J. Jeżewski, Prawna determinacja aktów planowania

J. Jeżewski, Prawna determinacja aktów planowania

JAN JEŻEWSKI
Uniwersytet Wrocławski
Prawna determinacja
aktów planowania przestrzennego
w zakresie zadań ochrony środowiska
(zagadnienia wstępne)
Konieczne i nietrudno dostrzegalne związki między regulacją prawną ochrony środowiska a planowania i zagospodarowania przestrzennego są stosunkowo
rzadziej podejmowanym w doktrynie przedmiotem refleksji systematyzującej lub
analitycznej – jeśli przyjąć jako punkt odniesienia rozległy dorobek badawczy
nauki prawa (przede wszystkim administracyjnego), obejmujący zarówno prace
o charakterze syntezy (głównie na potrzeby dydaktyczne), jak i monografie problemów szczegółowych1. Zakres badania tych związków można ustalać na różnych
poziomach ogólności, a to z tego powodu, że w obu obszarach przedmiotowych
regulacje prawne są bardzo obszernymi blokami ustaw i aktów wykonawczych,
zawierających liczne odesłania, a ponadto są złożone z norm o różnej konstrukcji,
spełniających funkcje zasad ogólnych, norm kierunkowych, zadaniowych, kompetencyjnych2. Istotne znaczenie dla tego wyliczenia mają także zawarte w ustawach
zespoły norm proceduralnych, ustalających tok działań decyzyjnych lub oceniających. Kryterium przedmiotu regulacji, ukazujące tak skomplikowaną z badawczego
punktu widzenia materię prawną, okazało się przydatne dla celów dydaktycznych.
Wykłady Prawa ochrony środowiska i Prawa zagospodarowania przestrzennego
(pisane dużą literą jako nazwy wykładu uniwersyteckiego), konstruowane wokół
1
Podstawowe znaczenie ma nadal praca J. Stelmasiaka, Miejscowy plan zagospodarowania
przestrzennego jako prawny środek ochrony środowiska, Lublin 1994, uwzględniająca stan prawny
z dnia 1 czerwca 1994 r., a także przyjęte wówczas projekty ustaw o zagospodarowaniu przestrzennym i prawa budowlanego (jak wiadomo ustawy weszły w życie dnia 1 stycznia 1995 r.).
2 J. Boć, K. Nowacki, E. Samborska-Boć, Ochrona środowiska, Wrocław 2004, s. 134 i n.;
M. Górski, Zasada subsydiarności a zakres kompetencji gminy w ochronie środowiska, [w:] Granice samodzielności wspólnot samorządowych, zbiór referatów na Międzynarodową Konferencję Naukową,
pod red. E. Ury, Rzeszów 2005, s. 89 i n.; K. Małysa-Sulińska, Normy kształtujące ład przestrzenny,
Warszawa 2008, s. 57 i n.
BOC.indb 253
2009-09-11 11:53:16
254
JAN JEŻEWSKI
dwóch podstawowych ustaw3, ukazują, zależnie od założeń programowych, również regulacje prawne zawarte w innych ustawach, wskazanych w odesłaniach bądź
związanych (szeroko lub wąsko) przedmiotem regulacji (dopełniających). Dlatego
też nazwy obu wykładów stały się synonimami złożonej regulacji prawnej, wyodrębnionej dla celów dydaktycznych i znacznie wykraczającej poza materię ustaw
podstawowych.
Wydzielenie to nie pozostaje bez konsekwencji badawczych, a między tymi
dwoma blokami aktów normatywnych (posługując się użytym wyżej neutralnym
określeniem) zarysowały się różnice. Dla Prawa ochrony środowiska są to skutki instytucjonalne i metodologiczne. Utworzone w szkołach wyższych katedry
i zakłady prawa ochrony środowiska skupiły zespoły osób specjalizujących się
w badaniach, pojawiły się bardzo liczne publikacje naukowe, opracowywane często (jak np. w Instytucie Nauk Administracyjnych Uniwersytetu Wrocławskiego)
w ścisłej współpracy z zagranicznymi ośrodkami badawczymi. W badaniach tych,
zorientowanych przede wszystkim na formalno-dogmatyczną analizę konstrukcji
prawnych w sferze ochrony i odpowiedzialności, pojawiły się nowe pytania dotyczące m.in. aksjologicznych aspektów prawnej ochrony środowiska, standardów
ochrony wynikających z prawa europejskiego, skali postępujących zagrożeń dla
środowiska, uzasadniających poszukiwanie dodatkowych form ochrony prawnej.
