Opłata za dostępność jako komponent wynagrodzenia partnera

Opłata za dostępność jako komponent wynagrodzenia partnera

podmiotem publicznym i partnerem prywatnym, których celem z punktu widzenia podmiotu
publicznego powinna by maksymalizacja warto ci dodanej („value for money”) projektu.
Ostatecznie za system klasyfikacji długu publicznego odpowiedzialny jest GUS ale
bezpo rednia odpowiedzialno
za wycen
ryzyk i klasyfikacj
projektu spoczywa na
publicznym inwestorze. Podobnie jak w innych krajach nie funkcjonuje system weryfikacji ex
ante projektu z punktu widzenia długu publicznego. W praktyce Inwestor publiczny sam
dokonuje klasyfikacji projektu a GUS pełni funkcj regulacyjn i kontroln . Obraz dodatkowo
komplikuje odpowiedzialno
Ministra Finansów za bud et pa stwa. W kwestii oceny skutków
projektowych dla bud etu JFP i w konsekwencji równie
działanie ex post, gdy
bud etu pa stwa racjonalne jest
przy wielkiej liczbie inwestycji publicznych nie sposób sprawdzi
wszystkie przedsi wzi cia. Tym bardziej nie jest mo liwa ocena projektów umów w sytuacji,
gdy na ocen podziału ryzyk pomi dzy podmiotem publicznym i partnerem prywatnym wpływa
bardzo wiele szczegółowych ustale
projektowych. Przy tym pami ta
podstawowe grupy ryzyk (budowy, dost pno ci i popytu) obejmuj
trzeba,
e trzy
dziesi tki ryzyk
szczegółowych a wiele zapisów umownych mo e w praktyce zmieni generalne intencje stron i
przenie
ostatecznie ryzyko na stron publiczn . Dlatego, co do zasady, GUS podobnie jak
Eurostat, ocenia wył cznie ostateczn
umow , co w praktyce oznacza umow
ju zawart .
Wówczas jednak jest ju za pó no na działania koryguj ce a nieodwracalne konsekwencje dla
jednostki sektora finansów publicznych i bud etu pa stwa mog
by
bardzo powa ne
(w zale no ci od warto ci projektu). Wydaje si celowe, mimo oczywistych ogranicze , podj cie
próby stworzenia systemu weryfikacji ex ante przynajmniej najwi kszych inwestycji. Poniewa
najcz
ciej zawarcie umowy ppp jest dwuetapowe, wydaje si
mo liwe dokonanie oceny
(jeszcze w praktyce ex ante) umowy warunkowej ppp przed zawarciem umowy ostatecznej.
W czasie tzw. zamkni cia finansowego, kiedy partner prywatny potwierdza finansowanie
projektu przez instytucje finansowe, upowa niony podmiot publiczny (np. RIO) mógłby dokona
oceny umowy ppp z punktu widzenia wpływu na dług publiczny.
6.3 Opłata za dost pno
jako komponent wynagrodzenia partnera prywatnego
W Ustawie o ppp zostały rozró nione dwa rodzaje wiadcze podmiotu publicznego w zwi zku
z transakcj
ppp: wkład własny w przedsi wzi cie oraz wynagrodzenie na rzecz partnera
prywatnego. Wkład własny został zdefiniowany w art. 2 pkt 5 ustawy o ppp, zgodnie z którym
wkładem własnym jest
wiadczenie podmiotu publicznego (lub partnera prywatnego)
polegaj ce w szczególno ci na (1) poniesieniu cz
w tym sfinansowaniu dopłat do usług
ci wydatków na realizacj przedsi wzi cia,
wiadczonych przez partnera prywatnego w ramach
przedsi wzi cia lub (2) wniesieniu składnika maj tkowego. Ustawa o ppp nie zawiera natomiast
legalnej definicji poj cia wynagrodzenia partnera prywatnego, a ogranicza si
jedynie do
wskazania dwóch jego form, to jest: (1) prawa do pobierania po ytków z przedmiotu ppp oraz
(2) zapłaty sumy pieni
nej. W tym uj ciu, opłat za dost pno
jest wynagrodzenie partnera
prywatnego wiadczone na jego rzecz w formie zapłaty sumy pieni
dost pno
nej. Ponadto, opłata za
nie stanowi dopłaty do wiadczonych usług w rozumieniu art. 2 pkt 5 lit. a ustawy
o ppp. Dopłaty w tym znaczeniu s
stosowane z reguły w przedsi wzi ciach opartych na
wynagrodzeniu uzyskiwanym przez partnera prywatnego z płatno ci dokonywanych przez
u ytkowników ko cowych i w tych projektach dopłaty stanowi
wkład własny podmiotu
publicznego.
