Projekt budowlany/wykonawczy a przedmiar robót

Projekt budowlany/wykonawczy a przedmiar robót

zarządzanie projektem
Projekt budowlany/wykonawczy
a przedmiar robót
Czy konieczność wykonania robót ujętych w projekcie budowalnym, a nie ujętych w przedmiarze
robót jest podstawą do zmiany przedmiotu umowy?
R
ealizacja robót budowlanych na podstawie umów
podpisanych w wyniku rozstrzygnięcia postępowań
przetargowych, prowadzonych w oparciu o ustawę
z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych
(z późniejszymi zmianami), obarczona jest dużym ryzykiem
dla wykonawcy i coraz bardziej skomplikowana. O ciągłych
zmianach prawa pisałem już wielokrotnie. O powszechnym niezrozumieniu poszczególnych aktów też, podobnie
jak o Warunkach Kontraktowych FIDIC, które są stosowane przez zamawiających w sposób raczej utrudniający, niż
ułatwiający realizację robót budowlanych. Na to wszystko
dodatkowo nakładają się przeróżne opinie i interpretacje
odpowiednich Urzędów.
I właśnie jednej z takich opinii chciałbym poświęcić trochę miejsca na łamach Inżynierii Bezwykopowej. Sprawa
dotyczy bardzo ważnego rozstrzygnięcia, mianowicie: czy
konieczność wykonania robót ujętych w projekcie budowlanym, a nie ujętych w przedmiarze robót, jest podstawą do
zmiany przedmiotu umowy?
Problem jest powszechnie znany wszystkim, którzy mają
do czynienia z robotami budowlanymi realizowanymi na
podstawie projektu dostarczonego przez zamawiającego.
Przypomnę na początku, że zamawiający zobowiązany
jest opisać przedmiot zamówienia na roboty budowlane za
pomocą dokumentacji projektowej oraz specyfikacji technicznej wykonania i odbioru robót budowlanych (art. 31.1,
ustawy pzp). Natomiast, zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2004 r. w sprawie
szczegółowego zakresu formy dokumentacji projektowej,
specyfikacji technicznych wykonania i odbioru robót budowlanych oraz programu funkcjonalno-użytkowego, dokumentacja projektowa, służąca do opisu przedmiotu zamówienia dla robót budowlanych, dla których wymagane
jest pozwolenie na budowę, musi składać się w szczególności z projektu budowlanego, projektów wykonawczych,
przedmiaru robót i informacji dotyczącej bezpieczeństwa
i ochrony zdrowia, w przypadku gdy jej opracowanie jest
wymagane na podstawie odrębnych przepisów (§4.1. Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2004
r.). Projekty wykonawcze powinny uzupełniać i uszczegóławiać projekt budowlany w zakresie i stopniu dokładności
niezbędnym do sporządzenia przedmiaru robót, kosztorysu inwestorskiego, przygotowania oferty przez wykonawcę
i realizacji robót budowlanych (§5.1. Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2 września 2004 r.). Przedmiar robót
powinien zawierać zestawienie przewidywanych do wykonania robót podstawowych w kolejności technologicznej ich wykonania wraz z ich szczegółowym opisem lub
wskazaniem podstaw ustalających szczegółowy opis oraz
wskazaniem właściwych specyfikacji technicznych wykonania i odbioru robót budowlanych, z wyliczeniem i zestawieniem ilości jednostek przedmiarowych robót podstawowych. (§6.1. Rozporządzenia Ministra Infrastruktury
z 2 września 2004 r.). Z przytoczonych powyżej zapisów
wynika nadrzędność projektu budowlanego w stosunku do
projektu wykonawczego i przedmiaru robót oraz nadrzędność projektu wykonawczego w stosunku do przedmiaru
robót. I na tej podstawie, po wymianie korespondencji pomiędzy różnymi Departamentami Ministerstwa Infrastruktury a Prezesem Urzędu Zamówień Publicznych przy udziale
Centrum Unijnych Projektów Transportowych, Prezes Urzędu Zamówień Publicznych podzielił stanowisko Ministra
Infrastruktury w następujących kwestiach i stwierdził co
następuje (podkreślenia autora):
„Projekt budowlany ma charakter nadrzędny nad projektem wykonawczym a przedmiar robót ma na celu umożliwienie dokonania wyceny robót, nie zaś ich opisanie.
