Model teoretyczny instytucji rozporządzenia w doktrynie prawa

Transkrypt

Zeszyty Naukowe AKADEMII PODLASKIEJ w SIEDLCACH
Seria: Administracja i Zarz dzanie
NR 84
2010
mgr Maciej Kozik
Wy sza Szko!a Handlowa w Radomiu
Model teoretyczny instytucji rozporz dzenia
w doktrynie prawa konstytucyjnego
Theoretical model of institution of ordinance
in doctrine of constitution law
Streszczenie: Artyku prezentuje genez! i rozwój instytucji rozporz"dzenia w prawie
konstytucyjnym. Rozporz"dzenie jako #ród o prawa ma swoj" d ug" histori! si!gaj"c" na kontynencie europejskim czasów XVIII-wiecznych rewolucji w Europie. Wspó czesne pojmowanie rozporz"dzenia jako aktu wykonawczego do ustawy, wydawanego przez organ w adzy wykonawczej, oparte jest w du$ej mierze w a%nie na
pogl"dach wypowiedzianych w nauce prawa francuskiego, niemieckiego i angielskiego ko&ca XVIII i pocz"tkach XIX wieku. Niniejszy artyku omawia równie$ poszczególne cechy rozporz"dzenia jako #ród a prawa konstytucyjnego o charakterze wykonawczym w stosunku do ustaw. Przedstawiony zosta tak$e model kontroli aktów
wykonawczych – rozporz"dze& zarówno przez organy administracji pa&stwowej, jak
i organy s"dowe, w tym przede wszystkim Trybuna u Konstytucyjnego.
Abstract: The present article describes the origin and development of the institution
of ordinance in constitutional law. Ordinance as a source of law possesses a long
th
history, which dates back to the revolutions in 18 century Europe. The modern understanding of ordinance as an executive act accompanying a law, issued by executive powers, is based mainly on opinions expressed in the French, German and English legal science at the end of the 18th and beginning of the 19th century. The present
article also discusses individual attributes of ordinance as a source of constitutional
law with an executive nature in relation to acts of law. The article also presents
a model of inspection of executive acts – ordinances, both by state administration
bodies and by judicial bodies, including especially the Constitutional Tribunal.
Wprowadzenie
Rozporz"dzenie to jedna z nielicznych instytucji, która od samego pocz"tku charakteryzuje si# du " stabilno$ci". Nie oznacza to bynajmniej, e
na przestrzeni wieków rozporz"dzenie nie przechodzi!o ewolucji w kierunku
kszta!tu normatywnego, który obecnie funkcjonuje w prawie konstytucyjnym.
Artyku! ten jest prób" nakre$lenia genezy i rozwoju instytucji rozporz"dzenia w prawie konstytucyjnym. Prezentuje uwarunkowania, które leg!y
182
M. Kozik
u podstaw powstania aktu normatywnego w!adzy wykonawczej w postaci
rozporz"dze%. Wreszcie omawiana jest problematyka modelu rozporz"dzenia w uj#ciu teoretycznym, a wi#c w klasycznej postaci ze wszystkimi elementami przynale nymi tego typu aktom prawym w systemie &róde! prawa.
Jak dot"d brak jest w literaturze opracowania prezentuj"cego zagadnienie rozporz"dzenia w sposób teoretyczny, a poszczególni autorzy skupiaj" si# tylko na prezentacji istoty rozporz"dzenia przez pryzmat obowi"zuj"cych w pa%stwie przepisów prawnych, najcz#$ciej rangi konstytucyjnej. Na
uboczu pozostaje jednak problematyka rozwoju tej instytucji, co sprawia, e
wiedza na ten temat staje si# po prostu niekompletna. Znajomo$' pogl"dów
wypowiadanych w przesz!o$ci na temat aktów podstawowych – rozporz"dze% pozwoli zrozumie', czym w istocie jest rozporz"dzenie wykonawcze
we wspó!czesnym konstytucjonalizmie.
Rys historyczny prawodawstwa w postaci rozporz dze! (dekretów)
Powszechnie przyjmuje si# i twórc" teorii rozporz"dzenia by! wybitny
my$liciel francuski J.J. Rousseau.1 Koncepcja ta rozpowszechni!a si# na
kontynencie europejskim i co za tym idzie znalaz!a „uznanie” w oczach XVIIIi XIX-wiecznych ustrojodawców. Bezpo$rednim bod&cem kszta!tuj"cym prawodawstwo delegowane, jak równie samoistne akty normatywne w!adzy
wykonawczej (dekrety, rozporz"dzenia), by! rozwój konstytucjonalizmu przypadaj"cy na okres wielkich rewolucji w Europie. Nie oznacza to bynajmniej,
i we wcze$niejszych okresach rozwoju pa%stwa i prawa brak by!o jakichkolwiek elementów prawotwórczych egzekutywy, zw!aszcza za$ b#d"cych
domen" monarchów europejskich. Dopiero wi#c w realiach pa%stwa przyjmuj"cego ustrój konstytucyjny kszta!towa!y si# poszczególne akty prawne,
b#d"ce realizacj" konkretnych uprawnie% o$rodków w!adzy.
Warunkiem wyodr#bnienia ró nych form prawodawstwa by!o niew"tpliwie rozgraniczenie kompetencji poszczególnych organów w ramach w!adzy pa%stwowej. Takie dzia!anie pozwoli' mog!o na „oddanie” cz#$ci uprawnie% normodawczych instytucjom wchodz"cym w sk!ad szeroko poj#tej
„egzekutywy” (najcz#$ciej monarsze). Zanim do tego dosz!o, zw!aszcza
w Anglii, ale tak e w pa%stwach niemieckich w ogóle nie mo na mówi' o istnieniu ró nych postaci prawotwórstwa, poniewa akty normatywne ówcze$nie stanowione nie ró ni!y si# od siebie zarówno pod wzgl#dem przedmiotu, jak i punktu widzenia ich mocy obowi"zuj"cej.2 Wynika st"d prosty
wniosek, i w monarchiach absolutnych nie istnia!o formalne rozró nienie
pomi#dzy aktami w!adzy ustawodawczej (ustawami) a aktami w!adzy wykonawczej (dekretami, rozporz"dzeniami).3
1
Por. B. Banaszak, Porównawcze prawo konstytucyjne wspó czesnych pa&stw demokratycznych, Wolters Kluwer Polska, Warszawa 2007, s. 14.
2
L. (ustacz, Ustawa i rozporz"dzenie w klasycznej doktrynie francuskiej i niemieckiej, PWN,
Warszawa 1968, s. 30.
3
Por. G. Jedlinek, Gesetz und Verorddnung, Freiburg 1887, s. 106; Carre de Malberg, Contribution á la thèorie gènèrale de l’ètat, Paris 1920, t. I, s. 550; Podaj# za L. (ustacz, Ustawa…,
op. cit., s. 30.
Seria: Administracja i Zarz dzanie (11)2010
ZN nr 84
Model teoretyczny instytutucji rozporz dzenia w doktrynie prawa konstytucyjnego
183
W Anglii w okresie rz"dów Henryka VIII na mocy ustawy o proklamacjach4 król otrzyma! do ywotnio mo liwo$' stanowienia prawa w drodze rozporz"dze% królewskich. W!adza w tym zakresie by!a niemal nieograniczona
stanowi"c wa ne uprawnienia monarsze, które swój wyraz przybiera' mog!y
w!a$nie w postaci rozporz"dze%. Po $mierci Henryka VIII ustawa o proklamacjach zosta!a odwo!ana, a do jej rozwi"za% ju nigdy w Anglii nie powrócono.5 W kolejnych okresach w!adza prawodawcza ulega!a dalszej ekspansji, a ustawy tworzone przez parlament by!y ju nie tylko aktami generalnymi
i abstrakcyjnymi, ale tak e do$' cz#sto wydawane by!y w sprawach indywidualnych. Takie dzia!anie ustawodawcy angielskiego powodowa!o, i w praktyce ustawy zawiera!y szczegó!owe rozwi"zania, nie pozostawiaj"c przestrzeni na prawotwórstwo innych organów. Zgodnie z pogl"dem W. Ivory’ego
Jenningsa, wiek XVIII zdecydowa! o braku ogólnych uprawnie% organów
rz"dowych do wydawania rozporz"dze%.6 Dopiero kolejne stulecia przynios!y
w Anglii rozwój prawodawstwa opartego na delegacji ustawodawczej, za$
powa niejszego znaczenia spo!ecznego akty te nabra!y dopiero na pocz"tku
XX wieku.
Inaczej ni w Anglii, na kontynencie europejskim powstawa!a i rozwija!a si# koncepcja rozporz"dze% opartych na delegacji ustawodawczej s!u "cych wykonywaniu i precyzowaniu ustaw pochodz"cych od parlamentu. Jak
ju wspomnia!em, podwaliny wspó!czesnej teorii rozporz"dzenia da! J.J. Rousseau. To jego pogl"dy wyra one w s!ynnym dziele Umowa spo eczna7
upowszechni!y koncepcj# nowego &ród!a prawa – rozporz"dzenia. Wed!ug
Rousseau rozporz"dzenie (dekret) to akt pochodz"cy od w!adzy wykonawczej b#d"cy wyrazem woli partykularnej. Tak wi#c rozporz"dzenie traktowane by!o jako akt powszechnie obowi"zuj"cy, s!u "cy realizacji norm ustawowych.8 Pod wp!ywem idei francuskiego my$liciela stopniowo wykszta!ca!y
si# ró ne typy rozporz"dze% tj. samoistne, niesamoistne, wykonawcze.9
Pomimo rozwoju na kontynencie europejskim koncepcji rozporz"dzenia prezentowanej przez Rousseau, we Francji doktryna prawa pa%stwowego stroni!a od teoretycznych postulatów dotycz"cych aktów normatywnych
w!adzy wykonawczej.10 Na pocz"tku XIX wieku bezsporne pozostawa!o stanowisko nauki francuskiej co do zakresu ustawodawstwa w!adzy wykonawczej. Otó zgodnie z jej pogl"dami akty wykonawcze powinny mie$ci' si#
w granicach ustanowionych przez ustaw# norm prawnych11, jak równie roz-
4
Tzw. Lex Regia.
