Regionalizacja kolei w krajach Unii Europejskiej

Regionalizacja kolei w krajach Unii Europejskiej

analizy
Andrzej Massel
Regionalizacja kolei
w krajach Unii Europejskiej
Decentralizacja, lub regionalizacja, oznacza delegację
odpowiedzialności przez państwo na rzecz samorządu.
Celem tego działania jest zaspokojenie wszystkich potrzeb określonego regionu poprzez przekazanie procesów
decyzyjnych blisko ich miejsca realizacji zgodnie z zasadą subsydiarności. Zasada subsydiarności została wprowadzona do Traktatu Wspólnotowego przez traktat z Maastricht. W artykule 5 Traktatu zapisano, że wszelkie
decyzje powinny być podejmowane na szczeblu możliwie
bliskim obywatelowi. W praktyce najpierw ma decydować
gmina, potem powiat, następnie region, państwo członkowskie, a dopiero na końcu Wspólnota, i to tylko wówczas, gdy zamierzone cele nie mogą być w pełniejszym
stopniu urzeczywistnione poprzez działanie na niższym
poziomie. Traktat zastrzega wyraźnie, iż subsydiarność
dotyczy tylko tych kwestii, w których Wspólnota nie ma
kompetencji wyłącznej [1].
Stosowane w poszczególnych krajach Unii Europejskiej rozwiązania prawne i organizacyjne różnią się nieco w odniesieniu do lokalnych przewozów autobusowych i do kolejowych przewozów
regionalnych. Pierwszym krajem regionalizującym usługi transportowe była Szwecja. Regionalne Komisje Zarządzania Transportem (RTMB) zostały utworzone w 1988 r. Z usług transportowych,
za które odpowiedzialne są te RTMB, wyłączono jednak transport
kolejowy.
Regionalne przewozy kolejowe są częścią polityki transportowej UE. Oznacza to, że dyrektywy wiążące na poziomie krajowym
mają zastosowanie do poziomu regionalnego. Ramy prawne sektora transportu publicznego UE zostały określone przez regulacje
z 1969 r. odnoszące się do obowiązków służby publicznej
w transporcie kolejowym, drogowym i wodnym [2]. W 1991 r.,
wraz z wejściem w życie rozporządzenia 1893/91, wprowadzono
istotne zmiany. Celem rozporządzenia nr 1893/91 było wzmocnienie niezależności przewoźników.
Usługi publiczne transportowe są przedmiotem kontraktów
zawieranych pomiędzy władzami (organizatorami) i operatorami.
Władze są upoważnione do określenia w kontrakcie jakości usług
i ich zakresu. Obowiązuje zasada, że przewoźnikowi należy się rekompensata za straty spowodowane kontraktem publicznym. Reguły tworzenia kontraktów są ściśle określone.
Pomimo ogólnej pomocy ustanowionej na podstawie regulacji europejskich (1191/69 zmieniona przez 1893/91) w celu
wprowadzania konkurencji w transporcie publicznym, tylko w części krajów europejskich dokonano regionalizacji przewozów.
Obecnie kończą się prace nad nowym rozporządzeniem
o transporcie publicznym. Pierwszy jego projekt został jesienią
2001 r. przekazany Parlamentowi Europejskiemu. Uwagi Parlamentu oraz stanowisko Komisji Europejskiej uwzględniono w drugim projekcie (COM 2002/107) [12]. Zasadnicze punkty projektu
18
1-2/2004
rozporządzenia to kontraktowanie usług przewozowych przez samorządy i inne podmioty odpowiedzialne za transport. Okres
obowiązywania kontraktu ma być określony w umowie, preferuje
się 8 lat. Zamawiający ma obowiązek subwencjonowania usługi.
W projekcie kładzie ona duży nacisk na otwarcie rynków szeroko
rozumianego transportu publicznego. Celem tych nowych rozwiązań prawnych jest stymulowanie rozwoju transportu publicznego,
a w szczególności poprawy oferty przewozowej i efektywności
ekonomicznej. Zaleca się wprowadzanie regulowanej konkurencji,
która, jak wskazują dotychczasowe doświadczenia, głównie w zakresie transportu miejskiego, zapewnia wzrost przewozów przy
równoczesnej poprawie wyników ekonomicznych. Należy zwrócić
uwagę na jednolite traktowanie wszystkich środków transportu
publicznego zarówno w zakresie dostępu do dotacji i subwencji,
jak zapewnienia należytej jakości usług przewozowych. W niektórych krajach reguły zbliżone do tych zawartych w projekcie już
obowiązują [8, 9].
Praktyczne doświadczenia krajów Unii Europejskiej wskazują
na bardzo zróżnicowane podejście do zasad organizowania regionalnego transportu kolejowego. Nie da się wyróżnić jednolitego
modelu. Różnice dotyczą następujących kwestii:
n otwarcie rynku;
n ulokowanie odpowiedzialności;
n struktura sektora kolejowego;
n procedury udzielania kontraktów;
n poziom finansowania;
n opłaty za dostęp do infrastruktury.
