interes publiczny w prawie energetycznym unii europejskiej

interes publiczny w prawie energetycznym unii europejskiej

MONOGRAFIE PRAWNICZE
Interes publiczny
w prawie
energetycznym
UNII EUROPEJSKIEJ
Piotr Bogdanowicz
Wydawnictwo C. H. Beck
MONOGRAFIE PRAWNICZE
PIOTR BOGDANOWICZ · INTERES PUBLICZNY
W PRAWIE ENERGETYCZNYM UNII EUROPEJSKIEJ
Polecamy nasze publikacje:
M. Ahlt, M. Szpunar
PRAWO EUROPEJSKIE, wyd. 5
Podręczniki Prawnicze
E. Cała-Wacinkiewicz
CHARAKTER PRAWNY UNII EUROPEJSKIEJ W ŚWIETLE
PRAWA MIĘDZYNARODOWEGO
Monografie Prawnicze
D. Adamski
PRAWO DO INFORMACJI O DZIAŁANIACH WŁADZ
PUBLICZNYCH UNII EUROPEJSKIEJ
Monografie Prawnicze
I.B. Nestoruk
PRAWO KONSUMENCKIE W POLSCE I UNII EUROPEJSKIEJ.
PYTANIA. KAZUSY. TABLICE
Repetytoria C. H. Beck
J. W. Tkaczyński, R. Willa, M. Świstak
LEKSYKON FUNDUSZY UNII EUROPEJSKIEJ
Unia Europejska
www.sklep.beck.pl
INTERES PUBLICZNY
W PRAWIE
ENERGETYCZNYM
UNII EUROPEJSKIEJ
DR PIOTR BOGDANOWICZ
Redaktor prowadzący:
Magdalena Cymerska
Publikacja jest dofinansowana przez Clifford Chance
Janicka, Krużewski, Namiotkiewicz i wspólnicy sp. k.
Autor przekazał przypadające mu honorarium autorskie
Fundacji „Prawo do pomocy”.
ã Wydawnictwo C.H. Beck 2012
Wydawnictwo C.H. Beck Sp. z o.o.
ul. Bonifraterska 17, 00-203 Warszawa
Skład i łamanie: Wydawnictwo C.H. Beck
Druk i oprawa: Elpil, Siedlce
ISBN 978-83-255-3365-6
ISBN e-book 978-83-255-3366-6
Spis treści
Wstęp . ......................................................................................................................... XI
Wykaz skrótów ...................................................................................................... XXI
Bibliografia ............................................................................................................. XXV
Rozdział I. Pojęcie i źródła prawa energetycznego Unii
Europejskiej ..................................................................................................... 1. Zakres przedmiotowy pojęcia prawo energetyczne Unii
Europejskiej ............................................................................................... 1.1. Pojęcie prawa energetycznego Unii Europejskiej .......... 1.2. Prawo energetyczne Unii Europejskiej a krajowe.
prawo energetyczne . ................................................................. 1.3. Zasady podziału kompetencji w prawie.
energetycznym Unii Europejskiej . ....................................... 2. Źródła prawa energetycznego Unii Europejskiej . ...................... 2.1. Rozwój polityki energetycznej Unii Europejskiej.
w ujęciu historycznym .............................................................. 2.1.1. Okres 1951–1973 ............................................................. 2.1.2. Okres 1973–1988 . ........................................................... 2.1.3. Okres 1988–2003 ............................................................ 2.1.4. Okres od 2003 r. .............................................................. 2.2. Prawo pierwotne . ....................................................................... 2.2.1. Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę.
Węgla i Stali ....................................................................... 2.2.2.Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę.
Energii Atomowej ........................................................... 2.2.3.Od Traktatu ustanawiającego Europejską.
Wspólnotę Gospodarczą do Traktatu
o funkcjonowaniu Unii Europejskiej ...................... 2.2.3.1. „Przełom Maastricht” . ................................... 2.2.3.2. Zmiany wynikające z Traktatu z Lizbony ..
2.2.4.Charakter prawny relacji pomiędzy traktatami
założycielskimi . ............................................................... 1
1
1
3
10
14
14
17
18
21
25
29
29
31
34
35
40
50
Spis treści
2.3. Prawo pochodne ......................................................................... 2.3.1. Rozporządzenia ............................................................... 2.3.2.Dyrektywy ......................................................................... 2.3.3. Decyzje . .............................................................................. 2.3.4. Umowy międzynarodowe ........................................... 2.3.5. Tak zwane „prawo miękkie” (soft law) ................... 3. Wnioski ....................................................................................................... 51
53
57
59
60
64
66
Rozdział II. Pojęcie interesu publicznego w prawie Unii
Europejskiej ..................................................................................................... 69
1. Uwagi wprowadzające .......................................................................... 69
2. Interes publiczny w prawie krajowym ........................................... 71
2.1. Definicja interesu publicznego ............................................. 71
2.2. Interes publiczny a interes państwa w prawie.
krajowym ....................................................................................... 78
3. Interes publiczny w prawie Unii Europejskiej . ........................... 80
3.1. Pojęcie interesu publicznego w prawie pierwotnym.
Unii Europejskiej ......................................................................... 82
3.1.1. Bezpośrednie odesłanie do kategorii interesu
publicznego . ..................................................................... 82
3.1.2. Pośrednie odesłanie do kategorii interesu.
publicznego . ..................................................................... 89
3.1.2.1. Interes publiczny w świetle swobód rynku
wewnętrznego ................................................. 89
3.1.2.2. Interes publiczny w świetle reguł.
konkurencji ....................................................... 98
3.1.2.3. Interes publiczny w świetle przepisów
dotyczących zbliżania ustawodawstw . .. 117
3.1.2.4. Interes publiczny w świetle pozostałych
przepisów Traktatu o funkcjonowaniu.