Oznacza to, że roboty opisane w projekcie budowlanym wchodzą w zakres zamówienia podstawowego,
nawet jeśli nie zostały ujęte w projekcie wykonawczym lub przedmiarze, bądź też zachodzą inne rozbieżności pomiędzy tymi dokumentami a projektem
budowlanym. W konsekwencji wykonanie robót, które
zostały przewidziane w projekcie budowlanym, nie wymaga zawarcia z wykonawcą aneksu do umowy podstawowej,
ani też umowy na roboty dodatkowe. Natomiast roboty
nie przewidziane w projekcie budowlanym, nie mogą
być uznane za roboty objęte zamówieniem podstawowym. W przypadku robót, które zostały ujęte w projekcie
budowlanym, ale nie zostały uwzględnione w przedmiarze,
koniecznym jest jednocześnie w celu zasady zachowania
przejrzystości procesu udzielania zamówień publicznych,
zawarcie w SIWZ zapisów określających zasady ich wyceny w przypadku wystąpienia konieczności ich realizacji po
zawarciu umowy. (…) dokonanie nieistotnych zmian projektu budowlanego, w przypadku gdy tryb ich wprowadzania został przewidziany w umowie zawartej z wykonawcą,
nie stanowi zmiany tej umowy, szczególnie jeżeli nie powoduje istotnego zwiększenia wynagrodzenia wykonawcy
oraz nie wykracza poza zakres zamówienia podstawowego
przewidziany w projekcie budowlanym.”
Tyle z cytatu Pana Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych. Ale jak to przełożyć na nasz inżynierski rozum? Otóż,
w sytuacji gdy rozwiązania zawarte w projekcie wykonawczym są sprzeczne lub niezgodne z projektem budowlanym, nie mogą być uznane za wiążące! W przypadku roz-
Tomasz Latawiec
Członek Zarządu SIDiR
72
Inżynieria Bezwykopowa listopad – grudzień 2009
zarządzanie projektem
bieżności między projektem budowlanym a wykonawczym
uznaje się, że projekt wykonawczy jest obarczony wadą
i należy ją usunąć poprzez dostosowanie do projektu budowlanego. Zmiana projektu wykonawczego w tym zakresie nie jest w takim przypadku zmianą przedmiotu umowy,
lecz usunięciem rozbieżności pomiędzy dokumentem wyższego rzędu a dokumentem pochodnym. W związku z tym
wszystkie prace wykonywane w wyniku usunięcia tej wady
nie są zamówieniem dodatkowym, ani nie wymagają podpisania aneksu zmieniającego przedmiot umowy.
Podobnie w przypadku rozbieżności pomiędzy projektem budowlanym, projektem wykonawczym a przedmiarem robót bezwzględne pierwszeństwo ma projekt budowlany, a następnie projekt wykonawczy. Wynika z tego, że
konieczność wykonania robót wynikających z projektu
budowlanego lub wykonawczego, które nie zostały ujęte
w przedmiarze robót lub zostały ujęte w mniejszym zakresie – nie jest zmianą przedmiotu umowy i nie wymaga
podpisania aneksu zmieniającego przedmiot umowy. Wykonanie takich robót nie jest również zamówieniem dodatkowym!
Niestety nasza budowlana rzeczywistość jest trudna do
bezbłędnego opisania, zwłaszcza projektem budowlanym,
przeto często zdarza się, że należy wprowadzić nieistotne
odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub
innych warunków pozwolenia na budowę (art. 36a. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane). Jak wynika z opinii zacytowanej powyżej, wprowadzenie nieistotnej zmiany projektu budowlanego, wynikającej z wiedzy
technicznej, nie jest zmianą przedmiotu umowy – ale tylko
w przypadku, gdy zamawiający przewidział w umowie taką
możliwość.