Por. W. Zakrzewski, Ustawa i delegacja ustawodawcza w Anglii, „Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Jagiello%skiego”, Rozprawy i Studia, 1960, t. XXVIII, s. 17-18.
6
W. Ivory Jennings, Cabinet Government, Cambrige 1947, s. 70; Podaje za W. Zakrzewski,
Ustawa…, op. cit., s. 27.
7
J.J. Rousseau, Umowa spo eczna, Wyd. Marek Derewecki, K#ty 2007.
8
Por. B.Banaszak, Porównawcze…, op. cit. s. 144; Zob. J.J. Rousseau, Umowa…, op. cit.,
s. 36.
9
Wi#cej na ten temat por. B. Banaszak, Porównawcze…, op. cit., s. 144.
10
L. (ustacz, Ustawa…, op. cit., s. 243.
11
Por. W. Zakrzewski, Dzia alno%' prawotwórcza w doktrynie francuskiej, „Zeszyty Naukowe
Uniwersytetu Jagiello%skiego”, Prace Prawnicze, z. 9, Kraków 1962, s. 190 i nast.
5
ZN nr 84
Seria: Administracja i Zarz"dzanie (11)2010
184
M. Kozik
porz"dzenia nie mog" w sposób bezpo$redni wkracza' w prawa jednostki.12
W my$l art. 14 Karty Konstytucyjnej z 1814 roku monarcha uzyska! prawo
wydawania rozporz"dze% wykonawczych, jak równie dekretów13, za$ zgodnie z tre$ci" Karty Konstytucyjnej z 1830 roku rozporz"dzenia nie mog!y zawiesza' dzia!ania ustaw ani zawiera' wyj"tków od ich stosowania. Ponadto
akty normatywne egzekutywy (rozporz"dzenia) wydawane by!y przede
wszystkim dla wykonywania odpowiednich ustaw. Czyni!o to z nich akty
ustanawiane na podstawie szczegó!owego upowa nienia zawartego
w ustawie, czyli stanowi!y one przejaw prawodawstwa opartego na delegacji
ustawowej.
Konstytucja z 1875 roku w sposób jedynie dorozumiany upowa nia!a
do wydawania przepisów wykonawczych, co mia!o s!u y' jedynie wykonywaniu konkretnych ustaw. Tak wi#c, pod rz"dami konstytucji III Republiki
rozporz"dzenia stanowione by!y na mocy delegacji ustawodawczej i przybiera' mog!y ró ne formy: rozporz"dze% zwyk!ych jak równie tzw. règlements
d’administration publice.14 Od ko%ca XIX wieku we Francji zaobserwowa'
mo na pog!#biaj"c" si# niewydolno$' ustawodawcz". Trudno$ci w przygotowaniu i og!aszaniu ustaw by!y bezpo$rednim wynikiem braku aktywno$ci
deputowanych, którzy niepopularne decyzje pozostawiali organom rz"dowym. Sytuacja taka trwa' mia!a a do roku 1958, kiedy to gen. de Gaulle
uzyska! szerok" mo liwo$' stanowienia rozporz"dze% z moc" ustawy, co
by!o wst#pem do nowych uregulowa%, które przynie$' mia!a nowa Konstytucja V Republiki.
Koniec XVIII i pocz"tek XIX wieku przynios!y w Niemczech prób# odrodzenia si# pa%stw niemieckich i ich rozwój w dziedzinie kapitalizmu. Wzorem dla rozwi"za% ustrojowych sta!a si# francuska Karta Konstytucyjna
z 1814 roku. Konstytucje wydane na terenie pa%stw niemieckich w latach
1816-1830 uznawa!y prymat ustawy w dziedzinach dotycz"cych wolno$ci
i w!asno$ci obywateli. Pozosta!e materie mog!y by' regulowane przez monarch#, co stanowi!o przyznanie mu kompetencji reglamentacyjnych. Taki
stan rzeczy polegaj"cy na istnieniu obok siebie dwóch o$rodków prawodawczych (tzw. cia!a stanowego oraz monarchy) sprawia! w praktyce powstawanie tzw. dualizmu prawodawczego.15 W takim uj#ciu monarcha zyskiwa!
mo liwo$' wydawania rozporz"dze% oraz dekretów (z moc" ustawy). Z czasem wydawanie dekretów obwarowane zosta!o pewnymi ograniczeniami, co
mia!o w pewien sposób hamowa' zap#dy w!adzy wykonawczej. Istot" rozporz"dze% wydawanych w pa%stwach niemieckich by!a szybka mo liwo$' regulowania pewnych materii w sytuacji zagro enia pa%stwa. Rozporz"dzenia
takie musia!y by' przedstawiane parlamentowi do zatwierdzenia na najbli -
12
Carre de Malberg, Contribution…, op. cit., s. 309.
R. Kraczkowski, Dekretowanie ustaw w Polsce w latach 1918-1926, Wydawnictwo Sejmowe,
14
Zob. W. Zakrzewski, Dzia alno%'…, op. cit., s. 193.
15
Por. R. Kraczkowski, Dekretowanie…, op. cit., s. 13.
13
ZN nr 84
185
szym posiedzeniu. Dekrety by!y co do zasady domen" cesarza, ale w praktyce wydawane by!y wspólnie przez cesarza i rz"d.16
Je eli za$ chodzi o mo liwo$' wydawania rozporz"dze% wykonawczych, w pa%stwach niemieckich by!o to dopuszczalne jedynie pod warunkiem udzielenia odpowiedniej delegacji ustawodawczej. Oznacza!o to, i
rozporz"dzenia nie mia!y charakteru samoistnego. W systemie takim ustawa
traktowana by!a jako najwy sze &ród!o prawa, za$ rozporz"dzenie pe!ni!o
funkcj# pochodnego &ród!a prawa.17
Jak zosta!o to powy ej wykazane, geneza rozporz"dzenia (dekretu)
si#ga XVIII wieku. Wiek XIX przyniós! pewne zmiany, rozwój, a nade
wszystko uszczegó!owienie mo liwo$ci wydawania aktów normatywnych
przez egzekutyw# (w!adz# wykonawcz"). Najcz#stszymi przes!ankami stanowienia aktów podstawowych by!y kompetencje g!owy pa%stwa (króla, prezydenta) do stanowienia przepisów na podstawie uprawnie% reglamentacyjnych. Rozporz"dzenia takie przybiera!y posta' b"d& rozporz"dze% z moc"
ustawy (tymczasow" moc" ustawy) i by!y wydawane w razie zaistnienia zagro enia pa%stwa lub innych przes!anek szczególnych, b"d& rozporz"dze%
wykonawczych s!u "cych realizacji przepisów ustawowych, i by!y wydawane
na podstawie delegacji ustawowej. Rozwój tych instytucji zaobserwowa'
mo na g!ównie we Francji, Niemczech, ale tak e w Anglii, która w odmienny
sposób ujmuje t# problematyk# ni mia!o to miejsce na kontynencie europejskim. Pogl"dy prezentowane w odniesieniu do ustawodawstwa delegowanego wywar!y te istotny wp!yw na uregulowanie instytucji rozporz"dze%
w Polsce po pierwszej wojnie $wiatowej.
W czasach, gdy rozwija!y si# koncepcje rozporz"dze% jako aktów
normatywnych s!u "cych realizacji postanowie% ustawowych, Polska znajdowa!a si# pod zaborami. )aden akt prawny reguluj"cy ustrój Polski okresu
zaborów nie posiada! demokratycznej legitymacji, by! czym$ zewn#trznym
i z góry narzuconym. Poszczególne „konstytucje” zawiera!y postanowienia
odpowiadaj"ce zwierzchnikom, którzy je nadawali lub sankcjonowali. Z tego
w!a$nie powodu na ziemiach polskich brak by!o odpowiednich tradycji zwi"zanych z instytucj" rozporz"dze%. Z tego wzgl#du twórcy nowych rozwi"za%
konstytucyjnych wzorowali si# na pogl"dach i przepisach prawnych funkcjonuj"cych w innych pa%stwach.
Pierwszy projekt konstytucji powsta! jeszcze w 1917 roku. Zak!ada! on
ustrój monarchistyczny, gdy ówcze$ni twórcy projektu uznali go za najw!a$ciwszy.18 W my$l przepisów projektu prawo wydawania ustaw przys!ugiwa!o
sejmowi, natomiast rozporz"dzenia mog!y by' stanowione tylko w postaci
aktów normatywnych powo!uj"cych si# na delegacj# ustawow". Istnie' mog!y równie w praktyce rozporz"dzenia z tymczasow" moc" ustawy, czyli akty, które musia!y zosta' zatwierdzone na najbli szym posiedzeniu sejmu.
16
Wi#cej na temat rozporz"dze% z konieczno$ci pa%stwowej na ziemiach pruskich por. ibidem,
s.15 i nast.
17
O. Meyer, Deutsches Verwaltungsrecht, München u. Leipzig, 1924, s. 64; Podaj# za
L. (ustacz, Ustawa…, op. cit., s. 234.
18
Projekt Tymczasowej Rady Stanu Królestwa Polskiego z 28 sierpnia 1917 roku; Podaj# za
R. Kraczkowski, Dekretowanie…, op. cit., s. 87.
ZN nr 84
186
M. Kozik
W razie braku aprobaty dla takiego aktu ze strony w!adzy wykonawczej, ulega!o zaprzestaniu jego stosowanie.19 Jak wynika z powy szego, istnie' mia!y
w Polsce dwie postacie rozporz"dze%: wykonawcze i z tymczasow" moc"
ustawy. Te ostatnie budzi!y wiele kontrowersji, gdy mog!y w istotny sposób
poszerza' uprawnienia rz"du.20 Kolejne projekty powstawa!y ju po odzyskaniu niepodleg!o$ci przez Polsk#. Kwestie rozporz"dze% zosta!y w nich
ró nie okre$lone. I tak projekt konstytucyjny autorstwa prawdopodobnie
J. Wróblewskiego nie przewidywa! dekretów wydawanych przez prezydenta
lub rz"d. Organy te mog!y jedynie stanowi' przepisy w formie rozporz"dze%
wykonawczych, które podlega!y badaniu z punktu widzenia ich legalno$ci
przez s"dy.21
Projekt konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej opracowany przez rz"d
I. Paderewskiego tzw. „Ankieta”, przewidywa! mo liwo$' wydawania przez
prezydenta rozporz"dze% wykonawczych oraz dekretów z upowa nienia
ustawy. Dekrety te mo na by!o wydawa' w zasadzie bez ogranicze%, ka dorazowo okre$laj"c delegacj# ustawodawcz" dla wydawania takich przepisów.22 Ciekawym rozwi"zaniem prawnym by!a konstrukcja zaproponowana
przez S. G"bi%skiego.23 Zgodnie z pogl"dem Autora prezydent móg! wydawa' jedynie rozporz"dzenia wykonawcze w celu wykonania ustaw. W uj#ciu
G"bi%skiego prezydenta nale a!o pozbawi' mo liwo$ci stanowienia prawa
w postaci dekretów z upowa nienia ustawy.