Otwarcie rynku
Mimo istnienia europejskich regulacji prawnych dotyczących
transportu kolejowego istnieje nadal bardzo duże zróżnicowanie
zasad organizowania i finansowania przewozów regionalnych oraz
funkcjonowania rynku. Niektóre z krajów Unii Europejskiej przynajmniej częściowo zmieniły swoje ustawodawstwo dotyczące
przewozów regionalnych tak, by umożliwić konkurencję między
przewoźnikami kolejowymi. Stało się tak na przykład w Danii, Holandii, Niemczech oraz w Szwecji. W innych krajach funkcjonują
nadal różne formy ochrony rynku. Taka sytuacja, w której rynek
przewozów pasażerskich jest zamknięty dla przewoźników z zewnątrz występuje aż w 6 krajach. Należy jednak podkreślić, że
spośród wszystkich segmentów rynku otwarcie następuje najszybciej w segmencie przewozów regionalnych, co w oczywisty
sposób trzeba wiązać z występującym tam powszechnie niskim
pokryciem kosztów przychodami. Z kolei w przewozach na duże
odległości utrzymuje się niemal powszechnie dominacja narodowych przewoźników, a wyjątkami są tu jedynie Wielka Brytania,
gdzie w procesie prywatyzacji kolei brytyjskich doszło do pojawienia się wielu przewoźników, a także Niemcy, gdzie od prawie
2 lat oprócz pociągów DB Reise und Touristik funkcjonują połączenia obsługiwane przez Connex (pod nazwą Interconnex).
analizy
Tablica 1
Otwarcie rynku przewozów kolejowych [7]
Kraj
Brak otwarcia
Francja
Grecja
n
n
n
n
Hiszpania
Holandia
Irlandia
Luksemburg
Niemcy
Portugalia
Szwecja
Wielka Brytania
Włochy
Krajowe
n
Dania
Finlandia
Międzyregionalne
n
Austria
Belgia
Regionalne
n
n
n
n
n
n
n
n
n
n
n
n
n
n
Rozważając stopnie otwarcia rynku nie można zapominać, że
wielość przewoźników zazwyczaj wcale nie musi oznaczać konkurencji między nimi. Uproszczenia polegające na stawianiu znaku
równości pomiędzy liczbą przewoźników w danym kraju a konkurencją można znaleźć w artykułach prasowych, zwłaszcza autorstwa osób z kręgu Instytutu Rozwoju i Promocji Kolei. Zgodnie
z regulacjami Unii Europejskiej preferowanym modelem w regionalnym transporcie kolejowym jest konkurencja regulowana.
Oznacza to, że nawet jeżeli organizator zamawia na niektórych trasach usługi przewozowe u dwóch przewoźników, ich rozkłady są
ściśle skoordynowane i we wszystkich obowiązują te same bilety.
Faktycznie więc nie ma tu konkurencji między pociągami poszczególnych przewoźników, a uzupełnianie się ofert, czy wręcz
występowanie jednej oferty realizowanej pojazdami różnych przewoźników. Konkurencja występuje tylko na etapie ubiegania się
o kontrakt na usługi przewozowe. Jest to sytuacja analogiczna do
tej, jaka występuje od kilku lat w wielu polskich miastach
w transporcie miejskim. Na przykład w Warszawie pasażerowie
z biletami Zarządu Transportu Miejskiego mogą podróżować autobusami spółki komunalnej, Connexu, czy firmy Michalczewski.
Ulokowanie odpowiedzialności
W krajach Unii występują także różnice w ulokowaniu odpowiedzialności organizacyjnej i finansowej za kolejowe przewozy regionalne. W części państw jest ona usytuowana na poziomie krajowym, w innych na poziomie regionalnym. Warto zwrócić
uwagę, że faktyczna regionalizacja, rozumiana jako przeniesienie
odpowiedzialności za transport regionalny do władz regionów,
została urzeczywistniona dopiero w 6 krajach Unii, to jest w Austrii, Francji, Niemczech, Włoszech, Szwecji, a ostatnio w Holandii. Nie ma przy tym, wydawałoby się oczywistej, zależności między otwarciem rynku a regionalizacją, gdyż we Francji przekazano
odpowiedzialność za kolejowe przewozy regionalne do regionów,
natomiast tamtejszy rynek kolejowy uważany jest za jeden z najbardziej zamkniętych w Europie i funkcjonuje monopol narodowego przewoźnika, to jest SNCF. Odwrotna sytuacja występuje
w Danii, gdzie odpowiedzialność organizacyjna pozostaje na
szczeblu centralnym (Ministerstwo Transportu), a powstał już rynek przewoźników.
Struktura sektora kolejowego
W niektórych krajach istnieje tylko jedno przedsiębiorstwo, które
jest partnerem dla władz i stanowi ono prawny lub faktyczny monopol dla usług regionalnych. W innych krajach funkcjonuje więcej przedsiębiorstw kolejowych. Z wyjątkiem Holandii, wszystkie
kraje, które otworzyły swoje rynki miały więcej przewoźników wykorzystujących państwową i własną infrastrukturę. Dotyczy to
w szczególności Niemiec, na których terenie zawsze działała liczna grupa niewielkich przewoźników, tradycyjnie operujących na
odcinkach linii lokalnych. Reprezentatywnymi przykładami mogą
tu być Regentalbahn w Bawarii oraz Hohenzollerische Landesbahn (HzL) w Badenii Wirtembergii. Zebrane przez lata doświadczenie pozwoliło takim przedsiębiorstwom na skorzystanie z możliwości, jakie niesie regionalizacja i na rozszerzenie obszaru
działalności poza tradycyjnie obsługiwane odcinki, czy też poza
dotychczasowy obszar działalności (na przykład podejmowanie
przez przewoźnika towarowego również przewozów pasażerskich).
