1 (27) 2013 WARSZAWA

1(27)
2013
WARSZAWA
2013
1(27) EUROPEAN
2013
REVIEW
Research Methods for Public
Procurement
Study of IR – Crossing
Regional Boundaries?
Legitimization of the EU
and EMU
WARSAW
2013
1(27)
2013
Metodologia badań
zamówień publicznych
Nauka o stosunkach
międzynarodowych –
przekraczanie granic
regionalnych?
Legitymizacja UE i UGW
WARSZAWA
2013
MIĘDZYNARODOWA RADA NAUKOWA:
prof. dr hab. Zbigniew Czachór (Uniwersytet Adama Mickiewicza w Poznaniu), prof. Óscar García Luengo
(Uniwersytet w Granadzie), prof. dr hab. Tomasz Grosse (Uniwersytet Warszawski), prof. dr hab. Teresa Łoś-Nowak
(Uniwersytet Wrocławski), prof. Josef Melchior (Uniwersytet w Wiedniu), prof. Michael Minkenberg (Uniwersytet
Viadrina we Frankfurcie nad Odrą), prof. Darko Nadić (Uniwersytet w Belgradzie), prof. Josep Mª Reniu Vilamala
(Uniwersytet w Barcelonie), prof. dr hab. Janusz Ruszkowski (Uniwersytet Szczeciński), prof. Dieter Segert
(Uniwersytet w Wiedniu), prof. Victor Shadurski (Uniwersytet w Mińsku), prof. dr hab. Ewa Stasiak-Jazukiewicz
(Uniwersytet Warszawski), prof. dr hab. Stanisław Sulowski (Uniwersytet Warszawski), prof. dr hab. Tadeusz
Wallas (Uniwersytet Adama Mickiewicza w Poznaniu), prof. Peter Zervakis (Uniwersytet w Bonn)
REDAKTOR NACZELNY
prof. dr hab. Konstanty Adam Wojtaszczyk
ZASTĘPCA REDAKTORA NACZELNEGO
dr Justyna Miecznikowska
SEKRETARZ NAUKOWY
dr Marta Jas-Koziarkiewicz
CZŁONKOWIE REDAKCJI:
dr Przemysław Biskup
dr Piotr Wawrzyk
mgr Aleksandra Saczuk
REDAKCJA TEMATYCZNA
TEORIA I METODOLOGIA STUDIÓW EUROPEJSKICH:
prof. dr hab. Jacek Czaputowicz, dr Paweł Borkowski
PRAWO, INSTYTUCJE I POLITYKI UNII EUROPEJSKIEJ:
prof. dr hab. Artur Nowak-Far, dr Jadwiga Nadolska, dr Monika Poboży, mgr Aleksandra Saczuk
HISTORIA, KULTURA I SPOŁECZEŃSTWA EUROPEJSKIE:
prof. dr hab. Andrzej Skrzypek, dr Marta Jas-Koziarkiewicz, dr Justyna Miecznikowska, dr Łukasz Zamęcki
IMPRESJE EUROPEJSKIE:
dr Marta Jas-Koziarkiewicz, mgr Aleksandra Szydłowska
REDAKCJA JĘZYKOWA
mgr Karina Kukuła (język polski)
dr Benjamin David Stanley (język angielski)
TŁUMACZENIE TEKSTÓW
mgr Ewa Ciesielska (język angielski)
PROJEKT OKŁADKI:
Andrzej Kalinowski
COPYRIGHT BY:
Instytut Europeistyki UW, Warszawa 2013
ISSN 1641-2478
Nakład: 600 egz.
ADRES WYDAWCY:
Instytut Europeistyki
Wydział Dziennikarstwa i Nauk Politycznych
Uniwersytet Warszawski
ul. Krakowskie Przedmieście 26/28
e-mail: [email protected]
http://przegladeuropejski.wdinp.uw.edu.pl/
WSPÓŁPRACA WYDAWNICZA:
Wydawnictwo Wydziału Dziennikarstwa i Nauk Politycznych
ul. Krakowskie Przedmieście 26/28
00-927 Warszawa,
e-mail: [email protected]
Druk i oprawa: Zakład Graficzny UW. Zam. 514/2013
WERSJĘ PIERWOTNĄ „PRZEGLĄDU EUROPEJSKIEGO” STANOWI WERSJA DRUKOWANA
Spis treści
Od redakcji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
7
TEORIA I METODOLOGIA STUDIÓW EUROPEJSKICH
Jacek Czaputowicz, Petr Drulák, Stefano Guzzini, Knud E. Jørgensen,
Zlatko Šabič, Thomas J. Volgy, Anna Wojciuk, Nauka o stosunkach
międzynarodowych w krajach Europy Środkowo-Wschodniej:
w kierunku przekraczania granic regionalnych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
Jacek Czaputowicz, Wprowadzenie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
Jacek Czaputowicz, Złożoność interdyscyplinarności . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10
Petr Drulák, W stronę akulturacji? Dyscyplina SM w Europie Środkowo-Wschodniej 13
Stefano Guzzini, Granica zaczyna się w nas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17
Knud E. Jørgensen, Wybór kierunków na rozstajach Europy Środkowo-Wschodniej . . 21
Zlatko Šabič, Cztery pytania . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25
Thomas J. Volgy, Kilka refleksji na temat zmian w środowisku akademickim
stosunków międzynarodowych w Europie Środkowo-Wschodniej
w ostatniej dekadzie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30
Anna Wojciuk, Stan dyscypliny stosunków międzynarodowych w Polsce.
Perspektywa młodego naukowca . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32
Michał Wieloński, Wykorzystanie myśli austriackiej szkoły ekonomii w tworzeniu
prawa zamówień publicznych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37
PRAWO, INSTYTUCJE I POLITYKI UNII EUROPEJSKIEJ
Maria Dunin–Wąsowicz, Legitymizacja UE i UGW – między nadzieją
a niepewnością . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53
HISTORIA, KULTURA I SPOŁECZEŃSTWA EUROPEJSKIE
Małgorzata Mizerska–Wrotkowska, Polityka zagraniczna Hiszpanii
w latach 1833-1914 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77
IMPRESJE EUROPEJSKIE
Natalia Furman, Grzegorz Kuczyński, Kreacja strategicznej pozycji Europy.
Polityczne aspekty integracji gospodarczej i walutowej w procesie
tworzenia Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89
Ewelina Gronczewska, Stosunek wybranych państw członkowskich Unii
Europejskiej do waluty euro na przykładzie Danii, Szwecji,
Wielkiej Brytanii i Polski . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105
Noty o autorach . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117
Spis treści
From the Editor. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
7
THEORY AND METHODOLOGY OF EUROPEAN STUDIES
Jacek Czaputowicz, Petr Drulák, Stefano Guzzini, Knud E. Jørgensen,
Zlatko Šabič, Thomas J. Volgy, Anna Wojciuk, The International
Relations (IR) Scholarship in Central and Eastern European Countries:
On Its Way to Cross the Regional Boundaries . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
Jacek Czaputowicz, Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
Jacek Czaputowicz, Intricacies of Interdisciplinarity . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10
Petr Drulák, Going Native? The Discipline of IR in Central and Eastern Europe . . 13
Stefano Guzzini, The Periphery Starts In Our Heads . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17
Knud Erik Jørgensen, Choosing Directions at Central and Eastern European
Crossroads . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Zlatko Šabič, Four Questions . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Thomas J. Volgy, A Couple of Quick Reflections On Changes in the CEE
Academic IR Community Over the Last Decade . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Anna Wojciuk, The State of IR Discipline in Poland. A Junior Scholar’s
Perspective . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
21
25
30
32
Michał Wieloński, Use of the Thought of Austrian School of Economics
in Creation of Public Procurement Law . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37
EU LAW, INSTITUTIONS AND POLICIES
Maria Dunin–Wąsowicz, Legitimization of the EU and EMU – Between Hope
and Uncertainty . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53
HISTORY, CULTURE AND COMMUNITIES OF EUROPE
Małgorzata Mizerska–Wrotkowska, Foreign Policy of Spain In the Years
1833-1914 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77
EUROPEAN IMPRESSIONS
Natalia Furman, Grzegorz Kuczyński, Creation of Europe’s Strategic Position.
Political Aspects of Economic and Monetary Integration in the Process
of Creation of European Economic Community . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89
Ewelina Gronczewska, The Attitude of Chosen European Union Member States
Towards Euro Monetary System on the Example of Denmark, Sweden,
The United Kingdom and Poland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105
About the Authors. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119
Drodzy Czytelnicy!
Z przyjemnością przekazujemy w Wasze ręce pierwszy numer „Przeglądu Europejskiego” w 2013 roku. Jest to numer wyjątkowy w historii naszego pisma, które
wydawane było jako półrocznik od 2000 roku. Po raz pierwszy bowiem „Przegląd
Europejski” ukazuje się jako kwartalnik.
Formuła wydawnicza naszego pisma zmieniała się w jego historii kilkakrotnie.
Pierwotnie zamieszczaliśmy w nim jedynie artykuły naukowe podejmujące szeroko
rozumianą tematykę europejską. W późniejszym okresie Redakcja zdecydowała
o skoncentrowaniu się na publikacjach metodologicznych, nie pomijano jednakże
artykułów naukowych dotyczących problematyki Unii Europejskiej i integracji europejskiej. Zainteresowanie tematyką środowiska naukowego, zwiększona liczba badań
naukowych, dotyczących właśnie wspólnej Europy, oraz oczekiwania czytelników
spowodowały zwiększenie się liczby i zakresu analizowanych na łamach czasopisma
tematów, a to doprowadziło do pokształcenia się pisma w kwartalnik.
W kolejnych numerach „Przeglądu Europejskiego” będą się mogli Państwo zapoznać z artykułami naukowymi, jak i analizami teoretyczno-metodologicznymi. Publikacje prezentowane będą w działach: teoria i metodologia studiów europejskich;
prawo, instytucje i polityki Unii Europejskiej; historia, kultura i społeczeństwa europejskie.
Mamy nadzieję, że zmiana koncepcji tematycznej oraz częstotliwości ukazywania
się naszego pisma spotka się z Państwa życzliwym przyjęciem.
Zachęcamy do lektury!
Redakcja
TEORIA I METODOLOGIA STUDIÓW EUROPEJSKICH
Przegląd Europejski
Nr 1, 2013
Jacek Czaputowicz, Petr Drulák, Stefano Guzzini, Knud E. Jørgensen,
Zlatko Šabič, Thomas J. Volgy, Anna Wojciuk
The International Relations (IR) Scholarship in Central
and Eastern European Countries:
On Its Way to Cross the Regional Boundaries
Introduction
The presented publication has resulted from the debate on „The IR Scholarship in
Central and Eastern European Countries: On Its Way to Cross the Regional Boundaries”, which took place on September 21st 2012 during the 9th Convention of the
Central and East European Studies Association (CEEISA) at the Jagiellonian University in Cracow.
The idea of the debate emerged from my conversations on the significance of Polish scholars of International Relations in the global science, which I conducted with
Anna Wojciuk. We have decided to invite persons who are, by profession, involved
in studying the state of the discipline of International Relations in Central Europe and
worldwide for a discussion . The invitation was accepted by Knud-Eric Jørgensen,
the chairman of International Relations Standing Group of ECPR, who has been
a guest of honour at the first convention of the Polish Association of International
Studies in November 2011 in Poznań. Stefano Guzzini had not only expressed the
willingness to participate in the seminar, but he also handed over contact details of
persons involved in the development of International Relations in the Central EuropePetr Drulák, Zlatko Šabič and Thomas J. Volgy.
The articles are arranged in the order in which authors presented their speeches.
The general questions were:
1. What are CEECs’ strengths and weaknesses from the perspective of heritage,
organization of the scholarship and discipline, research methods and human capital?
2. What are the boundaries that have to be crossed?
3. What key choices have to be made while learning from others and adapting to
international standards? Should we become more “scientific” or move directly from
a descriptive style to an anti-positivist one?
Jacek Czaputowicz
10
Jacek Czaputowicz
Jacek Czaputowicz
Intricacies of Interdisciplinarity
In order to evaluate the strong and weak aspects of International Relations (IR)
as a social science, we should pay attention to its historical conditionings. In Poland
IR developed initially, outside universities, namely in the Polish Institute of International Relations in Warsaw and the Western Institute in Poznań. Since the mid-1970s
the chairs of IR have been created as a part of university structure. Social science
of International Relations is nowadays well-rooted in the Polish academic environment. A network of International Relations Institutes is dense, university specialization – popular, and the number of scholars and students – significant. In comparison
to others, IR students are distinguished by their openness to the world and knowledge
of foreign languages.
IR in Poland is set within the framework of Faculties of Political Science. IR
constitute a research field which combines history, political science, international
law and economy. The dominating descriptive approach relies on the description of
a certain aspect of international reality and drawing practical conclusions for foreign
policy. Scholars are classified according to regional and thematic specializations, in
contrast to classification based on theory applied or research standpoints. It is difficult to determine paradigms or attitudes which are in the foundations of the studies.
Created in 2008, the Polish Institute of International Studies aims at integrating
the academic environment and improving its academic standards. The two conventions organised so far have been dedicated to IR interdisciplinarity and to levels of
analyses. The Association undertakes activities to create a self-contained discipline
of International Relations. The situation generates tensions in relations with political
science academics, who perceive it as danger to their position. A recent transformation of ECPR-Standing Group in International Relations to European International
Studies Association is interestingly inspiring, while organisation of CEEISA Conference at Jagiellonian University in 2012 and the 8th Pan-European Conference on
International Relations in 2013 at Warsaw University contributes to opening of the
Polish environment to the realm of Western International Relations.
Polish scholars have developed their own approach which could best be compared
to the British School of International Relations. Polish universities missed the quantitative turn in social sciences, which took place at the beginning of 1990. At that
time Poland was busy with transformation processes and working out new foreign
policy directions to NATO and EU membership.
Poland has relatively large demand for expertise relating to foreign policy, particularly to such concepts as EU Eastern Policy, climate change, securing supply of
energy resources, human rights or developmental aid. Polish think-thanks such as
the Polish Institute of International Affairs and the Centre for Eastern Studies are
active, represent high standards and have good reputation. Main Polish journals on
INTRICACIES
OF INTERDISCIPLINARITY...
11
International Relations – „International Affairs”, „Polish Diplomatic Review”, „Western Review” and the only publication in English – „The Polish Quarterly of International Relations” are published by think-tanks.
However, the scholars aim at searching for truth and proclaiming truth, and understanding, exposing and finding the intellectual solution of the problem which is different from the political solution. Meanwhile, many Polish International Relations
scholars give up their academic role and take on the role of experts. They identify
problems, warn against dangers, invent methods of prevention and legitimize certain
foreign policy.
In order to develop the science of International Relations there are boundaries to
be crossed, indeed. After 1989 the transition from real socialism to common sense
realism has taken place. By common sense realism I understand a practical attitude
which is oriented on the recognition of Government’s interest and the analysis of its
foreign policy, nevertheless the attitude which lacks methodological and theoretical
awareness. Today we have to cross a second boundary and go beyond the common
sense realism. We have to make a transition from description to scientific analysis
and explanation.
Some scholars claim that in the CEECs there are as many post-positivists as there
are positivists and it is a good tendency because one may expect synergy1. I think that
in Poland, we need to first and foremost develop a positivist methodology. The real
alternative should not be more scientific or post-positivist. Both ways out of common sense realism are legitimate, either by adopting a scientific approach or a more
critical, normative and – why not – post-positivist stance.
During the discussion at the first convention of the Polish Association of International Studies in November 2011 the concept that International Studies (IS) cannot be restricted to political science because its research field is significantly wider
was brought up many times. The IS interdisciplinary character constitutes a basis to
extract them from political sciences. However, in Poland IS are rather a multidisciplinary research field. Interdisciplinarity requires a synthesis of research approaches; it
is something more than a sum of partial arrangements made by separate disciplines.
It needs the thorough knowledge of disciplines or creation of the research team which
possess such knowledge. However nowadays, as understood in Poland, interdisciplinarity is a synonym of surface knowledge, knowledge not thoroughly examined
by any discipline.
In the relations to interdisciplinarity there are three phases of IS development. In
the period between the First World War and the 1950s International Studies constituted a research field used by many disciplines bound by common problems, such
as war and conditions which guaranteed peace. It was then believed that extracting a separate discipline would exclude economy, law and other disciplines from
the discipline of International Relations. Being a result of behavioural revolution in
1
P. Drulák, Introduction to the International Relations (IR), ‘Central and Eastern Europe Forum’,
„Journal of International Relations and Development” 2009, No. 12(2), p. 168–173.
12
Jacek Czaputowicz
the 1950s, political science has developed its own methodology owing to which it
has become more coherent, while IR were placed within this realm. On the other
hand, in 1970s there was a return to interdisciplinarity by taking into consideration
international political economy, inspirations coming from philosophy and sociology
(Frankfurt School) and subsequently the postmodern and feminist notions, as well
as post-colonial and ecologic studies (inspirations with biology).
Being separated from the East by the Iron Curtain, the Central and Eastern Europe
has not experienced the above mentioned sequence of development. The Marxist
approach, which was in force during the Cold War, appeared to be a road to nowhere.
Today, International Studies are still at the level of multidisciplinary research field.
It is characterized by multidiscplinarity, not by interdisciplinarity, because there is
no synthesis of cognitive structures of given disciplines. Establishing a separate discipline requires developing the aspects which are specific to it, its own theories and
methodologies. Multidiciplinarity is not enough; crucial here is what distinguishes
IS from other disciplines. Therefore, IS shall at first formulate their own theories and
methodologies, and only then can they start a dialogue with other disciplines. The
fact that IS are created by people representing various disciplines is not enough; it
is separate scholars that should be interdisciplinary in nature.
IS vary from history. A historian exposes what is unique, and is interested in an
event, while a political studies academic is interested in the class of events, he/she
uses historic data to test theory. History is much acclaimed in Poland (Polish School
of History) and that is why it strongly influences IS. On the other hand, International
Law is differentiated from IS by the type of research questions centred around rules
and principles which govern International Relations. IS concentrate on understanding and explaining why parties in international relations behave in a certain way, i.e.
why and when countries tend to break international law. The level of Polish sociology is relatively high, but the quantitative and qualitative methods developed by this
science should be more widely used in IS.
For the sake of the development of International Relations, it is necessary to equip
young academic scholars with essential analytic tools. However, university studies
seldom teach students the skills necessary for the development of the discipline. In
countries of Central and Eastern Europe the coming of the delayed positivistic revolution and the introduction of teaching programs for statistics, quantities and qualitative methods are necessary. We should not aim at searching a specific specialization
field for the scholars of the region, but at improving the general academic level of
the discipline. Then, the specialization will appear as a natural consequence.
GOING NATIVE? THE DISCIPLINE
OF
IR
IN
CENTRAL AND EASTERN EUROPE...
13
Petr Drulák
Going Native? The Discipline of IR in Central and Eastern Europe
The discipline of the International Relations has been experiencing a robust
growth in the Central and Eastern Europe (CEE) during the last decade. After the
1990s, which was the period of either foundation or re-foundation or revival, depending on the country we speak about, the CEE IR has gained sound institutions and it
has been producing significant volumes of academic output in terms of teaching and
publications. On the other hand, so far the CEE authors have only marginally contributed to the top IR journals and to the top monograph series in IR, and they did
not offer any new ideas to the international discipline2.
This article argues that this marginalization comes from the previous CEE development strategy of the return to the West, which now needs to be changed into a new
strategy of the contribution to the West. It starts with a brief review of the key strengths
and weaknesses of the IR in the CEE. Following this I argue that the CEE scholars
need to go beyond the copying of the Anglo-American IR concepts. Instead, they
need to reflect on the political realities of their societies and to tap into the CEE intellectual traditions to develop the concepts of their own. At the same time, they should
not give up on the conceptual background of the Anglo-American discipline which
can often accommodate the intellectual and political needs of the CEE, nor should
they abandon the scholarly rigour which the international discipline has developed.
Strengths and weaknesses
The table 1 summarizes the key strengths and the key weaknesses of the current
IR disciplines in the CEE. It uses two perspectives. First, institutions refer to the
quality of conditions within which the discipline is practiced. Second, the intellectual
perspective is about the academic quality of research.
2
J. Bátora, N. Hynek, On the IR Barbaricum in Slovakia, „Journal of International Relations and
Development” 2009, No. 12(2), p. 186–193; E. Berg, M. Chillaud, An IR Community in the Baltic
States: Is There a Genuine One?, „Journal of International Relations and Development” 2009,
No. 12(2), p. 193–199; J. Czaputowicz, Theory or Practice? The State of International Relations in Poland. „European Political Science” 2012, No. 11, 196–212; P. Drulák, Introduction
to the International Relations (IR) in Central and Eastern Europe Forum, „Journal of International Relations and Development” 2009, No. 12(2), p. 168–173; P. Drulák, R. Druláková, Czech
Republic, [in:] International Relations in Europe: Traditions, Perspectives and Destinations,
K.E. Joergensen and T.B. Knudsen (eds.), London 2006; V. Morozov, Obsessed With Identity: the
IR in Post-Soviet Russia, „Journal of International Relations and Development” 2009, No. 12(2),
p. 200-205, P. Bilgin, O. Tanrisever, A Story Telling of IR in the Periphery: Telling Turkey About
the World, Telling the World About Turkey, „Journal of International Relations and Development”
2009, No. 12(2), p. 174–189; P. Roter, At the Centre and Periphery Simultaneously: the Incomplete Internalization of Slovenian International Relations, „Journal of International Relations and
Development” 2009, No. 12(2), p. 180–186.
14
Petr Drulák
Table 1
Strengths and weaknesses of the current IR disciplines
strength
weakness
institutional
working research and education
institutions
limits of budgets, limits of size
intellectual
ability to passively work wihin
the IR
disability to actively contribute to
the IR
Source: own work.
The institutional strength comes from the fact that the national IR communities
can count on working research and education institutions such as university departments, research institutes, libraries, journals and publishers. Moreover, at the regional
level there are such institutions as the Central and Eastern European International
Studies Association, which organizes regular IR conferences inspired by the American ISA model, and “Journal of International Relations and Development” being
a high-quality peer-reviewed journal. Intellectually, it is important that scholars have
become familiar with the conceptual and methodological tools of the Anglo-American IR as well as with its academic standards. Unlike in the 1990s, they understand
the „language“ of IR3.
On the other hand, budgetary limitations significantly constrain the opportunities
for professional development4. They limit scholarly mobility and access to the literature but they also make teaching hours long and they force young scholars especially
to take up additional jobs. Also, a limited size of national disciplines does not allow
for a sufficiently deep specialisation nor does it generate enough competition among
scholars. These limits also have impact on academic quality of research. Scholars
struggle to publish in recognized journals and book series. If they participate in the
international division of academic labour, it is usually in the role of regional experts
who are expected to provide data rather than make a contribution by sharing ideas5.
However, this failure to genuinely contribute to the discipline can be only partially blamed on the unfavourable research conditions. The individual research
choices matter, too. By their choices the CEE scholars have so far failed to develop
any comparative advantage which would allow them contribution.
3
4
5
P. Drulák, R. Druláková, Czech Republic, op.cit.; P. Drulák, J. Karlas, L. Königová, Central
and Eastern Europe: Between Continuity and Change, [in:] International Relations Scholarship
Around the World, A.B. Tickner, O. Waever (eds), London 2009, p. 242–260.
P. Roter, At the Centre and Periphery..., op.cit.
P. Bilgin, O. Tanrisever, A Story Telling of IR..., op.cit.; J. Czaputowicz, Theory or Practice?...,
op.cit.
GOING NATIVE? THE DISCIPLINE
OF
IR
IN
CENTRAL AND EASTERN EUROPE...
15
What next?
To develop the comparative advantage which would enable the CEE scholars to
contribute to the international discipline in a more meaningful manner than it has
been the case so far, the scholars need to take into account their own embeddedness.
The discipline of IR is always embedded in the community which is defined by traditions, institutions and challenges which the community faces. A good IR scholarship is able to reflect and to develop on these traditions, institutions and challenges.
What does it mean in practice?
First, the CEE scholarship needs to rediscover its own intellectual traditions.
For example, in the 20th century the Central Europe could boast about a number of
exceptional thinkers, who usually turned into politicians and who developed their
own thinking about international politics6. Today, they are either forgotten or treated
as museum pieces which testify about the past without giving anything to the presence. Still, such figures as Roman Dmowski, Tomáš G. Masaryk, Milan Hodža, István Bibo or Edvard Kardelj left over important intellectual legacies. They could be
of inspiration to Polish, Czech, Slovak, Hungarian or Slovenian and other scholars
who do research on small states, on European integration, on Central Europe, on the
international system and on other themes which these intellectual and political leaders addressed in their writings.
Second, the CEE scholarship needs to properly address the key international political challenges which their communities are facing, such as their relationships to the
West and to the East, atlanticism, political marginalisation, national minorities, and
the politics of history, among others. However, this does not mean production of
more case studies which are either purely descriptive or which try to mechanically
apply the standard concepts and methods to these issues. There has been no shortage of a such research. What we need is a theoretical research. The concepts and
the methods of the Anglo-American IR should not be taken at their face value in the
study of the CEE challenges. Instead, they should be revised, enriched or replaced
according to the political realities which they are supposed to study and according
to the intellectual traditions of the CEE thought. Not only would this move produce
a research which is more relevant to the practical needs of the CEE, but it would be
also likely to lead to conceptual innovations at the level of the international discipline.
The current CEE scholarship fails in both respects. Three groups of scholars can
be distinguished here – modernisers, traditionalists and sherpas. Modernisers are
socialised into the Anglo-American IR but they ignore or deny their CEE embeddedness. They do work and write in English but due to the above weaknesses they
do not have much to offer to the outside world and, what is more, the work could be
done by someone in the West and by higher standards. Modernisers usually represent
the CEE at the international conferences and in international publications. On the
6
P. Drulák, Central Europe and IR Thinking: Traditions and Disciplines, in: Regional and International Relations of Central Europe, [in:] Z. Šabič, P. Drulák (eds), Basingstoke 2012, p. 18-39.
16
Petr Drulák
other hand, traditionalists do not produce in English. They are immersed in the CEE
context, some of them develop idiosyncratic conceptual tools but most of them are
not much aware of concepts and methods, therefore, they produce either a descriptive research or an advocacy research defending particular political positions. They
usually occupy important institutional positions in their respective national academic
fields. Finally, sherpas are to a limited extent aware of the international IR as well
as of the local context. However, they do not develop research of their own, instead,
they use their local knowledge to deliver data to research projects led by established
international scholars. PhD students and young researchers can benefit from starting as sherpas and thus learning important research skills, however, there are quite
a few senior scholars in the CEE who remain in this role for the rest of their career.
Table 2.
The groups of IR scholars
Reflecting the Anglo-American IR?
Reflecting the CEE
embeddedness?
No
Yes
No
Sherpas
Modernisers
Yes
Traditionalists
Reformers?
Source: own work.
To further advance the discipline, reformers are needed, namely, the scholars who
are aware of the tools and standards of the Anglo-American IR while they also reflect
on the CEE traditions and political realities.
Learning without aping should be the reformist motto. Learning the tools and
the standards without aping the features that are not relevant. For example, it does
not make much sense to try to refer to the dichotomy between positivism and postpositivism to structure the IR fields in the CEE. The choice between the two may
be important at the level of an individual research strategy but it is irrelevant for the
discussion about the shape of the disciplines. These have been shaped by the dichotomy between modernisers and traditionalists. It is by learning without aping that the
CEE disciplines of IR can produce original research contributions and overcome their
major weakness so far.
17
STEFANO GUZZINI...
Stefano Guzzini
The Periphery Starts In Our Heads
This Panel discusses institutional and intellectual strengths and weaknesses of
the IR discipline in Central and Eastern Europe. After diagnosis, it asks for ideas to
move forward. I have little to add to the general assessment by the other contributors with which I agree. For all the financial bottlenecks and precarious disciplinary
autonomy, for all the disregard for expert knowledge and the ambivalent status of
the academic profession (at least in the social sciences), and the limited international
research output, I agree with Zlatko Šabič that the discipline has made giant steps
forward since the time I started teaching IR in CEE7. There are many new degrees
with or in IR, as well as a general institutional setup with the CEEISA and some new
national organisations. There is the quite successful JIRD, although, having been its
editor (2004-2008), I may not be impartial in my judgment. Last but not least, there
is quality research in IR in CEE, and colleagues from whom anyone could learn.
Having not that much to add to the diagnosis, let me therefore dwell on the understandable anxiety which speaks out of the Panel’s concern: the anxiety of being at
the periphery in both money and knowledge. It is a widely shared concern and to
a large extent a healthy one, because it keeps us moving and curious for learning. But
it can also be a debilitating one if one ends up like the proverbial rabbit paralysed
by the lights of an approaching car. I was once invited to a convention organised
by the Korean Association of International Studies, which has more than thousand
members and is awash of money – and which was still concerned that there was no
„Asian (Korean) theory of IR”8. At the risk of making a cheap pun, my intervention
argues that „the periphery is what we make of it”.
When German IR scholars finally got together to make their own journal in the
early 1990s, the first issue of the „Zeitschrift für International Beziehungen” from
1994 reflected the state of IR in Germany, as much as it made reflections on it. IR
was a nascent disciplinary field or sub-field, just as Political Science had been in
which IR department is usually located (or locked in, as some would say). As for
many other post-45 social sciences in the West, this implied that the disciplinary
development tended to follow, albeit with some delay, the fads and fashions, concepts and theories which have been invented elsewhere. Sticking out their necks,
German scholars had to think about their place in the academic periphery. The aim
was to establish some autonomy both towards Political Science and within the international discipline of IR. As so nicely captured by his title line „We can do much
7
8
I first taught at the ‘College for New Europe’ Summer Schools in Cracow in 1991-93, and then as
permanent faculty at the CEU in Budapest from 1994-2000.
S. Guzzini, Theorising International Relations: Lessons from Europe’s Periphery. Danish Institute for International Studies, „DIIS Working Papers” 30/2007, Copenhagen.
18
Petr Drulák
better: aber muß es gleich auf amerikanisch sein?” [...but must it be in American?],
Michael Zürn’s article in the original issue argued that IR was now ready to go alone,
yet without blindly mimicking the US disciplinary experience9. In a perfect match to
this line, the opening article of the first issue, was Harald Müller’s plea for harnessing Habermas’ theory of „communicative action” for IR10. This turned out to be the
start of a quite vivid debate which had all the envisaged advantages. It focused German scholars on discussing theory, i.e. a fundamental contribution to the software of
the discipline, not just some application of programs written elsewhere. Moreover,
it proposed an autonomous, not just copied or imported approach, and it did so by
explicitly not neglecting the state of the (international) art. In fact, this debate directly
engaged the state of art, informing a reference article that one of its protagonists published in International Organization11.
To think of Germany as the discipline’s periphery may strike scholars from Central and Eastern Europe as odd. But in some obvious sense it is, just as is the Korean
example above. Although German scholars can be seen almost everywhere and
although they publish in all the best journals and presses, their „cachet” as successful scholars still depends on exactly those rites of passage defined by a US-dominated
discipline. From here stems the central ambiguity of our field. On the one hand, any
field needs selection and standards for assessing the quality of research so as to allow
competent communication and mutual learning. Without some common language(s),
the core (and fun!) of science is lost. For all their problems, peer-review processes
at different levels are classical institutions through and with which learned societies
move forward in their on-going dialogue. But then: which dialogue? All this must
sound far too nice to those who have encountered the ever so tacitly mobilised biases
and explicit barriers to our scientific communication: their mother tongue is not English, and then their conceptual vocabulary is not aware of findings elsewhere (for
lacking resources), or even if it were: their approach and methodologies may not be
en vogue with the on-going „debates”, and finally even if their research would talk to
those debates, carefully picking its audience, the communication is not taking place
where people would need to listen. The vocation of our sciences may well be a form
of knowledge that is fundamentally universal in its origins and reach; its reality is
not. Very few people in Europe, West, East, North or South, can elude the periphery.
In fact, with every step out of the periphery, a new rung seems to appear on the
top of the ladder. No adaptation seems ever enough. Consequently, the temptation is
great not to embark on this laborious journey at all. There is always need for some
9
10
11
M. Zürn, We can do much better!Aber muß es gleich auf amerikanisch sein? Zum Vergleich der
Disziplin »Internationale Beziehungen« in den USA und in Deutschland, „Zeitschrift für Internationale Beziehungen” 1994, 1 (1), p. 91-114.
H. Müller, Internationale Beziehungen als kommunikatives Handeln. Zur Kritik der utilitaristischen Handlungstheorien, „Zeitschrift für Internationale Beziehungen” 1994, No. 1 (1),
p. 15-44.
T. Risse, «Let’s Argue!« Communicative Action in World Politics, „International Organization”
2000, No. 54 (1), p. 1-39.
THE PERIPHERY STARTS IN OUR HEADS...
19
policy advice, some will say, also on foreign policy and surely in security. Hence,
why desperately trying to live up to some foreign and fastidious academic standards
when more success can be gained in the research grey zone of think tanks, parties
and other public or private actors with quite different research standards (and they
are different!)? IR in CEE, and not only, is still greatly suffering from its original
struggle to establish itself as a respected and authoritative realm of knowledge independent of, and usually competing with, the world of policy makers, when the latter
is often financially better endowed (e.g. military or business funds for research) and
occupied by people surely no less convinced of their qualities.
But even if one embarks on this journey, out of ambition or sheer intellectual
curiosity, the underlying dilemma of the periphery will not go away. As succinctly
summarised by Petr Drulák in his contribution, it opposes two main characters. There
are the „modernisers” who erase the potential specificity and richness of local ways
to knowledge by adopting the appropriate identity in the allegedly universal field
of science. By contrast, there are the „traditionalists” who, in the attempt to protect
autonomy, may end up defending intellectual autism, if not self-righteousness. To
make things worse, this opposition has a clear ring of a generational power struggle,
too. Hence, it can be caught up with dynamics which have little to do with scientific content. Those generational frontlines can moreover get muddled. In the earlier
days in some Western European countries, and now often in CEE (and the European
South!), the modernisers are often to be found in the younger generation which use
the meritocracy of international peer review as its most potent weapon – as little as
that may actually be – to circumvent encrusted hierarchies and powerful old-boy
networks at home. But we know from Western European countries that also modernisers can become „traditionalists” of sorts by narrowly defending the disciplinary
norms that brought themselves to their positions and keep on legitimating them. Also
in CEE, modernisers can turn into nationalists and protectionists, resisting different
(international) approaches and contacts outside their control, now conveniently justified by some (selective) kind of intellectual anti-imperialism.
Hence, if almost no one can elude the periphery, wherever in Europe they may
be, if the opposition between modernisers and traditionalists are of a structural kind
and not easy to change, the short-term question becomes how best to live with it
and perhaps change it. As others mentioned in this Panel, the starting point is to
develop one’s own skills, and by this I mean both the analytical skills and the necessary self-confidence to go about it. When Tom Volgy notices an increase in such
self-confidence in the region, this is truly important. We all boil just with water, as
the German saying has it. Good brains are to be found everywhere. With the necessary humility in front of the realm of knowledge, one needs to have the confidence
to „start one’s own thing”. Obviously, research projects are informed by what other
people are doing, concepts others have used, established theories with which ranges
of problems are constituted and sometimes also resolved. But the important part is
to have an active approach towards it, to take the initiative to engage different ideas
and new people.
20
Petr Drulák
This concerns both the education of future academics and the collaboration of
already established ones. With regard to the first, we need to teach less and learn
more, not to stuff our curricula with endless courses and syllabi with huge literature
lists, but concentrate on fewer courses that dig deeper and develop „thinking”. In
Hedley Bull’s memorable phrase: „thinking is also research”. When I arrived at the
CEU in Budapest, fresh from graduate school, I made all the mistakes there could be.
I provided a fully imported reading list, and heaped incredible amounts of readings
on my hapless students. It testified to their remarkable abilities, not mine, what many
were still able to do with it. Only over time did I come to realise that the readings were
mostly an excuse for helping them to develop their analytical skills, their sense of
argumentation and critique, in short, to develop their intellectual autonomy; and only
then could I start learning from my students. Not an easy, but an immensely grateful
task. The access to a thousand databases and article collections are not a substitute for
that. Money is not all. What is needed are a few fundamental texts that are also sufficiently diverse to stimulate different questions and logical paths. For this theory is
crucial. Besides, it is also relatively cheap: one needs only a few books and brains12.
Furthermore, groups of like-minded people are needed. The reason some „colleges” work so well is not (only) because they are in some deservedly prestigious or
self-anointed university, but that they bring people together in an on-going exchange.
When I wrote my dissertation, the support of my peers was crucial. Also, electronic
messaging being just made available, I could send drafts via ftp (file transfer protocol) to doctoral friends who returned the favour. It is hard to overestimate how important that was – and also how much fun the night-long discussions were. Just as Anna
Wojciuk writes, my sense is that such intellectual group dynamics is still not sufficiently used in CEE. There are still not enough research meetings of doctoral students
within the respective countries, working groups which would come together within
or across universities, to discuss ideas, readings, and later – their papers. One needs
a community, a critical mass, or a support group, if you wish. Knowledge is intersubjective, learning is social. Research is not an exercise in self-inflicted boredom;
it is the communication of ideas and knowledge. Sure, this requires some money and
the most precious good of all: time. And besides the institutional support, it requires
skilful facilitators as in any such setting. Here, senior scholars have to play their most
important role (at a minimum by not blocking initiatives). All that is feasible, though,
if one starts changing priorities and reverses the vicious cycle of partly self-imposed
solitude. In fact, people will be surprised when they find out how many others long
for the same. I would bet that those places in CEE where some form of group dialogue has developed are the ones where IR research does best.
The aim is to develop and be able to use own standards for intellectual recognition that are highly demanding, ambitious and informed by the international state of
12
For a general defense of the crucial role of theory for intellectual autonomy see: S. Guzzini, The
Significance and Roles of Teaching Theory in International Relations, „Journal of International
Relations and Development” 2001, No. 4 (2), p. 98-117.
CHOOSING DIRECTIONS
AT
CENTRAL AND EASTERN EUROPEAN CROSSROADS...
21
the art, and hence making oneself independent from the desperate quest for an international recognition that will not be forthcoming for the periphery any time soon.
The periphery will stay with us, but it does not have to mean that we cannot do good
science – of whatever methodological family.
Knud Erik Jørgensen
Choosing Directions at Central and Eastern European Crossroads
Professor Jacek Czaputowicz‘s most welcome invitation to make reflections on
the state of the art in Central and Eastern Europe prompts me to address a range of
key issues for the discipline in the region. While it is well-known that the region
has experienced more than twenty years of political transformation, it is less wellknown how political, economic and disciplinary developments are intertwined. The
cultural-institutional approach suggests that political culture, bureaucratic culture and
academic culture should be taken into account13. Moreover, some of the issues are
highly relevant also in a wider context, no matter whether that context is defined as
European or the world-wide discipline14. Finally, when future directions are considered, it should be taken into account that the discipline currently is more divided than
perhaps it has been ever before.
What are CEECs’ strengths and weaknesses from the point of view of heritage,
organization of the scholarship and discipline, research methods and human capital?
Central and Eastern Europe is a region where only during the last 20 years it has
been possible to develop a proper discipline of International Relations. It is against
this background that achievements and missed opportunities have to be assessed.
When assessing achievements, it is clear that the choice of a comparator is crucial
for the outcome. In other words, choose one comparator and the result will be bleak,
chose another comparator and there might be hope.
In my view, the strengths include the following. The region has been capable of creating:
 A professional association, Central and East European International Studies Association (CEEISA). While the association is not big, it has done a tremendous job
in introducing the discipline to a region that around 1989/1990 decided to „come
back to Europe”. As one of the few associations in Europe, CEEISA operates in
English and welcomes an international membership.
13
14
K.E. Jorgensen, T.B.Knudsen, International Relations in Europe: traditions, schools, destinations, London 2006.
K.E. Jorgensen, The Best kept Secret: Continental IR Theory, „European Journal of International
Relations” 2000, No. 18(3), p. 9-42; K.E. Jorgensen, Towards a Six-Continents Discipline, „Journal of International Relations and Development” 2004, No. 6, p. 330-343.
22
Knud Erik Jørgensen
 A tradition of biennial IR conferences, even if a relatively short tradition. In this
respect, CEEISA is ahead of other regions in Europe, e.g. the Nordic region.
 A relatively successful journal, the „Journal of International Relations and Development” (JIRD). The journal is now one of the respectable IR journals in Europe,
fully indexed and supported by a professional publishing house. Among the journal’s challenges is further consolidation and improvements in terms of attracting
more submissions from the region as well as a wider readership.
 CEE is characterized by a scholarly tradition that in some respects is deeper than
elsewhere. At least some scholars have actually read the work of Vienna Circle
positivists, for which reason they do not have to rely on remote echoes of original positivism. Such knowledge enables not only a proper understanding of this
branch of philosophy of science, but also a different spin on the post-positivist
tradition.
 CEE has not (yet?) been infected by the contemporary research technique fetish,
according to which method is a ruling king while all other aspects of scientific
inquiry – substantive knowledge, theory and meta-theory – are reduced to ornamental servants of the method.
CEE is obviously not a region without weaknesses. However, there is no particularly good reason to indulge in comparing own weaknesses to the successes of others. This is to say, the following weaknesses come to mind:
 Language of publication. Most CEE scholars write in the language of the country
of residence. It seems they have a clear preference for addressing the (limited)
audience that happen to know the language, whether it is Polish, Czech, Bulgarian or any other of the languages spoken in the region. This predominant preference for the mother tongue implies that fellow colleagues around the world are
generally cut off from knowledge produced in CEE.
 Publication habits. Unfortunately, a lot of papers never make it to publication or
end up in research paper series characterized by a very limited circulation.
 Limited socialization of students to read original English language books and articles. Syllabi typically includes translations and while such translations might be
excellent they do not encourage or rather force students to confidently use English
as their working language.
 Attendance at international conferences. CEE scholars tend to stay at home and
though limited funds for travel is an important factor, it might not be the only one.
After all, it seems to me that more Turkish than CEE scholars participate in ISA
conventions, WISC conferences and SGIR/EISA conferences. But these events
are where networks are being created and cultivated, this is where CEE scholars
should become pro-active members of the international community of IR scholars.
 Tradition can be considered as both strength and weakness. The latter happens
when reproduction and repetition wins over progress. This applies to a range of
phenomena: norms of publishing, structures of hierarchy and theoretical traditions turned into dogma. Progress is possible when traditions are acknowledged
yet given an innovative twist.
CHOOSING DIRECTIONS
AT
CENTRAL AND EASTERN EUROPEAN CROSSROADS...
23
What are the boundaries that have to be crossed?
It is very tempting to resist crossing boundaries, not only because crossings take
time, but they are high risk engagements and they disturb well established knowledge
and habits. Being built on existing knowledge and cherishing own norms and rules,
universities are notoriously conservative institutions. However, given the highly uneven balance between strengths and weaknesses, described above, it seems to me that
seven boundaries should be crossed as soon as possible.
 Stop writing in your own language (except for the occasional article). None of
the languages in Central and Eastern Europe appear on the radar of major indexing companies. Consider which audience you are writing for and which research
agenda or debates you aim at intervening.
 Revise syllabi so that students have to read original articles and book chapters.
It will take time to get used to read in English, yet such time is an excellent long
term investment. Why not expose your students to English speaking guest lecturers or speeches on YouTube15.
 Attend at least one of the major conferences in Europe each of the following
years: 2013 (EISA www.8thpaneuropean.org), 2014 (CEEISA and WISC) and
2015 (EISA). Five years plans are back in mode so formulate objectives you aim
at achieving within the next five years and consider the appropriate tools to reach
them. This can be done at both individual and institutional levels.
 Get in touch with international publishers who publish in English and consider
publishing your next article in one of the top-25 journals.
 Accept that (also) Central and Eastern Europe is characterized by significant generational differences. In this context, how should new members of the community
of IR scholars, PhD candidates, train their analytic skills?
 Get together in joint ventures, for instance organizing the next CEEISA conference together with e.g. British, Nordic, German or Italian IR scholars.
 Take initiatives! The upcoming EISA has frequently open calls for workshop
directors, section chairs and similar leadership positions.
What key choices have to be made while learning from others and adapting
to international standards? Should we become more „scientific” or move directly
from a descriptive style to an anti-positivist one?
Given that „international standards” are defined very differently around the world,
their function as a lighthouse, suitable for scholarly navigation, is limited. The TRIP
Around the World 2012 Survey16 demonstrates in great detail the pronounced variation. Hence, the challenge is not to adapt to some unambiguous international standards but to thoroughly discuss and then decide which standards to adapt to. It could
even be that the one-way street of adaptation becomes a two-way street. If so, which
standards would scholars in CEE contribute to? Would it be best-practice to be able
to draw on literature in two or three languages?