Nale y przy tym podkre li ,
e wynagrodzenie partnera prywatnego mo e pochodzi
w cało ci z opłaty za dost pno , b d cz
ciowo z opłaty za dost pno
b d
i dochodów z opłat
od korzystaj cych z maj tku przedsi wzi cia zrealizowanego w ppp. Pierwszy z wariantów
odnosi si
przede wszystkim do przedsi wzi
o niskiej rentowno ci, w których nie ma
mo liwo ci samofinansowania si inwestycji realizowanej w ppp. Dotyczy to w szczególno ci
realizacji projektów budowy dróg, z których korzystanie jest nieodpłatne, projektów
infrastruktury społecznej (szkoły lub domy kultury). Drugi wariant odnosi si
do projektów,
w których przykładowo podmiot publiczny gwarantuje podmiotowi prywatnemu minimaln stop
zwrotu z inwestycji. W obydwu przypadkach opłata za dost pno
Opłata za dost pno
ma charakter pieni
jest uiszczana partnerowi prywatnemu po udost pnieniu
ny.
rodka
maj tkowego do eksploatacji. Ustawa o ppp pozostawia jednak rozstrzygni ciu stron terminy
i sposób uiszczenia przez podmiot publiczny opłaty za dost pno .
W II połowie 2011r. Ministerstwo Rozwoju Regionalnego podj ło si
opracowania -
we współpracy z wybranymi samorz dami, które udost pniły do analiz dokumenty i przyj te
rozwi zania w projektach ppp, w których jedn z form wynagradzania partnera prywatnego była
opłata za dost pno
– Raportu „Opłata za dost pno . Interpretacja prawna i finansowa
poj cia „opłata za dost pno ” wraz z opini
na temat wybranych zagadnie
dotycz cych
podziału ryzyk, wpływu na dług publiczny oraz klasyfikacji w bud etach podmiotów
publicznych”25. Analizie poddanych zostało pi
projektów z nast puj cych sektorów:
•
transport drogowy (drogi samorz dowe) - 2 projekty,
•
budownictwo komunalne (mieszkania socjalne) - 1 projekt,
•
edukacja publiczna (szkoły i przedszkola) - 1 projekt,
25
Raport opracowany na zlecenie MRR przez Hogan Lovells (Warszawa) LLP (Spółka partnerska) Oddział w Polsce, Ernst &
Young Audit sp. z o.o., 23 marzec 2012r.
•
gospodarka odpadami (spalarnia odpadów komunalnych) - 1 projekt.
Powszechnie stosowana definicja poj cia opłaty za dost pno
mówi, e opłata za dost pno
polega na wypłacie przez podmiot publiczny na rzecz partnera prywatnego kwoty stanowi cej
ekwiwalent wkładu partnera prywatnego w realizacj okre lonego wspólnego przedsi wzi cia
publiczno - prywatnego. Zastosowanie wynagrodzenia w tej formie dotyczy z reguły projektów,
w których nie jest mo liwe lub jest nader utrudnione okre lenie wynagrodzenia partnera
prywatnego w formie opłaty od u ytkowników przedmiotu partnerstwa albo gdy takie opłaty s
niewystarczaj ce do pokrycia wydatków zwi zanych z danym projektem, w tym kosztów
projektów oraz zysku partnera prywatnego.