Należy jednak mieć świadomość, że jedynie w Wielkiej Brytanii całkowicie przekształcono strukturę rynku kolejowych przewozów pasażerskich. Państwowe koleje, British Railways, przestały istnieć, a sieć połączeń kolejowych jest obsługiwana przez
przewoźników, którzy otrzymali koncesje. W pozostałych krajach
największym przewoźnikiem pasażerskim jest albo przewoźnik
narodowy, albo spółka powstała w procesie jego przekształcenia.
Udział nowych przewoźników kolejowych jest z reguły ciągle
mniejszościowy, czy wręcz marginalny.
Struktura własności przewoźników też pokazuje znaczne zróżnicowanie. Oczywiście nadal dominują przewoźnicy „narodowi”,
czyli spółki ze 100% udziału państwa lub spółki matki. W krajach,
gdzie usługi przewozowe są kontraktowane w ramach przetargów,
pojawiła się grupa przewoźników należących do międzynarodowych grup kapitałowych (Connex, Keolis, Arriva). Istnieje też grupa małych przewoźników działających na rynkach typowo lokalnych jako spółki komunalne lub częściowo komunalne. Jeżeli
udziałowcem spółki są władze samorządu odpowiedzialnego za
transport regionalny, problemem do rozwiązania jest wtedy zapewnienie równoprawnego traktowania takich przewoźników, gdy
w przetargach biorą udział inni przewoźnicy.
Jednym z zasadniczych kryteriów podziału przewoźników kolejowych może być kwestia własności infrastruktury. Dobrze jest
to widoczne w Niemczech, gdzie pewna część przewoźników korzysta ze swojej infrastruktury, na przykład kolej EVB (Buxtehüde
– Bremerhaven). Inni przewoźnicy, na przykład kolej NordWestBahn, należąca do grupy Connex, wykorzystują infrastrukturę
DB Netz.
Należy jednak podkreślić, że najbardziej typową sytuacją jest
pozostawanie infrastruktury w gestii „narodowego” zarządcy, jak
DB Netz w Niemczech, RFF we Francji, czy ProRail w Holandii
i korzystanie z niej przez „starych” i „nowych” przewoźników.
Udzielanie kontraktów na usługi publiczne
Praktyka udzielania kontraktów w poszczególnych krajach UE jest
zróżnicowana. Przetargi były jak dotąd stosowane w Danii, Niemczech, Wielkiej Brytanii, Holandii oraz w Szwecji. W przyszłości
przewidywane są one także w Finlandii, we Włoszech, w Portugalii i w Hiszpanii. Nie przewiduje się organizowania przetargów
w Belgii, Luksemburgu, Grecji oraz w Irlandii [7].
1-2/2004
19
analizy
Tablica 2
Zasady udzielania kontraktów
Kraj
Do 2003
Brak
n
n
n
n
n
Holandia
Luksemburg
n
n
n
n
n
n
n
Szwecja
W. Brytania
Włochy
n
n
n
n
n
n
n
n
n
n
n
n
Niemcy
Portugalia
n
n
n
n
Hiszpania
Irlandia
n
n
n
n
Francja
Grecja
Przetargi Inne formy
n
n
Dania
Finlandia
Brak
n
Austria
Belgia
Od 2003
Przetargi Inne formy
n
n
n
Finansowanie przewozów regionalnych
Przewozy regionalne w całej Europie charakteryzują się brakiem
pokrycia kosztów z wpływów pochodzących z ich wykonywania.
Stąd występuje konieczność dofinansowywania tego segmentu
przewozów ze środków publicznych. Poziom wydatków publicznych przeznaczanych na finansowanie kolei regionalnych jest
w krajach UE dość zróżnicowany. Za miarę zróżnicowania poziomu finansowania mogą być uznane kwoty wydatków publicznych
w poszczególnych krajach przypadające na 1 pockm, które zawierają się w zakresie od ok. 3 do 14 euro.
Tablica 3
Zróżnicowanie poziomu wydatków publicznych w krajach
Unii Europejskiej [7]
Kraj
Wydatki publiczne
[mln euro]
Praca eksploatacyjna
[mln pockm]
Austria
587
63
9,35
Belgia
321
52
6,12
Dania
95
19
5,05
Finlandia
21
14
1,53
1093
118
9,24
62
9
7,05
Hiszpania
674
81
8,29
Holandia
273
47
5,85
Irlandia
106
8
12,77
Francja
Grecja
Luksemburg
Wydatki jednostkowe
[euro/pockm]
80
6
14,04
3815
534
7,15
64
22
2,92
214
31
6,99
Wielka Brytania
1156
287
4,03
Włochy
1391
180
7,73
Niemcy
Portugalia
Szwecja
Największe wydatki odniesione do jednostki pracy przewozowej występują w Luksemburgu oraz w Irlandii, najmniejsze zaś –
w Finlandii oraz w Portugalii. Na zróżnicowanie opłat ma wpływ
wiele czynników, przede wszystkim założony poziom pokrycia
kosztów przejazdu przez pasażerów.
