Odpowiedzialność organów władzy wykonawczej w Wielkiej Brytanii

Transkrypt

Bożena Dziemidok-Olszewska
Odpowiedzialność organów władzy wykonawczej
w Wielkiej Brytanii
[Formation of responsibility of the executive power
in Great Britain]
Odpowiedzialność władzy wykonawczej należy do kanonów i warunków
niezbędnych ustroju demokratycznego. Zwykle wyróżnia się odpowiedzialność
polityczną, ponoszoną za kierunki prowadzonej polityki oraz prawną, czyli konstytucyjną (za naruszenie konstytucji lub/i ustaw) i karną (za popełnienie przestępstwa). Wielka Brytania jest państwem, które jako pierwsze wprowadziło instytucje odpowiedzialności władzy wykonawczej, następnie – w okresie ewolucji
ustroju – były one udoskonalane. Celem artykułu jest ukazanie procesu kształtowania się odpowiedzialności politycznej i prawnej głowy państwa oraz premiera
i rządu Wielkiej Brytanii na przestrzeni wieków oraz analiza i ocena rozwiązań
przyjmowanych obecnie.
1. Ewolucja rozwiązań prawno-politycznych
W Anglii skuteczny mechanizm hamujący arbitralność rządzących wprowadzono w XIV w., ustanowiono wówczas zasadę odpowiedzialności ministrów
za naruszenie prawa. Była to pierwsza forma kontroli parlamentu nad urzędnikami królewskimi, a tym samym pierwszy zwiastun zależności gabinetu od parlamentu. Parlament otrzymał uprawnienie wszczynania postępowania i osądzania
naruszających prawo doradców królewskich. Z uwagi na brak kodyfikacji prawa,
podstawą wszczęcia postępowania było naruszenie takich klauzul jak: „racja stanu”, „dobro” czy „interes” państwa, popełnienie „zdrady stanu” czy „nadużycie
władzy”1. Parlament przekształcał się w sąd, w którym Izba Gmin pełniła rolę
oskarżyciela, a Izba Lordów sądu, wymierzającego kary. Kara nie zawierała wyłącznie usunięcia z urzędu, ale także polegała na zastosowaniu sankcji osobistych,
w zależności od rodzaju popełnionego przestępstwa2. Przypisanie Izbie Lordów
roli sądu miało zagwarantować bezstronność procesu, ochronę piastujących wy1
2
P. Sarnecki, Ustroje konstytucyjne państw współczesnych, Zakamycze 2003, s. 63.
Izba Lordów mogła zastosować karę: śmierci, banicję, przepadek mienia, kary pieniężne, uwięzienie, usunięcie z urzędu, pozbawienia prawa sprawowania funkcji w przyszłości. W praktyce
Izba Lordów nierzadko stosowała bardzo surowe kary. Zob. I. Bokszczanin, Rząd Zjednoczonego
Królestwa Wielkiej Brytanii i Północnej Irlandii, [w] E. Zieliński, I. Bokszczanin, Rządy w państwach Europy, Warszawa 2003, s. 286.
34
sokie stanowiska przed niechęcią parlamentarzystów oraz zagrożeń wynikających
z przewagi w Izbie Gmin określonej partii3.
Procedura ta została nazwana impeachment i stworzyła zalążki przyszłej odpowiedzialności zarówno konstytucyjnej, jak i parlamentarnej4. Służyła ona parlamentowi przede wszystkim w celu usuwania z urzędu niewygodnych urzędników
królewskich, cieszących się poparciem króla, ale negatywnie ocenianych przez
izby5. W tym trybie mogli być również sądzeni doradcy kontrasygnujący królewskie akty. Po raz pierwszy parlament uruchomił tę procedurę w 1376 r. w stosunku
do Williama, IV Barona z Latimer, szczególnie upowszechniona została w VII w.6
W akcie o następstwie tronu z 1701 r. została zawarta klauzula, że skazani w procedurze impeachment nie mogą być ułaskawieni przez króla.
Procedura impechment, choć nigdy nie została formalnie zniesiona, zaczęła
wygasać w XVIII w., a ostatni przypadek jej zastosowania miał miejsce w 1806 r.
Od tego roku sprawy dotyczące popełnienia przestępstw przez ministrów, także
te dotyczące zdrady stanu, są rozpatrywane przez sądy7. Zaprzestanie korzystania z instytucji impeachment było rezultatem stosowania, przez ciało polityczne,
zbyt wysokich kar, często nieadekwatnych do popełnionych przestępstw i wynikających z partyjnych czy partykularnych celów i interesów8. Rezygnacja ze stosowania procedury impeachment wynikała jednak przede wszystkim z braku jej
adekwatności i przydatności do rozwiązywania konfliktów między parlamentem
a rządem. Konflikty te powstawały i powstają głównie na gruncie oceny prowadzenia spraw publicznych, a nie naruszenia prawa. Stąd narodzenie odpowiedzialności politycznej, polegającej na wymuszeniu przez parlament ustąpienia
premiera bądź ministra.
Ważnym etapem dziejów Anglii, kończącym konflikt między królem a parlamentem, była tzw. chwalebna rewolucja (1688-1689), uważana za ustanowienie
monarchii konstytucyjnej. Do XVII w. monarcha posiadał władzę absolutną, jego
osoba uważana była za świętą i nienaruszalną9. Wyrażało się to zasadą „król nie
może czynić źle” (The King can do not wrong). Król sprawował władzę za pomocą
swoich urzędników, zwanych doradcami, wchodzących w skład Tajnej Rady.