15
16
Example: John Ruggie http://www.youtube.com/watch?v=Th88pvZYa-4, (retrieved: 25.11.2012).
http://irtheoryandpractice.wm.edu/projects/trip/publications.php, (retrieved: 14.02.2013).
24
Knud Erik Jørgensen
 Do you value the idea of a pluralist community of scholars, characterized by contending perspectives? If so, it will be necessary to discuss how such a community
can be preserved, not least given the endless examples of suggestions to homogenize
the discipline, in terms of both methodological and theoretical orientation. While
a pluralist community is not necessarily an end in itself, it seems that the discipline
remains a bundle of contending perspectives, characterized by enduring debates.
 According to rumours, latecomers have certain advantages, for instance the option
of not repeating the mistakes of the avant-garde. If you find this claim persuasive,
then it becomes almost obligatory to identify the avant-garde and then produce
a catalogue of mistakes that the (changing?) avant-garde has made over time.
Hint: comparative foreign policy analysis vintage early 1970s; the present fashion
of making method a fetish; positivism of different vintage years.
 Is it necessary, as a community, to master all levels of abstraction: descriptive,
analytical, methodological, theoretical, meta-theoretical and philosophical one?
For a mature community, it probably is. But this does not imply that each individual member of the community should feel obliged to master all levels, three
might be sufficient.
 If there should be a prudent balance between strategies of specialization and general knowledge, then three challenges present themselves: i) which specializations
and where? Which specialization do you want e.g. Prague, Brasov, Krakow or
Budapest to be known for? ii) Should specialization be thematically defined, e.g.
security studies, multilateral institutions, European foreign policy? iii) How would
you want to define a „prudent balance”?
 It has always been tempting to monopolize the notion of „scientific” IR. The
behaviourists of the 1960s engaged energetically in this game, labelling their
opponents „traditionalists”; there are still ISA sections that find it necessary to
flag „scientific” and, according to some game theorists, only game theory qualifies as science. Rationalists of various sorts perhaps do not aim at monopolizing
„science, but find it convenient to talk about „normal science”. Such games are,
most of the time, quite amusing to observe. However, if the point of departure is
a „descriptive style”, then it might be high time to move on, for instance discussing the scientific nature of post-positivism, taking into account advances within
philosophy of science during the last 50 years. Hint: positivism is not quite characterized by being at high tide.
Given the dividing discipline, CEE scholars (and others) face difficult dilemmas
rather than easy choices. On the one hand, Pierre Lizee, Ole Waever/Arlene Tickner
and Pami Aalto (et al.), among others, have outlined fairly radical or diverse conceptions of International Relations17. On the other hand, there are frequent calls to
17
P.P. Lizée, A Whole New World: Reinventing International Studies for the Post-Western World,
Basingstoke: Palgrave 2011; A.B. Tickner, O. Wæver (eds), International Relations Scholarship
Around the World, New York 2009; International Studies: Interdisciplinary Approaches, P. Aalto,
V. Harle, S. Moisio (eds), Basingstoke 2011.
25
FOUR QUESTIONS...
simply do what economists are doing, with this difference that we should apply to
politics. I think that it is a good time for Europeans to think about possible consequences for them of such transformations of the discipline. Moreover, politicians
cannot get enough of world class universities, yet without defining what they might
be, let alone knowing what world class is or what it would cost. The administrative
system takes over, defines that top-notch journals is world class and issues a ban on
writing books. So, we will then be heading towards so-called professionalization, i.e.,
knowing more and more about less and less. Media folks might come across what’s
published, conclude that it is incomprehensible and that IR is irrelevant and begin to
interview other journalists about what is happening in the world. Finally, we might
want to address a key issue: who is our audience? Not because we do not know but
because it matters whether we are addressing audience x, z or y.
Zlatko Šabič
Four Questions
1. What are CEECs’ strengths and weaknesses from the point of view of heritage,
organization of the scholarship and discipline, research?
The ideological division in the Cold War period and the lack of academic freedom in then communist countries had given little if any incentive for studying and
discussing international relations in or beyond CEE. IR research was confined to
a very narrow circle of scholars who had very often belonged to the then political elites and had therefore been able to travel to international conferences. Consequently, there was very little connection between the „Eastern” and the „Western”
production scholarship dealing with international affairs, the only exception being the
„cultural” debate about the „special place” of Central Europe, initiated in the 1980s,
which is symbolised by well-known Kundera's Tragedy of Central Europe. After the
fall of the Berlin Wall, the „East” had initially been dormant – in most part because
of the lack of resources. In the „formative years” of CEE's intellectual space discussing international relations, scholars that used to belong to Communist elites more or
less dominated the discourse. Gradually, their ranks diminished (with only few left,
but those have become active participants in the changing IR environment in the
region) and younger scholars, many of them educated abroad, took their place. In this
respect, the history of the CEEISA (Central and East European International Studies
Association), the core network of international relations scholars and professionals
in the region is an excellent example for illustrating the change of generations. It all
began with the initiative of the International Affairs Network (IAN). The IAN was
launched in 1994. It was coordinated by the Graduate School of Public and Interna-
26
Zlatko Šabič
tional Affairs from the University of Pittsburgh, and supported financially mostly by
the Pew Charitable Trusts. Given its early entrance into the CEE region, the IAN had
a very limited choice as to whom it would (could) co-operate. But it did have money
to create a network, which took place in 1996, when the CEEISA was inaugurated.
Yet, little happened beyond that.
Most scholars at the time were willing to participate in IAN-sponsored meetings, but showed less enthusiasm in investing their own time and human capital to
sustain at least co-operation in the region. The IAN had ceased its operations in late
1990s, which led to the disintegration of the „network”. Most likely, the CEEISA
itself would have been discontinued, had it not been for a joint effort of various academic institutions from the region and beyond to keep it alive. Most of the effort
to build the network was done in Prague and Ljubljana. The enthusiasm and help
of individuals from various CEE countries (including Poland, which hosted no less
than three CEEISA conventions) was crucial. Equally important was the intellectual
and financial support from outside the region. The International Studies Association
(ISA), the largest international network of IR scholars in the world, organised a joint
CEEISA-ISA conference in Budapest, which was attended by over 700 participants.
Given that this conference took place in 2003, it could arguably be understood as
one of the most important events that put the CEEISA on the map. Generally speaking, as far as the IR is concerned, the intellectual arena of the CEE was becoming
richer. The people involved in the IAN network more or less parted their ways, but
the number of young scholars from CEE, with interest in international relations in
general and CEEISA activities in particular was continuously growing.
Since the turn of the century, the CEEISA has played a pivotal role in strengthening the IR scholarship in the region. It has its own conferences, which are organised
in various parts of the CEE. In Central Europe, the CEEISA organised its conferences
in all countries except Slovakia. It had a conference in the Baltics (Estonia), the Russian Federation, as well as Turkey (owing to the fact that Turkish IR scholars take
CEEISA as a particularly important venue to present their research and have therefore
been among the most active members of the Association). In 2014, the CEEISA will
go to Romania. Further, the CEEISA has its own, official journal called, the „Journal
of International Relations and Development” (JIRD) which is indexed by all important databases, including the Web of Science (WoS). The potential to publish in the
JIRD is still being explored by CEE scholars, since all the editors so far hoped to
receive more manuscripts from the CEE region than they actually did.
This brings us to the strengths and weaknesses of the region. There seems to
be little wrong with the institutional support to the discipline. Besides their domestic outlets, CEE scholars can attend CEEISA conferences and publish in a widely
indexed journal. In terms of the language, CEE scholars are comfortable in presenting in English – this was not a case only a decade ago. On the issue of human
capital, the region is full of young, aspiring scholars, and those who have great
careers in the region or elsewhere in the world. The real problem, however, is that
these trends are not reflected in the actual output which is presented in CEE, be it at
FOUR QUESTIONS...
27
CEEISA conferences or the JIRD. Especially with respect to the former, as already
mentioned, editors of the JIRD complain that they do not receive manuscripts, in
particular good manuscripts from CEE scholars. One has yet to find out why this is
the case. One might speculate about the lack of confidence of (particularly younger)
CEE scholars, but such speculation would be immediately cast off just by looking at,
for example, how many prominent CEE scholars make their careers abroad. It is to
be hoped that this trend changes and that there will be more quality manuscripts in
the future. It is also true that a lot of research in CEE is being published in a book
form. For this reason, one might think of introducing CEEISA's own book series,
which would provide yet another opportunity for a high quality material to be published and properly disseminated.
2. What are the boundaries that have to be crossed?
In my view, there are five kinds of factors („boundaries”) that the discipline faces
in its development since 1989: a) geography; b) institutional development; c) language; d) quality; and d) financial resources.
Among the five factors, the institutional development has been the least problematic. As already mentioned, the region has its own professional organisation –
CEEISA, which has a journal that is globally recognised. Worth mentioning are also
domestic developments as some countries create their own ISAs or develop IR sections in their political science associations; most recently, Poland has also created its
own international studies association. On the other hand, geography continues to be
an issue; we still do not know each other very well. The co-operation among professionals from some of the countries is excellent; these individuals are mostly from the
Czech Republic, Estonia, Poland, Slovakia, and Slovenia. As already said, Turkey
is also very active. Two of CEEISA's conferences have taken place in Russia. This
is it – there is still a lot of ground to cover. The Western Balkans, in spite of several
attempts to change the situation, is still not involved in CEEISA activities. Austria,
geographically and historically very much part of CEE, practically does not exist in
CEEISA; the same goes for Hungary. The CEE should also reach out to the Eastern
Neighbourhood, to countries such as Ukraine and Moldova; and to Central Asia and
Caucasus where minor successes have already been accomplished (scholars from
these two regions participated in the 2008 CEEISA/WISC conference in Ljubljana).
All in all, crossing these geographic boundaries remains a major task – it should
be the role of the CEEISA as well as domestic international studies associations to
bridge that gap the best way they can.
Language can be both an impediment and an advantage for the development of
IR in CEE. Arguably, there is a considerable gap between domestic publications and
those published abroad. For all sorts of reasons, many scholars from the region still
prefer publishing at home in their mother tongue. In part, this is due to the national
evaluation system where „care for the national language” plays an important role.
This is not surprising, especially if the market for such works is huge (Germany is
28
Zlatko Šabič
one example; in CEE, Poland is another). Yet, for scholars from smaller CEE countries, publishing abroad is (or should be) a must, and it is to be expected that there
will be more pressures towards publishing abroad, also from national research agencies in these countries. That, in turn, should lead toward stronger integration of the
CEE IR Community.
In terms of academic output, there is still a lot to be done. Today, not many scholars from CEE are recognised globally for their research. Very few of them have published in leading IR journals. This list includes JIRD, as well. Only a handful of CEE
scholars have published there. All too often I hear from younger scholars that they
are afraid of submitting manuscripts to the JIRD because they fear a (devastating)
critique. Particularly in the past i.e. before the JIRD entered the WoS, this attitude
was terribly wrong and misplaced. An enormous effort had been put by editors in
„coaching” younger scholars toward publishing quality articles. After the journal has
made it to the WoS the inflow of articles has been enormous, and most of submissions are from the West. It seems that this is making the JIRD yet another Western IR
journal, but that is not the case. In spite of a huge number of manuscripts they need
to deal with, and all the fight against backlogs notwithstanding, the editors of the
JIRD have continuously encouraged scholars from CEE to submit their work to the
JIRD and they work with authors to improve their manuscripts. Of course, in the end,
the quality matters, but if editors do not receive manuscripts in the first place they
are not going to be able to judge whether these manuscripts are worth publishing.
That said, it must be pointed out that the JIRD is published only four times per
year, which means that one cannot judge the quality of the output simply on those
criteria. Even publishing in top journals is not sufficient. Good articles may appear in
„less prominent” journals. It should be reiterated that a lot of good research is published in a book form. In the past, there have been efforts to scan through the output
in IR communities in CEE. The second issue of the JIRD in 2009 was devoted to
this topic. One hopes that these efforts will be repeated periodically, say every ten
years, simply to follow the progress made, i.e. how competitive scholars from CEE
are vis-á-vis more established IR communities around the world. Currently, given
the existing findings, the situation does not seem to be bad at all, but it is not satisfactory either.
Finally, one cannot avoid the issue of financial resources. While certain trends
and tensions that I am about to mention may also be applicable to more developed
IR communities, it can be argued that they are much more visible in CEE. The first
issue relates to research priorities. In (inter)national schemes for financing research
the bias toward natural sciences is enormous, in good part also because natural scientist are embedded in decision-making bodies that determine such priorities. Here we
encounter a paradox – the contemporary world is laden with various social conflicts
that are being unresolved. The current economic and political crisis has intensified
those tensions, dormant prejudices and animosities tend to reopen, the intolerance
towards „the Other” is increasing. Yet the bigger the social crisis, the higher the
probability of conflicts emerging from it, the lesser funds are available for research
FOUR QUESTIONS...
29
in social sciences and, in our case, international relations, a discipline which can
actually address these problems and discuss ideas how to resolve them. The other
issue, which is particularly present in CEE countries, is the dependence of research
on public money. Besides the bias against social sciences, the allegiance to ruling
political parties tend to influence preferences of individual governments, hence there
is a chance that the funds will be distributed according to the criteria that will make
it difficult for those scholars who do not speak the same language as the government
to compete for these funds. This „approach” becomes even more problematic with
younger, less established scholars. The result of such state of affairs is potentially
devastating as it impacts opportunities for, and human resources with the ability of,
doing quality research.
3. What key choices have to be made while learning from others and adapting to
international standards? Should we become more „scientific” or move directly from
a descriptive style to an anti-positivist one?
While one needs to be critical about the state of IR teaching and research in CEE,
one should also be quite clear on the following: compared to the 1990s, IR in CEE
has made huge steps forward. There is, in fact, very little that we can learn from
„international standards”. Scholars in CEE are aware, for example, of the importance of a peer review. We realise that doing IR only within our own borders, i.e.
producing case studies of our own countries, will not get us far. This is important for
the future, because some fundamental changes still need to be made in this respect.
Here, two paths need to be followed. In terms of research, interdisciplinarity is the
key – for example, one should not shy away from working with natural scientists and
vice versa. Besides the fact that interdisciplinarity enriches national and international
research output, the co-operation between various sciences may well lead to less dismissive views about the values of one science or the other. In CEE, many steps are
yet to be made in this direction. In terms of education, it all starts at universities.
My sense is that IR students in CEE are all too often subjected to descriptiveness;
methodology in general and theory in particular tend to be neglected. The state of
the discipline is also indicated by the fact that in most universities in CEE students
still rely on western literature. The latter is not in itself bad – quite the contrary, provided that students are systematically encouraged to read original texts. But to have
some quality textbook in a local language seems almost a must, for two reasons:
first, because of the need to develop an own terminology and in this way enrich the
local language. Second, because a textbook written in a local language brings the
discipline closer not only to those who wish to pursue their careers as scholars, but
particularly to a wider audience, which often times yet needs to be convinced about
the impact that developments abroad can have on their own lives (in Slovenia, for
example, the austerity measures threaten to discontinue the only TV program that
focuses on foreign affairs, allegedly because it does not have many viewers).
30
Thomas J. Volgy
4. Final advice
The times are challenging, especially for the young people, interested in IR and
aspiring to make careers in either academia or in an environment in which the knowledge and skills learned from their IR studies’ programs is required. The competition
is immense at all levels – whether one wants to pursue his or her career in academia,
a public or private sector there is not really much difference as to the difficulty to
get a job. As I have indicated above, there are still issues that need attention if one
discusses that state of the IR discipline in CEE. However, I have also made it clear
that we see an immense progress in scholarship, quality of research and graduates
coming from CEE. That makes scholars from the region more competitive. With
a successful resolution of some critical issues such as funding, research priorities
and mentality, and with less fear to do networking and publishing abroad, IR studies
and scholarship from CEE will become more visible both regionally and globally.
Thomas J. Volgy
A Couple of Quick Reflections On Changes in the CEE Academic IR
Community Over the Last Decade
Thank you for organizing this panel, for inviting me, and for the diversity of
views that are represented here.
I come to this panel as an outsider by nationality and training. While I was born in
Hungary, as a naturalized citizen who grew up in the United States and was trained in
the US as a political scientist, I have strong emotional attachments to both Hungary
and Central Europe, although the professional, academic linkage is relatively recent.
It was only a bit more than a decade ago that I was invited to a meeting in Warsaw to have a group of us look at the state of international relations scholarship in
Central Europe, and to talk about strategies for strengthening academic practices and
institutions. From those deliberations came a strategy for restructuring the Central
and Eastern European International Studies Association (CEEISA), a strategy that
was initially carried on the shoulders primarily of Czech and Slovenian colleagues.
I must admit that I had left that Warsaw meeting a bit pessimistic…more pessimistic than Americans normally, and less pessimistic than Hungarians generally. The
model I advocated for the CEEISA was a modified version of our own ISA structure,
based heavily around a secretariat, a routinized conference allowing for regular interaction between scholars in the region, a journal of value produced by the association, and reliance on a large corps of volunteers who believed in collaboration and
A COUPLE
OF
QUICK REFLECTIONS ON CHANGES
IN THE
CEE ACADEMIC IR...
31
mutual, voluntary assistance as dimensions fundamentally important to the growth
of the CEE academic community.
While these thoughts were met with support at the meeting, I also heard an enormous amount of scepticism and defeatism, centring around the idea that the academic
community in inside CEEISA was too poor and too busy trying to survive to engage
in volunteerism, which was an option available only to rich scholars.
I am so happy that those voices of pessimism were proven wrong. CEEISA,
since that meeting, has grown and flourished. Its journal (JIRD) is widely read and
respected. Its conferences draw very respectable numbers and increasing represent
scholarship from the four corners of the region. Here in Cracow, I learned from and
engaged with at least half the panels I attended…a strong score for any conference.
And contrary to the early pessimists, there is a strong feeling of collaboration and
volunteerism, with dozens of colleagues giving their time and energy to the cause
of academic development as a public good rather than just an individual’s private
benefit.
To me the ultimate test of success is confidence in one’s work and the finding of
value by others in it. This test is now clearly met at the CEEISA conference. On one
hand, I find the scholars from inside the region substantially more confident about
their work and their contributions to the global academic community. And on the
other hand, I find more and more scholars from outside the CEEISA boundaries reading the work being produced here. Thus, to me both tests are being passed admirably.
Of course not all is perfect and I would offer three suggestions about future directions to pursue. First, in perusing the research papers presented at the CEEISA conferences and those submitted to JIRD (a journal that I read regularly and for which
I referee), I find that there is some hesitation by scholars in the region to dive into
new issues and theoretical/methodological constructs being raised elsewhere that
challenge our conventional understandings. Yet, I’m not sure about the reason for
such hesitation. One example surrounds network analysis. It is both a methodology
for observing data, but more importantly, it offers a theoretical approach that moves
away from monadic and dyadic explanations for foreign policy activity. In its strongest forms18, it is challenging both our theoretical approaches to scholarship and some
of our strongest empirical findings (for example, the salience of the Kantian peace).
I see not a glimmer of any of this in recent work in the region. Yet, network analysis
was pioneered in the region, and its footprints leading out of, for instance, the University of Ljubljana are seen all over the work of scholars operating west of Slovenia.
Second, there needs to be a stronger recognition that the empirical, historical realities of the region form a tremendous laboratory with which to address key questions
of IR scholarship outside of the region. For instance, we know that most conflicts
18
Z. Maoz, Networks of Nations: The Evolution, Structure, and Impact of International Networks,
1816-2001. Cambridge 2011; M.D. Ward, R.M. Siverson, X. Cao X, Disputes, Democracies, and
Dependencies: A Reexamination of the Kantian Peace, „American Journal of Political Science”
2007, No. 51, p. 583-601.
32
Anna Wojciuk
in international politics stem from territorial, ethnic, and „enduring rivalry” issues.
Historically, the region has been steeped in all of these. In fact one enumeration of
rivalries in international politics identifies more of these cases in the CEE region than
virtually anywhere else. A conscious, comparative treatment of these cases, comparing the dynamics in the region with those of other regions would greatly assist us in
testing the utility of our theories. Yet, too much of the work I see being done on the
region remains as a single case, rather than this comparative focus. I am convinced
though that a more rigorous comparative focus will allow for a better understanding
of these processes not only globally, but also about the region itself.
Third, and finally, I want to challenge CEE scholars to do better at something that
is done badly outside of the region by IR scholars: to wit, we need to talk with each
other more. I think it is imperative that positivists talk more with post-structuralists,
constructivists more with realists, post-colonial scholars more with liberal theorists.
There are substantial areas of intersection…theoretically speaking…between us. Too
many of us have given up and have settled for talking among ourselves, or even
worse, simply laughing at the „other”. Yet, there are great commonalities, and if not
so great, then substantial intersections where we can communicate, and collaborate.
The results should be better theory, better science, and better understanding of the
phenomena we seek to study. I sense that some of us are too old—not chronologically, but it terms of our practices—to do this in a sincere way. I find CEE scholars
still young, in terms of their practices, and able to perhaps create and cross these
bridges better. All of us would benefit greatly as a result.
Thanks again for your time and interest in my thoughts.
Anna Wojciuk
The State of IR Discipline in Poland. A Junior Scholar’s Perspective
I am flattered to be invited to take part in this round-table gathering with eminent
scholars who combine on the one hand excellent research output and on the other
substantial involvement in the development of IR discipline in CEE. In the last decade CEEISA and JIRD were fora within which discussions about the state of the discipline in CEE were held, yet Poland was largely absent in those exchanges. That is
why I would like to focus particularly on my country and try to draw a picture of the
discipline from the point of view of a young scholar and of a newcomer to the debate.
1. As for the heritage, our strength is being a part of extremely rich European tradition, therefore outstanding achievements of European humanities are easily accessible here and are a part of our culture. Until late nineties of 20th century an ideal of an
intellectualist, well-rounded, familiar with classics and contemporary developments
in research, literature and art was cultivated here. Recently, with modernization and
THE STATE OF IR DISCIPLINE
IN
POLAND. A JUNIOR SCHOLAR’S PERSPECTIVE...
33
Europeanization, it seems to be less in high tide but it still may be an inspiring reference while searching for our own, distinct language to describe international reality.
What is more, in twenties and thirties of the 20th century there were Polish attempts to
grasp the specificity of international relations from the CEE perspective. On the one
hand, there was a strategic tradition developed by Józef Piłsudski, Roman Dmowski
and Władysław Sikorski, and on the other the international law stream, represented
by an acknowledged scholar Ludwik Ehrilich. The Piłsudski’s geopolitical concept
of Intermarum encompassed the whole CEE, its purpose was to build a federation
of countries including Czechoslovakia, Lithuania, Latvia, Estonia, Finland, Belarus,
Ukraine, Hungary, Yugoslavia under the aegis of Poland. During the cold war Parisbased, Polish emigrant „Kultura” monthly was a centre of reflection about international relations. Systematic, theoretical approaches to IR were absent here but at least
since twenties there was an intellectual tradition of conceptualizing international
issues. Now those achievements rarely resonate in the research output produced in
Poland but in the future rediscovering them may be a fruitful task.
As far as weaknesses are concerned, during the cold war the field was largely
ideological and controlled by the government. Many talented students who wanted to
make independent research had to go to other, „safer” fields, for example Bronisław
Geremek, a famous intellectual and Polish Minister of Foreign Affairs, was working
on medieval history. One can guess that during that time we have lost many highachievers who otherwise would be interested in working on IR but who had to go to
other disciplines for political reasons.
Discussing organization of the IR discipline in Poland one has to mention the
broader context of policies concerning higher education and research. Until 2011
academia was the only part of social reality in Poland which has not faced any major
reform since 1989. The recent changes are widely criticized in the public debate,
yet anecdotal evidence shows that many young scholars support them. The reform
is build according to the Western standards of public management and consequently
it weakens academic hierarchy. Establishing a system of distribution of funding and
scholarships centred in government agencies, it limits the power of faculties in managing public expenditures on research. On the other hand, the reform is an appreciating research published in English, it is pushing scholars to go international, to
develop networks and to make efforts to publish their research in renowned peerreviewed journals.
In that respect it is an indispensable advantage (although coming so late!) that
finally Polish universities got access to most of international scholarly databases.
Before, taking into account relatively modest libraries and lack of access to major
international journals, a lot of scholars who did not have opportunities to work
abroad, were in fact cut of most of up to date developments in the discipline. One
should mention here that very little IR theory classics are translated into Polish and
in original versions they are absent in the libraries. Morgenthau’s Politics Among
Nations and Waltz’s Theory of International Politics were translated just in 2010.
Now we have an easy access to the databases but we have to build habits to regularly
34
Anna Wojciuk
follow the selected journals and identify where the learning frontier of the discipline
is. Therefore, if we consider making Polish IR more international and internationally
accessible, those reforms may be considered as an opportunity rather than a threat.
On the positive side one must also mention the EU accession with remarkable
opportunities of exchanges and learning from the diversity of approaches present in
the continent. Europeanization has certainly contributed to building conscience of the
new generation of IR scholars in Poland. There are relatively few attempts to question modernization model as proposed by the EU.
Discussing positive developments on the organizational aspect one cannot forget
that just recently The Polish Association of International Studies was established
and that it is a promising attempt to build a network, foster international scholarly
cooperation and create a real community of researchers. Similarly, 2013 European
Studies Association Convention in Warsaw is a great organizational opportunity to
become an intellectual co-host, pro-active in building a program of the event and
not only venue provider.
From the organizational side, the weaknesses reflect mainly modest funding if
compared with Western countries. Polish scholars are still teaching a lot (although
with demographic crisis less and less), typically they devote more of their time and
energy to pedagogy than to research. Low basic salaries are combined with a high
demand for higher education. In last twenty years scholarization on the academic
level has risen from less than 10% to more than 50% in given cohorts. The minimal
burden for a junior assistant professor is 210 hours a year, some are teaching 400 and
more, (record holders in their „best years” were teaching even 800 hours). Many Polish scholars hold two positions simultaneously. This education boom was sometimes
detrimental to the quality and provoked inflation of M.A. and Ph.D. degrees. The
demographic crisis which can already be observed at the universities will certainly
concern IR institutes and it will further put the discipline out from its comfort zone.
It is a huge challenge for the discipline to adapt to the new situation (less money
from teaching) and at the same time foster the quality of both teaching and research.
As far as research methods are concerned, the picture is quite gloomy in Poland.
Even during this conference there were numerous voices coming from Polish scholars diagnosing difficulties in professionally designing research, admitting lack of
skills to correctly apply theory and methods. The preliminary results from the study
we have conducted together with Jacek Czaputowicz and which were presented in
another panel during this conference show that most of the journal publications in
Poland lack both theoretical underpinning and clear methodological approach. Many
articles and books are literature reviews. I think that still relatively good orientation
in history and a substantial knowledge about Eastern Europe, reflecting our strategic
interests, are our main comparative advantages in the field.
2. In my view first boundaries that have to be crossed are mental ones. Therefore
it is a difficult process of leaving the comfort-zone and going through an adaptive
challenge. The reforms we are experiencing and demographic changes we are going
to face soon will most likely be uneasy for the community. Therefore, we will have
THE STATE OF IR DISCIPLINE
IN
POLAND. A JUNIOR SCHOLAR’S PERSPECTIVE...
35
to learn new skills, those of applying for grants and scholarships, building international teams of scholars, designing meaningful research grounded in theory and
methods, confronting our findings in international conferences and finally writing
and submitting papers and books in English. And what is the worst: we will have to
learn how to have them published. Many scholars express anxiety and uncertainty
how to achieve it. It indeed seems a huge challenge since very few Polish papers
have been published internationally and strikingly, there has not been a single one
published in JIRD. Crossing the mental borders would also mean being more active
in the international fora, sometimes we are present but often silent observers. This is
my personal experience how hard it is to take the floor in an international, important
event for the first time. The fact that Poland is the largest country in the region and
that consequently the community of scholars is also large may be one of the reasons
why we are less internationally connected. It is possible that Polish community of IR
scholars was large enough to sustain itself and it did not have incentives to establish
international cooperation and exchange.
On the other hand, my experience from the United States showed me how hard
it is in Poland to work in teams. We need to cross the boundary of individualism, to
learn how to cooperate, how to give each other feedback on a regular basis in a constructive way and how to accept criticism. As Knud-Erik Jorgensen has suggested
during the workshop „How to build an IR theory” held prior to the conference at the
University of Warsaw, it would be ideal if our cooperation could lead at some point
to establishing Poland as a small centre on the international map of the discipline.
Establishing it as a country having some specialty, where scholars from other countries come to learn and share knowledge.
Those difficult challenges will most likely touch our modes of behaviour, processes and possibly also values and norms. To successfully get through the transition and become a self-conscious, creative, highly professional and internationally
renowned community will require a lot of cooperation and leadership from scholars
originating from different centres in Poland. Leadership which do not necessarily
need authority, which is acting as a multiplier in empowering more and more scholars from the community.
3. From the Polish perspective it is a difficult question on how to modernize the discipline and not to become imitators. I personally support the idea of an intense training
in research design, theories and methods as without those tools it is incredibly hard, if
possible, to produce research fulfilling international quality criteria. Therefore, there
could be a variety of theories and methods being thought if only they lead to the quality of output. I really liked what Stefano Guzzini said during this round-table: „being
qualitative is not an excuse for bad research”. I think our key choice should be then to
develop capacities in research design, theories and methods, then scholars should make
independently their theoretical and methodological choices. Quality research should
be the major objective to achieve in the process of development of the discipline.
While learning international standards and modernizing it is important not to
become imitators, as imitators we will never be as interesting as those who we do
36
Anna Wojciuk
try to imitate. Therefore it would be fascinating to rediscover our traditions and reestablish links with those parts of it, which may be inspiring for our research. A discussion about where do we come from as Polish IR scholars, where we are and where
we are going to would be an interesting beginning for the community.
Nauka o stosunkach międzynarodowych w krajach
Europy Środkowo-Wschodniej: w kierunku przekraczania
granic regionalnych
Abstract
The discussion gathered acknowledged researchers from the region and countries
of the West who for years have been engaged in the development of International
Relations in the Central and Eastern Europe. The academics analyse strong and weak
points of the discipline regarding heritage, organization, research methods and human
resources. They deliberate what epistemological and methodological choices should
be made in order to implement Western standards of learning.
Keywords: Sociology of International Relations, discipline, methodology, Central
and Eastern Europe
Streszczenie
W debacie uczestniczą uznani badacze, wywodzący się zarówno z regionu, jaki
i z państw zachodnich, od lat zaangażowani w rozwój nauki o stosunkach międzynarodowych w Europie Środkowej i Wschodniej. Analizują silne i słabe strony
dyscypliny pod względem dziedzictwa, organizacji, metod badawczych i zasobów
ludzkich. Zastanawiają się, jakich wyborów epistemologicznych i metodologicznych
należy dokonać w celu wprowadzenia zachodnich standardów nauki.
Słowa kluczowe: socjologia stosunków międzynarodowych, dyscyplina, metodologia,
Europa Środkowa i Wschodnia
Przegląd Europejski
Nr 1, 2013
Michał Wieloński
Wykorzystanie myśli austriackiej szkoły ekonomii
w tworzeniu prawa zamówień publicznych
I
stnieje duże prawdopodobieństwo, że w 2013 r. wejdzie w życie pakiet nowych
dyrektyw dotyczących zamówień publicznych w Unii Europejskiej (pierwotnym terminem wejścia w życie był koniec 2012 r.). Prawo zamówień publicznych
zarówno polskie, jak i europejskie, stanowi przedmiot częstych nowelizacji. Jak
słusznie zauważył polski rząd, odnosząc się do projektu dyrektywy w sprawie zamówień publicznych (2011/0438 (COD) – zwanej dalej „nową dyrektywą”), proponowane modyfikacje byłyby piątą z rzędu zmianą przepisów unijnych w dziedzinie
zamówień publicznych w ciągu ostatnich kilku lat, wliczając w to pakiet legislacyjny
z 2004 r. (dyrektywy 2004/17/WE i 2004/18/WE), dyrektywę odwoławczą z 2007 r.
i dyrektywę obronną z 2009 r. Do tego należy jeszcze doliczyć zmiany w systemie
zamówień publicznych wynikające z unijnej polityki ekologicznej czy społecznej
(dyrektywa 2009/33/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania ekologicznie czystych i energooszczędnych pojazdów transportu drogowego, dyrektywa
2009/52/WE z dnia 18 czerwca 2009 r. przewidująca minimalne normy w odniesieniu do kar i środków stosowanych wobec pracodawców zatrudniających nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich itd.). Tak częste nowelizacje prawa
unijnego nie wpływają korzystnie, w ocenie rządu RP, na funkcjonowanie systemu
zamówień publicznych zarówno w poszczególnych państwach członkowskich, jak
i w wymiarze ogólnoeuropejskim1.
Dokonywane wielokrotnie zmiany dowodzą, że ustawodawcy nie udało się osiągnąć satysfakcjonującego stanu prawnego. Jest on poddawany częstym modyfikacjom, które zdecydowanie nie sprzyjają poczuciu pewności prawa, stwarzając przed
podmiotami zaangażowanymi w proces udzielania zamówień, zarówno zamawiają1
Projekt stanowiska RP przygotowany w związku z art. 7 ustawy z dnia 8 października 2010 r.
o współpracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach związanych z członkostwem
Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej (Dz. U. Nr 213, poz. 1395), http://www.uzp.gov.
pl/cmsws/page/GetFile1.aspx?attid=5298, (dostęp: 01.10.2012), s. 3.
38
Michał Wieloński
cymi, jak i wykonawcami, dodatkowe trudności w realizowaniu zadań publicznych
i pozyskiwaniu kontraktów. Jest to zjawisko wysoce niepokojące w związku z tym,
że zamówienia publiczne silnie oddziałują na gospodarkę, zwłaszcza w połączeniu
z ogólnoeuropejskim kryzysem. Towary i usługi zakupione przez instytucje publiczne
stanowią ok. 17% unijnego PKB. Zamówienia publiczne mają wpływ na co najmniej
22 najważniejsze rynki produktów i usług, na których klientami są wyłącznie lub
głównie podmioty publiczne lub na których instytucje publiczne są dużymi klientami.
Obrót przedsiębiorstw działających na tych rynkach może przekraczać 25% unijnego
PKB i odpowiadać za ok. 31 mln miejsc pracy2. Te pieniądze są wydawane przez
bardzo dużą i różnorodną grupę organów sektora publicznego, obejmującą ponad
250 tysięcy instytucji zamawiających w Europie, zarządzających różnej wielkości
budżetami przeznaczonymi na zamówienia publiczne i posiadających bardzo zróżnicowany potencjał administracyjny3.
W obliczu znaczącego wpływu na gospodarkę, wydaje się koniecznym udoskonalanie metod badawczych stosowanych wobec prawa zamówień publicznych,
aby zapewniały one jak najwięcej korzyści zarówno zaangażowanym w sam proces
udzielania zamówień, jak i beneficjentom, użytkującym dobra nabyte w zamówieniowych procedurach. Na polskim rynku panuje ogromny deficyt publikacji badawczych
z zakresu polskich i unijnych zamówień publicznych, a metodologicznych praktycznie brak. Dominują praktyczne poradniki i komentarze oraz wydawnictwa finansowane przez poszczególne urzędy związane z zamówieniami, które mają wydźwięk
bardziej propagandowy niż naukowy. Najczęściej powielają one tezy zawarte w unijnych dokumentach i aktach prawnych. To dość zaskakujące, że w obliczu istotnych
zmian w prawie zamówień, nie toczy się żadna poważniejsza, niezależna od władz
debata naukowa, lecz na plan pierwszy wysuwa się kampania edukacyjna z elementami propagandowymi, która pod szyldem Urzędu Zamówień Publicznych nosi
nazwę: „Nowe podejście do zamówień publicznych”. O zmianach, które w najbliższej przyszłości mają nastąpić nie dyskutuje się, a ich zasadność podaje się jako
fakt, prawdę, która nie wymaga dyskusji i argumentacji. Tymczasem w mojej ocenie sytuacja wygląda zgoła odmiennie: prawo zamówień publicznych pilnie potrzebuje poważnej debaty naukowej, która skłoni m.in. do stosowania nowych narzędzi
badawczych, pozwalających wypracować jak najlepsze przepisy. Z tego względu
w niniejszym artykule postaram się udowodnić wartość metody badawczej wywodzącej się z austriackiej szkoły ekonomii w pracach naukowych dotyczących euro2
3
Dokument roboczy służb Komisji. Streszczenie oceny skutków. Towarzyszący dokumentowi:
Wniosek rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie dostępu towarów i usług
z państw trzecich do rynku wewnętrznego Unii w zakresie zamówień publicznych oraz procedur
wspierających negocjacje dotyczące dostępu unijnych towarów i usług do rynków zamówień
publicznych państw trzecich, SWD(2012) 58 final, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=SWD:2012:0058:FIN:PL:PDF (dostęp: 10.02.2013), s. 3.
Streszczenie oceny skutków i skuteczności przepisów UE dotyczących zamówień publicznych,
Dokument roboczy służb DG MARKT, http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/
docs/modernising_rules/executive-summary_pl.pdf, s. 3 (dostęp: 01.10.2012).
WYKORZYSTANIE
MYŚLI AUSTRIACKIEJ SZKOŁY EKONOMII...
39
pejskiego prawa zamówień publicznych, jako komplementarnej wobec tradycyjnych
narzędzi prawniczych.
Specyfiką Unii Europejskiej jest silnie polityczne nacechowanie aktów prawnych.
Postulaty polityczne są w zasadzie stałym elementem przepisów, co w przypadku
dyrektyw dotyczących zamówień publicznych (i nie tylko) jest szczególnie wyraźne
w preambułach. W niniejszym artykule przez politykę rozumiem dążenie do wywierania zgodnego z wolą określonych decydentów, przedstawicieli władzy, wpływu
na procesy społeczno-gospodarcze. Postanowienia o politycznym charakterze pojawiają się już na poziomie prawa traktatowego i są obecne w prawie pochodnym.
Jako przykład przytoczę preambułę do nowej, mającej wejść w życie dyrektywy
w sprawie zamówień publicznych. W drugim punkcie preambuły do tej dyrektywy
ustawodawca stwierdza wprost, że zamówienia publiczne odgrywają kluczową rolę
w strategii „Europa 2020” jako jeden z instrumentów rynkowych wykorzystywanych
w celu osiągnięcia inteligentnego i zrównoważonego rozwoju sprzyjającego włączeniu społecznemu, przy jednoczesnym zagwarantowaniu najbardziej efektywnego
wykorzystania środków publicznych4. Aby uniknąć zbyt wielu cytatów, wystarczy
wskazać, że dalsze punkty preambuły dotyczą m.in. polityki ochrony środowiska (pkt
5, 28, 36, 39), polityki promowania innowacji (pkt 17), polityki wsparcia małych
i średnich przedsiębiorstw (pkt 30, 31, 32), polityki społecznej (pkt 43).
Widać więc, że nowa dyrektywa dotycząca zamówień jest silnie nacechowana
politycznie. Charakterystyczne jest to, że postulaty o charakterze politycznym są
głoszone w ramach dokumentów publikowanych przez Unię Europejską jako twierdzenia o charakterze naukowym. Wielokrotnie powtarzane mogą sugerować czytelnikowi, że są w pełni potwierdzone naukowo. Tymczasem spór interwencjonizmu
z liberalizmem wciąż nie został rozstrzygnięty. Silniejszy głos zwolenników interwencjonizmu wynika raczej ze związków z władzą, a w rezultacie dostępu do środków pozwalających upowszechniać interwencjonistyczne poglądy, niż z siły argumentów. Postulaty interwencjonistyczne funkcjonują także w, szczątkowej zresztą,
debacie o kształcie prawa zamówień publicznych, niczym aksjomaty. Konieczne jest
zatem dokonywanie ich weryfikacji. Jednak metody typowe dla prawa, zwłaszcza
najpowszechniej stosowana metoda dogmatyczno-prawna, w powiązaniu z wykładnią
literalną, funkcjonalną i systemową, nie zapewniają dostatecznych możliwości oceny
wprowadzanych w obowiązujących przepisach zmian. Oczywiście metoda ta jest niezbędnym punktem wyjścia dla oceny jakości obowiązującego prawa, ale poprzestanie
na niej grozi znaczącym zubożeniem poznawczym.
Podejmując próbę oceny zasadności zmian w europejskim prawie zamówień
publicznych należy dokonać wykładni nie tylko samych przepisów, ale również analizy charakteru relacji między adresatami, bodźców, które na nich oddziałują i innych
czynników, aby zrozumieć, jakie skutki przyniosą zmiany. Stoję na stanowisku, że
4
Pkt 2 preambuły do wniosku: Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie
zamówień publicznych, 2011/0438 (COD), http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.
do?uri=COM:2011:0896:FIN:PL:PDF (dostęp: 10.02.2013).
40
Michał Wieloński
w tym przypadku doskonałym narzędziem jest dorobek austriackiej szkoły ekonomii
(zwanej dalej: „ASE”). Wprawdzie jak sama nazwa wskazuje, jest to szkoła ekonomii, ale z racji swojej specyfiki idealnie wpasowuje się w poszukiwania dotyczące
efektywności uregulowań prawnych. Wynika to z faktu, iż austriacka szkoła ekonomii w sposób zdecydowany odchodzi od typowego dla głównego nurtu ekonomii skupiania się na zjawiskach ilościowych, modelach matematycznych, statystyce
i formalizmie matematycznym. Filarami metody ASE są: indywidualizm metodologiczny oraz subiektywizm. Indywidualizm metodologiczny oznacza, że wszelkie
badania zjawisk społecznych winny wychodzić od jednostek. Jak stwierdza Ludwig
von Mises, wszystkie działania są działaniami jednostek. Wspólnota realizuje swoje
zadania wyłącznie za pośrednictwem jednej lub kilku jednostek, których działania
są z nią związane w sposób wtórny. Charakter działania zależy od znaczenia, jakie
nadają mu działające jednostki oraz osoby, których działanie to dotyczy. Kolektywny byt społeczny nie istnieje realnie poza działaniami należących do niego jednostek. Realność organizmu społecznego polega na kierowaniu aktywnością jednostek
i powodowaniu, że wykonują one określone działania. A zatem droga do poznania
kolektywnych całości wiedzie przez analizę działań jednostek5. Carl Menger stwierdza z kolei, że ktokolwiek dąży do teoretycznego zrozumienia zjawisk gospodarki
narodowej, musi cofnąć się do jej rzeczywistych elementów składowych, do jednostkowych gospodarek w ramach narodu oraz badać prawa, na mocy których te ostatnie
konstytuują te pierwsze6.
Subiektywizm metodologiczny oznacza z kolei, iż działania jednostek mogą być
zrozumiane jedynie przez odwołanie się do wiedzy, przekonań, percepcji i oczekiwań tych jednostek7. Indywidualne działania jednostek są oparte na unikalnej skali
wartości, znanej wyłącznie tej jednostce. To subiektywne wartościowanie tworzy
również ekonomiczną wartość8.
Austriacka szkoła ekonomii posługuje się także, jako metodą badań, prakseologią.
W metodzie tej uwidacznia się aprioryzm, czyli skłonność do dedukcyjnego budowania teorii w oparciu o ustalone aksjomaty oraz antyempiryzm. Prakseologia w wydaniu ASE opiera się na fundamentalnym aksjomacie, iż „indywidualne istoty ludzkie
działają, to jest, na podstawowym fakcie, że jednostki angażują się w świadome
działania, żeby osiągnąć wybrane cele”9. Działanie oznacza, że zachowanie człowieka jest świadome, czyli nastawione na realizację celów. Co więcej, fakt jego
postępowania implikuje, że świadomie wybrał on określone środki do osiągnięcia
celów. Jako że chce on zrealizować określone cele, muszą one przedstawiać dla
niego wartość; zatem jego wybory są determinowane przez określone wartości. To,
5
6
7
8
9
L. von Mises, Ludzkie działanie, Warszawa 2007, s. 36-37.
C. Menger, Problems of Economics and Sociology, Illinois 1963, s. 93.
I.M. Kirzner, The Meaning of Market Process, New York 1992, s. 77.
D.L. Walker, Austrian Economics, http://www.econlib.org/library/Enc1/AustrianEconomics.
html, (dostęp: 01.10.2012).
M. Rothbard, Prakseologia – metodologia Szkoły Austriackiej, http://mises.pl/blog/2005/10/24/
235/, (dostęp: 02.10.2012).
