Praktyczne zagadnienia związane z przeprowadzeniem

Transkrypt

Praktyczne zagadnienia związane z przeprowadzeniem geodezyjnego podziału
nieruchomości.
- wybór problemów
1. Uwagi wstępne
Zasady oraz tryb dokonywania podziałów nieruchomości zostały określone
w przepisach art. 92 – 100 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami
(Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.), zwanej dalej „ugn” oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów
z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz.
U. Nr 268, poz. 2663), zwanym dalej „rozporządzeniem”.
Celem niniejszego skryptu jest naświetlenie węzłowych zagadnień, istotnych z punktu
widzenia organów administracyjnych, które prowadzą postępowania w przedmiocie
geodezyjnego podziału nieruchomości. Niemniej jednak, rozmiar niniejszego opracowania
zmusza do skoncentrowania się na instytucjach tego postępowania w sposób wybiórczy.
Dlatego też szerzej zostały omówione tylko te czynności postępowania których stosowanie, w
ocenie autora, sprawiają trudności organom administracyjnym.
Na samym wstępie rozważań podkreślić należy, iż pojęcie podziału nieruchomości
można rozumieć dwojako. Po pierwsze, może to być podział prawny, czyli przeniesienie przez
dotychczasowego właściciela prawa własności części nieruchomości na inną osobę. Przyczyną
podziału prawnego nieruchomości może być również dziedziczenie nieruchomości przez kilku
spadkobierców, którzy stają się jej współwłaścicielami. O podziale prawnym nieruchomości
mowa jest również w art. 96 ust. 3 ugn. Stwierdzono tam mianowicie, że podział nieruchomości
polegający na wydzieleniu wchodzących w jej skład działek gruntu, odrębnie oznaczonych w
katastrze nieruchomości, nie wymaga wydania decyzji zatwierdzającej podział. Podział prawny
nieruchomości nie jest zatem podporządkowany administracyjnej reglamentacji.
Należy natomiast podkreślić, że przedmiotem omawianych regulacji ustawy o
gospodarce nieruchomościami jest geodezyjny podział nieruchomości, zwany również
podziałem ewidencyjnym. Podział taki polega na wydzieleniu z dotychczas istniejącej i
oznaczonej jednej działki ewidencyjnej nowo utworzonych działek ewidencyjnych, po
dokonaniu pomiarów i nadaniu im nowego oznaczenia wraz z powierzchnią.
Można przy tym zauważyć, że oba rodzaje podziału nieruchomości zwykle są ze sobą
funkcjonalnie powiązane. Geodezyjny podział nieruchomości zwykle poprzedza podział
prawny, wtedy gdy właściciel dzieli nieruchomość na działki ewidencyjne w celu ich
1
późniejszej sprzedaży osobom trzecim (podział geodezyjny może mieć również na celu
przygotowanie nieruchomości do zniesienia współwłasności).
W tym miejscu wymaga również wyjaśnienia pojęcie „nieruchomości” jako
przedmiotu postępowania podziałowego. W tym kontekście można przyjąć, że przepisy ustawy
o gospodarce nieruchomościami posługują się pojęciem „nieruchomości” zdefiniowanym w
Kodeksie cywilnym. Zgodnie zaś z art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego, nieruchomościami są części
powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki
trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych
stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Z kolei według definicji z art. 4 pkt 1 ugn,
nieruchomość gruntowa to grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i
lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności.
Co istotne, Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 20 grudnia 2006 r. (IV CSK 229/06, LEX
nr 369187) uznał, że: ”Pojęcia nieruchomości na gruncie ustawy o gospodarce
nieruchomościami nie można utożsamiać z definicją tego pojęcia występującą w ustawie z dnia
6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.).
Na gruncie wieczystoksięgowym nieruchomość identyfikowana jest z księgą wieczystą i w
rezultacie o tym czy mamy do czynienia z jedną czy z wieloma nieruchomościami decyduje
liczba ksiąg wieczystych dla niej urządzonych (art. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece).
Odmienne ujęcie nieruchomości funkcjonuje natomiast na gruncie ustawy o gospodarce
nieruchomościami. (…) Jeżeli związek funkcjonalny nie występuje pomiędzy działkami, to
nawet, gdy stanowią przedmiot użytkowania wieczystego tej samej osoby i są objęte jedną
księgą wieczystą stanowią odrębne nieruchomości.”
2. Zakres stosowania przepisów o podziałach nieruchomości
Przedmiotowy zakres stosowania przepisów o geodezyjnym podziale nieruchomości
zasadniczo wyznacza art. 92 ust. 1 ugn. Przepis ten stanowi, że przepisów niniejszego rozdziału
nie stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach
miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego do nieruchomości
wykorzystywanych na cele rolne i leśne, chyba że dokonanie podziału spowodowałoby
konieczność wydzielenia nowych dróg niebędących niezbędnymi drogami dojazdowymi do
nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych albo spowodowałoby wydzielenie
działek gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha. Przy tym, w art. 92 ust. 2 ugn znalazło
się zastrzeżenie, że za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się
nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz
2
zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne,
nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
Analiza przytoczonej regulacji prowadzi zatem do konkluzji, że administracyjna
procedura podziałowa – co do zasady - nie obejmuje swoim zakresem nieruchomości
rolnych lub leśnych. Tym samym, podziału nieruchomości o takim przeznaczeniu dokonuje
się poprzez czynność materialno-techniczną, co z kolei oznacza, że niedopuszczalne jest
wydawanie decyzji podziałowej.
Wyjątkiem od powyższej reguły jest, przewidziany przez prawodawcę, wymóg
stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami do podziałów nieruchomości
rolnych lub leśnych, powodujących wydzielenie działek gruntu o powierzchni mniejszej niż
0,3000 ha. Jednakże wymaga podkreślenia, że zgodnie z art. 93 ust. 2a ugn, podział taki jest
możliwy tylko pod warunkiem że nowo projektowane działki zostaną przeznaczone na
powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana zostanie regulacja granic między
sąsiadującymi nieruchomościami.
Przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą modyfikować
ustawowych warunków dopuszczalności podziału gruntu rolnego. Wojewódzki Sąd
Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 12 maja 2009 r. (II SA/Ol 159/09, LEX nr
515025) stwierdził co następuje : „Skoro zapis planu miejscowego przewiduje możliwość
podziału nieruchomości przeznaczonej na cele rolne na działki o powierzchni nie mniejszej niż
2500 m2, to taki zapis pozostaje w oczywistej sprzeczności z art. 93 ust. 2a u.g.n. Zapis ten
byłby dopuszczalny tylko w takim wypadku, gdyby w planie miejscowym przewidziano, iż
taką powierzchnię będą posiadały działki wydzielone w celu powiększenia sąsiedniej
nieruchomości, bądź w celu regulacji granic miedzy sąsiednimi nieruchomościami.”
Na dopuszczalność podziału nieruchomości rolnych nie miała wpływu nowelizacja
ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121,
poz. 1266 ze zm.). Z dniem 1 stycznia 2009 r. ustawą z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie
ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 237, poz. 1657), ustawodawca
wyłączył stosowanie jej przepisów do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne położonych
w granicach administracyjnych miast. Wspomniana zmiana dotyczyła bowiem zniesienia
stosowania przepisów konkretnego aktu prawnego – ustawy o ochronie gruntów rolnych i
leśnych.
Oznacza to zatem, że ustawodawca - z wyjątkiem wypadków opisanych w art. 93
ust. 2a ugn - wprowadził generalny zakaz podziału gruntów rolnych i leśnych na działki
mniejsze niż 0,3000 ha.
Co również istotne, cel podziału gruntu rolnego lub leśnego, o którym art. 93 ust. 2a
ugn musi jednoznacznie wynikać z treści wniosku inicjującego postępowanie (§ 2 ust. 3
rozporządzenia). Ponadto, w decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, określa się termin
3
na przeniesienie praw do wydzielonych działek gruntu, który nie może być dłuższy niż 6
miesięcy od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna.
Przepisu nie stosuje się jednak w przypadku podziałów nieruchomości, o których mowa w art.
95 ugn.
Określenie w decyzji podziałowej ww. 6 – miesięcznego terminu rodzi określone
konsekwencje prawne. Zgodnie z art. 162 § 2 Kpa, organ administracji publicznej, który wydał
decyzję w pierwszej instancji, uchyli decyzję, jeżeli została ona wydana z zastrzeżeniem
dopełnienia określonych czynności, a strona nie dopełniła tych czynności w wyznaczonym
terminie.
W sytuacji kiedy wniosek o podział nieruchomości dotyczy gruntu rolnego lub leśnego,
a nie jest dokonywany w celu, o którym mowa w art. art. 93 ust. 2a ugn, to organ
administracyjny winny zastosować art. 61a § 1 Kpa, zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym
mowa w art. 61 (żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą
stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ
administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na
postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie (§ 1).
Wymaga bowiem podkreślenia, że w takim wypadku żądanie strony nie dotyczy sprawy
podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji we władczej formie decyzji
administracyjnej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25
stycznia 1990 r., II SA 1240/89, ONSA 1990/1/16).
3. Wszczęcie postępowania podziałowego
Zgodnie z art. 97 ust. 1 ugn, podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt
osoby, która ma w tym interes prawny. Nie powinno zaś budzić wątpliwości, że osobą taką
będzie podmiot posiadający tytuł prawny do nieruchomości o charakterze rzeczowym, czyli
właściciel lub użytkownik wieczysty. Niedopuszczalne będzie zatem dokonanie podziału na
wniosek podmiotu, który nie posiada żadnego tytułu prawnego do nieruchomości lub posiada
jedynie tytuł o charakterze obligacyjnym (np. dzierżawca).
Wyjątkiem od zasady, że podziału można dokonać na wniosek osoby, która ma w tym
interes prawny, jest możliwość przeprowadzenia podziału z urzędu. Taką sytuację przewiduje
art. 97 ust. 3 ugn.
W sytuacji, kiedy wniosek zostanie złożony przez podmiot nie posiadający interesu
prawnego w dokonaniu podziału nieruchomości, organ administracyjny zobligowany jest do
wydania decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 Kpa, ze względu na jego
bezprzedmiotowość. Wymaga zatem podkreślenia, że w takim wypadku niedopuszczalne
4
byłoby załatwienie sprawy decyzją odmowną, ponieważ jest to rozstrzygnięcie orzekające co
do istoty sprawy, a tym samym może być adresowane jedynie do osoby posiadającej interes
prawny w sprawie. Wadliwe byłoby również ograniczenie się przez organ do wystosowania
jedynie pisma informującego czy też innego zawiadomienia.
Odrębną kwestią jest zagadnienie legitymacji do złożenia wniosku o podział, kiedy
nieruchomość gruntowa jest przedmiotem współwłasności lub współużytkowania wieczystego.
W takiej jednak sytuacji art. 97 ust. 2 ugn jednoznacznie przesądza, że podziału można dokonać
na wniosek wszystkich współwłaścicieli albo współużytkowników wieczystych. W takim tez
przypadku stosuje się odpowiednio przepis art. 199 Kodeksu cywilnego. Nie dotyczy to jednak
podziału, o którym orzeka sąd.
Powyższy przepis kreuje zatem szczególną formę „legitymacji łącznej” stron
postępowania podziałowego. W wyroku z dnia 7 stycznia 2002 r. (I SA 1638/00, LEX nr
81991), Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że: „Wystąpienie z wnioskiem o podział
nieruchomości jest czynnością przekraczającą zwykły zarząd, a każda czynność przekraczająca
zwykły zarząd wymaga uprzedniej zgody współwłaścicieli czy też współużytkowników. W
wypadku braku takiej zgody, czynność jest nieważna. Jest to nieważność bezwzględna. Art. 63
Kodeksu
cywilnego
nie
ma
zastosowania,
ponieważ
zgoda
współwłaścicieli
(współużytkowników) nie jest zgodą osoby trzeciej. Zgoda pozostałych współwłaścicieli
(współużytkowników) może być zastąpiona tylko rozstrzygnięciem sądu wydanym w
postępowaniu nieprocesowym na żądanie tych osób, których udziały wynoszą co najmniej
połowę (art. 606-626 Kodeksu postępowania cywilnego).”