3
4
5
6
7
8
9
I. Bokszczanin, Rząd Zjednoczonego Królestwa…, s. 286.
Inną procedurą, służąca sprawowaniu kontroli nad urzędnikami było act of attainder, stanowiące uznanie określonego postępowania za przestępstwo i pozwalające na wymierzenie kary. Zob.
M. Pietrzak, Odpowiedzialność konstytucyjna w Polsce, Warszawa 1992, s. 33.
Por. E. Gdulewicz, W. Kręcisz, Ustrój polityczny Wielkiej Brytanii, [w] E. Gdulewicz, W. Kręcisz,
W. Orłowski, W. Skrzydło, W. Zakrzewski, Ustroje państw współczesnych, Lublin 1997, s. 11;
M. Pietrzak, Odpowiedzialność konstytucyjna..., s. 33.
I. Bokszczanin, Rząd Zjednoczonego Królestwa …, s. 285.
P. Sarnecki, Ustroje konstytucyjne państw…, s. 64.
R. Balicki, Ustroje państw współczesnych, Wrocław 2003, s. 17.
Odpowiedzialność organów władzy wykonawczej w Wielkiej...
35
Instytucja parlamentu pojawiła się na początku XIII w., w kolejnych wiekach
kształtowały się i powiększały jego uprawnienia. Pozycja parlamentu uległa znacznemu wzmocnieniu po rewolucji z XVII w., co znalazło prawny wyraz w Billu
o prawach z 1689 r. i ustawie sukcesyjnej z 1701 r. Akt o następstwie tronu wyraźnie podkreślał, że monarcha jest związany prawem, co miało zapobiec odrodzeniu
się absolutnej, nie ograniczonej prawem władzy królewskiej10.
W XVIII w. nastąpiło określenie zakresu odpowiedzialności króla i ministrów,
uniezależnienie gabinetu od króla i podporządkowanie go parlamentowi. Na
przełomie XVII i XVIII w. król, wobec konieczności uzyskania poparcia swoich
działań przez parlament, przestał samodzielnie decydować o składzie gabinetu
i powoływał w jego skład osoby cieszące się poparciem Izby Gmin11. Na skutek
pojawienia się pierwszych stronnictw politycznych (wigów i torysów) w 1695 r.
powstał zwyczaj powoływania ministrów spośród partii, która wygrała wybory12. Stopniowo kształtował się konwenans samodzielności działania gabinetu,
jego funkcjonowania bez obecności monarchy. Było to uwarunkowane okolicznościami historycznymi: brakiem zainteresowania królów z dynastii hanowerskiej sprawami państwa, nieznajomością pierwszego z nich języka angielskiego,
ich chorobami13. Książęta hanowerscy – Jerzy I i Jerzy II przestali uczęszczać
na posiedzenia gabinetu i pozostawili swobodę rządzenia państwem ministrom,
pochodzącym z większości parlamentarnej14. Ich absencja spowodowała podporządkowanie rządu parlamentowi i osłabienie władzy królewskiej, której liczne
prerogatywy zostały przejęte przez rząd15.
Gabinet stał się organem reprezentującym parlament, popieranym, a następnie uzależnionym od Izby Gmin. W 1705 r. parlament przyjął uchwałę wiążącą
gabinet z Izbą Gmin, stanowiącą, że członkostwo w gabinecie najlepiej połączyć
z mandatem przedstawicielskim16. W przejściowym okresie równowagi, gdy mi10
11
12
13
14
15
16
M. Sczaniecki, Powszechna historia państwa i prawa, Warszawa 2003, s. 315.
R. Balicki, Ustroje państw..., s. 18.
E. Gdulewicz, W. Kręcisz, dz. cyt., s. 13.
Król Wilhelm III, na skutek rozbieżności poglądowej członków swojego gabinetu, wprowadził zwyczaj powoływania do gabinetu członków tylko jednej partii, tej posiadającej większość
w izbie Gmin, dzięki czemu działalność gabinetu cieszyła się poparciem izby. Zob. M. Sczaniecki, dz. cyt., s. 317.
Powszechnie przyjmuje się, że król Jerzy I przestał przewodniczyć obradom rządu z powodu nieznajomości języka, lecz – zdaniem J. Baszkiewicza – rzeczywistym powodem jego absencji była
sympatia do rządów absolutnych i nieatrakcyjny dla króla system ustrojowy Wielkiej Brytanii.
Rządzący od 1760 r. król Jerzy III miał wielkie ambicje polityczne i starał się odzyskać królewskie
prerogatywy, ale przegrana wojna amerykańska i jego choroba umysłowa zniweczyły jego zamiary,
J. Baszkiewicz, Powszechna historia ustrojów państwowych, Gdańsk 2002, s. 227 i 230.
M. Sczaniecki, dz. cyt., s. 317.
J. Baszkiewicz, dz. cyt., s. 227.
R. Balicki, dz. cyt., s. 18.
36
nistrowie ponosili odpowiedzialność zarówno przed monarchą jak i przed parlamentem, utrwalała się zasada odpowiedzialności politycznej ministrów przed
parlamentem. Impeachment został zastąpiony przez polityczną procedurę, służącą
do pociągania do odpowiedzialności politycznej – wotum nieufności. W XVIII
w., po uniezależnieniu się ministrów od króla, zrodziła się zasada solidarnej odpowiedzialności całego gabinetu przed Izbą Gmin17. Gabinet odpowiadał solidarnie przed parlamentem, który mógł mu odmówić poparcia i tym samym spowodować jego upadek.
