia zrównoważonej gospodarki leśnej. Przyjęty model kontroli pod względem ustrojowym przewiduje udział zarówno władz publicznych, tj. Komisji, właściwych organów państw członkowskich, jak i podmiotów zewnętrznych (organizacje
monitorujące i podmioty wprowadzające drewno i wyroby pochodne na rynek), przy
czym ww. podmioty są ściśle związane z sektorem handlu drewnem. Funkcją takiej
kontroli jest przede wszystkim ocena prawidłowości funkcjonowania systemu zasad
należytej staranności, którego podstawowym celem jest przeciwdziałanie nielegalnemu pozyskiwaniu drewna i wprowadzeniu go do obrotu.
Keywords: supervision, control, timber, law
Słowa kluczowe: nadzór, kontrola, drewno, prawo
Wprowadzenie
Kontrola obrotu drewnem jest formą przeciwdziałania wadliwie prowadzonej gospodarki leśnej. Nielegalne pozyskiwanie drewna narusza bowiem
obowiązujące przepisy prawa w krajach Unii Europejskiej oraz w kraju pozyskania drewna, oraz wywołuje skutki o charakterze gospodarczym, środo390
wiskowym i społecznym w danym kraju. W Unii Europejskiej podejmuje się
działania służą ochronie zasobów leśnych zarówno na obszarze Unii Europejskiej, jak i w krajach trzecich w ramach chociażby unijnej polityki zrównoważonego rozwoju, ochrony środowiska. Brak jest natomiast wspólnej
polityki leśnej.. Aktualnie podjęto działania w celu modyfikacji dotychczasowego podejścia i koncepcji w sferze leśnictwa poprzez przyjęcie koncepcji
trwale zrównoważonej, wielofunkcyjnej, w miejsce poprzedniego modelu
jednofunkcyjnej gospodarki surowcowej
Z informacji Banku Danych o Lasach wynika, że ogólna powierzchnia lasów świata wynosi ok. 4 033 060 tys. ha. Powierzchnia lasów w Polsce kształtuje
się na poziomie 9,3 mln ha, co stanowi 0,23% powierzchni lasów świata oraz
6% powierzchni lasów Unii Europejskiej. Zasoby drzewne Polski wynoszą natomiast 2,3 mld m sześc., tj. 9,5% zasobów lasów UE (czwarte miejsce w UE).
Wielkość pozyskania drewna w świecie wynosi łącznie ok. 3 410 357 tys. m
sześc. grubizny bez kory, w tym najwięcej w Azji – 29,3%, Afryce – 20,2% oraz
Europie z Rosją – 19,3%. Lasy na obszarze Unii Europejskiej zajmują 159 mln
ha (4% powierzchni leśnej na świecie). W Unii Europejskiej ilość pozyskanego
drewna (dłużyc) kształtuje się na poziomie 409 244 tys. m sześc.1. Sektor leśny
(leśnictwo, przemysł drzewny i papierniczy) generuje blisko 1% PKB w Unii
Europejskiej, a pozyskany surowiec jest wykorzystywany głównie do produkcji energii, na którą przeznaczane jest 42% jego masy, 24% jest przeznaczane
do tartaków, 17% wykorzystywane w przemyśle papierniczym, natomiast 12%
do produkcji płyt drewnianych2.
W niniejszym artykule przedstawiono, na podstawie prawa Unii Europejskiej, ustrojowe i organizacyjne determinanty kontroli i nadzoru nad pozyskiwaniem i obrotem drewna jako istotnego elementu systemu przeciwdziałania degradacji przyrody oraz zapewnienia prawidłowej gospodarki leśnej
w Unii Europejskiej i Polsce.
Obowiązek podejmowania przez władze publiczne działań na rzecz
ochrony lasów w Unii Europejskiej wynika przede wszystkim z przyjętej
polityki zrównoważonego rozwoju obejmującej harmonizację działań w obszarze ekologii, gospodarki i polityki społecznej. Zasada zrównoważonego
rozwoju definiowana jest jako proces integrowania działań politycznych,
gospodarczych i społecznych z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz
391
trwałości podstawowych procesów przyrodniczych w celu zagwarantowania
możliwości zaspokajania potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli3. W podstawowych aktach prawnych UE, tj. w Traktacie o funkcjonowaniu
UE, nie ma wprawdzie odniesienia do przepisów regulujących politykę leśną UE, niemniej jednak polityka UE determinuje wdrażanie zrównoważonej
gospodarki leśnej oraz rozstrzygnięcia dotyczące lasów podejmowane przez
państwa członkowskie.
Polityka zrównoważonej gospodarki leśnej wyrażona została m.in.
w Strategii leśnej UE z 1998 r., przewidującej zasadę pomocniczości i wspólnej odpowiedzialności w działaniach wspierających zrównoważoną gospodarkę leśną w ramach strategii politycznych i inicjatyw podejmowanych
przez UE i państwa członkowskie. Ponadto w Planie działania UE w zakresie leśnictwa na lata 2007–2011 określono cztery cele wdrażania strategii
leśnej, tj.: konkurencyjność, środowisko naturalne, jakość życia oraz koordynację i komunikację4.
W Nowej strategii leśnej UE na rzecz lasów i sektora leśno-drzewnego
określono m.in., że zrównoważona gospodarka leśna służy wykorzystywaniu lasów i gruntów leśnych w taki sposób i z taką intensywnością, by pozwolić na utrzymanie ich różnorodności biologicznej, wydajności, potencjału regeneracyjnego, żywotności oraz potencjału w zakresie spełniania,
zarówno obecnie, jak i w przyszłości, odpowiednich funkcji ekologicznych,
gospodarczych i społecznych, na szczeblu lokalnym, krajowym i globalnym,
oraz by nie powodować szkód w innych ekosystemach. W Nowej strategii,
oprócz ww. określenia priorytetów i celów (pokrywających się w większości z poprzednio sformułowanymi celami), zwrócono uwagę na konieczność ustanowienia jasno określonych mechanizmów monitorowania, oceny
i sprawozdawczości. W tym celu sformułowano szereg „kierunków strategicznych” przewidujących współpracę Komisji i państw członkowskich
w zakresie gromadzenia i przepływu informacji o lasach, wzmocnienia mechanizmów ochrony5.
Jak trafnie zauważa J. Dziobek-Romaniuk, korzystanie przez jednostki ze
środowiska naturalnego należy rozpatrywać w kontekście realizacji interesu
publicznego, za którego ochronę odpowiedzialność ponoszą władze publiczne. Opierając się na tezie przedstawionej przez J. Dziobek-Romaniuk, można
392
stwierdzić, że obowiązkiem władz państwowych wynikającym ze zrównoważonej gospodarki leśnej poszczególnych krajów powinna być regulacja zasad
wykorzystania lasów i gruntów leśnych oraz ocena intensywności korzystania z tych zasobów, a także podejmowanie działań zabezpieczających interesy państwa w sferze zarządzania zasobem leśnym, w tym wdrażania zasad,
i realizacja celów określonych w Strategii leśnej6.
Przeprowadzenie takiej oceny może nastąpić w ramach nadzoru bądź
kontroli, przy czym kontrola może w tym przypadku mieć charakter kontroli zewnętrznej, wewnętrznej bądź samokontroli. W doktrynie przyjmuje
się przy tym, że czynnikiem determinującym efektywny nadzór i kontrolę
jest formalizacja prawna w sferze ustrojowej poprzez uregulowanie kompetencji i zadań organów nadzoru oraz przyznanie kompetencji kontrolnych
instytucjom kontrolnym, a także w sferze organizacyjnej poprzez uregulowanie procedur i zasad prowadzenia czynności nadzorczych oraz kontrolnych (Longchamps, 1966, s. 893; Supernat, 1984, s. 13; Łukaszewicz, 1990,
s. 5). Należy również podkreślić, że regulacje prawne powinny przejrzyście
wskazywać kompetencje poszczególnych organów i instytucji, a także podmiot koordynujący realizację nadzoru i kontroli (Zieleniewski, 1972, s. 136;
Pszczółkowski, 1984, s. 136).
Prawo UE, stanowiące podstawy prawne działań władz publicznych
w zakresie nadzoru i kontroli przestrzegania w krajach członkowskich zasad zrównoważonej gospodarki leśnej w zakresie obrotu drewnem, zostało uregulowane w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE)
nr 995/2010 z dnia 20 października 2010 r. ustanawiającym obowiązki podmiotów wprowadzających do obrotu drewno i produkty z drewna (rozporządzenie UE nr 995/2010) oraz rozporządzeniu wykonawczym Komisji (UE)
nr 607/2012 z dnia 6 lipca 2012 r. w sprawie szczegółowych przepisów dotyczących systemu zasad należytej staranności oraz częstotliwości i charakteru
kontroli organizacji monitorujących, przewidzianych w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 995/2010 ustanawiającym obowiązki
podmiotów wprowadzających do obrotu drewno i produkty z drewna (rozporządzenie UE nr 607/2012). Do norm i wytycznych stanowiących prawnoorganizacyjne czynniki zapobiegania handlowi nielegalnie pozyskiwanym
drewnem i zwalczania go należy również zaliczyć m.in. decyzję nr 1600/2002/
393
WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 lipca 2002 r. ustanawiającą
szósty wspólnotowy program działań w zakresie środowiska naturalnego,
Komunikat Komisji z dnia 21 maja 2003 r. „Egzekwowanie prawa, zarządzanie i handel w dziedzinie leśnictwa (FLEGT)”, a także rozporządzenie Rady
(WE) nr 2173/2005 z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie ustanowienia systemu zezwoleń na przywóz drewna do Wspólnoty Europejskiej FLEGT7.
Powyższe regulacje, a zwłaszcza rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 995/2010 z dnia 20 października 2010 r., odwołują się przy
tym do systemowego podejścia do zagadnienia nadzoru i kontroli służącego
zapewnieniu prawidłowej gospodarki leśnej oraz przeciwdziałaniu nielegalnemu pozyskiwaniu drewna (Jenkins, Youle, 1968, s. 5–21). Ze względu na
złożoność problemu nielegalnego pozyskiwania drewna takie podejście jest
uzasadnione, ponieważ pozwala oddziaływać zarówno na władze państw
członkowskich, aby intensyfikowały działania na rzecz monitorowania nielegalnego pozyskiwania drewna i przeciwdziałania temu procederowi, jak
i na postępowanie podmiotów uczestniczących w obrocie drewnem, poprzez
wdrożenie stosownych zasad, środków i procedur.