WYKORZYSTANIE
MYŚLI AUSTRIACKIEJ SZKOŁY EKONOMII...
41
że człowiek używa środków, implikuje wiarę w posiadanie technologicznej wiedzy,
iż określone środki służą do osiągnięcia pożądanych celów. Wszystkim, co twierdzi
prakseologia jest to, że indywidualny aktor dobiera sobie cele i wierzy, błędnie lub
nie, że może je osiągnąć przez użycie określonych środków10.
Podejście teoretyczne, prezentowane przez austriacką szkołę ekonomii, daje
ogromne możliwości badawcze. Wprawdzie szkoła wychodzi od działań jednostkowych, ale pozwala wyjaśniać funkcjonowanie największych nawet grup społecznych
i systemów, w tym unijnego systemu zamówień publicznych. Używanie indywiduów
jako „cegiełek”, które tworzą złożone struktury społeczne, jeden z przedstawicieli
ASE, noblista Friedrich Hayek nazywa metodą kompozycyjną11. Omawiając różnice między metodologią nauk przyrodniczych i społecznych Hayek stwierdza, że
„w naukach przyrodniczych proces dedukcyjny musi wziąć swój początek z jakichś
hipotez, które są wynikiem indukcyjnych uogólnień, podczas gdy w naukach społecznych bierze swój początek ze znanych, empirycznych elementów i używa ich
do znalezienia takich prawidłowości w złożonych zjawiskach, których bezpośrednie obserwacje nie mogą ustalić. Są one [nauki społeczne], (...) naukami empirycznie dedukcyjnymi, postępującymi od znanych elementów do takich prawidłowości
w złożonych zjawiskach, które nie mogą zostać bezpośrednio ustalone”12.
Kolejnym elementem ASE, niesłychanie przydatnym w badaniach zamówień
publicznych, jest nacisk kładziony na rozróżnienie między dwoma porządkami funkcjonowania interakcji społecznych: wolnorynkowym i interwencjonistycznym. Nie
jest to koncepcja związana jedynie z tą szkołą, gdyż już Franz Oppenheimer, który
do ASE nie należał, stwierdził, iż istnieją dwa fundamentalnie sprzeczne sposoby
pozyskiwania przez człowieka środków służących zaspokajaniu jego potrzeb. Są nimi
własna praca oraz rabunek, na drodze którego przywłaszcza się owoce pracy innych
ludzi. Własną pracę i jej wymianę na pracę innych Oppenheimer nazywa „środkami
ekonomicznymi”, a przywłaszczenie pracy innych „środkami politycznymi”. Państwo
jest organizacją posługującą się środkami politycznymi13.
Ludwig von Mises uważa, że gospodarka wolnorynkowa (rynkowa) to społeczny
system podziału pracy w warunkach prywatnej własności środków produkcji. System
ten jest sterowany przez rynek, czyli proces uruchamiany przez wzajemny wpływ
działań różnych jednostek współpracujących w warunkach podziału pracy. Siłami
decydującymi o wciąż zmieniającym się stanie rynku są: sądy wartościujące jednostek oraz działania kierowane tymi sądami. Stan rynku w dowolnym momencie
to struktura cen, czyli wszystkie relacje wymiany ustanowione w wyniku interakcji
między tymi, którzy chcą sprzedać a tymi, którzy chcą kupić. Proces rynkowy to
dostosowanie pojedynczych działań różnych członków społeczeństwa rynkowego
do wymagań współpracy. Podstawę gospodarki rynkowej stanowi pieniężna kalkula10
11
12
13
Ibidem.
K.R. Leube, C. Nishiyana, The Essence of Hayek, Stanford 1935, s. 39, 201.
F.A. Hayek, The Nature and History of the Problem, [w:] Collectivist Economic Planning,
F.A. Hayek (red.), London 1935, s. 11.
F. Oppenheimer, The State, New York 1926, s. 24-27.
42
Michał Wieloński
cja ekonomiczna, posługująca się cenami pieniężnymi14. Jak zauważa Murray Rothbard, główna forma interakcji to dobrowolna interakcja interpersonalna. A rezygnuje
z pewnego dobra na rzecz B w zamian za dobro, z którego B rezygnuje na rzecz A.
Istotą tej wymiany jest fakt, że obie osoby przystępują do niej, ponieważ spodziewają się, że przyniesie to im korzyści; w przeciwnym razie nie zgodziliby się na
wymianę15. Cechami modelowego społeczeństwa wolnorynkowego są:
 odpowiedzialność za własne decyzje,
 wolność od przemocy (w tym poszanowanie prawa własności),
 pełne prawo do podejmowania decyzji (z wyjątkiem decyzji o zastosowaniu przemocy wobec innych osób),
 korzyści dla wszystkich uczestników16.
W modelu społeczeństwa opartego o interwencjonizm również istnieje współpraca, ale jak ją określa Ludwig von Mises, oparta na wykonywaniu poleceń i podporządkowaniu się, czyli hegemonii17. W przypadku tego typu współpracy jeden człowiek wydaje rozkazy, a inny je wykonuje. Relacja traci symetrię charakterystyczną
dla stosunków opartych na kontrakcie i staje się asymetryczna. Do wykonywania
poleceń motywuje przemoc bądź groźba jej użycia. W hegemonicznym systemie
społecznym, w zakresie, w jakim system ten kieruje postępowaniem poddanych,
działa tylko osoba zarządzająca nim. Człowiek, w opinii Misesa, staje się uczestnikiem systemu, w którym będzie świadczył nieokreślone usługi i otrzymywał to,
co przydzieli mu zarządca. Dla struktury systemu nie ma znaczenia to, czy zarząd
jest sprawowany przez jedną osobę, czy przez zorganizowaną grupę ludzi, dyrekcję,
ani to, czy zarządca jest egoistycznym maniakalnym tyranem, czy też dobrodusznym, paternalistycznym despotą18. Jak zauważa Mises, państwo jako aparat przymusu i przemocy jest z konieczności organizacją hegemoniczną. Są nimi również
rodzina i gospodarstwo domowe. Jednak charakterystyczną cechą cywilizacji zachodniej i bardziej rozwiniętych narodów Wschodu jest kontraktowa struktura współpracy
między poszczególnymi rodzinami. Kiedy dominuje zasada kontraktu, imperia przekształcają się w luźną ligę autonomicznych narodów. System hegemoniczny musi
dążyć do wchłonięcia wszystkich niezależnych państw19.
Ostatnim komponentem teorii austriackiej szkoły ekonomicznej, niesłychanie
przydatnym do badań europejskiego prawa zamówień publicznych, jest teoria biurokracji, rozwijana w ramach ASE przede wszystkim przez Misesa. Biurokracja to
forma organizacji, w której pozyskane, najczęściej w drodze przymusu, zasoby są
alokowane przez jednego lub więcej administratorów (biurokratów) zgodnie z mniej
lub bardziej złożonym systemem reguł, których źródło i implementacja są rządzone
14
15
16
17
18
19
L. v Mises, Ludzkie działanie, op.cit., s. 223-225.
M. Rothbard, Ekonomia wolnego rynku, Warszawa 2007, t. 1, s. 208.
Ibidem, s. 215.
L. von Mises, Ludzkie działanie, op.cit., s. 169.
Ibidem, s 170.
Ibidem, s. 171.
WYKORZYSTANIE
MYŚLI AUSTRIACKIEJ SZKOŁY EKONOMII...
43
zasadą posłuszeństwa i kontroli20. Charakteryzuje ją m.in. istnienie uznaniowo tworzonego budżetu, skłonność do rozszerzenia zasobów w sposób ciągły i postępujący, brak zachowania motywowanego zyskiem, konkurencja o pozycję polityczną
wewnątrz organizacji21. Szczególną cechą biurokracji, w znaczącej mierze wpływającej na jej funkcjonowanie jest, silnie podkreślana przez Misesa, niemożność zastosowania rachunku ekonomicznego do pomiaru efektów pracy biurokratów. Jak zauważa
przywołany autor, w przeciwieństwie do zarządzania w warunkach gospodarki wolnorynkowej, cele administracji publicznej nie mogą być mierzone pieniędzmi i nie
mogą być sprawdzane za pomocą metod stosowanych w księgowości. W administracji publicznej nie istnieje bowiem cena rynkowa na osiągnięcia. Dlatego niezbędne
jest kierowanie urzędami według zasad całkowicie różnych od tych stosowanych
w instytucji nastawionej na zysk. Zarządzanie biurokratyczne to metoda stosowana
przy prowadzeniu spraw administracyjnych, której rezultat nie ma żadnej wartości
gotówkowej na rynku. Jej wartości nie można zrealizować w transakcji rynkowej
i stąd nie może być wyrażona w formie pieniężnej22. Oznacza to, że funkcjonowanie
administracji wiąże się z problemami w zakresie racjonalizacji wyborów dokonywanych w toku administrowania. Jak stwierdza Mises, o ile zarządzanie w przypadku
prywatnych przedsiębiorstw nastawione jest na zysk, w przypadku biurokracji sprawa
wygląda odmiennie: zarządzanie biurokratyczne jest zarządzaniem, które musi stosować się do szczegółowych reguł i przepisów ustanowionych przez władzę wyższego
szczebla. W warunkach demokracji zarządzanie biurokratyczne oznacza zarządzanie
w ścisłym powiązaniu z prawem i budżetem. Zadanie biurokraty polega na wykonywaniu tego, co reguły i przepisy nakazują mu czynić. Na ogół ograniczają one
poważnie jego możliwość działania zgodnie z własnym najlepszym przekonaniem23.
Konsekwencje praktyczne specyfiki organizacji biurokratycznych są ogromne.
Nie istnieją bowiem żadne, równie skuteczne jak w gospodarce wolnorynkowej,
mechanizmy oceny pracy urzędów i urzędników. Przykładem może być park miejski. Decydenci staną zapewne przed problemem, na co i jakie środki przeznaczyć
w ramach utrzymania parku. Skoro wstęp do parku jest bezpłatny a jego utrzymanie nie jest kierowane rachunkiem ekonomicznym, znika kryterium ekonomiczne.
Jak nietrudno się domyśleć, park miejski może pochłonąć niemal dowolne środki
na utrzymanie. W najskromniejszej wersji będzie się w nim np. przycinać jedynie
gałęzie zagrażające przechodniom, ale w wersji bardziej rozbudowanej można budować altanki, wstawiać lepsze jakościowo ławki, tworzyć fontanny, stylowe latarnie,
sadzić rzadkie rośliny i potem je pielęgnować, wprowadzić całodobową ochronę albo
wybudować korty tenisowe. Granicą wydatków jest fantazja decydentów i, oczywiście, możliwości budżetu. Czym więc ma kierować się osoba bądź osoby przyznające
budżet? Jaki budżet będzie optymalny? Odpowiedzią jest swobodne uznanie osób
20
21
22
23
M. Rothbard, Ekonomia wolnego rynku, tom 3, Warszawa 2007, s. 56.
L.A.H. Carnis, New Perspectives on the Economic Approach to Bureaucracy, „The Quarterly
Journal of Austrian Economics” 2010, Nr 2 (13), s. 53.
L. von Mises, Biurokracja, Warszawa, 2005, s. 59-60.
Ibidem, s. 56-58.
44
Michał Wieloński
odpowiedzialnych oraz ewentualnie narzucane przez władzę standardy, jakie winny
spełniać obiekty tego rodzaju.
Podobne dylematy występują przy ocenie pracy urzędnika. Skoro rachunek ekonomiczny nie ma w biurokracji zastosowania, nie można też w racjonalny sposób mierzyć efektów pracy urzędników. Przyjęcie np. kryterium liczby wydanych
w ciągu miesiąca decyzji wcale nie musi być właściwym miernikiem, bo trudno
nazwać tworzenie biurokratycznych przeszkód a potem ich egzekwowanie kryterium dobrze wykonywanej pracy. Skoro w żaden sposób nie da się włączyć pracy
w ramy rachunku ekonomicznego, nie można oczekiwać racjonalnych kryteriów
oceny. Aktywność urzędnicza jest bardzo często szkodliwa, więc w wielu przypadkach mniej pracy może oznaczać lepsze efekty (mniejsze ingerowanie w wymianę
wolnorynkową) niż jej natężenie.
Ostatni, ważny element, który chciałbym omówić w tej części artykułu, to wpływ
stosunków własnościowych na efektywność wydatków. Jest to przedmiot intensywnych studiów przedstawicieli austriackiej szkoły ekonomii. Najprościej problemy
związane z tą kwestią wyraził Milton Friedman, noblista i przedstawiciel monetaryzmu. Wyróżnia on cztery możliwe sposoby wydawania pieniędzy, które różnicuje
ze względu na osobę, na którą są one wydawane (na siebie bądź na innych) oraz ich
posiadacza (własne bądź cudze).
Wariant 1 określa sytuację, gdy wydajemy na siebie nasze własne pieniądze.
Mamy zdecydowanie silny bodziec, aby oszczędnie wydawać i maksymalnie dużo
otrzymywać za każdego wydanego dolara.
Wariant 2 odpowiada sytuacji, gdy wydajemy własne pieniądze na kogoś innego
(np. prezenty urodzinowe). Mamy tak samo silny, jak w wariancie 1, bodziec, aby
wydawać oszczędnie, ale już nie tak silny, by otrzymywać w zamian za wydane
dolary ich pełną równowartość, przynajmniej według osądu osoby, którą obdarowujemy. Chcemy oczywiście dostać to, co jej się spodoba, pod warunkiem jednak, że
sprawi to dobre wrażenie i nie zajmie nam zbyt dużo czasu i wysiłku.
Wariant 3 dotyczy sytuacji, gdy wydajemy cudze pieniądze na siebie, na przykład
jemy obiad na rachunek firmy. Nie mamy wówczas silnego bodźca, aby rachunek był
niski, ale mamy silny bodziec, aby otrzymać za nasze pieniądze coś, co jest ich warte.
Wariant 4 mówi o sytuacji, gdy wydajemy nie swoje pieniądze na kogoś innego,
np. płacimy z rachunku firmy za czyjś obiad. Mamy wówczas niewielką skłonność
zarówno do oszczędnego wydawania, jak i do tego, aby nasz gość zjadł możliwie
najlepszy według niego obiad. Jeśli jednak jemy razem z nim, obiad staje się połączeniem wariantu 3 i 4. Mamy wtedy silny bodziec, aby dogodzić własnym gustom,
nawet kosztem naszego gościa24.
Do tej pory naszkicowałem elementarne założenia austriackiej szkoły ekonomii,
przydatne w badaniu europejskiego prawa zamówień publicznych. W tym miejscu
skupię się na charakterystyce samych zamówień publicznych, aby wykazać walory
stosowania analizy prawa opartej właśnie o ASE. Przedmiotem europejskiego prawa
24
M. i R. Friedman, Wolny wybór, Sosnowiec 2006, s. 111.
WYKORZYSTANIE
MYŚLI AUSTRIACKIEJ SZKOŁY EKONOMII...
45
zamówień publicznych są relacje na styku: administracja (biurokracja) – prywatni
przedsiębiorcy (rynek). Ma to donośne skutki tak teoretyczne, jak i praktyczne dla
prowadzonych badań. Przygotowując się do analizy prawa zamówień publicznych,
trzeba mieć świadomość, że dochodzi do interakcji między dwoma porządkami prawnymi, społecznymi i gospodarczymi, co dla oceny regulacji prawnych jest decydujące. Prawo zamówień publicznych ma charakter hybrydalny, czyli miesza porządek
publicznoprawny i prywatnoprawny, co skutkuje powstaniem niezwykle złożonej
sytuacji. Po jednej stronie znajdują się podmioty prywatne, które chcą pozyskać
publiczny kontrakt. Po drugiej stronie występują podmioty o strukturze biurokratycznej, najczęściej administracja, która rządzi się regułami odrębnymi od wymiany
wolnorynkowej. Stawia to przed prawodawcami ogromne wyzwania.
W mojej ocenie szczególny, mieszany charakter grup, podlegającym regulacjom
europejskiego prawa zamówień publicznych, wraz ze szczególnym, hybrydalnym
charakterem tego prawa, powinien stanowić punkt wyjścia w prowadzonych badaniach. Trzeba również brać pod uwagę różnice w motywacji, jakie występują u zamawiających i wykonawców. Uważam, że dla oceny jakości stanowionego w zakresie
europejskich zamówień publicznych prawa, niezbędne jest dokładne przyjrzenie się
motywom, które ma każdy z podmiotów zaangażowanych w proces udzielania zamówień publicznych. Przywoływana już przeze mnie austriacka szkoła ekonomii bierze
pod uwagę motywacje i uwarunkowania działań poszczególnych uczestników.
Wykonawcy mają istotny interes ekonomiczny w pozyskaniu publicznych kontraktów. Są motywowani zyskiem i jest to ich główny, bardzo silny bodziec działania. Muszą również rywalizować z innymi wykonawcami. Taka sytuacja może
mieć pozytywne skutki, ponieważ skłania wykonawców do dużego zaangażowania
oraz do obniżania cen i poprawy jakości swoich ofert. Możliwe jest jednak również działanie wykonawcy w sposób nieuczciwy: bądź poprzez korumpowanie osób
decydujących o wyborze oferty, bądź poprzez składanie nieprawdziwych oświadczeń
w zakresie jakości własnych ofert, zobowiązywania się do zadań dla nich niewykonalnych, tylko po to, aby pozyskać kontrakt, a potem próbowanie renegocjacji zawartej umowy. Może też zmawiać się z innymi wykonawcami, aby wspólnie, składając
oferty w porozumieniu, wpływać na wynik postępowania.
W przypadku instytucji zamawiających sytuacja jest inna. Administratorzy publicznych pieniędzy w zdecydowanej większości przypadków nie mają osobistego, konkretnego, ekonomicznego interesu w tym, aby doprowadzić do podpisania kontraktu.
Ich pensje są stałe, określane odgórnie i najczęściej zawarcie kontraktu nie wiąże się
dla nich z dodatkowymi dochodami. Naczelnymi motywami działań są: narzucony
obowiązek wydania pieniędzy i nabycie zaplanowanego uprzednio dobra. Ponieważ
zakup nie jest dokonywany za pieniądze administratorów ani najczęściej nie jest przeznaczony do ich osobistego użytku, liczą się tu zupełnie inne wartości niż w przypadku prywatnego konsumenta. Kluczowe jest dokonanie zakupu zgodnie z prawem
na tyle, aby ewentualne kontrole, bazujące przede wszystkim na dokumentach, nie
wykryły nieprawidłowości. Bodźcem może być też obowiązek terminowego wydania
pieniędzy, szczególnie, gdy podmiot podlega reżimowi finansów publicznych, najczę-
46
Michał Wieloński
ściej przewidującego sankcje za niewywiązywanie się z zaplanowanych w budżecie
wydatków. Poza tym instytucja zamawiająca może w wielu przypadkach nie dysponować specjalistami z zakresu, którego dotyczy przedmiot zamówienia. Trudno
wymagać, aby każdy z około 250 tysięcy zamawiających w UE zatrudniał przykładowo specjalistów od mebli, żywności i technologii produkcji materiałów biurowych.
Z opisywanym systemem czynników, które oddziałują na dysponentów publicznego mienia, są związane określone trudności. Pierwszą jest groźba nieracjonalnego
wydawania pieniędzy – wydaje się pieniądze cudze i najczęściej na dobra, które
nie staną się własnością zarządcy. Poza tym istnieje realna groźba, że wykonawcy
zechcą zwiększyć swoje szanse na wygraną poprzez wręczenie łapówki a nawet
zainicjowanie przez dysponenta korupcji, obiecując wygraną w postępowaniu za
określone korzyści. Może także dojść do dyskryminacji wykonawców, niekoniecznie
ze względu na korupcję, ale np. z racji uprzedzeń względem danej firmy czy marki.
Analizując prawo zamówień publicznych należy zatem mieć na względzie różnice motywów uczestników i jak różne są zagrożenia związane z ich aktywnością.
Jest to tym ważniejsze, że opisywane uwarunkowania mają charakter trwały. Można
wprawdzie na wiele sposobów wprowadzać rozmaite ulepszenia w zakresie ustawodawstwa, jednak elementarnych mechanizmów, występujących w systemie zamówień
publicznych (i nie tylko) zmienić się nie da: właściciel zawsze będzie bardziej zainteresowany swoją własnością niż ten, który jedynie nią zarządza, a własność publiczna
zawsze wiąże się z odłączeniem środków od konkretnego właściciela.
Analiza europejskiego prawa zamówień publicznych winna dotyczyć także sposobów wyboru wykonawców i oceny ofert. Trzeba mieć świadomość tego, że pieniądze
zabrane podatnikom są w dyspozycji władzy, która w ich wydatkowaniu wcale nie
musi kierować się racjonalnością rozumianą w sensie ekonomicznym. Wręcz przeciwnie, istnieje duże prawdopodobieństwo, że będzie rozwijać się sfera, w której
nie korzyści ekonomiczne, lecz wola polityczna decydują o tym co kupić, według
jakich kryteriów i czym kierować się w doborze wykonawców zamówienia. Wola
polityczna wiąże się z racjonalnością, ale jest to racjonalność szczególnego rodzaju.
Zgodnie z założeniami ASE jednostki decydujące o przeznaczeniu publicznych pieniędzy będą działać i realizować swoje cele – jednak cele te wcale nie muszą harmonizować z interesami podatników. W pierwszej kolejności będą zaspokajane interesy politycznych i biurokratycznych decydentów. W ich interesie może leżeć wzrost
poparcia wyborców w zamian za świadczenia publiczne na rzecz określonej grupy,
sprzyjanie wybranym grupom biznesowym w oczekiwaniu materialnych korzyści
(nie chodzi wyłącznie o łapówki w formie pieniężnej, ale np. o obietnicę zatrudnienia
po zakończonej kadencji lub utracie stanowiska), itp. Dlatego w interesie polityków
i biurokratów jest to, aby w procesie wydatkowania środków publicznych minimalizować znaczenie rachunku ekonomicznego i zastępować go czynnikami politycznymi, które w sposób niemal nieograniczony dają swobodę decyzyjną, zwalniając
z rygorów racjonalności na rzecz działania we własnym interesie.
Rachunek ekonomiczny podlega od dawna licznym atakom, jako jednowymiarowy i społecznie szkodliwy. Jednak pomimo ograniczeń, często zresztą wyolbrzy-
WYKORZYSTANIE
MYŚLI AUSTRIACKIEJ SZKOŁY EKONOMII...
47
mianych przez ekspertów związanych z aparatem władzy, jest to najskuteczniejszy
znany ludzkości mechanizm racjonalnej alokacji zasobów. Wraz z wolnym rynkiem,
prywatną własnością i mechanizmem cen, pozwala on na podejmowanie racjonalnych decyzji dotyczących wydatków i inwestycji, stosownych do subiektywnego
rankingu własnych preferencji. Zadanie, które działający człowiek chce wykonać za
pomocą kalkulacji ekonomicznej, polega na ustaleniu rezultatu działania przez zestawienie nakładów i wyników. Kalkulacja ekonomiczna to albo szacowanie oczekiwanego rezultatu przyszłego działania, albo ustalenie rezultatu przeszłego działania25.
Ponieważ kalkulacja ekonomiczna może dotyczyć wszystkiego, co jest wymieniane na pieniądze26, jednym z ograniczeń jej stosowania są sfery nieprzeliczalne na
pieniądze. Drugim z ograniczeń jest generalna zmienność warunków życia, w tym
zmienność cen, która sprawia, że nawet najrzetelniej przeprowadzona kalkulacja ekonomiczna może zawieść. Niestety, propozycje polityków i biurokratów często podważają zasadność kalkulacji ekonomicznej w całości oraz zagrażają sprowadzaniem
prawa i wydatków dokonywanych na jego podstawie do absurdów. Skrajnym przykładem może być życie ludzkie: jeśli uznamy je za bezcenne, oznacza to, że wszelkie dostępne ludzkości zasoby winny być skupione na ratowaniu życia, bez względu
na koszty. Np. poszukiwania zaginionej osoby powinny toczyć się aż do jej znalezienia (żywej bądź martwej), bo skoro życie jest bezcenne, to nie wolno pod żadnym pozorem rezygnować z akcji ratunkowej, nawet trwającej wiele lat. Podobnie
w przypadku uporczywych terapii ludzi w śpiączce, z rozległymi i nieodwracalnymi
uszkodzeniami układu nerwowego. Wiemy jednak doskonale, że tego rodzaju postulaty są w realnym świecie niewykonalne.
W związku z powyższym, analizując europejskie prawo zamówień publicznych,
konieczna jest identyfikacja sfer, w których zaczyna dominować już nie racjonalność
ekonomiczna, ale upolityczniona swoboda decyzji. Wiele wskazuje na to, że takie
sfery w prawie zamówień publicznych systematycznie się rozszerzają. Badacz zajmujący się problematyką europejskiego prawa zamówień publicznych winien poświęcić
szczególną uwagę zielonym zamówieniom publicznym, społecznie odpowiedzialnym zamówieniom publicznym i innowacyjnym zamówieniom publicznym. Pierwsze
dotyczą kwestii ekologicznych, drugie zagadnień związanych z polityką społeczną,
w tym osób wykluczonych, chorych, imigrantów, itp. Zamówienia innowacyjne mają
za zadanie wspierać rozwój gospodarczy poprzez wykorzystanie zamówień publicznych jako narzędzia stymulującego innowacyjność. Zwłaszcza w przypadku tych
rodzajów zamówień jest możliwe podejście do wydatków, w którym decydent polityczny bądź biurokratyczny, według własnego uznania, tworzy warunki postępowania, stojące w opozycji do ekonomicznej racjonalności, będącej fundamentem efektywnego systemu prawa zamówień publicznych. Zgodnie z proponowanym przeze
mnie podejściem, opartym na austriackiej szkole ekonomii, badacz europejskiego
prawa zamówień publicznych może w łatwy sposób przekonać się o skutkach tego
25
26
L. von Mises, Ludzkie działanie, op. cit., s. 183.
Ibidem, s. 184.
48
Michał Wieloński
typu rozwiązań i identyfikować systemowe niedoskonałości prawa. Nie chcę przez
to powiedzieć, że prawo, jako narzędzie polityki społeczno-gospodarczej państwa,
ma kierować się tylko i wyłącznie rachunkiem ekonomicznym. Problem leży raczej
w skali i systemowym rozlokowaniu przepisów dotyczących zamówień. Wielopoziomowe rozmieszczanie uprawnień do decyzji o charakterze politycznym w procesie
zakupów zagraża poważnymi zaburzeniami w pracy tego systemu.
Przechodząc do postulowanego przebiegu badań uważam, że powinno się wyodrębnić elementy europejskiego prawa zamówień publicznych odpowiedzialne za
poszczególne etapy procesu zakupowego. Kryterium podziału winna być przede
wszystkim wewnętrzna logika tego procesu, chociaż w konkretnych badaniach możliwa jest duża doza elastyczności. Odrębnym badaniom powinny podlegać zamówienia o szczególnym charakterze, takiej jak wspomniane już zielone czy społecznie
odpowiedzialne. W przypadku, gdy ktoś dokonuje kompleksowej oceny prawa zamówień, proponuję badanie kolejno etapów: szacowania wartości i opisu przedmiotu
zamówienia, weryfikację wykonawców, badanie ofert (ewentualnie regulacje dotyczące negocjacji, jeśli takie występują), ocenę ofert, a ostatecznie etap realizacji. Są
to najważniejsze (choć nie jedyne), prawnie uregulowane etapy większości procedur
zamówieniowych. Kolejność badań w proponowanym przeze mnie układzie odpowiada realnym czynnościom wykonywanym w trakcie postępowania i uwydatnia
logiczne związki między kolejnymi etapami. Jest możliwe skupienie się wyłącznie
na jakimś wycinku prawa zamówień.
Po zakreśleniu obszaru badawczego, pierwszym zadaniem jest oczywiście dokonanie wykładni prawa unijnego. Z racji rozmiarów niniejszego artykułu, nie jestem
w stanie opisać wszystkich reguł, jakie winny temu towarzyszyć. Chciałbym jedynie podkreślić dwa, kluczowe moim zdaniem, aspekty. Po pierwsze: prawo unijne
w zakresie zamówień publicznych regulują dyrektywy. Dyrektywa wiąże w odniesieniu do rezultatu, który ma być osiągnięty, pozostawia jednak organom krajowym
swobodę wyboru formy i środków. Jak wynika z art. 4 ust. 3 TUE, państwa członkowskie podejmują wszelkie środki ogólne lub szczególne, właściwe dla zapewnienia wykonania zobowiązań wynikających z traktatów lub aktów instytucji Unii. Jeśli
jednak dyrektywa nie osiąga wymaganego rezultatu, zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, można ją stosować bezpośrednio w następujących przypadkach:
 brak prawidłowej transpozycji – jeśli po upływie terminu na implementację dyrektywy nie jest ona zaimplementowana prawidłowo, w tym zakresie postanowienia
dyrektywy mogą być bezpośrednio skuteczne,
 wystarczająca precyzyjność dyrektywy – krąg podmiotów musi być w niej jasno
określony, podobnie jak treść przyznanych praw i podmiot zobowiązany,
 bezwarunkowość merytoryczna przepisu dyrektywy27.
27
Porównaj orzeczenia: Judgment of the Court of 4 December 1974, Yvonne van Duyn v Home
Office, Case 41/74, European Court reports 1974 Page 01337; Judgment of the Court of 23
November 1977, Enka BV v Inspecteur der Invoerrechten en Accijnzen Arnhem, Case 38/77,
WYKORZYSTANIE
MYŚLI AUSTRIACKIEJ SZKOŁY EKONOMII...
49
Drugim elementem, który musi być brany pod uwagę w procesie wykładni prawa
europejskiego, to mniejsze niż w przypadku np. prawa polskiego znaczenie wykładni
literalnej, a większe systemowej i celowościowo-funkcjonalnej.
Po dokonaniu wykładni interesujących nas przepisów należy zidentyfikować
adresatów przepisów i określić, jakiego rodzaju bodźce wpływają na ich działania
i jakiego rodzaju interakcje występują między nimi, a także przywołać teoretyczne
podwaliny porządków, jakie cechują wolnorynkowe i biurokratyczne struktury.
W przypadku zamówień publicznych adresatami będą przede wszystkim zamawiający i wykonawcy. O specyfice ich motywacji miałem już okazję w niniejszym artykule skrótowo napisać. Przez identyfikację interakcji między zamawiającymi a wykonawcami rozumiem to, czy mają one charakter cywilnoprawny czy też administracyjnoprawny. W większości będzie to charakter cywilnoprawny, ale silnie ograniczony
poprzez przepisy zamówieniowe. Kolejnym, bardzo istotnym etapem, będzie określenie charakteru wyborów, dokonywanych w trakcie nabywania dóbr za publiczne
pieniądze. Chodzi o to, czy dokonywane wybory są uzasadnione czysto ekonomicznie, czy też mają charakter polityczny. W tym drugim przypadku należy się liczyć
z zakłóceniem racjonalności wyboru dóbr nabywanych za pieniądze podatników.
Badacz winien być także świadomy, że w wielu przypadkach czynniki polityczne
i ekonomiczne będą przemieszane, a efekt działań podejmowanych w ramach zamówień będzie stanowił wypadkową tak jednych, jak i drugich.
Powstaje pytanie, jak w europejskim prawie zamówień publicznych rozpoznać
te przepisy, które dopuszczają polityczne decyzje, wypaczające aspekt ekonomiczny
nabywanych dóbr? Moim zdaniem są to takie uregulowania, które wbrew oczywistym potrzebom instytucji zamawiającej, dyskryminują oferty najkorzystniejsze ekonomicznie, faworyzując wykonawców i oferty ekonomicznie gorsze, lecz z powodów
politycznych bardziej pożądane. W toku badań należy zadać sobie pytanie, czy dane
przepisy prowadzą faktycznie do wyboru oferty na taki produkt, który zapewnia najlepszą relację jakości do ceny, czy też dopuszczają wprowadzenie kryteriów, promujących rozwiązania droższe, mniej wydajne, ale motywowane politycznym wyborem.
Ktoś może oczywiście zarzucić, że skoro w rozumieniu austriackiej szkoły ekonomii wartość ma charakter subiektywny, to dobór kryteriów jest sprawą instytucji
zamawiającej i jeśli chce nabyć dobro wyjątkowo drogie i nieefektywne, to jest jego
sprawa. Byłoby to prawdą w przypadku własności prywatnej, gdy każdy odpowiada
własnymi pieniędzmi za poczynione wydatki. Jednak w przypadku tzw. „własności
publicznej”, zachcianki poszczególnych decydentów powinny być eliminowane na
rzecz takich dóbr, które powszechnie, w drodze „głosowania” przez konsumentów
własnymi pieniędzmi, są szczególnie chętnie nabywane w wymianie wolnorynkoEuropean Court reports 1977 Page 02203; Judgment of the Court of 5 April 1979, Criminal proceedings against Tullio Ratti, Case 148/78, European Court reports 1979 Page 01629; Judgment
of the Court of 19 January 1982, Ursula Becker v Finanzamt Münster-Innenstadt, Case 8/81,
European Court reports 1982 Page 00053; Wyrok Trybunału (szósta izba) z dnia 7 marca 1996 r.,
El Corte Inglés SA przeciwko Cristina Blázquez Rivero, Sprawa C-192/94, Zbiory orzecznictwa
Trybunału Europejskiego 1996 Strona I-01281.
50
Michał Wieloński
wej. Gospodarność nakazuje zatem, aby, o ile nie zachodzą szczególne okoliczności, nabywać dobra o typowych, średnich standardach i przy założeniu, że na etapie
realizacji umowy parametry te będą skrupulatnie weryfikowane, kierować się najniższą ceną. Przykładowo, o ile specyfika pracy nie wymaga nadzwyczaj wysokiej
mocy obliczeniowej, komputer dla urzędnika, który używa go głównie do pisania
pism i obsługi biurowych programów, powinien mieścić się pośrodku między maszynami najtańszymi, zapewniającymi niski komfort pracy, a bardzo szybkimi, przeznaczonymi do aplikacji graficznych bądź gier komputerowych. Tak samo może być
w przypadku mebli biurowych – raczej nieracjonalna jest propozycja zapewnienia
każdemu urzędnikowi skórzanych siedzeń i mebli z litego, drogiego drewna, ale
też wybór mebli najtańszych może wpłynąć źle zarówno na jakość, trwałość, jak
i ergonomię stanowiska i tym samym efektywność pracy. Znowu konieczne jest skupienie się na typowym, standardowym, sprawdzonym rozwiązaniu. Rynek ułatwia
dokonywanie tego rodzaju wyborów, dzieląc się na określone segmenty, w rodzaju
budżetowego, standardowego i premium, gdzie standardowy w większości przypadków jest wyborem najwłaściwszym. Wszelkie odstępstwa od tej zasady winny mieć
merytoryczne uzasadnienie.
Jak już wcześniej napisałem, kalkulacja ekonomiczna nie ma charakteru absolutnego – muszą istnieć ograniczenia, bez których narażone byłoby zdrowie i życie
ludzkie, np. w postaci zatruwania środowiska na dużą skalę czy zagrożenia życia na
stanowisku pracy. Jestem zdania, że w takich przypadkach trzeba stawiać nieprzekraczalne granice. Jednak w przypadku europejskich zamówień publicznych ryzyko
może kryć się gdzie indziej – w przyznaniu instytucjom zamawiającym niemal nieograniczonych uprawnień do narzucania woli politycznej w procesie zakupów, znacznie wykraczającej poza minima niezbędne dla zachowania życia i zdrowia ludzkiego
oraz przekraczającej zdolności ekonomiczne do ponoszenia znacznie zwiększonych
wydatków. Wyobraźmy sobie np. prezesa urzędu centralnego, który z bliżej nieokreślonych powodów (może na skutek osobistych poglądów, może na skutek korupcji)
jest wielkim zwolennikiem technologii pozyskiwania energii z baterii słonecznych.
Technologia ta, chociaż z pewnością mniej uciążliwa dla środowiska niż konwencjonalne źródła energii, jest bardzo kosztowna, zwłaszcza w przeliczeniu na jej wydajność. Przyznanie uprawnienia prezesowi urzędu do swobodnego tworzenia opisu
przedmiotu zamówienia lub kryteriów oceny ofert jest nieobliczalne w skutkach.
Procedura zamówieniowa, zamiast prowadzić do wyboru najefektywniejszego, legalnie dostępnego źródła energii, może zrujnować budżet, angażując zasoby w przedsięwzięcie kosztowne i mało efektywne. Teraz wystarczy przenieść ten przykład na
kilkaset tysięcy instytucji zamawiających w Unii Europejskiej, gdzie każda mogłaby,
wedle własnego uznania, angażować zasoby w tego rodzaju inwestycje. Skutki finansowe, chociaż trudne do oszacowania, mogą być dramatyczne.
W przypadku zamówień publicznych badacz stanie najprawdopodobniej przed
trzema rodzajami interwencjonizmu państwowego i ustalonego prawnie, politycznego wpływania na wyniki postępowań o udzielenie zamówienia publicznego. Pierwszym będą prawnie dozwolone możliwości ustalania wymogów dotyczących warun-
WYKORZYSTANIE
MYŚLI AUSTRIACKIEJ SZKOŁY EKONOMII...
51
ków postępowania, w tym środowiskowych, wyższych niż te, które z mocy prawa
obowiązują wszystkich uczestników obrotu gospodarczego. Każda ochrona, w tym
ochrona środowiska, oprócz eliminowania przypadków szczególnie silnie zagrażających życiu i zdrowiu ludzi, musi liczyć się z danym poziomem technologicznym
i możliwościami finansowymi. W badaniach jakości przepisów europejskiego prawa
zamówień publicznych należy zatem zwracać uwagę na takie postanowienia, które
oddają władzę w zakresie dowolnego podwyższania już obowiązujących norm instytucjom zamawiającym. Jest to uprawnienie ekonomicznie niezwykle szkodliwe, gdyż
jednostki całkowicie nieprzygotowane do oceny skutków ekonomicznych własnych
działań mogą uznaniowo nabywać najdroższe technologie.
Przypadek drugi, który może odnaleźć badacz opierający swoje poszukiwania na
dorobku przedstawicieli austriackiej szkoły ekonomii, to sytuacje, w których państwo
w ogóle nie powinno ingerować, gdyż jego ingerencja wywoła jedynie ekonomiczne
szkody. Z pewnością polityka społeczna jest obszarem, gdzie można zidentyfikować
wiele tego typu sytuacji.
Przypadek trzeci dotyczy przypisywania biurokratom atrybutów, których, zgodnie
z ustaleniami austriackiej szkoły ekonomii, nie mogą posiadać. Władza ma silną tendencję do przypisywania sobie i swoim podwładnym cech, których z natury rzeczy
nie posiadają. Podkreślanie unikatowych zdolności, jakie posiada czy może posiąść
szeroko rozumiana administracja, wynika po prostu z chęci powiększania własnego
obszaru władzy, która realizuje się m.in. przez administrowanie. Wobec tego, jeśli
przepisy milcząco zakładają, że urzędnikowi zaangażowanemu w proces udzielania
zamówienia publicznego szczególnie zależy na jakości nabywanego dobra i jest osobiście zainteresowany najlepszą relacją jakości do ceny albo że np. jest skłonny do
innowacyjności i ponoszenia związanego z nią nieodłącznie, podwyższonego ryzyka,
to takie prawo z łatwością można zaklasyfikować jako szkodliwe.
Podsumowując niniejszy artykuł, pragnę zauważyć, że zjawiska o charakterze
kryzysowym zawsze stanowią katalizator zmian. W sytuacji ogólnoeuropejskiego
kryzysu, europejskie zamówienia publiczne, z racji swojego oddziaływania gospodarczego, zostały włączone w dyskusję i działania podejmowane na rzecz poprawy
sytuacji społeczno-gospodarczej w Unii Europejskiej. Zmiany w zamówieniach będą
miały przede wszystkim prawny charakter. Dla badaczy zajmujących się problematyką zamówień jest to doskonała okazja do analizowania kierunków zmian i próby
ich oceny. Austriacka szkoła ekonomii może stanowić cenne narzędzie w arsenale
badacza, pomimo tego, że stoi w zdecydowanej opozycji do poglądów ekonomicznych i gospodarczych dominujących wśród unijnych decydentów. Biorąc pod uwagę
projekt pakietu dyrektyw o zamówieniach publicznych, który wejdzie w życie najprawdopodobniej w 2013 r., Unia Europejska stawia na pogłębiony interwencjonizm
gospodarczy, jako na sposób wyjścia z kryzysu. Tym bardziej należy podejmować
aktywność badawczą w zakresie prawa zamówień publicznych, aby zweryfikować,
czy nowe przepisy faktycznie służą poprawie sytuacji gospodarczej, czy tylko dalszemu rozszerzaniu władzy bez liczenia się z kosztami.
52
Michał Wieloński
Use of the Thought of Austrian School of Economics in Creation
of Public Procurement Law
Abstract
Due to the interaction and regulation in the European scale money transfers taking
place, in majority, from the public sector to the private sector, undoubtedly European
Public Procurement Law has influence on economy. In face of a present (January
2013) world economic crisis, searching for law solutions which would contribute
to improvement of economic situation gains meaningful significance. Law changes
demand research tools which allow for identification of chances and dangers connected with amendments implementation. Traditional legal tools, although they constitute a starting point for research, do not always provide enough knowledge about
the effects of implementation. Austrian School of Economics (ASE) is one of the economic schools which can help in studying social and economic aspects of changes in
law. It emphasizes the significance of units as conscious actors of even more complex
legal and economic systems. Special attention should be paid to the research regarding legal articles characterized by a political aspect as they may collide with the main
function of Public Procurement Law, namely economic rationalization of expenditure.
Keywords: European Public Procurement Law, The Austrian School of Economics,
public procurement, methodology, economic crisis
Streszczenie
Europejskie prawo zamówień publicznych, z racji oddziaływania i regulowania
ogromnych, w skali europejskiej, transferów pieniężnych, w przeważającej części
z sektora publicznego do prywatnego, ma niewątpliwy wpływ na gospodarkę. W obliczu obecnego (luty 2013), światowego kryzysu gospodarczego, szczególnego znaczenia
nabiera poszukiwanie rozwiązań prawnych, które przyczynią się do poprawy sytuacji
gospodarczej. Zmiany prawa wymagają narzędzi badawczych, pozwalających zidentyfikować szanse i zagrożenia związane z nowelizacjami. Tradycyjne narzędzia prawnicze, chociaż stanowią punkt wyjścia dla badań, nie zawsze dostarczają dość wiedzy
o efektach nowelizacji. Austriacka szkoła ekonomii (ASE) jest jedną ze szkół ekonomii, która może pomóc w badaniu aspektów społecznych i ekonomicznych zmian
prawa. Podkreśla ona znaczenie jednostek jako świadomych aktorów nawet najbardziej złożonych systemów prawnych i ekonomicznych. Szczególnym badaniom winny
podlegać przepisy nacechowane politycznie, ponieważ mogą kolidować z główną
funkcją prawa zamówień publicznych, jaką jest ekonomiczna racjonalizacja zakupów.
Słowa kluczowe: europejskie prawo zamówień publicznych, austriacka szkoła ekonomii, zamówienia publiczne, metodologia, kryzys gospodarczy
PRAWO, INSTYTUCJE I POLITYKI UNII EUROPEJSKIEJ
Przegląd Europejski
Nr 1, 2013
Maria Dunin–Wąsowicz Uniwersytet Warszawski (ISM – współpraca)
Legitymizacja UE i UGW – między nadzieją a niepewnością1
„... szklanka pękła, kiedy uderzył w nią kamień,
ponieważ szklanka była krucha”2.
Gilbert Ryle
P
roblem legitymizacji Unii Europejskiej oraz jej najważniejszego projektu Unii
Gospodarczo–Walutowej (UGW) od ponad dwudziestu lat pozostaje przedmiotem analiz i dyskusji. Analizy dotyczą tak zasadniczych spraw, jak: deficyt szerokiego
poparcia dla UE, prawno–instytucjonalne bądź konstytucyjne, defekty UE i wynikające stąd niedostatki legitymizacji procesu europejskiej integracji walutowej. Debata
widzi zagadnienie szerzej, ujmując je w kontekście strategicznej rekonstrukcji celów
rozwojowych współczesnej UE. Kwestia nabrała znaczenia wraz z przemianami społeczno–gospodarczymi, inicjowanymi przez rządy państw UE w reakcji na kryzys
finansowy, który począwszy od 2007 r. systematycznie ewoluuje, zaburzając mechanizmy równowagi politycznej na kontynencie. W grudniu 2012 r. stopień złożoności
spraw, wobec których stanęła UE w czasie kryzysu, sprawił, że UGW – zwłaszcza
strefa euro (SE) – stała się podstawą kolejnej instytucjonalnej rekonstrukcji, dotyczącej utworzenia podstaw europejskiej unii bankowej3.