Unii Europejskiej ............................................ 120
3.2. Pojęcie interesu publicznego w prawie pochodnym.
(ze szczególnym uwzględnieniem prawa.
energetycznego) .......................................................................... 122
3.3. Organ uprawniony do zdefiniowania interesu.
publicznego w prawie unijnym ............................................. 126
3.4. Test interesu publicznego ........................................................ 131
3.4.1. Elementy testu interesu publicznego . .................... 131
3.4.1.1. Pozaekonomiczny charakter interesu
publicznego ...................................................... 131
VI
Spis treści
3.4.1.2. Rzeczywisty cel wprowadzanych.
ograniczeń ze względu na interes.
publiczny . .......................................................... 3.4.1.3. Nieadministracyjny charakter interesu
publicznego ...................................................... 3.4.2. Znaczenie testu interesu publicznego .................... 3.5. Interes publiczny a interes unijny ........................................ 3.5.1. Pojęcie interesu unijnego ............................................ 3.5.2. Interes unijny jako przeciwwaga dla interesu
publicznego państw członkowskich ....................... 3.6. Interes publiczny a interes innego państwa.
członkowskiego ........................................................................... 3.7. Interes publiczny a interes państwa w prawie Unii
Europejskiej . ................................................................................. 4. Wnioski ....................................................................................................... 136
138
139
141
141
146
148
153
156
Rozdział III. Ograniczenia swobód i zasad rynku
wewnętrznego ze względu na interes publiczny
w prawie energetycznym Unii Europejskiej ................................ 161
1. Uwagi wprowadzające .......................................................................... 2. Sektor energetyczny z perspektywy swobód rynku.
wewnętrznego . ........................................................................................ 2.1. Energia jako towar ..................................................................... 2.2. Swobodny przepływ pracowników w sektorze
energetycznym ............................................................................ 2.3. Działalność gospodarcza w sektorze energetycznym.
w świetle swobody przedsiębiorczości i swobody
świadczenia usług ....................................................................... 2.4. Swoboda przepływu kapitału i „złota akcja”.
w sektorze energetycznym ...................................................... 3. Zasady rynku wewnętrznego energii jako element interesu
unijnego ..................................................................................................... 3.1. Zasada dostępu osób trzecich ............................................... 3.2. Rozdział przedsiębiorstw zintegrowanych pionowo
(unbundling) ............................................................................... 3.3. Niezależność organów regulacyjnych ................................ 4. Swobody rynku wewnętrznego a interes publiczny.
w prawie energetycznym Unii Europejskiej ................................. 4.1. Bezpieczeństwo energetyczne jako element interesu
publicznego (bezpieczeństwa publicznego) .................... 4.1.1. Próba definicji pojęcia bezpieczeństwa
energetycznego . .............................................................. 161
164
164
168
169
175
177
177
179
183
185
185
187
VII
Spis treści
4.1.2. Instrumenty prawne mające na celu zapewnienie
bezpieczeństwa energetycznego .............................. 4.1.3. Swobody rynku wewnętrznego a zapewnienie
bezpieczeństwa energetycznego w orzecznictwie
Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej ....... 4.1.3.1. Ograniczenia swobody przepływu.
towarów ze względu na bezpieczeństwo
energetyczne . ..................................................... 4.1.3.2. Ograniczenia swobody przedsiębior­-.
czości oraz swobody przepływu kapitału.
ze względu na bezpieczeństwo.
energetyczne („złota akcja”) w świetle
orzecznictwa Trybunału Sprawiedli-.
wości Unii Europejskiej ............................... 4.1.3.3. Rola „złotej akcji” w zapewnianiu
bezpieczeństwa energetycznego ............. 4.2. Bezpieczeństwo publiczne jako podstawa przyznania
wyłącznego prawa importu energii ..................................... 4.3. Minimalne ceny energii jako element interesu.
publicznego (porządku publicznego) ................................. 5. Interes publiczny w świetle zasad rynku wewnętrznego.
energii . ........................................................................................................ 5.1. Klauzula państwa trzeciego i ponadnarodowy.
interes publiczny w prawie energetycznym Unii
Europejskiej . ................................................................................. 5.2. Niezależność organów regulacyjnych jako gwarancja
zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego ............... 6. Wnioski ....................................................................................................... 192
195
195
205
232
237
238
243
243
246
248
Rozdział IV. Ograniczenia reguł konkurencji ze względu
na interes publiczny w prawie energetycznym Unii
Europejskiej . .................................................................................................. 253
1. Uwagi wprowadzające .......................................................................... 2. Sektor energetyczny w świetle reguł konkurencji ..................... 2.1. Zakaz antykonkurencyjnych praktyk przedsiębiorstw
w prawie energetycznym Unii Europejskiej . ................... 2.1.1. Zakaz porozumień ograniczających konkurencję
w prawie energetycznym Unii Europejskiej .......... 2.1.2. Nadużywanie pozycji dominującej w prawie
energetycznym Unii Europejskiej ............................ 2.2. Przeciwdziałanie nadmiernej koncentracji.
przedsiębiorstw energetycznych .......................................... VIII
253
257
257
259
260
262
Spis treści
2.3. Zastosowanie art. 106 Traktatu o funkcjonowaniu.
Unii Europejskiej do sektora energetycznego ................. 2.3.1. Prawa specjalne lub wyłączne oraz
działalność państwowych monopoli w sektorze
energetycznym . ............................................................... 2.3.2.Świadczenie przez przedsiębiorstwa.
energetyczne usług w ogólnym interesie
gospodarczym w świetle obowiązków.
użyteczności publicznej ............................................... 2.4. Pomoc państwa dla przedsiębiorstw energetycznych ... 3. Reguły konkurencji a interes publiczny w prawie.
energetycznym Unii Europejskiej ..................................................... 3.1. Zakaz antykonkurencyjnych praktyk przedsiębiorstw
energetycznych ............................................................................ 3.1.1. Wyłączenia spod zakazu porozumień.
ograniczających konkurencję .................................... 3.1.2. Nadużywanie pozycji dominującej przez
przedsiębiorstwo energetyczne świadczące.
usługi w ogólnym interesie gospodarczym .......... 3.2. Kontrola połączeń i przejęć a bezpieczeństwo.
energetyczne w prawie energetycznym Unii.
