zobacz - Instytut Stosunków Międzynarodowych

Transkrypt

RADA REDAKCYJNA
Bolesław Balcerowicz, Wiesław Dobrzycki, Witold M. Góralski, Edward Haliżak,
Leszek Kasprzyk, Roman Kuźniar, Teresa Łoś-Nowak, Leonard Łukaszuk,
Marek J. Malinowski, Grażyna Michałowska, Bogusław Mrozek, Stanisław Parzymies,
Stanisław Pawlak, Marek Pietraś, Jan Rowiński, Mirosław Sułek, Janusz Symonides,
Ryszard Zięba, Lubomir Zyblikiewicz
Redaktor naczelny: Stanisław Bieleń
Sekretarz redakcji: Jacek Kosiarski
Adres Redakcji:
„Stosunki Międzynarodowe – International Relations”
Instytut Stosunków Międzynarodowych UW
00-503 Warszawa, ul. Żurawia 4
tel. 55-31-635; faks 55-31-636
e-mail: [email protected]
Publikacja dofinansowana przez Wydział Dziennikarstwa
i Nauk Politycznych Uniwersytetu Warszawskiego
© Copyright by Instytut Stosunków Międzynarodowych UW, 2010
© Copyright by Wydawnictwa Uniwersytetu Warszawskiego, 2010
ISSN 0209-0961
Realizacja zamówienia:
Wydawnictwa Uniwersytetu Warszawskiego
00-497 Warszawa, ul. Nowy Świat 4
http://www.wuw.pl; e-mail: [email protected]
Dział Handlowy, tel. (0 48 22) 55 31 333; e-mail: [email protected]
Księgarnia internetowa: http://www.wuw.pl/ksiegarnia
Nakład 500 egz.
Druk i oprawa Grafmar
SPIS TREŚCI
STUDIA
A n d r z e j S z e p t y c k i, Ewolucja stanowisk Francji i Polski wobec Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
M o n i k a A r c i p o w s k a, Projekt Synergii Czarnomorskiej – nowa formuła
współpracy regionalnej Unii Europejskiej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
M i r o n L a k o m y, Znaczenie cyberprzestrzeni dla bezpieczeństwa państw na
początku XXI wieku . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
L e o n a r d Ł u k a s z u k, Bezpieczeństwo środowiska naturalnego w świetle
badań i praktyki . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
A d a m C i a n c i a r a, Konflikt międzynarodowy – ujęcia teoretyczne . . . . . .
9
33
55
73
97
OPRACOWANIA I MATERIAŁY
L e c h K e l l e r - K r a w c z y k, Amerykański kryzys finansowy z początku
XXI wieku: geneza i konsekwencje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
M i c h a ł Ł u s z c z u k, Rozwój sytuacji międzynarodowej w Arktyce a delimitacja obszarów morskich na Oceanie Arktycznym . . . . . . . . . . . . . . . . .
I r e n e u s z T o p o l s k i, Flota Czarnomorska jako instrument polityki zagranicznej Federacji Rosyjskiej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
J o a n n a S a p i e ż k o, Prawa własności intelektualnej jako essential facilities
w orzecznictwie instytucji Unii Europejskiej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
G r z e g o r z G i l, Kryzys w Jemenie – przypadek państwa upadającego . . . .
P a u l i n a M a t e r a, Kwestia redukcji sił amerykańskich w Europie za kadencji Richarda Nixona . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
A d r i a n a Ł u k a s z e w i c z, The global economic turndown and the European Union . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
119
139
155
169
187
205
229
SPRAWOZDANIA I INFORMACJE
B a r b a r a R e g u l s k a, Sprawozdanie z konferencji nt. International Political Economy in Asia Pacific Region – Towards Sustainable Growth . . . .
245
P a t r y c j a G r z e b y k, Sprawozdanie z debaty z okazji XV edycji „Rocznika
Strategicznego”: Czy Europa jest bezpieczna? Po Lizbonie, przed
Lizboną . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
M a r t a K o ł o d z i e j c z y k, Dziesięć lat Wspólnoty Demokracji . . . . . . . . . .
249
253
RECENZJE
Mirosław Sułek, Prognozowanie i symulacje międzynarodowe – J e r z y
S t a ń c z y k. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Teresa Łoś-Nowak (red.), Organizacje w stosunkach międzynarodowych. Istota
– mechanizmy działania – zasięg – M a r l e n a D r y g i e l . . . . . . . . . . . .
Andrzej Polus, Commonwealth na arenie międzynarodowej – B o g u s ł a w W .
Zaleski ...................................................
Tomasz Kapuśniak, Krzysztof Fedorowicz, Michał Gołoś (red.), Białoruś, Mołdawia i Ukraina wobec wyzwań współczesnego świata – A g a t a W ł o d k o w s k a-B a g a n . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Paul Sharp, Diplomatic Theory of International Relations – A n n a
Wo j c i u k . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Richard M. Price (red.), Moral Limit and Possibility in World Politics –
To m a s z K l i n . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Mairi Maclean, Joseph Szarka (red.), France on the World Stage: Nation State
Strategies in the Global Era – M i c h a ł C h o l e w a . . . . . . . . . . . . . . . .
Yves Carsalade, Les grandes ètapes de l΄historie èconomique – J a n u s z
S k o d l a r s k i. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Philippe Achilleas (red.), Droit de l’espace. Tèlècommunication-ObservationNavigation-Dèfense-Exploration – L e o n a r d Ł u k a s z u k . . . . . . . . . .
W numerze piszą . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
263
269
272
276
280
284
288
291
295
303
CONTENTS
STUDIES
A n d r z e j S z e p t y c k i, The evolution of the positions of France and Poland
towards the Common Security and Defence Policy . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
M o n i k a A r c i p o w s k a, The Black Sea Synergy Project – a new formula
for EU regional cooperation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
M i r o n L a k o m y, The significance of cyberspace for national security at the
beginning of the 21st century . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
L e o n a r d Ł u k a s z u k, The security of the natural environment in the light
of research and practice . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
A d a m C i a n c i a r a, International conflict - theoretical approaches . . . . . . .
9
33
55
73
97
ESSAYS AND BACKGROUND MATERIALS
L e c h K e l l e r - K r a w c z y k, The American financial crisis at the beginning
of the 21st century: origins and consequences . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
M i c h a ł Ł u s z c z u k, The development of the international situation in the
Arctic and maritime delimitation in the Arctic Ocean . . . . . . . . . . . . . . . . .
I r e n e u s z T o p o l s k i, The Black Sea Fleet as an instrument of the Russian
Federation’s foreign policy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
J o a n n a S a p i e ż k o, Intellectual property law as „essential facilities” in the
judicial decisions of the European Union. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
G r z e g o r z G i l, The crisis in Yemen – the case of a failing state . . . . . . . . .
P a u l i n a M a t e r a, American military reductions in Europe during the presidency of Richard Nixon . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
A d r i a n a Ł u k a s z e w i c z, The global economic turndown and the European Union . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
119
139
155
169
187
205
229
REPORTS AND NEWS
B a r b a r a R e g u l s k a, Conference report International Political Economy
in Asia Pacific Region – Towards Sustainable Growth . . . . . . . . . . . . . . . .
245
P a t r y c j a G r z e b y k, Report of the debate held on the occasion of the 15th
anniversary of the Polish Strategic Yearbook: Is Europe Secure? After Lisbon and Before Lisbon . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
M a r t a K o ł o d z i e j c z y k, 10th Anniversary of the Community of Democracies . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
249
253
REVIEWS
Mirosław Sułek, Prognozowanie i symulacje międzynarodowe [International
Forecasting and Simulation] – J e r z y S t a ń c z y k . . . . . . . . . . . . . . . . .
Teresa Łoś-Nowak (ed.), Organizacje w stosunkach międzynarodowych. Istota
– mechanizmy działania – zasięg [Organizations in International Relations:
The Essence, Mechanics, Scope] – M a r l e n a D r y g i e l . . . . . . . . . . . .
Andrzej Polus, Commonwealth na arenie międzynarodowej [The Commonwealth on the International Arena] – B o g u s ł a w W . Z a l e s k i. . . . .
Tomasz Kapuśniak, Krzysztof Fedorowicz, Michał Gołoś (eds.), Białoruś,
Mołdawia i Ukraina wobec wyzwań współczesnego świata [Belarus, Moldova and Ukraine – Facing the Challenges of the Contemporary World]
– A g a t a W ł o d k o w s k a-B a g a n . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Paul Sharp, Diplomatic Theory of International Relations – A n n a
Wo j c i u k . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Richard M. Price (ed.), Moral Limit and Possibility in World Politics –
To m a s z K l i n . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Mairi Maclean, Joseph Szarka (eds.), France on the World Stage: Nation State
Strategies in the Global Era – M i c h a ł C h o l e w a . . . . . . . . . . . . . . . .
Yves Carsalade, Les grandes ètapes de l’historie èconomique [Major Phases
in Economic History] – J a n u s z S k o d l a r s k i . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Philippe Achilleas (ed.), Droit de l’espace. Tèlècommunication-ObservationNavigation-Dèfense-Exploration [Space Law. Telecommunications, Surveillance, Navigation, Defence, Exploration] – L e o n a r d Ł u k a s z u k . . .
295
About the Authors . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
303
263
269
272
276
280
284
288
291
S t o s u stanowisk
n k i M i Francji
ę d z y ni Polski
a r o dwobec
o w e Wspólnej
– I n t Polityki
e r n a tBezpieczeństwa
i o n a l R e l ai Obrony
tions
Ewolucja
S
T
U
D
•
nr 3–4 (t.42) 2010
I
A
Andrzej Szeptycki
EWOLUCJA STANOWISK FRANCJI
I POLSKI WOBEC WSPÓLNEJ POLITYKI
BEZPIECZEŃSTWA I OBRONY
Po zakończeniu „zimnej wojny” Polska i Francja nie stały się dla siebie pierwszoplanowymi partnerami. W pierwszej połowie obecnej dekady ich stosunki uległy znaczącemu pogorszeniu – przede wszystkim za sprawą kryzysu irackiego i sporów wokół
Traktatu konstytucyjnego. W ciągu ostatnich 4–5 lat kryzys w dwustronnych stosunkach udało się przezwyciężyć. Obecnie oba państwa starają się wcielić w życie tezę
o łączącym je „strategicznym partnerstwie”. Wydaje się, że jednym z ważnych pól
dwustronnej współpracy może być Wspólna (wcześniej Europejska) Polityka Bezpieczeństwa i Obrony (ESDP/CSDP).
1. Spory na początku dekady
Po 1989 r. Polska i Francja nie stały się dla siebie – wbrew oczekiwaniom niektórych
polityków1 – partnerami pierwszoplanowymi. Sytuacja taka wynikała przede wszystkim z priorytetowego traktowania przez Polskę stosunków ze Stanami Zjednoczonymi,
a przez Francję – z Rosją, a ponadto z rozbieżności co do celowości, terminu i warunków poszerzenia Unii Europejskiej o kraje Europy Środkowej i Wschodniej. Dwustronne stosunki uległy znacznemu pogorszeniu w pierwszej połowie obecnej dekady.
Najważniejszą rolę odegrały tu kryzys iracki oraz negocjacje na temat Traktatu konstytucyjnego; w mniejszym stopniu zaciążyły negocjacje podczas szczytu w Nicei,
decyzja Polski o zakupie amerykańskiego samolotu wielozadaniowego F-16, a wreszcie tzw. sprawa „polskiego hydraulika”. Istotne były również bardziej zasadnicze różnice dzielące oba państwa, dotyczące koncepcji integracji europejskiej czy wizji
1
Zob. np. F. Mitterrand, Afin que l’esprit d’ouverture l’emporte sur l’incompréhension…, Paris,
2 octobre 1985, w: idem, Réflexions sur la politique extérieure de la France. Introduction à vingt-cinq
discours (1981–1985), Paris 1986, s. 180.
10
Andrzej Szeptycki
porządku międzynarodowego. W efekcie w przededniu poszerzenia UE, relacje polsko-francuskie znalazły się na najniższym poziomie od 1989 r.
Szczyt nicejski. Głównym celem odbywającego się podczas francuskiej prezydencji szczytu Rady Europejskiej w Nicei (w grudniu 2000 r.), było zakończenie negocjacji nad nowym traktatem europejskim, który miał umożliwić sprawne funkcjonowanie UE po poszerzeniu. Jednym z ważnych przedmiotów sporów podczas szczytu
nicejskiego – nie tylko między Polską i Francją – stał się nowy podział głosów
w Radzie UE. Francja zaproponowała, by Polska dostała mniejszą liczbę głosów niż
licząca mniej więcej tyle samo ludności Hiszpania. Ostatecznie oba państwa dostały
tyle samo głosów – 27. Stanowisko Francji wzbudziło jednak w Polsce pewien niesmak, tym bardziej że Jacques Chirac tłumaczył później francuską propozycję „błędem
maszynistki”. Można sądzić, że w rzeczywistości działania Francji były w pełni zamierzone, a ich celem było osłabienie przyszłej pozycji Polski w UE2.
Wybór samolotu wielozadaniowego. Dyskusje nad wyborem nowoczesnego
samolotu wielozadaniowego dla polskiej armii trwały od połowy lat 90. ubiegłego
wieku. W grudniu 2002 r. zapadła decyzja o zakupie samolotu wielozadaniowego
F-16, produkowanego przez amerykański koncern Lockheed Martin; odrzucono konkurencyjne oferty, przedstawione przez francuską firmę Dassault Aviation, producenta
samolotów Mirage 2000-5, oraz szwedzko-brytyjskie konsorcjum Saab-BAE Systems,
które oferowało Polsce samoloty Grippen. Polskie władze przekonywały, że decyzja
ta była motywowana wyłącznie względami merytorycznymi. Jest jednak niemal
pewne, że stały za nią również względy polityczne, a konkretnie chęć wzmocnienia
stosunków polsko-amerykańskich. Francuscy komentatorzy krytycznie ocenili decyzję
Polski. Ich zdaniem, F-16 nie odpowiadał polskim potrzebom, w przeciwieństwie do
Mirage’a 2000-5. Francuzi podkreślali również, że podjęcie decyzji o zakupie amerykańskiego samolotu dwa tygodnie po zakończeniu przez Polskę negocjacji akcesyjnych z UE to duże faux pas. Pojawiały się nawet głosy, by całą sprawą zajęła się
Komisja Europejska3.
Konflikt iracki. Polska i Francja niemal od początku odmiennie postrzegały
amerykańską „wojnę z terroryzmem”, a przede wszystkim perspektywę interwencji
w Iraku. Większość polskiej klasy politycznej i społeczeństwa podzielała przekonanie
o konieczności przeciwstawienia się zagrożeniu ze strony irackiego dyktatora – za zgodą
Rady Bezpieczeństwa NZ, a jeśli będzie trzeba, to i bez niej. Druga wojna w Zatoce
miała przynieść wolność narodowi irackiemu, a ponadto zapewnić liczne korzyści
Polsce, zarówno na płaszczyźnie politycznej, jak i gospodarczej. Kluczowym czynnikiem, który skłonił Polskę do wsparcia Stanów Zjednoczonych, była chęć wzmoc2
A. Szeptycki, Francuskie koncepcje Unii Europejskiej, w: E. Haliżak, S. Parzymies (red.), Unia
Europejska – nowy typ wspólnoty międzynarodowej, Warszawa 2002, s. 152.
3
R. Kuźniar, A. Szeptycki, Rola Stanów Zjednoczonych w polityce zagranicznej III RP, w: L. Kolarska-Bobińska, J. Kucharczyk, P.M. Kaczyński (red.), Mosty przez Atlantyk? Postawy Polaków, Czechów,
Słowaków wobec Stanów Zjednoczonych, Warszawa 2005, s. 128–130.
Ewolucja stanowisk Francji i Polski wobec Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony
11
nienia stosunków polsko-amerykańskich, zwłaszcza w sferze bezpieczeństwa. Z tego
powodu Polska poparła interwencję w Iraku nie tylko politycznie, lecz także militarnie.
Francja postrzegała amerykańską wizję świata po 11 września 2001 r. jako „uproszczoną”, obawiała się, że wojna z terroryzmem przekształci się w konflikt cywilizacji
i doprowadzi do umocnienia hegemonii amerykańskiej w świecie zachodnim; sądziła
ona, że problemy Bliskiego Wschodu należy rozwiązywać przede wszystkim instrumentami społeczno-ekonomicznymi. W przypadku Iraku wariant siłowy wydawał się
najgorszym rozwiązaniem; ponadto o jego zastosowaniu zadecydować mogła tylko
Rada Bezpieczeństwa. Postawa francuskich władz znajdowała uzasadnienie w stanowisku RFN – „strategicznego partnera” Francji – i w odczuciach społeczeństwa.
Ta różnica stanowisk musiała w nieuchronny sposób doprowadzić do pogorszenia
stosunków między oboma państwami. Na przełomie stycznia i lutego 2003 r. siedemnastu ówczesnych oraz przyszłych członków UE – w tym Polska – poparło amerykańską politykę wobec Iraku. Stanowisko takie było sprzeczne z oficjalnym stanowiskiem
Rady ds. Ogólnych UE, która popierała wysiłki Narodów Zjednoczonych na rzecz
rozwiązania kryzysu. Wkrótce potem Jacques Chirac stwierdził, że państwa kandydujące do Unii „straciły […] dobrą okazję, aby siedzieć cicho” 4; jego postawa wynikała
ze świadomości, że Francja i Niemcy są w UE osamotnione, a główną rolę w Europie
wciąż odgrywają Stany Zjednoczone. Polska ustosunkowała się negatywnie do wypowiedzi francuskiego prezydenta. Polski minister spraw zagranicznych Włodzimierz
Cimoszewicz stwierdził, że w Unii nie będzie „podziału na mamusie, tatusiów i dzieci
niezupełnie dojrzałe do partnerstwa”5. Opinie niektórych polskich komentatorów były
zdecydowanie bardziej niechętne Francji6.
Traktat konstytucyjny. Przedstawiciele Francji od 2001 r. opowiadali się za przyjęciem „konstytucji europejskiej” – Traktatu konstytucyjnego, który pozwoliłby na sprecyzowanie celów integracji europejskiej, umożliwiłby uproszczenie traktatów i reformę
systemu instytucjonalnego oraz zapewniłby sprawne działanie UE po poszerzeniu7.
W Polsce merytoryczna dyskusja na temat Traktatu konstytucyjnego rozpoczęła
się w lecie 2003 r.; wcześniej koncentrowano się na negocjacjach akcesyjnych i referendum na temat przystąpienia do UE. Polska krytycznie odniosła się do projektu
opracowanego przez Konwent Europejski – głównie dlatego, że przewidywał on likwidację korzystnego dla Polski systemu głosowania w Radzie w ramach Traktatu Nicej4
Conseil européen extraordinaire. Conférence de presse du Président de la République, M. Jacques Chirac,
Bruxelles, 17 février 2003, https://pastel.diplomatie.gouv.fr/editorial/actual/ael2/bulletin.asp?liste=20030218.
html&submit.x=9&submit.y=3#Chapitre3.
5
J. Bielecki, Nie jesteśmy dziećmi, „Rzeczpospolita” z 19 lutego 2003 r.
6
Szerzej na temat kryzysu irackiego zob. A. Szeptycki, System zachodni wobec „kryzysu irackiego”
(wrzesień 2001 – marzec 2003 r.), w: R. Bäcker, J. Marszałek-Kawa, J. Modrzyńska (red.), Od starej do
nowej Europy? Kierunki integracji europejskiej, Toruń 2005, s. 63–80.
7
A. Szeptycki, Francja czy Europa. Dziedzictwo generała de Gaulle’a w polityce zagranicznej
V Republiki, Warszawa 2005, s. 224–225.
12
Andrzej Szeptycki
skiego8. Symbolem zdecydowanego stanowiska Polski stało się hasło Jana Marii
Rokity „Nicea albo śmierć” (z września 2003 r.).
Zdecydowana postawa francuskiego prezydenta Jacques’a Chiraca i polskiego
premiera Leszka Millera oraz niekompetencja włoskiej prezydencji doprowadziły do
tego, że projekt Traktatu konstytucyjnego nie został – wbrew wstępnym ustaleniom
– przyjęty na szczycie Rady Europejskiej w grudniu 2003 r. Dopiero w czerwcu
2004 r. Rada Europejska zaakceptowała – po niewielkich poprawkach – projekt traktatu; nie uwzględniał on większości polskich postulatów, w tym dotyczącego zachowania nicejskiego systemu głosowania. Odrzucenie traktatu w referendum we Francji
(w maju 2005 r.) sprawiło, że jego postanowienia ponownie stały się przedmiotem
dyskusji.
„Polski hydraulik”. Francuska klasa polityczna niechętnie odnosiła się do poszerzenia Unii Europejskiej. W przededniu akcesji nowych państw Europy Środkowej
i Wschodniej, 54% francuskiego społeczeństwa była jej przeciwna, a 67% sądziło, że
poszerzenie nie powinno być priorytetem UE9; był to najwyższy poziom sprzeciwu
w „starych” państwach Unii. Jedną z przyczyn takiego stanu rzeczy była obawa przed
napływem do Francji taniej siły roboczej i delokalizacją francuskich przedsiębiorstw
do nowych państw członkowskich. Stąd w 2004 r. Francja nie otworzyła swojego
rynku pracy dla obywateli nowych państw Unii, lecz wprowadziła dwuletni okres
przejściowy, z możliwością przedłużenia go na kolejne trzy lata.
Szczególny niepokój we Francji budziła tzw. dyrektywa Bolkesteina10, liberalizująca rynek usług. Miała ona umożliwić „polskiemu hydraulikowi” i „estońskiemu
architektowi” podjęcie pracy według stawek płac i ubezpieczeń społecznych obowiązujących w ich krajach pochodzenia; ponieważ stawki te były dużo niższe niż we
Francji, miało to doprowadzić do utraty pracy przez setki tysięcy Francuzów. Określenie nagłośnił sam Bolkestein, który wiosną 2005 r. stwierdził, że w północnej Francji – gdzie mieszkał – trudno znaleźć francuskiego fachowca, dlatego chętnie zatrudniłby polskiego. Wypowiedź ta wywołała oburzenie we Francji, a „polski hydraulik”
stał się jednym z istotnych elementów debaty przed referendum w sprawie Traktatu
konstytucyjnego. Niechęć do „polskiego hydraulika” stała się symbolem niechęci
Francji do nowych państw członkowskich UE, zwłaszcza Polski11.
Spory między Polską i Francją na początku dekady nie miały wyłącznie koniunkturalnego charakteru, choć dotyczyły także kwestii bardzo praktycznych (dostęp do
8
Szerzej zob. R. Baldwin, M. Widgren, The Draft Constitutional Treaty’s Voting Reform Dilemma,
„CEPS Policy Brief” [Brussels, Centre For European Policy Studies], November 2003 (with postscript of
7 December 2003), nr 44, www.ceps.eu/book/draft-constitutional-treatys-voting-reform-dilemma.
9
Eurobarometer 59. Public opinion in the European Union, Spring 2003, The European Opinion
Research Group (EEIG), Brussels July 2003, s. 20–21, http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/eb/eb59/
eb59_rapport_final_en.pdf.
10
Frederik (Frits) Bolkestein – komisarz europejski ds. rynku wewnętrznego w latach 1999–2004.
11
Zob. np. P. Moszyński, Kompleks hydraulika, „Newsweek” z 13 czerwca 2005 r.
13
rynku). Wynikały one w dużej części z odmiennej wizji integracji europejskiej i pozimnowojennego porządku międzynarodowego.
Wizja Unii Europejskiej. Polskę i Francję dzieliły wartości, do których miała
odwoływać się UE. Polska była – i pozostaje do dziś – krajem głęboko katolickim, co
wynika zarówno z tradycji historycznych, jak i z witalności polskiego katolicyzmu
(około 29% obywateli to praktykujący katolicy12); przywiązuje duże znaczenie do
judeochrześcijańskiego dziedzictwa Europy. Francja jest państwem par excellence
laickim, zarówno ze względu na swoje republikańskie tradycje, jak i na zeświecczenie
społeczeństwa (7,7% praktykujących katolików13); w jej ocenie jednocząca się Europa
powinna się opierać przede wszystkim na dziedzictwie oświecenia. Problem postanowień o chrześcijańskich korzeniach Europy był jedną z przyczyn sporów między
oboma krajami w okresie negocjacji nad Traktatem konstytucyjnym.
Polskie władze były ponadto przeciwne zbyt daleko posuniętej integracji europejskiej. Większość polskiej klasy politycznej uważała rozwiązania wprowadzone przez
Traktat Nicejski za zadowalające i obawiała się pogłębienia integracji europejskiej,
która mogłaby doprowadzić do ograniczenia suwerenności Polski. Francja natomiast
konsekwentnie opowiadała się za wzmocnieniem Unii Europejskiej, sądząc, że tylko
w ten sposób będzie ona w stanie skutecznie funkcjonować po poszerzeniu i rywalizować ze Stanami Zjednoczonymi czy państwami azjatyckimi. Zaowocowało to nieco
paradoksalną sytuacją po odrzuceniu przez francuskie społeczeństwo Traktatu konstytucyjnego w 2005 r. Francja opowiadała się bowiem, wbrew swoim obywatelom, za
przyjęciem proponowanych rozwiązań w tej czy innej formie, Polska natomiast była
w gruncie rzeczy zadowolona z zaistniałej sytuacji.
Polska i Francja miały odmienne stanowisko w kwestii stosunków ze wschodnimi
sąsiadami UE, zwłaszcza z Ukrainą. Polska przywiązywała duże znaczenie do współpracy z tym państwem, traktując go jako „strategicznego partnera”, i chciała, by UE
uznała możliwość akcesji Ukrainy do tej organizacji. Francja odrzucała taki scenariusz
i uważała, że stosunki z Ukrainą powinny być rozwijane w ramach Europejskiej Polityki Sąsiedztwa. Stanowisko takie wynika z priorytetowego traktowania stosunków
z Rosją, mniejszego zainteresowania współpracą z innymi wschodnimi sąsiadami UE
oraz „zmęczenia poszerzeniem”14.
Wizja porządku międzynarodowego. Polskę i Francję dzieliły zasadnicze różnice, jeśli chodzi o wizję pozimnowojennego porządku międzynarodowego. Polska
przywiązywała szczególne znaczenie do stosunków ze Stanami Zjednoczonymi, ze
względu na ich potęgę oraz fakt, że są symbolem dobrobytu i lepszego zachodniego
12
Dane z 2008 r. za: W. Zdaniewicz, SAC, L. Adamczuk, Praktyki niedzielne, www.iskk.ecclesia.org.
pl/praktyki-niedzielne.htm
13
Ł. Kaźmierczak, Po równi pochyłej. Kościół we Francji, „Przewodnik Katolicki” z 17 stycznia
2005 r.
14
Szerzej A. Kołakowska, Ukraina w polityce zagranicznej Francji, „Biuletyn” PISM nr 22 (267)
z 17 marca 2005 r., www.pism.pl/biuletyn/files/267.pdf.
14
Andrzej Szeptycki
świata, a także ponieważ jawią się jako wiarygodny sojusznik15. Polskie władze podkreślały konieczność zachowania silnych więzów transatlantyckich i przeciwstawiały
się inicjatywom, które mogłyby je osłabić. Wyrażały również – do czasu – otwarte
poparcie dla amerykańskiej supremacji w świecie16. Sojusz ze Stanami Zjednoczonymi
traktowany jest jako najważniejsza gwarancja bezpieczeństwa Polski. Dlatego polskie
władze konsekwentnie popierały amerykańskie inicjatywy na arenie międzynarodowej,
licząc na wzmocnienie w ten sposób sojuszu obu państw: należy tu wymienić jednoznaczne poparcie dla amerykańskiej koncepcji „wojny z terroryzmem”, zaangażowanie
Polski w interwencję w Iraku czy też przyłączenie się do projektu tarczy antyrakietowej.
Francja od lat 50. ubiegłego wieku krytykowała dominację Stanów Zjednoczonych, ich unilateralizm, brak poszanowania dla prawa międzynarodowego oraz interesów innych państw. Taka postawa jawiła się jako szkodliwa zarówno dla Francji, jak
i dla całego świata. Spory francusko-amerykańskie uległy szczególnemu zaostrzeniu
podczas dwu kadencji George’a W. Busha, m.in. w związku z wojną w Iraku. Twórcy
francuskiej polityki zagranicznej dążyli do przełamania amerykańskiej hegemonii –
zarówno przez rozwój UE, jak i przez współpracę z partnerami pozaeuropejskimi. Francja uważała się za lojalnego sojusznika Stanów Zjednoczonych i członka Sojuszu Północnoatlantyckiego. Nie chciała jednak być od nich zależna w sferze bezpieczeństwa.
2. Bezpieczeństwo europejskie czy euroatlantyckie
Te uwarunkowania zaowocowały w przeszłości całkowicie odmiennymi wizjami polityki bezpieczeństwa Francji i Polski. Francja była jednym ze współtwórców Sojuszu
Północnoatlantyckiego, niemniej niemal od powstania V Republiki odnosiła się doń
sceptycznie. Zaowocowało to decyzją o wyjściu Francji ze struktur wojskowych
NATO w 1966 r. Francja postanowiła odzyskać pełną suwerenność, wycofać swoje
wojska spod kontroli wspólnych dowództw, nie wiązać się wspólną strategią obrony,
lecz nawiązać nowe, równoprawne stosunki ze swoimi sojusznikami, które pozwoliłyby na lepszą obronę jej interesów17. Po 1989 r. Francja liczyła zapewne na ograniczenie roli Sojuszu w Europie18. Francuscy przywódcy podkreślali, że Sojusz nie
powinien odgrywać roli współczesnego „Świętego Przymierza”19. Z tego powodu
15
Szerzej R. Kuźniar, A. Szeptycki, op. cit., s. 113–149.
Zob. np. L. Miller, Poland: Revisiting the Transatlantic Partnership, Speech before the Los Angeles
World Affairs Council, 6 lutego 2003 r., www.lawac.org/speech/pre%20sept%2004%20speeches/miller%20
2003.htm
17
Zob. Ch. de Gaulle, Lettre à Lyndon B. Johnson, président des États-Unis, au sujet de l’OTAN,
w: idem, Lettres, notes et carnets, T.X, Janvier 1964-Juin 1966, Paris 1987, s. 261–262.
18
Zob. Le Livre blanc sur la défense 1994, La Documentation française, Paris 1994, s. 58.
19
Discours de M. Jacques Chirac, Président de la République, à l’occasion de la réception des
ambassadeurs, Paris, 26 sierpnia 1999 r., www.elysee.fr/elysee/elysee.fr/francais_archives/interventions/
16
15
Francja nieufnie odnosiła się do propozycji reformy NATO, uważając, że posłuży ona
przede wszystkim interesom Stanów Zjednoczonych20. Krytycznie przyjęła amerykańską tezę o tym, że NATO może samodzielnie dokonywać interwencji militarnych,
podkreślając prymat Rady Bezpieczeństwa ONZ21. Była też przeciwna coraz większemu zaangażowaniu NATO poza obszarem traktatowym – dotyczyło to zwłaszcza
misji w Azji; uważała bowiem, że NATO powinno służyć przede wszystkim interesom
sojuszników, a nie stać się globalnym narzędziem polityki Stanów Zjednoczonych22.
Odnosiła się wreszcie powściągliwie do procesu poszerzenia Sojuszu – w przeszłości
dotyczyło to krajów Europy Środkowej, w ostatnich latach – takich państw, jak Ukraina i Gruzja. Francuscy politycy mieli bowiem wątpliwości co do tego, czy te państwa
są wiarygodne i czy ich przystąpienie do NATO umocni wspólne bezpieczeństwo.
Francja nie chciała ponadto narazić na uszczerbek swoich stosunków z Rosją.
Jednocześnie od zakończenia „zimnej wojny” coraz wyraźniej rysowała się –
przede wszystkim w związku z wojnami na Bałkanach – potrzeba zacieśnienia współpracy między Francją i NATO. Na początku prezydentury Jacques’a Chiraca Francja
zadeklarowała, że jest gotowa na taki krok, jednak pod warunkiem, że NATO zmieni
się wewnętrznie, dokona się jego „europeizacja”, czyli w większym stopniu będą
brane pod uwagę interesy pozostałych sojuszników23. Niestety, w opinii Francji transformacja NATO nie była wystarczająca, aby mogła ona w pełni powrócić do jego
struktur. W praktyce najbardziej zaciążył tu brak porozumienia ze Stanami Zjednoczonymi co do stanowisk, które chciała otrzymać Francja. W efekcie w 1997 r. wstrzymano powrót do NATO24.
Członkostwo w NATO było ważnym celem polskiej polityki w latach 90. XX w.
W strategii bezpieczeństwa narodowego z 2003 r. uznano, że Sojusz to, obok dwustronnej współpracy polityczno-wojskowej ze Stanami Zjednoczonymi i innymi głównymi państwami członkowskimi, „najważniejsza gwarancja zewnętrznego bezpieczeństwa i stabilnego rozwoju naszego kraju”25. Nie były to wyłącznie puste deklaracje.
Polska rzeczywiście przywiązywała pierwszoplanowe znaczenie do NATO, popierała
discours_et_declarations/1999/aout/discours_du_president_de_la_republique_a_l_occasion_de_la_
reception_des_ambassadeurs.1347.html.
20
M. Bacot-Decriaud, La France, l’Alliance et l’OTAN, „Arès” 1993, t. XIV, nr 3, s. 44–45.
21
Discours de M. Jacques Chirac..., op. cit.
22
A. Kołakowska, A. Szeptycki, Stosunki polsko-francuskie po rozszerzeniu Unii Europejskiej:
pragmatyczna współpraca, strategiczne różnice, w: L. Kolarska-Bobińska, M. Fałkowski (red.), Polska –
Niemcy – Francja. Wzajemne postrzeganie po rozszerzeniu UE, Warszawa 2008, s. 131.
23
Zob. Session ministerielle du Conseil de l’Atlantique nord. Intervention du Ministre des affaires
étrangères, M. Hervé de Charrette, Bruxelles, 5 grudnia 1995 r., http://basedoc.diplomatie.gouv.fr/exl-php/
cadcgp.php.
24
OTAN. Communiqué du porte-parole du Ministère des affaires étrangères au nom des autorités
françaises, Paris, 2 lipca 1997, http://basedoc.diplomatie.gouv.fr/exl-php/cadcgp.php.
25
Strategia bezpieczeństwa narodowego Rzeczypospolitej Polskiej (8 września 2003 r.), w: S. Bieleń
(opr.), Prawo w stosunkach międzynarodowych. Wybór dokumentów, Warszawa 2004, s. 632.
16
Andrzej Szeptycki
amerykańską politykę w ramach Sojuszu i przeciwstawiała się inicjatywom, zmierzającym do jej osłabienia, nawet jeśli nie służyło to polskim interesom.
Polska uważała, że wobec niepewnej sytuacji na obszarze poradzieckim oraz możliwości powrotu tendencji ekspansjonistycznych i imperialistycznych w Rosji, najważniejszym celem NATO powinna być tradycyjnie rozumiana zbiorowa obrona26. Mimo
to konsekwentnie popierała rozwój misji pozatraktatowych Sojuszu, takich jak operacja pokojowa w Bośni i Hercegowinie (IFOR/SFOR), czy też interwencja przeciwko
nowej Jugosławii w 1999 r. Rozwój nowych misji Sojuszu wydawał się konieczny
w obliczu zagrożeń, z jakimi „społeczność międzynarodowa” musiała się zmierzyć
u progu XXI w., a także, by utrzymać witalność NATO27. Innymi słowy, aktywność
Sojuszu out of area miała go wzmocnić, a także – na co liczyli Polacy – po części
uniezależnić od nieefektywnej ONZ. Udział Polski w tym procesie miał natomiast
wzmocnić jej pozycję, zarówno w NATO, jak i w UE28.
Na początku dekady polscy politycy wsparli również amerykański projekt tarczy
antyrakietowej. Polska nie podzielała zastrzeżeń niektórych państw, które obawiały
się, że powstanie tarczy zaowocuje powrotem do zimnowojennej konfrontacji. Jednocześnie jednak proponowała, by w miejsce narodowego (amerykańskiego) systemu
obrony stworzyć system natowski lub międzynarodowy, który objąłby kraje członkowskie Sojuszu Północnoatlantyckiego, państwa współpracujące z NATO, a nawet Rosję
i Chiny. Popierając projekt „tarczy antyrakietowej” Polska chciała zrealizować co najmniej trzy cele. Po pierwsze, dążyła do poprawienia swoich notowań w Stanach Zjednoczonych. Po drugie, chciała zapobiec sytuacji, w której projekt tarczy doprowadziłby do pogłębienia napięć w stosunkach transatlantyckich. Po trzecie, liczyła, że na
obszarze Polski zostaną rozlokowane elementy nowego systemu, co zwiększyłoby jej
rolę w strukturach zachodnich29.
Mimo powyższych różnic, kwestie dotyczące NATO w praktyce rzadko były
przedmiotem sporów między Polską i Francją. Sytuacja taka wynikała, po pierwsze,
z faktu, że głównym oponentem Francji w ramach Sojuszu były Stany Zjednoczone,
a Polska nie odgrywała w tej organizacji pierwszoplanowej roli, po drugie zaś, z pewnego kryzysu, w jakim znalazło się NATO w ciągu ostatnich lat. Warto ponadto
zauważyć, że mimo krytyki amerykańskiej polityki, zaangażowanie Francji w działania Sojuszu było większe niż Polski. W 2006 r. w operacjach pod egidą NATO brało
udział 3000 żołnierzy francuskich i 280 polskich30.
26
O. Osica, W poszukiwaniu nowej roli. Polska jako nowy aktor euroatlantyckiej polityki
bezpieczeństwa, w: O. Osica, M. Zaborowski (red.), Nowy członek „starego” Sojuszu. Polska jako nowy
aktor w euroatlantyckiej polityce bezpieczeństwa, Warszawa 2002, s. 101.
27
Strategia bezpieczeństwa narodowego Rzeczypospolitej Polskiej…, op. cit., s. 632.
28
O. Osica, W poszukiwaniu nowej roli..., op. cit., s. 105 – 106.
29
Ibidem, s. 117–120.
30
O. Osica i in., Prymat NATO i stosunki transatlantyckie – polski punkt widzenia, „Forum Natolińskie”
2006, t. 7, nr 5, s. 14, www.natolin.edu.pl/pdf/FN/FN_5_2006_raport_nato.pdf.
17
Stanowisko obu państw w kwestii rozwijającej się od jedenastu lat Europejskiej
(dziś Wspólnej) Polityki Bezpieczeństwa i Obrony było niejako symetrycznym odbiciem ich podejścia do NATO. Francja odkąd utraciła pierwszoplanowe miejsce
w Europie i świecie, pokłada swoje nadzieje we współpracy europejskiej31, opowiadając się za budową „Europy mocarstwa”32. Kluczowym jej elementem miała być,
w zgodnej opinii francuskich polityków, potęga militarna33. Francja uważała, że rozwój
współpracy obronnej państw europejskich, to naturalne następstwo końca konfrontacji
Wschód–Zachód; nie było już bowiem potrzeby, by Europa pozostała wyłącznie pod
ochroną Stanów Zjednoczonych34. Państwa europejskie – mówili francuscy politycy
– nie mogą być w sferze bezpieczeństwa zależne od Stanów Zjednoczonych, gdyż
interesy amerykańskiego sojusznika są odmienne od europejskich, ich wsparcie zaś
niepewne, czego najlepszym dowodem była postawa Stanów Zjednoczonych w pierwszych latach konfliktu w byłej Jugosławii. „Europa obrony” wydawała się ponadto
naturalnym dopełnieniem unii gospodarczo-walutowej i unii politycznej – miał to być
kluczowy element integracji europejskiej, gdyż bez niej głos państw europejskich nie
byłby słyszany na arenie międzynarodowej35.
Współpraca w sferze bezpieczeństwa miała służyć przede wszystkim rozwiązywaniu kryzysów w bezpośrednim otoczeniu UE: bezpieczeństwo większości państw
Unii nadal miało się opierać na Sojuszu Północnoatlantyckim, niemniej w przyszłości
powinna objąć również wspólną obronę. Francuskie władze deklarowały, że rozwój
współpracy państw europejskich nie może być wymierzony w Sojusz Północnoatlantycki, a co więcej, wyrażały przekonanie, że nie będzie on naprawdę silny dopóty,
dopóki Europa pozostanie słaba.
Na początku lat 90. ubiegłego wieku Francja dążyła do rozwoju europejskiej
współpracy w sferze bezpieczeństwa i obrony za pośrednictwem Unii Zachodnioeuropejskiej. Ponieważ te działania okazały się nieefektywne, w połowie dekady podjęła
próbę „europeizacji” NATO; była już o tym mowa. Ponieważ i tu odniosła jedynie
ograniczone sukcesy, pod koniec dekady postanowiła zrealizować swój cel za pośrednictwem Unii Europejskiej. Kluczowe znaczenie miała tu francusko-brytyjska deklaracja przyjęta w Saint-Malo z grudnia 1998 r. Stwierdzono w niej, że UE powinna
móc w pełni odgrywać swą rolę na arenie międzynarodowej; dlatego Rada Europejska
31
Z. Brzeziński, Wielka szachownica. Główne cele polityki amerykańskiej, Warszawa 1998, s. 74.
A. Juppé, S. July, Entre quatre z’yeux, Paris 2001, s. 272.
33
Szerzej zob. A. Szeptycki, Francja i „Europa obrony”, „Stosunki Międzynarodowe–International
Relations” 2004, t. 30, nr 3–4, s. 81–100.
34
Déplacement à Marseille. Discours sur l’Europe du Ministre des Affaires étrangčres, M. Dominique
de Villepin, Marseille, 2 grudnia 2002 r., https://pastel.diplomatie.gouv.fr/editorial/actual/ael2/bulletin.
asp?liste=20021202.html&submit.x=7&submit.y=4#Chapitre5.
35
Discours de M. Jacques Chirac Président de la République, ors de sa visite à la base aérienne 110, Creil,
30 września 2002 r., www.elysee.fr/elysee/elysee.fr/francais/interventions/discours_et_declarations/2002/
septembre/discours_du_president_de_la_republique_lors_de_la_visite_a_la_base_aerienne_110.545.html.
32
18
Andrzej Szeptycki
powinna podjąć decyzję o rozwoju wspólnej polityki obrony w ramach WPZiB. W tym
celu Unia powinna dysponować własnymi zdolnościami działania, wiarygodnymi
siłami zbrojnymi; nie postawi to pod znakiem zapytania zobowiązań podjętych
w ramach Sojuszu Północnoatlantyckiego – przeciwnie, przyczyni się do jego wzmocnienia36. Postulaty te przyniosły efekty – pierwsze decyzje na temat ESDP zapadły na
szczytach Rady Europejskiej w Kolonii i Helsinkach (w 1999 r.). W latach 2000–2001
odpowiednie postanowienia znalazły się w Traktacie Nicejskim. W 2003 r. rozpoczęły
się pierwsze misje pokojowe UE37.
Polscy przywódcy oficjalnie podkreślali znaczenie ESDP, wyrażając przekonanie,
że jej rozwój wzmocni UE, korzystnie wpłynie na sytuację międzynarodową na kontynencie, a także przysłuży się interesom Polski38. W 2000 r. Warszawa zadeklarowała,
że w skład europejskich zdolności wojskowych wejdą – ze strony polskiej – jedna brygada ramowa, lotnicza grupa poszukiwawczo-ratownicza, grupa wsparcia morskiego
oraz sekcja żandarmerii wojskowej39. Począwszy od 2003 r. kilkunastu polskich policjantów brało udział w Misji Policyjnej w Bośni i Hercegowinie (EUPM)40. Mimo to
stanowisko Polski w kwestii ESDP było ambiwalentne41. Świadczy o tym choćby fakt,
że Danuta Hübner, przedstawiciel rządu RP na forum Konwentu Europejskiego, domagała się osłabienia postanowień dotyczących rozwoju wspólnej polityki obronnej UE42.
Taka sytuacja wynikała z trzech zasadniczych powodów. Po pierwsze, jak już
wspomniano, Polska uznawała sojusz ze Stanami Zjednoczonymi za „kamień
węgielny” swojej polityki bezpieczeństwa, pamiętając, że w 1939 r. jej europejscy
sojusznicy – Francja i Wielka Brytania – ją zawiedli. Dlatego też była nieufna wobec
projektów współpracy europejskiej w sferze wojskowej, obawiając się, że mogłaby
ona doprowadzić do rozluźnienia więzów transatlantyckich, i domagała się, by UE
współdziałała ściśle z NATO43. Należy również zauważyć, że cele polityki bezpieczeństwa Polski i ESDP nie były tożsame: UE koncentrowała się bowiem na misjach
36
Déclaration franco-britannique sur la défense européenne, Saint-Malo, 4 grudnia 1998 r., http://
www.ladocumentationfrancaise.fr/dossiers/europe-defense/declaration-saintmalo.shtml.
37
J. Starzyk-Sulejewska, Interwencje zewnętrzne Unii Europejskiej, w: S. Parzymies (red.), Dyplomacja
czy siła? Unia Europejska w stosunkach międzynarodowych, Warszawa 2009, s. 85–125.
38
J. Szmajdziński, Dwa filary bezpieczeństwa, „Polska Zbrojna” 2002, nr 38.
39
R. Domisiewicz, Euroarmia na horyzoncie, „Polska Zbrojna” 2000, nr 50.
40
Misja Policyjna Unii Europejskiej EUPM w Bośni i Hercegowinie, www.policja.pl/index.
php?dzial=104&id=1952.
41
Zob. np. W. Bartoszewski, Europejska polityka bezpieczeństwa. Polski punkt widzenia, przemówienie
wygłoszone na konferencji zorganizowanej przez Uniwersytet Warszawski i Ministerstwo Spraw Zagranicznych, Warszawa, 11 maja 2001 r., www.futurum.gov.pl/d_pol/wystap/2001_05_11_Bartoszewski_
Europejska_polityka_bezpieczenstwa.htm.
42
Suggestion for amendment of Article: 30, by Ms: Prof. Danuta Hübner [bez daty], http://europeanconvention.eu.int/Docs/Treaty/pdf/30/30Hubner%20EN.pdf.
43
R. Zięba, Europejska Tożsamość Bezpieczeństwa i Obrony – polski punkt widzenia, „Stosunki Międzynarodowe–International Relations” 2001, t. 23, nr 1–2, s. 85–86.
19
petersberskich (zadania humanitarne i ratownicze, utrzymania pokoju, zarządzania
kryzysami), podczas gdy Polska była przywiązana przede wszystkim do tradycyjnie
rozumianej zbiorowej obrony.
Po drugie, do 2004 r. Polska obawiała się, że rozwój „Europy obrony” w ramach
UE doprowadzi do marginalizacji państw członkowskich NATO, które nie wchodzą
w skład Unii, a także krajów kandydujących do UE, tak jak Polska. Z tego powodu,
począwszy od 1999 r. polscy przywódcy domagali się, by ich kraj mógł brać w pełni
udział w pracach nad ESDP, a także by decyzje UE w tej kwestii zostały poddane
akceptacji Sojuszu Północnoatlantyckiego44. Problem ten stracił w dużej części na
aktualności po akcesji do UE. Mimo to pewne wątpliwości pozostały. Polska uważała,
że niektóre państwa europejskie, zwłaszcza Francja, starają się zmonopolizować Europejską Politykę Bezpieczeństwa i Obrony, narzucając swoje koncepcje w tej kwestii
innym krajom45. W efekcie – mówili polscy eksperci – ESDP przywiązuje zbyt duże
znaczenie do bezpieczeństwa Europy Zachodniej, a zarazem po części ignoruje sprawy
dla Polski najważniejsze, takie jak sytuacja w b. ZSRR46.
Po trzecie wreszcie, ESDP musiała być – zdaniem Polski – wiarygodna, gdyż
tylko w ten sposób mogła przyczynić się do poprawy bezpieczeństwa kontynentalnego: w tym celu konieczne było wypracowanie przez państwa europejskie wspólnej
oceny środowiska bezpieczeństwa, stworzenie realnych sił zbrojnych, a przede wszystkim posiadanie woli politycznej, niezbędnej do skutecznego skorzystania z tych sił
w sytuacjach, które by tego wymagały47.
3. Ku „strategicznemu partnerstwu”
Jak już powiedziano, w przededniu poszerzenia Unii Europejskiej stosunki polsko-francuskie znalazły się w głębokim kryzysie. Oba kraje podzieliła przede wszystkim
polityka europejska, zarówno sprawy fundamentalne (rozwiązania instytucjonalne),
jak i bardzo praktyczne (dostęp do rynku pracy), oraz wizja systemu międzynarodowego, czy mówiąc wprost – kwestia roli Stanów Zjednoczonych w świecie i stosunków obu państw z amerykańskim supermocarstwem. Kryzys iracki, negocjacje na
temat Traktatu konstytucyjnego i inne przywołane wydarzenia potwierdziły wzajemne
stereotypy i obawy ukazujące Polskę, a w mniejszym stopniu także inne nowe państwa
członkowskie, jako kraj skrajnie proamerykański, nierozumiejący idei europejskiej,
44
Ibidem, s. 89.
A.D. Rotfeld, Czy Unia Europejska potrzebuje Wspólnej Europejskiej Polityki Bezpieczeństwa
i Obrony?, „Polski Przegląd Dyplomatyczny” 2004, t. 4, nr 2, s. 24–25. Tekst ten ukazał się również we
Francji – zob. idem, L’Union a-t-elle besoin de la PESD?, „Politique étrangère” 2004, nr 2, s. 361–372.
46
O. Osica, Irak – początek nowej epoki w polityce zagranicznej III RP?, „Raporty i Analizy” Centrum
Stosunków Międzynarodowych 2004, nr 6, s. 20.
47
W. Bartoszewski, op. cit.
45
20
Andrzej Szeptycki
a przez to potencjalnie szkodliwy dla UE, Francję zaś – jako kraj egoistyczny, źle
skrywający swoje wielkomocarstwowe ambicje, antyamerykański i prorosyjski.
W tych warunkach w połowie dekady oba państwa podjęły działania na rzecz poprawy
dwustronnych stosunków. Sytuacja taka wynikała z kilku powodów.
Po pierwsze, akcesja Polski do Unii Europejskiej i jej pozycja w tej organizacji
zwiększyły zainteresowanie Francji współpracą z największym krajem środkowoeuropejskim. Francja musiała liczyć się z Polską, brać pod uwagę jej stanowisko podczas
unijnych negocjacji i zabiegać o jej poparcie dla francuskich propozycji. Znaczenie
Polski uwidoczniło się zwłaszcza podczas negocjacji nad przyszłym Traktatem Lizbońskim (2007 r.) oraz podczas rozmów na temat pakietu energetyczno-klimatycznego
(2008 r.)48. W tym pierwszym przypadku prezydent Nicolas Sarkozy skutecznie zabiegał o to, by Polska poparła proponowane przez Francję postanowienia mandatu negocjacyjnego konferencji międzyrządowej UE (czerwiec), a następnie przyjęty przez tę
ostatnią projekt nowego traktatu, zachowujący główne rozwiązania instytucjonalne
przewidziane w Traktacie konstytucyjnym, zwłaszcza trudny do zaakceptowania dla
Polski nowy system głosowania w Radzie Ministrów (październik). W tym drugim
Polska uzyskała dla siebie kluczowe z perspektywy polskiego przemysłu zniżki na
prawa do emisji gazów cieplarnianych w latach 2013–201949.
Po drugie, istotnemu złagodzeniu uległy spory, które podzieliły oba państwa
w pierwszej połowie dekady. Przeszły one niejako do porządku dziennego nad interwencją w Iraku, choć był to proces długotrwały, tym bardziej że pojawiły się nowe
problemy, związane z „wojną z terroryzmem”, takie jak oskarżenia o rzekome istnienie w Polsce tajnych więzień CIA. Bilans zaangażowania Polski w Iraku był co najmniej niejednoznaczny. Oskarżenia dotyczące posiadania broni masowego rażenia,
które stały się pretekstem do interwencji, okazały się bezzasadne (prezydent Aleksander Kwaśniewski stwierdził nawet w marcu 2004 r., że „byliśmy zwodzeni” w tej
kwestii50), a międzynarodowej koalicji nie udało się zaprowadzić w Iraku pokoju,
stabilności i demokracji. Francuskim władzom natomiast zależy przede wszystkim na
normalizacji sytuacji w Iraku – zarówno dlatego, że był to w przeszłości ważny partner Francji, jak i ze względu na jej zainteresowanie rozwiązaniem ogółu problemów
bliskowschodnich. Francja nie chciała się jednak sama zbytnio angażować w działania na rzecz normalizacji sytuacji w Iraku – wykluczyła m.in. wysłanie tam swoich
żołnierzy, nawet w charakterze szkoleniowym. Stanowisko takie wynikało po części
z chęci podkreślenia, że Francja nie jest winna sytuacji zaistniałej w Iraku, a po części
ze względów pragmatycznych51.
48
Zob. np. A. Leparmentier, M. Sarkozy cherche le soutien des Polonais en Europe, „Le Monde”
z 30 maja 2008 r.
49
Szerzej na ten temat E. Wyciszkiewicz, Najważniejsze elementy kompromisu energetyczno-klimatycznego, „Biuletyn” PISM, nr 64 (532) z 19 grudnia 2008 r., www.pism.pl/biuletyn/files/20081219_532.pdf.
50
Z iracką bronią było nie tak, „Gazeta Wyborcza” z 19 marca 2004 r.
51
Na ten zob. A. Kołakowska, Polityka zagraniczna Francji wobec Iraku po zakończeniu okupacji,
„Biuletyn” PISM nr 40 (285) z 25 maja 2005 r.
21
Również sprawa „polskiego hydraulika” przeszła do przeszłości. W 2008 r. Francja podjęła decyzję o wcześniejszym otwarciu swojego rynku pracy dla polskich pracowników – zgodnie z traktatem akcesyjnym mógł on pozostać zamknięty do 2009 r.
lub, pod pewnymi warunkami, do 2011 r. Była to decyzja symboliczna, gdyż Francja
nigdy nie stała się masowym celem pracowników z Polski52.
Po trzecie, zasadniczej ewolucji uległa kwestia reform instytucjonalnych w Europie. Traktat konstytucyjny, krytycznie oceniany w Polsce, został odrzucony we Francji w referendum w maju 2005 r.53 W istotnym stopniu osłabiło to pozycję Francji
w Unii Europejskiej – w tym wobec Polski. Zarówno we Francji, jak i – w mniejszym
stopniu – w Polsce pojawiło się przekonanie, że należy wypracować nowe porozumienie. Oba kraje różniły się wprawdzie początkowo co do tego, jak należy osiągnąć ten
cel – Francja opowiadała się za powrotem do Traktatu konstytucyjnego lub przyjęciem
nowego, który przejmowałby rozwiązania poprzedniego, Polska wolała pozostać przy
nicejskim systemie instytucji lub szukać alternatywnych rozwiązań wobec tych przyjętych przez Konwent. Niemniej problem ten w jakimś sensie zbliżył oba kraje.
Po czwarte, w 2007 r. nowym prezydentem Francji został Nicolas Sarkozy.
Pozwoliło to na „nowe otwarcie” w polityce zagranicznej tego kraju, zwłaszcza w stosunkach polsko-francuskich. Pałac Elizejski opuścił niepopularny w Polsce Jacques
Chirac, który „zasłynął” głównie dzięki radom, że powinniśmy „siedzieć cicho”. Jego
następca jeszcze przed objęciem urzędu zyskał w Polsce sympatię, do czego przyczyniły się jego środkowoeuropejskie, węgierskie korzenie – choć znaczenie tego czynnika było przeceniane – chęć zacieśnienia stosunków ze Stanami Zjednoczonymi
i NATO, niektóre krytyczne wypowiedzi na temat Rosji i propozycje dotyczące
wzmocnienia pozycji Polski w UE54. Niektórzy polscy komentatorzy przestrzegali
wprawdzie, że Sarkozy nie stanie się pierwszoplanowym partnerem dla polskich władz
– przede wszystkim ze względu na różnice dzielące oba państwa w sferze polityki
europejskiej (reforma traktatowa, poszerzenie itd.)55. Ogólnie jednak wybór Sarkozy’ego
na prezydenta Francji oceniano jako korzystny dla Polski56.
Po piąte, Francja nadal odgrywała ważną rolę dla Polski. Jest ona bowiem drugim
odbiorcą polskiego eksportu i piątym dostawcą na polski rynek57. Ważnym wymiarem
współpracy gospodarczej są też francuskie inwestycje w Polsce. Polska potrzebuje
52
Szerzej zob. A. Szeptycki, Otwarcie francuskiego rynku pracy dla obywateli Polski – aspekty
polityczne, „Biuletyn” PISM nr 24 (492) z 11 czerwca 2009 r., www.pism.pl/biuletyn/files/20080611_
492.pdf.
53
Szerzej zob. S. Parzymies, Francuskie i holenderskie ,,Nie” dla traktatu konstytucyjnego spóźnionym
protestem przeciwko rozszerzeniu Unii Europejskiej, „Stosunki Międzynarodowe–International Relations”
2005, t. 32, nr 3–4, s. 11–28.
54
Zob. np. N. Sarkozy, Témoignage, Paris 2006, s. 70–74.
55
J. Pawlicki, Gdzie Sarkozy, gdzie Kaczyński, „Gazeta Wyborcza” z 8 maja 2007 r.
56
Zob. A. Szeptycki, Konsekwencje wyborów prezydenckich we Francji dla Polski, „Biuletyn” PISM,
nr 21 (435) z 7 maja 2007 r., www.pism.pl/biuletyn/files/20070507_435.pdf.
57
Dane z 2008 r. za: Obroty handlu zagranicznego ogółem i według krajów (I–XII 2008 r. wyniki
ostateczne), www.stat.gov.pl/gus/5840_6704_PLK_HTML.htm.
22
Andrzej Szeptycki
wsparcia Francji na arenie europejskiej – chodzi tu o takie kwestie, jak Europejska
Polityka Sąsiedztwa, budżet UE, przyszłość Wspólnej Polityki Rolnej58. Pewne znaczenie ma również współpraca dwustronna – Polska chciałaby się oprzeć na francuskich rozwiązaniach w takich dziedzinach, jak polityka energetyczna (energia jądrowa),
polityka kulturalna czy polityka demograficzna59. W okresie rządów Prawa i Sprawiedliwości (2005–2007) ważny był wreszcie jeden czynnik: ówczesnym władzom zarzucano nieumiejętną, konfliktową politykę. Coraz bardziej rozczarowywały stosunki ze
Stanami Zjednoczonymi (Irak, kwestia reżimu wizowego). Pogorszeniu uległy relacje
z Niemcami, nie wspominając o Rosji. Potrzebny był pozytywny kontrprzykład –
miała nim być Francja.
Pierwszą inicjatywą na rzecz zbliżenia był polsko-francuski szczyt w Arras
w lutym 2005 r. – pierwsze oficjalnie spotkanie na tym szczeblu po kryzysie irackim
i negocjacjach na temat Traktatu konstytucyjnego. W szczycie, oprócz prezydentów
i premierów Polski i Francji, wzięli udział liczni ministrowie z obu państw. W deklaracji podsumowującej szczyt potwierdzono „wolę nadania strategicznego charakteru
polsko-francuskiemu partnerstwu”. Omówiono również najważniejsze kwestie europejskie (takie jak rola UE w świecie, Europejska Polityka Sąsiedztwa, Traktat konstytucyjny, Nowa Perspektywa Finansowa), międzynarodowe (konflikt bliskowschodni,
reforma ONZ) i sprawy dwustronne (współpraca gospodarcza, militarna i w zakresie
ochrony granic i szkolenia policji, dostęp do rynku pracy)60.
Oba kraje podjęły współpracę w okresie negocjacji nad nową perspektywą budżetową UE na lata 2007–2013. Brytyjska prezydencja zaproponowała pod koniec 2005 r.
redukcję wspólnego budżetu – początkowo o około 10%, w porównaniu z wcześniejszymi propozycjami prezydencji luksemburskiej. Brytyjczycy chcieli zmniejszenia
przede wszystkim pomocy regionalnej i funduszy na rozwój wsi; straciłyby na tym
przede wszystkim nowe państwa członkowskie (Polska – około 6 mld euro). Polska
i Francja negatywnie oceniły brytyjskie propozycje61. Dzięki współpracy z Niemcami,
które zgodziły się przekazać Polsce część środków przeznaczonych pierwotnie dla
landów wschodnioniemieckich, udało się w istotny sposób zmodyfikować brytyjskie
propozycje. Polska zyskała na tym około 4 mld euro62.
58
Informacja Rządu na temat polskiej polityki zagranicznej w 2007 r. (przedstawiona przez minister
spraw zagranicznych Annę Fotygę), 9 czerwca 2007 r., www.msz.gov.pl/Expose,2007,23170.html.
59
Zob. m.in. Program PO. Polska zasługuje na cud gospodarczy, Warszawa 2007, s. 73, http://www.
platforma.org/download/(gqWYZ57YrXailKWWZ0Xf32iiiqWVaIypo4HQW52fll2frq-hVKbXZ1afrWjX
k9rLn4Tc0r3gg9rWkJ3o0rbWWJjJj5Le3nTXhdGGaKA)/pl/defaultopisy/3/1/1/program_wyborczy_po7ebook.pdf.
60
Deklaracja z Arras przyjęta podczas szczytu polsko-francuskiego 28 lutego 2005 r., www.msz.gov.
pl/DEKLARACJA,Z,ARRAS,PRZYJETA,PODCZAS,,SZCZYTU,POLSKO,FRANCUSKIEGO,W,DNIU
,,28,LUTEGO,2005,R.,768.html.
61
Zob. P. Douste-Blazy, S. Meller, Budget Impasse: EU Needs to Move on and the World Will Not
Wait, „Financial Times” z 15 grudnia 2005 r.
62
A. Słojewska, J. Bielecki, Wielcy zapłacą więcej, „Rzeczpospolita” z 17 grudnia 2005 r.
23
Francja z niepokojem przyjęła wyniki wyborów parlamentarnych i prezydenckich
w Polsce w 2005 r. oraz powstanie rządu Prawa i Sprawiedliwości, poszerzonego
następnie o przedstawicieli Samoobrony i Ligi Polskich Rodzin. Francuskie media
krytycznie oceniały nacjonalizm i konserwatyzm nowo wybranych władz polskich
(widoczny np. w odniesieniu do homoseksualistów)63. Wydarzenia 2006 r. – wystąpienia przeciwko „homoseksualnej propagandzie”, czy odwołanie ze stanowiska ministra
spraw zagranicznych Stefana Mellera, byłego ambasadora w Paryżu – nie poprawiły
sytuacji. Należy jednak odnotować, że francuskie władze bardzo wstrzemięźliwie krytykowały politykę polskich partnerów. Dopiero gdy w kwietniu 2007 r. podjęto próbę
pozbawienia mandatu deputowanego do Parlamentu Europejskiego Bronisława
Geremka, wysoko cenionego we Francji zarówno za działalność naukową i polityczną,
jak i za przyjaźń do tego kraju, głos w obronie profesora zabrał francuski MSZ64.
Istotne zmiany nastąpiły w 2007 r. Było to następstwem zwycięstwa wyborczego
Sarkozy’ego, a następnie przyjęcia Traktatu konstytucyjnego i zmiany władzy w Polsce. Postrzegany jako antyeuropejski PiS zastąpiła Platforma Obywatelska. Już podczas swojej pierwszej oficjalnej wizyty w czerwcu 2007 r., poświęconej w dużej części nowemu traktatowi europejskiemu, Sarkozy opowiedział się za „strategicznym
partnerstwem polsko-francuskim w sercu Unii Europejskiej”. W jego opinii, miało się
ono oprzeć na wspólnych interesach dotyczących energii, polityki rolnej, solidarności
europejskiej, wizji silnej Europy na scenie międzynarodowej, tak aby oba kraje mogły
stanowić siły napędzające UE, zdolne odpowiedzieć na oczekiwania obywateli i stawić czoła nowym wyzwaniom w dziedzinie środowiska, energii, walki z terroryzmem65. Francuski prezydent powrócił do tej koncepcji podczas pierwszego spotkania
z premierem Donaldem Tuskiem w grudniu 2007 r. w Paryżu. Miał on zadeklarować,
że „strategiczne partnerstwo [Polski i Francji – A.S.], to nie są puste słowa, to nie jest
retoryka, tylko propozycja niezwykle ścisłej współpracy dwóch wielkich partnerów
europejskich”66.