System kontroli i nadzoru obrotu drewnem można zdefiniować jako zespół organów instytucji i podmiotów odpowiednio kontrolujących/monitorujących lub/oraz uczestniczących w pozyskiwaniu drewna lub obrocie
drewnem, wzajemnie powiązanych pod względem ustrojowym bądź organizacyjnym, utworzonych bądź działających w celu przeciwdziałania nielegalnemu pozyskiwaniu drewna oraz prowadzenia prawidłowej gospodarki
leśnej z zachowaniem zasady zrównoważonego rozwoju (Jełowicki, 1998,
s. 72). Struktura tego systemu oraz jego cele są utrwalone zarówno normami
europejskimi, jak i przepisami prawa krajowego. Istotnym elementem tak rozumianego systemu są obowiązki podmiotów wprowadzających drewno na
rynek oraz uprawnienia i obowiązki tzw. organizacji monitorujących.
Do organów i instytucji tworzących system kontroli obrotu drewnem,
w myśl norm europejskich, należy zaliczyć Komisję, właściwe organy państw
członkowskich, instytucje monitorujące oraz podmioty wprowadzające
drewno do obrotu. Komisje i organy państw członkowskich w tym przypadku
będą instytucjami kontroli zewnętrznej, tj. mającymi prawnie zabezpieczony
zakres niezależności, umożliwiający przeprowadzanie czynności kontrolnych
394
i formułowanie wyników kontroli w zakresie prawidłowości pozyskiwania
drewna i obrotu nim w sposób bezstronny i obiektywny, bez jakiejkolwiek
zewnętrznej ingerencji (Jagielski, 1999, s. 62 i n.).
Komisji przyznano uprawnienia wykonawcze do przyjmowania szczegółowych przepisów dotyczących częstotliwości i charakteru kontroli organizacji monitorujących przez właściwe organy, a także systemów zasad należytej
staranności, z wyjątkiem tych odnoszących się do dalszych stosownych kryteriów oceny ryzyka. Komisja uprawniona jest przy tym do przyjmowania
aktów delegowanych (zgodnie z art. 290 Traktatu o funkcjonowaniu Unii
Europejskiej), dotyczących procedur uznawania oraz cofania uznania organizacji monitorujących, dalszych właściwych kryteriów oceny ryzyka, które
mogą być niezbędne do zastąpienia kryteriów już przewidzianych w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 995/2010, oraz dotyczących wykazu drewna i produktów z drewna, do których ma zastosowanie ww.
rozporządzenie, a także udzielania pomocy technicznej.
Ważną rolą Komisji jest również zapewnienie prawidłowego funkcjonowania systemu zezwoleń FLEGT, uregulowanych rozporządzeniem Rady
(WE) nr 2173/2005 z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie ustanowienia systemu
zezwoleń na przywóz drewna do Wspólnoty Europejskiej FLEGT (Dz.Urz.
UE L 347 z 30.12.2005) oraz umowami partnerskimi zawartymi pomiędzy
Komisją i państwami członkowskimi w sprawie wdrożenia i realizacji tego
systemu. System zezwoleń FLEGT wymaga, aby przywóz przedmiotowych
produktów z drewna na terytorium Wspólnoty podlegał systemowi kontroli
i weryfikacji, którego celem jest zagwarantowanie legalności takich produktów (art. 4 rozporządzenia).
W celu zagwarantowania prawidłowego funkcjonowania systemu właściwe organy państw członkowskich mają obowiązek udostępnić Komisji lub
osobom albo jednostkom wyznaczonym przez Komisję stosowne dokumenty oraz dane w przypadku zaistnienia problemów utrudniających skuteczne
funkcjonowanie systemu zezwoleń FLEGT.
Rolą właściwych organów państw członkowskich jest natomiast przede
wszystkim monitorowanie, czy podmioty uczestniczące w pozyskiwaniu
drewna i obrocie drewnem lub kontrolujące ten proces skutecznie spełniają obowiązki zawarte w ww. normach. Do obowiązków ww. organów należy
395
również przeprowadzanie planowanych i doraźnych kontroli, w tym kontroli
na miejscu, a także prowadzenie zapisów z kontroli i udostępnianie stosownych informacji zgodnie z dyrektywą 2003/4/WE Parlamentu Europejskiego
i Rady z dnia 28 stycznia 2003 r. w sprawie publicznego dostępu do informacji
dotyczących środowiska, a także ze względu na międzynarodowy charakter
zjawiska, jakim jest nielegalne pozyskiwanie drewna i związany z nim handel, współpraca ze sobą oraz z organami administracyjnymi państw trzecich
oraz z Komisją (rozporządzenie UE nr 995/2010). Ponadto organy państw
członkowskich wykonują zadania wynikające z rozporządzenia Rady (WE)
nr 2173/2005 z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie ustanowienia systemu zezwoleń na przywóz drewna do Wspólnoty Europejskiej FLEGT, w szczególności są zobowiązane kontrolować, czy każda dostawa objęta jest ważnym
zezwoleniem przed dopuszczeniem dostawy objętej zezwoleniem FLEGT do
swobodnego obrotu we Wspólnocie. Organom państw członkowskich przyznano również uprawnienie do decydowania, czy istnieje potrzeba dalszej
weryfikacji dostaw na podstawie oceny ryzyka, a w przypadku wątpliwości
co do ważności zezwolenia właściwe organy mają prawo do zwracania się do
organów zezwalających o dodatkową weryfikację oraz o dalsze wyjaśnienia
zgodnie z umową o partnerstwie z państwem partnerskim, z którego dokonywany jest wywóz (rozporządzenie UE 2173/2005).
System kontroli obrotu drewnem w ujęciu ustrojowym przewiduje również przeprowadzanie kontroli przez podmioty nienależące do jednostek
sektora publicznego. Do pozostałych podmiotów uczestniczących w procesie kontroli handlu drewnem można zaliczyć organizacje monitorujące oraz
podmioty wprowadzające drewno do obrotu. Ważną funkcję pełnią również
organizacje pozarządowe, w tym organizacje społeczne aktywnie uczestniczące w działaniach na rzecz ochrony lasów poprzez m.in. realizację projektów informacyjnych oraz udział na prawach strony w postępowaniach administracyjnych dotyczących usuwania drzew.
Przyznanie kompetencji kontrolnych organizacjom monitorującym jest
wyrazem coraz powszechniej przyjmowanej w działaniach władz publicznych koncepcji partycypacji społecznej (Niżnik-Dobosz, 2014). Ma to bezpośrednie odzwierciedlenie w regulacjach Parlamentu Europejskiego i Rady
UE (rozporządzenie nr 995/2010), w których podkreślono istotne znaczenie
396
w sektorze drewna organizacji skupiających podmioty reprezentujących interesy tego sektora, ze względu na ich specjalistyczną wiedzę i potencjał, które
w założeniu powinny umożliwiać analizowanie ustawodawstwa i służyć swoim członkom pomocą w ich przestrzeganiu. Organizacjom, które określiły
m.in. wymogi należytej staranności, o których mowa w rozporządzeniu nr
995/2010, może zostać przyznany status organizacji monitorujących, z zastrzeżeniem, że organizacje te nie mogą wykorzystywać swoich kompetencji,
aby dominować na rynku.
Organizacja może wystąpić o to, by uznano ją za organizację monitorującą, jeżeli posiada osobowość prawną i prowadzi zgodną z prawem działalność na terytorium Unii, posiada odpowiednią wiedzę specjalistyczną
i jest zdolna do utrzymywania i regularnie oceniania systemu zasad należytej staranności, a także zapewnia, aby przy wykonywaniu swoich zadań nie
zaistniały jakiekolwiek konflikty interesów. Status organizacji monitorującej
Komisja przyznaje po zasięgnięciu opinii państwa członkowskiego. Powyższe unormowania dotyczące statusu organizacji monitorującej wskazują, że
uznanie dokonane przez Komisję ma charakter deklaratoryjny. Podmiot uzyskuje bowiem uprawnienia organizacji monitorującej w sytuacji spełnienia
wymogów określonych w § 8 ust. 2 rozporządzenia. W rozporządzeniu użyto
również zwrotu „uznaje za”, który wskazuje, że organizacja nabywa uprawnienia „z mocy prawa”, a Komisja jedynie potwierdza spełnienie wymagań
prawnych (Filipek, 2001, s. 66).
Organizacjom monitorującym, w myśl art. 8 ust. 1 rozporządzenia
nr 995/2010, można przypisać trzy funkcje: standaryzującą, kontrolną oraz
naprawczą. Pierwsza polega na utrzymywaniu i regularnej ocenie systemu
zasad należytej staranności. W ramach funkcji kontrolnej organizacje monitorujące weryfikują, czy podmioty te właściwie stosują system zasad należytej
staranności. Funkcję naprawczą sprawują natomiast, gdy podmiot nie stosuje
właściwie swojego systemu zasad należytej staranności, zwłaszcza gdy znacząco lub wielokrotnie uchybia swoim obowiązkom. Kontrolę działalności tych
organizacji wykonują właściwe organy państw członkowskich, pod których
jurysdykcją działają ww. organizacje, w szczególności kontrole powinny być
przeprowadzane, gdy organy te uzyskają taką informację, w tym uzasadnione
zastrzeżenia stron trzecich, lub gdy odnotowały niedociągnięcia we wdraJournal of Modern Science tom 2/29/2016
397
żaniu przez podmioty systemu zasad należytej staranności ustanowionego
przez organizację monitorującą. W przypadku potwierdzenia takich ustaleń
Komisja może cofnąć przyznany organizacji status.
Podmioty wprowadzające drewno lub produkty z drewna do obrotu mają
z kolei obowiązek regularnej oceny stosowanego przez siebie systemu zasad
należytej staranności, z wyjątkiem sytuacji, w której dany podmiot będzie
korzystać z systemu zasad należytej staranności ustanowionego przez organizację monitorującą.
Przedmiotem kontroli sprawowanej przez organizacje monitorujące jest
system zasad należytej staranności. Regulacje europejskie, jak wskazano powyżej, odwołują się do systemowego podejścia do zapewnienia legalnego
wprowadzenia po raz pierwszy do obrotu na rynku wewnętrznym drewna
oraz produktów z drewna. Podejście systemowe przewiduje postępowanie
podmiotów uczestniczących w obrocie drewnem z zachowaniem zasad należytej staranności oraz stosowanie środków i procedur w celu zminimalizowania ryzyka nieprawidłowości w obszarze tej działalności. Należy zaznaczyć, że przepisy europejskie dopuszczają wykorzystanie, jako podstawy dla
systemu zasad, należytej staranności istniejącego na mocy ustawodawstwa
krajowego nadzoru oraz wszelkie dobrowolne mechanizmy kontrolne, które
spełniają wymogi rozporządzenia nr 995/2010.
Zgodnie z postanowieniami rozporządzenia nr 995/2010 system zasad należytej staranności obejmuje trzy elementy właściwe dla zarządzania
ryzykiem.