Z kolei projekt rz"dowy wniesiony do Sejmu jesieni" 1919 roku (notabene opracowany na podstawie „Ankiety”) zak!ada! wyposa enie prezydenta
w uprawnienia do stanowienia przepisów prawnych w postaci dekretów.
Znamiennym jest natomiast to, i projekt ten pod wspóln" nazw" „dekret”
zawiera! zarówno rozporz"dzenia wykonawcze, jak i dekrety z upowa nienia
ustawy.24 Podczas prac w Komisji Konstytucyjnej Sejmu w marcu 1920 roku
wprowadzono przepisy mówi"ce o tym, i prezydent mo e wydawa' jedynie
rozporz"dzenia wykonawcze w celu wykonywania ustaw i z powo!aniem si#
na wyra&ny przepis ustawy. Takie uj#cie kompetencji g!owy pa%stwa pozbawia!o j" instrumentu w postaci rozporz"dze% z upowa nienia ustawy. Podczas prac nad tekstem nowej konstytucji do projektów wnoszono wiele poprawek dotycz"cych instytucji rozporz"dze%. Ostatecznie zwyci# y! pogl"d
zezwalaj"cy na wydawanie rozporz"dze% z upowa nienia ustawy i z powo19
Rozwi"zania dotycz"ce rozporz"dze% z moc" ustawy wzorowane by!y na podobnych instytucjach funkcjonuj"cych w Niemczech i Austrii, z tym e projekt polski nale y uzna' za rozwi"zanie pe!niejsze, zw!aszcza je eli chodzi o restrykcyjno$' przepisów mówi"cych o wydaniu dekretu.
20
Por. stanowisko J. Siemie%skiego [w:] J. Buzek, Projekt Konstytucji Pa&stwa Polskiego i ordynacji wyborczej sejmowej oraz uzasadnienie i porównanie projektu Konstytucji Pa&stwa Polskiego z innymi konstytucjami, Nak!adem Rz"du Polskiego, Warszawa 1918, t. I, s. 29.
21
S. Krukowski, Geneza Konstytucji z 17 marca 1921 roku, Ludowa Spó!dzielnia Wydawnicza,
Warszawa, 1977, s. 13 i nast.
22
Zob. S. Krukowski, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 1921 r. [w:] Konstytucje Polski.
Studia monograficzne z dziejów polskiego konstytucjonalizmu, pod red. M. Kallasa, PWN, Warszawa 1990, t. II, s. 35.
23
Projekty konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, cz. I, Warszawa 1920, s. 75.
24
R. Kraczkowski, Dekretowanie…, op. cit., s. 91.
ZN nr 84
187
!ania si# na ni", jak równie zak!adaj"cy mo liwo$' stanowienia przez prezydenta rozporz"dze% wykonawczych celem wykonywania ustaw i z powo!aniem si# na delegacj# ustawow".25
Jeszcze przed uchwaleniem ostatecznej wersji konstytucji W.L. Jaworski wyg!osi! s!ynny odczyt na temat: „Uwagi prawnicze o projekcie konstytucji”. W swoim wyst"pieniu wyra&nie podda! krytyce instytucje rozporz"dze% zawartych w projekcie sugeruj"c, i nowe przepisy mog" prawnie
dopuszcza' mo liwo$' wydawania rozporz"dze% bez upowa nienia ustawowego. Jaworski postulowa! tak e wyra&ne wyodr#bnienie rozporz"dze%
z upowa nienia ustawy i rozporz"dze% wykonawczych. Proponowa! tak e
zaw# enie kr#gu podmiotów w!adnych wydawa' rozporz"dzenia do Prezydenta RP ewentualnie Prezydenta RP i Rady Ministrów. Zdaniem Jaworskiego nale a!o tak e unika' zamieszczania niepotrzebnych tre$ci w przepisach konstytucji, czyni"c tekst bardziej klarownym i przejrzystym.26 Odczyt
W.L. Jaworskiego co prawda niczego nie zmieni! w kwestii ostatecznych
rozwi"za% dotycz"cych instytucji rozporz"dze% w konstytucji z 1921 roku,
pozwoli! jednak na sformu!owanie daleko id"cej tezy o niedopuszczalno$ci
wydawania dekretów z upowa nienia ustawy na gruncie omawianych przepisów konstytucji marcowej.
Kolejnym krokiem w rozwoju instytucji rozporz"dze% by!a nowela
sierpniowa, czyli nowelizacja Konstytucji RP z 1921 roku po tzw. przewrocie
majowym w 1926 roku. Zgodnie z Ustaw" z dnia 2 sierpnia 1926 r. zmieniaj"c" i uzupe!niaj"c" Konstytucj# Rzeczypospolitej z dnia 17 marca 1921 r.,27
do polskiego prawodawstwa wprowadzono instytucj# rozporz"dzenia z moc"
ustawy. Rozporz"dzenie to mia!o by' wydawane przez Prezydenta, w razie
konieczno$ci pa%stwowej w zakresie ustawodawstwa pa%stwowego. Poza
tym g!owa pa%stwa uzyska!a prawo wydawania rozporz"dze% z moc" ustawy na podstawie upowa nienia zawartego w ustawie, z wyj"tkiem zmiany
konstytucji. Rozporz"dzenia takie traci!y moc, je eli nie zosta!y z!o one
w ci"gu 14 dni od zebrania si# Sejmu, ewentualnie je eli Sejm je uchyli!.28
Rozwi"zanie zawarte w noweli sierpniowej 1926 roku sankcjonowa!o now"
kompetencj# prezydenta w postaci aktów normatywnych z moc" ustawy.
Oznacza!o tak e wzmocnienie pozycji organu w!adzy wykonawczej kosztem
w!adzy ustawodawczej.29
Ukszta!towanie instytucji rozporz"dzenia w Polsce nast"pi!o na mocy
przepisów Konstytucji marcowej z 1921 roku. Nowela sierpniowa z 1926 ro25
Por. przepisy Konstytucji z 17 marca 1921 roku zawarte [w:] T. Mo!dawa, Konstytucje Polskie
1918-1998, Wydawnictwo Elipsa, Warszawa1999, s. 25-57.
26
Por. R. Kraczkowski, Dekretowanie…, op. cit., s. 96-97.
27
Dz.U. RP, Nr 78, poz. 442 z 1926 r. por. tak e Ustaw# z 2 sierpnia 1926 r. o uprawnieniu
Prezydenta Rzeczypospolitej do wydawania rozporz"dze% z moc" ustawy [w:] Materia y do nauki prawa konstytucyjnego (lata 1914-1939), pod red. T. Szymczaka, Wydawnictwo Uniwersytetu (ódzkiego, (ód& 1990, s. 247-248.
28
T. Mo!dawa, Konstytucje…, op. cit., s. 60.
29
Por. W. Komarnicki, O zmianie Konstytucji polskiej, [w:] Wac aw Komarnicki o ustroju pa&stwa i konstytucji, Wst#p, wybór i opracowanie S. Kilian, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa
2000, s. 78-82.
ZN nr 84
188
M. Kozik
ku wprowadzi!a tak e instytucj# rozporz"dzenia z moc" ustawy. Koncepcje
te, cho' w nieco zmienionym kszta!cie, obowi"zuj" do dzi$.
W okresie obowi"zywania konstytucji PRL instytucja rozporz"dzenia
w zasadzie nie odbiega!a od wzorca przyj#tego w okresie mi#dzywojennym.
Natomiast cech" charakterystyczn" by!o to, i organy w!adzy wykonawczej
do$' powszechnie korzysta!y z tego &ród!a prawa, nie zawsze zgodnie
z obowi"zuj"c" liter" prawa. Praktyka pokaza!a, i w dobie Polski Ludowej
przepisy rozporz"dze% w coraz szerszym zakresie „ y!y w!asnym yciem”,
cz#sto w oderwaniu od przepisów ustaw upowa niaj"cych. Oznacza!o to
w praktyce stosowanie na du " skale blankietowych upowa nie%, subdelegowania uprawnie% normodawczych, wreszcie dopuszczano mo liwo$' modyfikowania tre$ci ustaw, przez akty wykonawcze – rozporz"dzenia.30 Brak
w praktyce nale ytej kontroli nad dzia!alno$ci" prawotwórcz" w!adzy wykonawczej skutkowa!o równie rozszerzaniem podmiotów tworz"cych w ten
sposób prawo. S!usznie zauwa y! to A. Gwi d , twierdz"c, i niektóre podmioty wydaj"ce rozporz"dzenia nigdy nie by!y wskazane w konstytucji.31 Co
za tym idzie dzia!ania takie narusza!y w sposób oczywisty uregulowania
ustawy zasadniczej. Dopiero lata 80. ubieg!ego wieku przynios!y zasadnicz"
zmian# w podej$ciu do omawianej tu problematyki. Wi" e si# to przede
wszystkim z powo!aniem s"downictwa konstytucyjnego, którego celem by!o
badanie zgodno$ci aktów normatywnych z konstytucj". Trybuna! Konstytucyjny zajmowa' mia! si# równie legalno$ci" aktów podstawowych, w $wietle
zw!aszcza ich zwi"zków z ustawami upowa niaj"cymi. Niestety pogl"dy wypowiadane do$' cz#sto przez TK nie znalaz!y pe!nego odzwierciedlenia
w praktyce ustrojowej tamtych czasów. Nawet uchwalenie Ma!ej Konstytucji
w 1992 roku nie zmieni!o radykalnie istoty wydawania rozporz"dze%, które
mog!y by' tworzone przez ró ne organy, w tym naczelne organy administracji pa%stwowej.32 Prawdziw" reform# &róde! prawa przynios!o dopiero
uchwalenie nowej Konstytucji w 1997 roku.33
Powy ej prezentowana krótka historia kszta!towania si# rozporz"dze%
dobitnie wskazuje, i w gruncie rzeczy wiele cech tego aktu prawnego jest
aktualnych do dzi$. Zauwa yli to równie przedstawicie doktryny twierdz"c,
i istnieje zgodno$' co do tego, e rozporz"dzenie charakteryzuje si# stabilno$ci" w rozwoju konstytucjonalizmu polskiego, nie budz"c wi#kszych problemów interpretacyjnych.34
30
Por. S. Wronkowska, Model rozporz"dzenia jako aktu wykonawczego do ustaw w %wietle
konstytucji
i praktyki, [w:] Konstytucyjny system #róde prawa w praktyce, pod. red. A. Szmyta, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2005, s. 71.