W warunkach konieczności podporządkowania aktów królewskich prawu
w XVII w. powstała, a w XVIII w. ostatecznie się ukształtowała, nowa zasada,
że „król nie może działać sam” (The King cannot act alone), co oznaczało przeniesienie odpowiedzialności za przynoszące szkody działania monarchy na doradcę,
udzielającego złej rady18. Tak narodziła się nowa forma instytucji kontrasygnaty
aktów królewskich przez doradców, a następnie ministrów, oznaczająca, że władzę przejęli ministrowie, a nieodpowiedzialny król mógł im jedynie doradzać19.
W XVIII w. miały miejsce ważne precedensy, regulujące wzajemne relacje między królem, parlamentem a gabinetem. Były to20:
• 1717 r. – król Jerzy I samodzielnie odwołał ministra, co spowodowało
sprzeciw ze strony parlamentu, zmuszający króla do przywrócenia ministra
na zajmowane stanowisko;
• 1741 r. – Izba Gmin uchwaliła adres do króla o zdymisjonowanie ministra,
nie podnosząc zarzutu naruszenia prawa. Oburzony tym postępowaniem
ówczesny premier Walpole także podał się do dymisji;
• 1742 r. – po raz pierwszy rząd, który przegrał wybory do Izby Gmin, podał
się do dymisji;
• 1745 r. – król Jerzy II poddał się żądaniu premiera i powołał w skład gabinetu ministra (W. Pitta), któremu był niechętny i początkowo odmawiał
jego nominacji;
• 1782 r. – po przegranej wojnie ze Stanami Zjednoczonymi Izba Gmin wymusiła dymisję całego gabinetu i w jego miejsce powołała nowy, cieszący
się jej zaufaniem. Wówczas narodziła się zasada, że do funkcjonowania gabinetu potrzebne jest zaufanie Izby Gmin oraz zasada solidarnej odpowiedzialności gabinetu przed Izbą21;
17
18
19
20
21
M. Sczaniecki, dz. cyt., s. 318.
R. Balicki, dz. cyt., s. 17; P. Sarnecki, System konstytucyjny Zjednoczonego Królestwa Wielkiej
Brytanii i Irlandii Północnej, Warszawa 2009, s. 18.
Początkowo instytucja kontrasygnaty była formalnym stwierdzeniem autentyczności podpisu
królewskiego. W XVIII w. nadano jej głębsze znaczenie – przejęcia odpowiedzialności za akt
króla, co oznaczało możliwość odmówienia kontrasygnaty czy niemożności jej wymuszenia
przez króla. M. Sczaniecki, dz. cyt., s. 317.
P. Sarnecki, Ustroje konstytucyjne państw…, s. 64-65.
R. Balicki, dz. cyt., s. 19; E. Gdulewicz, W. Kręcisz, dz. cyt., s. 14;
37
• 1784 r. – na skutek konfliktu między Izbą Gmin a królem Jerzym III o mianowanie ministra, król rozwiązał parlament, a wyniku wyborów odzwierciedlony został dotychczasowy skład parlamentu. Fakt ten można uznać
za precedens, eliminujący Izbę Lordów z egzekwowania odpowiedzialności
politycznej rządu;
• 1801 r. – gabinet, po raz pierwszy, przedstawił Izbie Gmin projekt ustawy
nie konsultowany z królem;
• 1803 r. – król zaakceptował zasadę pełnej swobody premiera w konstruowaniu składu personalnego rządu, który in corpore jest przedstawiany monarsze do formalnej aprobaty.
W wieku XIX ugruntowała się zasada odpowiedzialności politycznej rządu przed
Izbą Gmin i ostatecznie zanikła zasada odpowiedzialności rządu przed monarchą.
„Rząd po 1832 r. realnie odpowiadał przed parlamentem, a właściwie przed większością Izby Gmin, której stanowił emanację”22. Wówczas także utrwaliła się reguła
solidarnej odpowiedzialności rządu, co wykluczyło indywidualną odpowiedzialność ministrów. Gabinet przejął i wypełniał uprawnienia króla, a jego rola została
sprowadzona do pozycji „swoistego dziedzicznego doradcy gabinetu”23.
2. Regulacje współczesne
Monarcha w Wielkiej Brytanii nie ponosi żadnej odpowiedzialności, ani politycznej ani konstytucyjnej (prawnej). Pociągnięcie monarchy do odpowiedzialności może dokonać się jedynie w drodze przewrotu czy rewolucji (1649 r.). Konsekwencją nieodpowiedzialności monarchy jest fakt, że „nikt nie może uchylić
się od odpowiedzialności za czyn niedopuszczalny przez prawo, powołując się
na rozkaz królewski, bo taki rozkaz nie istnieje”24. Zasada „król nie może czynić źle” oznacza również jego nieodpowiedzialność w sferze działań publiczno –
prawnych, w innych sprawach sądowych (z wyjątkiem sprawa administracyjnych
i finansowych) głowa państwa dysponuje immunitetem25. „Rozpatrzenie sprawy
dotyczącej monarchy wymaga wystosowania uprzedniej petycji do sądu z prośbą
o zgodę na podjęcie postępowania”26.
W kwestii odpowiedzialności konstytucyjnej głowy państwa wspomnieć
należy, że w Wielkiej Brytanii aktem o następstwie tronu z 1700 r. wprowadzono nakaz, aby monarcha należał do Kościoła anglikańskiego, a małżonek
22
23
24
25
26
J. Baszkiewicz, dz. cyt., s. 232.
R. Balicki, dz. cyt., s. 50; P. Sarnecki, System konstytucyjny Zjednoczonego…, s. 19.
38
lub małżonka nie byli katolikami oraz nałożono obowiązek złożenia przysięgi
koronacyjnej27.