Analiza obowi zuj cych przepisów prawa oraz analiza rozwi za przyj tych w analizowanych
projektach pozwala na stwierdzenie, e opłata za dost pno
której poszczególne składniki stanowi
ma charakter opłaty jednolitej,
tylko elementy kalkulacyjne dla okre lenia wysoko ci
jednolitej opłaty za dost pno , której pobieranie znajduje uzasadnienie na gruncie ustawy
o ppp. Oznacza to,
e poszczególne komponenty opłaty za dost pno
z tytułu tej samej
umowy o ppp stanowi jednolite wynagrodzenie partnera prywatnego, pomimo, e mog one
zosta
zaklasyfikowane do ró nych kategorii wydatków (maj tkowe/bie
ce) w bud ecie
podmiotu publicznego uczestnicz cego w danym projekcie.
Wysoko
opłaty powinna by ustalona przez strony w umowie o ppp. Ustawa o ppp zawiera
w tym zakresie jedynie ogólne wytyczne - stosownie do tre ci art. 7 ust. 2 powoływanej ustawy,
wynagrodzenie strony prywatnej zale y przede wszystkim od rzeczywistego wykorzystania lub
faktycznej dost pno ci przedmiotu ppp. Bior c powy sze pod uwag , wynagrodzenie w tej
formie powinno obejmowa
przede wszystkim zapłat
za wykonane roboty budowlane
zwi zane z budow lub przebudow składnika maj tkowego, jak równie opłaty za zarz dzanie
i utrzymanie składnika maj tkowego w okre lonym standardzie. Opłata za dost pno
powinna
pokrywa koszty poniesione przez partnera prywatnego w zwi zku z realizacj przedsi wzi cia
(w tym koszty zaci gni tych kredytów) oraz ustalone w umowie o ppp zyski strony prywatnej.
Nale y pami ta ,
e opłata za dost pno
przewidzianych w umowie zada
powinna by
wiadczeniem ekwiwalentnym do
i obowi zków partnera prywatnego oraz do ponoszonego
przez niego ryzyka. Jednocze nie, umowa o ppp powinna przewidywa - w przypadku, gdy
partner prywatny zaniedbuje ustalone zobowi zania zawarte w umowie o ppp - kary pieni
pomniejszaj ce wysoko
ne,
opłaty za dost pno . Kary s zwykle liczone jako okre lony procent
rocznego wynagrodzenia. Wysoko
kar umownych obci
aj cych partnera prywatnego ma
istotne znaczenie z punktu widzenia alokacji ryzyka. Z tego wzgl du powinny mie
znacz cy wpływ na przychody/zysk partnera i nie mog
mie
one
wymiaru jedynie czysto
symbolicznego. W przypadku, gdy składnik maj tkowy nie b dzie dost pny przez istotny okres,
oczekuje si , e płatno ci uiszczane przez podmiot publiczny za ten okres, zostan obni one
do zera. Konsekwentnie, je li partner prywatny jest w stanie wiadczy usługi na warunkach
okre lonych w kontrakcie po ni szych kosztach ni
przewidziano, powinien mie
prawo do
zatrzymania wi kszo ci lub cało ci przyszłego zysku.
Aby móc zaklasyfikowa
opłat
za dost pno
rachunek prywatny, nale y przeprowadzi
pokazały przeanalizowane projekty, reguł
wychodz c
szczegółow
jest,
e t
pokrywa koszty budowy (CAPEX), mo na zaliczy
publicznego, natomiast cz
do wydatków bie
analiz
cz
z rachunku publicznego na
dokumentacji projektu. Jak
opłaty za dost pno , która
do wydatków maj tkowych podmiotu
, która stanowi pokrycie wydatków operacyjnych (OPEX) –
cych. Oznacza to, i
opłata za dost pno
jest opłat
niejednorodn ,
a jej poszczególne cz
ci składowe, mog zosta zaliczone b d do wydatków maj tkowych,
b d do wydatków bie
cych.