Pierwszy element systemu to dostęp do informacji o źródłach oraz
o dostawcach drewna i produktów z drewna wprowadzanych po raz pierwszy do obrotu na rynku wewnętrznym, w szczególności środki i procedury
zapewniające dostęp do następujących informacji dotyczących dostarczania przez dany podmiot drewna lub produktów z drewna wprowadzanych
do obrotu, w tym opis (nazwa handlowa i rodzaj produktu, nazwa zwyczajowa/naukowa gatunków drzew) kraju pozyskania, ilość (objętość, waga
lub liczba jednostek), nazwa i adres dostawcy dostarczającego drewno
podmiotowi, nazwa i adres podmiotu handlowego, któremu dostarczono
drewno i produkty z drewna, oraz dokumenty lub inne informacje potwierdzające, że drewno i produkty z drewna spełniają wymogi mającego
398
zastosowanie ustawodawstwa. Ustawodawstwo jest przy tym definiowane
jako obowiązujące w kraju pozyskania drewna przepisy ustawowe w zakresie praw do pozyskiwania drewna w prawnie wytyczonych granicach,
opłat za uzyskanie praw do pozyskiwania drewna, opłat za drewno, w tym
należności związanych z pozyskiwaniem drewna, pozyskiwania drewna,
w tym ustawodawstwo dotyczące środowiska i lasów, w tym również gospodarki leśnej i zachowania różnorodności biologicznej, w przypadku
gdy jest ono bezpośrednio związane z pozyskiwaniem drewna, praw stron
trzecich dotyczących użytkowania i posiadania, na które wpływa pozyskiwanie drewna, a także handlu i ceł w zakresie, w jakim dotyczą one
sektora leśnictwa.
Drugi element systemu należytej staranności to ocena ryzyka przeprowadzona na podstawie ww. informacji o źródłach pochodzenia drewna i dostawcach. W nauce i praktyce zarządzania przyjmuje się, że ocena ryzyka, będąca integralnym elementem procesu zarządzania ryzykiem, obejmuje takie
działania, jak analiza ryzyka służąca określeniu stopnia niepewności organizacji, hierarchia ryzyka, a także ewaluacja ryzyka8. Ocena może obejmować
ryzyka nie tylko związane z charakterem kontrolowanej działalności (ryzyko
nieodłączne), ale również ryzyka wystąpienia ewentualnych zdarzeń mogących niekorzystnie wpływać na osiągnięcie założonych celów kontroli, takiej
jak ryzyko niewykrycia istotnych błędów i nieprawidłowości oraz ryzyko zawodności systemów kontroli wewnętrznej eliminujących nieprawidłowości
(Płoskonka, 2005, s. 25, 60–61).
Należy zaznaczyć, że w przepisach prawa UE dotyczących obrotu drewnem w znacznym stopniu sformalizowano przeprowadzenie oceny ryzyka, co
świadczy o szczególnym znaczeniu tego rodzaju czynności przygotowawczych
kontroli. Formalizacja oceny ryzyka jest również w tym przypadku czynnikiem kształtującym sprawność metodologiczną kontroli obrotu drewnem
(Łukasiewicz, 1990, s. 7 i n.). Formalizacją w formie przepisów rozporządzenia nr 995/2010 objęto m.in. kryteria oceny ryzyka, do których zaliczono:
 zapewnienie zgodności z mającym zastosowanie ustawodawstwem, co
może obejmować certyfikację lub systemy zweryfikowane przez strony
trzecie dotyczące zgodności z mającym zastosowanie ustawodawstwem,
 powszechność nielegalnego pozyskiwania poszczególnych gatunków drzew,
399
 powszechność nielegalnego pozyskiwania lub nielegalnych praktyk w kraju pozyskania bądź regionie pozyskania drewna w danym kraju, w tym
analizę powszechności konfliktu zbrojnego,
 sankcje nałożone przez Radę Bezpieczeństwa ONZ lub Radę Unii Europejskiej w odniesieniu do zakazu przywozu i wywozu drewna,
 złożoność łańcucha dostaw drewna i produktów z drewna.
Trzeci element systemu należytej staranności wiąże się z dążeniem podmiotów do ograniczenia ryzyka w celu zapobiegania wprowadzaniu do obrotu na rynku wewnętrznym nielegalnie pozyskanego drewna i produktów
z takiego drewna. Ograniczenie ryzyka powinno nastąpić poprzez procedury
obejmujące zestaw odpowiednich i proporcjonalnych środków i procedur,
mające na celu skuteczne zminimalizowanie tego ryzyka i dotyczące konieczności przekazania dodatkowych informacji lub dokumentów bądź poddania
weryfikacji przez stronę trzecią (rozporządzenie UE nr 995/2010).
Analiza rozporządzenia nr 995/2010 wskazuje, że nie tylko organizacje
monitorujące, ale również pozostałe podmioty uczestniczące w procesie kontroli handlu drewnem, tj. Komisja, właściwe organy członkowskie, organizacje monitorujące oraz podmioty wprowadzające drewno do obrotu, zobligowane są do przeprowadzania stosownej oceny ryzyka.
Należy zaznaczyć, że Komisja Europejska, w związku z rozporządzeniem
nr 995/2010, wydała rozporządzenie wykonawcze nr 607/2012 z dnia 6 lipca
2012 r. w sprawie szczegółowych przepisów dotyczących systemu zasad należytej staranności oraz częstotliwości i charakteru kontroli organizacji monitorujących, w którym sprecyzowano obowiązki informacyjne podmiotów
oraz wymagania dotyczące systemów certyfikacji, tj. zastrzeżono, że systemy powinny przewidywać przeprowadzenie kontroli (nie rzadziej niż raz na
12 miesięcy) oraz stosowanie środków umożliwiających śledzenie pozyskanego drewna oraz produktów wytworzonych z takiego drewna w dowolnym
punkcie łańcucha dostaw, zanim takie drewno lub produkty z drewna zostaną wprowadzone do obrotu. W rozporządzeniu wykonawczym określono
również częstotliwość, charakter i zasady przeprowadzania kontroli organizacji monitorujących (rozporządzenie nr 607/2012).
400
Podsumowanie
Podsumowując zagadnienie kontroli obrotu drewnem, można stwierdzić,
że prawo UE dość szczegółowo reguluje cele, zasady, kryteria, formy i zakres
takich kontroli, co świadczy o istotnym znaczeniu tego rodzaju działań dla
zapewnienia zrównoważonej gospodarki leśnej. Przyjęty model kontroli pod
względem ustrojowym przewiduje udział zarówno władz publicznych, tj.
Komisji, właściwych organów państw członkowskich, jak i podmiotów zewnętrznych (organizacje monitorujące oraz podmioty wprowadzające drewno i wyroby pochodne na rynek), przy czym ww. podmioty są ściśle związane
z sektorem handlu drewnem. Funkcją takiej kontroli jest przede wszystkim
ocena prawidłowości funkcjonowania systemu zasad należytej staranności,
którego podstawowym celem jest przeciwdziałanie nielegalnemu pozyskiwaniu drewna i wprowadzeniu go do obrotu. Należy zaznaczyć, że w regulacjach europejskich położono szczególny nacisk na przeprowadzenie oceny
ryzyka, co niewątpliwie przyczynia się do uzyskania sprawności metodologicznej kontroli handlu drewnem i wyrobami pochodnymi.
Literatura
Bernadzki, E. (red.) (2006). Lasy i leśnictwo krajów Unii Europejskiej, Centrum Informacyjne Lasów Państwowych, Instytut Badawczy Leśnictwa, Warszawa. ISBN
978-83-89744-41-8.
Boehm, B. Software Risk Management: Principles and Practices, IEEE Software, vol.
8, Issue: 1.
Dziobek-Romaniuk, J. (2004). Ochrona interesu publicznego w prawie ochrony środowiska wyrazem skuteczności działań administracji publicznej. W: J. Łukasiewicz
(red.), Jakość administracji publicznej, Rzeszów: Towarzystwo Naukowe Organizacji i Kierownictwa. ISBN 83-89473-81-X.
Filipek, J. (2001). Prawo administracyjne. Instytucje ogólne, cz. II, Zakamycze. ISBN
8373330054.
Jagielski, J. (1999). Kontrola administracji publicznej, Warszawa, s. 62 i n. ISBN
8321907857.
Jełowicki, M. (1998). Podstawy organizacji administracji publicznej – zagadnienia teoretyczne, Warszawa. ISBN 8386919515.
Jenkins, G.M., Youle, P.V. (1968). A System Approach to Management, vol. 19, Special
Conference Issue: Decision-Making (April, 1968).
401
Lonchamps, F. (1966). Współczesne problemy pojęć prawa administracyjnego, „Państwo i Prawo”, nr 6/1966. ISSN 0031-0980.
Łukasiewicz, J. (1990). Prawne uwarunkowania skuteczności administracji publicznej,
Lublin, s. 7 i n.
Niżik-Dobosz, I. (2014). Partycypacja jako pojęcie i instytucja demokratycznego
państwa prawnego i prawa administracyjnego. W: B. Dolnicki (red.), Partycypacja
społeczna w samorządzie terytorialnym, Lex Wolters Kluwer business, Warszawa.
ISBN 9788326444647.
Płoskonka, J. (2005) (red.). Glosariusz terminów dotyczących kontroli i audytu w administracji publicznej, Warszawa. ISBN 8391438945.
Pszczółkowski, T. (1984). Organizacja od dołu i od góry, Warszawa, s. 136. ISBN
832140426X.
Supernat, J. (1984). Odesłania do zasad prakseologicznych w prawie administracyjnym, „Acta Universitatis Wratislaviensis” nr 763, „Prawo” CXXVII, Wrocław. ISSN
0137-1134.
Wierzbowski, H., Wiktorowska, A. (2013). Podstawowe pojęcia w nauce prawa administracyjnego. W: H. Wierzbowski (red.), Prawo administracyjne, Warszawa. ISBN
9788327800619.
Zieleniewski, J. (1972). Zasady organizacji pracy w administracji, Warszawa.
Dokumenty prawne i akty normatywne
Decyzja nr 1600/2002/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 lipca 2002 r.
ustanawiająca szósty wspólnotowy program działań w zakresie środowiska naturalnego.
Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu
Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów Nowa strategia leśna UE na rzecz
lasów i sektora leśno-drzewnego, COM(2013)659 final.
Komunikat Komisji z dnia 21 maja 2003 r. Egzekwowanie prawa, zarządzanie i handel
w dziedzinie leśnictwa (FLEGT).
Rezolucja Rady z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie strategii leśnej UE,
COM(2006)302.
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 995/2010 z dnia 20 października 2010 r. ustanawiające obowiązki podmiotów wprowadzających do obrotu drewno i produkty z drewna.
402
Rozporządzenie Rady (WE) nr 2173/2005 z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie
ustanowienia systemu zezwoleń na przywóz drewna do Wspólnoty Europejskiej
FLEGT (Dz.Urz. UE L 347 z 30.12.2005 r.).