Z tablicy 3 wynikają jednak także bardzo duże różnice w wielkości przewozów. Absolutnym liderem europejskim są Niemcy, gdzie
w ruchu regionalnym wykonuje się rocznie 534 mln pockm.
20
1-2/2004
Opłaty za dostęp do infrastruktury
W większości krajów europejskich infrastruktura kolejowa znajduje się we władaniu „narodowych” zarządców infrastruktury. Za
korzystanie z tej infrastruktury przewoźnicy kolejowi wnoszą opłaty. Opłaty te, a szerzej system opłat, różnią się w zależności od
kraju. Ich średnia wartość wynosi około 2,5–3 euro za km, dlatego są one bardzo ważnym składnikiem kosztów uruchomienia pociągu. Niewątpliwie zróżnicowanie opłat za dostęp do infrastruktury kolejowej jest jedną z przyczyn wspomnianego wcześniej
zróżnicowania poziomu wydatków publicznych ponoszonych na
transport kolejowy.
Rys.1. Zróżnicowanie opłat za dostęp do infrastruktury w krajach Europy
Na zlecenie Międzynarodowego Związku Kolei (UIC) przeprowadzono analizę opłat za dostęp do infrastruktury w 12 krajach
europejskich [3, 6]. Na rysunku 1 przedstawiono opłaty jednostkowe dla pociągów regionalnych w 1999 r. dla 12 krajów.
Występujące różnice opłat to odzwierciedlenie poziomów pokrycia kosztów, które w poszczególnych krajach wynikają z przyjętej filozofii finansowania infrastruktury kolejowej, czy wręcz całego systemu transportu kolejowego. Jak skrajne są te filozofie
ilustrują przykłady z Niemiec i krajów skandynawskich.
W Niemczech założono, że zarządca infrastruktury powinien
pobierać od przewoźników takie opłaty za dostęp, które zapewnią
nie pełen zwrot kosztów. Przy przyjęciu tej filozofii dofinansowanie (dla segmentów rynku tego wymagających) kierowane jest do
przewoźników kolejowych. Za finansowanie przewoźników odpowiadają kraje związkowe (landy).
Zupełnie inne są założenia modelu skandynawskiego. Należy
tu nadmienić, że koleje szwedzkie wprowadziły separację infrastruktury i przewozów jako pierwsze w Europie i to jeszcze przed
wydaniem dyrektywy 91/440. Przyjęta w Szwecji filozofia reformy
kolejnictwa zakłada konieczność stworzenia przewoźnikom kolejowym warunków porównywalnych do tych, jakie mają przewoźnicy drogowi, w szczególności zaś zapewnienia dostępu do nowoczesnej infrastruktury finansowanej przez państwo. Poziom opłat
za dostęp do infrastruktury kolejowej jest zbliżony do opłat ponoszonych przez użytkowników dróg i tylko w niewielkim stopniu
pokrywa koszty utrzymania i modernizacji tej infrastruktury.
Doświadczenia z regionalizacji przewozów w Europie
Niemcy
Proces reformowania kolei w Niemczech rozpoczął się od połączenia dawnych kolei państwowych z obu części Niemiec, co nastąpiło 1 stycznia 1994 r. Powstała spółka prawa handlowego
analizy
Deutsche Bahn AG (DB AG). Niemniej ważnymi elementami reformy było udostępnienie sieci kolejowej dla innych przewoźników kolejowych oraz wejście w życie ustawy regionalizacyjnej.
Na mocy tej ustawy, z dniem 1 stycznia 1996 r. nastąpiło przekazanie władzom krajów związkowych (landów) odpowiedzialności
za zakres, jakość i finansowanie kolei regionalnych. Poprzez odpowiednie zmiany ustawowe zapewniono krajom związkowym
fundusze na te cele. Dodatkowo, kraje te inwestują także własne
środki.
Jednocześnie z przekazaniem odpowiedzialności za transport
regionalny wprowadzono zasadę specyfikacji usług (zamawianie
usług). Oznacza ona, że usługi przewozowe dostarcza się tylko na
podstawie zamówienia i za odpowiednią opłatą. Zakres dostarczanych usług, wysokość opłat i kryteria jakościowe są określone
w kontraktach zawieranych pomiędzy władzami (organizatorami)
i przewoźnikami. Czas obowiązywania kontraktu to od 5 do 15 lat.
Przychody ze sprzedaży biletów pozostają u przewoźnika i przez
to tworzą zachętę do polepszenia efektywności.
Należy podkreślić, że ustawa regionalizacyjna jest stosunkowo elastyczna, co pozwala krajom związkowym na określenie najbardziej im odpowiadających form organizacyjnych. Zgodnie z tą
ustawą kraje związkowe przekazały różnym władzom odpowiedzialność za wdrożenie regionalizacji. Zróżnicowanie to przedstawiono w tablicy 4.
Jednostka spalinowa kolei Vogtlandbahn na stacji w Reichenbach w Saksonii
(6.05.2003 r.)