31
Zob. A. Gwi d , Kilka uwag o tworzeniu prawa pod rz"dami nowej konstytucji, „Gda%skie
Studia Prawnicze”, z 1998, t. III, s. 103.
32
Je eli za$ chodzi o rozporz"dzenia z moc" ustawy, to taka kategoria aktów normatywnych
przewidziana by!a w Ma!ej Konstytucji, ale w praktyce nie stosowana.
33
Por. S. Wronkowska, Model…, op. cit., s. 72.
34
Por. S. Rozmaryn, O rozporz"dzeniach i uchwa ach Rz"du Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, PiP z. 10 z 1953 roku, s. 435; K. Dzia!ocha, Uwaga 2 do art. 92, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, pod red. L. Garlickiego, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa
2001, t. II, s. 1.
ZN nr 84
189
Konstrukcja prawna rozporz dzenia
Zanim przejd# do omówienia poszczególnych elementów rozporz"dzenia, sk!adaj"cych si# na konstrukcj# doktrynaln" tej instytucji, nale y wyja$ni', czym w rzeczywisto$ci s" te akty normatywne. Innymi s!owy nale y
poda' definicj# rozporz"dzenia, gdy takowa pozwoli na sformu!owanie
podstawowych cech &ród!a prawa wydawanego przez organy w!adzy wykonawczej.
Zgodnie z pogl"dem E. Gdulewicz rozporz"dzeniem jest akt $ci$le
zwi"zany z ustaw", wydawany przez organy wskazane w Konstytucji, na
podstawie szczegó!owego upowa nienia zawartego w ustawie i w celu jej
wykonania.35 W doktrynie prawa konstytucyjnego taka definicja nie budzi
adnych zastrze e%.36Jak wynika z powy szego istota rozporz"dzenia opisywana jest przez enumeratywne wyliczenie cech, które powinien zawiera'
akt normatywny, aby spe!nia' móg! wymogi zarezerwowane dla &róde! prawa rangi podstawowej, wydawanych przez organy szeroko poj#tej egzekutywy. Opieraj"c si# na definicji rozporz"dzenia proponowanej przez E. Gdulewicz nale y wyja$ni' istot# poszczególnych elementów rozporz"dzenia.
Rozporz dzenie jako akt normatywny
Rozporz"dzenie podobnie jak inne &ród!a prawa zaliczy' nale y do
aktów normatywnych. Co to znaczy akt normatywny? W literaturze, zw!aszcza teorii prawa, poj#cie aktu normatywnego jest do$' dok!adnie opisane.
S. Wronkowska charakteryzuje akt normatywny jako zbiór przepisów odpowiednio uporz"dkowanych, wydanych przez upowa niony podmiot, wyra aj"cy w zasadzie normy generalne i abstrakcyjne opatrzony odpowiedni"
nazw".37 Nieco inaczej problematyk# aktu normatywnego ujmowa!
W. Zakrzewski. Zdaniem autora za akt normatywny nale y uzna' ka dy akt,
wyznaczaj"cy normy i regu!y post#powania, które s" dla ich adresatów wi""ce bez wzgl#du na sposób i form# ich ustanowienia.38 Zgodnie z pogl"dem T. Staweckiego i P. Winczorka aktem normatywnym (prawotwórczym)
nale y nazywa' dokument w!adzy publicznej zawieraj"cy normy prawne reguluj"ce jaki$ zespó! stosunków spo!ecznych.39 Z powy szego wynika, i aktem normatywnym b#dzie zawsze pewien dokument, który zawiera normy
prawne. Zaliczenie „dokumentu” do kanonu aktów prawnych ma takie zna35
E. Gdulewicz, Konstytucyjny system #róde prawa, [w:] Polskie prawo konstytucyjne, pod red.
W. Skrzyd!y, Wydawnictwo Verba, Lublin 2003, s. 181.
36
Podobne stanowisko zajmuj" L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne, Wydawnictwo Liber,
Warszawa 2003, s. 264 i nast.: S. Wronkowska, Model…, op. cit., s. 72.
37
Por. S. Wronkowska, Podstawowe poj!cia prawa i prawoznawstwa, Wydawnictwo Ars boni et
aequi, Pozna% 2003, s. 32.
38
Por. W. Zakrzewski, Zakres przedmiotowy i formy dzia alno%ci prawotwórczej, Wydawnictwo
Prawnicze, Warszawa 1979, s.18; Por. tak e wywody na temat poj#cia „aktu normatywnego”
prezentowane przez Z. Zimbi%skiego. Z. Ziembi%ski, „Akt normatywny” czy „akt prawotwórczy”,
PiP z. 11-12 z 1993, s. 96 i nast.
39
T. Stawecki, P. Winczorek, Wst!p do prawoznawstwa, C.H. Beck, Warszawa 2003, s. 145;
Podobnie W. Zakrzewski, Zakres…, op. cit., s. 18.
ZN nr 84
190
M. Kozik
czenie, i jego adresaci musz" przestrzega' wi" "cych ich przepisów. Nieprzestrzeganie zawarto$ci owych dokumentów mo e powodowa' odpowiedzialno$' podmiotów za ich naruszenie, co skutkowa' mo e ró nego rodzaju sankcjami. Z kolei sankcje te b#d" egzekwowane przez specjalnie do tego
powo!ane organy $cigania. Prezentacja takiego pogl"du nie jest do ko%ca
adekwatna do rozwa a% na temat istoty rozporz"dze%. Otó z punktu widzenia prawa konstytucyjnego definicja prezentowana przez T. Staweckiego
i P. Winczorka jest zbyt szeroka i ma!o precyzyjna. Z tego te wzgl#du istnieje konieczno$' doprecyzowania ww. definicji, tak aby odpowiada!a charakterystyce aktu wykonawczego do ustawy – rozporz"dzenia.
Wed!ug innego uj#cia, bardziej adekwatnego do rozwa a% o istocie
rozporz"dzenia, aktem normatywnym nale y okre$la' akt ustanawiaj"cy
normy prawne o charakterze generalnym i abstrakcyjnym.40 Takie podej$cie
mo na przenie$' na grunt rozwa a% o rozporz"dzeniach, poniewa akty te
zawieraj" normy prawne ogólne, b#d"ce wytworem organów w!adzy wykonawczej, jak równie normy abstrakcyjne, konkretyzuj"ce pewne zachowania wynikaj"ce z ustawy upowa niaj"cej. Innymi s!owy rozporz"dzenia, jako
akty normatywne, nie s" skierowane do indywidualno-konkretnych adresatów.41
Konstatuj"c rozporz"dzenie b#dzie tego typu aktem normatywnym,
który zawiera normy generalne i abstrakcyjne, b#d"cy wytworem organów
w!adzy wykonawczej nierozerwalnie zwi"zanym z ustaw". Normy prawne
w nim zawarte podlega' b#d" realizacji przez podmioty, do których s" adresowane, a ich przestrzeganie zagwarantowane b#dzie przymusem pa%stwowym.
Podmioty upowa"nione do wydawania rozporz dze!
Kszta!towanie si# podwalin konstytucjonalizmu, jak równie tworzenie zasad podzia!u w!adz, umo liwi!y wyodr#bnienie organów pa%stwowych
odpowiedzialnych za realizacj# zada% z zakresu administracji pa%stwowej.
Dopiero w realiach ukszta!towanej teorii rozdzia!u w!adz (ustawodawcza,
wykonawcza, s"downicza) zaistnia!a mo liwo$' okre$lenia funkcji poszczególnych ogniw w!adzy. O ile w!adza ustawodawcza skupia si# przede
wszystkim na uchwalaniu ustaw, b#d"cych wyrazem woli suwerena, o tyle
w!adza wykonawcza urzeczywistnia t# wol# prowadz"c polityk# wewn#trzn"
i zewn#trzn" pa%stwa. W!a$nie w takiej sytuacji aparat administracyjny musia! posiada' niezb#dne $rodki realizacji swoich kompetencji. Jednym z takich $rodków jest w!a$nie mo liwo$' wydawania aktów normatywnych. Do
najwa niejszych aktów normatywnych wydawanych w ramach polityki rz"du
s" w!a$nie rozporz"dzenia – akty prawne wykonuj"ce i konkretyzuj"ce przepisy ustaw. Posiadaj"c przymiot powszechnego obowi"zywania, zawieraj"c
40
Podobnie orzeczenie TK w sprawie U 15/88; Zob. tak e K. Dzia!ocha, Poj!cie aktu normatywnego w ustawie o Trybunale Konstytucyjnym, „Studia Prawnicze” 1989, z. 2-3, s. 48.
Por. S. Rozmaryn, Ustawa w Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, PWN, Warszawa 1966,
s. 204.
41
ZN nr 84
191
normy generalne i abstrakcyjne, czerpi"c sw" legitymacj# z woli ustawy,
rozporz"dzenia zajmuj" wysok" pozycj# w systemie &róde! prawa wspó!czesnego pa%stwa prawnego. Nale y zgodzi' si# z pogl"dem, i rozporz"dzenia usytuowane s" tylko poni ej ustaw (równie umów mi#dzynarodowych),
co czyni je drug" konstrukcj" prawn" w$ród aktów normatywnych.42
Maj"c na uwadze powy sze stwierdzenie nale y zaznaczy', i przynajmniej w polskiej kulturze prawnej, miejsce w hierarchii organów pa%stwowych wcale nie wp!ywa na hierarchi# wydawanych przepisów w formie
rozporz"dze% wykonawczych. Oznacza to, i formalnie wszystkie rozporz"dzenia wykonawcze wydawane na podstawie ustaw posiadaj" taka sam"
pozycj# w systemie &róde! prawa, a co za tym idzie normy w nich zawarte
charakteryzuj" si# równ" moc" prawn". Tak wi#c wszystkie rozporz"dzenia
ustanowione przez organy w!adzy wykonawczej zaliczy' mo na do prawa
powszechnie obowi"zuj"cego.