Europejskiej . ................................................................................. 3.3. Reguły konkurencji a świadczenie usług w ogólnym
interesie gospodarczym ........................................................... 3.4. Pomoc państwa dla przedsiębiorstw energetycznych
w interesie publicznym ............................................................ 3.4.1. Tak zwana pomoc dopuszczalna w sektorze.
energetycznym . ............................................................... 3.4.2. Pomoc państwa a świadczenie przez.
przedsiębiorstwa energetyczne usług.
w ogólnym interesie gospodarczym . ...................... 3.5. Usprawiedliwienie przyznania praw wyłącznych
oraz działalności państwowych monopoli w sektorze
energetycznym na podstawie art. 106 ust. 2 Traktatu
o funkcjonowaniu Unii Europejskiej . ................................. 4. Wnioski ....................................................................................................... 263
264
267
270
274
274
275
287
289
296
309
309
311
314
315
Zakończenie ........................................................................................................... 319
Orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości Unii
Europejskiej oraz opinii rzeczników generalnych .................. 325
Indeks rzeczowy .................................................................................................. 331
IX
Wstęp
Począwszy od lat 50. ubiegłego wieku podstawą rozwoju prawa wspólnotowego był rynek. Najpierw węgla i stali, następnie energii atomowej, wreszcie
rynek wewnętrzny rozumiany jako „obszar bez granic wewnętrznych, w którym jest zapewniony swobodny przepływ towarów, osób, usług i kapitału”.
Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Węgla i Stali stanowił w art. 1,
że EWWIS oparta jest o „wspólny rynek, wspólne cele i wspólne instytucje”,
jednym ze środków TEWEA było zapewnienie powszechnej możliwość zbytu
i dostępu do najlepszych rozwiązań technicznych „poprzez tworzenie wspólnego rynku specjalistycznych materiałów i sprzętu”, zaś TEWG przewidywał
stopniowe tworzenie „wspólnego rynku” w dwunastoletnim okresie przejściowym. Nie ulega przy tym wątpliwości, że budowa wspólnego rynku o charakterze ponadsektorowym była wyłącznie zadaniem TEWG.
Stworzenie wspólnego rynku nie stanowiło jednak celu samego w sobie,
lecz miało służyć zapewnieniu postępu gospodarczego i społecznego państw
tworzących EWG. Analiza postanowień TEWG wskazuje, że na wspólny rynek
składały się co najmniej następujące elementy: swoboda przepływu towarów,
przyjęcie wspólnej taryfy celnej z państwami trzecimi, zniesienie miedzy państwami członkowskimi przeszkód w swobodnym przepływie osób, usług i kapitału oraz zapewnienie swobodnej konkurencji.
Historycznie rzecz biorąc, pojęcie „rynku wewnętrznego” zostało wprowadzone do prawa pierwotnego z 1.1.1987 r. Jednolity akt europejski dodał
do TEWG art. 8a, zgodnie z którym rynek wewnętrzny oznaczał „obszar bez
wewnętrznych granic, w którym zapewniony jest swobodny przepływ towa Por. F. G. Jacobs, The evolution of the European legal order, CMLR 2004, Nr 2 (41),
s. 304.
Zob. art. 26 ust. 2 TFUE (Dz.U. Nr 203, poz. 1569).
Zob. art. 2 lit. g TEWEA (Dz.U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/3 ze zm.).
Zob. art. 8 TEWG (Dz.U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2 ze zm.).
Zob. A. Frąckowiak-Adamska, Zasada proporcjonalności jako gwarancja swobód
rynku wewnętrznego Wspólnoty Europejskiej, Warszawa 2009, s. 97.
Ibidem, s. 97–98. Zdaniem A. Wróbla, pojęcie wspólnego rynku w sensie przedmiotowym obejmowało: swobody wspólnotowe, unię celną, politykę handlową z państwami
trzecimi, politykę rolną, politykę rybołówstwa i politykę transportową oraz system
niezakłóconej konkurencji; tenże, Pojęcie wspólnego rynku i rynku wewnętrznego
a swobody wspólnotowe, [w:] J. Barcz (red.), Prawo Unii Europejskiej. Prawo materialne
i polityki, Warszawa 2005, s. II-6.
XI
Wstęp
rów, osób, usług i kapitału”. Europejska Wspólnota Gospodarcza miała podejmować odpowiednie środki w celu stopniowego ustanowienia rynku wewnętrznego w terminie do 31.12.1992 r.. Z chwilą wejścia w życie TA, tj.
z 1.5.1999 r., definicja rynku wewnętrznego znalazła się w art. 14 ust. 2 TWE.
Na podstawie art. 2 pkt 2 lit. g Traktatu z Lizbony, począwszy od 1.12.2009 r.,
wszelkie odwołania w TWE do „wspólnego rynku” zostały zastąpione w TFUE
pojęciem „rynku wewnętrznego”.
