Sprawozdanie z przeprowadzenia zadania audytowego

Sprawozdanie z przeprowadzenia zadania audytowego

AW.1720.2.2015
Biecz, dnia 12.02.2015 r.
SPRAWOZDANIE
z przeprowadzenia zadania audytowego
/ wstępne /
I. INFORMACJE OGÓLNE O ZADANIU AUDYTOWYM
Nazwa zadania audytowego: Ocena procedur zlecania i rozliczania zadań realizowanych przez
MPGK sp. z o.o. w 2014 r. na rzecz Gminy
Termin przeprowadzenia zadania: 20.01-12.02.2015 r.
Audytor przeprowadzający zadanie : Agnieszka Szkaradek
Podstawa przeprowadzenia zadania: upoważnienie sygn.OA.077.3.2015 z dnia 14.01.2015 r.,
Plan audytu na 2015 rok
Cel przeprowadzenia zadania: ocena procesu zlecania i rozliczania usług realizowanych przez
spółkę komunalną na rzecz Gminy
Zakres podmiotowy : ▪ Referat Inwestycji, Zamówień Publicznych i Planowania Przestrzennego
▪ Referat Rolnictwa, Mienia Komunalnego, Ewidencji Działalności
i Ochrony Środowiska
Zakres przedmiotowy : analiza i ocena prawidłowości procedur zlecania i rozliczania zadań
realizowanych przez MPGK Sp. z o.o. na rzecz Gminy
Analizą objęto zadania realizowane w 2014 r.
Analiza ryzyka pozwoliła na wyodrębnienie następujących ryzyk w badanym obszarze:
–
nieokreślenie zasad w zakresie zlecania zadań spółce komunalnej oraz ich rozliczania bądź
określenie tych zasad w sposób nieprzejrzysty lub niekompletny
–
brak przypisania konkretnej komórce organizacyjnej Urzędu obowiązków w zakresie
zlecania usług spółce komunalnej (w tym ustalania cen na realnym poziomie) oraz monitorowania
1
ich wykonania, realizacja tych zadań w drodze polecenia służbowego
Skutkiem powyższego jest brak rzetelnej weryfikacji cen usług proponowanych przez spółkę oraz
brak kontroli prawidłowości wykonania usług. W konsekwencji dochodzi do ustalenia cen za usługi
świadczone przez spółkę komunalną na zawyżonym poziomie i ponoszenia przez Gminę wydatków
w nieuzasadnionej i nieracjonalnej wysokości.
II. SYNTEZA WYNIKÓW AUDYTU
Ustalenia
audytu
wskazują
na
brak
odpowiedniego
zorganizowania
systemu
zlecania
i rozliczania zadań realizowanych przez MPGK Sp. z o.o. w 2014 r.
W Urzędzie nie zostały ustalone i przyjęte w sposób formalny procedury dot. zasad, trybu
postępowania i odpowiedzialności w zakresie zlecania usług spółce komunalnej oraz
monitorowania i rozliczania wykonanych zadań.
Wszelkie uzgodnienia w kwestii wynagrodzenia za realizację powierzonych spółce zadań odbywały
się pomiędzy byłą Burmistrz a spółką, komórki merytoryczne nie brały udziału w uzgodnieniach,
otrzymywały ustne polecenia przygotowania umów, ewentualnie zleceń.
Ceny usług nie podlegały weryfikacji pod kątem rzetelności i adekwatności w stosunku do zakresu
rzeczowego zadania.
Kontrola wykonania usług ograniczała się do czynności typowo technicznych i polegała na
przyjmowaniu faktur i - w przypadku niektórych usług - zestawień lub raportów oraz zamieszczania
na fakturach opisu.
Powyższe praktyki świadczą o braku racjonalności działania w obszarze dot. zlecania usług
komunalnych spółce gminnej, co prowadziło do wydatkowania środków publicznych z naruszeniem
zasad określonych w ustawie o finansach publicznych, tj. zasady celowości, oszczędności,
gospodarności i efektywności
III. SZCZEGÓŁOWE INFORMACJE NT. PRZEBIEGU I WYNIKÓW ZADANIA
AUDYTOWEGO
1.
Ogólny opis działań audytowanych komórek
Referat Inwestycji, Zamówień Publicznych i Planowania Przestrzennego (IZP) oraz Referat
Rolnictwa, Mienia Komunalnego, Ewidencji Działalności Gospodarczej i Ochrony Środowiska
(RMKEiOŚ) to - wg stanu obowiązującego w 2014 r. - komórki organizacyjne Urzędu Miejskiego
2
w Bieczu.