Tablica 4
Modele organizacji regionalnych przewozów kolejowych
w Niemczech
Grupa Władze lokalne odpowiedzialne
za pasażerskie kolejowe
przewozy regionalne
Kraje związkowe
1
Poziom gminny
Hesja, Nadrenia - Północna Westfalia,
Nadrenia Palatynat, Berlin, Brema
2
Poziom regionalny
Saksonia
3
Kraj związkowy z częściową
delegacją zadań do delegowania
do związków celowych
Badenia Wirtembergia, Brandenburgia,
Dolna Saksonia
4
Wyłącznie kraj związkowy
Bawaria, Szlezwik Holsztyn, Turyngia,
Saksonia Anhalt
Ogółem funkcjonują w Niemczech 32 struktury odpowiedzialne za organizację kolejowych przewozów regionalnych (Aufgabenträger). Organizatorzy z poszczególnych landów zebrali
w ostatnich latach wiele doświadczeń i stosowali różne strategie.
Niektóre kraje związkowe ogłosiły przetargi europejskie lub
krajowe, z kolei w innych landach wybranym przewoźnikom przyznawano kontrakty z wolnej ręki. Wynikało to z faktu, że w Niemczech prawo pozostawia do wyboru różne formy udzielania zamówień.
W efekcie tych działań nastąpił wzrost udziału konkurentów
DB Regio (spółki odpowiedzialnej w holdingu DB AG za przewozy
regionalne) w rynku przewozów regionalnych. Przed regionalizacją, w 1994 r., udział ten wynosił tylko 2,4% pockm i do 2002 r.
zwiększył się do 8,2%, co odpowiada wartości ok. 49,1 mln pockm
rocznie. Należy jednak podkreślić, że w tym czasie ogólna praca
przewozowa zwiększyła się prawie o 20%. Pozytywne doświadczenia z regionalizacji to przede wszystkim [7]:
n poprawa jakości,
n odnowa taboru kolejowego,
n zmniejszenie kosztów wykonywania przewozów,
n przywrócenie przewozów na liniach wcześniej zamkniętych.
Pociąg kolei AKN w Ellerau (18.04.2002 r.)
Pociąg S-Bahn (obsługa DB Regio) w Kolonii (4.06.2002 r.)
Poziom pokrycia kosztów przychodami w przypadku niepaństwowych (to jest innych niż DB Regio) kolei regionalnych wynosi średnio około 50%, choć zdarzają się wyjątki. Na przykład na
linii Schorndorf – Rudersberg pokrycie kosztów przychodami
osiąga 80%.
Warto podkreślić, że wielość przewoźników nie oznacza dezintegracji oferty. Przewoźnicy kolejowi konkurują tylko na etapie
przetargu. Gdy zostanie on rozstrzygnięty, przewoźnicy zobowiązani są do współpracy. Normalną staje się sytuacja, gdy na danym odcinku kursują pociągi dwóch przewoźników. Na przykład
1-2/2004
21
analizy
między Zwickau a Plauen w Saksonii pasażerowie mogą korzystać
z pociągów IRE obsługiwanych przez DB Regio oraz z pociągów
lokalnego przewoźnika Vogtlandbahn. W pociągach tych obowiązują te same bilety, a ich rozkłady jazdy są bardzo dobrze zintegrowane.
Francja
Na mocy ustawy LOTI z 1982 r., organizacja transportu publicznego jest zadaniem władz publicznych na określonym obszarze
(gmina, departament, region), bądź związków władz publicznych
różnych obszarów. W szczególności władze te określają strategie
rozwoju transportu, decydują o zakresie inwestycji transportowych oraz ustalają taryfy. Rozwiązania w zakresie organizacji,
zarządzania i finansowania transportu publicznego we Francji zakładają [5]:
n sprzyjanie konkurencji regulowanej,
n obowiązkowe zawieranie kontraktów w przypadku praw wyłącznych lub kompensat finansowych ze środków publicznych,
n dopuszczenie konkurencji przy zawieraniu kontraktów.
W praktyce rozwiązania wymienionej ustawy przez wiele lat
dotyczyły głównie transportu miejskiego. W zakresie regionalnego transportu kolejowego wpływ władz samorządowych był bardzo ograniczony, a wszelkie decyzje podejmowane były przez
narodowego przewoźnika kolejowego, czyli SNCF.
Dopiero w 1997 r. rozpoczęto w siedmiu regionach Francji
eksperyment. Regiony objęte eksperymentem, wśród nich Pasde-Calais oraz Rhone-Alpes, otrzymały odpowiednie środki z budżetu państwa na finansowanie przewozów i podpisały umowy
z dotychczasowym przewoźnikiem kolejowym (SNCF) na wykonywanie przewozów regionalnych. Zakres przewozów określany
był przez władze regionalne. Władze te podjęły również zakupy
nowoczesnego taboru kolejowego, w tym w szczególności piętrowych zespołów elektrycznych dostosowanych do ruchu na liniach
o większych potokach podróżnych oraz lekkich zespołów spalinowych (autobusów szynowych) do obsługi linii mało obciążonych.
Wyniki eksperymentu powszechnie oceniono bardzo pozytywnie.
Zwiększyła się liczba połączeń kolejowych, są one lepiej zintegrowane z transportem autobusowym, szybciej postępuje wymiana
taboru. Konsekwencją był szybszy wzrost przewozów niż w regionach, w których eksperymentu nie przeprowadzono. W regionach
tych funkcjonował dotychczasowy system, w którym organizatorem i wykonawcą usług przewozowych pozostawał przewoźnik.