Rozporządzenie wykonawcze Komisji Europejskiej nr 607/2012 z dnia 6 lipca 2012 r.
w sprawie szczegółowych przepisów dotyczących systemu zasad należytej staranności oraz częstotliwości i charakteru kontroli organizacji monitorujących, przewidzianych w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 995/2010
ustanawiającym obowiązki podmiotów wprowadzających do obrotu drewno i produkty z drewna.
Standard zarządzania ryzykiem, Federation of European Risk Mangement Associations, s. 10, http://www.ferma.eu/app/uploads/2011/11/a-risk-management-standard-polish-version, dostęp: 5.06.2016.
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2001 r.
nr 62, poz. 627 ze zm.).
http://www.europarl.europa.eu/aboutparliament/pl/displayFtu.html?ftuId=FTU
_5.2.10.html, dostęp: 5.06.2016.
http://www.europarl.europa.eu/atyourservice/pl/displayFtu.html?ftuId=FTU
_5.2.11.html, dostęp: 5.06.2016.
Endnotes
Dane Stanu lasów Europy w 2011 r. (ang. 2011 State of Europe’s Forests), Forest
Europe (konferencja ministerialna w sprawie ochrony lasów w Europie), http://
www.europarl.europa.eu/aboutparliament/pl/displayFtu.html?ftuId=FTU_5.2.10.
html, dostęp: 24.03.2016
1
http://www.europarl.europa.eu/atyourservice/pl/displayFtu.html?ftuId=FTU
_5.2.11.html, dostęp: 24.03.2016
2
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2001 r.
nr 62, poz. 627 ze zm.). Koncepcja zrównoważonego rozwoju ustalona została m.in.
na Konferencji Narodów Zjednoczonych w Sztokholmie w 1972 r. oraz w Agendzie
21 podczas Konferencji Narodów Zjednoczonych „Środowisko i Rozwój” w Rio de
Janeiro w 1992 r.
3
Rezolucja Rady z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie strategii leśnej UE,
COM(2006)302. Zob. też Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady,
4
403
Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów Nowa
strategia leśna UE na rzecz lasów i sektora leśno-drzewnego, COM(2013)659 final.
Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu
Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów Nowa strategia leśna UE na rzecz
lasów i sektora leśno-drzewnego, COM(2013)659 final.
5
Szerzej na temat korzystania ze środowiska w kontekście ochrony interesu publicznego J. Dziobek-Romaniuk, Ochrona interesu publicznego w prawie ochrony środowiska wyrazem skuteczności działań administracji publicznej. W: J. Łukasiewicz
(red.), Jakość administracji publicznej, Rzeszów 2004, s. 111–113.
6
Decyzja nr 1600/2002/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 lipca 2002 r.
ustanawiająca szósty wspólnotowy program działań w zakresie środowiska naturalnego, Komunikat Komisji z dnia 21 maja 2003 r. Egzekwowanie prawa, zarządzanie
i handel w dziedzinie leśnictwa (FLEGT), rozporządzenie Rady (WE) nr 2173/2005
z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie ustanowienia systemu zezwoleń na przywóz
drewna do Wspólnoty Europejskiej FLEGT.
7
Standard zarządzania ryzykiem, Federation of European Risk Mangement Associations, s. 10, http://www.ferma.eu/app/uploads/2011/11/a-risk-managementstandard-polish-version, dostęp: 24.03.2016, zob. też B. Boehm, Software Risk Management: Principles and Practices, IEEE Software, vol. 8, Issue 1.
8
404
Stanisław Bułajewski
Journal of Modern
[email protected]
s. 405–416
Approving commentary to the verdict
of the Provincial Administrative Court
in Olsztyn dated 14 March 2013,
file no. II SA/Ol 196/13
Glosa aprobująca do wyroku
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Olsztynie z dnia 14 maja 2013 r.,
sygn. akt II SA/Ol 196/13
Skład orzekający:
przewodniczący – sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk,
sędziowie – sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.),
sędzia WSA Adam Matuszak
Teza
Samo przyznanie inicjatywy uchwałodawczej grupie mieszkańców w niczym nie
ogranicza uprawnień samych radnych czy rady, bowiem przedłożenie takiego projektu uchwały skutkować będzie nie obowiązkiem jej przyjęcia, lecz rozpoznania jak
każdej inicjatywy. Zatem w tym zakresie nie dochodzi do żadnego pozbawienia czy
ograniczenia kompetencji samego organu stanowiącego – rady gminy. Ponadto przyznanie inicjatywy uchwałodawczej również grupie osób posiadających czynne prawo
wyborcze nie narusza w sposób istotny prawa, gdyż zawarta kompetencja dla inicjatywy obywatelskiej pozostaje „w granicach prawa” wynikającego z art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, rozumianego jako generalne uprawnienie do kształtowania treści statutu.
Abstract
It must be stated that the voted verdict of the Provincial Administrative Court
in Olsztyn is correct; according to the verdict, granting resolution-making initiative to a group of persons who enjoy active electoral rights does not violate the law
because the civic resolution-making initiative is within the “limits of law” arising
405
from Art. 169 (4) of the Constitution of the Republic of Poland as a general right to
shape the content of a statute. The very granting of resolution-making initiative to
a group of residents does not limit in any way the rights of councilors or the council
because submission of a draft resolution does not result in the requirement to adopt
it but only the requirement to examine it – as in the case of any other initiative. Consequently, there is no deprivation or limitation of the competence of the decisionmaking body – the commune council.
Moreover, I believe that questioning the provisions of a statute only on the basis
of the claim that they do not have a faithful and detailed origin in an act is an error
in the legal art because it is wrong to claim that a commune does not have a detailed basis separately for each provision of its statute while overlooking the general
basis of all provisions of statutes contained in the relevant regulations: Art. 164 (4)
of the Constitution of the Republic of Poland and Art. 3 (1), Art. 18 (2) (1), Art. 21
(1), and Art. 22 (1) of the Act on commune-level local government. A commune
statute can regulate all matters related to the system of government in the commune that are not expressly regulated in the act, as long as it is not contradictory
to the provisions of the act.
What is more, I believe that not only a group of residents have the right to resolution-making initiative granted in the statute, but also that such a right can be granted
to, e.g. a general meeting of an association or a resolution-making body of a political
party that has a local unit in the territory of a specific unit of local government.
Keywords: resolution-making initiative, Provincial Administrative Court, commentary, resolution, councilor
1.
Glosowany wyrok zapadł w następstwie skargi na uchwałę Nr XX/186/08
Rady Miasta Ełku z dnia 29 stycznia 2008 r. w sprawie uchwalenia Statutu Miasta Ełku, jaką Wojewoda w dniu 18 lutego 2013 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) w Olsztynie na podstawie art. 93
ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, wnosząc
o stwierdzenie nieważności § 42 ust. 1 pkt 5 załącznika wskazanej uchwały.
W uzasadnieniu Wojewoda wyjaśnił, że w § 42 ust. 1 pkt 5 załącznika do
uchwały Rada przyznała inicjatywę uchwałodawczą grupie osób stanowiącej
co najmniej 1% mieszkańców Ełku posiadających czynne prawo wyborcze,
obliczony na dzień 31 grudnia roku ubiegłego, co w sposób istotny narusza
prawo. Organ nadzoru powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 kwietnia 2006 r. (sygn. III SA/WR 584/05)
406
Glosa aprobująca do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego...
oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia
28 października 2008 r. (sygn. II SA/OL 737/08). Przedstawił również część
uzasadnienia drugiego z przywołanych orzeczeń, w którym wyraźnie stwierdzono, że rada gminy nie może w statucie określić, że mieszkańcom wspólnoty
samorządowej przysługiwać będzie inicjatywa uchwałodawcza. W opinii obu
sądów rada gminy może regulować w statucie wszystkie zagadnienia ustrojowe gminy pod warunkiem jednak, że nie naruszają one norm ustawowych.
Zasada ta wynika wprost z treści przepisu art. 169 ust. 4 Konstytucji, zgodnie
z którym ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają,
w granicach ustaw, ich organy stanowiące. Dalej Wojewoda, powołując się na
wyrok WSA w Olsztynie z 2008 r., stwierdza, że użyte w tym przepisie wyrażenie „w granicach ustaw” oznacza, że swoboda rady w kształtowaniu ustroju
gminy jest ograniczona, a zatem rada nie może przyznać mieszkańcom gminy
uprawnień idących dalej niż uprawnienia wynikające z ustawy zwykłej. Skoro
w Konstytucji RP oraz ustawie o samorządzie gminnym (u.s.g.) brak jest unormowań umożliwiających mieszkańcom wspólnoty samorządowej wnoszenie
pod obrady rady gminy projektów uchwał, to nie można zakładać, że takie
uprawnienie może być przyznane w statucie. Granice udziału mieszkańców
wspólnoty samorządowej w sprawowaniu władzy, jak też podejmowaniu rozstrzygnięć, zgodnie z treścią art. 11 ust. 1 u.s.g., wyznacza Konstytucja oraz
ustawa o samorządzie gminnym. Uchwała Nr XX/186/08 Rady Miasta Ełku
została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego w dniu 21 marca 2008 r., a zatem z uwagi na przepis art. 91
ust. 1 u.s.g. konieczne było wniesienie skargi.
Na powyższą skargę odpowiedzi udzieliła również Rada Miasta Ełku.
Wnosząc o jej oddalenie, wyjaśniła m.in., że obowiązujące przepisy nie definiują pojęcia inicjatywy uchwałodawczej ani nie precyzują kręgu podmiotów, którym przysługuje prawo wystąpienia z taką inicjatywą. W tej sytuacji, w ocenie gminy, należy przez analogię zastosować regulacje dotyczące
inicjatywy ustawodawczej zamieszczone w art. 118 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. Pod pojęciem inicjatywy ustawodawczej w nauce prawa rozumie się
prawo określonego w Konstytucji podmiotu do zgłoszenia projektu ustawy
z tym skutkiem, że powinien on stać się przedmiotem obrad Sejmu (Skrzydło, 2002, s. 118). Należy także pamiętać (co zauważa rada), że skorzystanie
407
z inicjatywy ustawodawczej prowadzi jedynie do tego, że projekt ustawy
zostanie rozpatrzony przez Sejm, a to nie oznacza, by ten był związany jego
treścią. Przyznanie prawa inicjatywy uchwałodawczej nie tylko organom
gminy, ale także mieszkańcom nie narusza, zdaniem rady, obowiązującego prawa. Bezsporna jest okoliczność, że żaden przepis prawa nie reguluje
zgłaszania przez wspólnotę samorządową radnym projektów uchwał, ale
też żaden nie zakazuje uregulowania takich kwestii w statucie gminy. Wobec tego – jak wnioskuje Rada Miasta Ełku – statut gminy może normować wszystkie zagadnienia nieuregulowane wyraźnie ustawowo, o ile nie są
sprzeczne z przepisami ustawowymi. Z dalszej części odpowiedzi na skargę
zwrócono uwagę na fakt, że przepis art. 23 u.s.g. określa obowiązki radnego
w sposób ogólny, przy czym z jego literalnego brzmienia wynika, że postulaty zgłaszane radnemu przez mieszkańców to nic innego jak wniosek
mieszkańców dotyczący zgłoszenia inicjatywy uchwałodawczej. Oznaczenie, komu i na jakich zasadach przysługuje prawo w gminie do zgłaszania
postulatów, powinno leżeć w gestii danej jednostki samorządowej, znajdując swój wyraz w podstawowej regulacji ustrojowej, czyli w statucie. Jest to
przejaw ustrojowej samodzielności i niezależności organu samorządowego.