Zgodnie z Regulaminem Organizacyjnym, wprowadzonym zarządzeniem Burmistrza nr 6/2011
z dn.09.05.2011 r. do zadań Referatu IZP należało:
1.
Przygotowywanie i prowadzenie inwestycji gminnych oraz remontów w Urzędzie
2.
Opracowywanie wniosków o dotację, pożyczkę – rozliczenie otrzymanych środków
3.
Współpraca z Zakładem Budżetowym Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Bieczu
sprawach eksploatacji i utrzymania urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych i oczyszczalni
ścieków
4.
Prowadzenie spraw związanych z uchwalaniem planów zagospodarowania przestrzennego,
studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy
5.
Nadzorowanie
realizacji
studium
uwarunkowań
i
kierunków
zagospodarowania
przestrzennego
6.
Wydawanie zaświadczeń o przeznaczeniu działek w Miejscowym Planie Zagospodarowania
Przestrzennego
7.
Wydawanie wypisów i wyrysów z Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego
8.
Opiniowanie w formie postanowienia zgodności z Miejscowym Planem Zagospodarowania
Przestrzennego wstępnych projektów podziału działek
9.
Prowadzenie spraw związanych z obiektami zabytkowymi
10.
Prowadzenie postępowań w sprawach zamówień publicznych zgodnie z ustawą:
- prowadzenie rejestru zamówień,
- prowadzenie postępowań,
- sporządzanie umów w sprawach zamówień publicznych.
11.
Nadzór nad utrzymaniem zieleni miejskiej
12.
Koordynowanie prac związanych z regulaminem dostarczania wody i odprowadzenia
ścieków oraz planami rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych
13.
Przygotowywanie projektów uchwał w sprawach należących do zadań Referatu
14.
Realizacja zadań oraz nadzór nad budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną
dróg gminnych i obiektów mostowych
15.
Realizacja zadań w zakresie inżynierii ruchu na drogach gminnych
3
16.
Współdziałanie z przewoźnikami świadczącymi usługi lokalnego transportu zbiorowego
17.
Prowadzenie i nadzorowanie spraw z zakresu oświetlenia dróg
18.
Wydawanie zezwoleń na prowadzenie robót w pasie drogowym oraz na zajęcie pasa
drogowego i umieszczanie w nim urządzeń obcych
19.
Nadzorowanie, organizowanie i sprawowanie opieki nad cmentarzami wojennymi i grobami
poległych
20.
Zakładanie, rozszerzanie i likwidacja cmentarzy komunalnych
21.
Promocja i organizacja informacji turystycznej
22.
Pozyskiwanie, zarządzanie i rozliczanie zewnętrznych środków finansowych (krajowych
i zagranicznych)
Do zadań Referatu RMKEiOŚ - wg stanu obowiązującego w 2014 r. - należało:
1. Wykonywanie zadań z zakresu ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, badaniu
zwierząt rzeźnych i mięsa oraz o Inspekcji Weterynaryjnej
2. Przekazywanie zawiadomień o występowaniu lub podejrzeniu występowania organizmu
szkodliwego podlegającemu zwalczaniu
3. Wykonywanie zadań związanych z zagospodarowaniem gruntów komunalnych
4. Podejmowanie działań z zakresu ustawy o ochronie zwierząt, w tym: wydawanie zezwoleń na
utrzymanie psów rasy uznanej za agresywną, zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz
ich wyłapywanie
5. Prowadzenie spraw z zakresu uprawy maku i konopi
6. Realizacja zadań w zakresie utrzymania czystości i porządku w Gminie
7. Ustalanie opłat za korzystanie ze środowiska
8. Zatwierdzanie ugody w sprawie zmian stanu wody na gruncie.
9. Realizacja zadań wynikających z ustawy prawo wodne
10.
Prowadzenie spraw związanych z gospodarką odpadami
11.
Wykonywanie zadań z zakresu ustawy Prawo geologiczne i górnicze
12.
Wykonywanie zadań z zakresu ustawy o ochronie przyrody, w tym wydawanie decyzji na
wycinkę drzew z terenu nieruchomości
13.
Realizacja zadań wynikających z ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego
ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na
4
środowisko
14.
Współdziałanie z komórką zarządzania kryzysowego w realizacji zadań z zakresu klęsk
żywiołowych w rolnictwie
15.
Prowadzenie spraw z zakresu gospodarki nieruchomościami oraz kodeksu cywilnego w tym:
1) zarządzanie nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy,
2) prowadzenie spraw z zakresu Prawo geodezyjne i kartograficzne,
3) wydawanie decyzji zatwierdzających podział nieruchomości
16.
Prowadzenie spraw z zakresu działalności gospodarczej
17.