Rząd ponosi odpowiedzialność polityczną, odpowiedzialność konstytucyjna w trybie instytucji impeachment, mimo że formalnie wciąż istnieje, nie jest
praktykowana od ponad dwóch wieków. Obecnie rząd ponosi odpowiedzialność
polityczną wyłącznie przed Izbą Gmin, do 1832 r. ponosił ją także przed Izbą
Lordów28. Izba Lordów posiada możliwość uchwalenia rządowi wniosku o wotum
nieufności, lecz nie pociąga on za sobą żadnych skutków prawnych29.
Odpowiedzialność polityczna rządu ma charakter solidarny, a głównie wyraża
się we wspieraniu przez wszystkich członków rządu polityki prowadzonej przez
premiera i gabinet30. W XIX w. zanikła odpowiedzialność indywidualna, choć
w dalszym ciągu można wskazać pewne jej reminiscencje. Obecnie w literaturze
angielskiej przyjmuje się, że ministrowie ponoszą odpowiedzialność za działalność swoich resortów, formą tej odpowiedzialności są pytania parlamentarne czy
informacje udzielane przez ministra o pracy kierowanego przez niego resortu,
a jej wyrazem jest możliwość usunięcia ministra przez premiera czy złożenie
przezeń dymisji31. Reguła odpowiedzialności solidarnej jest konwenansem kon27
28
29
30
31
„Postanawia się na zawsze i niniejszym zarządza, że każdy, kto ma lub może przyjąć, lub odziedziczyć wspomnianą koronę na podstawie niniejszej ustawy, a kto pojedna się z biskupstwem
lub Kościołem rzymskim, lub pozostanie we wspólnocie z nim, lub wyznawać będzie religię
papistyczną lub poślubi papistę, podlega takim wyłączeniom zdolności, jakie w takich przypadkach przewiduje, zarządza i ustanawia przytoczona ustawa. Oraz, że każdy Król i Królowa tego
królestwa obejmujący imperialną koronę tego królestwa na podstawie niniejszej ustawy złoży
przysięgę koronacyjną podczas koronacji zgodnie z ustawą parlamentu wydaną w pierwszym
roku rządów Jego Królewskiej Mości i wspomnianej zmarłej Królowej Marii, noszącą nazwę
„Ustawa ustanawiająca przysięgę koronacyjną”, oraz wygłosi, podpisze i powtórzy wskazane we
wspomnianej ustawie według sposobu i formy w niej określonej. […] Ktokolwiek odtąd obejmie
tę koronę, przyłączy się do wspólnoty Kościoła anglikańskiego ustanowionego przez prawo”.
Ustawa o następstwie tronu z 1700 r., [w] Ustawy ustrojowe Zjednoczonego Królestwa Wielkiej
Brytanii i Irlandii Północnej, Warszawa 2010, s. 78-79.
I. Jennings, Cabinet Government, Cambridge 1969, s. 472.
T. Wieciech, Wotum nieufności w parlamentaryzmie westminsterskim, „Przegląd Sejmowy”
6 (101)/ 2010, s. 83.
W XIX w. premier Melbourne wsparcie to wyraził słowami: „nieważne co mówimy, dopóki
wszyscy mówimy to samo”. D. Watts, British Government and Politics. A Comparative Guide,
Edinburgh 2006, s. 145. Por. także G. Peele, Governing the UK, Oxford UK & Cambridge USA,
1995, s. 100; Ph. Cocker, A. Jones, Contemporary British Politics and Government, Liverpool
2002, s. 188; J. Kingdom, Government and Politics in Britain, London 1991, s. 313; I. Budge,
Great Britain and Ireland: variations of party government, [w] M. Colomer, Political Institutions
in Europe, London and New York 2002, s. 38.
D. Watts, dz. cyt., s. 146-147; Ph. Cocker, A. Jones, dz. cyt., s. 191. Zob. także P. Mikuli, Zasada podziału
władz a ustrój brytyjski, Warszawa 2006, s. 99; T. Wieciech, Zasada indywidualnej odpowiedzialności
politycznej członków rządu w Wielkiej Brytanii, „Przegląd Sejmowy” 2 (97)/ 2010, s. 122 i 125.
Warto wspomnieć, że w literaturze angielskiej toczona była dyskusja czy ministrowie powinni
ponosić odpowiedzialność za swoich urzędników, w sytuacji gdy resorty stanowią rozbudowane
konstrukcje biurokratyczne. Skonkludowano, że odpowiedzialność ta powinna mieć miejsce,
39
stytucyjnym, rezultatem działalności poszczególnych ministrów jako wykonawców, określanej przez gabinet, ogólnej polityki rządu32. Istnienie wyłącznie odpowiedzialności solidarnej wzmacnia pozycję premiera i stanowi element określania
systemu brytyjskiego rządami premierowskimi.
Odpowiedzialność polityczna rządu przed Izbą Gmin jest jednym z ważniejszych brytyjskich konwenansów konstytucyjnych, przejawiającym się w konieczności posiadania stałego poparcia izby i obowiązku ustąpienia w sytuacji jego
utraty33. Umocowanie odpowiedzialności na podstawie konwenansów konstytucyjnych sprawia, że brak jest sformalizowanych procedur służących egzekwowaniu tej odpowiedzialności. Zaznaczyć należy, że dymisja szefa rządu prowadzi automatycznie do ustąpienia całego gabinetu. Odpowiedzialność polityczna
rządu w warunkach brytyjskich oznacza, że rząd, aby rządzić powinien cieszyć
się zaufaniem parlamentu, a aprobata ta – przynajmniej teoretycznie – może być
codziennie wystawiana na próbę i potwierdzana34.