Zgodnie z modelem przyj#tym w Polsce rozporz"dzenia wydawane
mog" by' przez:
• Prezydenta RP – art. 142 ust. 1 Konstytucji RP,
• Rad# Ministrów – art. 146 ust. 4 pkt 2 Konstytucji RP,
• Prezesa Rady Ministrów – art. 148 pkt 3 Konstytucji RP,
• Ministrów kieruj"cych dzia!ami administracji rz"dowej – art. 149
ust. 2 Konstytucji RP,
• Przewodnicz"cych okre$lonych w ustawach komitetów – art. 149
ust. 3 Konstytucji RP,
• Krajow" Rad# Radiofonii i Telewizji – art. 213 ust. 2 Konstytucji
RP.43
W polskiej Konstytucji z 1997 roku ustrojodawca enumeratywnie wymieni! podmioty posiadaj"ce kompetencj# do wydawania rozporz"dze% wykonawczych do ustaw. Oznacza to, i aden inny organ w!adzy nie mo e
wydawa' przepisów powszechnie obowi"zuj"cych w randze rozporz"dzenia.
Takie uj#cie problemu wyklucza mo liwo$' rozszerzenia kr#gu organów
mog"cych wydawa' rozporz"dzenia za pomoc" ustawodawstwa zwyk!ego.
Ewentualne przyznanie nowym podmiotom prawa ustanawiania aktów normatywnych w!adzy wykonawczej (rozporz"dze%) poci"ga' musi za sob"
zmian# obecnych przepisów konstytucyjnych.44 Jak dot"d w Polsce ustrojodawca nie zdecydowa! si# na zmiany dotycz"ce &róde! prawa.
42
Por. K. Dzia!ocha, Rozporz"dzenie jako akt wykonawczy do ustawy w orzecznictwie Trybunau Konstytucyjnego, Annales UMCS, Sectio G, Vol. XXXVII, UMCS, Lublin, 1990 r., s. 41; Podobnie J. Bo', W sprawie zgodno%ci rozporz"dze& z ustawami, AUWr. Prawo CLXVIII, Wydawnictwo Uniwersytetu Wroc!awskiego, Wroc!aw 1990 r., s. 23.
43
Por. K. Dzia!ocha, (ród a prawa powszechnie obowi"zuj"cego wobec praktyki konstytucyjnej,
[w:] System #róde prawa w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, pod. red. M. Granata, Redakcja Wydawnictw Katolickiego Uniwersytetu Lubelskiego, Na!#czów 2000, s. 28; Podobnie
W. Skrzyd!o, Ustrój polityczny RP w %wietle Konstytucji z 1997 r., Zakamycze, Kraków 1998,
s. 110.
44
Z wnioskiem o zmian# przepisów rozdzia!u III Konstytucji (a konkretnie o poszerzenie kr#gu
podmiotów mog"cych wydawa' rozporz"dzenia) wyst"pi! Prezes Rady Ministrów w pi$mie
z 20 maja 1998 do marsza!ków Sejmu i Senatu.
ZN nr 84
192
M. Kozik
W innych pa%stwach problematyka zwi"zana z podmiotami odpowiedzialnymi za realizacj# norm ustawowych w drodze rozporz"dze% jest nieco
bardziej skomplikowana.
We Francji pod rz"dami Konstytucji z 1958 roku istnieje pewna kompetencja prawodawcza okre$lana mianem pouvoir réglementaire. Realizacja
tej kompetencji odbywa si# w g!ównej mierze poprzez wydawanie aktów
normatywnych w postaci rozporz"dze%.45 Z analizy francuskiego modelu
w!adzy wykonawczej wynika, i najszersze prawo wydawania rozporz"dze%
przys!uguje premierowi. Równie ministrowie we Francji posiadaj" mo liwo$' wydawania rozporz"dze%, ale tylko wtedy, je eli przepis ustawy ich do
tego upowa nia. Podmiotem posiadaj"cym uprawnienia do wydawania norm
w formie rozporz"dze% jest Rada Ministrów. W takim przypadku akty takie
podpisuje Prezydent Republiki.46
W Niemczech na mocy Ustawy Zasadniczej z 1949 roku prawo wydawania rozporz"dze% przys!uguje rz"dowi, z tym e obwarowane jest wieloma
restrykcjami. Aby wyda' rozporz"dzenie wykonawcze, rz"d musi powo!a'
si# na szczególne upowa nienie ustawy. Poza tym UZ wprowadza zakaz
subdelegacji, czyli organ posiadaj"cy kompetencje do stanowienia rozporz"dze% nie mo e przekaza' tego zadania innemu organowi (podobnie
zreszt" jak w Polsce). Równie Prezydent Republiki posiada prawo wydawania rozporz"dze%, ale musz" by' one poddane kontrasygnacie Kanclerza
lub odpowiedniego ministra.47
Nieco inna sytuacja ni na kontynencie europejskim wyst#puje
w Wielkiej Brytanii. W pa%stwie tym do$' powszechnie wyst#puje instytucja
ustawodawstwa delegowanego. Polega ona na mo liwo$ci wydawania przez
w!adz# wykonawcz" aktów normatywnych reguluj"cych pewne sfery ycia
spo!ecznego (konstrukcja ta przypomina kontynentalne rozporz"dzenia
z moc" ustawy). Poza tym monarcha mo e tak e, w ramach swych prerogatyw, wydawa' rozporz"dzenia w Radzie (Orders in Counsil), a tak e rozporz"dzenia królewskie z odr#cznym podpisem (Orders under Sign Manual).48
Rozporz dzenie jako akt wykonawczy do ustawy
Rozporz"dzenie nie jest aktem prawnym samoistnym, a wi#c dla jego
bytu prawnego potrzebny jest inny akt normatywny – ustawa. Zgodnie z pogl"dami doktryny, a tak e orzecznictwem Trybuna!u Konstytucyjnego wykonawczy charakter rozporz"dzenia nie budzi zastrze e%. Dzieje si# tak
przede wszystkim dlatego, i na przestrzeni od 1918 roku po dzie% dzisiejszy
45
Por. E Gdulewicz, Parlament a rz"d w Republice Francuskiej. Sfera ustawodawcza, UMCS,
Lublin 1990, s. 14.
46
Wi#cej na ten temat por. A. Sulikowski, Konstytucja w systemie #róde prawa V Republiki
Francuskiej, Wydawnictwo Uniwersytetu Wroc!awskiego, Wroc!aw 2003, s. 149 i nast.
47
Szerzej na ten temat por. P. Sarnecki, Ustroje konstytucyjne pa&stw wspó czesnych, Zakamycze, Kraków 2003, s. 239.
48
Por. E. Gdulewicz, W. Kr#cisz, Ustrój polityczny Wielkiej Brytanii, [w:] Ustroje pa&stw wspó czesnych, pod red. W. Skrzyd!y, UMCS, Lublin 2000, s. 45-46.
ZN nr 84
193
ta w!a$nie cecha rozporz"dzenia pozostaje niezmienna.49 L. Garlicki analizuj"c aspekty legalno$ci rozporz"dzenia w oparciu o orzecznictwo Trybuna!u
Konstytucyjnego50 stwierdza, e:
• Rozporz"dzenia musz" by' wydawane na podstawie szczegó!owego, wyra&nego upowa nienia ustawy;
• Regulacje w formie rozporz"dzenia ograniczone s" przez zakres
udzielonego przez ustawodawc# upowa nienia;
• Tre$' aktu wykonawczego uzale niona jest od celu ustawy, dla
wykonania której akt taki zostaje wydany;
• Rozporz"dzenie nie mo e by' sprzeczne z ustaw" upowa niaj"c",
a tak e z wszelkimi przepisami powszechnie obowi"zuj"cymi.
Z powy szych konstatacji wynika wyra&nie, i rozporz"dzenia nie s"
aktami normatywnymi samoistnymi, ale we wszystkich aspektach s" widoczne powi"zania ustaw i rozporz"dze%. Takie uj#cie problematyki eksponuje donios!" rol# ustawy w systemie &róde! prawa i jej dominuj"c" pozycj#
wzgl#dem prawodawstwa w!adzy wykonawczej.
Analizuj"c rodzim" koncepcj# rozporz"dze% (która b"d& co b"d& opiera si# przecie na innych wzorcach zaczerpni#tych z ró nych systemów
prawnych, w tym Niemiec i Francji) stwierdzi' nale y, i instytucja rozporz"dze% jest nierozerwalnie zwi"zana z ustaw". W ten sposób ustawodawca
zyskuje mo liwo$' wp!ywu na przysz!e rozwi"zania przyj#te w rozporz"dzeniu wykonawczym, a tym samym ogranicza swobod# organu wydaj"cego
przepisy wykonawcze. Jak ju zosta!o to powiedziane, to ustawa decyduje,
czy przekazane zostan" pewne materie do uregulowania w formie rozporz"dze%.
W tym wzgl#dzie ustawodawca musi dok!adnie okre$li' organ maj"cy
wyda' przepisy wykonawcze. Musi to uczyni' w sposób wyra&ny, a nie domniemany, tak aby nie by!o w"tpliwo$ci co do intencji ustawodawcy.51 Zgodnie z ustaleniami doktryny, orzecznictwem, a tak e praktyk" przepis upowa niaj"cy do wydania rozporz"dze% wykonawczych powinien zawiera':
organ maj"cy wyda' rozporz"dzenie, zakres spraw przekazanych do regulacji aktami wykonawczymi, wreszcie wytyczne co do tre$ci danej regulacji.52
Omawiaj"c instytucje rozporz"dzenia trzeba jeszcze wspomnie'
o tzw. materii rozporz"dzenia, czyli o tym, co powinno si# znale&' w tre$ci
takiego aktu wykonawczego. Powszechnie przyjmuje si#, i do zakresu rozporz"dze% powinny wchodzi' tylko takie tre$ci, które s" regulowane przez
ustaw# upowa niaj"c".53 Oznacza to, i sprawy nieuregulowane w ustawie
nie mog" sta' si# przedmiotem prawotwórstwa w!adzy wykonawczej. Przekroczenie przez rozporz"dzenie granic materialnej tre$ci ustawy mo e sta'
si# podstaw" nielegalno$ci takiego aktu normatywnego. Poza tym tam, gdzie
49
Podobne stanowisko zajmuje L. Garlicki, Konstytucyjny system #róde prawa (na tle orzecznictwa Trybuna u Konstytucyjnego), [w:] System…, op. cit., s. 49-50.