Powstaje zatem praktyczny problem w sytuacji, kiedy wniosek o podział nieruchomości
nie zostanie wystosowany przez wszystkich współwłaścicieli albo współużytkowników
wieczystych. W takim przypadku, organ administracyjny, realizując zasadę ogólną
informowania stron z art. 9 Kpa, powinien pouczyć wnioskodawców o treści art. 97 ust. 2 ugn
oraz wezwać do przedłożenie stosownego oświadczenia pozostałych współwłaścicieli albo
współużytkowników wieczystych. Istotne jest jednak zastrzeżenie, że nieuzyskanie takiej
zgody nie jest brakiem formalnego wniosku. Wykluczone będzie zatem zastosowanie – w
przypadku braku zgody wszystkich współwłaścicieli albo współużytkowników wieczystych formy pozostawienia podania bez rozpoznania z art. 64 § 2 Kpa. Brak takiej zgody będzie
natomiast skutkował umorzeniem postępowania. Taka sama sytuacja zaistnieje również wtedy
gdy już po złożeniu wniosku, nawet po wydaniu ostatecznego postanowienia pozytywnie
opiniującego
podział
nieruchomości,
którykolwiek
z
współwłaścicieli
albo
współużytkowników wieczystych cofnie zgodę na przeprowadzenie podziału. Wtedy również
organ administracyjny będzie obligowany do umorzenia postępowania w sprawie podziału
nieruchomości.
5
Dalej zwrócić należy uwagę, że wniosek inicjujący postępowanie podziałowe musi
respektować ogólne wymogi pisma procesowego, czyli zgodnie z art. 63 § 2 Kpa, powinien
wskazywać co najmniej osobę, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym
wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Przy tym, w myśl art. 63 § 3 Kpa, podanie
wniesione pisemnie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego, a
protokół ponadto przez pracownika, który go sporządził. Gdy podanie wnosi osoba, która nie
może lub nie umie złożyć podpisu, podanie lub protokół podpisuje za nią inna osoba przez nią
upoważniona, czyniąc o tym wzmiankę obok podpisu.
Szczegółowe wymogi formalne wniosku o podział nieruchomości przewiduje art. 97
ust. 1a ugn. Przede wszystkim przewiduje on, że obligatoryjnym elementem wniosku jest
wstępny projekt podziału. Wymogi co do formy i treści tego dokumentu opisuje natomiast § 3
ust.1 rozporządzenia.
Brak któregokolwiek elementu wniosku, w tym także składników załączonego do niego
wstępnego projektu podziału, obliguje organ administracyjny do wezwania wnoszącego o ich
uzupełnienie w trybie art. 64 § 2 Kpa, pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania.
Tym samym, należy pamiętać, że braki dotyczące treści i formy wstępnego projektu podziału
– będące w istocie brakami formalnymi wniosku - nie mogą uzasadniać np. negatywnego
zaopiniowania wstępnego projektu podziału.
W tym kontekście wymaga podkreślenia, że orzekanie w oparciu o niekompletny lub
wadliwie sporządzony wstępny projekt podziału, wiąże się z istotnym naruszenie przepisów
prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 28 września 2006 r.
(I SA/Wa 606/06, LEX nr 256595) stwierdził: „Brak kolorowych naniesień na kopii mapy
obejmującej wstępny projekt podziału nieruchomości ma istotne znaczenie dla sprawy.
Wadliwość ta niesie nie tylko negatywne skutki procesowe dla tego dokumentu jako dowodu w
sprawie, lecz również stawia pod znakiem zapytania dokonaną przez organ merytoryczną ocenę
zgodności podziału z ustaleniami planu miejscowego. Nieoznaczenie w kolorze granic i
powierzchni projektowanych działek uniemożliwia bowiem precyzyjne określenie linii
rozgraniczających nowo wydzielanych nieruchomości na mapie zasadniczej.” Z kolei
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 22 czerwca 2005 r. (II SA/Gd
1369/02, LEX nr 203453) uznał, że: „Jeżeli wniosek strony obarczony był wadą, która
uniemożliwiała mu nadanie biegu już przed organem pierwszej instancji i powinna być usunięta
w trybie art. 64 § 2 Kpa, to zaniechanie organu pierwszej instancji w tej mierze musiało
spowodować w trybie postępowania odwoławczego konieczność uchylenia wydanego w
sprawie postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.”
Dodatkowo należy zauważyć, że § 2 ust. 3 rozporządzenia stanowi, że w przypadku
dokonywania podziałów nieruchomości, o których mowa w art. 93 ust. 2a i art. 95 ugn, we
wniosku należy wskazać cel dokonania podziału nieruchomości. Oznacza to, że w innych
6
sytuacjach organ administracji publicznej nie ma prawa wzywać wnioskodawcy do określenia
celu podziału geodezyjnego.
4. Opiniowanie wstępnego projektu podziału nieruchomości
Zgodnie z art. 93 ust. 1 ugn, podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on
zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Z kolei, w myśl art. 94 ust. 1 ugn, w przypadku braku
planu miejscowego - jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem
sporządzenia tego planu - podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli nie jest sprzeczny z
przepisami odrębnymi, albo jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach
zabudowy i zagospodarowania terenu. Są to zatem zasadnicze przesłanki, które warunkują
możliwość przeprowadzania podziału nieruchomości.
Stosownie do art. 93 ust. 4 ustawy, zgodność proponowanego podziału nieruchomości
z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje
wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W przypadku podziału nieruchomości położonej na
obszarze, dla którego brak jest planu miejscowego, opinia dotyczy spełnienia warunków, o
których mowa w art. 94 ust. 1 ugn. Opinia ta przybiera procesową formę postanowienia, na
które przysługuje zażalenie (art. 93 ust. 5 ugn).
Należy przy tym podkreślić, że obowiązek wydania postanowienia dotyczy zarówno
podziału dokonywanego na wniosek osoby, która ma w tym interes prawny, jak i podziału
dokonywanego z urzędu (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2002 r., III RN 50/01,
OSNP 2002/20/476).
Opiniowanie wstępnego projektu podziału jest zatem pierwszą fazą postępowania
podziałowego, w trakcie której obowiązkiem organu administracji publicznej jest konfrontacja
zaproponowanego projektu podziału odpowiednio z: planem miejscowym, decyzją o
warunkach zabudowy lub w przypadku ich braku – przepisami szczególnymi. Zewnętrznym
wyrazem działań organu w tym zakresie jest opinia co do zgodności proponowanego podziału
nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego lub spełnienia warunków, o których mowa w
art. 94 ust. 1 ugn.
W tym miejscu należy zaznaczyć, że treść wyżej przytoczonych przepisów prawa w
sposób jednoznaczny determinuje przedmiot postanowienia, o którym mowa w art. 93 ust. 5
ugn, szczególnie jeżeli dotyczy on opiniowania zgodności proponowanego podziału
nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego. W takim bowiem wypadku opinia odnosi się
tylko i wyłącznie do zgodności podziału z ustaleniami planu pod względem przeznaczenia
terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Tym samym na
7
etapie opiniowania wstępnego projektu podziału, organ pierwszej instancji nie rozpatruje
innych kwestii związanych z dopuszczalnością przeprowadzenia podziału.
Brak jest podstaw prawnych, aby w omawianym postępowaniu organ administracyjny
analizował przepisy prawa budowlanego, w tym rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia
12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i
ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), jako normy prawne determinujące
dopuszczalność przeprowadzenia podziału geodezyjnego nieruchomości. Należy bowiem
zauważyć, że § 1 opisanego rozporządzenia – określając zakres przedmiotowy jego
obowiązywania - stanowi, że ustala ono warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać
budynki i związane z nimi urządzenia, ich usytuowanie na działce budowlanej oraz
zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę, zapewniające spełnienie wymagań
art. 5 i 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz.1118
ze zm.). Z kolei § 2 ust. 1 tego rozporządzenia przesądza, że jego przepisy stosuje się przy
projektowaniu i budowie, w tym także odbudowie, rozbudowie, nadbudowie, przebudowie oraz
przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych
spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń
budowlanych, z zastrzeżeniem § 207 ust. 2. Z treści cytowanych przepisów jasno zatem wynika,
że przedmiot regulacji omawianego rozporządzenia nie pokrywa się z przedmiotem
postępowania dotyczącego zaopiniowania wstępnego projektu podziału. Tymczasem częste są
przypadki, kiedy organy administracyjne negatywnie opiniują wstępny projekt podziału
właśnie ze względu na niezgodność z przepisami prawa budowlanego.
Odrębną sprawą jest wyjaśnienie dyrektyw, którymi winien kierować się organ
administracyjny dokonując oceny dopuszczalności podziału przez pryzmat przepisów planu
miejscowego. Podstawowe znaczenie ma tutaj art. 93 ust. 2 ugn, który przesądza, że zgodność
z ustaleniami planu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania
wydzielonych działek gruntu.
W wyroku z dnia 27 czerwca 2006 r. (I SA/Wa 2355/05, LEX nr 235307), Wojewódzki
Sąd Administracyjny w Warszawie dokonując interpretacji wyżej cytowanego art. 93 ust. 2
ustawy wywiódł, że: „Przy zatwierdzeniu i opiniowaniu projektu podziału (art. 93 ust. 4) organ
zobowiązany jest przede wszystkim uwzględnić przeznaczenie terenu określone w miejscowym
planie zagospodarowania przestrzennego i z tego punktu widzenia ocenić, czy projekt podziału
nieruchomości realizuje to przeznaczenie, a także, czy służy temu przeznaczeniu”. Co wymaga
podkreślenia w tym samym orzeczeniu Sąd uznał, że: „Ocena ta powinna dotyczyć całości
nieruchomości, to jest każdej z działek, która miałaby powstać na skutek podziału”.
Konsekwentnie można zatem stwierdzić, że nie jest dopuszczalne wydanie
postanowienia, które pozytywnie opiniowałoby wstępny projekt podziału tylko co do
niektórych planowanych do wydzielenia działek gruntu. Na tą istotną okoliczność zwrócił
8
uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 23 listopada 2005 r.
(I SA/Wa 1918/04, LEX nr 213637) stwierdzając że: „Opinia o podziale może być w całości
albo pozytywna albo negatywna, gdyż w przeciwnym razie konkretny projekt podziału nie
nadawałby się do zatwierdzenia.”
W przypadku dokonywania podziału nieruchomości na wniosek, organ administracji
publicznej powinien przyjąć swoiste „domniemanie” jego dopuszczalności, które wynika
z założenia, że właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu przysługuje prawo
dysponowania nieruchomością zgodnie z jego wolą, o ile nie wykluczają tego normy
ustawowe. Prawo do dokonania podziału jest bowiem emanacją prawa własności. Owo
domniemanie może zostać zatem wzruszone jedynie w sytuacji stwierdzenia wyraźnej i
niebudzącej wątpliwości sprzeczności projektu podziału z treścią przepisów planu
miejscowego. Innymi słowy organ administracyjny winien zatem badać, nie tyle istnienie
zgodności projektu podziału z planem miejscowym, co brak takiej sprzeczności.
Organ administracyjny dokonując analizy przepisów planu miejscowego, powinien
bowiem ustalić, czy nie zawierają one takich norm, które w sposób bezwzględny i nie budzący
wątpliwości wyłączają dopuszczalność zaproponowanego podziału. Przy tym, taka wykładnia
powinna mieć niezwykle restryktywny charakter. Niedopuszczalne jest zatem, dokonywanie w
tym zakresie jakichkolwiek wykładni rozszerzającej, czy też stosownie analogii prowadzących
do wyinterpretowania z treści planu norm, które zakazywałby dokonania podziału. Z kolei,
wszelkie niejasności lub wieloznaczności zapisów planu, których nie można usunąć w drodze
dokonywanej
wykładni,
organ
administracyjny
powinien
rozstrzygać
na
korzyść
wnioskodawcy. W tym kontekście zwrócić należy uwagę na stanowisko Naczelnego Sądu
Administracyjnego wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 stycznia 1991 r. (IV SA
1024/90, ONSA 1991/1/15). Stwierdzono tam, że: „Jest (…) oczywiste, że ustalenia planów
zagospodarowania przestrzennego, jeżeli - jak w danym wypadku - zawierają ograniczenia w
zakresie określonego w art. 140 Kodeksu cywilnego władztwa nad gruntem, nie mogą być
interpretowane przez organy orzekające rozszerzająco. Prowadziłoby to w istocie, z rażącym
naruszeniem zasady praworządności, nie do stosowania, lecz do stanowienia prawa przez
organy administracji państwowej.”
Podobne uwagi można zasadniczo odnieść do opiniowania podziału przez pryzmat
spełnienia warunków, o których mowa w art. 94 ust. 1 ugn.
Ponadto można przytoczyć wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w
Warszawie z dnia 23 kwietnia 2007 r. (I SA/Wa 1776/06, LEX nr 329651), w którym
jednoznacznie stwierdzono, że: „Określenie w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego
linii rozgraniczających teren inwestycji ma istotne znaczenie i jest wiążące dla wszystkich
organów i podmiotów realizujących ten cel. Jest zatem również wiążące dla przyszłego podziału
nieruchomości, który winien być zgodny z tak określonymi liniami rozgraniczającymi”.