A jak to zrobić? Zamawiający musi przewidzieć w umowie zasady wprowadzania zmian, zarówno w dokumentacji projektowej, jak i w ilościach i rodzajach robót do
wykonania, z zachowaniem zasady nie wykraczania poza
określenie przedmiotu zamówienia, zawarte w SIWZ. Najłatwiej w takim przypadku przywołać definicję nieistotnego
odstąpienia od projektu budowlanego i opisać prostą zasadę postępowania. Oczywiście wartość robót też może ulec
zmianie, ale jak to wynika z cytatu, gdy zmiana taka „(…)
nie powoduje istotnego zwiększenia wynagrodzenia wykonawcy”. Bóg raczy wiedzieć co znaczy „istotnego”…
Krótki komentarz
Bardzo długo środowisko budowlane czekało na tę interpretację. Bez niej jakoś nam się żyło, próbowaliśmy wspólnie z zamawiającymi i inżynierami coś tam wymyślić, gdy
napotkaliśmy opisane powyżej problemy. Ale teraz, niestety, to wykonawcy będą mieli naprawdę trudny orzech do
zgryzienia. Ufni, że zamawiający rzetelnie opisał przedmiot
zamówienia projektem budowlanym oraz dołączonym do
SIWZ przedmiarem robót, wyceniamy roboty będące przedmiotem zamówienia właśnie na podstawie tego przedmiaru.
Nie jesteśmy w stanie przeanalizować całego złożonego projektu budowlanego, zwłaszcza dla dużych projektów infrastrukturalnych – bo po prostu nie ma na to czasu! A gdy już
wycenimy i wygramy postępowanie, a następnie podpiszemy umowę i zaczniemy realizować kontrakt, spada na nas
jak grom z jasnego nieba informacja, że przedmiar nie był,
za przeproszeniem, zbyt dokładny. A zamawiający informuje
nas, że skoro przedmiot zamówienia wynika z dokumentacji
projektowej – zwłaszcza z projektu budowlanego, i zasad
wiedzy technicznej, to wykonawca zobowiązany jest do wykonania wszelkich prac z tej dokumentacji wynikających,
niezależnie od tego czy roboty były ujęte w przedmiarze
robót, czy nie! I, że dla zamawiającego liczy się tylko wykonanie wszelkich robót niezbędnych do osiągnięcia zakładanego rezultatu – czyli wybudowaniu obiektu budowlanego opisanego projektem budowlanym. Jak widać, łatwo
naprawdę nie będzie...
Ale to jeszcze nie koniec mojego komentarza. Prześledziłem bowiem wyroki Krajowej Izby Odwoławczej w podobnych sprawach, ale dotyczących postępowań przetargowych.
I co się okazuje? Otóż stanowisko Izby nie jest tak jednoznaczne w kwestii kosztorysów, jak zaprezentowane powyżej, albo też wyroki były wydawane jeszcze przed zapoznaniem się ze zdaniem Prezesa Urzędu. Często bowiem Izba
wskazywała, iż za element treści oferty może być uznany
kosztorys lub zestawienie kosztów stanowiące część oferty
wykonawcy. Jednakże powyższe dokumenty można uznać
za stanowiące treść oferty jedynie w przypadku, gdy przy
ich pomocy wykonawca jednocześnie dokonuje wyliczenia
wynagrodzenia, jak również składa oświadczenie woli potwierdzające przewidziany do wykonania zakres czynności
lub dostaw. Jeżeli załączony przez wykonawcę wraz z ofertą
kosztorys lub zestawienie kosztów jednocześnie jest jedy-
Inżynieria Bezwykopowa listopad – grudzień 2009
73
zarządzanie projektem
nym dokumentem, za pomocą którego wykonawca akceptuje pod względem ilościowym lub rodzajowym przedmiotowy
zakres zamówienia określony przez zamawiającego, to w takim wypadku niezgodność treści takiego wykazu lub kosztorysu z treścią zawartego w SIWZ wzoru stanowi niezgodność treści oferty z treścią SIWZ w rozumieniu art. 89 ust.