50
Por. zw!aszcza wyrok TK z 27 kwietnia 1999 roku w sprawie P 7/98.
51
Tak K. Dzia!ocha, Uwaga 8 do art. 92, [w:] Konstytucja…, op. cit., s. 12.
52
Por. E. Gdulewicz, Konstytucyjny…, op. cit., s. 181; Por tak e art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.
53
ZN nr 84
194
M. Kozik
dok!adnie okre$lono sfer# prawodawstwa w postaci rozporz"dze%, istnie'
powinno te rozdzielenie materii ustawy od rozporz"dzenia. W ten sposób
organ wydaj"cy akty wykonawcze do ustaw uniknie wchodzenia w tre$ci nie
przeznaczone do regulacji w postaci rozporz"dze%. Z drugiej za$ strony takie dzia!anie pozwoli na odci" enie ustaw, pozostawiaj"c kwestie techniczne
do unormowa% aktami wykonawczymi. Kwestie drugorz#dne nie powinny
zaprz"ta' uwagi organom w!adzy ustawodawczej, skoro zw!aszcza rz"d
dysponuje odpowiednimi narz#dziami pozwalaj"cymi monitorowa' zmieniaj"ce si# stosunki spo!eczne i „elastyczniej” na nie reagowa', bez konieczno$ci uruchamiania czasoch!onnego procesu ustawodawczego w parlamencie.
Rozporz"dzenie jako akt wykonawczy powinno s!u y' przede wszystkim wykonywaniu ustaw. Tak wi#c jego zasadniczym celem nie jest modyfikowanie tre$ci ustaw, jej uzupe!nianie czy te powtarzanie jej postanowie%.54
Rozporz"dzenie powinno zawiera' swój w!asny cel (wykonywa' i uszczegó!owia' postanowienia ustaw), czyni"c to wszystko na podstawie przepisu
upowa niaj"cego. Nie oznacza to, i rozporz"dzenie nie mo e posiada'
swojego zakresu regulacji, cho' zakres ten pozostaje w zwi"zku funkcjonalnym z tre$ci" ustawy.55 W niektórych jednak przypadkach ustawodawca sam
zezwala na to, aby przepisy wykonawcze modyfikowa!y tre$' ustawy. Z tak"
sytuacj" mo na spotka' si# przy okazji normowania pewnych specyficznych
materii spo!ecznych, które cechuj" si# ma!" stabilno$ci". Mia! to te na uwadze polski TK,56 który pod pewnymi warunkami zezwoli! na modyfikacje tre$ci ustaw przez rozporz"dzenia. W doktrynie istnieje jednak pogl"d neguj"cy
takie orzecznictwo polskiego s"du konstytucyjnego. Zdaniem chocia by
K. Dzia!ochy, na aktualno$ci straci!y pogl"dy umo liwiaj"ce nadaniu przepisowi upowa niaj"cemu kompetencje do zmiany tre$ci ustawy.57
Maj"c na uwadze powy sze ustalenia nale y podkre$li', i istota aktów wykonawczych do ustaw (rozporz"dze%) opiera si# w g!ównej mierze na
realizacji szczegó!owego upowa nienia ustawowego. Upowa nienie takie,
jak ju zosta!o to powiedziane, powinno zawiera' wskazanie organu w!adnego wyda' okre$lone przepisy, zakres spraw przekazany do unormowania,
a tak e kierunek takiego unormowania oraz okre$lenie formy aktu.58 Istotnym novum w porównaniu z wcze$niejszymi unormowaniami dotycz"cymi
upowa nie% do wydawania rozporz"dze% wprowadzi!a Konstytucja z 1997
roku. Zgodnie bowiem z tre$ci" art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, ustawodawca
w przepisie upowa niaj"cym musi okre$li' wytyczne dotycz"ce przysz!ej regulacji w formie rozporz"dzenia. Innymi s!owy organ w!adzy ustawodawczej
udziela istotnych, a co najwa niejsze wi" "cych wskazówek podmiotowi
w!adzy wykonawczej, który b#dzie realizowa! upowa nienie ustawowe. Tak
wi#c wytyczne sta!y si# sta!ym elementem konstrukcji upowa nie% ustawo54
Por. konsekwentne stanowisko TK prezentowane m.in. w orzeczeniach z 27 kwietnia 1999
roku (P 7/98); wyroku z dnia 19 maja 1998 roku ( U 5/97).
S. Wronkowska, Model…, op. cit., s. 78.
56
Por. orzeczenia TK w sprawach U 1/86 oraz K 5/86.
57
Por. K. Dzia!ocha, Uwaga 18 do art. 92, [w:] Konstytucja…, op. cit., s. 33.
58
Por. J. Oniszczuk, (ród a prawa w nowym orzecznictwie Trybuna u Konstytucyjnego, HFPC,
55
ZN nr 84
195
dawczych, cho' ich legalnej definicji pró no szuka' w obowi"zuj"cych przepisach prawa. Z tego te wzgl#du, okre$lenie owych wytycznych przypad!o
zarówno przedstawicielom doktryny,59 jak i orzecznictwu Trybuna!u Konstytucyjnego.60 Zgodnie z pogl"dami wyra onymi zarówno w doktrynie jak
i orzecznictwie TK wytyczne stanowi" pewne wskazówki co do tre$ci rozporz"dzenia wyznaczaj"c w ten sposób po "dany przez ustawodawc# merytoryczny kierunek tre$ci zawartych w rozporz"dzeniach. Powszechnie spotykane jest stanowisko g!osz"ce, i wytyczne mog" mie' charakter zarówno
pozytywny, jak i negatywny. W pierwszym uj#ciu, chodzi o wskazanie kryteriów wykonywania upowa nienia ustawodawczego, poprzez okre$lenie zakresu spraw i celu ich wydania. Z kolei negatywny charakter wytycznych wyznacza pewne rozwi"zania, których ustawodawca nie yczy sobie w tre$ci
danego aktu wykonawczego.61
Instytucja wytycznych jest do$' powszechnie akceptowana w doktrynie prawa konstytucyjnego. Chod& niektórzy zg!aszaj" pod jej adresem szereg w"tpliwo$ci. Szczególnie mocno krytyk# wytycznych prezentowa! A. Ba!aban. Zdaniem autora wytyczne mog" doprowadzi' do pozbawienia w!adzy
wykonawczej samodzielno$ci przy wydawaniu aktów podustawowych.62
Z instytucj" wykonawczego charakteru rozporz"dze% wi" e si# tak e
mo liwo$' (lub jej brak) przekazywania przez organy w!adne wydawa' rozporz"dzenia swoich kompetencji na rzecz innych organów w!adzy wykonawczej. Polska konstytucja wyra&nie zakazuje subdelegacji uprawnie% prawotwórczych na rzecz organów w!adzy innych ni te, którym Konstytucja
przyznaje takie prawo.63 Podobne stanowisko zajmowane jest w orzecznictwie Trybuna!u Konstytucyjnego,64 a tak e w doktrynie prawa konstytucyjnego.65 Postulowany punkt widzenia jest s!uszny, gdy moim zdaniem, ustawodawca $wiadomie powierzaj"c kompetencj# do wydania rozporz"dzenia
okre$lonemu podmiotowi (oczywi$cie wyliczonemu w Konstytucji) jest przekonany, i organ ten najlepiej wykona to zadanie. Poza tym dalsze przekazywanie mo liwo$ci tworzenia przepisów wykonawczych k!óci si# z zasad"
demokratycznego pa%stwa prawnego, jak równie pewno$ci prawa. Nie wiadomo bowiem, który organ ostatecznie unormuje zagadnienia b#d"ce
przedmiotem przekazywanych kompetencji prawotwórczych. S!usznie
w doktrynie prezentowane jest stanowisko, i organ uczestnicz"cy w konsul59
Por. S. Wronkowska, Stanowisko Rady Legislacyjnej w sprawie „konstruowania” upowa$nie&
do wydawania rozporz"dze&, „Przegl"d Legislacyjny” nr 3-4 z 1998 roku, s. 187; Zob. tak e
K. Dzia!ocha, Uwaga 16 do art. 92, [w:] Konstytucja…, op. cit., s. 27 i nast.; Por. K. Dzia!ocha,
B. Skwara, Gwarancje wykonawczego charakteru rozporz"dze& (aspekt materialny), PiP z. 10
z 2007, s. 23 i nast.
60
Por. orzeczenie TK w sprawie K 28/98, K 10/99, K 12/99 oraz K 25/04.
61
Tak TK w orzeczeniu K 25/04.
62
Por. A. Ba!aban, Wytyczne ustawowe, „Przegl"d Legislacyjny” nr 2 z 2002, s. 14; Ten e Polskie problemy ustrojowe. Konstytucja, #ród a prawa, samorz"d terytorialny, prawa cz owieka,
Zakamycze, Kraków 2003, s. 99 i nast.
63
Por. art. 92 ust. 2 Konstytucji RP.
64
Por. wyrok TK z 15 listopada 1999 roku w sprawie U 8/98.
65
Por. S. Wronkowska, Model…, op. cit., s. 75; Zob. P. Sarnecki, System #róde prawa w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2002, s. 53.
ZN nr 84
196
M. Kozik
tacjach przed wydaniem danego rozporz"dzenia wcale nie uzyskuje kompetencji do jego stanowienia. Odpowiedzialno$' ci" y bowiem na podmiocie,
który wydaje, a nie opiniuje, wyra a swoje stanowisko, a ewentualne konsekwencje dotkn" realizatora kompetencji prawotwórczej w postaci rozporz"dzenia wykonawczego. Nie do przyj#cia jest te teza, i pozbawienie pewnych organów mo liwo$ci wydawania rozporz"dze% zmniejsza skuteczno$'
ich dzia!ania.66 Analiza praktyki ustrojowej pod rz"dami Konstytucji z 1997
roku nie potwierdza, i odebranie pewnym organom prawa wydawania rozporz"dze% wykonawczych w jaki$ istotny sposób ograniczy!a mo liwo$' ich
dzia!ania.