Od 1 stycznia 2002 r., na mocy nowej ustawy, rozwiązanie
wypracowane w ramach eksperymentu zostało rozszerzone na
wszystkie regiony Francji. Władze regionalne otrzymały pełną odpowiedzialność za przewozy regionalne. Otrzymują na ten cel
środki z budżetu [4]. Nadal jednak zamawianie usług u przewoźników zewnętrznych nie jest możliwe i faktycznie funkcjonuje monopol SNCF.
Z doświadczeń francuskich wynika, że dominująca rola, jaką
w przewozach pasażerskich zachował narodowy przewoźnik kolejowy, to jest SNCF, nie stanowi przeszkody w regionalizacji tych
przewozów. Trzeba mieć świadomość, że jest to sytuacja przejściowa i z czasem również we Francji zacznie funkcjonować rynek
przewoźników.
Dania
W Danii przewozy regionalne są organizowane na szczeblu Ministerstwa Transportu przez powołaną w tym celu strukturę. Nie do-
22
1-2/2004
tyczy to jednak obszaru Kopenhagi. W zakresie przewozów autobusowych prawie wszystkie usługi są wykonywane na podstawie
przetargów, natomiast w zakresie przewozów kolejowych pierwsze
przetargi odbyły się w 2001 r. Objęły one, jak dotąd, około 15%
sieci kolejowej. Przetargami (międzynarodowymi) objęto usługi
przewozowe w Jutlandii, łącznie na ok. 6 mln pockm. Zadania
przewozowe podzielone były na dwa pakiety. Przy organizowaniu
przetargów zadbano o uniknięcie dyskryminacji. Dostęp do
wszystkich informacji, a nawet do taboru został określony na tych
samych warunkach dla wszystkich, do tego stopnia, że Duńskie
Koleje Państwowe (DSB), musiałyby udostępniać swój tabor na
ściśle określonych warunkach. Okres obowiązywania został bezpośrednio powiązany z wyborem taboru. W przetargu brało udział
5 przedsiębiorstw, z których dwa były państwowe (DB Regio oraz
DSB), a trzy prywatne (Arriva, Connex, Serco Rail). Świadczenie
usług przez wybranego przewoźnika rozpoczęło się wraz z wejściem w życie rozkładu jazdy 2002/2003. Pierwsze doświadczenia z Jutlandii – mimo dobrze przygotowanej i uczciwej procedury wyboru przewoźnika – nie są jednak pozytywne, gdyż okazało
się, że zwycięzca przetargu, firma Arriva, nie był początkowo
w stanie należycie wywiązać się z przyjętych zadań. Kontrowersje
wzbudzał też fakt, że wymagana dotacja według oferty Arrivy wynosiła 14 mln funtów rocznie, podczas gdy DSB potrzebowały
tylko połowy tej kwoty (7,2 mln). Pociągi Arriva obsługiwane są
zespołami spalinowymi serii MR (40 szt.) leasingowanymi od
DSB. Zespoły te zostaną zastąpione nowymi pojazdami Coradia
LINT, które zostały zamówione w firmie Alstom.
Holandia
W Holandii dokonano podziału na sieć główną i na pozostałe
linie. Sieć główna jest obsługiwana przez NS na podstawie
10-letniej umowy (2000–2009). Następuje natomiast ciągła decentralizacja regionalnych linii kolejowych, przy czym często stosowana jest formuła zintegrowanych usług publicznych (kolej
i autobus). W latach 1999–2000 miały miejsce trzy eksperymenty w trzech różnych prowincjach. Od maja 1999 r. przedsiębiorstwo NN – Noordned Personenvervoer B.V, którego jednym
z udziałowców jest NS, przejęło obsługę kilku odcinków w północnej części kraju, wśród nich Leeuwarden – Stavoren. Rok później przewoźnik ten rozpoczął obsługę kolejnych odcinków, tym
razem w rejonie Groningen. Przesłanką do poszukiwania nowych
rozwiązań było przekonanie prowincji, co do konieczności zorganizowania bardziej efektywnego transportu publicznego. Ponadto
słaba kondycja transportu kolejowego w jego dotychczasowej
formule zagroziła jego ciągłości. Rola rządu w tej sytuacji sprowadza się do:
n zapewnienia dostępu do infrastruktury,
n asygnowania budżetów dla władz regionalnych,
n koordynacji transportu publicznego na poziomie międzyregionalnym i krajowym.
Władze regionalne wynegocjowały kontrakty z operatorami
zarówno przez bezpośrednie kontrakty, jak i przetargi. Przetargi
przyniosły obniżenie ceny, lecz nie poprawiły jakości. W kontraktach musiano ująć tak istotne kwestie, jak przeniesienie personelu z dotychczasowego do nowego przewoźnika, okres obowiązywania umowy w powiązaniu z warunkami na tabor, a także
integracja taryf kolejowych i autobusowych.
Przykładem przewoźnika regionalnego jest firma Syntus, powstała jako spółka NS Reizigers i przedsiębiorstwa autobusowego
analizy
Oostnet. Obsługuje ona odcinki Zutphen – Winterswijk, Doetinchem – Winterswijk oraz Almelo – Marienberg. Początkowo spółka korzystała z taboru wypożyczonego od innych przewoźników,
wiosną 2002 r. do eksploatacji weszło 19 nowych autobusów
szynowych Coradia LINT [4].
