o potrzebie zmian instytucjonalnych w geodezji i

o potrzebie zmian instytucjonalnych w geodezji i

O POTRZEBIE ZMIAN INSTYTUCJONALNYCH W GEODEZJI I KARTOGRAFII
INSTYTUCJA KATASTRU – SKUTECZNA ZMIANA W ADMINISTRACJI
Prof. dr hab. Bogdan Nogalski, dr inż. Adam Klimek
Abstract
Uznając, że państwo powinno gwarantować utrzymanie ładu prawnego gruntów wykazujemy, że
kluczowe znaczenie dla funkcjonowania państwa ma kataster gruntowy, koncentrujący się na opisie
granic własności. Przedstawiamy definicję ładu prawnego gruntów i rolę jaką ład ten odgrywa w
państwie i gospodarce, w szczególności jaki ma wpływ na sprawność procesów inwestycyjnych i
sprawność administracyjnej obsługi tych procesów, a w konsekwencji na wielkość produktu
krajowego brutto.
Wskazujemy na kataster jako instrument państwa służący do utrzymania takiego ładu. Przedkładamy
koncepcję rozwiązań instytucjonalnych odpowiadając na pytanie, w jakim zakresie w odniesieniu do
dzisiejszych zadań państwa z zakresu geodezji i kartografii powinna działać administracja i jak
powinna być zorganizowana. Proponujemy rozwiązania systemowe, które umożliwiają rejestrację
danych przez kompetentne podmioty zainteresowane ich gromadzeniem. Wskazujemy na konieczność
zastosowania technik komputerowych umożliwiających, w oparciu o kataster, harmonizację danych
przestrzennych gromadzonych przez różne podmioty oraz interoperacyjność usług danych
przestrzennych.
Słowa kluczowe— administracja, ład prawny gruntów, własność, inwestycje, kataster, interoperacyjność, harmonizacja.
Administracja jako sieć instytucji
Instytucje „są regułami gry w społeczeństwie lub, bardziej formalnie, są one obmyślonymi przez ludzi
ograniczeniami, które kształtują ich wzajemne oddziaływanie na siebie” (North, 1990, s. 3 ).
„Wychodząc ze słownikowej definicji pojęcia instytucji1 administrację państwa, na którą składają się
zakłady o charakterze publicznym (urzędy i inne jednostki organizacyjne), można postrzegać jako sieć
instytucji. Administracja ta działa w oparciu o instytucje rozumiane jako zespoły norm prawnych
(ustawy) dotyczące organizacji poszczególnych dziedzin życia.
W świetle tak zdefiniowanych pojęć instytucji autorzy stwierdzają, że zbiór norm i administracja
działająca na podstawie tych norm powinny być tak skonfigurowane, aby relacje zachodzące
pomiędzy poszczególnymi instytucjami upraszczały obsługę procesów przebiegających
w administracji oraz obsługę procesów w których administracja uczestniczy, zachowując jednocześnie
obmyślone przez ludzi ograniczenia..” [Nogalski, Klimek, 2016]
Tło
Czego potrzebuje gospodarka? Co zapewnić musi państwo a czym nie powinno się zajmować? Są to
kluczowe pytania wynikające z zasady pomocniczości2 (subsydiarności), która wpisana jest do
Konstytucji RP jako fundamentalna zasada organizacji Państwa.
Państwo jest organizacją niezwykle złożoną, w której zachodzi olbrzymia ilość procesów społecznogospodarczych. Jakość państwa, jakość życia w państwie wiąże się z istnieniem i sprawnością
utworzonych przez to państwo instytucji regulujących jego funkcjonowanie w istotnych obszarach.
Istotną grupą instytucji państwa jest administracja publiczna, która ma istotny wpływ na przebieg
1
Instytucja [Słownik Języka Polskiego]
1. «zakład o charakterze publicznym zajmujący się określonym zakresem spraw»
2. «zespół norm prawnych lub obyczajowych dotyczących organizacji jakiejś dziedziny życia»
3. «organizacja działająca na podstawie tych norm»
2
Zasada mówiąca o tym, że „każdy szczebel władzy powinien realizować tylko te zadania, które nie mogą być
skutecznie zrealizowane przez szczebel niższy lub same jednostki działające w ramach społeczeństwa”.
Wynika z niej, że państwo (administracja rządowa i samorządowa) powinno ograniczyć swoje zadania tylko
do tych, których nie mogą we właściwy sposób wypełnić inne podmioty działające w przestrzeni społecznej.
1
procesów zachodzących w państwie.
Własność
Niezwykle istotna dla funkcjonowania państwa jest ochrona prawa własności. Badacze zajmujący się
ekonomiczną teorii własności jednoznacznie stwierdzają, że „społeczeństwa tworzą własność jako
prawo, aby zachęcać do produkcji, zniechęcać do kradzieży i redukować koszty ochrony dóbr”
[Cooter, Ulen, 2009, s. 99]. R. Cooter i T. Ulen dowodzą, że „ludzie zgadzają się na ustanowienie
praw własności, aby uczestniczyć w korzyściach ze zwiększonej produktywności” [Cooter, Ulen,
2009, s.141]. „Prawa własności określają, co ludzie mogą zrobić z zasobami, których są właścicielami,
tzn. zakres w jakim mogą posiadać, używać, rozbudowywać, ulepszać, przekształcać, konsumować,
uszczuplać, niszczyć, sprzedawać, darować, pozostawiać w spadku, przenosić, obciążać hipoteką,
wydzierżawiać, pożyczać, czy wyłączać innych z użytkowania swojej własności […] Fakty
te podsumowuje się czasem mówiąc, że własność daje właścicielom swobodę w odniesieniu do
posiadanych przez nich rzeczy” [Cooter, Ulen, 2009, s. 91].