Strategiczne znaczenie konstrukcji UGW dla państwa rodzi pytania o aksjologiczne podstawy polityki pieniężnej i gospodarczej UE. Inaczej, problem deficytu
demokracji UE4 ze względu na rozwiązania instytucjonalne UGW otwiera katalog
1
2
3
4
Analityczna część artykułu została przygotowana w czerwcu 2011 r. O zakresie problematyki
i jej ujęciu zdecydowała dynamika wydarzeń w UE, ale i prowadzone w semestrze jesiennym
2010/2011 dyskusje ze studentami europeistyki, w tym Natalią Furman, Grzegorzem Kuczyńskim oraz Eweliną Gronczewską. Ich prace, dotyczące problemów UGW, zamieszczone są
w dziale Impresje Europejskie.
G. Ryle, Dilemmas: The Tarner lectures, Cambridge 1954, s.136.
Tzn. Jednolity Mechanizm Nadzorczy (Signle Supervisory Mechanism); Council agrees position
on bank supervision, Brussels 2012, Presse 528.
Zobacz np. S. Collignon, The European Republic. Reflections on the Political Economy of
a Future Constitution, The Federal Trust 2003; F.W. Scharpf, Monetary union, fiscal crisis and
the preemption of democracy, Annual Lecture Paper 11/2011.
54
Maria Dunin–Wąsowicz
pytań związanych z rzeczywistymi lub przewidywanymi skutkami zmian w europejskim reżimie walutowym. Celem poniższej analizy jest próba oceny legitymizacji UE–UGW w kontekście działań podejmowanych w okresie 2007 r. – pierwsza
połowa 2011 r. na poziomie ponadnarodowym z jednej strony, z drugiej – narodowych projektów przeciwdziałania kryzysowi. Artykuł w pierwszym kroku rekonstruuje instytucjonalne uwarunkowania UGW/SE, wskazując na legitymizacyjne
problemy związane z jej funkcjonowaniem. W następnych: przedstawia działania
i zachowania instytucji europejskich w obliczu kryzysu; bada przyczyny i omawia
sposoby zapobiegania kryzysowi w Irlandii, Portugalii, Grecji; na koniec – podsumowuje analizę w kontekście legitymizacyjnych wyborów, które stanęły przed państwami UE pod koniec 2012 r.
1. UGW jako projekt niedoskonały – pytania o legitymizację
Nie ma dzisiaj wśród badaczy zgody co do metod oceny legitymizacji UE i jej
mechanizmów instytucjonalnych. Twierdzą, – ale już zgodnie! – iż błędem jest stosowanie w odniesieniu do legitymizacji UE zestawu kryteriów, które informują o stopniu i jakości legitymizacji władzy we współczesnym demokratycznym państwie.
Składają się nań5: prawowitość władzy (legality), wywiedziona z zasady konstytucyjności; normatywność społecznych przekonań co do zasadności celów i standardów
sprawowania władzy (zasadność normatywna, normative justifiability); wreszcie –
legitymizacja przez aktywne przyzwolenie (legalizacja, legitimation). Jak się wydaje,
tak formułowanego zestawu kryteriów nie da się prosto zastosować do badania legitymizacji UE. Ani bowiem ustrój polityczny UE nie jest jednoznacznie „identyfikowalny”6, ani jej władze nie pochodzą z demokratycznego wyboru. Owe immanentne
niedoskonałości UE, mimo podejmowanych prób ich naprawy7, przekładają się na
kreację znanego zjawiska deficytu demokracji. Ten z kolei staje się przyczyną dość
powszechnie wyrażanej opinii, że skoro wiarygodna ocena legitymizacji la construction européenne nie może powstać w wyniku wskazanych podstaw uprawomocnienia demokratycznej władzy, to niezbędne jest zastosowanie swobodnie wybranych
kryteriów tej oceny ze względu na postrzeganie istoty UE oraz jej instytucjonalnych
mechanizmów8. Inaczej, możliwe jest jedynie wyróżnienie pewnych czynników, któ5
6
7
8
D. Beetham, Ch. Lord, Legitimacy and the European Union; [w:] Political Theory and the European Union. Legitimacy, constitutional choice and citizenship, A. Weale, M. Nentwich (red.),
London and New York 1998, s. 15.
C. Herma, Likwidacja „struktury filarowej” Unii – podmiotowość prawnomiędzynarodowa UE
oraz reforma systemu aktów prawa pierwotnego i wtórnego, [w:] Traktat z Lizbony. Główne
reformy ustrojowe Unii Europejskiej, J. Barcz (red.), Warszawa 2008, s. 120–123.
C. Mik, Umocnienie legitymacji demokratycznej Unii Europejskiej, [w:] Traktat z …, op.cit.,
s. 101.
R. Barker, Legitimating identities: the self-presentations of rulers and subjects, London 2001,
s. 8–10.
LEGITYMIZACJA UE I UGW –
MIĘDZY NADZIEJĄ A NIEPEWNOŚCIĄ...
55
rych analiza pokaże – w sposób mniej lub bardziej precyzyjny – dlaczego społeczeństwa państw europejskich decydują się popierać lub przyzwalać na procesy integracyjne na kontynencie.
Zaproponowane podejście, które można określić jako „cząstkowe”, wpisuje się
w logikę koncepcji Francisa Snydera, dla którego UGW – a zwłaszcza strefa euro –
stanowi polityczną metaforę UE9. A zatem, jeśli zasadnicze wątpliwości dotyczące
legitymizacji UE odnoszą się do jej skomplikowanej instytucjonalnej architektury10,
to per analogiam te same obiekcje są ważne w odniesieniu do jednej z jej polityk,
a więc UGW. Badacze najczęściej wskazują na trzy wzajemnie powiązane problemy,
stanowiące zarazem wybrane – „cząstkowe” – kryteria legitymizacyjne w tym obszarze: 1) zasady alokacji władzy (ZAW) UGW/SE a państwa członkowskie; 2) zakres
egzekucji norm i procedur (ENiP) unijnych odnoszących się do polityki fiskalnej,
realizowanej przez instytucje narodowe; 3) oczekiwane efekty (OE) działań instytucji
UE, decydujących o implementacji polityki pieniężnej.
Jak oceniać przydatność wymienionych trzech kryteriów dla kreacji efektu legitymizyjnego UGW/SE, a tym samym dla legitymizacji UE?
Problem alokacji władzy pojawił się na tle zapisów traktatu z Maastricht, który
zaprojektował dwufilarową konstrukcję UGW. W ślad za propozycjami planu Delorsa,
polityka monetarna – jako filar pierwszy – uzyskała scentralizowany wymiar unijny.
Odpowiedzialność za filar drugi, czyli politykę gospodarczą – zgodnie z zasadą subsydiarności (art. 5[3b])11 – została utrzymana w gestii rządów narodowych. Nadrzędnym celem obu polityk stało się przestrzeganie zasady stabilności pieniądza ustanowionej traktatem z Maastricht, jako swoiste dobro publiczne. Bezpośrednią odpowiedzialność za realizację polityki stabilności cen zaczął ponosić od 1998 r. Europejski
Bank Centralny (EBC). Przyjęto, że polityka makroekonomiczna będzie koordynowana na podstawie zapisów traktatu z Maastricht oraz uzgodnionego w 1997 r. pozatraktatowego acquis communautaire ponad nazwą Pakt Stabilności i Wzrostu (PSW).
Jak można zauważyć, tak zbudowana UGW wprawdzie odwołuje się do wartości, ale
o charakterze utylitarnym. Stanowi, by zacytować Jeana Monneta, raczej organizację
użyteczności publicznej nakierowaną na realizację interesów jej założycieli, nie zaś
wspólnotę „słusznej sprawy”12.
Czy i jak interesy państw via „użyteczną” UGW/SE były realizowane? Najkrócej
rzecz ujmując – niekonsekwentnie. Już w pierwszych latach jej tworzenia, działania
rządów narodowych zdominowało dążenie do prowadzenia polityk gospodarczych,
które będą odpowiadały potrzebom elektoratu oraz wymaganiom cyklu wybor9
10
11
12
F. Snyder, EMU revisited: are we making a constitution? What constitution are we making?,
„European University Institute Working Paper LAW”, No. 98/6, s. 3–8.
A. Verdun, The institutional design of EMU: a democratic deficit?, „Journal of Public Policy”
1998, vol. 18, No. 2, s. 107–132.
Numeracja wg traktatu amsterdamskiego: E. Wojtaszek–Mik, C. Mik (opr.), Traktaty europejskie, Kraków 2000, s. 77.
A. Etzioni, The Community deficit, „Journal of Common Market Studies” 2001, vol. 45, No. 1, s.
23–42.
56
Maria Dunin–Wąsowicz
czego13, nie zaś specyficznym celom Unii. Z kolei instytucje europejskie odpowiedzialne za egzekucję norm i procedur UGW wprawdzie zabiegały o wprowadzenie
do polityk narodowych priorytetów europejskich, ale bardziej w tych działaniach
widoczny był koniunkturalizm niż pragmatyzm. Co oznaczało, że ukształtowana traktatem asymetryczność alokacji władzy stała sią przyczyną zjawiska „kolizji odpowiedzialności” na linii instytucje UE – państwa. Początkowo zjawisko to dotyczyło
przede wszystkim Niemiec i Francji, które przestały przestrzegać zapisów PSW. Po
2002 r. – wraz z utworzeniem strefy euro – nasiliło się, o czym informuje wzrastająca
liczba państw podlegających procedurze nadmiernego deficytu. Rozwiązaniem problemu miały być wprowadzone kolejno w 2005 r. oraz 2007 r. modyfikacje podejścia
do stosowania PSW14 z myślą o wzmocnieniu mechanizmów koordynacji i kontroli
polityki fiskalnej na poziomie ponadnarodowym. Cel nie został osiągnięty. Według
słów Iana Begga, economic governance w UGW więcej miał wspólnego ze stanem
normatywnej próżni niż funkcjonującym systemem reguł i procedur15. Inaczej rzecz
ujmując, w latach 1999–2008 zaawansowana integracja w obszarze polityki monetarnej – równoznaczna z istnieniem wspólnego pieniądza – nie przyczyniła się do
wykreowania oczekiwanego przez ekonomistów efektu spillover (rozprzestrzenianie)
w postaci europeizacji polityk fiskalnych państw Euroobszaru. Pojawił się natomiast
efekt spillover na wspak, a więc sytuacja, w której państwa – prowadząc politykę
odbiegającą od przyjętej „normy Maastricht” – zaczęły wywierać presję na takie
zmiany norm stabilności fiskalnej PSW, które ograniczyły możliwość wglądu przez
instytucje ponadnanarodowe w aktualną sytuację budżetową i makroekonomiczną
państwa16. Siła tego efektu sugerowała, że w dającej się przewidzieć przyszłości
polityki gospodarcze państw zaczną bardziej chronić interesy narodowe, niż interes
wspólny – czyli stabilność wspólnego pieniądza. Praktyka lat 2005–2010/11 potwierdziła przypuszczenia, nakazując jednocześnie uznanie tezy, że koncentracja rządów
na realizacji żądań i oczekiwań narodowego elektoratu zazwyczaj staje się przyczyną
problemów z legitymizacją instytucji odpowiedzialnych za politykę monetarną.
W UGW taką instytucją jest Europejski Bank Centralny. Odpowiada on nie tylko
za swoją politykę, ale pośrednio i politykę państw. Ich niepowodzenia, związane
13
14
15
16
A. Annett, Enforcement and the Stability and Growth Pact: how fiscal policy did and did not
change under Europe’s fiscal framework, IMF Working Paper no. 06/116, Washington, 1 May
2006, s. 26.
Council Regulation (EC) No 1055/2005 of 27 June 2005 amending Regulation (EC) No 1466/97
on the strengthening of the surveillance of budgetary positions and the surveillance and coordination of economic policies; Communication from the Commission to the European Parliament,
The Council, The European Economic aand Social Committee, The Committee of the Regions
and The European Central Bank, COM(2007) 316 final, Brussels, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2005:174:0001:0004:EN:PDF (dostęp: 13.6.2007).
I. Begg, Economic governance in an enlarged euro area, Economic Paper No. 311, Brussels
2008, s. 15.
J. Pisani–Ferry, Only one bed for two dreams: a critical retrospective on the debate over the economic governance of the Euro Area, „Journal of Common Market Studies” 2006, vol. 44, No. 4,
s. 828.
LEGITYMIZACJA UE I UGW –
MIĘDZY NADZIEJĄ A NIEPEWNOŚCIĄ...
57
z osiąganiem konwergencji w warunkach niskiej inflacji i prowadzące na przykład
do podwyższenia bezrobocia zawsze w odbiorze społecznym, stają sie przyczyną
podważania wiarygodności EBC. Utrata zaś zaufania do tej instytucji jest równoznaczna z utratą zdolności do prowadzenia właściwej polityki monetarnej, co z kolei
uniemożliwia państwom realizację polityki gospodarczej zgodnej z priorytetami
UGW17. W marcu 2009 r. zaufanie społeczeństw państw europejskich do polityki
EBC było najniższe od momentu jego powstania w 1998 r. Spadek zaufania i jednoczesny wzrost braku zaufania – w obu przypadkach 42 proc. respondentów opowiedziało się za takim wariantem oceny efektów działań EBC18 – najsilniej uwidocznił
się w „starych” państwach Eurostrefy, a więc Belgii, Francji, Niemczech, Luksemburgu i Holandii. Nie wchodząc w szczegóły badania – jego niekorzystne tendencje potwierdza badanie przeprowadzone w latach następnych19 – należy przyjąć, że
skoro „zaufanie” do instytucji jest wyrazem nadziei, iż wypełni ona zadania zgodnie
z nałożonym mandatem, według ujęcia Russella Hardina20, to brak zaufania wobec
tej instytucji staje się przejawem niewiary w sens jej funkcjonowania. Stąd wniosek,
iż efekt legitymizacyjny UGW mierzony w tym przypadku poziomem zaufania do
EBC wydaje się być nie tylko funkcją jakości governance, lecz w nie mniejszym
stopniu należy wiązać go z zasadą, proponowaną przez Davida Beethama i Christiana Lorda, w myśl której „…ten system jest legitymizowany, którego władza jest
uznawana i pozostaje funkcją akceptacji innych legitymizowanych władz”21. Jest
więc składową zjawiska, które można nazwać europejską tożsamością monetarną22.
Jej zasadniczym rysem jest przekonanie – państw i społeczeństw – o etycznych, nie
tylko użytecznych, aspektach przedsięwzięcia UGW. Do końca 2006 r. kreacja tej
tożsamości miała charakter ograniczony (patrz: tabela 1)23.
17
18
19
20
21
22
23
Porównaj np. H. Farrel, J. Quiggin, How to save the euro – and the EU, „Foreign Affairs” 2011,
No. 90, s. 99.
Eurobarometr, Special Eurobarometer 311 (71.1), The economical and financial crisis, vol.
A, Brussels 2009, http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/ebs/ebs_311_data.pdf (dostęp:
5.05.2011)
M. Ehrmann, M. Soudan, L. Stracca, Explaining EU citizens’ trust in the ECB in normal and
crisis times, Working Paper Series no 1501, December 2012, s. 2–7.
R. Hardin, The public trust; [w:] Disaffected democracies: what’s troubling the trilateral countries?, S.J. Pharr, R.D. Putnam (red.), Princeton 2000, s. 32–35.
D. Beetham, Ch. Lord, Legitimacy and …, op.cit., s. 18–22.
M. Dunin–Wąsowicz, Wspólny pieniądz euro i tożsamość neoeuropejska; [w:] Globalizacja
a tożsamość, J. Zdanowski (red.), Warszawa 2003, s. 194–202; A. Nowak–Far, Tożsamość monetarna Europy w ramach unii gospodarczej i pieniężnej; [w:] Narody wobec Europy. Negocjowanie tożsamości, J. Mikułowski–Pomorski (red.), Kraków 2004, s. 176–178; M. Dunin–
Wąsowicz, Suwerenność i pieniądz w Europie 1870–2002, Warszawa 2009, s. 386–401.
M. Dunin–Wąsowicz, Suwerenność i pieniądz… op.cit., s. 401.
58
Maria Dunin–Wąsowicz
Tabela 1
Opinia publiczna o tożsamości europejskiej w sytuacji posługiwania się walutą euro
(w proc.*)
2003
2004
2005
2006
Czuję się bardziej Europejczykiem,
bo stosuję euro
2003
2004
2005
2006
Nic się nie zmieniło, chociaż stosuję
euro
Francja
21
19
19
19,5
77
79
78
77,5
Niemcy
10
12
14
13,2
88
84
83
84,9
Holandia
8
13
13
12,4
90
84
83
83,3
UE
17
19
18
19,3
80
78
78
77,9
Źródło: opracowanie własne na podstawie badań Flash Eurobarometer 2003–2006.
*: suma odpowiedzi nie sumuje się do 100 proc., ponieważ nieznaczny odsetek odpowiedzi
odnosił się do pytania o to, czy stosowanie euro wpływa negatywnie na poczucie bycia Europejczykiem. Odpowiedź na to pytanie nie jest uwzględnione w tabeli.
Innymi słowy, po 2005 r. zaczęła być widoczna tendencja do delegitymizowania
UGW/SE oraz całej UE. Problem zaznaczył się jednak już w pierwszych latach istnienia UGW/SE i z czasem dotyczył wszystkich trzech przedstawionych na wstępie,
wymiarów legitymizacyjnych, a więc ZAW, ENiP oraz OE. Można mówić o następujących trzech etapach procesu delegitymizowania UGW/SE. Początkowo wiązał się
on z obniżaniem wiarygodności instytucji niektórych państw Stefy Euro ze względu
na realizację zapisów PSW (ENiP). Następnie, w wyniku ostrej krytyki tak sposobu
realizacji PSW, jak i jego zapisów, doszło do erozji wiarygodności zasad alokacji władzy na lini instytucje UGW/SE a państwa członkowskie (ZAW). Na koniec pojawił się
problem obniżania zaufania do EBC, co siłą rzeczy zaczęło warunkować oczekiwane
efekty (OE) działań instytucji UE, decydujących o implementacji polityki pieniężnej.
Czy i w jaki sposób instytucje UE/UGW zdołały wykorzystać czas kryzysu, by
niekorzystną sytuację zmienić?
2. Europa „pół na pół” – pytania o (odpowiedzialność za)
zarządzanie kryzysem w UE
Bodaj najtrafniej sekwencję zmian podejścia instytucji europejskich do działań
antykryzysowych w ramach UGW, a w rezultacie ich znaczenia dla legitymizacji
UE, ilustruje komentarz „The Economist”: „Najpierw było niedowierzanie i negacja.
Potem strach. Teraz jest gniew”24. Wystarczy prześledzić wydarzenia, by zgodzić się
z tą obserwacją.
24
Fixing finance, „The Economist” 2008; http://www.economist.com/node/10966204, (dostęp:
20.05.2011).
LEGITYMIZACJA UE I UGW –
MIĘDZY NADZIEJĄ A NIEPEWNOŚCIĄ...
59
Niedowierzenie i negacja
Zadziwiający spokój płynie z dokumentów Rady ECOFIN i Rady Europejskiej
(RE) przygotowanych w latach 2006–2007. Ani doniesienia o nieprawidłowościach
na amerykańskim rynku kredytów hipotecznych, ani pierwsze zaburzenia na rynku
pieniężnym euro z 9 sierpnia 2007 r.25 nie wydały się powodem do obaw o bezpieczeństwo finansowe i gospodarcze UE26. Wśród elit politycznych przeważał pogląd, iż
UGW oraz euro chronią w sposób naturalny UE przed takim niesymetrycznym zagrożeniem, jakim jest kryzys finansowy w innym rejonie. Panowały także opinie, iż „…
nasze instytucje są zdrowe i odporne, mogą więc stawić czoło obecnemu epizodowi
niestabilności…”27. Powściągliwe podejście do sytuacji na rynkach – przede wszystkim pozaeuropejskich – potwierdziło październikowe spotkanie Rady ECOFIN28,
która zapowiedziała jedynie rozpoczęcie prac nad skonstruowaniem na poziomie UE
nowej finansowej instytucji o uprawnieniach nadzorczych nad europejskimi bankami.
Odmienny wymiar zjawiska niedowierzania i negacji prezentowały opinie kręgów
ekspertów (epistemic communities) oraz opinii publicznej w UE. Ich wiara w odporność gospodarki, nawet tak dużej jak UE, na zagrożenia zewnętrzne okazała się
ograniczona. Z analiz ekspertów wynikało, że brak pogłębienia integracji w obszarze
finansowym oraz makroekonomicznego zarządzania (economic governance)29 stanie
się przyczyną osłabienia spoistości unii oraz utrudni przestrzeganie polityki stabilnych cen przez EBC. Więcej, eksperci dowodzili, iż poprawa econonomic goverance
mogłaby zapobiec rozwojowi negatywnego scenariusza dla UGW, a w konsekwencji
dla euro. Stanowisko to podważało „model niemiecki” unii monetarnej. A więc takie
– by odwołać się do sporów prowadzonych od końca lat 60. – które uwzględniałoby
podejście „ekonomistów”, negujących potrzebę utworzenia na poziomie UE instytucji
odpowiedzialnej za zarządzanie polityką gospodarczą państw. Opowiadało się natomiast za podejściem „monetarystów” („model francuski”), którzy domagali się utworzenia na poziomie unijnym instytucji odpowiedzialnej za wspólną politykę fiskalną30.
25
26
27
28
29
30
Timeline: Credit crunch to downturn, BBC News, http://news.bbc.co.uk/2/hi/business/5144662.
stm, (dostęp: 20.05.2011).
D. Greenlaw, J. Hatzius, A.K. Kashyap, H.S. Shin, Leveraged losses: lessons from the mortgage
market meltdown, Washington 2008, s. 11.
Informal ECOFIN Meeting, Porto, 14-15 September 2007, s. 3–4, 6, http://www.eu2007.pt/NR/
rdonlyres/ABF4E15C-08B9-4B3A-83AA-74E00532832C/0/Econfininformal_Comunicadoimprensa_ENG.pdf, (dostęp: 10.05.2011).
Rada ECOFIN, Luxemburg, 9 October 2007, 13571/07, s. 2. http://www.consilium.europa.eu/
ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/ecofin/96375.pdf, (dostęp: 10.05.2011 r.).
Europejski Trybunał Sprawiedliwości w swoim orzeczeniu z 13 lipca 2004 r. stwierdził, że Francja
i Niemcy bezprawnie uniknęły kary za nadmierny deficyt budżetowy. Trybunał Sprawiedliwości,
Luksemburg, Sprawa numer C–27/04; [w:] Judgement of the Court of Justice in Case C–27/04:
Commission of the European Communities v. Council of the European Union, Luxemburg 2004,
http://europa.eu/rapid/press-release_CJE-04-52_en.htm (dostęp: 15.07.2004).
M. Dunin–Wąsowicz, Why 2012 is well on for the Euro, „Europe’s World”, vol. 4, No.1, Brussels
2008. Artykuł dostępny na stronie: http://www.europesworld.org/NewEnglish/Home/Article/
tabid/191/ArticleType/articleview/ArticleID/21143/Default.aspx, (dostęp: 5.06.2011).
60
Maria Dunin–Wąsowicz
Ten zaskakujący zwrot w stanowisku ekspertów co do kształtu instytucjonalnego
UE/UGW/SE nałożył się na zmianę podejścia opinii publicznej wobec polityki EBC.
Wiosna 2007 r. zasygnalizowała pojawienie się zdecydowanego dystansu do Europejskiego Banku Centralnego31, który, w wyniku „zawirowań” na rynkach finansowych latem 2007 r., podjął decyzję o interwencyjnym zasileniu rynku w dodatkowy
pieniądz32.
Strach
Kryzys wybuchł pełną siłą jesienią 2008 r. Bezpośrednią przyczyną paniki na
rynku finansowym było ogłoszenie 15 września bankructwa Lehman Brothers33.
Wkrótce potem zaczęły upadać potężne banki europejskie. Państwa zdecydowały
wówczas o podjęciu bezzwłocznych działań stabilizujących sytuację w sektorze
finansowym. Wstępny szacunek kosztów takiej operacji w USA wynosił ok. 1 bln
(1 000 mld) USD34. Europa podobnymi analizami nie dysponowała. Więcej, UE nie
była wyposażona w mechanizmy prawne, które pozwoliłyby na zastosowanie skoordynowanych mechanizmów antykryzysowych. Jedyną instytucją, która mogła aktywnie przeciwdziałać kryzysowi na poziomie europejskim był EBC. EBC nie korzystał jednak z instrumentów, które pozwoliłyby zapobiec rozlaniu się kryzysu finansowego na sferę gospodarczą35. A tu sytuacja pogarszała się bardzo szybko (patrz:
tabela 2). Rządy zatem, dążąc do stabilizacji sektora finansowego, zaczęły sięgać
po rozwiązania, które – zważywszy pamięć o konsekwencjach nadmiernego zadłużenia choćby z lat 70. XX wieku, nie wspominając o dramatycznym doświadczeniu Wielkiej Depresji z lat 30. – wydawały się skompromitowane. Nie czekając na
decyzje UE36, decydowały kolejno o kreacji tzw. pieniądza budżetowego. Mówiąc
kolokwialnie, zaczęły finansować różne sektory gospodarki, zwłaszcza finansowy,
z budżetu. Pierwsza uczyniła to Wielka Brytania w 2007 r.37, by ratować zagrożony
bankructwem znany od XIX wieku bank Northern Rock. Podobne decyzje w 2008 r.
podjęły między innymi Belgia, Dania i Francja. W ślad za tymi państwami podążyły
31
32
33
34
35
36
37
Eurobarometr, Special Eurobarometer 311 (71.1),
Np.: C. di Noia, S. Miccossi, J. Carmassi , F. Peirce, Keep it simple. Policy responses to the financial crises, Centre For European Policy Studies, Brussels 2009, s. 33.
Ibidem.
Wstępny koszt bail–out’u miał wynosić tyle, ile przybliżone koszty wojny w Iraku; K. Rogoff,
America will need a $1,000bn bail–out, „Financial Times” 2008, s. 15.
EBC, Raport Roczny 2008, Frankfurt 2009, s. 19, http://www.ecb.int/pub/pdf/annrep/ar2008pl.
pdf (dostęp: 5.01.2010).
J. Pisani–Ferry, A. Sapir, Banking crisis management in the EU: an interim assessement. Raport
dostępny na stronie: http://www.cepr.org/meets/wkcn/9/977/papers/PisaniFerrySapir.pdf (dostęp:
16.02.2008).
The Turner Review. A regulatory response to the banking crisis, Financial Services Authority
London. March 2009; s. 29–35; L. Quaglia, The ‘British plan’ as a pace–setter: the europeanization of banking rescue plans in the EU? „Journal of Common Market Studies” 2011, vol. 47, No.
5, s. 1063–1083.
LEGITYMIZACJA UE I UGW –
61
MIĘDZY NADZIEJĄ A NIEPEWNOŚCIĄ...
inne, których rządy uznały, iż wyłącznie te niezwyczajne działania mogły zapobiec
załamaniu podstaw systemu pieniężnego państw. To były okoliczności, które, ich
zdaniem, wymagały także od władz UE całkowicie nowego podejścia nie tylko do
zarządzania kryzysowego, ale – przede wszystkim – do zakresu kompetencji UE,
zarówno w obszarze finansów, jak i fiskalnym38. Instytucje UE wstrzymywały się
jednak z podjęciem wspólnych odpowiednich decyzji.
Tabela 2
Poziom długu publicznego (wg członkostwa w UE w 1998 r., w proc. PKB),
1980–2010
Państwa
1980
1990
2000
2008
2009
2010
2011
EuroStrefa
33,7
57,9
69,2
69,8
73,5
81,2
87,3
Austria
35,4
56,1
65,8
62,5
69,6
72,3
72,4
Belgia
74,1
125,7
107,7
89,6
96,2
95,5
97,8
Finlandia
11,4
14,1
44,3
34,1
43,5
48,6
49,0
Francja
20,8
35,3
56,7
68,2
79,2
82,3
86,0
Grecja
22,5
71,7
104,4
112,9
129,7
148,3
170,6
Hiszpania
16,4
42,6
59,2
40,2
53,9
60,1
69,3
Irlandia
69,0
93,1
37,8
44,3
65,6
92,2
106,4
K.Niderland
44,1
73,7
53,6
58,2
60,8
63,1
65,5
Luksemburg
9,9
4,7
5,3
13,6
15,3
19,2
18,3
Niemcy
31,2
42,3
59,2
66,3
74,5
82,5
80,5
Portugalia
30,6
55,3
50,4
65,3
83,2
93,5
108,1
Włochy
56,9
94,7
109,2
106,3
116,4
119,2
120,7
EU’15
37,8
53,1
63,0
50,8
59,2
62,15
69,6
Dania
39,1
62,0
51,7
34,3
41,8
42,9
46,6
Szwecja
40,0
42,0
52,3
38,2
42,8
39,5
38,4
UK
52,4
33,5
41,2
52,1
69,6
79,4
85,0
Źródło: opracowanie własne na podstawie raportów Komisji Europejskiej i EBC.
Dwa wydarzenia przesądziły o przełamaniu impasu decyzyjnego UE. W dniu
1 października 2008 r. o wyjście instytucji europejskich z „pułapki pasywności” zaape38
Por.: I. Begg, I., Regulation and supervision of financial intermediaries in the EU: the aftermath
of the financial crisis, „Journal of Common Market Studies” 2011, vol. 47, No. 5, s. 1107–1128.
62
Maria Dunin–Wąsowicz
lowała grupa 10 europejskich i amerykańskich ekonomistów z UE i USA. Wkrótce
„List otwarty do europejskich przywódców w sprawie europejskiego kryzysu bankowego: wezwanie do działania” podpisało kilkuset ekonomistów z całego świata39.
W wyniku rysującego się zagrożenia bankructw banków niemieckich, zmieniło się
także stanowisko Niemiec, które długo odrzucały możliwość opracowania unijnego
planu przeciwdziałania kryzysowi bankowemu. Pierwszym krokiem w stronę skoordynowanych zachowań w SE była Deklaracja Paryska40 o „Wspólnym planie działania w państwach Euroobszaru”, zaś pierwowzorem Deklaracji – brytyjski plan z 8
października41. Deklaracja zwracała uwagę na konieczność uporządkowanego podejścia państw w trzech kwestiach: porozumienia co do zasad i wielkości emisji pieniądza przez EBC, zasad rekapitalizacji banków prywatnych pieniądzem publicznym oraz wysokości publicznych gwarancji dla zagrożonych bankructwem banków.
Tak uzgodniony plan stał się podstawą opracowania Europejskiego Planu
Naprawy Gospodarczej (European Economic Recovery Plan, EERP) przyjętego przez
RE w grudniu 2008 r.42 EERP zakładał wsparcie strukturalne dla sektora finansowego
i gospodarczego w całej Unii kwotą 200 mld € (ok. 1,5 % PKB UE). EERP założył,
że dofinansowanie budżetów będzie przydzielane szybko, poluzowanie dyscypliny
fiskalnej z tego tytułu ma trwać krótko, sam zaś pakiet pomocowy powinien być ściśle ukierunkowany. W ramach realizacji celów EERP, Komisja opracowała w okresie
październik–marzec 2009 r. szereg procedur uzdrowienia i restrukturyzacji sektora
bankowego. Do końca czerwca 2009 – zatwierdziła unijną pomoc dla banków SE
w wysokości ponad 1,9 bln € (22 proc. GDP SE), z czego państwa wykorzystały do
grudnia 2009 ok. 131 mld € (1,4 proc. GDP SE)43. Wysokość wykorzystanych gwarancji sięgnęła 788 mld € (ok. 8,7 proc. GDP SE)44 z przyznanej kwoty na ten cel
w wysokości 1 870 mld €45.
Komisja wreszcie, realizując rekomendacje RE z października 2007 r., opracowała – na podstawie projektu zaproponowanego przez grupę ekspertów pod kierunkiem Jacquesa de Larosière’a46 – koncepcję europejskiego systemu nadzoru nad ban39
40
41
42
43
44
45
46
List otwarty został podpisany do 22 października 2008 r. przez 466 naukowców i ekspertów
z całego świata; Open Letter to European leaders on Europe’s banking crisis: A call to action,
http://www.voxeu.org/index.php?q=node/1729 (dostęp: 24.10.2008).
The Paris declaration of 12 October 2008, http://www.eu2008.fr/PFUE/lang/en/accueil/
PFUE–12.10.2008/sommet_pays_zone_euro_declaration_plan_action_concerte.html
(dostęp:14.10.2008).
Financial support to the banking industry, HM Treasury, „http://www.hm–treasury.gov.uk/
press_100_08.htm, (dostęp: 14.05.2011).
Projekt programu został zaprezentowany przez Komisję Europejską 26 listopada; European Commission, Communication on a European Economic Recovery Plan, COM(2008)
800; Konkluzje, RE, 11–12 grudnia 2008, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.
do?uri=COM:2008:0800:FIN:en:PDF (dostęp: 13.12.2008).
Annual Report on the Euro Area – 2009, „European Economy” 6/2009, DG EcFin, European
Commission, Brussels 2009, s. 42.
Annual Report…, op.cit., s. 46.
Ibidem.
J. de Larosière, Report by the high–level group on financial supervision in the EU, Brussels 2009.
LEGITYMIZACJA UE I UGW –
MIĘDZY NADZIEJĄ A NIEPEWNOŚCIĄ...
63
kami. Według grupy de Larosière’a ów system powinien składać się z dwóch filarów.
Pierwszym miał być Europejski System Nadzoru Finansowego (European System of
Financial Supervision, ESFS). Drugi filar miał powstać poprzez ustanowienie Europejskiej Rady ds. Systemowego Ryzyka (European Systemic Risk Council, ESRC)
z myślą o prowadzeniu monitoringu finansowej stabilności UGW/SE.
W grudniu RE47 zarekomendowała realizację struktury europejskiego nadzoru
bankowego oraz zaproponowała opracowanie tzw. budżetowych strategii wyjścia, czyli programów systemowego ograniczania zadłużenia rządów powstałego
w wyniku realizacji pakietów pomocowych. Zgodnie z szacunkami KE z czerwca
2009 r., żadne z 10 najbardziej zadłużonych państw nie powinno było mieć problemów z przywróceniem w średniookresowej perspektywie równowagi fiskalnej48.
Wrzesień skorygował scenariusz. Grecja – której dług wzrósł o jedną trzecią
w porównaniu z 2007 r. (tabela 2.), a deficyt sektora finansów publicznych sięgnął
12,9 proc. PKB – została zmuszona do wycofania obligacji rządowych z międzynarodowego rynku. W listopadzie sytuacja zagrożenia dotyczyła już Włoch i Hiszpanii49.
Grecja jako pierwsza zwróciła się do UE o ratunek.
Gniew
Dramatyzm kolejnej odsłony kryzysu w 2010 r. polegał na tym, że łatwo było
go przewidzieć. Od 1998 r. – a więc od decyzji Rady o utworzeniu UGW, w skład
której weszło 11 państw – podstawą funkcjonowania SE był efekt „nadziei na
konwergencję” i dotyczył on nawet tych gospodarek, których tzw. fundamenty
makroekonomiczne nie dawały ku temu przesłanek50. Efekt „nadziei” był podstawą decyzji RE o przyjęciu Grecji w 2001 r. do unii monetarnej jako jej dwunastego członka. Kiedy efekt wyczerpał się – ergo państwa zaczęły mieć problemy z zadłużeniem – kryzys stał się faktem. Dla opinii publicznej sytuacja
była jasna: upadek niewypłacalnych państw byłby równoznaczny z rozpadem
47
48
49
50
Konkluzje, RE, 10–11 grudnia 2009, http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/
pressdata/PL/ec/111892.pdf (dostęp: 12.12.2009). Na podstawie decyzji Rady doszło do utworzenia nowych struktur nadzorczych w EU. Jedną z nich był funkcjonujący od stycznia 2011 r.
system europejskich nadzorów finansowych (European Supervisory Authorities, ESA): Regulation (EU) No 1095/2010 Of The European Parliament And Of The Council of 24 November 2010
establishing a European Supervisory Authority (European Securities and Markets Authority),
amending Decision No 716/2009/EC and repealing Commission Decision 2009/77/EC. Drugi
to Europejska Rada ds Systemowego Ryzyka powołana do życia 16 grudnia 2010 r. i działająca
w ramach EBC, stał się monitoring finansowej stabilności UGW/SE: Regulation (EU) No
1092/2010 Of The European Parliament And Of The Council of 24 November 2010 on European
Union macro-prudential oversight of the financial system and establishing a European Systemic
Risk Board.
Annual Report…, op.cit., s. 26.
M.G. Arghyroua, A. Kontonikasb, The EMU sovereign-debt crisis: fundamentals, expectations
and contagion, Brussels 2011, s. 19–21.
Ibidem.
64
Maria Dunin–Wąsowicz
UE51. W ocenie Europejskiego Komitetu Ekonomiczno–Społecznego (ang. European
Economic and Social Committee, EESC) „kryzys długu publicznego jest kryzysem
zaufania do UE ogólnie, a w szczególności do strefy euro”52.
UE, która ostatecznie przyjęła rozwiązania wzmacniające sektor bankowy, nadal
nie decydowała się na wypracowanie rozwiązań, które blokowałyby proces upadku
swoich suwerennych demokratycznych państw członkowskich! Kompromisowa koncepcja pojawiła się 6 maja 2010 r., kiedy Rada ECOFIN – z inicjatywy Francji,
Włoch i Hiszpanii – przyjęła następny pakiet stabilizacyjny uzgodniony przez KE,
EBC i IMF. Pakiet zaproponował utworzenie Europejskiego Mechanizmu Stabilności
Finansowej (The European Financial Stabilization Mechanism, EFSM) wraz z propozycją działań unijnych w obszarach governance (zarządzanie gospodarcze) oraz
instytucjonalnym. Propozycje z zakresu governance przewidywały szereg usprawnień
PSW poprzez ściślejszy nadzór oraz wzmocnienie koordynacji polityki gospodarczej
w SE i UGW. Część instytucjonalna koncepcji przewidywała utworzenie podmiotu
pod nazwą Europejski Instrument Stabilizacji Finansowej (European Financial Stabilisation Facility, EFSF). Jego zadaniem stała się ochrona stabilności finansowej
w UE poprzez kreację środków na pożyczki lub gwarancje do 500 mld € pozyskiwanych na rynkach kapitałowych.
Miesiąc później 16 państw unii monetarnej53 podpisało porozumienie o utworzeniu spółki celowej z siedzibą w Luksemburgu pod nazwą: Europejski Instrument
Stabilizacji Finansowej z założonym trzyletnim okresem funkcjonowania: od 4 sierpnia 2010 do 30 czerwca 2013 r. Niemieckie Biuro Zarządzania Długiem Publicznym (German Debt Management Office, DMO) zapewniło wsparcie doradcze dla
EFSF, IMF – wsparcie finansowe w wysokości połowy wkładu europejskiego (do
250 mld €). Zadaniem EBC stał się skup obligacji skarbowych państw SE na rynku
wtórnym. Pierwszą linię kredytową EFSF przydzielił Grecji. Gwarancji udzieliły
Niemcy i Francja.
Przełomowe porozumienie w płaszczyźnie instytucjonalnej nie oznaczało zakończenia politycznej debaty państw nad zakresem praw UE do sprawowania nadzoru
fiskalnego nad polityką państw. Kolejna propozycja wspólnych działań w tym obszarze
pojawiła się na jesieni 2010 r.54 Kryzys zadłużeniowy wszedł wówczas w ostrą fazę: na
51
52
53
54
Por. K. Featherstone, The Greek sovereign debt crisis and EMU: a failing state in a skewed
regime, „Journal of Common Market Studies” 2011, vol. 49, No. 2, s. 193–217.
Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie konsekwencji kryzysu
związanego z długiem publicznym dla sprawowania rządów w UE (opinia z inicjatywy własnej),
zgodnie z postanowieniem z 29 kwietnia 2010 r., Dz. Urz. UE C51 z 7.02.2011, http://eur-lex.
europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2011:051:0015:0019:PL:PDF (dostęp: 3.03.
2011).
EFSF Framework Agreement and European Financial Stability Facility, Luxembourg 2011,
http://www.efsf.europa.eu/attachments/20111019_efsf_framework_agreement_en.pdf;
Chief
bail-out officer, „The Economist” 2010, http://www.economist.com/node/16485600?story_
id=16485600&fsrc=rss, (dostęp: 5.05.2011).
Przedstawił je tzw. raport van Rompuy’a; Strengthening economic governance in the EU. Report
of the Task Force to the European Council, Brussels 2010, http://www.consilium.europa.eu/ued-
LEGITYMIZACJA UE I UGW –
65
MIĘDZY NADZIEJĄ A NIEPEWNOŚCIĄ...
progu niewypłacalności stanęły Irlandia i Portugalia. Każde z tych państw potrzebowało pomocy. W każdym, kryzys bankowy i fiskalny przekształcił się w kryzys zadłużeniowy. Groźba utraty możliwości spłaty zadłużenia również dotyczyła Hiszpanii.
Schemat 1
Instytucje Stabilności Finansowej
Europejska Rada ds Systemowego Ryzyka
ECB/
Zarząd EBA,
Komisja
Rada
EIOPA & ESMA
Europejska
ECOFIN
Komitet
Nauk.-Techn,
Ogólna
ESCB
ĝrodki
Wczesna
ostroĪnoĞciowe
informacja o ryzyku
EuroStrefa
+
Nowe Procedury
Fiskalne
Europejski Nadzór Finansowy (ESA)
EBA
EIOPA
ESMA
Europejski Instrument
Stabilizacji Finansowej
Nar. Nad.
Bank.
Nar. Nad.
Ubezp.
Nar. Nad.
Kapit.
(od 2013 r. – ESM)
Źrodło: R. Masera, Reforming financial systems after the crisis: a comparison of EU and USA,
“PSL Quarterly Review” 2010, vol. 63 n. 255, s. 326; K. Lannoo, The EU’s response to
the financial crisis: A mid-term review, No. 241, April 2011, s. 9.
W wyniku francusko–niemieckiego porozumienia z 18 października 2010 r.
o konieczności utworzenia „stałej i solidnej struktury umożliwiającej uporządkowane zarządzanie kryzysem w przyszłości”55, RE wystąpiła z kolejnymi propozycjami. Ostatecznie, podczas grudniowego szczytu państwa uzgodniły, że od lipca
2013 r. obowiązki EFSF – po wygaśnięciu uzgodnionego mandatu – zaczną być
realizowane przez Europejski Mechanizm Stabilności (European Stability Mechanism, ESM) zaprojektowany jako instytucja o nieokreślonym czasie działania (patrz:
schemat 1). Państwa osiągnęły też porozumienie co do zmian w systemie makroekonomicznego zarządzania. W marcu 2011 r. został przyjęty specjalny pakiet procedur fiskalnych56, zakładających systematyczne wzmocnienie koordynacji zarządza-
55
56
ocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/117236.pdf, (dostęp: 16.12.2010).
Deauville Declaration, October 18, 2010, http://www.feelingeurope.eu/Pages/Franco-german_
declaration%20Deauville%2018-10-2010.pdf, s.1–5.
Por. A European mechanism for sovereign debt crisis resolution: a proposal, Breugel, November
9, 2010, s. 1–31.
66
Maria Dunin–Wąsowicz
nia politykami fiskalnymi w UE. Z kolei zawarcie Paktu Euro Plus (The Euro Plus
Pact) – podpisanego przez państwa SE oraz te państwa spoza SE, które uznają to
za słuszne – należy traktować jako gwarancję polityczną egzekwowania przez UE
nowych procedur fiskalnych57. Przyjęto, że jego celem będzie rewaluacja zobowiązań
państw do przestrzegania zasad konwergencji oraz tworzenia warunków do rozwoju
w gospodarce.
Z tej pobieżnej analizy wynikają co najmniej trzy wnioski. Po pierwsze kryzys
– a raczej jego kolejne etapy – okazał się silnym katalizatorem zmian podejścia do
celów, zadań oraz roli polityk pieniężnej i fiskalnej w unii monetarnej. Po drugie po
raz kolejny przywołał do życia potrzebę stosowania zasady wspólnych celów. Po
trzecie zainicjował istotną rozbudowę oraz modyfikację zadań istniejących instytucji UE i UGW, także – transformacji związków zależności na linii państwo–unia
monetarna.