Początkowo nie było pewności, w jakiej dziedzinie wspomniane partnerstwo miałoby być realizowane. Polskę i Francję nie łączyły żadne wspólne projekty ani
w ramach UE, ani poza nią. Oba kraje wciąż dzieliły takie kwestie, jak reforma instytucji unijnych, poszerzenie UE i NATO na wschód, czy relacje z Rosją. Mimo deklaracji o „strategicznym partnerstwie”, prezydent Sarkozy nie wsparł zabiegów Lecha
63
Zob. np. C. Châtelot, Homophobie et radio antisémite et xénophobe: le cote obscure des conservateurs
du PIS, „Le Monde” z 9 października 2005 r.; idem, Une idéologie défendant l’Etat, la morale et la famille,
„Le Monde” z 25 października 2005 r.
64
Zob. np. Entretien du Ministre des affaires étrangères, M. Philippe Douste-Blazy, avec „EUROPE 1”
– extraits – Paris, 27 kwietnia 2007 r., https://pastel.diplomatie.gouv.fr/editorial/actual/ael2/bulletin.
asp?liste=20070427.html#Chapitre3.
65
Sarkozy: Polska jest za wielka na pierwiastek, „Gazeta Wyborcza” z 14 czerwca 2007 r.
66
Tusk w Paryżu: Z wielką satysfakcją podpiszę Traktat Lizboński, 12 grudnia 2007 r., http://
wiadomosci.gazeta.pl/Wiadomosci/1,80708,4758602,.html.
24
Andrzej Szeptycki
Kaczyńskiego o zmianę systemu głosowania w Radzie Ministrów (tzw. system pierwiastkowy), choć dążył do wypracowania kompromisu, który zadowoliłby Polskę67.
Zapewne m.in. z tego powodu polski prezydent przez prawie dwa lata odmawiał ratyfikacji nowego traktatu, co zostało negatywnie przyjęte przez Francję68. Mimo to
w ciągu ostatnich trzech lat ujawniły się co najmniej dwie dziedziny, które mogą stać
się ważnym elementem partnerstwa obu państw: energetyka jądrowa i europejska
współpraca w sferze bezpieczeństwa i obrony.
4. Ewolucja polityki bezpieczeństwa Francji i Polski
Po wyborach w 2007 r. nastąpiła ewolucja polityki zagranicznej (zwłaszcza polityki
bezpieczeństwa) obu krajów. Francja stała się bardziej – mówiąc w pewnym uproszczeniu – „atlantycka”, a Polska – „europejska”.
Prezydent Sarkozy, podobnie jak jego poprzednik, wyrażał wolę pełnego powrotu
Francji do NATO. W przeciwieństwie do Chiraca zrealizował jednak te plany. Zapowiedź odnowy relacji z NATO i zbliżenia Francji z tą organizacją znalazła się w Białej Księdze Obrony Narodowej z 2008 r.69
Francuski prezydent najpełniej przedstawił argumenty na rzecz tej decyzji
w marcu 2009 r., w przededniu jubileuszowego szczytu Sojuszu w Strasburgu – Kehl.
Francuski prezydent wyraził przekonanie, że Francja musi się przystosować do
nowych realiów. Przypomniał, że Francja w praktyce od lat 90. ubiegłego stulecia jest
w NATO, gdyż bierze udział w wielu jego operacjach (b. Jugosławia, Afganistan)
i współpracuje z jego organami; tymczasem nie dysponuje w tej organizacji odpowiednimi wpływami. Formalny powrót do struktur tej organizacji miał pozwolić Francji
umocnić jej pozycję w Sojuszu, zwłaszcza dzięki wysokim stanowiskom, które miały
przypaść francuskim wojskowym. Kolejnym argumentem przemawiającym za powrotem był fakt, że dzięki obecności Francji NATO miało stać się bardziej europejskie;
nowa sytuacja miała zarazem sprzyjać rozwojowi ESDP/CSDP. Nie należało przy tym
obawiać się o niezależność Francji. Sarkozy przedstawił – nie po raz pierwszy zresztą
– trzy kluczowe dla Francji warunki. Po pierwsze, zachowuje ona pełną autonomię sił
jądrowych. Po drugie, będzie ona miała pełną swobodę, jeśli chodzi o udział francuskich wojsk w misjach Sojuszu. Po trzecie, te ostatnie nie będą podlegać zintegrowanej strukturze NATO. Wreszcie, wszystkie decyzje Rady Północnoatlantyckiej zapa67
Szerzej A. Szeptycki, Polityka Polski wobec Francji w 2007 r., „Rocznik Polskiej Polityki
Zagranicznej 2008”, PISM, Warszawa 2008, zwłaszcza s. 131–137.
68
Sarkozy: Kaczyński musi honorować swój podpis, 5 maja 2008 r., http://wiadomosci.gazeta.pl/
Wiadomosci/1,80708,5428358,Sarkozy__Kaczynski_musi_honorowac_swoj_podpis.html.
69
Défense et Sécurité nationale. Le Livre Blanc, Odile Jacob, La Documentation française, Paris 2008,
s. 107–111.
25
dają jednomyślnie – dzięki temu Francja i Niemcy mogły w 2008 r. zablokować szybkie przyjęcie do NATO Gruzji i Ukrainy70.
Plany te wzbudziły sprzeciw po obu stronach sceny politycznej. Podnoszono argumenty o tym, że powrót Francji do NATO nie przyczyni się do powstania rzeczywistego europejskiego filara NATO, a obsadzenie kilku stanowisk francuskimi oficerami
nie przełamie amerykańskiej dominacji71. Obawiano się osłabienia pozycji Francji na
arenie międzynarodowej72.
W tej sytuacji rząd François Fillona zwrócił się do Zgromadzenia Narodowego
o wotum zaufania w kwestii polityki zagranicznej. Decyzja w tej sprawie zapadła stosunkiem 329 głosów za, do 228 przeciw73. Wkrótce potem Sarkozy formalnie powiadomił sojuszników o decyzji Francji74.
Powrót Francji do NATO nie likwidował wszelkich potencjalnych kwestii spornych między nią i jej sojusznikami, w szczególności Polską. Wystarczy w tym kontekście wspomnieć choćby o kwestii poszerzenia Sojuszu, która jest (a przynajmniej
była) polskim priorytetem. Na płaszczyźnie symbolicznej była jednak istotnym krokiem do przezwyciężenia antynomii pomiędzy „atlantycką” i „europejską” wizją bezpieczeństwa kontynentu. Można powiedzieć, że o ile w 1998 r. Wielka Brytania uczyniła krok w stronę Francji, inicjując z nią wspólnie ESDP/CSDP, o tyle jedenaście lat
później Francja odwzajemniła się Zjednoczonemu Królestwu i innym sojusznikom,
wracając do struktur NATO75.
Polska ze swej strony, mimo początkowego sceptycyzmu, zaangażowała się
w rozwój ESDP/CSDP, choć konsekwentnie podkreślała konieczność jej „komplementarności w odniesieniu do możliwości i zasobów NATO”76. Od 2003 r. polscy żołnierze, policjanci i pracownicy cywilni służyli w Bośni i Hercegowinie (misje EUPM
70
Clôture du Colloque sur la France, la défense européenne et l’OTAN au XXIe siècle. Discours de
M. le Président de la République française, Paris, Mercredi 11 marca 2009 r., www.elysee.fr/president/root/
bank/pdf/president-6467.pdf.
71
H. Védrine, Pourquoi il faut s’opposer à une France atlantiste, „Le Monde” z 6 marca 2009 r.
72
D. de Villepin, OTAN: «Le risque, c’est un rétrécissement de notre ambition», „Le Monde” z 17
marca 2009 r.
73
L’Assemblée nationale donne son feu vert au retour de la France dans l’OTAN, 17 marca 2009 r.,
http://www.lemonde.fr/politique/article/2009/03/17/fillon-sur-le-retour-dans-l-otan-la-france-alliee-maispas-vassale-fidele-mais-insoumise_1169210_823448.html.
74
Organisation du Traite de l’Atlantique nord. Lettre du Président de la République, Nicolas Sarkozy,
adressée aux chefs d’Etat et de Gouvernement de l’Alliance atlantique, Paris, 19 marca 2009 r., https://pastel.
diplomatie.gouv.fr/editorial/actual/ael2/bulletin.asp?liste=20090326.html&xtor=EPR-7#Chapitre1.
75
M.H. Van Herpen, Why France rejoins NATO: wooing Britain?, “Cicero Foundation Great Debate
Paper”, 2009, nr 09/1, www.cicerofoundation.org/lectures/Marcel_H_Van_%20Herpen_Why_France_
Rejoins_NATO.pdf. Szerzej na temat powrotu Francji do NATO zob. S. Parzymies, Dlaczego Francja wraca
do NATO?, „Stosunki Międzynarodowe–International Relations” 2008, t. 38, nr 3–4, s. 51–84.
76
Informacja Rządu na temat polskiej polityki zagranicznej w 2006 r. (przedstawiona przez Ministra Spraw
Zagranicznych Stefana Mellera), 15 lutego 2006 r., www.msz.gov.pl/Informacja,Rzadu,na,temat,polskiej,
polityki,zagranicznej,w,2006,roku.,4590.html.
26
Andrzej Szeptycki
i EUFOR ALTHEA), Macedonii (EUFOR Concordia i EUPOL PROXIMA), Gruzji
(EUJUST THEMIS), Iraku (EUJUST LEX), Demokratycznej Republice Konga
(EUFOR DR Congo), Afganistanie (EUPOL Afghanistan), Czadzie i Republice Środkowoafrykańskiej (EUFOR Tchad/RCA) i Kosowie (EULEX Kosovo)77. W 2004 r.
zapadła decyzja o powołaniu do 2009 r. przez Polskę, Niemcy, Słowację, Litwę
i Łotwę wspólnej grupy bojowej78. W 2007 r. postanowienie o powołaniu takiej grupy
podjęły państwa wyszehradzkie; zamierzano do niej zaprosić również Ukrainę79. Polska zaangażowała się też aktywnie w prace powstałej w 2004 r. Europejskiej Agencji
Obrony, mającej na celu wspieranie rozwoju europejskiego przemysłu zbrojeniowego
i koordynację działań państw członkowskich w tym obszarze80.
Istotne znaczenie miało powstanie nowego rządu w 2007 r. Platforma Obywatelska, zwłaszcza minister spraw zagranicznych Radosław Sikorski, postanowili prowadzić politykę par excellence europejską. Znamienne były pod tym względem słowa
premiera Tuska w Sejmie w listopadzie 2007 r.: „Chciałbym, żebyśmy […] przestali
[…] rozdzielać: my tu, w Polsce, oni w Unii Europejskiej. Przecież Unia Europejska
jest tu”. Dlatego „Unia Europejska […] powinna być supermocarstwem, powinna
być tą organizacją, a my ważnym jej członkiem, która jest respektowana, szanowana
na całym świecie i która jest głównym, podstawowym aktorem zdarzeń globalnych”81. UE stała się kluczowym elementem. Polska postanowiła być „współgospodarzem Europy”. Motywem przewodnim jej polityki stało się „Więcej Europy, a nie
mniej”. Zdaniem twórców polskiej polityki zagranicznej, „taka polityka przynosiła
efekty. Polska znalazła się w pierwszym szeregu europejskich graczy, w miejscu, gdzie
zapadają decyzje określające kierunki polityki instytucji europejskich […], partnerem
cenionym przez innych, krajem, o którego zdanie się pyta”. Stało się tak dlatego, że
„w Europie jest zapotrzebowanie na aktywny wkład naszego kraju w rozwiązywanie
problemów, przed którymi stoi cały kontynent”. Unia Europejska została uznana za
drugi, obok NATO, filar bezpieczeństwa. Polska opowiadała się za rozwojem współpracy państw członkowskich w tej dziedzinie, uważając, że jest to konieczne, „jeśli
Europa chce zająć należne jej miejsce wśród światowych potęg”. Dlatego ESDP
/CSDP miała być jednym z czterech priorytetów polskiej prezydencji w UE w drugiej
połowie 2011 r.82
77
Na podstawie Multilateral Peace Missions Overview, http://conflict.sipri.org/SIPRI_Internet/.
R. Kupiecki, Polityka bezpieczeństwa Polski, „Rocznik Polskiej Polityki Zagranicznej 2005”,
Akademia Dyplomatyczna MSZ, Warszawa 2005, s. 63.
79
M. Madej, Polska polityka bezpieczeństwa, „Rocznik Polskiej Polityki Zagranicznej 2008” PISM,
Warszawa 2008, s. 71.
80
M. Ziółkowski, Polityka bezpieczeństwa Polski, „Rocznik Polskiej Polityki Zagranicznej 2007”
PISM, Warszawa 2007, s. 75.
81
Exposé premiera Donalda Tuska, 23 listopada 2007 r., www.kprm.gov.pl/premier/przemowienia/
id:19/.
82
Informacja Ministra Spraw Zagranicznych [Radosława Sikorskiego] o założeniach polskiej polityki
zagranicznej w 2010 roku, 8 kwietnia 2010 r., www.msz.gov.pl/Expose,2010,34874.html.
78
27
Ta ewolucja polityk obu państw znajduje po części odzwierciedlenie (a może
uzasadnienie) w zmianie stanowiska polskiej i francuskiej opinii publicznej. Jak
pokazują badania Transatlantic Trends, za silnym przywództwem Stanów Zjednoczonych w świecie opowiadało się w 2003 r. 27% ankietowanych we Francji
i 53% w Polsce. W 2009 r. liczby te wyniosły odpowiednio 52% i 41%. Jeśli chodzi o UE, to jej przywództwo popierało w 2002 r. 83% Francuzów i 68% Polaków;
w 2009 r. odpowiednio – 71% i 68%83. Społeczeństwo francuskie stało się zatem
bardziej proamerykańskie niż polskie, a polskie – niemal równie proeuropejskie
jak francuskie.
5. „Nowe Saint-Malo”
W tych okolicznościach doszło do zacieśnienia współpracy polsko-francuskiej w sferze ESDP/CSDP. Już w deklaracji przyjętej podczas szczytu w Arras „Polska i Francja
zdecydowały się pogłębić dwustronną współpracę wojskową na rzecz realizacji wspólnego celu, jakim jest konsolidacja inicjatyw wzmacniających Europejską Politykę Bezpieczeństwa i Obrony”84.
W okresie rządów Prawa i Sprawiedliwości Polska kilkakrotnie postulowała utworzenie „armii europejskiej”. W 2006 r. prezydent Lech Kaczyński zaproponował, by
funkcjonowała ona w ramach NATO85. Propozycja ta nie została jednak przyjęta
poważnie w Europie, m.in. dlatego, że przypominała ona już istniejące rozwiązania
(„Berlin plus”). W następnym roku, na fali zbliżenia z Francją po elekcji Nicolasa
Sarkozy’ego, premier Jarosław Kaczyński w wywiadzie dla „Le Monde” stwierdził,
że Europa powinna stać się „supermocarstwem” i dysponować rzeczywistymi siłami
zbrojnymi. Nie wspomniał już o podporządkowaniu europejskiej armii NATO, co
zapewne odpowiadało Francji86.
Pierwszym wymiernym przejawem tego zbliżenia była podjęta w lipcu 2006 r.
decyzja ministrów obrony Polski, Francji i Niemiec o utworzeniu „weimarskiej” grupy
bojowej UE. Miała ona powstać około 2013 r.87 Rok później, Batalion Reprezentacyjny Wojska Polskiego wziął udział – podobnie jak siły pozostałych 25 państw UE
– w defiladzie z okazji rocznicy rewolucji francuskiej na Polach Elizejskich w Paryżu.
Defilada – zorganizowana po raz pierwszy w tej formule – miała symbolicznie pod83
Transatlantic Trends 2009. Topline Data 2009, http://209.200.80.89/trends/2009/docs/2009_English_
Top.pdf.
84
Deklaracja z Arras..., op. cit.
85
J. Cienski, S. Wagstyl, Poland proposes an EU army tied to NATO, „Financial Times” z 5 listopada
2006 r.
86
J. Kaczynski, Sur l’Europe, «la Pologne est prête au compromis», „Le Monde” z 13 czerwca 2007 r.
87
Spotkanie ministrów obrony państw Trójkąta Weimarskiego, Kraków, 25 lipca 2006 r., www.
ambafrance-pl.org/france_pologne/spip.php?article1911.
28
Andrzej Szeptycki
kreślić przywiązanie nowego prezydenta Francji do europejskiej współpracy w sferze
obrony88.
Ważnym elementem dwustronnej współpracy stało się zaangażowanie Polski
w misję Unii Europejskiej w Czadzie i Republice Środkowoafrykańskiej. Do jej zadań
należało zapobieżenie rozprzestrzenianiu się konfliktu w sudańskim Darfurze, zabezpieczenie dostaw pomocy humanitarnej, ochrona ludności cywilnej w obu wymienionych wyżej państwach itp. Misja Eufor Tchad/RCA została utworzona przez Radę UE
w październiku 2007 r. na podstawie rezolucji Rady Bezpieczeństwa89. Francja była
inicjatorem misji w Czadzie i Republice Środkowoafrykańskiej, co wiązało się z jej
tradycyjnymi związkami z Afryką, zwłaszcza z tymi dwoma francuskimi koloniami.
Kolejne pod względem wielkości kontyngenty dostarczyły Polska i Irlandia, co pozwoliło Polsce na objęcie stanowiska zastępcy głównodowodzącego misji i pięciu stanowisk dla wyższych oficerów w jej dowództwie polowym90. W misji Eufor Tchad/RCA
wzięło udział 400 polskich żołnierzy. Pełnili oni służbę od wiosny 2008 r. W 2009 r.
polska obecność w ramach misji uległa istotnemu ograniczeniu, w związku ze zmianą
polskiej strategii udziału w misjach zagranicznych oraz planowanym przejęciem operacji w Czadzie i Republice Środkowoafrykańskiej przez ONZ91.
W maju 2008 r. Polska zapowiedziała, że stanie się pełnoprawnym członkiem
Eurokorpusu. Jednostka ta została powołana w 1992 r. przez Francję i Niemcy jako
symbol ich wspólnego zaangażowania w rozwój europejskiej współpracy w sferze
obrony i zarazem europejskiego komponentu NATO. Z czasem do tych dwu krajów
dołączyły Belgia, Luksemburg i Hiszpania. Polska miała w przeszłości status tzw.
państwa delegującego (sending nation). Dzięki wspomnianej decyzji stanie się tzw.
państwem ramowym (framework nation)92.
W drugiej połowie 2008 r. ważnym wyzwaniem dla UE – zwłaszcza dla pełniącej
obowiązki przewodniczącego Rady Francji i dla Polski – stał się sierpniowy konflikt
rosyjsko-gruziński. Oba kraje różniły się nieco w ocenie tego konfliktu, zwłaszcza jeśli
chodzi o politykę, jaką należałoby obrać wobec Rosji93. Mimo to połączyło je przekonanie, że UE powinna aktywnie zaangażować się w rozwiązanie tego konfliktu:
Francji chodziło przede wszystkim o podkreślenie roli Unii w regionie, Polsce –
o wsparcie Gruzji. Polska podjęła aktywne działania na rzecz utworzenia misji UE
88
Uroczysta defilada na paryskich Polach Elizejskich, 14 lipca 2007 r., www.rfi.fr/actupl/articles/091/
article_1738.asp.
89
J. Starzyk-Sulejewska, op. cit., s. 115.
90
M. Madej, op. cit., s. 70.
91
M. Madej, M. Terlikowski, Polityka bezpieczeństwa Polski – wymiar polityczno-wojskowy, „Rocznik
Polskiej Polityki Zagranicznej 2009” PISM, Warszawa 2009, s. 58.
92
Konferencja Europejskiej Organizacji ds. Bezpieczeństwa, 14 maja 2008 r., www.wp.mil.pl/pl/
artykul/4869.
93
Szerzej zob. A. Szeptycki, Rosja w oczach państw Unii Europejskiej, w: S. Bieleń (red.), Wizerunek
Rosji w stosunkach międzynarodowych, Warszawa 2011 [w przygotowaniu].
29
w Gruzji. W połowie września 2008 r. Rada podjęła decyzję o powołaniu misji EUMM
(European Union Monitoring Mission in Georgia)94. Podstawowym zadaniem misji
jest monitoring implementacji porozumień rosyjsko-gruzińskich, wynegocjowanych
dzięki mediacji UE. W połowie 2010 r. w ramach misji reprezentowane były 22 kraje
członkowskie. Francuski kontyngent był drugi pod względem wielkości (33 obserwatorów), polski – piąty (23)95.
Zwieńczeniem omawianego procesu był polsko-francuski szczyt w Paryżu w listopadzie 2009 r. Jednym z jego efektów było przyjęcie wspólnej deklaracji w sprawie
bezpieczeństwa i obrony. Oba kraje zadeklarowały poparcie dla Europy w zwiększaniu
jej zdolności obronnych. Podkreśliły również, że uważają CSDP i NATO za wzajemnie uzupełniające się i wzmacniające. Do działań, które miały służyć rozwojowi europejskich zdolności bezpieczeństwa i obrony zaliczono użycie europejskich sił morskich w celu zwalczania przemytu, terroryzmu, nielegalnej imigracji i proliferacji,
zwiększenie solidarności finansowej państw członkowskich UE, wspieranie wdrażania
programów Europejskiej Agencji Obrony, opracowanie innowacyjnych rozwiązań,
pozwalających na wspólne zakupy oraz wspólne tworzenie i użytkowanie zasobów,
wzmacnianie europejskiej bazy technologiczno-przemysłowej sektora obronnego,
wzmocnienie interoperacyjności, wzmocnienie zdolności UE do planowania i prowadzenia operacji cywilnych i wojskowych. Oba kraje postanowiły rozwijać współpracę
dwustronną poprzez wymianę oficerów, zacieśnienie współpracy między służbami specjalnymi, rozwój partnerstwa przemysłowego na rynku obrony powietrznej i strategicznego partnerstwa przemysłowego w celu modernizacji sił morskich96. Z perspektywy Polski ważna była deklaracja na temat tego, że Sojusz Północnoatlantycki będzie
kontynuował politykę „otwartych drzwi”, a oba kraje będą współpracowały w celu
wzmocnienia roli UE w rozwiązaniu konfliktu rosyjsko-gruzińskiego97.
Prezydent Sarkozy uznał ten zwrot w polityce obronnej i rozwój współpracy polsko-francuskiej w tej dziedzinie za sprawę kluczową, podkreślając zarazem, że oba
kraje są dopiero na początku wspólnej drogi. Powrócił przy okazji do koncepcji, którą
zarzucił po objęciu urzędu w 2007 r., aby wzmocnić pozycję w UE sześciu największych państw, w tym Polski98. Również przedstawiciele Polski wyrażali zadowolenie
z podpisanego dokumentu – porównywano go nawet do deklaracji z Saint-Malo99.
94
M. Madej, M. Terlikowski, op. cit., s. 58–59.
Mission Facts and Figures, 1 June 2010, www.eumm.eu/en/about_eumm/facts_and_figures.
96
Ta pierwsza inicjatywa miała objąć takie firmy, jak m.in. francuski MBDA i BUMAR, ta druga –
DCNS i stocznię Marynarki Wojennej.
97
Deklaracja Francusko-Polskiego Szczytu w sprawie Bezpieczeństwa i Obrony, Paryż, 5 listopada
2009 r., www.paris.polemb.net/files/news/deklaracje%20szczyt%2005list2009/dekl_bezp_PL.pdf.
98
Sommet franco-polonais. Conférence de presse du Président de la République, Nicolas Sarkozy et
du Président du Conseil des Ministres de la République de Pologne, Donald Tusk – propos de M. Sarkozy,
Paris, 5 listopada 2009 r., http://basedoc.diplomatie.gouv.fr/exl-php/cadcgp.php.
99
J. Pawlicki, Pakt Tusk – Sarkozy, „Gazeta Wyborcza” z 5 listopada 2009 r.
95
30
Andrzej Szeptycki
Takie stwierdzenie wydaje się na wyrost. Na początku dekady Wielka Brytania
była postrzegana w Polsce jako bliski partner w UE, a może nawet jako swoisty wzorzec do naśladowania, ze względu na bliskie stosunki ze Stanami Zjednoczonymi
i niechęć do pogłębiania integracji europejskiej100. Słabości relacji polsko-brytyjskich
wykazały jednak negocjacje nad budżetem UE w 2005 r., a Polska w istotnym stopniu
odeszła od jednoznacznie proamerykańskiego i eurosceptycznego kursu w polityce
zagranicznej. Przede wszystkim jednak Polska nie zajmuje i nie będzie zajmować
z perspektywy Francji takiej pozycji w sferze polityki bezpieczeństwa, jak Wielka
Brytania. Pomijam tu tak oczywiste kwestie, jak członkostwo tej ostatniej w Radzie
Bezpieczeństwa i jej arsenał nuklearny. Ważniejszy jest fakt, że Zjednoczone Królestwo wydało w 2008 r. na obronę 65 mld USD (2,4% PKB), Francja – 66 mld USD
(2,3%), a Polska zaledwie 10,6 mld USD (2%)101.
Nie zmienia to faktu, że w porównaniu z sytuacją z początku dekady, w polityce
bezpieczeństwa obu państw nastąpiły zasadnicze zmiany, umożliwiające prowadzenie
konkretnej, praktycznej współpracy w sferze Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa
i Obrony. Misja w Czadzie, w Gruzji, czy plany powołania „weimarskiej” grupy bojowej są tego najlepszym przykładem.
The Evolution of the Positions of France and Poland towards
the Common Security and Defence Policy
Summary
At the beginning of the current decade Polish-French relations were in crisis. This was due to
several factors, such as the Iraq conflict, controversy over the Constitutional Treaty, and to
a lesser degree negotiations at the Nice Summit and Poland’s decision to purchase American
F-16 planes. However, the two countries were also separated by fundamental differences concerning the future shape of European integration and their vision of the international order.
Poland treated its alliance with the United States and NATO membership as priorities, considering these as the foundation of its national security, and regarded the European Security and
Defence Policy with scepticism and mistrust. France on the other hand had traditionally viewed
NATO as an element of American domination in Europe and was therefore an ardent supporter
of ESDP.
Recent years have seen an improvement in this situation and the two countries now enjoy
closer relations. This evolution can be explained by Poland’s accession to the EU, the weakened
position of France after the rejection of the Constitutional Treaty in referendum in 2005, and
the coming to power of Nicolas Sarkozy in France and the Civic Platform (Platforma Obywatelska) in Poland. The new French president took the historic decision to return to the military
100
Zob. m.in. R. Kuźniar, Droga do wolności. Polityka zagraniczna III RP, Warszawa 2008, s. 213–
101
Dane za The SIPRI Military Expenditure Database, http://milexdata.sipri.org/.
214.
31
structures of NATO. Poland, in order to gain a stronger position within the EU, committed itself
to ESDP. This situation led to the development of cooperation between the two countries in this
field. Poland strongly supported the EUFOR Chad/CAR mission initiated by France. In November 2009 the countries adopted a joint declaration on security and defence. This was a significant
event in Polish-French bilateral relations and – potentially – in the history of the European
Common Security and Defence Policy, although the expression “a new St Malo” used by Polish diplomats seems a little exaggerated.
Stosunki Międzynarodowe – International Relations
•
nr 3–4 (t.42) 2010
Monika Arcipowska
PROJEKT SYNERGII CZARNOMORSKIEJ
– NOWA FORMUŁA WSPÓŁPRACY REGIONALNEJ
UNII EUROPEJSKIEJ
Region państw Basenu Morza Czarnego, obejmujący takie państwa, jak: Grecja, Bułgaria, Rumunia, Mołdowa (w zachodniej części), Rosja i Ukraina (w części północnej), Gruzja, Armenia, Azerbejdżan (na wschodzie) oraz Turcja (w południowej części, patrz mapa 1), ma duże znaczenie strategiczne dla państw Unii Europejskiej, ze
względu na położenie geograficzne, zasoby naturalne i uwarunkowania geopolityczne.
Mapa 1. Region Morza Czarnego
1 stycznia 2007 r. Bułgaria i Rumunia, dwa kraje leżące nad Morzem Czarnym,
przystąpiły do UE. Stabilność i bezpieczeństwo w tym regionie znalazły się więc,
w większym niż dotąd stopniu, w bezpośrednim obszarze zainteresowań Wspólnoty.
Region ten jest odrębnym obszarem geograficznym, bogatym w zasoby naturalne, oraz
34
Monika Arcipowska
strategicznie umiejscowionym na granicy między Europą, Azją Środkową i Bliskim
Wschodem. Jest to również rosnący rynek gospodarczy o wielkim potencjale rozwoju
oraz ważny obszar, przez który przebiegają szlaki transportowe i energetyczne.
W regionie istnieją liczne nierozwiązane, „zamrożone” konflikty, występuje wiele problemów w dziedzinie ochrony środowiska, a niewystarczająca kontrola granic sprzyja
rozwojowi nielegalnej imigracji i przestępczości zorganizowanej. Pomimo znaczących
pozytywnych zmian, jakie zaszły w ostatnich latach, nadal istnieją różnice między
tempem przemian gospodarczych i jakością zarządzania w różnych krajach tego
obszaru. Ponadto w basenie Morza Czarnego krzyżują się wpływy religii prawosławnej, muzułmańskiej oraz katolickiej, co przyczynia się do powstawania napięć, także
na tle religijnym. Warto wspomnieć, że wśród państw czarnomorskich nie istnieją
uwarunkowane historycznie tradycje rozwiniętej współpracy regionalnej, co stanowi
dodatkowy czynnik utrudniający wzajemną integrację tych krajów.
Państwa czarnomorskie stanowią ważny element w strategii zapewnienia UE bezpieczeństwa (również energetycznego) oraz stabilizacji politycznej w sąsiadującym
z nią regionie eurazjatyckim. Należy zauważyć, że w regionie ścierają się strategiczne
interesy Rosji oraz Stanów Zjednoczonych i UE. Moskwa próbuje zachować swoje
wpływy polityczne na tym obszarze, należącym przed 1989 r. do bloku radzieckiego,
poprzez kierowanie de facto pracami Organizacji Współpracy Gospodarczej Państw
Basenu Morza Czarnego (Organization of the Black Sea Economic Cooperation,
BSEC1). Także Bruksela w ciągu ostatnich kilku lat stara się zwiększyć swoją obecność i zaangażowanie w rozwój współpracy politycznej i gospodarczej (przede wszystkim energetycznej) z państwami regionu. Zresztą samo przystąpienie Rumunii i Bułgarii do Wspólnoty Europejskiej oraz prowadzone od 2005 r. rozmowy akcesyjne
z Turcją formalnie potwierdziły obecność struktur unijnych w obszarze Basenu Morza
Czarnego. Ponadto pozycję UE w regionie wzmacnia rysujący się proces rozszerzania
Sojuszu Północnoatlantyckiego o kolejne kraje tego obszaru (zwłaszcza Ukrainę i Gruzję). Budzi to obawy Kremla o utratę swoich wpływów na tym obszarze2.
1. Początki rozwoju koncepcji Synergii Czarnomorskiej
Początków rozwoju współpracy UE z państwami Basenu Morza Czarnego należy szukać w Deklaracji z Borżomi z 12 sierpnia 2005 r., podpisanej przez prezydenta Ukrainy – Wiktora Juszczenkę oraz Gruzji – Michaiła Saakaszwilego. Stała się ona pod1
BSEC została utworzona w 1992 r. i przekształcona w organizację międzynarodową w 1999 r.
Początkowo jej działalność koncentrowała się na współpracy gospodarczej, ale obecnie zakres jej działań
stopniowo się rozszerza. Członkami organizacji są wszystkie kraje czarnomorskie oraz Albania i Serbia.
2
Rosyjskie obawy podsycają obywatelskie ruchy demokratyczne w wielu krajach regionu,
opowiadające się za przyjęciem zachodniego modelu rządzenia i zasad demokracji, co można było
obserwować na przykładzie „kolorowych rewolucji”, jakie miały miejsce m.in. na Ukrainie i w Gruzji.
Projekt Synergii Czarnomorskiej – nowa formuła współpracy regionalnej Unii Europejskiej
35
stawą dla utworzenia 2 grudnia 2005 r. tzw. Wspólnoty Demokratycznego Wyboru
(WDW, zwanego też „Alternatywą WNP”) – nieformalnego stowarzyszenia państw,
działającego na rzecz promocji demokracji i praw człowieka, utrwalania stabilności
i rozwiązywania konfliktów w regionie. Do nowej inicjatywy przyłączyły się, obok
Ukrainy i Gruzji, także Estonia, Litwa, Łotwa, Macedonia, Mołdowa, Rumunia oraz
Słowenia3. Do dalszego zacieśniania współpracy państw Basenu Morza Czarnego
z UE przyczynił się konflikt gazowy, jaki wybuchł na początku 2006 r. między Rosją
a Ukrainą, a następnie między Rosją a Gruzją i Mołdową. Polityka i działania Federacji Rosyjskiej wobec tych państw zdawały się potwierdzać tezę o woli dalszej walki
Kremla o strategiczne interesy i wpływy na tym obszarze. W obawie i w odpowiedzi
na zachowanie Moskwy, kraje czarnomorskie postanowiły zwiększyć swoje zaangażowanie we współpracę w ramach organizacji GUAM4, popieranej przez Stany Zjednoczone i UE, a stanowiącej alternatywę wobec polityki Rosji w regionie. W związku
z tym 23 maja 2006 r. na spotkaniu w Kijowie GUAM została przekształcona, pod
auspicjami UE, w Organizację na Rzecz Demokracji i Rozwoju. Państwa członkowskie zobowiązały się do współdziałania na rzecz rozwiązania konfliktów w regionie,
w celu zapewnienia stabilizacji i bezpieczeństwa, także energetycznego, oraz zapowiedziały utworzenie strefy wolnego handlu w basenie Morza Kaspijskiego i Morza
Czarnego. W sferze polityki zagranicznej ogłoszono kontynuację działań zmierzających do integracji europejskiej przez umocnienie więzów z UE, USA oraz NATO5.
Idea współpracy państw Basenu Morza Czarnego ze Wspólnotą Europejską
została wzmocniona przez rumuńskiego prezydenta Traiana Băsescu, który zorganizował w Bukareszcie 5 czerwca 2006 r. Pierwsze Forum Dialogu i Partnerstwa Państw Basenu Morza Czarnego i Unii Europejskiej. Na spotkaniu dyskutowano nad unijną koncepcją rozwoju „strategicznego partnerstwa” z państwami
czarnomorskimi, nazwaną potem Synergią Czarnomorską – SC. Propozycje Brukseli rozwoju współpracy regionalnej na tym obszarze miały się wzorować na już
istniejących unijnych procesach, obejmujących Północny i Południowy Wymiar
UE6 oraz odwoływać do wypracowanych mechanizmów współdziałania w regionie
w ramach BSEC.
3
Status obserwatora miały: Azerbejdżan, Bułgaria, Czechy, Węgry, Polska, Stany Zjednoczone, Unia
Europejska oraz OBWE.
4
Gruzja, Ukraina, Azerbejdżan, Mołdowa – organizacja utworzona w 1991 r. dla promocji zasad
demokracji.
5
Na temat relacji transatlantyckich z państwami Basenu Morza Czarnego R.D. Asmus, Next Steps in
Forging a Euroatlantic Strategy for the Wider Black Sea Strategy, Washington 2006; D. Triantaphyllou, The
Black Sea Region and Its Growing Influence, w: M. Panagiot (red.), BSEC Day: Celebration, International
Centre for Black Sea Studies, Athens 2006; J. Garber, U.S. Perspectives on the Black Sea Region, Washington
2008; F.S. Larrebee, The Russian Factor in Western Strategy Toward the Black Sea Region, w: A New EuroAtlantic Strategy for the Black Sea Region, Washington 2004.
6
Należy wspomnieć, że w tym czasie prace Komisji Europejskiej koncentrowały się przede
wszystkim na rozwoju koncepcji Unii Śródziemnomorskiej (z inicjatywy francuskiego prezydenta Nicolasa
36
Monika Arcipowska
Prowadzone odrębnie rozmowy akcesyjne Wspólnoty z Rumunią i Bułgarią oraz
przedakcesyjne z Turcją dodatkowo przyspieszały proces rozwoju unijnej współpracy
z państwami regionu czarnomorskiego. Politycy w Brukseli zdawali sobie sprawę, że
najważniejszą rolę polityczną w przyszłej inicjatywie będą odgrywały dwa państwa:
Rosja i Turcja. W związku z tym Komisja Europejska (KE), opracowująca zasady SC,
za podstawowy cel uznała uporządkowanie i zdefiniowanie relacji UE właśnie z tymi
krajami. Ponadto przedstawiła obszary strategiczne przyszłej współpracy. Zaliczyła do
nich rozwój demokracji (w celu zapewnienia bezpieczeństwa i stabilizacji w regionie)
oraz politykę energetyczną (w celu zwiększenia dywersyfikacji i ograniczenia monopolu rosyjskiego Gazpromu na gazowym rynku europejskim)7.
Po wejściu Rumunii i Bułgarii do UE prace nad projektem Synergii zostały przyspieszone. Oficjalna obecność Brukseli w regionie, dotychczas mającej jedynie funkcję obserwatora w ramach BSEC8, dała Unii legalny mandat dla zwiększenia swojego
zaangażowania w basenie Morza Czarnego. „Wraz z przyjęciem Bułgarii i Rumunii
w poczet swoich członków, Unia Europejska stała się częścią regionu Morza Czarnego” – powiedziała unijna komisarz ds. Stosunków Zewnętrznych i Europejskiej
Polityki Sąsiedztwa, Benita Ferrero-Waldner. Stwierdziła ona również: „Dzisiaj realizujemy obietnicę przygotowania regionalnego wymiaru polityki sąsiedztwa, złożoną
w grudniu 2006 r. Nadeszła pora, aby uwaga polityczna skupiła się na poziomie regionalnym i nadała nowy impuls istniejącemu procesowi współpracy, otwierając dodatkowe możliwości współdziałania z Rosją, Turcją i naszymi wschodnimi partnerami
w ramach EPS. Mam nadzieję, że Synergia Czarnomorska przyczyni się do stworzenia
lepszego klimatu do rozwiązania »zamrożonych« konfliktów w tym regionie”9.
W kwietniu 2007 r. Komisja Europejska (KE) przedstawiła oficjalną wersję dokumentu, zatytułowanego „Synergia10 Czarnomorska – Nowa Inicjatywa Współpracy
Regionalnej” (Black Sea Synergy – a New Regional Cooperation Initiative11). Należy
wspomnieć, że tytuł dokumentu odnosi się do publikacji z czerwca 2006 r. analityka
Sarkozy’ego). W związku z tym część państw unijnych, przede wszystkim Niemcy, opowiadało się –
w celu zbilansowania kierunków rozwoju Europejskiej Polityki Sąsiedztwa – za rozszerzeniem europejskiej
współpracy z krajami Południa Europy.
7
Więcej na ten temat M. Emerson, The EU’s New Black Sea Policy. What Kind of Regionalism Is This?,
„CEPS Working Document” 2007, t. 297, s. 4–7.
8
Status obserwatora w BSEC miały: Czechy, Niemcy, Francja, Włochy, Austria, Polska i Słowacja.
9
Cyt. za: Komunikat Komisji dla Rady i Parlamentu Europejskiego, Synergia czarnomorska – Nowa
inicjatywa współpracy regionalnej, Bruksela, 11 kwietnia 2007 r., COM (2007) 160 wersja ostateczna.
10
Warto zaznaczyć, że samo pojęcie „synergia” zostało po raz pierwszy użyte przez Komisję Europejską
w odniesieniu do państw regionu Morza Czarnego w 1997 r. w dokumencie zatytułowanym: European
Commission’s Communication on Regional Cooperation in the Black Sea: State of the Play, Perspectives for
EU Action Encouraging its Further Development, Brussels, 1997, s. 12–13.
11
COM (2007) 160 final, 11 kwietnia 2007 r. Dokument został opublikowany po raz pierwszy
w czerwcu 2008 r. pod tytułem: Nowa polityka Unii Europejskiej w regionie Basenu Morza Czarnego
(The EU’s new Black Sea Policy), w: D. Hamilton, G. Mangott (red.), The Wilder Black Sea Region in the
21st Century – Strategic, Economic and Energy Perspectives, Washington 2008.
37
Europejskiego Centrum Studiów Politycznych CEPS12 – Fabrizio Tassinariego, zatytułowanej Synergia dla Współpracy Regionalnej Państw Basenu Morza Czarnego –
przewodnik w zakresie unijnej inicjatywy13. Przedstawiony przez KE dokument, dotyczący Synergii, jest pierwszą tego typu unijną inicjatywą wobec regionu państw czarnomorskich. Był on szczegółowo dyskutowany przez państwa członkowskie
Wspólnoty, podczas trwania prezydencji portugalskiej i słoweńskiej. W swoim raporcie Parlament Europejski poparł inicjatywę rozwoju współpracy UE z państwami
Basenu Morza Czarnego14. Natomiast unijny Komitet Regionów wydał stosowną opinię dotyczącą Synergii 7 lutego 2008 r.15
W wymiarze formalnym projekt SC przypomina inne unijne koncepcje rozwoju
współpracy regionalnej wobec państw basenu Morza Śródziemnego (mające początki
w Procesie Barcelońskim z 1995 r.), państw Basenu Morza Bałtyckiego i Barentsa
(tzw. północny wymiar UE, zainicjowany w 1999 r.) oraz państw Południowej
i Wschodniej Europy (tzw. Pakt Stabilności dla Bałkanów z 1999 r.). W założeniu
rozwój Synergii miał być związany z rozszerzaniem Europejskiej Polityki Sąsiedztwa
(EPS)16 oraz Europejskiej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa (WPZiB). Współpraca miała się opierać na koordynacji dotychczasowych działań Wspólnoty w basenie
Morza Czarnego, w ramach funkcjonujących programów regionalnych oraz dwustronnych porozumień z poszczególnymi państwami, dotyczących takich kwestii, jak:
zasada demokracji i dobrego rządzenia oraz przestrzegania praw człowieka; zapewnienia bezpieczeństwa regionalnego, zwłaszcza w odniesieniu do problemów nielegalnej migracji oraz przestępczości zorganizowanej; wzrost zaangażowania UE w rozwiązanie konfliktów regionalnych (dotychczas Bruksela była obecna jedynie w regionie Naddniestrza, gdzie działa specjalna unijna negocjacyjna grupa robocza w ramach
„okrągłego stołu 5+2”); dywersyfikacja źródeł energii przez inwestycje w budowę
nowych korytarzy przesyłowych przez Morze Kaspijskie i Czarne, problemy zapewnienia bezpieczeństwa dostaw energii i jej przesyłu; ochrona środowiska naturalnego;
rozwój polityki morskiej, rybołówstwa; rozwój polityki handlowej, pod auspicjami
Światowej Organizacji Handlu; ulepszenie polityki edukacyjnej i społecznej, poprzez
zaaranżowanie dialogu społecznego; wsparcie finansowe ze strony UE (z instrumentów EPS oraz funduszy Europejskiego Banku Inwestycyjnego i Europejskiego Banku
Odbudowy i Rozwoju) dla rozwoju programów pomocowych i współpracy z krajami
regionu Morza Czarnego; rozwój współpracy Wspólnoty z BSEC.
12
Centre for European Policy Studies.
F. Tassinari, A Synergy for Black Sea Regional Cooperation – Guidelines for an EU Initiative, „CEPS
Policy Brief” 2006, t. 105.
14
Report on a Black Sea Regional Policy Approach (2007/2101 INI).
15
RELEX-IV-008 COR, Opinia Komitetu Regionów „Synergia czarnomorska — Nowa inicjatywa
współpracy regionalnej” (2008/C 105/10), C 105/46, Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej z 25 kwietnia
2008 r.
16
Należy zauważyć, że w ramach EPS Bruksela od 2004 r. pomyślnie rozwijała swoją współpracę
z Mołdową, Ukrainą oraz państwami Południowego Kaukazu.
13
38
Monika Arcipowska
Należy zauważyć, że propozycje przedstawione przez Komisję Europejską nie
obejmowały dwóch najważniejszych kwestii: spraw bezpieczeństwa regionu i spraw
wojskowych17.
Biorąc pod uwagę fakt, że dzisiejsze relacje UE z Rosją są dalekie od wyczerpania swoich możliwości (np. nowe PCA) – projekt SC mógłby stać się dobrą płaszczyzną dla ożywienia dialogu między Brukselą a Moskwą. Musimy pamiętać, że Rosja
należy do BSEC, która jest platformą dla rozwoju współpracy państw w ramach
Synergii. W założeniu KE projekt ten ma przyczynić się do rozwoju współpracy
w regionie Morza Czarnego, a także między tym regionem a UE. Wraz z prowadzoną
w formule dwustronnej polityką wobec państw regionu określoną w ramach EPS,
z procesem przygotowań Turcji do członkostwa w UE, a także „strategicznym partnerstwem” z Rosją – SC ma uzupełniać dotychczasowe wysiłki Brukseli na rzecz
utrzymania stabilności w państwach regionu Morza Czarnego. Inicjatywa ta jest, obok
Unii dla Śródziemnomorza, Partnerstwa Wschodniego, Wymiaru Północnego i unijnej
Strategii wobec państw Azji Środkowej, kolejnym elementem współpracy regionalnej
Wspólnoty w ramach EPS.
2. Synergia Czarnomorska – główne obszary
współpracy w ramach projektu
Pierwsze spotkanie ministrów Państw Basenu Morza Czarnego oraz UE18 odbyło
się 14 lutego 2008 r. w Kijowie. Na jego zakończenie opracowano dwa dokumenty.
Pierwszy to Deklaracja o wzajemnych relacjach między Unią Europejską a krajami
Organizacji Regionalnej Współpracy Gospodarczej Państw Basenu Morza Czarnego
– BSEC, regulująca wzajemne relacje między Wspólnotami Europejskimi a organizacją. Mówiła ona o potrzebie ich instytucjonalizacji (spotkania na szczeblu ministrów odpowiednich sektorów zainteresowanych państw). W związku z tym doku17
Więcej na temat Synergii Czarnomorskiej M. Aydin, Europe’s Next Shore: The Black Sea Region
after EU Enlargement, „Occasional Paper ISS EU” nr 53 z czerwca 2004 r.; N. Aleksandrova-Arbatova,
Regional Cooperation in the Black Sea Area in the Context of EU-Russia Relations, „Xenophon Paper” nr 5
z kwietnia 2008 r., s. 45; Black Sea Synergy, Materials of the International Conference Odessa – Instambul,
October 21–23 2007, Kiev 2007; I. Kempe, K. Klotzle, The Balkans and the Black Sea Region: Problems,
Potentials and Policy Options, Bertelsmann Group for Policy Research, „CAP Policy Analysis” 2006, nr 2;
O.I. Lesser, Global Trends, Regional Consequences: Wider Strategic Influences on the Black Sea, „Xenophon
Paper” nr 4 z listopada 2007 r.; F. Tassinari, Comment sailing the Black Sea at least?, „EU Observer” z 7
lutego 2008 r.; The Wider Black Sea Region In The New European Architecture, Proceedings of a Regional
Parliamentary Conference, Hellenic Parliament, International Center for Black Sea Studies, Athens
8 kwietnia 2005 r.
18
Unia Europejska była w Kijowie reprezentowana przez 5 ministrów spraw zagranicznych państw
członkowskich, 14 deputowanych na szczeblu ministerialnym i 8 ambasadorów; państwa regionu Morza
Czarnego reprezentowało 6 ministrów spraw zagranicznych i 2 deputowanych w randze ministra.
39
ment rozszerzał status UE w ramach BSEC (wcześniej pełniła ona rolę obserwatora). Deklaracja dotyczyła spraw stricte gospodarczych. Drugi dokument stanowił
wspólne oświadczenie członków BSEC oraz przedstawicieli UE, w którym strony
podkreśliły nadrzędne znaczenie organizacji BSEC w procesie rozwoju współpracy
Brukseli z państwami Basenu Morza Czarnego. Zaznaczono, że „kraje czarnomorskie przychylnie odnoszą się do unijnej koncepcji Synergii Czarnomorskiej, którą
pragną rozwijać”. Nowym elementem w relacjach UE–kraje czarnomorskie był
zapis rozszerzający obecność Wspólnoty, obok współpracy gospodarczej, także na
sprawy polityczne, zapisane w projekcie Synergii. Właśnie ten ostatni zapis wywołał niezadowolenie Rosji, która obawiała się rozszerzania politycznych wpływów
Brukseli w regionie.
Dla państw UE spotkanie w Kijowie było czytelnym komunikatem, że projekt
SC może rozwinąć się jedynie dzięki współdziałaniu w ramach BSEC i de facto
organizacja ta jest podstawowym instytucjonalnym filarem do rozwoju przyszłej
współpracy. Szczególne zainteresowanie większym zaangażowaniem BSEC w projekt Synergii wykazały Rosja i Turcja. Nie powinna zresztą dziwić postawa tych
dwóch najważniejszych w regionie czarnomorskim graczy politycznych, zważywszy na aspiracje zarówno Ankary, jak i Moskwy do utrzymania dominującej pozycji w regionie. Tylko poprzez BSEC Rosja mogła kontrolować zacieśnienie współpracy Wspólnoty z krajami czarnomorskimi. W przypadku Turcji z pewnością chodziło o utrzymanie znaczenia politycznego BSEC, której Ankara była głównym
inicjatorem, czego symbolicznym wyrazem jest umiejscowienie siedziby organizacji w Stambule. Turcja obawiała się również w kontekście rozwoju koncepcji SC
marginalizacji swojej pozycji regionalnego przywódcy oraz spowolnienia lub wstrzymania przez Brukselę trwającego procesu akcesyjnego. Z punktu widzenia pozostałych krajów czarnomorskich należało znaleźć kompromis między członkostwem tych
państw w BSEC i Synergią, jednak z naciskiem na większą rolę inicjatywy unijnej
(w projekcie SC państwa regionu widziały szansę na uniezależnienie się od wpływów
polityki Kremla).
UE jest dziś zaangażowana politycznie w regionie czarnomorskim na czterech
różnych płaszczyznach formalnych: pełnego członkostwa we Wspólnocie (w przypadku Grecji, Rumunii i Bułgarii); strategii przedakcesyjnej (w przypadku Turcji);
strategii EPS (w przypadku Ukrainy, Mołdowy, Armenii, Azerbejdżanu i Gruzji) oraz
„partnerstwa strategicznego” (w przypadku Rosji)19.
Z każdą z tych czterech grup państw Bruksela prowadzi odrębny dialog w wymiarze rozwoju współpracy politycznej, gospodarczej i społecznej. Zakres działań Synergii może wykraczać poza granice regionu, ponieważ wiele z przyjętych założeń koncepcji pozostaje blisko związanych z regionami sąsiadującymi, zwłaszcza z Morzem
19
Więcej na ten temat M. Vahl, The EU and the Black Sea Regional Cooperation: Some Challenges for
BSEC, „CEPS Commentary” z 15 kwietnia 2005 r.
40
Monika Arcipowska
Kaspijskim, Azją Środkową (Strategią Nowego Partnerstwa i Współpracy UE z Państwami Azji Środkowej20) oraz z Europą Południową i Wschodnią.
Na spotkaniu KE 19 czerwca 2008 r. przedstawiony został raport dotyczący
implementacji zasad SC21. Zawierał on następujące zalecenia dla zainteresowanych
państw: stworzenie długoterminowych rozwiązań dla rozwoju transportu w regionie
i ochrony środowiska naturalnego; współdziałanie w celu rozwoju wspólnych projektów, finansowanych przez UE; regularne spotkania na szczeblu ministrów państw
odpowiednich sektorów, także w ramach już istniejących struktur Inicjatywy z Baku
oraz TRACECA (korytarz transportowy między krajami Europy Wschodniej, Azji
Środkowej i Południowego Kaukazu22).
Synergia nawiązuje do istniejących wspólnotowych programów sektorowych. Jest
pomyślana jako inicjatywa o elastycznych ramach, mająca zapewnić większą spójność
działań i ich lepszą koordynację. Jej podstawą jest wspólny interes wszystkich partnerów. Państwa współpracują ze sobą w trzech wymiarach strategicznych: politycznym, gospodarczym, w tym przede wszystkim energetycznym, oraz społecznym.
2.1. Rozwój dialogu politycznego – demokracja i bezpieczeństwo
Rada Europy oraz Organizacja Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie ustaliły standardy w zakresie praw człowieka i demokracji oraz rządów prawa, które odnoszą się
do wszystkich krajów czarnomorskich. UE w ramach SC ma za zadanie wspierać inicjatywy regionalne w zakresie rozwoju współpracy politycznej i zasad demokracji,
poprzez wymianę doświadczeń dla ochrony i promocji praw człowieka, organizować
szkolenia i programy wymiany oraz stymulować regionalny dialog w ramach społeczeństwa obywatelskiego23.
Aspektem strategicznym rozwoju SC jest kwestia współpracy w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa i stabilizacji w regionie. Z tego punktu widzenia najważniejsze
są problemy dotyczące procesu radykalizacji islamu, międzynarodowego terroryzmu
i przemytu narkotyków oraz zapewnienie bezpieczeństwa dostaw i przesyłu surowców
energetycznych w regionie Morza Czarnego. Należy pamiętać o strategicznym położeniu państw czarnomorskich oraz licznych w tym rejonie „zamrożonych konfliktach”,
20
European Union and Central Asia: Strategy for a New Partnership, Council for the European Union,
General Secretariat, October 2007. Jest to pierwsza tego typu unijna inicjatywa polityczna wobec regionu
Azji Środkowej, przyjęta 27 kwietnia 2007 r. przez Komisję Europejską.
21
European Commission, Report on the First Year of Implementation of the Black Sea Synergy, COM
(2008) 391 final, 19 czerwca 2008 r.
22
The TRAnsport Corridor Europe-Caucasus-Asia – organizacja międzynarodowa dla rozwoju
współpracy gospodarczej, powstała w 1998 r., z siedzibą w Baku.
23
Więcej: M. Emerson, What Should the Community of Democratic Choice do?, „CEPS Policy Brief”
2006, nr 99 oraz The EU’s New Black Sea Policy. What Kind of Regionalism is this?, „CEPS Working
Document” 2008, nr 297.
41
m.in. między Rosją, Ukrainą i Mołdową o Naddniestrze; między Rosją a Gruzją
o Abchazję i Osetię Południową oraz między Azerbejdżanem, Armenią i Turcją o Górski Karabach. Komisja Europejska w ramach SC chciałaby zaktywizować swoją rolę
w regionie poprzez większe zaangażowanie polityczne, służące rozwiązaniu wspomnianych konfliktów. Dzięki Synergii istnieje możliwość ogólnego złagodzenia napięć
politycznych oraz rozwiązywania kwestii niedostatecznego rozwoju gospodarczego,
braku spójności społecznej, bezpieczeństwa i stabilności.
Istotnym zagadnieniem w kwestii zapewnienia w regionie Morza Czarnego bezpieczeństwa jest zarządzanie granicami i współpraca celna, która pomaga zwalczać
transgraniczną przestępczość zorganizowaną, np. handel ludźmi, bronią i narkotykami,
a także przyczynia się do zapobiegania nielegalnym przepływom migracyjnym. Udane
przykłady, jak np. Misja Szkoleniowo-Kontrolna UE na granicy Mołdowy i Ukrainy,
pokazują, że takie działania mogą również prowadzić do rozwiązania konfliktów24.
Ważne szlaki nielegalnej imigracji, przebiegające przez region Morza Czarnego, sprawiają, że współpraca regionalna w tej dziedzinie ma szczególne znaczenie. Musi być
rozwijany również dialog w zakresie walki z korupcją i przestępczością zorganizowaną, poprzez działanie np. Regionalnego Centrum ds. Zwalczania Przestępczości
Transgranicznej w ramach Inicjatywy Współpracy Południowo- i Wschodnioeuropejskiej GRECO25, z siedzibą w Bukareszcie. Kilka czarnomorskich krajów ma również
status członka lub obserwatora w Centrum Koordynacyjno-Informacyjnym ds. Granic
Morza Czarnego26, z siedzibą w bułgarskim Burgas.
2.2. Rozwój współpracy gospodarczej, w tym polityki energetycznej
Początki rozwoju wielostronnej współpracy gospodarczej państw Basenu Morza Czarnego zawiązane są z ich działalnością w ramach BSEC. W czasie spotkania na szczeblu ministrów gospodarki państw należących do BSEC w Istambule w 2004 r. po raz
pierwszy określono cele tej współpracy. Za najważniejszy z nich uznano rozwój
wspólnej polityki energetycznej regionu (włączając w nią wszelkie rodzaje energii:
ropę naftową, gaz ziemny oraz elektryczność)27. Postanowiono budować nowe sieci
przesyłowe dla ropy i gazu. W 2005 r. w Aleksandropolis ministrowie gospodarki kra24
Prowadzone są one w ramach Instrumentu Europejskiej Polityki Sąsiedztwa dla Współpracy
Transgranicznej, Partnership Instrument Cross-border Cooperation Programmes CBC.
25
Group of States against Corruption, South-East European Cooperation Initiative Regional Centre for
Combating Trans-border Crime.
26
Black Sea Border Coordination and Information Centre.
27
Więcej na temat tworzenia wspólnej polityki energetycznej w regionie Morza Czarnego B. Gultekin-Punsmann, Black Sea Regional Policy Approach: A Potential Contributor to European Energy Security,
„ICBSS Policy Brief” 2008, nr 6; Black Sea Monitor, „ICBSS Issue” 2008, nr 8; J. Roberts, Energy
Cooperation Among the BSEC Members States. Towards an Energy Strategy for the BSEC, „Xenophon
Paper” 2007, nr 3.
42
Monika Arcipowska
jów BSEC zgodnie uznali, że ich gospodarcza współpraca będzie zmierzać do zapewnienia większej efektywności energetycznej oraz bezpieczeństwa energetycznego
zarówno dostaw, jak i przesyłu surowców.
Region Morza Czarnego jest obszarem tranzytowym dla surowców energetycznych, który ma strategiczne znaczenie dla bezpieczeństwa dostaw energii, także dla
UE. Region stanowi potencjał dla dywersyfikacji źródeł energii, dlatego jest ważnym
elementem w rozwoju wspólnej unijnej polityki energetycznej. Większość państw
regionu czarnomorskiego jest bezpośrednio zaangażowana w przemysł energetyczny
(począwszy od Rosji, poprzez Turcję, która ma ambicje stać się czwartym dostawcą
energii dla Europy, po ważne kraje tranzytowe takie, jak: Gruzja, Rumunia i Ukraina).
W związku z przyjętymi przez państwa czarnomorskie w ramach BSEC wspólnymi
założeniami skoncentrowania się przede wszystkim na rozwoju regionalnej współpracy energetycznej, państwa członkowskie na spotkaniu w dniach 2–3 marca 2005 r.
w Aleksandropolis ustaliły, że należy:
– zwiększyć integrację rynku energetycznego państw Basenu Morza Czarnego
z rynkiem unijnym w ramach transeuropejskich energetycznych sieci przesyłowych,
tzw. TEN28;
– ustanowić wspólne zasady i reguły prawne dla przesyłu i dystrybucji źródeł
energii;
– zapewnić kompatybilność sieci TEN z korytarzami transportowymi państw należących do WNP (za tym pomysłem opowiadała się przede wszystkim Rosja);
– kontynuować prace nad opracowaniem koncepcji Wspólnej Polityki Energetycznej państw unijnych i Basenu Morza Czarnego.
W związku z tym ostatnim postulatem, już 25 października 2005 r. w Atenach
kraje czarnomorskie podpisały Traktat Karty Energetycznej29. Ze strony państw Europy
Południowej i Wschodniej podpis pod nim złożyły: Albania, Bułgaria, Bośnia i Hercegowina, Chorwacja, Czarnogóra, Republika Macedonii, Rumunia, Serbia oraz Misja
Narodów Zjednoczonych w Kosowie (UNMIK). Po ratyfikacji przez kraje członkowskie UE oraz Albanię, Bułgarię, Macedonię, UNMIK i Rumunię, traktat wszedł
w życie 1 czerwca 2006 r. Jego najważniejszym założeniem było utworzenie wspólnego rynku energetycznego dla regionu Europy Południowej i Wschodniej oraz zapewnienie koordynacji i promocji jego rozwoju w ramach inicjatywy BSEC. Państwa-sygnatariusze postawiły sobie za cel integrację energetycznego rynku południowoeuropejskiego z rynkiem unijnym. Należy zaznaczyć, że stroną podpisanego dokumentu
nie była Turcja, co powodowało de facto zamknięcie dróg przesyłu surowców energetycznych z terytorium Syrii, Iraku, Iranu oraz Południowego Kaukazu. Zgodnie
z postanowieniami traktatu, państwa miały dążyć do opracowania regulacji wewnętrznych dla: rozwoju stabilnego rynku energetycznego, zapewnienia bezpieczeństwa
28
29
Trans-European Energy Networks.
Energy Community Treaty – ECT.
43
dostaw, poprawy sytuacji środowiska naturalnego, rozwoju polityki konkurencyjności
i zasad wolnego handlu w dziedzinie surowców energetycznych, harmonizacji sieci
przesyłowych, ułatwień dla przesyłów transgranicznych oraz opracowania podstaw
prawnych i instytucjonalnych dla rozwoju regionalnego rynku energetycznego.
Według szefa KE, José Manuela Barroso, traktat stał się ważnym punktem, także
na drodze do zapewnienia pokoju i stabilizacji w Europie Południowej i Wschodniej,
ponieważ był pierwszym porozumieniem politycznym, zawartym przez Brukselę w tej
części kontynentu europejskiego od czasu przemian demokratycznych w latach 90.
ubiegłego wieku30. Ponadto po raz pierwszy kraje Wspólnoty uznały znaczącą rolę
państw Południowej i Wschodniej Europy w kwestii transportu surowców energetycznych, w tym przede wszystkim gazu ziemnego, na terytorium unijne z regionu Bliskiego Wschodu oraz Basenu Morza Kaspijskiego.
Należy również wspomnieć o wydanej przez KE Zielonej Księdze z 24 marca
2006 r.31, odnoszącej się do kwestii polityki energetycznej w Basenie Morza Czarnego.
UE podkreśliła w niej znaczenie państw regionu jako potencjalnych dostawców i krajów tranzytowych dla przesyłu surowców energetycznych, w tym przede wszystkim
gazu dla krajów Unii.
Na szczycie państw należących do G-8 w Sankt Petersburgu, 16 czerwca 2006 r.,
ustalono Plan Działań dla rozwoju Polityki Globalnego Bezpieczeństwa Energetycznego (Plan of Action for Global Energy Security), adresowany także w dużym stopniu
do krajów czarnomorskich. Dotyczył on: zwiększenia dostępu do regionalnych rynków
energetycznych, opartych na jasnych zasadach konkurencyjności, atrakcyjnych dla
zagranicznych inwestycji; zainicjowania dialogu dotyczącego zapewnienia bezpieczeństwa dostaw i przesyłu surowców energetycznych; rozwoju polityki dywersyfikacji
energetycznej; promocji rozwoju polityki energetycznej, sprzyjającej ochronie środowiska naturalnego, oraz większego zaangażowania państw w walkę z korupcją w sektorze energetycznym.
Wszystkie te dotychczas podejmowane unijne inicjatywy w zakresie rozwoju
wspólnej polityki energetycznej, odnoszące się także do krajów Basenu Morza
Czarnego oraz regulacje prawne państw czarnomorskich, przyjęte w ramach BSEC
– stały się punktem wyjścia dla zapisów w projekcie SC. Państwa działają w ramach
Synergii zgodnie z zapisami zawartymi w INOGATE32, Inicjatywie z Baku33 oraz
w ramach EPS.
30
Komentarze A. Piebalgsa oraz J.M. Barroso do traktatu w: EU press release, IP/05/1346, Brussels
25 października 2005 r.