Prawa własności zwiększają produktywność. Dzieje się to przede wszystkim poprzez rozwój zasobów
będących własnością prywatną dokonywany poprzez inwestycje. Wyżej wymienieni badacze
przywołują wczesne ekonomiczne analizy własności dowodzące, że „jeżeli interes indywidualnego
właściciela nie był chroniony przez prawo, jego bodźce do inwestowania w rozwój zasobów były
osłabione” [Cooter, Ulen, 2009, s.146]. Warunkiem zwiększenia produktywności jest zatem
zagwarantowanie ochrony prawa własności. Szczególnym przypadkiem praw własności są prawa do
nieruchomości. W obrocie nieruchomościami istotne jest zapewnienie nabywcy pewności co do praw
zbywcy oraz pewności co do zasięgu tych praw (przebiegu granic własności). Istotna jest także
sprawność okazywania czy ustalania granic oraz pewność skutecznego przenoszenia praw.
Nieruchomości odgrywają olbrzymią rolę w rozwoju gospodarczym, stanowią bowiem nie tylko
szeroko pojmowany zasób naturalny. Są one miejscem lokowania inwestycji budowlanych (w Polsce
inwestycje takie stanowią ponad 50% inwestycji ogółem).
Od dawna przypuszcza się, że ochrona praw własności odgrywa kluczową rolę wśród
instytucjonalnych uwarunkowań wzrostu gospodarczego [Wojtyna, 2009, s. 190]. Biorąc pod uwagę
twierdzenie Coase’a R. Cooter i T. Ulen stwierdzają, iż „alokacja praw własności może mieć
zasadnicze znaczenie dla efektywnego wykorzystania zasobów, gdy koszty transakcyjne nie
są zerowe” [Cooter, Ulen, 2009, s 111]. Przyjmując, że kosztami transakcyjnymi nazwiemy wszystkie
przeszkody dla targowania się (prowadzenia negocjacji), ład prawny gruntów eliminuje większość
przeszkód, które są następstwem źle zdefiniowanych praw własności.
Potwierdzeniem racjonalności funkcjonowania publicznych rejestrów praw własności i powszechnego
dostępu do danych jest stwierdzenie R. Cootera i T. Ulena [2009, s.114], iż sporządzanie publicznych
rejestrów praw własności prowadzi do obniżenia kosztów transakcyjnych3. Warunkiem oczywistym
jest tu gwarancja wiarygodność udostępnianych przez taki system danych i gwarancja
zrekompensowania strat poniesionych na skutek udostępnienia błędnej informacji4.
Biorąc pod uwagę:
–
konieczność minimalizowania kosztów transakcyjnych.
–
potrzebę zintensyfikowania bodźców do inwestowania w nieruchomości,
–
maksymalizację dobrobytu narodu na skutek efektywnego wykorzystania zasobów [Cooter,
Ulen, 2009, s.92],
3
Prawo własności jest czasem postrzegane jako przeszkoda w realizacji inwestycji projektów
infrastrukturalnych, w szczególności takich jak drogi czy koleje. Jednak w tym przypadku znajomość tych
praw i ich zasięgu pozwala na obniżenie kosztów transakcyjnych związanych z przeniesieniem prawa
własności od osoby prywatnej do osoby publicznej (wspólnoty samorządowej lub państwa).
4
Rejestry dotyczące nieruchomości są bardzo złożone oraz zawierają duże ilości informacji o przedmiotach
własności i ich właścicielach, zatem należy założyć że błąd może wystąpić.
2
można wyraźnie dostrzec potrzebę budowy instytucji odpowiadającej za funkcjonowanie sprawnego
systemu ochrony praw własności5.
Kluczową instytucją w zakresie ochrony prawa własności do gruntów są sądy rejonowe,
a w szczególności ich wydziały wieczysto księgowe rejestrujące prawa własności. Jednak nie
odpowiadają one za granice tych praw. Istotną rolę pełni tu administracja geodezyjno-kartograficzna,
gromadząca dokumentację określającą przebieg granic działek, w oparciu o które można ustalić
granice własności.
Inwestycje
Biorąc pod uwagę stwierdzenie ekonomistów Rummler’a i Brache’a6, należy uznać, że efektywność
państwa zależy od efektywności zachodzących w nim procesów, w szczególności gospodarczych.
Kwestia uczestnictwa administracji w tych procesach nie podlega dyskusji, przy czym w dalszej części
nie mówimy o uczestnictwie aktywnym, tzn. o prowadzeniu inwestycji lecz jedynie o czynnościach
administracyjnych wykonywanych w każdym procesie inwestycyjnym.
Szczególnym przypadkiem, ze względu na kluczowe znaczenie dla funkcjonowania państwa,
są procesy inwestycyjne. Administracja (będąca często uczestnikiem jako inwestor) działa jako
egzekutor obowiązującego prawa. W niniejszym referacie będziemy mówili wyłącznie o tej roli,
przyjmując że działalność inwestorska administracji poddawana jest takim samym regułom
administracyjnym jak działalność każdego innego podmiotu.
W najbardziej powszechnych procesach inwestycyjnych, przebiegających na poziomie powiatu,
ze strony administracji uczestniczą: gminy zajmujące się planowaniem przestrzennym i określaniem
warunków zabudowy, administracja architektoniczno-budowlana wydająca zgodę na budowę,
administracja ”środowiska naturalnego” określająca warunki środowiskowe dla inwestycji
budowlanej, nadzór budowlany kontrolujący poprawność realizacji inwestycji i wreszcie administracja
geodezyjna i kartograficzna zajmująca się rejestracją wszelkiego rodzaju obiektów mierzonych przez
geodetów przed rozpoczęciem, w trakcie i po zakończeniu inwestycji.
Administracja
Podniesienie sprawności funkcjonowania administracji jest postulatem głoszonym „od zawsze”.
Jednakże próby jej naprawy nie przynoszą oczekiwanych skutków. Podejmowane próby usprawniania
mają raczej charakter lokalny (samorządy) lub „resortowy”.