Ta obszerna refleksja musiała być (i jest) wiązana z pytaniami metodologicznymi o kryteria wyodrębniania badanego materiału normatywnego, jego spójność,
uniwersalizm lub partykularyzm będących w obiegu pojęć badawczych. Są one
typowe dla działu prawa wyróżnianego w sensie metodologicznym, co przesądza
z reguły o koniecznej specjalizacji zarówno merytorycznej, jak i metodologicznej
osób podejmujących badania. Liczne konferencje naukowe potwierdzają intensywność procesu takiej specjalizacji. W tym sensie dział prawa empirycznie istnieje wówczas, gdy jakiś zespół norm interpretuje się i stosuje według wspólnych
zasad oraz pojęć, a więc, gdy za ich pomocą można integrować nie tylko założenia
badawcze i przebieg badań, lecz także ich wyniki, tworząc podstawy uogólnień,
będących teorią lub zalążkiem teorii tego działu prawa.
Można w tym widzieć rodzaj sprzężenia zwrotnego. Istotna jest tu owa empiryczna obecność działu prawa, uzasadniająca jego praktyczne i pozytywne znaczenie dla normowanej dziedziny życia ludzi. Trafnie zauważono, że fakt istnienia lub
nieistnienia osobnego działu prawa nie ma znaczenia dla bezpośrednich efektów
w ochronie środowiska, „decyduje zatem ta treść prawa, która wyznacza mechanizmy skuteczne, a nie ta, która wyznacza mechanizmy osobne”. Wyodrębnienie
prawa ochrony środowiska ma sens społecznie użyteczny wtedy, gdy można uza3 Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, tekst jedn. Dz.U. z 2008 r.,
Nr 25, poz. 150 z późn. zm. (powoływana dalej w skrócie – P.o.ś.) oraz ustawa z dnia 27 marca 2003 r.
o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz.U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 z późn. zm. (powoływana dalej w skrócie – p.z.p.).
BOC.indb 254
2009-09-11 11:53:16
Prawna determinacja aktów planowania przestrzennego
255
sadnić realny wpływ tego zabiegu na poprawę stanu ochrony środowiska4. Można
dziś twierdzić, że istnieją przesłanki wyprowadzane z przedmiotu normowania,
struktury regulacji prawnej, wypracowanych w toku badań zasad i pojęć, miejsca
w programach nauczania, a wreszcie znaczenia ochrony środowiska dla jakości
życia w kręgu cywilizacji europejskiej – które wyznaczają podstawę odrębności
tego działu prawa.
Sprawność metod badawczych, a zwłaszcza systematyzacji, jest również niezbędna dla stosowania prawa ochrony środowiska z powodu jego zmienności
i ogromnego skomplikowania. Z jednej strony wynika ono z przejmowania przez
Polskę instytucji i procedur prawa Unii Europejskiej, bardzo licznych, szczegółowych oraz niezwykle złożonych z racji obszaru i zróżnicowanych uwarunkowań,
w jakich są stosowane. Z drugiej zaś – poza oczywistą potrzebą dostosowywania
prawa do zmieniających się warunków – modyfikacje i niezliczone nowelizacje
wynikają przede wszystkim z tego, że „projektujący a nawet nowelizujący jeden akt
prawny jest częściowo lub całkowicie niezorientowany w tym, co zamierza inny
projektodawca lub inny podmiot nowelizujący, lub nawet ten sam podmiot (Sejm,
Rada Ministrów)”5. Brak koordynacji prac legislacyjnych jest widoczny m.in.
w tym, że opublikowany dnia 15 lutego 2008 r. tekst jednolity ustawy – Prawo
ochrony środowiska6 siedem miesięcy później został w bardzo dużej części zmieniony ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach
oddziaływania na środowisko7. Trudno przyjąć, że prace nad tymi aktami przebiegały w całkowitej izolacji, podobnie jak trudno pojąć, dlaczego opublikowano
tekst jednolity, w którym wkrótce trzeba było usunąć lub zmienić kilkadziesiąt
artykułów. Udało się w ten sposób osiągnąć kolejny stopień w piętrzeniu trudności – nie tylko w stosowaniu prawa, ale przede wszystkim w społecznej percepcji
tego doniosłego aktu normatywnego (czego, jak się zdaje, ustawodawca z reguły
nie bierze pod uwagę).