9
Następnie należy podkreślić, że postępowanie w przedmiocie opiniowania wstępnego
projektu podziału nie posiada atrybutu samodzielności, lecz jest jedynie wstępną fazą
postępowania podziałowego. Pomimo tego w jego trakcie powinny znaleźć zastosowanie
wszystkie
reguły
procesowe
obowiązujące
w
przepisach
kodeksu
postępowania
administracyjnego.
Dotyczy to zwłaszcza zasady zapewnienia czynnego udziału stron postępowania .
Zgodnie z dyrektywą wyrażoną w art. 10 § 1 Kpa, organy administracji publicznej obowiązane
są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem
decyzji (tutaj postanowienia) umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i
materiałów oraz zgłoszonych żądań. Odstępstwo od tej zasady jest możliwe tylko w
wyjątkowych przypadkach określonych w § 2 powołanego przepisu.
Istotną gwarancję realizacji tej zasady wprowadza art. 81 Kpa, stanowiąc że,
okoliczność faktyczna może zostać uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość
wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o
których mowa w art. 10 § 2 Kpa (tzw. prawo do ”ostatniego słowa”). Właśnie w tym celu organ
administracji publicznej jest zobowiązany, przed wydaniem postanowienia, do umożliwienia
stronie lub stronom wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz
zgłoszonych żądań. Przeprowadzenie dowodu dopiero wtedy czyni wiarygodną okoliczność
faktyczną, gdy strona miała zapewnioną możliwość wypowiedzenia się co do jej treści.
W praktyce uprawnienie strony do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych
dowodów powinno być realizowane w sytuacji, kiedy organ uzna, że zachodziłaby konieczność
odmowy zaopiniowania zaproponowanego wstępnego projektu podziału. Jest to szczególnie
uzasadnione w wypadku, kiedy stwierdzona niezgodność ma charakter omyłki albo dotyczy
tylko części projektowanych działek. Organ może wtedy poinformować wnioskodawcę o
możliwości zmiany wstępnego projektu podziału, tak aby było możliwe wydanie pozytywnego
rozstrzygnięcia. Jest to o tyle istotne, że nie jest dopuszczalne wydanie postanowienia, które
pozytywnie opiniowałoby tylko część wstępnego projektu podziału.
Poza tym, zapewnienie stronie możliwości skorzystania z omawianych uprawnień
procesowych, ma szczególne znaczenie w przypadku podziałów dokonywanych z urzędu. W
takiej bowiem sytuacji, organ administracji publicznej ze szczególną starannością powinien
zapewnić właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości podlegającej
podziałowi, realizację zasady czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Należy
podkreślić, że w tym przypadku postępowanie administracyjne zmierza wprost do ingerencji w
przysługujące stronie prawo własności przedmiotowej nieruchomości. Dlatego trzeba
zdecydowanie negatywnie ocenić częstą sytuację, kiedy właściciele lub użytkownicy wieczyści
nieruchomości dowiadują się o wszczęciu podziału z urzędu dopiero w momencie doręczenia
im postanowienia opiniującego wstępny projekt podziału.
10
Omawiając kwestie proceduralne związane z wydaniem postanowienia opiniującego
podział, nie można pominąć zagadnienia materiału dowodowego, którym powinien
dysponować organ administracyjny. Wiąże się to bowiem z respektowaniem statuowanej w art.
7 Kpa, zasady prawdy obiektywnej. Jest to szczególnie istotne w przypadku opiniowania
wstępnego projektu podziału przez pryzmat zapisów planu miejscowego.
Zostało powyżej podkreślone, że w tym zakresie organ administracyjny jest
zobligowany dokonać konfrontacji zaproponowanego projektu podziału z częścią tekstową i
graficzną planu miejscowego. Zwrócił na to uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w
Gdańsku z wyroku z dnia 4 lipca 2007 r. (II SA/Gd 353/07, LEX nr 299429) wyjaśniając, że:
„Organ właściwy do wydania opinii w sprawie podziału oraz do wydania decyzji
zatwierdzającej podział nieruchomości ma obowiązek ustalenia okoliczności faktycznych
stanowiących przesłanki podziału. Istota rozstrzygnięcia organu sprowadza się w tej sytuacji
do skonkretyzowania ustaleń planu w odniesieniu do zamierzonego podziału i sposobu
zagospodarowania działek uzyskanych w rezultacie podziału i oceny, czy ustalenia te są zgodne
z projektowanym podziałem. Intencją takiego rozwiązania jest, aby podział nieruchomości nie
niweczył celów planowania przestrzennego i sposobów wykorzystania gruntów określonych w
planie miejscowym”. Podzielić zatem należy zapatrywanie Sądu, że ocena ta „winna być
dokonana przez porównanie dokumentów sporządzonych w tej samej skali.”
Innymi słowy, dopiero dysponując takim dokumentem (wypisem z planu miejscowego
we właściwej skali) organ administracyjny może dokonać – z pełnym poszanowaniem zasady
prawdy obiektywnej – jednoznacznej oceny zgodności wstępnego projektu podziału
nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego. Co więcej, brak w aktach sprawy wyrysu z
planu miejscowego w odpowiedniej skali, uniemożliwia organowi odwoławczemu
merytoryczną weryfikację postanowienia w toku kontroli instancyjnej.
Postanowienie zatwierdzające wstępny projekt podziału powinno spełniać wymagania
formalne przewidziane w art. 124 § 1 Kpa, tj. powinno zawierać: oznaczenie organu
administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób
biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie o
możliwości złożenia zażalenia oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska
służbowego osoby upoważnionej do jego wydania. Należy również pamiętać, że zgodnie z art.
124 § 2 Kpa, postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Można
odstąpić od jego sporządzenia jedynie w sytuacji, kiedy postanowienie jest w pełni zgodne z
żądaniem wnioskodawcy.
Wymaga przy tym zaznaczenia, że prawidłowe uzasadnienie odgrywa szczególną rolę
w przypadku postanowienia odmownego oraz w sytuacji postanowienia opiniującego
wydanego w postępowaniu wszczętym z urzędu. Wymóg ten koresponduje bowiem ze
statuowaną w art. 11 Kpa zasadą ogólną przekonywania, według której, organy administracji
11
publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy
załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez
strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. W wyroku z dnia 20 listopada 2001
r. (IISA/Lu 629/00, OSP 2002/10/136) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że
„staranność
przekazywania
adresatowi
uzasadnienia
własnych
argumentów
wykorzystywanych przy formułowaniu treści decyzji jest istotnym elementem funkcji
perswazyjnej uzasadnienia. Jest także wymogiem sformułowanym w art. 107 § 3 Kpa, w którym
jako element uzasadnienia prawnego decyzji zawarty został wymóg wyjaśnienia podstawy
prawnej. Nie można przez takie sformułowanie, zwłaszcza przy przyjęciu właściwego znaczenia
słowa wyjaśnienie, rozumieć jedynie wskazania przepisu prawnego. Niezbędnym jest czytelne
(także dla strony postępowania jako bezpośredniego adresata decyzji) ujawnienie argumentów
interpretacyjnych.”
Można zauważyć, ze przepisy prawa nie przewidują, aby obligatoryjnym załącznikiem
postanowienia podziałowego była mapa ze wstępnym projektem podziału. Niemniej jednak –
mając na względzie wzmiankowaną zasadę przekonywania – mapa taka powinna zostać
załączona do postanowienia pozytywnie opiniującego podział nieruchomości przeprowadzany
z urzędu.
5. Przesłanka dostępu projektowanych działek do drogi publicznej
Drugim koniecznym warunkiem zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości jest
zapewnienie planowanym działkom dostępu do drogi publicznej. Zgodnie bowiem z treścią art.
93 ust. 3 ugn, podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia
działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się
również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich
służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych
służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z
nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w
przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do
działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Przepisu nie stosuje się w odniesieniu do
projektowanych do wydzielenia działek gruntu stanowiących części nieruchomości, o których
mowa w art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy.
W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że wyjaśnienie treści normatywnej omawianej
regulacji musi zostać dokonane w powiązaniu z przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o
drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.). Zgodnie zaś z art. 2 ust. 1
ustawy o drogach publicznych, drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą
12
się na następujące kategorie: 1) drogi krajowe; 2) drogi wojewódzkie; 3) drogi powiatowe; 4)
drogi gminne.
Można zatem stwierdzić, że statuowany w art. 93 ust. 3 ugn warunek podziału nie
warunkuje możliwości jego dokonania od zapewnienia dostępu projektowanych działek do
jakiejkolwiek drogi. Planowane do wydzielenia działki muszą mieć zapewnioną możliwość
skomunikowania z drogą publiczną, czyli drogą kategorii gminnej, powiatowej, wojewódzkiej
lub krajowej. Art. 93 ust. 3 ustawy nie dopuszcza natomiast dokonywania podziału działek
gruntu z dostępem do istniejących dróg wewnętrznych, czyli dróg niezaliczonych do żadnej
kategorii dróg publicznych, w szczególności dróg w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowych
do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowych do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców,
placów przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętli autobusowych (art. 8
ust. 1 ustawy o drogach publicznych).
Mając na względzie powyższe, można stwierdzić, że dokonujący podziału organ
administracyjny – jeżeli nie zamierza narazić się na zarzut naruszenie zasady prawdy
obiektywnej – powinien dysponować dokumentem, z którego treści jednoznacznie
wynikałaby kategoria drogi, do której planowane działki będą miały zapewniony dostęp
(np. wypis z ewidencji gruntów).
W obecnym stanie prawnym nie jest wymagane, aby nowo wydzielane działki musiały
bezpośrednio przylegać do drogi publicznej. Dostęp ten może być również zapewniony przez
wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności
dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności
drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej
podziałem. Przy tym art. 99 ugn stanowi, że jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej
ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3 ugn, podziału
nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w
wyniku podziału zostaną one ustanowione. Za spełnienie warunku uważa się także
sprzedaż wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki
gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną.
Jest jednak kwestią dyskusyjną czy w art. 93 ust. 3 ugn chodzi o ustanowienie
służebności zapewniającej dostęp do drogi publicznej tylko na nieruchomości stanowiącej
przedmiot podziału, czy też ustanowienie służebności można zaproponować na sąsiedniej
nieruchomości, stanowiącej własność innego podmiotu.
W tej sprawie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku
z dnia 19 października 2005 r. (I OSK 61/05, LEX nr 217315) stwierdzając, że: „Analiza art.
93 ust. 3 oraz art. 99 ustawy, wskazuje, że chodzi tu o ustanowienie służebności drogowej
zapewniającej dostęp do drogi publicznej nie na cudzym gruncie, lecz na gruncie stanowiącym
13
własność wnioskodawcy podziału, przede wszystkim na gruncie wchodzącym w skład
nieruchomości podlegającej podziałowi.”
Odmienne jednak zapatrywanie wynika z treści wyroku Wojewódzkiego Sądu
Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2006 r. (I SA/Wa 486/07, LEX nr 344883),
który dopuścił możliwość zapewnienia dostępu projektowanych działek do drogi publicznej
poprzez ustanowienie służebności na nieruchomości nie będącej przedmiotem podziału i
należącej do innego podmiotu.
Wydaje się, że należy przychylić się do tego ostatniego poglądu. Art. 93 ust. 3 ugn nie
wprowadza bowiem żadnego zastrzeżenia co do konkretnej lokalizacji służebności,
zapewniającej dostęp nowo projektowanych działek gruntu do drogi publicznej. Należy
przy tym pamiętać, że prawodawca w ogóle nie wymaga, aby warunkiem przeprowadzenia
podziału było ustanowienie takich służebności. Zgodnie bowiem z art. 99 ustawy, służebności
muszą zostać ustanowione dopiero przy sprzedaży nowych działek. Nie ma zatem żadnego
praktycznego znaczenia, jaką nieruchomość będą obciążały. Istotne jest tylko to, że mają one
umożliwić skomunikowanie nowo wydzielonych działek z droga publiczną.
W kontekście powyższych ustaleń, pojawia się również istotne zagadnienie,
sprowadzające się do odpowiedzi na pytanie, na jakim etapie postępowania podziałowego
organ administracyjny rozstrzyga istnienie przesłanki dostępu planowanych działek do drogi
publicznej.
Rozważając tą kwestię przede wszystkim należy mieć na względzie, że obligatoryjnym
elementem wstępnego projektu podziału – a tym samym wniosku o podział nieruchomości –
jest przedstawienie w formie graficznej w kolorze czerwonym lub w formie opisowej,
propozycji sposobu zapewnienia dostępu projektowanych do wydzielenia działek gruntu do
drogi publicznej. Tym samym, na etapie opiniowania wstępnego projektu podziału
wnioskodawca musi jedynie skonkretyzować propozycję zapewnienia dostępu projektowanych
działek do drogi publicznej.