Do wydatków maj tkowych powinny zosta w szczególno ci zaliczone wydatki zwi zane z:
•
przygotowaniem dokumentacji projektowej budowy,
•
przygotowaniem gruntu pod budow ,
•
nabyciem gruntu oraz opłatami za jego nabycie,
•
zakupem maszyn i urz dze oraz ich monta em,
•
napraw maszyn i urz dze przed przekazaniem rodka trwałego do u ywania,
•
nadzorem budowlanym,
•
robotami budowlanymi,
•
przebudow , rozbudow , rekonstrukcj , adaptacj
i modernizacj
istniej cego rodka
trwałego, które powoduj wzrost warto ci u ytkowej danego rodka trwałego,
•
odsetkami naliczonymi metod
zamortyzowanego kosztu za czas trwania budowy
od po yczek i kredytów,
•
ró nicami kursowymi zwi zanymi z obsług
zobowi za
zaci gni tych w celu
finansowania inwestycji, w tym równie od zobowi za inwestycyjnych,
•
nie podlegaj cym odliczeniu podatkiem od towarów i usług oraz podatkiem akcyzowym.
Jak przedstawiono powy ej mo liwe jest zaklasyfikowanie opłaty za dost pno
maj tkowych i do wydatków bie
za dost pno
dokona
do wydatków
cych. Zatem je eli JFP jest w stanie wyodr bni z opłaty
te składowe jej struktury, które odpowiadaj powy szym typom wydatków, mo e
podziału opłaty za dost pno
na podstawie szczegółowej identyfikacji do jakich
wydatków zaliczy dan składow opłaty. Nie zawsze to b dzie jednak mo liwe. W sytuacji gdy
znacz ca cz
i wydatku bie
składowych opłaty wykazuje dwojaki charakter – wydatku maj tkowego
cego nale y zastosowa
alternatywne podej cie oparte na relatywnych
warto ciach godziwych elementów dóbr i usług nabywanych w ramach projektu ppp. Podej cie
to mo na przedstawi w postaci poni szego algorytmu26:
(
/
* 12 3
$ ,
5 ( (6 #*
*%& !
!
" # $%& ' ( ) * )+ , * (&) ( )+ &(!()+ !* ---.
!
! $
" #
( * (
*
*&( 0 % ) #* 0&
*&( 0& ( #* * !*!
( *4)
(% *
* ( #* "(
(
* ( )+ (
$
* *4)( * &
!* .
(
* ( #*
! !( 8 *
!
!)
* & '7)
(
8(
(
! % 68) !.
( 8
5 ( (6 #*
* ( #*
!
" # $%& * & ' #* (& *'9 #*
6
* ' ( ) * , * (&) ( *
* 0* * (" )+ " # $%& *&(
0&
("*6
7 6 (0"( ( ( 10
*0 &* 0* #* * (&)
.
: & ' 0&*) *
!
(& *') #*
("
!
)+
(& *') #*
)+
!
)+
$
!
$
( )+ (
" #8 , (
!
8 0&
("*6
7
0& 0(
$%&
(
!( 8 *
; * *'9 ( 6
( ( * & &* )
*
*0"( ( * 10 *'9 20&
#1
! (& (
%&( * 10 *') %
( 6
( (&
" #3 0*! $6 0&
0&*) *
(" ! (& *')
#*
)+
! $
( )+ (
(
!( 8 *
!
(& *') #*
)+
)+
! $ < * & !( ( * ( * 0* ( ( (& *')
( $ !( 8 * )+ ( ( * & .
-* * ("( ) 1'9 *0"(
( 6
( (&
26
( * 10 *'9 20&
" #3 ( *
(
#1
% 68) .
! (& ( %&(
* 10 *')
Z prezentacji Ernst & Young i Hogan Lovells, na posiedzeniu ZS Platformy PPP, MRR, 4 kwietnia 2012
%