Prawo zagospodarowania przestrzennego z kolei, długo pomijane w planach
kształcenia i dopiero od niedawna wprowadzone na kierunku „administracja” na
studiach licencjackich, przynajmniej w tym zakresie dopełnia formułę kształcenia
przyjętą przez większość uczelni Europy Zachodniej, a przede wszystkim poszerza świadomość i płaszczyznę dyskusji o jedną z najbardziej ważnych (zwłaszcza
dla mieszkańców) dziedzin życia społecznego. Trudno więc w tej sytuacji wskazać
konsekwencje instytucjonalne wykładu tego przedmiotu. Mimo długoletniej karencji dydaktycznej, właśnie znaczenie praktyczne tej regulacji prawnej (o czym
świadczy liczba i stopień skomplikowania spraw rozpatrywanych przez sądy administracyjne), a także niezwykle „atrakcyjne” pod względem poznawczym implika4
5
6
7
BOC.indb 255
J. Boć, K. Nowacki, E. Samborska-Boć, op. cit., s. 158.
Ibidem, s. 137.
Dz.U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150.
Dz.U. z 2008 r., Nr 199, poz. 1227.
2009-09-11 11:53:17
256
JAN JEŻEWSKI
cje teoretyczne były punktem wyjścia do licznych prac badawczych, z oczywistych
względów przynoszących oryginalną refleksję metodologiczną, w której problematyka odrębności ma znaczenie raczej incydentalne.
Regulacja prawna ochrony środowiska oraz zagospodarowania przestrzennego są ściśle powiązane, co w pewnej mierze wynika z istoty przedmiotu normowania. Środowisko rozumiane, w myśl definicji legalnej, jako ogół elementów
przyrodniczych, w tym także przekształconych w wyniku działalności człowieka,
a w szczególności powierzchnię ziemi, kopaliny, wody, powietrze, zwierzęta i rośliny, krajobraz oraz klimat jak również pozostałe elementy różnorodności biologicznej, a także wzajemne oddziaływania między nimi (art. 3 pkt 39 P.o.ś.) i przestrzeń
są dobrami deficytowymi, podlegającymi ochronie, której istotą jest racjonalizacja
ich udostępniania oraz sposobów wykorzystania w działalności człowieka. Środowisko jest elementem przestrzeni, dlatego też jakikolwiek sposób jego ochrony wywiera wpływ na sposób jej zagospodarowania, a przeznaczenie przestrzeni
na określony cel wywołuje następstwa dla środowiska. Jerzy Stelmasiak zwraca
uwagę, że przestrzeń jest „tłem” zjawisk, „w którym występują z jednej strony zagrożenia dla środowiska, a z drugiej strony są podejmowane działania ochronne
wobec niego”8.
Zadania ochrony środowiska są określone we wspomnianej wyżej ustawie
– Prawo ochrony środowiska. W myśl jej postanowień realizacja części tych zadań powinna być gwarantowana w procedurach i aktach planistycznych sporządzanych na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Charakterystykę stosownych przepisów tych ustaw przyjmuję jako punkt wyjścia
do ukazania związków między omawianymi regulacjami prawnymi. Poza zakresem tych rozważań pozostanie opis procedury sporządzania ocen oddziaływania
na środowisko ustalonych ustawą z dnia 3 października 2008 r.9
Zadania w dziedzinie ochrony środowiska są zróżnicowane zarówno merytorycznie, jak i organizacyjnie, gdyż, jak pisze M. Górski, mogą być wykonywane
nie tylko przez organy administracji publicznej, lecz także zlecane do wykonania podmiotom niepublicznym10. Autor ten rozróżnia cztery zasadnicze grupy
zadań w zakresie ochrony środowiska: zadania o charakterze organizatorskim,
bezpośrednio wykonawczym, zobowiązująco-reglamentacyjnym oraz kontrolno-nadzorczym. W pierwszej grupie mieszczą się zadania, których realizacja powinna być przewidziana w procedurach i aktach planowania przestrzennego. Ich isto8
J. Stelmasiak, op. cit., s. 21.
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko
(Dz.U. z 2008 r., Nr 199, poz. 1227).