Niemniej jednak, omawiana przesłanka podziału nie podlega merytorycznej ocenie w
trakcie opiniowania wstępnego projektu podziału, ponieważ rozstrzygniecie to – o czym była
mowa wcześniej – ma zupełnie inny przedmiot (zgodność z ustaleniami planu miejscowego lub
decyzji lokalizacyjnej, bądź też brak sprzeczności z przepisami szczególnymi). Konsekwentnie
zatem organ administracyjny nie może odmówić zatwierdzenia wstępnego projektu podziału
ze względu na brak dostępu nowo wydzielanych działek do drogi publicznej. Takie bowiem
rozstrzygniecie byłoby bowiem sprzeczne z przyjętą przez prawodawcę systematyką
postępowania podziałowego oraz przedmiotem postanowienia opiniującego wstępny projekt
podziału.
Istnienie lub nieistnienie dostępu do drogi publicznej winno być zatem rozstrzygane
dopiero w decyzji podziałowej.
14
Taki pogląd został wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w
Białymstoku z dnia 24 stycznia 2008 r. (II SA/Bk 716/07, LEX nr 351307). Sąd uznał bowiem,
że: „Skoro ustanowienie służebności drogi koniecznej ustawodawca łączy z decyzją o
zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości, to nie można wymagać, aby na wcześniejszym
etapie postępowania, czyli w chwili wydawania postanowienia opiniującego wstępny projekt
podziału, służebność drogi koniecznej była rzeczywiście ustanowiona. Dla legalności
postanowienia wyrażającego opinię, na podstawie art. 93 ust. 5 ustawy o gospodarce
nieruchomościami, spełnienie wymogu określonego w art. 93 ust. 3 polegać może na opisanej
propozycji sposobu zapewnienia dostępu do drogi publicznej, poprzez ustanowienie w
przyszłości służebności drogi koniecznej.”
Należy przychylić się do zapatrywania, że decyzja podziałowa nie może w sposób
bezwzględny narzucać formy zapewnienia dostępu nowopowstałych działek do drogi
publicznej. Jak wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z
dnia 12 lipca 2012 r. (II SA/Lu 466/12, LEX nr 1228996) : „W samej decyzji o zatwierdzeniu
podziału nieruchomości umieszcza się jedynie zastrzeżenie konieczności zapewnienia dostępu
do drogi publicznej wydzielonym działkom gruntu, bez wskazywania na konkretne rozwiązania
projektowe w tym względzie. Ustawowe zastrzeżenie niedopuszczalności dokonania podziału
nieruchomości, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi
publicznej, należy więc odnieść do chwili, w której działki te będą zbywane. Mogą być zatem
wydzielone w ramach podziału nieruchomości, bez zapewnienia im prawnie odrębnego dostępu
do drogi publicznej na etapie zatwierdzenia podziału, ale ich zbycie na odrębną własność jest
możliwe tylko przy jednoczesnym zapewnieniu przez zbywcę prawnego dostępu do drogi
publicznej.”
Pominięcie w decyzji podziałowej klauzuli z 99 ugn może rodzić negatywne skutki w
związku z późniejszym podziałem prawnym nieruchomości. W uchwale Sądu Najwyższego z
dnia 4 czerwca 2009 r. (III CZP 34/09 OSNC 2010/2/20, Biul.SN 2009/6/7-8, Wspólnota
2009/25/43) stwierdzono, co następuje : „Jeżeli decyzja o podziale nieruchomości zawiera
warunek, że przy zbywaniu wydzielonych działek zostaną ustanowione służebności drogowe
zapewniające dostęp do drogi publicznej lub nastąpi sprzedaż udziałów w prawie do działki
stanowiącej drogę wewnętrzną, umowa przeniesienia własności wydzielonej działki zawarta
bez spełnienia tego warunku jest nieważna (art. 58 § 1 k.c. w związku z art. 99 i art. 93 ust. 3
ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jedn. tekst: Dz.U. z 2004 r.
Nr 261, poz. 2603 ze zm.).”
6. Zawieszenie postępowania podziałowego
15
Analiza przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami prowadzi do jednoznacznej
konkluzji, iż prawodawca preferuje taki stan, w którym podziału nieruchomości dokonuje się
na podstawie art. 93 ust. 1 ugn, czyli w oparciu o ustalenia miejscowego planu
zagospodarowania przestrzennego.
Zgodnie bowiem z art. 94 ust. 2 ugn, jeżeli - w przypadku braku planu miejscowego wniosek o podział został złożony: 1) po upływie 6 miesięcy, licząc od dnia podjęcia przez
gminę uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, lub 2) po wyłożeniu
projektu planu miejscowego do publicznego wglądu - postępowanie w sprawie podziału
nieruchomości zawiesza się do czasu uchwalenia planu miejscowego, jednak nie dłużej niż na
okres 6 miesięcy, licząc od dnia złożenia wniosku o podział.
Obie wymienione przesłanki zawieszenia postępowania podziałowego wiążą się z
domniemanym (pkt.1) lub rzeczywistym (pkt. 2) zaawansowaniem prac planistycznych. Tym
samym zawieszenie postępowania pozwala zapobiec sytuacji, w której nowopowstałe działki
nie mogłyby zostać zagospodarowane zgodnie z projektowanym planem.
Brzmienie przepisu art. 94 ust. 2 ugn, który wprost odsyła do przypadków, o których
mowa w art. 94 ust. 1 ustawy, pozwala uznać, że dotyczy on jedynie sytuacji w których brak
jest planu miejscowego. Tym samym nie ma podstaw do zawieszenia postępowania
podziałowego poprzez odpowiednie stosowanie ww. przepisu w sytuacji prowadzenia prac
mających na celu zmianę obowiązującego planu miejscowego albo uchwalenia planu dla terenu
gdzie obowiązuje już inny plan.
Wyjątkową przesłankę zawieszenia postępowania podziałowego zawiera art. 94 ust. 3
ugn. Mianowicie Jeżeli nie został uchwalony plan miejscowy dla obszarów objętych, na mocy
przepisów odrębnych, obowiązkiem sporządzenia takiego planu, postępowanie w sprawie
podziału nieruchomości zawiesza się do czasu uchwalenia tego planu.
Przepisy odrębne, o których mowa w art. 94 ust. 3 ugn to m.in.: art. 55 ust. 9 ustaw z
dnia 3 lipca 2002 r. – Prawo lotnicze (Dz.U.2006.100.696 -j.t.); art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 4
lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U.2005.228.1947 -j.t.); art. 38(b) ustawy z
dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony
uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych (Dz.U.2005.167.1399); art. 16 ust. 6 ustawy z
dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U.2003.162.1568 ze
zm.); art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 1999 r. o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów
zagłady (Dz.U.1999.41.412).
Ustalając, czy zachodzi podstawa do zawieszenia postępowania na podstawie art. 94
ust. 3 ugn właściwy organ administracyjny powinien – przede wszystkim - kierować się
ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.
Zgodnie bowiem z treścią art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i
zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.),
16
obowiązek sporządzenia planu miejscowego wynikający z przepisów odrębnych powinien
zostać określony właśnie w studium.
Z zestawienia tych przepisów wynika więc jasno, że dokonanie podziału
nieruchomości
–
w
przypadku
braku
obowiązującego
miejscowego
planu
zagospodarowania przestrzennego - wymaga uprzedniego jednoznacznego stwierdzenia
przez właściwy organ administracji publicznej, czy dla terenu, na którym jest ona
położona podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego oraz –
ewentualnie – czy wyłożono projektu planu miejscowego do publicznego wglądu. Ustalenie
to jest istotne z punktu widzenia dalszego toku postępowania podziałowego. Oznacza to iż w
przypadku istnienia wzmiankowanej uchwały oraz złożeniu wniosku o podział po upływie 6
miesięcy, licząc od dnia jej podjęcia, albo wyłożeniu projektu planu miejscowego do
publicznego wglądu (wtedy oczywiście nie ma znaczenia w jakim terminie złożono wniosek o
podział) organ administracyjny nie rozstrzyga o spełnieniu warunków z art. 94 ust. 1 ugn, lecz
jest prawnie zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego.
Rozstrzygnięcie w kwestii zawieszenia postępowania podziałowego w oparciu o art. 94
ust. 2 i 3 ugn nie ma charakteru uznaniowego. Ponadto właściwy organ jest zobligowany do
zawieszenia postępowania – z urzędu - bez względu na to czy jedna z przesłanek z art. 94 ust.
2 ugn wystąpi przed lub po wydaniu postanowienia w przedmiocie zaopiniowania wstępnego
projektu podziału. Dlatego w takiej sytuacji niedopuszczalne jest zarówno wydanie
postanowienia opiniującego wstępny projekt podziału jak też decyzji zatwierdzającej projekt
podziału (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12
czerwca 2008 r., II SA/Wr 111/08, niepubl. oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z
dnia 13 czerwca 2007 r., I OSK 723/06, LEX nr 335135).
Należy pamiętać, że omawiana instytucja zawieszenia postępowania podziałowego ma
również na celu uniknięcia niepożądanej sytuacji, kiedy miejscowy plan zagospodarowania
przestrzennego wszedłby w życie przed wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt podziału,
natomiast po wydaniu ostatecznego postanowienia opiniującego wstępny projekt podziału
(przez pryzmat decyzji o warunkach zabudowy albo przepisami szczególnymi). W takim
wypadku zachodziłaby bowiem konieczność ponownego zaopiniowania wstępnego projektu
podziału przez pryzmat nowego planu miejscowego.
Uznaniu organu pozostawiono natomiast określenie terminu zawieszenia postępowania.
W ustawie jest bowiem mowa, że postępowanie zawiesza się nie dłużej niż na okres 6 miesięcy,
licząc od dnia złożenia wniosku o podział. Tym samym organ może, ale nie musi zawiesić
postępowanie na maksymalny okres przewidziany w art. 94 ust. 2 ugn. Może zatem
zdecydować o zawieszeniu postępowania na okres krótszy. W tym zakresie organ powinien
racjonalnie kierować się zaawansowaniem prac planistycznych.
17
Dodać jednak należy, iż zawieszenie postępowania podziałowego w oparciu o art. 94
ust. 2 ugn nie ma charakteru bezterminowego. Jeżeli bowiem w okresie zawieszenia
postępowania w sprawie (tj. 6 miesięcy, licząc od dnia złożenia wniosku o podział) plan
miejscowy nie zostanie uchwalony to organ administracyjny pierwszej instancji będzie prawnie
zobligowany do jego podjęcia, a co za tym idzie do zbadania zgodności planowanego podziału
z kryteriami wynikającymi z art. 94 ust. 1 ugn.
Odmienna sytuacja występuje w przypadku zawieszenia postępowania z uwagi na
wynikający z przepisów odrębnych obowiązek sporządzenia planu miejscowego. W takim
wypadku postępowanie w sprawie podziału nieruchomości zawiesza się do czasu uchwalenia
tego planu.
Okoliczności podjęcia przez gminę uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu
miejscowego lub wyłożenia projektu planu miejscowego do publicznego wglądu powinien
zostać rzetelnie udokumentowana w aktach sprawy. Dodatkowo, z treści takich dokumentów
powinno czytelnie wynikać, że prace planistyczne dotyczą terenu gdzie znajduje się
nieruchomość, której dotyczy wniosek o podział.
Omawiane przesłanki zawieszenia postępowania podziałowego wynikające z przepisów
ugn stanowią lex specialis wobec przepisów Kpa. Tym samym mają one zastosowanie obok
sytuacji, o których mowa w art. 97 Kpa.
Zawieszenie postępowania następuje w procesowej formie postanowienia. Zgodnie z
dyspozycją art. 98 § kpa, o postanowieniu w sprawie zawieszenia albo podjęcia postępowania
organ administracji publicznej zawiadamia strony (§ 1). Na postanowienie w sprawie
zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie
zażalenie (§ 2). Z treści tego przepisu wynika zatem że nie przysługuje zażalenie na
postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania.
Przepis art. 94 ust. 2 i 3 ugn nie będzie miał zastosowania w przypadku podziałów
dokonywanych na podstawie art. 95 ugn, czyli niezależnie od ustaleń planu miejscowego. W
takim bowiem przypadku ustalenia nowego planu miejscowego nie będą miały żadnego
wpływu na dopuszczalność wnioskowanego podziału.