Wykonywanie zadań związanych z prowadzeniem Krajowego Rejestru Sądowego oraz
współpraca między Sądem Rejestrowym, a Burmistrzem
18.
Wspieranie działalności gospodarczej poprzez promowanie przedsiębiorczości, prowadzenie
działalności informacyjnej i oświatowej oraz współdziałanie z samorządem gospodarczym,
organizacjami pracodawców oraz innymi organizacjami przedsiębiorców
19.
Współpraca z Urzędem Skarbowym, ZUS-em, Urzędem Statystycznym „REGON”
20.
Prowadzeniem spraw ze sprzedażą napojów alkoholowych
21.
Wydawanie licencji, zezwoleń określonych ustawą o transporcie drogowym
22.
Prowadzenie spraw z zakresu gospodarki mieszkaniowej i lokalowej, w tym: budowa,
remonty
i modernizacja mieszkań, najem i sprzedaż lokali mieszkalnych oraz wynajem
lokali użytkowych
23.
Windykacja należności z tytułu użytkowania wieczystego
24.
Prowadzenie spraw związanych ze zmianą nazewnictwa ulic i placów
25.
Oznaczenie numerami nieruchomości w obrębie miasta i gminy Biecz.
1.
Podjęte czynności i zastosowane techniki przeprowadzenia zadania
W trakcie audytu dokonano przeglądu i analizy następującej dokumentacji:
• regulamin organizacyjny Urzędu Gminy Biecz
• uchwała o likwidacji Zakładu Budżetowego Gospodarki Komunalnej
• akt założycielski MPGK
• umowy z MPGK
• faktury za wykonane usługi (wybrane)
• kalkulacje cen usług realizowanych przez MPGK (dot. 2015 r.)
• zestawienia dot. dochodów i wydatków zw. ze zlecanymi spółce zadaniami
Uzyskano wyjaśnienia od Kierowników: Referatu Inwestycji, Zamówień Publicznych i Planowania
5
Przestrzennego, Referatu Rolnictwa, Mienia Komunalnego, Ewidencji Działalności Gospodarczej i
Ochrony Środowiska.
4.
Ustalenie stanu faktycznego
1) Procedury dot. zlecania zadań Miejskiemu Przedsiębiorstwu Gospodarki Komunalnej
Sp. z o.o. i ich rozliczania
Z dniem 02.01.2013 r. dotychczasowy Zakład Budżetowy Gospodarki Komunalnej został
przekształcony w Miejskie Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej sp. z o. o. Jedynym
właścicielem spółki jest Gmina Biecz, która posiada 100% udziałów. Akt założycielski spółki
został spisany w formie aktu notarialnego w dn.20.12.2012 r. Wpis do rejestru przedsiębiorców
KRS nastąpił w dn.30.01.2013 r.
Rada Miejska decyzję o likwidacji zakładu budżetowego w celu przekształcenia w spółkę
z ograniczona odpowiedzialnością podjęła uchwałą nr XVII/229/2012 z dnia 04.06.2012 r.
Jednocześnie mocą ww. Uchwały (§3) Rada postanowiła o powierzeniu nowo powstałej spółce
dotychczasowej działalności zakładu budżetowego, w tym bieżące i nieprzerwane zaspokajanie
zbiorowych potrzeb ludności przez świadczenie usług komunalnych powszechnie dostępnych
w zakresie:
a) gospodarki mieszkaniowej i gospodarowania lokalami użytkowymi będącymi własnością Gminy
Biecz
b) gminnych dróg, ulic, mostów i placów
c) gminnych wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków
komunalnych
d) utrzymania czystości i porządku w gminie oraz gminnych urządzeń sanitarnych
e) zaopatrzenia w energię cieplna budynków na terenie Gminy
f) gminnych wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych z terenu Gminy Biecz
g) zieleni gminnej i zadrzewień
h) utrzymywania terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych stanowiących własność Gminy
Biecz
i) cmentarzy komunalnych na terenie Gminy Biecz.
Jak ustalono, w Urzędzie Miejskim w Bieczu nie zostały określone w sposób formalny zasady
zlecania i rozliczania zadań realizowanych przez spółkę komunalną.
W Urzędzie brak jest również odrębnych regulacji dot. sprawowania nadzoru właścicielskiego nad
6
spółką gminną.
Zaznaczyć należy, iż Regulamin Organizacyjny wprowadzony zarządzeniem Burmistrza nr 14/2015
z dn.28.01.2015 r., obowiązujący od 01.02.2015 r. w sposób bardziej precyzyjny i kompletny niż
dotychczasowy, określa zadania w zakresie współpracy i nadzoru nad realizacją zadań przez
MPGK. Obowiązki w tym zakresie zostały powierzone dwóm komórkom: Samodzielnemu
Stanowisku ds. Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej (GK) oraz Referatowi Rolnictwa,
Ochrony Środowiska i Działalności Gospodarczej (ROD).