10 „Z tego właśnie powodu ustawa P.o.ś. używając terminu ‘organ administracji’ włącza do niego także inne podmioty, wykonujące zadania ochronne na podstawie zlecenia (ustawowego lub dokonanego na podstawie porozumienia zawartego z organem administracji publicznej)”, M. Górski,
op. cit., s. 90.
9
BOC.indb 256
2009-09-11 11:53:17
Prawna determinacja aktów planowania przestrzennego
257
tą jest organizowanie działań związanych z ochroną środowiska, w tym także
ogólne określanie zadań właściwych podmiotów. Kształtowanie celów i kierunków
działania następuje, stosownie do koncepcji przyjętej w prawie ochrony środowiska, w systemie „powiązanych ze sobą aktów planowania w dziedzinie ochrony
środowiska”11. System ten obejmuje politykę ekologiczną uchwalaną przez Sejm
na wniosek Rady Ministrów oraz programy ochrony środowiska sporządzane
przez organy wykonawcze województwa, powiatu i gminy, uchwalane odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu oraz radę gminy (art. 13–18 P.o.ś.).
Trzeba tu dodać, że również ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powołała system aktów polityki przestrzennej (np. studium uwarunkowań
i kierunków przestrzennego zagospodarowania gminy – o czym wspominam dalej). Należy też powiedzieć, że ustalanie polityki państwa lub polityk terytorialnych
przez organy samorządu terytorialnego w różnych dziedzinach spraw publicznych
przewidują także inne ustawy.
Brak tu miejsca, aby szerzej omawiać ten rodzaj aktów, dlatego – ze względu
na ich rolę w działaniu administracji w ochronie środowiska i w zagospodarowaniu przestrzennym – konieczne jest wskazanie tylko kilku cech wyróżniających.
Akty polityki (koncepcje, programy, plany, założenia) sporządzane są na podstawie
wyraźnie sformułowanego prawnie upoważnienia w określonej przez prawo procedurze. Wyznacza się w nich, stosownie do postanowień ustawy, cele, priorytety
ich realizacji, harmonogram oraz rodzaje działań i środków do ich realizacji. Akty
polityki mają charakter prospektywny, racjonalizują zamierzenia, stanowią układ
odniesienia dla koordynacji działań podporządkowanych bieżącym potrzebom
– są więc w istocie aktami planowania występującymi w różnych formach12. Zadania określone w aktach polityki mają dla organów administracji charakter wiążący. Obowiązek ten wynika z ustawy kreującej akty polityki, nie mają one bowiem
waloru prawa powszechnie obowiązującego (programy lokalne nie są aktami prawa miejscowego, jeśli ustawa wyraźnie nie przypisuje im takiego waloru – jak np.
art. 84 P.o.ś., ustanawiający w drodze aktu prawa miejscowego programy doprowadzenia do przestrzegania standardów jakości środowiska), a także nie wywołują
(w zasadzie) samoistnych skutków prawnych kształtujących sytuacje osób trzecich.
Użyłem zwrotu „w zasadzie”, gdyż kwalifikacja teoretyczna aktów polityki nie
jest jednoznaczna. Zwróciłem kiedyś uwagę13, że akty te mogą być oceniane z racji
ich funkcji według trojakich kryteriów: politycznych, planistycznych (fachowych)
oraz prawnych. Ocena polityczna ma znaczenie nadrzędne. Wartością, będącą podstawą ocen, jest dobro publiczne (rozpatrywane w perspektywie kilku lub kilku11
Ibidem, s. 91.
J. Sommer, Planowanie w ochronie środowiska, „Ochrona środowiska. Prawo i Polityka”
2001, nr 4, s. 29.