Instytucją służącą egzekwowaniu odpowiedzialności rządu przed Izbą Gmin
jest wotum zaufania i wotum nieufności, z którym Izba Gmin może wystąpić wobec rządu. Wotum nieufności nie jest w Wielkiej Brytanii uregulowana prawem,
oparte jest jedynie na zwyczaju, czego konsekwencją jest brak merytorycznych
czy proceduralnych ograniczeń dotyczących jego wyrażania35. Brak stosownych
regulacji sprawia także, że wotum nieufności może być wyrażone na wiele różnych sposobów, w sposób bezpośredni lub pośredni36. Sposób bezpośredni polega
na złożeniu samodzielnego wniosku (motion of no confidence) wskazującego na
utratę zaufania Izby Gmin lub poprawki do innego wniosku; pośredni, już zdezaktualizowany, rozumiany był jako przegranie przez rząd jakiegokolwiek głosowania. Obecnie przyjmuje się, że rządowa porażka w głosowaniu oznacza utratę
zaufania tylko wówczas, gdy wcześniej premier zadeklarował traktowanie głosowania jako kwestii zaufania37.
32
33
34
35
36
37
z uwagi na skuteczniejsze zarządzanie resortami i podejmowanie działań korygujących. Zob.
Ch. Kam, Not Just Parliamentary „Cowboys and Indians“, Ministerial Responsability and Biurocratic Drift, Governance: An International Journal of Policy and Administration, Vol. 13, No. 3,
July 2000, s. 365 i nast.; Ch. Polidano, The Bureaucrats Who Almost Fell Under a Bus: A Reassertion of Ministerial Responsibility?, The Political Quarterly Publishing Co. Ltd. 2000, s. 177 i nast.
P. Sarnecki, System konstytucyjny Zjednoczonego…, s. 38; R. Balicki, dz. cyt., s. 22.
P. Sarnecki, System konstytucyjny Zjednoczonego…, s. 38. Por. także A. Zięba, Parlament Wielkiej
Brytanii, Warszawa 1994, s. 38.
T. Wieciech, Wotum nieufności w parlamentaryzmie…, s. 85 i 87.
T. Wieciech, Wotum nieufności w parlamentaryzmie…, s. 94 i 99.
W przypadku braku takiej deklaracji przed głosowaniem w ważnej sprawie i przegranej rządu,
premier powinien potwierdzić poparcie izby poprzez złożenie wniosku o wotum zaufania. Tak
uczynił premier J. Major w 1993 r. po porażce w głosowaniu nad ratyfikacją Traktatu z Maastricht i otrzymał poparcie izby. T. Wieciech, Wotum nieufności w parlamentaryzmie…, s. 94.
40
Wniosek o wotum nieufności nie został poddany żadnym prawnym wymogom, może być sformułowany ogólnie lub wskazywać konkretne powody jego
wniesienia38, brak jest formalnych ograniczeń jego postawienia podczas tej samej
sesji. Może być wniesiony przez pojedynczego parlamentarzystę, lecz w praktyce
wnioski takie są lekceważone39, natomiast znaczenie mają i są traktowane jako
wotum nieufności jedynie wnioski zgłaszane przez lidera Opozycji. Tylko one
są niezwłocznie poddawane pod debatę, posiadają pierwszeństwo przed innymi
wnioskami. Ponadto, wniosek o wotum nieufności może być wniesiony niejednoznacznie, np. obok krytyki poczynań rządu czy jako propozycja zmiany wniosku
będącego przedmiotem obrad parlamentu. O ostatecznej kwalifikacji wniosku –
czy jest on wnioskiem o wotum nieufności – decydują dwa czynniki: jego treść,
zawierająca wyraźny komunikat o utracie zaufania czy wzywająca rząd do ustąpienia oraz postrzeganie go jako wniosku o wotum nieufności zarówno przez rząd
jak i opozycję, czyli całą Izbę Gmin40.
Pomimo braku ograniczeń i mechanizmów racjonalizujących stawianie wniosku, w warunkach brytyjskiej dwupartyjności, gdy partia rządząca posiada większość w Izbie Gmin, a jej lider pełni funkcje premiera, uchwalenie wotum nieufności w praktyce wydaje się niemożliwe41. Jednopartyjna większość w Izbie Gmin,
dyscyplina partyjna, instytucja whipa – rzecznika dyscypliny partyjnej, stałe utrzymywanie komunikacji rządu z tzw. posłami z tylnych ław, sprawiają, że rząd może
liczyć na poparcie i lojalność własnej frakcji parlamentarnej. W tych warunkach, jak
pisze A. Zięba, nie może być mowy o odpowiedzialności gabinetu, a jego istnienie
ma współcześnie wymiar fasadowy42. Wotum nieufności może więc być traktowane
jako posiadające symboliczny, a nie prawny charakter. Nazywane jest także niewładczym, nieprowadzącym w praktyce do obalenia rządu, a władczy charakter kontroli
przypisywany jest wyborcom, mogącym dokonać alternacji rządzącej partii43.
Opozycja dość często wykorzystuje instytucję wotum nieufności, ale właściwie
wyłącznie w celach politycznych, aby zwrócić uwagę opinii publicznej na niedo38
39
40
41
42
43
W przypadku ogólnego wniosku o wotum nieufności debata jest prowadzona nad wszystkimi
aspektami polityki rządu, wskazanie we wniosku konkretnych uchybień powoduje ograniczenie
debaty do tych zagadnień. T. Wieciech, Wotum nieufności w parlamentaryzmie…, s. 87-92.