Autorzy uznając, że należy postanowili szukać czynnika, który oddziaływuje na wiele różnych
obszarów administracji. Biorąc pod uwagę, że ziemia jest jednym z trzech (obok pracy i kapitału)
czynników produkcji, sprawdzili występowanie pojęcia grunt bądź nieruchomość w polskim
prawodawstwie ustalając, że pojęcia te przywoływane są w ponad 360 ustawach7. Stąd wniosek,
że wiedza o tym przedmiocie jest potrzebna w olbrzymim obszarze czynności administracyjnych.
Olbrzymi obszar oddziaływania oraz złożoność czynności administracyjnych wskazują na konieczność
dostarczania administracji tego rodzaju danych o najwyższej wiarygodności.
Ład prawny gruntów
Poruszone wyżej kwestie stały się przesłankami do sformułowania tezy, że państwo powinno posiadać
niezwykle sprawny system działający na rzecz ochrony praw własności do gruntów, oparty na sieci
instytucji. Autorzy podejmując prace nad takim systemem utworzyli i zdefiniowali pojęcie „ład
prawny gruntów”. Pojęcie to zostało po raz pierwszy użyte w [Nogalski, Klimek, 2010a, s.325]
w brzmieniu następującym: jest to „uporządkowany przebieg chronionych przez państwo granic
własności do gruntów”. Określono też warunki istnienia tak rozumianego ładu w brzmieniu
następującym:
–
uregulowane tytuły prawne i uregulowane granice własności do gruntów,
5
Ochrona praw własności jest ujęta w dyrektywach Konsensusu Waszyngtońskiego [Konsensus]
„Organizacja jest na tyle efektywna, na ile efektywne są jej procesy” [Rummler, Brache 2000, s. 76]
7
Nie dotyczy ustaw zmieniających
6
3
–
państwo chroni granice (obowiązek będący następstwem zapisów art. 64 ust. 2 Konstytucji
RP) poprzez urzędowe potwierdzanie praw i granic własności oraz zagwarantowanie
możliwości odtworzenia granic w przypadku ich zatarcia bądź naruszenia,
–
istnieje świadomość prawna społeczeństwa w odniesieniu do obowiązków i uprawnień
właścicieli oraz do obowiązków państwa w zakresie dotyczącym ochrony praw własności
do gruntów.
Przesłanki powołania nowych instytucji
Obecną sytuację w omawianym obszarze administrowania państwem należy ocenić negatywnie.
Wprawdzie gromadzimy w urzędach olbrzymie ilości informacji, ale są to działania nieefektywne,
niespotykane w innych krajach europejskich.
Za kluczowe czynniki, które doprowadziły do utraty z pola widzenia tego co jest dla państwa istotne –
utrzymanie ładu prawnego gruntów i prowadzenie niezbędnych do tego map i rejestrów opisujących
precyzyjnie zasięg praw własności, uznajemy (mające rodowód PRL-owski) następujące zdarzenia:
–
likwidację instytucji mierniczego przysięgłego (1952),
–
likwidację instytucji katastru (1955),
–
zmiany norm prawnych - stopniowe odchodzenie od procedur administracyjnych w kierunku
czynności materialno-technicznych,
–
utworzenie nowej „instytucji” - mapy zasadniczej i zainicjowanie „zbieractwa” celem budowy
mapy zawierającej „wszystko” (1979),
–
wprowadzenie modernizacji jako „instrumentu naprawczego”8 (1979).
W 1989 uchwalono ustawę Prawo geodezyjne i kartograficzne – ostatnią ustawę PRL. Ustawa ta miała
na celu regulowanie „spraw geodezji i kartografii, ewidencji gruntów i budynków, inwentaryzacji i
ewidencji sieci uzbrojenia terenu, rozgraniczania nieruchomości, państwowego zasobu geodezyjnego i
kartograficznego oraz uprawnień do wykonywania prac geodezyjnych i kartograficznych” [U-PGK,
1989, art.1]. Do ustawy wpisano mapę zasadniczą [U-PGK, 1989, art.2 p.7]. Od tego momentu ta
wielokrotnie zmieniana ustawa reguluje obszar geodezji i kartografii zarówno w dziedzinie
wykonawstwa geodezyjnego jak i administracji. Zmiany charakteryzowały się wzrostem ilości zadań
nakładanych na administrację, zmianami organizacyjnymi (m.in. ulokowaniem administracji
geodezyjnej i kartograficznej w samorządach), niedostatecznym finansowaniem administracji
(nieprawidłowa ocena skutków regulacji9) oraz informatyzacją wprowadzaną olbrzymim kosztem
w (nieuzasadnionej) nadziei likwidacji występujących w tym obszarze problemów. Jako istotny
instrument aktualizacji ewidencjonowanych wpisano do ustawy modernizację – antysystemowe
narzędzie, nie przynoszące efektów a wręcz szkodliwe w kontekście roli jaką winno sprawować
państwo w zakresie ochrony praw własności10.
Obecnie misją centralnego organu odpowiedzialnego za obszar geodezji i kartografii jest „zapewnienie
skutecznej i efektywnej obsługi obywateli oraz rozwoju kraju poprzez zapewnienie dostępu do
aktualnej informacji geodezyjnej i kartograficznej oraz współtworzenie nowoczesnej infrastruktury
informacji przestrzennej [http://www.gugik.gov.pl/urzad/misja-i-wizja]. Realizacja tak określonej
misji doprowadziła do wkroczenia aparatu państwa w obszary, w których jest on niekompetentny,
w który nigdy nie powinien wkraczać.
Ukształtowane w okresie PRL i rozwijane po zmianach ustrojowych przepisy prawa doprowadziły do
powstania szeregu wad, z których za najistotniejsze uznajemy:
8
9
Osiem zmian ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne i 21 wprowadzonych rozporządzeń w okresie 2010 2015 nie powodują, wg oceny wnioskodawców przedstawianej w Ocenie Skutków Regulacji, żadnych
skutków finansowych dla samorządów powiatowych [Klimek, 2015]
10
Wystarczy wyobrazić sobie skutki analogicznej modernizacji przeprowadzonej na księgach wieczystych.