13 J. Jeżewski, Prawne instrumenty realizacji polityki rozwoju regionalnego – próba klasyfikacji,
„Przegląd Prawa i Administracji”, t. LIX, Wrocław 2004, s. 144 i n.
12
BOC.indb 257
2009-09-11 11:53:17
258
JAN JEŻEWSKI
nastu lat), konfrontowane przez mieszkańców z ich indywidualnymi interesami
prawnymi i faktycznymi, ujawnianymi w toku procedur zapewniających np. udział
społeczeństwa w ochronie środowiska lub sporządzaniu planów przestrzennych14.
Sankcją za błędy w przedstawionych programach może być zatem utrata zaufania.
Racjonalnie określone cele i środki działania są warunkiem uzyskania poparcia
koniecznego dla ich realizacji (co w wymiarze lokalnym jest szczególnie ważne) –
i to jest podstawową funkcją tych aktów. Akty polityki są także aktami planowania,
podlegają zatem ocenie opartej na kryteriach warsztatowych i proceduralnych.
Plan jest wynikiem złożonych działań fachowych, wykorzystujących metodykę
planowania (analizę przedmiotu planowania, studia, warianty rozwiązań, symulacje, w formach opisowych, liczbowych i graficznych, uzasadnienie obranego
wariantu), a także podlega ustalonej prawnie procedurze uzgodnień, opinii i zatwierdzenia. Jest to więc odrębna płaszczyzna oceny prawidłowości aktu polityki. Według kryteriów prawnych akty polityki są kwalifikowane jako akty kierownictwa wewnętrznego (czyli niezawierające powszechnie obowiązujących norm
prawnych i adresowane do organów organizacyjnie podległych). Kwalifikacja ta,
wywodząca się z klasycznej, bardzo dawnej systematyzacji form działania administracji, uwydatnia wtórną funkcję aktów polityki (kierowanie podległymi organami w relacjach np. organów stanowiących samorządu terytorialnego do organów
wykonawczych nie musi być wspomagane aktami planowania o tak szerokim zasięgu społecznym). Zawodzi również podstawowe kryterium podległości organizacyjnej. W 2006 roku nastąpiła zmiana linii orzecznictwa sądów administracyjnych, w wyniku czego uznano, że ponieważ gmina jest związana przy uchwalaniu
miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustaleniami studium, zatem mogą one naruszać interes prawny właściciela nieruchomości15, co nasuwa
wniosek, że została osłabiona lub nawet zatarta główna cecha studium jako aktu
wewnętrznego – wywoływanie skutków prawnych wyłącznie wobec podmiotów
podległych w strukturze organizacyjnej.
Wskazane cechy łącznie wyróżniają akty polityki wśród innych aktów administracji publicznej.
Kierunki, cele i sposoby działania w ochronie środowiska określane są w normach wyznaczających zadania. Formułowane w teorii prawa administracyjnego
jako normy zadaniowe, „stanowią przełożoną na język prawa pewną politykę działania, obrazującą ogólną treść i kierunek przedsięwzięć szczegółowo nie wskazanych [...] Nie mają też te normy – jak się zdaje – charakteru dwustronnego. Ustalając pewne wyznaczniki przedsięwzięć organów administracyjnych, nie konstruują
14
Co zapewniają powołane wyżej ustawy – odpowiednio: ustawa z dnia 3 października 2008 r.
o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (art. 29–45), a także ustawa o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym (m.in. art. 11 i 17).
15 I. Chojnacka, Władztwo planistyczne gminy w orzecznictwie sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego, „Samorząd Terytorialny” 2009, nr 1–2, s. 74.
BOC.indb 258
2009-09-11 11:53:17
Prawna determinacja aktów planowania przestrzennego
259
jakichkolwiek skutków prawnych czy elementów sytuacji prawnej dla podmiotów
będących adresatami tych przedsięwzięć”16. Wykonanie tych norm, a zatem ich realna skuteczność w wymiarze społecznym zależy od regulacji dopełniających, zawartych w normach proceduralnych i prawa materialnego. W ochronie środowiska oraz w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym normy proceduralne
są istotną (ale nie bezwzględną) gwarancją realizacji celów opisanych w normach
zadaniowych. Z tego też względu procedura ta otwiera przede wszystkim możliwość uruchomienia kontroli wobec zaniedbań organu administracji, jeśli godzą one w indywidualną sytuację prawną osoby korzystającej ze środowiska lub
np. właściciela nieruchomości17.