31
European Commission: A European Strategy for Sustainable, Competitive and Secure Energy, Green
Paper, Brussels, marzec 2006 r.
32
Interstate Oil and Gas Transport to Europe, zapoczątkowana w 1997 r., http://www.inogate.org.
33
Zainicjowana w Baku przez ministrów od spraw energetyki poszczególnych krajów w listopadzie
2004 r. Siedziba w Astanie od 2006 r., http://ec.europa.eu/comm/external_relations/energy/baku_initiative/
index.htm.
44
Monika Arcipowska
UE, dążąc do dywersyfikacji źródeł energii, ma na celu zacieśnianie relacji z producentami energii, krajami tranzytowymi oraz konsumentami w regionie czarnomorskim, kładąc nacisk na kwestie bezpieczeństwa dostaw. Cel ten ma być zrealizowany
poprzez rozszerzenie przez Brukselę Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Energetyczną na Mołdowę, Turcję i Ukrainę, a także poprzez protokoły ustaleń z Azerbejdżanem, umowy o partnerstwie i współpracy oraz porozumienia handlowe, negocjacje
w sprawie przystąpienia do WTO lub, w stosownych przypadkach, poprzez inne dwustronne porozumienia energetyczne.
Celem UE jest stworzenie w Basenie Morza Czarnego dzięki projektowi SC
jasnych, przejrzystych i niedyskryminujących zasad ramowych w zakresie produkcji, przesyłu i tranzytu energii, alternatywnych źródeł energii, wydajności energetycznej i oszczędności energii. W interesie Unii leży poprawa stabilności energetycznej,
poprzez modernizację istniejącej infrastruktury energetycznej i budowę nowych jej
elementów. Ponadto ze względu na rosnący tranzyt ropy naftowej przez Morze Czarne,
powodujący coraz większe obawy o bezpieczeństwo i ochronę środowiska, Unia jest
szczególnie zainteresowana uwzględnieniem w swojej koncepcji współpracy ekologicznego podejścia do problematyki związanej z ropą naftową. Rozważanych jest w tym
kontekście kilka projektów, pozwalających na ominięcie Cieśniny Bosfor. W kwestii
eksportu ropy przez terytorium państw czarnomorskich do krajów Wspólnoty Europejskiej największe znaczenie mają trzy kraje: Azerbejdżan, Kazachstan i Rosja. Eksport
ropy z Azerbejdżanu związany jest z otwarciem nowego ropociągu Baku–Tbilisi–Ceyhan. Kazachstan jest dziś najważniejszym producentem i eksporterem ropy na terytorium państw tworzących SC. Dynamiczna rozbudowa rosyjskiego portu w Primorsku
zdecydowanie ograniczyła ilość przesyłu rosyjskiej ropy na południe Europy, w tym
także dla regionu czarnomorskiego. Jednak wyrazem dalszego zainteresowania Rosji
regionem czarnomorskim może być nowy projekt, wspierany przez Kreml, budowy
ropociągu Burgas–Aleksandropolis (projekt obejmujący Rosję, Grecję i Bułgarię)34.
Kwestie polityki gazowej stanowią zagadnienie o znaczeniu strategicznym
zarówno dla państw regionu Morza Czarnego, jak i samej UE. Wspólnota, wobec
kolejnych kryzysów gazowych z Ukrainą i Rosją w roli głównej, dąży do rozwoju
infrastruktury przesyłowej oraz budowy nowych gazociągów na obszarze czarnomorskim. Najważniejszą planowaną inwestycją unijną w ramach SC jest gazociąg
Nabucco35, który ma transportować gaz z Turcji do Austrii. W odpowiedzi Rosja
34
Więcej na ten temat L. Ruseckas, Caspian Oil Transportation: Overview and Security Implications,
dokumenty z konferencji poświęconej problematyce bezpieczeństwa energetycznego w basenie Morza
Kaspijskiego, zorganizowanej przez Fundację Marshalla w Garmisch-Partenkirchen w Niemczech 26 września 2005 r.
35
Projekt sponsorowany przez UE i USA, który ma ograniczyć uzależnienie europejskich rynków od
dostaw gazu z Rosji. Jednak w chwili, gdy Węgry w lutym 2009 r., związane z Nabucco, zaangażowały się
także w budowę rosyjskiego gazociągu South Stream – europejska inicjatywa straciła na sile i jej przyszłość
nie jest w tej chwili pewna.
45
zaproponowała rozwój gazociągu South Stream (projekt dostaw gazu do Włoch przez
Bułgarię i Bałkany Środkowe). Dla UE państwa objęte projektem Synergii mogą stanowić alternatywę dla monopolistycznych praktyk gazowego giganta, jakim jest na
unijnym rynku rosyjski Gazprom. Z punktu widzenia interesów energetycznych kraje
czarnomorskie staną się areną walki politycznej między Rosją a Unią Europejską
o strefy wpływów i sieci transportowe gazu i ropy dostarczanej do Europy.
2.3. Rozwój dialogu społecznego – polityka socjalna
Wszystkie kraje w regionie Morza Czarnego stoją przed podobnymi wyzwaniami społecznymi, takimi jak: wysokie bezrobocie, rozległa „szara” strefa, a także kwestie
związane z promowaniem godnej pracy, w tym dialog społeczny, ochrona społeczna
i równość płci. Zwalczanie ubóstwa i wykluczenia społecznego zostało szczególnie
podkreślone w projekcie SC.
Działania UE i krajów czarnomorskich, zgodnie z zapisami zawartymi w projekcie SC, mają zmierzać do poprawy efektywności, bezpieczeństwa i ochrony operacji
transportowych. Strategia TRACECA powinna w tym kontekście do 2015 r. stanowić
ważną podstawę rozwoju transportu regionalnego. Decydującymi czynnikami w tym
wymiarze powinny być: konkurencyjność, zdolność przyciągania ruchu oraz poprawa
bezpieczeństwa i ochrony. Dla realizacji wymienionych celów KE powołała jeszcze
w 2004 r. specjalną inicjatywę dla spraw transportu transeuropejskiego, działającą
w obszarze państw Basenu Morza Czarnego36.
Również konieczność rozwiązania problemów środowiska morskiego na poziomie
regionalnym została uznana za istotny punkt współpracy w ramach Synergii. W tym
celu postanowiono zastosować koncepcję DABLAS37, dotyczącą współpracy przy
inwestycjach służących poprawie jakości wód. W swoim założeniu Synergia umożliwia prowadzenie dialogu na temat rodzącej się kompleksowej polityki morskiej Unii38,
której celem jest maksymalizacja trwałego wzrostu i tworzenie miejsc pracy w sektorze morskim i regionach nadmorskich. Objęłoby to stworzenie sieci wielosektorowej
współpracy morskiej w usługach, przemyśle i instytutach naukowych, a także współpracę i integrację w dziedzinie nadzoru nad akwenami morskimi, służącą bezpieczeństwu i pewności żeglugi oraz ochronie środowiska.
36
HLG – High Level Group Initiaitves.
DABLAS Task Force – inicjatywa unijna, zapoczątkowana w 2001 r. przez KE w celu ochrony
środowiska naturalnego w regionie państw Basenu Morza Czarnego, więcej na temat DABLAS na stronie
http://europa.eu.int/comm/environment/enlarg/dablas/index_en.htm. Na temat polityki UE wobec ochrony
środowiska w regionie Morza Czarnego pisze również L. Mee, Protecting the Black Sea Environment:
a Challenge for Cooperation and Sustainable Development in Europe, w: M. Emmerson i in., Europe’s
Black Sea Dimension, CEPS 2002.
38
Zintegrowana Polityka Morska Unii Europejskiej, Integrated Maritime Policy for European Union,
COM 2007, 575 final.
37
46
Monika Arcipowska
UE oraz państwa czarnomorskie współpracują również w ramach Synergii na
rzecz przyłączenia się wszystkich krajów regionu do ogólnoeuropejskiej sieci badawczej GEANT. W interesie wszystkich stron leży zapewnienie szybkiego połączenia
internetowego między środowiskami naukowymi i światem edukacji oraz promowanie
harmonizacji przepisów i regulacji tych krajów z ramami prawnymi UE. Kraje zobowiązały się również promować rozwój infrastruktury szerokopasmowej oraz wprowadzanie usług internetowych w dziedzinie administracji, gospodarki i zdrowia, a także
wykorzystanie technologii informacyjno-komunikacyjnych w edukacji i badaniach.
W założeniach Strategii europejski program Tempus ma służyć jako przydatne narzędzie tworzenia projektów współpracy między uniwersytetami w UE a uniwersytetami
w regionie Morza Czarnego.
3. Instrumenty instytucjonalne w ramach
projektu Synergii
3.1. Współpraca transgraniczna
Komisja Europejska jeszcze w 2004 r. ustanowiła w ramach Europejskiego Instrumentu Polityki Sąsiedztwa i Partnerstwa program współpracy transgranicznej w Basenie Morza Czarnego. Skupia się on na wspieraniu współpracy lokalnej i obywatelskiej
w obszarach przybrzeżnych Morza Czarnego. Zarządzanie programem odbywa się na
szczeblu lokalnym, a uczestniczące w nim państwa ponoszą wspólną odpowiedzialność za jego realizację. Program ten ułatwia rozwój kontaktów między miastami
w regionie Morza Czarnego a społecznościami, uniwersytetami, instytutami kultury
oraz organizacjami społeczeństwa obywatelskiego. Nowe programy współpracy transgranicznej zostały ustanowione między Bułgarią i Rumunią (finansowane są z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego) oraz między Bułgarią i Turcją (finansowane z Instrumentu Przedakcesyjnego).
3.2. Instrumenty Europejskiej Polityki Sąsiedztwa
Pięć krajów regionu Morza Czarnego uczestniczy w EPS jako partnerzy. Są to: Ukraina, Mołdowa, Armenia, Azerbejdżan i Gruzja. Wzmocnienie EPS, w tym opracowanie aspektu tematycznego tej polityki i stopniowe przygotowanie przekrojowych
i kompleksowych porozumień o wolnym handlu, przyczyniłoby się do pogłębienia
współpracy w regionie Morza Czarnego. Usunięcie przeszkód w legalnym podróżowaniu, nowy program stypendialny w ramach programu Erasmus Mundus oraz współpraca między uniwersytetami mogłyby ułatwić kontakty regionalne. Unijny Sąsiedzki
Fundusz Inwestycyjny dla krajów działających w ramach EPS mógłby przyczynić się
47
do przygotowania i współfinansowania inwestycji infrastrukturalnych, zwłaszcza
w dziedzinie energii, transportu oraz ochrony środowiska.
3.3. Rola rządowych i pozarządowych organizacji regionalnych
UE w ramach projektu SC ma za zadanie zacieśniać kontakty, także z rządowymi
i pozarządowymi organizacjami regionalnymi. Kontakty między UE i BSEC służą
przede wszystkim rozwojowi dialogu na poziomie regionalnym. Obejmują one spotkania między urzędnikami wyższego szczebla w celu lepszej koordynacji poszczególnych projektów. Ważną rolę w zacieśnianiu współpracy w ramach projektu mogłoby
odegrać Forum Czarnomorskie, nastawione na dialog obywatelski na szczeblu
pozarządowym.
3.4. Instrumenty finansowe
W ramach projektu Synergii obowiązuje zasada współfinansowania. W stosownych
przypadkach UE może udzielić wsparcia finansowego w ramach krajowych, regionalnych lub transgranicznych programów Europejskiego Instrumentu Sąsiedztwa i Partnerstwa, pozostałych instrumentów pomocy zewnętrznej, a w przypadku państw członkowskich UE również Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego. Działania
regionalne wspierane mają być również przez Czarnomorski Bank Handlu i Rozwoju,
którego udziałowcami są państwa-założyciele BSEC. W 2007 r. UE przeznaczyła na
rozwój koncepcji Synergii 837 mln euro. Z tego najwięcej otrzymała Turcja i Ukraina.
4. Perspektywy rozwoju
Analizując projekt, przedstawionej w kwietniu 2007 r. przez KE, Synergii Czarnomorskiej – Nowej Inicjatywy Współpracy Regionalnej oraz raport opublikowany rok po
ogłoszeniu koncepcji, należy odpowiedzieć na podstawowe pytanie: w jakim stopniu
UE faktycznie rozwinęła współpracę z krajami Basenu Morza Czarnego i zrealizowała
przynajmniej część postanowień Synergii? Czy rzeczywiście, zgodnie z zapisami
w niej zawartymi, kraje czarnomorskie stały się dla Brukseli regionem o znaczeniu
strategicznym? Czy faktycznie unijna strategia ma szansę stać się skutecznym instrumentem dla realizacji celów polityki zagranicznej Brukseli w regionie?
W założeniu KE projekt Synergii ma się przyczynić do rozwoju współpracy
w regionie Morza Czarnego, a także między tym regionem a UE. Należy jednak zwrócić uwagę na fakt, że realizacja założonej w ramach koncepcji Synergii polityki nadal
pozostaje w sferze planów. Większość projektów w dalszym ciągu jest niedopracowana. Zdecydowanie najwięcej udało się dokonać w tych sektorach, które uważane
48
Monika Arcipowska
są za te „o mniejszym znaczeniu politycznym”, jak ochrona środowiska naturalnego
czy edukacja. W sferze planów pozostają kwestie dotyczące rozwiązania „zamrożonych konfliktów” oraz budowy bezpieczeństwa w regionie. Jedynie w przypadku Naddniestrza doszło wiosną 2008 r. do ponownego rozpoczęcia negocjacji, w których
mediatorem była także UE, razem z Rosją i Ukrainą. W przypadku sporu o Górski
Karabach oraz separatystycznych republik gruzińskich: Abchazji i Osetii Południowej,
sytuacja nadal jest bardzo niestabilna. Do sukcesów i zrealizowanych założeń SC
można natomiast zaliczyć rozwój współpracy transgranicznej między Rumunią, Mołdową i Ukrainą.
Synergia jest koncepcją w swoim założeniu podobną do unijnej inicjatywy rozwoju polityki regionalnej, określanej jako Unia dla Śródziemnomorza. W ramach
Synergii część państw ją tworzących aspiruje jednak do członkostwa we Wspólnocie
Europejskiej. Ważnym czynnikiem rozwoju współpracy w ramach SC jest również
fakt przynależności większości państw ją tworzących do byłego bloku radzieckiego,
a przez to uznawanie ich w dalszym ciągu przez Moskwę za swoją strefę wpływów.
Czynnik rosyjski odgrywa w procesie rozwoju projektu Synergii rolę znaczącą. Bez
czynnego zaangażowania Rosji w regionalne postanowienia o współpracy, dotyczące
choćby rozwiązania zamrożonych konfliktów, zapewnienia regionalnego bezpieczeństwa i rozwoju wspólnej regionalnej polityki energetycznej, ich realizacja nie jest
możliwa. W związku z tym Bruksela powinna pogłębić dialog z Moskwą w celu rozwoju projektu Synergii. Biorąc pod uwagę fakt, że dzisiejsze relacje UE z Rosją nie
rozwijają się zbyt dynamicznie, projekt SC mógłby stać się dobrą płaszczyzną dla
wzmocnienia i rozwinięcia dialogu między Brukselą a Moskwą.
Na spotkaniu w Odessie 1 czerwca 2009 r. przedstawicieli BBSC39 Hanna Shelest,
analityk z ukraińskiego Instytutu Studiów Strategicznych, w swoim wystąpieniu podkreśliła, że najważniejszymi zagrożeniami dla bezpieczeństwa w regionie czarnomorskim są dziś: „zamrożone konflikty”; wzrost liczby uchodźców i osób wysiedlonych;
zaangażowanie Rosji w sprawy wewnętrzne GUAM i wsparcie Moskwy udzielane
republikom separatystycznym (m.in. Południowej Osetii i Abchazji); rozwój transgranicznej przestępczości zorganizowanej; niepowodzenia w implementacji projektów
rozwoju sieci transportowej i TRACECA; brak możliwości zagwarantowania bezpieczeństwa dla przesyłu surowców energetycznych w regionie (przede wszystkim
w Azerbejdżanie i Gruzji); wzrost zagrożenia terroryzmem (zwłaszcza na Kaukazie
Południowym) i liczby nielegalnych imigrantów; rozprzestrzenianie się handlu narkotykami i ludźmi; dla niektórych państw regionu – zagrożenie ich integralności terytorialnej; nieuregulowany spór turecko-armeński; konflikty etniczne; zagrożenie dla bezpieczeństwa przepływów na Morzu Czarnym; degradacja środowiska naturalnego
i zanieczyszczenie wód morskich oraz rozwój nielegalnego handlu bronią. Według
francuskiego ministra spraw zagranicznych, Bernarda Kouchnera, Bruksela poświęca
39
Balkan and Black Sea Commission.
49
w dalszym ciągu za mało uwagi sprawom czarnomorskim. Konflikt gruzińsko-rosyjski
miał znaczący wpływ na rozwój koncepcji silniejszej współpracy struktur zachodnich
z państwami regionu czarnomorskiego. Wydarzenia w Gruzji nie dotyczyły wprawdzie
bezpośrednio problematyki energetycznej, lecz – zdaniem wielu obserwatorów – to
właśnie chęć dyskredytacji i osłabienia Gruzji, jako ważnego kraju tranzytowego dla
alternatywnych źródeł zaopatrzenia UE w gaz, tłumaczy gwałtowność podejmowanych
przez Rosję działań. Uznanie przez Moskwę zbuntowanych republik Abchazji i Osetii
Południowej wpłynęło na częściową utratę zaufania Brukseli wobec Rosji jako jej
gwaranta bezpieczeństwa energetycznego.
Sytuacja w regionie Morza Czarnego zmieniła się znacząco w ostatnich latach
i nadal podlega zmianom. Głównym celem SC miało być pogłębienie współpracy
regionalnej. Została utworzona w tym celu w styczniu 2009 r. specjalna Komisja
do spraw Morza Czarnego. Jednak dialog polityczny został od końca 2008 r. zdominowany przez problemy finansowe państw czarnomorskich, związane ze światowym kryzysem ekonomicznym40. Zahamował on dotychczasowy wzrost gospodarczy państw regionu41 oraz napływ zagranicznych inwestycji. Załamanie się w 2008 r.
systemów bankowych i fiskalnych krajów czarnomorskich spowodowało utratę przez
nie płynności finansowej. Zmusiło również do zwrócenia się o pomoc do międzynarodowych instytucji finansowych. Od końca 2008 r. obserwujemy zwiększenie
gospodarczego zainteresowania UE Basenem Morza Czarnego. Bruksela zaangażowała się aktywnie we współpracę bilateralną, dotyczącą przede wszystkim pomocy
finansowej udzielanej państwom regionu (ostatni specjalny szczyt UE w lutym
2010 r. był poświęcony sytuacji ekonomicznej w Grecji42). Światowy kryzys gospodarczy zahamował rozwój współpracy w ramach Synergii. Obecnie nie można jeszcze jednoznacznie stwierdzić, czy region czarnomorski wychodzi z kryzysu i państwom uda się wrócić do poprzedniego poziomu wzrostu43. Grecja, Bułgaria i Rumunia jako państwa członkowskie UE mają na to największą szansę, ze względu na
pomoc, jakiej udziela im Bruksela. Pozostałe kraje regionu korzystają z unijnych
funduszy w ramach EPS. Jednak są one dziś niewystarczające. Najnowsze prognozy unijne mówią, że w 2009 i 2010 r. państwa regionu Morza Czarnego zanotują
spadek wskaźnika PKB.
40
G. Panagiotis, The Current State of Economic Development in the Black Sea Region Policy Report I,
czerwiec 2009 r., www.blackseacom.eu.
41
Należy zaznaczyć, że państwa Basenu Morza Czarnego po okresie upadku b. bloku radzieckiego
przechodziły okres głębokiej transformacji w stronę wolnego rynku. Zarówno wskaźniki ubóstwa, standardy
opieki zdrowotnej, jak i poziom edukacji obywateli oraz średnia wysokość dochodów na mieszkańca
wskazywały na poprawę sytuacji gospodarczej w regionie po 1989 r.
42
Grecja jako pierwsza miała prawo do unijnej pomocy ze względu na swoją przynależność do strefy
euro.
43
Wzrost PKB w latach 2000–2008 wynosił średnio 6,0% rocznie. Średni dochód na mieszkańca
wzrósł średnio w latach 1999–2008 pięć razy, zaś udział zagranicznych inwestycji podniósł się w latach
2000–2008 z 1,1% do 3,9%.
50
Monika Arcipowska
Rozwój koncepcji SC wymaga czasu, spójnego i długoterminowego wysiłku
poszczególnych zainteresowanych państw, w celu zapewnienia stabilności i bezpieczeństwa w regionie oraz poprawy jego sytuacji ekonomicznej. Należy w tym kontekście wziąć pod uwagę zróżnicowanie państw czarnomorskich, zarówno pod względem
wielkości, struktury gospodarczej, jak i poziomu rozwoju, a także stosunków łączących je z Brukselą. Do najważniejszych problemów, z jakimi region musi się dziś
zmierzyć, należą: zagrożenia demograficzne i konieczność redefinicji polityki socjalnej
(zagrożenie presją migracyjną); reformy gospodarcze, poprawa konkurencyjności
i produktywności regionalnych gospodarek; walka z kryzysem ekonomicznym (zmniejszanie obsługi długu zagranicznego, zwiększenie płynności kredytowej oraz odzyskanie zaufania na rynku światowym, restrukturyzacja przedsiębiorstw, nowe regulacje
bankowe); rozwój dialogu polityczno-gospodarczego z UE (dotyczącego przede
wszystkim pomocy finansowej44) oraz pogłębianie współpracy regionalnej (harmonizacja instytucjonalna i strukturalna).
UE wspiera finansowo państwa czarnomorskie, dzieląc je na cztery grupy: członków strefy euro, państwa unijne poza strefą euro, przyszłych członków UE oraz państwa bez perspektyw na członkostwo. Adekwatnie do każdej grupy pomoc ekonomiczna udzielana przez Brukselę maleje. Unijne wsparcie finansowe dla państw
Basenu Morza Czarnego nie ma żadnych ram instytucjonalnych. Pomoc udzielana jest
na zasadzie ad hoc45. Odpowiadając na wyzwania kryzysu ekonomicznego, UE
powinna rozwijać regularny dialog między Europejskim Bankiem Centralnym oraz
bankami centralnymi krajów regionu Morza Czarnego. Ich współdziałanie powinno
doprowadzić do wzrostu przejrzystości i konkurencyjności gospodarek czarnomorskich. Państwa regionu powinny kontrolować deficyt i tworzyć ramy prawne dla szybkiej restrukturyzacji swojego zadłużenia.
W zaleceniach KE z czerwca 2008 r. na kolejne lata rozwoju współpracy w ramach
SC46 można zauważyć zmianę – większe nastawienie na współpracę sektorową, dzięki
czemu tworzone projekty mogą być w mniejszym stopniu uzależnione od wszystkich
państw, co zwiększa możliwość ich realizacji. Komisja wspomina o konieczności
budowy długoterminowych środków dla rozwoju współpracy, włączeniu w nią Białorusi, stworzeniu Społecznego Forum Obywatelskiego dla regionu Morza Czarnego
44
Pojawiło się w 2009 r. wiele propozycji stworzenia tzw. Europejskiego Funduszu Stabilizacji
Finansowej (European Financial Stability Fund), http://shop.ceps.eu/BookDetail.phpitem_id=1804
i Eurobonds, http://shop.ceps.eu/BookDetail.php?item_id=1823.
45
Więcej na ten temat w: Capital Flows to Emerging Market Economies, IIF Report, World Economic
Outlook z kwietnia 2009 r.; Capital Flows to Emerging Market Economies, Institute of International Finance
Report z 11 czerwca 2009 r.; World Economic Outlook (WEO) z kwietnia 2009 r.; Crisis and Recovery, IMF
Report z 8 lipca 2009 r.
46
European Commission, Communication from the Commission to the Council and the European
Parliament, Report on the first year of implementation of the Black SeaSynergy, COM(2008) 391 final,
Brussels, 19 czerwca 2008 r.
51
oraz o utworzeniu Instytutu Studiów Europejskich w regionie. Bruksela uzależnia też
pomoc od przyjęcia przez państwa czarnomorskie unijnych zasad i norm (przejrzystość
rynków, zwiększenie ich konkurencyjności, szczegółowe ustawodawstwo dla współpracy transgranicznej). Po trzech latach funkcjonowania SC możemy zauważyć, że
wymiana handlowa państw regionu z UE wzrosła. Została ona jednak oparta przede
wszystkim na zasadach współpracy bilateralnej, co z kolei zahamowało rozwój współpracy regionalnej47. Pogłębianie współpracy regionalnej odbywa się poprzez zaangażowanie w nim Rosji, która inicjuje proces regionalnej integracji. Bruksela powinna
w najbliższym czasie opracować strategię wzmocnienia multilateralnego dialogu politycznego z państwami czarnomorskimi (obecnie działa w tym zakresie tylko Grupa
Robocza do spraw Bankowości i Finansów). SC opiera się głównie na finansowaniu
przez Brukselę inwestycji w transporcie, energetyce, telekomunikacji oraz ochronie
środowiska. Pozostałe założenia Strategii w ogóle nie są dyskutowane. Dlatego efektywność prac podniosłaby intensywne współdziałanie różnych grup sektorowych
w ramach unijnej Komisji do spraw Morza Czarnego. Należy wzmocnić funkcjonowanie instytucji współpracy oraz wprowadzić harmonizację przepisów prawnych. Bardzo ważny w tym zakresie jest rozwój infrastruktury i współpracy transgranicznej.
Problem rozwoju SC rozpatrywany jest w Brukseli z perspektywy innej koncepcji rozwoju stosunków UE ze wschodnimi sąsiadami, określanej jako Partnerstwo
Wschodnie. Obie inicjatywy powinny być wobec siebie komplementarne, by móc
efektywnie działać w regionie czarnomorskim48. Synergia reguluje stosunki Brukseli
z czarnomorskimi państwami sąsiadującymi z UE, w tym Turcją oraz Rosją. Jej najważniejszym założeniem jest wspieranie procesu transformacji polityczno-gospodarczej zainteresowanych państw, w celu rozwoju ekonomicznego oraz rozwiązania
w regionie istniejących „zamrożonych konfliktów”. Dwadzieścia miesięcy po ogłoszeniu przez Niemcy projektu Synergii, zaprezentowano w Brukseli polsko-szwedzką
propozycję dalszego pogłębienia stosunków bilateralnych UE z jej wschodnimi sąsiadami, określoną jako Partnerstwo Wschodnie (PW)49. Po kryzysie gruzińsko-rosyjskim
z sierpnia 2008 r. specjalnie zwołany szczyt UE uznał projekt PW za jeden z priorytetów EPS50. Oficjalnie koncepcja została przyjęta w Pradze na szczycie UE 7 maja
2009 r. Adresatami PW są państwa wchodzące w skład SC51. Ważne w tym kontekście
47
V. Astrov, P. Havlik, Economic Developments in the Wider Black Sea Region, w: D. Hamilton,
G. Mangott (red.), The Wider Black Sea Region..., op. cit., s. 137–139.
48
Analiza porównawcza Y. Tsantoulis, Black Sea Synergy and Eastern Partnership: Different Centres
of Gravity, Complementarity or Confusing Signals?, „ICBSS Policy Brief” 2009, nr 12.
49
Joint Polish-Swedish proposal Draft Paper, Eastern Partnership, 23 maja 2008 r., http://www.msz.
gov.pl/Polish-Swedish,Proposal,19911.html.
50
Council of the European Union, Brussels European Council 15 and 16 October 2008, Presidency
Conclusions 14368/08; Council of the European Union, Council Conclusions on Georgia, 2889th External
Relations Council Meeting, Brussels, 15–16 września 2008 r.
51
Armenia, Azerbejdżan, Białoruś, Gruzja, Mołdowa, Ukraina (sprawa Białorusi jest regulowana
odrębnymi postanowieniami).
52
Monika Arcipowska
jest więc określenie wzajemnych stosunków między obu inicjatywami. O ile koncepcja Synergii opiera się na wyodrębnieniu regionu Basenu Morza Czarnego jako
oddzielnego obszaru zainteresowania, o tyle najważniejszą zasadą PW jest różnicowanie jego adresatów. Obie inicjatywy mają za zadanie promocję integracji regionalnej. Zdecydowanie bardziej jednak idea Synergii jest oparta na wspólnych interesach
państw czarnomorskich (szczególnie transport i ochrona środowiska)52, realizowanych
przez rozwój współpracy transgranicznej. Współdziałanie w obszarze PW odbywać
się ma przede wszystkim na zasadzie bilateralnej i jest uzależnione od przygotowania
do niej poszczególnych państw53. Współpraca ma być rozwijana poprzez regularne
spotkania na najwyższym szczeblu przedstawicieli państw uczestniczących. Adresatami PW nie jest Turcja i Rosja, co może przyczynić się do jej niepopularności na
forum unijnym. Najważniejszą płaszczyzną współpracy PW ma być energetyka54. Koncepcja zakłada też zaangażowanie przedstawicieli społeczeństwa obywatelskiego. Najważniejsze cele PW to stworzenie Sąsiedzkiej Wspólnoty Ekonomicznej oraz ułatwienia wizowe55. Najważniejszy czynnik odróżniający PW od SC to fakt większej instytucjonalizacji tej drugiej inicjatywy, poprzez zaangażowanie w nią BSEC. PW nie ma
żadnych odniesień do tej organizacji. Zaproszenie przez Brukselę do współpracy
BSEC w takich obszarach, jak transport czy ochrona środowiska, zdecydowanie
zwiększa efektywność podejmowanych w regionie czarnomorskim działań. Istnienie
dwóch odrębnych unijnych inicjatyw stwarza konieczność poszukiwania między nimi
swoistego modus vivendi. Tylko w ten sposób polityka Brukseli prowadzona wobec
wschodnich sąsiadów może być rzeczywiście skuteczna. Obie inicjatywy (wraz
z unijną Strategią wobec Państw Azji Środkowej) powinny być ze sobą komplementarne. UE musi jasno sprecyzować stosunki między nimi (dotyczące także ich relacji
z instrumentami EPS) oraz ustanowić wspólne priorytety dla obu projektów (np. ułatwienia wizowe). Wyłączenie z PW Turcji i Rosji, państw o znaczeniu strategicznym
dla regionu czarnomorskiego, może prowadzić do niepotrzebnych podziałów między
poszczególnymi jego państwami. Poza tym część inicjatyw PW (w tym ochrona środowiska naturalnego) wymaga współpracy wszystkich państw Basenu Morza Czarnego. Bruksela powinna jasno określić ramy swoich relacji z BSEC, także w kontek-
52
A. Yannis, The European Union and the Black Sea Region: The New Eastern Frontiersand
Europeanisation, „ICBSS Policy Brief” 2008, nr 7.
53
Należy zwrócić uwagę, że państwa UE zdecydowały się przeznaczyć na rozwój PW 450 mln euro
w 2008 r., zaś w 2013 r. liczba ta miałaby wzrosnąć do 785 mln euro (w perspektywie budżetowej UE na lata
2010–2013 postanowiono znaleźć kolejne 350 mln euro na rozwój PW).
54
W ramach PW zdecydowano również o rozwoju programów dla zintegrowanego zarządzania
granicami, ułatwień dla małych i średnich przedsiębiorstw, wzmocnienia efektywności i wydajności
regionalnego rynku elektryczności, tworzenia południowego korytarza przesyłowego oraz zabezpieczania
się przed katastrofami naturalnymi i spowodowanymi przez człowieka.
55
European Commission, Communication from the Commission to the Council and the European
Parliament, Eastern Partnership, COM(2008) 823 final, Brussels, 3 grudnia 2008 r.
53
ście projektów PW. Stwarza to konieczność redefinicji założeń PW56 i ich koordynacji
z celami SC. Tylko to zagwarantuje powodzenie obu unijnych inicjatyw oraz przyczyni się do rozwoju współpracy w regionie Morza Czarnego, a także między tym
regionem a UE.
The Black Sea Synergy Project – a New Formula
for EU Regional Cooperation
Summary
In April 2007 the European Commission presented the official version of a document entitled
“Black Sea Synergy – a New Regional Cooperation Initiative”. This Synergy was envisioned
as developing instrument in connection with the expansion of ENP and CFSP leading to increase
their cooperation within the Black Sea region and between that region and the EU. A dialogue
within the framework of BSS is to be based on the coordination of the EU’s current activities
in the Black Sea basin (regional programs and bilateral agreements). The proposals presented
by the European Commission did not address two key areas: security and military issues. The
countries involved in BSS cooperate in three strategic dimensions: political, economic (above
all energy), and social. Over the last few years, Brussels has been attempting to increase its
presence in the Black Sea region as an important element in its strategy, to enhance the security
of the EU (including in the field of energy) and encourage political stabilization in the neighbouring Eurasian region. It is also a growing economic market, additionally important as an
area crossed by transport and energy routes. A material factor affecting the development of
cooperation within the framework of BSS is the fact that most of the countries belonging to
BSS were formerly part of the Soviet bloc, and thus are still regarded by Moscow as being
under its influence. Without the active involvement of Russia in regional decisions on cooperation concerning for instance the resolution of “frozen conflicts”, or guaranteeing of regional
security and the development of a common regional energy policy, the implementation of such
decisions is impossible. Moscow is attempting to maintain its political influence in this area by
steering the work of the Organization of the Black Sea Economic Cooperation (BSEC) which
is in fact the basic institutional pillar for the development of cooperation within the BSS. Considering the fact that current relations between Russia and the EU have far from exhausted their
potential (e.g. the new PCA), the BSS project could become a good vehicle for reviving the
dialogue between Brussels and Moscow and an effective instrument for the realisation of
Brussels’ foreign policy goals in the Black Sea region.
56
Dotyczących, podobnie jak Synergia, wprowadzenia reform demokratycznych, zasad dobrego
rządzenia oraz stabilizacji i bezpieczeństwa, liberalizacji regionalnych gospodarek, bezpieczeństwa
energetycznego czy ułatwień wizowych i zarządzania granicami.
•
nr 3–4 (t.42) 2010
Miron Lakomy
ZNACZENIE CYBERPRZESTRZENI
DLA BEZPIECZEŃSTWA PAŃSTW
NA POCZĄTKU XXI WIEKU
Tradycyjne rozumienie bezpieczeństwa narodowego, właściwe dla okresu „zimnej
wojny”, na początku XXI w. w coraz większym stopniu staje się nieaktualne. Definicje z pierwszej połowy XX w. odwoływały się przede wszystkim do pewności, że
państwo nie będzie przedmiotem ataku militarnego lub taką agresję jest w stanie
powstrzymać. Za główne środki zapewnienia bezpieczeństwa państwa uznawano więc
siłę militarną oraz działalność dyplomatyczną. W 1965 r. Morton Berkowitz zdefiniował bezpieczeństwo narodowe jako „zdolność narodu do ochrony wewnętrznych wartości przed zagrożeniami zewnętrznymi”. Inne definicje, pojawiające się w drugiej
połowie XX w., Pierre’a Renouvina, Jean-Baptiste Duroselle’a, Quincy’ego Wrighta,
Waltera Lippmanna, czy Roberta E. Osgooda opierały się na pojęciach „interesu narodowego”, „przetrwania”, czy „absencji strachu”. Pojawienie się nowych wyzwań
i zagrożeń dla bezpieczeństwa narodowego i międzynarodowego po 1989 r. sprawiło,
że zakres przedmiotowy pojęcia „bezpieczeństwa” znacząco się poszerzył. W przytoczonej w 1999 r. przez Ryszarda Ziębę typologii przedmiotowej bezpieczeństwa
wyróżniono aspekty polityczne, militarne, ekonomiczne, społeczne, kulturowe, ideologiczne czy ekologiczne, choć – jak sam autor stwierdził – lista ta nie wydawała się
być zamknięta1.
Żadna z powyższych definicji nie obejmowała płaszczyzny cyberprzestrzeni. Przełom XX i XXI w. przyniósł dynamiczny rozwój technologii teleinformatycznych. Brak
kontroli nad procesami upowszechniania Internetu stanowi poważne wyzwanie dla
bezpieczeństwa wewnętrznego i zewnętrznego państw2. Warto więc podjąć próbę scharakteryzowania pojęcia „cyberprzestrzeni” i oceny, w jakim stopniu jej funkcjonowanie wpływa na bezpieczeństwo narodowe. Po raz pierwszy termin „cyberprzestrzeń”
1
Za R. Zięba, Instytucjonalizacja bezpieczeństwa europejskiego, Warszawa 1999, s. 31–35.
Zob. E. Alain, La securité de l’information et des réseaux est-elle une affaire d’etat(s)?, „Annuaire
Francais de Relations Internationales”, Bruxelles, 2009, t. 10.
2
56
Miron Lakomy
zastosował w powieści Neuromancer William Gibson, gdzie oznaczał on „świadomą
halucynację”, świat sieci cyfrowych traktowanych jako pole bitwy, na którym ścierają
się interesy nie państw narodowych, ale koncernów. Na jej podstawie stworzono wiele
filmów i książek, które spopularyzowały ten termin. Rozwój Internetu oraz środków
komunikowania masowego w latach 90. ubiegłego wieku sprawił, że określenie to
doczekało się także wielu definicji naukowych. Pierre Delvy uznał cyberprzestrzeń za
„przestrzeń otwartego komunikowania się za pośrednictwem połączonych komputerów
i pamięci informatycznych, pracujących na całym świecie”. Obejmowała ona więc
wszystkie środki komunikacji elektronicznej. Natomiast Marie Laure Ryan utożsamiła
cyberprzestrzeń z rzeczywistością wirtualną, wygenerowaną przez komputer3. Rewolucja informatyczna przełomu XX i XXI w. sprawiła, że cyberprzestrzeń zaczęła
odgrywać coraz większą rolę w życiu osobistym, funkcjonowaniu gospodarki organizacji społecznych, politycznych czy infrastruktury krytycznej poszczególnych państw.
1. Zagrożenia i aktywność państw w cyberprzestrzeni
Wzrost znaczenia cyberprzestrzeni w funkcjonowaniu państwa postawił pytanie
o zagrożenia, jakie się z nią wiązały. Ich powstawaniu sprzyjał fakt, że ta dziedzina
jeszcze do niedawna była tylko w niewielkim stopniu objęta regulacjami prawnymi,
a zainteresowanie większości państw aktywnością na tym polu było niewielkie. Informatyzacja niemal wszystkich dziedzin życia sprawiła, że obok niezaprzeczalnych
korzyści z tym związanych, można wymienić wiele zagrożeń. Wśród nich za najważniejsze należy uznać:
– cyberterroryzm – według definicji Akademii Obrony Narodowej – to „politycznie motywowany atak lub groźba ataku na komputery, sieci lub systemy informacyjne
w celu zniszczenia infrastruktury oraz zastraszenia lub wymuszenia na rządzie
i ludziach daleko idących celów politycznych”4;
– działalność wywiadowczą – próby wyprowadzania informacji niejawnych z serwerów należących do instytucji rządowych, korporacji lub komputerów osobistych;
– wykorzystanie cyberprzestrzeni do prowadzenia działań zbrojnych w ramach
kolejnego teatru wojny. Już na początku lat 90. XX w. w tzw. modelu Wardena5, przestrzeń cybernetyczną uznano za piąty wymiar walki zbrojnej (obok powietrza, morza,
3
Cyberprzestrzeń – definicje, www.techsty.art.pl (21.02.2010).
Inną definicję terroryzmu podał Mark Pollit, ekspert FBI. Jego zdaniem, cyberterroryzm to celowy,
motywowany politycznie atak przeciw informacji, systemom komputerowym, programom komputerowym
i danym, który skierowany jest przeciw cywilnym i wojskowym celom przez państwowych i niepaństwowych
aktorów. Zob. A. Janowska, Cyberterroryzm – rzeczywistość czy fikcja?, w: L.H. Haber (red.), Społeczeństwo
informacyjne – wizja czy rzeczywistość?, Kraków 2003, s. 448–449; P. Sienkiewicz, H. Świeboda, E. Lichocki, Analiza systemowa zjawiska cyberterroryzmu, www1.aon.edu.pl (24.02.2010).
5
Zob. J.A. Warden, Enemy as a System, „Airpower Journal” 1995, nr 9, s. 40–55.
4
Znaczenie cyberprzestrzeni dla bezpieczeństwa państw na początku XXI wieku
57
lądu i przestrzeni kosmicznej). Do cech wojny cybernetycznej zalicza się: uzyskanie
przewagi informacyjnej, „niewidzialność” przeciwnika, terenem działań jest cyberprzestrzeń, a czynnikiem krytycznym – czas6.
Trzy wymienione wyżej kwestie stanowią w dobie rewolucji informacyjnej największe zagrożenie dla bezpieczeństwa narodowego w cyberprzestrzeni.
Już w latach 80. XX w. pojawiły się pierwsze przypadki wykorzystania sieci
informatycznych do celów wywiadowczych lub terrorystycznych. Przykładowo, państwa NATO wykorzystały pod koniec „zimnej wojny” program PROMIS, sprzedawany krajom Układu Warszawskiego, do włamywania się do ich sieci informatycznych. W 1987 r. grupa niemieckich hakerów tzw. VAXBusters włamała się natomiast
do serwerów NASA, czy komputerów bazy wojskowej USA w Rammstein. Innymi
celami ataków tej grupy były instytuty badawcze, w tym m.in. High Energy Accelerator Research Organisation w Japonii, University British Columbia czy European
Organisation for Nuclear Research (CERN) w Szwajcarii. Ponadto, włamano się również do systemu komputerowego OPTIMIS Pentagonu. Aktywność na tym polu nie
ograniczała się jednak tylko do państw NATO. Również Związek Radziecki podejmował wówczas pierwsze próby wykorzystania tej przestrzeni, czego symbolem stała się
sprawa Markusa Hessa, opłacanego przez KGB hakera, który włamywał się m.in. na
serwery amerykańskich wojsk w Niemczech, MIT czy do sieci Pentagonu7. W następnych latach tego typu przypadków pojawiało się coraz więcej.
Najwcześniej zagrożenia te spostrzegli Szwedzi. Już w 1979 r., Ministerstwo
Obrony Szwecji umieściło cyberterroryzm na liście zagrożeń dla bezpieczeństwa państwa, wskazując na potrzebę monitorowania publicznych i prywatnych sieci komputerowych8. Bez względu na to, jednak wydaje się, że państwem, które najaktywniej
działało na tym polu były Stany Zjednoczone. Już w styczniu 1996 r. amerykański
think tank RAND w swoim raporcie stwierdził możliwość prowadzenia „wojny strategicznej w cyberprzestrzeni”. Wymieniono tam wiele czynników, które sprawiały, że
płaszczyzna ta stopniowo zyskuje na znaczeniu dla bezpieczeństwa narodowego:
– niskie koszty działalności – w odróżnieniu od okresu „zimnej wojny”, podczas
której równowagę między państwami zachowano dzięki niezwykle wysokim nakładom
na zbrojenia, w dobie rewolucji informatycznej, strategiczny atak na Stany Zjednoczone może być przeprowadzony za pomocą niemal darmowych wirusów, „trojanów”,
„robaków”, przy wykorzystaniu sieci komórkowych czy Internetu;
– brak tradycyjnych granic – tak w wymiarze międzypaństwowym, jak i brak
podziału między sferę publiczną a prywatną – utrudnia odczytywanie zagrożeń dla
bezpieczeństwa państwa;
6
P. Sienkiewicz, Wizje i modele wojny informacyjnej, w: L.H. Haber (red.), op. cit., s. 376–377.
T. Formicki, Komandosi cyberprzestrzeni, „Stosunki Międzynarodowe” z 7 listopada 2007 r., www.
stosunki.pl, (21.02.2010).
8
M. Łapczyński, Zagrożenie cyberterroryzmem a polska strategia obrony przed tym zjawiskiem,
„Pulaski Policy Papers”, Warszawa 2009, nr 7, s. 1.
7
58
Miron Lakomy
– zwiększona możliwość prowadzenia działalności propagandowej – nowe techniki informacyjne mogą zwiększyć rolę manipulacji wizerunkowej czy dezinformacji;
– brak wywiadu strategicznego – tożsamość potencjalnych wrogów jest niezwykle
trudna do odkrycia, a tradycyjne środki wywiadowcze nie mają w cyberprzestrzeni
zastosowania;
– brak systemów ostrzegania oraz oceny prawdopodobieństwa ataków – istnieje
trudność odróżnienia strategicznych ataków w cyberprzestrzeni od zwykłej działalności hakerskiej, szpiegowskiej czy też awarii systemów komputerowych;
– trudności związane z formowaniem koalicji międzynarodowych – systemy
komunikowania między poszczególnymi krajami są podatne na ataki. Niezdolność do
ochrony swych sojuszników przed atakami w cyberprzestrzeni mogłaby w rezultacie
zagrozić działaniom USA i utrudniać współpracę z innymi państwami;
– wrażliwość na ataki na terytorium USA – zdaniem RAND, postęp gospodarczy
i społeczny jest w coraz większym stopniu oparty na sieciach informatycznych, choćby
w takich dziedzinach, jak elektryczność, finanse obywateli czy zarządzanie więzieniami. Mogą one stanowić potencjalne cele ataków w cyberprzestrzeni, co wpłynie
bezpośrednio na życie Amerykanów9.
W związku z tym, już w styczniu 1995 r. Departament Obrony USA powołał Information Warfare Executive Board, który miał zajmować się obroną amerykańskich interesów w środowisku informacyjnym. Trzeba przy tym pamiętać, że działania na tym polu
podejmowano wcześniej. Już bowiem operacja „Pustynna Burza” została ochrzczona
„pierwszą wojną informacyjną”, gdzie na szeroką skalę wykorzystano środki walki
elektronicznej, komunikację, nawigację, zwiad satelitarny oraz sieć komputerową10.
W latach 90. ubiegłego stulecia podejmowano również w USA prace badawcze, symulujące wpływ działań w cyberprzestrzeni na potencjalny konflikt z „państwami zbójeckimi”, np. Iranem. Stąd można stwierdzić, że tą dziedziną bezpieczeństwa najwcześniej i w największym stopniu zainteresowano się właśnie w Stanach Zjednoczonych.
Do upowszechnienia wykorzystania sieci teleinformatycznych w celach wywiadowczych lub terrorystycznych doszło w drugiej połowie lat 90. XX w. W 1998 r.
hakerzy zagrozili paraliżem indonezyjskiego systemu bankowego, jeśli państwo to
odmówiłoby uznania wyborów w Timorze Wschodnim. W latach 1999–2000 w tym
samym regionie, dokonano niemal stu cybernetycznych ataków na 60 instytucji rządowych w Malezji11.
9
Strategic War…in Cyberspace, „RAND Research Brief” ze stycznia 1996 r. Szerzej na ten temat:
R.C. Molander, A.S. Riddile, P.A. Wilson, Strategic Information Warfare: A New Face of War, Santa Monica
1996.
10
G.D. Issler, Space Warfare Meets Information Warfare, „Joint Force Quarterly” z jesieni 2000 r.;
J.F. Stewart, Operation Desert Storm. The Military Intelligence Story: A View from the G-2 3d U.S. Army,
kwiecień 1994 r.
11
S. Moćkun, Terroryzm cybernetyczny – zagrożenia dla bezpieczeństwa narodowego i działania
amerykańskiej administracji, „Raport Biura Bezpieczeństwa Narodowego”, Warszawa, lipiec 2009 r., s. 2.
59
W debacie nad znaczeniem cyberprzestrzeni dla bezpieczeństwa narodowego
wyjątkowe znaczenie miała wojna w Kosowie w 1999 r. Po raz pierwszy bowiem
w historii, co prawda na ograniczoną skalę, wykorzystano tam m.in. Internet do zablokowania infrastruktury teleinformatycznej Serbii. Podczas misji „Enduring Freedom”
amerykańskie służby specjalne przeprowadziły operację „Matrix”, której celem było
sparaliżowanie sieci telefonicznej i elektronicznej państwa serbskiego. W ramach
odwetu, serbscy hakerzy dokonali ataku na serwery NATO12. Operacja ta nie miała
większego wpływu na całokształt walk w Serbii i Kosowie, potwierdzała jednak
rosnące znaczenie cyberprzestrzeni dla bezpieczeństwa narodowego. Warto wspomnieć również o aferze „Moonlight Maze” z końca lat 90. minionego stulecia, kiedy
rosyjscy hakerzy dokonali skoordynowanych ataków na amerykańskie serwery, zdobywając m.in. dane dotyczące systemów kierowania rakietami wojsk USA. To głośne
w Stanach Zjednoczonych wydarzenie wpłynęło na wzrost zainteresowania cyberbezpieczeństwem i środkami przeciwdziałania tego typu atakom (np. projekt Thompson-Leiberman)13.
Na początku XXI w. to właśnie Rosja, obok Chin, stała się jednym z najaktywniejszych państw wykorzystujących cyberprzestrzeń, m.in. w celach wywiadowczych
czy politycznych. Rosyjscy hakerzy atakowali serwery Pentagonu, NATO czy międzynarodowych koncernów, takich jak Microsoft czy Citibank. Kraj ten, wykazując
wysoką aktywność w sieci, jest też jednym z głównych centrów produkcji „złośliwego” oprogramowania, tzw. malware, czyli wirusów komputerowych, programów
szpiegujących typu „trojan”, „backdoor” czy „wabbit”14. Jak duże zagrożenie stanowią
tego typu programy, pokazał rok 2000. Powstały wówczas wirus I love you, wykorzystując prostą inżynierię społeczną oraz niedoskonałość systemu e-mail, rozprzestrzenił
się na około 10% wszystkich komputerów podłączonych do Internetu, powodując
straty wysokości 5,5 mld USD15. Ogromny wpływ na percepcję tego typu zagrożeń
miały również zamachy terrorystyczne na World Trade Center 11 września 2001 r., od
kiedy rząd amerykański zaczął w zdecydowanie większym stopniu interesować się
cyberbezpieczeństwem. Doprowadziło to do ogłoszenia 2 lutego 2003 r. amerykańskiej
The National Strategy to Secure Cyberspace. George W. Bush w przedmowie do dokumentu uznał zabezpieczenie tej płaszczyzny za jedno z głównych, strategicznych
wyzwań dla Stanów Zjednoczonych. Odnosząc się do zagrożeń dla bezpieczeństwa
narodowego USA, w strategii stwierdzono: „Naszą główną troską jest zagrożenie zorganizowanymi cyberatakami, zdolnymi zakłócić krytyczną dla naszego narodu infrastrukturę, gospodarkę czy bezpieczeństwo narodowe”. Jako przykłady rosnącego
zagrożenia przytoczono m.in. sprawę wirusa Code Red, który w 2001 r. w ciągu
M. Łapczyński, op. cit., s. 1–2.
Testimony of James Adams, Chief Executive Officer Infrastructure Defense INC, Committee on
Governmental Affairs, United States Senate, 2 marca 2000 r., www.fas.org (22.02.2010).
14
T. Formicki, op. cit.
15
www.catalogs.com (01.03.2010).
12
13
60
Miron Lakomy
14 godzin zainfekował około 150 000 komputerów i zaatakował serwery Białego
Domu. Wirus pochodził prawdopodobnie z Chin. Amerykańską strategię zabezpieczenia cyberprzestrzeni oparto na 5 filarach. Po pierwsze, stworzeniu narodowego systemu reagowania na zagrożenia z cyberprzestrzeni, współpracującego nie tylko z instytucjami państwowymi, ale także z sektorem prywatnym, w tym przede wszystkim jego
strategicznymi gałęziami. Po drugie, wprowadzeniu programu zmniejszającego zagrożenia płynące z cyberprzestrzeni, opartego m.in. na skoordynowanej współpracy między poszczególnymi agencjami rządowymi oraz wprowadzeniu systemu obserwacji
prawidłowości ataków w cyberprzestrzeni w celu ich przewidzenia w przyszłości. Po
trzecie, wprowadzeniu narodowego programu świadomości bezpieczeństwa w Internecie, przy współpracy z sektorem prywatnym, mającego na celu edukowanie użytkowników o zagrożeniach z niego płynących. Po czwarte, wprowadzeniu nowych
rozwiązań zabezpieczających rządowe sieci informatyczne. Po piąte, rozwoju współpracy w dziedzinie bezpieczeństwa cyberprzestrzeni między poszczególnymi instytucjami rządowymi USA oraz między państwami (w tym Kanadą i Meksykiem w ramach
„Safe Cyber Zone”), co umożliwi nie tylko obronę przed atakami, ale także odpowiednią reakcję i odpowiedź na tej płaszczyźnie16. Powyższa strategia udowodniła, że
w Stanach Zjednoczonych, będących głównym celem ataków m.in. rosyjskich i chińskich hakerów, stosunkowo wcześnie zrozumiano znaczenie cyberprzestrzeni dla bezpieczeństwa narodowego. Jak jednak stwierdzono wówczas w dokumencie, ataki, których doświadczały USA, były realizowane raczej na niewielką skalę, dawały jednak
pojęcie o potencjalnych możliwościach tego typu działań. W tym okresie, aktywność
państw w cyberprzestrzeni ograniczała się przede wszystkim do zapobiegania dwóm
pierwszym zagrożeniom: cyberterroryzmowi oraz działalności wywiadowczej.
Najbardziej znana operacja wywiadowcza w cyberprzestrzeni o kryptonimie
„Titan Rain” została przeprowadzona w latach 2003–2005 przez Chiny. W tych latach
chińscy hakerzy dokonali wielu ataków na serwery amerykańskich instytucji i koncernów, w tym m.in. NASA czy Lockheed Martin. Głównym celem ataków było uzyskanie nowych technologii, w tym niektórych systemów myśliwca F-35 Joint Strike Fighter. Podobne ataki, z dużą regularnością, chińska armia przeprowadzała m.in. na serwery w Niemczech, Wielkiej Brytanii, Francji czy Nowej Zelandii17. Co więcej,
chińscy hakerzy za pomocą Internetu szpiegowali również tybetańskich emigrantów.
Włamano się m.in. do osobistego komputera Dalajlamy. Warto również wspomnieć
o aktywności amerykańskich hakerów podczas wojny irackiej w 2003 r. Ze względu
na kontrowersje związane z informacjami podawanymi przez telewizję Al Jazeera,
dokonano ataku na jej witrynę internetową. Zamieszczono na niej amerykańską flagę
oraz hasło: „niech zabrzmi wolność”18.
16
The National Strategy to Secure Cyberspace, Department of Homeland Security, luty 2003 r.
M. Łapczyński, op. cit., s. 2.
18
S. Moćkun, op. cit., s. 4.
17
61
Coraz powszechniejsze jest wykorzystanie sieci przez organizacje terrorystyczne,
takie jak Hezbollah czy Al Kaida. Coraz częściej w Internecie pojawiają się tłumaczone na różne języki materiały propagandowe, poświęcone różnej tematyce i mające
na celu rekrutację nowych członków oraz szerzenie ekstremistycznej ideologii. Przykładowo, w sierpniu 2006 r. powstał Global Islamic Media Front. Ponadto, już
w 2000 r. Hezbollah przeprowadził ataki cybernetyczne na serwery Amazon, CNN,
Ebay czy Yahoo19.
2. Przełom w dyskusji nad cyberbezpieczeństwem
W kwietniu 2007 r. rosyjscy hakerzy dokonali bezprecedensowego i zmasowanego
ataku na serwery estońskich agend rządowych oraz instytucji prywatnych. Powodem tych działań był ostry spór polityczny na linii Tallin–Moskwa, dotyczący usunięcia pomnika upamiętniającego żołnierzy radzieckich, tzw. Brązowego Żołnierza.
W wyniku nasilającego się kryzysu politycznego, prawdopodobnie inspirowani przez
rosyjski rząd hakerzy na trzy tygodnie zablokowali działalność estońskich serwerów
rządowych, w tym m.in. strony rządowe, prezydenta, parlamentu, partii politycznych,
koncernów medialnych oraz największych banków. Ponieważ ponad 90% transakcji
bankowych odbywa się tam w Internecie, znaczna część Estończyków została odcięta
od swoich pieniędzy. Premier Estonii w maju tego roku w wywiadzie dla „Tagesspiegel” stwierdził: „Na Estonii testowano nowy model wojny cybernetycznej”. Według
Andrusa Ansipa, był to pierwszy przypadek w historii, kiedy niepodległe państwo
zostało zaatakowane na taką skalę przez Internet. Przyrównał on wówczas blokowanie witryn internetowych agencji rządowych do zabronionych przez prawo międzynarodowe blokad portów i lotnisk. Wezwał „społeczność międzynarodową”, aby jak
najszybciej znaleźć adekwatne środki odpowiedzi na tego typu zagrożenia. Podkreślił również, że część ataków na strony estońskie dokonano z rosyjskich serwerów
rządowych20. Reakcją NATO było wysłanie do Tallina kilku najlepszych ekspertów
ds. cyberbezpieczeństwa, których zadaniem było wsparcie rządu estońskiego. Problem
ten poruszono również w czasie szczytu Rosja–Unia Europejska w Samarze. Warto
przytoczyć wypowiedź estońskiego ministra obrony, Jaaka Aaviksoo, który stwierdził,
że poważnym problemem jest fakt, iż Sojusz Północnoatlantycki nie uznaje cyberataków jako akcji o charakterze militarnym, co nie pozwala wykorzystać zapisów
artykułu 5 Traktatu Waszyngtońskiego. Z pewnością cyberatak na Estonię był pokazem siły rosyjskich hakerów (jakkolwiek nie udowodniono ich związku z Kremlem),
choć – jak ocenił fiński ekspert Mikko Hyppoenen – Rosjanie, gdyby chcieli, mogli
19
20
Ibidem, s. 3.
Na Estonii testowano wojnę cybernetyczną, „Wprost” z 29 maja 2007 r., www.wprost.pl (22.02.2010).
62
Miron Lakomy
wyrządzić znacznie większe szkody21. Estonia znana jest z rozwiniętego przemysłu IT, tak więc jej rozwiązania bezpieczeństwa internetowego częstokroć przewyższały zabezpieczenia innych państw Unii Europejskiej. Jak jednak okazało się, rozwój technologii informatycznych w tym kraju okazał się też jego słabością. Wprowadzając m.in. możliwość głosowania w wyborach, składania deklaracji podatkowych
za pomocą tzw. Digital ID w sieci, czy poszerzając dziedziny aktywności państwa
w Internecie (komunikacja rządu czy publikacja dokumentów w sieci), Estonia stała się
świetnym celem ataków dla cyberterrorystów22. Odnosząc się do tego dyrektor estońskiej Akademii Zarządzania Elektronicznego stwierdził, że te ataki przeprowadzono
w zupełnie nowy sposób i żadne z państw NATO nie byłoby na nie przygotowane23.
W lipcu 2007 r. chińscy hakerzy dokonali najpoważniejszego w historii ataku na
serwery amerykańskie, doprowadzając m.in. do tygodniowego wyłączenia niektórych
serwerów rządowych. Również w tym wypadku USA nie były w stanie efektywnie
się obronić. Nieco wcześniej taka sama grupa dokonała z powodzeniem włamania na
niemieckie serwery wojskowe, Ich celem było przede wszystkim uzyskanie nowych
technologii.
Kolejnego masowego ataku na serwery amerykańskie dokonali rosyjscy hakerzy w sierpniu 2008 r. Do podobnych incydentów doszło także na Litwie. W wyniku
uchwalenia zakazu używania i posiadania symboli radzieckich, litewskie strony rządowe zostały zablokowane lub ich treść została podmieniona – właśnie na symbole
ZSRR. Atak ten nie był tak poważny, jak w wypadku Estonii, jednak pokazał, jakim
potencjałem dysponuje Federacja Rosyjska24. Wydarzenia te znalazły się jednak w cieniu wojny gruzińsko-rosyjskiej, podczas której po raz pierwszy na masową skalę
wykorzystano ataki hakerskie (głównie metodą DDoS – Distributed Denial of Service)
w trakcie konfliktu zbrojnego. 7 sierpnia 2008 r. gruzińskie oddziały zaatakowały
Cchinwali, stolicę Osetii Południowej, ostrzeliwując także rosyjskie siły pokojowe.
Abstrahując od płaszczyzny politycznej, reakcja Federacji Rosyjskiej objęła kilka
teatrów działań. Nie tylko wykorzystano siły zbrojne na lądzie, wodzie i w powietrzu, ale także w cyberprzestrzeni. W tym samym momencie, w którym do Osetii
wkroczyły rosyjskie wojska interwencyjne, hakerzy zaatakowali strony internetowe
prezydenta Micheila Saakaszwiliego, rządu, ministra spraw zagranicznych oraz ministra obrony25. Zablokowane zostały również strony naukowe i komercyjne, przede
21
I. Traynor, Russia Accused of Unleashing Cyberwar to Disable Estonia, „The Guardian” z 17 maja
2007 r.
T. Formicki, op. cit.
24
P. Borkowski, Perspektywy cyberbezpieczeństwa Unii Europejskiej, Portal Spraw Zagranicznych,
28 kwietnia 2009 r., www.psz.pl (23.02.2010).
25
Pierwsze ataki na witryny internetowe prezydenta M. Saakaszwiliego miały miejsce w drugiej
połowie lipca 2008 r. Zob. A. Wasilewska-Śpioch, Rosja i Gruzja walczą także w Internecie, „Dziennik
Internautów” z 11 sierpnia 2008 r., di.com.pl (05.03.2010).
22
23
63
wszystkim o charakterze informacyjnym. Celem tych ataków było odcięcie Gruzinom
możliwości informowania światowej opinii publicznej o wydarzeniach na Kaukazie.
Przykładowo, minister spraw zagranicznych Gruzji, aby wydać oświadczenie w sprawie ataków, był zmuszony wykorzystać blog internetowy, którego właścicielem jest
Google. Niezależni analitycy po zbadaniu aktywności internetowej, odpowiedzialnością za ataki oskarżyli powiązaną z Kremlem Russian Business Network. W reakcji
na ten masowy atak na gruzińskie strony internetowe, pokrzywdzona już w ten sposób
Estonia zaoferowała wysłanie do Tbilisi swoich specjalistów ds. bezpieczeństwa internetowego26. Ponadto, polski prezydent oraz MSZ udostępniły Gruzinom infrastrukturę
teleinformatyczną do komunikacji ze światem. Na wydarzenia te zareagował również
ówczesny kandydat na prezydenta USA Barack Obama, który zażądał od Kremla
zaprzestania ataków27. Był to chronologicznie trzeci atak cybernetyczny Rosji wobec
sąsiednich państw w ciągu niecałych dwóch lat. Jego wyjątkowość polegała na tym, że
po raz pierwszy wykorzystano blokadę sieci teleinformatycznych równolegle z działaniami zbrojnymi na tak dużą skalę. Potwierdziło to użyteczność tego typu środków
w trakcie wojny oraz uwzględnienie cyberprzestrzeni jako „piątego modelu wojny”
(według Wardena)28. Rosjanie, wykorzystując przestrzeń cybernetyczną, skutecznie
ograniczyli Gruzinom możliwość prowadzenia kampanii informacyjnej na świecie.
Pomoc innych krajów w tym wypadku tylko w niewielkim stopniu zrekompensowała
ten stan rzeczy.
Warto również wspomnieć o coraz większym zagrożeniu ze strony „złośliwego”
oprogramowania. W 2007 r. tylko w USA liczbę zainfekowanych komputerów, wykorzystywanych przez hakerów z Chin do ataków internetowych oceniano na 730 000
w ramach tzw. sieci zombie. Ponadto, tylko w 2008 r. liczba ataków na infrastrukturę
teleinformatyczną Departamentu Stanu wzrosła o 46%. W tym okresie serwery tej
instytucji były narażone na około 6 milionów ataków dziennie29. Natomiast w lipcu
2009 r. dokonano zmasowanego ataku typu DDoS na wiele amerykańskich i południowokoreańskich serwerów, należących do instytucji państwowych, korporacji oraz banków. Winą za te wydarzenia obarczono powołaną w maju 2009 r. jednostkę do walki
cybernetycznej Korei Północnej30.
26
J. Swaine, Georgia: Russia „conducting cyber war”, Telegraph.co.uk, 11 sierpnia 2008 r., www.
telegraph.co.uk (23.02.2010).