W ostatnich latach we wniosku stawiane są konkretne zarzuty dotyczące polityki rządu, co przyczynia się do ukierunkowania dyskusji. Zob. P. Mikuli, dz. cyt., s. 87; K. Wójtowicz, Zjednoczone
Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej, [w] Opozycja parlamentarna, E. Zwierzchowski
(red.), Warszawa 2000, s. 293.
S. Gebethner, Rząd i Opozycja Jej Królewskiej Mości, Warszawa 1967, s. 242-243; P. Mikuli, dz.
cyt., s. 98.
T. Wieciech, Wotum nieufności w parlamentaryzmie…, s. 88-91.
Zob. m. in. R. Konieczny, Systemy polityczne wybranych demokracji zachodnich, Gdańsk 1996,
s. 27.
A. Zięba, Parlament Wielkiej..., s. 38.
P. Mikuli, dz. cyt., s. 85; A. Zięba, Parlament Wielkiej…, s. 40.
41
ciągnięcia polityki rządowej czy zaprezentować własne stanowisko44. Barwnie ten
stan zobrazował J. Stembrowicz pisząc, że „kontrola przez parlament, czyli przez
opozycję, jest sformalizowana celem ochrony jej praw i wymaga publiczności, jest
bowiem skierowana na zewnątrz, do opinii publicznej, w której szuka zrozumienia i oparcia, jako że wewnątrz parlamentu, przy ustabilizowanej większości, swoich celów, tj. zmiany decyzji rządowych, nie osiągnie”45.
Do faktycznego uchwalenia wotum nieufności może dojść w wyjątkowej sytuacji, gdy partia większościowa posiada przewagę niewielką ilością mandatów.
Przypadek taki miał miejsce w latach 20. XX w., a ostatni w 1979 r. wobec premiera Jamesa Callaghana, na skutek dysponowania przez zwycięską partię przewagą
jedynie 3 mandatów46. Teoretyczną możliwością nieuchwalenia wotum nieufności jest rozłam w partii rządzącej, ale sytuacja taka – jak dotychczas – nie miała
miejsca i nie wydaje się prawdopodobna47.
Konsekwencją uchwalenia wotum nieufności jest – przynajmniej teoretycznie
– dymisja rządu, złożona na ręce monarchy. Możliwy jest także wniosek premiera
do monarchy o rozwiązanie parlamentu i zarządzenie nowych wyborów, co miało
miejsce w 1979 r., po przegłosowaniu wotum nieufności dla rządu J. Callaghana48. Wcześniej podobna sytuacja nastąpiła w 1924 r., po przegłosowaniu wniosku
o wotum nieufności rządowi premiera Ramsaya MacDonalda49. Rozwiązanie parlamentu w wyniku uchwalenia wniosku o wotum nieufności jest, jak stwierdził
R. Mojak – w istocie rzeczy – uchyleniem się rządu od odpowiedzialności politycznej przed parlamentem50. Z drugiej jednak strony, w warunkach brytyjskich,
może być szybkim i bezpiecznym sposobem rozwiązania politycznego konfliktu.
Pomimo minimalnej możliwości formalnego obalenia rządu przez Izbę Gmin
może dojść do usunięcia premiera podczas trwania kadencji parlamentu na skutek utraty jego przywództwa w partii, potwierdzonej wynikiem wewnątrzpartyjnego głosowania. Wewnętrzne przepisy wyborcze obu dominujących na scenie
politycznej partii przewidują zmianę lidera, a tym samym premiera, w przypadku
uchwalenia mu wotum nieufności bezwzględną większością głosów określonego
44
45
46
47
48
49
50
J. Steiner, Demokracje europejskie, Rzeszów 1993, s. 163; A. Zięba, Wielka Brytania, [w] Systemy
polityczne rozwiniętych krajów kapitalistycznych, A. Jamróz (red.), Warszawa 1989, s. 80.
J. Stembrowicz, Rząd w systemie parlamentarnym, Warszawa 1982, s. 209.
P. Sarnecki, Ustroje konstytucyjne państw…, s. 66; P. Sarnecki, System konstytucyjny Zjednoczonego…, s. 38; P. Mikuli, dz. cyt., s. 98.
Zdarzały się natomiast przypadki, kiedy to deputowani rządzącej partii głosują przeciwko propozycjom własnego rządu. Przykłady zob. E. Gdulewicz, W. Kręcisz, dz. cyt., s. 39.
P. Sarnecki, Ustroje konstytucyjne państw…, s. 67; I. Bokszczanin, Rząd Zjednoczonego Królestwa…, s. 287; P. Sarnecki, System konstytucyjny Zjednoczonego…, s. 38.
R. Mojak, Parlament a rząd w ustroju Trzeciej Rzeczypospolitej Polskiej, Lublin 2007, s. 319.
42
ciała partyjnego51. Na skutek wewnętrznych wyborów partyjnych stanowisko lidera i premiera w 1990 r. utraciła M. Thatcher, gdy po nierozstrzygniętej pierwszej turze głosowania wycofała się z wyborów, co było jednoznaczne z rezygnacją z przywództwa. Ciekawa sytuacja miała miejsce w 1995 r., kiedy to J. Major
na skutek partyjnych sporów podał się do dymisji z funkcji lidera partii, zachowując jednocześnie stanowisko premiera (do czasu przegranych wyborów istniało
domniemanie posiadania poparcia Izby Gmin)52. Dymisja T. Blaira w 2007 r. spowodowana była powolnym osłabianiem jego pozycji wewnątrz partii, a decydującym dla niej impulsem była porażka partii w wyborach samorządowych z 2006 r.,
powodująca realną groźbę wewnątrzpartyjnego zamachu53.