W jaki sposób te działania przełożyły się na praktykę minimalizowania skutków
kryzysu finansowego w państwach, które go odczuły najsilniej?
3. Grecja, Portugalia i Irlandia w pętli zadłużenia – pytania o oczekiwane
efekty działań UE wobec kryzysu na peryferiach SE
UGW jest projektem politycznym, który z powodów politycznych obok silnych
Niemiec lub Francji współtworzą państwa małe lub słabe58. Ale też za sprawą obu
liderów UE, normy i procedury UGW bardziej odpowiadały ekspansywnej aktywności potężnych tradycyjnie gospodarek59. W warunkach silnej współzależności europejskiej, potęgowanej procesami globalizacji, zróżnicowanie potencjału gospodarczego państw nie ułatwiło projektowanej traktatem konwergencji. Przeciwnie – stało
się źródłem nasilenia tych różnic w wyniku dwóch nierównowag: gospodarczej oraz
konkurencyjności60. Obie powodują, że „coraz ściślejszą” Unię można też „zobaczyć” w perspektywie Immanuela Wallersteina, dzielącej państwa na centrum oraz
peryferia61. Peryferia zaś – w tym przypadku chodzi o Grecję, Portugalię i Irlandię
– są z definicji podatne na kryzysy.
57
58
59
60
61
Report to the EP on the proposal for a Council directive on requirements for budgetary frameworks
of the Member States, (KOM(2010)0523) – C7-0397/2010 – 2010/0277(NLE)) 2011; http://www.
europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=REPORT&reference=A7-2011-0184&language=EN,
(dostęp: 16.12.2010).
P. de Grauwe, The prospects of a mini currency union in 1999, Discussion Paper Series No. 1458,
1996, s. 1–26.
F.W. Scharpf, Monetary union, fiscal…, op.cit., s. 17–18; R.M. Nelson, Greece’s debt crisis:
overview, policy responses, and implications, Congressional Research Service (CRS), Report for
Congress 2010, s. 12–14.
Por. także Strengthening economic governance…, op. cit.., s. 8.
Ściśle biorąc, podział zakłada istnienie centrów, półperyferii oraz peryferii.
LEGITYMIZACJA UE I UGW –
MIĘDZY NADZIEJĄ A NIEPEWNOŚCIĄ...
67
Grecja
Iskrą, która zapaliła grecki kryzys była wypowiedź George’a Papakonstantinou,
ministra finansów Grecji. W dniu 20 października 2009 r. – dwa tygodnie po ukonstytuowaniu się nowego rządu po wyborach 4 października – w wywiadzie prasowym stwierdził, że deficyt finansów publicznych Grecji jest trzykrotnie wyższy od
poziomu deficytu, o którym informował poprzedni rząd Costasa Karamanlisa. Cena
greckich obligacji na rynku kapitałowym niemal natychmiast zaczęła spadać, ale nie
tylko z powodu szczerości wysokiego urzędnika rządu. Również dlatego, że ta wypowiedź postawiła pod znakiem zapytania rzeczywisty stan finansów państwa. Oto
kilka dni wcześniej, George Provoupolos, szef Banku Centralnego Grecji, zapewniał społeczeństwo greckie oraz społeczność międzynarodową, że deficyt finansów
publicznych państwa nie przekracza 4 proc. PKB. Podobnych sytuacji lub faktów,
związanych z wiarygodnością władz greckich, kryzys ujawnił znacznie więcej. To
sprawia, że większość komentarzy i analiz częściej wskazuje na uwarunkowania
wewnętrzne kryzysu greckiego, niż zewnętrzne.
Do najpoważniejszych czynników wewnętrznych zalicza się korupcję, tradycję
klientelizmu i generalnie niechęć do zmian, w tym – modernizacji gospodarki i państwa. To te kwestie miał na myśli Walter Hallstein, pierwszy szef Komisji EWG,
kiedy w 1962 r. dowodził, że Grecja będzie potrzebowała co najmniej 30 lat, by
zaczęła funkcjonować zgodnie z szeroko pojętymi wzorcami centrum62. Te kwestie
sprawiają, że dziś, pół wieku po tamtej wypowiedzi, oceny co do perspektyw czasowych dla poprawy konkurencyjności greckiej gospodarki praktycznie pozostają
bez zmian i szacuje się je na ok. 20 lat63. W 2001 r., kiedy decyzja o członkostwie
państwa w unii monetarnej była podejmowana, kwestia niewydolności gospodarczej Grecji wydawała się nie mieć znaczenia. W 2010 r. była jednak podstawą do
twierdzenia, że Grecja – mimo członkostwa w UE, UGW i unii monetarnej – pozostała gospodarką silnie zamkniętą, nastawioną raczej na import, niż eksport. Stąd,
część ekspertów wskazuje włączenie Grecji do unii monetarnej jako przyczynę jej
kłopotów finansowych64. Dość przypomnieć, że Grecja swoje członkostwo bardziej
zawdzięcza strategii tworzenia wielkiej unii monetarnej – opartej na członkostwie
minimum 12 państw65 – a nie gospodarczym wynikom, których stosunkowo wysoka
jakość w 2000 r. była niestety efektem kreatywnej księgowości66. Krytycy tego podej62
63
64
65
66
The first stage of the Common Market. Report on the execution of the Treaty, (January 1958 –
January 1962), European Economic Community – Commission, COM (62) 300, wstęp – W. Hallstein, s. 99–100.
The Economic Adjustment Programme for Greece. Third Review – Winter 2011, DG EcFin, European Commission, Brussels 2011, s. 9–10.
J. Frankel, The ECB’s three mistakes in the Greek crisis and how to get sovereign debt right in the
future, 16 May 2001, http://www.voxeu.org/index.php?q=node/6517 (dostęp: 20.05.2011).
P. de Grauwe, The prospects of a mini…, op.cit., s. 1–26.
T. Suzuki, Accounting for the euro: operationalisation of the political economy, Oxford 2003,
s. 9010.
68
Maria Dunin–Wąsowicz
ścia podkreślają szybkie umacnianie politycznej pozycji Grecji na Bałkanach67, dzięki
członkostwu w unii monetarnej. Twierdzą zatem, że słaba gospodarczo Grecja, ale
z członkostwem w SE, pozostaje ważnym czynnikiem umacniania pozycji politycznej UE w tym rejonie.
Zróżnicowanie stosunku do sytuacji w Grecji współgrało z nasileniem od 2009 r.
podziałów wewnętrznych na tle proponowanych przez grecki rząd sposobów oddłużania gospodarki. Należy je wiązać po pierwsze ze stanowiskiem przedstawicieli
greckiego rządu, którzy początkowo nie chcieli zaaprobować warunków realizacji
unijnego pakietu 2010. Z irytacją traktowali procedurę screeningu, dowodząc, iż
„zachowania urzędników UE, IMF i EBC są nie do zaakceptowania. Nikogo nie
prosiliśmy, by wtrącał się w nasze wewnętrzne sprawy (…). Będziemy słuchać poleceń wyłącznie wydawanych przez Greków.”68 Po drugie z podziałem na podejście
„ekonomiczne” i „monetarystyczne” co do metod stabilizowania sytuacji makroekonomicznej w ramach unii monetarnej. Po trzecie z coraz silniejszym nurtem narodowym w polityce Niemiec69. W 2010 r. Niemcy i Niderlandy negowały konieczność
systemowego rozwiązania problemów Grecji w ramach SE. Po przeciwnej stronie
stanęły Francja wraz z Hiszpanią i Włochami. Brak porozumienia między głównymi
graczami w UE spowodował, że w 2010 r. „grecka tragedia” potoczyła się na poziomie instytucji europejskich wedle sofoklesjańskich wzorców.
W grudniu 2009 r. Rada ECOFIN70 zażądała od Grecji niezwłocznego podjęcia właściwych kroków naprawczych. Program rządowy przedstawiony 5 stycznia
2010 r., – podobnie jak program 2009 – okazał się niewystarczający i wobec tego
w lutym oraz marcu RE podtrzymała stanowisko Rady71 o konieczności opracowania
kolejnych reform gospodarczych w państwie. Finalizacja greckich propozycji została
przeprowadzona w ramach wielostronnych negocjacji prowadzonych przez KE. Porozumienie, które przewidywało niskooprocentowane pożyczki dla Grecji z UE oraz
IMF, zostało osiągnięte 25 marca72. Pięć tygodni później, 2 maja, państwa Euroobszaru – w porozumieniu z KE, IMF i EBC – przyznały Grecji pomoc finansową na
kwotę 110 mld € na lata 2010–2013 (tabele 3 i 4). W finansowanie pożyczek dla
Grecji w latach 2010–2011 zaangażowało się piętnaście państw73.
67
68
69
70
71
72
73
R.M. Nelson, Greece’s debt crisis…, op.cit., s. 12–14.
Por. Ch. Kopf, Restoring financial stability in the euro area, „Policy Brief” 2011, No. 237, s. 9.
Np. F.W. Scharpf, Monetary union, fiscal…, op. cit., s. 17–18; K. Featherstone, The Greek sovereign debt…, op.cit., s. 211.
Rada ECOFIN, 16838/09, Presse 352, Brussels 2009, s. 11, http://register.consilium.europa.eu/
pdf/en/09/st16/st16838.en09.pdf, (dostęp: 16.12. 2009).
Oświadczenie szefów rządów i państw Unii Europejskiej, Bruksela 11 lutego 2010 r., http://www.
consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/PL/ec/115286.pdf, (dostęp: 12.02.2010).
G.P. Kouretas, The Greek crisis: causes and implications, „Panoeconomicus” 2010, No. 4, s. 397
(s. 391-404).
Są to: Niemcy, Francja, Dania, Irlandia (okresowo zwolniona), Belgia, Włochy, Cypr, Luksemburg, Malta, K. Niderlandów, Austria, Portugalia (okresowo zwolniona), Słowenia, Szwecja, Finlandia; The Economic Adjustment Programme for Greece..., op.cit., s. 5.
LEGITYMIZACJA UE I UGW –
69
MIĘDZY NADZIEJĄ A NIEPEWNOŚCIĄ...
Warunkiem udzielenia pomocy, którą państwo zaczęło sukcesywnie otrzymywać
od 2010 r.74, było nie tylko zobowiązanie rządu Grecji do opracowania i realizacji
pakietu naprawczego, lecz także poddanie finansów państwa dogłębnemu screeningowi75. 23 czerwca 2011 r. zakończył się czwarty screening, którego wyniki warunkowały otrzymanie kolejnej transzy pożyczek.
Tabela 3
I Pakiet pomocowy UE–IMF dla Grecji, 2010 r.
Źródła
finansowania
Kwoty (mld €)
EU
EFSF
EFSM
80
Kredyty lub gwarancje są udzielane w ramach dwustronnych pożyczek
od państw SE lub UGW.
Pożyczki gromadzi KE i następnie „przekształca” je w transze
pożyczkowe.
Wysokość zaangażowania kredytowego państwa jest szacowana przez
EBC na podstawie kapitału subskrybowanego państwa w EBC.
IMF
30
Razem
110
Źródło: The Economic Adjustment Programmes for Greece, EC, Brussels 2010–2011, s.136
Tabela 4
Pożyczki/gwarancje państw dla Grecji (mln €)
Okres
BE
DE
IE
ES
FR
IT
CY
LU
Maj’2010
–
Styczeń’2011
997,6
7700,2
347,4
3415,1
5848,7
5139,4
56,3
71,8
Okres
MT
NL
AT
PT
SI
SK
FI
Maj’2010
–
Styczeń’2011
26
1640,1
798,6
719,9
135,3
0,0
515,6
Źródło: The Economic Adjustment Programmes for Greece, EC, Brussels 2010–2011, s.137.
74
75
Greek rebel MPs may curb austerity reforms-deputy PM, „Reuters” 2011. Artykuł dostępny na
stronie: http://www.focus-fen.net/?id=n253197, (dostęp: 15.05.2011).
Notabene takiemu, jaki został przeprowadzony przez KE w państwach V poszerzenia podczas ich
negocjacji akcesyjnych.
70
Maria Dunin–Wąsowicz
Portugalia
O kryzysie w Portugalii zdecydowała nie tyle zła sytuacja gospodarcza, co zły
kontekst polityczny76. Na początku 2010 r. rząd José Sócratesa zdecydował się podjąć politykę obostrzania wydatków, by wprowadzić równowagę w finansach publicznych, obciążonych w dużym stopniu długiem w wyniku korzystania z bankowego
pakietu pomocowego. Wdniu 3 lutego w nocy koncepcję nowego budżetu oprotestowała opozycja. Rząd, bez większości w parlamencie, stanął na progu upadku.
Rynki zareagowały na wiadomość spadkami na giełdzie, najwyższymi od listopada
2008 r.77 Sekwencja kryzysowa została uruchomiona. Najpierw spadły ceny długoterminowych obligacji rządowych, następnie agencje ratingowe zaczęły obniżać wycenę
zdolności kredytowej państwa. W środę 23 marca premier Sócrates rozważał podanie
się do dymisji. W reakcji, rynek przestał akceptować obligacje rządowe. Portugalię
dzielił krok od bankructwa.
Tabela 5
Trzyletni pakiet pomocowy UE–IMF dla Portugalii, 2010 r.
Źródła
finansowania
Kwoty (mld €)
UE
EFSM
EFSF
52
26
26
IMF
26
Razem
78
Źródło: European Economic Forecast, Spring 2011, op.cit., s. 149.
W dniu 2 kwietnia rząd zwrócił się o pomoc do UE i Międzynarodowego Funduszu Walutowego (MFW). Wniosek został błyskawicznie zaakceptowany przez ministrów finansów Rady UE, która zaproponowała Portugalii trzyletni plan naprawy
gospodarczej. Rząd zobowiązał się przeprowadzić reformy w trzech obszarach:
fiskalnym (konsolidacja zadłużenia), strukturalnym (reformy społeczne) oraz finansowym (stabilizacja sektora). Pożyczka UE–IMF została rozłożona na trzy coroczne
transze kredytowe78 (tabela 5).
76
77
78
Greece, Portugal and Spain: contagion amid confusion, „EcoWEEK”, 2010, vol. 10, No. 18,
s. 1–16.
P. Wise, Portugal near political crisis over debt, „Financial Times” 2010, http://www.ft.com/
cms/s/0/76aa4a50-11d9-11df-b6e3-00144feab49a.html#axzz1QCQuZBCM (dostęp: 5.04.2010).
European Economic Forecast, Occasional Paper No. 77, Brussels 2011, s. 147–149.
LEGITYMIZACJA UE I UGW –
MIĘDZY NADZIEJĄ A NIEPEWNOŚCIĄ...
71
Irlandia
Kryzys zadłużeniowy Celtyckiego Tygrysa był szokiem dla międzynarodowej
społeczności. Irlandia od 40 lat rozwijała się szybko i jednocześnie harmonijnie.
Po pierwszych trudnych latach członkostwa w EWG, a więc od 1973 r., Irlandczycy ustanowili swoisty standard rozwojowy wyrażany triadą celów: wysoki poziom
zatrudnienia – wzrost przychodów – rozwój rodziny. Były one finansowane głównie z przychodów sektora bankowego oraz budowlanego. Boom w budownictwie
finansowały irlandzkie banki, które zaciągały niskooprocentowane pożyczki na tzw.
zewnętrznych rynkach kapitałowych (we Francji oraz poza UE). W okresie boomu
gospodarczego w UE w latach 2003–2005, banki irlandzkie głównie zabiegały o kredyty hipoteczne, nie sprawdzając wystarczająco dokładnie wiarygodności kredytowej dłużników79. W pierwszym roku boomu, w 2003 r., zobowiązania netto banków
wobec instytucji finansowych z zewnętrznych rynków wyniosły 10 proc. irlandzkiego
GDP80! Z końcem 2008 r. sięgały już 80 proc. GDP państwa81.
Erupcja kryzysu w USA błyskawicznie zachwiała irlandzkim rynkiem kredytowym i banki pogrążyły się w kryzysie niewypłacalności. Początkowo, w 2008 r., rząd
Briana Cowena próbował ratować system bankowy w ramach szerokiego programu
dwuletnich gwarancji bankowych. Program poprawił sytuację sektora finansowego,
ale nie zapobiegł kryzysowi kredytowemu. Wkrótce budżet poniósł konsekwencje
tego kryzysu w postaci braku wpływów podatkowych. Latem 2010 r. rynki zaczęły
podważać wypłacalność rządu, którego deficyt przekroczył 30 proc.82 Rząd podjął
próbę „odwrócenia” sytuacji i 30 września opublikował dokument przedstawiający
wszystkie działania antykryzysowe wraz z zapowiedzią planu konsolidacyjnego,
który miał być ogłoszony 24 listopada.
Strategia „uspokajania rynków” zawiodła. Irlandia 21 listopada zwróciła się do
EU oraz IMF o pomoc finansową. Podstawą wniosku został program zatwierdzony
przez wspólną komisję KE–ECB–IMF. Pożyczka została przyznana Irlandii tydzień
później, czyli 28 listopada 2010 r. 15 grudnia obie izby irlandzkiego parlamentu
Oireachtas ratyfikowały rządowy akt w sprawie przyjęcia pakietu pomocowego na
kwotę 85 mld €83 (tabela 6).
79
80
81
82
83
European Economic Forecast, op.cit., s. 101–103.
Porównaj: J.L. Stein, The diversity of debt crises in Europe, „Cesifo Working Paper” 2011,
No. 3348, s. 5.
Ibidem.
European Economic Forecast, op.cit., s. 5.
The Economic Adjustment Programme for Ireland, Occasional Paper No. 76, Brussels 2011,
s. 17–19.
72
Maria Dunin–Wąsowicz
Tabela 6
Pakiet pomocowy UE–IMF dla Irlandii, 2010 r.
Źródła finansowania
Kwoty (mld €)
Irlandia (Bufor NPRF)*
17,5
EU
EFSF**
EFSM
45
22,5
22,5
IMF
22,5
Razem
85
Źródło: The Economic Adjustment…, op.cit., s. 87.
* Finansowanie własne Irlandii zostało zapewnione z Narodowego Funduszu Rezerwy Emerytalnej;
** Na kwotę 22,5 mld € z EFSF złożyło się finansowanie UE w wysokości 17,7 mld € oraz
wspólny kredyt UK, Szwecji i Danii w wysokości 4,8 mld €.
4. Legitymizacyjne dylematy UE/UGW – dyskusja
W jaki sposób – zważywszy legitymizacyjny kontekst UE/UGW – interpretować
wydarzenia pierwszych lat kryzysu? Przedstawiona analiza upoważnia do przedstawienia czterech następujących wniosków.
Z pierwszego wynika, iż przyjęte – jeszcze w Maastricht – zasady alokacji władzy UGW–UE uczyniły UE całkowicie bezbronną wobec kolejnych kryzysowych
ataków. Przyczyną była nie tylko niewłaściwa konstrukcja instytucjonalna UGW,
zakładająca istnienie silnej unii walutowej bez wsparcia w postaci unii gospodarczej.
W jej obrębie nie zostały także zaprojektowane ani instytucje rutynowego zarządzania wspólnym obszarem gospodarczym, ani instytucje, które byłyby gotowe do
podejmowania skoordynowanych działań na wypadek kryzysu. Można zatem przyjąć, iż pierwotną przyczyną kryzysu stało się błędne podejście do traktatowych zasad
jej funkcjonowania84. Łatwo zrozumieć wieloletnie zabiegi establishmentu państw
oraz instytucji europejskich o wykreowanie „atmosfery akceptacji” wokół integracji
walutowej bez prowadzenia równolegle integracji gospodarczej. Ułatwiało to zarządzanie projektem. Gubiło jednak właściwą perspektywę wydarzeń. Spoza funkcjonalnej logiki procedur i norm UGW nie były widoczne jej defekty, które sprawiały, że
projekt unii monetarnej zamiast generować rozwój – polityczny, gospodarczy i społeczny – zaczął być źródłem poważnych problemów, prowadząc do delegitymizacji
(kryterium ZAW) nie tylko SE, ale całej UGW, a więc – Unii.
84
A. Annett, Enforcement…, op.cit., s. 26.
LEGITYMIZACJA UE I UGW –
MIĘDZY NADZIEJĄ A NIEPEWNOŚCIĄ...
73
Po drugie, również ocena UGW ze względu na kryterium ENiP, stawia pod znakiem zapytania możliwość jej pełnej legitymizacji. Od czasu pojawienia się pierwszych poważnych oznak kryzysu w 2008 r., państwa oraz instytucje UE podjęły
ogromną liczbę działań, których celem była ochrona spoistości UE–UGW–SE.
W wielu przypadkach były one jednak niewystarczające, niespójne i zbyt późno
podejmowane. Przyczyną tej sytuacji – obok wadliwej architektury instytucjonalnej – była specyfika podejścia państw do rozwoju gospodarczego, równoznacznego
najczęściej ze stosowaniem polityki post–merkantylistycznej. W państwach silnych
objawia się zazwyczaj akceptacją współpracy – w szczególności handlowej – z państwem słabszym w okresach prosperity oraz odrzuceniem tej współpracy w czasach
kryzysu. Sprzyja zatem egzekucji norm i procedur odnoszących się do polityki fiskalnej, ale najczęściej zgodnie z interesami poszczególnych państw, w tym – państw
silniejszych. W warunkach unii monetarnej, takie podejście zagraża równowadze
fiskalnej między państwami. Ergo, podważa sens zawarcia unii. Jest więc polityką,
która stawia pod znakiem zapytania możliwość legitymizowania UE. Szczególnie
dobitnie informują o tym problemie relacje Niemcy–Grecja w okresie 2010–2011.
Po trzecie, uwidoczniła się nieobecność systemowego związku między instytucjonalną architekturą UGW a gospodarczymi efektami, które Unia zazwyczaj kreuje.
Brak owego związku podważa sens przyjmowanych rozwiązań instytucjonalnych na
poziomie UE z jednej strony. Z drugiej strony – neguje istotę narodowych strategii
gospodarczych, które w odczuciu społecznym mogą „produkować” nie te efekty,
które są oczekiwane85. Problem jest od dawna analizowany w UE. W ostatnich badaniach został zdefiniowany umownie jako „deficyt Brukseli w stolicach państw UE”86.
Wniosek zatem jest miarą słabej delegitymizacji UGW/SE „mierzonej” kryterium OE.
Po czwarte, wprawdzie kryzys przyczynił się do modyfikacji instytucji Unii
Gospodarczo-Walutowej, ale nierzadko nieprzemyślane działania tak rządów, jak UE
spowodowały, że projekt integracji walutowej przestał cieszyć się poparciem nie
tylko społeczeństw, ale ich elit władzy. Zwłaszcza zanegowanie potrzeby stosowania
zasady wspólnych celów w UGW – na przykład w postaci długotrwałych sporów nad
celowością udzielania wsparcia finansowego dla państw zagrożonych bankructwem
– przełożyło się na zwrot w stronę polityk narodowych, które wraz z nastaniem kryzysu, przekształciły się w silną blokadę dla racjonalności kolektywnych zachowań87.
Stąd, oczekiwane efekty funkcjonowania UGW/SE są odmienne od efektów, które
w przypadku UGW/SE mogą się pojawić.
Konkludując, wnioski są równoznaczne z pozytywną weryfikacją zasadności
przyjętego podejścia teoretycznego wobec pojęcia legitymizacji UGW, a więc zakładającego jego ocenę ze względu na trzy kryteria: zasady alokacji władzy (ZAW)
85
86
87
B. Vis, J. Woldendorp, H. Keman, Economic performance and institutions: capturing the dependent variable, „European Political Science Review” 2012, vol. 4, issue 1, s. 73–96.
M. Hallerberg, B. Marzinotto, G.B. Wolff, On the effectiveness and legitimacy of EU economic
policies, „Bruegel Policy Brief” 2012, No. 4, s. 1–8.
M. Olson, The Logic of collective action. Public goods and the theory of groups, Cambridge
1971, s. 28.
74
Maria Dunin–Wąsowicz
UGW–państwa, zakresu egzekucji norm i procedur odnoszących się do polityki
fiskalnej (ENiP) oraz oczekiwanych efektów (OE) instytucji UE w obszarze polityki pieniężnej.
5. Addendum – Bismarck vs. Roosevelt
Spojrzenie na wydarzenia w okresie czerwiec 2007–2011 z perspektywy końca
2012 r., kiedy to państwa UE w toku kilkuletnich negocjacji uzgodniły nie tylko
wzmocnienie procedur fiskalnych88, ale i powołały do życia podstawy unii bankowej – w obu przypadkach zapisy mogą odnosić się do państw UGW, a nie tylko
SE – pozwala na dodatkową refleksję. Oto pomimo sporów nad kształtem i sposobem funkcjonowania UGW/SE, zakres dokonanej weryfikacji mechanizmów prawnych oraz instytucjonalnych w tym obszarze będzie miał daleko poważniejsze konsekwencje niż te, które zostały przewidziane zapisami odrzuconego w 2004 r. Traktatu Konstytucyjnego Europy (TKE). Przypomnijmy, TKE przywoływał potrzebę
wprowadzenia do praktyki UGW zasadę „lojalnej współpracy”89 m.in. w kontekście
usprawnienia economic governance. Proponował także zapis zapewniający wzmocnienie podstaw stabilności makroekonomicznej UE „w ramach Unii”, a nie „przez
Unię”90. Podczas walki z kryzysem obie propozycje – które państwa odrzuciły przecież w trakcie debaty konstytucyjnej – zostały gładko przez nie „skonsumowane”,
dowodząc jednocześnie, że podejście Snydera, utożsamiającego UE z UGW, było
właściwe.
Ponadto, ta nowa jakościowo sytuacja nie oznacza jednak, że skuteczność logistyczno–organizacyjna instytucji UE poprawi się91, oddziałując pozytywnie na jej
legitymizację pojmowaną jako zestaw ocen w określonych obszarach (ZAW, ENiP
oraz OE). Generuje szereg pytań. Na przykład o to, w jaki sposób ogrom wprowadzonych zmian będzie równoznaczny z transformacją związków zależności w dwóch
płaszczyznach: państwa–instytucje europejskie oraz państwa–państwa. O to, czy
nowe rozwiązania będą miały więcej wspólnego z iluzją zmian, czy przyniosą
rzeczywistą zmianę, polegającą choćby na redukcji zjawiska beggar–thy–neighbour policies w relacjach państwa silne–państwa słabe. O to, czy w celu pełnej, ze
88
89
90
91
Włącznie z podpisaniem 2 marca 2012 r. międzyrządowego Traktatu o Stabilności, Koordynacji
i Zarządzaniu w Unii Gospodarczej i Walutowej.
Brzmienie Art.I–5.2.: „Zgodnie z zasadą lojalnej współpracy, Unia i państwa członkowskie, przy
pełnym wzajemnym poszanowaniu, udzielają sobie wsparcia w wykonywaniu zadań wynikających z Konstytucji. Państwa członkowskie ułatwiają wypełnianie zadań Unii i powstrzymują
się od podejmowania wszelkich środków, które mogłyby zagrozić urzeczywistnieniu celów
Unii”: Treaty Establishing a Constitution for Europe, The European Convention, The Secretariat,
CONV 850/03, Brussels, 18 July 2003, s. 17.
Procedury związane z economic governance miały być regulowane kompetencją szczególną,
TKE, Treaty Establishing…, op. cit. s. 17.
M. Hallerberg, B. Marzinotto, G.B. Wolff, On the effectiveness…, op.cit., s. 1–2.
LEGITYMIZACJA UE I UGW –
MIĘDZY NADZIEJĄ A NIEPEWNOŚCIĄ...
75
względu na uwarunkowania gospodarcze, realizacji kryterium ENiP niezbędne jest
przekształcenie UE w unię polityczną ze wspólną polityką fiskalną92 oraz wspólnym
ministrem finansów UE? Można przyjąć, iż w przypadku realizacji tego scenariusza,
podejście do Euroobszaru jako politycznego archetypu UE byłoby przyczyną wygenerowania – w założeniu długofalowym – kreacji efektu Roosevelta. Przypomnijmy,
polityka prezydenta Theodora Roosevelta – uzgodniona de facto z gabinetem Herbeta
Hoovera93 – doprowadziła do istotnych zmian polityczno–gospodarczych w USA
w minionych 80 latach. Przede wszystkim, do stworzenia federalnego sensu stricto
budżetu USA. Jego powstanie było równoznaczne z początkiem funkcjonowania
unii transferowej, stanowiącej podstawę klasycznego państwa federalnego. Nawet
jeśli współczesna Europa nadal jest daleka od kompromisu w tej kwestii, to zmiany
instytucjonalne, wprowadzone w latach 2007–2012, niejako samoistnie uruchamiają
dyskusję nad efektem Roosevelta w UE. Jej zasadniczym rysem jest koncepcja federalizmu fiskalnego94. To idea, która w połowie lat 90. uważana była za zbędną. Również dlatego, że budziła obawy o włączenie zasady kontraktowości – będącej podstawą procesów jednoczenia państw niemieckich pod rządami Bismarcka – do fundamentu aksjologicznego UE. Jeszcze kilka lat temu koncepcja federalizmu fiskalnego
nie znajdowała łatwej akceptacji. Jej przywołanie i wprowadzenie do współczesnej
debaty ze względu na dokonane w latach 2008–2012 zmiany konstrukcji UGW/SE,
pozwala jednak dostrzec w niej ważne źródło legitymizacji przyszłej architektury
politycznej UE.
Można ją wówczas rozumieć jako swoisty sposób okazywania szacunku dla
zewnętrznych ograniczeń i udzielania na tej podstawie wsparcia dla trudnych wyborów, a nawet wyrzeczeń, ale przy założeniu, że publiczny dyskurs postrzega je jako
skuteczne i normatywnie zasadne rozwiązanie wspólnych problemów lub realizacji
kolektywnych celów i potrzeb o charakterze ustrojowym95. Tak pojmowane kryteria
legitymizacji można „przyłożyć” do państwa i do Unii. Ich konstrukcja jest bliska
koncepcji formułowanej przez Beethama i Lorda. Dla obu, legitymizacja nie jest zjawiskiem, które pozostaje na poziomie ponadnarodowym. Przeciwnie, legitymizacja
instytucji europejskich warunkuje legitymizację władz narodowych.
92
93
94
95
Concluding Statement of the IMF Mission on Euro-Area Policies, International Monetary Fund
2011, http://www.imf.org/external/np/ms/2011/062011.htm (dostęp:2.05.2011).
M. Dunin–Wąsowicz, Dobroczynna Ameryka, „Studia Polityczne” 2009, nr 23, s. 326–332.
Recenzja monografii R. Nowaczewskiej, Dobroczynna Ameryka. Walka ze skutkami Wielkiego
Kryzysu w latach 1929–1937, Warszawa 2009, s. 353.
W.A. Oates, An essay on fiscal federalism, „Journal of Economic Literature” 1999, vol. XXXVI,
s. 1120–1121.
Por. F.W. Scharpf, Monetary union, fiscal…, op.cit., s. 34–37; J. Kranz, Tło prawne dyskusji nad
reformą ustrojową Unii Europejskiej, Kraków–Warszawa 2007, s. 107–108.
76
Maria Dunin–Wąsowicz
Legitimization of the EU and EMU – Between Hope and Uncertainty
Abstract
The aim of the article is to investigate issues regarding legitimization of the European Union due to the functioning of its most important projects—Economic and
Monetary Union as well as Eurozone in the time of 2007-2012 financial crisis. Three
criteria are used here: principles regarding a top–down allocation of power between
EMU and the state, spectrum of execution of EU’s norms and procedures related to
fiscal policy realized by national authorities, and eventually, anticipated outcomes
of European monetary regime. Analysis’ conclusions allow for advancing the thesis
that substantial institutional changes implemented in the years of crisis in the area of
EMU are to call for change towards an approach of EU’s legitimization.
Keywords: legitimization, crisis, Economic and Monetary Union, Eurozone, Monetary Integration
Streszczenie
Artykuł bada problemy legitymizacji Unii Europejskiej ze względu na funkcjonowanie jej najważniejszego projektu Unii Gospodarczo–Walutowej (UGW) oraz
Strefy Euro (SE) w czasie kryzysu finansowego 2007–2012, z wykorzystaniem następujących trzech kryteriów: zasad alokacji władzy UGW–państwa (ZAW), zakresu
egzekucji norm i procedur unijnych odnoszących się do polityki fiskalnej realizowanej przez władze narodowe (ENiP) oraz oczekiwanych efektów (OE) europejskiego
reżimu walutowego. Wnioski z analizy pozwalają na postawienie tezy, iż poważne
instytucjonalne zmiany dokonane w latach kryzysu w obrębie UGW będą wymagały
zmiany podejścia do legitymizacji UE.
Słowa kluczowe: legitymizacja, kryzys, unia gospodarczo–walutowa, strefa euro,
integracja walutowa
HISTORIA, KULTURA I SPOŁECZEŃSTWA EUROPEJSKIE
Przegląd Europejski
Nr 1, 2013
Małgorzata Mizerska-Wrotkowska
Polityka zagraniczna Hiszpanii w latach 1833-1914
1. Hiszpania w stosunkach międzynarodowych za panowania Izabeli II
(1833-1868)
I
zabela II zasiadła na tronie Hiszpanii na mocy dekretu wydanego w 1832 r. przez
swego ojca – Ferdynanda VII. Dekret ten przedłużył sankcję pragmatyczną Karola
IV (z 1789 r.) przyznającą kobietom prawo do dziedziczenia tronu. W ten sposób
Ferdynand VII pozbawił tronu swego brata – Don Carlosa, a to przyczyniło się do
wybuchu tzw. wojen karlistowskich. W momencie śmierci Ferdynanda VII Izabela
miała trzy lata, więc do czasu uzyskania przez nią pełnoletniości (według ówczesnych zasad – w wielu trzynastu lat, tj. w 1843 r.) królową regentką mianowano jej
matkę – Marię Krystynę. Ciałem doradczym królowej była Rada Rządowa (Consejo
de Gobierno)1.
W analizowanym okresie J.B. Vilar dzieli politykę zagraniczną Hiszpanii na pięć
etapów: 1) subordynacji – 1834-1839 (uzależnienie od Francji i Wielkiej Brytanii
w ramach tzw. Cuádruple Alianza); 2) ożywienia – 1840-1847 (po załamaniu sojuszu z Francją i Wielką Brytanią Hiszpania pragnie realizować politykę zagraniczną
na własną rękę); 3) aktywności międzynarodowej – 1848-1863 (po uznaniu rządów
Izabeli II przez Austrię, Prusy i Watykan, Hiszpania podejmuje kilka interwencji międzynarodowych, które nie wpływają jednak znacznie na podwyższenie jej prestiżu
w relacjach międzypaństwowych); 4) wycofania – 1864-1868 (w ostatnim okresie
rządów Izabeli II Hiszpanię nękają problemy wewnętrzne); 5) dyskredytacji – 18691874 (Hiszpania traci ostatecznie status średniej potęgi – potencia media)2.
1
2
M. Tuñón de Lara, Schyłek starego reżimu i utworzenie liberalnego państwa burżuazyjnego, [w:]
Historia Hiszpanii, M. Tuñón de Lara, J. Valdeón Baruque, A. Domínguez Ortiz (red.), Kraków
1997, s. 411.
J.B. Vilar, España en la Europa de los nacionalismos: entre pequeña nación y potencia media
(1834-1874), [w:] La política exterior de España (1800-2003), J.C. Pereira (red.), Barcelona
2003, s. 405.
78
Małgorzata Mizerska-Wrotkowska
1.1. Czterostronny Sojusz (Cuádruple Alianza)
Polityka wewnętrzna ówczesnej Hiszpanii miała znaczny wpływ na jej postrzeganie na arenie międzynarodowej. Monarchie absolutne, takie jak: Austria, Prusy czy
Rosja nie uznały ani sukcesji Izabeli II, ani liberalnego rządu. W konsekwencji Hiszpania zerwała swoje relacje ze Świętym Przymierzem. Mogła teraz liczyć jedynie na
wsparcie Francji, w której w wyniku rewolucji lipcowej z 1830 r. powstała monarchia konstytucyjna oraz Wielkiej Brytanii. Hiszpanii zależało też na porozumieniu
z Portugalią i na wyrażeniu przez nią zgody na wkroczenie hiszpańskich wojsk celem
rozprawienia się z Don Carlosem. Ostatecznie w 1834 r. udało się zawrzeć czterostronny sojusz (tzw. Cuádruple Alianza) między Hiszpanią, Francją, Wielką Brytanią
i Portugalią3. Hiszpania liczyła na pomoc sojuszników w rozwiązaniu problemów
wewnętrznych (wojny karlistowskie), jednak nie doczekała się znaczącego wsparcia.
Została natomiast objęta rodzajem francusko-brytyjskiej kurateli, opierającej się na
trzech przesłankach: politycznej (zaprowadzenie liberalnego i konstytucyjnego ładu),
gospodarczej (wykorzystanie hiszpańskiego rynku zbytu oraz możliwości lokowania
tam kapitału) oraz strategicznej (kontrola kluczowych szlaków morskich: przez Cieśninę Gibraltarską, a także z Marsylii do Algieru)4.
Jednak w 1840 r. Francja i Wielka Brytania przestały zajmować podobne stanowiska również w sprawie Hiszpanii. Francja zadeklarowała poparcie umiarkowanemu
odłamowi liberałów (tzw. moderados) z Fransico Martínezem de la Rosa na czele,
natomiast Wielka Brytania – tzw. progresistas, reprezentowanym przez Juana de
Dios Álvareza Mendizábala. Francja chciała, aby Hiszpania stała się częścią „Ligii
Burbonów”, na co w żadnym wypadku nie mogła zgodzić się Wielka Brytania. Oba
państwa podjęły więc walkę o zaaranżowanie korzystnego dla siebie ożenku Izabeli
II. W tych staraniach klęskę poniosła dyplomacja brytyjska. Izabela II wyszła za hiszpańskiego księcia – Franciszka de Asís Burbona, a jej siostra Ludwika Fernanda –
za Antoniego Orleańskiego, syna króla Francji Ludwika Filipa I. Jednak wydarzenia
rewolucyjne we Francji (rewolucja lutowa 1848 r.) wpłynęły na rozluźnienie sojuszu
Hiszpanii z tym państwem. Podobnie, przesadny interwencjonizm Wielkiej Brytanii
w hiszpańskie sprawy wewnętrzne doprowadził do zerwania stosunków dyplomatycznych z tym państwem. Jednocześnie nastąpił zwrot w relacjach z konserwatywnymi potęgami: Austrią i Prusami, które uznały Izabelę II za prawowitą władczynię
Hiszpanii5.
1.2. Relacje z Ameryką Łacińską i Stolicą Apostolską
Ważnym aspektem działalności zagranicznej Hiszpanii w tamtym czasie były
również jej relacje z dawnymi koloniami w Ameryce. Liberalny rząd zdecydował
3
4
5
Zob. F. Olivié, La herencia de un Imperio roto, Madrid 1999, s. 159-175.
Ibidem, s. 177-212.
J.B. Vilar, España en la Europa..., op.cit., s. 407-408.
POLITYKA
ZAGRANICZNA
HISZPANII
W LATACH
1833-1914...
79
się na uznawanie de iure nowych republik i zawieranie z nimi układów o pokoju
i przyjaźni6. W tamtym czasie Hiszpanii pozostało już niewiele terytoriów zależnych:
Baleary, Wyspy Kanaryjskie, enklawy w północnej Afryce, Kuba, Portoryko, część
Santo Domingo oraz Filipiny, Karoliny, Mariany i Palau. Wielka Brytania i Stany
Zjednoczone, obserwując słabnącą zdolność obronną Hiszpanii, zaczęły interesować
się niektórymi z tych obszarów.
Bardzo niedobrze układały się w tamtym okresie relacje ze Stolicą Apostolską.
Miały na to wpływ: działania hiszpańskich władz (m.in. likwidacja mniej liczebnych
zakonów – tzw. exclaustración, wyprzedaż dóbr pokościelnych – tzw. desamortización), a także wsparcie przez środowiska kościelne karlistów oraz brak uznania
przez papieża Grzegorza XVI legalności władzy Izabeli II jako prawowitej monarchini Hiszpanii. Bardzo napięta sytuacja doprowadziła do zerwania stosunków dyplomatycznych. Relacje uległy zmianie za Piusa IX. Wtedy to hiszpański ambasador,
Francisco Martínez de la Rosa, pomógł papieżowi zorganizować ucieczkę z ogarniętego rewolucją Rzymu. Ponadto Hiszpania wysłała na pomoc papieżowi liczący 5
tys. żołnierzy oddział pod wodzą Ferdynanda Fernándeza de Córdoba. Ostatecznie,
w 1851 r. doszło do zawarcia konkordatu, który regulował relacje Hiszpanii ze Stolicą Apostolską aż do 1953 r. Na mocy tego dokumentu papież zapewnił Hiszpanii
patronat Kościoła, uznał legalność sprzedaży ziem odebranych w ramach sekularyzacji oraz zaakceptował liberalny ustrój państwa. Hiszpania natomiast zapewniła
Kościołowi opiekę i finansowanie oraz ponownie przyznała prawo do nabywania
własności. W ten sposób Kościół katolicki odzyskał prawną i materialną podstawę
działalności w Hiszpanii7.
1.3. Wzmocnienie pozycji Hiszpanii na arenie międzynarodowej
Od 1851 r. obserwujemy wzmocnienie międzynarodowej pozycji Hiszpanii. Składają się na to przede wszystkim: stabilizacja wewnętrzna, zawarcie stosunków dyplomatycznych z wieloma państwami oraz polepszenie sytuacji gospodarczej państwa.
W tym czasie Hiszpania zdecydowała się na liczne zagraniczne ekspedycje zbrojne.
Interwencja we francuskim Kochinchinie (część dzisiejszego Wietnamu) w latach
1857-1863, na którą wojska hiszpańskie wyruszyły z Filipin, była spowodowana
zabójstwem katolickich misjonarzy oraz uwięzieniem hiszpańskiego zakonnika.
Dzięki wyprawie Hiszpania chciała zyskać własny port handlowy w tamtych rejo6
7
Układy o pokoju i przyjaźni Hiszpania zawarła kolejno z: Meksykiem (1836), Ekwadorem
(1841), Chile (1844), Wenezuelą (1845), Kostaryką i Nikaraguą (1850), Republiką Dominikaną
(1855), Argentyną (1859) i Boliwią (1861).
J.C. Pereira, Introducción al estudio de la política exterior de España (siglos XIX y XX), Madrid
1983, s. 121-127; M. Tuñón de Lara, Moderantyzm i interesy. Państwo centralistyczne (18441854), [w:] Historia Hiszpanii, M. Tuñón de Lara, J. Valdeón Baruque, A. Domínguez Ortiz
(red.), op. cit., s. 442; J.B. Vilar, España en la Europa..., op. cit., s. 409; zob też: F. Suárez, La
polémica en torno al convenio de 1845 entre el estado español y la Santa Sede, [w:] Las relaciones internacionales en la España contemporánea, J.B. Vilar (red.), Murcia 1989, s. 185-198.
80
Małgorzata Mizerska-Wrotkowska
nach (na wzór portugalskiego Makao). Okazało się jednak, że nie było to najbardziej
właściwe posunięcie: za wsparcie Napoleona III w jego kolonii Hiszpania nie odniosła żadnych korzyści. Na prośbę Francji Hiszpania uczestniczyła jeszcze w jednej
ekspedycji – do Meksyku (1861-1862). Celem wyprawy stało się ustanowienie na
tamtych terenach monarchii z Maksymilianem Habsburgiem na czele. Oddziały hiszpańskie wycofały się jednak na Kubę, gdy okazało się, że operacja ta nie ma szans
na powodzenie8.
Kolejnymi przejawami ożywienia hiszpańskiej działalności na arenie międzynarodowej były: zakończona fiaskiem ekspedycja, której celem stała się rekolonizacja
Santo Domingo (1861), wojna z Chile, Ekwadorem i Peru (1863-66), wyprawa kolonizacyjna nad Zatokę Gwinejską9 (1856) oraz zwycięska wojna z Marokiem (18591860), w wyniku której Hiszpania uzyskała m.in. kontrybucję wojenną, a także terytorium wokół faktorii Santa Cruz de Mar Pequeña (Sidi Ifni)10. Powyższe ekspedycje
świadczą o determinacji Hiszpanii w odzyskaniu dawnej potęgi na arenie międzynarodowej. W praktyce okazały się jednak działaniami chaotycznymi, pozbawionymi
klarownych celów i strategii. Cena tego chwilowego i ulotnego umocnienia pozycji
Hiszpanii w stosunkach międzynarodowych była nieproporcjonalnie wysoka. Bezmyślnie wszczęte ekspedycje poskutkowały znacznymi obciążeniami finansowymi
dla budżetu państwa oraz liczonymi w dziesiątkach tysięcy stratami w ludziach.