Powyższe zmiany nie oznaczają oczywiście, że proces budowy rynku wewnętrznego w Unii Europejskiej już się zakończył. Chociaż art. 14 TWE zobowiązywał Wspólnotę do podjęcia odpowiednich środków w celu stopniowego ustanowienia rynku wewnętrznego do 31.12.1992 r., to wspomniany powyżej art. 26
TFUE, będący następcą prawnym art. 14 TWE, wciąż stanowi, że Unia Europejska
przyjmuje środki w celu „ustanowienia […] rynku wewnętrznego zgodnie z odpowiednimi postanowieniami Traktatów”. Zakładając racjonalność prawodawcy unijnego, należałoby uznać, że gdyby proces budowy rynku wewnętrznego
w Unii był już skończony, art. 26 TFUE przewidywałby, że Unia Europejska przyjmuje środki w celu zapewnienia funkcjonowania rynku wewnętrznego zgodnie.
z odpowiednimi postanowieniami Traktatów.
Dz.U.
z 2004 r. Nr 90, poz. 864/5 ze zm.
art. 8a akapit 1 TEWG. Należy podkreślić, że zgodnie z dołączoną do JAE Deklaracją Nr 3 w sprawie art. 8, ustalenie daty na 31.12.1992 r. nie pociągało za sobą
automatycznie skutku prawnego. Konferencja Przedstawicieli Rządów Państw Członkowskich wyrażała jedynie „zdecydowaną wolę polityczną podjęcia przed 1.1.1993 r.
decyzji koniecznych do urzeczywistnienia rynku wewnętrznego zdefiniowanego przez
te postanowienia, a w szczególności decyzji niezbędnych do realizacji programu Komisji
określonego w Białej Księdze dotyczącej rynku wewnętrznego.”.
Dz.Urz. WE C 1999/340, s. 1.
Zmianę nazwy EWG na Wspólnotę Europejską wprowadził d. TUE, zaś TA zmienił
numerację oraz wprowadził zmiany redakcyjne w treści art. 14.
Należy przypomnieć, że w doktrynie wyrażano różne koncepcje na temat stosunku
obu pojęć: po pierwsze, zakładano, iż rynek wewnętrzny stanowi część wspólnego
rynku, po drugie, uznawano, że pojęcia rynku wewnętrznego i wspólnego rynku są
synonimami, po trzecie, uważano, że rynek wewnętrzny stanowi kolejny po wspólnym
rynku stopień integracji gospodarczej państw członkowskich, po czwarte, twierdzono,
iż projekt rynku wewnętrznego ma wymiar zewnętrzny i służy kreowaniu wspólnego
rynku państw członkowskich, wreszcie, po piąte, można było znaleźć również głosy,
że to pojęcie wspólnego rynku używane było częściej w sytuacjach dotyczących relacji
zewnętrznych Wspólnoty z państwami trzecimi, a pojęcie rynku wewnętrznego kładło
nacisk na wymiar wewnętrzny rynku wspólnotowego. Por. szerzej na ten temat D. Miąsik,
Komentarz do art. 14, [w:] A. Wróbel (red.), Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską. Komentarz, t. 1, Warszawa 2008, s. 412–416 oraz K. Kowalik-Bańczyk, Komentarz
do art. 94–95, [w:] A. Wróbel, K. Kowalik-Bańczyk, M. Szwarc-Kuczer (red.), Traktat
ustanawiający Wspólnotę Europejską. Komentarz, t. II, Warszawa 2009, s. 656–658.
Rozwiązanie przyjęte w Traktacie może sugerować, że trafny był pogląd tych autorów,
którzy traktowali oba pojęcia synonimicznie.
Wniosek ten potwierdza również analiza art. 3 TUE: „Unia ustanawia rynek wewnętrzny” (ang. The Union shall establish an internal market). Zob. również C. Barnard,
Por.
XII
Wstęp
Proces budowy rynku wewnętrznego w UE przypadł na okres, który
Komisja Europejska określiła mianem „wejścia Europy w nową erę energetyczną”. Dodanie do TWE przepisu, że Wspólnota podejmuje odpowiednie
środki w celu stopniowego ustanowienia rynku wewnętrznego nie pozostało
bez wpływu na sektor energetyczny. W latach 1996–1998 uchwalono pierwsze dyrektywy dotyczące wspólnych zasad rynku wewnętrznego energii elektrycznej i gazu, które wniosły istotny wkład do działań zmierzających do stworzenia rynku wewnętrznego energii elektrycznej. W 2000 r. Rada Europejska
na szczycie w Lizbonie wezwała do podjęcia pilnych działań zmierzających do
stworzenia rynku wewnętrznego w sektorze energii elektrycznej i gazu oraz
do przyśpieszenia liberalizacji w tym sektorze w celu osiągnięcia „w pełni działającego rynku wewnętrznego”. W konsekwencji, w 2003 r. obie dyrektywy
dotyczące wspólnych zasad rynku wewnętrznego energii elektrycznej i gazu
zostały uchylone i zastąpione przez nowe akty prawne. Wreszcie, w ramach
tzw. pakietu energetyczno-klimatycznego, przyjęto w 2009 r. wiele nowych
rozporządzeń i dyrektyw stanowiących ważne źródło prawa energetycznego
Unii Europejskiej. Zdaniem niektórych autorów, proces budowy wewnętrznego rynku energii zbliża się ku końcowi.