27
Gruzja: wojna elektroniczna – potwierdzono atak na infrastrukturę teleinformatyczną, Vagla.pl, 13
sierpnia 2008 r., prawo.vagla.pl (23.02.2010).
28
P. Sienkiewicz, H. Świeboda, E. Lichocki, Analiza systemowa zjawiska cyberterroryzmu, www1.
aon.edu.pl (24.02.2010).
29
M. Łapczyński, op. cit., s. 1; P. Brągoszewski, Świat żywych trupów, „PC World” z maja 2007 r.
30
S. Moćkun, op. cit., s. 7.
64
Miron Lakomy
3. Stany Zjednoczone jako lider walki
z cyberzagrożeniami
Jak wspomniano wcześniej, Stany Zjednoczone były jednym z pierwszych państw,
aktywnie działających w cyberprzestrzeni, czego wyrazem była uchwalona w 2003 r.
National Strategy to Secure Cyberspace. Jednak wydarzenia lat 2007–2008 sprawiły,
że znaczenie tej dziedziny dla bezpieczeństwa narodowego zdecydowanie wzrosło,
stąd dotychczasowe rozwiązania okazały się niewystarczające. Reagując na nowe
wyzwania, Stany Zjednoczone podjęły dwutorowe działania. Z jednej strony, podjęto
prace koncepcyjne zmierzające do opracowania rozwiązań zapewniających rozwój
zdolności ofensywnych i defensywnych USA w sieci. W styczniu 2008 r. rozpoczęto
konsultacje nad projektem Comprehensive National Cybersecurity Initiative (CNCI),
jednolitej strategii zabezpieczenia cyberprzestrzeni USA przed zewnętrznymi
i wewnętrznymi atakami. Ważnym elementem CNCI jest nacisk na aktywne eliminowanie zagrożeń, poprzez powstrzymywanie intruzów zanim zdążą przeprowadzić
atak31. Warto również przytoczyć raport Center for Strategic and International Studies
(CSIS) z grudnia 2008 r. W dokumencie tym jasno stwierdzono, że zagrożenia
w cyberprzestrzeni stanowią jedno z najpoważniejszych wyzwań dla bezpieczeństwa
narodowego Stanów Zjednoczonych. Walka z nimi musi zostać oparta na nowej amerykańskiej strategii bezpieczeństwa narodowego, obejmującej środki polityczne,
dyplomatyczne, militarne, ekonomiczne oraz wywiadowcze. Według autorów raportu,
przeciwdziałanie cyberterroryzmowi powinno obejmować m.in. następujące działania:
– współpracę pomiędzy instytucjami państwowymi a sektorem prywatnym;
– wprowadzenie minimalnych standardów bezpieczeństwa w sieciach teleinformatycznych dla zapewnienia, aby w razie masowego ataku, podstawowe usługi
w cyberprzestrzeni były nadal świadczone;
– wprowadzenie środków umożliwiających lepszą identyfikację użytkowników
w sieci;
– unowocześnienie amerykańskiego ustawodawstwa dotyczącego regulacji cyberprzestrzeni;
– zakup przez amerykański rząd w pełni bezpiecznych technologii teleinformatycznych;
– prowadzenie programów badawczych oraz edukacyjnych, wzmacniających amerykańskie przywództwo oraz zdolności w cyberprzestrzeni32.
31
CNCI składa się z 12 osobnych inicjatyw, w tym m.in.: utworzenia systemu ostrzegania o intruzach
w sieciach federalnych, wprowadzenia systemów prewencji przenikania do systemów teleinformatycznych,
rozwoju badań nad bezpieczeństwem sieci, czy koordynacji działań komórek i struktur zajmujących się
cyberbezpieczeństwem USA. Zob. J.R. Aitoro, The Comprehensive National Cybersecurity Initiative,
Nexgov.com, 6 stycznia 2009 r., www.nextgov.com (01.03.2010); The Comprehensive National Cybersecurity
Initiative, National Security Council, Whitehouse.gov: www.whitehouse.gov (05.03.2010).
32
Securing Cyberspace for the 44th Presidency. A Report of the CSIS Commission on Cybersecurity for
the 44th Presidency, Center for Strategic and International Studies, grudzień 2008 r.
65
Cyberbezpieczeństwo stało się jednym z najważniejszych elementów polityki bezpieczeństwa prezydenta Baracka Obamy. Już w trakcie kampanii wyborczej zapowiedział on, że „uczyni bezpieczeństwo cybernetyczne głównym priorytetem, jakim
powinno być w XXI wieku”. Natomiast po objęciu urzędu, zapowiedział, że cyberzagrożenia stanowią jedno z „najpoważniejszych ekonomicznych i narodowych wyzwań,
przed którymi stoimy jako naród”33. Wyrazem jego aktywności w tej dziedzinie było
powołanie Narodowego Doradcy Cybernetycznego, odpowiedzialnego za bezpieczeństwo teleinformatyczne oraz współpracę instytucji państwowych z sektorem prywatnym34. Organ ten na zlecenie prezydenta Obamy stworzył raport Cyberspace Policy
Review, w którym zawarto 10 krótkookresowych celów polityki bezpieczeństwa
w cyberprzestrzeni. Wymieniono w nim m.in.: powołanie odpowiednich struktur
w ramach rządu federalnego, przeznaczonych wyłącznie do koordynacji narodowej
polityki cyberbezpieczeństwa, powołanie przedstawiciela zajmującego się przestrzeganiem wolności obywatelskich i prywatności w cyberprzestrzeni, rozpoczęcie
publicznej akcji świadomości zagrożeń płynących z sieci czy przygotowanie planu
reagowania kryzysowego na incydenty w cyberprzestrzeni35.
Podjęto również działania zmierzające do implementacji wymienionych wyżej
rozwiązań. Departament Bezpieczeństwa Narodowego i Narodowa Agencja Bezpieczeństwa USA stworzyły jednostkę złożoną z około 2000 specjalistów, których zadaniem jest ochrona amerykańskiej cyberprzestrzeni oraz rozwój potencjału ofensywnego Stanów Zjednoczonych. W ramach Departamentu powołano również National
Cyber Security Division, której zadaniem jest monitorowanie, analiza aktywności oraz
obrona amerykańskich sieci teleinformatycznych 24 godziny na dobę36. Jak duże znaczenie USA przywiązują do cyberprzestrzeni, udowodniło powołanie w czerwcu
2009 r. United States Cyber Command, które osiągnęło gotowość operacyjną w październiku 2009 r. Do głównych zadań USCYBERCOM należy koordynacja cybernetycznej sieci obronnej Stanów Zjednoczonych oraz przeprowadzanie cyberataków.
W skład dowództwa weszły m.in. 10. Flota Stanów Zjednoczonych oraz Marine Corps
Forces Cyberspace Command37. Odrębne działania podjął Sojusz Północnoatlantycki,
który w 2008 r. otworzył w Tallinie Cooperative Cyber Defence Centre of Excellence,
mające prowadzić badania nad bezpieczeństwem cyberprzestrzeni. W skład centrum
weszły: USA, Litwa, Łotwa, Estonia, Niemcy, Hiszpania, Włochy oraz Słowacja.
Ponadto, sekretarz generalny Sojuszu Jaap de Hoop Scheffer, zapowiedział włączenie
kwestii cyberbezpieczeństwa do nowej koncepcji strategicznej NATO38.
33
Cybersecurity, National Security Council, Whitehouse.gov: www.whitehouse.gov (05.03.2010).
S. Moćkun, op. cit., s. 9–10.
35
Cyberspace Policy Review, Whitehouse.gov: www.whitehouse.gov (05.03.2010).
36
World War III. A Cyber War Has Begun, Report The Technolytics Institute, wrzesień 2007 r., s. 2,
www.technolytics.com (05.03.2010).
37
Memorandum for Secretaries of the Military Departments, The Secretary of Defense, Washington
D.C, 23 maja 2009 r.
38
M. Łapczyński, op. cit., s. 3. Zob. także: C.C. Chivvis, Considerations on NATO’s Future Direction,
„Politique étrangère” 2009, nr 4.
34
66
Miron Lakomy
4. Cyberprzestrzeń w polskiej polityce bezpieczeństwa
W kontekście powyższych rozważań warto zadać pytanie, jakie uwarunkowania wpływają na bezpieczeństwo Rzeczpospolitej Polskiej w cyberprzestrzeni oraz jakie działania podejmują instytucje rządowe w celu przeciwdziałania tego typu wyzwaniom.
Wymienia się kilka czynników, wpływających na wzrost zagrożeń dla bezpieczeństwa
narodowego RP w cyberprzestrzeni:
– stałe upowszechnianie dostępu do Internetu w polskim społeczeństwie. Polska
znajduje się w pierwszej dziesiątce państw o największej liczbie użytkowników sieci;
– Polacy coraz szerzej korzystają z dobrodziejstw Internetu, w tym z możliwości
obsługi internetowych kont bankowych, czy telefonii internetowej. Liczba klientów
korzystających z usług bankowych przez Internet sięga 11 milionów obywateli;
– infrastruktura krytyczna RP jest w coraz większym stopniu zinformatyzowana
(choć nadal jest zapóźniona w stosunku do krajów Europy Zachodniej);
– istnieje zagrożenie atakami cyberterrorystycznymi przez takie grupy, jak Al Kaida,
w związku z uczestnictwem Polski w misji w Afganistanie czy wcześniej w Iraku;
– w stosunkach polsko-rosyjskich regularnie pojawiają się napięcia, co może
doprowadzić do zwiększenia aktywności kontrolowanych przez Moskwę grup hakerskich przeciwko polskiej cyberprzestrzeni;
– Polska tak samo, jak inne kraje, narażona jest na próby cyberszpiegostwa,
zwłaszcza że tego typu incydenty od 1996 r. stale się nasilają39.
Ponadto, jak stwierdzono w raporcie Biura Bezpieczeństwa Narodowego, „skala
potencjalnych celów agresji z wykorzystaniem sieci […] jest proporcjonalna do
zaawansowania technologicznego poszczególnych państw”, a prawdopodobieństwo
wrogich działań przeciwko Polsce jest bardzo wysokie40. Potwierdził to m.in. były
agent radzieckiego wywiadu Wiktor Suworow, według którego istnieje duże prawdopodobieństwo ataków rosyjskich hakerów na Polskę w trakcie kryzysów politycznych
między Warszawą a Moskwą41.
Wydarzeniami, które wpłynęły na wzrost zainteresowania cyberbezpieczeństwem
przez polskie instytucje państwowe były z pewnością cyberataki na Estonię i Gruzję
w 2007 i 2008 r. Potrzebę takich rozwiązań z pewnością potwierdziły również ataki
hakerskie na strony internetowe Kancelarii Prezydenta RP, Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej przeprowadzone w kwietniu i sierpniu 2008 r., czy serwery Ministerstwa Obrony Narodowej oraz Dowództwa Operacyjnego Wojska Polskiego z marca
2007 r. i stycznia 2008 r.42 W 2008 r. Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego podjęła
M. Łapczyński, op. cit., s. 3–4.
S. Moćkun, op. cit., s. 10–11.
41
A. Wasilewska-Śpioch, Czy grozi nam cyberwojna?, „Dziennik Internautów” z 16 lipca 2008 r.,
di.com.pl (04.03.2010).
42
Stanęły serwery naszej armii, Dziennik.pl z 14 stycznia 2009 r., www.dziennik.pl (01.03.2010).
39
40
67
się zbadania zabezpieczeń witryn internetowych, należących do instytucji państwowych pod kątem posiadanych zabezpieczeń43. We wrześniu tego roku rozpoczęto prace
nad „Rządowym programem ochrony cyberprzestrzeni RP na lata 2008–2011”, który
w listopadzie trafił do konsultacji44. W zmodyfikowanej wersji został on zatwierdzony
przez rząd 9 marca 2009 r.
We wprowadzeniu do dokumentu stwierdzono, że w obliczu zjawiska globalizacji, „walka z terroryzmem stała się jednym z podstawowych celów strategicznych
w obszarze bezpieczeństwa każdego państwa […] Cyberterroryzm, czyli terroryzm
wymierzony przeciwko newralgicznym dla państwa systemom, sieciom i usługom
teleinformatycznym, stanowi kluczową i stale rosnącą postać ataków terrorystycznych”. We wstępie przytoczono również definicję cyberprzestrzeni. Jest ona rozumiana
jako: „przestrzeń komunikacyjna, tworzona przez system powiązań internetowych”.
Do cyberprzestrzeni RP zaliczono systemy sieci i usługi teleinformatyczne o szczególnym znaczeniu dla bezpieczeństwa wewnętrznego państwa oraz systemy zapewniające prawidłowe funkcjonowanie infrastruktury krytycznej45. Za główny cel programu
uznano „wzrost poziomu bezpieczeństwa cyberprzestrzeni państwa”. Do celów szczegółowych zaliczono natomiast:
– zwiększenie poziomu bezpieczeństwa krytycznej infrastruktury teleinformatycznej państwa, skutkujące zwiększeniem poziomu odporności państwa na ataki cybernetyczne;
– stworzenie i realizację spójnej dla wszystkich zaangażowanych podmiotów
administracji publicznej i innych współstanowiących krytyczną infrastrukturę teleinformatyczną państwa polityki dotyczącej bezpieczeństwa cyberprzestrzeni;
– zmniejszenie skuteczności ataków cyberterrorystycznych;
– stworzenie trwałego systemu koordynacji między publicznymi i prywatnymi
podmiotami odpowiedzialnymi za bezpieczeństwo cyberprzestrzeni państwa;
– zwiększenie kompetencji odnośnie do bezpieczeństwa cyberprzestrzeni podmiotów zaangażowanych w ochronę krytycznej infrastruktury teleinformatycznej
państwa;
– zwiększenie świadomości użytkowników systemów elektronicznych i sieci teleinformatycznych w zakresie metod i środków bezpieczeństwa.
43
Wzmianki o bezpieczeństwie teleinformatycznym państwa pojawiły się już w Strategii Bezpieczeństwa Narodowego z 2007 r., choć kwestie te ujęto dość ogólnikowo. Zob. Strategia Bezpieczeństwa Narodowego Rzeczpospolitej Polskiej, Warszawa 2007, s. 20.
44
W konsultacjach: Rządowy program ochrony cyberprzestrzeni RP, Vagla.pl, 11 stycznia 2008 r.,
prawo.vagla.pl (24.02.2010).
45
Przez „infrastrukturę krytyczną” autor rozumie całość lub część infrastruktury, które mają fundamentalne znaczenie dla utrzymania podstawowych funkcji państwa w takich dziedzinach, jak: bezpieczeństwo, zdrowie, dobrobyt materialny i społeczny obywateli. Co za tym idzie, do infrastruktury krytycznej
państwa należałoby zaliczyć m.in.: sieć gazową, elektroenergetyczną, ciepłowniczą, telekomunikacyjną,
wodociągową, transportową, system produkcji i dystrybucji żywności oraz paliw, system opieki zdrowotnej
oraz last but not least, system bezpieczeństwa narodowego.
68
Miron Lakomy
Wyróżniono również trzy główne instrumenty realizacji wyżej wymienionych celów:
– stworzenie systemu koordynacji zwalczania, przeciwdziałania i reagowania na
zagrożenia i ataki na cyberprzestrzeń państwa;
– wdrożenie na dużą skalę mechanizmów służących zapobieganiu i wczesnemu
wykrywaniu zagrożeń teleinformatycznych;
– edukację społeczną i specjalistyczną w zakresie bezpieczeństwa teleinformatycznego.
Jak stwierdzono w podsumowaniu, program ten jest pierwszym rządowym dokumentem, obejmującym w sposób całościowy kwestie bezpieczeństwa cyberprzestrzeni
państwa. Dodano również, że dokument ten stanowi jedynie podstawę dla wypracowania wielu projektów wykonawczych w tej dziedzinie46.
Obok prac koncepcyjnych podjęto również działania zmierzające do ich, przynajmniej częściowej, realizacji. W sierpniu 2009 r. Departament Transformacji MON
ujawnił plany utworzenia jednostki wojskowej, której zadaniem byłaby ochrona polskich sieci teleinformatycznych. Powołanie takiego oddziału będzie miało skutki nie
tylko czysto techniczne, ale także pozwoli zatrzymać w wojsku żołnierzy, którzy
w armii nie widzieli dalszych możliwości rozwoju zawodowego47. Za najważniejszą
decyzję, która zdecydowanie wpłynęła na poprawę polskiego cyberbezpieczeństwa
należy uznać stworzenie Rządowego Zespołu Reagowania na Incydenty Komputerowe
(CERT), powołanego 1 lutego 2008 r. na mocy porozumienia między Ministrem Spraw
Wewnętrznych i Administracji a Agencją Bezpieczeństwa Wewnętrznego i funkcjonującego w ramach Departamentu Bezpieczeństwa Teleinformatycznego ABW. Do głównych zadań CERT należy:
– koordynacja reagowania na incydenty w cyberprzestrzeni;
– publikacja alertów i ostrzeżeń o zagrożeniach;
– obsługa i analiza incydentów (w tym gromadzenie dowodów przez zespół biegłych sądowych);
– publikacja biuletynów zabezpieczeń;
– koordynacja reagowania na luki w zabezpieczeniach;
– obsługa zdarzeń w sieciach objętych ochroną przez system ARAKIS-GOV;
– przeprowadzanie testów bezpieczeństwa.
Przy czym, w odróżnieniu od podobnych instytucji amerykańskich, w zakresie
zainteresowań CERT znajduje się tylko infrastruktura krytyczna państwa oraz serwery
rządowe (domeny gov.pl). Mimo dość krótkiego okresu działalności, za ogromny sukces CERT należy uznać opracowanie unikatowego systemu ARAKIS-GOV. Jest to
system wczesnego ostrzegania o zagrożeniach w sieci Internet, stosowany jako uzupełnienie standardowych systemów zabezpieczeń.
46
Rządowy program ochrony cyberprzestrzeni RP na lata 2009–2011, wersja 1.0, Warszawa, marzec
2009 r., www.cert.gov.pl (01.03.2010).
47
P. Szpecht, MON: spec grupa na straży cyberprzestrzeni, „Komputer Świat” z 19 sierpnia 2009 r.
69
Jak ważny jest rozwój zabezpieczeń i rozwiązań wzmacniających polską cyberprzestrzeń, udowadniają raporty z działalności CERT z 2009 r. W trzecim kwartale
2009 r. zanotowano aż 1463 alarmy (w tym 53 o wysokim priorytecie) naruszenia
zabezpieczeń w infrastrukturze krytycznej bądź rządowej sieci teleinformatycznej. Już
w czwartym kwartale 2009 r. tych alarmów było 1904, w tym 60 o wysokim priorytecie. Niezwykle ciekawie prezentuje się analiza aktywności geograficznej, według
której większość ataków jest przeprowadzana z Chin, Stanów Zjednoczonych, Tajwanu, Kanady oraz Turcji. Choć, jak wskazano w raportach, nie ma 100% pewności
co do źródła pochodzenia ataku48. Warto również wspomnieć, że w listopadzie 2009 r.
funkcjonariusze ABW wzięli udział w warsztatach International Cyber Defence Workshop, gdzie zajęli pierwsze miejsce w zawodach sprawdzających poziom kompetencji
poszczególnych krajów w dziedzinie cyberbezpieczeństwa. Agencja Bezpieczeństwa
Wewnętrznego wyprzedziła m.in. reprezentacje USA, NATO, Francji, Niemiec, Korei
Południowej oraz Australii, co udowodniło, że Polska dysponuje najwyższej klasy
specjalistami w tej dziedzinie49.
Mimo wymienionych powyżej działań, podjętych przez polskie instytucje państwowe od 2008 r., można wymienić również wiele zaniedbań czy też kwestii problematycznych, jeśli chodzi o cyberbezpieczeństwo RP. Po pierwsze, jak wspomniano
wcześniej, Polska znajduje się w grupie krajów o wysokim ryzyku atakami cybernetycznymi na dużą skalę. W związku z tym, dziwi brak zainteresowania Polski uczestnictwem w natowskim Cooperative Cyber Defence Centre of Excellence, funkcjonującym w Tallinie. Projektem tym zainteresowały się państwa bałtyckie, Niemcy, Włochy i Hiszpania, natomiast Polska nie uczestniczy w pracach Centrum. Ze względu na
specyfikę cyberprzestrzeni (brak granic), jej bezpieczeństwo powinno być osiągane
nie tylko za pomocą środków stricte narodowych, lecz właśnie dzięki współpracy
z innymi państwami oraz organizacjami międzynarodowymi. Z tego też względu, Polska nie dość, że powinna uczestniczyć w tego rodzaju inicjatywach, ale w przyszłości
być także liderem w tej dziedzinie. Po drugie, porównując dotychczasowe działania
polskiego rządu do wysiłków nie tylko Stanów Zjednoczonych, ale np. Korei Południowej, czy do środków, jakimi dysponują potencjalni agresorzy w cyberprzestrzeni
(Rosja, Chiny, Korea Północna), uderza niewielki ich rozmach. Jest to z pewnością
spowodowane nie tylko nikłymi nakładami finansowymi, jakie polski rząd w dobie
kryzysu i reformy armii jest w stanie przeznaczyć na tę nową dziedzinę obronności,
lecz także nadal małą świadomością powagi cyberzagrożeń po stronie społeczeństwa
oraz elit politycznych. Funkcjonowanie północnokoreańskiej jednostki do walki
w cyberprzestrzeni czy amerykańskiego Cyber Command, jako jednego z rodzajów
sił zbrojnych (Cyber Command podlega wyłącznie United States Strategic Command),
48
Raport kwartalny CERT.GOV.PL lipiec–wrzesień 2009 r., Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego;
Raport kwartalny CERT.GOV.PL październik–grudzień 2009 r., Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego.
49
ABW liderem International Cyber Defence Workshop, CERT.GOV.PL: www.cert.gov.pl (01.03.2009).
70
Miron Lakomy
dysponującego specjalnie przystosowanymi jednostkami, wydaje się być kierunkiem,
w którym powinna podążać reforma polskiej polityki bezpieczeństwa. Powołanie Rządowego Zespołu Reagowania na Incydenty Komputerowe jest z pewnością krokiem
w dobrym kierunku, ale nie powinien być on jedyną instytucją zajmującą się bezpieczeństwem infrastruktury teleinformatycznej w Polsce. Pozytywnym sygnałem są
plany powołania jednostki wojskowej, mającej takie zadania, choć ze względu na
wymienione wyżej czynniki, trudno oczekiwać, aby mogła ona być szybko utworzona.
W tym wypadku, polskie rozwiązania powinny być wzorowane, przy zachowaniu
odpowiedniej skali, na amerykańskich. Panująca w USA tendencja do wyodrębnienia
cyberprzestrzeni jako kolejnego teatru działań zbrojnych, wydaje się być jak najbardziej słuszna. Dysponując odpowiednim potencjałem tak obronnym, jak i ofensywnym, sieci teleinformatyczne mogą zostać wykorzystane do działań potencjalnie przewyższających skutecznością konwencjonalne środki walki. Ponadto, atutem tego typu
rozwiązań jest fakt, że są one mniej kosztowne niż w innych rodzajach sił zbrojnych.
Po trzecie, polskie rozwiązania w dziedzinie cyberbezpieczeństwa powinny być bardziej kompleksowe niż dotychczas. Z jednej strony, należałoby zaktualizować Strategię Bezpieczeństwa Narodowego i szerzej odnieść się w niej do zagrożeń płynących
z cyberprzestrzeni. Z drugiej, ważne jest zharmonizowanie polskich rozwiązań prawnych w tej dziedzinie. Ponadto, po trzecie, konieczne jest również wsparcie przez
instytucje rządowe badań naukowych w dziedzinie bezpieczeństwa informatycznego
oraz upowszechnienie przez państwo wiedzy o zagrożeniach związanych z użytkowaniem Internetu50. Po czwarte natomiast, Polska powinna zaangażować się w międzynarodowe próby uaktualnienia prawa międzynarodowego w tej dziedzinie. Już
w 2007 r. w trakcie wydarzeń w Estonii, rząd w Tallinie narzekał na nieaktualne zapisy
dotyczące agresji państw w cyberprzestrzeni. Również obowiązujące Polskę umowy
międzynarodowe (np. Traktat Waszyngtoński) nie regulują kwestii działań w cyberprzestrzeni. Stąd, wydaje się być zasadne zaangażowanie Warszawy w próby aktualizacji prawa oraz umów międzynarodowych pod tym kątem.
***
Cyberprzestrzeń od przełomu XX i XXI w. jest płaszczyzną, która w coraz większym stopniu determinuje bezpieczeństwo państw. Z roku na rok obejmuje ona coraz
więcej dziedzin życia i ma rosnący wpływ na funkcjonowanie jednostek, społeczeństw,
państw czy ich organizacji. Wiążą się z tym stale narastające zagrożenia, nie tylko
pospolite cyberprzestępstwa czy cyberterroryzm, lecz także działalność wywiadowcza
bądź wykorzystanie sieci informatycznych w celach militarnych. Wyzwania nie stanowią już tylko ataki blokujące witryny internetowe, lecz także takie, które potencjal50
71
nie mogą zablokować system finansowy, sieć telekomunikacyjną czy też energetyczną
państwa. „Cyberwojna to już rzeczywistość”, a wydarzenia ostatnich lat tylko to
potwierdzają51. O coraz większym znaczeniu tej płaszczyzny świadczy również fakt,
że nad rozwojem metod wirtualnych ataków i szpiegostwa pracuje obecnie około 120
państw52. Odnosząc się więc do przytoczonej wcześniej przedmiotowej klasyfikacji
bezpieczeństwa, można pokusić się o uzupełnienie jej o bezpieczeństwo cybernetyczne.
Można zaryzykować stwierdzenie, że w XXI w. potencjał obronny, a co za tym
idzie, także ranga na arenie międzynarodowej poszczególnych państw, nie będzie już
zależała wyłącznie od konwencjonalnych środków militarnych czy broni atomowej,
ale także od zdolności do podejmowania działań w cyberprzestrzeni. Bez odpowiedniego jej zabezpieczenia, zbudowania odpowiednich struktur cywilnych i wojskowych
zdolnych nie tylko odeprzeć ataki hakerskie, ale również przeprowadzić udane akcje
ofensywne, państwa w przyszłości mogą mieć poważne braki w swoim systemie
obronnym. Odpowiednio wczesna reakcja na rosnące w cyberprzestrzeni wyzwania
może natomiast umocnić nie tylko bezpieczeństwo narodowe, lecz i pozycję państwa
na arenie międzynarodowej.
The significance of cyberspace for national security
at the beginning of the 21st century
Summary
This article examines the significance of cyberspace for national security at the beginning of
the 21st century. The author presents the growth of cyberthreats since the 1980s and 1990s, as
well as the increased activity of states in this sphere at the end of the 20th century. After numerous signals of increasingly serious challenges in ICT networks, a crucial step in the awareness
of this problem was made during the first decade of the 21st century. It was connected with the
broad utilization of cyberspace for espionage, sabotage and even war, by an increasing number
of states – this was clearly visible in Estonia and Georgia in 2007-2008. On this basis, the author
examines the most important measures to combat cyberthreats undertaken by the United States
of America, as well as Polish experiences and solutions in this matter. Underlining the rising
significance of cyberspace for national security at the beginning of the 21st century, the article
suggests supplementing traditional definitions of security with an ICT dimension.
51
B. Bartoszek, Cyberwojna to już rzeczywistość, 2 sierpnia 2009 r., www.mojeopinie.pl (04.03.2010).
M. Chudziński, Internet narzędziem wojennym, „Dziennik Internautów” z 1 grudnia 2007 r., di.com.
pl (04.03.2010).
52
•
nr 3–4 (t.42) 2010
Leonard Łukaszuk
BEZPIECZEŃSTWO ŚRODOWISKA
NATURALNEGO W ŚWIETLE BADAŃ I PRAKTYKI
(Aspekty polityczne i prawne)
1. Główne problemy polityk i działań
prośrodowiskowych oraz regulacji prawnych
Wśród sygnalizowanych wyzwań dla polityki zagranicznej w XXI w. w demokracjach
liberalnych wymieniana jest adekwatność „rynku idei” (marktplace of ideas)1. Wymienia się m.in. wyzwania związane z demokratyzacją, globalizacją, zmianami klimatu
Ziemi oraz rolę wartości w debatach o ochronie środowiska naturalnego. Debaty te są
prowadzone zwłaszcza w USA, Europie i Australii.
Istnieje pewien kompleks relacji między handlem, prawami człowieka i środowiskiem w obszarze regulacji prawnych, dotyczących zwłaszcza zasobów naturalnych2.
Dyskutowane są w związku z tym kluczowe teorie i wyzwania, a także są podejmowane próby przybliżenia do potrzeb praktyki różnych koncepcji przydatnych do realizowania celów zarządzania kluczowymi zasobami Ziemi – i to zarówno w krajach rozwijających się, jak i tych wysoko rozwiniętych.
W założeniach polityki i działań prośrodowiskowych są prezentowane opcje
antropologiczne. Postrzega się w nich zarówno zagrożenia globalne, jak i elementy
egzystencjalne „przyszłości globalnej”. Zadawane jest przy tym pytanie, czy przyszłość tę ma cechować byt ze zmniejszającymi się „standardami życiowymi”. Polityka
ukierunkowana na ochronę środowiska naturalnego bywa również analizowana w kontekście innych aspektów postępujących procesów globalizacji oraz związanych z tym
interwencji na arenie rynków globalnych, podejmowanych przez państwa3.
1
M. Heazle, M. Griffiths, T. Conley (red.), Foreign Policy Challenges in the 21st Century, Cheltenham
2
E. Blanco, J. Razzaque, Globalisation and Natural Resources Law. Text and Materials, Cheltenham
2009.
2010.
3
Zob. F. Wijen, K. Zoeteman, J. Pieters (red.), A Handbook of Globalisation and Environmental Policy. National Government Interventions in a Global Arena, Cheltenham 2006.
74
Leonard Łukaszuk
Procesy globalizacji handlu i inwestycji przynoszą korzyści ekonomiczne, ale
także są niekiedy związane z realnym ryzykiem oddziaływania na środowisko naturalne i rozwój społeczny. Podejmowane są m.in. pogłębione analizy prawne nowych
zasad i praktyk, obejmujące oceny stanu środowiska i działań na rzecz zrównoważonego rozwoju – w świetle zawieranych porozumień handlowych i inwestycyjnych, ze
zwróceniem uwagi zwłaszcza na „Development Agenda” z Doha w ramach WTO4.
W analizach, obejmujących krajowe regulacje prawne oraz instrumenty, opierające się na zasadzie działań dobrowolnych, nieodpłatnych (takich jak wolontariat),
a także działań w skali regionalnej oraz tych podejmowanych przez wyspecjalizowane
agencje globalne, wskazuje się na ostatnie doświadczenia, dotyczące formułowania
i wprowadzania w życie „rozsądnych rekomendacji”, które pobudzałyby nowy, odpowiedni rozwój narzędzi i środków oddziaływania prawa i polityki oraz wpływałyby
na kierunki rozwoju przyszłych badań.
Z perspektywy europejskiej godne uwagi są eksperymenty w tzw. polityce środowiskowej5, prezentowane w piśmiennictwie europejskim o stanie środowiska naturalnego. Zagadnienia kluczowe tej polityki w krajach Unii Europejskiej oraz prezentowane społeczeństwom informacje o preferencjach i wartościach są związane z określonymi opcjami politycznymi. Dotyczy to również przytaczanych przykładów
i preferencji w ich wyborze do analiz. Analizy podejmowane w literaturze europejskiej
mogą być jednak przydatne dla kręgu decydentów zainteresowanych kształtowaniem
polityki środowiskowej i wyborem preferencji publicznych, związanych z jakością środowiska naturalnego.
Wobec prawa ochrony środowiska są wysuwane postulaty zmierzające do bardziej
efektywnego jego przestrzegania i egzekwowania. Prawo to bowiem – jak wiadomo
– jest znacznie rozbudowane, zarówno w skali powszechnych regulacji prawnomiędzynarodowych, jak i regionalnych oraz krajowych. Przedmiotem krytyki jest stopień
przestrzegania tego prawa i jego egzekwowania, co odnosi się zwłaszcza do międzynarodowych traktatów oraz prośrodowiskowych regulacji krajowych, zarówno tych
aktualnie tworzonych, jak i oczekiwanych6. Oceniana jest zgodność praktyki z prawem
ochrony środowiska i stan egzekwowania tego prawa z perspektywy światowej oraz
czy i przy pomocy jakich środków należałoby zapewnić bardziej skutecznie podporządkowywanie się temu prawu i egzekwowanie jego zasad i norm. Analizy, obejmujące sytuację w 15 krajach, są wyrazem krytycznej oceny egzekwowania zawartych
między nimi porozumień, zgodności strategii i stosowanych środków wykonawczych,
a także ukazują rolę sądów i obywateli, stan ochrony zasobów naturalnych, jak też
4
M.W. Gehring, M.-C. Cordonier-Segger, Globalisation, Trade Law and Its Impact. Assessing the
Sustainable Development Effects of International Trade Regimes, Cheltenham 2010.
5
E. Birol, P. Koundouri (red.), Choice Experiments Informing Environmental Policy. An European
Perspektive, Cheltenham 2008.
6
L. Padock i in. (red.), Compliance and Enforcement in Environmental Law. Toward More Effective
Implementation, Cheltenham 2010.
Bezpieczeństwo środowiska naturalnego w świetle badań i praktyki
75
relacje społeczne występujące w tym obszarze, z uwzględnieniem roli instrumentów
ekonomicznych.
Istotny wpływ na rozwiązywanie kwestii spornych dotyczących ochrony środowiska i zdrowia publicznego ma Światowa Organizacja Handlu (WTO)7. Wskazują na
to m.in. przykłady zaczerpnięte z rozpatrywanych przez WTO sporów międzynarodowych dotyczących tych materii. Są to przeważnie istotne sprawy precedensowe, rozstrzygnięte dzięki nowoczesnemu systemowi regulowania sporów i stosowaniu
z powodzeniem przez WTO odpowiednich procedur.
Zagadnienia związane z zarządzaniem ochroną środowiska są analizowane w kontekście instytucjonalnym8. Rozważa się, jak wystarczająco i odpowiednio efektywnie
zarządzać „środowiskowymi dobrami publicznymi”, jaka jest „właściwa skala” tego
zarządzania, i co sprzyja większej efektywności w działaniach partnerstwa publiczno-prywatnego, a także, co może sprawić, by systemy zarządzania były bardziej efektywne. Czy i kiedy zaistnieje potrzeba zarządzania „ponadnarodowego” sprawami środowiska? Biorąc pod uwagę dość skomplikowany charakter systemów społeczno-środowiskowych byłoby to trudnym problemem, należy więc podchodzić do tej kwestii
z należytą rozwagą i powściągliwością.
Zarządzanie ochroną środowiska naturalnego jest również postrzegane w kontekście decentralizacji9. Badane są kwestie, jak różne państwa radzą sobie z problemami
ochrony środowiska w ich relacjach międzynarodowych. Tworzone są odpowiednie
instytucje, wyznaczane właściwe władze, a także są stosowane z powodzeniem rozwiązania alternatywne. Podnoszona jest kwestia, czy podejście systemowe do oceny
środowiska i jego ochrony może wywierać wpływ na procesy podejmowania decyzji.
Spostrzeżenia i wnioski wynikające ze szczegółowych analiz obejmujących
17 krajów z sześciu kontynentów, przeprowadzonych z perspektywy takich dyscyplin,
jak: ekonomia, nauki polityczne i nauki o środowisku, a także nauki prawne ukazują,
iż obecnie odchodzi się od koncepcji konwencjonalnego pojmowania decentralizacji
i ochrony środowiska, przyjmowanego w literaturze ekonomicznej.
Do nowych tendencji w rozwoju międzynarodowego prawa ochrony środowiska
można zaliczyć neoliberalne i konstruktywistyczne analizy normatywne występującej
w tym obszarze ewolucji10. Badacz australijski Gerald Nagtzaan zastanawia się, dlaczego niektóre reżimy dążą do zachowania i ochrony tylko pewnej części przyrody
przed nadmiernym rozwojem gospodarczym, niektóre zaś dążą do mądrego zarządza7
T. Kelly, The Impact of the WTO. The Environment, Public Health and Sovereignty, Cheltenham
2007, 2009.
8
A. Breton, G. Brosio, S. Dalmazzone, G. Garrone (red.), Governing the Environment. Salient Institutional Issues, Cheltenham 2009.
9
A. Breton, G. Brosio, S. Dalmazzone, G. Garrone (red.), Environmental Governance and Decentralisation, Cheltenham 2007.
10
G. Nagtzaam, The Making of International Environmental Treaties. Neoliberal and Constructivists
Analyses of Normative Evolution, Cheltenham 2009.
76
Leonard Łukaszuk
nia pewną częścią przyrody dla potrzeb rozwoju, podczas gdy inne zezwalają na nierozważne, lekkomyślne eksploatowanie dóbr przyrody, nie zważając na negatywne
skutki takich działań. Dotyczy to przestrzegania i stosowania zasady wzajemnie
powiązanych trzech kluczowych elementów norm, niezbędnych dla polityki prośrodowiskowej, obejmujących zachowanie, ochronę i eksploatację środowiska naturalnego. Nadal bowiem występuje naruszanie takich norm w dziedzinie połowu wielorybów, w górnictwie na obszarach Antarktydy oraz przy wyrębie lasów tropikalnych
dla pozyskiwania taniego drewna. Na tle tych zjawisk uwidaczniają się tendencje
i międzynarodowe „zmagania polityczne”, aby odpowiednio kształtować reżimy prośrodowiskowe w obliczu zderzających się ze sobą, konkurujących podejść i normatywnych rozwiązań, dotyczących ochrony środowiska naturalnego.
Ważnym wyzwaniem politycznym i prawnym dla gospodarki światowej są problemy związane ze zmianami klimatu Ziemi i problemami krajów rozwijających się11.
Odnotowywane są w skali międzynarodowej oraz poszczególnych krajów wyzwania
polityczne i prawne, przed jakimi stanęły zwłaszcza kraje rozwijające się, aby zapobiegać zmianom klimatycznym i odpowiednio się do nich przystosowywać. Ponad
dwudziestu naukowców, również z krajów rozwijających się, podjęło jako przedmiot
badań problemy współczesności, związane z takimi zjawiskami. Istotne jest tu zwłaszcza stanowisko krajów rozwijających się, zajmowane w negocjacjach dotyczących
nowego międzynarodowego reżimu prawnego, mającego zastąpić Protokół z Kyoto.
Wynikają również i inne problemy związane z zarządzaniem oraz adaptacją regulacji
i środków dotyczących przemysłu produkującego paliwo pochodzące z biosfery. Jednak – jak wynika z raportu Międzynarodowego Instytutu Badań nad Polityką Żywieniową (IFPRI), przygotowanego dla Komisji Europejskiej, istnieje pewna bezpieczna
granica stosowania takich paliw. Nadmierna ich produkcja może przynieść szkody12.
Zwrócenie w tych aspektach uwagi na problemy krajów rozwijających się może przyczynić się znacząco do zrozumienia obecnych wyzwań oraz przyszłych kierunków
rozwoju „prawa klimatycznego”.
Współczesne międzynarodowe prawo ochrony środowiska należy do szybko rozwijających się dziedzin prawa, o dużych perspektywach dalszego jego kształtowania13.
Istnieje bowiem wiele koncepcji, które po ich zweryfikowaniu i skrystalizowaniu się
będą mogły być przekształcone w nowe zasady i normy tego prawa. Do węzłowych
zasad zalicza się: zasadę przezorności oraz zasadę zrównoważonego rozwoju. Są one
przedmiotem debat między uczonymi oraz państwami na forum międzynarodowym.
Międzynarodowe prawo ochrony środowiska jest przedmiotem badań w szerszej
płaszczyźnie, uwzględniającej jego „ekspansję” na inne dziedziny prawa międzynaro11
B.J. Richardson, Y. Le Bouthillier, H. McLeod-Kilmurray, S. Wood (red.), Climate Law and Developing Countries. Legal and Policy Challenges for the World Economy, Cheltenham 2009.
12
Zob. „Rzeczpospolita” z 5 maja 2010 r.
13
M. Fritzmauritze, Contemporary Issues in International Enviromental Law, Cheltenham 2009.
77
dowego, takie jak prawo handlowe oraz prawo morza. Badane są zwłaszcza podstawowe problemy tego prawa, takie jak odpowiedzialność za szkody w środowisku,
zrównoważony rozwój i zasada przezorności. Przedmiotem szczególnego zainteresowania jest zwłaszcza ochrona środowiska morskiego oraz prawo międzynarodowych
torów wodnych (watercourses) żeglugowych14.
Środowisko morskie jest postrzegane jako obszar zagrożony możliwością działań
o cechach „ekoterroryzmu”15, a obowiązujące przepisy prawa nie są wystarczające
jako podstawa do walki z takimi czynami. Ustanowienie morskiej strefy przyległej
(do 24 mil morskich) poszerzyłoby możliwości przeciwdziałaniu takim aktom. Międzynarodowa konwencja o ratownictwie morskim, która weszła w życie w 2006 r.,
podobnie jak i inne umowy międzynarodowe, zobowiązuje do wzajemnej pomocy
w sytuacji katastrofy ekologicznej16. Gazociąg Północny, jak i inne istniejące oraz
tworzone instalacje przemysłowe powinny być odpowiednio zabezpieczone przed
aktami terrorystycznymi, zagrażającymi także środowisku morskiemu.
Prawo ochrony środowiska jest analizowane w kontekście aspektów gospodarczych, z uwzględnieniem pewnych innowacji metodologicznych, występujących
zarówno w obszarze tego prawa, jak i w samej gospodarce. Badane są również podstawy teoretyczne, na kanwie których te innowacje są kształtowane17.
Współczesne prawo międzynarodowe ochrony środowiska zajmuje się zagadnieniem międzynarodowej odpowiedzialności prawnej za zanieczyszczenia transgraniczne
środowiska naturalnego. Wskazuje się na rolę państw zaangażowanych w ochronę
środowiska, a w tym m.in. Chin – i to zarówno w płaszczyźnie międzynarodowej, jak
i krajowej18.
Poszukiwane są odpowiednie środki prawne służące regulowaniu sporów międzynarodowych, związanych z problemami ochrony środowiska. Dotyczą one zrównoważonego rozwoju, oceny skutków oddziaływania na środowisko, ochrony różnorodności biologicznej, biotechnologii, oddziaływania chemikaliów, a także problemów zdrowia publicznego. Często odnosi się to nie tylko do problemów prawnych, ale
zwłaszcza do użytkowania ziemi. Spory takie są regulowane na drodze porozumień
konsensualnych z zastosowaniem metod, które odpowiednio łączą prawo, naukę i tzw.
alternatywne środki regulowania sporów, afirmując rolę prawa i nauki. Przedmiotem
14
M. Fritzmaurice, D. Ong, P. Mercouris (red.), Research Handbook on International Environmental
Law, Cheltenham 2010. Zob. także: Colloquy on Marine and Coastal Ecological Corridors-Proceedings,
Llandudno, 20–21 June 2002 (2003), Council of Europe, Strasburg 2010.
15
Zob. J. Ciechanowicz-McLean, Prawo i polityka ochrony środowiska, Warszawa 2009, s. 74–75.
16
W. Adamczak, Klauzule dotyczące ochrony środowiska naturalnego w umowach o ratownictwie
morskim, „Gdańskie Studia Prawnicze” 2000, t. VII, s. 39.
17
R.R.W. Brooks, N.O. Neohane, D.A. Kysar (red.), Economics of Environmental Law, Cheltenham
2009.
18
M. Faure, Song Ying (red.), China and International Environmental Liability. Legal Remedies for
Transboundary Pollution, Cheltenham 2008.
78
Leonard Łukaszuk
ocen są drogi, służące unifikowaniu zasad ochrony, np. w Austrii, Wielkiej Brytanii,
Unii Europejskiej oraz w USA, wraz z zaakceptowaniem naukowych koncepcji zarządzania i ochrony środowiska. Takie podejście międzydyscyplinarne ułatwia współdziałanie na rzecz regulowania sporów i podejmowania decyzji przy zastosowaniu odpowiednich procedur, odnoszących się do sporów związanych z ochroną środowiska
naturalnego19.
Istotnym problemem w kontekście ochrony środowiska jest ochrona własności
intelektualnej. Dotyczy to wynalazczości z zakresu biotechnologii oraz stosowania
nowych technologii w organizmach genetycznie modyfikowanych (GMOs)20.
W Unii Europejskiej podjęto prace nad podstawami regulacji dla GMOs w aspekcie ochrony własności intelektualnej, ochrony konsumentów i odpowiedzialności
cywilnej – w kontekście zarządzania na wielu poziomach, tj. wewnątrzpaństwowym
i lokalnym, a także zewnętrznymi (poza UE) – i w skali światowej, wówczas kiedy
technologie i dotyczące ich regulacje mają zastosowanie globalne. Zagadnienia te,
odnoszące się do kwestii związanych z regulowaniem prawnym ochrony i stosowania
nowych technologii stanowią materie wysoce skomplikowane i niekiedy są interpretowane jako kontrowersyjne w kontekście problemów ochrony środowiska21.
Współczesne międzynarodowe prawo ochrony środowiska bywa często ściślej
związane z prawem krajowym niż wynika to z ogólnego wyobrażenia o istnieniu takiej
więzi. Dotyczy to zwłaszcza regulacji dotyczących żywności, produktów użytkowych
oraz jakości powietrza atmosferycznego. Prawo to rozwinęło się w skali globalnej
w wyniku realnie przebiegających procesów pod wpływem oddziaływania wielu podmiotów z kręgu organów państwowych i czynników pozapaństwowych. Kwestie fundamentalne dotyczące działania tego prawa dotyczą prób rozwiązywania wyzwań globalnych, związanych ze zmianami klimatu, naruszeniem stabilności warstwy ozonowej
oraz utraty bioróżnorodności w wielu ekosystemach.
Przedstawiciele doktryny wysuwają obawy, czy w dostatecznym stopniu problemy
te są podejmowane przez współczesne prawo międzynarodowe, a także postulują
badanie przeszkód występujących we współpracy międzynarodowej w tym zakresie
i możliwości ich przezwyciężania22. Badaniami należałoby więc objąć procesy towarzyszące rozwijaniu i tworzeniu zasad i norm prawa międzynarodowego w zakresie
19
E. Christie, Finding Solutions for Environmental Conflicts. Power and Negotiation, Cheltenham
2009.
20
M. Rimmer, Intellectual Property and Biotechnology. Biological Inventions, Cheltenham 2008.
K. Lee, EU Regulation of GMOs. Law and Decision Making for a New Technology, Cheltenham
2008, 2009.
22
Zob. D. Bodansky, The Art and Craft of International Environmental Law, Cambridge, Mass. 2009.
Użyteczne poznawczo, obszerne wprowadzenie w aktualną problematykę międzynarodowego prawa środowiska – w szerszym kontekście prawa międzynarodowego, jego zasad, relacji systemowych oraz odpowiedzialności państw i innych podmiotów, zawiera publikacja: A. Kiss, D. Shelton, Guide to International
Environmental Law, Leiden–Boston 2007.
21
79
ochrony środowiska, a także możliwości ich wdrażania do praktyki oraz uwarunkowań
osiągania odpowiedniej efektywności.
Od początków XXI w. uwidacznia się znaczny potencjał intelektualny w rozwoju
doktryny współczesnego prawa międzynarodowego w dziedzinie międzynarodowego
prawa ochrony środowiska oraz międzynarodowego prawa gospodarczego. W dziedzinie ochrony środowiska naturalnego dotyczy to głównie:
 podejmowanych prób poszukiwań i znajdowania rozwiązań w sytuacjach sporów i konfliktów na tle stosowania dyrektyw zrównoważonego rozwoju, ocen wpływu
oddziaływania na środowisko, ochrony bioróżnorodności, stosowania biotechnologii
i związanym z tym ryzykiem, wpływu stosowanych szeroko chemikaliów na zdrowie
publiczne;
 poszukiwania podejść i rozwiązań, które integrują prawo międzynarodowe
dzięki negocjacjom i stosowanym regułom konsensualnym w porozumieniach – jako
wyrazu rozwiązań alternatywnych w toczonych sporach międzynarodowych. Szczególnie godne uwagi są doświadczenia Australii, Wielkiej Brytanii i Unii Europejskiej
oraz USA – oceniane jako kluczowe w procesie unifikowania zasad prawa ochrony
środowiska i prawa administracyjnego, a także dla koncepcji zarządzania środowiskiem i jego ochroną.
Rozwiązywanie problemów ochrony środowiska opiera się na dość rozbudowanych regułach konwencyjnych i stosowanej decentralizacji w procesie zarządzania
ochroną środowiska oraz na kształtowaniu odpowiednich relacji międzyrządowych
i tworzeniu odpowiednio kompetentnych instytucji, a także na poszukiwaniu rozwiązań alternatywnych.
Problemy bezpieczeństwa środowiska Ziemi, analizowane w aspekcie prawnomiędzynarodowym w skali globalnej i regionalnej przez zagraniczne ośrodki badawcze23, dotyczą m.in. zmian klimatu24, niszczenia lasów, pustynnienia oraz szkodliwych
zanieczyszczeń i odpadów głównie pochodzenia przemysłowego, także przemieszczanych transgranicznie.
Wskazuje się cztery główne zasady związane z ochroną środowiska naturalnego,
jakimi są: zasada suwerenności państw nad swoją działalnością gospodarczą i zasobami naturalnymi; zasada ochrony środowiska naturalnego na użytek obecnych i przyszłych pokoleń; zasada międzynarodowej współpracy gospodarczej i na rzecz ochrony
środowiska naturalnego; zasada „zanieczyszczający płaci” oraz zasada niedyskryminacji ekonomicznej.
Zapewnienie bezpieczeństwa eksploatacji i ochrony wspólnie dzielonych zasobów
wodnych jest regulowane aktami prawnomiędzynarodowymi o współpracy zarówno
23
Zob. D.S. Bokłan, Głobalnaja i riegionalnaja ekołogiczeskaja biezopasnost’ (Mieżdunarodno-prawowoj aspiekt), „Gosudarstwo i prawo” 2009, nr 8, s. 39–45.
24
Kontrowersje budzi Raport Międzynarodowego Zespołu ds. Zmian Klimatu (IPCC) – jako mało
wiarygodny. Problem bada dodatkowo grupa Rady Międzyakademickiej (IAC), sprawdzająca procedury
stosowane podczas tworzenia Raportu IPCC.
80
Leonard Łukaszuk
w Unii Europejskiej, jak i w innych regionach. Jako jeden ze środków zapewnienia
bezpieczeństwa środowisku naturalnemu ma służyć egzekwowanie odpowiedzialności
sprawców zanieczyszczeń transgranicznych, także i tych na obszarach morskich, przybrzeżnych.
Nadal zagrożeniem dla bezpieczeństwa środowiska morskiego i obszarów nadbrzeżnych jest transport drogą morską niebezpiecznych, szkodliwych substancji,
zwłaszcza radioaktywnych. Wiele państw nadbrzeżnych odmawia prawa przepływu
statkom przewożącym takie substancje przez ich wody morza terytorialnego, a nawet
przez wyłączną strefę ekonomiczną (EEZ). Sytuacje takie powstawały m.in. w związku
z transportem paliwa nuklearnego w ramach programu recyklingu, realizowanego między Wielką Brytanią, Francją a Japonią. Na tle interpretacji przepisów Konwencji NZ
o prawie morza (z 1982 r.) (artykuł 22, ust. 2, artykuł 23 i artykuł 19, ust. 2 lit. h) i prawa
zwyczajowego powstają nadal spory. Istnieje pewna luka między prawem i praktyką,
która się pogłębia, a niektóre państwa preferują ewolucję prawa zwyczajowego25.
Stosownie do treści artykułu 23 tej konwencji, statki przewożące substancje
jądrowe albo inne substancje o właściwościach niebezpiecznych lub szkodliwych
powinny mieć na pokładzie odpowiednie dokumenty i przestrzegać specjalnych środków zapobiegawczych, przewidzianych dla takich statków w umowach międzynarodowych. Egipt i Arabia Saudyjska określiły ponadto, że państwa, do których należą
takie statki powinny być stronami tych umów.
Państwa nadbrzeżne w swojej argumentacji podają również jako podstawę artykuł
22 Konwencji NZ o prawie morza z 1982 r., ustanawiający wymóg korzystania przez
takie statki z wyznaczonych szlaków morskich i przestrzegania systemów rozgraniczenia ruchu.
Czynnik bezpieczeństwa w dziedzinie ochrony środowiska naturalnego jest
uwzględniany w założeniach strategii europejskiej polityki konkurencji, kreowanej
przez Wspólnoty Europejskie26. Uwzględnia się w nich zarówno problem ochrony
środowiska, jak i racjonalne gospodarowanie zasobami naturalnymi w kształtowaniu
przyszłej bazy produkcji przemysłowej, a także obowiązujące regulacje prawne związane z ochroną środowiska. Wskazuje się, że koszty będące skutkiem tej ochrony
wzrosły w latach 1995–2002 o 3%, ale są one rekompensowane rozwojem nowych
procesów produkcyjnych. Brak natomiast dowodów na to, że tendencja ta ulegnie
zmianie w następstwie przyszłego dostosowania się przemysłu europejskiego zgodnie
z założeniami polityki ochrony środowiska.
W „Zielonej Księdze” Komisji Europejskiej (z 2007 r.) o przystosowaniu się do
zmian klimatu skupiono zwłaszcza uwagę na Europie w scenariuszu obejmującym lata
25
Analiza prawna tego zagadnienia zob.: M.S. Ferro, Right of Innocent Passage of Ships Carrying
Ultra-hazardous Cargoes, „Nuclear Law Bulletin” 2006, nr 2, s. 5–18.
26
Zob. European Competitiveness Report 2007. Commission Staff Working Document COM/2007/ 666
final. Communication from the Commission/SEC/2007/1444/, European Commission, European Communities, 2007, Luxembourg 2007, s. 118, 131–134.
81
2071–2100, uwzględniając wpływ tych zmian na rolnictwo, leśnictwo, rybołówstwo,
turystykę oraz na przemysł konstrukcji materiałów. Struktury przemysłu na ogół przystosowują się do zmian wprowadzanych w regulacjach prawnych z zakresu ochrony
środowiska. W 2007 r. Rada Europejska przyjęła ambitne założenia polityki związanej
z gospodarowaniem źródłami energii oraz zmianami klimatu. Przewiduje się, że polityka ochrony środowiska w Europie będzie znacznie bardziej restrykcyjna niż w innych
regionach. Chociaż pociąga to za sobą koszty, to jednak przyczynia się do wcześniejszego wprowadzania nowych technologii i daje szanse przemysłowi Europy osiągać
na rynkach korzystną pozycję. Ocenia się, że globalny rynek tzw. ekoprzemysłu ma
wartość około 600 miliardów funtów brytyjskich w skali roku, a analogiczny europejski – osiąga wartość jednej trzeciej tej kwoty.
Unia Europejska zaproponowała ustanowienie limitu ocieplenia klimatu Ziemi
o 2 stopnie Celsjusza27, co wymaga redukcji emisji CO2 do atmosfery od 50 do 80%,
biorąc pod uwagę porównywalny poziom przewidywany na 2020 r. Zmniejszenie takie
powinno być wprowadzone do 2050 r. Wiąże się z tym problem zastosowania odpowiedniej metodologii ocen dotyczących wprowadzania koncepcji zrównoważonego
rozwoju. Wymaga to ustanowienia odpowiednich podstaw dla potrzeb działań praktycznych, w postaci zestawów wskaźników do zastosowania wobec różnych źródeł
energii, z wyróżnieniem energii jądrowej28. Wskaźniki te obejmowałyby ochronę środowiska naturalnego, z uwzględnieniem metod systemowych w celu ukazania pewnego bilansu energii i materiału w różnych ogniwach łańcucha energii29. Zakłada się,
że wskaźniki te będą odnosiły się do aspektów ekonomicznych, środowiskowych oraz
społecznych w ocenach zrównoważonego rozwoju, z uwzględnieniem oceny alternatywnych opcji zastosowania różnych źródeł energii30.
Unia Europejska podejmuje również wiele innych działań mających na celu przeciwdziałanie zmianom klimatycznym31.
Zrównoważony rozwój w europejskiej polityce bezpieczeństwa środowiskowego
jest postrzegany zarówno z perspektywy wyzwań, jak i odwoływania się do ustaleń
z badań naukowych, uzyskanych w wyniku zastosowania odpowiednich metod. Podkreśla się, że istnieje odpowiednia interakcja między wiedzą, zarządzaniem i kształtowaniem polityki zrównoważonego rozwoju, opartej na empirycznie uzasadnionej
refleksji32.
27
Zob. Nuclear Development 2007. Risks and Benefits of Nuclear Energy, OECD 2007, Nuclear Energy Agency nr 6242, s. 26.
28
Ibidem, s. 29.
29
Ibidem, s. 47.
30
Ibidem, s. 30.
31
Zob. Komisja Europejska. Przeciwdziałanie zmianom klimatycznym. Unia Europejska jako lider,
Luksemburg 2008.
32
Zob. R. Atkinson, T. Georgios, K. Zimmermann (red.), Sustainability in European, Environmental
Policy. Challenges of Governance and Knowledge, London 2010.
82
Leonard Łukaszuk
W kontekście różnych podejść teoretycznych do problemu bezpieczeństwa środowiska naturalnego, godna uwagi jest m.in. teoria „sekurytyzacji” i aktualna polityka
ochrony środowiska w USA. Trwa tam debata nad zagrożeniami tego środowiska,
przemianami w polityce państwa i etyką bezpieczeństwa oraz nad kształtowaniem się
międzynarodowego zarządzania ochroną środowiska naturalnego33.
Zagadnienia te badał od wielu lat profesor Alexandre Kiss, czołowy „architekt”
międzynarodowego prawa środowiska, współtwórca podstaw teoretycznych i normatywnych, struktury i zasad tego prawa, uczestniczący także w opracowywaniu założeń
polityki i programów głównych organizacji międzynarodowych, zajmujących się problemami środowiska naturalnego. W ostatnio wydanej monografii34 przedstawia ewolucję rozwoju międzynarodowego prawa środowiska; głównych aktorów i decydentów
działających w tym obszarze; istotę i funkcje wielostronnych porozumień dotyczących
środowiska i ich wpływ na regulowanie sporów międzynarodowych; podstawowe
zasady materialno-prawne i procesowe oraz zasady aksjologii – naczelne wartości tego
prawa; powszechnie obowiązujące wymogi i zasady implementowania oraz stosowania określonych środków prawnych – w prawie krajowym (z „mandatu międzynarodowego”) oraz środki i procedury dostępne w relacjach międzypaństwowych. Charakteryzując przedmiot ochrony prawnomiędzynarodowej środowiska wyróżnia kolejno:
wody nadające się do spożycia; atmosferę, stratosferę (warstwę ozonową) i klimat;
różnorodność biologiczną; środowisko morskie – w szerokim zakresie; niebezpieczne
substancje i odpady, a także materiały nuklearne i biotechnologie. Autor nowatorsko
ujmuje ochronę środowiska, także w innych dziedzinach prawa międzynarodowego.
Są to zagadnienia prawne: „regionalnej integracji ekonomicznej” (Unia Europejska,
wspólny rynek afrykański, CARICOM i MERCOSUR); praw człowieka; handlu
i inwestycji (GATT/WTO, NAFTA) oraz działalności militarnej i konfliktów zbrojnych
– naruszających bezpieczeństwo środowiska naturalnego.
2. Wielodyscyplinarne badania naukowe
oraz technologie satelitarne wykorzystywane
do ochrony środowiska i klimatu Ziemi,
a także w zarządzaniu zasobami naturalnymi
Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD) jako unikalne forum
30 państw demokratycznych Europy, Azji i Pacyfiku oraz Ameryki, współpracujących
w dziedzinie gospodarczej, społecznej i ochrony środowiska w obliczu wyzwań globalizacji, służy koordynowaniu polityk i wymienianiu doświadczeń osiąganych w tych
33
Zob. R. Floyd, Security and the Environmental Securitization Theory and US Environmental Security Policy, Cambridge 2010.
34
A. Kiss, D. Shelton (red.), Guide to International Environmental Law, op. cit.
83
obszarach problemowych w skali krajowej oraz międzynarodowej. W pracach tej organizacji uczestniczy również Komisja Europejska. OECD szeroko upowszechnia wyniki
swoich prac w formie zbiorów danych statystycznych oraz raportów o wynikach badań
zagadnień ekonomicznych, społecznych i ochrony środowiska. Inicjuje również regulacje prawne, zalecenia i standardy, przyjmowane do stosowania za zgodą państw
członkowskich.
OECD w swojej publikacji pt. Space Technologies and Climate Change. Implications for Water Management, Marine Resources and Maritime Transport (Paryż
2008)35, uzasadnia tezę, iż technologie kosmiczne mogą służyć rozwiązywaniu poważnych problemów wynikających ze zmian klimatu Ziemi. Skupiono głównie uwagę na
zarządzaniu zasobami wodnymi oraz zasobami mórz. Przytoczone racjonalne argumenty i przesłanki dotyczą potrzeby dalszego rozwoju systemu wielu konstelacji satelitów w celu dokonywania pomiarów i monitorowania zmian klimatu oraz służenia
pomocą w niwelowaniu konsekwencji takich niekorzystnych zmian. W raporcie OECD
podkreślono, że istnieje potrzeba traktowania satelitów nie tylko jako jedynie systemów służących celom badawczym i inwestowaniu w rozwój, ale także jako ważnego
komponentu infrastruktury, bazującej na krytycznej informacji i komunikacji, służącej
nowoczesnym społeczeństwom. Raport ten ma być pomocny decydentom, m.in. przez
ukazanie różnych opcji metodologicznych w podejmowaniu decyzji o inwestowaniu
w obserwację Ziemi z kosmosu. Występujące zjawiska zmian klimatycznych Ziemi
zaliczane są do największych i najbardziej długotrwałych wyzwań i zagrożeń dla społeczności wielu kontynentów i wysp oceanicznych.
W istocie występuje cały zespół wyzwań, a zwłaszcza takich jak daleko sięga
obecna wiedza, tj. pojmowanie i rozumienie zjawisk związanych z klimatem Ziemi
i jak one zachodzą; jak najlepiej przewidywać oraz dokonywać pomiarów ich skutków,
a także jak niwelować niektóre z nich, biorąc pod uwagę efektywność i potrzeby równoważenia, a w sytuacjach, jeśli zapobieganie tym zmianom nie jest możliwe, jak
najlepiej się do nich przystosować. Nasuwa się w związku z tym pytanie, jaką rolę
mogą spełniać istniejące i przyszłe techniki badania Ziemi z kosmosu, aby sprostać
całemu kompleksowi zjawisk i wyzwań związanych ze zmianą jej klimatu.
Zjawiska te przejawiają się w różnych formach. Są to występujące i oczekiwane
zmiany w atmosferze ziemskiej w postaci zjawisk ekstremalnych, związanych z gwałtownym przepływem mas powietrza (cyklony, huragany) oraz z podnoszeniem się
poziomu mórz i oceanów na skutek topnienia pokryw lodowych na obydwu biegunach
Ziemi. Oczekuje się, że dla wzbogacenia wiedzy o tych zjawiskach istotną rolę do
spełnienia ma obserwacja powierzchni Ziemi z przestrzeni pozaatmosferycznej,
tj. kosmicznej. Teledetekcja satelitarna może spełniać unikalną funkcję ochronną
naszej planety.
35
Publikacja ta została przygotowana przez Claire Jolly – „analityka polityki” w komórce doradczej
Sekretariatu Generalnego OECD.