Wobec tego podmiotem uprawnionym do przedłożenia projektu uchwały
może być grupa mieszkańców danej jednostki na zasadach, jak ma to miejsce w przypadku inicjatywy obywatelskiej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zgodził się w dużej mierze
z argumentacją Rady Miasta Ełku i skargę Wojewody oddalił. W uzasadnieniu
przedstawił dwa rozbieżne stanowiska, jakie funkcjonują w sądownictwie administracyjnym odnośnie do prawa inicjatywy uchwałodawczej mieszkańców
(do tej kwestii odniosę się szerzej w dalszej części mojej glosy), a ponadto wskazał, że treść § 42 ust. 1 pkt 5 załącznika skarżonej uchwały, w której poza prezydentem miasta, grupą co najmniej dwóch radnych, komisjami rady miasta,
klubami radnych przyznano inicjatywę uchwałodawczą również grupie osób
stanowiącej co najmniej 1% mieszkańców miasta Ełku posiadających czynne
prawo wyborcze obliczone na dzień 31 grudnia roku ubiegłego, nie narusza
w sposób istotny prawa, jak to wskazuje organ nadzoru, gdyż zawarta w tym
przepisie kompetencja dla inicjatywy obywatelskiej pozostaje „w granicach prawa” wynikającego z art. 169 ust. 4 Konstytucji RP rozumianego jako generalne
408
uprawnienie do kształtowania treści statutu. Skoro wprowadzone uprawnienie
nie narusza żadnego z przepisów ustawy o samorządzie gminnym, Konstytucji
RP czy też innego aktu normatywnego, to nie sposób uznać, że zapis taki jest
niezgodny z prawem i pozostaje poza pojęciem „w granicach ustaw”.
Zdecydowałem się na zglosowanie powyższego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, gdyż dotyka ono materii niezwykle
ważnej i różnie przez sądy administracyjne interpretowanej. Prawo inicjatywy uchwałodawczej, jako uprawnienie grupy mieszkańców do przygotowania i wniesienia pod obrady rady projektu uchwały, jest niezwykle istotne,
gdyż pozwala na wciągnięcie społeczności lokalnej w proces legislacyjny, jaki
toczy się w konkretnym samorządzie.
Niestety, trudno w jakimkolwiek akcie prawnym – zarówno tym rangi
powszechnie, jak i wewnętrznie obowiązującym – odnaleźć pełną regulację,
która odnosiłaby się do analizowanej instytucji. Należy wyraźnie stwierdzić,
że m.in. w kwestii inicjatywy uchwałodawczej (i to nie tylko tej, która przysługiwać powinna grupie mieszkańców) żadna z jednostek samorządu terytorialnego nie doczekała się jak do tej pory poważnego potraktowania. Takie działanie polskiego ustawodawcy doprowadziło do tego, że w niektórych
gminach i powiatach prawo inicjatywy uchwałodawczej przysługuje mieszkańcom i jest działaniem legalnym, zaś w innych z takiego prawa nie można
skorzystać, gdyż zdaniem tak organu nadzoru, jak i zamiejscowego ośrodka
sądu administracyjnego – jest to działanie nielegalne.
Ponadto celowo zglosowałem ten wyrok, a nie wyrok Naczelnego Sądu
Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2013 r. (sygn. akt II OSK
1887/13 ONSA i WSA 2015, nr 3, poz. 52, s. 138, Rzeczpospolita, Legalis,
Wspólnota 2014, nr 4, s. 8, GP), który to oddalił skargę kasacyjną, jaką od
głosowanego wyroku wniósł Wojewoda Warmińsko-Mazurski. W przedmiotowej skardze podniósł on zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez
błędną wykładnię art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, art. 3 ust. 1, art. 18 ust. 2
pkt 1 i art. 22 ust. 1 u.s.g., polegającą na przyjęciu, że przepisy te upoważniają radę gminy do określenia w statucie gminy jako podmiotu, któremu
przysługuje inicjatywa uchwałodawcza, grupy osób stanowiącej co najmniej
1% mieszkańców posiadających czynne prawo wyborcze, obliczony na dzień
31 grudnia roku ubiegłego.
409
W ten sposób chciałem docenić merytoryczność Wojewódzkiego Sądu
Administracyjnego w Olsztynie, który miał odwagę odstąpić od swojego poprzedniego stanowiska wyrażonego w wyroku wydanym pięć lat wcześniej
w sprawie o analogicznym stanie faktycznym i prawnym.
2.
Zanim przejdę do analizy glosowanego wyroku, krótko odniosę się do
omawianej tu instytucji. Inicjatywa uchwałodawcza to prawo, czasami obowiązek, ustawowo i statutowo określonych podmiotów do wnoszenia projektów uchwał do rady gminy, rady powiatu czy też sejmiku województwa,
które skutkuje obowiązkiem rozpatrzenia przez radę lub sejmik projektów
w określonej procedurze.
Gdzie w takim razie społeczność lokalna, która chciałaby brać czynny
udział w tworzeniu prawa, może szukać podstaw prawnych w kwestii inicjatywy uchwałodawczej? Najwłaściwszym miejscem, w którym powinniśmy odnaleźć regulację dotyczącą inicjatywy uchwałodawczej, powinna być
ustawa. W art. 94 Konstytucji RP ustrojodawca „obiecał”, iż powstanie akt
określający szczegółowo zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego.
Niestety ustawa, która by kompleksowo i wyczerpująco unormowała zasady
techniki prawodawczej obowiązującej wyłącznie prawodawców lokalnych,
do dnia dzisiejszego nie powstała. Niestety również rozporządzenie Prezesa
Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. nr 100, poz. 908 z późn. zm.) nie normuje tej kwestii.
W tej sytuacji nie tylko celowe, ale i konieczne wydaje się uregulowanie
m.in. kwestii inicjatywy uchwałodawczej mieszkańców w statucie konkretnej
jednostki samorządu terytorialnego. Co do tego, że jest to miejsce właściwe,
nie ma jakichkolwiek wątpliwości. Niestety – jak już wspomniałem – zarówno wzajemnie sprzeczne w tej sprawie orzeczenia sądów administracyjnych,
jak i rozstrzygnięcia nadzorcze polskich wojewodów nie napawają optymizmem (Bułajewski, 2013, s. 96–97).
Od kilku lat w dyskusji na temat inicjatywy uchwałodawczej mieszkańców
bierze udział także Prezydent RP, który w ramach Forum Debaty Publicznej
zgłosił projekt ustawy o wzmocnieniu udziału mieszkańców w samorządzie
terytorialnym, współdziałaniu gmin, powiatów i województw oraz o zmianie
niektórych innych ustaw. Po wielu modyfikacjach prezydenckiego projektu
410
ostatecznie zrezygnowano ze szczegółowej regulacji tej instytucji i ograniczono się jedynie do wyraźnego umocowania inicjatywy uchwałodawczej
mieszkańców w ustawie o samorządzie gminnym. Uznano także, że należy
upoważnić organ stanowiący gminy do unormowania szczegółów w statucie
tej jednostki samorządu terytorialnego. Jednakże nawet te ogólne propozycje
ostatecznie nie zyskały aprobaty polskiego ustawodawcy i prezydencka ustawa nie została uchwalona (Bułajewski, 2013, s. 99–100).
3.
W przedmiotowej sprawie niezbędna jest analiza przepisów Konstytucji
RP oraz ustawy o samorządzie gminnym, które w sposób bezpośredni i pośredni odnoszą się do kwestii inicjatywy uchwałodawczej (oczywiście w powiązaniu z wyrokami sądów administracyjnych). Dzięki temu będziemy mogli udzielić odpowiedzi na nurtujące nas pytanie – a mianowicie: czy prawo
inicjatywy uchwałodawczej może, czy też nie może być przyznane członkom
lokalnej wspólnoty samorządowej?
Jak słusznie zauważył (w glosowanym wyroku) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, punktem wyjścia do oceny zakwestionowanego zapisu
statutu są dwie normy prawne zawarte w art. 169 ust. 4 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Zgodnie z pierwszą z tych regulacji, ustrój wewnętrzny jednostki
samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące, zaś z przepisu art. 165 ust. 2 Konstytucji RP wynika, że samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Ponadto w myśl
art. 3 u.s.g. o ustroju gminy stanowi jej statut. Mimo takiego literalnego sformułowania trzeba przyznać, iż zasadniczo ustrój gminy został uregulowany
w ustawie o samorządzie gminnym, a częściowo w Konstytucji RP, bowiem
art. 169 ust. 4 spełnia samodzielne wymagania stawiane podstawie prawnej
uchwalenia statutu gminy, skoro został określony właściwy organ – rada gminy jest organem stanowiącym gminy, forma działania – uchwała oraz przedmiot regulacji – ustrój gminy. Za taką interpretacją przemawia wzgląd na
istotę samorządu terytorialnego oraz cel, dla którego został powołany, a także
korporacyjny charakter gminy jako jednostki samorządu terytorialnego.
W tym miejscu warto również zacytować treść uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2005 r., w którym zaprezentowano pogląd, że: „Kwestionowanie zapisów statutowych jedynie na tej
411
podstawie, że nie mają one wiernego i szczegółowego pierwowzoru ustawowego, jest błędem w sztuce prawniczej, albowiem błędem jest wytykanie gminie braku szczegółowej podstawy oddzielnie dla każdego przepisu statutowego z jednoczesnym pominięciem generalnej podstawy wszystkich przepisów
statutowych zawartych w powołanych przepisach Konstytucji – art. 164 ust.
4 Konstytucji i ustawy o samorządzie gminnym – art. 3 ust. 1, art. 18 ust. 2
pkt 1, art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1. Statut gminy może normować wszystkie
zagadnienia ustrojowe gminy nienormowane wyraźnie w ustawie, byleby nie
był sprzeczny z jej przepisami. Wniosek taki wynika z samego charakteru
gmin, które powinny samodzielnie normować swą strukturę. Takie stanowisko znajduje również potwierdzenie w regulacjach Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, a w szczególności w regule, że samorządowi należy zapewnić swobodę kształtowania swych organów, jak też niezależność wybranym
przedstawicielom” (sygn. akt OSK 1122/04, OSS 2006, nr 1, poz. 9).