Przez wiele lat regulacja prawa energetycznego Unii Europejskiej miała
jednak charakter ogólny i opierała się na kompetencjach przekazanych instytucjom wspólnotowym w dziedzinach rynku wewnętrznego, reguł konkurencji czy ochrony środowiska. Należy pamiętać, że TEWG nie stworzył podstaw
wspólnotowej polityki energetycznej. Pierwsze dyrektywy, wnoszące ważny
wkład w działania zmierzające do stworzenia rynku wewnętrznego energii,
zostały przyjęte dopiero w drugiej połowie lat 90. ubiegłego wieku, a więc po
blisko czterdziestu latach od utworzenia EWG. Jak wskazuje B. Nowak, „ustawodawstwo krajowe, które przejęło dominującą rolę w regulacji sektora energetycznego zepchnęło prawodawstwo wspólnotowe na dalszy plan”. W wielu
krajach przedsiębiorstwa energetyczne stanowiły wówczas własność państwa.
która uważa, że „rynek wewnętrzny jest procesem w toku, nie historycznym wytworem”;
taż, The Substantive Law of the EU, Oxford 2007, s. 13. Zielona księga w sprawie europejskiej strategii na rzecz zrównoważonej, konkurencyjnej i bezpiecznej energii, KOM(2006) 105, s. 3.
Dyrektywa 96/92/WE dotycząca wspólnych zasad rynku wewnętrznego energii
elektrycznej (Dz.Urz. WE L 27/1997, s. 20) oraz dyrektywa 98/30/WE dotycząca wspólnych zasad rynku wewnętrznego gazu (Dz.Urz. WE L 204/1998, s. 1).
Por. T. Skoczny, Energetyka, [w:] J. Barcz (red.), Prawo Unii Europejskiej. Prawo
materialne…, s. II-712. Zob. jednak B. Nowak, który twierdzi, że „koniec procesu scalania
podzielonych europejskich rynków energetycznych nie jest jeszcze bliski”; tenże, Wewnętrzny rynek energii w Unii Europejskiej, Warszawa 2009, s. 1.
Zob. B. Nowak, Wewnętrzny rynek energii…, s. 20.
Zob. szerzej P. Jasiński, Elektroenergetyka w państwach członkowskich UE,
[w:] P. Jasiński, T. Skoczny (red.), Elektroenergetyka, Warszawa 1996, s. 117.
XIII
Wstęp
Wśród powodów takiego stanu rzeczy należy wskazać przede wszystkim, iż sektor energetyczny był i jest określany mianem „sektora strategicznego” czy też
„wrażliwego w kategoriach ekonomicznych”. Ponadto, różne były cele krajowych polityk energetycznych oraz instrumenty (środki), przy użyciu których
je prowadzono. W rezultacie, państwa członkowskie sprzeciwiały się przyjęciu polityki energetycznej na poziomie wspólnotowym.
Z drugiej strony, sektor energetyczny nie został wyłączony spod oddziaływania swobód rynku wewnętrznego: swobody przepływu towarów, swobody
przedsiębiorczości, swobody świadczenia usług oraz swobody przepływu kapitału, a w odniesieniu do energii jądrowej także swobody przepływu pracowników. Podlega również regułom konkurencji. Sektor energetyczny został zatem poddany przepisom, bez których „trudno byłoby […] sobie wyobrazić sens
istnienia oraz funkcjonowanie Wspólnoty [Unii]. Budowa i funkcjonowanie
rynku wewnętrznego, na którym zapewniony jest swobodny przepływ towarów, osób usług i kapitału, a także obowiązuje system niezakłóconej konkurencji, stanowi bowiem jedną z podstawowych wartości prawa Unii Europejskiej,
wyrażającą tzw. interes unijny.
Swobody rynku wewnętrznego oraz reguły konkurencji nie mają jednak
charakteru bezwzględnego. Możliwość ich ograniczania wynika zarówno
z przepisów prawa pierwotnego, jak i orzecznictwa ETS. Zasadniczą przesłanką uzasadniającą derogację od swobód rynku wewnętrznego oraz reguł konkurencji jest istnienie innego interesu zasługującego na ochronę. Interes ten
określa się mianem „interesu publicznego” lub „interesu ogólnego” państw
członkowskich.
Ibidem.
Zob. P.D. Cameron, Competition in Energy Markets. Law and Regulation in the
European Union, Oxford 2007, s. 43.
M. Szydło, Traktatowe swobody rynku wewnętrznego a wspólnotowe prawo konkurencji. Między konwergencją a dywergencją, SP 2005, Nr 3, s. 65.
Por. w szczególności A. Cieśliński, Wspólnotowe prawo gospodarcze. T. I. Swobody
rynku wewnętrznego, Warszawa 2009; D. Miąsik, Zasada proporcjonalności w prawie
wspólnotowym i jej zastosowanie przez sądy krajowe, [w:] A. Wróbel (red.), Stosowanie
prawa Unii Europejskiej przez sądy, Warszawa 2005; A. Frąckowiak-Adamska, Zasada
proporcjonalności…; W. Sauter, H. Schepel, State and Market in European Union Law.
The Public and Private Spheres of the Internal Market before the EU Courts, Cambridge
2009; S. Sołtysiński, Prawo spółek, [w:] J. Barcz (red.), Prawo Unii Europejskiej. Prawo
materialne…; R. Stefanicki, Ograniczenia swobodnego przepływu towarów i usług ze
względu na interes publiczny w świetle orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, RPEiS 2004, Nr 3; A. Zawidzka, Swoboda świadczenia usług a interes
publiczny – uwagi na tle najnowszego orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, [w:] E. Piontek, K. Karasiewicz (red.), Quo Vadis Europo, Warszawa 2007
oraz A. Zawidzka, Rynek wewnętrzny Wspólnoty Europejskiej a interes publiczny,
Warszawa 2005.