84
Leonard Łukaszuk
Zorganizowane w lutym 2006 r. przez OECD Globalne Forum o gospodarce związanej z kosmosem, pod egidą International Futures Programme (IFP), miało pomóc
agencjom kosmicznym i rządom lepiej rozpoznać i ustalić „statystyczne kontury” sektora kosmicznego i zbadać jego znaczenie gospodarcze oraz wpływ na szersze obszary
gospodarki światowej36. Syntezy faktograficzne, oparte na danych statystycznych
i analizach infrastruktury kosmicznej, tj. zweryfikowanych danych i wskaźnikach,
miały uzasadnić tezę, iż potencjał sektora kosmicznego jest dla potrzeb szerszej skali
gospodarki coraz pełniej realizowany. Uczestnikami Forum były agencje kosmiczne
państw Europy, USA i Kanady, a także zainteresowani przedstawiciele sektora prywatnego. Dlatego też, po pierwsze, poświęcono uwagę statystykom i wskaźnikom
ekonomicznym, co przyczyniło się do ukazania m.in. danych porównawczych o sektorze kosmicznym i jego wpływie na szersze obszary działalności gospodarczej; po
drugie, podjęto prace w formie case studies, w celu zbadania szerszej skali społecznych i ekonomicznych rozmiarów zastosowań kosmicznych, np. zastosowań satelitów
do zarządzania zasobami wodnymi dla potrzeb ludności; po trzecie, zaktualizowano
w skali rocznej dane o stanie sektora kosmicznego w formie projektu głównych rekomendacji OECD/IFP w sprawach kosmicznych.
Wybrane wyniki prac Forum ogłoszono w formie publikacji:
 The Space Economy at a Glance (w 2007 r.). Był to pierwszy przegląd statystyczny kształtującej się dopiero gospodarki kosmicznej, wraz z innowacyjnie ujętymi
zbiorami danych statystycznych o sektorze kosmicznym i jego wkładzie w działalność
gospodarczą.
 Climate Space Technologies and Climate Change. Implications for Water Management, Marine Resources and Maritime Transport (w 2008 r.). W publikacji tej
analizuje się znaczenie społeczno-gospodarcze technologii kosmicznych, wynikające
z ich zastosowania, w formie przeglądu korzyści z tym związanych, m.in. dzięki przyjęciu odpowiedniej metodologii badań i zastosowań.
 Report on Monitoring the Space Project Recommendations (w 2007 i 2008 r.)
ukazuje w skali rocznej stan sektora kosmicznego w aspekcie stosowania rekomendacji OECD. Wskazano, że inwestowanie w system kosmiczny powinno być
odpowiednio wystarczające, aby sprostać wyzwaniom związanym zwłaszcza ze
zmianami klimatu Ziemi, a także potrzebom zarządzania zasobami naturalnymi
i działalnością, mającą wpływ na środowisko naturalne, taką jak np. transport morski. Aby więc łożenie środków finansowych na te cele było efektywne i bardziej
skuteczne, a przy tym relatywnie opłacalne, po zbilansowaniu kosztów i osiąganych korzyści, należy odpowiednio kalkulować przyszłe wydatki z odpowiednim
wyprzedzeniem.
36
Prace Forum skupiły się na wynikach i rekomendacjach przedstawianych w publikacjach OECD
z cyklu „Space 2030”, tj.: The Future of Space Applications (w 2003 r.) i Space 2030: Tackling Society’s
Challenges (w 2006 r.).
85
OECD daje obecnym i przyszłym inwestorom w sektorze gospodarki kosmicznej
odpowiednio ustrukturyzowane tematycznie i branżowo wskazówki metodyczne, jak
oceniać skalę nakładów i przewidywane skutki w dziedzinie stosowanych technik
kosmicznych. Może to ułatwić przyjęcie odpowiednich opcji w wyborze środków,
m.in. w obszarze infrastruktury z uwzględnieniem także badań i rozwoju oraz kosztów
eksploatacji. Sugeruje się, dość szczegółowo, jakich należy dokonywać usprawnień
w polityce inwestycyjnej, m.in. na przykładzie praktyki USA.
OECD w swoich zaleceniach dla menedżerów gospodarki kosmicznej daje dość
szczegółowo ujęte wskazówki i zalecenia stosowania precyzyjnych analiz ekonomicznych, tj. rachunku ekonomicznego w skali makro- i mikroekonomicznej. Zalecenia te
są ilustrowane odpowiednimi tabelami i wykresami, m.in. przykładowo podaną estymacją „rachunku ekonomicznego” w działaniach podejmowanych na różnych polach
aktywności, zwłaszcza tej związanej z międzynarodową ochroną bezpieczeństwa klimatu Ziemi, przy zastosowaniu technik satelitarnych.
W badania klimatu Ziemi są zaangażowane liczne organizacje międzynarodowe
i programy badawcze, z których ustaleń, a także z wyników badań prowadzonych
przez przedstawicieli nauki, korzysta OECD37.
Zarządzanie wodami zdatnymi do spożycia stało się w początkach XXI w. problemem dla wielu milionów ludzi, w obliczu wzrostu ich populacji, rozwoju gospodarczego, zanieczyszczeń środowiska i okresowych zaburzeń klimatycznych, wpływających łącznie na zmniejszanie się zasobów wody pitnej.
Ukazywane są związki między zarządzaniem zasobami wodnymi a zmianami klimatu. Zjawiska te stają się ważnym wyzwaniem i skutkują zadaniami związanymi
z przewidywaniem występowania „cyklów wodnych” w skali globalnej. Dotyczy to
dostępu do wody, a także badań interakcji zachodzących między zasobami wody pitnej i zmianami klimatu. Istotną rolę w tych badaniach mogą mieć techniki satelitarne.
Już obecnie do badania atmosfery ziemskiej są wykorzystywane specjalne „konstelacje satelitarne”, określane mianem „A-Train”. Na przykład w czerwcu 2008 r. działało
na orbicie zespolonych funkcjonalnie pięć satelitów: NASA – Aqua, Aura, CloudSat,
CALIPSO i CNES PARASOL.
Istotny związek ze zmianami klimatu Ziemi ma zarządzanie zasobami morskimi
oraz transportem morskim. Wiąże się to z bezpieczeństwem klimatycznym Ziemi,
bowiem obydwie dziedziny działalności morskiej wywierają od dawna wpływ na
stan środowiska morskiego, tj. na jego zanieczyszczenia, przeeksploatowanie zasobów morskich, co oddziałuje także na ekosystemy morskie oraz wynika ze zmian klimatu, przybierających formę różnych ekstremalnych wydarzeń, zjawisk pogodowych,
37
Organizacje te i programy to m.in.: ACIA – Arctic Council and the International Arctic Science Committee; Americal Meteorological Society; CCSP – Climat Change Science Program; IPCC – Intergovermental Panel on Climate Change; UNEP (GRID – Arendal); NSIDC – National Snow and Ice Data Center oraz
International Research Institute for Climate and Society.
86
Leonard Łukaszuk
a także otwierania się możliwości nowych szlaków żeglugowych w pobliżu obydwu
biegunów.
Działalność na morzach, z żeglugą włącznie, wiąże się z eksploatacją zasobów
mórz i ich dna, z rybołówstwem i działalnością nadbrzeżną, a także ze skutkami nasilonego transportu morskiego.
W Europie nadal są przypominane doświadczenia wynikające z dramatów zatonięcia dwóch tankowców: Erika i Prestige u wybrzeży Francji i Hiszpanii, w aspekcie
potrzeby zapewnienia odpowiednich środków bezpieczeństwa żeglugi na wodach otaczających kontynent europejski. Dotyczy to zarówno zapewnienia właściwych reżimów inspekcji, jak i bardziej nowoczesnego, efektywnego zarządzania ruchem statków.
Komisja Europejska inicjuje i wspiera rozwijanie nowego systemu „e-maritime”,
mającego na celu odpowiednie kojarzenie systemów obsługi z uwzględnieniem
potrzeby większej jawności i zharmonizowanego podejścia w zarządzaniu sektorem
morskim. Komisja określa to zamierzenie jako mające przyczynić się do „zmiany
mentalności w uprawianiu handlu ropą przewożoną w szczególności drogą morską”38.
Europejski projekt Maritime Navigation and Information Services” (Marnis) przechodził długą drogę ewolucji, aby wesprzeć Komisję w jej ambitnym projekcie
„e-maritime”, budowanym w latach 2004–2008, jako Sixth Framework Programme
(FP6) dla potrzeb badań skupiających uwagę na ulepszeniu (poprawie) wymiany informacji statku z lądem, wybrzeża ze statkiem oraz między usytuowanymi na lądzie
decydentami i użytkownikami, z kręgu władz morskich i służb celnych oraz z kręgów
biznesowych w całej Europie. Utworzony został Transport Research Knowledge Centre oraz konsorcjum Marnis39.
Przedmiotem refleksji krytycznej jest prawo do nieszkodliwego przepływu
obcych statków i okrętów przez akweny, podlegające jurysdykcji państwa nadbrzeżnego. Wiąże się to z ochroną interesów takiego państwa, zwłaszcza przed zanieczyszczeniami generowanymi nasiloną żeglugą. David Anderson uważa, że powinna być
zachowana pewna równowaga prawna w relacji między prawami do swobody żeglugi
a prawem do ochrony interesów państw nadbrzeżnych40. W ostatnich latach zaistniały bowiem poważne incydenty w postaci katastrof tankowców i innych jednostek,
powodujących rozległe i długotrwałe zanieczyszczenia wybrzeży państw. Wiąże się
z tym zarówno odpowiedzialność cywilna za szkody, jak i odpowiedzialność karna.
Unia Europejska dyrektywą z 2005 r. wprowadziła możliwość stosowania środków
odpowiedzialności karnej wobec sprawców zanieczyszczeń mórz powodowanych
przez statki.
Główne „strategiczne morskie kanały” przepływu eksportu ropy naftowej, m.in. ze Środkowego
Wschodu i Afryki Zachodniej do Europy na rynki atlantyckie, do Australii i Nowej Zelandii oraz na rynki
Dalekiego Wschodu przedstawiono w: International Energy Agency. Oil Supply Security. Emergency Response of IEA Countries 2007, OECD/IEA, Paris 2007, s. 21.
39
Zob. European Commission. Research EU. Results Supplement, nr 23 z kwietnia 2010 r., s. l8–19.
40
D. Anderson, Modern Law of the Sea, Selected Essays, Leiden–Boston 2008, s. 99–1l5.
38
87
Utworzono wiele regionalnych organizacji zarządzających rybołówstwem i zachowaniem jego zasobów na morzu pełnym. Rządy państw członkowskich uzyskują odpowiednie informacje i wyrażają zgodę na stosowanie odpowiednich środków zarządzania, tj. ustalania kwot połowowych, stosowania środków monitorowania statków, także
na obszarach niepodlegających ich jurysdykcji41. Ale wiele państw nie jest w stanie
uczestniczyć w wykonywaniu tych regulacji organizacji regionalnych zarządzających
rybołówstwem, tak aby móc skorzystać ze swych uprawnień i wypełnić obowiązki
wynikające z Konwencji NZ o prawie morza z 1982 r., tj. zapobiegać i ograniczać
zanieczyszczenia środowiska morskiego oraz prowadzić morskie badania naukowe.
Jednak postęp techniczny i stale rosnące zapotrzebowanie na wykorzystywanie m.in.
technologii satelitarnych może wpłynąć korzystnie na zmianę sytuacji w odniesieniu
do części tych państw.
Monitorowanie i nadzór nad wodami terytorialnymi i wyłączną strefą ekonomiczną (EEZ) stały się w ostatnich latach kluczowym zagadnieniem dla wielu państw,
zwłaszcza w kwestii eksploatacji zasobów naturalnych. W miarę jak zasoby mórz
i dna morskiego nabierały w ostatnich latach kluczowego znaczenia strategicznego,
państwa skłonne są wprowadzać więcej środków do monitorowania i ochrony tych
stref. Większość bowiem gatunków zwierząt i roślin, a także zasobów mineralnych
znajduje się w morzach w pobliżu linii brzegowej, a około 75–95% zwierząt i roślin –
w skali światowej – żyje w pasie nie szerszym niż 350 km od brzegu na głębokości do
200 m. Około 1 mld ludności (1/6 ludności Ziemi) jest bytowo uzależniona od uprawiania rybołówstwa. W 2002 r. 2,6 mld ludzi uzyskiwało 20% protein zwierzęcych ze
źródeł morskich.
Zmiany w łańcuchu dóbr naturalnych rybołówstwa, jakie w większości zaistniały
w skali globalnej, to wpływ globalizacji, zwiększenia liczby porozumień międzynarodowych dotyczących EEZ i zarządzania ławicami (stadami) ryb oraz wieloma innymi
zasobami naturalnymi, zanieczyszczania środowiska oraz rozwoju technologii flot połowowych. Określone technologie kosmiczne przyczyniły się również do występujących
w tym sektorze gospodarki morskiej zmian oraz zarysowania się nowych tendencji.
Badania środowiska morskiego obejmują m.in. rolę bioróżnorodności dla zachowania „zdrowej równowagi” ekosystemów morskich42. Studiowany jest stan mikrobiologicznej różnorodności w morzach europejskich. Dokonywane są przez naukowców duńskich pomiary osadów na dnie oceanicznym43, wytwarzających metan, który
ma wpływ na redukowanie tlenu w ekosystemach lokalnych. Badane są też mechani41
Problemy prawne ochrony morskich zasobów biologicznych przez Federację Rosyjską i inne państwa analizują: I.S. Ponomariew i E.A. Swininych na łamach „Gosudarstwa i prawa” 2009, nr 12, s. 41–51.
42
Zob. European Commission. Research EU. Results Supplement, nr 21 ze stycznia/lutego 2010 r.,
s. 21, 23.
43
Zob. T. Mass i in., Flow Enhances Photosynthesis in Marine Benthic Autotrophs by Increasing the
Flux of Oxygen from the Organism to the Water, PNAS, „Proceedings of the National Academy of the United
States of America” 2010, t. 107, nr 6, s. 2527–2531.
88
Leonard Łukaszuk
zmy fotosyntezy wytwarzające tlen w środowisku morskim przez organizmy roślinne.
Zjawiska „fotorespiracji” występują wśród raf koralowych, glonów i traw morskich.
Na Morzu Północnym wykorzystuje się tzw. biomarkery uzyskane w osadach
dennych ze zbiorów analizowanych mikroorganizmów i ich DNA do określania stanu
środowiska morskiego dla potrzeb przemysłu związanego z wydobywaniem i przetwarzaniem ropy naftowej44.
W ramach projektu „Methane Fluxes in Ocean Margin Sediments: Miorobiological and Geochemical Control” (Metrol) badana jest rola istotnego „gazu cieplarnianego” – metanu w wybranych osadach oceanicznego wybrzeża45. Partnerami projektu
są Statoil ASA w Trondheim (Norwegia). Próbki są pobierane z różnych głębokości
i poddawane analizom pod względem różnorodności biologicznej, m.in. z wykorzystaniem klonowania, analiz genetycznych i DNA, co pozwala określać nieznane wcześniej struktury genetyczne oraz obecność w badanym środowisku nowych gatunków
mikroorganizmów. Odkrycia dokonane w ramach projektu Metrol mogą być pomocne
w poszukiwaniach złóż ropy naftowej i wzbogaceniu wiedzy o mikroorganizmach
morskich, związanych z takimi złożami.
Cechą współczesnego międzynarodowego prawa morza jest oparcie jego zasad,
norm i procedur na wielodyscyplinarnych podstawach naukowych 46, co dotyczy
zwłaszcza zachowania i ochrony środowiska morskiego. Konwencja NZ o prawie
morza z 1982 r. jest wyrazem kontynuacji tego procesu. Nauka wspomaga procesy
tworzenia i stosowania prawa morza, a wyniki badań naukowych mają zastosowanie
do regulacji i działań związanych z zachowaniem zasobów biologicznych mórz,
a zwłaszcza ławic ryb w wyłącznej strefie ekonomicznej (EEZ) i na morzu pełnym;
przy delimitacji szelfu kontynentalnego; w zachowaniu i ochronie środowiska morskiego w szerszym zakresie; a także przy regulowaniu sporów przed sądami i trybunałami międzynarodowymi w sprawach związanych z użytkowaniem mórz. Naukowcy
występują wówczas obok ekspertów technicznych, bowiem istnieją niekiedy zasadnicze różnice w postrzeganiu przez nich faktów i zjawisk. Sędziowie zaś rzadko wywodzą się ze środowisk naukowych i nie mają odpowiedniego przygotowania eksperckiego. Dlatego też w sprawach, kiedy występują skomplikowane kwestie techniczne
lub naukowe powinni być angażowani odpowiedni eksperci, a pisemny materiał dowodowy takiej sprawy powinien być uzupełniony pisemnymi dowodami występujących
w danej sprawie ekspertów.
44
Biomarkers for the North Sea oil industry, European Commission. Research EU. Results Supplement, nr 23 z kwietnia 2010 r., s. 19.
45
Sedymentologii oceanicznej – nauce o osadach na dnie morskim – poświęcono ostatnio kilka znaczących publikacji. Są to: Ch.M. Robert, Global Sedimentology of the Ocean, an Interplay between Geodynamics
and Paleoenvironment, Oxford 2008; R. Stein, Arctic Ocean Sediments. Processes, Proxies, and Paleoenvironment, Oxford 2008; A.D. Miall (red.), Sedimentary Bains of the United States and Canada, Oxford 2008.
46
Zob. D. Anderson, Modern Law of the Sea..., op. cit., s. 569–576. Autor jest byłym sędzią Międzynarodowego Trybunału Prawa Morza (1996–2005).
89
Od niedawna czynnikiem wspierającym naukowo ochronę środowiska morskiego
i działalność związaną z użytkowaniem mórz i oceanów są najnowsze technologie
kosmiczne. Jednocześnie jest to także wyrazem pewnej korelacji płaszczyzn synergicznego wykorzystywania międzynarodowych regulacji z zakresu prawa morskiego
i prawa morza z regulacjami z zakresu prawa kosmicznego.
Z inicjatywy Komisji Europejskiej i Europejskiej Agencji Kosmicznej (ESA)
utworzono satelitarny Globalny Monitoring dla Środowiska i Bezpieczeństwa (GMES
– Global Monitoring for Environment and Security)47. Służy on wsparciu i ulepszaniu
zdolności do działań instytucji europejskich głównie w zakresie:
 weryfikacji i wdrażania do praktyki traktatów międzynarodowych oraz oceny
tzw. polityk europejskich;
 zrównoważonej eksploatacji i zarządzania zasobami oceanicznymi, z uwzględnieniem nadbrzeżnego przemysłu ropy i gazu oraz rybołówstwa;
 ulepszenia bezpieczeństwa i podniesienia efektywności transportu morskiego,
jak również ogólnego bezpieczeństwa narodowego i obniżenia zagrożeń zdrowia
publicznego;
 zapobiegania i zmniejszania skutków zagrożeń dla środowiska oraz katastrof
spowodowanych rozlewami ropy, czy kwitnieniem glonów morskich;
 wspierania zaawansowanych morskich badań naukowych w celu lepszego
poznania ekosystemów oceanicznych i ich zmienności;
 wspierania badań nad wpływem oceanów na zmiany klimatu Ziemi;
 przewidywania okresowych zmian klimatycznych i ich wpływu na sytuację społeczności nadbrzeżnych.
Do wczesnego ostrzegania przed tsunami wykorzystano m.in. konstelacje satelitów nawigacyjnych GALILEO z wysokościomierzami badającymi powierzchnię Oceanu Indyjskiego na dużych obszarach48. W badaniach mórz i oceanów są wykorzystywane specjalistyczne systemy satelitarne49. Monitorowanie satelitarne stratosferycznej
strefy ozonowej prowadzone z udziałem satelitów TRIOS, Nimbus 4 i 7, ERS 1 i 2
oraz Envisat, obejmuje także Antarktykę i regiony Arktyki. Badana jest dynamika topnienia powłoki lodowej w Antarktyce i na Grenlandii, z udziałem Radarsat, Landsat,
Aura, Terra, Jason, ERS 1 i 2 oraz Envisat. Rozpoznaje się mezoskalę zmienności
topografii powierzchni oceanów i jej znaczenie w mieszaniu się wód oceanu. W tym
celu wykorzystywane są satelity Topex/Poseidon, ERS 1 i 2 oraz Envisat. Duże znaczenie ma obserwowanie roli oceanów w zmienności klimatu, z zaangażowaniem działania takich satelitów, jak TIORS-N i NOAA, ERS 1 i 2 oraz Envisat.
Badane są satelitarnie kierunki i szybkość wiatru nad powierzchnią oceanów, temperatura oceanicznych wód powierzchniowych, ich stan i poziom, pokrywa lodowa,
47
Zob. „ESA Bulletin” 2005, nr 124, s. 44.
Ibidem, s. 52–55.
49
Zob. „ESA Bulletin Space for Europe” 2007, nr 132.
48
90
Leonard Łukaszuk
prądy morskie i kolor oceanów w aspekcie ich „aktywności biologicznej”, zaś pod
powierzchnią oceaniczną przedmiotem zainteresowania są: temperatura, zasolenie,
prądy morskie, składniki pokarmowe, związki węgla, oceaniczne pierwiastki śladowe
i fitoplankton.
Dzięki zastosowaniu czułych sensorów w satelitach obserwacyjnych uzyskano odpowiednie zobrazowania z danych przesyłanych do stacji naziemnych. Są to wizualizacje:
biooptycznych właściwości wód oceanicznych, tj. ich kolorystyki; danych batymetrycznych, termicznych, zasolenia, szybkości wiatrów, wysokości fal i pływów, pokrywy
lodowej, prądów powierzchniowych, frontów i cyrkulacji, a także obiektów znajdujących się na powierzchni mórz oraz statków, ich śladów torowych i szczątków wraków.
Duże znaczenie mają badania i monitorowanie satelitarne przemieszczania się
około 30 tys. gatunków meduz. W listopadzie 2007 r. meduzy pochodzące z Morza
Śródziemnego spowodowały zagładę u brzegów Irlandii Płn. około 120 tys. łososi.
Skuteczne badanie i monitorowanie biosfery morskiej z przestrzeni kosmicznej,
z wykorzystaniem nowych technologii satelitarnych, uzyskano dzięki operowaniu satelity ESA – Envisat u wybrzeży Patagonii (Chile) od 2002 r.50 Obszar ten obserwują
również inne satelity. Dzięki temu rozwiązano problemy wynikłe z namnożenia się
szkodliwych dla środowiska i ludzi bakterii w wyniku zakwitu glonów, co poważnie
zagrażało hodowli ryb (łososi) i skorupiaków, a także zdrowiu ludności miejscowej.
W 2005 r. zatruło się około 10 tys. osób.
Badane jest również Morze Arktyczne, m.in. z udziałem satelity CryoSat, wyniesionego na orbitę przez ESA w kwietniu 2010 r., wyposażonego w nowoczesny radar.
Naukowa część misji jest planowana na okres 30 miesięcy, z możliwością przedłużenia do lat pięciu. Badana jest również pokrywa lodowa bieguna północnego51.
Obserwacje poczynione za pomocą technik satelitarnych na morzach i oceanach
wskazują, że następuje:
 podnoszenie się poziomu wód na skutek topnienia lodowców;
 słabnięcie prądów oceanicznych – co obejmuje tzw. prąd zatokowy The Atlantic Meridional Overturning Circulation (AMOC) oraz El Niño Southern Oscilation
(ENSO)52;
 niestabilność kontynentalnych pokryw lodowych;
 zmiany w regionie Arktyki obserwowane w XX w. ze wzrostem średnich rocznych temperatur w tym regionie.
Z analiz cytowanych w raportach OECD wynika jednak, że zwłaszcza procesy
interakcji lądów i oceanów nie są jeszcze dokładnie naukowo zbadane. Są więc
znaczne luki w wiedzy klimatologicznej w odniesieniu do Ziemi. Stąd wiele niekiedy
50
C. Rodrigez i in., Monitoring Marine Life from Space. Envisat Experience in Chile, „ESA Bulletin
Space for Europe” 2005, nr 126.
51
„ESA Bulletin Space for Europe” 2005, nr 122.
52
A.J. Clarke, An Introduction to the Dynamics of el Niño and the Southern Oscillation, Oxford 2008.
91
niepewności w formułowaniu przewidywań zagrożeń klimatu, m.in. na skutek podnoszenia się poziomu mórz i oceanów53. W badaniach zmian klimatu Ziemi są m.in.
wykorzystywane prognozy probalistyczne, na podstawie obserwacji zmian termicznych wód morskich w głębiach oceanicznych, przeprowadzanych w XX w. Zmiany
takie mogą oddziaływać na temperaturę wód powierzchniowych i podnoszenie się ich
poziomu. Prognozy te jednak są nacechowane niepewnością54.
***
Można dostrzec dużą dynamikę działań międzynarodowych związanych z bezpieczeństwem środowiska naturalnego i zmianami klimatu Ziemi. Przedmiotem badań
jest m.in. prowadzona ostatnio „dyplomacja klimatyczna”, a także odpowiedzialność
państw za te zmiany oraz ich implikacje dla gospodarki i bezpieczeństwa, jak też dla
zwiększenia i wzmocnienia współpracy międzynarodowej, również w przyszłości55.
W płaszczyźnie metod działań dyplomatycznych rozważane są kwestie: czy szczyt
w Kopenhadze (w 2009 r.) można oceniać jako fiasko, porażkę – i jak można „strategicznie” ułatwiać debaty o problemach zmian klimatu Ziemi, z projekcją ku przyszłości oraz jak regulować spory i ułatwiać wielostronną współpracę międzynarodową56.
Niepowodzenia w podejmowanych działaniach, m.in. prośrodowiskowych, są spowodowane czynnikami dużego ryzyka oraz „kryzysu zarządzania”. Do sytuacji takich są
zaliczane: naturalne kataklizmy spowodowane siłami przyrody, ataki terrorystyczne,
bankructwa finansowe oraz inne sytuacje kryzysowe, prezentowane na kanwie dość
bogatego spektrum analiz, użytecznych dla różnych kręgów decydentów57.
Podejmowane są próby budowania ujednoliconego teoretycznego modelu współzależności dynamiki systemów, w odniesieniu do gospodarki światowej, wzrostu
liczby ludności oraz „globalnego ekosystemu”58.
53
Zob. ACIA (Arctic Council and the International Science Committee), Arctic Climate Impact
Assessment Studies, Cambridge 2005; Environmental Outlook to 2030, OECD, Paris 2008; C. Jolly, Space
Technologies and Climate Change. Implications for Water Management, Marine Resorces and Maritime
Transport, OECD, Paryż 2008.
54
Zob. A.P. Sokolov, C.E. Forest, P.H. Stone, Sensivity of Climate Change Projections to Uncertainties
in the Estimates of Observed Changes in Deep-Ocean Heat Content, „Climate Dynamics. Observational,
Theoretical and Computational Research on the Climate System” 2010, t. 34, nr 5, s. 735–745.
55
Zob. P.G. Harris (red.), The Politics of Climate Change. Environmental Dynamics in International
Affairs, London 2009; idem (red.), Climate Change and Foreign Policy. Case Studies from East to West,
London 2009.
56
Zob. PIN. Points. The Proces of International Negotiation Programm, „Network Newsletter” 2010,
nr 34, s. 9–11; G. Sjöstedt, A.M. Penetrante (red.), Climate Change Negotiations A Guide to Resolving Disputes and Facilitating Multilateral Cooperation, IIASA, Laxenburg 2010.
57
Zob. A. Ishikawa, A. Tsujimoto, Risk and Crisis Management. 101 Cases (revised editon), London
2009.
58
H.W. Whitemore, The World Economy, Population Growth, and the Global Ecosystem. A Unified
Theoretical Model of Interdependent Dynamic Systems, New York 2008.
92
Leonard Łukaszuk
Nadal w centrum uwagi ośrodków badawczych i polityki światowej pozostają
zagadnienia związane ze zmianami klimatu i stałe weryfikowanie tych zmian. Na międzynarodowej konferencji w Aleksandrii w ponad 400 raportach i studiach skupiono
uwagę na węzłowych zagadnieniach i zagrożeniach, ze wskazaniem na metody i techniki służące monitorowaniu i zobiektywizowanemu ocenianiu zachodzących zmian
klimatycznych59. Bank Światowy wydał w 2009 r. „World Development Report 2010.
Development and Climate Change” – dokument adresowany głównie do krajów rozwijających się, ze wskazaniem na istniejące zagrożenia klimatyczne i środowiskowe,
z zaakcentowaniem potrzeby lepszej ochrony zagrożonego środowiska naturalnego,
z którego zasobów korzysta stale rosnąca populacja ludności oraz ze wskazaniem na
potrzeby dokonywania przekształceń w systemach korzystania ze źródeł energii60.
W innej, znaczącej publikacji tego banku zwrócono uwagę na potrzebę konsekwentnego kultywowania polityki redukowania emisji gazów cieplarnianych, głównie przez
strategię stosowania „czystych” źródeł energii oraz redukowania zagrożeń i czynników
ryzyka dla społeczeństw drogą doskonalenia infrastruktury oraz zaopatrywania
w wodę. Ochrona ekosystemów powinna być filarem w narodowych strategiach służących zapobieganiu zmianom klimatycznym61. W wydanej w 2007 r. przez Bank
Światowy publikacji zatytułowanej: Handel światowy a zmiany klimatu62, zaprezentowano po raz pierwszy tak szeroko ujęte podejście, ukazujące synergię między zmianami klimatu a celami i działaniami handlu, zarówno z perspektywy ekonomicznej
i prawnej, jak też instytucjonalnej. Zmiany klimatu jako wyzwanie globalne wymagają
podejmowania działań opartych na współpracy międzynarodowej. Czynnikiem, który
sprzyja angażowaniu się państw w podejmowanie długotrwałych rozwiązań w relacjach wielostronnych jest, według oceny Banku Światowego, liberalizacja handlu międzynarodowego.
Z perspektywy ochrony ekosystemów analizowany jest wpływ, jaki może wywierać handel zasobami naturalnymi na siedliska i systemy biofizyczne oraz potrzeba
świadczenia usług, służących ocenie cyklów biologicznych, aby zapobiegać niszczeniu
ekosystemów w skali globalnej63.
Zwraca się również uwagę na potrzebę zwiększenia skuteczności ochrony środowiska naturalnego, innowacyjności i podejścia ekonomicznego, co dotyczy ewolucji
59
Zob. R. van den Berg, O. Feinstein (red.), Evaluating Climate Change and Development, New
Brunswick, NJ, 2010.
60
World Development Report 2010. Development and Climate Change, World Bank Publications,
2009.
61
Convenient Solutions to an Inconvenient Truth. Ecosystem – Based Approaches to Climate Change,
World Bank Publications, 2009.
62
International Trade and Climate Change. Economic, Legal, and Institutional Perspectives, World
Bank Publications, 2007.
63
T. Köllner (red.), Ecosystem Services and Global Trade of Natural Resources. Ecology, Economics
and Policies, London 2010.
93
i potrzeby zmian, zwłaszcza wewnątrz firm bazujących na tradycyjnym podejściu rynkowym64.
Procesy globalizacji wywierają wpływ na rozwój różnych rodzajów transportu,
oddziałują na środowisko naturalne. Dotyczy to różnych obszarów i poziomów aktywności transportowej z udziałem żeglugi morskiej, transportu lotniczego, drogowego
i kolejowego. Negatywny wpływ na środowisko tych środków transportu jest badany
zarówno z perspektywy ekonomicznej, jak i w świetle prawa międzynarodowego65.
Przedmiotem troski jest bogate środowisko przyrodnicze i zachowanie jego bioróżnorodności, co ma być uwzględniane w systemie zarządzania nim, z wykorzystaniem
m.in. możliwości, jakie daje praktyczne zastosowanie satelitarnego, zdalnego obserwowania, analizowania i odpowiedniego dokumentowania m.in. obszarów leśnych66.
Interesujące doświadczenia w zakresie „inżynierii środowiskowej” osiągnięto w Kanadzie. Z innych doświadczeń regionalnych można wskazać na działania w ramach
ASEAN, prowadzone na gruncie prawa polityki ochronnej i systemów zarządzania67.
Prośrodowiskowe działania ASEAN opierają się na współpracy, harmonizacji
i integracji, uwzględniającej rożne aspekty. Skala regulacji prawa ochrony środowiska
jest w tym regionie dość szeroka i obejmuje trzy główne filary ASEAN, tj. bezpieczeństwo, ekonomikę i sferę społeczno-kulturową. Są to: programy, strategie, plany
działania, „Bluprints”, deklaracje, rezolucje i porozumienia.
W badaniach i polityce prośrodowiskowej nadal wiele uwagi skupia się na zagadnieniach związanych z zachowaniem i ochroną środowiska morskiego. Tzw. nauki
oceaniczne ukazują nowatorskie podejście do zjawisk związanych ze zmianą klimatu,
zdalnym obserwowaniem mórz i oceanów z przestrzeni kosmicznej, modelowaniem
danych, a także do zagadnień dotyczących aspektów ekonomicznych i politycznych
ochrony środowiska morskiego68. Potrzebom edukacyjnym służą – jako przygotowanie
do analiz matematycznych, do kojarzenia wyników obserwacji i prowadzenia eksperymentów laboratoryjnych – wskazania metodyczne, dotyczące interakcji atmosfery
i oceanów oraz dynamiki klimatu69. Użyteczne są również podręczniki wprowadzające
64
A. Montini, M. Mazzanti, Environmental Efficiency, Innovation and Economic Performance, London 2010.
65
OECD. Globalisation, Transport and the Environment, OECD Publishing, 2010.
66
S. Franklin, Remote Sensing for Biodiversity and Wildlife Management. Synthesis and Applications,
New York 2010. Zob. także: R. Päivlnen, J. van Brusselen, A. Schuck, The Groving Stock of European Forests Using Remote Sensing and Forest Inventory Data, „Forestry. An International Journal of Forest Research” 2009, t. 82, nr 5, s. 479–490. W publikacji tej przedstawiono wyniki badań statystycznych z obserwacji
satelitarnych obejmujących obszary leśne w 224 regionach Europy w 14 krajach.
67
Koh Kheng-Lian (red.), ASEAN Environmental Law, Policy and Governance. Selected Documents,
„World Scientific” 2009, t 2.
68
Zob. J.H. Steele, S.A. Thorpe, K.K. Turekian (red.), Encyclopedia of Ocean Sciences, Oxford 2010.
Dodatkowe tomy dotyczą m.in. biologii morskiej, prądów oceanicznych, morskich procesów ekologicznych.
69
J. Marshall, R.A. Plumb, Atmosphere, Ocean and Climate Change. An Introductory Text, London
2007.
94
Leonard Łukaszuk
w naukowe i technologiczne aspekty badania środowiska na powierzchni Ziemi z platform powietrznych i kosmicznych wykorzystujących techniki satelitarne do celów
teledetekcji70.
Sygnalizowane są, niekiedy w formie udramatyzowania, zjawiska ukazujące
„chore morza”, a także wpływ mórz i oceanów na regulowanie temperatur i klimatu
Ziemi i jako źródło pochodzenia blisko 99% środowiska biologicznego planety71.
W wyniku zakwaszenia i innych czynników powstała „martwa strefa” o powierzchni
17 tys. km2 w Zatoce Meksykańskiej. Monografia Alanny Mitchell ukazuje kryzys
środowiska morskiego na obszarach oceanu światowego i pilną potrzebę zachowania
jego żywych zasobów, od których zależy życie na Ziemi.
Przedmiotem ochrony prawnej są obszary morskie o szczególnej wrażliwości,
a należą do nich rafy koralowe, obszary głębinowe na morzu pełnym, a także akweny
z instalacjami hodowlanymi akwakultury72. Ekosystemy raf koralowych należą do
najbogatszych w świecie skupisk bioróżnorodności73.
Szczególną ochroną otoczony jest od niedawna tzw. Trójkąt Koralowy – określany
jako światowe epicentrum bioróżnorodności. Obejmuje on: Indonezję, Filipiny, Malezję, Papuę-Nową Gwineę, Wyspy Salomona i Timor Wschodni – i na przestrzeni
5,7 mln km2 skupia ponad jedną trzecią światowych zasobów koralowców, w większości unikalnych gatunków, oraz ryb. Od zasobów biologicznych tego „Trójkąta
Koralowego” jest zależnych ponad pół miliarda ludności. Według oceny Światowego
Systemu Zasobów 88% raf Azji Południowo-Wschodniej jest zagrożonych rybołówstwem i dewastacją, a także zmianami klimatycznymi, powodującymi zakwaszenia
wód oceanicznych, co skutkuje wymieraniem wielu gatunków fauny i flory raf i tzw.
wybielaniem kolonii koralowców. Na ochronę „Trójkąta Koralowego” Indonezja, Filipiny, Malezja i Australia przeznaczyły od 1,7 do 5 mln USD, a Stany Zjednoczone
zadeklarowały kwotę 40 mln USD na okres pięciu lat74.
Obserwowane zmiany klimatyczne wywierają wpływ na sytuację środowiska
naturalnego Ziemi75. Efekt cieplarniany oddziałuje również na zmiany wegetacji
70
Zob, T.A. Warner, M.D. Nellis, G.M. Foody (red.), The SAGE Handbook of Remote Sensing, London
2009.
71
A. Mitchell, Seasick, Ocean Change and the Extinction of Life on the Earth, Chicago 2009.
Zob. L. Łukaszuk, Obszary morskie o szczególnej wrażliwości i ich ochrona prawna. Akweny z instalacjami hodowlanymi oraz rafy koralowe, w: B. Mikołajczyk, J. Nowakowska-Małusecka (red.), Prawo
międzynarodowe, europejskie i krajowe – granice i wspólne obszary. Księga jubileuszowa dedykowana Profesor Genowefie Grabowskiej, Katowice 2009, s. 326–338.
73
L.F. Montaggioni, R. Braithwaite, Quaternary Coral Reef Systems. History, Development and Controlling Factors, Oxford 2009.
74
Zob. http://www.coraltrianglecenter.org/home.htm z 4/8/2008; http://www. defyingoceansend.org/
coral_tri.asp z 4/8/2008; U.S. Department of State, Senior Officials’ Meeting of the Coral Triangle Initiative on Coral Reefs, Fisheries and Food Security, http://www.state.gov/g/oes/rls/rm/ 2007/96747. htm
(04.8.2008).
75
Zob. T.M. Letcher, Climate Change. Observed Impacts on Planet Earth, Oxford 2009.
72
95
w obszarach Arktyki, co potwierdzają badania ośrodków amerykańskich, ukazujące
interakcje między atmosferą i biosferą76.
W obszarze „ekologii teoretycznej” są analizowane zagadnienia zarządzania zasobami biologicznymi, kojarzące aspekty naukowe z polityką rolną i produkcją żywności, zgodnie z założeniami przyjętymi przez OECD77. Modelowaniu matematycznemu ekosystemów służy m.in. teoria systemów z zastosowaniem narzędzi informatycznych78. Do celów zachowania organizmów biologicznych różnych populacji są
stosowane metody ilościowe, obejmujące także zasoby naturalne, z uwzględnieniem
skali ryzyka ich wyginięcia, bądź częściowego ograniczenia stanu populacji79. Stosowane jest matematyczne „modelowanie dynamiczne” systemów środowiskowych,
z uwzględnieniem określenia ich terminologii, zachodzących procesów i interpretacji oraz analizy różnych problemów środowiska, włącznie z zanieczyszczeniem wód
powierzchniowych, występujących cyklicznie zakłóceń oraz ociepleniem klimatu
Ziemi80. Oficyna Springera zapoczątkowała od 2001 r. wydawanie cyklu publikacji
dotyczących wszystkich aspektów ekologii w formie analiz i syntez, począwszy od
ekosystemów i skali ich występowania w formie kolonii i poszczególnych populacji,
aż do organizmów indywidualnych i interakcji molekularnych. Edycje te mają wspierać zarówno potrzeby dydaktyki akademickiej, jak i zarządzających ochroną środowiska naturalnego.
Doktryna odnosi się krytycznie – z perspektywy wyników badań interdyscyplinarnych – do polityki ekologicznej, wiążąc tę politykę i gospodarkę z problemami
kontrolowania stanu środowiska i zachodzącymi zmianami ekologicznymi81. Przedmiotem debaty, m.in. w takim kontekście, jest „etyka środowiskowa”82. Wskazuje się,
że „cywilizacje techniczne” przyczyniły się do „kolonizacji przyrody”83.
Po przyjęciu Protokołu z Kyoto nasiliły się debaty o zmianie klimatu. Wywierają
one wpływ na politykę państw w kierunku zacieśniania współpracy międzynarodowej, ale w ograniczonym stopniu oddziałują na kraje rozwijające się i na optymalne
planowanie polityki proklimatycznej. Zaleca się, aby właściwe instytucje podejmowały bardziej efektywną współpracę i stosowały „alternatywne środki” w celu wykonywania zaleceń z Kyoto, z wykorzystaniem wyników badań teoretycznych. Wskazywana jest również potrzeba zachowania stabilności umów międzynarodowych
76
Zob. A.L. Swann i in., Changes in Arctic Vegetation Amplify High-Latitude Warming through the
GreenHouse Effect, „Proceedings of the National Academy of Sciences of the United States of America”
(PNAS) 2010, t. 107, nr 4, s. 1295–1300.
77
Zob. E. Balázs i in., Biologica1 Resource Management. Connecting Science and Policy, Paris 2000.
78
A. Gnauck, Systemtheorie und Modellierung von Okosystemen, Berlin 2001.
79
S. Ferson, M. Burgman, Quantitative Methods for Conservation Biology, Berlin 2000.
80
M.L. Deaton, J.J. Winebrake, Dynamic Modelling of Environmental Systems, Berlin 2000.
81
P. Robbins, Political Ecology. A Critical Introduction, Oxford 2004.
82
A. Light, H. Rolston III (red.), Environmental Ethics. An Antology, Oxford 2002.
83
H. Haberl i in. (red.), Technologische Zivilisation und Kolonisierung von Natur, Berlin 1998.
96
Leonard Łukaszuk
dotyczących środowiska i stosowania optymalnych rozwiązań w handlu emisjami
dwutlenku węgla84.
Niemiecka Rada Doradcza ds. Zmian Globalnych (WBU) w opublikowanym
rocznym raporcie (w 1998 r.) określiła proponowane strategie zarządzania globalnego
różnymi „obszarami ryzyka” związanego ze środowiskiem. Skala potencjałów środowiska naturalnego oddziałuje na ekonomikę oraz na procesy społeczne i ekologię,
stanowiąc wyzwanie dla „społeczności międzynarodowej”. Rada zaleca sklasyfikowanie relewantnych w skali globalnej „obszarów ryzyka” globalnego, z zastosowaniem
innowacyjnych strategii ocen i środków zarządzania tymi obszarami. Rekomenduje
również ustanowienie powszechnego prawa międzynarodowego o odpowiedzialności
(liability law), utworzenie „funduszu odpowiedzialności” za środowisko oraz panelu
ONZ ds. ocen ryzyka i implementacji strategii, mających na celu redukowanie „uciążliwości ryzyka”85.
The Security of the Natural Environment in the Light of Research
and Practice
Summary
The author analyses key issues relating to the security of the natural environment in the light
of the latest multi-disciplinary research and an evaluation of the effectiveness of measures taken
by countries and international organizations on the basis of legal regulations and programs, and
also selected regional institutional structures. Particular attention is paid to EU initiatives and
activities. Selected innovative research and protection projects are also focused on, including
a wide range of space technology applications, and especially the use of satellites in environmental and climate protection, and in managing natural resources, particularly the marine biosphere. The author analyses selected economic, sociopolitical, and legal aspects of environmental protection in the context of various processes characterizing contemporary international
relations, including globalization. He also points to problems in research methodology relating
to environmental and climate security, and underlines the role of planning and pro-environmental management using a variety of innovative approaches.
84
R. Guesnerie, H. Tulkens (red.), The Design of Climate Policy, Boston 2009.
Germany Advisory Council on Global Change (WBGU) (red.), Strategies for Managing Global
Environmental Risks. Annual Report 1998, Berlin 2000.
85
•
nr 3–4 (t.42) 2010
Adam Cianciara
KONFLIKT MIĘDZYNARODOWY
– UJĘCIA TEORETYCZNE
Konflikt jako zjawisko społeczne i polityczne od wieków wpływa na życie całych
społeczeństw, narodów i państw. Jak pisze John Keegan, wojna – która jest skrajną
formą konfliktu – „jest niemal tak stara, jak rodzaj ludzki”1. Mimo tego, świat nauki
nie wypracował jednej spójnej koncepcji konfliktu. Nie ma jednej, obowiązującej definicji, czy też jednej teorii konfliktu. Nie ma również zgody co do jego źródeł. Podobnie jest w nauce o stosunkach międzynarodowych, gdzie toczy się spór o istotę konfliktów międzynarodowych. Spór ten prawdopodobnie nigdy nie zostanie rozwiązany.
Konflikty w stosunkach międzynarodowych są zjawiskiem złożonym, a do tego ulegającym ciągłym zmianom. Zmienia się ich charakter, przebieg, pojawiają się nowe
przyczyny. Jedno pozostaje niezmienne – konflikty (także konflikty zbrojne oraz
wojny) są stałą cechą stosunków międzynarodowych. Jak lakonicznie stwierdził Kenneth N. Waltz: war is normal2.
1. Istota konfliktu międzynarodowego
Konflikt międzynarodowy jest różnie definiowany. Justyna Zając pisze, iż konflikt
„oznacza działania jednego lub wielu uczestników stosunków międzynarodowych
przeciwko innemu/innym uczestnikom tychże stosunków z powodu obiektywnego lub
subiektywnego istnienia sprzecznych interesów między nimi”3. Inną definicję przywołuje Piotr Ostaszewski: „konflikt określa sprzeczność interesów i poglądów […], która
1
J. Keegan, Historia wojen, Warszawa 1998, s. 17.
K.N. Waltz, The Origins of War in Neorealist Theory, „Journal of Interdisciplinary History” 1988,
t. 18, nr 4, s. 620.
3
J. Zając, Teoretyczne aspekty konfliktów międzynarodowych, w: E. Haliżak i in. (red.), Stosunki
międzynarodowe w XXI wieku: Księga Jubileuszowa z okazji 30-lecia Instytutu Stosunków Międzynarodowych
Uniwersytetu Warszawskiego, Warszawa 2006, s. 1022.
2
98
Adam Cianciara
może doprowadzić do koncyliacyjnego stanowiska obu stron bądź też do ograniczenia lub unicestwienia jednej z nich”4. Wiele definicji konfliktu międzynarodowego
odnosi się bezpośrednio do teorii socjologicznych, a sam konflikt traktowany jest
jako rodzaj konfliktu nie tyle społecznego, co międzyludzkiego. Christopher R. Mitchell postrzega konflikt jako „sytuację, w której dwoje bądź więcej ludzi pożąda celu,
który jest postrzegany przez obie strony jako możliwy do zrealizowania tylko przez
jedną z nich, nie zaś obie”5. Również Otomar J. Bartos i Paul Wehr postrzegają konflikt w szerszej, „międzyludzkiej” perspektywie. Według nich, konflikt „to sytuacja,
w której aktorzy poprzez zachowania konfliktowe skierowane przeciwko drugiej stronie dążą do osiągnięcia wzajemnie wykluczających się celów”6. Taka definicja jest
adekwatna zarówno dla konfliktów personalnych (na poziomie jednostek – np. kłótnia między żoną a mężem jak wydać wspólne pieniądze), konfliktów społecznych
(np. konflikt w fabryce między pracownikami a pracodawcami), a także konfliktów
międzynarodowych (np. konflikt między Gruzją a Rosją)7.
Konflikt międzynarodowy można zatem zdefiniować jako sytuację, w której
uczestnicy stosunków międzynarodowych poprzez swoje działania dążą do osiągnięcia
wzajemnie wykluczających się celów. Za uczestników stosunków międzynarodowych
uważa się podmioty, które spełniają następujące kryteria: mają zdolność do samodzielnego działania w skali międzynarodowej, zdolność do wywierania wpływu na stosunki
międzynarodowe, a także charakteryzuje je określony stopień zorganizowania8. Uczestnikami stosunków międzynarodowych – a tym samym potencjalną stroną konfliktów
międzynarodowych – są więc nie tylko państwa, mające zdolność prawnomiędzynarodową, ale także organizacje międzynarodowe, korporacje transnarodowe oraz społeczności zorganizowane kulturowo, religijnie czy cywilizacyjnie9. Z tego względu
konflikt między Abchazją a Gruzją uznamy za konflikt międzynarodowy (a nie np.
wewnątrzpaństwowy), mimo iż ta pierwsza nie jest państwem i nie ma zdolności prawnomiędzynarodowej. Działania podejmowane przez Abchazję mają jednak wpływ na
stosunki międzynarodowe, przede wszystkim w aspekcie regionalnym, ale także –
zwłaszcza w ostatnich latach – w aspekcie globalnym. Konflikt gruzińsko-abchaski
dotyczy nie tylko Gruzji i Abchazji. W mniejszym bądź większym stopniu wpływa na
innych uczestników stosunków międzynarodowych, tak suwerennych, mających zdolność prawnomiędzynarodową (np. Rosja, Stany Zjednoczone, państwa Kaukazu Południowego, państwa europejskie), jak i niesuwerennych (np. Osetyjczycy, Czeczeńcy,
Ormianie z Górskiego Karabachu, Albańczycy z Kosowa). Ponadto, jak zauważa
4
P. Ostaszewski, Kilka słów o teorii konfliktów międzynarodowych, w: P. Ostaszewski (red.), Konflikty
kolonialne i postkolonialne w Afryce i Azji 1869–2006, Warszawa 2006, s. 15.
5
C.R. Mitchell, The Structure of International Conflict, London 2001, s. 15.
6
O.J. Bartos, P. Wehr, Using Conflict Theory, Cambridge 2008, s. 13.
7
Ibidem, s. 12.
8
T. Łoś-Nowak, Stosunki międzynarodowe, Teorie – Systemy – Uczestnicy, Wrocław 2006, s. 232.
9
Ibidem, s. 231.
99
Konflikt międzynarodowy – ujęcia teoretyczne
Bogumił Wysota, we współczesnych stosunkach międzynarodowych charakteryzujących się wysoką współzależnością podmiotów, pojęcie „konfliktu wewnętrznego”
(czyli takiego, który pozostawałby poza sferą interesu państw/podmiotów trzecich)
praktycznie przestaje funkcjonować. Konflikty takie (zwłaszcza zbrojne) mimo pierwotnego, wewnętrznego charakteru ulegają umiędzynarodowieniu10.
2. Struktura konfliktu międzynarodowego
Uwzględniając różnorodność definicji można przyjąć, że konflikt międzynarodowy
postrzegany jest najczęściej jako sytuacja (stan stosunków międzynarodowych), dla
której charakterystyczne jest: po pierwsze, istnienie sprzeczności celów/poglądów
/interesów. Po drugie, występowanie działania (zachowania konfliktowego)11, podejmowanego przez aktorów, którzy dążą do zrealizowania swoich celów/poglądów/interesów. W literaturze przedmiotu te dwie cechy – sprzeczność i działanie – często traktowane są jako podstawowe komponenty struktury każdego konfliktu. Do najbardziej
znanych modeli przedstawiających strukturę konfliktu należy ten zaproponowany
przez Johana Galtunga. Norweski badacz wyróżnił trzy podstawowe elementy konfliktu. Oprócz wspomnianych już działań i sprzeczności, trzecim komponentem każdego konfliktu są postawy przejawiane przez jego strony. W ten sposób utworzony
został tzw. trójkąt konfliktu12:
SPRZECZNOŚĆ
ZACHOWANIA
POSTAWY
Rysunek 1. Trójkąt konfliktu
Źródło: Opracowanie własne.
10
B. Wysota, Współczesne konflikty zbrojne, w: W. Malendowski (red.), Spory – Konflikty Zbrojne –
Terroryzm, Poznań 2006, s. 47.
11
Działanie jest formą „zachowania” charakteryzującą się celowością i racjonalnością, podczas gdy
zachowanie może być nieświadome, irracjonalne lub mimowolne. W literaturze anglojęzycznej, dotyczącej
konfliktów międzynarodowych używa się terminów behaviour („zachowanie”) oraz action („działanie”),
lub też ogólnego pojęcia conflict behaviour. Na potrzeby tego artykułu będę używał terminu „zachowanie”
i „działanie” zamiennie, mimo iż te dwa terminy nie zawsze są tożsame.
12
J. Galtung, Peace by Peaceful Means: Peace and Conflict, Development and Civilization, London
1996, s. 72.
100
Adam Cianciara
Podobnie strukturę konfliktu postrzega Kalevi J. Holsti, który do modelu przedstawionego przez J. Galtunga wprowadza czwarty element: uczestników konfliktu.
Istota pozostałych trzech elementów pozostaje niezmienna13. Dla celów poznawczych
każdy z komponentów struktury (zarówno trójelementowej, jak i czteroelementowej)
może być analizowany osobno, jednak w rzeczywistym konflikcie wszystkie elementy
są ze sobą ściśle powiązane i wpływają na siebie, determinując charakter konfliktu –
jego intensywność, długość trwania, sposób zakończenia itp.14
2.1. Sprzeczność celów
Sprzeczność celów – pierwszy z elementów struktury każdego konfliktu – związana
jest z występowaniem sytuacji konfliktowej, czyli takiej, w której obie strony uświadamiają sobie, iż mają wzajemnie wykluczające się cele lub interesy15. Sprzeczność
ta może mieć charakter subiektywny, a strony konfliktu mogą postrzegać własne cele
jako sprzeczne i wzajemnie się wykluczające, mimo iż w rzeczywistości takie nie
są16. Ponadto cele wyznaczane przez strony mogą mieć różny charakter, ale najczęściej da się je zdefiniować jako pożądane, przyszłe rezultaty działań bądź też rzeczywiste stany, które przedstawiają dużą wartość dla obu stron potencjalnego konfliktu17. Warto podkreślić, że często sytuacja konfliktowa przybiera charakter gry
o sumie zerowej. Innymi słowy, oponenci stoją na stanowisku, iż zrealizowanie własnych celów bądź też interesów przez jedną ze stron, wyklucza możliwość zrealizowania celów przez drugą stronę. Dzieje się tak najczęściej, gdy dany cel ma charakter absolutny i niepodzielny. Przykładowo: celem i interesem Gruzji jest wstąpienie do NATO. Cel ten zostanie zrealizowany wyłącznie wtedy, gdy Gruzja stanie
się pełnoprawnym członkiem Sojuszu Północnoatlantyckiego. Jeżeli celem i zarazem
interesem Rosji jest niedopuszczenie do rozszerzania NATO o państwa poradzieckie,
wówczas mamy do czynienia z sytuacją konfliktową o charakterze gry o sumie zerowej. Osiągnięcie celu przez którąkolwiek ze stron oznaczać będzie niezrealizowanie
celu przez oponenta.
Według C.R. Mitchella, źródłem sytuacji konfliktowych jest niedobór zarówno
dóbr materialnych (np. surowce mineralne), jak i niematerialnych (np. stałe miejsce
13
Co prawda K.J. Holsti odmiennie nazywa poszczególne elementy struktury konfliktu, jednak
definiuje je w podobny sposób jak J. Galtung. Według K.J. Holstiego, każdy konflikt jest kombinacją
czterech komponentów: pola problemu, będącego ekwiwalentem sprzeczności w teorii J. Galtunga; napięcia,
rozumianego jako wrogie postawy wobec drugiej strony konfliktu oraz akcji, czyli działań podejmowanych
przez strony przeciwko sobie. Czwartym elementem są strony, czyli uczestnicy konfliktu. K.J. Holsti,
International Politics, A Framework for Analysis, London 1992, s. 348–349.
14
C.R. Mitchell, op. cit., s. 17.
15
Ibidem, s. 17.
16
J. Zając, op. cit., s. 1021.
17
101
w Radzie Bezpieczeństwa ONZ), o których posiadanie zabiegają aktorzy18. O.J. Bartos
i P. Wehr wymieniają natomiast trzy grupy przyczyn, prowadzących do zaistnienia
sytuacji konfliktowej. Są to: sporne zasoby, niekompatybilne role oraz niekompatybilne wartości. Zasoby (rozumiane w weberowskich kategoriach bogactwa, władzy
i prestiżu) stają się sporne wówczas, gdy jedna ze stron pożąda zasobów drugiej
strony, bądź też obie strony pożądają tych samych zasobów, niebędących „własnością”
żadnego z aktorów19. Spornymi zasobami mogą stać się surowce mineralne, dostęp do
wody, terytorium, a także władza rozumiana w kategoriach wpływu i dominacji. Dążenie do uzyskania spornych zasobów prowadzi do powstania sytuacji konfliktowej,
czyli takiej, w której strony mają (i są tego świadome) sprzeczne cele i interesy. Przykładem może być rywalizacja Danii, Norwegii, USA, Kanady oraz Rosji o uzyskanie
wyłącznego dostępu do arktycznych złóż ropy naftowej i gazu ziemnego.
Kolejnym źródłem sytuacji konfliktowej mogą być odgrywane przez strony niekompatybilne role społeczne lub międzynarodowe. Kategoria ta ma zastosowanie
przede wszystkim do konfliktów społecznych, jednak również w stosunkach międzynarodowych można doszukać się przykładów sytuacji, w których strony mają sprzeczne
interesy i cele, ponieważ odgrywają różne role międzynarodowe. Przykładem takim
może być narastający konflikt Północ–Południe, czyli sytuacja, w której państwa
mające status krajów rozwiniętych artykułują cele sprzeczne i wykluczające się
z celami państw rozwijających się.
Innym źródłem sytuacji konfliktowych może być istnienie niekompatybilnych
wartości. U podstaw wielu konfliktów etnicznych leży etnocentryzm i nacjonalizm,
charakterystyczny dla walczących stron, które wierzą, że wyznawane przez nie wartości oraz ich kultura są lepsze od wartości i kultury przeciwnika20. Podobną tezę stawia Samuel Huntington: „to kultura i tożsamość kulturowa, będąca w szerokim pojęciu tożsamością cywilizacji, kształtują wzorce spójności, dezintegracji i konfliktu
w świecie, jaki nastał po zimnej wojnie”21.
Sprzeczność celów jest najczęstszym (choć nie jedynym) źródłem konfliktów.
Należy jednak podkreślić, że zaistnienie sytuacji konfliktowej między uczestnikami
stosunków międzynarodowych nie prowadzi automatycznie do wybuchu konfliktu.
W polskiej literaturze pojęciu „sytuacji konfliktowej” (czyli uświadomionej sprzeczności celów) bliska jest definicja „sporu”. Według Józefa Kukułki, „pojęcie »spór«
wyraża świadomościowo-werbalną i normatywną sferę rozbieżności, podczas gdy
»konflikt« obejmuje zespół działań w tej sferze”22.
18
Ibidem, s. 19.
O.J. Bartos, P. Wehr, op. cit., s. 29–30.
20
Ibidem, s. 43.
21
S.P. Huntington, Zderzenie cywilizacji i nowy kształt ładu światowego, Warszawa 2006, s. 15.
22
J. Kukułka, Zaspokajanie potrzeb i rozwiązywanie konfliktów w stosunkach międzynarodowych,
w: E. Haliżak, R. Kuźniar (red.), Stosunki międzynarodowe, Geneza, Struktura, Dynamika, Warszawa
2005, s. 247. Nieznacznie odmienną definicję sporu można znaleźć w doktrynie prawa międzynarodowego.
19
102
Adam Cianciara
2.2. Zachowania konfliktowe
Jak zaznaczono wyżej, sytuacja konfliktowa nie jest jeszcze konfliktem. Spór przeradza się w konflikt wówczas, gdy jedna, bądź obie ze stron, podejmują wrogie działania (coercive actions), które mają doprowadzić do realizacji celów bądź interesów
sprzecznych z celami i interesami oponenta23. Takie działania, określane jako zachowania konfliktowe, mogą zakładać użycie przemocy lub groźbę użycia przemocy.
Mogą również być pozbawione znamion przemocy (np. zerwanie stosunków dyplomatycznych, wprowadzenie wyższego cła, wprowadzenie obowiązku wizowego itp.).
Należy więc rozróżnić działania wrogie od działań koncyliacyjnych czy kooperacyjnych, w których strony nastawione są na współdziałanie i pokojowe rozwiązanie
sporu. W rzeczywistości wiele sytuacji konfliktowych nigdy nie przeradza się
w otwarty konflikt. Przyczyn, dla których strony nie podejmują wrogich działań, może
być wiele. Aktorzy mogą uznać, że realizacja swoich celów poprzez zachowanie konfliktowe jest zbyt kosztowna i ryzykowna, a rezultaty takiego zachowania nie są
pewne. Ponadto poszczególni uczestnicy sporu niejednokrotnie mają wewnętrznie
sprzeczne interesy. Realizacja jednego z tych interesów oznaczałaby rezygnację
z innego. W takich sytuacjach aktorzy często nie podejmują wrogich działań24. Nie
można wykluczyć również tego, iż uczestnicy stosunków międzynarodowych są nastawieni na współpracę i pokojowe rozstrzyganie sporów. Strony, dążąc do pokojowego
rozwiązania sprzeczności, korzystają z takich środków, jak negocjacje, dobre usługi,
mediacje, arbitraż czy sądy międzynarodowe25. Co więcej, wiele państw we wzajemnych relacjach wykształciło mechanizmy pokojowego rozstrzygania sporów, oparte na
negocjacjach, sądownictwie międzynarodowym oraz rezygnacji z przemocy w obustronnych stosunkach. Jak zauważa Joseph S. Nye, większość współczesnych konfliktów etnicznych wybucha, ponieważ ustanowione w przeszłości mechanizmy kanalizowania i rozstrzygania sporów przestały funkcjonować. Przykładami są konflikty
w Afryce po rozpadzie imperiów kolonialnych, a także konflikty na obszarze byłego
ZSRR26. Analizując zachowania konfliktowe należy pamiętać, że aktorzy znajdujący
Najczęściej przywołuje się opinię doradczą Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości z 1952 r.,
która definiuje spór jako „sytuację, w której stanowiska stron są wyraźnie przeciwstawne”. Inna,
często przywoływana definicja sporu została zawarta w wyroku Stałego Trybunału Sprawiedliwości
Międzynarodowej z 1924 r. STSM określił spór jako „brak porozumienia, sprzeczność poglądów
w przedmiocie jakiegoś prawa lub stanu faktycznego, przeciwieństwo prawnych stanowisk lub interesów
między dwoma stronami”. R. Bierzanek, J. Symonides, Prawo międzynarodowe publiczne, Warszawa 2004.
23
O.J. Baros, P. Wehr, op. cit., s. 22. Odmienną definicję proponuje C.R. Mitchell. Według niego
zachowanie konfliktowe, to działania podjęte przez stronę sytuacji konfliktowej, które doprowadzić mają do
tego, by przeciwnik zrezygnował bądź zmodyfikował swoje cele. C.R. Mitchell, op. cit., s. 120.
24
C.R. Mitchell, op. cit., s. 49–50.
25
Więcej o pokojowych środkach rozwiązywania sporów patrz: R. Bierzanek, J. Symonides, op. cit.
26
J.S. Nye, Jr., Understanding International Conflicts, An Introduction to Theory and History,
London 2009, s. 164.
103
się w sytuacji konfliktowej niejednokrotnie podejmują działania zarówno wrogie, jak
i kooperacyjne. Przykładem takiej sytuacji może być zachowanie Gruzji z maja 2004 r.
Rząd Gruzji prowadził wówczas negocjacje z władzami separatystycznej prowincji
Adżarii. W tym samym czasie w niewielkiej odległości od stolicy prowincji zostały
przeprowadzone ćwiczenia gruzińskiej armii, będące zarówno pokazem siły, jak
i groźbą jej użycia.