Jak wspomniałem, w grupie zadań organizatorskich mieszczą się zadania
ochrony środowiska, których realizacja powinna być przewidziana w procedurach
i aktach planowania przestrzennego. W tym sensie przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska determinują treść i sposób realizacji niektórych przepisów ustawy
o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Charakter zasady ogólnej ma
art. 8 P.o.ś., stanowiący, że polityki, strategie, plany lub programy dotyczące różnych
dziedzin gospodarki, w tym gospodarki przestrzennej, powinny uwzględniać zasady ochrony środowiska i zrównoważonego rozwoju. Znaczenie kluczowe dla ochrony środowiska w zagospodarowaniu przestrzennym ma jednak dział VII ustawy,
w którym art. 71 stanowi, że zasady te są podstawą do sporządzania i aktualizacji
koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, strategii rozwoju województw,
planów zagospodarowania przestrzennego województw, studiów uwarunkowań
i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planów
zagospodarowania przestrzennego. W tych aktach w szczególności określa się rozwiązania niezbędne do zapobiegania powstawaniu zanieczyszczeń, zapewnienia
ochrony przed nimi oraz przywracania środowiska do właściwego stanu, a także
warunki realizacji przedsięwzięć, umożliwiające uzyskanie optymalnych efektów
w zakresie ochrony środowiska. Ważne jest również przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu, które powinny w jak największym stopniu zapewniać zachowanie jego walorów krajobrazowych.
Artykuł 72 P.o.ś. determinuje treść aktów planistycznych gminy w obszernym
wyliczeniu. W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę
zasobami środowiska. Wymienia się tu przede wszystkim ustalanie programów
16
J. Boć, K. Nowacki, E. Samborska-Boć, op. cit., s. 138.
M. Górski zwrócił uwagę, że realizacja art. 17 P.o.ś., nakładającego obowiązek sporządzenia
wojewódzkich, powiatowych i gminnych programów ochrony środowiska, budzi istotne wątpliwości: „Przekonuje o tym m.in. fakt przyjęcia w przewidzianym prawem terminie gminnych programów ochrony środowiska przez mniej niż 1/6 wszystkich gmin. Dokumenty te mają często bardzo
ogólnikowy charakter, nie tworzą wymaganego harmonogramu działań opartego o założone cele
i priorytety, nie precyzują środków działania”, idem, op. cit., s. 92.
17
BOC.indb 259
2009-09-11 11:53:17
260
JAN JEŻEWSKI
racjonalnego wykorzystania powierzchni ziemi, w tym na terenach eksploatacji
złóż kopalin, i gospodarowania gruntami. Następuje po tym wyliczenie dyrektyw
ochrony, dotyczących zasobów środowiska, m.in. uwzględnianie obszarów występowania złóż kopalin, zapewnianie kompleksowego rozwiązania problemów
zabudowy miast i wsi, ze szczególnym uwzględnieniem gospodarki wodnej, odprowadzania ścieków, gospodarki odpadami, systemów transportowych i komunikacji publicznej oraz urządzania i kształtowania terenów zieleni, jak również
uwzględnianie konieczności ochrony wód, gleby i ziemi w związku z prowadzeniem gospodarki rolnej oraz zapewnianie ochrony walorów krajobrazowych. Artykuł ten zawiera także dyrektywy dotyczące restytucji równowagi przyrodniczej,
prawidłowych warunków życia oraz obszarów zdegradowanych.