Pojęcie interesu ogólnego pojawia się najczęściej przy okazji doktryny wymogów
imperatywnych. Zdaniem J. Maliszewskiej-Nienartowicz, pojęcie „interesu publicznego”
XIV
Wstęp
Jedną z kategorii interesu publicznego jest ochrona krajowego sektora
energetycznego. Jak się wydaje, większość państw członkowskich wciąż nie
jest gotowa do faktycznego powierzenia Unii Europejskiej kompetencji w zakresie polityki energetycznej. Należy również pamiętać, że poziom zaangażowania państwa w sektorze energetycznym wynika ze specyficznych cech
tego sektora. W konsekwencji, państwa członkowskie „w sposób mniej czy
bardziej jawny realizują swoje narodowe interesy”. W ocenie niektórych autorów, wrażliwy i strategiczny charakter sektora energetycznego powoduje
jednak, że instytucje unijne „skłonne są w sprawach dotyczących swobodnego przepływu w o wiele dalej idącym stopniu uwzględniać racje przedkładane przez państwa członkowskie”. Rozstrzygnięcie, kiedy interes publiczny
w prawie energetycznym Unii Europejskiej może przeważyć nad interesem
unijnym, wyrażanym przez swobody rynku wewnętrznego i reguły konkurencji, wymaga przede wszystkim identyfikacji interesu publicznego państw
członkowskich i przeprowadzenia dwóch testów: interesu publicznego oraz
proporcjonalności. Niniejsza książka poświęcona jest ograniczeniom swobód
rynku wewnętrznego oraz reguł konkurencji ze względu na interes publiczny
w prawie energetycznym Unii Europejskiej.
Wypada zauważyć, że o ile w piśmiennictwie nie brakuje ogólnych pozycji
dotyczących rynku wewnętrznego energii lub zastosowania w sektorze energetycznym reguł konkurencji, o tyle zarówno w polskiej, jak i zagranicznej
nie do końca oddaje istotę wymogów imperatywnych, „tym bardziej, że pewne aspekty
tego interesu są uwzględniane w ramach tzw. klauzul derogacyjnych z art. 30 [art. 36
TFUE] czy też art. 46 TWE [art. 52 TFUE]”; zob. recenzja książki autorstwa A. Zawidzkiej,
Rynek wewnętrzny Wspólnoty Europejskiej a interes publiczny, Warszawa 2005, s. 263,
EPS 2006, Nr 6, s. 63. Wydaje się jednak, że takie rozróżnienie – na interes publiczny,
w przypadku wyjątków traktatowych, oraz interes ogólny, w ramach wyjątków wynikających z orzecznictwa ETS – jest sztuczne.
M. Błachucki wymienia pięć takich cech: monopol naturalny w zakresie dystrybucji, kontrola przez państwo cen i kosztów produkcji oraz sprzedaży energii, strategiczny charakter sektora energetycznego dla państwa, kapitałochłonność i duży stopień
technicznego skomplikowania oraz daleko idąca współzależność i integracja pomiędzy
poszczególnymi elementami sektora; tenże, Nadzorowanie pomocy dla przedsiębiorców
w sektorze energetycznym – problemy podstawowe, [w:] M. Wierzbowski, R. Stankiewicz (red.), Współczesne problemy prawa energetycznego, Warszawa 2010, s. 17.
Z. Czachór, A. Graś, Vademecum. Europa od A do Z, Warszawa 2006, s. 48.
M. Szydło, Traktatowe swobody rynku wewnętrznego…, s. 101.
Zob. np. P.D. Cameron, Legal Aspects of EU Energy Regulation: Implementing
the New Directives on Electricity and Gas across Europe, Oxford 2005; Ch.W. Jones,
W. Webster, EU Energy Law. Volume I. The International Energy Market, Leuven 2006
oraz B. Nowak, Wewnętrzny rynek energii…
Zob. np. P.D. Cameron, Competition in Energy Markets…; G. Drauz, Ch.W. Jones,
EU Competition Law, volume II Mergers and Acquisitions, Leuven 2006, Ch.W. Jones
(red.), EU Energy Law. Volume II. EU Competition Law and Energy Markets, Leuven 2005
XV
Wstęp
literaturze przedmiotu problematyka interesu publicznego w prawie energetycznym Unii Europejskiej nie została jak dotąd kompleksowo omówiona.
Jak napisał M. Zieliński: „[p]onoć szlifierz diamentów zanim podejmie obróbki konkretnego diamentu godzinami przygląda się mu, bada jego właściwości, strukturę i wszystkie aspekty kształtu, bo wie, że jeżeli podejmie niewłaściwą metodę szlifowania, to mu się dany diament rozsypie na bezwartościowe
okruchy.”. Należy zgodzić się z autorem, że „[p]odmiot rozpoznający właściwości tekstu prawnego jest w o tyle lepszej sytuacji niż szlifierz diamentów,
że […] w przypadku tekstów prawnych […] da się ustalić generalne sposoby postępowania w stosunku do poszczególnych grup przypisów czy nawet wszystkich przepisów, [a] rozpoznanie tych cech jest w oczywisty sposób uzależnione od przyjętej siatki pojęciowej wykorzystanej do opisu”.
Z punktu widzenia przedmiotu niniejszej książki, w celu przyjęcia właściwej siatki pojęciowej do opisu problemu badawczego, szczególnie istotne było
właściwe zdefiniowanie terminów „energetyka” oraz „energia”.
Słownik języka polskiego definiuje energetykę jako dział gospodarki obejmujący praktyczne wykorzystywanie energii. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że pojęcie to odnosi się do wyodrębnionej części gospodarki obejmującej całość powiązanych ze sobą procesów, związanych z pozyskaniem
i wykorzystaniem nośników energii. Rozbudowując powyższe definicje, można wskazać, że energetyka obejmuje wytwarzanie, obrót, dystrybucję i przesył
energii. Warto zauważyć, że przedmiotowy termin odpowiada pojęciu „sektora energetycznego” (są one synonimiczne).