Podjęcie przez aktorów wrogich działań jest momentem, w którym spór przeradza
się w konflikt. To, jakie to będą działania, będzie wpływało na charakter przyszłego
konfliktu. W nauce o stosunkach międzynarodowych badacze najczęściej skupiają się
na konfliktach zbrojnych. Hugh Miall, Oliver Ramsbotham i Tom Woodhouse definiują
konflikt zbrojny jako rodzaj konfliktu, w którym strony stosują środki siłowe27. Równie szeroką definicję przytacza Zbigniew Cesarz. Zauważa on, że pojęcie „konfliktu
zbrojnego” obejmuje wszelkie przejawy walki zbrojnej28. P. Ostaszewski zawęża natomiast definicję konfliktu zbrojnego do „stanu walki zbrojnej, w której co najmniej po
jednej z walczących stron biorą udział regularne siły zbrojne”29. Często w badaniach
nad konfliktami zbrojnymi stosuje się definicje ilościowe. Przykładowo, w ramach
programu badawczego Uppsala Conflict Data Program przyjęto definicję konfliktu
zbrojnego jako konfliktu, w którym w wyniku starć sił zbrojnych ginie co najmniej
25 osób (battle-related deaths). Ponadto jedną z walczących stron jest rząd suwerennego państwa30. Co oczywiste, nie każdy konflikt międzynarodowy jest konfliktem
zbrojnym. Dla przykładu – zbrojna faza konfliktu cypryjskiego zakończyła się
w 1974 r. W latach 90. ubiegłego wieku w wyniku sporadycznych potyczek sił zbrojnych Republiki Cypru i Tureckiej Republiki Cypru Północnego zginęło 10 osób. Mimo
tego, konflikt na Cyprze nie został rozwiązany. Ciągle istnieje sprzeczność interesów
i celów między skonfliktowanymi stronami, które ponadto podejmują wrogie działania
(np. tureckie myśliwce notorycznie naruszają przestrzeń powietrzną Cypru)31. Takie
konflikty, charakteryzujące się sporadycznymi starciami zbrojnymi, nieznacznymi stratami i rozciągłością czasową, przyjęło określać mianem „konfliktów o niskim natężeniu” lub „konfliktów o niskiej intensywności”32.
W tym miejscu należałoby również wspomnieć o rozróżnieniu pojęcia „wojny”
i pojęcia „konfliktu zbrojnego”. Tradycyjnie wojną określa się walkę zbrojną między
27
H. Miall, O. Ramsbotham, T. Woodhouse, Contemporary Conflict Resolution, The Prevention,
Management and Transformation of Deadly Conflicts, Cambridge 2005, s. 23.
28
Z. Cesarz, Konflikty zbrojne jako problem międzynarodowy, w: E. Stadtmüller, Z. Cesarz, Problemy
polityczne współczesnego świata, Wrocław 1996, s. 74.
29
P. Ostaszewski, Międzynarodowe stosunki polityczne. Zarys wykładów, Warszawa 2008, s. 361.
30
M. Eriksson, P. Wallensteen, M. Sollenberg, Armed Conflict 1989–2002, „Journal of Peace Research”
2003, t. 40, nr 5, s. 597.
31
M. Kuczyński, Krwawiąca Europa, Konflikty zbrojne i punkty zapalne w latach 1990–2000. Tło
historyczne i stan obecny, Warszawa 2001, s. 19.
32
P. Ostaszewski, Międzynarodowe…, op. cit., s. 399.
104
Adam Cianciara
dwoma państwami. Jest to stan, który następuje „z momentem zerwania stosunków
pokojowych i przejścia do stosunków wojennych”33. W podobny, tradycyjny sposób
wojnę postrzegał Hedley Bull. Definiował ją jako „zorganizowaną przemoc realizowaną przez jednostki polityczne przeciwko sobie”. W tym kontekście „jednostki polityczne” rozumiane są jako suwerenne państwa, a „zorganizowana przemoc” oznacza
celowe i świadome działania sił zbrojnych34. Obecnie terminy „wojna” i „konflikt
zbrojny” są coraz częściej używane zamiennie. Również na gruncie prawa międzynarodowego oba terminy traktuje się synonimicznie35. Związane jest to z charakterem
współczesnych konfliktów zbrojnych, które coraz rzadziej noszą znamiona tradycyjnie
definiowanej wojny. W walce udział biorą nie tylko siły zbrojne suwerennych państw,
lecz także wiele różnych grup, o różnym charakterze, statusie oraz o różnym stopniu
zorganizowania. Ponadto, jak pisze Herfried Münkler, nowe wojny nie mają ani jednoznacznego początku, ani jednoznacznego końca. Strony nie wypowiadają wojny,
a tak charakterystyczny dla klasycznych wojen traktat pokojowy kończący wojnę
został zastąpiony długotrwałym procesem pokojowym36. W wielu opracowaniach
wojna postrzegana jest jako rodzaj konfliktu zbrojnego o bardzo wysokiej intensywności. Według wspomnianego już programu Uppsala, wojną nazwiemy konflikt
zbrojny, podczas którego w wyniku walk w ciągu każdego roku trwania konfliktu ginie
ponad 1000 osób37.
2.3. Postawy
Trzecim komponentem każdego konfliktu są postawy, rozumiane jako stany emocjonalne w stosunku do przeciwnika, jak: poczucie nieufności, złości, strachu, pogardy,
zazdrości itp.38 O.J. Bartos i P. Wehr dla określenia postaw charakterystycznych dla
skonfliktowanych stron używają terminu „wrogości”. Wrogość, podobnie jak sprzeczność interesów, może być źródłem konfliktu. Innymi słowy, zachowanie konfliktowe
nie zawsze jest przejawem realizacji sprzecznych celów, ale często jest wynikiem
wrogich stosunków między stronami39. Innego zdania jest K.J. Holsti, który twierdzi,
że wrogie postawy same w sobie nie są przyczyną konfliktu, lecz predysponują aktorów do podjęcia wrogich działań40. Niezależnie od tego, czy przyjmiemy wrogie
postawy za jedno ze źródeł konfliktów międzynarodowych, należy podkreślić, że mają
one niebagatelny wpływ na przebieg konfliktu i jego zakończenie. Wpływają na cha33
Z. Cesarz, op. cit., s. 75.
Za: Ł. Kamieński, O przyczynach wojny, „Wrocławskie Studia Politologiczne” 2005, nr 6, s. 4.
35
P. Ostaszewski, Międzynarodowe…, op. cit., s. 360.
36
H. Münkler, Wojny naszych czasów, Kraków 2004, s. 23.
37
M. Eriksson, P. Wallensteen, M. Sollenberg, op. cit., s. 597.
38
39
O.J. Bartos, P. Wehr, op. cit., s. 19.
40
K.J. Holsti, op. cit., s. 349.
34
105
rakter podejmowanych działań, ale także legitymują zachowania konfliktowe elit politycznych. Wrogie działania podejmowane przez jedną ze stron (zwłaszcza gdy prowadzą do dużej liczby ofiar), mogą doprowadzić do radykalizacji postaw drugiej strony.
Radykalne postawy mogą natomiast ułatwić decyzję o intensyfikacji wrogich działań,
a w rezultacie doprowadzić do eskalacji konfliktu41. Ponadto istnienie wrogich postaw
między stronami znacząco utrudnia zakończenie konfliktu, mimo iż często sprzeczność
leżąca u źródeł konfliktu została rozwiązana42. Warto zaznaczyć, że postawy towarzyszące stronom podczas konfliktu nie dotyczą wyłącznie skonfliktowanych społeczeństw (np. ogólna niechęć Abchazów do Gruzinów, antagonizmy między Turkami
a Grekami na Cyprze itp.). K.J. Holsti wyróżnia kilka rodzajów postaw charakterystycznych dla elit politycznych w sytuacji konfliktu międzynarodowego. Pierwszą
z nich jest nieufność wobec przeciwnika, jego intencji i motywów jego zachowania.
Postawa nieufności może prowadzić do uznawania pokojowych gestów przeciwnika
za podstęp, a nie wyraz chęci zakończenia konfliktu. Kolejną postawą typową dla
policymakers w czasie konfliktu jest postawa, którą K.J. Holsti nazywa „eskalacją
problemu”. Polega ona na tym, że rządzący przywiązują olbrzymią wagę do kwestii,
czy też interesów, które z ekonomicznego lub strategicznego punktu widzenia nie
przedstawiają większej wartości. Kontrola nad niewielkim i niewiele znaczącym terytorium może okazać się kluczowa dla narodowych interesów, honoru itp. Ponadto
decydentom podczas trwania konfliktu towarzyszy „poczucie nagłości”. Postrzegają
oni, że na podjęcie decyzji mają niewiele czasu, co nie zawsze jest prawdą. Poczucie
nagłości może prowadzić do podjęcia nieprzemyślanych, pochopnych decyzji, a także
do zawężenia liczby alternatywnych działań, które mogłyby być podjęte43.
2.4. Uczestnicy konfliktu
Jak już wyżej zaznaczono, stronami konfliktu międzynarodowego mogą być nie tylko
państwa, lecz także inni uczestnicy stosunków międzynarodowych, np. organizacje
międzynarodowe, grupy etniczne, a nawet jednostki44. Co więcej, cechą współcze41
O.J. Bartos, P. Wehr, op. cit., s. 22.
43
44
Kwestia uznania jednostki za uczestnika stosunków międzynarodowych pozostaje otwarta. Jak pisze
Teresa Łoś-Nowak, w większości literatury dotyczącej stosunków międzynarodowych jednostki nie traktuje
się za podmiot tychże stosunków. Wyjątkiem są prace przedstawicieli nurtu liberalnego, którzy przypisują
jednostce większe znaczenie w stosunkach międzynarodowych (op. cit., s. 231). Warto jednak zauważyć,
że wiele jednostek, niebędących przedstawicielem żadnej z walczących stron, niejednokrotnie ma duży
wpływ na przebieg konfliktu. Dla przykładu można wspomnieć o tzw. panach wojny czy handlarzach bronią.
W. Jagielski, dziennikarz „Gazety Wyborczej”, napisał kiedyś o Wiktorze Bucie, słynnym handlarzu bronią:
„nie było chyba takiej wojny w Afryce, której Wiktor But nie pomógłby rozpalić”. W. Jagielski, But – pan
życia i śmierci, „Gazeta Wyborcza – Duży Format” z 15 kwietnia 2008 r.
42
106
Adam Cianciara
snych konfliktów – zwłaszcza zbrojnych – jest znaczący wzrost liczby niepaństwowych uczestników. Stronami konfliktów są nie tylko zwaśnione rządy, ale grupy
etniczne, plemiona, klany, korporacje międzynarodowe, zabiegające o eksploatację bogactw naturalnych, kartele narkotykowe, firmy, trudniące się wystawianiem
najemników, czy watażkowie, zwani „panami wojny”. Ponadto należy pamiętać, że
państwa jako najważniejsi uczestnicy stosunków międzynarodowych, ale także inni
niepaństwowi aktorzy, nie stanowią „czarnych skrzynek”, lecz są złożonymi systemami45. Dlatego też pisanie o tym, iż strony konfliktu międzynarodowego mają własne cele jest dużym uproszczeniem. Jak podkreśla J. Galtung, państwo jako takie
nie ma celów. Cele mają zaś poszczególne elity bądź grupy istniejące i działające
w ramach państwa46. Takie założenie ma szczególną wagę podczas analizowania procesu wygaszania konfliktów. Przykładowo jedną z konsekwencji przejęcia władzy
przez bolszewików w Rosji w 1917 r. było zakończenie wojny z Niemcami i podpisanie traktatu pokojowego w Brześciu Litewskim. Istnienie wielu grup, mających
różne interesy w ramach państwa (lub innych aktorów) wywiera również wpływ na
wybuch konfliktu i jego przebieg. Do wojny Gruzji z Abchazją w 1992 r. parł ówczesny minister obrony Gruzji Tengiz Kitowani oraz inni przywódcy armii gruzińskiej,
którzy po przegranej wojnie z Osetią Południową dążyli do rewanżu i umocnienia
swojej pozycji w kraju47.
Ciekawym zagadnieniem jest poszerzanie konfliktu o nowych uczestników,
a zwłaszcza w kontekście konfliktów w Gruzji, przystępowanie do konfliktu silnych
państw, takich jak Rosja czy Stany Zjednoczone. Według Lawrence’a Freedmana, duże
państwa nie wykluczyły możliwości walki między sobą. Obecnie jednak wydaje się,
że nie mają ku temu większych powodów. Inaczej ma się sytuacja ze słabszymi aktorami, którzy – według autora – mają o co walczyć. Jednak, by osiągnąć sukces, potrzebują wsparcia większych i silniejszych sojuszników. Silne państwa mogą odmienić
losy wojny, dlatego też mniejsi aktorzy będą zawsze szukali ich poparcia48. Podobnie
kwestie angażowania się silnych państw w konflikty międzynarodowe między słabszymi aktorami widzą H. Miall, O. Ramsbotham i T. Woodhouse. Przytaczają oni teorię top-dog, charakterystyczną dla konfliktów asymetrycznych, czyli takich, w których
strony konfliktu mają wyraźnie różny potencjał49. W takich konfliktach słabsza strona
(under-dog) zawsze będzie na przegranej pozycji w stosunku do silniejszego przeciwnika (top-dog). Jedyną szansą odwrócenia sytuacji dla słabszej strony jest pomoc trze45
A.W. Jabłoński, Polityczne procesy decyzyjne, w: A.W. Jabłoński, L. Sobkowiak (red.), Studia
z teorii polityki, t. 2, Wrocław 1998, s. 119.
46
J. Galtung, op. cit., s. 71.
47
Z. Cierpiński, Przebieg konfliktu zbrojnego w Abchazji, w: K. Iwańczuk, T. Kapuśniak (red.), Region
Kaukazu w stosunkach międzynarodowych, Lublin 2008, s. 187.
48
L. Freedman, The Changing Forms of Military Conflict, „Survival” 1998–1999, t. 40, nr 4, s. 39.
49
Więcej na temat konfliktów asymetrycznych patrz: I. Arreguin-Toft, How the Weak Win Wars:
A Theory of Asymmetric Conflict, „International Security” 2001, t. 26, nr 1, s. 93–128.
107
ciego, silniejszego aktora50. Oba podejścia tłumaczą, czemu słabszym aktorom zależy
na wciągnięciu w konflikt silniejszych państw, nie wyjaśniają jednak, dlaczego silniejsze państwa decydują się na wsparcie którejkolwiek z walczących stron. Na to pytanie
odpowiada C.R. Mitchell. Według niego, trzecia strona angażuje się w konflikt
z dwóch powodów: albo ma cele zbieżne z celami jednej ze skonfliktowanych stron,
albo w jej interesie leży poparcie którejś z nich, mimo braku wspólnych celów51. Rosja
w obu wojnach, gruzińsko-osetyjskiej i gruzińsko-abchaskiej wspierała separatystów
bynajmniej nie dlatego, iż sympatyzowała z ruchami niepodległościowymi, lecz dlatego, iż w jej interesie leżało zachowanie kontroli nad Gruzją, a wsparcie Abchazów
czy Osetyjczyków postrzegane było jako narzędzie realizacji tego interesu. Przyłączenie się nowego aktora do konfliktu zawsze zmienia charakter tego konfliktu. Zmienia
się potencjał sił walczących stron, ponadto nowa strona niejednokrotnie stawia sobie
inne cele niż dotychczasowi aktorzy. Wpływa to na przebieg konfliktu oraz jego
zakończenie.
3. Konflikt międzynarodowy jako proces
Konflikt międzynarodowy może być postrzegany z jednej strony jako specyficzna
sytuacja w stosunkach międzynarodowych, stan relacji między dwoma bądź większą
liczbą uczestników tychże stosunków. Z drugiej strony, konflikt można zdefiniować
jako ciąg powiązanych ze sobą zdarzeń – dynamicznie rozwijający się proces, który
jesteśmy w stanie podzielić na poszczególne etapy52. Fundamentalne pytanie brzmi:
kiedy rozpoczyna się ten proces oraz kiedy i w jaki sposób zostaje zakończony?
3.1. Rozpoczęcie konfliktu
Wojny, konflikty zbrojne oraz inne konflikty międzynarodowe – choć wydać się to
może zaskakujące – rzadko wybuchają nagle. Wybuch konfliktu (czyli de facto
moment rozpoczęcia wrogich działań) poprzedzony jest procesem „dochodzenia” do
konfliktu. Proces ten można podzielić na trzy fazy: wczesne stadium konfliktu (inciepent conflict), fazę ukrytego konfliktu (latent conflict) oraz fazę jawnego konfliktu
(manifest conflict)53. Wczesnym stadium konfliktu nazwiemy stan, w którym strony
nie są świadome obiektywnego istnienia sprzeczności celów między nimi. Ukryty
konflikt to natomiast sytuacja, w której strony rozpoznały istnienie sprzeczności celów,
50
H. Miall, O. Ramsbotham, T. Woodhouse, op. cit., s. 17.
52
Zob. S.A. Bremer, T.R. Cusack (red.), The Process of War, Advancing the Scientific Study of War,
London 1995.
53
51
108
Adam Cianciara
jednak nie podejmują wrogich działań, by je zrealizować. Ukryty konflikt można
zatem przyrównać po prostu do sytuacji konfliktowej, czyli uświadomionej sprzeczności celów. Wraz z podjęciem przez strony wrogich działań rozpoczyna się właściwa
faza konfliktu, czyli tzw. jawny konflikt. Warto zauważyć, że pojęcie „wczesnego stadium konfliktu” i „konfliktu ukrytego” ma w dużej mierze charakter teoretyczny54,
podczas gdy konflikt jawny jest obserwowalny i ma charakter empiryczny55. Proces
poprzedzający rozpoczęcie konfliktu przedstawia rysunek 156:
istnienie
sprzeczno ci
rozpoznanie
sprzeczno ci
wczesne stadium
kon iktu
(incipient con ict)
ukryty kon ikt
(latent con ict)
podj cie
wrogich dzia a
jawny kon ikt
(manifest con ict)
Rysunek 2. Proces poprzedzający rozpoczęcie konfliktu
Zaproponowany model jest tylko jednym z wielu sposobów przedstawiania procesu „dochodzenia” do konfliktu. Dla przykładu, według P. Ostaszewskiego wybuch
konfliktu poprzedzony jest następującymi etapami: napięcie – kryzys – spór – użycie siły57. Interesującym zagadnieniem jest pojęcie „kryzysu”, które P. Ostaszewski definiuje jako niemożliwy do zredukowania zespół napięć pomiędzy stronami58.
Glenn Snyder i Paul Diesing postrzegają natomiast kryzys jako sytuację wysokiego
prawdopodobieństwa wybuchu wojny bądź konfliktu zbrojnego. Jest więc to stan mię54
W tym kontekście łatwiej zrozumieć definicję sporu J. Kukułki jako „świadomościowo-werbalnej
sfery rozbieżności”. Spór jest zatem nie tylko uświadomioną przez strony sprzecznością celów, ale także
wyartykułowaną. Spór jest pojęciem empirycznym i obserwowalnym. Sytuacja konfliktowa zdefiniowana
przez C.R. Mitchella jako taka, w której strony uświadamiają sobie, iż mają sprzeczne cele, może oznaczać,
iż strony są świadome wykluczających się wzajemnie celów, ale w żaden sposób (werbalnie) tego nie
wyrażają. Sytuacja konfliktowa, przynajmniej w rozumieniu C.R. Mitchella, jest pojęciem szerszym od
pojęcia sporu w definicji J. Kukułki.
55
J. Galtung, op. cit., s. 71–72.
56
Ilustracja na podstawie: C.R. Mitchell, op. cit., s. 51.
57
P. Ostaszewski, Międzynarodowe…, op. cit., s. 356–359.
58
Ibidem, s. 357
109
dzy pokojem a wojną59. Nie oznacza to, że każdy kryzys międzynarodowy musi prowadzić do wybuchu wojny, czego najlepszym przykładem jest kryzys kubański z 1962 r.
Odpowiadając na pytanie, kiedy rozpoczyna się konflikt międzynarodowy, należałoby stwierdzić, że konflikty rozpoczynają się wraz z podjęciem przez strony wrogich działań, które mają doprowadzić do zlikwidowania sytuacji konfliktowej, bądź
to poprzez zrealizowanie własnych celów, bądź poprzez wymuszenie na przeciwniku
rezygnacji z jego celów. Nasuwają się jednak kolejne pytania: co sprawia, że strony
podejmują wrogie działania? Jakie są przyczyny, dla których aktorzy decydują się na
rozpoczęcie konfliktu?
Bezpośrednia przyczyna wybuchu konfliktu może być zupełnie błaha. Pretekstem
dla stron do podjęcia wrogich działań może stać się niewiele znaczący incydent na
granicy, aresztowanie obywatela jednego państwa na terytorium drugiego, czy też
ochrona studentów, jak podczas inwazji amerykańskiej na Grenadę w 1983 r. Wszystkie te, zdawałoby się mało znaczące wydarzenia, nie doprowadziłyby do wybuchu
konfliktu, gdyby nie głębsze, główne przyczyny leżące u jego podstaw. Przyczyny
można zatem podzielić na główne, które mają fundamentalne znaczenie oraz drugorzędne. Przyczyny główne mają charakter warunków koniecznych i jeśli się pojawią,
wybuch wojny jest wysoce prawdopodobny. Przyczyny drugorzędne nie są warunkami
koniecznymi, mają charakter tzw. korelatów – wzmacniają przyczyny główne i zwiększają prawdopodobieństwo wybuchu konfliktu. Nie sposób jednak wymienić takiego
zespołu warunków, którego pojawienie się zawsze oznaczać będzie wybuch wojny lub
innego konfliktu60. Jest to związane ze złożonością i dynamiką ciągle zmieniających
się stosunków międzynarodowych. Przyczyny, które raz doprowadziły do wybuchu
wojny, wcale nie muszą być źródłem konfliktu w przyszłości. Kenneth N. Waltz, badając przyczyny wojny, czyli najbardziej skrajnej formy konfliktu międzynarodowego,
wyróżnił trzy „obrazy” wojny (na poziomie człowieka, państwa i systemu międzynarodowego) oraz przyczyny wojny charakterystyczne dla każdego z obrazów. Autor
szczególne znaczenie przypisał systemowi międzynarodowemu, a zwłaszcza jego anarchistycznej naturze, będącej źródłem konfliktów. Jednak – jak sam podkreśla – przyczyny wojen leżą we wszystkich trzech obrazach: „Obraz trzeci ukazuje mechanizm
polityki międzynarodowej, jednak bez dwóch pierwszych nieznane pozostają siły
determinujące kształt polityki; obraz pierwszy i drugi ukazują te siły, lecz bez obrazu
trzeciego nie da się ocenić ich znaczenia, ani przewidzieć ich wyników”61. Dlatego też
nie można stwierdzić, że u podstaw jakiegokolwiek konfliktu leży jedna przyczyna.
Należałoby raczej mówić o całych kombinacjach przyczyn, prowadzących do wybu59
G. Snyder, P. Diesing, Conflict Among Nations: Bargaining, Decision Making and System Structure
in International Crisis, Princeton 1977, s. 6.
60
Ł. Kamieński, op. cit., s. 3.
61
Za: J. Baylis, Bezpieczeństwo międzynarodowe i globalne w epoce pozimnowojennej, w: J. Baylis,
S. Smith (red.), Globalizacja polityki światowej, Wprowadzenie do stosunków międzynarodowych, Kraków
2008, s. 365.
110
Adam Cianciara
chu konfliktu62. Mimo tego, wielu badaczy podejmuje próby klasyfikacji konfliktów
międzynarodowych, wyznaczając główne przyczyny leżące u ich podstaw. Przykładowo, według Mikaela Erikssona, Petera Wallensteena i Margaret Sollenberg, źródłem
większości konfliktów zbrojnych, które toczyły się w 2002 r., była rywalizacja o władzę lub spór terytorialny63.
Strony nie muszą podejmować wrogich działań. Aktorzy mogą być nastawieni na
współpracę i dążyć do pokojowego rozwiązania sporu, mogą również nie być świadomi istnienia sprzeczności celów bądź kalkulować, iż koszty realizacji własnych
celów poprzez zachowanie konfliktowe są nieporównywalnie wyższe od potencjalnych
zysków. Dlaczego więc uczestnicy sporu decydują się na podjęcie wrogich działań?
J. Kukułka pisał, że aktorzy sięgają po środki przemocy wówczas, gdy inne środki
nie przyniosły pożądanych rezultatów, innymi słowy – nie doprowadziły do zrealizowania celu64. Podjęcie „wrogich działań” (zwłaszcza tych zakładających użycie przemocy) pociąga za sobą określone ryzyko. Strony sporu kalkulują więc, czy ryzyko
oraz koszty związane z działaniami są współmierne do potencjalnych zysków. Poziom
ryzyka może być różny. Małe ryzyko zakłada niewielkie straty materialne i ludzkie,
spadek prestiżu międzynarodowego itp. Wysokie ryzyko oznaczać może natomiast
utratę niepodległości lub części terytorium. J. Kukułka zwracał uwagę również na istnienie ryzyka absolutnego, związanego z pojawieniem się broni masowego rażenia,
które może doprowadzić nie tylko do utraty niepodległości, ale do fizycznego unicestwienia znacznej części narodu65. Aktorzy łatwiej podejmą wrogie działania w sytuacji, kiedy nie są one obarczone nadmiernie wysokim ryzykiem. Co wówczas, gdy
ryzyko związane z zachowaniem konfliktowym jest wysokie? W takich sytuacjach
strona może zaniechać wrogich działań, by w ten sposób uniknąć nadmiernych strat.
Przykładem może być zachowanie Czechosłowacji w 1938 r. i decyzja o niepodejmowaniu walki przeciwko Niemcom. Aktorzy, podejmując wrogie działania i kalkulując ryzyko z tym związane, działają w sytuacji niepewności. Nie są w stanie
przewidzieć wszystkich skutków swojego zachowania, co więcej, nie zawsze trafnie
oceniają własny potencjał lub potencjał przeciwnika, mylą się co do intencji drugiej strony, lub też błędnie oceniają zagrożenie. W sytuacji kryzysowej, będąc pod
presją czasu, aktorzy mogą zachowywać się nieracjonalnie, czego częstym przejawem jest zawężanie pola możliwych decyzji. Prowadzić to może do sytuacji, w której aktorzy podejmują wrogie działania, stając na stanowisku, iż innego wyjścia nie
ma66. Stąd też wybuch konfliktu, konfliktu zbrojnego czy nawet wojny nie zawsze jest
wynikiem przemyślanej polityki, ale równie często może być rezultatem „przeliczeR. Artymiak, Wojny i konflikty w XX wieku, w: R. Borkowski, Konflikty współczesnego świata,
Kraków 2001, s. 42.
63
M. Eriksson, P. Wallensteen, M. Sollenberg, op. cit., s. 600–606.
64
J. Kukułka, op. cit., s. 250.
65
Ibidem, s. 251.
66
62
111
nia się, nieporozumień i braku jasności co do intencji stron”67. Przykładem może być
decyzja Stanów Zjednoczonych o rozpoczęciu wojny w Wietnamie, poparta błędną
oceną sytuacji międzynarodowej, z której wynikało – zgodnie z „teorią domina” – iż
przejęcie władzy w Wietnamie przez komunistów może doprowadzić do podporządkowania im innych państw azjatyckich oraz zagrozi bezpośrednio Australii, Nowej
Zelandii i Japonii68.
3.2. Zakończenie konfliktu
Jak przedstawiono powyżej, konflikt wybucha, gdy przy zaistnieniu odpowiedniego
zespołu warunków (czyli po prostu przyczyn), aktorzy będący stronami sytuacji konfliktowej decydują się na podjęcie wrogich działań. Analogicznie można by stwierdzić,
że konflikt kończy się wtedy, gdy pojawią się odpowiednie warunki, a strony konfliktu
podejmą decyzje o zaprzestaniu wrogich działań. H. Miall, O. Ramsbotham
i T. Woodhouse podkreślają jednak, że konflikt można uznać za rozwiązany tylko
wówczas, gdy całkowitej zmianie ulegnie jego struktura. Oznacza to, że nie tylko
ustaną wrogie działania, ale także zanikną wrogie postawy, a sprzeczność celów leżąca
u podstaw konfliktu zostanie rozwiązana. Cytowani autorzy używają dwóch pojęć:
conflict settlement oraz conflict resolution. Pierwsze odnosi się zwłaszcza do konfliktów zbrojnych i oznacza sytuację, w której aktorzy na mocy obustronnego porozumienia decydują się na zakończenie działań zbrojnych. Prowadzi to do zakończenia zbrojnej fazy konfliktu, lecz nie musi oznaczać rozwiązania konfliktu jako takiego. W praktyce wiele konfliktów, mimo zakończenia walk, zostaje nierozwiązane. Otwarte na
nowo przybierają ponownie charakter konfliktów zbrojnych. Drugi z terminów – conflict resolution – oznacza zakończenie oraz całkowite rozwiązanie konfliktu, poprzez
transformację poszczególnych elementów jego struktury. Zachowania konfliktowe
zostają zawieszone, wrogie postawy między aktorami znikają, a sprzeczność interesów
zostaje rozwiązana69. Podobne rozróżnienie proponuje J. Galtung, który pisze o pokoju
negatywnym i pokoju pozytywnym. Pokój negatywny oznacza brak bezpośredniej
przemocy, podczas gdy pokój pozytywny, to także brak przemocy strukturalnej i przemocy kulturowej70. Funkcją przemocy kulturowej, której przejawy można znaleźć
w ideologii, sztuce, prawie czy w nauce, jest legitymizowanie przemocy strukturalnej
i bezpośredniej. Przemoc kulturową można zatem porównać do wrogich postaw charakterystycznych dla skonfliktowanych stron. Przejawy wrogich postaw, podobnie jak
przejawy przemocy kulturowej, odnajdziemy w sztuce, nauce czy w języku. Przemoc
strukturalna wywodzi się natomiast wprost ze struktury stosunków międzyludzkich,
Ł. Kamieński, op. cit., s. 12.
H. Kissinger, Dyplomacja, Warszawa 2003, s. 688–695.
69
H. Miall, O. Ramsbotham, T. Woodhouse, op. cit., s. 24–25.
70
J. Galtung, op. cit., s. 14.
67
68
112
Adam Cianciara
społecznych czy międzynarodowych71. Można ją więc przyrównać do sprzeczności
celów, interesów czy poglądów, która jest stałym elementem stosunków zarówno międzynarodowych, jak i międzyludzkich. Wreszcie przemoc bezpośrednia to nic innego,
jak wrogie działania podejmowane przez strony konfliktu. Rozwiązanie konfliktu
oznacza zatem osiągnięcie pokoju pozytywnego, czyli takiego stanu, w którym nie
występuje przemoc, zarówno bezpośrednia jak i strukturalna oraz kulturowa.
Zaprzestanie walk, jak wykazano wyżej, niekoniecznie musi doprowadzić do rozwiązania konfliktu. Mimo tego, decyzja aktorów o zaniechaniu wrogich działań jest
pierwszym krokiem do osiągnięcia pokoju pozytywnego, a tym samym do całkowitego
rozwiązania konfliktu. Dlaczego strony konfliktu decydują się na zaprzestanie wrogich
działań i podjęcie działań koncyliacyjnych? Przyczyn może być wiele. Koszty prowadzenia konfliktu stają się za wysokie, działania są nieefektywne, a szanse na zwycięstwo nikłe. W sytuacji, gdy porażka jest coraz bardziej realna, strony mogą zaniechać
wrogich działań i szukać pokojowego rozwiązania konfliktu, choćby po to by uniknąć
dalszych strat. Ponadto aktorzy niejednokrotnie decydują się na zaprzestanie wrogich
działań w momencie osiągnięcia celów, dla których przystąpiono do konfliktu. W takiej
sytuacji dalsze prowadzenie walki przestaje być zasadne. Przykładem może być rosyjska interwencja w Gruzji w sierpniu 2008 r., zakończona po pięciu dniach pełnym
zwycięstwem Rosji.
C.R. Mitchell wyróżnia trzy sytuacje, w których strony konfliktu rozważają rezygnację z wrogich działań i rozpatrują możliwość kompromisu. Warto w tym miejscu
dodać, że kompromis, który jest tylko jedną z możliwości zakończenia konfliktu, oznaczać może rezygnację z kilku bądź nawet wszystkich celów, dla których aktorzy przystąpili do konfliktu72. Sytuacje wymienione przez C.R. Mitchella, to: „potwierdzenie
zwycięstwa”, „sytuacja patowa” oraz „akceptacja porażki”.
Pierwsza z wymienionych odnosi się do sytuacji, w której jedna ze stron w czasie
trwania konfliktu osiągnęła znaczną przewagę. Dominująca strona może spowodować
wysokie straty u przeciwnika, nie będąc sama narażona na porównywalnie wysokie
koszty. Strona słabsza nie jest natomiast w stanie zadać większych obrażeń rywalowi.
W sytuacji „potwierdzenia zwycięstwa” słabsza strona będzie zainteresowana możliwością obustronnego zakończenia walk i podjęcia rozmów pokojowych. Co jednak powoduje, że strona dominująca decyduje się na zakończenie wrogich działań
i szukanie kompromisu, a nie kontynuowanie walki i doprowadzenie do bezwarunkowej kapitulacji przeciwnika? Przede wszystkim należy zauważyć, iż prowadzenie
wrogich działań, choćby z dominującej pozycji, zawsze obarczone jest mniejszymi
bądź większymi kosztami. Ma to znaczenie, zwłaszcza w długotrwałych konfliktach.
Opinia publiczna może nie akceptować kolejnych, nawet względnie niskich kosztów,
które ponoszone są w wyniku kontynuowania walki. W konsekwencji słabsza, de
71
72
Ibidem, s. 2.
C.R. Mitchell, op. cit, s. 165.
113
facto przegrana strona nie jest do końca pozbawiona atutów w procesie dochodzenia
do kompromisu. Obrazuje to sytuacja, w jakiej znalazły się USA i Japonia w 1945 r.
Stany Zjednoczone dążyły do jak najszybszego zakończenia konfliktu. Teoretycznie
mogły kontynuować bombardowania z użyciem broni atomowej. Konsekwencją – nie
wspominając o efektach natury moralnej – byłyby jednak wysokie koszty związane
z produkcją kolejnej bomby atomowej. Koszty wzrosłyby również w wyniku inwazji na Japonię bądź Mandżurię, w której stacjonowały liczne oddziały japońskie73.
Kolejna przyczyna, dla której dominująca strona dąży do obustronnego zaprzestania walki, leży w naturze współczesnych konfliktów międzynarodowych. W przeciwieństwie do klasycznych, clausewitzowskich wojen, współczesne konflikty zbrojne
rzadko kiedy kończą się decydującą bitwą, której zwycięzca narzuca w traktacie
pokojowym swoją wolę pokonanemu. We współczesnych konfliktach słabsza strona
niejednokrotnie przyjmuje strategię walki partyzanckiej, co utrudnia dominującemu
aktorowi zadanie decydującego ciosu i doprowadzenie do bezwarunkowej kapitulacji
przeciwnika. Ponadto, jak stwierdził Raymond Aron, „partyzanci, o ile tylko militarnie nie przegrają, politycznie wygrają, podczas gdy ich przeciwnicy (państwo), jeśli
nie odniosą zdecydowanego militarnego zwycięstwa, przegrają wojnę i politycznie,
i militarnie”74. Dlatego też dominująca strona, nie mogąc zadać ostatecznego ciosu,
może dążyć do kompromisu i „potwierdzenia swojego zwycięstwa”, choćby kosztem
ustępstw wobec strony słabszej.
Kolejną sytuacją wymienioną przez C.R. Mitchella jest „sytuacja patowa”, czyli
taka, w której żadna ze stron nie osiągnęła znaczącej przewagi, a perspektywa zwycięstwa któregokolwiek z aktorów wydaje się bardzo odległa, bądź wręcz nierealna.
Ponadto wraz z trwaniem konfliktu, wzrastają koszty ponoszone przez obie strony.
W takich okolicznościach aktorzy mogą dążyć do osiągnięcia kompromisu i zakończenia przedłużającego się i kosztownego konfliktu. W rzeczywistości sytuacja patowa
nie zawsze prowadzi do zakończenia walk. Jest wiele powodów, dla których aktorzy
kontynuują wrogie działania, mimo ich nieefektywności i ponoszonych strat. Jednym z nich jest charakterystyczna dla obu skonfliktowanych stron chęć osiągnięcia lepszej pozycji przed rozmowami pokojowymi. Co więcej, aktorzy, by zagwarantować sobie lepszą pozycję w negocjacjach, są skłonni podjąć dodatkowy wysiłek, np. podejmując próbę zdobycia obleganego miasta czy przerwania linii frontu.
Kolejnym powodem, dla którego strony nie rezygnują z walki w sytuacji patowej,
jest problem usprawiedliwienia kosztów i strat poniesionych na rzecz konfliktu.
C.R. Mitchell zauważa, że im większe poświęcenie, tym większe są oczekiwania
co do wyniku konfliktu. Kompromis oznacza jednak rezygnację z niektórych celów.
Może oznaczać również niezrealizowanie głównego celu, dla którego aktorzy podjęli walkę. Strony gotowe są więc ponieść kolejne koszty w imię już poniesionych,
73
74
Ibidem, s. 174–179.
Za: H. Münkler, op. cit., s. 43.
114
Adam Cianciara
byleby przerwać impas i doprowadzić do pomyślnego zakończenia konfliktu, czyli
całkowitego zwycięstwa75.
„Akceptacja porażki” jest to sytuacja, w której, podobnie jak pierwsza z opisanych, jedna ze stron w czasie trwania konfliktu osiągnęła znaczącą przewagę nad przeciwnikiem. W odróżnieniu jednak od sytuacji „potwierdzenia zwycięstwa”, analiza
sytuacji „porażki” skupia się na motywach i problemach słabszej strony, która, stojąc
w obliczu przegranej, dąży do zaprzestania walki i zakończenia konfliktu. Motywem
do rezygnacji z wrogich działań dla słabszej strony są oczywiście wysokie koszty
ponoszone w wyniku konfliktu oraz brak perspektyw na zmianę sytuacji. Ponadto
kontynuowanie konfliktu może zagrażać podstawowym, egzystencjalnym celom słabszego aktora76. Problemy związane z „akceptacją porażki” mają dwojaki charakter.
Z jednej strony dotyczą tego, czy przeciwnik, który ma przeważającą pozycję, zgodzi
się na zawieszenie wrogich działań i rozmowy pokojowe. Z drugiej strony „akceptacja
porażki” na wymiar wewnętrzny – nie tylko przywódcy słabszej strony muszą zdecydować o zakończeniu konfliktu, również społeczeństwo musi „zaakceptować porażkę”.
Pierwszy z problemów został już przedstawiony przy okazji omawiania sytuacji „zwycięstwa”. Drugi zaś ma charakter typowo wewnętrzny. Przywódcy, którzy dotychczas
utwierdzali społeczeństwo w przekonaniu, że cele, o które walczą są warte poświęcenia, teraz muszą przekonać to samo społeczeństwo, iż te same cele nie mają już takiej
wartości77. Taka sytuacja dla rządzących elit jest wysoce ryzykowna. Dotychczasowi
liderzy mogą być okrzyknięci mianem „zdrajców” i w konsekwencji usunięci z piastowanych stanowisk. Mogą również zostać obarczeni winą za doprowadzenie do
konfliktu i także stracić władzę78. W takiej sytuacji znalazł się prezydent Gruzji
Micheil Saakaszwili po przegranej wojnie z Rosją. Opozycja krytykuje go za sprowokowanie rosyjskiej interwencji i domaga się jego ustąpienia.
Aktorzy decydują się na zakończenie wrogich działań również w innych niż wyżej
wymienione sytuacjach. Przykładowo, zachowanie konfliktowe ustaje w momencie
całkowitego zwycięstwa jednej strony i bezwarunkowej kapitulacji drugiej strony,
która nie jest w stanie dalej kontynuować walki. Podobnie kompromis jest tylko jednym z możliwych sposobów zakończenia konfliktu. K.J. Holsti wymienia sześć poten75
C.R. Mitchell, op. cit., s. 179–180.
Warto zauważyć, że podczas trwania konfliktu zmianie ulegają cele stawiane przez strony. Przed
konfliktem aktor może wyznaczać sobie cele pozytywne, czyli takie, które zakładają osiągnięcie jakiegoś
stanu – zdobycie terytorium, przejęcie kontroli nad złożami surowców, czy obalenie władzy w innym
państwie. W wyniku porażki cele aktora mogą ulec zmianie i przybrać charakter celów negatywnych,
czyli takich, które zakładają niedopuszczenie do określonej sytuacji, np. utraty własnego terytorium czy
nawet utraty niepodległości. Podobnie, w wyniku zwycięstwa cele ulegają zmianie, najczęściej ulegając
intensyfikacji. Por. C.R. Mitchell, op. cit., s. 22, 53.
77
Ibidem, s. 188.
78
Więcej o związkach pomiędzy wynikiem konfliktu międzynarodowego a utrzymaniem władzy przez
liderów patrz: G. Chiozza, H.E. Goemans, Peace Through Insecurity: Tenure and International Conflict,
„The Journal of Conflict Resolution” 2003, t. 47, nr 4 s. 443–467.
76
115
cjalnych rezultatów konfliktu międzynarodowego. Oprócz wspomnianego kompromisu
są to: „dobrowolne wycofanie” – rozwiązanie charakterystyczne dla konfliktów, które
pojawiają się między aktorami utrzymującymi przeważnie przyjazne stosunki; „podbój”, czyli całkowite zwycięstwo jednej ze stron; „przymuszenie/odstraszenie”, gdy
jedna ze stron rezygnuje ze swoich celów pod groźbą użycia siły przez drugą stronę;
„oficjalna decyzja” trybunału międzynarodowego kończąca konflikt oraz „pasywne
rozwiązanie”79. Ciekawym zagadnieniem jest ostatni z wymienionych sposobów
zakończenia konfliktu. K.J. Holsti zauważa, że wiele konfliktów międzynarodowych
nie ma żadnego wyraźnego zakończenia. Zakończenie konfliktu nie jest rezultatem
odstraszenia ani podboju. Konflikt nie kończy się decyzją podjętą przez sąd międzynarodowy czy też przez same zainteresowane strony w ramach kompromisu. Innymi
słowy, aktorzy nie są w stanie, bądź nie chcą rozwiązać konfliktu w sposób siłowy.
Nie są również gotowi na jakikolwiek kompromis. Konflikt trwa zatem przez dłuższy czas do momentu, w którym aktorzy w pewien, niewypowiedziany sposób zaakceptują sytuację powstałą w wyniku konfliktu jako nowe status quo. Strony redukują
swoje zaangażowanie w dążeniu do zrealizowania celów, które legły u podstaw sporu.
Redukowane są również wrogie działania, które często zostają sprowadzone tylko do
symbolicznych gestów. Mamy do czynienia z konfliktem o niskim natężeniu, który
stopniowo wygasa. Takie zakończenie nie gwarantuje jednak, iż konflikt międzynarodowy nie zostanie otwarty na nowo, a strony ponownie nie podejmą walki w celu
zrealizowania sprzecznych interesów. Przykładem „pasywnego rozwiązania” jest konflikt na Cyprze80.
Jak podaje K.J. Holsti, w latach 1945–1986 ponad połowa konfliktów zakończyła
się zdecydowanym zwycięstwem jednej ze stron bądź kompromisem. Podbojem skończyło się 26% badanych konfliktów, a kompromisem 25%. W okresie powojennym
konflikty międzynarodowe najrzadziej kończyły się w wyniku „pasywnego rozwiązania” oraz „oficjalnej decyzji”. Oba przypadki to zaledwie 8% wszystkich przebadanych konfliktów. Pozostałe wyniki badań K.J. Holstiego przedstawia tabela 1.
H. Miall, O. Ramsbotham i T. Woodhouse przywołują natomiast badania dotyczące okresu pozimnowojennego. Według nich, na 66 konfliktów zbrojnych, które
zakończyły się w okresie 1989–1996, 19 zakończyło się w wyniku porozumienia,
23 w wyniku zwycięstwa jednej ze stron, a 24 zakończyło się „w inny sposób”81.
„Inny sposób” zakończenia konfliktu można odnieść do kategorii „pasywnego rozwiązania”. Konflikt nie kończy się w wyraźny sposób, ale powoli wygasa. Aktorzy
z jednej strony nie chcą lub nie mogą kontynuować walki, z drugiej zaś nie chcą
lub nie mogą osiągnąć porozumienia kończącego konflikt82. Warto zauważyć, że od
79
K.J. Holsti, Resolving International Conflicts: A Taxonomy of Behavior and Some Figures on
Procedures, „The Journal of Conflict Resolution” 1966, t. 10, nr 3 s. 274.
80
K.J. Holsti, International…, op. cit., s. 362.
81
H. Miall, O. Ramsbotham, T. Woodhouse, op. cit., s. 192.
82
Ibidem, s. 194.
116
Adam Cianciara
1919 r. wzrosła liczba konfliktów międzynarodowych kończących się w taki właśnie
sposób. W latach 1919–1939 żaden z badanych przez K.J. Holstiego konfliktów nie
zakończył się w wyniku „pasywnego rozwiązania”. W latach 1945–1986 taki rezultat
był już charakterystyczny dla 8% zakończonych konfliktów, a w latach 1989–1996
dla ponad 36%.
Tabela 1. Wyniki badań K.J. Holstiego
Rezultat konfliktu
% konfliktów w latach:
1919–1939
% konfliktów
w latach: 1945–1986
Podbój
42
26
Przymuszenie/odstraszenie
21
17
Kompromis
13
25
Oficjalna decyzja
21
8
Pasywne rozwiązanie
–
8
Dobrowolne wycofanie
3
17
Źródło: Na podstawie: K.J Holsti, International Politics, A Framework for Analysis, London 1992, s. 363.
Podsumowując, konflikty międzynarodowe kończą się, gdy strony zaprzestają
wrogich działań. Jednak, by mówić o całkowitym rozwiązaniu konfliktów, muszą być
spełnione także inne warunki. Po pierwsze, musi zostać rozwiązana sprzeczność celów
i interesów, która stała się źródłem konfliktu, oraz ta, która ujawniła się podczas jego
trwania, dotycząca np. odzyskania utraconego terytorium czy mienia. Po drugie, zaniknąć muszą wrogie postawy między skonfliktowanymi stronami. W rzeczywistości proces osiągania pokoju pozytywnego jest długotrwały, a jego skutki niepewne. Dlatego
też nie dziwi wzrost liczby konfliktów o niskim natężeniu, a także tych, które wygasają powoli, kończąc się „pasywnym rozwiązaniem”. Jak stwierdził Quincy Wright,
większość konfliktów międzynarodowych kończy się, ponieważ stają się one po prostu „przestarzałe”83.
83
Za: K.J. Holsti, International…, op. cit., s. 362.
117
International conflict - theoretical approaches
Summary
Conflicts among and within nations have affected people’s lives for centuries. As John Keegan
claims, war – an extreme form of international conflict – is as old as mankind. However, many
aspects of this social and political phenomenon still remain a secret. Needless to say, there is
no one, universally accepted theory or even a definition of international conflict. Moreover,
experts disagree over such fundamental questions as the sources of conflict or its consequences.
This paper presents a structural concept of international conflict which says that every conflict
consists of at least three elements: a conflict situation, conflict behaviour and conflict attitudes.
Furthermore the paper refers to the process of conflict – its beginning, development and termination. The author refers to the works of the scientists Johan Galtung, Kalevi J. Holsti and
Christopher R. Mitchell.
•
nr 3–4 (t.42) 2010
OPRACOWANIA I MATERIA£Y
Lech Keller-Krawczyk
AMERYKAŃSKI KRYZYS FINANSOWY
Z POCZĄTKU XXI WIEKU: GENEZA
I KONSEKWENCJE
Pierwsze objawy amerykańskiego kryzysu finansowego pojawiły się w lecie 2007 r.,
po czym przemienił się on w ogólnoświatową recesję w latach 2008–20091. Praktycznie wszystkie liczące się gospodarki świata, poza Chinami i Indiami, zanotowały
w 2009 r. spadek PKB (tabela 1). Nieznaczny (około 1%), a więc będący w granicach
błędu pomiaru, wzrost PKB w Polsce, dowodzi tylko, że uniknęła ona najgorszego, ale
tylko dlatego, iż jej system finansowy był (i nadal jest) zacofany, a więc polskie banki,
z braku ekspertyzy, szczęśliwie uniknęły inwestowania w tzw. pochodne instrumenty
finansowe (derivatives) i tzw. drugorzędne pożyczki hipoteczne (subprime mortgages)2, które to „inwestycje” pogrążyły rynki i instytucje finansowe w bardziej rozwiniętych państwach3. Tak więc Polska nie może być przykładem racjonalnie prowadzonej
gospodarki i finansów, a jedynie ilustracją tezy, że nadmiernie rozwinięty sektor finansów może być bardziej niebezpieczny dla gospodarki niż jego relatywne zacofanie.
Jednakże zauważa się powszechny niemal w Polsce brak ujęcia kryzysu z perspektywy historycznej i jakiejkolwiek głębszej refleksji nad jego genezą. Jest przecież
oczywiste, że tak poważny kryzys nie mógł się wziąć „z niczego”, że musiał on narastać przez dłuższy czas. Jest też wiadome, że kryzys finansowy w USA wynika, po
pierwsze, z tego, iż używany w Ameryce pieniądz nie ma obecnie pokrycia ani w złocie, ani w srebrze, ani też w innym kruszcu, jak to miało miejsce jeszcze w XX w.4
Nie ma on pokrycia nawet w realnych dobrach (towarach i usługach) wytwarzanych
1
Zob. np. N. Ferguson, The Ascent of Money. A Financial History of the World Camberwell,
Camberwell 2009.
2
Więcej na temat pochodnych instrumentów finansowych i drugorzędnych pożyczek hipotecznych,
ibidem.
3
Ibidem.
4
Dokładnie do 15 sierpnia 1971 r., kiedy to prezydent Nixon „zamknął złote okno” po tym, jak
w pół roku uciekło z USA 22 mld USD, gdyż inwestorzy stracili zaufanie do dolara, mocno wówczas
doświadczonego przez inflacyjne finansowanie niepopularnej i przegranej wojny w Wietnamie.
120
Tabela 1. Dynamika produktu krajowego brutto w wybranych krajach świata
w latach 2000–2010 (rok poprzedni = 100)
Kraj (grupa)
2000
2001
2002
2003
2004 2005a 2006
2007
2008
2009 2010b
Australia
102
104
103
104
102
103
103
103
103
100
101
Chiny
108
108
108
109
110
111
111
113
110
108
109
Francja
104
102
101
101
102
101
102
101
100
98
101
India
104
105
105
108
106
109
109
108
108
105
105
Irlandia
109
106
106
104
104
105
105
106
99
92
97
Japonia
102
100
99
101
103
103
102
101
101
90
101
Kanada
105
102
103
102
103
103
103
101
101
97
102
Korea Płd.
108
104
107
103
105
104
105
105
104
99
102
Niemcy
103
101
100
100
102
101
103
102
102
93
102
Nowa
Zelandia
102
103
105
104
105
104
101
102
100
97
101
Polska
104
101
101
104
105
104
106
106
105
101
102
Rosja
110
105
104
105
106
106
107
108
108
95
102
USA
104
99
102
103
104
102
103
102
102
94
102
Wielka
Brytania
104
102
102
103
103
102
103
101
101
96
101
OECD
103
100
101
102
103
103
103
103
101
96
101
Unia
Europejskad
103
102
101
100
102
102
103
101
101
96
101
ŚWIAT
104
102
102
103
104
103
105
105
105
97
102
c
a
Dane skorygowane (szczególnie dla Chin) na początku 2006 r.
Prognozy Banku Światowego, „The Economist” i „L’Expansion” z początku 2010 r.
c
ChRL
d
Strefa euro od 2002 r.
b
Źródło: Obliczenia własne na podstawie danych Eurostat, „The Economist”, „L’Expansion”, GUS i OECD.
przez gospodarkę amerykańską. Po drugie, wynika on z tego, iż od czasów prezydentury Ronalda Reagana, a szczególnie Billa Clintona, Amerykanie byli zachęcani przez
kolejne rządy do zaciągania kredytów konsumpcyjnych, zwłaszcza mieszkaniowych,
aby w ten sposób stworzyć w USA iluzję dobrobytu i prosperity, a tym samym utrzymać obecny system ekonomiczny i polityczny5. Obywatele nastawieni konsumpcyjnie,
5
Por. np. E. Todd, Schyłek imperium. Rozważania o rozkładzie systemu amerykańskiego, Warszawa
2003; R. Reich, Supercapitalism. The Battle for Democracy in an Age of Big Business, Cambridge 2008 oraz
Amerykański kryzys finansowy z początku XXI wieku: geneza i konsekwencje
121
spłacający pożyczki mieszkaniowe (a więc mający iluzję posiadania własnego „dachu
nad głową”) są bowiem reguły mniej skłonni popierać radykalne programy i partie
polityczne6.
1. Zadłużenie USA
Stany Zjednoczone żyją, co najmniej od czasów prezydenta Reagana7, głównie
z zaciągania coraz to nowych długów, gdyż produkcja już nie tylko dóbr materialnych,
ale nawet i części usług, jest przenoszona poza granice Ameryki8. Dług zagraniczny
USA, największy na świecie, sięga ponad 12 bln USD9, to jest ponad 88% PKB USA.
Oznacza to, że każdy Amerykanin (łącznie z niemowlakami i staruszkami) jest winien
reszcie świata (głównie ChRL) co najmniej 40 tys. USD, (co po obecnym kursie
wynosi ponad 100 tys. PLN)10, zaś dług publiczny rządu federalnego wynosi obecnie
ponad 60% PKB, czyli około 8,414 bln USD, a więc per capita 27,693.60 USD
(ponad 80 tys. PLN)11. Według innych źródeł, np. America’s Total Debt Report12, całkowity dług USA wynosił na początku grudnia 2008 r. ponad 53 bln USD, to jest
175,154 USD na każdego mieszkańca USA, albo 700,616 USD na czteroosobową
rodzinę (a więc ponad 2 mln PLN – dokładnie 2,115,860 PLN)13, z czego 33,781 USD
przybyło tylko w 2008 r., kiedy to całkowity dług Stanów Zjednoczonych zwiększył
się o 4.3 bln USD, i przekracza on obecnie (w 2010 r.) ponad 5 razy roczny PKB USA.
szczególnie: J. Rifkin, The European Dream, New York 2004; wydanie polskie, Europejskie marzenie. Jak
europejska wizja przyszłości zaćmiewa American Dream?, Warszawa 2005.
6
N. Ferguson, op. cit.
7
Por. W. Bieńkowski, Reaganomika i jej wpływ na konkurencyjność gospodarki amerykańskiej,
Warszawa 1995.
8
Produkcja dóbr jest przenoszona z USA głównie do Chin (ChRL), skąd pochodzi dziś już prawie jedna
piąta wartości amerykańskiego importu, a wytwarzanie usług głównie do Indii (np. tzw. call centres, czyli
centra zdalnej, głównie telefonicznej, obsługi klientów). Według US Census Bureau (http://www.census.
gov/foreign-trade/statistics/highlights/top/top0811yr.html#imports) (6.02.2009), ChRL jest dziś drugim po
Kanadzie źródłem amerykańskiego importu, stąd pochodzi 15,9% wartości importu dóbr do USA.
9
W 2009 r. osiągnął on około 12,250 bln USD.
10
Dokładnie 121 tys. PLN po relatywnie niskim kursie z 8 grudnia 2008 (1 USD = 3,01 PLN), gdyż
ludność USA to obecnie około 303 mln (dokładnie 303,824,640, a 12 250 000 000 000 / 303 824 640 =
40 319.31, i 40 319.31 * 3.01 = 121,361.12).
11
Powyższe dane według CIA: www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook (8.12.2008).
Choć formalnie USA niemalże spełniają (mocno zresztą arbitralne) kryteria Maastricht co do wysokości
długu publicznego (czyli dług publiczny nie większy niż 60% PKB), to w przypadku tak dużej gospodarki
jak amerykańska, sama absolutna wielkość tegoż długu budzi spore obawy.
12
http://mwhodges.home.att.net/nat-debt/debt-nat.htm (8.12.2008).
13
Całkowity dług Ameryki (Total America Debt) jest sumą wszystkich znanych długów na poziomie
rządów: federalnego, stanowych i lokalnych, długu zagranicznego, długów sektora biznesu oraz gospodarstw
domowych, łącznie z zadłużeniem rządu federalnego w funduszach powierniczych.
122
Co gorsza, 80% (czyli 42 bln USD) tego długu powstało po 1990 r., kiedy to USA
zajęte były pożyczaniem na niespotykaną dotąd skalę.
Jest więc oczywiste, że takie obciążenie nie może nie mieć wpływu na gospodarkę
tego mocarstwa, choćby z tego powodu, iż ten dług trzeba obsługiwać, czyli przynajmniej spłacać jego oprocentowanie, albo ogłosić niewypłacalność, z wszelkimi jej
konsekwencjami. Zaś dzisiejsze USA nie są już w stanie obsługiwać swojego olbrzymiego długu, i postępują tak, jak ktoś, kto bierze pożyczki (często na lichwiarskich
warunkach) na spłatę oprocentowania uprzednio zaciągniętych pożyczek. Co gorsza,
zła finansowa kondycja USA ma obecnie, w epoce globalizacji, negatywny wpływ na
wszystkie liczące się gospodarki, nawet na takie, jak Chiny czy Indie, które uniknęły
recesji w 2009 r.
Innym problemem, związanym z rosnącym zadłużeniem Ameryki i Amerykanów,
jest to, że pomimo łatwego (przynajmniej dotychczas) dostępu przeciętnego Amerykanina do kredytu konsumpcyjnego, a więc do iluzji dobrobytu, amerykańska elita
pieniądza tak bardzo oddaliła się od reszty społeczeństwa, że oprócz szacunkowych
danych na temat jej dochodów, właściwie nic więcej o niej nie wiadomo (przynajmniej
jeśli chodzi o punkt widzenia przeciętnych obywateli USA). Według danych (autorytatywnego w tej dziedzinie) miesięcznika „Forbes”, najbogatsza warstwa Amerykanów
skupia obecnie w swoich rękach około 40% ogólnego majątku kontrolowanego przez
osoby prywatne, czyli inaczej 12–20% rocznych dochodów całego społeczeństwa
USA. Pensja przeciętnego członka elity finansowej USA jest średnio 11 razy większa
od płacy pracownika znajdującego się w dolnych 20% najmniej zarabiających. Dla
porównania: w Japonii najbogatsi zarabiają przeciętnie 4 razy więcej, we Francji
7 razy więcej, a w Wielkiej Brytanii 9 razy więcej niż najbiedniejsi.
Osobną sprawą jest majątek korporacji, w tym członków ich zarządów i rad nadzorczych. W ostatnich 20 latach największe amerykańskie korporacje wyrosły na
prawdziwe gospodarcze giganty. Obroty firmy naftowej Exxon są np. równe obrotom
Arabii Saudyjskiej, majątek producenta urządzeń elektronicznych General Electric
równa się narodowemu majątkowi Kolumbii, a dochody czołowego producenta samochodów General Motors są porównywalne z dochodami gospodarek Hongkongu i Turcji. Peter Capelli z Wharton School of Business ze stanu Pensylwania określił amerykańskie korporacje jako „państwa w państwie”. Określenie to jest szczególnie trafne,
ponieważ największe i najmajętniejsze z nich są chronione przez specjalne ustawy,
choćby z tego powodu, że finansują one kampanie wyborcze dwóch największych
partii politycznych USA (demokratycznej i republikańskiej).
Myląca jest więc materialna zamożność przeciętnych mieszkańców Stanów Zjednoczonych. Faktem jest, że mają oni więcej pieniędzy niż reszta świata, i że mieszkają
w większych, a na pewno lepiej wyposażonych domach niż nawet Australijczycy czy
Kanadyjczycy. Ten pozornie wysoki standard życia bynajmniej jednak nie odzwierciedla ich rzeczywistej sytuacji finansowej. Jeżeli już, to raczej potwierdza fakt, iż
amerykańskie banki oferują (a raczej oferowały do niedawna) niezmiernie atrakcyjnie
123
oprocentowane kredyty i że w USA bardzo skutecznie działa reklama. Prawdę o rzeczywistej kondycji finansowej społeczeństwa Stanów Zjednoczonych mówią zaś statystyki bankructw. Należy bowiem pamiętać, że bankructwo stało się w ostatnich
latach wręcz modnym sposobem wychodzenia z finansowej zapaści. W latach 1990–
–2000 liczba bankructw konsumenckich w Stanach Zjednoczonych się potroiła14. Co
ciekawsze, tylko niewielki odsetek tych bankrutów stanowią ludzie, którzy mają nieodpowiedzialny stosunek do pieniądza, a szczególnie kredytu. Znaczna większość
rezydentów USA, którzy ogłosili bankructwo, uczyniła to z takich powodów, jak utrata
pracy, niemożliwe do spłacenia koszty opieki medycznej oraz rozwód. Profesor Elizabeth Warren z wydziału prawa na prestiżowym Harvard University twierdzi np., iż
„ludzie bankrutują, bo stają się ofiarami okoliczności, a nie mają żadnych oszczędności”15 (już w 1999 r. przeciętny dług amerykańskiego gospodarstwa domowego przekroczył poziom ich rocznego dochodu).
Jedna trzecia mieszkańców USA nie ma żadnych finansowych zabezpieczeń,
a więc żyje „z dnia na dzień”, następne 30% ma oszczędności mniejsze niż 3 tys.
USD, a więc praktycznie żadne (jak na warunki amerykańskie)16. Wydłużenie godzin
pracy czy też zwiększenie wydajności (a właściwie intensywności) pracy w celu uzyskania wyższej pensji nie wchodzi w rachubę, gdyż Amerykanie przodują obecnie
zarówno pod względem wydajności, jak i intensywności pracy. Pod koniec lat czterdziestych ubiegłego wieku przeciętne zadłużenie amerykańskiego gospodarstwa domowego wynosiło około jednej trzeciej jego rocznego dochodu, a pod koniec XX w.
przekroczyło poziom dochodu. Jest to analogiczne do stanu finansów całej gospodarki,
która z globalnego wierzyciela (świat był winien Ameryce pod koniec lat 20. ubiegłego wieku około 20 mld ówczesnych dolarów) stała się globalnym dłużnikiem: pod
koniec lat 70. XX w. USA były winne reszcie świata ponad 600 mld USD, a na
początku XXI w. już około 2 bln, czyli 2 tysiące miliardów USD. Dane CIA za 2007 r.
są wręcz niewyobrażalne i wynoszą 12.25 bln USD. Podczas gdy udział oszczędności
w PKB wzrósł w Chinach z około 20% w 1970 r. do ponad 45% w 2006 r., to ten sam
wskaźnik dla USA spadł w tym samym okresie z 9% praktycznie do zera17. Oznacza
to, że Amerykanie przestali oszczędzać i obecnie tylko przejadają oszczędności reszty
świata (głównie Chin).
14
W 1998 r. osiągnęła ona rekordową kwotę 1,4 mln, zaś w październiku 2008 r. przekroczyła ona po
raz pierwszy 100 tys. na miesiąc, Ch. Dugas, Consumer bankruptcies in October top 100,000, „USA Today”
z 5 listopada 2008 r., http://www.usatoday.com/money/perfi/2008-11-04-bankruptcies_N.htm (8.12.2008).
Więcej na temat bankructw w USA w N. Ferguson, op. cit.
15
E. Warren, Rewriting the Rules: Families, Money and Risk, http://privatizationofrisk.ssrc.org/Warren
(8.12.2008).
16
Ibidem.
17
Dane według N. Ferguson, op. cit.
124
2. „Amerykańskie marzenie”
Jeremy Rifkin w książce Europejskie marzenie pisze, że w USA rozwiewa się z wolna
mit pucybuta zostającego w jednym pokoleniu milionerem. Wprawdzie 55% Amerykanów uważa, że dojdzie do dużych pieniędzy, jednak nie tyle własną pracą, ile raczej
dzięki spadkowi, grze na giełdzie lub w kasynie. Obroty gier hazardowych rosną więc
w USA o około 9% rocznie, czyli znacznie szybciej niż PKB, a na najróżniejsze loterie Amerykanie wydają więcej niż na telewizję, płyty i taśmy, książki, kino i teatr
łącznie. Gry losowe zmieniają więc amerykańską kulturę: w telewizji komercyjnej jest
tam obecnie 170 programów w rodzaju „Milionerów” – „to już nie jest »marzenie
amerykańskie«, a jedynie sen na jawie”, narzeka Rifkin.
W USA, w zależności od źródła, od 12% do 17% ludności żyje poniżej granicy
nędzy, podczas gdy w Finlandii 5,1%, w Niemczech 7,5%, w Szwecji 6%, Francji 8%,
a nawet we Włoszech, znanych z dużego rozwarstwienia społecznego, mniej więcej
tyle samo co w USA – około 14%. Jednak nadal wielu Amerykanów (i, niestety, słusznie) biedę kojarzy głównie z czarnymi Afroamerykanami, bowiem tylko 8% białych
mieszkańców USA żyje poniżej granicy nędzy, za to wśród czarnej ludności aż 24%.