Oprócz wotum nieufności w Wielkiej Brytanii, podobnie jak w innych państwach
o parlamentarnym systemie rządów, przewidziana jest, jako forma egzekwowania
odpowiedzialności politycznej rządu, instytucja wotum zaufania. Zwykle forma ta
występuje w dwóch wariantach – obligatoryjnie w procesie utworzenia rządu i fakultatywnie podczas kadencji parlamentu. W Wielkiej Brytanii monarcha mianuje
na stanowisko premiera osobę posiadającą poparcie w Izbie Gmin, czyli lidera zwycięskiej partii (konwenans konstytucyjny), a premier, z upoważnienia monarchy powołuje gabinet i rząd54. W praktyce decyzję o osobie na stanowisko premiera podejmują partie polityczne, gdyż szef wygrywającej partii jest naturalnym kandydatem
na premiera, wezwanym przez monarchę i mianowanym bez szczególnej ceremonii55. Członkowie gabinetu mianowani są przez monarchę na wniosek premiera, dymisjonowani w ten sam sposób. Rekonstrukcja rządu zwykle odbywa się w formie
złożenia rezygnacji przez ministra, której podłożem jest zwykle zmiana układu sił
wewnątrz partii rządzącej lub personalna różnica stanowisk56. Procedury powoływania, zmiany w składzie czy egzekwowania odpowiedzialności brytyjskiego rządu
są niemalże tożsame jak w innych europejskich państwach parlamentarnych. Nale51
52
53
54
55
56
W Partii Pracy (PP) wniosek o odwołanie lidera może być zgłoszony przez 20 proc. członków
frakcji parlamentarnej podczas dorocznej konferencji PP, lider, aby utrzymać urząd, musi uzyskać poparcie bezwzględnej większości kolegium elektorskiego. W Partii Konserwatywnej do
1997 r. obowiązywały przepisy, że lider (wniosek miał być zgłoszony przez 15 proc. członków
frakcji parlamentarnej), oprócz bezwzględnej większości głosów członków frakcji parlamentarnej, musiał uzyskać przewagę 15 proc. nad kolejnym kandydatem. Obecnie ta ostatnia regulacja już nie obowiązuje i dla utrzymania przywództwa wystarczy zdobycie poparcia bezwzględnej większości. K. Urbaniak, Formowanie rządu w Wielkiej Brytanii: wybrane problemy teorii
i praktyki, [w] Parlament, prezydent, rząd. Zagadnienia konstytucyjne na przykładach wybranych
państw, T. Mołdawa, J. Szymanek (red.), Warszawa 2008, s. 182.
K. Urbaniak, Formowanie rządu w Wielkiej…, s. 184.
Tamże s. 183-184.
A. W. Bradley, K. D. Ewing, Constitutional and Administrative Law, Harlow 2003, s. 238; S. de
Smith, R. Brazier, Constitutional and Administrative Law, London 1989, s. 318; A. Zięba, Parlament Wielkiej…, s. 39.
R. Brazier, Constitutional Practice, Oxford 1994, s. 48-51; K. Urbaniak, dz. cyt., s. 178.
43
ży zaznaczyć, że w Wielkiej Brytanii nie występuje instytucja formalnego wiązania
wotum zaufania z rządowym projektem ustawy.
Jak stwierdził A. Antoszewski, „premier rządu Jej Królewskiej Mości jest,
i prawdopodobnie pozostanie, najsilniejszym spośród szefów europejskich rządów”57. Wyjątkowo silna pozycja premiera jest przede wszystkim rezultatem brytyjskiej dwupartyjności, faktu posiadania przez jedną partię większości w Izbie
Gmin, braku konieczności tworzenia koalicji58. Ograniczenia władzy premiera
wynikają z uwarunkowań wewnątrzpartyjnych, ewentualnej perspektywy przejęcia władzy w partii, a co za tym idzie w państwie, przez partyjnego konkurenta59.
W Wielkiej Brytanii premier często występuje z wnioskiem o wotum zaufania,
aby potwierdzić posiadanie większości w Izbie Gmin i, tym samym, wzmocnić swoją pozycję60. Oprócz wotum zaufania, instytucjami służącymi do stwierdzenia aprobaty izby dla rządu są procedury kontrolne, takie jak np. uchwalenie „adresu dziękczynnego” w odpowiedzi na mowę tronową, złożenie przez rząd oświadczenia na
forum izby (które może być traktowane jako forma udzielenia wotum zaufania) czy
uchwalenie rządowego projektu ustawy61. Projekt „adresu dziękczynnego” w odpowiedzi na mowę tronową, będący formalnie wyrazem wdzięczności dla monarchy
za wygłoszoną mowę, przedkładany jest przez parlamentarzystę partii rządzącej,
a głosowanie nad nim zawsze traktowane jest jako kwestia zaufania62.
W państwach parlamentarnych ukształtowała się odpowiedzialność polityczna
członków rządu przed premierem. W Wielkiej Brytanii odpowiedzialność indywidualna członków rządu jest realizowana przed premierem i gabinetem, którzy mogą doprowadzić do dymisji członków rządu63. Jak stwierdził P. Sarnecki
w Wielkiej Brytanii ukształtowała się pewna „swoista procedura „zastępcza” egzekwowania odpowiedzialności politycznej”64, mianowicie faktyczna odpowiedzialność rządu przed macierzystą frakcją partyjną. Polega ona na wymuszaniu na rządzie przez członków frakcji różnego rodzaju ustępstw. Frakcja może sprzeciwiać
się nietrafnym – jej zdaniem – rządowym decyzjom, może żądać np. ustąpienia
57
58
59
60
61
62
63
64
A. Antoszewski, Instytucjonalne uwarunkowania procesu decyzyjnego, [w] Demokracje zachodnioeuropejskie. Analiza porównawcza, A. Antoszewski, R. Herbut (red.), Wrocław 2008, s. 341.