Nie możemy mieć więc wątpliwości, iż art. 22 ust. 1 u.s.g. w żadnym wypadku nie ogranicza zakresu przedmiotowego statutu gminy tylko do organizacji wewnętrznej oraz trybu pracy organów gminy, a co najwyżej określa minimalny zakres regulacji statutowej. Oczywiście samorządowa ustawa
ustrojowa przewiduje pewne elementy obligatoryjne statutu, np. zasady i tryb
działania komisji rewizyjnej (art. 18a). Jednakże oprócz tych obligatoryjnych
elementów statutu gminy orzecznictwo sądowe dopracowało także inne zagadnienia, które można umieścić w tym akcie regulującym organizację wewnętrzną. W tym zakresie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny
w wyroku z dnia 17 listopada 1995 r., stwierdzając, że „przepisy ustawy o samorządzie terytorialnym nie uzasadniają stosowania przez radę gminy wobec
poszczególnych radnych środków dyscyplinujących w razie niewykonywania
przez nich obowiązku uczestniczenia w pracach rady, a także zawiadamiania
mieszkańców gminy o zastosowaniu takich środków wobec radnego, oraz
że rada gminy może w statucie gminy określić organy i podmioty, którym
przysługuje inicjatywa uchwałodawcza w sprawach rozstrzyganych w drodze
uchwały rady” (sygn. akt SA/Wr 2515/95, OSS 1996, nr 1, poz. 13). Dlatego
też kwestionowana przez Wojewodę statutowa regulacja uprawniająca grupę
osób do wystąpienia z inicjatywą uchwałodawczą nie narusza w sposób istotny prawa – jak to wskazuje organ nadzoru. Zawarta w tym zapisie kompeten412
cja dla inicjatywy obywatelskiej pozostaje „w granicach prawa” wynikającego
z art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, rozumianego jako generalne uprawnienie do
kształtowania treści statutu. Nie ma więc mowy, aby uznać taki przepis za
niezgodny i pozostający poza pojęciem „w granicach ustaw”.
Na marginesie należy jedynie wskazać, że ustawodawca w ustawie o samorządzie gminnym wyraźnie prawo inicjatywy uchwałodawczej przyznał
jedynie organowi wykonawczemu (art. 20 ust. 5 u.s.g.), co jednakże nie oznacza wyłączności tego prawa dla tego jedynie podmiotu.
4.
Na gruncie powyższych rozważań pojawia się jeszcze jedna zasadnicza
wątpliwość w związku z przepisem art. 169 ust. 4 Konstytucji RP. Upoważnia
on bowiem organ stanowiący do określenia ustroju wewnętrznego jednostki samorządu terytorialnego „w granicach ustaw”. Moim zdaniem, należy
w pełni zgodzić się z treścią uzasadnienia glosowanego wyroku, w którym
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, że szczególnego
„rozważenia wymaga, czy na gruncie takiego zapisu konstytucyjnego materia
statutowa jednostki samorządu terytorialnego musi być kazuistycznie umocowana w regulacji ustawowej, czy też należy przyjąć, że pozytywne upoważnienie do kształtowania treści statutu jest generalne, a nie kazuistyczne. Doprowadziło to do wypracowania w nauce prawa oraz orzecznictwie sądowym
dwóch przeciwstawnych poglądów”.
Według jednego z nich, głoszącego zawężającą interpretację, akceptowane
są tylko takie przepisy statutowe, które wyraźnie zostały w ustawie przewidziane, a co za tym idzie, każdy przepis statutu gminy, dla którego nie można wskazać wyraźnej podstawy prawnej, jest nieważny. Pogląd oparty na takim założeniu legł u podstaw skargi wniesionej przez Wojewodę. Natomiast
zgodnie z drugim stanowiskiem prezentowanym w doktrynie (Chmielnicki,
2007, s. 65 i nast.; Hauser, Niewiadomski, 2011, s. 18 i nast.; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 56/95, OSNAPiUS 1996,
nr 18, poz. 257; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Go 169/08; wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 października
2007 r., sygn. akt III SA/Kr 625/07) (z którym się zgadzam), konstruującym
tzw. samodzielność statutową gminy, należy przyjąć, że brak ustawowego ureJournal of Modern Science tom 2/29/2016
413
gulowania określonych kwestii ustrojowych, tzw. milczenie ustawodawcy, nie
oznacza generalnie zakazu wypowiadania się na ten temat w statucie (Banaszak, 2011, wydanie internetowe). Zgodnie z tym stanowiskiem, ograniczenie
ustawą, o którym mowa w art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, powinno wynikać
wprost z ustawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 1 grudnia 1999 r., sygn. akt II SA 1868/99, niepubl.). To oznacza, że
musiałby istnieć konkretny przepis rangi ustawowej, który ograniczałby lub
też pozbawiał możliwości inicjatywy uchwałodawczej mieszkańców danej
wspólnoty samorządowej.
5.
Stwierdzić należy, że trafne jest glosowane rozstrzygnięcie Wojewódzkiego
Sądu Administracyjnego w Olsztynie, zgodnie z którym przyznanie inicjatywy
uchwałodawczej grupie osób posiadających czynne prawo wyborcze nie narusza prawa, gdyż zawarta kompetencja dla inicjatywy obywatelskiej pozostaje
„w granicach prawa” wynikającego z art. 169 ust. 4 Konstytucji RP rozumianego
jako generalne uprawnienie do kształtowania treści statutu. Samo zaś przyznanie inicjatywy uchwałodawczej grupie mieszkańców w niczym nie ogranicza
uprawnień samych radnych czy rady, bowiem przedłożenie takiego projektu
uchwały skutkować będzie nie obowiązkiem jej przyjęcia, lecz rozpoznania – jak
każdej inicjatywy. Zatem w tym zakresie nie dochodzi do żadnego pozbawienia czy ograniczenia kompetencji samego organu stanowiącego – rady gminy.
Ponadto uważam, że kwestionowanie przepisów statutowych jedynie
na tej podstawie, że nie mają one wiernego i szczegółowego pierwowzoru
ustawowego, jest błędem w sztuce prawniczej, albowiem błędem jest wytykanie gminie braku szczegółowej podstawy oddzielnie dla każdego przepisu
statutowego z jednoczesnym pominięciem generalnej podstawy wszystkich
przepisów statutowych zawartych w powołanych przepisach: art. 164 ust. 4
Konstytucji oraz art. 3 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 1, art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1
u.s.g. Statut gminy może normować wszystkie zagadnienia ustrojowe gminy
nienormowane wyraźnie w ustawie, byleby nie był sprzeczny z jej przepisami
(sygn. akt OSK 1122/04, OSS 2006, nr 1, poz. 9).
Co więcej, uważam, że nie tylko grupa mieszkańców może mieć statutowo
przyznane prawo inicjatywy uchwałodawczej, ale takie prawo można przyznać np. walnemu zgromadzeniu stowarzyszenia czy też organowi uchwało-
414
dawczemu partii politycznej, która posiada jednostkę terenową umiejscowioną na obszarze działania danej jednostki samorządu terytorialnego.
Literatura
Banaszak, B. (2011). Komentarz do artykułu 169 ust. 4 Konstytucji RP. W: B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej – komentarz, Warszawa, <https://
sip.legalis.pl/documentview.seam?documentId=mjxw62zogiydkmjrgq3demboobqxalrsgyydenq>, dostęp: 15.03.2016.
Bułajewski, S. (2013). Demokracja bezpośrednia w jednostkach samorządu terytorialnego w Polsce – stan obecny i perspektywy zmian. W: Z. Witkowski, A. BieńKacała (red.), Samorządy w Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 roku, Toruń. ISBN
9788372857033.
Chmielnicki, P. (red.) (2007). Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa. ISBN 9788373347700.
Hauser, R., Niewiadomski, Z. (red.) (2011). Komentarz do ustawy o samorządzie
gminnym, Warszawa. ISBN 9788325531706.
Skrzydło, W. (2002). Komentarz do art. 118 Konstytucji RP. W: W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Zakamycze. ISBN 9788326442230.
Dokumenty prawne i akty normatywne
Konstytucja z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. nr 78, poz. 483 z późn. zm.).
Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad
techniki prawodawczej (Dz.U. nr 100, poz. 908 z późn. zm.).
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz.U. z 2015 r.
poz. 1515 z późn. zm.).
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 1995 r.,
sygn. akt SA/Wr 2515/95, OSS 1996, nr 1, poz. 13.
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 1999 r.,
sygn. akt II SA 1868/99, niepubl.
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2005 r.,
sygn. akt OSK 1122/04, OSS 2006, nr 1, poz. 9.
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2013 r.,
sygn. akt II OSK 1887/13, ONSA i WSA 2015, nr 3, poz. 52, s. 138, Rzeczpospolita,
Legalis, Wspólnota 2014, nr 4, s. 8, GP.
415
Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 56/95, OSNAPiUS 1996, nr 18, poz. 257.
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia
7 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Go 169/08.
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 października
2007 r., sygn. akt III SA/Kr 625/07.
416
Sprawozdania
Conference reports
Małgorzata Kaniewska
Aleksandra Szejniuk
[email protected]
[email protected]
Journal of Modern
s. 419–422
Sprawozdanie z II Ogólnopolskiej Konferencji
Naukowej pt. „Zarządzanie w XXI wieku.
W poszukiwaniu koncepcji nowoczesnego
zarządzania”
Zarządzanie jest kierunkiem, który nakłada odpowiedzialność, wymaga kreowania i promowania człowieka w przedsiębiorstwie jako najwyższej
wartości. Przedmiotem badań nauk o zarządzaniu są organizacje działania
zespołowego. Nieustannie poszukuje się odpowiedzi, jak mogą one być skonstruowane oraz jak mogą funkcjonować na konkurencyjnym rynku. Zagadnienia te związane są z pozyskiwaniem właściwych ludzi oraz efektywnym
wykorzystaniem ich wiedzy, a także umiejętności w osiąganiu celów firmy.
Zmiany zachodzące zarówno w Polsce, jak i na świecie są niezwykle dynamiczne, a zatem wymuszają notoryczny rozwój. Zarządzanie zasobami ludzkimi jest kierunkiem, który wymaga postrzegania, kreowania i promowania
człowieka jako najwyższej wartości. Konieczne jest zatem udzielenie wsparcia
w rozwoju pewnych nawyków, które pozwolą im lepiej wykorzystać własne
zdolności i zasoby. W związku z tym należy zadać pytanie: jak będą wyglądały organizacje przyszłości, a także jakich pracowników będą potrzebowały organizacje inteligentne? Ważnym źródłem przewagi konkurencyjnej jest
wiedza i doświadczenie w kreowaniu przyszłości firm.