Zdaniem audytora rozważenia wymaga kwestia określenia (w formie odrębnej regulacji) zasad
w zakresie m.in.:
–
monitorowania działalności organów spółki
–
przepływu informacji pomiędzy radą nadzorczą spółki a burmistrzem, pełniącym rolę
zgromadzenia wspólników
–
monitorowania sytuacji finansowej spółki
–
monitorowania podstawowych segmentów działalności spółki.
Usystematyzowanie zasad w zakresie nadzoru właścicielskiego leży w interesie Gminy. Przypisanie
zadań konkretnej komórce organizacyjnej Urzędu usprawni przepływ i gromadzenie informacji nt.
Spółki oraz wzmocni bieżący nadzór właścicielski.
2) Zlecanie i rozliczanie zadań Miejskiemu Przedsiębiorstwu Gospodarki Komunalnej Sp.
z o.o. przez Gminę w 2014 roku
W 2014 r. Gmina Biecz w drodze umów zleciła spółce komunalnej realizację następujących zadań:
–
prowadzenie obsługi Strefy Płatnego Parkowania (umowa nr IZP.7234.1.2014 z dnia
02.01.2014 r.)
–
utrzymanie szaletów miejskich (umowa nr IZP 7021.1.2014 z dnia 02.01.2014 r.)
–
prowadzenie i utrzymanie stadionu miejskiego (umowa nr RMKEiOŚ.7021.1.2014
z dnia 02.01.2014 r.)
–
utrzymanie składowiska odpadów komunalnych (umowa nr RMKEiOŚ.7031.3.2014 z dnia
02.01.2014 r., aneks nr 1 z dn.30.04.2014 r.)
–
prowadzenie punktu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych (PSZOK) (umowa nr
RMKEiOŚ.7031.1.2014 z dn.02.01.2014 r.)
Ponadto Gmina zlecała spółce bez zawierania umów realizację zadań w zakresie utrzymania zieleni
7
miejskiej, sprzątania ulic, oczyszczania przystanków, zimowego utrzymania dróg gminnych.
Wg wyjaśnień kierownika IZP zakres zlecenia uzgadniany był z Burmistrzem. Rozliczanie
następowało na podstawie nakładu pracy ludzi i sprzętu wg stawek obowiązujących w MPGK.
Audytorowi nie przedstawiono dokumentów świadczących o dokonywaniu zleceń w formie
pisemnej. Nie wyjaśniono również dlaczego na niektóre usługi były zawierane umowy, a na inne
nie.
Dane dot. rocznych kosztów zw. z zadaniami zleconymi do realizacji MPGK w 2014 r. oraz kwot
dochodów osiągniętych przez Gminę przedstawiono w tabeli:
lp
Zadanie
Wydatki *
Dochody *
Wysokość odpłatności wg umów lub
faktur
Forma rozliczeń
1
Obsługa Strefy
Płatnego Parkowania
73 514,00
51 588,25
5 900 zł netto /mies. tj.
7 257 zł brutto / mies.
2
Prowadzenie szalet
miejskich
77 900,00
2 793,73
20,00 zł netto/ godz tj. 21,60 zł Faktura + zest. ilości
brutto/godz. otwarcia szalety
godz. otwarcia szalet
3
Utrzymanie stadionu
56 088,00
4
5
Prowadzenie PSZOK
Utrzymanie
składowiska odpadów
140 220,00
127 674,00
3 800 zł netto/mies tj. 4 674 zł
brutto/mies.
Faktura
fiskalny
+
raport
Faktura
za prow. 9 500 zł netto/mies. tj.
11 685 zł brutto/mies..
Faktura + zest. ilości
za zagospod. odpadów 500 zł
przyj. odpadów
netto/1Mg tj. 615 zł brutto/1Mg
-
w okr. 01.01 – 31.03.2014 r. 4
900 zł netto tj. 6 027 zł
brutto/mies.
-
w okr. 01.04 - 31.12.2014
Faktura
9 900 zł netto tj. 12 177 zł
brutto/mies.
6
Utrzymanie zieleni
miejskiej
47 005,92
-
Faktura + zest. dot.
naliczenia kosztów
7
Oczyszczanie ulic
i placów
136 038,67
-
Faktura + zest. dot.
naliczenia kosztów
8
Oczyszczanie
przystanków
21 204,00
-
Faktura
105 383,70
-
faktura + zest. dot.
naliczenia kosztów
9
Zimowe utrzymanie
dróg gminnych
Razem
785 028,29
* dane na podstawie ewidencji księgowej
54 381,98
Zaznaczyć należy, iż powyższe zestawienie nie obejmuje wszystkich usług zlecanych do realizacji
MPGK, a tym samym nie obejmuje wszystkich kosztów poniesionych przez Gminę na rzecz spółki
w 2014 r.