1 pkt 2 ustawy. Powyższe zostało potwierdzone w wyroku
z dnia 7 października 2008 r. (sygn. akt KIO/UZP 1011/08)
Krajowa Izba wskazała, że: „Uchybienia i rozbieżności między kosztorysem ofertowym a dokumentacją przedstawioną
przez zamawiającego, dotyczące różnic w ilości nakładów,
numerach KNR czy robociźnie, nie stanowią o niezgodności
treści oferty z treścią SIWZ. Z istoty wynagrodzenia ryczałtowego wynika, że wykonawca będzie zobowiązany wykonać
przedmiot zamówienia za cenę ryczałtową bez względu na
rozmiar i zakres przyjętych przez siebie prac. Odmiennie należy ocenić różnice w kosztorysach ofertowych w stosunku
do przedmiarów robót i dokumentacji technicznej w odniesieniu do określenia przedmiotu zamówienia”. W kolejnym
wyroku Krajowej Izby Odwoławczej z dnia 20 października 2008 r. (sygn. akt KIO/UZP 1077/08) Izba wskazała, że:
„Błąd w kosztorysie ofertowym, sporządzonym na podstawie przedmiaru robót, który nie determinuje zakresu prac
przewidzianych do wykonania zamówienia, nie może być
rozpatrywany w kontekście niezgodności treści oferty z treścią SIWZ, lecz co najwyżej błędu w obliczeniu ceny”. W powyższym uzasadnieniu Krajowa Izba Odwoławcza stanęła
na stanowisku, że jeżeli przewidziany do wykonania zakres
prac wynika z innych dokumentów lub został potwierdzony
w treści oferty, np. poprzez złożenie oświadczenia w oparciu o dokumentację projektową stanowiącą załącznik do
SIWZ, to błędy w kosztorysie ofertowym nie mają wpływu
na zobowiązania wykonawcy do wykonania określonego zakresu robót. W treści wyżej przywołanego wyroku Krajowej
Izby Odwoławczej z dnia 20 października 2008 r. Izba wypowiedziała się również na temat roli kosztorysu ofertowego
w przypadku, gdy zamawiający w treści SIWZ lub istotnych
postanowieniach umowy w sprawie zamówienia publicznego przewidział model wynagrodzenia ryczałtowego. W ww.
wyroku Izba wskazała, że: „Istotą wynagrodzenia ryczałtowego jest określenie tego wynagrodzenia z góry, bez przeprowadzania szczegółowej analizy kosztów wytwarzania dzieła.
Wynagrodzenie to jest niezależne od rzeczywistego rozmiaru
lub kosztów prac. Rozliczenia stron w przypadku zastosowania ryczałtowego charakteru wynagrodzenia w żaden sposób
nie opierają się na cenach jednostkowych oraz faktycznie
wykonanych świadczeniach (…). W konsekwencji przyjęcia
wynagrodzenia ryczałtowego wykluczona jest możliwość odrzucenia oferty z powodu nieścisłości pomiędzy kosztorysem
ofertowym a przedmiarem robót”. Analogiczną argumentację
znajdujemy w uzasadnieniu wyroku Krajowej Izby Odwoławczej z dnia 31 lipca 2009 r. (sygn. akt KIO/UZP 938/09),
w którym Izba wskazała, że: „Skoro wymóg załączenia kosztorysu ofertowego służy tylko celom informacyjnym, to nie
można z powodu nieścisłości w kosztorysie stosować sankcji
odrzucenia oferty na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 p.z.p.,
przy uwzględnieniu również okoliczności, że cena w myśl
SIWZ ma charakter ryczałtowy”. Oznacza to ni mniej ni więcej, iż w takim wypadku treść kosztorysu ofertowego nie
ma wpływu na zobowiązanie wykonawcy w kwestii zakresu
przedmiotowego świadczenia. W takim wypadku kosztorys
ofertowy lub zestawienia kosztów dołączone są do oferty
w celu zobrazowania sposobu wyliczenia przez wykonawcę
74
wynagrodzenia i nie ma to wpływu na zakres świadczenia.