419
Małgorzata Kaniewska, Aleksandra Szejniuk
W dniu 18 maja 2016 r. na Wydziale Nauk Społecznych Wyższej Szkoły
Gospodarki Euroregionalnej im. Alcide De Gasperi w Józefowie odbyła się
II Ogólnopolska Konferencja Naukowa poświęcona problematyce zarządzania. W konferencji wzięli udział pracownicy naukowo-dydaktyczni naszej
Uczelni, a także zaproszeni goście z: Uniwersytetu Gdańskiego, Uniwersytetu
Warszawskiego, Wyższej Szkoły Finansów i Zarządzania w Warszawie, Wyższej Szkoły Handlowej w Radomiu, Szkoły Głównej Gospodarstwa Wiejskiego w Warszawie, Wyższej Szkoły Bankowej w Gdańsku, Uczelni Warszawskiej oraz Szkoły Głównej Handlowej w Warszawie. Ponadto w konferencji
uczestniczyli przedstawiciele władz samorządowych oraz świata biznesu,
PARP-u, Europejskiego Klubu Biznesu Polska. Wydarzenie patronatem medialnym objęła telewizja TVP INFO. Rozważania na konferencji dotyczyły
takich zagadnień, jak: kształtowanie kultury organizacyjnej, znaczenie innowacyjności przedsiębiorstw, zarządzanie wiedzą w organizacjach, negocjacje
podstawą funkcjonowania organizacji, rola kontroli, controllingu i audytu
w zarządzaniu organizacją oraz marketing źródłem przewagi konkurencyjnej
na rynku. Na konferencji obecni byli studenci kierunku zarządzanie zasobami ludzkimi, którzy pomogli w organizacji całego przedsięwzięcia.
Otwarcia konferencji dokonał JM Rektor Wyższej Szkoły Gospodarki Euroregionalnej – dr Tadeusz Graca. Po powitaniu gości wystąpiła Pani Dziekan
dr Małgorzata Such-Pyrgiel, która podkreśliła znaczenie podjętego na konferencji tematu. Z kolei Pani Karolina Zowczak (Wójt Gminy Osieck) omówiła
zagadnienie zarządzania zasobami ludzkimi w urzędzie, którym zawiaduje. Pani prof. dr hab. Halina Czubasiewicz wskazała na ważność zagadnień
związanych z oceną pracowników w organizacjach i potrzebą ich szkolenia.
Następnie wystąpił Pan Władysław Dariusz Łokietek (Burmistrz Karczewa),
który zwrócił uwagę na potrzebę pozytywnego motywowania pracowników.
Przedstawiciel Prezydenta Miasta Otwocka zaprezentował plan rozwoju personelu w urzędzie jako ważne zagadnienie funkcjonowania tej instytucji.
Burmistrz Halinowa Pan Adam Ciszkowski przedstawił doświadczenia związane z zarządzaniem zasobami ludzkimi na swoim terenie.
Wystąpienia części pierwszej prowadzili dr Małgorzata Kaniewska i dr Konrad Michalski. Jako pierwszy wystąpił dr Marek Rutka z Uniwersytetu Gdań420
Sprawozdanie z II Ogólnopolskiej Konferencji Naukowej pt. „Zarządzanie...
skiego, który omówił kulturowe uwarunkowania podejmowania decyzji. Natomiast dr Grzegorz Pietrek z Wyższej Szkoły Bankowej w Gdańsku przedstawił
systemy informatyczne przeznaczone do nadzoru nad przepływem ludności
w Unii Europejskiej. Z kolei dr inż. Ewa Stawicka ze Szkoły Głównej Gospodarstwa Wiejskiego w Warszawie zreferowała zagadnienie społecznej odpowiedzialności w firmach rodzinnych. Dalej dr Kateryna Novikova z WSGE omówiła innowacyjne kreowanie siebie – konsumpcja a biznes w rozwoju osobistym.
Pani mgr Dagmara Miąsek ze Szkoły Głównej Handlowej w Warszawie zaprezentowała zagadnienie dotyczące metod rozwoju kompetencji proinnowacyjnych w międzynarodowych organizacjach. Pan mgr Paweł Korneta z Centrum
Medycznego Corten Medic omówił zarządzanie wiedzą w działaniach mikroprzedsiębiorców. „Efektywne zarządzanie wiedzą i kompetencjami wsparciem
dla rozwoju pracowników organów administracji publicznej” to tytuł wystąpienia dra Pawła Romaniuka z Uniwersytetu Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie. Z kolei dr hab. Marzena Dymek Maciejewska i mgr Piotr Maciejewski
z firmy Certica i Uczelni warszawskiej im. M. Skłodowskiej-Curie przedstawili
zagadnienie dotyczące ryzyka jako skutecznego narzędzia zarządzania procesami organizacji. Panel został zakończony wystąpieniami pracowników naukowo-dydaktycznych WSGE. Dr Zygmunt Domański wystąpił z referatem „Prekariusze – nowa klasa społeczna”, a dr Dorota Łażewska zajęła się problemem
kompetencji społecznych.
Drugą sesję poprowadziła prof. dr hab. Halina Czubasiewicz i dr Zygmunt
Domański. Wystąpienie dra Konrada Michalskiego dotyczyło praktycznych
dylematów zarządzającego. Dr Marek Kalinowski opowiedział o sposobach
modelowania kompetencji pracowniczych w decyzyjnych grach szkoleniowych. Dr Barbara Antczak wraz ze studentami WSGE Agatą Pyrą, Karoliną Malinowską, Piotrem Wiąckiem przybliżyła wyniki projektu badawczego
„Wpływ działań promocyjnych na wybór uczelni wyższej”. Mgr Katarzyna
Rachwalska z Uniwersytetu Gdańskiego zreferowała „Grywalizację jako narzędzie budowania zaangażowania pracowników XXI wieku”. Dr Krystyna
Korneta z Wyższej Szkoły w Radomiu przybliżyła zagadnienie zarządzania
w oświacie. O rachunkowości jako źródle informacji w zarządzaniu małymi i średnimi przedsiębiorstwami opowiedziała dr Bożenna Barbachowska
421
Małgorzata Kaniewska, Aleksandra Szejniuk
z Wyższej Szkoły Finansów i Zarządzania w Warszawie. Sesję zakończyły referaty pracowników WSGE. Dr Małgorzata Such-Pyrgiel przedstawiła próbę
diagnozy kondycji kapitału ludzkiego w Polsce. Dr Paweł Chodak omówił zarządzanie w służbach, a dr Małgorzata Kaniewska opowiedziała o etycznym
menedżerze – konieczność czy moda w zarządzaniu organizacją.
Po zakończeniu obrad odbył się panel dyskusyjny z udziałem wszystkich
uczestników konferencji. Moderatorzy paneli zaprezentowali wnioski uczestników, dotyczące wyjątkowo trudnego zjawiska, jakim jest niewątpliwie zarządzanie i zarządzanie zasobami ludzkimi we współczesnej rzeczywistości.
Wskazano na pożądane kierunki rozwoju polskiego i światowego biznesu.
Podkreślono rolę i znaczenie podjętego tematu i zauważono potrzebę kontynuowania tego zagadnienia w przyszłym roku.
422
Dorota Łażewska
[email protected]
Journal of Modern
s. 423–428
16th International Conference on Human Rights
Human rights between needs and capabilities
of the state and the international community
Discussions on human rights provoked by
contemporary migrations
XVI Międzynarodowa Konferencja Praw Człowieka
Prawa człowieka pomiędzy potrzebami a możliwościami państwa i społeczności międzynarodowej
Dyskusje nad prawami człowieka inspirowane
współczesnymi migracjami
Alcide De Gasperi University of Euroregional Economy in Józefów (Poland)
European Centre for Communication and Culture (Warsaw)
6th June 2016
6 czerwca 2016 r. w Europejskim Centrum Komunikacji i Kultury w Warszawie odbyła się XVI Międzynarodowa Konferencja Praw Człowieka zorganizowana przez Wyższą Szkołę Gospodarki Euroregionalnej im. Alcide
De Gasperi w Józefowie: „Prawa człowieka pomiędzy potrzebami a możliwościami państwa i społeczności międzynarodowej. Dyskusje nad prawami
człowieka inspirowane współczesnymi migracjami”. Współorganizatorem
konferencji był Wydział Prawa Uniwersytetu w Walencji (Hiszpania), Wydział Prawa i Administracji Uniwersytetu Rzeszowskiego oraz Wyższa Szkoła
Finansów i Zarządzania w Warszawie.
Niniejsze wydarzenie posiada już swoją ugruntowaną pozycję naukową
oraz tradycję wypracowaną w ciągu corocznych debat gromadzących już od
16 lat liczne grono specjalistów z zakresu prawa oraz nauk humanistycznych
i społecznych z polskich i zagranicznych ośrodków naukowych. Początek
423
Dorota Łażewska
konferencji został uświetniony wręczeniem Medalu Wyższej Szkoły Gospodarki Euroregionalnej im. Alcide De Gasperi prof. dr. hab. Stanisławowi Saganowi z Uniwersytetu Rzeszowskiego za wieloletnią naukową współpracę
z Uczelnią Alcide De Gasperi.
Debatę, w ramach XVI Międzynarodowej Konferencji Praw Człowieka, otworzyła prof. dr hab. Magdalena Sitek – prorektor Wyższej Szkoły
Gospodarki Euroregionalnej im. Alcide De Gasperi, wprowadzając uczestników w specyfikę problematyki tegorocznej edycji niniejszej konferencji. Temat ogólny został bowiem uszczegółowiony poprzez odwołanie do
priorytetowego problemu prawno-społeczno-etycznego współczesnej cywilizacji europejskiej, jakim są migracje ludnościowe. Napływ migrantów
wzbudza wiele dyskusji motywowanych pytaniami o stabilność kulturową
Europejczyków oraz ich bezpieczeństwo wewnętrzne. Nie mniej istotnym
dylematem są możliwości finansowe i organizacyjne państw członkowskich
Unii Europejskiej. Przyjęcie migrantów oznacza bowiem obowiązek umożliwienia im pracy, dostarczenia pożywienia oraz zapewnienia mieszkania.