Najniższa płaca w USA to tylko 39% przeciętnej płacy, w Unii Europejskiej ten sam
wskaźnik wynosi 53%. W USA urlopy są bardzo krótkie (przeciętnie tydzień urlopu
na rok pracy), i nie ma tam instytucji urlopu macierzyńskiego, podczas gdy w UE
obowiązują trzy miesiące urlopu macierzyńskiego bądź „tacierzyńskiego” (w Szwecji
nawet 64 tygodnie, czyli ponad rok).
Gospodarka amerykańska rosła praktycznie niemalże bez przerwy (poza kryzysem
lat 30. ubiegłego wieku i kilkoma recesjami mniejszego rzędu) od 1820 r. aż do końca
II wojny światowej, i to rosła zdecydowanie szybciej niż europejska. Jednak po 1945 r.
przewaga USA zaczęła maleć. Europa była zniszczona przez wojnę, ale dzięki planowi
Marshalla już w latach 60. ubiegłego stulecia jej zachodnia część stanęła na nogi. Do
2002 r. Unia Europejska doganiała USA, osiągając około 97% amerykańskiej wydajności pracy. Europa wyprzedza też USA w innowacyjności, jeśli chodzi o organizację
pracy. Przykładowo: Belgia wprowadziła tzw. kredyty czasowe, dzięki którym pracownik może w swoim życiu zawodowym wziąć roczny urlop albo zredukować czas
swojej pracy do pół etatu, nie tracąc finansowej pomocy państwa. Pracownik może
też wystąpić w niektórych krajach UE o specjalną przerwę w pracy, aby np. zająć się
rodziną, i otrzymuje wówczas wyrównanie, a po przekroczeniu 50 lat może zredukować swój czas pracy o jedną piątą. Mimo to, wydajność pracy (liczona na godzinę
pracy) jest we wspomnianej Belgii, podobnie jak i we Francji, wyższa niż w USA.
37% Amerykanów pracuje ponad 50 godzin tygodniowo, a 80% dłużej niż 40 godzin,
tak więc amerykańscy rodzice uskarżają się, że nie mają czasu dla dzieci, współmałżonków, i ogólnie dla rodziny, co ma poważne społeczne konsekwencje. Według wartości koszyka zakupów, Amerykanie są o 29% zamożniejsi niż Europejczycy, ale jeśli
125
jakość życia mierzyć czasem wolnym, to Europejczycy mają rocznie 10 tygodni
(ponad 2 miesiące) więcej czasu wolnego niż Amerykanie.
USA marnotrawią energię na wielką skalę, ale „dzięki” poważnym mankamentom
w metodologii liczenia PKB, owo marnotrawstwo poprawia im statystykę: choć USA
mają o około 160 mln ludzi mniej niż UE, to zużywają one o jedną trzecią więcej
energii, a owo marnowanie energii przekłada się w Ameryce na większy nominalny
PKB. Jednakże jakość życia jest wyższa w UE niż w USA. Unia Europejska wydaje
mniej na zbrojenia (bowiem nie prowadzi ona obecnie wojen imperialnych na tak
wielką skalę, jak USA).
Amerykańskie państwowe szkoły (głównie średnie, choć coraz częściej także podstawowe i wyższe) są znane na świecie ze swojego przerażająco niskiego poziomu
nauczania i opanowania przez młodzieżowe gangi i handlarzy nielegalnymi narkotykami18. W Unii Europejskiej mamy obecnie około 322 lekarzy na 100 tys. mieszkańców, a w USA tylko 279, mimo iż Amerykanie wydają więcej na medycynę (pod
koniec XX w. w USA wydawano ponad 13% PKB na ochronę zdrowia, w tym samym
czasie w Niemczech nieco ponad 10%, a w Wielkiej Brytanii tylko około 7%, przy
praktycznie identycznych wskaźnikach zdrowotności).
Amerykanie wydają też więcej na zwalczanie przestępczości, która jest wyższa
w USA niż w UE (głównie z powodu większych różnic w dochodach i bogactwie).
Amerykanie uważają na ogół, iż dobrobyt materialny daje im fizyczne bezpieczeństwo.
Ale w 1999 r. w Unii było 1,7 zabójstw na 100 tys. mieszkańców, a w USA aż 6,3
(w 2002 r. nawet około 9). W UE na 100 tys. mieszkańców tylko 87 osób przebywa
w więzieniach, w USA aż 685, czyli osiem razy więcej (co czwarty więzień na świecie przebywa w amerykańskim więzieniu). Na jednego policjanta wypadało w 2002 r.
w USA mniej osób niż w Unii (przykładowo w USA 318 osób, a w zbliżonej kulturowo Wielkiej Brytanii, mającej wciąż kłopoty z Ulsterem – 350, w Japonii nawet aż
480), a przestępczość jest i tak większa w USA.
Ameryka jest też niekwestionowanym światowym liderem, jeśli chodzi o wydatki
na reklamę: w 1990 r. tylko mała Dania wydawała większą część swojego PKB na
ten cel. W tymże samym roku amerykański „przemysł reklamowy” wydawał rocznie
około 238 ecu (około 189 USD) na przeciętnego Amerykanina (tylko duński „przemysł” reklamowy wydawał wówczas więcej per capita). Nic więc dziwnego, że amerykańskie reklamy z dość dużym powodzeniem sprzedawały amerykański model konsumpcji, a także ów „osławiony” mit Ameryki nie tylko wewnątrz USA, ale i poza
ich granicami.
Emmanuel Todd w głośnej książce o schyłku Ameryki19 nie miał wątpliwości, iż
opinie o wszechmocy USA są mocno przesadzone, bowiem obecne USA, w odróżnie18
Jednakże USA mają też najlepsze na świecie wyższe uczelnie, tyle, że czołowe amerykańskie
uniwersytety są dostępne tylko dla garstki, najczęściej bardzo zamożnych, studentów.
19
Ibidem.
126
niu od czasów apogeum swojej potęgi (koniec II wojny światowej i wczesne lata
50. XX w.), nie są w stanie kontrolować postępowania już nie tylko Rosji, Chin czy
też zjednoczonej Europy (UE), ale nawet i Japonii, czy Indii. Todd oparł swoje wnioski na analizie danych statystycznych z dziedziny demografii, ekonomii oraz na analogiach historycznych. Podobne opinie wyraża Robert Reich, ekonomista, profesor
prestiżowego University of California, Berkeley, minister pracy w rządzie Billa Clintona, w książce pt. Superkapitalizm20.
3. Problemy wynikające z zadłużenia USA
Jak to zauważa Joseph Stiglitz21, Ameryka, najbogatszy kraj świata, najwyraźniej nie jest w stanie żyć z własnych środków, pożyczając dziennie ponad miliard
dolarów. Ponieważ Stany Zjednoczone szukają w tej sytuacji „kozła ofiarnego”,
nieuniknione wydaje się więc, iż staną się nim Chiny, z ich dużym dodatnim saldem bilansu handlowego, podobnie jak deficyty ery Reagana doprowadziły do skupienia „słusznego gniewu USA” na Japonii ponad dwie dekady temu. To jest jednak tylko szukanie winnego, nic więcej, gdyż zdaniem Stiglitza „deficyt finansowy
i handlowy USA są intymnie połączone”. Stwierdził on już 5 lat temu: „jeśli kraj
oszczędza mniej niż inwestuje, to musi pożyczyć różnicę z zagranicy, a więc deficyt budżetu i deficyt handlowy są dwoma stronami tej samej monety. Oszczędności danego kraju składają się z dwóch komponentów: prywatnego i publicznego.
Nieodpowiedzialne obniżki podatków Reagana, połączone z »lichymi« oszczędnościami USA, oznaczają, iż Stany Zjednoczone nie miały innego wyboru, jak tylko
pożyczać za granicą. Obecnie Ameryka znów powtarza to samo szaleństwo. Sprawy
mogą się tylko pogorszyć, zwłaszcza przy zwiększonych inwestycjach, o ile prywatne
oszczędności USA nie powiększą się w takim tempie, jak tego jeszcze nikt w Stanach
Zjednoczonych nie widział”.
Zdaniem Stiglitza, mamy obecnie do czynienia z trzema podstawowymi problemami gospodarki amerykańskiej, a więc też i światowej:
– deficyty Ameryki oznaczają wyższe realne stopy procentowe, a więc w konsekwencji mniejsze inwestowanie i niższy wzrost ekonomiczny, a to wszystko będzie
zwłaszcza kosztowne dla krajów rozwijających się;
– ogromny deficyt handlowy Ameryki może stać się źródłem globalnej niestabilności, choćby tylko dlatego, że dolar USA jest wciąż walutą światową, a USA wciąż
największą gospodarką świata;
20
Ibidem.
US Economic Folly Should Worry Us All, „Guardian” z 17 grudnia 2003 r. J. Stiglitz jest profesorem
ekonomii na prestiżowym Columbia University, laureatem Nagrody Nobla w dziedzinie ekonomii oraz m.in.
autorem wpływowej książki Globalisation and Its Discontents, London 2002.
21
127
– szukając winnych, Ameryka może znów wprowadzić protekcjonizm, jak to
niegdyś zrobił R. Reagan. G.W. Bush (jr.) mógł oficjalnie chwalić wolne rynki, jak
to robił Reagan, ale ponieważ potrafił on przewyższyć Reagana w finansowej nieodpowiedzialności, więc mógł też przewyższyć Reagana w hipokryzji dotyczącej
handlu.
Konkluzja Stiglitza jest następująca: „Europa oddana jest finansowej odpowiedzialności, zapominając o tym, że dobrze zaprojektowany deficyt w czasach recesji
może dać (później) wysokie zwroty (wpływy). Administracja Busha ››przepchnęła‹‹
zaś przez parlament ogólne obniżki podatków, które powodują deficyty, dostarczając
tylko skromnej ilości bodźców do realnego rozwoju gospodarki. W dłuższym okresie
polityka ta wróży źle dla Stanów Zjednoczonych – i stąd też dla reszty świata”.
Niall Ferguson pyta zaś, „czy globalne hipermocarstwo może też być globalnym
hiperdłużnikiem?22 Według niego, debaty o koszcie okupacji Iraku przez armię USA
i jej niezbyt licznych sojuszników oraz o kosztach zrekonstruowania zniszczonej przez
wojnę i okupację gospodarki tego nieszczęśliwego kraju starają się ominąć to ważne
pytanie, jakby owe koszty były tylko częścią budżetu przeznaczonego na wojnę.
W rzeczywistości, bezpośrednie wydatki rządowe na pomoc i rekonstrukcję są nieprawdopodobnie niskie. Wygrawszy wojnę bardzo tanio (koszty tej wojny wyniosły
około 79 mld USD, to jest mniej niż 1% wartości rocznej produkcji amerykańskiej
gospodarki), administracja Busha juniora widocznie spodziewała się, że rekonstrukcja
Iraku będzie się samofinansować. Błahe 2,4 mld USD zostało przydzielone powojennemu Biuru Odbudowy i Pomocy Humanitarnej.
Jednakże – zdaniem Fergusona – historia uczy nas, że rekonstrukcja Iraku będzie
wymagać użycia kapitału zagranicznego, zwłaszcza po to, aby zmodernizować przestarzały przemysł naftowy tego kraju. Czy same Stany Zjednoczone będą w stanie dostarczyć koniecznej gotówki, nawet w formie pieniędzy z prywatnego sektora? Odpowiedź jest pozytywna, ale tylko tak długo, jak zagranica będzie chciała
pożyczać pieniądze USA. Faktem jest bowiem, że Ameryka jest nie tylko największą gospodarką świata. To jest też dzisiaj największy kredytobiorca świata. Jej militarna potęga jest – zdaniem Fergusona – „podżyrowana” przez kapitał zagraniczny.
Jest to – jak twierdzi Ferguson – niezwykła okoliczność. W okresie największej
potęgi imperialnej Europy, kiedy to Wielka Brytania kontrolowała większość Bliskiego Wschodu, dominujące mocarstwo (brytyjskie) było wierzycielem, a nie dłużnikiem, inwestując duże porcje własnych oszczędności w rozwój gospodarczy kolonii,
protektoratów i dominiów. Tak więc Wielka Brytania, bankier świata przed 1914 r.,
nigdy nie musiała się martwić o kurs funta szterlinga w okresie swojej największej
potęgi imperialnej.
Obecnie, kiedy Ameryka obala „nielegalne reżimy” w Afganistanie i Iraku, jest
ona także największym dłużnikiem świata. To może doprowadzić – zdaniem Fergu22
N. Ferguson, The True Cost of Hegemony: Huge Debt, „New York Times” z 20 kwietnia 2003 r.
128
sona – do bardzo kruchego Pax Americana, jeśli zagraniczni inwestorzy zdecydują się
zmniejszyć ich udziały w gospodarce amerykańskiej, np. zamieniając dolary USA na
euro. Stany Zjednoczone były winne na początku 2010 r. zagranicznym inwestorom
ponad 12 bln USD. Jest to skutkiem większego niż kiedykolwiek deficytu bilansu
płatniczego USA. W 2002 r. deficyt bilansu płatności, czyli różnica między ilością
pieniędzy, które płyną do kraju, i ilości, która wypływa, wynosił około 5% Produktu
Narodowego Brutto USA. W 2003 r. i w latach następnych owe deficyty się zaś zwiększyły i deficyt bilansu płatniczego USA wynosił w 2002 r. około 481 mld USD,
w 2003 r. około 542 mld USD, w 2004 r. już 668 mld USD, a w 2005 r. prawie 805
mld USD, w 2007 r. „ustabilizował się” na poziomie około 739 mld USD, a w roku
następnym zmniejszył się nieznacznie – do około 700 mld USD.
USA do niedawna były w zupełnie innej sytuacji finansowej, będąc de facto bankierem i wierzycielem świata. Najgłośniejszym przykładem eksportu kapitału z Ameryki był tzw. Plan Marshalla, w ramach którego Stany Zjednoczone nie tyle pożyczyły, ale wręcz rozdały 11,8 mld (ówczesnych) dolarów, aby ożywić zniszczone II
wojną światową gospodarki Europy Zachodniej, aby były one zdolne później kupować
dobra i usługi w USA. Amerykańskie pożyczki ożywiały gospodarkę świata przez
co najmniej dwie dekady. Od 1960 do 1976 r. Stany Zjednoczone miały nadwyżkę
płatności prawie 60 mld ówczesnych dolarów23. Dopiero za prezydentury Ronalda
Reagana USA zaczęły żyć na kredyt, poprzez chroniczne deficyty rachunku bieżącego, finansujące nadmierną konsumpcję i wydatki militarne USA, zaś w 2006 r.
przestały one oszczędzać (udział oszczędności w PKB spadł wówczas w USA
praktycznie do zera).
Niemniej radykalne obcięcie konsumpcji i wydatków militarnych nie jest możliwe
w USA, gdyż spowodowałoby radykalny spadek popytu, a co za tym idzie, poważną
i długotrwałą recesję. Już w 1961 r. na Indiana University opracowano modele ekonometryczne24, według których częściowe tylko rozbrojenie Stanów Zjednoczonych
rozłożone na 2 do 5 lat spowodowałoby nieuchronny wzrost bezrobocia z około 4 do
prawie 12 mln, i to tylko przy założeniu spadku zbrojeń o jedną trzecią. Spadek PKB
wynosiłby w tym scenariuszu pomiędzy 22% a 24%. Zdaniem ekonomistów z Indiana
University, gospodarka amerykańska mogłaby się dostosować tylko do rozbrojenia
rozłożonego na co najmniej 12 do 15 lat, i to też niekoniecznie, oraz pod warunkiem
znalezienia odpowiednio silnych bodźców zastępczych, np. szeroko zakrojonego programu badań kosmicznych lub pomocy dla krajów należących (wówczas) do „drugiego” i „trzeciego” świata.
Niektórzy ekonomiści uważają, że transformacja USA ze światowego wierzyciela
w światowego dłużnika nie jest powodem do zmartwień. Ich zdaniem, przepływy
23
O znacznie większej niż dziś sile nabywczej.
M.L. Weidenbaum, Industrial Impact of Disarmament: An Exploratory Analysis, „American Journal
of Economics and Sociology” 1963, t. 22, nr 4.
24
129
kapitału do Stanów Zjednoczonych są głównie dowodem na to, że jest to dobre miejsce do inwestowania. W każdym razie, zagraniczni kapitaliści wydają się akceptować
znacznie niższe zyski ze swoich inwestycji w Stanach Zjednoczonych niż te, które
otrzymują amerykańscy kapitaliści, kiedy inwestują oni za granicą. Jest to – zdaniem
Fergusona – jedyny sposób na to, aby wyjaśnić, dlaczego Stany Zjednoczone konsekwentnie otrzymują wyższy dochód ze swoich inwestycji za granicą niż dochody płacone przez USA obcokrajowcom, którzy zainwestowali swoje kapitały w Ameryce.
To z kolei mogłoby doprowadzić do wniosku, że Międzynarodowy Fundusz Walutowy
nie ma większych powodów do zmartwień.
Jak ironicznie zauważa N. Ferguson, istnieje jednak „iskierka nadziei”, owe
„migotliwe światełko komfortu”. Dobrą wiadomością dla USA jest – zdaniem Fergusona – to, że w przeszłości jedno wielkie imperium polegało, jak obecnie USA, na
pożyczkach zagranicznych. Złą wiadomością jest zaś to, że była to carska Rosja, która
zależała od kolejnych, ogromnych pożyczek zagranicznych – w dużej mierze od francuskich inwestorów – aby zmodernizować swoją armię i flotę. Jednakże owa zależność
Rosji od francuskiego kapitału zmusiła rząd carski do bycia posłusznym poradom
przychodzącym z Paryża. Spójrzmy – mówi Ferguson – jak to się skończyło: Rosja
była pierwszym europejskim imperium, które upadło – najpierw militarnie, a później
politycznie – w wyniku kosztów prowadzenia wojny. Tak więc Ferguson ironicznie
nazywa obecną politykę zagraniczną, a szczególnie finansowanie wydatków militarnych z pożyczek zagranicznych, „metodą cara Mikołaja II”.
Z kolei Stephen Roach, główny ekonomista wielkiej firmy finansowej Morgan
Stanley uważał już kilka lat temu, iż „Ameryka ma najwyżej dziesięcioprocentową
szansę uniknięcia ekonomicznego Armageddonu”25. Podczas zamkniętego posiedzenia
w listopadzie 2004 r., dostępnego tylko dla wtajemniczonych ekspertów, wypowiedział
on (jak się wkrótce okazało, zasadniczo słuszną) opinię, że gospodarka USA ma 30%
szansę natychmiastowej recesji, oraz 60% szansę, iż owa recesja zostanie opóźniona,
ale kosztem totalnego załamania nieco później. Jego argumentacja oparta była na tym,
że rosnący dług zagraniczny USA oznacza spadek kursu dolara amerykańskiego, a co
za tym idzie coraz wyższe stopy procentowe, a to wszystko w tym celu, aby przyciągać, coraz bardziej niezbędny dla USA, kapitał zagraniczny. Roach przypomina, że
tylko w celu sfinansowania deficytu rachunku bieżącego, USA muszą importować
dziennie co najmniej 2.6 mld USD, to jest w skali rocznej 80% oszczędności netto
całego świata (gospodarka USA to obecnie znacznie mniej niż jedna czwarta gospodarki światowej). Oczywiście, taka sytuacja nie jest możliwa do utrzymania
w dłuższym okresie, zwłaszcza że dług gospodarstw domowych w USA osiągnął 85%
rocznego PKB (a jeszcze 20 lat temu było to mniej niż 50%). Co więcej, gospodarstwa
domowe w USA pożyczają na zmienny procent, co oznacza, że są bardzo uzależnione
od zmian w wysokości stóp procentowych.
25
B. Arends, Economic „Armagedon” Predicted, „Boston Herald” z 23 listopada 2004 r.
130
Ponieważ w samym tylko 2002 r. dolar amerykański (USD) stracił prawie 14%
swej wartości, a właściwie siły nabywczej względem innych ważniejszych walut
i ponieważ trend ten przejawiał się także w latach późniejszych, to coraz bardziej
wydaje się prawdopodobne, iż USA będą chciały rozwiązać problem swoich deficytów i długów właśnie poprzez faktyczną dewaluację dolara. Jednakże zdaniem
ekspertów (np. cytowanego uprzednio noblisty J. Stiglitza oraz „The Economist”),
taka dewaluacja, szczególnie jeśli będzie przeprowadzona nagle, może zatrząść całą
gospodarką światową. Jest to, oczywiście, bezpośrednia konsekwencja tak chwalonej
przez konserwatywnych ekonomistów globalizacji, która, jak prawie każde zjawisko,
ma dwie strony.
Tak więc amerykański „cud gospodarczy”, zapoczątkowany przez Reagana26,
a kontynuowany przez jego następców, doprowadził do olbrzymiego zadłużenia
zarówno państwa, jak i jego mieszkańców. Z oczywistych przyczyn, taki model rozwoju gospodarczego nie może być polecany innym krajom. Stanom Zjednoczonym
udało się na pewien czas ograniczyć dość radykalnie skutki długotrwałej recesji zapoczątkowanej w 1974 r., ale kosztem ogromnego deficytu rachunku bieżącego, deficytu
budżetu federalnego (i wielu budżetów stanowych) oraz likwidacją oszczędności
gospodarstw domowych, która może wkrótce doprowadzić do masowych bankructw
konsumentów. Gwałtowny spadek kursu USD względem euro (a także częściowo
i złotówki), zauważalny od końca 2003 r., spowodowany olbrzymim i szybko rosnącym długiem zagranicznym USA, jest tylko jednym z licznych symptomów głębokiego kryzysu strukturalnego współczesnej gospodarki amerykańskiej.
4. Problemy na rynku nieruchomości
Kolejnym problemem, z którym gospodarka USA ma do czynienia od lat, ale który
dopiero ostatnio (to jest od 2007 r.) doczekał się większego zainteresowania, jest słabość amerykańskiego rynku nieruchomości mieszkalnych, a szczególnie rynku kredytu
hipotecznego dla klientów o niskiej wiarygodności (tzw. pożyczki sub-prime) oraz
problemy z pożyczkami na 100%, a nawet więcej wartości nieruchomości (tzw. transakcje lewarowe)27. Słabość tego rynku powoduje trudniejszy dostęp do kredytu, co
musi odbić się na kondycji całej gospodarki USA. Na początku spadają akcje instytucji finansowych zajmujących się udzielaniem kredytów hipotecznych, ale niepokój
udziela się też bankom finansującym biznes, np. Firmie Cerebrus Capital Management, która chciała przejąć za 12 mld USD koncern motoryzacyjny Chrysler, po jego
26
W. Bieńkowski, op. cit.; W. Bieńkowski, M.J. Radło (red.), Amerykański model rozwoju gospodarczego. Istota, efektywność i możliwość zastosowania, Warszawa 2006.
27
Por. np. A. Lubowski, Giełda drży, kiedy spada apetyt na ryzyko, „Gazeta Wyborcza” z 30 lipca
2007 r.; N. Ferguson, The Ascent of Money..., op. cit.
131
nieudanej fuzji z koncernem Daimler-Benz (producentem samochodów Mercedes).
Wartość rynkowa grupy Citigroup (największa instytucja finansowa USA, obejmująca
m.in. Citibank) spadła w ciągu połowy 2007 r. o około 50 mld USD, a we wrześniu 2008 r. rząd USA był zmuszony do de facto nacjonalizacji Fannie Mae
i Freddie Mac – spółek, które finansują i gwarantują około połowy wszystkich kredytów hipotecznych udzielonych w Stanach Zjednoczonych (a jest to
około 6 bln USD, czyli niemalże równowartość półrocznego produktu brutto
całego USA).
Pod koniec 2008 r. najbardziej niepokojąca wydawała się sytuacja na rynku nieruchomości USA, gdyż:
– problemy rynku sub-prime były zapewne tylko przysłowiowym „wierzchołkiem
góry lodowej”;
– inwestycje na rynku mieszkaniowym mają zawsze ogromny efekt mnożnikowy,
stąd osłabienie tego sektora musi oznaczać osłabienie całej gospodarki USA, a także
– domy (mieszkania) nie są już w USA inwestycją „tradycyjną”, czyli skarbonką,
do której się wkłada pieniądze, lecz skarbonką, z której się pieniądze wyjmuje, często na sfinansowanie bieżącej konsumpcji, tak więc problemy na rynku finansowania nieruchomości mogą (a nawet muszą) spowodować zmniejszenie kredytu konsumpcyjnego, co z kolei musi doprowadzić do recesji, jako że współczesna gospodarka USA jest bardzo mocno oparta na kredycie, w tym kredycie mieszkaniowym
i konsumpcyjnym.
Wyżej wymienione problemy mają oczywiście skutki głównie w nadmiernej liberalizacji gospodarki USA, która została wymuszona przez tzw. big business, a głównie
przez najbogatszych „rekinów finansjery”28. Choć stanowią oni mikroskopijną część
populacji USA, wywierają niewspółmiernie wielki wpływ na legislatorów i wysokich
urzędników państwowych, czyli na tych, którzy decydują o kształtowaniu prawa
i o jego implementacji29. Owa nadmierna deregulacja finansów, a szczególnie rynków
finansowych, polega głównie na:
– obniżeniu standardów udzielania pożyczek, co z kolei doprowadziło do udzielania ich, i to na wielką skalę, klientom z definicji niewypłacalnym;
– rozpowszechnieniu się pożyczek bardziej ryzykownych, np. finansujących nie
(jak dawniej) góra 80% ceny zakupu nieruchomości, ale nawet ponad 100% owej ceny
(czyli nawet koszty samego zakupu) oraz pożyczek typu interest only, czyli wymagających spłaty jedynie odsetek (oznacza to w praktyce, iż klient ma wciąż ten sam
dług), a także pożyczek o bardzo niskim oprocentowaniu w kilku pierwszych latach
(tzw. introductory ‘teaser’ period), tak więc klient, który początkowo wydawał się być
wypłacalny, stawał się szybko de facto bankrutem, oraz
28
Np. rodziny Morganów czy Rothschildów.
Jest to jeszcze jeden dowód na poparcie tezy, że współczesne USA nie są demokracją, a raczej
dyktaturą wielkiego kapitału, głównie finansowego (a więc inaczej plutokracją).
29
132
– udzielaniu pożyczek głównie na zmienny procent, co było wygodne dla pożyczkobiorców, kiedy Rezerwa Federalna obniżała stopy procentowe, ale co może, a nawet
i musi spowodować niewypłacalność wielu kredytobiorców, gdy owe stopy procentowe zaczną rosnąć (co jest związane, m.in. z omawianym wysokim zadłużeniem
zagranicznym USA).
Mechanizm narastania długu gospodarstw domowych w USA był stosunkowo
prosty: łatwy dostęp do kredytu powodował wzrost owego zadłużenia. Początkowo
wzrost zadłużenia gospodarstw domowych wydawał się być dobry dla gospodarki,
gdyż rósł popyt, w tym i na nieruchomości. Wzrost popytu spowodował jednak także
wzrost cen owych nieruchomości, co m.in. zachęcało banki do masowego udzielania
kredytów konsumpcyjnych zabezpieczonych hipotecznie. Jednakże od 2004 r. stopy
procentowe w USA na ogół rosną, głównie ze względu na rosnący dług zagraniczny
(wymagający do jego obsługi ściągania coraz więcej pieniędzy z zagranicy) i obawy
„przegrzania” gospodarki. Tak więc stopa dyskontowa Rezerwy Federalnej USA była
w 2008 r. o około 4 punkty procentowe wyższa niż w 2002 r. Dla gospodarstw domowych oznaczało to nawet 40% podwyżkę miesięcznych rat, co dla wielu z nich musiało
oznaczać niewypłacalność.
Problemem są więc nie tyle „tradycyjne” pożyczki na zakup nieruchomości,
ile pożyczki konsumpcyjne pod zastaw nieruchomości, najczęściej nie w pełni jeszcze spłaconych. Ma to swoje źródła w niewłaściwym wykorzystaniu tych pożyczek,
które zamiast na remonty bądź modernizację nieruchomości (a więc na podwyższenie ich wartości), były po prostu „przejadane”. W samym tylko 2005 r. Amerykanie pożyczyli w ten sposób prawie 900 mld USD, a dług gospodarstw domowych
USA przekroczył 12 bln USD (w tym 10 mld USD kredytu hipotecznego), co jest
porównywalne z wysokością PKB USA (około 13,5 bln USD w 2007 r.). W 1999 r.
długi amerykańskich gospodarstw domowych przekroczyły ich dochody (disposable income, czyli dochód „do dyspozycji”), a w 2004 r. wynosiły one już ponad
123% tego dochodu30.
Problemy kredytobiorców są jednak również problemami kredytodawców, stąd
też fala bankructw małych amerykańskich instytucji udzielających kredytu hipotecznego. Ponieważ bankructwa te obejmowały dotychczas tylko małe instytucje, to były
one często lekceważone, aż doszło do kłopotów takich gigantów, jak uprzednio wspomniane Fannie Mae i Freddie Mac. Zwraca się też uwagę na to, że nieruchomości,
nawet jeśli nadmiernie obciążone długami, mają jednak zawsze jakąś realną wartość,
stąd nie można porównywać obecnego kryzysu z niedawnym kryzysem związanym
z nadmiernym finansowaniem firm internetowych (tzw. dot com), których realna wartość okazywała się często zerowa (tzw. wirtualne firmy). Jednakże reperkusje obec30
Por. np. http://www.financialsense.com/editorials/hodges/2007/0315.html (8.12.2008) oraz
http://demographia.blogspot.com/2007/12/demographia-posts-usa-household-debt-to.html
(8.12.2008).
133
nych problemów z kredytem hipotecznym muszą być poważne. Kredytodawcy zaczęli
już zaostrzać kryteria udzielania pożyczek, co musi oznaczać niższy kredyt, a więc
i niższy popyt na dobra i usługi. Z kolei musiała się też zwiększyć nierównowaga na
rynku nieruchomości i musiały spaść ich ceny, gdyż na rynku pojawiły się domy
i mieszkania, zabrane niewypłacalnym dłużnikom, co niektórzy porównują nawet do
sytuacji z początku lat 30 XX w. N. Ferguson pisze o tym31, iż co najmniej 9 mln
amerykańskich rodzin (to jest 10% rodzin, posiadających bądź spłacających domy32),
jest winnych bankom więcej niż wynosi cena rynkowa tychże domów oraz o ciągnących się milami obszarów33, na których znajdują się porzucone budowy domów mieszkalnych (głównie jednorodzinnych). Rozbija on tym samym nie tylko mit, iż domy są
bezpieczną lokatą kapitału34, ale także, choć nie było to bynajmniej jego intencją,
udowadnia on, iż kapitalizm rynkowy (szczególnie w jego amerykańskim, a bardziej
ogólnie, anglosaskim wydaniu) nie jest systemem racjonalnym, jako iż dopuszcza on
marnotrawstwo, i to na olbrzymią skalę, nie tylko energii i kapitału, ale także siły
roboczej, surowców i półfabrykatów.
Obecna sytuacja jest jednak diametralnie różna od tej z lat 30. XX w. Dawniej
USA były bowiem fabryką i bankierem świata, dziś są one głównie największym konsumentem na świecie oraz jego największym dłużnikiem. Deficyt obrotów Stanów
Zjednoczonych z zagranicą wynosił w 2007 r. około 880 mld USD, a dług zagraniczny
USA wynosił w 2007 r. około 12,25 bln USD, to jest 88,5% PKB USA, czyli około
40 tys. USD per capita (tabela 2). Oznacza to, że Amerykanie konsumują dziś więcej
niż produkują. Stopa oszczędności amerykańskich gospodarstw domowych jest też
ujemna od końca XX w. Wydaje się oczywiste, że taka nierównowaga nie może się
utrzymywać przez dłuższy okres. Jednakże kłopoty Ameryki oznaczają też kłopoty dla
reszty świata, w tym chyba głównie dla Chin i Indii, które rozwijają się obecnie tak
szybko, m.in. dzięki eksportowi na rynek amerykański, eksportowi, który jest jednak
finansowany olbrzymim i rosnącym długiem Ameryki (zagranicznym i wewnętrznym,
głównie konsumenckim).
31
N. Ferguson, The Ascent of Money..., op. cit.
Dokładniej: 8,4% wszystkich amerykańskich właścicieli domów i aż 12,7% rodzin, które wzięły
pożyczki hipoteczne. Credit Suisse Foreclosure Trends – A Sobering Reality, „Fixed Income Research” z 23
kwietnia 2008 r.
33
Ferguson opisuje tereny położone wzdłuż głównej drogi (Interstate 30) w stanie Teksas, prowadzącej
ze śródmieścia (downtown) Dallas na wschód tego stanu i dalej do Little Rock w stanie Arkansas.
34
Według wielu, szczególnie w krajach angielskojęzycznych, najbezpieczniejszą.
32
134
Tabela 2. Dług zagraniczny USA w latach 1976–2008
Rok
Dług
w mld
USD
Ludność
w mln
Dług
per capita
w USD
PKB
w mld
USD
PKB
per capita
w USD
Dług jako
% PKB
1976
-60.0
217.5
-276
1,483.7
6,822
-4,0
1980
610.9
226.5
2,697
2,586.7
11,420
23,6
1985
700.0
239.3
2,925
4,016.6
16,785
17,4
1990
1,160.0
255.5
4,540
5,803.1
22,757
20,0
1995
862.0
263.0
3,278
7,338.4
27,902
11,7
2000
2,000.0
275.6
7,257
9,762.1
35,421
20,5
2001
2,435.4
284.8
8,551
10,019.7
35,181
24,3
2002
2,829.1
292.2
9,682
10,365.8
35,475
27,3
2003
3,309.8
293.0
11,296
10,881.6
37,139
30,4
2004
3,851.5
294.0
13,100
11,278.0
38,360
34,1
2005
4,431.5
295.0
15,022
11,616.3
39,377
38,1
2006 a
6,291.5
295.0
21,327
11,616.3
39,377
54,2
2006
10,040.0
300.0
33,466
13,153.0
43,125
76,3
2007
11,401.0
302.0
37,752
13,695.0
45,348
83,2
2008
12,250.0
304,0
40,296
14,204.3
47,580
88,5
a
Alternatywne źródło danych dla 2006 r.
Uwaga: Dane, w zależności od ich źródła, mogą się nieco różnić, a to ze względu na różne metody szacunku owego długu.
Zob. np. W. Bieńkowski, Reaganomika..., op. cit., s. 357–359.
Źródło: Obliczenia własne na podstawie danych CIA, Eurostat, „The Economist”, GUS i OECD.
5. Niestabilność systemu
O krótkotrwałym charakterze amerykańskiego boomu gospodarczego z końca XX w.
zadecydował, jeszcze jeden czynnik. Otóż rozpowszechnione przekonanie, że cykl
koniunkturalny przestał obowiązywać, sprawiło, iż dał on o sobie znać ze zdwojoną
siłą. Wiara inwestorów w to, że banki centralne (w tym głównie Rezerwa Federalna
USA) zdołały uwolnić się od ograniczeń cyklu gospodarczego (koniunktury), była
przecież nieomylnym znakiem tego, iż zbliża się poważny kryzys. Rynki finansowe
nie są bowiem samoregulującymi się systemami. Jak to wykazał Hyman P. Minsky,
135
a później także George Soros35, rynki te są ze swojej istoty niestabilne – najbardziej
zaś wówczas, gdy panuje przekonanie o ich stabilności. Zdaniem Minsky’ego, złożone
gospodarki kapitalistyczne naturalnie dążą do niestabilności, a cykle koniunkturalne
spowodowane są zbyt ryzykownymi pożyczkami, udzielanymi przez banki. Stąd też
owo „spekulatywne finansowanie” ma – zdaniem Minsky’ego – negatywny wpływ na
inwestycje i ceny zasobów, a więc należy zwiększyć zarówno rolę rządu w finansowaniu konsumpcji w czasie wysokiego bezrobocia oraz generalnie zwiększyć nadzór
rządu (w USA Rezerwy Federalnej) nad bankami.
Psycholog i ekonomista Daniel Kahneman, kolejny cytowany laureat Nagrody
Nobla z ekonomii, twierdzi36, iż jesteśmy skłonni przypisywać rynkom i giełdzie cechy
ludzkie, aby osiągnąć iluzję ich przewidywalności (rozumiejąc ich intencje, możemy
niejako przewidywać ich przyszłe zachowanie). Jednakże Keynes dawno temu opisał
giełdę (a więc pośrednio też i nieregulowane rynki) nie jako miejsce, gdzie zachodzą
racjonalne zachowania (w przypadku giełdy miała być to obiektywna wycena rynkowej wartości firm), ale jako „konkurs piękności”, w którym zwycięża ta osoba, która
najlepiej trafi w gust jurorów.
Zagraniczni (głównie pozaamerykańscy) właściciele kapitału dali się też uwieść
wyjątkowo kreatywnym metodom rachunkowym oraz statystykom wydajności, przypominającym te fabrykowane za czasów sowieckich i PRL-owskich, więc zainwestowali w cud gospodarczy, który najprawdopodobniej nigdy nie miał miejsca. Sytuacja
gospodarcza USA była bowiem ostatnio niemal zawsze bardzo niestabilna. Gdy po
bankructwie koncernów WorldCom i Enron spadło zaufanie do standardów amerykańskiej rachunkowości, jedno z głównych źródeł amerykańskiego „cudu gospodarczego”, czyli napływ zagranicznego kapitału, zaczęło wysychać, co, obok kłopotów
związanych z nadmierną ekspansją kredytu konsumpcyjnego, jest główną przyczyną
obecnego kryzysu finansowego w USA. Tak więc zdaniem londyńskiego „The Economist” z sierpnia 2004 r., „USA cierpią od lat na strukturalne deficyty, które ograniczają
skuteczność i trwanie jego kryptoimperialnej roli w świecie. […] Głównym problemem wydaje się być rosnąca zależność od kapitału zagranicznego, niezbędnego, aby
finansować nadmierną prywatną i publiczną konsumpcję w USA. Trudno jest przywołać z historii jakieś imperium, które by długo wytrzymało tak wielką zależność od
pożyczania pieniędzy za granicą”37.
35
H.P. Minsky, Stabilizing an Unstable Economy, Boston 2008 (pierwsze wydanie New Haven 1986).
H. Minsky jest znanym amerykańskim makroekonomistą, uczniem Josepha Schumpetera i Wassilego
Leontiefa, profesorem m.in. University of California-Berkeley oraz Harvard University i autorem znanej
książki o Keynesie pt. John Maynard Keynes, Boston 2008 (pierwsze wydanie New York 1975). Także
M. Skousen, Are Financial Markets Inherently Unstable? „The Freeman: Ideas on Liberty” 1999, t. 49, nr 1;
N. Ferguson, The Ascent of Money..., op. cit.
36
Por. D. Kahneman, A. Tversky, Prospect Theory: An Analysis of Decisions Under Risk, „Econometrica” 1979, nr 47.
37
Por. też N. Ferguson, The True Cost of Hegemony: Huge Debt, op. cit., a szczególnie jego uwagi
o finansowaniu przez USA wydatków wojskowych z pożyczek zagranicznych, metodą „cara Mikołaja II”.
136
Ponieważ amerykańskie gospodarstwa domowe wydają obecnie więcej niż zarabiają, a więc mają tzw. negatywną stopę oszczędności, więc bankructwo grozi w USA
zarówno państwu, jak też i jego obywatelom. Z wyżej wymienionych powodów model
amerykański wydaje się więc nie być modelem ani wzorcowym, ani też przyszłościowym, przez co zmniejsza się radykalnie jego atrakcyjność dla reszty świata, w tym
więc i dla Polski, która także, a to głównie „dzięki” wzorowaniu się na USA i Wielkiej
Brytanii, ma obecnie poważne problemy z rosnącym oraz praktycznie nie kontrolowanym zadłużeniem zagranicznym38. Co więcej, nawet znani amerykańscy konserwatywni komentatorzy coraz częściej zgadzają się z tezą głoszącą, iż Stany Zjednoczone
Ameryki, to „kolos na glinianych nogach”39, który wkrótce pójdzie śladami byłego
Imperium Brytyjskiego. Twierdzą oni, że USA popełniają obecnie te same błędy co
Wielka Brytania w 1941 r., która ustami swoich generałów, a nawet samego Churchilla, wyśmiewała Japonię i Japończyków, którzy kilkanaście tygodni po tych uwagach wzięli do niewoli 100 tys. brytyjskich żołnierzy i oficerów. Japończykom udało
się nawet zatopić ten sam okręt, na którym premier Churchill wygłosił swoją buńczuczną mowę, a porażka na froncie dalekowschodnim była największą i najbardziej
upokarzającą klęską w całej burzliwej historii Imperium Brytyjskiego. Podobnie lekceważyli Japonię i Japończyków Amerykanie, którzy byli przed, a nawet i bezpośrednio po Pearl Harbour, święcie przekonani o rychłym końcu wojny. Mieli ją łatwo
wygrać, bowiem, „jak powszechnie wiadomo – wskutek jedzenia wyłącznie ryżu,
Japończycy mają niski wzrost i słaby wzrok”, zapominając choćby o tym, że Japonia
była jedynym krajem Dalekiego Wschodu, który oparł się europejskiej i amerykańskiej
kolonizacji oraz iż Japonii udało się przebyć długą drogę od feudalizmu do zaawansowanej, kapitalistycznej potęgi industrialnej w oszałamiającym tempie zaledwie
czterdziestu lat. Tylko dzięki wielkiej mobilizacji przemysłu udało się Ameryce
wygrać wojnę z Japonią.
***
Stany Zjednoczone mają dziś takie niewątpliwe „osiągnięcia”, jak40:
– 12% ludności (około 36,5 mln, czyli prawie tyle, ile cała ludność Polski) żyjącej poniżej granicy ubóstwa;
– 44 mln (to jest ponad 14% całej populacji USA) Amerykanów jest pozbawionych ubezpieczenia medycznego;
38
Dług zagraniczny Polski wynosił w 2008 r. około 227 mld USD (ponad 40% PKB), to jest prawie
6 tys. USD per capita (ponad połowa PKB per capita). Co gorsza, ów dług wzrósł w samym tylko 2008 r.
o ponad 29 mld USD, czyli o więcej, niż cały dług Gierka, który wynosił w 1981 r. około 23,5 mld USD.
39
C. Reese, Stany Zjednoczone to kolos na glinianych nogach, „Gazeta Wyborcza” z 22 grudnia 2005 r.
40
Por. np. The Worst Problems of the United States, http://www.scaruffi.com/politics/problems.html
(8.12.2008).
137
– olbrzymią różnicę pomiędzy 10% najbogatszych, którzy zabierają 30% całego
dochodu, a najbiedniejszymi 10%, którym przypada tylko 2% tegoż dochodu, stad też
wysoki (45) indeks Giniego (większy indeks Giniego, czyli większe nierówności
w podziale dochodu, mają tylko państwa „trzeciego” świata, takie jak np.: Boliwia,
Botswana, Brazylia, Chile, Egipt, Haiti, Kolumbia, Paragwaj czy RPA);
– dług publiczny wynoszący 60,8% PKB (czyli 8,4 bln USD, więcej niż cały PKB
Chin – obecnie drugiej gospodarki świata);
– produkcję przemysłową rosnącą rocznie tylko o 0,5%;
– największy na świecie deficyt rachunku bieżącego wynoszący 738,6 mld USD
oraz
– największy na świecie dług zagraniczny wynoszący 12,25 bln USD.
Trudno się więc dziś nie zgodzić z tymi, którzy porównują współczesne USA
z „wieżą o złotym czubku, stojącą na glinianych nogach”, a szczególnie z E. Toddem,
który w 1976 r. przewidział rozpad Związku Radzieckiego, a w 2002 r. nieunikniony
schyłek potęgi kolejnego supermocarstwa – tym razem Stanów Zjednoczonych Ameryki, a także z Johnem Kennethem Galbraithem41 i innymi, którzy wskazują na statystyczno-księgowe manipulacje, zaciemniające prawdziwy obraz amerykańskiej gospodarki42, i wreszcie z Charleyem Reesem, niezależnym konserwatywnym publicystą,
który wyraźnie napisał, że kontynuując samobójczą w dłuższym okresie politykę
Ronalda Reagana, USA najprawdopodobniej pójdą w ślad Imperium Brytyjskiego
i staną się przypisem w podręcznikach historii, pisanych przez przyszłe pokolenia43.
41
J. K. Galbraith, The Economics of Innocent Fraud, Boston 2004.
Zob. np. K.J. Stewart, S.B. Reed, Consumer Price Index Research Series Using Current Methods,
„Monthly Labor Review” z czerwca 1999 r., gdzie autorzy argumentują, iż „ich badania przeprowadzone
w BLS (Bureau of Labor Statistics – Biuro Statystyki Pracy) wskazują, że stopa inflacji w USA byłaby niższa
począwszy od 1978 r., jeśli byłyby używane wówczas dzisiejsze metody obliczania wskaźnika wzrostu cen
towarów konsumpcyjnych“. Artykuł Stewarta i Reeda zawiera omówienie owej „metody hedonistycznej”
oraz (w przypisach) obszerną bibliografię przedmiotu.
43
Zob. L. Keller, Problemy globalnej dominacji USA, „Stosunki Międzynarodowe–International
Relations” 2005, t. 32, nr 3–4.
42
•
nr 3–4 (t.42) 2010
Michał Łuszczuk
ROZWÓJ SYTUACJI MIĘDZYNARODOWEJ
W ARKTYCE A DELIMITACJA OBSZARÓW
MORSKICH NA OCEANIE ARKTYCZNYM
Następstwa zmian klimatycznych zachodzących w regionie Arktyki1 oraz towarzysząca im zwiększona aktywność państw nadbrzeżnych w zakresie eksploracji Oceanu
Arktycznego2 przyczyniły się w ostatnich latach do wzrostu zainteresowania „społeczności międzynarodowej” tym obszarem. Uwaga została skoncentrowana zarówno na
problemie negatywnych konsekwencji nowej sytuacji, jak też na wizjach znacznych
korzyści, które mają pochodzić z niedostępnej do tej pory Arktyki3. Chociaż tempo
zmian klimatycznych obserwowanych wokół bieguna jest nadspodziewanie szybkie,
to perspektywy eksploatacji obszarów arktycznych mają, jak na razie, charakter raczej
hipotetyczny. Nie zmienia to jednak faktu, że zarówno dostęp do spodziewanych bogatych zasobów surowców energetycznych, jak i kontrola arktycznych szlaków morskich
są już obecnie przedmiotem międzynarodowej rywalizacji4.
Duży wpływ na ocenę sytuacji, w jakiej znajdują się obszary arktyczne, mają
obawy wzbudzane przez uproszczone lub, wręcz przeciwnie, przejaskrawione doniesienia środków masowego przekazu5 oraz efektowne wypowiedzi polityków6. Jedne
1
W artykule stosowana jest interpretacja pojęcia regionu Arktyki, zgodnie z którą jest to obszar
znajdujący się na północ od granicy wyznaczonej kołem podbiegunowym (66º 30’40’’ szerokości
geograficznej północnej).
2
Można spotkać też określenia Morze Arktyczne lub Ocean Lodowaty Północny, jednak przyjęte
pojęcie Ocean Arktyczny należy uznać za bardziej poprawne. Zob. Nazewnictwo geograficzne świata. Morza
i oceany, zeszyt 10, Warszawa 2008, s. 17.
3
T. Potts, C. Schofield, Current Legal Developments. The Arctic, „The International Journal of
Marine and Coastal Law” 2008, t. 23, nr 1, s. 151; W. Anioł, Międzynarodowe kontrowersje wokół Arktyki
i Spitsbergenu, „Stosunki Międzynarodowe–International Relations” 2010, nr 1–2, s. 91–107.
4
S.G. Borgerson, Arctic Meltdown. The Economics and Security Implications of Global Warming,
„Foreign Affairs” 2009, t. 87, nr 2, s. 63–77.
5
Krytycznie do informacji prezentowanych w mediach odnosi się także: O. Young, The Arctic in Play:
Governance in a Time of Rapid Change, „The International Journal of Marine and Coastal Law” 2009, t. 24,
nr 2, s. 425.
6
Szczególne poruszenie wzbudziły zaś nie tylko deklaracje, lecz też działania wiceprzewodniczącego
Dumy, a jednocześnie przewodniczącego Rosyjskiego Stowarzyszenia Badaczy Polarnych, Artura
140
Michał Łuszczuk
i drugie kreślą obrazy, w których Arktyka jawi się jako terra nullis, stanowiąca arenę
bezpardonowej walki o jak największe strefy wpływów, gwarantujące ogromne zyski
gospodarcze oraz militarną przewagę. W rzeczywistości tak jednak nie jest. Obszary
arktyczne podlegają złożonym regulacjom prawno-międzynarodowym7, które są nie
tylko respektowane przez państwa arktyczne, leżące wokół Oceanu Arktycznego8, jako
podstawowe ramy aktualnej oraz przyszłej ich aktywności wokół bieguna północnego9.
Warto, aby w debacie poświęconej sytuacji w regionie arktycznym przybliżyć to
zagadnienie, a tym samym wskazać na ważne mechanizmy regulujące zasady funkcjonowania współczesnego środowiska międzynarodowego, szczególnie w odniesieniu
do obszarów morskich10.
1. Główne wyzwania oraz problemy w regionie Arktyki
Obszary arktyczne, mimo iż przez stulecia były odkrywane, a następnie coraz intensywniej badane, z racji swojej specyfiki geograficznej i klimatycznej, aż do połowy
XX w. znajdowały się na uboczu polityki międzynarodowej11. Sytuacja zmieniła się
podczas II wojny światowej, kiedy dostrzeżono istotne znaczenie obecności militarnej
za kołem podbiegunowym. W późniejszym okresie aktywność tego typu jeszcze bardziej się rozwinęła, przez co opinia, iż zimnowojenna rywalizacja znalazła sobie
świetne pole do rozwoju w lodowatych wodach Oceanu Arktycznego, nie jest przesaCzilingarowa oraz deputowanego do Dumy Vladimira Gruzdiewa. W sierpniu 2007 r. wzięli oni udział
w podwodnej misji batyskafu Mir 1, podczas której pod biegunem północnym pozostawili rosyjską flagę.
Zob. P. Reynolds, Russia Ahead in Arctic ‚Gold Rush’, http://news.bbc.co.uk/2/hi/in_depth/6925853.
stm (25.11.2009); szerzej na ten temat: B. Kaluga, Arktyka w polityce zagranicznej Federacji Rosyjskiej,
http://www.psz.pl/tekst-21313/Bartosz-Kaluga-Arktyka-w-polityce-zagranicznej-Federacji-Rosyjskiej
(25.11.2009).
7
J. Symonides, Status prawny i roszczenia do Arktyki oraz Bieguna Północnego, „Państwo i Prawo”
2008, nr 1, s. 31–33.
8
Państwa arktyczne to: Federacja Rosyjska, Norwegia, Dania (reprezentująca Grenlandię), Islandia,
Kanada, Stany Zjednoczone oraz nieujęte w artykule Finlandia i Szwecja (mimo że ich terytoria znajdują się
częściowo w Arktyce, to jednak nie są one państwami nadbrzeżnymi Oceanu Arktycznego).
9
The Ilulissat Declaration, “Danish Foreign Policy Yearbook 2009”, Copenhagen 2009, 154–155.
10
Podobnie: N. Loukacheva, Legal Challenges in the Arctic, w: L. Heininen, K. Laine, The Borderless
North, Oulu 2008, s. 129 i n.
11
O. Young, The Structure of Arctic Cooperation: Solving Problems/Seizing Opportunities, 4th
Conference of Parliamentarians of the Arctic Region, Rovaniemi, 27–29 sierpnia 2000 r., http://www.
arcticparl.org/_res/site/File/images/conf4_sac.pdf (25.11.2009). W okresie międzywojennym jedynie
Kanada oraz Związek Radziecki podejmowały działania, wyrażające ich zainteresowanie zwierzchnictwem
nad obszarami arktycznymi oraz ogłosiły rozszerzenie swoich terytoriów w Arktyce aż do bieguna
północnego (Kanada w 1925 r., zaś ZSRR w 1926 r.). K. Kubiak, Interesy i spory państw w Arktyce, Wrocław
2009, s. 34 i 136. Por.: V. Gunitskiy, On Thin Ice: Water Rights and Resource Disputes in the Arctic Ocean,
„Journal of International Affairs” 2008, t. 61, nr 2, s. 263.
Rozwój sytuacji międzynarodowej w Arktyce a delimitacja obszarów morskich na Oceanie Arktycznym
141
dzona12. Zmiana podejścia wobec Arktyki, dokonująca się za sprawą odprężenia
w relacjach między Wschodem a Zachodem, przyczyniła się ostatecznie do rozwoju
współpracy regionalnej na tym obszarze. Jej symboliczną inauguracją stało się przemówienie Michaiła Gorbaczowa w 1987 r. w Murmańsku, w którym ostatni przywódca ZSRR ogłosił Arktykę strefą pokojowej współpracy13. Zaowocowało to w latach
90. ubiegłego wieku serią inicjatyw w zakresie kooperacji państw arktycznych na
rzecz bezpieczeństwa ekologicznego wokół bieguna północnego14. Współdziałanie
międzynarodowe w regionie Arktyki na przełomie XX i XXI w. przybrało zaś przede
wszystkim formę wielostronnych projektów badawczych, realizowanych głównie pod
auspicjami Rady Arktycznej. Organizacja ta, działająca od 1996 r., stanowi bardziej
forum międzyrządowe państw arktycznych, niż klasyczną organizację międzynarodową, przez co siła jej oddziaływania na rozwój sytuacji w regionie jest niekiedy
określana jako dość słaba15. Opinie takie nasiliły się szczególnie w ostatnich latach za
sprawą nowych wyzwań, powstałych w następstwie bezprecedensowych zmian klimatycznych, których rezultaty zaskakująco szybko odmieniają oblicze Arktyki16. Towarzyszący tym procesom niepokój opinii międzynarodowej jest łagodzony przez chętnie
powtarzane spekulacje dotyczące przyszłych profitów, jakie mogą pochodzić z „otwierania się” Oceanu Arktycznego.
Najczęściej przywoływana jest w tym kontekście kwestia eksploatacji zasobów
naturalnych, a zwłaszcza ropy naftowej i gazu ziemnego z szelfu kontynentalnego oraz
dna Oceanu Arktycznego. Mimo że nie ma zgodności w wynikach badań, czy raczej
opartych na nich prognozach, to generalnie szacuje się, że na obszarze Arktyki znajduje się około 13% nieodkrytych jeszcze ogólnoświatowych zasobów ropy naftowej
oraz około 30% nieodkrytych ogólnoświatowych zasobów gazu ziemnego17. Łącząc
obie kategorie, można uznać, iż jest to co najmniej 20% nieodkrytych jeszcze ogól12
Por. F. Fagertun, Threats and Threat Scenarios in the North During the Cold War, „Acta Borealia”
2003, t. 20, nr 1, s. 75–90.
13
K. Åtland, Mikhail Gorbachev, the Murmansk Initiative, and the Desecuritization of Interstate
Relations in the Arctic, „Cooperation and Conflict” 2008, t. 43, s. 289–311.
14
E.C.H. Keskitalo, T. Koivurova, N. Bankes, Climate Governance in the Arctic: Introduction and
Theoretical Framework, w: E.C.H. Keskitalo, T. Koivurova, N. Bankes (red.), Climate Governance in the
Arctic, Hanover 2009, s. 3 i n.
15
R. Huebert, B.B. Yeager, A New Sea. The Need for Regional Agreement on Management and
Conservation of the Arctic Marine Environment, Oslo 2008, s. 20.
16
Dynamika procesów zachodzących w regionie arktycznym, spowodowanych ociepleniem klimatu
widoczna jest najlepiej na przykładzie zmian w grubości i rozległości pokrywy lodowej na Oceanie
Arktycznym. Systematyczne obserwacje wskazują, iż coraz mniej jest grubego, wieloletniego lodu, a ten
odtwarzany w czasie miesięcy zimowych jest sporo cieńszy i łatwiej się topi. Według najnowszych danych,
pochodzących z National Snow and Ice Data (NSIDC), obszar zajmowany przez pola lodowe w połowie
września 2009 r. wyniósł 5,10 mln km2 i był o blisko 25% poniżej średniej z lat 1979–2000. Zob. Arctic Sea
Ice Extent Remains Low, http://nsidc.org/news/press/20091005 _minimumpr.html (25.11.2009).
17
D.L. Gautier i in., Assessment of Undiscovered Oil and Gas in the Arctic, „Science” 2009, t. 324,
s. 1175–1179.
142
Michał Łuszczuk
noświatowych zasobów węglowodorów18. Podczas, gdy ich eksploatacja zależy głównie od rzeczywistego ich rozmiaru, położenia oraz technicznych możliwości wydobycia, to również kwestia ekonomicznej opłacalności takiej aktywności ma istotne znaczenie. Obok złóż węglowodorów w Arktyce kusić mogą złoża metali: cynku, ołowiu,
miedzi, złota, żelaza, molibdenu, niklu czy platyny, a także niemetali: apatytów, cyrkonu, oliwinów, barytu, grafitu i wreszcie diamentów19. Topnienie lodów arktycznych
potencjalnie może sprzyjać także rozwojowi rybołówstwa, jednakże w tym zakresie
jakiekolwiek szacunki są bezpodstawne20.
Drugim kluczowym wyzwaniem dla polityki międzynarodowej, a jednocześnie
także źródłem dużych zysków, jak przekonują niektórzy, może stać się rozwój żeglugi
transarktycznej na szlakach udostępnionych przez topniejącą pokrywę lodową21. Wyliczenia odległości pomiędzy głównymi portami świata przekonują wielu o pilnej, bo
wysoce opłacalnej potrzebie zorganizowania i udostępnienia szlaków żeglugowych na
północ od Eurazji i Ameryki Północnej, a w dalszej przyszłości w poprzek Oceanu
Arktycznego. Rzeczywistość jest jednak bardziej złożona, gdyż żegluga handlowa to
nie tylko dystanse, lecz również terminowość i bezpieczeństwo, których zapewnienie
na wodach arktycznych będzie kluczowe dla realizacji tej wizji22.
Przedstawione powyżej perspektywy łączy nie tylko ich spekulatywny charakter,
lecz również to, iż stały się źródłem atmosfery sensacji, jaka zaczęła otaczać wszelką
aktywność podejmowaną przez państwa na obszarach arktycznych. To one tworzą
dziś główne wyzwania dla polityki międzynarodowej w tej części świata. Region
ten stał się bowiem niespodziewanie tematem wielu wypowiedzi, analiz, a wreszcie oficjalnych dokumentów i deklaracji wydawanych przez państwa i organizacje
międzynarodowe pod wpływem owego poruszenia23. Można by rzec, iż ocieplenie
18
D. Mager, Cilmate Change, Conflicts and Cooperation in the Arctic: Easier Access to Hydrocarbons
and Mineral Resources?, „The International Journal of Marine and Coastal Law” 2009, t. 24, nr 2, s. 349.
19
Ibidem, s. 350–351.
20
Unia Europejska a region arktyczny, KOM (2008) 763 wersja ostateczna, Komunikat Komisji
Europejskiej do Rady UE oraz Parlamentu Europejskiego, Bruksela, 20 listopada 2008 r., http://eur-lex.
europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2008:0763:FIN:PL:PDF (25.11.2009).
21
R. Howard, Ice Breaking, „The World Today” 2009, t. 65, nr 10, s. 12–13.
22
S.A. Christensen, Are the Northern Sea Routes Really the Shortest? „DIIS Brief” 2009, http://www.
diis.dk/graphics/Publications/Briefs2009/sac_northern_searoutes.pdf (25.11.2009); A. Chircop, The Growth
of International Shipping in the Arctic: Is a Regulatory Review Timely?, „The International Journal of Marine
and Coastal Law” 2009, t. 24, nr 2, s. 355–380.
23
W 2006 r. swoją strategię przedstawiła Norwegia: „Regjeringens nordområdestrategi” (1.12.2006),
w 2009 r. została ona uaktualniona dokumentem pt. „Nye byggesteiner i nord – Neste trinn i Regjeringens
nordområdestrategi” (12.03.2009). W maju 2008 r. Dania upubliczniła swoje stanowisko zawarte
w dokumencie pt. „Arktis i en brydningstid Forslag til strategi for aktiviteter i det arktiske område”.
Następnie opracowana została rosyjska strategia pt. Основы государственной политики Российской
Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу (18.08.2008), ogłoszono ją
jednak dopiero w marcu 2009 r. Jesienią 2008 r. propozycję unijnej polityki arktycznej przedstawiła Komisja
Europejska, Unia Europejska a region arktyczny (20.11.2008). W ostatnich dniach prezydentury George’a W.
143
arktycznego klimatu wywołało nie tylko topnienie pokrywy lodowej wokół bieguna północnego, lecz również medialną i polityczną gorączkę. Dzięki temu Arktyka nabrała wyjątkowego znaczenia politycznego, zaś możliwość zagwarantowania udziału w eksploatacji jej potencjału, a wręcz objęcia kontrolą jak największych
jej obszarów stała się imperatywem dla niektórych polityków, pochodzących głównie z państw arktycznych. W ten oto sposób potencjalne możliwości, które można
by postrzegać w kategoriach szans dla rozwoju współpracy międzynarodowej,
zostały wtłoczone w groźne ramy rywalizacji konkurencyjnych roszczeń oraz starcia
narodowych interesów24.
Retoryka licznych wypowiedzi oraz eksponowanie zapomnianych dotąd sporów
granicznych niemal całkowicie przesłoniły fakt, iż ryzyko eskalacji nieuprawnionych
roszczeń, podbojów na zasadzie abducet praedam, qui occurrit prior, jest wszakże
ograniczone. Arktyka, mimo iż przez setki lat pozbawiona była działalności człowieka,
wykraczającej poza codzienną aktywność rdzennych mieszkańców, nie jest jednak
wyjęta poza zakres obowiązujących obecnie regulacji, jakie „społeczność międzynarodowa” ustaliła w celu maksymalizacji szans pokojowego współistnienia. Norm,
które należy uznać nie tylko za główne ramy dzisiejszej oraz przyszłej aktywności
w regionie Arktyki, lecz także elementy reżimu międzynarodowego, regulującego
funkcjonowanie wspólnoty międzynarodowej.
2. Delimitacja arktycznych obszarów morskich
przez państwa nadbrzeżne Oceanu Arktycznego
Należy na wstępie zdecydowanie odrzucić pojawiające się niekiedy opinie25, wedle
których obszary arktyczne w żaden sposób nie są prawnie uregulowane. W regionie
Arktyki mają bowiem częściowe zastosowanie krajowe prawa poszczególnych państw
arktycznych, szczególnie tych leżących nad Oceanem Arktycznym, jak też regulacje
regionalne, m.in. prawa europejskiego (w zakresie dotyczącym państw członkowskich
UE oraz współtworzących Europejski Obszar Gospodarczy26) oraz tzw. soft-law, twoBusha zatwierdzona została przez niego National Security Presidential Directive NSPD-66 (9.01.2009),
poświęcona kierunkom i celom polityki amerykańskiej wobec Arktyki. Najnowszym dokumentem spośród
strategii państw arktycznych jest Canada’s Northern Strategy: Our North, Our Heritage, Our Future
z 26 lipca 2009 r.
24
K. Kubiak, op. cit.
25
B. Kaluga, op. cit.
26
Warto zaznaczyć, iż Porozumienie o utworzeniu EOG nie dotyczy Svalbardu, którego specyficzny
status określony jest na mocy traktatu paryskiego z 1920 r. Zob. Protokół 40 do Umowy EOG, http://www.
efta.int/content/legal-texts/eea/protocols/protocol40.pdf/view (25.11.2009). Należy też wziąć pod uwagę to,
iż 16 lipca 2009 r. Islandia złożyła wniosek o członkostwo w Unii Europejskiej, co „zbliży” UE do regionu
Arktyki.