2. Relacje zewnętrzne Hiszpanii od detronizacji Izabeli II do upadku
Pierwszej Republiki (1868-1874)
2.1. Rewolucja wrześniowa i dojście do władzy Amadeusza I
Rewolucja z 1868 r. (tzw. La Gloriosa lub La Septembrina) i detronizacja Izabeli II wzbudziły duże zainteresowanie za granicami kraju. Europejskie rządy, podkreślając zasadność polityki nieinterwencji w wewnętrzne sprawy innego państwa,
przyjęły początkowo postawę wyczekującą. Jednak już po miesiącu (w październiku
1868 r.) za przykładem Stanów Zjednoczonych, które jako pierwsze uznały nowe
władze, podobne stanowisko zajęły: Portugalia, Francja, Włochy, Austria, Belgia,
Prusy. Podobnie postąpiło wiele państw Ameryki Łacińskiej. Jedynie Wielka Brytania i Stolica Apostolska wstrzymały się od uznania. Pierwsze z nich – z uwagi na
8
9
10
Maksymilian Habsburg został cesarzem Meksyku w 1864 r., jednak już w 1867 został schwytany
i rozstrzelany.
Terytoria położone nad Zatoką Gwinejską (dzisiejsza Gwinea Równikowa) zostały scedowane
Hiszpanii przez Portugalię w 1778 r. na mocy traktatu z El Pardo. Na temat hiszpańskiej eksploatacji Gwinei Równikowej zob.: T. Pereira Rodriguez, El factor trabajo en la explotación española de los territorios del Golfo de Guinea: liberianos en Fernando Poo durante el primer tercio
del sigmo XX, [w:] Las relaciones internacionales..., J.B. Vilar (red.), op.cit., s. 269-285.
J.C. Pereira, Introducción al estudio..., op. cit., s. 128-130; M. Tuñón de Lara, Moderantyzm
i interesy..., op.cit., s. 459-460; J.B. Vilar, España en la Europa..., op. cit., s. 413-417.
POLITYKA
ZAGRANICZNA
HISZPANII
W LATACH
1833-1914...
81
swą tradycyjną politykę wyczekiwania, a drugie – chcąc poznać strategię nowego
rządu wobec Kościoła11.
W 1869 r. uchwalono konstytucję. Z jej postanowień wynikało, że Hiszpania
pozostanie monarchią. Pierwotnie tron zaproponowano Leopoldowi Hohenzollernowi, którego kandydaturę forsował Otto von Bismarck. Jednak na skutek sprzeciwu
Francji wycofał on swoją kandydaturę12. Ostatecznie na króla Hiszpanii wybrano
Amadeusza Sabaudzkiego – syna króla Włoch Wiktora Emanuela. Decyzja ta, pozytywnie przyjęta przez większość państw, spotkała się jednak ze sprzeciwem Prus
i była bezpośrednią przyczyną wojny prusko-francuskiej. Stolica Apostolska również
nie uznała nowych władz. Za panowania Amadeusza I bardzo wyraźne były tendencje separatystyczne Kuby, której eksport do Stanów Zjednoczonych trzykrotnie przewyższał ten do Hiszpanii. Stany Zjednoczone z jednej strony potajemnie popierały
powstańców, z drugiej – ponawiały chęć nabycia wyspy za pieniądze. Propozycje te
jednak były przez Hiszpanię odrzucane.
W konflikcie prusko-francuskim Hiszpania, za radą Wielkiej Brytanii, mimo prób
zawiązania sojuszu podejmowanych przez obie strony konfliktu, pozostała neutralna.
Porażka Francji w wojnie oraz jej zbliżenie z Wielką Brytanią spowodowały izolację
Hiszpanii na arenie międzynarodowej13.
2.2. Pierwsza Republika Hiszpańska
W lutym 1873 r., po abdykacji Amadeusza Sabaudzkiego, powstała w Hiszpanii
Pierwsza Republika. Stany Zjednoczone i Szwajcaria14 uznały od razu nowe państwo. Włochy i Austria, kultywujące politykę legitymizmu europejskiego, nie ufały
nowym władzom i potajemnie liczyły na restaurację monarchii i objęcie tronu przez
Don Carlosa. Francja także nie była przychylna nowemu rządowi, jednak ostatecznie zdecydowała się na uznanie republiki. Wielka Brytania wykorzystała sytuację
i wynegocjowała korzystny dla siebie traktat handlowy. Niemcy natomiast, początkowo planujące większe zaangażowanie w sprawę Hiszpanii, ostatecznie zrezygnowały z tego pomysłu i uznały nowe władze. Relacje Stolicy Apostolskiej z republikańskim rządem układały się różnie.
Za czasów Pierwszej Republiki, która przetrwała niewiele ponad 22 miesiące,
rozwinęła się hiszpańska myśl republikańska. Pierwszy prezydent republiki – Francisco Pi y Margall – wybiegł nawet w swych rozważaniach poza sprawy krajowe
i lansował pomysł utworzenia Stanów Zjednoczonych Europy.
11
12
13
14
Na temat skutków rewolucji wrześniowej zob. F. Olivié, La herencia..., op.cit., s. 215-233.
Zob. J. Rubio, El tránsito del siglo XIX al XX. Del desastre de 1898 al principio del reinado de
Alfonso XIII, Madrid 2011, s. 1046-1093.
J.C. Pereira, Introducción al estudio..., op. cit., s. 132-136; J. Rubio, El tránsito..., op.cit., s. 10931105.
Na temat wcześniejszych relacji hiszpańsko-szwajcarskich zob.: J. Martinez Mercader, Las relaciones diplomáticas durante la regencia de Espartero (1840-1843), [w:] Las relaciones internacionales..., J.B. Vilar (red.), op.cit., s. 165-183.
82
Małgorzata Mizerska-Wrotkowska
W omawianym okresie doszło do kolejnej (trzeciej) wojny karlistowskiej, podczas
której zwolenników Don Carlosa poparła Francja i europejskie kręgi legitymistyczne.
Ważne kroki poczyniono też w kwestii zniesienia niewolnictwa w Hiszpanii i jej
koloniach. W 1873 r. Kortezy przyjęły ustawę o zniesieniu niewolnictwa i wyzwoleniu niewolników w Portoryko15. Na Kubie trwała tzw. wojna dziesięcioletnia (guerra
de los diez días, guerra de Cuba, guerra grande). Przy tej okazji doszło też do napięć
w relacjach ze Stanami Zjednoczonymi. Punktem kulminacyjnym stała się sprawa
statku „Virgilius”, którym (po odkupieniu od Amerykanów) kubańscy rewolucjoniści
transportowali dostawy dla powstańców. Po zajęciu statku przez Hiszpanów i decyzji
o straceniu pięćdziesięciu trzech pasażerów, Hiszpania i USA stanęły na krawędzi
wojny. Jednak na podstawie dwustronnego porozumienia, Hiszpania zgodziła się
m.in. na uwolnienie ocalałych pasażerów i oddanie statku16.
Reasumując, należy stwierdzić, że w analizowanym okresie Hiszpania nie odegrała znaczącej roli na arenie międzynarodowej, choć udało jej się zachować status
quo oraz integralność terytorialną. Zdaniem J.B. Vilara było to spowodowane sytuacją wewnętrzną i zewnętrzną, w jakiej się znalazła. Podobnie jak ówczesne państwa:
Portugalia, Niderlandy czy Dania, Hiszpania cierpiała na niedobór potencjału dyplomatycznego, ekonomicznego i wojskowego. Polityka zagraniczna państwa nie była
w centrum zainteresowania ani władzy, ani elity intelektualnej. Trudności z utrzymaniem terytorialnego status quo wynikały z czterech przesłanek: osłabienia państwa,
rozproszenia kolonii w różnych częściach świata, braku spójnej i perspektywicznej
polityki kolonialnej oraz coraz bardziej widocznego zainteresowania hiszpańskimi
koloniami innych państw. Vilar posuwa się nawet do stwierdzenia, że w tamtym czasie Hiszpania była bardziej „amerykańska” niż „europejska”. Państwo rzeczywiście
nie przyłączało się do sojuszy, w konfliktach zachowywało neutralność, a inicjowane
przez nie kampanie miały miejsce (z wyjątkiem Maroka) z dala od Europy17.
3. Polityka zagraniczna Hiszpanii po Restauracji Burbonów (1875-1914)
Restauracja Burbonów w Hiszpanii położyła kres Pierwszej Republice Hiszpańskiej18. Dość szybko państwa europejskie uznały Alfonsa za prawowitego króla
15
16
17
18
Kuba doczekała się podobnych rozstrzygnięć dopiero w 1880 r.
J.C. Pereira, Introducción al estudio..., op. cit., s. 136-138; zob też: L. Alvárez Gutierrez, Un
informe de la Marina Alemana sobre la cuestión de Cuba, en 1873, [w:] Las relaciones internacionales..., J. B. Vilar (red.), op.cit., s. 201-210.
J.B. Vilar, España en la Europa..., op.cit., s. 402-403, 419; J.B. Vilar, Las relaciones internacionales de la España isabelina: precisiones conceptuales y anotaciones bibliográficas (18331868), [w:] Las relaciones internacionales..., J. B. Vilar (red.), op cit., s. 53.
Na temat polityki zagranicznej Hiszpanii w okresie restauracji Burbonów zob.: J.U. Martínez
Carreras, La política exterior española durante la Restauración, 1875-1931, [w:] Las relaciones
internacionales..., J.B. Vilar (red.), op.cit., s. 79-99. Na temat polityki zagranicznej Hiszpanii
w latach 1875-1914 zob.: R. de la Torre del Río, Recogimiento, crisis del 98 y nueva orientación
internacional (1875-1914), [w:] La política exterior..., J.C. Pereira (red.), op.cit., s. 421-435.
POLITYKA
ZAGRANICZNA
HISZPANII
W LATACH
1833-1914...
83
Hiszpanii: 16 lutego 1875 r. zrobiły to Portugalia i Rosja, 17 lutego – Austria i Francja, 26 lutego – Wielka Brytania, a 3 maja – Watykan.
3.1. Regencja Marii Krystyny Habsburg19
Architektami hiszpańskiej polityki zagranicznej w analizowanym okresie byli
kolejno: konserwatysta Antonio Cánovas del Castillo20 (do 1885 r.) i liberał Segismudno Moret. Cánovas stworzył koncepcję „wycofania” (recogimiento) w polityce
zagranicznej Hiszpanii, która, wcielona w życie, przesądziła o hiszpańskiej neutralności. W trakcie sprawowania funkcji premiera postawił sobie trzy zasadnicze cele:
ugruntowanie władzy Burbonów, zaprowadzenie porządku publicznego i ocalenie
hiszpańskich posiadłości zamorskich.
3.1.1. Relacje z państwami Trójprzymierza i Portugalią
Jednym z pierwszych posunięć Cánovasa, w ramach polityki zagranicznej, było
zawarcie porozumienia z Niemcami, które za rządów Otto von Bismarcka stały się
nową europejską potęgą. Układ zawarty 31 grudnia 1877 r., choć gwarantował niemieckie poparcie dla nowej władzy królewskiej, nie oznaczał formalnego sojuszu
między Hiszpanią a Niemcami. Nie zależało na nim bowiem żadnej ze stron: Niemcom, dlatego że sojusz z państwem o niewielkiej sile oddziaływania na arenie międzynarodowej nie wiązał się z dużymi korzyściami; dla Hiszpanii natomiast niezawieranie tego sojuszu wpisywało się w kultywowaną wówczas politykę neutralności.
Jednocześnie załamaniu uległ „sojusz iberyjski” (iberismo) z Portugalią, na rzecz
tzw. africanismo, polegającego przede wszystkim na zbliżeniu z Marokiem. W tamtym czasie powstało wiele stowarzyszeń i organizacji zajmujących się badaniem
Afryki i organizowaniem wypraw na ten kontynent21.
Segismundo Moret (minister spraw zagranicznych w rządzie Práxadesa Mateo
Sagasty od 1885 r.) starał się wyrwać Hiszpanię ze swoistej izolacji międzynarodowej. W 1887 r. państwo to przyłączyło się do Trójprzymierza – porozumienia
zawartego przez Włochy, Niemcy i Austro-Węgry. Hiszpania prowadziła w tej sprawie negocjacje z Włochami, a informacje o przystąpieniu do porozumienia nie była
znana opinii publicznej aż do 1906 r. W 1892 r. Moret podjął próbę doprowadze19
20
21
Maria Krystyna Habsburg sprawowała regencję w Hiszpanii po śmierci swojego męża Alfonsa
XII: przez pięć miesięcy przed urodzeniem oraz w okresie małoletniości syna – Alfonsa XIII
(w latach 1885-1902).
Zob. L. Meléndez, Cánovas y la política exterior española, Madrid 1944; J. Rubio, El tránsito…,
op.cit., s. 1111-1146.
Do tych organizacji należy zaliczyć: Madryckie Stowarzyszenie Geograficzne (Sociedad
Geográfica de Madrid) zainicjowane w 1876 r. przez Francisco Coello; Hiszpańskie Stowarzyszenie Eksploracji Afryki (Asociación Española para la Exploracón de África – 1877); Unię
Hiszpańsko-Mauretańską z siedzibą w Grenadzie (Unión Hispano-Mauritana); Hiszpańskie
Stowarzyszenie Afrykanistów i Kolonialistów (Sociedad Española de Africanistas y Colonialistas), Towarzystwo Geografii Handlowej (Sociedad de Geografía Mercantil).
84
Małgorzata Mizerska-Wrotkowska
nia do zawarcia traktatu handlowego z Niemcami. Jednak starania te nie przyniosły
rezultatu22.
3.1.2. Tzw. Katastrofa roku 1898 (Desastre de 98)
Już na początku lat 90. XIX wieku pojawiły się zwiastuny zmierzchu imperium
kolonialnego Hiszpanii. Posiadłościami hiszpańskimi w Afryce interesowała się
Francja. Obszar ten wymagał też częstych interwencji wojskowych. Po zakończeniu
Wojny Dziesięcioletniej w 1878 r. na Kubie rozpoczęła się „mała wojna” (guerra
chiquita, guerra chica lub guerra pequeña), a zaraz potem wybuchło powstanie José
Martíego (1895). Rok później, w 1896 r., Filipinami wstrząsnęło powstanie. W takich
okolicznościach doszło do tzw. katastrofy roku 1898 (desastre de 98), czyli utraty
reszty posiadłości kolonialnych23. Po przegranej wojnie ze Stanami Zjednoczonymi24,
na podstawie Traktatu paryskiego z 10 grudnia 1898 r., Hiszpania utraciła na rzecz
USA Kubę, która stała się amerykańskim protektoratem. USA przejęły również za
20 milionów dolarów Portoryko oraz Filipiny i wyspę Guam. Dodatkowo, na podstawie traktatu z 30 lutego 1899 r., Hiszpania sprzedała Niemcom za 25 milionów
marek Karoliny z Palau oraz Mariany Północne. Ostatnie posiadłości na archipelagu
filipińskim Hiszpania sprzedała Stanom Zjednoczonym za 100 tys. dolarów, na mocy
układu z 7 listopada 1900 r.25.
Rok 1898 jest prawdziwą cezurą w polityce zagranicznej Hiszpanii. Państwo
wkroczyło w XX w. „pokonane militarnie, poniżone dyplomatycznie podczas negocjacji pokojowych i całkowicie osamotnione na arenie międzynarodowej” [przeł.
MMW]26.
22
23
24
25
26
J.C. Pereira, Introducción al estudio..., op.cit., s. 138-143.
Zob. Ch.T. Powell, Las relaciones exteriores de España, 1898-1975, [w:] Las relaciones exteriores de la España democrática R. Gillespie, F. Rodrigo, J. Story (red.), Madryt 1995, s. 25-28;
R. Pardo, La política norteamericana, [w:] La política exterior de España en el siglo XX, F. Portero (red.), Madryt 2003, s. 13-20.
Stany Zjednoczone doprowadziły do interwencji na Kubie w trzech etapach: 1) w 1897 r. rząd
tego państwa skierował do hiszpańskich władz noty dyplomatyczne, w których domagał się
złagodzenia metod walki z powstańcami na wyspie; 2) następnie przedstawiono hiszpańskiej
regentce Marii Krystynie ultimatum, w którym zagrożono interwencją, gdy Hiszpania nie zgodzi
się na sprzedaż wyspy za 300 milionów dolarów; 3) bezpośrednim pretekstem do interwencji był
wybuch na amerykańskim okręcie wojennym „Maine”, o który USA oskarżyło Hiszpanię.
J.C. Pereira, Introducción al estudio..., op.cit., s. 143-147; Na temat polityki zagranicznej Hiszpanii w latach 1899-1914 zob.: C. Robles Muñoz, La política exterior de España. Una política
mediterránea,occidental y de Paz (1899-1905), Madryt 2006; C. Robles Muñoz, La política
exterior de España. Junto a las naciones occidentales (1905-1914), Madryt 2006. Na temat
hiszpańskich oraz brytyjskich interesów na Pacyfiku pod koniec XIX w. zob.: R. de la Torre del
Río, En torno al 98. Ingleses y españoles en el Pacífico, [w:] Las relaciones internacionales...,
J.B. Vilar (red.), op.cit., s. 211-222.
A. Niño, Política de alianzas y compromisos coloniales para la «regeneración» internacional
de España, 1898-1914, [w:] La política exterior de España en el siglo XX, J. Tusell, J. Avilés, R. Pardo (red.), Madryt 2000, s. 42. Na temat kontekstu międzynarodowego, wewnętrznych
wydarzeń z 1898 r. oraz pierwszego okresu panowania Alfonsa XIII zob.: J. Rubio, El tránsito…,
POLITYKA
ZAGRANICZNA
HISZPANII
W LATACH
1833-1914...
85
3.2. Rządy Alfonsa XIII do wybuchu I Wojny Światowej
W 1902 r. władzę w Hiszpanii przejął od swej matki regentki Alfons XIII. Hiszpania w tym okresie przeżywała reorientację polityki zagranicznej: po utracie kolonii w Ameryce i Azji zaczęła bardziej angażować się w sprawy bezpośrednio związane ze swym sąsiedztwem27. Stała się swoistą euroafrykańską potęgą, której środek
wyznaczała Cieśnina Gibraltarska28. Głównymi obszarami zainteresowania Hiszpanii
stały się Europa oraz Afryka, gdzie obecne były również wpływy innych mocarstw:
Francji (chcącej powiększyć swoje wpływy w Afryce Północnej) i Wielkiej Brytanii
(dla której północne wybrzeże Afryki z Tangerem było szczególnie ważne z uwagi
na bliskość Gibraltaru)29. Zainteresowanie hiszpańskie w Afryce skoncentrowało się
na Maroku30.
Przez dziesięć lat od objęcia tronu przez Alfonsa XIII mocarstwa europejskie
prowadziły intensywne negocjacje w sprawie Maroka. W 1902 r. Hiszpania, z uwagi
na obawę negatywnej reakcji Wielkiej Brytanii, nie podpisała jednak uzgodnionego
układu z Francją w sprawie podziału stref wpływów w tym państwie31. W tej sytuacji
Francja i Wielka Brytania zawarły 8 kwietnia 1904 r. odrębne porozumienie. Na jego
mocy doszło do podziału stref wpływów w Afryce: zabezpieczając interesy brytyjskie w Egipcie i francuskie w Maroku. Uznano jednak zasadność roszczeń Hiszpanii do północnych wybrzeży afrykańskiego państwa. W tym samym roku Hiszpania
zawarła układ z Francją, w którym oba państwa rozgraniczyły swe strefy wpływów
w Maroku.
W centrum wydarzeń pojawił się jednak nowy gracz – Niemcy. Dążyły one do
internacjonalizacji kwestii marokańskiej. Pod naciskiem tego państwa w 1906 r.
27
28
29
30
31
op.cit., s. 37-1034, 1147-1242; E. Moradiellos, La política europea, 1898-1939, [w:] La política
exterior…, F. Portero (red.), op.cit., s. 55-60. Na temat polityki zagranicznej Hiszpanii w latach
1898-1923 zob.: M.F. Marín Castán, La política exterior española entre la crisis de 1898 y la
dictadura de Primo de Ribera, [w:] La política exterior española en el siglo XX, R. Calduch
(red.), Madryt 1994, s. 19-46.
Na temat kontekstu międzynarodowego w pierwszym okresie panowania Alfonsa XIII zob.:
A. Niño, Política de alianzas…, op.cit., s. 32-41.
Hiszpańskie terytorium w tamtym czasie, oprócz obszaru lądowego na Półwyspie Iberyjskim,
stanowiły: Baleary, Wyspy Kanaryjskie oraz afrykańskie enklawy: Chafarinas, Melillla, Peñón
de Alhuecemas, Peñón de Vélez de la Gómera, Ceuta, Santa Cruz del Mar, Pequeño Río de Oro,
Islas de Fernando Poo, Annobon, Corisco, el Obey grande, el Obey chico i Río Muni (sześć ostatnich w Gwinei Równikowej).
Przez Cieśninę Gibraltarską przechodziły też bardzo ważne w tamtym czasie szlaki komunikacyjne: Lizbona-Tanger-Gibraltar-Malta-Cypr-Suez (szlak łączący Wielką Brytanię z jej azjatyckim imperium) oraz Marsylia-Oran-Dakar (szlak łączący Francję z jej koloniami, na którym
ważną rolę odgrywały również Baleary i Wyspy Kanaryjskie); A. Niño, Política de alianzas…,
op.cit., s. 42.
Pojęcie africanismo nabrało teraz konkretnego kształtu i przekształciło się w termin marroquismo.
Na temat innych możliwych przyczyn odrzucenia traktatu pisze: A. Niño, Política de alianzas…,
op.cit., s. 55-57.
86
Małgorzata Mizerska-Wrotkowska
zorganizowano międzynarodową konferencję. Na mocy Traktatu z Algeciras zachowano status quo w Maroku. Państwo to zachowało niepodległość, a Francja i Hiszpania – swoje wpływy. Dla Hiszpanii Traktat dodatkowo oznaczał zbliżenie się do
państw Ententy oraz swoistą „próbę ognia” dla nowej polityki zagranicznej opartej
na zasadzie: „należy przyłączyć się do Wielkiej Brytanii i Francji, gdy państwa te są
w sojuszu”32. Uzupełnieniem Traktatu była seria porozumień trójstronnych zawartych
między Francją, Wielką Brytanią i Hiszpanią w 1907 r. (tzw. Declaraciones de Cartagena lub Acuerdos Mediterráneos). Wymienione państwa zgodziły się na zachowanie terytorialnego status quo w rejonie Cieśniny Gibraltarskiej, a także zobowiązały
się do nieodstępowania ziem państwom trzecim oraz do przedsięwzięcia wspólnych
środków zaradczych w razie prób obalenia ustalonego porządku33.
W 1912 r.34, po tzw. drugim kryzysie marokańskim z udziałem Niemiec35, nastąpił
przełom. Francja ogłosiła utworzenie swego protektoratu w Maroku (Traktat z Fezu).
W tej sytuacji Hiszpania musiała zadbać o ochronę własnych posiadłości na tym
obszarze. Na podstawie wynegocjowanego z Francją porozumienia objęła swym protektoratem (Protectorado Español de Marruecos) północne Maroko (z wyłączeniem
Tangeru) oraz obszar Cabo Juby na południowym zachodzie36. Efekt tego porozumienia nie był satysfakcjonujący dla Hiszpanii z co najmniej trzech powodów. Po
pierwsze, terytorium hiszpańskie w Maroku zmniejszyło się w stosunku do stanu
posiadania z 1904 r.; po drugie – w negocjacjach nie uczestniczył sułtan Maroka
(wynik rozmów zależał więc tylko od dobrej woli Francji); po trzecie – Francja zarezerwowała sobie wyłączność na reprezentowanie interesów Maroka w jego relacjach
zewnętrznych (art. 5 Traktatu z Fezu)37.
Reasumując, przed I wojną światową Hiszpania wyszła z izolacji międzynarodowej, włączając się do międzypaństwowych negocjacji, zwłaszcza w regionie Afryki
północnej i zachodniej. Państwo zachowało jednakże neutralność w sprawach euro32
33
34
35
36
37
Ibidem, s. 69.
Conferencia de Algeciras, [w:] Diccionario de relaciones internacionales y política exterior,
J.C. Pereira (red.), Barcelona 2008, s. 24. Zob też: E. Rosas Ledezma, Las «Declaraciones de
Cartagena» (1907): significación en la política exterior de España y repercusiones internacionales, „Cuadernos de historia moderna y contemporánea” 2/1981, s. 213-230; A. Niño, Política
de alianzas…, op.cit., s. 70-77; F. Olivié, La herencia..., op.cit., s. 252-253.
W 1909 r. wizerunek Hiszpanii na świecie został nadszarpnięty w wyniku wydarzeń tzw. tragicznego tygodnia (semana trágica) w Barcelonie oraz stracenia Francesca Ferrera za wywołanie
nielegalnego strajku.
W zamian za zrzeczenie się wszelkich roszczeń do Maroka Francja oddała Niemcom obszar
w regionie rzeki Kongo we Francuskiej Afryce Równikowej, który przyłączono do Kamerunu
Niemieckiego.
W 1946 r. wszystkie znajdujące się pod kontrolą Hiszpanii obszary w Afryce Zachodniej: Ifni,
południową część hiszpańskiego protektoratu Maroka (Cabo Juby) oraz kolonie Seguia el Hamra
y Río de Oro włączono do Hiszpańskiej Afryki Zachodniej (África Occidental Española). W 1958
r. Hiszpańska Afryka Zachodnia przestała istnieć: Cabo Juby włączono do Maroka, a Seguia el
Hamra y Río de Oro (pod łączną nazwą Sahara Hiszpańska) oraz Infi stały się prowincjami
zamorskimi Hiszpanii.
A. Niño, Política de alianzas..., op.cit., s. 84.
POLITYKA
ZAGRANICZNA
HISZPANII
W LATACH
1833-1914...
87
pejskich. W tym okresie Hiszpania zbliżyła się też do Francji i Wielkiej Brytanii38,
a dzięki nim – do systemu zachodnich sojuszy. Zaniedbanym kierunkiem polityki
zagranicznej była natomiast Ameryka Łacińska, choć to właśnie w tamtym czasie
intelektualiści i ludzie nauki zaczęli propagować ideę hispanoamericanismo39.
Pewną nowością stało się bezpośrednie zaangażowanie Alfonsa XIII w realizację polityki zagranicznej państwa40. Jedną z autorskich inicjatyw króla było złożenie
w 1913 r. prezydentowi Francji – Raymondowi Poincaré – oferty sojuszu na wypadek wojny z Niemcami. Alfons XIII oferował Francji prawo do korzystania z hiszpańskich portów oraz infrastruktury kolejowej. W zamian za to oczekiwał zgody na
interwencję w Portugalii, dla której pretekstem miała być chęć zapewnienia ochrony
przed szerzącą się w tym państwie anarchią, po ogłoszeniu republiki w 1910 r. Francja, świadoma nikłej użyteczności hiszpańskiej infrastruktury transportowej i obawiająca się negatywnej reakcji Wielkiej Brytanii, nie przyjęła propozycji41.
Znaczącym utrudnieniem w prowadzeniu polityki zagranicznej w analizowanym
okresie były częste zmiany rządów oraz ministrów spraw zagranicznych (ministros de
Estado)42. Działalność zewnętrzna Hiszpanii stała się, po raz pierwszy na tak szeroką
skalę, przedmiotem zainteresowania opinii publicznej43. W tym czasie wykształciły
się podstawy polityki zagranicznej Hiszpanii, które obowiązywały, ulegając jedynie
drobnym modyfikacjom, do 1936 r., czyli do wybuchu wojny domowej44.
Foreign Policy of Spain In the Years 1833-1914
Abstract
The aim of the article is to study the role of Spain on the international arena in
the second half of the 19th century and beginning of the 20th century. The discussed
research problems aim at answering the following questions: (1) How had the Spain’s
inner conflict, connected with the succession of Isabella II, influenced external rela38
39
40
41
42
43
44
Namacalnym tego przejawem było małżeństwo króla z Wiktorią Eugenią de Battenberg, wnuczką
królowej Wiktorii.
Ibidem, s. 93, 94; Ch.T. Powell, Las relaciones exteriores..., op.cit., s. 25-28.
Niektórzy autorzy widzą w tym przejaw tzw. regeneracionismo alfonsino – chęci odbudowy
pozycji międzynarodowej Hiszpanii po kryzysie roku 1898 (C. Seco Serrano, Alfonso XIII y la
diplomacia española de su tempo, [w:] Corona y diplomacia. La monarquía en la historia de las
relaciones internacionales, Madrid 1988.
A. Niño, Política de alianzas..., op.cit., s. 87-88.
W latach 1898-1914 Hiszpania miała 25 rządów i 21 ministrów spraw zagranicznych. Ibidem, s.
39.
J.C. Pereira, Introducción al estudio..., op. cit., s. 148-154; A. Niño, Política de alianzas...,
op.cit., s. 46.
A. Niño, Política de alianzas..., op.cit., s. 32.
88
Małgorzata Mizerska-Wrotkowska
tions of the country?; (2) What international consequences had September Revolution
and short reign of Victor Amadeus II of Sabauda brought?; (3) How had the international community responded to creation of the first Spanish Republic?; (4) What had
the reorientation of Spanish Foreign Policy after the Catastrophe of 1898 depended
on? The article was written using the method of references analysis and criticism, as
well as comparative analysis of available, mainly Spanish, publications.
Keywords: Spain, foreign policy, Isabella II, September Revolution, first Spanish
Republic, The catastrophe of 1898, Alfonso XIII
Streszczenie
Celem poniższego artykułu jest zbadanie roli, jaką odegrała Hiszpania na arenie międzynarodowej w drugiej połowie XIX w. oraz na początku wieku XX. Podjęto problemy badawcze, zmierzające do odpowiedzi na następujące pytania: (1) Jak
konflikt wewnętrzny w Hiszpanii, związany z sukcesją Izabeli II, wpłynął na relacje
zewnętrzne tego państwa?; (2) Jakie skutki międzynarodowe przyniosły Rewolucja
Wrześniowa oraz krótkie panowanie Amadeusza Sabaudzkiego?; (3) Jak społeczność
międzynarodowa zareagowała na utworzenie Pierwszej Republiki Hiszpańskiej?; (4)
Na czym polegała reorientacja hiszpańskiej polityki zagranicznej po tzw. Katastrofie roku 1898? Przy pisaniu artykułu wykorzystano metody analizy i krytyki źródeł
oraz analizę porównawczą dostępnych, głównie hiszpańskojęzycznych, publikacji.
Słowa kluczowe: Hiszpania; polityka zagraniczna; Izabela II; Rewolucja Wrześniowa; Pierwsza Republika Hiszpańska; Katastrofa Roku 1898; Alfons XIII
I M P R E S J E
E U R O P E J S K I E
Przegląd Europejski
Nr 1, 2013
Natalia Furman,
Grzegorz Kuczyński
Kreacja strategicznej pozycji Europy.
Polityczne aspekty integracji gospodarczej i walutowej w procesie
tworzenia Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej
P
owojenna Europa stała się ważnym miejscem przemian politycznych i gospodarczych. Postrzegano ją jako wypadkową nieznanych wcześniej zjawisk
i mechanizmów. Z jednej strony były to procesy w sferze ekonomicznego zarządzania; z drugiej – kreacja strategiczna pozycji europejskiej generowała takie zjawiska, jak redukcja podziałów politycznych w procesie integracji europejskiej
poprzez utworzenie z grupy państw Europy Zachodniej obszaru zintegrowanego
gospodarczo.
Pojęcie międzynarodowej integracji gospodarczej pojawiło się w latach trzydziestych ubiegłego wieku1. Zostało rozpowszechnione dopiero po II wojnie światowej,
w związku z tworzonymi w tym czasie organizacjami integracyjnymi w tej części
Europy. Wzajemne oddziaływanie dawnych i nowych koncepcji oraz stworzenie ram
prawnych dla powojennej integracji gospodarczej dało ideowe podstawy budowaniu
gospodarczo–walutowej pozycji Europy na arenie międzynarodowej, stanowiąc jednocześnie element scalający zarówno państwa, jak i społeczeństwa zmagającego się
ze skutkami konfliktu zbrojnego.
1
Międzywojenne i powojenne idee nawiązywały duchem do wielu wcześniejszych, XIX–wiecznych teorii. (przyp. aut.)
90
Natalia Furman,Grzegorz Kuczyński
1. Motywy i przesłanki integracji, czyli potrzeba polityczno-gospodarczej
redefinicji pozycji kontynentu europejskiego
Rozbudowane formy regionalnej integracji2 gospodarczej3 narodziły się nieprzypadkowo na kontynencie europejskim4. Złożyły się na nie czynniki polityczne, ekonomiczne, kulturowe i historyczne5. Szczególny wpływ na przyspieszenie procesów
integracyjnych miała destabilizacja wywołana wojną. Skutkowała licznymi komplikacjami we wszystkich państwach. W warunkach długofalowego impasu mogła
zadziałać nie jak bufor, lecz jak katalizator fragmentacji politycznej kontynentu.
Kraje Europy Zachodniej miały świadomość tej sytuacji6: swoich słabości oraz problemów spowodowanych wojną. Nic więc dziwnego, że bazą pierwszych wspólnotowych organizacji stały się przede wszystkim założenia efektywnego i dynamicznego
rozwoju gospodarczego oraz utrzymywania harmonii w sektorze7.
Józef Retinger8, jeden z głównych zwolenników integracji europejskiej, dostrzegał
przyszłość zjednoczonej Europy we współpracy ze Stanami Zjednoczonymi (USA).
Był, jakbyśmy dziś powiedzieli – „atlantystą”. W 1946 roku wygłosił referat w Chatham House9 na temat przyszłości i integracji kontynentu europejskiego. Twierdził,
że najlepszym punktem rozpoczęcia integracji będzie sfera gospodarcza: „(...) nigdy
jednak nie myśleliśmy o jedności Europy – szczególnie w dziedzinie gospodarczej –
jako obejmującej jedynie zachodnią część kontynentu. Uważaliśmy (moim zdaniem
słusznie), że należy dążyć do tego, aby zarówno wschodnia, jak i zachodnia Europa
współpracowały dla dobra całego kontynentu. Zabiegaliśmy o to (...) we wszystkich
krajach europejskich (...)”10.
2
3
4
5
6
7
8
9
10
Termin wywodzi się od łacińskiego słowa „integratio” i oznacza: „zespolenie się”, „scalenie”,
„połączenie”, według: J. Tokarski, Słownik wyrazów obcych, Warszawa 1980, s. 309.
Pojęcie „integracji gospodarczej” zostało wprowadzone do literatury ekonomicznej po II wojnie
światowej i polegało na łączeniu licznych przedsiębiorstw czy sfer gospodarczych krajów ówczesnej Europy. Zobacz: Ibidem; S. Ładyka, Z teorii integracji gospodarczej, Warszawa 2001, s. 19.
Zobacz: J. Kudera, Liberalizacja obrotów gospodarczych w strefach wolnego handlu, Wrocław
1996, s. 20-22; Z. Kamecki, Pojęcia i typy integracji gospodarczej, „Ekonomista” 1967, nr 1,
s. 93-94.
Więcej o tożsamości europejskiej: F. Gołębski (red.), Tożsamość europejska, Warszawa 2005,
s. 13-67.
U podstaw takiego podejścia było założenie dotyczące przyszłych korzyści płynących z takiej
formy współpracy. W tym przypadku integracja nie miała stać się zamierzeniem, ale dążeniem do
poprawy ich dobrobytu w sferze gospodarczej. Zobacz więcej: M. Proniewski, A. Niedźwiecki,
Integracja gospodarcza w zarysie, Białystok 2003, s. 9-12; J. Szpak, Historia gospodarcza powszechna, Warszawa 2007, s. 359-360.
Szerzej o tym: A. Marszałek, Z historii Europejskiej Idei Integracji Międzynarodowej, Łódź
1996, s. 80; S. Ładyka, Z teorii..., op.cit., s. 19-43.
Jeden z ojców europejskiej integracji, założyciel i wieloletni sekretarz grupy Bilderberg’a, organizator Kongresu Haskiego, najbliższy doradca Władysława Sikorskiego.
Królewski Instytut Spraw Międzynarodowych. Powstał w 1920 roku, w Londynie.
J. Pomian, Józef Retinger. Życie i pamiętniki pioniera Jedności Europejskiej, Warszawa 1994,
s. 193-194.
KREACJA
STRATEGICZNEJ POZYCJI
EUROPY....
91
Tak przedstawiana idea integracji stawiała wiele celów: stwarzała nadzieję na
korzyści ekonomiczne, dając jednocześnie szanse na niedopuszczenie do kolejnej
wojny. Mogła także przyczynić się do budowania strategicznej pozycji Europy.
Politycy uznali, że współpraca ekonomiczna, stanowiąc ważną gwarancję pokoju
w zniszczonej dwiema wojnami Europie, będzie najlepszą podstawą realizacji europejskiej koncepcji jedności11. Wydaje się, że splot tych czynników zadecydował
o pierwszych organizacjach powstałych po II wojnie światowej właśnie w tej części
świata i o tym, że do dziś są tutaj najsilniejsze.
2. Potrzeba międzynarodowej kontroli głównych gałęzi przemysłu ciężkiego
i wydobywczego dla celów minimalizacji zagrożeń wywołanych tworzeniem
dysproporcji zbrojeniowych
Osłabienie gospodarcze Europy po II wojnie światowej nie było spowodowane
wyłącznie skutkami militarnymi. Należy je także wiązać z takimi czynnikami jak:
rozpad systemu kolonialnego, postępujący rozwój sił wytwórczych, nowe wyzwania
ekonomiczne oraz konieczność przeorganizowania gospodarki po jej wcześniejszym
przystosowaniu do potrzeb wojny. Można także stwierdzić, iż Europie nie udałoby
się odbudować i zmodernizować swojego systemu, gdyby nie podjęte działania USA
wobec naszego kontynentu. Zamiar takiej pomocy i współpracy najlepiej przedstawiają słowa generała George’a Marshalla12: „(...) Stany Zjednoczone muszą zrobić
wszystko, by pomóc przywrócić równowagę ekonomiczną świata, bez której niemożliwa jest stabilność polityczna i pewny pokój. Nasza polityka nie jest skierowana
przeciwko żadnemu krajowi, żadnej doktrynie, ale przeciwko głodowi, biedzie, rozpaczy i chaosowi. Jej celem jest odrodzenie na świecie aktywnej gospodarki w celu
stworzenia politycznych i społecznych warunków do istnienia wolnych instytucji, (...)
rola naszego kraju powinna polegać na przyjacielskiej pomocy w stworzeniu europejskiego programu, a następnie we wsparciu realizacji tego programu w stopniu,
w jakim będzie to możliwe. Powinien to być program ogólny, stworzony wspólnie
przez liczne, jeśli nie wszystkie narody europejskie (…)”13, które później nazwano
planem Marshalla, bądź też planem odbudowy Europy14.
Adaptacja planu Marshalla sprzyjała integracji i odbudowie pozycji Europy.
Oczywistą konsekwencją tej koncepcji była chęć stworzenia instytucji oraz różnych,
międzynarodowych połączeń i współpracy. Celem organizacji miało być pogłębianie
współpracy gospodarczej, a następnie także politycznej, w państwach zachodnioeuro11
12
13
14
Szerzej o tym: E. Kawecka-Wyrzykowska, Historia i rozwój idei integracji europejskie,
Warszawa 2002, s. 3-4, za: http://europa.edu.pl/, (dostęp: 18.11.2010).
Wystąpienie na Uniwersytecie Harvarda w dniu 5. czerwca 1947 roku. Tekst dokumentu: S. Parzymies, Integracja europejska w dokumentach, Warszawa 2008, nr dokumentu 5.
A. Patka, J. Rydla, J. Węc, Najnowsza historia świata 1945-1963, Kraków 2003, s. 130.
Oferta pomocy gospodarczej w wysokości 13 mld USD dla państw europejskich.
92
Natalia Furman,Grzegorz Kuczyński
pejskich. Oprócz czynników politycznych (obawa przed zagrożeniem ze strony ruchu
komunistycznego, odrodzeniem się tendencji nacjonalistycznych, radykalizacja społeczeństw zachodnioeuropejskich), czynniki gospodarcze potęgowały tendencje zjednoczeniowe w tej części kontynentu. Z czasem istotna również stała się chęć uniezależnienia się od USA czy ZSRR oraz możliwość stworzenia „trzeciej siły” w skali globalnej.
Kluczową rolę w wypracowaniu idei europejskiej integracji gospodarczej15 odegrał Jean Monnet16. W początkowej fazie zaproponował integrację sektorów węgla
i stali Francji, RFN oraz innych zainteresowanych krajów Europy Zachodniej. Te dwa
sektory, ówcześnie najważniejsze elementy rozwiniętej gospodarki, były niezbędne
w produkcji sprzętu wojennego w czasie trwania „zimnej wojny”17. Poprzez realizację swojej koncepcji, w postaci utworzenia Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali
(EWWiS), J. Monnet chciał zapobiec następnym konfliktom zbrojnym, ale również
włączyć RFN do współpracy gospodarczej oraz umożliwić im rozwój i równoprawne
traktowanie w postaci wyłączającej agresję lub jakąkolwiek dominację z ich strony18.
Podstawowy wniosek nasuwający się przywódcom krajów zachodnich dotyczył
przyłączenia RFN do koalicji, której celem stały się: powojenne odbudowanie pozycji Europy, rozbudowa systemu gospodarczego i ekonomicznego w skali międzynarodowej, przy równoczesnym wzmocnieniu potencjału obronnego (tak, aby uniemożliwić rozpoczęcie przez „nowego sojusznika” kolejnej wojny). Obok politycznych
motywów związanych z zapobieżeniem ewentualnej ekspansji RFN, zwracano również uwagę na spodziewane korzyści ekonomiczne pojawiające się przy połączeniu
wszystkich gospodarek narodowych, a także możliwość wzmocnienia w niedługim
czasie pozycji strategicznej Europy. Likwidacja barier pomiędzy państwami stwarzała nadzieję na wzrost korzyści z takiego działania poprzez zmniejszenie wydatków
na produkcję czy poprawę efektywności systemu gospodarczego19.
Projekt sektorowej współpracy Francji i RFN20 został przedstawiony 9 maja 1950
roku przez Roberta Schumana21 w „Deklaracji Schumana”22. Miał on historyczne
15
16
17
18
19
20
21
22
Znalazła ona faktyczną realizację i przybrała najpierw postać Europejskiej Wspólnoty Węgla
i Stali (EWWiS), a później Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej (EWG). Szerzej o tym:
K. Żukrowska, Europejska integracja gospodarcza, [w:] Integracja europejska. Wybrane problemy prawne, A.K. Wojtaszczyk, P. Wawrzyk (red.), Warszawa 1999, s. 152-156.
Jean Monnet (ur. 1888, zm. 1979) – jeden z „ojców założycieli” zjednoczonej Europy, współautor koncepcji powołania Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali.
„Zimna wojna – umowne określenie stanu stosunków międzynarodowych charakteryzujących
się trwałym konfliktem, ale również niemożliwością jego rozstrzygnięcia przez konfrontację
militarną. (...) rozpoczęła się jako konflikt między ZSRR a światem demokracji zachodnich (...)”
[w:] Encyklopedia Gazety Wyborczej, J. Rawicz, et al. (red.), Warszawa 2004, s. 555-557.
Szerzej o tym: K. Łastawski, Od idei do integracji europejskiej, Warszawa 2003, s. 144;
E. Kawecka-Wyrzykowska, Historia i rozwój..., op.cit., s. 9-10.
Ibidem, s. 8.
Koncepcja tej idei została przygotowana przez J. Monnet’a.
Robert Schuman (ur. 1886, zm. 1963) – minister spraw zagranicznych Francji w latach 19481953, jedna z kluczowych postaci w historii zjednoczonej Europy; współtwórca idei powołania
Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali.
Tekst dokumentu: A. Parzymies, Integracja..., op.cit., nr dokumentu 10.
KREACJA
STRATEGICZNEJ POZYCJI
EUROPY....