W lutym 2003 r. został przeprowadzony następny przetarg na
zintegrowane przewozy kolejowe i autobusowe we wschodniej
Holandii. Doprowadził on nie tylko do zmniejszenia cen, ale i do
podwyższenia jakości. Doświadczenia Holandii można podsumować następująco [7]:
n decentralizacja przyniosła lepszą integrację usług transportu
publicznego (autobus/pociąg);
n przetarg wymaga dużej kompetencji władz regionalnych;
n następuje stopniowa budowa kompetencji władz regionalnych
i krajowych;
n rozmiary sieci podlegających przetargom są często za małe,
czasami tylko pojedyncze linie;
n problemy z integracją taryf autobusowych i kolejowych.
Wielka Brytania
W Wielkiej Brytanii zdobyto dużo doświadczeń w finansowaniu
regionalnego pasażerskiego transportu kolejowego. Zakładano,
że większość stron porozumień będzie potrzebowała pewnego
poziomu dofinansowania, lecz generalną zasadą było udzielanie
kontraktu oferentowi, który wymagał najmniejszych dotacji. Koncepcja ta przyniosła wyniki inne niż oczekiwane. Po prywatyzacji
przewozów pasażerskich nastąpił wyraźny wzrost liczby pasażerów, a przewoźnicy zaczęli inwestować w tabor kolejowy. Niemniej jednak po początkowej poprawie jakości, nastąpiło jej pogorszenie i ogólny spadek niezawodności usług. Miało to bez
wątpienia związek z niedoinwestowaniem infrastruktury kolejowej,
która nie była w stanie przenieść zwiększonego ruchu. Okazało
się też, że koszty funkcjonowania wzrosły i są znacznie wyższe od
poziomu zakładanego przy składaniu ofert.
Dlatego Strategic Rail Authority (SRA) przygotowała szereg
działań mających na celu rozwiązanie występujących problemów.
SRA stwierdza, że na przyszłość należy skoncentrować się na
stronach praktycznych dostarczania przez sektor prywatny wysokiej jakości usług dla pasażerów.
Na sytuacji w brytyjskim kolejnictwie zaciążyły w ostatnich
latach poważne wypadki kolejowe: w Ladbroke Grove w 1999 r.
i pod Hatfield w październiku 2000 r. Najważniejszą ich konsekwencją był kryzys jedynego w Europie prywatnego zarządcy infrastruktury – spółki Railtrack. W powszechnej opinii spółka ta
zaniedbała swoje podstawowe zadanie – utrzymanie i rozwój infrastruktury, koncentrując się na działalności komercyjnej.
Jeszcze w 2000 r. planowano przekształcić kilkuletnie koncesje w umowy 20-letnie. Pozwoliłoby to zapewnić większą stabilność brytyjskiemu systemowi transportu kolejowego. Jednak zła
atmosfera wokół efektów prywatyzacji kolei sprawiła, że rząd zdecydował o pozostaniu przy koncepcji umów franczyzowych o stosunkowo krótkim (kilkuletnim) okresie obowiązywania.
Upłynięcie terminu pierwszych koncesji, wydanych w latach
dziewięćdziesiątych, spowodowało, że ogłoszone zostały nowe
przetargi. W wielu przypadkach doszło do zmiany operatora. Na
przykład sieć południowo-centralna (South Central Network), która dotychczas była obsługiwana przez francuski Connex, została
przejęta przez spółkę Go-Via (główny udziałowiec – Keolis), która
już obsługuje sieci Thameslink oraz Thames Trains. Z kolei umo-
Nowa jednostka elektryczna Gatwick Express (28.04.2001 r.)
wa franczyzowa z GNER na obsługę Linii Wschodniego Wybrzeża
(East Coast Main Line), pomimo konkurencyjnej oferty Virgin, została przedłużona o kolejne dwa lata.
Wnioski
W krajach Unii Europejskiej występuje bardzo duże zróżnicowanie
zasad, na jakich regionalne koleje pasażerskie świadczą usługi
przewozowe. W niektórych krajach oprócz tradycyjnego narodowego przewoźnika działa jedno lub więcej przedsiębiorstw kolei
regionalnych, a zawieranie umów następuje po uprzednim przetargu. Niektóre kraje planują zlecanie usług i zawieranie umów
w formie przetargu. Dotyczy to zwłaszcza tych krajów, gdzie tradycyjnie istnieje więcej jak jeden przewoźnik. Jest jednak spora
grupa krajów, które nie zamierzają otwierać swoich rynków.
Ważne jest analizowanie doświadczeń z organizacją przetargów na obsługę linii regionalnych. Zgodnie z polityką Unii Europejskiej właśnie ta forma udzielania zamówienia jest preferowana.