7. Podziały nieruchomości niewymagające opiniowania wstępnego projektu
podziału
Ustawa o gospodarce nieruchomościami wprowadziła
jako regułę dwuetapowy
charakter postępowania podziałowego – decyzję zatwierdzającą podział nieruchomości
poprzedza wydanie postanowienia opiniującego wstępny projekt podziału. Od tej reguły
wyjątek wprowadza art. 95 ugn, określając cele, które uzasadniają przeprowadzenie
18
podziału niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od
decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Innymi słowy, w opisanych tam sytuacjach postępowanie podziałowe ma charakter
jednofazowy, bowiem nie ma konieczności wydawania postanowienia opiniującego wstępny
projekt podziału.
Zwrócić również należy uwagę, że podział niezależny od ustaleń planu miejscowego
lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest sytuacją wyjątkową. Nie
może być zatem w jakikolwiek sposób domniemywany przez organ administracyjny
prowadzący postępowanie. Cel takiego podziału powinien zatem jednoznacznie wynikać z
treści wniosku, o czym stanowi § 3 pkt 2 rozporządzenia.
Co więcej, wnioskodawca nie może tylko ogólnikowo powołać przepis art. 95 ustawy,
lecz powinien wskazać konkretną podstawę podziału. Na okoliczność tą zwrócił uwagę
Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Warszawie w wyroku z dnia 23 maja 2006 r. (I SA/Wa
1739/05, LEX nr 227695). Sąd stwierdził, że: „Podstawy podziału nieruchomości wymienione
w art. 95 pkt 1-8 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami są w
stosunku do siebie niezależne, a ustalenie i zbadanie zasadności każdej z nich wymaga
przeprowadzenia przez organ postępowania nakierowanego na ustalenie wystąpienia
przesłanek właściwych dla danego celu podziału. Bez precyzyjnego ustalenia treści żądania
strony organy administracji publicznej nie są uprawnione do prowadzenia postępowania, co
do wystąpienia w sprawie którejkolwiek z podstaw podziału”.
8. Decyzja zatwierdzająca projekt podziału
Czynnością
procesową
wieńczącą
postępowanie
podziałowe
jest
decyzja
administracyjna, którą właściwy organ administracji publicznej – wójt, burmistrz albo
prezydent miasta - zatwierdza projekt podziału nieruchomości (art. 96 ust. 1 ugn).
W decyzji tej organ administracyjny przesądza o istnieniu przesłanek warunkujących
dopuszczalność podziału, tj. jego zgodność z ustaleniami planu miejscowego lub w przypadku
jego braku spełnienie warunków, o których mowa w art. 94 ust. 1 ugn oraz istnienie możliwości
zapewnienia dostępu planowanych działek do drogi publicznej.
Dlatego też pojawia się w tym miejscu istotna kwestia związania organu
administracyjnego postanowieniem opiniującym wstępny projekt podziału przy
wydawaniu decyzji zatwierdzającej podział.
Należy zauważyć, że w pełnym zakresie będzie miała tutaj zastosowanie zasada
związania organu administracji publicznej wydanym przez siebie postanowieniem. Zgodnie
bowiem z art. 110, w związku z art. 126 Kpa, organ administracji publicznej, który wydał
19
postanowienie, jest nim związany od chwili jego doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie
stanowi inaczej. Wyjątkiem od tej zasady może być zatem zmiana postanowienia wskutek
samokontroli przeprowadzonej wskutek wniesienia zażalenia.
Z chwilą zaś upływu terminu do złożenia zażalenia należy uznać, że do ostatecznego
postanowienia podziałowego – tak samo jak do decyzji – powinno się stosować zasadę
domniemania mocy obowiązującej aktu administracyjnego (art. 16 § 1 Kpa). Wymaga bowiem
podkreślenia, że postanowienie opiniujące wstępny projekt podziału jest niewątpliwie
rozstrzygnięciem merytorycznym. Rozstrzyga bowiem materialno prawną przesłankę
dokonania podziału, jaką jest zgodność z ustaleniami planu miejscowego lub spełnienie
warunków, o których mowa w art. 94 ust. 1 ugn. W związku z tym uzasadnione jest zatem
stwierdzenie, że zmiana lub uchylenie ostatecznego postanowienia opiniującego wstępny
projekt podziału nieruchomości może nastąpić jedynie w trybach nadzwyczajnych
weryfikacji postanowień.
Stąd też ostateczne postanowienie opiniujące wstępny projekt podziału jest wiążące, nie
tylko dla stron tego postępowania, ale przede wszystkim dla organu administracyjnego, który
wydaje decyzję podziałową. Konsekwencją tego jest założenie, że organ administracyjny nie
może oprzeć decyzji podziałowej na odmiennych ustaleniach faktycznych i prawnych, niż tych,
które wynikają z ostatecznego postanowienia opiniującego wstępny projekt podziału. Organ
administracyjny nie może zatem odmówić zatwierdzenia podziału ze względu na sprzeczność
z planem miejscowym, kiedy wcześniej postanowieniem pozytywnie opiniując wstępny projekt
podziału taką zgodność ustalił. I na odwrót – nie może zatwierdzić podziału nieruchomości,
kiedy postanowienie opiniujące projekt podziału było negatywne.
W sytuacji zaś, kiedy organ administracyjny stwierdzi, że postanowienie opiniujące
wstępny projekt podziału wydano z naruszeniem przepisów prawa, to powinien zainicjować
właściwy nadzwyczajny tryb weryfikacji, w celu uchylenia lub eliminacji z obrotu prawnego
ostatecznego rozstrzygnięcia. Może zatem – w zależności od sytuacji - wszcząć z urzędu
postępowanie w sprawie wznowienia postępowania, bądź też zwrócić się do właściwego organu
wyższego stopnia z sygnalizacją mającą na celu stwierdzenie nieważności postanowienia.
Powyższe ustalenia muszą jednakże zostać uzupełnione o pewne istotne zastrzeżenie.
Otóż organ orzekający o podziale nieruchomości jest związany stanem prawnym i faktycznym
istniejącym w dacie wydania decyzji podziałowej. A zatem również ta chwila będzie
miarodajna dla ustalenia przesłanki podziału w postaci zgodności z planem miejscowym lub
spełnienia warunków, o których mowa w art. 94 ust. 1 ugn. Organ będzie rozstrzygał bowiem
w oparciu o plan miejscowy lub też decyzję o warunkach zabudowy obowiązującą w dacie
wydania decyzji podziałowej. Oznacza to, że w razie zmiany planu miejscowego, albo też
uchwalenia nowego planu, zmienia się podstawa prawna podziału. Konsekwentnie zaś
postanowienie opiniujące wstępny projekt podziału, wydane w oparciu o plan miejscowy, który
20
utracił moc albo przepisy planu, które zostały następnie zmienione przestaje wiązać organ przy
wydawaniu decyzji podziałowej. Podobna sytuacja zaistnieje również w przypadku, kiedy po
wydaniu postanowienia opiniującego wstępny projekt podziału przez pryzmat warunków, o
których mowa w art. 94 ust. 1 ugn, zostanie uchwalony miejscowy plan zagospodarowania
przestrzennego.
Reasumując, należy powtórzyć za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z
dnia 14 kwietnia 2000 r. (I SAB 7/00, LEX nr 54427), że: „Byt prawny postanowienia
wydanego w trybie art. 93 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami na podstawie planu
zagospodarowania przestrzennego związany jest ściśle z mocą obowiązującą tego planu.
Zatem postanowienie takie traci moc dopiero wskutek zmiany planu lub jego uchylenia.”
W odniesieniu do nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków decyzję zatwierdzającą
podział, wydaje się po uzyskaniu pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na
podział tej nieruchomości (art. 97 ust. 1a ugn). Jeżeli chodzi o procesową formę pozwolenia
wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 kwietnia 2013 r. (II OSK
2625/11, LEX nr 1365872) : „Postępowanie o udzielenie pozwolenia wojewódzkiego
konserwatora zabytków, o którym mowa w art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy z 2003 r. o ochronie
zabytków i opiece nad zabytkami, jest postępowaniem autonomicznym, skierowanym na
wywołanie konkretnych i indywidualnie oznaczonych skutków prawnych, do którego nie ma
zastosowania tryb uzgodnieniowy, o którym mowa w art. 106 k.p.a. Okoliczność, że to organ
dokonujący podziału nieruchomości zwraca się w trybie art. 96 ust. 1a u.g.n. o udzielenie
pozwolenia przez organy ochrony zabytków nie powoduje, że postępowanie prowadzone w
trybie art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami traci
swój autonomiczny charakter. Pozwolenia, o których mowa w art. 36 powyższej ustawy
wydane są w formie decyzji, nie zaś postanowienia, jak stanowi art. 106 § 5 k.p.a.”
Zgodnie z § 10 rozporządzenia, obligatoryjnym załącznikiem decyzji podziałowej jest
mapa z projektem podziału nieruchomości oraz wykaz zmian gruntowych i wykaz
synchronizacyjny, jeżeli nie zamieszczono ich na mapie z projektem podziału. Wymagania
formalne odnośnie mapy z projektem podziału określa § 9 rozporządzenia.
W przypadku dokonywania podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 93 ust. 2a,
w decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości wskazuje się cel wydzielenia z nieruchomości
podlegającej podziałowi poszczególnych działek gruntu, powstałych w wyniku podziału (§ 11
rozporządzenia). Z kolei w przypadku dokonywania podziału nieruchomości, o którym mowa
w art. 98b ust. 1, w decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości zamieszcza się warunek, o
którym mowa w art. 98b ust. 3 (§ 12 rozporządzenia).
Pewnego wyjaśnienia wymaga zapis § 13 rozporządzenia, zgodnie z którym
w
przypadku konieczności ustanowienia służebności drogowych, o których mowa w art. 93 ust.
3, w decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości zamieszcza się warunek, o którym mowa
21
w art. 99 ustawy. Przepis ten przewiduje, że jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma
polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3 ustawy, podziału
nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w
wyniku podziału zostaną one ustanowione. Za spełnienie warunku uważa się także sprzedaż
wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej
drogę wewnętrzną.
W tym kontekście Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 13
czerwca 2007 r. (I SA/Wa 486/07, LEX nr 344883) zauważył, że „Organ administracji
publicznej nie jest powołany do decydowania jakie nieruchomości ma obciążać służebność
drogowa. Służebność drogi koniecznej może zostać ustanowiona wolą zainteresowanych
stron w drodze czynności cywilnoprawnej jaką jest zawarcie umowy o stosownej treści bądź
też na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu powszechnego. Organ administracji
publicznej uprawnień w tym zakresie nie posiada. Dlatego też niezgodne z prawem jest
orzeczenie przez organ I instancji na jakich nieruchomościach zostanie ustanowiona
służebność drogowa dla działek (…) przy ich zbywaniu.”
9. Podziały nieruchomości dokonywane z urzędu
Przepis art. 97 ust. 3 ugn przewiduje, że podziału nieruchomości można dokonać z
urzędu, jeżeli: 1) jest on niezbędny do realizacji celów publicznych; 2)
nieruchomość
stanowi własność gminy i nie została oddana w użytkowanie wieczyste.
Zwrócić przy tym należy uwagę, że pojęcie celu publicznego, jakim posługują się
przepisy ustawy nie jest dowolne i przy jego interpretacji nie można się odwoływać do
potocznego czy też ogólnego jego znaczenia. Ustawodawca ustalił w art. 6 ugn katalog celów
publicznych o charakterze konkretnym i zamkniętym, w tym sensie, że celem publicznym może
być tylko cel expresis verbis wyrażony w art. 6 pkt 1 – 9 albo, zgodnie z art. 6 pkt 10 ustawy,
cel określony jako publiczny w innej ustawie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 10 października 2000 r., II SA/Kr 1010/00, ONSA 2001/4/186).
W tym kontekście zwrócić należy uwagę, że stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27
marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozmieszczenie inwestycji
celu publicznego – co do zasady - następuje w miejscowym planie zagospodarowania
przestrzennego.
W
przypadku
zaś
braku
obowiązującego
miejscowego
planu
zagospodarowania przestrzennego przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i
zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje, że określenie sposobu zagospodarowania i
warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i
22
zagospodarowania terenu, przy tym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze
decyzji o lokalizacji celu publicznego.
Reasumując, można zatem uznać, że przeznaczenie danej nieruchomości na cel
publiczny, a zatem także dopuszczalności wszczęcia postępowania podziałowego z urzędu
w trybie art. 97 ust. 3 pkt 1 ugn, organ administracyjny nie może domniemywać. Taki cel
musi bowiem jasno wynikać z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub
ostatecznej decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego. Jeżeli zatem dany grunt
nie został ani w planie miejscowym ani w decyzji lokalizacyjnej przeznaczony na cel
wymieniony w art. 6 ugn, nie można wszcząć oraz prowadzić z urzędu postępowania w trybie
art. 97 ust. 3 pkt 1 ugn.