93
znacznie: stał się początkiem pojednania francusko-niemieckiego, dzięki któremu
powstał fundament procesu integracji w Europie Zachodniej. R. Schuman wierzył,
iż proces jednoczenia będzie nie tylko zjawiskiem europejskim, ale także częścią
procesu międzynarodowego23. Twierdził, iż: „(...) zmierzamy ku koncepcji świata,
w której stopniowo wyłoni się wizja tego, co łączy narody, co jest im wspólne,
świata, który pogodzi to, co je różni i przeciwstawia (...)”24. Do osiągnięcia tego celu
potrzebne były nie tylko udział RFN w systemie obrony tej części kontynentu, ale
także jego prężna gospodarka25.
Celem inicjatywy stało się w głównej mierze powstrzymanie wykorzystania przemysłu ciężkiego do ponownego wyścigu zbrojeń, a w następstwie tego działania,
wykluczenia jakichkolwiek założeń, które mogłyby doprowadzić do konfliktu zbrojnego między Francją i RFN. Przyjęto inną drogę rozstrzygnięcia powyższej kwestii, tj. ograniczenia przyłączenia RFN do kooperacji ekonomicznej tak, aby wojna
czy konflikt zbrojny były niemożliwe, jak głosił plan Schumana26. Przedsięwzięcie
zakładało połączenie francuskiej i niemieckiej produkcji węgla i stali i ustanowienie
nad nimi wspólnej kontroli27. Jednak ważniejsze znaczenie planu, od jego podtekstów politycznych miało jego oddziaływanie ekonomiczne, poprzez uniemożliwienie powstania zapowiadanego kryzysu gospodarczego czy stworzenie fundamentu
rozrostu gospodarczego28.
Rok później spełniono powyższe założenia i dokonano historycznego posunięcia
w celu zjednoczenia państw europejskich i kreacji pozycji Europy. 18 kwietnia 1951
roku w Paryżu sześć państw Europy podpisało układ wprowadzający w życie organizacje – Europejską Wspólnotę Węgla i Stali (EWWiS). Do głównych założeń EWWiS
należała racjonalizacja produkcji oraz dystrybucji w ramach wspólnego rynku węgla,
stali czy żelaza. Traktat paryski29 określił podstawowe zasady kooperacji pomiędzy
krajami członkowskimi, które opierały się na czterech regułach:
– „swobodny przepływ produktów i wolny dostęp do źródeł produkcji;
– stałe monitorowanie rynku dla uniknięcia zakłóceń, które mogłyby prowadzić do
wprowadzenia kwot produkcyjnych;
– przestrzeganie zasad konkurencji i przejrzystości cen;
– wspieranie modernizacji i przekształcania sektorów węgla i stali”30.
Dziś trudno jest przecenić znaczenie deklaracji Schumana. Gdyby nie czynniki
polityczne, nie jest oczywiste, czy powstałoby takie ugrupowanie integracyjne, które
23
24
25
26
27
28
29
30
J. Łukaszewski, Cel: Europa Dziewięć esejów o budowniczych jedności Europejskiej, Warszawa
2002, s. 131.
A. Marszałek, Z historii..,. op.cit., s. 195-196.
Więcej o tym: R. Schuman, Dla Europy, przeł. M. Krzeptowska, Kraków 2009, s. 63-83.
Szerzej o tym: http://www.eppgroup.eu/, (dostęp: 25.11.2010).
Nawiązanie do oddania pod nadzór, w ramach takiej organizacji, która będzie otwarta dla innych
krajów Europy.
K. Wiaderny-Bidzińska, Polityczna Integracja Europy Zachodniej, Toruń 2002, s. 66.
Tekst dokumentu: A. Parzymies, Integracja..., op.cit., nr dokumentu 12.
Zobacz więcej: http://circa.europa.eu/, (dostęp: 02.11.2010).
94
Natalia Furman,Grzegorz Kuczyński
stawiałoby sobie od początku bardzo ambitne cele i zasady, co do kierunku, działania i rodzajów powiązań pomiędzy krajami członkowskimi. Osiąganie sukcesów na
arenie międzynarodowej, zwiększenie wzrostu ekonomicznego, a także stworzenie
na gruncie Wspólnoty największej i najbardziej konkurencyjnej gospodarki świata,
były i nadal są wytycznymi owego systemu.
3. Budowanie podwalin jednolitego organizmu politycznego
przez unifikacje założeń ekonomicznych
Mechanizm integracji oraz kreacji pozycji Europy można przedstawiać jako
wypadkową dialogu i konfrontacji koncepcji oraz zasad, oddziaływujących na
poszczególne kraje Europy z niejednakową siłą. Sama koncepcja integracji była
przedstawiona jako proces scalania odrębnych organizmów gospodarczych, w którego efekcie powstaje nowy, jednolity i harmonijnie funkcjonujący twór polityczny31.
Idea realizowana była najczęściej poprzez podporządkowanie się słabszych organizmów silniejszym, a głoszone postulaty miały za zadanie potwierdzenie prawidłowość powyższej tezy.
Po II wojnie światowej w Europie ścierały się ze sobą dwie wizje integracji:
federalistyczna32 oraz międzyrządowa33. Oba podejścia zakładały zacieśnianie się
współpracy europejskiej, jednak opowiadały się za inną metodą realizacji tego celu.
Zwolennicy koncepcji federalistycznej zakładali stworzenie ponadnarodowych struktur, które odgórnie miały zarządzać procesem integracji. Z kolei wyznawcy drugiej
idei opowiadali się za pragmatyczną współpracą międzyrządową34. Kiedy „runęła”
31
32
33
34
W procesie integracji w sferze gospodarczej państw członkowskich WE, wykorzystywano
w głównej mierze rozwiązania instytucjonalne (w tym metodę funkcjonalną). Związane było to
z licznymi i skomplikowanymi rozwiązaniami w ramach scalania gospodarek. Zobacz więcej:
S. Ładyka, Z teorii..., op.cit., s. 19-42. W dynamice procesu integracji ważnym elementem stał się
również efekt „spill over”. Oznaczało to, iż integracja w jednej dziedzinie, napędzała integrację
w innej sferze. Szerzej o tym: S. Konopacki, Neofunkcjonalistyczna teoria integracji politycznej
Ernesta Haasa i Leona Lindberga, „Studia Europejskie” 1998, nr 3, s. 107-113; L. Greunz, Intraand inter-regional knowledge spillovers: Evidence from European regions, „European Planning
Studies” 2005, nr 3, s. 449-473.
Koncepcja federalistyczna miała zmierzać do utworzenia silnie scentralizowanego państwa federalnego (związkowego). Podstawową zasadą tej wizji miał być podział uprawnień pomiędzy
rządem federalnym a jednostkami federalnymi, tak aby zarówno ze sobą współistniały, oraz by
były od siebie niezależne. Zobacz: D. Kabat-Rudnicka, Zasada federalna a integracja ponadnarodowa. Unia Europejska. Między federalizmem dualistycznym a kooperatywnym, Kraków 2010,
s. 43-72; A. Marszałek, Europejska idea integracji międzynarodowej w perspektywie historycznej, Toruń 2008, s. 210-214.
Koncepcja międzyrządowa kładzie nacisk na pierwiastek konfederacyjny, związany z licznymi formami kooperacji międzyrządowej (kształtowanie narodowych preferencji). A. Zielińska-Głębocka,
Dynamika Unii Europejskiej w świetle teorii integracji, „Studia Europejskie” 1999, nr 3, s. 22.
P. Borkowski, Federalizm a budowanie jedności Europy, „Studia Europejskie” 2006, nr 2,
s. 97-99.
KREACJA
STRATEGICZNEJ POZYCJI
EUROPY....
95
popierana przez federalistów Europejska Wspólnota Obronna (EWO)35 i Europejska
Wspólnota Polityczna (EWP), to pozytywne efekty działalności EWWiS, aprobowanej przez zwolenników międzyrządowości – skłoniły państwa „szóstki” do podjęcia
dyskusji nad rozszerzeniem zakresu sektorów objętych ścisłą współpracą36. Negocjacje między członkami EWWiS doprowadziły do podpisania 25 marca 1957 roku traktatów rzymskich37 (traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Gospodarczą – EWG
– oraz traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Energii Atomowej Euratom)38.
EWG i Euratom rozpoczęły nowy etap integracji39, tym razem według zamysłu
Johana Beyena40. Złożeniem jego idei było, aby „monnetowską integrację metodą
sektor po sektorze”41 zamienić jednym dużym projektem wspólnego rynku, ze wspólnymi regułami konkurencji. Zasady uniemożliwiłyby naruszanie koncepcji wolnego
rynku, zaś działania prewencyjne chroniłyby słabsze podmioty, w celu efektywniejszego wdrożenia się w nowe, zintegrowane warunki kooperacji. Była to koncepcja
o charakterze strategicznym, jednak nie zmieniała wstępnych założeń zdefiniowanych
przez J. Monnet’a. Planując (EWG), J. Beyen zachował metodę sektorową i przysposobił ją do ogromnego organizmu gospodarczego, jakim stał się owy twór, charakteryzujący się swobodnym przepływem kapitału, osób, towarów, a także i usług
pomiędzy poszczególnymi państwami członkowskimi42.
Rezultaty działania EWWiS, EWG oraz Euratomu uwidoczniły się dość szybko,
zwłaszcza w obszarze realnym. Wiązało się to ze wzmożonym wzrostem obrotów
handlowych w sektorze rolnym pomiędzy poszczególnymi państwami należącymi
do powyższych Wspólnot43.
35
36
37
38
39
40
41
42
43
Tekst dokumentu: A. Parzymies, Integracja..., op.cit., nr 13.
Działanie EWWiS oraz liczne doświadczenia dotyczące kooperacji w ramach Europejskiej Unii
Płatniczej (EUP), doprowadziły do intensyfikacji procesów regionalnej integracji gospodarczej.
Więcej na ten temat: J. Misala, Funkcjonowanie wspólnoty europejskiej – kilka stylizowanych
faktów, [w:] Wybrane problemy integracji europejskiej, A. Stępniak, S. Umiński, A. Zabłocka
(red.), Gdańsk 2009, s. 2; http://www.we.radom.pl/, (dostęp: 02.02.2013).
Tekst dokumentu: A. Parzymies, Integracja..., op.cit., nr dokumentów 16 i 17.
Zobacz więcej: W. Weidenfeld, W. Wessels, Europa od A do Z. Podręcznik integracji europejskiej, Gliwice 2002, s. 15-17; A. Marszałek, Integracja Europejska, Warszawa 2004, s. 71-91;
T. Kubin, Unia Gospodarcza i Walutowa a pogłębienie integracji politycznej państw Unii Europejskiej, „Studia Europejskie” 2006, nr 1, s. 83-84.
Rozwój regionalnej integracji gospodarczej sześciu państw Zachodniej Europy, zmienił swój
wymiar. Dotyczyło to aspektów instytucjonalno-instrumentalnych oraz obszarów realnych.
Holenderski minister spraw zagranicznych w latach 50. XX wieku.
Więcej na ten temat: J. Monnet, A Ferment of Change, „Journal of Common Market Studies”
1962, nr 1, s. 203-211.
Nie wszystkie założenia zostały natychmiast scalone i to zgodnie z jedną koncepcją, a proces integracji niewątpliwie przeplatał się z ówczesnymi problemami poszczególnych krajów
zachodnioeuropejskich. L. Jesień, Idea integracji europejskiej, Warszawa 2010, s. 8-10. Był to
niewątpliwie sukces dotychczasowych starań, choć według „ojców założycieli” lepsze czasy
miały dopiero nadejść, a powstałe już struktury i mechanizmy wspólnotowe dzięki swemu rozwojowi, miały zmienić wizję całej ówczesnej Europy.
Zobacz więcej: P. Bożyk, J. Misala, Integracja ekonomiczna, Warszawa 2003, s. 38.
96
Natalia Furman,Grzegorz Kuczyński
Podsumowując, EWG jako silna organizacja gospodarcza powstawała stopniowo
poprzez konkretne działania. I, mimo iż pierwszy układ podpisano wstępnie na
pięćdziesiąt lat, było pewne, że powstałe ramy prawno-instytucjonalne na początku
współpracy, być może utrwalone w innej postaci, będą funkcjonować nadal jako
forma europejskiego zjednoczenia państw. Integracja europejska rozwijała się krok
po kroku, metodą zaproponowaną przez Monnet’a, zapewniając realizację kolejnych,
coraz to bardziej ambitnych zamysłów.
4. Regionalna integracja gospodarcza krok po kroku
Na przełomie lat 50. i 60. XX wieku, rozwój regionalnej integracji gospodarczych
pomiędzy państwami członkowskimi (EWWiS, EWG, Euratom) nabrał szybkiego
tempa, co zaowocowało uaktywnieniem się procesów rozwojowych, czyli integracji
„w głąb”44 i integracji „wszerz”45.
Intensyfikacja procesu integracji gospodarczej46 państw należących do Wspólnoty
Europejskiej, nie byłaby realna, gdyby nie powstały odpowiednie uwarunkowania
instytucjonalno-instrumentalne47. Stało się to przesłanką do rozpoczęciu skomplikowanego procesu integracji gospodarczej, poczynając od utworzenia strefy wolnego
handlu48, unii celnej49, a także wspólnego rynku50. W tym samym czasie były wpro44
45
46
47
48
49
Integracja „w głąb” dotyczy powiązań integracyjnych zachodzących w tzw. strefie realnej i związanej nią poziomem narodowym, a także ponadkrajowym. Szerzej o tym: J. Misala, Funkcjonowanie wspólnoty europejskiej – kilka stylizowanych faktów, [w:] Wybrane problemy integracji europejskiej, A. Stępniak, S. Umiński, A. Zabłocka (red.), Gdańsk 2009, s. 3-6, http://www.
we.radom.pl/, (dostęp: 02.02.2013).
Integracja „w szerz” dotyczy rozszerzenia strefy powiązań (już nie tylko obejmuje szczebel krajowy, gdyż rozprzestrzenia się na inne poziomy), w celu osiągnięcia lepszych korzyści politycznych i ekonomicznych. Ibidem, s. 6-7.
J. Kundera, Liberalizacja obrotów gospodarczych w strefach wolnego handlu, Wrocław 1996,
s. 21-28.
Według B. Balassy integracja to dwa wymiary: proces (ciągłe pogłębianie więzi między krajami)
i stan (pełne zintegrowanie sfer gospodarczych i gospodarek narodowych). Wyróżnił on również pięć form integracji: strefę wolnego handlu, unię celną, wspólny rynek, unię ekonomiczną
(gospodarczą) i pełna integrację gospodarczą. Zobacz więcej: S. Ładyka, Z teorii..., op.cit., s. 23;
E. Kawecka-Wyrzykowska, K. Michałowska-Gorywoda, Pojęcie, formy, efekty i koncepcje integracji europejskiej, [w:] Integracja europejska, J. Barcz, E. Kawecka-Wyrzykowska, K. Michałowska-Gorywoda (red.), Warszawa 2007, s. 25-26; B. Balassa, The theory of economic integration, London 1964, s. 1-2.
Obszar w ramach strefy wolnego handlu może być dość zróżnicowany, dotyczy to zarówno
wybranych grup (produktów) towarowych oraz całości tejże wymiany. Więcej na ten temat:
E. Kaliszauk, E. Synowiec, Wspólna polityka handlowa, [w:] Unia Europejska, E. Kawecka-Wyrzykowska, E. Synowiec (red.), Warszawa 2004, s. 182-185.
Unia celna została utworzona w 1968 r. Fundamentalnymi złożeniami tej formy integracji są
m.in.: zniesienie dyskryminacji na rynku produktów dla państw członkowskich Wspólnoty Europejskiej czy ujednolicenie cła w handlu z państwami spoza Wspólnoty; [w:] J. Pelkmans, European Integration. Methods and Economic Analysis, London 1997, s. 7.
KREACJA
STRATEGICZNEJ POZYCJI
EUROPY....
97
wadzane kolejne elementy m.in. wspólnej polityki rolnej,50a w późniejszych latach –
podjęte zostały próby utworzenia unii monetarnej51 oraz unii ekonomicznej52. Proces
natrafiał jednak na liczne trudności. Harmonijne działanie unii monetarnej uzależnione było od koordynacji polityk fiskalnych poszczególnych państw członkowskich,
co wymagało ujednolicenia zasad prowadzenia polityk gospodarczych, a także stanowiło swoisty etap w kierunku budowy pełnej unii ekonomicznej53.
Dość złożonym procesem stało się dochodzenie do pełnej unii politycznej54
poprzez pełną unifikację polityki zarówno wewnętrznej, jak i zewnętrznej. Tak rozumiane działanie doprowadzało do pełnej integracji ekonomicznej55, a zarazem miało
stać się jej efektem.
Poniższa tabela wskazuje na zależności między elementami tego procesu:
50
51
52
53
54
55
W ramach wspólnego rynku, kraje członkowski WE posiadają autonomię w obszarze m.in. polityki ekonomicznej czy polityki monetarnej. W tej dziedzinie integracji, uprawienia należą do
ugrupowania jako całości. Staje się to determinantem handlu wzajemnego, jak również handlu z krajami spoza Wspólnoty. M. Piklikiewicz, Integracja regionalna w Ameryce południowej
i w Ameryce północnej, Warszawa 2009, s. 15.
Do najważniejszych założeń unii monetarnej należy: ujednolicenie polityki pieniężnej, polityki
emisji pieniądza, a także metod interwencji w obszarze rynku pieniężnego. Ibidem, s. 15; J. Pelkans, European Integration..., op.cit., s. 7.
Unia ekonomiczna nazywana jest także unią ekonomiczną i walutową, gdyż jednym z jej składników jest unia monetarna. W ramach tej formy integracji gospodarczej istnieje polityka dotycząca:
„przepływu towarów w obrębie ugrupowania i w jego stosunkach z 16 krajami nieczłonkowskimi; przepływu czynników w obrębie ugrupowania i w jego stosunkach z krajami nieczłonkowskimi; przepływu czynników produkcji w obrębie ugrupowania”. Reszta działań w obrębie
tej sfery należy do krajowej polityki ekonomicznej; M. Piklikiewicz, Integracja regionalna...,
op.cit., s. 15-16. Zobacz też: S. Ładyka, Z teorii..., op.cit., s. 24, 119-134, 162-186. J. Pelkmans,
European Integration..., op.cit., s. 7; J. Misala, Unia walutowa jako forma i etap integracji regionalnej; wybrane aspekty teoretyczne i wnioski dla Polski, „Zeszyty Naukowe SGH” 1999, nr 7,
s. 6-19.
Zobacz: J. Pelkrnans, European Integration..., op.cit., s. 7 i 296; J. Misala, Unia walutowa...,
op.cit., s. 7.
Więcej o tym: P. Bożyk, Międzynarodowe stosunki ekonomiczne. Teoria i polityka, Warszawa
2008, s. 334-338.
Według J. Misali: „Z pełną integracją ekonomiczną mamy bowiem do czynienia tylko wtedy,
kiedy zostaje osiągnięty jej najwyższy poziom tzn. ma miejsce pełna unifikacja celów i instrumentów polityki ekonomicznej i polityki sensu stricto. To może mieć miejsce tylko i wyłącznie
przy funkcjonowaniu odpowiednich organów ponadkrajowych i jest równoznaczne z przekazaniem uprawnień odpowiednich instytucji integrujących się krajów na szczebel ponadnarodowy.
W tym sensie w warunkach pełnej integracji ekonomicznej suwerenność narodowa na szczeblu
makro zanika na rzecz suwerenności szerokiej wspólnoty ekonomicznie i politycznie zintegrowanych krajów (...)”; J. Misala, Funkcjonowanie wspólnoty europejskiej..., op.cit., s. 5, Zgodnie
z P. Bożyk „(...) Pełna integracja ekonomiczna jako forma ponadkrajowa jest całkowicie nową
formą spełniającą wymogi strefy wolnego handlu, unii celnej, wspólnego rynku, unii monetarnej, unii ekonomicznej i unii politycznej”, P. Bożyk, Międzynarodowe stosunki ekonomiczne...,
op.cit., s. 334-338. Zobacz też: B. Balassa, The theory…, op.cit., s. 174-185; Idem, Towards
a Theory of Economic Integration, „Kyklos International Review for Social Sciences” 1961, s.
1-17; W. Molle, The Economics of European Integration. Theory, Practice, Policy, Aldershot
1993, s. 10-40; J. Pelkmans, European Integration..., op.cit., s. 7.
98
Natalia Furman,Grzegorz Kuczyński
Tabela 1.
Formy integracji gospodarczej
Połączenie pełnej integracji
ekonomicznej z pełną integracją polityczną
Pełna harmonizacja polityki
wewnętrznej
Ujednolicenie polityki rozwoju
gospodarczego
Wspólna polityka monetarna
Swobodny przepływ usług
i czynników produkcji
Zewnętrzne wspólne ograniczenia handlowe
ETAPY
INTEGRACJI
Likwidacja barier handlowych
i rozwój współpracy pomiędzy
państwami członkowskimi
CECHY CHARAKTERYSTYCZNE
Strefa wolnego
handlu
Unia celna
Wspólny rynek
Unia monetarna
Unia
ekonomiczna
Unia polityczna
Pełna integracja
gospodarcza
■ dana cecha występuje
Źródło: opracowanie własne na podstawie P. Bożyk, J. Misala, Integracja ekonomiczna, Warszawa 2003, s. 38, podane za: J. Misala, Funkcjonowanie wspólnoty europejskiej...,
op.cit., s. 2; P. Bożyk, Międzynarodowe stosunki ekonomiczne..., op.cit., s. 334-338;
J. Pelkmans, European Integration..., op.cit., s. 7.
5. Polityczny i ekonomiczny wpływ cen ropy na gospodarkę europejską
W latach 70. XX wieku Europejska Wspólnota Gospodarcza (EWG) musiała stawić czoła największym wyzwaniom, z jakimi nie miała do czynienia wcześniej.
Z jednej strony Wspólnota stanęła przed zadaniem pogłębienia integracji oraz poszerzenia grona państw członkowskich, z drugiej rozwiązania problemów, które te działania utrudniały. Poważny wpływ na sytuację w EWG miał kryzys naftowy: odcisnął
piętno na gospodarkach krajów członkowskich, co z kolei zadecydowało o zachowaniu państw wobec tempa integracji.
KREACJA
STRATEGICZNEJ POZYCJI
EUROPY....
99
Bezpośrednią przyczyną kryzysu, który zaczął się w 1973 roku, był konflikt między Izraelem, a koalicją Egiptu i Syrii. Każda ze stron posiadała swoich sojuszników. Po stronie Izraela opowiedział się w zasadzie świat zachodni: USA i kraje
Europy zachodniej. Syrię i Egipt poparł Związek Radziecki, ale też Organizacja
Krajów Eksportujących Ropę Naftową (OPEC), jak Arabia Saudyjska, Kuwejt czy
Katar. W drugim tygodniu wojny kraje OPEC zdecydowały się wykorzystać ropę
naftową jako broń przeciwko sojusznikom Izraela. Ich działania polegały na gwałtownym zmniejszeniu wydobycia surowca oraz drastycznym zwiększeniu ceny (prawie czterokrotnie) za baryłkę56. Ceny ropy okazały się zaporowe dla krajów EWG.
Jeśli więc lata pięćdziesiąte i sześćdziesiąte były okresem rozkwitu gospodarczego
tychże państw, to lata siedemdziesiąte były dekadą, w której realia powiedziały EWG
„sprawdzam”. Kryzys obnażył problemy zarówno Wspólnoty, jak i w poszczególnych państw członkowskich. Uwidocznił ich największe słabości, do których należał
przede wszystkim brak jakichkolwiek mechanizmów antykryzysowych, gwarantujących łagodzenie negatywnych skutków zaistniałej sytuacji. O możliwościach ich
zastosowania mogły przesądzić trzy państwa: Wielka Brytania, RFN i Francja. Ich
sytuacja wewnętrzna spowodowała, że EWG zamiast podjąć wspólne działania antykryzysowe – „dryfowała”.
Droga Wielkiej Brytanii do członkostwa w Europejskiej Wspólnocie Gospodarczej była skomplikowana, zaczynając od decyzji nieprzystąpienia do EWG w 1955
roku. Po wielu trudnościach, spowodowanych chociażby negatywnym nastawieniem
Francji pod rządami generała de Gaulle’a, ostatecznie przystąpiła do Wspólnoty
razem z Irlandią oraz Danią w 1973 roku.
6. Proces przemian w walce z kryzysem w poszczególnych
państwach EWG
W latach 60. Wielka Brytania rozwijała się stosunkowo dynamicznie. Wskaźnik wzrostu produktu krajowego brutto (PKB) wynosił 2,8%. Inflacja nie przekraczała 5%. Gospodarka Wielkiej Brytanii opierała się w tym czasie o keynesowską
koncepcję interwencjonizmu państwowego. Działania władz miały na celu przede
wszystkim wzrost i wspieranie zatrudnienia57. Kryzys naftowy spowodował jednak
wzrost bezrobocia i narastanie inflacji. Te zjawiska szczególnie dotknęły dynamicznie rozwijający się przed kryzysem przemysł budowlany oraz przemysł samochodowy. Zaczęły rosnąć koszty z powodu rosnących cen ropy, które trzeba było obniżać
poprzez redukcję zatrudnienia. Problemem Wielkiej Brytanii był też kryzys w Stanach Zjednoczonych. W dużej mierze wpłynął on na ograniczenie ekspansji ekspor56
57
K. Popowicz, Dynamika integracji europejskiej, Warszawa 2004, s. 149.
P. Jachowicz, Wielki Kryzys, szoki naftowe i obecny kryzys finansowy: próba analizy porównawczej, [w:] Nauki społeczne wobec kryzysu na rynkach finansowych, J. Osiński, S. Sztaba (red.),
Warszawa 2009, s. 18-19.
100
Natalia Furman,Grzegorz Kuczyński
towej krajów Europy Zachodniej, w tym Zjednoczonego Królestwa. Spadek wzrostu
PKB w 1974 r. oraz 1975 r. o odpowiednio 1,7% i 0,7%; wzrost bezrobocia z 2,6%
do 5,7% oraz spadki na giełdzie dochodzące nawet do 70% to bardzo wymowne
przykłady negatywnych skutków kryzysu naftowego w brytyjskiej gospodarce58.
Działania oparte o keynesowską koncepcję nie przyniosły rezultatów w walce z kryzysem. Keynesizm nie potrafił odpowiedzieć na pytanie, dlaczego w warunkach niepełnego wykorzystania mocy produkcyjnych rosły ceny i bezrobocie, a wspieranie
koniunktury od strony popytu powodowało galopującą inflację. Ani rząd Harolda
Wilsona, ani Jamesa Callaghana nie poradziły sobie z tym problemem59.
Można powiedzieć, że kryzys naftowy, przyczyniając się do kryzysu gospodarczego, zmusił Brytyjczyków do zażądania w 1974 roku renegocjacji warunków
członkostwa. Wielka Brytania domagała się przede wszystkim obniżenia składki do
budżetu oraz ustanowienia funduszy pomocowych EWG dla krajów Commonwealth’u. Obie propozycje naruszały jednak interesy Francji i Niemiec. Francji, ponieważ polityka pomocowa musiałaby być prowadzona kosztem redukcji wydatków na
Wspólną Politykę Rolną, z której znaczące korzyści uzyskiwała Francja. Obniżenie
składki uderzyłoby też w Niemców, którzy wiedzieli, że to oni, jako najwięksi płatnicy do budżetu EWG, będą ponosili koszty zmniejszenia finansowych obciążeń
Wielkiej Brytanii. Paradoksem jest jednak to, że spór wpłynął dość pozytywnie na
integrację. Groźba opuszczenia EWG przez Wielką Brytanię, jeśli nie zostanie uruchomiona polityka regionalna, spowodowała, że zarówno Francja, jak i RFN szybko
zgodziły się na szybkie uruchomienie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR)60. A zatem współpraca w ramach EWG umożliwiła zawarcie kompromisu. To był kompromis niepełny. W tym samym czasie przepadł projekt tworzenia
Unii Gospodarczej i Walutowej (UGW). Walka z kryzysem na polu narodowym spowodowała, że interesy państw zdominowały interes wspólnotowy.
Lata 50. i 60. były dla RFN okresem wielkiego rozwoju. Tempo wzrostu gospodarczego w tym kraju wynosiło średnio 5,9%. Było ono nawet wyższe od tempa
wzrostu w USA. Niemiecka gospodarka była jednak o tyle wyjątkowa w tamtych
czasach, że ówczesny rząd prowadził politykę gospodarczą zdystansowaną od koncepcji Keynes’a. Działania państwa zostały ograniczone do: ochrony praworządności i konkurencyjności oraz utrzymania stabilności budżetu i pieniądza. Dopiero
pod koniec lat 60. wprowadzono działania interwencjonistyczne w przemyśle górniczym i hutniczym. Zwiększyła się również aktywność państwa w zakresie świadczeń
socjalnych. Rząd reagował w ten sposób na: spadek tempa wzrostu PKB, który tylko
w 1975 roku zmalał o 1,3%; wzrost bezrobocia o 3,3% oraz spadki na giełdzie sięgające do 35%61. Kryzys był silnym ciosem przede wszystkim dla koncernów samochodowych czy sektora transportu. Działalność antykryzysowa rządu koalicyjnego
58
59
60
61
Ibidem, s. 21.
Ibidem, s. 21-22.
K. Popowicz, Dynamika..., op.cit., s. 145-146.
P. Jachowicz, Wielki Kryzys..., op.cit., s. 21.
KREACJA
STRATEGICZNEJ POZYCJI
EUROPY....
101
SPD i FDP, czyli socjaldemokratów i liberałów, nie okazała się jednak skuteczna62.
Sprzeczności spowodowały, że RFN zaczęła mniej interesować się integracją. Nie
widziała tez potrzeby tworzenia UGW.
Kryzys energetyczny uderzył także we Francję, wywołując załamanie w przemyśle samochodowym i maszynowym. Wprawdzie Francja, w celu dywersyfikacji źródeł energii, była zaangażowana w działania proefektywnościowe, ale generowały one
ogromne koszty, które to w okresie wzrastającego bezrobocia i inflacji mają o wiele
większe znaczenie niż w czasach dobrej koniunktury gospodarczej. Oczywiście Francja czerpała duże środki z funduszu wspólnej polityki rolnej. Jednak dodatkowe fundusze nie stabilizowały sytuacji. Świadczy o tym niechlubny fakt wypadnięcia franka
z „węża walutowego” zaraz za włoskim lirem, najsłabszą walutą jednego z biedniejszych krajów ówczesnej „dziewiątki”. W efekcie kryzys zadał cios polityce silnego
franka63 i ograniczył zaangażowanie Francji w budowę UGW.
Niestabilna sytuacja gospodarcza trzech wiodących państw EWG nie była w czasie pierwszego kryzysu naftowego czymś wyjątkowym. Gospodarka Stanów Zjednoczonych, ponieważ była gospodarką pochłaniającą zdecydowanie więcej tego
surowca niż kraje Europy Zachodniej, równie silnie odczuła wzrost cen ropy naftowej i zmniejszenie jej wydobycia. Trudna sytuacja USA nie była obojętna dla Niemiec czy Wielkiej Brytanii, gdyż ten kraj był ich istotnym partnerem handlowym.
Międzynarodowy system walutowy oparty o dolara amerykańskiego i jego obniżająca
się wówczas wartość automatycznie miały negatywny wpływ na gospodarki krajów EWG. Świadczą o tym zarówno przykład franka francuskiego, jak i niemieckiej
marki. Systematyczna deprecjacja dolara amerykańskiego prowadziła do rosnącej
w ogromnym tempie wartości marki niemieckiej oraz silnej deprecjacji franka francuskiego. Z jednej strony silna marka świadczyła o potędze gospodarczej Niemiec,
z drugiej – drastyczny wzrost niemieckiej waluty miał znaczący wpływ na kondycję
gospodarki RFN, w tym eksportu. Francja nie była zadowolona z powstającej drastycznej różnicy między wartością waluty swojej i Niemiec. O niestabilności i trudnej sytuacji franka francuskiego wymownie świadczy trzykrotna zmiana obecności
w mechanizmie „węża” w latach 1974-197664.
7. Koszty i korzyści z pełnej unii walutowej
Problemy, jakie napotkały państwa członkowskie po szoku naftowym, zmusiły je
do podjęcia niezbędnych kroków w celu poprawy swojej sytuacji. Początek procesu
formułowania zrębów unii walutowej rozpoczął się na szczycie w Hadze w 1969
roku. Punktem zwrotnym mógł okazać się plan według pomysłu Pierre’a Wernera65.
62
63
64
65
Ibidem, s. 23.
M. Dunin-Wąsowicz, Suwerenność i pieniądz w Europie 1870-2002, Warszawa 2009, s. 238.
Ibidem, s. 194.
Podstawowym złożeniem pomysłu przedstawionego przez P. Wernera było stworzenie do 1980 r.,
w trzech etapach, pełnej Unii Gospodarczo-Walutowej (UGW). Realizacja projektu okazała się
102
Natalia Furman,Grzegorz Kuczyński
Jego realizacja została jednak zamrożona już w 1971 roku. W miejsce UGW Wernera
powstał „wąż walutowy”. Mechanizm zakładał, że waluty państw członkowskich
powinny poruszać się w krzyżowym paśmie wahań ± 2,25%, a dolara ± 4,5%. Jednak w marcu 1973 roku dolar amerykański został ponownie zdewaluowany o 10%,
co przyczyniło się do unicestwienia tej idei. Kryzys naftowy dopełnił zniszczenia.
Galopujące ceny ropy uderzyły znacznie w gospodarki państw EWG i w efekcie
rządy skupiły się raczej na realizacji partykularnych interesów, aniżeli na angażowaniu się w budowanie UGW. Realizacja założeń wymagała stabilizacji zarówno
ekonomicznej, jak i politycznej66.
Kwestia budowy unii walutowej, choć coraz trudniejsza do realizacji, ciągle jednak powracała67. Działania państw związanych ze wspólną polityką rolną68, polityką
socjalną czy polityką regionalną były bardzo narażone na koszty związane z ryzykiem
kursowym. W zaistniałej sytuacji kanclerz Helmut Schmidt zaproponował w lutym
1978 roku przekazanie części rezerw walutowych do wspólnego europejskiego funduszu. Ta propozycja została uzupełniona podczas spotkania w Marienbergu w 1978
roku, o propozycję stworzenia europejskiej waluty rezerwowej, późniejszego ECU.
Propozycja ta, pomimo różnego poziomu natężenia negatywnych skutków kryzysu
z lat siedemdziesiątych, nie przeszła bez echa w krajach EWG. Ostatecznie państwa zdecydowały się zawrzeć kolejne porozumienie w sprawie polityki kursowej,
a do porozumienia walutowego doszło na spotkaniu Rady Europejskiej w Bremie 6
i 7 lipca 1978 r. Decyzja o powołaniu europejskiego systemu walutowego69 zapadła
podczas posiedzenia Rady Europejskiej w Brukseli 5 grudnia 1978 r. Zaczął on funkcjonować od 13 marca 1979 r. Można wymienić cztery główne elementy europejskiego systemu walutowego: utworzenie Europejskiej Jednostki Walutowej (ECU),
która była koszykiem 9 walut, a największy udział w niej miała marka niemiecka
w wysokości 33%; mechanizm stabilizacji kursów walutowych, przypominający
dawnego „węża”, który dopuszczał określony mechanizm wahań ± 2,25% (w przypadku lira włoskiego było to ± 6%); mechanizm interwencyjny, zakładający współpracę banków centralnych w przypadku groźby nadmiernego odchylenia kursowego
jednej z walut, ułatwienia kredytowe dla banków centralnych (środki w ich ramach
były nieograniczone) oraz pomoc finansowa przeznaczona dla słabszych gospodarek
(wartość tej pomocy to 25 mld ECU)70.
66
67
68
69
70
jednak zbyt trudna, co spowodowało jego zawieszenie. Tekst dokumentu: A. Parzymies, Integracja..., op.cit., nr 25. Zobacz też: B. Nowak, Unia Gospodarczo i Walutowa UE, „Studia
Europejskie” 2000, nr 4, s. 50.
W. Góralski (red.), Unia Europejska Geneza – System – Prawo, Warszawa 2007, s. 74.
K. Gawlikowska-Hueckel, A. Zielińska-Głębocka, Integracja europejska. Od jednolitego rynku
do unii walutowej, Warszawa 2004, s. 242.
Zobacz: J. Rowiński, W. Guba, Wspólna polityka rolna, [w:] Unia Europejska, E. KaweckaWyrzykowska, E. Synowiec (red.), op.cit., s. 143-181.
Tzw. europejski system walutowy, opierający się na zasadzie wiązania walut europejskich oraz
przeciwdziałający fluktuacjom ich wartości. Zaczął on funkcjonować w 1979 r. Zobacz: P. de
Grauwe, Unia walutowa, Warszawa 2005, s. 107-124. Tekst dokumentu: A. Parzymies, Integracja..., op.cit., nr 33.
Zobacz więcej: Ibidem, s. 78; D. Gross, N. Thygesen, European Monetary Integration. From the
KREACJA
STRATEGICZNEJ POZYCJI
EUROPY....
103
Utworzenie europejskiego systemu walutowego było krokiem w celu przełamania ogólnego impasu w integracji europejskiej. Inicjatorami zmian były Francja oraz
Niemcy. Nie można jednak wspominać tylko o ESW jako zwieńczeniu starań obu
państw. Rezultaty ich współpracy, a w szczególności Valery’ego Giscarda d’Estaing
i Helmuta Schmidta, zasługują na szczególną uwagę zważywszy na fakt, jak były
to trudne czasy dla EWG. Zjednoczenie Europy nie było traktowane jako wyzwanie i szansa, ale również jako przyczyna niepowodzeń ekonomicznych71. Nie można
również wyeliminować działań hamujących przechodzenie na wyższe etapy. Ostatecznie jednak powstał projekt integracji walutowej, czego przykładem stał się plan
Delorsa z 1989 roku dotyczący utworzenia Unii Gospodarczej i Walutowej (UGW)72.
Zakończenie
Sytuacja zarówno na arenie międzynarodowej, jak i europejskiej, w pełnym
wyzwań i niestabilnym XX wieku, nie tyle sprzyjała, ile wymuszała kontynuację procesu integracji gospodarczej i politycznej w celu kreacji pozycji Europy. Jej powojenne scalenie, znacznie przyczyniło się do osiągnięcia trwałego pokoju i integracji
w tej części świata. Proces nie narastał w sposób nieprzerwany, a na jego drodze
pojawiały się liczne przeszkody. Ale przecież właśnie tak dokonywała się ówczesna
integracja, w myśl zasady: dwa kroki naprzód, jeden wstecz. Niemniej udało się zbudować fundament wzniesiony z negocjacji i kompromisów, a bez silnych instytucji
i unifikacji założeń ekonomicznych, politycznych czy gospodarczych, przedsięwzięcie to mogłoby zakończyć się fiaskiem.
Kryzys naftowy miał znaczący wpływ na sytuację świata zachodu, w tym gospodarki krajów EWG i dynamikę europejskiej integracji walutowej. Gospodarki krajów członkowskich odczuły wzrost cen ropy i spadek jej wydobycia, z jednej strony
jako konsumenci, z drugiej strony jako partnerzy Stanów Zjednoczonych. Kryzys
naftowy zweryfikował podejście państw do kwestii bezpieczeństwa energetycznego
i dywersyfikacji źródeł energii. Państwa członkowskie zdały sobie sprawę, że problemy z ropą naftowa mogą wpływać na sytuację w innych dziedzinach, niezwiązanych bezpośrednio z rynkiem ropy. W obliczu gwałtownych zmian trudno było
o chłodne, spokojne analizy i działania we wszystkich państwach członkowskich.
Z jednej strony budowa UGW była potrzebna, z drugiej zaś pojawiły się pytania:
w jaki sposób można było zbudować stabilną, wspólnotową gospodarkę w oparciu
o niestabilne gospodarki krajów członkowskich? Czy można było utworzyć stabilną,
71
72
European Monetary System to European Monetary Union, London 1998, s. 179-180; B. Nowak,
Unia Gospodarczo i Walutowa…, op.cit., s. 51-52.
K. Popowicz, Dynamika..., op. cit., s. 138-139.
Przedstawiał on utworzenie UGW w trzech etapach. Szerzej o tym: A. Zielińska-Głębocka,
Dynamika Unii Europejskiej..., op.cit., s. 24; P. Woreta, Unia gospodarcza i walutowa, [w:] Unia
Europejska, E. Kawecka-Wyrzykowska, E. Synowiec (red.), op.cit., s. 315-318; B. Nowak, Unia
Gospodarczo i Walutowa..., op.cit., s. 52-55.
104
Natalia Furman,Grzegorz Kuczyński
wspólną walutę, która byłaby koszykiem niestabilnych walut? Kryzys naftowy pokazał, że UGW była potrzebna, ponieważ mogła pełnić rolę jednego z mechanizmów
antykryzysowych.
Rozwój procesów integracyjnych w Europie Zachodniej dowodzi, iż okresy licznych problemów ekonomicznych Wspólnot mobilizowały je do działania i ich przezwyciężenia. Efektem stał się realny postęp integracji gospodarczej i walutowej w tej
części świata. Państwa europejskie potrzebowały bardzo dużo czasu, aby wypracowane rozwiązania, przyczyniające się do rozwoju integracji gospodarczej i ekonomicznej oraz kreacji strategicznej pozycji Europy, przybrały charakter ponadczasowy.
Creation of Europe’s Strategic Position.
Political Aspects of Economic and Monetary Integration in the Process
of Creation of European Economic Community (EEC)
Abstract
The article shows and discusses main political and economic factors which determined initiating processes of economic and monetary integration in EEC. It presents,
firstly, that creation of EMU base in the form of the European Monetary System was
a step towards breaking the general deadlock in European integration caused by the
first oil crisis in 1973. Secondly, the prototype of EMU according to Pierre Werner
was an important anti-crisis mechanism in EEC in 70s of the 20th century.
Keywords: economic integration, monetary integration, European integration,
European Economic Community, European Coal and Steel Community, European
Atomic Energy Community, Economic and Monetary Union
Streszczenie
W artykule wskazuje się i omawia główne czynniki polityczne i gospodarcze,
które miały wpływ na uruchomienie procesów integracji gospodarczej i walutowej
w EWG. Pokazuje, że po pierwsze utworzenie podstaw UGW w postaci Europejskiego systemu walutowego było krokiem w celu przełamania ogólnego impasu
w integracji europejskiej spowodowanego pierwszym kryzysem naftowym w 1973 r.
Po drugie pierwowzór UGW według Pierre’a Wernera stanowił ważny mechanizm
antykryzysowy w EWG w latach 70. XX wieku.
Słowa kluczowe: integracja gospodarcza, integracja walutowa, integracja europejska, Europejska Wspólnota Gospodarcza, Europejska Wspólnota Węgla i Stali, Europejska Wspólnota Energii Atomowej
Przegląd Europejski
Nr 1, 2013
Ewelina Gronczewska
Stosunek wybranych państw członkowskich Unii Europejskiej
do waluty euro na przykładzie Danii, Szwecji, Wielkiej Brytanii
i Polski
Wstęp
P
aństwa członkowskie UE, poprzez ustanowienie unii gospodarczej i walutowej,
zobowiązały się do przyjęcia wspólnej waluty. W wyniku całościowego przyjmowania aquis communautaire także kolejne państwa, w tym Polska, zostały zobligowane do podjęcia tego samego kroku. Jedynie Dania i Wielka Brytania wynegocjowały klauzulę opt-out, która pozwala tym państwom na zachowanie swoich walut
narodowych. Szwecja, która w 1997 r. zdecydowała o niewchodzeniu do strefy euro,
prędzej czy później będzie musiała je przyjąć. Do tej pory jednak, zarówno szwedzkiemu bankowi centralnemu, jak i rządowi, udaje się odkładać tę decyzję na bliżej
nieokreśloną przyszłość.
Jak wyglądają perspektywy dla wspólnego pieniądza w tych trzech państwach,
które tworzą tzw. „starą Unię”, a jaka jest polska perspektywa wobec członkostwa
w strefie euro? W każdym państwie, rządy – prócz szukania poparcia wśród własnych
obywateli – będą bez wyjątku musiały się zmierzyć z dodatkową barierą. Do przyjęcia euro, w celu zyskania pozytywnej opinii Unii, niezbędne jest spełnienie czterech kryteriów konwergencji, przewidzianych w Traktacie z Maastricht. Po pierwsze:
inflacja – w ciągu roku poprzedzającego badanie nie może przekroczyć 1,5 punktu
procentowego w stosunku do inflacji trzech państw o najstabilniejszych cenach. Po
drugie: finanse publiczne – państwo nie może być objęte procedurą nadmiernego
deficytu, którą stosuje się wtedy, gdy wskaźniki przekroczą 3% PKB w odniesieniu
do deficytu i 60% PKB w odniesieniu do zadłużenia. Po trzecie: kurs walutowy –
państwo powinno nieprzerwanie przez 2 lata uczestniczyć w europejskim mechanizmie kursowym i przez ten czas nie dokonywać dewaluacji własnej waluty na podstawie jednostronnej decyzji oraz utrzymywać kurs waluty w paśmie wahań +/- 15%
w odniesieniu do wyznaczonego kursu centralnego. Po czwarte: stopy procentowe
106
Ewelina Gronczewska
– analogicznie do kryterium inflacyjnego średnia nominalna długoterminowa stopa
procentowa nie może przekroczyć stopy procentowej trzech państw o najstabilniejszych cenach o 2 punkty procentowe w ciągu roku poprzedzającego badanie1.