Należy mieć na uwadze, że w ramach sektora energetycznego można wyróżnić różne podsektory: elektroenergetykę, gazownictwo, podsektor paliwowo-surowcowy czy energetykę alternatywną (odnawialną i jądrową). Chociaż
posiadają one pewne wspólne cele, jak na przykład zapewnienie konkurencyjności na danym rynku czy bezpieczeństwo energetyczne państwa, to wyoraz M. Stoczkiewicz, Pomoc państwa dla przedsiębiorstw energetycznych w prawie
Unii Europejskiej, Warszawa 2011.
Zob. jednak M. Nowacki, Prawne aspekty bezpieczeństwa energetycznego w UE,
Warszawa 2010.
M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2006, s. 96.
Ibidem.
Uniwersalny słownik języka polskiego, PWN (wersja elektroniczna).
Praca zbiorowa, Energetyka – charakterystyka podstawowa, [w:] A. Dobroczyńska
(red.), Energetyka w Unii Europejskiej: droga do konkurencji na rynkach energii elektrycznej i gazu, Warszawa 2003, s. 1.
Wyliczenie to nie ma charakteru wyczerpującego. Ponadto, w literaturze można
spotkać również inne podziały sektora energetycznego. Na przykład F. Elżanowski
wyróżnia podsektor elektroenergetyczny, gazownictwo, ciepłownictwo oraz podsektor
paliw stałych; por. tenże, Polityka energetyczna. Prawne instrumenty realizacji, Warszawa
2008, s. 27.
XVI
Wstęp
kazują jednocześnie daleko idące różnice, w szczególności, w zakresie stopnia regulacji, poziomu konkurencyjności oraz roli państwa. Za główne części
energetyki uważa się elektroenergetykę oraz gazownictwo, przy czym szczególną rolę przypisuje się temu pierwszemu podsektorowi. Wydaje się, że właściwszym określeniem dla sektora energetycznego, obejmującego wszystkie ze
wskazanych powyżej podsektorów, byłoby zatem pojęcie sektora paliwowoenergetycznego (sektor energetyczny sensu largo). W ujęciu węższym, pojęcie
energetyki odnosiłoby się wówczas przede wszystkim do elektroenergetyki
i gazownictwa. W szczególności, w zakresie elektroenergetyki, od lat aktualne
pozostaje bowiem stanowisko, że energia elektryczna używana jest przy produkcji prawie wszystkiego, a koszty jej wytwarzania i cena są jednym z czynników determinujących międzynarodową konkurencyjność danej gospodarki. Jednocześnie, do produkcji energii elektrycznej wykorzystuje się energię
jądrową, węgiel, gaz ziemny, energię odnawialną czy ropę naftową, a więc
podstawowe źródła energii w ramach pozostałych podsektorów. Jeżeli chodzi o podsektor gazowy, należy natomiast pamiętać, że rozwija się on w Unii
Europejskiej niemal równolegle do elektroenergetycznego.
W niniejszej książce posługuję się zasadniczo pojęciem sektora energetycznego w węższym rozumieniu, tj. obejmującym przede wszystkim elektroenergetykę oraz gazownictwo. Nie oznacza to, że aspekty prawne wykorzystania
konwencjonalnych (węgiel, ropa naftowa) czy alternatywnych (energetyka jądrowa i odnawialna) źródeł energii zostały całkowicie pominięte. Przeciwnie.
Produkcja węgla w państwach członkowskich ma istotne znaczenie z punktu widzenia pomocy publicznej, a także z perspektywy kosztów środowiskowych, zapasy ropy naftowej odgrywają znaczącą rolę w zapewnieniu bezpieczeństwa energetycznego, zaś energetyka jądrowa i odnawialna uznawane są
za najmniej szkodliwe dla środowiska, stanowiącego w ostatnich latach jeden
z priorytetów działań podejmowanych na poziomie prawa Unii Europejskiej.
Nie można również zapominać, że energia jądrowa stanowi przedmiot regulacji jednego z traktatów założycielskich, tj. TEWEA.
Sektor energetyczny obejmuje wytwarzanie, obrót, dystrybucję i przesył „energii”. Odwołując się do definicji słownikowej, należy zauważyć, że
pojęcie to oznacza, m.in., „wyrażoną w jednostkach pracy skalarną wielkość
fizyczną”. Z kolei art. 3 pkt 1 ustawy z 10.4.1997 r. – Prawo energetyczne
wskazuje, że energią jest „energia przetworzona w każdej postaci”. W rezultacie, wyróżnia się, m.in., energię elektryczną, cieplną czy jądrową (atomową). Do podstawowych źródeł energii zalicza się z kolei paliwa stałe (np. wę Praca
zbiorowa, Energetyka – charakterystyka podstawowa…, s. 2 i 8.
P. Jasiński, Elektroenergetyka…, s. 114.
Uniwersalny słownik…
Tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 89, poz. 625 ze zm.
Zob.
XVII
Wstęp
giel, ropa naftowa), paliwa jądrowe (np. uran) oraz tzw. paliwa odnawialne
(np. biopaliwa).
Należy podkreślić, że zarówno pojęcie „energetyki” („sektora energetycznego”), jak i „energii” są terminami traktatowymi. Zgodnie z art. 4 ust. 2 lit. i TFUE,
„energia” stanowi jedną z głównych dziedzin, w których Unia dzieli kompetencję z państwami członkowskimi, zaś „Energetyka” stanowi tytuł XXI Traktatu.
Użycie w polskiej wersji językowej Traktatu terminu „energia” na określenie
dziedziny może budzić wątpliwości, podobnie jak związane z tym rozróżnienie na „energię” oraz „energetykę”. Zarówno wersja angielska, jak i francuska
posługują się w tym względzie jednolitymi pojęciami (ang. energy, fr. energie). Mając jednak na uwadze, że obydwa pojęcia są terminami traktatowymi,
w niniejszej książce przyjęto za uzasadnione stosowanie takich wyrażeń jak
„w dziedzinie energii” czy też „w obszarze energii” (por. art. 122 TFUE) na
określenie również sektora energetycznego.