Na ten temat – w kontekście dokonywania podziałów pod realizację drogi publiczne wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Warszawie w wyroku z dnia 11
kwietnia 2007 r. (I SA/Wa 2131/06, LEX nr 337407). Sąd stwierdził, co następuje: „1.
Wszczęcie z urzędu - na podstawie art. 97 § 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami postępowania o zatwierdzenie podziału nieruchomości stanowiącej własność osoby fizycznej,
w wyniku którego nastąpić ma wydzielenie działki gruntu pod projektowaną drogę (ulicę) jest
dopuszczalne tylko wówczas, gdy w planie miejscowym droga ta przewidziana jest jako droga
publiczna w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, tj. droga
krajowa, wojewódzka, powiatowa lub gminna lub ulica leżąca w ciągu którejś z wyżej
wymienionych dróg (art. 2 ust. 1 i 2 tej ustawy). 2. W ramach podziału, o którym mowa w art.
97 § 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie jest możliwe prowadzenie z urzędu
postępowania i opiniowanie zgodności podziału z ustaleniami planu miejscowego, który nie
przewiduje realizacji inwestycji celu publicznego.”
Poza tym według art. 97 ust. 3 pkt 2 ugn, podziału nieruchomości można dokonać z
urzędu, jeżeli nieruchomość stanowi własność gminy i nie została oddana w użytkowanie
wieczyste.
W przypadkach, o których mowa w art. 95 pkt 3-5 ugn, podziału nieruchomości można
dokonać z urzędu albo na wniosek odpowiednio starosty, wykonującego zadanie z zakresu
administracji rządowej, zarządu powiatu albo zarządu województwa.
Podziału nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, powiatu lub
województwa można dokonać z urzędu, po zasięgnięciu opinii odpowiednio starosty,
wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, zarządu powiatu lub zarządu
województwa. Przytoczona regulacja prawna art. 97 ust. 5 ugn ma również zastosowanie w
przypadku oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste oraz oddania w trwały zarząd.
Brak opinii (niewiążącej) ww. organów stanowi o wadliwości procesowej decyzji podziałowej.
23
10. Podziały dokonywane w celu wydzielenia działek gruntu pod drogi publiczne
Odrębnym zagadnieniem wymagającym omówienia jest szczególny normatywny
skutek decyzji podziałowej, wydanej na wniosek, która przewiduje wydzielenie działek gruntu
pod drogi publiczne. Zgodnie bowiem z treścią art. 98 ust. 1 ugn, działki gruntu wydzielone
pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której
podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na
własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja
zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten
stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika
wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi
publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo
orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek
gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych.
Przede wszystkim zwrócić należy uwagę, że wobec jednoznacznego brzmienia art. 98
ust. 1 ugn, omawiany skutek przejścia własności wydzielonych działek nastąpi tylko wówczas
jeżeli postępowanie zostało zainicjowane na wniosek właściciela lub użytkownika
wieczystego. Przepis ten nie obejmuje zatem swoim zakresem podziałów dokonywanych z
urzędu.
Poza tym wymaga podkreślenia fakt, że skutek polegający na przejściu nowo
wydzielonych działek gruntu (przeznaczonych pod budowę lub poszerzenie drogi
publicznej), na własność odpowiedniego podmiotu publicznego nie wynika bynajmniej z
treści decyzji. Ma on charakter cywilnoprawny i dokonuje się z mocy prawa (ex lege) z
dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Brak jest zatem
podstaw, aby w decyzji podziałowej orzekać o skutku o którym mowa w art. 98 ust. 1 ugn.
Można jedynie dodać, że zaprezentowany pogląd został ugruntowany jeszcze na kanwie
orzeczeń Sądu Najwyższego dotyczących art. 10 ust. 5 oraz art. 12 ust. 5 nieobowiązującej
ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.
U. z 1991 r., nr 30, poz. 127 ze zm.). Taka linia orzecznicza została zapoczątkowana wyrokiem
Naczelnego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 grudnia 1987 r. (SA/Po 1435/87,
ONSA 1988/2/53), gdzie stwierdzono, że: „Jeśli organ administracji wszczął postępowanie o
podział nieruchomości na wniosek uprawnionych osób i wyraził zgodę na jej podział, w decyzji
wydanej na podstawie art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i
wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99) nie może orzekać o stanie własności
działek wydzielonych w wyniku podziału. Także przepis art. 12 ust. 5 tej ustawy nie daje
organowi administracji uprawnień do orzekania w sprawie własności wydzielonych działek;
organ powinien w decyzji o podziale nieruchomości jedynie określić działkę, która wydzielona
24
została pod budowę ulicy w rozumieniu omawianego przepisu.” Przedstawione stanowisko
zostało w pełni zaakceptowane przez judykaturę (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia
1 września 1993 r., III CZP 84/93, OSP 1994/9/170, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 maja
1993 r., I ARN 21/93, niepubl., wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego 19 czerwca 1996
r., IV SA 198/95, Wspólnota 1996/48/26). Również na gruncie obecnie obowiązującego stanu
prawnego poglad ten jest akceptowany przez sądy administracyjne (zob. wyrok Naczelnego
Sądu Administracyjnego 5 stycznia 2006 r, I OSK 276/05, LEX nr 299525)
Ponadto, można zwrócić uwagę, że przepisy regulujące podziały nieruchomości w
sposób precyzyjny wymieniają dopuszczalne klauzule dodatkowe, które stosownie do
okoliczności, należy zamieścić w decyzji podziałowej (por. § 12 i 13 rozporządzania).
Ustawodawca nie przewidział jednak obowiązku zamieszczenia w decyzji podziałowej
dodatkowego rozstrzygnięcia, czy też informacji o konsekwencjach wynikających w wyżej
powołanego art. 98 ust. 1 ugn.
Jeżeli chodzi o wspomniana problematykę warto tutaj przytoczyć obszerny fragment
uzasadnienia z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2012 r. (I OSK
892/11, publ. CBOSA): „Rację ma natomiast skarżący kasacyjnie wskazując, iż sformułowanie
w decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości wydanej przez Wójta Gminy J. z dnia [...]
października 1999 r. wyrażenia o przejściu na własność Gminy działki gruntu nr ew. 497/119
z chwilą, gdy decyzja ta stanie się ostateczna, stanowi element tej decyzji i dlatego podlega
ocenie legalności w kontekście przesłanek określonych w art. 156 kpa.
Decyzja administracyjna stanowi akt wykonywania władzy publicznej w granicach
określonych przepisami prawa (por. art. 7 Konstytucji RP i art. 6 kpa), na którą składa się
zarówno jej sentencja (rozstrzygnięcie), jak i jej uzasadnienie – co wynika z art. 107 §3 kpa.
Nie można zatem różnicować charakteru zawartych w niej wypowiedzi w zależności od ich
umiejscowienia w jej treści, na elementy administracyjne i na wypowiedzi poza
administracyjne, np. cywilnoprawne. Wbrew ocenie Sądu pierwszej instancji, sąd powszechny
nie jest uprawniony do oceny legalności jakichkolwiek wypowiedzi organu administracji
sformułowanych w decyzji administracyjnej, ponieważ oceny tej dokonuje się w nadzwyczajnym
postępowaniu administracyjnym unormowanym w art. 156 i nast. kpa, w którym wydane
decyzje podlegają kontroli sądowej sprawowanej przez sądy administracyjne, zgodnie z art.
177 w zw. z art. 184 Konstytucji RP. Sąd cywilny nie ma zatem kompetencji do oceny legalności
decyzji administracyjnej w jakimkolwiek zakresie, dlatego ocena Sądu pierwszej instancji
odnośnie ewentualności stwierdzenia nieważności przez sąd powszechny wyrażenia zawartego
w uzasadnieniu decyzji Wójta Gminy J. z dnia [...] października 1999 r. dotyczącego przejścia
na własność Gminy działki gruntu nr ew. 497/119 z chwilą, gdy decyzja ta stanie się ostateczna,
nie ma jakichkolwiek podstaw prawnych, a wręcz narusza art. 177 w zw. z art. 184 Konstytucji
RP.
25
Nie mają natomiast żadnego znaczenia rozważania Sądu pierwszej instancji dotyczące
braku podstaw prawnych w zakresie prawa administracyjnego odnośnie przedmiotowego
sformułowania zawartego w uzasadnieniu decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości
dotyczącego przejścia na własność Gminy działki gruntu nr ew. 497/119, ponieważ istnienie
takich podstaw prawnych wykluczałoby uznanie tego wyrażenia za naruszające prawo. Właśnie
brak takich podstaw prawnych stanowi kryterium do oceny tego sformułowania przez pryzmat
wad nieważności określonych w art. 156 §1 pkt 2 kpa, jako brak podstawy prawnej do jego
sformułowania w decyzji administracyjnej. Umieszczenie w decyzji administracyjnej tego
sformułowania skutkuje uznaniem go za element administracyjnoprawny, dlatego w
postępowaniu nadzorczym dokonuje się jego oceny przez pryzmat art. 156 §1 pkt 2 kpa, czy
taka wypowiedź organu administracji znajduje podstawę prawną i czy odpowiada
obowiązującemu prawu. Takiej oceny dokonał organ orzekający i ocenę tę należy w pełni
podzielić, ponieważ omawiane sformułowanie zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia 4
października 1999 r. stanowi w istocie element decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości
opisujący jej skutek prawny, pomimo braku w tym zakresie podstaw prawnych do jego
sformułowania w taki sposób.”
26
Załączniki:
Dz.U.2004.268.2663
ROZPORZĄDZENIE
RADY MINISTRÓW
z dnia 7 grudnia 2004 r.
w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości
(Dz. U. z dnia 21 grudnia 2004 r.)
Na podstawie art. 100 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261,
poz. 2603) zarządza się, co następuje:
§ 1. Artykuły powołane w rozporządzeniu bez bliższego określenia oznaczają artykuły ustawy z dnia 21 sierpnia
1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
§ 2. 1. Postępowanie o podział nieruchomości prowadzi się na wniosek lub z urzędu.
2. Wniosek o podział nieruchomości składa się do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta.
3. W przypadku dokonywania podziałów nieruchomości, o których mowa w art. 93 ust. 2a i art. 95, we wniosku,
o którym mowa w ust. 2, należy wskazać cel dokonania podziału nieruchomości.
§ 3. 1. Wstępny projekt podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 97 ust. 1a pkt 4, opracowuje się na kopii
mapy zasadniczej, a w przypadku jej braku - na kopii mapy katastralnej, uzupełnionej o niezbędne dla projektu
podziału elementy zagospodarowania terenu.
2. Wstępny projekt podziału nieruchomości powinien zawierać w szczególności:
1) granice nieruchomości podlegającej podziałowi;
2) oznaczenie nieruchomości podlegającej podziałowi według danych z katastru nieruchomości oraz księgi
wieczystej, a w razie jej braku - według innych dokumentów określających stan prawny nieruchomości;
3) powierzchnię nieruchomości podlegającej podziałowi;
4) naniesione w kolorze czerwonym granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu;
5) przedstawione w kolorze czerwonym powierzchnie projektowanych do wydzielenia działek gruntu;
6) przedstawioną w formie graficznej w kolorze czerwonym lub w formie opisowej propozycję sposobu
zapewnienia dostępu projektowanych do wydzielenia działek gruntu do drogi publicznej.
§ 4. 1. Jeżeli przedmiotem podziału jest nieruchomość zabudowana, a proponowany jej podział powoduje także
podział budynku, granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu powinny przebiegać wzdłuż pionowych
płaszczyzn, które tworzone są przez ściany oddzielenia przeciwpożarowego usytuowane na całej wysokości
budynku od fundamentu do przekrycia dachu. W budynkach, w których nie ma ścian oddzielenia
przeciwpożarowego, granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu powinny przebiegać wzdłuż
pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu
do przekrycia dachu, wyraźnie dzielące budynek na dwie odrębnie wykorzystywane części, które mają własne
wejścia i są wyposażone w odrębne instalacje.
2. W przypadku, o którym mowa w ust. 1, odcinek granicy wewnątrz budynku przedstawia się na rzutach
poszczególnych kondygnacji budynku.
§ 5. 1. Dołączane do wniosku o podział nieruchomości dokumenty geodezyjne i kartograficzne, o których mowa
w art. 97 ust. 1a pkt 5-8, zamieszcza się w operacie podziału nieruchomości.
2. Operat podziału nieruchomości, o którym mowa w ust. 1, podlega przyjęciu do państwowego zasobu
geodezyjnego i kartograficznego przed wydaniem decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości.