Znaczenie podstawowe dla określenia tych wymagań mają opracowania fizjograficzne, czyli – w myśl ustawy – dokumentacja sporządzana na potrzeby studium
uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz planu zagospodarowania przestrzennego województwa, charakteryzująca poszczególne elementy przyrodnicze na obszarze objętym studium lub planem i ich wzajemne powiązania (art. 72
ust. 5). Historia tej dokumentacji sięga lat 30. ubiegłego wieku, a później, w różnych
okresach, idea fachowych opracowań dotyczących kształtowania i ochrony środowiska (opracowania fizjograficzne) była podtrzymywana przede wszystkim przez
specjalistów i w różnym stopniu znajdowała wyraz w regulacji prawnej. Jak pisze
I. Derucka, pojęcie ekofizjogafii pojawiło się w 1976 roku rozumiane jako „badanie
oraz kompleksowa ocena środowiska przyrodniczego (abiotycznego i biotycznego)
na potrzeby planowania przestrzennego”18. Wykorzystanie tej konstrukcji następuje dopiero w nowych regulacjach prawnych dotyczących ochrony środowiska
po 2000 roku. I. Derucka zwraca uwagę na fakt, że ekofizjografia, jako jeden z wymogów związanych z tworzeniem opracowań planistycznych, nie mieści się bezpośrednio w szeregu procedur określonych przez ustawodawcę w art. 11 i 17 ustawy o p.z.p. Wymóg ten został doprecyzowany dopiero w art. 72 P.o.ś. i rozwinięty
w rozporządzeniu wykonawczym z dnia 9 września 2002 r. w sprawie opracowań
ekofizjograficznych (Dz.U. z 2002 r., Nr 155, poz. 1298)19. Opracowanie takie sporządza się, biorąc pod uwagę: 1) dostosowanie funkcji, struktury i intensywności
zagospodarowania przestrzennego do uwarunkowań przyrodniczych; 2) zapewnienie trwałości podstawowych procesów przyrodniczych na obszarze objętym planem zagospodarowania przestrzennego; 3) zapewnienie warunków odnawialności
zasobów środowiska; 4) eliminowanie lub ograniczenie zagrożeń i negatywnego
oddziaływania na środowisko; 5) ustalenie kierunków rekultywacji obszarów zdegradowanych (§ 1).
18
19
BOC.indb 260
I. Derucka, Rola opracowań ekofizjograficznych w praktyce planistycznej, artykuł w druku.
Ibidem.
2009-09-11 11:53:18
Prawna determinacja aktów planowania przestrzennego
261
Artykuł 73 P.o.ś. zawiera dyrektywy prewencyjne, obowiązujące przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W tym przypadku ograniczenia
powinny znaleźć wyraz w aktach określających przeznaczenie i sposób zagospodarowania konkretnych terenów (działek). Wynikają one z ustanowienia w trybie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody20 prawnych form jej
ochrony, a także utworzenia obszarów ograniczonego użytkowania (art. 135 P.o.ś.)
lub stref przemysłowych (art. 136a P.o.ś.), wyznaczenia przez rady powiatu obszarów cichych w aglomeracji i poza nią (art. 118b P.o.ś.), a także ustalenia w trybie
ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne21 warunków korzystania z wód regionu wodnego i zlewni oraz ustanowienia stref ochronnych ujęć wód i obszarów
ochronnych zbiorników wód śródlądowych. Artykuł 73 ust. 3–4 regulują kwestie
lokalizacji zakładów stwarzających zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi.
Opisana konstrukcja prawna może być podstawą analizy przepisów ustawy
o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w dwóch aspektach. Po pierwsze, determinuje treść zasad ogólnych, dotyczących znaczenia i zakresu ochrony
środowiska w planach przestrzennych22, kształtuje więc treść aktów planistycznych. Po drugie, znajduje wyraz w procedurach planistycznych, a sposób uwzględnienia w toku postępowania planistycznego wymagań w zakresie ochrony środowiska jest jednym z kryteriów oceny jego prawidłowości. Problematyka ta wymaga
kolejnych opracowań, jako dopełnienie analizy związków między tak ważnymi
społecznie obszarami regulacji prawnej.
20
Dz.U., Nr 92, poz. 880 z późn. zm.
Tekst jedn. Dz.U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019 z późn. zm.
22 Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, red. Z. Niewiadomski,
Warszawa 2005, s. 4 i n.; zob. też: K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Warszawa
2007, s. 204 i n.
21
BOC.indb 261
2009-09-11 11:53:18