J. Cable, Political institutions and Issues in Britain, Houndmills, Basingstoke, Hampshire and
London 1987, s. 27.
A. Antoszewski, dz. cyt., s. 341.
J. Cable, dz. cyt., s. 30.
P. Sarnecki, Ustroje konstytucyjne państw…, s. 66; I. Bokszczanin, Rząd Zjednoczonego Królestwa…, s. 288; R. Konieczny, dz. cyt., s. 27-28; A. Zięba, Parlament Wielkiej…, s. 40; E. Gdulewicz, W. Kręcisz, dz. cyt., s. 40-41; J. Leruez, Gouvernement et politique en Grande-Bretagne,
Paris 1989, s. 118.
T. Wieciech, Wotum nieufności w parlamentaryzmie…, s. 92.
Ph. Cocker, A. Jones, dz. cyt., s. 188; D. Watts, dz. cyt., s. 147; P. Sarnecki, Ustroje konstytucyjne
państw…, s. 67.
44
określonych członków rządu, przeforsowania projektu własnej ustawy. Środkami
przez nią stosowanymi może być np. głosowanie przeciwko rządowi.
3. Podsumowanie
Klasyczny system parlamentarny ukształtował się w Wielkiej Brytanii w XVIII
w. Jego powstanie było konsekwencją ewolucji ustroju, dokonującej się w powolny
sposób, na przestrzeni wieków. Formowanie ustroju brytyjskiego polega bowiem
na rozwoju instytucji politycznych, wprowadzaniu drobnych zmian i ciągłych
modyfikacji. Cechą charakterystyczną rozwoju ustroju angielskiego było ograniczanie władzy króla na rzecz parlamentu, „przesuwanie się” ośrodków władzy
państwowej – od króla, poprzez parlament i gabinet, do premiera65. Taki kierunek
ewolucji przyniósł reprezentacyjno-symboliczną pozycję monarchy i rządy premiera jako głównego decydenta w państwie.
System brytyjski znany jest z braku konstytucji pisanej. Instytucje ustrojowe,
w tym te dotyczące egzekwowania odpowiedzialności politycznej rządu, funkcjonują na podstawie konwenansów i zwyczajów konstytucyjnych. Sytuacja taka
powoduje niedookreślenie procedur, co jest rekompensowane i równoważone
tradycją ustrojową, długim czasem ich stosowania, powodującym zakorzenienie
i utrwalenie zwyczajowych procedur. System brytyjski funkcjonuje więc stabilnie
i sprawnie, co wynika także z systemu dwupartyjnego oraz wysokiej kultury politycznej elit rządzących.
Streszczenie
Celem artykułu jest ukazanie procesu kształtowania się odpowiedzialności
politycznej i prawnej głowy państwa oraz premiera i rządu Wielkiej Brytanii na
przestrzeni wieków oraz analiza i ocena rozwiązań przyjmowanych obecnie. Odwołanie się do historii ustroju wynikało z faktu powolnej ewolucji przyjmowanych
w Wielkiej Brytanii rozwiązań ustrojowych, ich ciągłej modyfikacji. Następnie
przedstawione zostały obowiązujące obecnie instytucje – nieodpowiedzialność
polityczna i prawna monarchy oraz odpowiedzialność polityczna rządu oraz konwencjonalne i typowo brytyjskie sposoby jej egzekwowania. Końcową konkluzję
stanowi stwierdzenie, że pomimo braku formalnych procedur egzekwowania odpowiedzialności politycznej rządu, system brytyjski funkcjonuje sprawnie i sta65
W periodyzacji ustroju Wielkiej Brytanii zwykle wyróżnia się cztery okresy: 1) dominacja monarchy, początki i kształtowanie się systemu parlamentarnego (XIII – XVII w.); 2) walka o dominację między królem a parlamentem (XVII w.); 3) suwerenność parlamentu, umacnianie się
jego przewagi (XVIII – do połowy XIX w.); 4) dominacja egzekutywy nad legislatywą (XX w.),
w tym od połowy XX w. dominacja premiera. R. Balicki, dz. cyt., s. 15; por. także E. Gdulewicz,
W. Kręcisz, dz. cyt., s. 9.
45
bilnie dzięki utrwalonym zwyczajom, systemowi dwupartyjnemu oraz wysokiej
kulturze politycznej elit rządzących.
Summary
The article aims at presenting the formation process of political and legal responsibility of the Head of State and the Prime Minister and the government of
Great Britain over the centuries and also analysis and assessment of solutions that
are currently adopted. The reference to the history of the political system resulted
from the fact of a slow evolution of constitutional arrangements adopted in Great Britain, of their continuous modification. Subsequently institutions currently
in force are presented – the lack of political and legal responsibility of the monarch and political responsibility of government and conventional, and typically
British ways of its enforcement. The final conclusion is a statement that, despite
the lack of formal procedures to enforce political responsibility of government,
the British system is working efficiently and reliably thanks to the settled customs,
two-party system and a high political culture of the ruling elites.

Odpowiedzialność organów władzy wykonawczej w Wielkiej Brytanii

Transkrypt

Podobne dokumenty

Odpowiedzialność polityczna członków Rady Ministrów w świetle