§ 6. 1. Do opracowania mapy z projektem podziału nieruchomości, o której mowa w art. 97 ust. 1a pkt 8, przyjęcie
granic nieruchomości podlegającej podziałowi następuje w wyniku badania:
1) księgi wieczystej nieruchomości podlegającej podziałowi oraz innych dokumentów określających stan
prawny nieruchomości;
2) danych wykazanych w katastrze nieruchomości.
2. W przypadku stwierdzenia niezgodności danych, o których mowa w ust. 1 pkt 2, z danymi wykazanymi w
dokumentach, o których mowa w ust. 1 pkt 1, granice nieruchomości podlegającej podziałowi przyjmuje się na
podstawie danych wykazanych w dokumentach, o których mowa w ust. 1 pkt 1.
27
3. W przypadku braku dokumentów, o których mowa w ust. 1 pkt 1, granice nieruchomości podlegającej
podziałowi przyjmuje się na podstawie danych, o których mowa w ust. 1 pkt 2.
4. W przypadku, o którym mowa w ust. 3, o czynnościach przyjęcia granic zawiadamia się właściciela bądź
użytkownika wieczystego nieruchomości podlegającej podziałowi oraz właścicieli bądź użytkowników
wieczystych nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością podlegającą podziałowi, a w przypadku braku danych
o tych osobach - osoby władające tymi nieruchomościami.
5. Do zawiadomień, o których mowa w ust. 4, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące zawiadomień w
postępowaniu o rozgraniczenie nieruchomości.
§ 7. 1. Z czynności przyjęcia granic nieruchomości podlegającej podziałowi sporządza się protokół, o którym
mowa w art. 97 ust. 1a pkt 5.
2. Protokół, o którym mowa w ust. 1, zawiera w szczególności:
2) informacje o dokumentach stanowiących podstawę przyjęcia granic nieruchomości podlegającej podziałowi;
3) szkic przebiegu granic nieruchomości podlegającej podziałowi;
4) opis przebiegu granic i położenia punktów granicznych nieruchomości podlegającej podziałowi;
5) datę sporządzenia protokołu oraz imię i nazwisko, numer uprawnień zawodowych i podpis osoby, która
wykonała protokół.
3. W przypadku, o którym mowa w § 6 ust. 3, protokół, o którym mowa w ust. 1, zawiera dane wymienione w ust.
2 oraz listę i podpisy osób obecnych przy czynnościach przyjęcia granic.
§ 8. 1. Jeżeli podział nieruchomości polega na wydzieleniu działki o powierzchni do 33 % powierzchni
nieruchomości podlegającej podziałowi, przepisy § 6-7 stosuje się tylko do tych odcinków granic nieruchomości,
do których dochodzą projektowane granice podziału.
2. Przez odcinek granicy nieruchomości, o którym mowa w ust. 2, rozumie się odcinek wyznaczony przez dwa
najbliższe punkty załamania granicy.
§ 9. 1. Mapa z projektem podziału nieruchomości zawiera w szczególności:
1) nazwę jednostki ewidencyjnej, oznaczenie obrębu, numer arkusza mapy;
2) adres nieruchomości podlegającej podziałowi;
3) skalę mapy;
4) granice nieruchomości podlegającej podziałowi;
6) oznaczenie nieruchomości sąsiednich według danych z katastru nieruchomości;
7) powierzchnię nieruchomości podlegającej podziałowi oraz przedstawione w kolorze czerwonym
powierzchnie projektowanych do wydzielenia działek gruntu;
8) przedstawione w kolorze czerwonym granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu;
9) przedstawione w kolorze czerwonym oznaczenia projektowanych do wydzielenia działek gruntu;
10) szkic orientacyjny w skali umożliwiającej zlokalizowanie nieruchomości podlegającej podziałowi;
11) wykaz zmian gruntowych;
12) wykaz synchronizacyjny, w przypadku gdy w księdze wieczystej - lub w razie jej braku - w innych
dokumentach określających stan prawny nieruchomości, nieruchomość podlegająca podziałowi posiada inne
oznaczenia i inną powierzchnię niż w katastrze nieruchomości;
13) niezbędne do projektu podziału nieruchomości elementy zagospodarowania terenu, a w szczególności:
ogrodzenia, budynki, obiekty małej architektury, studnie, szamba, przyłącza, drzewa stanowiące pomniki
przyrody, elementy sieci uzbrojenia terenu przebiegające przez nieruchomość podlegającą podziałowi;
14) datę wykonania mapy oraz imię i nazwisko, numer uprawnień zawodowych i podpis osoby, która wykonała
mapę.
2. Wykaz zmian gruntowych i wykaz synchronizacyjny mogą być sporządzone jako odrębne dokumenty,
stanowiące załączniki do mapy z projektem podziału nieruchomości.
§ 10. Mapa z projektem podziału nieruchomości stanowi załącznik do decyzji zatwierdzającej podział
nieruchomości, o której mowa w art. 96 ust. 1. W przypadku, o którym mowa w § 9 ust. 2, załącznikami do decyzji
zatwierdzającej podział są również wykaz zmian gruntowych i wykaz synchronizacyjny.
§ 11. W przypadku dokonywania podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 93 ust. 2a, w decyzji
zatwierdzającej podział nieruchomości wskazuje się cel wydzielenia z nieruchomości podlegającej podziałowi
poszczególnych działek gruntu, powstałych w wyniku podziału.
28
§ 12. W przypadku dokonywania podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 98b ust. 1, w decyzji
zatwierdzającej podział nieruchomości zamieszcza się warunek, o którym mowa w art. 98b ust. 3.
§ 13. W przypadku konieczności ustanowienia służebności drogowych, o których mowa w art. 93 ust. 3, w decyzji
zatwierdzającej podział nieruchomości zamieszcza się warunek, o którym mowa w art. 99.
§ 14. Ostateczna decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stanowi podstawę do:
1) umieszczenia przez organ, który wydał decyzję, na mapie z projektem podziału nieruchomości adnotacji o
treści: "Niniejszy podział nieruchomości został zatwierdzony decyzją ..... z dnia ..... nr ...", z podpisem
upoważnionej osoby;
2) wyznaczenia i utrwalenia na gruncie nowych punktów granicznych znakami granicznymi, według zasad
określonych w przepisach dotyczących geodezji i kartografii, na wniosek właściciela lub użytkownika
wieczystego nieruchomości.
§ 15. 1. Z czynności, o której mowa w § 14 pkt 2, sporządza się protokół, który zawiera w szczególności:
1) oznaczenie nieruchomości według danych z katastru nieruchomości oraz księgi wieczystej, a w razie jej braku
- według innych dokumentów określających stan prawny nieruchomości;
2) oznaczenie i datę wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości;
3) informacje o sposobie utrwalenia punktów granicznych;
4) oznaczenia wyznaczanych i utrwalanych punktów granicznych;
5) listę i podpisy osób obecnych przy czynnościach wyznaczenia i utrwalenia punktów granicznych;
6) datę sporządzenia protokołu oraz imię i nazwisko, numer uprawnień zawodowych i podpis osoby, która
wykonała protokół.
2. Dokumenty geodezyjne opracowane w toku czynności wyznaczenia i utrwalenia nowych punktów granicznych
podlegają włączeniu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.
§ 16. Przepisów rozporządzenia nie stosuje się do czynności podjętych w postępowaniu o podział nieruchomości,
wszczętym i niezakończonym ostateczną decyzją zatwierdzającą podział nieruchomości, przed dniem wejścia w
życie rozporządzenia.
§ 17. Rozporządzenie wchodzi w życie z dniem ogłoszenia.
29
Postanowienie
Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu
z dnia 24 marca 2014 r.
SKO 4116/10/14
Tytuł: Interpretacja planu miejscowego w zakresie zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze.
Interpretacja przepisów planu miejscowego, która - pomimo braku istnienia zgody na przeznaczenie gruntów
rolnych na cele nierolnicze - zmierzałaby do ustalenia właśnie takiej funkcji terenu, byłaby oczywistym
naruszeniem przepisów prawa.
OwSS 2015/1/74/74-78
Sentencja
Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu w składzie: Gabriel Węgrzyn - przewodniczący, Agnieszka
Lorek, Andrzej Nikiforów - sprawozdawca, po rozpatrzeniu zażalenia Urszuli K. na postanowienie (...) Burmistrza
Miasta i Gminy K. z 17.12.2013 r., opiniujące negatywnie wstępny projekt podziału nieruchomości gruntowej
położonej w Gminie K., oznaczonej geodezyjnie jako działka gruntu nr (...), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw.
z art. 144 ustawy z 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267
ze zm., dalej: k.p.a.), art. 93 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz.
U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej: u.g.n.), utrzymuje w mocy zaskarżone postanowienie.
Uzasadnienie faktyczne
Opisanym na wstępie postanowieniem organ I instancji, po rozpatrzeniu sprawy w związku z kasacyjnymi
postanowieniami Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z 27.02.2013 r. (SKO 4116/4/13) oraz
z 23.08.2013 r. (SKO 4116/33/13), ponownie zaopiniował negatywnie przedłożony przez Urszulę K. wstępny
projekt podziału nieruchomości gruntowej położonej w Gminie K., oznaczonej geodezyjnie jako działka gruntu nr
(...). W motywach rozstrzygnięcia wskazano, że zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania
przestrzennego obrębu N.W., Gmina K., zatwierdzonego uchwałą nr XXXII/262/96 Rady Miejskiej w K. z
16.12.1996 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Wrocławskiego z 21.02.1997 r. Nr 3, poz. 29), działka gruntu
nr (...) jest przeznaczona w części na tereny upraw rolnych z kierunkową rezerwą terenu pod zainwestowanie o
przewadze funkcji mieszkaniowej, w części na tereny upraw rolnych z kierunkową rezerwą terenu pod
projektowane usługi. Zwrócono uwagę, że dla przedmiotowej działki - na etapie sporządzania ww. planu
miejscowego - nie zwracano się z wnioskiem o zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, co
wskazuje, iż przedmiotowy teren podlega ochronie zgodnie z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych i należy
go dzielić zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami, czyli na działki nie mniejsze niż 0,3 ha. W załączeniu
organ przedłożył następujące dokumenty:
- wniosek Zarządu Miasta i Gminy w K. z 5.02.1996 r. (...) o wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze
w Mieście i Gminie K. użytków rolnych, o ogólnej powierzchni (...) ha, w kompleksach pow. 0,5 ha wg poniższego
zestawienia,
- decyzję Wojewody Wrocławskiego z 3.10.1996 r. (...) w przedmiocie wrażenia zgody na przeznaczenie gruntów
rolnych IV klasy na cele nierolnicze w Mieście i Gminie K.,
- decyzję Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 6.08.1996 r. (...) w przedmiocie wrażenia zgody na
przeznaczenie gruntów rolnych klasy I-III na cele nierolnicze na terenie Miasta i Gminy K.,
- zestawienie graficzne zgód rolnych na podstawie powyższych decyzji.
30
Od powyższego rozstrzygnięcia - w przepisanym terminie - zażalenie złożyła Urszula K. Strona argumentowała,
że co prawda bezsporny pozostaje fakt, iż przedmiotowa nieruchomość nie otrzymała tzw. zgody rolnej, jednak w
miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie jest ona objęta zakazem zabudowy. Ponadto nie jest
położona na obszarze przeznaczonym w planie miejscowym na cele rolne i leśne, lecz na obszarze przeznaczonym
na zainwestowanie o przewadze funkcji mieszkaniowej - rezerwie terenu. Następnie, w obszernym uzasadnieniu
zażalenia, wnioskodawczyni zarzuciła m.in., że organ I instancji nie dokonał weryfikacji projektowanego podziału
z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nietrafnie utożsamił przeznaczenie w
planie miejscowym ze zgodą Ministra Rolnictwa na wyłączenie z produkcji rolniczej.
Uzasadnienie prawne
Samorządowe Kolegium Odwoławcze zważyło, co następuje:
Zasady oraz tryb dokonywania podziałów nieruchomości zostały określone w przepisach art. 92-100 u.g.n.
Zgodnie z art. 93 ust. 1 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu
miejscowego. Przy tym, stosownie do art. 93 ust. 2 u.g.n., zgodność z ustaleniami planu dotyczy zarówno
przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Dlatego w pierwszej fazie
postępowania podziałowego podstawowym obowiązkiem organu administracji publicznej jest konfrontacja
przedstawionego projektu podziału z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Zewnętrznym wyrazem działań organu w tym zakresie jest opinia co do zgodności proponowanego podziału z
ustaleniami planu wydawana - zgodnie z art. 93 ust. 4 i ust. 5 u.g.n. - przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta)
w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie.