4
−
niewłaściwą ocenę potrzeb państwa i jego możliwości finansowych, co za tym idzie
niewłaściwe określenie misji administracji,
−
wadliwe rozwiązania organizacyjne (służba geodezyjna „organizacją bez struktury”),
−
zbyt dużą ilość zadań nałożonych na administrację,
−
gromadzenie zbyt dużej ilości informacji, angażowanie w to wykonawców prac geodezyjnych,
−
niekompetentne instytucje - gminy zajmują się podziałami i rozgraniczeniami (zadania
powierzane w innych krajach mierniczym przysięgłym), administracja geodezyjna prowadzi
ewidencje branżowe sieci uzbrojenia terenu, rejestruje dane techniczne budynków, prowadzi
rejestr lokali mieszkalnych i usługowych,
−
brak współpracy między instytucjami państwa, w szczególności międzyresortowej
(współpraca z sądami),
−
znaczną ilość wad w mapach i rejestrach, niepewność co do jakości danych (wynikająca m.in.
z trybu ich aktualizacji),
−
niedbalstwo w konstruowaniu prawa.
Kolejne argumenty przemawiające za zmianą wiążą się z:
a) niewydolnością administracji - urzędy nie radzą sobie z wykonywaniem zadań, z
przetworzeniem do postaci rejestrów i map olbrzymiej ilości informacji,
b) niską przydatnością w procesie inwestycyjnym - w Polsce mapa „do celów projektowych”
musi być zrobiona na aktualnej mapie zasadniczej mogącej zawierać w szczególności 661
różnych rodzajów obiektów (w większości niepotrzebnych), inne kraje mają kataster i na
mapach katastralnych geodeci nanoszą dane niezbędne do zrealizowania inwestycji (jest ich
niewiele),
c) wpływem na wydłużenie czasu trwania procesu inwestycyjnego- geodeci z każdym pomiarem
muszą udać się do urzędu i oddać tam skomplikowane opracowania (poddawane są one, w
dużej mierze subiektywnej, ocenie urzędników), przy podziałach i rozgraniczeniach
„wkracza” gmina, która wydaje decyzje w tych sprawach (postępowanie administracyjne)
Tworząc wadliwe przepisy i niewydolne struktury administracyjne (wykonujące te przepisy) państwo
osłabia system ochrony praw własności, przyczynia się do wzrostu kosztów transakcyjnych, obniżenia
sprawności realizacji procesów inwestycyjnych oraz utrzymania niskiej sprawności funkcjonowania
innych obszarów administracji publicznej.
W trakcie badań stwierdziliśmy, że starostwa powiatowe zostały uwikłane w absurdalne działania
polegające na „zbieractwie” wszystkiego co mierzą geodeci (kuriozum na skalę światową).
Starostowie ograniczają środki na utrzymanie administracji geodezyjnej i kartograficznej (zadania
rządowe są w dużej części finansowane ze środków wspólnoty samorządowej) a dociążani zadaniami
pracownicy utrzymują jakość wykonywanych prac na poziomie jakości (niskiego) wynagrodzenia.
Fundamentalny cel - jakość rejestrów i map - nie jest przedmiotem troski ani organów
ani pracowników administracji geodezyjnej i kartograficznej.
Aby wykonywać wszystkie nałożone zadania powiaty powinny zwiększać zatrudnienie i podnosić
płace - jednakże nie jest to właściwy kierunek, gdyż zdecydowana większość tych zadań może być
wykonywane przez kompetentne instytucje lub podmioty gospodarcze. Oczywiste stało się,
że prowadzone przez administrację geodezyjną i kartograficzną rządowe rejestry i mapy stały się po
prostu zbiorami olbrzymiej ilości mało wiarygodnych informacji. Realizowana obecnie strategia
GUGiK, koncentrująca się na tworzeniu (za miliardy złotych) olbrzymich lecz niewiarygodnych baz
danych nie przyczynia się do poprawy tego stanu i zwiększa obciążenia administracji.
Stwierdziliśmy także, że wykonawcy prac geodezyjnych muszą zaspokajać różnorodne wymagania
poszczególnych ośrodków dokumentacji realizujących „zbieractwo”, „w tle” wykonując zamówienie
5
zleceniodawcy. Irracjonalność obecnych rozwiązań systemowych pogłębia udział gmin w procedurach
ustalania granic (podziały, rozgraniczenia) - co także jest kuriozum w skali światowej.
Wnioski wypracowane zostały w oparciu o 24-letnie obserwacje funkcjonowania administracji
w obszarze geodezji i kartografii, badania przeprowadzone w ramach pracy doktorskiej nt. „koncepcji
instytucji katastru jako organizacji odpowiedzialnej za utrzymanie ładu prawnego gruntów” (2013)
oraz badania późniejsze11.
Koncepcja instytucji katastru
Człowiek
Osoby indywidualne
/grupy
Prawo
Formalne prawo ustawowe
Grunt
Działki gruntu
ze zdefiniowanymi
granicami
Koncepcja zmodyfikow ana
Tradycyjna (zachodnia) koncepcja
Dotychczasowe wywody potwierdzają, że kluczowymi informacjami potrzebnymi państwu są dane
o granicach praw własności umożliwiające uzyskanie i utrzymanie ładu prawnego gruntów. Zatem
państwo powinno posiadać odpowiedni instrument niezbędny do realizacji takiego zadania. Za
instrument taki uznajemy kataster służący do utrzymania ładu prawnego gruntów. Wzięliśmy pod
uwagę definicję katastru sformułowaną przez Roboczą Grupę FIG pod kierunkiem Jürga Kaufmanna i
Daniela Steudlera w brzmieniu: “metodycznie ułożony publiczny spis danych dotyczących
nieruchomości, oparty na pomiarach ich granic” [Kaufman, Steudler] oraz stwierdzenie P. Van der
Molen’a, że działka powinna być postrzegana jako teren posiadający określone granice [Van Der
Molen, s.16] (jego stanowisko dobrze odzwierciedla rys. 1 wskazujący kierunek ewolucji pojęcia
kataster).