Książka podzielona jest na cztery rozdziały. W rozdziale I oraz II zostały
przedstawione zagadnienia niezbędne dla zrozumienia istoty kategorii interesu publicznego w prawie energetycznym Unii Europejskiej. W konsekwencji, omówiono podstawowe pojęcia niniejszej książki, tj. „prawa energetycznego Unii Europejskiej” oraz „interesu publicznego” (z punktu widzenia prawa
Unii Europejskiej). W rozdziale III oraz IV skupiono się na praktyce stosowania prawa i przeanalizowano sprawy przed Trybunałem, Sądem lub Komisją,
w których państwa członkowskie powoływały się na własny interes publiczny
w sektorze paliwowo-energetycznym w celu skorzystania z wyjątków od swobód rynku wewnętrznego oraz reguł konkurencji. Doceniając rolę Trybunału
oraz Komisji w wykładni i stosowaniu prawa unijnego, uważam, że dopiero
dzięki tej analizie pojęcie interesu publicznego w prawie energetycznym Unii
Europejskiej może nabrać pełniejszej treści.
W związku z powyższym w rozdziale I przedstawiono pojęcie i źródła
prawa energetycznego Unii Europejskiej. W tym celu omówiono relację pomiędzy krajowym prawem energetycznym a prawem energetycznym Unii
Europejskiej oraz zasady podziału kompetencji w unijnym prawie energetycznym. Przedstawiono również rozwój prawa energetycznego Unii Europejskiej
w ujęciu historycznym.
W rozdziale II szczegółowej analizie poddano pojęcie interesu publicznego w prawie Unii Europejskiej. W tym celu przedstawiono pokrótce pojęcie
interesu publicznego w prawie krajowym, w tym z punktu widzenia prawa
administracyjnego gospodarczego, do którego zalicza się prawo energetycz Por. szerzej T. Skoczny, Energetyka…, s. II-710 praz F. Elżanowski, M. BędkowskiKozioł, T. Skoczny, Polityka energetyczna Unii Europejskiej, [w:] A. Jurkowska, T. Skoczny
(red.), Polityki Unii Europejskiej. Polityki sektorów infrastrukturalnych, Warszawa 2010,
s. 128.
XVIII
Wstęp
ne. Przede wszystkim skupiono się jednak na pojęciu interesu publicznego
w świetle swobód rynku wewnętrznego oraz reguł konkurencji. Ponadto, zestawiono pojęcie interesu publicznego z interesem państwa (włączając w to
interes innego państwa członkowskiego) oraz interesem unijnym.
W rozdziale III przeanalizowano ograniczenia swobód rynku wewnętrznego ze względu na interes publiczny w prawie energetycznym Unii Europejskiej.
W konsekwencji, przedstawiono, w jaki sposób swobody rynku wewnętrznego znajdują zastosowanie do sektora energetycznego. W rozważaniach tych
uwzględniono również zasady właściwe (specyficzne) dla rynku wewnętrznego energii. Następnie, w sposób szczegółowy przeanalizowano sprawy,
w których państwa członkowskie powoływały się na własny interes publiczny, to znaczy bezpieczeństwo publiczne (bezpieczeństwo energetyczne) oraz
porządek publiczny (konieczność utrzymywania minimalnych cen energii),
w celu usprawiedliwienia odstępstwa od swobody przepływu towarów, swobody przedsiębiorczości oraz swobody przepływu kapitału. Ponadto, omówiono pojęcie interesu publicznego państw członkowskich w świetle zasad
rynku wewnętrznego energii.
W rozdziale IV przeanalizowano ograniczenia reguł konkurencji ze względu
na interes publiczny w prawie energetycznym Unii Europejskiej. W konsekwencji, przedstawiono zastosowanie reguł konkurencji do sektora energetycznego.
Następnie w sposób szczegółowy przeanalizowano sprawy, w których państwa
członkowskie powoływały się na własny interes publiczny w celu usprawiedliwienia odstępstw od zakazu antykonkurencyjnych praktyk przedsiębiorstw,
wpływania na proces fuzji i przejęć pomiędzy przedsiębiorstwami energetycznymi, przyznawania rodzimym przedsiębiorstwom pomocy publicznej oraz
przyznawania im praw wyłącznych i utrzymywania państwowych monopoli
w sektorze energetycznym. Należy podkreślić, że ważną rolę w tych rozważaniach pełniło pojęcie usług w ogólnym interesie gospodarczym.
Głównym celem niniejszej książki było przedstawienie problematyki interesu publicznego w prawie energetycznym Unii Europejskiej, a w szczególności udowodnienie, po pierwsze, iż interes publiczny w prawie energetycznym
Unii Europejskiej nie ma jednej uniwersalnej definicji, po drugie, że podstawowa funkcja interesu publicznego polega na usprawiedliwieniu derogacji od
swobód rynku wewnętrznego lub reguł konkurencji, po trzecie, iż wartością,
na którą najczęściej powołują się państwa członkowskie, w celu usprawiedliwienia derogacji od swobód rynku wewnętrznego lub reguł konkurencji, jest
konieczność zagwarantowania bezpieczeństwa energetycznego, przy czym
wraz z wejściem w życie dyrektyw 2009/72/WE i 2009/73/WE zagadnienie
bezpieczeństwa energetycznego jako elementu interesu publicznego zyskało
nowy (ponadnarodowy) wymiar, oraz, po czwarte, że mamy do czynienia z postępującą konwergencją derogacji od swobód rynku wewnętrznego oraz reguł
konkurencji, co powoduje, iż w przypadku odstępstw od swobód traktatowych
XIX