Kontrola legalno#ci rozporz dze!
Podobnie jak inne akty normatywne w systemie &róde! prawa rozporz"dzenia podlegaj" kontroli ich legalno$ci. W ró nych systemach prawnych
odmiennie kszta!towana jest owa kontrola.
W systemie anglosaskim kontrola prawodawstwa delegowanego odbywa si# za pomoc" parlamentu. Oznacza to, i wi#kszo$' prawodawstwa
angielskiego kszta!towana jest na postawie ustawy o instrumentach prawnych. Ustawa ta wymaga, aby akty wykonawcze by!y przedk!adane izbom
parlamentu ka dorazowo, o ile wynika to bezpo$rednio z postanowie% ustawy.67
W systemie kontynentalnym opartym na prawodawstwie francuskim
rozporz"dzenie podlega kontroli Rady Stanu. Na jej wniosek uchyleniu podlegaj" rozporz"dzenia, które naruszaj" sfer# dzia!alno$ci poszczególnych
ministrów.68
W polskim systemie prawnym rozporz"dzenia podlegaj" ró nym systemom kontroli. Kontrola taka najcz#$ciej przybiera posta' wewn"trzadministracyjnej lub zewn#trznej.
W pierwszym przypadku uprawniony do kontroli aktów podustawowych w postaci rozporz"dze% b#dzie Prezes Rady Ministrów. Zgodnie bowiem z art. 149 ust. 2 Konstytucji RP Rada Ministrów na jego wniosek mo e
uchyli' rozporz"dzenie ministra.69 Pomimo braku wyra&nych podstaw
w obowi"zuj"cych przepisach prawnych nale y uzna', i przedmiotem kontroli ze strony Prezesa Rady Ministrów mo e by' ka de rozporz"dzenie ministra bez wzgl#du na kryterium jego oceny. Innymi s!owy premier badaj"c
rozporz"dzenie mo e kierowa' si# ró nymi przes!ankami. Jak si# wydaje
najwa niejszym powinno by' kryterium zgodno$ci z prawem (legalno$ci).
W takim przypadku wniosek premiera o uchylenie rozporz"dzenia ma za za66
Takie zarzuty formu!owano przy okazji krytyki zamkni#tego systemu &róde! prawa pod wzgl#dem podmiotowym. Chodzi tu o organy NBP, które utraci!y tak" kompetencj#. Por. S. Wronkowska, Koncepcja #róde prawa, „Rzeczpospolita” nr 175 z 1998 roku, s. 15.
67
Por. P. Mikuli, Zasada podzia u w adz a ustrój brytyjski, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa
2006, s. 80.
68
Por. A. Sulikowski, Konstytucja…, op. cit., s. 150.
69
Jak si# wydaje, takie uprawnienie przys!uguje tak e RM w odniesieniu do przewodnicz"cych
okre$lonych komitetów wchodz"cych w sk!ad Rady Ministrów.
ZN nr 84
197
danie eliminowanie wadliwych, niezgodnych z prawem aktów podstawowych. Kryterium niezgodno$ci z prawem nie jest jedynym, jakie mo e by'
podstaw" oceny rozporz"dzenia przez szefa rz"du. Mo e si# tak zdarzy', i
Prezes Rady Ministrów mo e kwestionowa' wydane przepisy na podstawie
ich niezgodno$ci z polityk" rz"du. Wówczas wniosek o uchylenie takiego
rozporz"dzenia mo e przybra' posta' decyzji czysto politycznej.70
Rada Ministrów uchyla rozporz"dzenie ministra dzia!aj"c jako organ
kolegialny. Oznacza to, i poprzez g!osowanie cz!onkowie RM podejmuj"
stosown" decyzj#. Decyzja ta powinna przybiera' posta' uchwa!y. W tym
wypadku nale y w pe!ni zgodzi' si# z pogl"dem R. Lewickiej, która jako tak"
form# uchylenia rozporz"dzenia wskazuje w!a$nie form# uchwa!y.71 W doktrynie spotka' mo na równie inne pogl"dy. Wed!ug nich rozporz"dzenia
powinny by' uchylane przez RM w formie równorz#dnego aktu normatywnego, czyli równie rozporz"dzenia.72 Takie rozumowanie nie jest moim zdaniem prawid!owe, gdy wydaj"c rozporz"dzenie uchylaj"ce RM musia!aby
wydaj kolejny akt powszechnie obowi"zuj"cy zawieraj"cy normy abstrakcyjne i generalne. Uchylenie rozporz"dzenia ministra ma jednak charakter indywidualny, a nawet wyj"tkowy, co sprawia, i forma uchwa!y powinna by'
najbardziej odpowiednia do podejmowania tego typu decyzji.
W drugim przypadku kontrola rozporz"dze% dokonywana b#dzie przez
podmioty zewn#trzne wzgl#dem organów w!adzy wykonawczej. Chodzi tu
mianowicie o organy wymiaru sprawiedliwo$ci. W sk!ad tych e organów
wchodz" s"dy i trybuna!y. Tak wi#c kontrola legalno$ci rozporz"dze% mo e
by' dokonywana tylko w drodze rozpatrywania konkretnych spraw (s"downictwo powszechne), jak równie w wyniku wniosku do Trybuna!u Konstytucyjnego (równie skargi konstytucyjnej).
Trybuna! Konstytucyjny, zgodnie z art. 188 pkt 3 Konstytucji RP, upowa niony zosta! do badania zgodno$ci przepisów prawa wydawanych przez
organy centralne z Konstytucj", ratyfikowanymi umowami mi#dzynarodowymi oraz ustawami. Rozporz"dzenia mo na niew"tpliwie zaliczy' do tej grupy
przepisów (wydawanych przez centralne organy pa%stwowe), co oznacza, i
TK posiada kognicje do badania legalno$ci rozporz"dze%. Kontrola taka odbywa si# na zasadzie badania zgodno$ci rozporz"dze% z aktami normatywnymi wy szego rz#du, zw!aszcza za$ z ustawami, na podstawie których owe
rozporz"dzenia s" wydawane. TK bardzo cz#sto przedmiotem swojej kontroli czyni! w!a$nie przepisy rozporz"dze% wykonawczych. Pocz"wszy od
pierwszego orzeczenia w sprawie U 1/86 trybuna! wielokrotnie bada! w!a$nie
akty podustawowe – rozporz"dzenia. Jak szacuje L. Garlicki, do pocz"tku
XXI wieku by!o ich ponad sto.73 Orzeczenia TK dotycz"ce rozporz"dze%,
w wi#kszo$ci przypadków zapad!y jeszcze przed wej$ciem w ycie Konsty70
Przyk!adem mo e by' uchylenie na wniosek Prezesa Rady Ministrów Jaros!awa Kaczy%skiego przez RM rozporz"dzenia by!ego wicepremiera Romana Giertycha dotycz"cego kanonu lektur szkolnych.
71
Por. R. Lewicka, Kontrola prawotwórstwa administracji o charakterze powszechnie obowi"zuj"cym, Wolters Kluwer Polska, Warszawa 2008, s. 150.
72
73
Por. L. Garlicki, Konstytucyjny…, op. cit., s. 47.
ZN nr 84
198
M. Kozik
tucji z 1997 r., ale pogl"dy w nich wyra one nie trac" aktualno$ci w $wietle
postanowie% obowi"zuj"cej ustawy zasadniczej.
Przedmiotem swojej kontroli TK uczyni! wszystkie aspekty funkcjonowania instytucji rozporz"dze%. Wielokrotnie wypowiada! pogl"dy odnosz"ce
si# do relacji rozporz"dze% do ustaw,74 upowa nie% do wydawani rozporz"dzenia,75 instytucji wytycznych.76 Dzia!alno$' Trybuna!u Konstytucyjnego
opiera!a si# tak e na badaniu cech, jakie spe!nia' mia!y rozporz"dzenia jako
akty wykonawcze do ustaw.77 TK wielokrotnie tak e kwestionowa! zasadno$' stosowania subdelegacji uprawnie% prawotwórczych organów w!adzy
wykonawczej.78
Trybuna! Konstytucyjny w swoich orzeczeniach bardzo cz#sto uchyla!
moc wi" "c" rozporz"dze%, które nie spe!nia!y wymogów stawianych im
przez prawo powszechnie obowi"zuj"ce, z przepisami konstytucyjnymi na
czele. Uprawnienie takie polega na orzeczeniu utraty mocy obowi"zuj"cej
aktu podustawowego, co skutkuje jego wyeliminowaniem z systemu &róde!
prawa. W przypadkach jednak rozporz"dze%, TK skorzysta' mo e z odroczenia utraty mocy obowi"zuj"cej rozporz"dzenia. Innymi s!owy po og!oszeniu wyroku i jego publikacji w Dzienniku Ustaw, dane rozporz"dzenie mo e
nie przesta' wywiera' skutków prawnych. Powstaje wtedy sytuacja, w której
cho' akt normatywny jest niezgodny z przepisami wy szego rz#du, to nadal
posiada walor powszechnego obowi"zywania. Okres taki mo e wynosi' nawet do dwunastu miesi#cy.79
Z zewn#trznym modelem kontroli legalno$ci rozporz"dze% wi" e si#
tak e mo liwo$' ich badania przez s"dy powszechne i administracyjne w toku rozpatrywania konkretnych spraw. Kontrola taka ma jednak charakter incydentalny i pozbawiona jest mo liwo$ci eliminowania wadliwych aktów
normatywnych. O ile TK ma mo liwo$ci prawne uchylenia danego aktu podustawowego – rozporz"dzenia, o tyle s"dy mog" co najwy ej zwróci' si#
do TK z pytaniem prawnym odnosz"cym si# do zgodno$ci danego aktu
normatywnego (rozporz"dzenia) z przepisami aktów prawnych wy szego
rz#du. Poza tym s"dom s!u y tak e kompetencja do odmowy stosowania
przepisów rozporz"dze%, które ich zdaniem mog" by' niezgodne z przepisami Konstytucji, ratyfikowanych umów mi#dzynarodowych czy te ustaw.80
Tak wi#c s"dom przys!uguje prawo badania legalno$ci i konstytucyjno$ci
rozporz"dze%, cho' s#dziowie nie s" podlegli aktom normatywnym rangi podustawowej.81 Podobne stanowisko zaj"! NSA w wyroku z 15 lipca 2009 roku82 stwierdzaj"c, i s"dy mog" pomija' przepisy rozporz"dzenia, je$li uzna74
Por. orzeczenia TK w nast#puj"cych sprawach: P 2/97; U 15/97; P 7/99; K 28/98.