rys. 1 Przekształcenia w obszarze administracji gruntów
Źródło: na podstawie [Van der Molen, 2003, s.16-17]
Tworząc koncepcję organizacji odpowiedzialnej za kataster uwzględniono fakt, iż wiele zadań
dotyczących pomiarów kraju jest niezwykle istotnymi dla funkcjonowania państwa i powinny one być
realizowane przez administrację rządową. Biorąc pod uwagę rozwiązania instytucjonalne w krajach
Unii Europejskiej uznano za celowe utworzenie w ramach administracji rządowej segmentu
odpowiedzialnego za realizację niektórych zadań z zakresu geodezji i kartografii (w szczególności
utrzymanie osnów geodezyjnych i urządzeń umożliwiających dokonywanie pomiarów w jednolitym
układzie współrzędnych), przy czym administracja katastralna powinna być kluczową składową
takiego segmentu (rys.2).
Wymogi jakościowe stawiane tej administracji, dotyczące m.in. wiarygodności rejestrów i map
katastralnych, przekładają się na wymagania kadrowe (zapewnione niezbędne kwalifikacje zarówno w
zakresie geodezji i kartografii jak i prawa) i wskazują na potrzebę koncentracji zasobów. Można to
osiągnąć poprzez ograniczenie liczby urzędów katastralnych. Podstawową wadę takiej koncentracji -
11
Narzędziami badawczymi stosowanymi w prowadzonych pracach są instrumenty analizy procesów
(mapowanie, reengineering, lean management), analiza porównawcza (benchmarking), analiza szeregów
czasowych i prognozowanie, analiza prawa, analiza statystyczna, analiza zasobów organizacji, wywiad,
analiza literatury.
6
oddalenie urzędu od interesanta - można w pełni skompensować odpowiednią organizacją punktów
obsługi interesanta przy wykorzystaniu odpowiednich technik informatycznych. Można zatem
realizować wariant organizacyjny, w ramach którego tworzone są silne ośrodki katastralne
na poziomie subregionalnym12 (ponadpowiatowym), koordynowanych przez centra regionalne
(ponadwojewódzkie) podporządkowane centrum krajowemu.
Koncepcja ta znajduje potwierdzenie w rozwiązaniach stosowanych w krajach europejskich,
posiadających zhierarchizowane rządowe instytucje katastralne, ściśle współpracujące z instytucjami
odpowiedzialnymi za prawa własności, w których granice własności wyznacza odpowiednio
umocowany prawnie mierniczy. Forma organizacyjna takiej instytucji ma w krajach Unii Europejskiej
postać zhierarchizowanej (dwu lub trójszczeblowej) administracji rządowej.
Premier
Urząd Pomiarów Kraju i Katastru
Agencja
Informacji Przestrzennej
Instytut
Metrologii i Standaryzacji
Regionalny
Urząd Pomiarów Kraju i Katastru
Oddział terenowy
AIP
Subregionalny
Urząd Katastralny
1 / 24
–
–
–
UG
UM
podporządkowanie
nadzór
dostęp do danych
SP
rys. 2 Koncepcja struktury organizacyjnej
Źródło: [Nogalski, Klimek, 2014, s.153]
W świetle powyższego określono podstawowe zadania administracji katastralnej:
12
•
prowadzenie katastru (rejestrów i map), a w szczególności rejestracja działek, granic
i punktów granicznych, a także rejestracja budynków i (wyłącznie) ich położenia
•
udostępnianie danych katastralnych, w szczególności map odzwierciedlających położenie
(granice) działek, przebieg granic własności, położenie budynków,
•
wydawanie zaświadczeń z katastru,
•
udostępnianie danych niezbędnych do odtworzenia granic,
•
standaryzacja, w szczególności w zakresie pomiarów katastralnych, rejestracji i udostępniania
danych katastralnych,
•
kontrola prac wykonywanych przez mierniczych przysięgłych,
•
w wyjątkowych sytuacjach wykonywanie prac mierniczych,
•
działania na rzecz podnoszenia świadomości prawnej społeczeństwa w zakresie dotyczącym
ochrony granic praw własności.
Głównie ze względu na koncentrację zasobów kadrowych o odpowiednich kwalifikacjach oraz obniżenie
kosztów.
7
Obecne rejestry posiadają szereg wad, do których należą:
•
niezgodności wpisów w księgach wieczystych i rejestrach gruntów (usunięcie wad wymaga
badania akt ksiąg wieczystych i dokumentacji zgromadzonej w państwowym zasobie
geodezyjnym i kartograficznym),
•
niezgodności wpisów w rejestrach gruntów, mapach ewidencyjnych i dokumentach
stanowiących podstawę wpisu,
•
brak lub niska jakość dokumentacji stanowiącej podstawę wpisu, niespójność dokumentacji
opisującej zarejestrowany przedmiot lub jego element,
•
brak informacji o wadach wpisów (w szczególności brak informacji o dokładności położenia
punktów granicznych wykazanych na mapie – wymóg UE),
•
techniczny charakter wpisów (wpisy dokonywane przez urzędników bez wiedzy właścicieli).
Zatem niezbędny jest okres przejściowy, w którym powinny zostać wykonane zadania:
•
selekcja nagromadzonej informacji (po określeniu zakresu informacyjnego katastru),
•
weryfikacja wyselekcjonowanej informacji (wpisanie ostrzeżeń dla niepewnych danych)
•
nadanie zbiorom danych atrybutów rejestru publicznego.
W modelu tym czynności weryfikacji wpisów dokonywane są przez urzędników w trakcie obsługi
spraw i obejmują: badanie ksiąg wieczystych i ich akt, badanie rejestrów gruntów i map
ewidencyjnych oraz dokumentacji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, usunięcie
wykrytych wad bądź ich ujawnienie, dokonanie wpisu w katastrze (mocą decyzji) i zawiadomienie
właściciela, a ponadto, w przypadku nieaktualnej treści działu I księgi wieczystej, sporządzenie
dokumentacji do sprostowania wpisów w księdze i wystąpienie z wnioskiem o sprostowanie wpisu.