Wobec braku określenia pisemnych procedur w zakresie zlecania oraz rozliczania zadań
powierzonych do realizacji spółce komunalnej, audytor zwrócił się o wyjaśnienie tych kwestii przez
8
Kierowników Referatu Inwestycji, Zamówień Publicznych i Planowania Przestrzennego oraz
Referatu Rolnictwa, Mienia Komunalnego, Ewidencji Działalności Gospodarczej i Ochrony
Środowiska, czyli komórek, które w zakresie swojego działania miały sprawy z obszarów zlecanych
spółce.
W odpowiedzi na pytanie audytora dot. szacunku wartości usług sporządzonych przez Gminę na
podstawie cen rynkowych, kalkulacji/ofert cen usług sporządzonych przez MPGK oraz
monitorowania prawidłowości realizacji zadań, Kierownik Referatu IZP wyjaśnił, iż „merytoryczni
pracownicy referatu otrzymali ustną dyspozycję Burmistrza Biecza przygotowania umów dot.
utrzymania szaletów miejskich oraz prowadzenia parkingu przez MPGK w Bieczu Sp. z o.o.
W poleceniu została określona wartość poszczególnych umów. Wobec powyższego pracownicy
referatu nie dokonywali szacunku wartości objętych umowami oraz nie otrzymali kalkulacji/ofert
cen usług sporządzonych przez MPGK w Bieczu Sp. z o. o.”
W kwestii
monitorowania prawidłowości realizacji zadań Kierownik IZP poinformował, że
„prawidłowość realizacji umowy dotyczącej Strefy Płatnego Parkowania kontrolowana była
w oparciu o raporty fiskalne miesięczne” zaś „weryfikacja wykonania umowy świadczenia usługi
polegającej na utrzymaniu szalet miejskich odbywała się na podstawie miesięcznych zestawień
ilości godzin otwarcia szalet”.
Odpowiedzi podobnej treści udzieliła Kierownik Referatu RMKEiOŚ: „przedmiotowe umowy
sporządzono po otrzymaniu polecenia służbowego i zostały zawarte w wyniku uzgodnień pomiędzy
poprzednim Burmistrzem Biecza i Prezesem MPGK Sp. z o. o.”. Ponadto Kierownik
poinformowała, że w ww. sprawie nie posiada żadnych dokumentów.
Z powyższych wyjaśnień wynika jednoznacznie, iż komórki merytoryczne przed zleceniem zadania
spółce nie dokonywały weryfikacji cen usług, od spółki nie wymagano przedkładania kalkulacji
kosztów stanowiących podstawę ustalenia cen usług, nie dokonywano w tym zakresie rozpoznania
rynku. Wszelkie uzgodnienia w kwestii wynagrodzenia za realizacje powierzonych zadań odbywały
się bez udziału komórek merytorycznych. Kontrola wykonania usług polegała natomiast na
przyjmowaniu faktur i - wymaganych w przypadku niektórych usług - zestawień lub raportów.
Opis faktur oraz kontrola pod względem merytorycznym dokonywane były przez Kierowników
Referatów IZP i RMKEiOŚ lub Wiceburmistrza. Przy czym, biorąc pod uwagę okoliczności
zawarcia umów wskazane w wyjaśnieniach Kierownika IZP i Kierownika RMKEiOŚ, można
uznać, iż opis i kontrola merytoryczna faktur stanowiły czynność typowo techniczną.
Audytorowi nie przedłożono dokumentów świadczących o prowadzeniu kontroli jakości i zakresu
rzeczowego usług pod kątem zgodności z zawartą umową lub zleceniem.
9
Stosowane w Urzędzie rozwiązania nie zapewniały rzetelnej weryfikacji cen usług oraz kontroli ich
wykonania, co mogło prowadzić do nieracjonalności w wydatkowaniu środków publicznych.
W świetle art. 44 ust.3 ustawy z dnia 27.08.2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 157 poz.1240
z późn. zm.), wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny,
z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów oraz optymalnego
doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów.
Stosownie do powyższych zasad, przy zlecaniu zadań zamawiający winien dokonać weryfikacji cen
usług żądając od wykonawcy (spółki) przedłożenia kalkulacji tych cen. Ponadto weryfikacja winna
opierać się na rozeznaniu cen rynkowych danych usług oferowanych przez inne podmioty, co
pozwoliłoby na ustalenie wynagrodzenia dla spółki na racjonalnym poziomie.