Najważniejszymi obszarami dotychczas zdobytego doświadczenia
wydają się:
l określanie odpowiedniej wielkości sieci, znaczenie głównych,
historycznych szlaków komunikacyjnych, uwzględnianie punktu widzenia pasażera;
l konieczność ciągłego zarządzania politycznego;
l szeroko pojęta niezależność przewoźników;
l praca przy sprecyzowanym systemie premii i sankcji;
l procedury przetargowe wymagają odpowiednich kompetencji
i wiedzy władz regionalnych;
l nie ma trwałych rozwiązań, ciągle pojawiają się nowe tendencje;
l władze muszą nieustannie budować i rozwijać kompetencje,
gdyż przetargi na obsługę transportu regionalnego są zagadnieniem skomplikowanym i mają daleko idące konsekwencje
(Holandia, Wielka Brytania, Niemcy);
l należy dążyć do większej przejrzystości kontraktów, dotyczy to
także uzgodnionych modeli finansowych i eksploatacyjnych
(Wielka Brytania).
W artykule świadomie nie odnoszono się do sytuacji przewozów regionalnych w Polsce, w tym do koncepcji ich regionalizacji
określonej w programie rządowym przyjętym w grudniu 2003 r.
Natomiast jest oczywiste, że w prowadzonych aktualnie dyskusjach nie można nie uwzględniać pozytywnych i negatywnych
doświadczeń zebranych w różnych krajach Europy.
q
1-2/2004
23
analizy
Literatura
[1] Czapliński W.: Podstawowe informacje o Unii Europejskiej i jej prawie.
Warszawa, grudzień 2002.
[2] Esser K., Geitz W.D.: O regionalizacji pasażerskich przewozów kolejowych w Niemczech. Rynek Kolejowy 6/2002.
[3] Gustafsson G.W., Knibbe A.: Infrastructure Charges in Europe: A Missed Chance to Increase Competitiveness? European Railway Review
2/2000.
[4] Jahrbuch Europäische Eisenbahnen 2002. LOK Report. Berlin 2001.
[5] Kotowska-Jelonek M., Dyr T., Mężyk A.: Doświadczenia wybranych
krajów europejskich w zakresie organizacji i finansowania przewozów
regionalnych. Konferencja „Finansowanie kolejowych regionalnych
przewozów pasażerskich w Polsce”. SITK. Warszawa 2003.
[6] Massel A.: O zasadach dostępu do infrastruktury kolejowej. Technika
Transportu Szynowego 3-4/2002.
[7] Projekt rozwoju kolei na Dolnym Śląsku. Raport B. Struktura projektu.
TransTec 2003.
[8] Raczyński J.: Dokąd zmierzają koleje Unii Europejskiej. Rynek Kolejowy 12/2003.
[9] Raczyński J.: Polityka transportowa Unii Europejskiej – aktualny stan
regulacji prawnych. Technika Transportu Szynowego 11-12/2002.
[10] Rozporządzenie Rady EWG nr 1191/69 z 26 czerwca 1969 r. w sprawie działań państw członkowskich w zakresie obowiązków służby publicznej w transporcie kolejowym, drogowym i wodnym śródlądowym.
[11] Rozporządzenie Rady nr 1893/91 z 20 czerwca 1991 r. wprowadzające zmiany do rozporządzenia nr 1191/69 w sprawie działań podejmowanych przez państwa członkowskie dotyczących wypełniania obowiązków nieodłącznie związanych z pojęciem służby publicznej
w przewozach kolejami, drogami i śródlądowymi drogami wodnymi.
[12] Znowelizowana propozycja rozporządzenia Parlamentu Europejskiego
i Rady Europy w sprawie zlecania usług transportowych i zawierania
umów na prowadzenie publicznych przewozów pasażerskich transportem kolejowym, drogowym i wodnym śródlądowym w Państwach
Członkowskich Unii Europejskiej. COM (2002) 107.
Autor
dr inż. Andrzej Massel
Centrum Naukowo-Techniczne Kolejnictwa
Konferencja Naukowo-Techniczna
Unia Europejska szansą dla PKP
Tematyka:
10–12 marca 2004 r.
n Polityka transportowa Unii Europejskiej a strategia rozwoju polskiego transportu kolejowego
n Standaryzacja techniczna systemów kolejowych w UE
n Kierunki rozwoju przewozów intermodalnych w aspekcie VI Ramowego Programu UE
(systemy interfejsów między różnymi przewoźnikami)
n Kryteria i procedury pozyskiwania funduszy unijnych
n Kompleksowość obsługi Klienta; kierunki rozwoju centrów logistycznych w Polsce,
systemy informatyczne zarządzania i organizacji pracy
n Liberalizacja rynku kolejowego w UE:
l koncepcja „clearing house” w przewozach pasażerów i towarów
l systemy wymiany informacji i rozliczeń między uczestnikami procesu przewozowego
(integratorzy usług, przewoźnicy, zarządzający infrastrukturą)
n Systemy klasy ERP jako wymóg gotowości spółek Grupy PKP do funkcjonowania na rynku kolejowym UE
n Konkretne rozwiązania w zakresie wymiany informacji systemów narodowych z kolejami państw UE
i systemami kolei UZ, BC i RŻD
Miejsce konferencji: SKALNY HOTEL ORBIS, 58-540 KARPACZ, ul. Obrońców 5
Informacje: PKP INFORMATYKA Sp. z o.o., Ośrodek Informatyki we Wrocławiu
50-525 Wrocław, ul. Joannitów 13
tel. (71) 369 59 02, fax 369 53 13, tel. kolejowy (985) 59 02, fax (985) 53 13
e-mail: [email protected], [email protected], www.pkp.wroc.pl
24
1-2/2004