Należy wskazać również na uzasadnienie wyroku Krajowej
Izby Odwoławczej z dnia 29 października 2008 r. (sygn. akt
KIO/UZP 1118/08), w którego treści Izba rozszerzyła treść
oferty o kosztorys ofertowy również w przypadku, jeżeli zamawiający w SIWZ lub istotnych postanowieniach umowy
przyjął zasadę wynagrodzenia ryczałtowego. W uzasadnieniu
ww. wyroku Izba wskazała, że: „Jako że kosztorys ofertowy
zawiera spis czynności do wykonania oraz wyliczenie ceny
oferty, stanowi treść oferty w rozumieniu art. 66 §1 k.c., tj.
określa istotne postanowienia umowy, która ma być zawarta.
Nie ma przy tym znaczenia, że cena za przedmiot zamówienia
jest ceną ryczałtową”. W odniesieniu do powyższego wyroku
należy wskazać, iż kosztorys ofertowy w przypadku wynagrodzenia ryczałtowego będzie stanowił treść oferty jedynie
wtedy, jeżeli zakres świadczenia wykonawcy zawarty w ofercie zostanie określony jedynie lub w przeważającej części za
pomocą kosztorysu ofertowego opracowanego na podstawie przedmiaru robót. W przeciwnym wypadku kosztorys
ten będzie elementem pomocniczym, zaś zakres świadczenia
wykonawcy zostanie określony w dokumentacji projektowej,
przedmiarze robót i specyfikacji technicznej wykonania i odbioru robót budowlanych, i nie będzie możliwe, aby wykonawca dokonał wiążących modyfikacji w ich treści. W takim
wypadku akceptacja zakresu przedmiotowego zamówienia
odbywa się poprzez złożenie przez wykonawcę oświadczenia lub akceptacji wzoru umowy. Powyższe przykłady orzeczeń wskazują, iż trudno jest wskazać lub określić jednolitą
regułę w powyższym zakresie. W odniesieniu do kwestii, czy
kosztorys ofertowy stanowi merytoryczną treść oferty i jego
nieodpowiednie sporządzenie decyduje o niezgodności treści oferty z treścią SIWZ, każdorazowo istotna jest ocena, jakie znaczenie zostało przypisane dla tego dokumentu w treści SIWZ przez zamawiającego (tj. jak zamawiający dokonał
opisu przedmiotu zamówienia i w jaki sposób wykonawca
miał dokonać akceptacji zakresu świadczenia w treści oferty oraz czemu służyć miało dołączenie do oferty kosztorysu
ofertowego). Ponadto w takim wypadku istotne jest czy zamawiający wskazał, iż wycena robót ma nastąpić ściśle wg
ilości wskazanych bezpośrednio w przedmiarach robót, czy
też wykonawcy mieli obowiązek uwzględnić w cenie koszty
robót nie ujętych w przedmiarach, których wykonanie jest
niezbędne dla prawidłowego wykonania przedmiotu umowy i wynika z pozostałych dokumentów (projektu budowlanego, specyfikacji technicznej wykonania i odbioru robót).
Tyle wyroki Krajowej Izby Odwoławczej.
Czy coś z tego można wywnioskować? Tak, oczywiście!
Jak widać nawet w jednym Urzędzie nie do końca wiedzą jak
interpretować funkcjonujące prawo. A to już jest jakieś światełko w tunelu. Damy sobie radę i ten okres nadinterpretacji
też przeżyjemy!
„
Na podstawie:
Pismo Ministerstwa Infrastruktury, Departament Funduszy UE, z dnia 30 lipca 2009, MU7Ach-0831-41(8)/09,
Doc,:947881;
Pismo Ministra Infrastruktury, MU7Ach-0831-4(9)/09,
Doc,:951975;
Pismo Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych,
UZP/DKUE/EG/34760/16004/09
Informator Urzędu Zamówień Publicznych, nr 5
Inżynieria Bezwykopowa listopad – grudzień 2009