Jest to szczególnie istotne w sytuacji, gdy zlecanie zadań spółce komunalnej następuje poza
rygorami ustawy Prawo zamówień publicznych, a więc wyłączone jest tutaj działanie mechanizmu,
który w sposób naturalny weryfikuje ceny - zasady konkurencyjności.
Zwrócić należy uwagę na podejście ustawodawcy, który w zakresie odbierania odpadów
komunalnych wprowadził wymóg przeprowadzania procedury przetargowej, mimo iż w większości
przypadków usługi te realizowane są przez spółki gminne.
Wynagrodzenie za usługi winno być skalkulowane na poziomie zapewniającym pokrycie kosztów
niezbędnych do wykonania zadania oraz rozsądnego zysku.
Obowiązkiem zlecającego (a więc w tym przypadku Urzędu Gminy) winna być rzetelna kontrola
nad prawidłowością realizacji zadania przez podmiot wykonujący zlecenie (w tym przypadku
MPGK). Ocenie pod kątem zgodności z warunkami zawartej umowy lub zlecenia, winny podlegać
jakość wykonania i zakres rzeczowy usługi.
W toku analizy umów, faktur i danych z ewidencji księgowej dot. usług zlecanych spółce w 2014 r.
zwrócono uwagę na następujące kwestie:
–
z przedłożonych dokumentów wynika, iż koszty z tytułu utrzymania stadionu ponoszone
były przez Gminę przez okres całego roku kalendarzowego, a więc również w miesiącach
zimowych kiedy ze stadionu nikt nie korzysta
–
w przypadku prowadzenia Strefy Płatnego Parkowania pobrane opłaty stanowiły kwotę 51
588 zł, zaś wydatki na utrzymanie parkingów to kwota 73 514 zł. Tak więc Gmina dołożyła w 2014
r. do parkingów 21 926 zł. Wobec powyższego, z ekonomicznego punktu widzenia utrzymywanie
strefy płatnego parkowania jest nieopłacalne. Jednakże należy tutaj wziąć pod uwagę również
pozaekonomiczne aspekty, takie jak wymuszenie poprzez opłaty odpowiedniej organizacji ruchu,
w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych w związku ze znacznym deficytem
10
miejsc postojowych w tym obszarze miasta.
–
w przypadku
usługi dot. oczyszczania ulic oraz utrzymania zieleni miejskiej jeden
z elementów cen usług stanowiły koszty dowozu pracowników na miejsce pracy (stawka na
poziomie 52-73 zł za godz.)
–
usługi w zakresie odśnieżania dróg gminnych częściowo realizowane były przez
podwykonawcę,
tak
więc
spółka
odgrywała
tutaj
rolę
pośrednika
pomiędzy
Gminą
a usługobiorcą.
W ramach zadania audytowego dokonano porównania:
–
stawek obowiązujących w 2014 r. dla usług zlecanych MPGK
–
stawek wynikających z kalkulacji przedłożonej przez spółkę na 2015 rok
–
propozycji na 2015 rok (dla niektórych usług) wypracowanych przez zespół zadaniowy
powołany przez Burmistrza .
Dane przedstawiono w tabeli stanowiącej załącznik do sprawozdania.
Jak wynika z zestawienia, ceny usług obowiązujące w 2014 r. były znacznie wyższe od cen
zaproponowanych przez MPGK na 2015 r., jak również od kwot ustalonych w drodze weryfikacji
przez zespół zadaniowy. Dla przykładu „nowa” stawka za utrzymanie PSZOK jest o ponad 40%
niższa od obowiązującej w 2014 r. Miesięczny koszt obsługi Strefy Płatnego Parkowania wyliczony
w oparciu o „nową” stawkę godzinową jest niższy o 1 830 zł (tj. o 31%). W przypadku utrzymania
stadionu „nowy” ryczałt miesięczny stanowi 50% stawki z 2014 r. Niższe są również stawki
roboczogodzin stanowiące podstawę naliczenia należności z tytułu prowadzenia szaletów miejskich
oraz wykonywania usług w zakresie utrzymania zieleni, oczyszczania ulic i przystanków,
utrzymania dróg.
Powyższe wskazuje na to, iż ceny usług realizowanych przez MPGK w 2014 r. były ustalone na
poziomie znacznie wyższym niż wynosiły rzeczywiste koszty ich realizacji. Brak rzetelnej
weryfikacji tych cen przez zleceniodawcę (Urząd Miejski) prowadził do ponoszenia wydatków na
nieracjonalnym poziomie.