Migranci przecież, z racji swego człowieczeństwa, posiadają przyrodzone i niezbywalne prawo do życia, wolności oraz godnych warunków egzystencji. Tu jednak rodzi się zasadnicze pytanie o możliwości finansowe
i organizacyjne zarówno państw członkowskich Unii Europejskiej, jak i zamieszkujących ich obszar obywateli. W jaki sposób państwa unijne mogą
zagwarantować przyrodzone prawa tym, którzy zostali zmuszeni do opuszczenia swojej ojczyzny (gdyż ucieczka była jedyną szansą na przeżycie),
„zderzają się” z barierą językową, na co dzień zaś doświadczają emocjonalnej niechęci i mentalnego oporu Europejczyków wobec Innych? Analiza
owego problemu, z punktu widzenia porządku prawno-administracyjnego,
była przez Panią Profesor kontynuowana w dalszej części konferencyjnych
obrad w referacie Respektowanie praw człowieka wobec migrantów. Natomiast dr Tomasz Wrzosek, z Wyższej Szkoły Gospodarki Euroregionalnej
im. Alcide De Gasperi, zaprezentował raport z badań maturzystów powiatu
otwockiego na temat ich stosunku do uchodźców, wskazując na możliwą
odpowiedź młodego pokolenia na pytanie o szansę zaspokojenia potrzeb
migrantów w kontekście ich praw. Maturzyści są bowiem zdominowani
424
XVI Międzynarodowa Konferencja Praw Człowieka...
przez negatywne myślenie na temat uchodźców. Wyznawane przez młodych ludzi poglądy mogą stanowić przeszkodę we wzajemnych relacjach
i przyczyniać się do konfliktów opartych na nieporozumieniach płynących
z braku pogłębionej wiedzy na temat mentalności i kultury migrantów.
Jednak „czy Europa może przetrwać bez emigrantów?”. To pytanie, postawione przez prof. dr hab. Teresę Gardocką (SWPS Uniwersytet Humanistyczno-Społeczny w Warszawie), inspiruje do kontynuowania pogłębionych analiz
społecznego oblicza Europy XXI w. kształtowanego przez procesy migracyjne. Istotny jest namysł nad przyczynami owych wydarzeń. Priorytetowa jest
perspektywa humanistyczna (prof. dr hab. Bronisław Sitek, SWPS Uniwersytet Humanistyczno-Społeczny w Warszawie). Fundamentalną funkcję pełnią
uwarunkowania etyczne (prof. Michele Indelicato, Aldo Moro University of
Bari, Italy; dr Salvatore Antonello Parente, Aldo University of Bari, Italy), religijne (prof. Jaime Bonet Navarro, Univerity of Valencia) oraz pozapolityczne
(prof. dr hab. Piotr Krajewski, Uniwersytet Warmińsko-Mazurski w Olsztynie). Zjawisko migracji, które na każdym etapie dziejów Europy posiadało swe
specyficzne uwarunkowania, wymaga obecnie namysłu nad edukacją na rzecz
tolerancji (dr Rosa Indelicato, Aldo Moro Univerity of Bari, Italy). Fundamentem prawa stanowionego, kształtowanego w duchu solidarności, powinny być
uniwersalne prawa ludzkie respektujące kulturową różnorodność (prof. Ferdinando Parente, Aldo Moro University of Bari, Italy).
Zagwarantowanie praw człowieka, przynależnych ludności migrującej,
oznacza troskę o integralny rozwój osoby ludzkiej. Respektowanie praw
człowieka umożliwia bowiem każdemu człowiekowi otrzymanie fundamentalnych dóbr służących zarówno do rozwoju fizycznego, jak i duchowego.
Rozwój osobowy jest bowiem możliwy dzięki zaspokojeniu różnorodnych
potrzeb duchowo-cielesnych. Potrzeby te zaś to pragnienie uzyskania pewnego dobra, które przyczyni się do wzrostu i rozwoju sfery duchowej i fizycznej
człowieka. I właśnie celem ustawodawczej działalności państwa jest zapewnienie wszystkim obywatelom dostępu do tych dóbr w ich trzech postaciach:
rzeczy materialne (mieszkanie, pożywienie), duchowe (wykształcenie, praca,
godność osobista) oraz zdrowie. Brak wymienionych dóbr nie tylko powoduje powstawanie nierówności społecznych, lecz także utrudnia, a nawet unieJournal of Modern Science tom 2/29/2016
425
Dorota Łażewska
możliwia rozwój fizyczny człowieka. Zdobycie owych dóbr jest zatem najpilniejszą potrzebą każdego człowieka. Dzięki tym dobrom człowiek staje się
bardziej sobą. „W tym [zaś], żeby stać się bardziej sobą zawiera się zasadnicze
dobro każdego bytu” (Karol Wojtyła, Elementarz etyczny).
Uzyskanie dóbr chroniących oraz udoskonalających naturę ludzką nie jest
jednak możliwe bez pomocy państwa i społeczeństwa, ponieważ człowiek
jest z natury bytem społecznym (Arystoteles). I właśnie refleksja nad dobrami chroniącymi naturę ludzką oraz sposobami zagwarantowania ich przez
państwo i społeczeństwo to przedmiot konferencyjnej wymiany myśli (w językach angielskim, włoskim oraz polskim) w trakcie siedmiu sesji. Prof. Antonello Tarzia (LUM Jean Monnet University, Italia) sprecyzował sześć kryteriów transformacji prawa europejskiego, analizując problematykę finansów
publicznych i praw imigrantów na przykładzie orzecznictwa włoskiego Trybunału Konstytucyjnego. Prof. dr hab. Stanisław Sagan oraz dr Tomasz Ciechanowski (Uniwersytet Rzeszowski) odnieśli się do wydarzeń w Szwajcarii,
gdzie konstytucyjnie chciano zagwarantować dochód podstawowy dla każdego obywatela. Kazus ten skłania do poruszenia problemu relacji pomiędzy
prawem do pracy a prawem do płacy. Prof. Stanisław Sagan wysunął zaś tezę
o potrzebie zredefiniowania prawa w ogóle, które w niektórych przypadkach
nie odpowiada już współczesnym warunkom społeczno-kulturowym. Przedmiotem refleksji była również walka z ubóstwem (dr Krystyna Palonka, mgr
Chitrang Giriraj Vesuwala, Wyższa Szkoła Gospodarki Euroregionalnej im.
Alcide De Gasperi) oraz projekty „zdrowego miasta” zapewniającego zdrowie
jego mieszkańcom. Przykład międzynarodowych modeli zdrowego rozwoju
aglomeracji miejskich (WHO) oraz bieżące węgierskie inicjatywy przedstawiła dr Laki Ildiko (University of Szeged, Hungary).
W trakcie XVI Konferencji Praw Człowieka przedmiotem zainteresowania był też kryzys we wschodniej części basenu Morza Śródziemnomorskiego
oraz jego wpływ na turystykę (mgr Denis Cerić, Polska Akademia Nauk);
prawo migrantów do religii rozpatrywane jako przyczyna zmian kulturowych
w Europie (dr Łukasz Dąbrowski, adwokat z Warszawy); prawo nieletnich
do edukacji wysokiej jakości (mgr Małgorzata Skórka, Katolicki Uniwersytet
Lubelski Jana Pawła II) oraz postępowanie egzekucyjne w Polsce i Anglii
426
XVI Międzynarodowa Konferencja Praw Człowieka...
(mgr Paulina Borysewicz, Uniwersytet Śląski w Katowicach). Poruszono problematykę praw i wolności obywateli w kontekście dynamicznego rozwoju
nowych technologii (dr Justyna Ciechanowska, Uniwersytet Rzeszowski);
prawno-społeczny wymiar wolności osób ubezwłasnowolnionych (dr Małgorzata Babula, WSPiA Rzeszowska Szkoła Wyższa) oraz instytucjonalne
i prawne zabezpieczenie praw dziecka uchodźcy (prof. Stanisław Stadniczeńko, dr Justyna Stadniczeńko, Wyższa Szkoła Finansów i Zarządzania
w Warszawie). Poniższy wykaz zaś to kolejne istotne konferencyjne tematy:
(nie)ludzkość na granicach (mgr Małgorzata Myl, Uniwersytet Śląski); europejski rejestr gruntów (dr Maciej Rzewuski, Uniwersytet Warmińsko-Mazurski w Olsztynie); prawo przedsiębiorcy do ochrony danych osobowych
(dr Magdalena Kędzior, WSPiA Rzeszowska Szkoła Wyższa); kwestie prawne związane z nabywaniem nieruchomości w Polsce przez cudzoziemców
(dr Magdalena Rzewuska, Uniwersytet Warmińsko-Mazurski w Olsztynie);
śródziemnomorski kryzys migracyjny (mgr Magdalena Majos, Uniwersytet
Śląski w Katowicach); płeć jako przesłanka uzyskania statusu uchodźcy (dr Iwona Wrońska, Uniwersytet w Białymstoku); prawa pracowników migrujących
(dr Anna Pawlak, Wyższa Szkoła Finansów i Zarządzania w Warszawie);
feminizm muzułmański (dr Marta Pietras-Eichnerger, WSPiA, Rzeszowska Szkoła Wyższa); kwestia rozumienia aborcji jako pomocy humanitarnej
(dr Michał Gierycz, Uniwersytet Kardynała Stefana Wyszyńskiego w Warszawie); zabezpieczenie interesu dziecka cudzoziemskiego (mgr Dawid Stadniczeńko, State Tresury Solicitors’Office Poland); prawa człowieka a relatywizm
kulturowy (dr Tomasz Wrzosek, Wyższa Szkoła Gospodarki Euroregionalnej
im. Alcide De Gasperi); poszanowanie praw człowieka (dr Aleksandra Szejniuk, Wyższa Szkoła Gospodarki Euroregionalnej im. Alcide De Gasperi);
prawa człowieka a konflikt zbrojny w Syrii (dr Łukasz Roman, dr Grzegorz
Winogrodzki, Wyższa Szkoła Gospodarki Euroregionalnej im. Alcide De Gasperi); kryzys migracyjny w Turcji i w Grecji (mgr Mehmed Ali Ozcobanlar,
Wyższa Szkoła Gospodarki Euroregionalnej im. Alcide De Gasperi). Owocem XVI Konferencji Praw Człowieka będzie kolejna już monografia anglojęzyczna opublikowana przez Wydawnictwo Wyższej Szkoły Gospodarki Euroregionalnej im. Alcide De Gasperi w Józefowie.
427
Dorota Łażewska
Zasadnicze pytanie, postawione w trakcie XVI już edycji Międzynarodowej
Konferencji Praw Człowieka, o możliwości finansowe i organizacyjne państw
członkowskich Unii Europejskiej oraz zamieszkujących ich obszar obywateli,
warunkujące niesienie skutecznej pomocy dla migrantów, jest również pytaniem o zakres solidarności międzyludzkiej będącej przecież (obok subsydiarności i dobra wspólnego) regułą życia społecznego porządkującą życie
europejskiej wspólnoty państw ukształtowanej przez sprawiedliwość prawa
rzymskiego, ducha ewangelicznej miłości oraz grecki logos.
428

pobierz

Transkrypt

Podobne dokumenty