Z akt rozpatrywanej sprawy wynika bezspornie, że nieruchomość oznaczona geodezyjnie jako działka gruntu nr
(...) w całości jest położona na terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu N.,
zatwierdzonego uchwałą nr XXXII/262/96 Rady Miejskiej w K. z 16.12.1996 r.
Zaproponowana przez właściciela koncepcja podziału przewiduje wydzielenie z działki gruntu nr (...) o
powierzchni 0,5639 ha oraz użytku i klasie bonitacyjnej R II i R IIIa, ośmiu działek gruntu o powierzchniach od
0,0679 ha do 0,0736 ha.
W tym miejscu Kolegium podkreśla, że ustalana w niniejszym postępowaniu zgodność podziału nieruchomości z
ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczy - co zostało wcześniej wskazane zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Oznacza to, że
przy opiniowaniu i zatwierdzeniu projektu podziału organ jest zobowiązany uwzględnić przede wszystkim
przeznaczenie terenu określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i z tego punktu widzenia
ocenić, czy projekt podziału nieruchomości realizuje to przeznaczenie, a także czy służy temu przeznaczeniu.
Analogiczną dyrektywę wyraża przepis § 9 ust. 2 ww. uchwały, według którego dla stwierdzenia zgodności
projektu podziału nieruchomości z ustaleniami planu należy ustalić, czy przewidywane przeznaczenie terenu jest
zgodne z planem i istnieje możliwość prawidłowego zagospodarowania wydzielonych działek gruntu.
Dlatego zasadnicze znaczenie dla sprawy miało ustalenie, czy przedmiotowa nieruchomość została w planie
miejscowym przeznaczona pod tereny zurbanizowane, czy też pozostawiono jej rolny charakter
zagospodarowania. Należy bowiem zauważyć, że w toku rozpatrywania wniosku Urszuli K. pojawiły się istotne
wątpliwości co do przeznaczenia nieruchomości, które były spowodowane nieprecyzyjnymi zapisami
obowiązującego na terenie tej nieruchomości miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu N.
Warto też nadmienić, że konieczność wyjaśnienia tych wątpliwości była przyczyną poprzednio wydanych w
sprawie kasacyjnych postanowień Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z 27.02.2013 r.
(SKO 4116/4/13) oraz z 23.08.2013 r. (SKO 4116/33/13).
Jak wynika z treści czarno-białego rysunku planu miejscowego opublikowanego w Dzienniku Urzędowym
Województwa Wrocławskiego (bo tylko taka forma promulgowanego aktu prawa miejscowego wiąże organ oraz
jednostki administrowane), sporna działka gruntu nr (...) leży na terenie obszarów opisanych jako
"Zainwestowanie o przewadze funkcji mieszkaniowej - rezerwa terenu" oraz "Tereny projektowanych usług rezerwa terenu".
31
Przy tym dla sprawy istotne jest to, że zapisy części tekstowej planu nie zawierają żadnych wyjaśnień, które wprost
odnosiłyby się do ww. pojęć, w szczególności jeżeli chodzi o normatywne znaczenie terminu "rezerwa terenu".
W tym kontekście Kolegium podkreśla, że w polskim systemie prawa obowiązuje prymat wykładni językowej,
która nakazuje ustalić znaczenie normy prawnej ze względu na język prawny, w którym jest ona sformułowana.
Wykładnia językowa powinna zatem zostać zastosowana w pierwszej kolejności i jeżeli uzyskany na jej gruncie
rezultat interpretacyjny nie budzi wątpliwości, to nie ma potrzeby odwoływania się do reguł wykładni
celowościowej czy systemowej [zob. m.in. wyroki NSA: z 17.02.2011 r. (II GSK 261/10); z 25.01.2011 r. (II FSK
1665/09); z 13.01.2011 r. (II FSK 1542/09); z 21.12.2010 r. (I GSK 54/10); z 17.12.2010 r. (II FSK 1495/09); z
1.10.2010 r. (I OSK 1624/09) - http://orzeczenia.nsa.gov.pl].
Kierując się zatem wykładnią gramatyczną (literalną), pojęcie "rezerwy" należy interpretować jako "zapas czegoś,
zwykle przygotowany w przewidywaniu nagłej potrzeby; rzecz zapasową" [zob. M. Szymczak (red.), Słownik
języka polskiego, t. 3, Warszawa 1981, s. 55].
Oznacza to, że "rezerwa" to pewien zasób, który jest trzymany w zapasie ("zapas czegoś").
Przy tym, zgodnie z potocznym rozumieniem (a także doświadczeniem życiowym), zasobu trzymanego w
rezerwie czy też zasobu trzymanego w zapasie nie można użyć od razu, ponieważ jest przeznaczony do
wykorzystania w przyszłości.
Przenosząc powyższe uwagi na płaszczyznę rozpatrywanej sprawy można przyjąć założenie, że - zgodnie z
zaprezentowaną wykładnią gramatyczną - pojęcie "rezerwy terenu", w intencji lokalnego prawodawcy, to nic
innego jak fragment terenu o określonym, aktualnym przeznaczeniu (wiążącym zarówno strony, jak i organy
administracyjne), które to jednak przeznaczenie w przyszłości ma się zmienić.
W ten sposób obszary oznaczone w planie zagospodarowania przestrzennego obrębu N. jako "Zainwestowanie o
przewadze funkcji mieszkaniowej - rezerwa terenu" oraz "Tereny projektowanych usług - rezerwa terenu" nie
stanowią - tak jak argumentowała żaląca się - samodzielnych funkcjonalnie jednostek strukturalnych planu, lecz
po prostu są częścią (rezerwą) gruntów o przeznaczeniu rolnym, które zgodnie z intencją lokalnego prawodawcy
w przyszłości są planowane do nierolnego zainwestowania.
Za taką interpretacją spornych zapisów planów przemawia jeszcze jeden argument.
Otóż jednym z kanonów wykładni językowej jest zakaz wykładani synonimicznej polegający na tym, że różnym
zwrotom nie należy nadawać tego samego znaczenia. W ten sposób należy uznać, że ustalony przez lokalnego
prawodawcę fragment terenu rolnego, wyróżniony jako "rezerwa terenu", nie może mieć tożsamego przeznaczenia
jak jednostki strukturalne przeznaczone pod zabudowę.
Wreszcie w ocenie Kolegium wątpliwości co do przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości w planie
miejscowym ostatecznie rozwiewają reguły wykładni pozajęzykowej.
Przede wszystkim - posługując się wykładnią funkcjonalną oraz systemową - należy się kierować intencją
lokalnego prawodawcy wynikającą z procesu legislacyjnego, wskutek którego uchwalono plan miejscowy. W tym
kontekście należy mieć również na uwadze fakt, że nie należy interpretować przepisów planu miejscowego tak,
aby były one sprzeczne z innymi przepisami prawa.
Kluczowe znaczenie dla sprawy ma więc zastrzeżenie, że zgodnie z brzmieniem, obowiązującym w dacie
uchwalenia planu miejscowego art. 7 ust. 1 ustawy z 3.02.1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U.
Nr 16, poz. 78 ze zm., dalej: u.o.g.r.) przeznaczenia gruntów rolnych (z określonymi wyjątkami) i leśnych na cele
nierolnicze i nieleśne dokonywano w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wreszcie, co
najistotniejsze, taka zmiana wymagała uzyskania - w zależności od klasy użytków - zgody Ministra Ochrony
Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa lub wojewody na wniosek zarządu gminy (zob. art. 7 ust. 2 i 3
u.o.g.r. w ówczesnym brzmieniu).
Tymczasem konfrontacja wniosku Zarządu Miasta i Gminy w K. z 5.02.1996 r. (...) o wyrażenie zgody na
przeznaczenie na cele nierolnicze w Mieście i Gminie K. użytków rolnych (a konkretnie załączników graficznych)
z treścią wspominanych na wstępie decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej oraz Wojewody
32
Wrocławskiego, a następnie z treścią rysunku planu miejscowego pozwoliła - w ocenie Kolegium - na
rozstrzygnięcie rzeczywistej intencji lokalnego prawodawcy w kwestii rolnego przeznaczenia terenu, na którym
jest położona działka gruntu nr (...).
Ewidentnie bowiem w toku prac planistycznych Zarząd Miasta i Gminy w K. nie wystąpił - co do terenu ww.
działki gruntu - z wnioskiem o udzielenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze.
Dlatego należy podkreślić - zwłaszcza w świetle treści rozpatrywanego zażalenia - że interpretacja przepisów
planu miejscowego, która pomimo braku istnienia zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze
zmierzałaby do ustalenia właśnie takiej funkcji przedmiotowego terenu, byłaby wykładnią uznającą przebieg
procesu legislacyjnego z oczywistym naruszeniem przepisów prawa, tj. ustawy o ochronie gruntów rolnych i
leśnych. Naruszałaby zatem powyżej przytoczone reguły wykładni pozajęzykowej.
Reasumując, skoro dokonana wykładnia treści planu miejscowego (zarówno językowa, jak i pozajęzykowa)
jednoznacznie przesądza o rolnym przeznaczeniu działki gruntu nr (...), to zaproponowana koncepcja podziału jej
na osiem projektowanych działek gruntu o powierzchniach od 0,0679 ha do 0,0736 ha nie realizuje tego celu
zgodnie z dyrektywami art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n., w związku z § 9 ust. 2 ww. uchwały. Należy bowiem jeszcze raz
zwrócić uwagę na to, że jednoznaczną intencją wnioskodawczyni, która konsekwentnie kwestionuje zapatrywanie
organu I instancji o rolnej funkcji tego terenu, jest przeznaczenie projektowanych działek gruntu pod zabudowę
niezwiązaną z produkcją rolną. Urszula K., w piśmie z 9.01.2013 r., stwierdziła bowiem, że: "planowane
zainwestowanie będzie uwzględniać fakt, że zgoda właściwego organu administracji państwowej, na
przeznaczenie gruntów na inne cele niż rolne, nieruchomości tej nie dotyczy oraz że nieruchomość ta nie została
objęta zakazem zabudowy w planie miejscowym". Należy natomiast przypomnieć, że zgodnie z wcześniej
cytowanym § 9 ust. 2 uchwały dla stwierdzenia zgodności wstępnego projektu podziału nieruchomości z
ustaleniami planu należy w pierwszej kolejności ustalić, czy przewidywane przeznaczenie terenu (a co za tym
idzie - projektowanych działek) jest zgodne z planem miejscowym. Zatem brak zgodności przeznaczenia
projektowanych działek gruntu z zadekretowaną w planie funkcją rolną terenu przesądza o konieczności
negatywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału.
Poza tym, oceniając wniosek Urszuli K., nie można stracić z pola widzenia przepisów wprowadzających
jednoznaczne obostrzenia w materii dopuszczalności podziałów gruntów rolnych powodujących wydzielenie
działek gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha. Wymaga bowiem podkreślenia, że zgodnie z art. 93 ust. 2a
u.g.n. taki podział jest możliwy tylko pod warunkiem, iż nowo projektowane działki zostaną przeznaczone na
powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub zostanie dokonana regulacja granic między sąsiadującymi
nieruchomościami. Oznacza to zatem, że ustawodawca - oprócz powyższego wyjątku - wprowadził generalny
zakaz podziału gruntów rolnych na działki mniejsze niż 0,3000 ha.
Co również istotne, cel podziału gruntu rolnego lub leśnego, o którym art. 93 ust. 2a u.g.n., musi jednoznacznie
wynikać z treści wniosku inicjującego postępowanie [§ 2 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 7.12.2004 r. w
sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. Nr 268, poz. 2663)].
Tymczasem analiza akt rozpatrywanej sprawy wskazuje, że wnioskodawczyni - pomimo wezwania o
doprecyzowanie celu podziału nieruchomości - nie wskazała, iż chodzi jej o podział gruntu rolnego w celu, o
którym mowa w art. 93 ust. 2a u.g.n. Zresztą taki kwalifikowany cel podziału w niniejszej sprawie wyklucza
jednoznaczne zapatrywanie Urszuli K., że działka gruntu nr (...) nie ma rolnego przeznaczenia.
Powyższe rozważania prowadzą do konkluzji, że kwestionowane postanowienie organu I instancji jest zgodne z
przepisami prawa.
Tym samym Kolegium orzekło jak w osnowie.
Na postanowienie służy skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, za pośrednictwem
Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia
stronie. Skarga powinna czynić zadość wymaganiom formalnym przewidzianym w art. 46 oraz art. 57 ustawy z
30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze
zm.).
33

Praktyczne zagadnienia związane z przeprowadzeniem

Transkrypt

Podobne dokumenty

obwieszczenie

L. Śmigas - Regulacja stanu prawnego nieruchomości zajętych pod