3. Opinia audytora nt. adekwatności, skuteczności i efektywności kontroli zarządczej
W ocenie audytora system kontroli zarządczej w audytowanym obszarze w 2014 r. był
nieadekwatny, nieskuteczny i nieefektywny.
Na powyższą ocenę wpływ mają następujące ustalenia:
–
w Urzędzie nie ustanowiono procedur określających zasady zlecania i rozliczania usług
11
świadczonych przez spółkę komunalną oraz ustalających warunki odpowiedzialności za realizację
tych zadań
–
żadnej komórce organizacyjnej Urzędu nie przypisano zadań dot. nadzoru i bieżącego
monitorowania działalności spółki,
–
wynagrodzenia z tytułu realizacji usług przez MPGK nie podlegały żadnej weryfikacji - od
spółki nie wymagano przedłożenia kalkulacji cen usług, nie dokonywano również porównania
tychże cen z cenami tożsamych usług obowiązującymi na rynku lokalnym. Prowadziło to do
ustalania cen na zbyt wysokim poziomie, skutkiem czego Gmina ponosiła stosunkowo wysokie
wydatki na realizację usług komunalnych
–
kontrola wykonania przez spółkę zleconych zadań ograniczała się do czynności czysto
technicznych, tj. opisu i zatwierdzenia faktur pod względem merytorycznym. Nie prowadzono
kontroli jakości i zakresu rzeczowego wykonanych usług
–
brak weryfikacji cen usług, jak również brak kontroli w zakresie wykonania usług znacznie
utrudniał lub wręcz uniemożliwiał monitorowanie racjonalności gospodarowania środkami
publicznymi. Wydatki budżetowe dokonywane były z pominięciem reguł określonych w art.44 ust.3
ustawy o finansach publicznych, tj. zasady celowości, oszczędności, uzyskiwania najlepszych
efektów z danych nakładów oraz optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu
założonych celów.
Ww.
nieprawidłowości
wskazują
na
niewłaściwe
funkcjonowanie
kontroli
zarządczej
w audytowanym obszarze. Odnosi się to zwłaszcza do realizacji niektórych standardów kontroli
zarządczej, ogłoszonych przez Ministra Finansów komunikatem nr 23 z dnia 16.12.2009 r. tj.:
- standardu Określanie celów i zadań, monitorowanie i ocena ich realizacji, który stanowi m.in.:
„W jednostce nadrzędnej lub nadzorującej należy zapewnić odpowiedni system monitorowania
realizacji celów i zadań przez jednostki podległe lub nadzorowane.
Zaleca się przeprowadzanie oceny realizacji celów i zadań uwzględniając kryterium oszczędności,
efektywności i skuteczności.
Należy zadbać, aby określając cele i zadania wskazać także jednostki, komórki organizacyjne lub
osoby odpowiedzialne bezpośrednio za ich wykonanie oraz zasoby przeznaczone do ich realizacji.”
- standardu Nadzór, który stanowi :
„Należy prowadzić nadzór nad wykonaniem zadań w celu ich oszczędnej, efektywnej i skutecznej
realizacji”
12
- standardu Bieżąca informacja, który stanowi:
„Osobom zarządzającym i pracownikom należy zapewnić, w odpowiedniej formie i czasie, właściwe
oraz rzetelne informacje potrzebne do realizacji zadań”
- standardu Komunikacja wewnętrzna, który stanowi:
„Należy zapewnić efektywne mechanizmy przekazywania ważnych informacji w obrębie struktury
organizacyjnej jednostki oraz w obrębie działu administracji rządowej i jednostki samorządu
terytorialnego”
IV. REKOMENDACJE
W związku z ww. nieprawidłowościami zaleca się:
1)
wdrożyć procedury w zakresie zlecania usług MPGK oraz ich monitorowania i rozliczania.
Procedury te winny być zaprojektowane w taki sposób aby zapewnić racjonalne wydatkowanie
środków publicznych z tytułu realizacji usług komunalnych. W tym celu należy określić przede
wszystkim zasady weryfikacji cen usług oraz sposób dokonywania kontroli realizacji zlecanych
zadań, jak również ustalić zasady odpowiedzialności za realizację tych obowiązków.
2)
rozważenia wymaga kwestia określenia zasad w zakresie:
- monitorowania działalności organów spółki
- przepływu informacji pomiędzy radą nadzorczą spółki a burmistrzem, pełniącym rolę
zgromadzenia wspólników
- monitorowania sytuacji finansowej spółki
- monitorowania podstawowych segmentów działalności spółki.
Usystematyzowanie zasad w zakresie nadzoru właścicielskiego oraz przypisanie zadań konkretnej
komórce organizacyjnej Urzędu usprawni przepływ i gromadzenie informacji nt. spółki oraz
wzmocni bieżący nadzór właścicielski.