Por. orzeczenia TK w sprawach: K 12/99; U 6/99.
Por. orzeczenia TK w sprawach: K 12/99; K 28/98; K 10/99.
77
Por. orzeczenia TK w sprawach: U 1/86; U 5/86.
78
Por. orzeczenia TK w sprawach: U 3/86; U 8/98.
79
Por. art. 170 ust. 3 Konstytucji RP; Podobnie S. Wronkowska, Model…, op. cit., s. 80.
80
Por. S. Dudek, Funkcjonowanie systemu #róde prawa w orzecznictwie s"dowym, [w:] System…, op. cit., s. 83.
81
Tak L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wyk adu, Liber, Warszawa 1998, s. 257.
82
Zob. sygn. I FSK 1166/08.
75
76
ZN nr 84
199
j" je za niezgodne z przepisami konstytucji, ratyfikowanych umów mi#dzynarodowych, ustaw.83
Reasumuj"c, instytucja rozporz"dzenia zosta!a oparta na teorii
J.J. Rousseau, który jako pierwszy my$liciel wypowiedzia! si# na temat rozporz"dze% jako aktów wykonawczych do ustawy. Na przestrzeni XIX i XX
wieku rozpowszechni!a si# teoria rozporz"dzenia g!osz"c" i jest to akt pochodz"cy od organów w!adzy wykonawczej, zawieraj"cy normy abstrakcyjne
i generalne. Od samego pocz"tku wykazywano $cis!y zwi"zek mi#dzy ustaw" a rozporz"dzeniem. W $wietle tej teorii rozporz"dzenie mia!o by' wydawane przez odpowiednie organy, na podstawie ustawy i w celu jej wykonania. Pomimo up!ywu lat instytucja rozporz"dzenia wykonawczego nie straci!a
na znaczeniu. Obecnie wiele kultur prawnych przyjmuje konstrukcj# rozporz"dzenia, jako aktu wykonawczego do ustawy, czasem wprowadzaj"c w!asne unormowania.
Literatura
Ba!aban A., Wytyczne ustawowe, „Przegl"d Legislacyjny” nr 2 z 2002.
Ba!aban A., Polskie problemy ustrojowe. Konstytucja, #ród a prawa, samorz"d terytorialny, prawa cz owieka, Zakamycze, Kraków 2003.
Banaszak B., Porównawcze prawo konstytucyjne wspó czesnych pa&stw
demokratycznych, Wolters Kluwer Polska, Warszawa 2007.
Bo' J., W sprawie zgodno%ci rozporz"dze& z ustawami, AUWr. Prawo
CLXVIII, Wroc!aw 1990.
Buzek J., Projekt Konstytucji Pa&stwa Polskiego i ordynacji wyborczej sejmowej oraz uzasadnienie i porównanie projektu Konstytucji Pa&stwa
Polskiego z innymi konstytucjami, Nak!adem Rz"du Polskiego, Warszawa 1918, t. I.
Dzia!ocha K., Poj!cie aktu normatywnego w ustawie o Trybunale Konstytucyjnym, „Studia Prawnicze” 1989, z. 2-3.
Dzia!ocha K., Rozporz"dzenie jako akt wykonawczy do ustawy w orzecznictwie Trybuna u Konstytucyjnego, Annales UMCS, Sectio G, Vol.
XXXVII, UMCS, Lublin 1990.
Dzia!ocha K., (ród a prawa powszechnie obowi"zuj"cego wobec praktyki
konstytucyjnej, [w:] System #róde prawa w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, pod red. M. Granata, Redakcja Wydawnictw Katolickiego
Uniwersytetu Lubelskiego, Na!#czów 2000.
Dzia!ocha K., Uwaga 2 do art. 92, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej.
Komentarz, pod red. L. Garlickiego, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2001, t. I.
Dzia!ocha K., Skwara B., Gwarancje wykonawczego charakteru rozporz"dze& (aspekt materialny), PiP z. 10 z 2007.
Garlicki L., Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wyk adu, Liber, Warszawa
1998.
83
Wi#cej na ten temat zob: K. Pi!at, S"d stosuje rozporz"dzenia, je%li s" zgodne z ustaw",
„Rzeczpospolita” z dnia 17 lipca 2009.
ZN nr 84
200
M. Kozik
Garlicki L., Polskie prawo konstytucyjne, Liber, Warszawa 2003.
Gdulewicz E., Parlament a rz"d w Republice Francuskiej. Sfera ustawodawcza, UMCS, Lublin 1990.
Gdulewicz E., Kr#cisz W., Ustrój polityczny Wielkiej Brytanii, [w:] Ustroje
pa&stw wspó czesnych, pod red. W. Skrzyd!y, UMCS, Lublin 2000.
Gdulewicz E., Konstytucyjny system #róde prawa, [w:] Polskie prawo konstytucyjne, pod red. W. Skrzyd!y, Verba, Lublin 2003.
Gwi d A., Kilka uwag o tworzeniu prawa pod rz"dami nowej konstytucji,
„Gda%skie Studia Prawnicze”, z 1998, t. III.
Jedlinek G., Gesetz und Verorddnung, Freiburg 1887.
Jennings W., Cabinet Government, Cambrige 1947.
Komarnicki W., O zmianie Konstytucji polskiej, [w:] Wac aw Komarnicki
o ustroju pa&stwa i konstytucji, Wst#p, wybór i opracowanie S. Kilian,
Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2000.
Kraczkowski R., Dekretowanie ustaw w Polsce w latach 1918-1926, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 1994.
Krukowski S., Geneza Konstytucji z 17 marca 1921 roku, Ludowa Spó!dzielnia Wydawnicza, Warszawa 1977.
Krukowski S., Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 1921 r. [w:] Konstytucje Polski. Studia monograficzne z dziejów polskiego konstytucjonalizmu, pod red. M. Kallasa, PWN, Warszawa 1990 t. II.
Lewicka R., Kontrola prawotwórstwa administracji o charakterze powszechnie obowi"zuj"cym, Wolters Kluwer Polska, Warszawa 2008.
(ustacz L., Ustawa i rozporz"dzenie w klasycznej doktrynie francuskiej i
niemieckiej, PWN, Warszawa 1968.
Carre de Malberg, Contribution á la thèorie gènèrale de l’ètat, Paris 1920,
t. I.
Materia y do nauki prawa konstytucyjnego (lata 1914-1939), pod red. Szymczaka, Wydawnictwo Uniwersytetu (ódzkiego, (ód& 1990.
Meyer O., Deutsches Verwaltungsrecht, München u. Leipzig, 1924.
Mikuli P., Zasada podzia u w adz a ustrój brytyjski, Wydawnictwo Sejmowe,
Warszawa 2006.
Mo!dawa T., Konstytucje Polskie 1918-1998, Elipsa, Warszawa 1999.
Oniszczuk J., (ród a prawa w nowym orzecznictwie Trybuna u Konstytucyjnego, HFPC, Warszawa 2001.
Pi!at K., S"d stosuje rozporz"dzenia, je%li s" zgodne z ustaw", „Rzeczpospolita” z dnia 17 lipca 2009.
Projekty konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 1920, cz. 1.
Rozmaryn S., O rozporz"dzeniach i uchwa ach Rz"du Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, PiP z. 10 z 1953.
Rozmaryn S., Ustawa w Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, PWN, Warszawa 1966.
Rousseau J., Umowa spo eczna, Wyd. Marek Derewecki, K#ty 2007.
Sarnecki P., System #róde prawa w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2002.
ZN nr 84
201
Sarnecki P., Ustroje konstytucyjne pa&stw wspó czesnych, Zakamycze, Kraków 2003.
Skrzyd!o W., Ustrój polityczny RP w %wietle Konstytucji z 1997 r., Zakamycze, Kraków 1998.
Sulikowski A., Konstytucja w systemie #róde prawa V Republiki Francuskiej,
Wydawnictwo Uniwersytetu Wroc!awskiego, Wroc!aw 2003.
Stawecki T., Winczorek P., Wst!p do prawoznawstwa, C.H. Beck, Warszawa 2003.
Wronkowska S., Stanowisko Rady Legislacyjnej w sprawie „konstruowania”
upowa$nie& do wydawania rozporz"dze&, „Przegl"d Legislacyjny”
nr 3-4 z 1998 roku.
Wronkowska S., Koncepcja #róde prawa, „Rzeczpospolita” nr 175 z 1998
roku.
Wronkowska S., Podstawowe poj!cia prawa i prawoznawstwa, Ars boni et
aequi, Pozna% 2003.
Wronkowska S., Model rozporz"dzenia jako aktu wykonawczego do ustaw
w %wietle konstytucji i praktyki, [w:] Konstytucyjny system #róde prawa w praktyce, pod. red. A. Szmyta, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2005.
Zakrzewski W., Ustawa i delegacja ustawodawcza w Anglii, „Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Jagiello%skiego”, Rozprawy i Studia, 1960,
t. XXVIII.
Zakrzewski W., Dzia alno%' prawotwórcza w doktrynie francuskiej, „Zeszyty
Naukowe Uniwersytetu Jagiello%skiego”, Prace Prawnicze, z. 9, Kraków 1962.
Zakrzewski W., Zakres przedmiotowy i formy dzia alno%ci prawotwórczej,
Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1979.
Ziembi%ski Z., „Akt normatywny” czy „akt prawotwórczy”, PiP z. 11-12
z 1993.
ZN nr 84

Model teoretyczny instytucji rozporządzenia w doktrynie prawa

Transkrypt

Podobne dokumenty

Rewolucja czy ewolucja? - Domański Zakrzewski Palinka