Niniejsza praca ma na celu analizę stosunku społeczeństw w czterech państwach
Unii Europejskiej, które nie przyjęły wspólnej waluty. Analiza ta odbywa się na
płaszczyźnie politycznej, społecznej i ekonomicznej. Tak szeroki zakres należy tłumaczyć tym, iż zmiana waluty, a zwłaszcza na walutę o charakterze ponadnarodowym dotyka wielu aspektów – o czym świadczy zakres kryteriów konwergencji –
i często wpływa na skomplikowane zjawiska, zachodzące w każdym z państw.
Tematyka pracy obejmuje przede wszystkim zdarzenia zachodzące od momentu
wynegocjowania klauzuli opt-out przez Danię i Wielką Brytanię w 1993 roku. Brak
jest jednak konkretnej daty ich rozpoczęcia w analizowanych państwach. Należy
zaznaczyć, że motywy niewłączania państw w ostatni etap unii gospodarczej i walutowej sięgają wiele lat wstecz, jeszcze przed podpisaniem Traktatu z Maastricht. Wraz
z kolejnymi decyzjami, a zwłaszcza z wprowadzeniem euro do obiegu w transakcjach bezgotówkowych, nastroje polityczne i społeczne ulegały zmianom pod wpływem obaw oraz presji zewnętrznej i wewnętrznej. Zmieniająca się sytuacja gospodarcza zapewniała tym zmianom odpowiednią dynamikę.
Dania
Dania jest krajem (w odróżnieniu od Wielkiej Brytanii i Szwecji), którego waluta
jest objęta Mechanizmem Kursów Walutowych (ERM II). Duńska korona została
włączona do niego w 1999 r. W efekcie wahania kursu korony, zgodnie z decyzją
Danmarks Nationalbank, mogą odbywać się wyłącznie w przedziale +/- 2,25%2.
Drugim skutkiem członkostwa w ERMII jest ścisła korelacja polityki między Europejskim Bankiem Centralnym w sprawie stóp procentowych, a duńskim bankiem
centralnym.
Jest to silny argument przemawiający za pełną integracją w ramach unii gospodarczej i walutowej, ponieważ w konsekwencji Dania ponosi podobne lub nawet
większe koszty, związane z prowadzeniem rygorystycznej polityki narzucanej przez
EBC. Nie posiada jednak wpływu na decyzje zapadające w radzie zarządzającej.
To właśnie te powody sprawiają, że od lat presję na struktury władzy w państwach
wywierają przedsiębiorcy, dla których przyjęcie nowej waluty byłoby korzystne chociażby z punktu widzenia stabilizacji zasad wymiany handlowej. Również sami Duń1
2
W zasadzie należy także badać kryterium zbieżności w zakresie deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych. Stanowi ono, że poziom deficytu nie może przekroczyć 3% PKB, chyba,
że deficyt spada w sposób ciągły i nieprzerwany do wymaganego poziomu albo przekroczenie
wymaganego poziomu deficytu ma charakter wyjątkowy i krótkotrwały, a jego wartość nieznacznie wykracza poza wymagany poziom; Raport o konwergencji, Komisja Europejska 2004, dokument dostępny na stronie: www.nbp.pl.
Annual Economic Report for 1999, Part 2, Country Section, Brussels 1999, s. 7–12.
STOSUNEK
WYBRANYCH PAŃSTW CZŁONKOWSKICH
UNII EUROPEJSKIEJ...
107
czycy na co dzień chętnie stosują euro, bo przecież kraje strefy euro są częstym
miejscem ich turystycznych wycieczek.
Jednoczesne poparcie społeczeństwa dla euro nie jest wystarczające do jego wprowadzenia. Duńczycy wciąż obawiają się, że korzyści wynikające z prowadzania polityki państwa opiekuńczego zmaleją w wyniku wprowadzenia dyscypliny budżetowej
zapisanej jeszcze w Traktacie Ustanawiającym Wspólnotę Europejską (TUWE) oraz
w Pakcie Stabilności i Wzrostu (PSW).
Lene Hansen wyróżnia trzy determinanty, które powodują, że referenda dotyczące integracji europejskiej, a zwłaszcza to dotyczące trzeciego etapu unii gospodarczej i walutowej, są wyrażeniem sprzeciwu Duńczyków wobec wspólnej waluty3.
Po pierwsze wynika to z postrzegania państwa, jako państwa narodowego, a Unii
Europejskiej jako unii państw. Po drugie euro, w przekonaniu społeczeństwa, spowodowałoby utratę suwerenności wewnętrznej Danii, a ten aspekt suwerenności wiąże
się z realizacją funkcji opiekuńczej państwa. I wreszcie po trzecie – mocno zakorzeniony jest pogląd, że tylko państwo w pełni narodowe jest w stanie wypełniać
rzetelnie interes jego społeczeństwa.
Powyższe argumenty są zalążkiem dla sporów zwolenników i przeciwników
nowej waluty w Danii. Ich ostatnia bezpośrednia konfrontacja miała miejsce we
wrześniu 2000 roku, kiedy zaledwie 46% obywateli opowiedziało się za przyjęciem euro. Gdy w 2001 roku premierem został obecny sekretarz NATO, Anders
Fogh Rasmussen, były kontynuowane starania o przekonanie Duńczyków do nowej
waluty. Podjęto nawet plan przeprowadzania kolejnego referendum już w 4 lata po
poprzednim, ale ostatecznie zaniechano tego kroku, nie widząc zmiany nastawienia
społeczeństwa.
Reasumując, rządząc nieprzerwanie od 7 lat, a także widząc wzrost poparcia nie
tylko dla UGW, ale również dla Unii Europejskiej, Rasmussen ponownie podjął
temat w 2008 roku. Jednak tuż po tej decyzji nastąpił kryzys w samej Unii – Irlandczycy odrzucili traktat lizboński. Wobec tego rząd uznał, że negatywne nastroje przeniosą się również na Duńczyków, a klęska w referendum, którego zwołanie wymaga
zgody zaledwie 1/3 członków Folketingu4, mogła oznaczać kolejne wotum nieufności
w tej sprawie.
Na powyższą sytuację nałożył się także kolejny kryzys gospodarczy. Uderzył on
niezwykle mocno w duńską gospodarkę, która zmniejszyła się w samym tylko IV
kwartale 2008 roku o 3,9%. Spowodował także wzrost bezrobocia. Dla obywateli
Danii wzrost stopy bezrobocia był olbrzymim szokiem. Stało się wówczas oczywiste, że referendum prędko się nie odbędzie. W 2009 roku urząd Premiera objął Lars
Løkke Rasmussen, który jednak kontynuuje linię pro-euro poprzednika.
3
4
L. Hansen, Sustaining sovereignty: the Danish approach to Europe, [w:] European Integration
and National Identity. The challenge of the Nordic states L. Hansen, O. Wæver (red.), New York
2002, s. 61.
Tak niski próg liczby deputowanych decydujących o możliwości zwołania referendum jest cechą
charakterystyczną demokracji skandynawskich; A. Nowak–Far, Unia Gospodarcza i Walutowa
w Europie, Warszawa 2001, s. 334.
108
Ewelina Gronczewska
Jednym z ważnych powodów jest fakt, że brak euro wpływa niekorzystnie na
pozycję tego państwa w Unii Europejskiej5. Rozstrzygnięcie sytuacji mogło przynieść
kolejne referendum, które rząd zapowiedział na koniec swojej kadencji w listopadzie
2011 roku. Referendum jednak nie doszło do skutku, a duński rząd skoncentrował
swoje działania w kierunku wdrażania założeń paktu dla konkurencyjności.
Szwecja
Szwecja stała się członkiem Unii w wyniku referendum, o którego pozytywnym
rezultacie, według Petera Luifa, przesądziła sytuacja związana z recesją gospodarczą
państwa. Jak podkreśla Maria Dunin-Wąsowicz, był to jeden z wyjątkowych przypadków, gdy Szwedzi poddali pod wątpliwość sens neutralności państwa w imię
bezpieczeństwa ekonomicznego, mogące w ich opinii w 1995 r. zapewnić im członkostwo w strefie euro6.
Podczas gdy Unia Europejska przygotowywała się do trzeciego etapu unii gospodarczej i walutowej, Szwecja mogła przyjąć nową walutę razem z innymi państwami,
ponieważ spełniała kryteria konwergencji przewidziane przez traktat z Maastricht.
Jednak gdy sytuacja ekonomiczna poprawiła się po kryzysie 1992–1993, społeczeństwo nie było już tak przychylne dalszej integracji i chęć poparcia wprowadzenia
euro spadła zdecydowanie poniżej wyniku z referendum akcesyjnego. Można powiedzieć, że późniejsza decyzja o derogacji dla Szwecji, o którą rząd wystąpił 4 grudnia
1997 roku7, miała charakter polityczny.
Tę obserwację potwierdzają wydarzenia z 2003 r. We wrześniu odbyło się referendum, w którym społeczeństwo odrzuciło decyzję o przyjęciu nowej waluty (za
opowiedziało się 42% głosujących). Zwolennicy euro przed referendum straszyli, że
dalsze pozostanie poza pełną unią gospodarczą i walutową w konsekwencji doprowadzi do odpływu inwestycji zagranicznych i do zahamowania rozwoju handlu z krajami, które już tę walutę wprowadziły. Wynik referendum miał istotny wpływ na
inną przesłankę za przyjęciem euro. Mianowicie oczekiwania przedsiębiorców, dla
których kraje strefy euro są głównymi partnerami handlowymi. Ponadto, podobnie jak w Danii, szwedzcy turyści bardzo często posługują się tą walutą. Warto też
zauważyć fakt silnego kulturowego i gospodarczego powiązania ze Stanami Zjednoczonymi, objawiające się niechęcią do ponadnarodowych projektów UE8. Psycho5
6
7
8
Denmark outside the EMU zamieszczone na stronie: http://uk.fm.dk/Portfolio/International%20
cooperation/EU%20economic%20and% 20political%20coordination/Denmark%20outside%20
the%20EMU.aspx (dostęp: 20.03.2009).
M. Dunin-Wąsowicz, Suwerenność i pieniądz w Europie 1870-2002, Warszawa 2009, s. 324.
W dniu 4 grudnia 1997 r. parlament Szwecji przyjął, na wniosek rządu, deklarację w sprawie
nieuczestniczenia Szwecji w obszarze euro od 1stycznia 1999 r. ze względu na niskie poparcie
społeczne dla przyjęcia euro: L. Heikensten, Should Sweden join the euro area?, Stockholm
1999, s. 1–7.
L. Oręziak, Finanse Unii Europejskiej, Warszawa 2009, s. 97.
STOSUNEK
WYBRANYCH PAŃSTW CZŁONKOWSKICH
UNII EUROPEJSKIEJ...
109
logiczny wpływ na wynik mogło mieć też tragiczne wydarzenie – w wyniku ataku
szaleńca, na trzy dni przed referendum, zginęła Anna Lindh, minister spraw zagranicznych Szwecji i orędowniczka idei wspólnego pieniądza.
Prócz silnego przywiązania do koncepcji państwa opiekuńczego i obaw jej ewentualnego ograniczenia, co jest swoistym podobieństwem do sytuacji w Danii, szwedzkie społeczeństwo jest również niechętne nowej walucie ze względu na specyfikę
gospodarki – rynek pracy jest silnie regulowany, zwłaszcza dzięki mocnej pozycji związków zawodowych, szczególnie poprzez system negocjowania płac. Inną
charakterystyczną cechą gospodarki Szwecji jest przewaga zatrudnienia w sektorze
publicznym. Dla Szwedów przywiązanie do państwa i jego opiekuńczej roli przesądza o dystansie do wprowadzenia euro, zagrażającego w ich opinii utratą tych cennych wartości.
Wielka Brytania
Odmienne problemy występują w Wielkiej Brytanii. Niechęć Brytyjczyków do
euro nie przejawia się obawą o kształt systemu socjalnego. Wynika ona raczej z brytyjskiej tradycji i motywów politycznych. W Zjednoczonym Królestwie występuje
bardzo silne przywiązanie do rodzimej waluty, funta szterlinga, ale również do suwerenności państwa w obszarze polityki monetarnej. Konserwatywni politycy uważają,
że ich waluta może być jednym z głównych czynników, mogącymi doprowadzić
do odrodzenia potęgi politycznej, gospodarczej i militarnej Wielkiej Brytanii. Dlatego popularny jest pogląd, że przyjęcie euro oznacza krok w kierunku stworzenia
tzw. superpaństwa europejskiego, więc jest przede wszystkim decyzją o pogłębieniu integracji politycznej. Jak zauważa Leokadia Oręziak, wydaje się, że jest to
pogląd błędny, gdyż problemy, z jakimi borykały się państwa w trakcie procesu
negocjowania i ratyfikowania Traktatu lizbońskiego, wskazują na małe prawdopodobieństwo bardziej pogłębionej integracji politycznej9. Ponadto eurosceptyczna prawica dostrzega we wprowadzeniu euro zagrożenie dla systemu gospodarczego, który
budowali konserwatyści od 1979 roku. System ten w dużej mierze był stosowany
również przez laburzystów i opierał się on na deregulacji, niskich podatkach i prywatyzacji.10
Natomiast przeciwnicy unii gospodarczej i walutowej z Partii Pracy są zdania, że
zasadniczym problem byłoby oddanie kontroli nad kursem i stopami procentowymi
instytucji o niedemokratycznym charakterze, za którą uważają EBC11.
Dla odmiany, wśród zwolenników wprowadzenia nowej waluty dominuje pogląd,
że pozostając poza strefą euro Wielka Brytania osłabia swoją pozycję w ramach Unii
9
10
11
L. Oręziak, Finanse..., op.cit., s. 98.
M. Dunin-Wąsowicz, Suwerenność..., op.cit , s. 294.
Ibidem.
110
Ewelina Gronczewska
i naraża się na brak wymiernych korzyści związanych z dalszą integracją12. Badacze
Andrew Gamble i Gevin Kelly dokonali podziału polityków głoszących tę tezę na
dwie grupy: minimalistów i maksymalistów13.
Minimaliści uważali, że brak wprowadzenia euro nie pozwala brytyjskim przedsiębiorcom czerpać z tego korzyści takich jak zniknięcie kosztów transakcyjnych
i brak ryzyka kursowego w handlu z państwami strefy. Ponadto, wg nich, Wielka
Brytania nie musi się obawiać utraty suwerenności, ponieważ w ich ocenie państwo
nie poniesie większego uszczerbku niż ten związany z włączeniem się do unii celnej
w ramach EWG. Z kolei maksymaliści, w opozycji do wyżej wymienionej grupy,
byli zdania, że suwerenność zostanie istotnie ograniczona, ale mimo wszystko zyski
ekonomiczne i polityczne, jakie przyniesie państwu włączenie się do unii gospodarczej i walutowej, z nawiązką pokryją poniesione straty.
Podobnie jak w Danii i Szwecji, większość brytyjskich przedsiębiorców są zwolennikami przyjęcia euro. Dzisiaj – bez euro – mają, w ich ocenie, ograniczony
dostęp do możliwości, jakie płyną z korzystania z zasobów rynku finansowego Eurolandu. Z jednej strony sprzeciw społeczny, z drugiej silna presja przedsiębiorców
wymusiły na władzach państwa podjęcie działań. W 1997 roku brytyjskie Ministerstwo Skarbu przygotowało pięć testów, których istotą było stwierdzenie gotowości
gospodarki do przyjęcia euro. Testy planowano odbywać regularnie, a o wynikach
miała być informowana opinia publiczna. Gdy wszystkie pięć testów wykazałoby
wynik pozytywny, wówczas miałoby odbyć się referendum.
Dotychczas tylko jeden z pięciu testów osiągnął wynik pozytywny, a więc okazały się one tylko usprawiedliwieniem odkładania decyzji przez rząd. Ich znaczenie
pokazuje, że w aktualnej debacie na temat wprowadzenia euro nie podnosi się tematu
wspomnianych testów. Dopiero Traktat lizboński wymusił na władzach publicznych
ponowne podjęcie tematu. Obecny kryzys z kolei przesądził o zamrożeniu tej debaty.
Na jak długo?
Takie podejście do kwestii euro jest charakterystyczne dla trzeciej grupy, którą
można wyróżnić wśród polityków przychylnych nowej walucie, czyli dla pragmatyków14. Grupa była reprezentowana do tej pory najwyraźniej przez rząd, na którego
czele stał Gordon Brown. Pragmatycy uważają, że państwo powinno włączyć się
w ten etap integracji, ale tylko wtedy, gdy gospodarka brytyjska zostanie zsynchronizowana z gospodarką państw posługujących się euro.
Do czasu globalnego kryzysu finansowego Wielką Brytanię podawano za przykład państwa, którego gospodarka dobrze sobie radzi poza strefą euro. Potwierdzał
to wzrost gospodarczy. Jednak, gdy w Stanach Zjednoczonych wybuchł kryzys na
rynku nieruchomości, okazało się, że brytyjskie gospodarstwa domowe są zadłużone
12
13
14
W. Buiter, There is no excuse for Britain not to join the euro, „Financial Times”, http://www.
ft.com/cms/s/0/fa2a465a-30bc-11dd-bc93-000077b07658.html#axzz2K6X1yDXl (dostęp: 3.06.
2008).
A. Gamble, G. Kelly, Britain and EMU, [w:] European States and the Euro. Europeanization,
Variation, and Convergence, K. Dyson (red.), Oxford 2002, s. 98–126.
M. Dunin-Wąsowicz, Suwerenność…, op.cit., s. 297.
STOSUNEK
WYBRANYCH PAŃSTW CZŁONKOWSKICH
UNII EUROPEJSKIEJ...
111
nawet bardziej niż amerykańskie. W celu ratowania banków przed upadłością brytyjski bank centralny przejął należności z tytułu kredytów hipotecznych na kwotę
ok. 30 mld funtów. Jak zauważyła Leokadia Oręziak, kolejne tego typu działania
okazały się konieczne15.
Należy wskazać, że zadłużenie w państwach strefy euro było średnio niższe niż
w Wielkiej Brytanii16. Także dlatego, że w części kontynentalnej Europy nie ma
tendencji do obciążania kredytem nieruchomości kupionej już dzięki zaciągniętemu
kredytowi, tylko po to, by sfinansować cele konsumpcyjne. Być może właśnie skutki
globalnego kryzysu skłonią większą część Brytyjczyków do opowiedzenia się za
wspólną walutą. Jest to o tyle ważne, że to właśnie w referendum ma zapaść decyzja co do członkostwa państwa w unii gospodarczej i walutowej. Dość interesującym następstwem kryzysu, który dosięga kolejne kraje Eurolandu, może być zbliżenie funta do euro poprzez włączenie się Zjednoczonego Królestwa do szerokiego
frontu pomocy dla zagrożonych państw razem z Niemcami i Francją. W tej sprawie
w styczniu 2011 roku apelował do Davida Camerona premier Francji, Francois Fillon17. Być może nie przekona to premiera z Partii Konserwatywnej do przyjęcia euro,
ale jest to wyraźny znak, że ze względu na bezsprzeczną współzależność wyspiarskiego państwa od wydarzeń w kontynentalnej części UE będzie z coraz większym
trudem przychodziło Brytyjczykom odkładanie tej decyzji na przyszłe lata.
W najbliższej perspektywie trudno jednak się spodziewać, by elity polityczne
zdecydowały się na taki krok, z racji zbyt żywego jeszcze wśród nich XIX-wiecznego poglądu na temat pełnej i niepodzielnej suwerenności państwa, a także przekonaniu o prymacie sojuszu ze Stanami Zjednoczonymi nad pogłębianiem integracji
europejskiej18.
Polska
Po uzyskaniu członkostwa w Unii Europejskiej razem z dziewięcioma innymi
państwami Polska stała się uczestnikiem unii gospodarczej i walutowej, wobec którego stosuje się derogację w kwestii wspólnej waluty. Oznacza to, że dopóki Polska
będzie stosować swój pieniądz narodowy, dopóty nie będzie zobligowana do kształtowania polityki monetarnej według decyzji Europejskiego Banku Centralnego (EBC),
zachowując w tej materii niezależność.
Polska od początku lat dziewięćdziesiątych stara się nadrabiać dystans gospodarczy, dzielący ją od krajów „starej piętnastki”. Dystans ten objawia się przede wszyst15
16
17
18
L. Oręziak, Finanse..., op.cit., s. 101.
S. Fleming, Brown’s Britain is looping less great, „European Voice”, http://www.europeanvoice.
com, (data dostępu: 5.06.2008).
Francja apeluje do Wielkiej Brytanii: ratujcie euro, http://www.wprost.pl/ar/226843/Francjaapeluje-do-Wielkiej-Brytanii-ratujcie-euro/, (dostęp: 13.01.2011).
M. Dunin-Wąsowicz, Suwerenność…, op.cit., s. 317.
112
Ewelina Gronczewska
kim zdecydowanie niższym poziomem PKB na jednego mieszkańca niż w krajach
strefy euro. W opinii Leokadii Oręziak czas, w jakim Polska nadrobi „gospodarcze
zaległości”, będzie zależał przede wszystkim od tempa wzrostu gospodarczego, co
w dłuższej perspektywie przełoży się na wzrost zamożności społeczeństwa19.
Polska będzie musiała też zmierzyć się z innymi problemami, na przykład problemem nadmiernego bezrobocia, które w swoim szczytowym nasileniu w marcu 2003
roku osiągnęło 20,7% wśród osób aktywnych zawodowo. W kolejnych latach, stopa
bezrobocia spadała, aż osiągnęła w 2008 roku poziom 8,8%, co było porównywalne
z krajami strefy euro.20 Polska, dążąc do wprowadzenia waluty euro, powinna starać
się utrzymywać jak najniższy deficyt. co ułatwi zwalczanie deficytu budżetowego.
Wyzwaniem w tym zakresie jest próba zmniejszenia bezrobocia strukturalnego:
znaczny spadek bezrobocia w latach 2003-2008 należy tłumaczyć przede wszystkim
dobrą koniunkturą i masową emigracją zarobkową do krajów „starej” Unii21.
Prócz obniżenia stopy bezrobocia do ekonomicznych sukcesów Polski należy
z całą pewnością zapisać uporanie się z wysoką, w pewnych momentach nawet dwucyfrową inflacją. Na dwa lata przed akcesją Polska mogła się poszczycić cenami stabilniejszymi nawet niż w państwach posługujących się wspólną walutą22. Należy jednak pamiętać, że spełnianie kryteriów konwergencji powinno mieć charakter trwały.
Głównym zagrożeniem, według L. Oręziak, jest zbyt szybki wzrost płac, za którym
nie nadąża wzrost wydajności pracy. Taki wzrost płac może być wynikiem nacisków
różnych sił społecznych i związków zawodowych lub też może być skutkiem naśladownictwa wzrostu płac w sektorach, w których taki wzrost ma uzasadnienie, jak np.
w sektorach dóbr, będących przedmiotem wymiany z zagranicą.
Ograniczenie deficytu budżetowego przychodzi Polsce z trudem. Chociaż deficyt
spadał od akcesji w 2004 roku, podobnie jak stopa bezrobocia, to od czasu globalnego kryzysu finansowego zdecydowanie wzrósł, osiągając w październiku 2010
roku rekordowy poziom 52, 2 mld złotych.23 Konkludując, Polska charakteryzuje się
brakiem stabilnego stanu finansów publicznych, co negatywnie wpływa na przyszłe
wprowadzenie euro. Dlatego podstawowym wyzwaniem będzie dla Polski utrzymywanie deficytu poniżej wymaganego pułapu, przy jednoczesnym maksymalnym
wykorzystywaniu środków przeznaczonych na cele rozwojowe z funduszy strukturalnych Unii.
Mimo deklarowanych przez obecny polski rząd chęci możliwie szybkiego wejścia
do strefy euro, dużym utrudnieniem jest także fakt, że aktualnie kryteria konwergencji w praktyce są bardziej rygorystyczne od tych, które musiały wypełnić państwa,
19
20
21
22
23
L. Oręziak, Finanse..., op.cit., s. 102.
Dane Głównego Urzędu Statystycznego nt. stopy bezrobocia w Polsce, zamieszczone na stronie:
http://www.stat.gov.pl/gus/5840_ 677_PLK _HTML.htm, (dostęp: 13.01.2011)
L. Oręziak, Finanse…, op.cit., s. 102.
European Central Bank Annual Report 2002, w: http://www.ecb.int/pub/pdf/annrep/ar2002en.
pdf, (dostęp: 13.01.2011)
http://mf.gov.pl/_files_/raporty_analizy_statystyki/informacja_kwartalna/kwartalna_09_10.pdf,
(dostęp: 13.01.2011)
STOSUNEK
WYBRANYCH PAŃSTW CZŁONKOWSKICH
UNII EUROPEJSKIEJ...
113
gdy wchodzono w trzeci etap unii gospodarczej i walutowej w 1999 roku. Mianowicie do tradycyjnych kryteriów doszedł również wymóg trwałości utrzymywania
wskaźników makroekonomicznych. Trudności ekonomiczne Polski w 2008 roku nie
miały zasadniczego znaczenia w kwestii wprowadzenia euro. Najbardziej widoczną
przyczyną były niechętne nowej walucie deklaracje rządu w latach 2005-2007 oraz
prezydenta, a także zachowawcza postawa prezesa Narodowego Banku Polskiego24.
Również pojawienie się propozycji referendum w sprawie przyjęcia euro należy
przyjąć jako działanie polityczne tworzące niedobrą atmosferę wokół tej kwestii,
bowiem Polska już się zobowiązała do przyjęcia wspólnej waluty. Nie został jednak
przesądzony termin, co jest uzależnione od omówionych czynników ekonomicznych.
Trudno jest dzisiaj wyobrazić sobie sytuację, w której suweren będzie mógł w sposób odpowiedzialny zadecydować o najodpowiedniejszym terminie przyjęcia euro25.
Obecny polski rząd traktuje kwestię wprowadzenia euro w sposób dość pragmatyczny. Świadczy o tym wypowiedź ministra finansów, Jacka Rostowskiego z 12
maja 2011 roku, który stwierdził, że Polska się do euro nie śpieszy oraz że kalendarz
wprowadzania nowej waluty nie jest priorytetem26. Było to jednoznaczne z wyrażeniem braku zaufania do przeżywającej trudności strefy euro i z zaakceptowaniem
faktu niespełniania przez większość państw strefy euro żadnego z kryteriów konwergencji wskutek kryzysu.
W grudniu 2012 roku pełnomocnik rządu ds. wprowadzenia euro spowolnił pracę
nad Narodowym Planem Wprowadzenia Euro. Biuro prasowe Ministerstwa Finansów tłumaczy swoją decyzję zmianą sytuacji gospodarczej na świecie, w szczególności w strefie euro i w konsekwencji w Polsce, co oddala perspektywę wprowadzenia wspólnej waluty. Dotychczasowa strategia integracji w ramach wspólnej unii
gospodarczej i walutowej jest uzupełniana o analizę przebiegu stabilizowania sytuacji
w strefie euro, a w szczególności jej wzmocnienia instytucjonalnego. Spostrzeżenia
Ministerstwa Finansów wskazują, że kryzys ujawnił niedoskonałość i niekompletność dotychczasowego systemu instytucjonalnego strefy euro27.
Zakończenie
Reasumując stwierdzić należy, iż znajdowanie się poza strefą euro powyższych czterech państw wynika z wielu czynników, co sprawia, że określenie terminu przyjęcia przez
nie euro (a w przypadku Danii i Wielkiej Brytanii – czy w ogóle przyjmą) jest kłopotliwe.
24
25
26
27
M. Poboży, Dlaczego nie wszyscy kochają euro?, http://kiedyeuro.pl/pub/dlaczego_nie_
wszyscy_kochaj %C4%85_euro.pdf , s. 3, (dostęp: 04.01.2013).
T. Słomka, Prawno-konstytucyjne aspekty wprowadzenia euro w Polsce, http://kiedyeuro.pl/pub/
prawno-konstytucyjne_aspekty_wprowadzenia_euro_w_polsce.pdf, s. 2, (dostęp: 04.01.2013).
M. Kot, Polska nie spełnia kryteriów wejścia do strefy euro, http://www.bankier.pl/wiadomosc/
Polska-nie-spelnia-kryteriow-wejscia-do-strefy-euro-2140212.html, (dostęp: 12.5.2010).
http://finanse.wp.pl/kat,9231,title,MF-wstrzymalo-prace-nad-Narodowym-Planem-Wprowadzenia-Euro,wid,15171055,raport_specjalny.html?ticaid=1faf5, ( dostęp: 04.01.2013).
114
Ewelina Gronczewska
Można jednak powiedzieć, że Dania, Wielka Brytania i Szwecja z mniejszymi
lub większymi problemami natury gospodarczej były do tej pory gotowe uczestniczyć w pełnej unii gospodarczej i walutowej. Na przeszkodzie stanęły jednak problemy mające charakter polityczny, jak również społeczne obawy. Z kolei Polska jest
państwem, które obok podobnych problemów, musi uwzględniać przede wszystkim
kryteria konwergencji, a te formalnie nie zostały w pełni jeszcze nigdy wypełnione.
Na dotychczasowe trudności nałożył się globalny kryzys finansowy, z którego
reperkusjami muszą sobie radzić wszyscy członkowie Unii Europejskiej. I choćby
właśnie z przyczyn gospodarczych zwolennicy przyjęcia euro w powyższych czterech państwach muszą odłożyć takie plany na późniejszy okres i z uwagą obserwować sytuację w Estonii, która, mimo zawirowań w światowej gospodarce, doprowadziła do wymiany estońskiej korony na euro.
The Attitude of Chosen European Union Member States Towards
Euro Monetary System on the Example of Denmark, Sweden,
The United Kingdom
and Poland
Abstract
The article aims at analysing the attitude of chosen EU countries which have not
accepted the common currency, namely: Denmark, Sweden, UK and Poland. The
analysis is made on the political, social and economic level. Most of all, the paper
discusses happenings which have taken place since Denmark and UK negotiated the
opt-out clause in 1993, nevertheless the exact time of their beginnings is unknown.
Motives of not incorporating states into the last phase of Economic and Monetary
Union (EMU) have originated many years before signing of The Maastricht Treaty.
Keywords: Economic and Monetary Union, euro, Denmark, UK, Sweden, Poland,
opt-out
Streszczenie
Artykuł ma na celu dokonanie analizy stosunku wybranych państw Unii Europejskiej, które nie przyjęły wspólnej waluty, a więc: Danii, Szwecji, Wielkiej Brytanii
i Polski. Analiza odbywa się na płaszczyźnie politycznej, społecznej i ekonomicznej.
Zakres pracy obejmuje przede wszystkim zjawiska zachodzące od momentu wynego-
STOSUNEK
WYBRANYCH PAŃSTW CZŁONKOWSKICH
UNII EUROPEJSKIEJ...
115
cjowania klauzuli opt-out przez Danię i Wielką Brytanię w 1993 roku, jednak brak
jest tu ich konkretnej daty rozpoczęcia w analizowanych państwach. Motywy niewłączania państw w ostatni etap unii gospodarczej i walutowej (UGW) sięgają wielu
lat wstecz, jeszcze przed podpisaniem Traktatu z Maastricht.
Słowa kluczowe: unia gospodarcza i walutowa, euro, Dania, Wielka Brytania, Szwecja, Polska, opt–out
Noty o autorach
Jacek Czaputowicz – profesor UW, kierownik Zakładu Metodologii Studiów Europejskich w Instytucie Europeistyki Wydziału Dziennikarstwa i Nauk Politycznych. Jego zainteresowania badawcze obejmują teorie stosunków międzynarodowych, studia o Unii Europejskiej, międzynarodowe bezpieczeństwo i administrację publiczną. Jego najnowsze publikacje to: Bezpieczeństwo międzynarodowe.
Współczesne koncepcje (Warszawa 2012) oraz Multilateral Diplomats of Central
European States Before and After 1989, [w:] Routledge Handbook of International Organizations, B. Reinald (red.), Routledge 2013 (w przygotowaniu).
Maria Dunin–Wąsowicz – doktor nauk humanistycznych; współpraca z Instytutem
Stosunków Międzynarodowych UW; zajmuje się badaniem politycznych aspektów międzynarodowych stosunków gospodarczych oraz problematyką integracji
europejskiej.
Petr Drulák – profesor w zakresie nauk o polityce i dyrektor Instytutu Stosunków
Międzynarodowych na Uniwersytecie Karola w Pradze (Czechy). Jego najnowsza
publikacja, napisana we współpracy ze Zlatko Šabičem, to Regional and International Relations of Central Europe (Palgrave, 2012).
Natalia Furman – magister, absolwentka studiów magisterskich (2011) na kierunku
europeistyka w Katedrze Europeistyki Wydziału Dziennikarstwa i Nauk Politycznych UW.
Ewelina Gronczewska – magister, absolwentka studiów magisterskich na kierunku
europeistyka (2011) w Katedrze Europeistyki Wydziału Dziennikarstwa i Nauk
Politycznych UW.
Stefano Guzzini – profesor, starszy Badacz w Duńskim Instytucie Studiów Międzynarodowych oraz profesor politologii na Uniwersytecie w Uppsali. Wśród jego
najnowszych publikacji znajdują się: Foreign Policy Analysis (Sage, 2011; współredagowane z W. Carlsnaesem), The Return of Geopolitics in Europe? Social
Mechanisms and Foreign Policy Identity Crises (Cambridge University Press,
2012), The Diffusion of Power in Global Governance: International Political
Economy meets Foucault (Palgrave, 2012; redagowane z I. Neumann), a także
Power, Realism and Constructivism: Theories and Theorists (Routledge, 2013).
Knud E. Jørgensen – profesor, wykładowca Stosunków Międzynarodowych na
Wydziale Politologii Aarhus University. Przewodniczący Standing Group on
Internatioanl Relations, zaangażowany w tworzenie Stowarzyszenia Europejskich Studiów Międzynarodowych (European İınternatiıonal Studies Association).
Jedną z jego najnowszych publikacji jest współredagowany The Sage Handbook
on European Foreign Policy (Sage, 2014 – w przygotowaniu; współredakcja).
118
Noty o Autorach
Grzegorz Kuczyński – magister, absolwent studiów magisterskich (2011) na kierunku europeistyka w Katedrze Europeistyki Wydziału Dziennikarstwa i Nauk
Politycznych UW.
Małgorzata Mizerska–Wrotkowska – doktor, adiunkt w Instytucie Europeistyki
Wydziału Dziennikarstwa i Nauk Politycznych UW, aktualne zainteresowania
badawcze: polityka zagraniczna Hiszpanii.
Zlatko Šabič – profesor, wykładowca na Stosunkach Międzynarodowych, Uniwersytet w Ljubljanie, Wydział Nauk Społecznych. Do niedawna przewodniczący
Central and East European International Studies Association, obecnie po raz drugi
pełni funkcję członka Komitetu Wykonawczego w Standing Group on International Relations. Jego najnowsza publikacja, napisana we współpracy z Petrem
Drulákiem, to Regional and International Relations of Central Europe (Palgrave,
2012).
Thomas J. Volgy – profesor politologii w Departamencie Politologii i Polityki
Publicznej na Uniwersytecie Arizony, dyrektor wykonawczy International Studies Association, członek rady naukowej ośmiu czasopism dotyczących stosunków międzynarodowych, a także członek Komitetu Wykonawczego w Standing
Group on International Relations. Jego najnowsza książka to Major Powers and
the Quest for Status in International Politics: Global and Regional Perspectives
(Palgrave, 2011).
Michał Wieloński – doktor nauk prawnych, politolog, adiunkt w Instytucie Europeistyki Wydziału Dziennikarstwa i Nauk Politycznych UW, wieloletni praktyk
w stosowaniu prawa. Zainteresowania badawcze: zamówienia publiczne, fundusze unijne, partnerstwo publiczno-prywatne, prawo europejskie, administracja
publiczna.
Anna Wojciuk – doktor, adiunkt w Instytucie Stosunków Międzynarodowych UW;
wykładowca wizytujący Harvard University i Columbia University w Nowym
Jorku (2008/2009); pracuje nad teorią SM; jej książka Dylemat potęgi. Praktyczna
teoria stosunków międzynarodowych została wydana w 2010 r.
About the Authors
Jacek Czaputowicz – Professor at the University of Warsaw, director of Methodology of European Studies Section, Institute of European Studies, Faculty of
Journalism and Political Science. His research interests consists of theories of
international relations, EU studies, international security and public administration. He recently published Bezpieczeństwo międzynarodowe. Współczesne koncepcje [International Security, Contemporary Concepts], Warsaw 2012 and Multilateral Diplomats of Central European States Before and After 1989, in: Routledge Handbook of International Organizations, B. Reinalda (ed.), Routledge
2013 (forthcoming).
Maria Dunin–Wąsowicz – PhD in Humanities; cooperation with the Institute of
International Relations Faculty of Journalism and Political Science, Warsaw University; concerned with the research on political aspects of international economic
relations and the subject-matter of European integration.
Petr Drulák – Professor of Political Science and Director of Institute of International Relations at the Charles University in Prague (Czech Republic). His most
recent publication project, together with Petr Drulák, has been on Regional and
International Relations of Central Europe (Palgrave, 2012).
Natalia Furman – MA, graduate of European Studies (2011) at the Chair of European Studies, Faculty of Journalism and Political Science, University of Warsaw.
Ewelina Gronczewska – MA, graduate of European Studies (2011) at the Chair
of European Studies, Faculty of Journalism and Political Science, University of
Warsaw.
Stefano Guzzini – Senior Researcher at the Danish Institute for International Studies and Professor of Political Science at Uppsala University. His most recent
publications include: Foreign Policy Analysis, 5 vols (Sage, 2011; co-edited with
W. Carlsnaes), The Return of Geopolitics in Europe? Social Mechanisms and
Foreign Policy Identity Crises (Cambridge UP, 2012), The Diffusion of Power in
Global Governance: International Political Economy meets Foucault (Palgrave,
2012; co-edited with Iver Neumann), and Power, Realism and Constructivism:
Theories and Theorists (Routledge, 2013).
Knud E. Jørgensen – Professor of International Relations ın the Department of
Political Science at Aarhus University. Chair of the Standing Group on International Relations and engaged in creating the European International Studies Association. His most recent publication project is co-editiıng the Sage Handbook on
European Foreign Policy (Sage, 2014 – forthcoming).
120
About the Authors
Grzegorz Kuczyński – MA, graduate of European Studies (2011) at the Chair
of European Studies, Faculty of Journalism and Political Science, University
of Warsaw.
Małgorzata Mizerska-Wrotkowska – PhD, Assistant Professor at the Institute of
European Studies, Faculty of Journalism and Political Science, University of
Warsaw; present research interests: Spain’s external policy.
Zlatko Šabič – Professor of International Relations at the University of Ljubljana,
Faculty of Social Sciences. Former President of the CEEISA, currently serves his
second term as a member of the Steering Committee of the Standing Group on
International Relations. His most recent publication project, together with Petr
Drulák, has been on Regional and International Relations of Central Europe
(Palgrave, 2012)
Thomas J. Volgy – Professor of Political Science in the School of Government and
Public Policy at the University of Arizona, is also the executive director of the
International Studies Association, sits on the editorial boards of eight international relations journals, and is on the Steering Committee of the Standing Group
on International Relations. His most recent book is entitled Major Powers and
the Quest for Status in International Politics: Global and Regional Perspectives
(Palgrave, 2011).
Michał Wieloński – PhD in Law, Political Scientist, Assistant Professor at the Institute of European Studies, Faculty of Journalism and Political Science, University
of Warsaw, long-term professional in law. Research interests: public procurement
law, EU funds, public and private partnership, European law, public administration.
Anna Wojciuk – PhD, Assistant Professor of International Relations at the University of Warsaw; Visiting fellow at Harvard University and Columbia University in
NYC (2008/2009). Works on IR theory; her book The Power Dilemma. Practical
Theory of International Relations (in Polish) was published in 2010.
INFORMACJE DLA AUTORÓW
„Przegląd Europejski” jest kwartalnikiem wydawanym przez Instytut Europeistyki
Wydziału Dziennikarstwa i Nauk Politycznych Uniwersytetu Warszawskiego od 2000
roku. Pismo zamieszcza artykuły merytoryczne i teoretyczno-metodologiczne dotyczące m.in.: teorii i metodologii studiów europejskich, historii integracji, instytucji,
polityk i prawa europejskiego, społeczeństw i kultur Europy, mediów i marketingu
europejskiego.
Autorów zainteresowanych współpracą zachęcamy do zapoznania się ze szczegółowymi wymogami redakcyjnymi i edytorskimi zamieszczonymi na stronie internetowej czasopisma: http://przegladeuropejski.wdinp.uw.edu.pl/
Przesłane do redakcji teksty powinny zawierać następujące informacje:
1. Imię, nazwisko, stopień/tytuł naukowy, nazwę i adres reprezentowanego ośrodka
naukowego;
2. Dane kontaktowe: adres poczty elektronicznej, numer telefonu;
3. Informacje na temat autora (maksymalnie 3 zdania);
4. Autor zobowiązany jest do przesłania wraz z tekstem podpisanego oświadczenia
(skanu) o udzieleniu licencji na wykorzystanie oraz publikację tekstu w wersji
papierowej czasopisma i w wersji elektronicznej, a także deklarację ghostwriting i guest authorship. Wzór oświadczenia dostępny jest na stronie internetowej
pisma.
Teksty przyjmowane do druku muszą spełniać poniższe kryteria i wymogi.
KRYTERIA WSTĘPNE:
 zgodność podjętej tematyki z profilem pisma;
 wartość merytoryczna;
 poprawność stylistyczna i językowa;
 spełnienie kryteriów formalnych i zgodność z wymogami redakcyjnymi.
WYMOGI FORMALNE:
1. W kwartalniku publikowane są teksty o objętości od 0,5 do 1 arkusza wydawniczego (około 20000–40000 znaków ze spacjami i przypisami dolnymi oraz streszczeniem).
2. Tekst należy uzupełnić o: tytuł; abstrakt w języku polskim i angielskim o objętości maksymalnie ½ strony; słowa kluczowe (maksymalnie 7). W tekście można
stosować śródtytuły.
3. Pliki z artykułami należy przesyłać do redakcji w edytorze tekstowym WORD
(format doc lub docx).
4. Normy edytorskie: czcionka Times New Roman, rozmiar 11, interlinia 1,5, margines 2,5 cm. Normy edytorskie dla przypisów: przypisy dolne, czcionka Times New
Roman, rozmiar 10, interlinia pojedyncza. Przypis kończymy kropką, a odnośniki
do przypisów w tekście umieszczamy przed znakiem interpunkcyjnym.
5. Ilustracje i elementy graficzne wykorzystane w tekście należy przesłać w odrębnym pliku, w formacie JPG.
INFORMACJE DODATKOWE
1. Maszynopis przesłany do Redakcji jest traktowany jako utwór oryginalny, do
którego Autor dysponuje pełnią praw. W przypadku wcześniejszej publikacji tekstu Autor musi opatrzyć tekst stosownym przypisem, zawierającym informacje
o miejscu i czasie publikacji.
2. Maszynopis przysłanego do Redakcji tłumaczenia jest traktowany jako tłumaczenie, do którego dokonania Autor dysponował pełnią praw.
3. Teksty pozytywnie ocenione przez Redakcje, podlegają recenzji wydawniczej na
zasadach obowiązujących czasopisma naukowe. Szczegółowy opis procedury
recenzowania dostępny na stronie internetowej czasopisma.
4. Redakcja przekazuje Autorowi informację o przyjęciu lub odrzuceniu tekstu.
5. Redakcja zastrzega sobie prawo do wprowadzenia poprawek i skrótów. Po opracowaniu redakcyjnym tekst jest przesyłany autorowi do akceptacji.
6. Redakcja nie zwraca tekstów nadesłanych, jeśli nie były wcześniej zamówione.