Sprawozdanie sporządzono w 4 egzemplarzach, które przekazano:
–
Burmistrzowi Biecza
–
Samodzielnemu Stanowisku ds. Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej
(wcześniej Kierownik Referatu Inwestycji, Zamówień Publicznych i Planowania Przestrzennego)
–
Kierownikowi Referatu Rolnictwa, Ochrony Środowiska i Działalności Gospodarczej
(wcześniej: Referat Rolnictwa, Mienia Komunalnego, Ewidencji Działalności Gospodarczej i Ochrony Środowiska
–
a/a
13
Pouczenie
1. Zgodnie z §25 ust.2, 3 i 4 rozporządzenia MF z dnia 01.02.2010 r. w sprawie przeprowadzania
i dokumentowania audytu wewnętrznego (Dz.U. nr 21 poz.108):
–
po otrzymaniu sprawozdania kierownik komórki audytowanej może zgłosić na piśmie
dodatkowe wyjaśnienia lub umotywowane zastrzeżenia do treści sprawozdania, w terminie
określonym przez audytora wewnętrznego nie krótszym niż 7 dni kalendarzowych od dnia
otrzymania sprawozdania;
–
przypadku otrzymania dodatkowych wyjaśnień lub umotywowanych zastrzeżeń do treści
sprawozdania audytor wewnętrzny dokonuje ich analizy i w miarę potrzeby podejmuje dodatkowe
czynności wyjaśniające w tym zakresie, a w przypadku stwierdzenia w części albo w całości ich
zasadności zmienia lub uzupełnia treść sprawozdania;
–
w przypadku nieuwzględnienia dodatkowych wyjaśnień lub umotywowanych zastrzeżeń do
treści sprawozdania, w części albo w całości, audytor wewnętrzny przekazuje na piśmie swoje
stanowisko wraz z uzasadnieniem kierownikowi komórki audytowanej.
2. Zgodnie z § 26 ww. rozporządzenia:
–
po rozpatrzeniu dodatkowych wyjaśnień lub umotywowanych zastrzeżeń do treści
sprawozdania audytor wewnętrzny przekazuje sprawozdanie kierownikowi jednostki
i kierownikowi komórki audytowanej;
–
w przypadku niezgłoszenia dodatkowych wyjaśnień lub umotywowanych zastrzeżeń do
treści sprawozdania audytor wewnętrzny, po upływie terminu, o którym mowa w § 25 ust. 2,
przekazuje sprawozdanie kierownikowi jednostki;
–
kierownik komórki audytowanej w terminie 14 dni kalendarzowych od dnia otrzymania
sprawozdania może przedstawić na piśmie kierownikowi jednostki swoje stanowisko wobec
przedstawionego sprawozdania.
3. Zgodnie z § 27 ww. rozporządzenia:
–
kierownik komórki audytowanej w przypadku uznania, że zalecenia zawarte
w sprawozdaniu są zasadne, wyznacza osoby odpowiedzialne za ich realizację oraz ustala sposób
i termin ich realizacji, powiadamiając o tym pisemnie audytora wewnętrznego oraz kierownika
jednostki - w terminie 14 dni kalendarzowych od dnia otrzymania sprawozdania;
–
w przypadku odmowy realizacji zaleceń kierownik komórki audytowanej powiadamia
pisemnie audytora wewnętrznego oraz kierownika jednostki o przyczynach odmowy
w terminie 14 dni kalendarzowych od dnia otrzymania sprawozdania;
–
w przypadku gdy kierownik komórki audytowanej, o której mowa w § 2 pkt 2 lit. a, c albo
e rozporządzenia, nie dokona czynności wymienionych w ust. 1 lub odmówi realizacji zaleceń,
kierownik jednostki - w przypadku uznania, że zalecenia zawarte w sprawozdaniu są zasadne wyznacza osoby odpowiedzialne za ich realizację oraz ustala termin ich realizacji, powiadamiając
o tym audytora wewnętrznego;
–
w przypadku gdy kierownik komórki audytowanej, o której mowa w § 2 pkt 2 lit. b albo
d rozporządzenia, nie dokona czynności wymienionych w ust. 1 lub odmówi realizacji zaleceń,
kierownik jednostki - w przypadku uznania, że zalecenia zawarte w sprawozdaniu są zasadne w ramach uprawnień posiadanych na podstawie odrębnych przepisów wyznacza osoby
odpowiedzialne za ich realizację oraz ustala termin ich realizacji, powiadamiając o tym audytora
wewnętrznego.
AUDYTOR WEWNĘTRZNY
/-/ mgr Agnieszka Szkaradek
14