Usunięcie wad nie zawsze będzie możliwe. W szczególności będzie to dotyczyło przypadków braku
jakiejkolwiek dokumentacji bądź braku kompletu dokumentów przewidzianych w prawie. W takich
przypadkach konieczne będzie ujawnienie wady poprzez wpisanie w katastrze ostrzeżenia.
Funkcjonowanie tego rozwiązania odzwierciedla rys.3.
Zgłoszenie podziału
………
Rejestracja
pracy
Badanie EGiB
i
dokumentacji
geodezyjnej
Badanie KW
i akt KW
Wniosek
Skompletowa
nie
dokumentów
(z wykazem
wad)
Wpis w KW
Zawiadomienie
Dokumenty do sprostowania wpisu w dziale I kw
Wpis w
1 / 24
Katastrze
Decyzja o wpisie
Zawiadomienie
rys. 3 Proces okresu przejściowego – weryfikacja istniejących wpisów
Źródło: Opracowano na podstawie [Nogalski, Klimek, 2014, s.147]
Biorąc pod uwagę znaczną wartość dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej, należy ją w jak
najkrótszym czasie wprowadzić do systemu komputerowego. Usprawni to czynności weryfikacji
8
informacji oraz zagwarantuje równorzędny dostęp do dokumentacji wielu podmiotom, w
szczególności tym które będą musiały z niej korzystać w następstwie zmian instytucjonalnych.
Misję i główny cel administracji katastralnej określono wychodząc z założenia, iż Polsce potrzebny
jest ład prawny gruntów, gdyż jego utrzymanie wpłynie w znaczącym stopniu na usprawnienie
procesów inwestycyjnych i wzrost PKB a ponadto wypełni obowiązek ochrony prawa własności przez
państwo. Stąd przyjęto, że misją administracji katastralnej jest utrzymanie na obszarze państwa ładu
prawnego gruntów. Za główny cel uznano utrzymywanie aktualnych, w pełni wiarygodnych rejestrów
i map katastralnych odzwierciedlających stan prawa na gruncie.
Analiza czynników strukturotwórczych [Nogalski, Klimek, 2014, s.153-154] uzasadnia celowość
utworzenia administracji katastralnej mającej charakter administracji niezespolonej.
Proponowany segment administracji powinien być wsparty instytucją naukową w dziedzinie
metrologii, pełniącą kluczową rolę przy opracowywaniu standardów dotyczących geodezji,
miernictwa i kartografii (rys.2). Niezwykle ważne jest przywrócenie instytucji mierniczego
przysięgłego. Mierniczy przysięgły w zakresie swoich uprawnień jest osobą zaufania publicznego
i korzysta z ochrony przysługującej funkcjonariuszom publicznym. Czynności dokonane przez
mierniczego mają charakter czynności urzędowej. Przy dokonywaniu czynności mierniczy jest
obowiązany czuwać nad należytym zabezpieczeniem praw i słusznych interesów stron oraz innych
osób, dla których czynność ta może powodować skutki prawne. Kompetencje mierniczego obejmą
obecne kompetencje organów gmin - wprowadzenie instytucji mierniczego przysięgłego
zdecydowania usprawni czynności ustalania granic i dokonywania podziałów gruntów poprzez
eliminację administracji samorządowej z tego procesu. Uznajemy także za celowe powołanie Agencji
Informacji Przestrzennej jako instytucji realizującej zadana z zakresu infrastruktury informacji
przestrzennej (rys.2). Zarządzałaby ona informacją przestrzenną w formule zadania gospodarczego
państwa, zajmując się selekcją, gromadzeniem (kupnem) i udostępnianiem (sprzedażą) danych
przestrzennych.
Tak sformułowana koncepcja wymaga, aby odnieść się do obecnie realizowanych przez administrację
geodezyjna i kartograficzna zadań. Propozycje zmian w tym zakresie są następujące:
1. Prowadzenie ewidencji gruntów, budynków lokali
• zrezygnowanie z prowadzenia ewidencji budynków i lokali
•
niezbędne dane o budynkach (jeśli zostanie potwierdzona potrzeba ich gromadzenia) powinien
rejestrować nadzór budowlany w ramach ewidencji rozpoczynanych i oddawanych do
użytkowania obiektów budowlanych,
•
ewidencję lokali (jeśli zostanie potwierdzona potrzeba jej prowadzenia) powinien prowadzić
organ właściwy do wydawania zaświadczeń o samodzielności lokali
2. Prowadzenie ewidencji sieci benzynowych, ciepłowniczych, elektroenergetycznych, gazowych,
kanalizacyjnych, naftowych, telekomunikacyjnych, wodociągowych, niezidentyfikowanych,
innych
• zrezygnowanie z gromadzenia przez administrację informacji o uzbrojeniu terenu (biorąc
m.in. pod uwagę fakt, że dane o uzbrojeniu gromadzone są przez podmioty dysponujące
sieciami, a także fakt, że lokalizacja elementów uzbrojenia terenu należy do informacji
wrażliwych – gromadzenie i ujawnianie tych danych w rejestrach publicznych może zagrozić
bezpieczeństwu państwa),
•
nałożenie obowiązku prowadzenia ewidencji sieci uzbrojenia terenu przez ich gestorów
(właścicieli) i udostępnianie kompleksowych danych o tych sieciach wyłącznie
upoważnionym instytucjom
3. Prowadzenie rejestru 113 innych rodzajów obiektów (w tym płoty, grzęzawiska, …)
• zrezygnowanie z gromadzenia przez administrację informacji o szczegółach terenowych
4. Tworzenie mapy zasadniczej zawierającej olbrzymią ilość szczegółów (661 rodzajów obiektów)
• zrezygnowanie z prowadzenia mapy zasadniczej
9
5. Gromadzenie i ewidencjonowanie wszelkiej dokumentacji geodezyjnej
• gromadzenie wyłącznie dokumentacji z pomiarów przebiegu granic i (uproszczonej) położenia
budynków
Koncepcja systemu - sieć instytucji
Uznając konieczność ochrony granic praw własności za oczywistą, skoncentrowaliśmy się na procesie
inwestycyjnym i jego usprawnianiu, lokując inwestora w otoczeniu instytucji wspierających jego
działania z jednej strony i chroniących interesy pozostałych członków społeczeństwa z drugiej.
Do instytucji istniejących (urzędy, podmioty gospodarcze i in.), sądów, notariuszy włączamy
administrację katastralną (ściśle współpracującą z sądami wieczystoksięgowymi) oraz mierniczego
przysięgłego a także agencję informacji przestrzennej (w formie państwowej osoby prawnej
działającej w obszarze określonym przepisami o infrastrukturze informacji przestrzennej - podmiotu
wykonującego zadanie gospodarcze państwa) oraz instytut metrologii i standaryzacji – rys. 4.
Urząd
Katastralny
Sąd
Notariusz
Księgi
wieczyste
Mierniczy
pa
ka
Dane o własnych obiektach
Ma
pa
ka
l na
ta s
tra
tra
ta s
l na
Ma
Zaświadczenie
Kataster
Urzędy
Instytucje
Podmioty
Da
ne
Inwestor
ła s
ow
h
ny c
ie
ob
k ta
ch
Zbi
ór
dan
yc
ho
obie
kta
ch
Agencja IP
Dane o własnych obiektach
Informacja
przestrzenna
Inne ewidencje
Zbiór danych o obiektach
rys. 4 Koncepcja systemu wsparcia inwestora
Źródło: na podstawie [Nogalski, Klimek, 2014, s.150]
Rzetelna informacja o granicach praw jest udostępniana wszelkim instytucjom wykorzystującym ją
w postępowaniach administracyjnych oraz do tworzenia własnych rejestrów zharmonizowanych
z mapami katastralnymi, a także udostępniania gromadzonych informacji innym podmiotom w ramach
infrastruktury informacji przestrzennej.
Przyjęto zasadę, że dane o lokalizacji obiektów (z wyjątkiem budynków, których położenie powinno
być wykazane w katastrze) i ich cechach technicznych gromadzą podmioty stanowiące o ich
formalnym „zaistnieniu”. Szczególnym przypadkiem są gestorzy sieci uzbrojenia terenu. Biorąc pod
uwagę fakt, że prowadzą oni ewidencje swoich sieci (a także korzystają z gruntów publicznych gdzie
umieszczają swoje urządzenia i sieci) uznano, że należy ich zobowiązać do ścisłej rejestracji
elementów zarządzanej przez nich infrastruktury, określając jednocześnie zasady udostępniania
informacji o tej infrastrukturze, biorąc m.in. pod uwagę to, że są one danymi wrażliwymi [Biała
Księga Bezpieczeństwa Narodowego, s.99].
Stosowane dziś techniki przepływu informacji (sieci komputerowe, internet) umożliwiają powszechny
jej przepływ i dostęp do danych zgromadzonych w dowolnym miejscu. Jedynie kwestią krótkiego
czasu jest pełna informatyzacja wszelkich rejestrów i zbiorów dokumentów we wszelkich
instytucjach, jednostkach organizacyjnych, podmiotach gospodarczych. Powinno to mieć zasadniczy
10
wpływ na sposób konfiguracji instytucji i innych podmiotów w systemie gromadzenia i przetwarzania
informacji przestrzennych. Każdy podmiot (administracyjny bądź komercyjny) prowadząc swoje
ewidencje może je udostępniać (sprzedawać) dowolnemu innemu podmiotowi. Istotne jest
zagwarantowanie harmonizacji tych danych – ta rola przewidziana jest w koncepcji dla powszechnie
dostępnych map katastralnych, służących jako swoistego rodzaju „układ odniesienia”.
Wprowadzenie zmian
Przygotowanie zmian - opracowanie szczegółowych rozwiązań organizacyjnych, projektów aktów
prawnych - oraz wdrażanie zmian należy powierzyć Pełnomocnikowi Rządu. Należy go wyposażyć
w instrumenty umożliwiające realizację tych zadań oraz podporządkować mu regionalne zespoły
wdrożeniowe (rys. 5).
Premier
Pełnomocnik
Rządu
Prezes UPKiK
Minister
Sprawiedliwości
resorty
Prezes AIP
samorządy/
stowarzyszenia
uczelnie/instytuty
Dyrektor
RUPKiK
Prezes Sądu
Okręgowego
Przedstawiciel
Pełnomocnika
samorządy
lokalne
Prezes Sądu
Rejonowego
Naczelnik PUK
podporzadkowanie
współpraca
koordynacja
rys. 5 Koncepcja struktur wdrożeniowych
Źródło: na podstawie [Nogalski, Klimek, 2014, s.150]
Podsumowanie
Przedkładając przesłanki zmian oraz koncepcję rozwiązań instytucjonalnych odpowiadamy na pytanie,
w jakim zakresie w odniesieniu do dzisiejszych zadań państwa z zakresu geodezji i kartografii
powinna działać administracja i jak powinna być zorganizowana13.
Jednolita (zhierarchizowana), sprawna i kompetentna administracja katastralna, gromadząca
i udostępniająca wiarygodne informacje o prawach i granicach praw własności oraz mierniczy
przysięgły, jako osoba urzędowa sprawnie i rzetelnie określająca granice praw stworzą, wespół z
sądami wieczystoksięgowymi i notariuszami system, który zapewni w Polsce utrzymanie ładu
prawnego gruntów, a poprzez wykorzystanie danych katastralnych przez inne instytucje państwa
wpłynie na podniesienie sprawności administracji publicznej.
Naczelny organ tego segmentu, ulokowany na poziomie członka Rady Ministrów, jest w stanie
zapewnić właściwe funkcjonowanie takiego systemu posiłkując się Instytutem Metrologii
i Standaryzacji – jednostką zajmującą się szeroko pojętą standaryzacją, grupująca teoretyków
i praktyków z dziedziny nauk o pomiarach i konstruowaniu map zajmujących się opracowywaniem
standardów w tym zakresie. Może on także sprawować nadzór nad Agencją Informacji Przestrzennej –
organizacją zajmująca się gromadzeniem i rozpowszechnianiem informacji przestrzennej (w formule
zadania gospodarczego państwa)
13
Pełny opis koncepcji zawarty jest w [Nogalski, Klimek, 2014]
11
Wskazujemy na konieczność zastosowania technik komputerowych umożliwiających, w oparciu
o kataster, harmonizację danych przestrzennych oraz interoperacyjność usług danych przestrzennych.
Uważamy, że prace legislacyjne muszą być poprzedzone opracowaniem projektów organizacyjnych
określających miejsce i role instytucji w procesach gospodarczych, struktury organizacyjne, zadania
a w dalszej kolejności opisy procesów przebiegających w projektowanych instytucjach oraz między
instytucjami, zadania okresu przejściowego i sposób ich wykonania a także sposób wprowadzania
zaprojektowanych zmian. Działania te powinny być prowadzone w odpowiedniej kolejności,
z wykorzystaniem instrumentów organizacji i zarządzania [Nogalski, Klimek, 2010b, s.185; Nogalski,
Czerska, Klimek, 2010c, s.58]. Ulokowanie nowych instytucji w sieci instytucji istniejących jest
zadaniem, które może przeprowadzić jedynie odpowiednio umocowana instytucja Pełnomocnika
Rządu.
Konkluzja
Obecnie Polska jest zasilana ogromnym strumieniem unijnych środków finansowych przeznaczanych
na inwestycje, jednak środki te skończą się w stosunkowo niedługim czasie. Jest jeszcze czas na
przebudowę instytucji państwa i struktur administracji publicznej, w szczególności na opracowanie
i wdrożenie przepisów prawa usprawniających realizację procesów inwestycyjnych.
Przeprowadzenie działań polegających na dokonaniu właściwych zmian w strukturach administracji
może być istotnym stymulatorem dla prowadzenia inwestycji. Zatem polityka gospodarcza rządu
powinna wziąć pod uwagę konieczność usprawnia funkcjonowania organizacji jaką niewątpliwie jest
aparat administracyjny państwa. Tym bardziej, że są to działania na rzecz wzrostu gospodarczego
realizowane przy pomocy środków niezależnych od źródeł zewnętrznych.
Bibliografia:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
13.
14.
Biała Księga Bezpieczeństwa Narodowego Rzeczpospolitej Polskiej, Biuro Bezpieczeństwa Narodowego,
Warszawa, 2013
Cooter R., Ulen T. (2009), Ekonomiczna analiza prawa, C.H. Beck, Warszawa
Kaufmann J. Steudler D. with the Working Group 1 of FIG Commission 7 FIG, Cadastre 2014 A Vision for
Future Cadastral Systems, 1998, http://www.fig.net/cadastre2014, 17.12.2014
Klimek A. (2015), Darmowa administracja, „Przegląd Geodezyjny”, 12/2015
Konsensus Waszyngtoński, Encyklopedia Zarządzania,
http://mfiles.pl/pl/index.php/Konsensus_Waszyngto%C5%84ski , 21.01.2013.
Nogalski B., Klimek A. (2010a), Proces jako czynnik kształtujący struktury administracji publicznej
na przykładzie instytucji katastru, [w:] R. Borowiecki, A. Jaki (red.), Restrukturyzacja w obliczu nowych
wyzwań gospodarczych. Zarządzanie – Strategia – Analiza, opracowanie i redakcja naukowa, Katedra
Ekonomiki i Organizacji Przedsiębiorstw Uniwersytet Ekonomiczny w Krakowie, Fundacja Uniwersytetu
Ekonomicznego w Krakowie, Kraków.
Nogalski B., Klimek A. (2010b), Implementation of enterprise managerial tools in public services based on
the example of the cadastre institution, [in:] Organization and Management, year 2010 NO.1 (139), The
Committee on Organizational and Management Sciences & Warsaw School of Economics, Warsaw.
Nogalski B., Czerska J., Klimek A., (2010c), Wykorzystanie metod Teorii masowej obsługi i Lean
management w usprawnianiu procesów w zarządzaniu organizacją publiczną”, [w:] Współczesne
zarządzanie nr 1/2010, Wydawnictwo Uniwersytetu Jagiellońskiego, Kraków.
Nogalski B., Klimek A. (2014), „Administracja Publiczna. Poprzez proces do struktury. Koncepcja
instytucji katastru”, Wyższa Szkoła Bankowa w Gdańsku oraz CeDeWu Sp. z o.o, Warszawa, 2014
Nogalski B. Klimek. A. (2016), „Zmiany instytucjonalne w obszarze administracji gruntami
a wzrost gospodarczy”, Konferencja nt Nowa ekonomia instytucjonalna a nauki o zarządzaniu,
Gdańsk 12-13.05.2016, niepublikowane
North D.C. (1990), Institutions, Institutional Change and Economic Perfomance, Cambridge University
Press, New York.
Rummler G., Brache A. (2000), Podnoszenie efektywności organizacji, PWE, Warszawa
Van Der Molen P., The Future Cadastres – Cadastres after 2014,
http://www.eurocadastre.org/pdf/vandermolen2.pdf, 17.12.2014
Wojtyna A., (2009), O badaniach nad „głębszymi” przyczynami wzrostu gospodarczego, [w:] R. Rapacki
(red), Wzrost gospodarczy w krajach transformacji: konwergencja czy dywergencja?, PWE, Warszawa.
12