144
Michał Łuszczuk
rzonego w ramach prac Rady Arktycznej27. Najważniejszą jednak częścią reżimu
prawnego obejmującego ten region są regulacje z zakresu prawa morza. Arktyka, co
proces zmian klimatycznych jedynie uwydatnił, a co wcześniej mogło być niedostrzegane, to region morski, rozciągający się między północnymi obszarami Eurazji i Ameryki Północnej na obszarze Oceanu Arktycznego. Podlega on zatem, tak jak każdy
inny akwen morski, zasadom oraz normom tej gałęzi prawa międzynarodowego
publicznego, która dotyczy statusu obszarów morskich oraz kompetencji i jurysdykcji
państw w ramach wyodrębnionych na tychże obszarach stref.
Warto pamiętać, że prawo morza pozostaje w dużej mierze prawem zwyczajowym, zaś pierwsza próba konwencyjnego jego uregulowania w ramach czterech
Konwencji Genewskich z 1958 r. nie spotkała się z szerokim przyjęciem28. Zdecydowanie bardziej zaakceptowana została przyjęta w 1982 r. pod auspicjami Narodów Zjednoczonych Konwencja o prawie morza (dalej: konwencja lub UNCLOS).
Konwencja nie tylko kodyfikowała istniejące wcześniej normy zwyczajowe (m.in.
przepisy dotyczące morza terytorialnego czy morza otwartego), ale również proponowała nowe rozwiązania o kompleksowym charakterze, dotyczące głównych dziedzin aktywności człowieka na obszarach morskich (wyłączna strefa ekonomiczna,
ochrona środowiska morskiego, dno mórz i oceanów). Konwencja weszła w życie
w 1994 r., zaś do stycznia 2010 r. ratyfikowało ją 160 państw. Należy w tym miejscu
zaznaczyć, że spośród państw leżących wokół Oceanu Arktycznego jedynie Stany
Zjednoczone, mimo zaangażowania w prace konferencji przygotowującej konwencję oraz mimo jej podpisania w 1994 r. przez prezydenta Billa Clintona, ze względu
na brak ratyfikacji tego dokumentu przez Senat, nie są stroną UNCLOS (zob. tabela
1). Większość obserwatorów zauważa jednak, iż z racji zbieżności postanowień konwencji z prawem zwyczajowym, respektowanym przez Stany Zjednoczone, brak
ratyfikacji nie oznacza kwestionowania przez to państwo kluczowych rozwiązań
obowiązujących na jej mocy29.
Konwencja o prawie morza powinna zatem być uznana za podstawowy instrument prawny, mający zastosowanie do Arktyki, szczególnie w zakresie wyodrębnienia przewidzianych w niej stref morskich na Oceanie Arktycznym, a tym samym
wyznaczania zakresu jurysdykcji państw nadbrzeżnych. Konwencja ta jest też punktem wyjścia dla regulacji określających bardziej szczegółowe zasady, obowiązujące
państwa-sygnatariuszy w zakresie ich aktywności na morskich obszarach arktycznych. Chodzi tu głównie o umowy międzynarodowe, dotyczące różnych konkretnych
aspektów żeglugi morskiej, takich jak standardy w zakresie zapobiegania zanieczysz27
E.C.H. Keskitalo, T. Koivurova, N. Bankes, op. cit., s. 5–6.
Prawo morza należy odróżnić od prawa morskiego, które jako część prawa wewnętrznego reguluje
kwestie dotyczące administracji strefami morskimi pod jurysdykcją państwa, portami, redami, połowami
w wyłącznej strefie ekonomicznej, warunkami rejestracji statków, zatrudnieniem marynarzy itd.
29
B. Wilson, J. Kraska, American Security and Law of the Sea, „Ocean Development and International
Law” 2009, t. 40, s. 268–290.
28
145
czeniom morskim, bezpieczeństwa statków czy odpowiedzialności i odszkodowań
za wycieki30.
Przedmiotem dalszych rozważań nie będą kwestie dotyczące całokształtu reżimu
prawnego w regionie Arktyki, a jedynie tych jego głównych elementów, które mają
istotne znaczenie dla dwóch opisanych już problemów: zwierzchnictwa nad obszarami
potencjalnej eksploatacji węglowodorów oraz sprawowania kontroli nad arktycznymi
szlakami morskimi. Po przedstawieniu podstawowych informacji dotyczących zakresu
oraz charakteru uprawnień państw wobec obszarów mórz i oceanów wskazane zostaną
kwestie delimitacji obszarów morskich państw arktycznych sięgających do 200 mil
morskich od brzegu, ze szczególnym uwzględnieniem granic międzypaństwowych.
Następnie podjęty zostanie problem kwestii delimitacji arktycznego szelfu kontynentalnego poza 200-milowymi strefami morskimi.
2.1. Arktyczne strefy morskie (do 200 mil morskich)
W momencie opracowywania konwencji zapewne nikt nie rozważał jej stosowania
w odniesieniu do regionu Arktyki, jednak jej postanowienia od 1994 r. stanowią obowiązujące normy w zakresie wyznaczenia stref morskich (nawet, gdy Ocean Arktyczny w znacznej części wciąż pokrywa czapa lodowa) i określenia jurysdykcji
państw w ich granicach31. Regulacja zakresu i charakteru uprawnień państw wobec
obszarów mórz i oceanów, zgodnie z konwencją, opiera się na założeniu, że Ocean
Światowy podzielony jest na strefy, a w każdej strefie uprawnienia państw mają
odmienny kształt. Obszary morskie klasyfikuje się więc pod względem prawnym jako:
(1) obszary wchodzące w skład terytorium państwa (morskie wody wewnętrzne oraz
morze terytorialne); (2) obszary znajdujące się poza terytorium państwa, na których
państwo ma określone prawa suwerenne i może wykonywać jedynie ograniczoną
jurysdykcję (strefa przyległa, wyłączna strefa ekonomiczna, strefa szelfu kontynentalnego); (3) obszary znajdujące się poza terytorium państwa, niepodlegające jego jurysdykcji (morze otwarte oraz dno mórz i oceanów)32.
Ponieważ zakres jurysdykcji państw na danym obszarze zależy od tego, do której
kategorii jest on przynależny, fundamentalne znaczenie ma dokładne wyznaczanie
granic wskazanych rodzajów stref morskich, co w większości przypadków nie jest
zadaniem prostym. Generalnie proces ten przeprowadzany jest na podstawie tzw. linii
podstawowej, która jest linią najniższego stanu wody wzdłuż wybrzeża, oznaczona na
mapach o dużej skali, uznanych oficjalnie przez państwo nadbrzeżne. Należy jednak
30
A. Chircop, op. cit., s. 361 i n.
D.R. Rothwell, Ch.C. Joyner, The Polar Oceans and the Law of the Sea, w: A.G. Oude Elferink,
D.R. Rothwell (red.), The Law of the Sea and Polar Maritime Delimitation and Jurisdiction, The Hague
2001, s. 13.
32
I. Brownlie, Principles of Public International Law, Oxford 1998, s. 177–249.
31
146
Michał Łuszczuk
zwrócić uwagę, że w sytuacjach, gdy linia brzegowa jest urozmaicona ze względu na
występowanie ujścia rzek33, wysp34, zatok35, portów36, kanałów37, cieśnin38 lub też
w przypadku, gdy mamy do czynienia z państwem archipelagowym39, to wówczas
państwo może wyznaczyć tzw. proste linie podstawowe. Jeszcze inną sytuację stanowią przypadki wybrzeży, które, tak jak to jest właśnie na Dalekiej Północy, są przesłonięte różnymi formacjami lodowymi40.
Odnosząc ogólnie postanowienia konwencji do morskich obszarów arktycznych
należy stwierdzić, iż w jej świetle (zob. tabela 1), każdemu z państw nadbrzeżnych
przysługuje wyznaczenie:
a. obszaru morskich wód wewnętrznych, który nie wykraczając poza wytyczone
linie podstawowe zaliczany jest w całości do terytorium państwa nadbrzeżnego, co
oznacza, iż w jego obrębie państwo ma pełną jurysdykcję zarówno nad wodą, przestrzenią powietrzną, jak i dnem i podziemiem morskim41;
b. obszaru morza terytorialnego (sięgającego maksymalnie do 12 mil morskich
od linii podstawowej), które podlega suwerennej władzy państwa nadbrzeżnego, przy
czym państwo ma uwzględniać tzw. prawo nieszkodliwego przepływu42;
33
Jeżeli rzeka wpada bezpośrednio do morza, to linię podstawową stanowi linia prosta poprowadzona
w poprzek ujścia rzeki między punktami wytyczającymi to ujście na jej brzegach przy najniższym stanie
wody.
34
Gdy wyspy są położone w bliskości wybrzeża, wtedy można objąć je liniami podstawowymi
(np. Lofoty), jeżeli jednak wyspy leżą dalej od brzegu, to wówczas, o ile są zamieszkałe, mogą posiadać
własne morze terytorialne (np. Jan Mayen).
35
Jeżeli brzegi zatoki należą do jednego państwa, a odległość między punktami wyznaczającymi
naturalne wejście do zatoki przy najniższym stanie wody nie przekracza 24 mil morskich, państwo
nadbrzeżne może zamknąć taką zatokę za pomocą linii podstawowej. Zasada ta nie dotyczy tzw. zatok
historycznych, które mogą być szersze (np. Morze Białe, Zatoka Hudsona).
36
W tym przypadku za część wybrzeża uważa się wysunięte najdalej w morze stałe urządzenie portowe,
stanowiące integralną część systemu portowego, jednak redy należą do morza terytorialnego.
37
Kanał może zostać zaliczony do morskich wód wewnętrznych danego państwa i np. zamknięty, ale
jeżeli dotychczas przejście tym kanałem było otwarte dla statków innych państw, to powinno ono nadal być
utrzymane jako tzw. przejście tranzytowe.
38
Cieśniny należą generalnie do morza terytorialnego państwa (państw) nadbrzeżnego.
39
W tym wypadku proste linie podstawowe wyznaczane są według zewnętrznych granic wysp
wchodzących w skład archipelagu.
40
S.B. Kaye, Territorial Sea Baselines Along Ice-Covered Coasts: International Practice and Limits of
the Law of the Sea, „Ocean Development and International Law” 2004, t. 35, s. 7–102.
41
Jedynym, ważnym jednak w kontekście Arktyki, ograniczeniem jurysdykcji państwa nadbrzeżnego
nad morskimi wodami wewnętrznymi jest prawo przejścia tranzytowego szlakiem archipelagowym, zgodnie
z którym, jeżeli przed wyznaczeniem granic morza archipelagowego istniał na danych wodach szlak
żeglowny, to państwo archipelagowe ma obowiązek udostępnić ten szlak dla dalszej żeglugi wyznaczoną
trasą. Zob. przypis 44.
42
D. Bugajski, Przejście okrętów przez morze terytorialne państwa obcego w prawie i praktyce
państw bałtyckich oraz NATO, „Zeszyty Naukowe Akademii Marynarki Wojennej” 2006, t. XLVII, nr 1,
s. 5–11.
147
c. obszaru strefy przyległej (sięgającej maksymalnie do 24 mil morskich od linii
podstawowej), w której jurysdykcja państwa nadbrzeżnego ma charakter wyłącznie
funkcjonalny43;
d. wyłącznej strefy ekonomicznej, która, sięgając maksymalnie do 200 mil morskich od linii podstawowej, stanowi obszar znajdujący się poza granicami morza terytorialnego, jednak przylegający do niego. Podlega ona specjalnemu reżimowi, zgodnie
z którym prawa i jurysdykcja państwa nadbrzeżnego oraz prawa i wolności innych
państw regulowane są przez prawo międzynarodowe, co oznacza, iż na jej obszarze
państwu nadbrzeżnemu przysługują: (1) suwerenne prawa w celu badania, eksploatacji i ochrony zasobów naturalnych, zarówno żywych, jak i nieożywionych, wód morskich pokrywających dno, a także dna morskiego i jego podziemia oraz w celu gospodarowania tymi zasobami, jak również w odniesieniu do innych przedsięwzięć
w zakresie gospodarczego badania i eksploatacji strefy; (2) jurysdykcja w odniesieniu
do budowania i wykorzystywania sztucznych wysp, instalacji i konstrukcji, prowadzenia badań naukowych morza oraz ochrony i zachowania środowiska morskiego.
Tabela 1. Udział państw arktycznych w Konwencji o Prawie Morza z 1982 r. (UNCLOS)
oraz ich obszary morskie (zakres w milach morskich i rok ustanowienia)
Strona
UNCLOS
od
Morze
terytorialne
Strefa
przyległa
24 (1996)
SWR/WSE1
Kanada
7.11.2003
12 (1970)
200 WSE (1996)
Dania/Grenlandia
16.11.2004
3 (1950)2
–
200 SWR (1976)
Islandia
21.06.1985
12 (1979)
–
200 WSE (1979)
Norwegia
24.06.19996
12 (2004)
24
200 WSE (1976);
Jan Mayen 200 SWR (1980);
Svalbard: 200 strefa
ochronna rybołówstwa (1977)
Rosja
12.03.1997
12 (1909)
24 (1998)
200 WSE (1984)
USA
–
12 (1988)
24 (1999)
200 WSE (1983)
1
– Strefa Wyłącznego Rybołówstwa/Wyłączna Strefa Ekonomiczna.
– W 1999 r. Dania wprowadziła 12-milową strefę morza terytorialnego, w stosunku do Wysp Owczych obowiązuje
ona od 2005 r., zaś w przypadku Grenlandii nie podjęto jeszcze żadnych działań na rzecz jej ustanowienia.
2
43
Oznacza to, iż państwo nadbrzeżne może wykonywać kontrolę konieczną do: (a) zapobiegania
naruszaniu jego ustaw i innych przepisów celnych, skarbowych, imigracyjnych lub sanitarnych na jego
terytorium lub morzu terytorialnym; (b) karania naruszeń takich ustaw i innych przepisów, dokonanych na
jego terytorium lub morzu terytorialnym.
148
Michał Łuszczuk
Należy zauważyć, iż uprawnienia arktycznych państw nadbrzeżnych w zakresie
wyznaczania i regulowania wskazanych typów obszarów morskich na morzach Oceanu Arktycznego generalnie nie stanowią, z wyjątkiem statusu archipelagu kanadyjskiego44, przedmiotu jakichkolwiek kontrowersji czy też źródeł problemów międzynarodowych. Nie oznacza to jednak, iż w każdym przypadku udało się państwom
ustalić przebieg granic między swoimi strefami w obrębie 200 mil morskich (MM) od
linii podstawowych45.
Pierwsze negocjacje dotyczące obszarów morskich wykraczających poza morze
terytorialne dotyczyły delimitacji szelfu kontynentalnego, zgodnie z zasadami sformułowanymi jeszcze przez Konwencję Genewską o szelfie kontynentalnym. Tworzenie
wyłącznych stref ekonomicznych lub też stref wyłącznego rybołówstwa przez nadbrzeżne państwa arktyczne, począwszy od drugiej połowy lat 70. XX w., spowodowało
podjęcie dalszych negocjacji w zakresie przebiegu granic morskich między wyznaczanymi strefami. Obecnie w obszarze do 200 mil morskich od wybrzeży (linii podstawowych) można na Oceanie Arktycznym i jego przyległych morzach wyróżnić następujące granice: norwesko-rosyjską, rosyjsko-amerykańską, amerykańsko-kanadyjską,
kanadyjsko-duńską (grenlandzką), duńsko(grenlandzko)-islandzką, duńsko(grenlandzko)-norweską (Svalbard i Wyspa Jan Mayen), islandzko-norweską (wyspa Jan Mayen).
Podczas gdy część z tych granic została ustalona, niektóre wciąż pozostają przedmiotem negocjacji (tabela 2). Warto również zauważyć, że niektóre z nierozwiązanych
problemów stanowią złożone zagadnienia, choćby ze względu na fakt, iż istnieje możliwość regulowania poszczególnych odcinków jednej granicy odrębnymi umowami
czy też na podstawie różnych procedur delimitacyjnych46. Wśród granic morskich,
które nie zostały ostatecznie wyznaczone i zatwierdzone, znajdują się:
(1) granica między Rosją a Stanami Zjednoczonymi na Morzu Beringa. Przebieg tej
granicy, wyznaczony na podstawie koncepcji sektorów, został zapisany w porozumieniu
z 1990 r., jednak umowa ta nie doczekała się dotąd ratyfikacji przez parlament rosyjski47;
44
Jakkolwiek nikt nie kwestionuje zwierzchnictwa Kanady nad obszarem archipelagu, to jednak
istnieje spór dotyczący statusu wód wokół wysp, przez które przebiega słynne Przejście Północno-zachodnie.
Kanada uznaje je za swoje wody wewnętrzne (Canadian Internal Waters), natomiast USA, popierane m.in.
przez UE, uważają, je za część cieśniny używanej do żeglugi międzynarodowej lub wód archipelagowych.
Od rozstrzygnięcia tej kwestii zależeć będzie ostateczny zakres jurysdykcji kanadyjskiej nad Przejściem.
Zob. F. Griffiths, Canadian Arctic Sovereignty: Time to Take Yes for an Answer on the Northwest Passage,
Montreal 2008. E. Elliot-Meisel, Politics, Pride, and Precedent: The United States and Canada in the
Northwest Passage, „Ocean Development & International Law” 2009, t. 40, nr 2, s. 204–232.
45
A.G. Oude Elferink, The Impact of the Law of the Sea Convention on the Delimitation of Maritime
Boundaries, w: D. Vidas, W. Østreng (red.), Order for the Oceans at the Turn of the Century, The Hague
1999, s. 457–469.
46
A.H. Hoel, Jurisdictional Issues in the Arctic: An Overview, w: J. Skogrand (red.), Emerging from
the Frost. Security in the 21st Century Arctic, Oslo 2008, s. 41.
47
K. Kubiak, op. cit., s. 139–140; A.G. Oude Elferink, Arctic Maritime Delimitations: The
Preponderance of Similarities with Other Regions, w: A.G. Oude Elferink, D.R. Rothwell (red.), The Law of
the Sea and Polar..., op. cit., s. 182–183.
149
(2) granica między Kanadą a Stanami Zjednoczonymi na Morzu Beauforta. Granica nie została nigdy uzgodniona i nie ma też prowadzonych rozmów na ten temat.
Strona kanadyjska uważa, że granica powinna przechodzić wzdłuż południka znajdującego się na 141o stopniu długości geograficznej zachodniej, zaś Stany Zjednoczone
stoją na stanowisku, iż granica powinna być ustalona na zasadzie linii środkowej48;
wynikiem braku zgody jest sporny obszar o powierzchni 22,600 km2;
(3) granica między Kanadą a Danią (Grenlandią) na odcinku niespełna 1000 m
w środkowej części Kanału Kennedy’ego w Cieśninie Naresa (łączącej Zatokę Baffina
i Morze Lincolna), która oddziela Grenlandię od kanadyjskiej Wyspy Ellesmere’a.
Znajduje się tam niewielka wyspa Hansa, co do której przynależności oba kraje toczą
spór terytorialny49. Na pozostałej długości (ponad 2600 km) obowiązuje granica ustalona na podstawie umowy o delimitacji szelfu kontynentalnego z 1973 r.50 Oba państwa nie dokonały także delimitacji swoich stref na Morzu Lincolna51;
Tabela 2. Status granic morskich państw arktycznych w obrębie do 200 MM
Granica
Ustalona
w roku
Nieustalona
USA–Rosja na Morzu Beringa
X
USA–Kanada na Morzu Beauforta
X
Kanada–Dania w Cieśninie Davisa (bez wyspy Hans)
1973
Dania/Grenlandia–Islandia
1997
Dania/Grenlandia – Norwegia (Jan Mayen)
Dania/Grenlandia – Norwegia (Svalbard)
Islandia – Norwegia (Jan Mayen)
Norwegia –Rosja na Morzu Barentsa
X1
1993, 1995
2006
1980, 1981
X2
1
– Brak delimitacji stref 200-milowych na Morzu Lincolna.
– W 2007 r. udało się osiągnąć porozumienie dotyczące granicy w obrębie morza terytorialnego w okolicach fiordu
Varanger.
2
(4) granica między Norwegią a Rosją na Morzu Barentsa. Granica między strefami sięgającymi 200 MM od linii podstawowych nie została ustanowiona w pełni,
mimo że rozmowy prowadzone są od końca lat 70. XX w. Strona rosyjska uważa, iż
48
K. Kubiak, op. cit., s. 169–170; A.G. Oude Elferink, Arctic Maritime…, op. cit., s. 190–194.
K. Kubiak, op. cit., 45–49; L. Łukaszuk, Współpraca i spory międzynarodowe na morzach. Wybrane
zagadnienia prawa, polityki morskiej i ochrony środowiska, Warszawa 2009, s. 140–141.
50
A.G. Oude Elferink, Arctic Maritime…, op. cit., s. 181–182.
51
Ibidem, s. 194–915.
49
150
Michał Łuszczuk
granica powinna przechodzić wzdłuż południka znajdującego się na 35o stopniu długości geograficznej wschodniej, zaś Norwegia preferuje wyznaczenie granicy na zasadzie linii środkowej52. Roszczenia nakładają się na obszarze 155,000 km2, począwszy
od wód terytorialnych, następnie między Svalbardem i Nową Ziemią w głąb Oceanu
Arktycznego. W 2007 r. udało się uzyskać porozumienie dotyczące delimitacji w obrębie morza terytorialnego w okolicach fiordu Varanger.
2.2. Delimitacja arktycznego szelfu kontynentalnego
poza 200-milową strefą
Mimo że cały czas trwają dokładniejsze badania geologiczne, to jednak już obecnie
wiadomo, iż Ocean Arktyczny, którego jedną trzecią powierzchni zajmują płytkie
morza przybrzeżne53, jest najpłytszym oceanem na Ziemi. Jest to związane z tym, iż
znaczną część dna Oceanu stanowi szelf kontynentalny Eurazjatycki oraz szelf kontynentalny Ameryki Północnej, które tworzą jakby obejmę wokół Basenu Arktycznego54. Ta budowa geologiczna oznacza, iż niezbędne staje się stosowanie przez państwa nadbrzeżne także regulacji UNCLOS, dotyczących szelfu kontynentalnego55.
Zgodnie z nimi, szelf kontynentalny państwa nadbrzeżnego obejmuje dno morskie
i podziemie obszarów podmorskich, rozciągające się poza jego morzem terytorialnym
na całej długości naturalnego przedłużenia jego terytorium lądowego, aż do zewnętrznej krawędzi obrzeża kontynentalnego lub też jeżeli zewnętrzna krawędź obrzeża kontynentalnego nie sięga do tej odległości, to na odległość 200 mil morskich od linii
podstawowych. Granice szelfu kontynentalnego wyznaczane są zgodnie z zasadami
zawartymi w artykule 76 ust. 4–6 UNCLOS.
Należy zauważyć, że państwo nadbrzeżne wykonuje suwerenne prawa w odniesieniu do szelfu kontynentalnego w celu jego badania oraz eksploatacji jego zasobów
naturalnych. Prawa te są wyłączne w tym znaczeniu, że jeżeli państwo nadbrzeżne nie
prowadzi badań szelfu kontynentalnego, ani nie eksploatuje jego zasobów naturalnych,
nikt nie może podejmować takich działań bez wyraźnej zgody państwa nadbrzeżnego.
Prawa te nie są więc uzależnione od rzeczywistego lub formalnego zawładnięcia ani
od jakiegokolwiek wyraźnego oświadczenia na ten temat. Podkreślić również należy,
że prawa państwa nadbrzeżnego w odniesieniu do szelfu kontynentalnego nie wpływają na status prawny wód pokrywających szelf, ani przestrzeni powietrznej ponad
52
K. Kubiak, op. cit., s. 84–86; A.G. Oude Elferink, Arctic Maritime…, op. cit., s. 185–190.
W obrębie Oceanu Arktycznego wyróżnia się morza szelfowe: Baffina, Barentsa, Beauforta, Białe,
Czukockie, Grenlandzkie, Karskie, Lincolna, Łaptiewów, Norweskie, Wschodniosyberyjskie.
54
H. Gurgul, Białe pustynie. Arktyka, Poznań 2002, s.12.
55
Ch. Reichert, Determination of the Outer Continental Shelf Limits and the Role of the Commission
on the Limits of Continental Shelf, „The International Journal of Marine and Coastal Law” 2009, t. 24, nr 2,
s. 389 i n.
53
151
tymi wodami (w zależności od odległości od linii podstawowej, wody pokrywające
szelf kontynentalny będą albo wyłączną strefą ekonomiczną, albo morzem otwartym).
Wykonywanie wyłącznych praw państwa nadbrzeżnego do szelfu kontynentalnego nie
może naruszać ani powodować nieuzasadnionego zakłócenia żeglugi oraz praw i wolności innych państw, w szczególności prawa układania kabli i rurociągów podmorskich (wytyczenie trasy dla układania takich rurociągów na szelfie kontynentalnym
wymaga jednak zgody państwa nadbrzeżnego). Również państwu nadbrzeżnemu przysługuje wyłączne prawo do wyrażania zgody i regulowania wierceń na szelfie kontynentalnym, niezależnie od ich celu. Ze względu na to, że strefa szelfu kontynentalnego
państwa nadbrzeżnego może rozciągać się na znaczną odległość, UNCLOS wskazuje
również zasady, na jakich ma być przeprowadzona delimitacja szelfu kontynentalnego
między państwami, których wybrzeża leżą naprzeciw siebie lub sąsiadują ze sobą.
Następuje w drodze umowy na podstawie prawa międzynarodowego, w celu osiągnięcia sprawiedliwego rozwiązania.
Jak wspomniano, jako podstawowy zasięg szelfu kontynentalnego konwencja
wskazuje granicę 200 mil morskich od linii podstawowej, jednakże, jeśli obrzeże kontynentalne rozciąga się poza tę granicę, możliwe jest przesunięcie zewnętrznej granicy
szelfu kontynentalnego do linii znajdującej się albo w odległości nieprzekraczającej 350
mil morskich od linii podstawowej, albo w odległości nieprzekraczającej 100 mil morskich od izobaty 2.500 metrów. Na obszarach, gdzie występują podmorskie wzniesienia,
będące naturalnymi składnikami obrzeża kontynentalnego (np. płaskowyże, progi, wierzchołki, ławice i odnogi), możliwe jest dalsze przesunięcie granic szelfu (poza linię 350
mil morskich), jednakże wymaga to zgody Komisji Granic Szelfu Kontynentalnego56.
Analiza postanowień konwencji oraz proponowanej w niej definicji szelfu wskazuje, iż kluczowe znaczenie ma ustalenie, gdzie faktycznie przebiega zewnętrzna krawędź obrzeża kontynentalnego57. Dokonać tego można jedynie na drodze stosownych
badań, które opierając się na zdefiniowanych kryteriach geomorfologicznych są w stanie wykazać, gdzie można wyznaczyć granicę szelfu. Badania te są zatem podstawą do
opracowania i złożenia do Komisji ds. Granic Szelfu zgłoszenia, które w przypadku
akceptacji stanowi podstawę określenia zakresu szelfu kontynentalnego, znajdującego
się w dyspozycji państwa. Komisja nie jest jednak forum właściwym do dokonywania
delimitacji szelfu między państwami. Zgodnie z decyzją stron konwencji państwa nadbrzeżne, które ratyfikowały konwencję przed majem 1999 r., miały czas do maja 2009 r.
na składanie swych roszczeń. W przypadku pozostałych państw obowiązuje je 10-letni
okres (od momentu przyjęcia przez nie konwencji) na przedstawianie swoich zgłoszeń58.
56
R. Macnab, Submarine Elevations and Ridges: Wild Cards in the Poker Game of UNCLOS Article
76, „Ocean Development and International Law” 2008, t. 39, s. 223–234.
57
V. Golitsyn, Continental Shelf Claims in the Arctic Ocean: A Commentrary, „The International
Journal of Marine and Coastal Law” 2009, t. 24, nr 2, s. 402–404.
58
B. Kunoy, The 10 Years Time Frame to Disputed Areas, „Ocean Development and International
Law” 2009, t. 40, nr 2, s. 131–145.
152
Michał Łuszczuk
Tabela 3. Zgłoszenia państw arktycznych dotyczące szelfu arktycznego
wychodzącego poza granice 200-milowych wyłącznych stref ekonomicznych
x
Strona
UNCLOS
od
Ostateczny termin
składania
zgłoszenia
Obszar będący
przedmiotem
zgłoszenia
Data
zgłoszenia
Data
uznania
zgłoszenia
Kanada
7.11.2003
2013x
–
–
–
Dania/
Grenlandia
16.11.2004
2014
obszar leżący na
północ od Wysp
Owczych
29.04.2009
–
Islandia
21.06.1985
2009
W obrębie
Ægir Basin
20.04.2009
–
Norwegia
24.06.1996
2009
Loop Hole
(Morze Barentsa),
Zachodni Basen
Nansena
(Ocean Arktyczny),
Banana Hole
(Morze Norweskie
i Morze Grenlandzkie)
27.11.2006
24.03.2009
Rosja
12.03.1997
2009
obszar na całej szerokości północnego
wybrzeża rosyjskiego
20.12.2001
-
USA
–
–
–
–
–
– Kanada pomimo ratyfikacji UNCLOS nie uznaje jurysdykcji Komisji ds. Granic Szelfu Kontynentalnego.
W przypadku państw arktycznych, z wyjątkiem USA, zgłoszenia częściowe59, do
maja 2009 r. przedłożyły Norwegia (w 2006 r.), Dania/Grenlandia oraz Islandia
(w 2009 r.), zaś zgłoszenie całkowite (w zakresie obszarów arktycznych) złożyła tylko
Rosja60 (w 2001 r.). Podczas gdy zgłoszenie rosyjskie zostało zwrócone do uzupełnie59
D.R. Rothwell, Issues and Strategies for Outer Continental Shelf Claims, „The International Journal
of Marine and Coastal Law” 2008, t. 23, nr 2, s. 204 i n.
60
M. Weber, Defining the Outer Limits of the Continental Shelf Across the Arctic Basin: The Russian
Submission, States’ Rights, Boundary Delimitation and Arctic Regional Cooperation; „The International
Journal of Marine and Coastal Law” 2009, t. 24, nr 2, s. 653–681. T. Górski, A Note on Submarine Ridges and
Elevations with Special Reference to the Russian Federation and the Arctic Ridges, „Ocean Development
and International Law” 2009, t. 40, s. 51–60.
153
nia, to wniosek norweski uzyskał w kwietniu 2009 r. akceptację komisji, dzięki czemu
Norwegia otrzymała wyłączne prawo badania oraz eksploatacji szelfu na obszarze
Loop Hole na Morzu Barentsa, Banana Hole na Morzu Norweskim oraz w zachodniej
części Basenu Nansena na Oceanie Arktycznym (w sumie 235 tys. km2) . Kanada ma
termin na złożenie swojego wniosku do 2013 r., zaś Dania do 2014 r. Pomimo że
Stany Zjednoczone nie są stroną Konwencji o Prawie Morza, również prowadzą odpowiednie badania geologiczne (zob. tabela 3). Warto podkreślić, i to zdecydowanie, iż
ze względu na spodziewane lokalizacje złóż (nawet 80% może leżeć w strefie do 200
MM)61, „ekspansja” państw arktycznych poza 200-milowe strefy raczej nie wiąże się
z ich planami eksploatacji złóż węglowodorów. W grę wchodzi raczej prestiż i chęć
zwiększenia zasięgu swojej suwerenności „na wszelki wypadek”.
* * *
Zgodnie z przyjętym założeniem, wszystkie państwa leżące nad Oceanem Arktycznym stosują regulacje Konwencji o Prawie Morza i tworzą swoje strefy morza
terytorialnego oraz morskie strefy specjalne. Budzący najwięcej emocji w mediach
i w świecie polityki proces delimitacji arktycznego szelfu kontynentalnego również
przebiega zgodnie z międzynarodowymi regulacjami. Warto jednak zauważyć, że
obszar Oceanu Arktycznego jest miejscem występowania wielu sporów granicznych
w zakresie delimitacji obszarów morskich, a potencjalnie także obszarów podmorskich, czyli szelfu. Mechanizmy rozwiązywania tego typu sporów w odniesieniu do
Arktyki nie były jak na razie wykorzystywane, trudno zatem ocenić ich efektywność.
Uznać można, że w najbliższej przyszłości nie dokonają się w zbadanym zakresie
jakieś znaczące zmiany. Wraz z dalszym topnieniem pokrywy lodowej pojawi się jednak kwestia ochrony obszaru Oceanu, stanowiącego pełne morze; już obecnie formułowane są opinie o potrzebie stworzenia czegoś na wzór traktatu antarktycznego, który
pozwoliłby na demilitaryzację i wykluczenie eksploatacji obszaru wokół bieguna północnego. Niezależnie od przyjętych rozwiązań wypada mieć nadzieję, że rola prawa
międzynarodowego w regionie Arktyki nie ulegnie zachwianiu.
61
Circum-Arctic Resources Appraisal: Estimates of Undiscovered Oil and Gas North of the Arctic
Circle, USDS Fact Scheet 2008-3049, http://pubs.usgs.gov/fs/2008/3049/fs2008-3049.pdf (2.12.2009).
•
nr 3–4 (t.42) 2010
Ireneusz Topolski
FLOTA CZARNOMORSKA
JAKO INSTRUMENT POLITYKI ZAGRANICZNEJ
FEDERACJI ROSYJSKIEJ
Region czarnomorski odgrywa ważną rolę w zapewnieniu bezpieczeństwa Federacji
Rosyjskiej (FR). W regionie tym Rosja ma żywotne interesy polityczne, gospodarcze
i militarne. Do najważniejszych kwestii należy zaliczyć m.in. utrzymanie kontroli nad
infrastrukturą militarną, tranzyt ropy naftowej i gazu ziemnego do państw Europy
Południowo-Wschodniej i Zachodniej. Drugi problem stanowi kontrola szlaków przesyłu surowców energetycznych ze złóż kaspijskich. W regionie czarnomorskim przebiegają również ważne szlaki komunikacyjne i transportowe. Duże wyzwanie dla Rosji
stanowi niestabilna sytuacja na Kaukazie oraz zaangażowanie państw Sojuszu Północnoatlantyckiego1.
Flota Czarnomorska jest jednym z instrumentów polityki zagranicznej, który stosuje Rosja do realizacji swoich celów i ochrony żywotnych interesów. Zadania, potencjał bojowy, obecność wojskowa poza granicami państwa oraz demonstracja i użycie
potencjału bojowego Floty Czarnomorskiej Rosji stanowią przedmiot niniejszych
rozważań.
1. Zadania Floty Czarnomorskiej
Wiktor Litowkin jako najważniejsze zadania Floty w basenie Morza Czarnego wymienia ochronę strefy ekonomicznej i wód terytorialnych, udzielanie pomocy oddziałom
Północno-Kaukaskiego Okręgu Wojskowego i innych struktur siłowych. Powinna ona
1
M. Raś, Rosja jako konkurent Zachodu w regionie czarnomorskim, „Rocznik Instytutu Europy Środkowo-Wschodniej” 2009, nr 7, część 1, s. 28–29, 41-43; M. Raś, A. Włodkowska, Bezpieczeństwo obszaru
WNP, w: R. Zięba (red.), Bezpieczeństwo międzynarodowe po zimnej wojnie, Warszawa 2008, s. 359–360;
I. Topolski, Region Wspólnoty Niepodległych Państw, w: I. Topolski, H. Dumała, A. Dumała (red.), Regiony
w stosunkach międzynarodowych, Lublin 2009, s. 117–125.
156
Ireneusz Topolski
również zapewnić ochronę interesów narodowych państwa na Morzu Śródziemnym,
wspólnie z okrętami pozostałych flot prowadzić działania na morzach i oceanach,
w tym m.in. walkę z piractwem i różnymi zagrożeniami dla żeglugi morskiej oraz
wykazać się możliwością blokowania cieśnin. Autor zaznacza, że duża liczba zadań,
które ma wypełnić Flota przy uwzględnieniu posiadanego stanu okrętów wojennych,
jest ponad jej siły2.
Aleksandr Szirokorad uzasadnia potrzebę utrzymania silnej floty w basenie Morza
Czarnego i Śródziemnego m.in. ochroną rosyjskich rurociągów, niestabilną sytuacją
na Zakaukaziu, przeciwdziałaniem terroryzmowi i piractwu morskiemu. Kluczowe
znaczenie odgrywa baza w Sewastopolu, gdyż w przypadku jej opuszczenia może to
skutkować wycofaniem się z Kaukazu i utratą dostępu do ciepłych mórz3.
Zdaniem ministra obrony FR Anatolija Sierdiukowa, „Flota stanowi gwarancję
bezpieczeństwa zarówno na Morzu Czarnym, jak i Śródziemnym”4. Michaił Nienaszew, członek Komitetu Dumy Państwowej ds. Obronny, uważa, że ze względu na
strategiczne znaczenie Morza Czarnego, które jest związane z Morzem Śródziemnym
i Oceanem Atlantyckim, FR powinna utrzymywać odpowiedni potencjał morski.
Ponadto sam region śródziemnomorski stanowi źródło światowych problemów, w tym
m.in. konflikt arabsko-izraelski5.
Znacznie szerzej zadania, które spełnia Flota Czarnomorska wraz z bazą w Sewastopolu przedstawia Robert Śmigielski. Zalicza do nich: (a) powstrzymanie aspiracji
Ukrainy do członkostwa w Sojuszu Północnoatlantyckim; (b) ochronę interesów ekonomicznych państwa, włącznie z zapewnieniem bezpieczeństwa tranzytu surowców
energetycznych; (c) możliwość oddziaływania w sposób pośredni lub bezpośredni na
istniejące w basenie Morza Czarnego konflikty zbrojne oraz równoważenie obecności
sił morskich państw NATO; (d) zwiększenie obecności Rosji w regionie Bliskiego
Wschodu i przywrócenie powiązań z dawnymi sojusznikami6.
Obawy Rosji budzi możliwość wykorzystania systemów broni precyzyjnego rażenia, w tym m.in. manewrujących pocisków rakietowych „Tomahawk”, rozmieszczonych na okrętach wojennych USA i państw NATO. Wiąże się to z potencjalnym atakiem na ważne dla obronności państwa miejsca przy wykorzystaniu konwencjonalnych systemów broni precyzyjnej. Zalicza się do nich systemy wczesnego ostrzegania
2
В. Литовкин, Со стратегическим размахом, http://nvo.ng.ru/realty/2009-09-11/1_strategy.
html (15.09.2009); В. Литовкин, Наверх вы, товарищи! Все по местам!, http://www.ng.ru/politics/2010-04-02/3_kartblansh.html (22.04.2010); Военно-морскому флоту России впору разучивать песню о легендарном «Варяге», http://shipbuilding.ru/rus/news/russian/2010/04/02/navy/ (07.05.2010).
3
А. Широкорад, Неспокойный Севастополь и гибнущий Черноморский флот, http://nvo.ng.ru/
concepts/2009-09-18/1_flot.html (22.04.2010).
4
Ю. Гаврилов, Четыре задачи для флота, http://www.rg.ru/2010/04/28/ucheniya.html (30.04.2010).
5
Россия готова строить боевые корабли вместе с Украиной, http://shipbuilding.ru/rus/news/russian/2009/10/27/ukr/print.phtml (10.05.2010).
6
R. Śmigielski, Rola Floty Czarnomorskiej w polityce zagranicznej i bezpieczeństwa Rosji, „Biuletyn”
PISM nr 57 (525) z 31 października 2008 r.
Flota Czarnomorska jako instrument polityki zagranicznej Federacji Rosyjskiej
157
i obrony powietrznej, zakłady kompleksu wojskowo-przemysłowego, systemy kierowania państwem i dowodzenia siłami zbrojnymi oraz środki komunikacji. Zagrożone
ewentualnym uderzeniem są również strategiczne siły nuklearne FR. Jednym z kierunków, z którego może zostać wykonany atak jest akwen Morza Czarnego. Zdaniem
Aleksandra Chramczichina7, w zasięgu „najnowszych wersji” pocisków manewrujących typu „Tomahawk” o zakresie około 1850 km, które mogą zostać odpalone z okrętów wojennych rozmieszczonych w południowo-wschodniej części Morza Czarnego,
może znajdować się do 60% ICBM8 Strategicznych Wojsk Rakietowych FR. Kwestia
ta stanowi dla Rosji i samej Floty Czarnomorskiej duże wyzwanie, gdyż według rosyjskich specjalistów, Stany Zjednoczone Ameryki i NATO będą panowały na morzach
przez najbliższe dziesięciolecia9.
2. Potencjał bojowy Floty Czarnomorskiej
Flota Czarnomorska jako samodzielny związek operacyjny funkcjonowała do 1 września 2009 r. Wówczas wraz z Flotyllą Kaspijską została podporządkowana dowódcy
Północnokaukaskiego Okręgu Wojskowego. Działanie to miało na celu zwiększenie
możliwości militarnych armii rosyjskiej w południowo-zachodniej części państwa.
W przypadku Floty Czarnomorskiej należy ten krok traktować jako zmniejszenie jej
pozycji. Potencjał bojowy Floty w 2009 r. wynosił 40 okrętów bojowych10, włączając
jednostki remontowane11. Jako głównego przeciwnika Floty wskazywano Gruzję.
Uwzględniając potencjał bojowy, w basenie Morza Czarnego największym dysponowała Marynarka Wojenna Turcji. Siły morskie tego państwa posiadały 14–16 łodzi
podwodnych, 24 fregaty, 25 rakietowych i około 20 patrolowych okrętów oraz blisko
100 jednostek obrony wybrzeża, 20 niszczycieli min i trałowców, 30 okrętów desantowych, 6 samolotów patrolowych i ponad 20 śmigłowców. W większości były to
7
Według Aleksieja Arbatowa, zagrożenie ze strony okrętów wojennych USA, wyposażonych w konwencjonalne pociski samosterujące „Tomahawk” o zasięg 1600 km jest znacznie mniejsze, zob. А. Арбатов,
Стратегический сюрреализм сомнительных концепций, http://nvo.ng.ru/concepts/2010-03-05/1_surrealism.html (08.03.2010); Strona internetowa Raytheon: Tomahawk Cruise Missile, http://www.raytheon.
com/capabilities/rtnwcm/groups/public/documents/content/rtn_rms_products_tomahawk_data.pdf (01.06.
2010).
8
ICBM (intercontinental ballistic missile – międzykontynentalny pocisk balistyczny).
9
H. Sołkiewicz, Wojna przyszłości – wojną niekontaktową (wg aktualnych poglądów rosyjskich),
„Zeszyty Naukowe Akademii Marynarki Wojennej” 2009, nr 1, s. 71–112; А Храмчихин, Диагноз:
отечественная ПВО в развале, http://nvo.ng.ru/armament/2010-02-19/1_diagnoz.html (08.03.2010);
А Храмчихин, Слабость провоцирует сильнее, чем мощь, http://nvo.ng.ru/concepts/2010-03-19/1_weakness.html (22.04.2010).
10
Pod koniec lat 80. XX w. Flota Czarnomorska ZSRR posiadała 230 okrętów bojowych. W jej składzie w 1991 r. znajdowało się ponad 40 łodzi podwodnych.
11
В. Литовкин, Со стратегическим..., op. cit.; А. Широкорад, Неспокойный..., op. cit.
158
Ireneusz Topolski
jednostki nowych typów, które swoim potencjałem przewyższały Flotę Czarnomorską
Rosji12.
Według danych IISS (Międzynarodowy Instytut Studiów Strategicznych w Londynie), w 2009 r. na stanie Floty Czarnomorskiej znajdowało się 37 okrętów bojowych. Flota dysponowała: (a) 2 taktycznymi okrętami podwodnymi (w tym 1 w rezerwie); (b) 11 okrętami nawodnymi głównych klas: 2 krążowniki rakietowe, 1 niszczyciel rakietowy, 8 fregat; (c) 10 okrętami patrolowymi i obrony wybrzeża; (d) 7 okrętami
przeciwminowymi; (e) 7 okrętami desantowymi; (f) ponad 90 okrętami logistycznymi
i wsparcia; (g) 36 samolotami (w tym 32 bojowymi) i 42 śmigłowcami; (h) pułkiem
piechoty morskiej, który był wyposażony w 59 bojowych wozów opancerzonych
i 14 systemów artyleryjskich13.
Flota Czarnomorska FR pod względem liczby okrętów ustępuje Marynarce
Wojennej Turcji. Swoim potencjałem w mniejszym stopniu przewyższa siły morskie
Rumunii, Bułgarii, Ukrainy, a zdecydowanie Gruzji. Bardzo niekorzystnie wypada jej
porównanie w stosunku do Turcji w kategorii łodzie podwodne, zob. tabela 1.
Tabela 1. Personel i najważniejsze kategorie uzbrojenia sił morskich państw
basenu Morza Czarnego w 2009 r., według IISS
Okręty podwodne
Okręty patrolowe
i obrony wybrzeża
Trałowce i
niszczyciele min
Okręty desantowe
Okręty pomocnicze i logistyczne
samoloty
Lotnictwo
morskie
Personel (tys.)
Okręty nawodne
głównych klas
Ś.
~13,00
2a
2b
1b
8c
–
10
7
7
90+
36
42
Bułgaria
4,10
1
–
–
4
–
19
17
8
14
–
6
Gruzja
0,50
–
–
–
–
–
4
–
–
–
–
–
Rumunia
6,50
–
–
–
3
4
17
11
–
11
–
–
Turcja
48,60
14
–
–
23
–
43
22
45
49
7
21
Ukraina
13,93
1
–
–
1
3
5
4
3
36
26
77
Rosja
Kr.
N.
F.
Ko.
a
1 okręt znajduje się w rezerwie.
W składzie Floty Czarnomorskiej znajduje się tylko 1 krążownik rakietowy „Moskwa”, zaś według NATO duże okręty
zwalczania okrętów podwodnych projektu 1134 („Oczakow” i „Kercz”) są klasyfikowane jako krążowniki.
c
Podano łącznie liczbę fregat i korwet, w praktyce Flota Czarnomorska dysponowała prawdopodobnie 2–3 fregatami.
Kr. – krążowniki; N. – niszczyciele; F. – fregaty; Ko. – korwety; Ś. – śmigłowce.
b
Źródło: The Military Balance 2009, London 2009, s. 113, 147, 155–156, 177, 189, 219, 227.
А. Храмчихин, Непомерно дорогой Севастополь, http://nvo.ng.ru/realty/2010-05-14/1_sevastopol.html (28.05.2010).
13
The Military Balance 2009, London 2009, s. 219.
12
159
W kategoriach jakościowych Flota Czarnomorska prezentuje się bardzo słabo.
Według specjalistów rosyjskich, pod względem potencjału bojowego, w porównaniu
do Flot: Bałtyckiej i Północnej dysponuje starymi okrętami. Średni wiek 40 okrętów
wynosi około 25–30 lat, w tym 17 ma mniej niż 25 lat, 4 poniżej 20, 9 pochodzi z lat
70., a 3 z lat 60. XX wieku. Sytuację pogarsza fakt, że najstarsze jednostki Floty
należą do okrętów nawodnych głównych klas bazujących w Sewastopolu, które w drugiej dekadzie XXI w. powinny zostać wycofane. Problem ten dotyczy w najbliższej
przyszłości krążownika „Oczakow”, łodzi podwodnej „Swiatoj Kniaz’ Gieorgij”,
a w dalszej perspektywie krążownika „Kercz”, 4 statków pomocniczych i logistycznych. Do stosunkowo nowych zalicza się stacjonujące w Noworosyjsku małe jednostki
rakietowe, m.in. projektu 1239 (18–21 lat w 2010 r.), oraz przyjęty w styczniu 2009 r.
trałowiec „Wiceadmirał Zacharin”. W konsekwencji okręty wychodzą w morze rzadko,
co przekłada się na częstotliwość użycia podczas ćwiczeń systemów rakietowych. Na
jednostkach dochodzi również do awarii, w tym na krążowniku flagowym „Moskwa”
i innych dużych okrętach. W przypadku awarii jedynej znajdującej się w służbie bojowej łodzi podwodnej „Ałrosa”, Flota jest pozbawiona okrętów podwodnych. W. Litowkin uważa, że pod względem potencjału bojowego ustępuje ona siłom morskim państw
czarnomorskich NATO, tj. Turcji, Rumunii i Bułgarii, ale jest silniejsza od Gruzji
i Ukrainy. Jednak zaznacza, że za Flotą Czarnomorską stoi cały potencjał militarny
FR, włącznie z siłami nuklearnymi, a prawdopodobieństwo ataku na okręty Floty jest
małe. W porównaniu do operującej na Morzu Śródziemnym VI Floty USA, potencjał
bojowy Floty Czarnomorskiej jest niski14.
Flota pod względem liczby okrętów, jak również możliwości bojowych ulega
degradacji. W. Litowkin wymienia dwie przyczyny tego zjawiska. Pierwsza, wiąże się
z działaniami wywodzących się z obozu „pomarańczowego” władz Ukrainy, które
sprzeciwiały się odtwarzaniu i zwiększaniu potencjału Floty na Krymie, w tym o nowe
okręty wojenne, lotnictwo morskie i personel. Po drugie, Rosja przeznaczała bardzo
duże środki finansowe na rozwój morskich strategicznych siły nuklearnych i łodzi
podwodnych o napędzie nuklearnym. Budowa nowych i remont znajdujących się
w służbie okrętów nawodnych zostały drastycznie ograniczone. W tym okresie stocznie rosyjskie produkowały tego typu jednostki na eksport. Sytuacja uległa zmianie
dopiero pod koniec pierwszej dekady XXI w., kiedy Marynarka Wojenna FR zaczęła
ЧФ России готовит масштабную модернизацию своего боевого состава, http://shipbuilding.
ru/rus/news/russian/2010/04/23/fleet/ (07.05.2010); Корабельный состав Черноморского Флота по состоянию на 2010 год, http://flot.sevastopol.info/ship/today/today_all.htm (22.04.2010); Черноморский
флот пополнится фрегатами и подлодками в ближайшие годы, http://flot.com/news/newsofday/index.php?ELEMENT_ID=46638 (23.04.2010); В субботу состоится церемония подъема Андреевского
флага на новом тральщике, http://shipbuilding.ru/rus/news/russian/2009/01/15/ms/ (10.05.2010); Авария
подлодки как отражение кризиса, http://shipbuilding.ru/rus/news/russian/2009/11/24/sub/ (10.05.2010);
В. Литовкин, Наверх..., op. cit.; Военно-морскому флоту России..., op. cit.; А. Широкорад, Неспокойный..., op. cit.; А. Храмчихин, Непомерно..., op. cit.
14
160
Ireneusz Topolski
otrzymywać nowe korwety i fregaty – 1 okręt w ciągu roku. Według ekspertów rosyjskich, w okresie 10–15 lat nie ma możliwości odtworzenia stanu jednostek nawodnych
floty, gdyż moce wytwórcze stoczni rosyjskich są ograniczone. Na wiosnę 2010 r.
w budowie znajdowały się 2 fregaty projektu 22350 „Admirał Gorszkow”, 4 korwety
typu 20380 „Stierieguszczyj”, 3 małe okręty artyleryjskie projektu 21630, 1 duży okręt
desantowy typu 11711 oraz 2 łodzie podwodne o napędzie konwencjonalnym klasy
677 „Łada” (dodatkowo 1 przechodziła próby odbiorcze). Inny problem stanowi długi
okres produkcji. W przypadku części okrętów nowej generacji trwa on nawet blisko
10 lat (dla pierwszych korwet typu 20380 około 7 lat, a łodzi podwodnej projektu 677
ponad 12 lat). W praktyce nie wystarczy ich do zrównoważenia wycofywanych ze
składu Floty Czarnomorskiej jednostek, nie mówiąc o całej Marynarce Wojennej FR15.
Realne możliwości budowy zarówno dużych okrętów nawodnych, jak i łodzi podwodnych stoją w sprzeczności z planami wprowadzenia do Floty jednostek nowej
generacji, o większych walorach bojowych. Według zapewnień ministra obrony
A. Sierdiukowa, Flota ma zostać wzmocniona okrętami budowanymi w stoczniach.
W podobnym tonie wypowiadał się dowódca Marynarki Wojennej FR, admirał Władimir Wysocki oraz przedstawiciele sztabu Marynarki i Floty Czarnomorskiej. Zgodnie z zapowiedziami, Flota ma zostać wzmocniona nowymi jednostkami nawodnymi
i podwodnymi w okresie 5 lat, począwszy od 2010 r. Flota ma otrzymywać każdego
roku 1 duży okręt nawodny i 1 łódź podwodną. W planowanym okresie jej potencjał
bojowy ma zostać wzmocniony o 2–4 fregaty, 2–3 korwety, oraz 3–4 okręty podwodne. Zdaniem Aleksandra Chramczichina, do 2015 r. Flota może otrzymać maksymalnie 7 jednostek, w tym 3 łodzie podwodne, 3 korwety i 1 fregatę. Plan wzmocnienia o nowe jednostki może zostać zrealizowany głównie kosztem Floty Bałtyckiej,
włączając nawet możliwość przebazowania okrętów wchodzących w jej skład. Specjaliści rosyjscy oceniają, że Flotę należy wzmocnić siłami większymi od planowanych. Zdaniem zastępcy Szefa Sztabu Marynarki Wojennej FR wiceadmirała Olega
Burcewa, w Sewastopolu powinno zostać rozmieszczonych minimum 8–10 łodzi podwodnych. Igor Korotczenko, podaje, że Flota powinna otrzymać łącznie około
8 nowych korwet i fregat, 10–12 trałowców, 6–8 małych okrętów artyleryjskich, 10–12
okrętów rakietowych oraz 8–10 mniejszych łodzi podwodnych. Zwiększenie potencjału Floty wiąże się z rozbudową infrastruktury w Kraju Krasnodarskim oraz na KryА. Куртов, Из Азова в Азов, http://www.ng.ru/courier/2008-06-30/15_azov.html (22.04.2010);
А. Храмчихин, Непомерно..., op. cit.; А. Широкорад, Неспокойный..., op. cit.; ЧФ России готовит...,
op. cit.; Ю. Гаврилов Парад наступает, http://www.rg.ru/2010/04/23/parad.html (23.04.2010); Черноморский флот пополнится..., op. cit.; Коротченко: Черноморскому флоту нужны новые фрегаты
и малые подлодки, http://flot.com/news/navy/index.php?ELEMENT_ID=47134 (23.04.2010); Россия
будет закладывать для ЧФ по одной подлодке и кораблю в год, http://shipbuilding.ru/rus/news/russian/2009/07/28/fleet/ (10.05.2010); Авария подлодки..., op. cit.; A. Karpienko, Druga „niewidzialna”
Korweta dla rosyjskiej floty, „Nowa Technika Wojskowa” 2010, nr 5, s. 96–98; Sankt Pietierburg podniósł
banderę, „Nowa Technika Wojskowa” 2010, nr 6, s. 10; В. Литовкин, Наверх..., op. cit.; Военно-морскому
флоту России..., op. cit.
15
161
mie. Niezbędne są również inwestycje przeznaczone na rozwój lotnictwa morskiego,
systemów obrony przeciwlotniczej i innych środków techniki wojskowej. Paradoksalnie, nowe duże okręty wpłyną prawdopodobnie do Sewastopola, gdyż baza w Noworosyjsku będzie gotowa dopiero w 2020 r., z przeznaczeniem w pierwszej kolejności
dla jednostek pomocniczych i logistycznych16.
3. Obecność wojskowa Floty Czarnomorskiej
poza granicami państwa
Uwzględniając obecność wojskową poza granicami FR, okręty Floty Czarnomorskiej
stacjonują na Ukrainy, w Syrii i Abchazji. Sytuacja ta jest spowodowana niewielką
liczbą portów na terytorium FR, w których mogą stacjonować duże okręty, a także
względami strategicznymi.
Rosja przywiązuje duże znaczenie do możliwości stacjonowania Floty na Krymie.
Sewastopol – główna baza Floty Czarnomorskiej – jest jedną z ważniejszych baz poza
granicami Rosji, która także gwarantuje bezpieczeństwo południowych rubieży morskich państwa17. Kwestia Floty i Sewastopola stanowi w danym okresie również swoisty wskaźnik stosunków rosyjsko-ukraińskich.
Zgodnie z umową podpisaną z Ukrainą w maju 1997 r., FR wydzierżawiła bazę,
a także inne obiekty infrastruktury na okres 20 lat do 2017 r. Objęcie urzędu prezydenta przez Wiktora Juszczenkę spowodowało zmianę polityki i podjęcie kroków do
wycofania Floty z terytorium państwa. Działania te były podyktowane aspiracjami
Ukrainy do członkostwa w NATO. W tym okresie przedstawiciele władz FR, m.in.
wicepremier Siergiej Iwanow i minister obrony A. Sierdiukow deklarowali gotowość
podjęcia rozmów z Ukrainą w celu przedłużenia porozumienia o dzierżawie bazy
w Sewastopolu i stacjonowania Floty na Krymie. Jako zachętę minister obrony proponował m.in. korzystne warunki zapłaty za dzierżawę, rozwój infrastruktury społecznej,
współpracę w ramach kompleksu wojskowo-przemysłowego, przemysłu stoczniowego.
Jednak w październiku 2008 r. w wywiadzie dla BBC wicepremier S. Iwanow powiedział, że „wyobraża sobie Flotę Czarnomorską bazującą poza Sewastopolem”18. Wypowiedź tę należy traktować jako swego rodzaju testowanie opinii międzynarodowej.
16
А. Храмчихин, Непомерно..., op. cit.; ЧФ России готовит..., op. cit.; Ю. Гаврилов Парад...,
op. cit.; Черноморский флот пополнится..., op. cit.; Коротченко..., op. cit.; Россия будет закладывать
для ЧФ..., op. cit.; Авария подлодки..., op. cit.; В. Литовкин, Наверх..., op. cit.; Военно-морскому флоту
России..., op. cit.; Россия готова..., op. cit.; В. Литовкин, 236 плюс 410 в пользу Севастополя, http://nvo.
ng.ru/news/2010-04-30/2_sevastopol.html (22.04.2010).
17
S. Bieleń, Tożsamość międzynarodowa Federacji Rosyjskiej, Warszawa 2006, s. 224.
18
Z. Lachowski, Foreing Military Bases in Eurasia, „SIPRI Policy Paper”, nr 18, z czerwca 2007 r.,
s. 60–62, http://books.sipri.org/files/pp/sipripp18.pdf (22.10.2007); R. Śmigielski, Rola..., op. cit.;
В. Мясников, Иванов не держится за Севастополь, http://www.ng.ru/politics/2008-10-20/1_Sevastopol.html (22.04.2010).
162
Ireneusz Topolski
W przypadku opuszczenia portu w Sewastopolu, jako ewentualne miejsce bazowania okrętów wskazywano Noworosyjsk. Wiązało się to w praktyce z budową bazy
morskiej, która wymagała dostosowania do przyjmowania dużych okrętów. Admirał
Władimir Masorin (ówczesny dowódca Marynarki Wojennej FR) w sierpniu 2007 r.
mówił, że do 2020 r., kosztem inwestycji ponad 40 mld rubli, ma powstać nowy port
dla Floty. W trakcie wizyty w Noworosyjsku 7 maja 2010 r., premier Władimir Putin
zakomunikował, że do 2020 r. zostanie zbudowana baza. Inwestycja ta ma kosztować
92 mld rubli19.
Objęcie urzędu prezydenta przez Wiktora Janukowycza spowodowało przewartościowanie relacji z FR i wpłynęło na zmianę stanowiska Ukrainy wobec kwestii
stacjonowania na Krymie Floty. Dalszą konsekwencją było podpisanie 21 kwietnia
2010 r. w Charkowie przez prezydentów Dmitrija Miedwiediewa i Wiktora Janukowycza porozumienia20 o przedłużeniu okresu bazowania Floty Czarnomorskiej na
Krymie do 2042 r., z opcją na kolejne 5 lat. W zamian za możliwość stacjonowania
Floty w bazie w Sewastopolu, FR zaproponowała Ukrainie zniżkę za dostawy gazu
ziemnego. W aneksie do umowy gazowej z 19 stycznia 2009 r. zaznaczono, że obniżka
ceny gazu wyniesie 100 USD przy cenie powyżej 330 USD za 1 tys. m3, lub jeśli
będzie niższa od tej wartości, to rabat wyniesie 30% od ceny kontraktowej. Zniżka ma
obowiązywać wyłącznie w okresie funkcjonowania porozumienia o bazowaniu Floty
na Krymie. Ponadto minister obrony i dowódca MW FR zadeklarowali pomoc w rozwoju infrastruktury socjalno-ekonomicznej Sewastopola i Krymu. Swoim zakresem
miała ona objąć budowę mieszkań, dokonywanie zamówień w lokalnych przedsiębiorstwach, otwarcie na Krymie filii rosyjskich wyższych uczelni. Działania te mają
poprawić warunki bytowe zarówno marynarzy Floty, jak i mieszkańców półwyspu,
a także zapewnią miejsca pracy setkom obywateli Ukrainy21. Przyjęcie takiego rozwiązania problemu należy traktować jako „specyficzny” pakiet militarno-ekonomiczny.
FR za możliwość bazowania Floty na Krymie i wykorzystanie infrastruktury militarПредседатель Правительства Российской Федерации В.В.Путин, прибывший с рабочей поездкой в г.Новороссийск, посетил штаб строительства порта «Военная гавань», http://premier.gov.
ru/events/news/10510/ (04.06.2010); Правительство России выделило более 40 миллиардов рублей
на строительство новой базы Черноморского флота в Новороссийске, http://www.rg.ru/2007/08/03/
masorin-anons.html (10.05.2010); А. Куртов, Из Азова..., op. cit.; Baza za 92 mld rubli, „Raport. Wojsko.
Technika. Obronność” 2010, nr 5, s. 74.
20
Porozumienie zostało ratyfikowane 27 kwietnia 2010 r. przez paramenty obu państw. Duma Państwowa przyjęła je jednogłośnie, zaś w Radzie Najwyższa Ukrainy doszło do ostrego sprzeciwu opozycji.
21
В. Литовкин, 236..., op. cit.; Ю. Гаврилов, Четыре..., op. cit.; Президенты нашли общий язык,
http://www.ng.ru/cis/2010-04-22/6_visit.html (22.04.2010); Соглашение о продлении пребывания ЧФ
в Севастополе внесено в Госдуму, http://www.rg.ru/2010/04/23/flot-duma-anons.html (23.04.2010);
A. Górska, P. Wołowski, Flota za gaz – Ukraina wiąże się z Rosją, „Tydzień na Wschodzie OSW” 2010,
nr 16, http://www.osw.waw.pl/pl/publikacje/tydzien-na-wschodzie/2010-04-28/flota-za-gaz-ukraina-wiaze-sie-z-rosja (12.05.2010); В. Максименко, Харьков. Исторический поворот, http://www.fondsk.ru/article.php?id=2957 (23.04.2010).
19
163
nej, zaproponowała Ukrainie korzyści ekonomiczne. Zdaniem przewodniczącego Rady
Najwyższej Wołodimira Litwina, mogą one osiągnąć sumę około 1,2 mld USD rocznie,
przy dotychczasowych 97,7 mln USD. Innym rozwiązaniem zaproponowanym przez
FR, jest gotowość do wspólnej budowy okrętów wojennych w Nikołajewie i Chersoniu oraz obsługa serwisowa jednostek Floty Czarnomorskiej w ukraińskich stoczniach. Jako wyraz dobrej woli Rosji podano gotowość sfinansowania i nabycia zbudowanego w 70% krążownika „Ukraina” (bliźniak „Moskwy”). Uwzględniając walory
bojowe, jednostka ta jest już przestarzała i niepotrzebna Marynarce Wojennej FR22.
Porozumienie podpisane w Charkowie jest wysoko oceniane przez przedstawicieli
władz Rosji. Według prezydenta D. Miedwiediewa, stworzy pewniejsze i lepsze
warunki zapewnienia bezpieczeństwa w basenie Morza Czarnego. Pozwala również
na zachowanie stabilności w regionie czarnomorskim i jest ważnym elementem systemu bezpieczeństwa. Oddala również możliwość rozszerzenia NATO w głąb Eurazji.
Sewastopol dla Rosji jest szczególnym miejscem, które ma duże znaczenie także pozamilitarne. Miasto można porównać do „swego rodzaju symbolu-legendy, niezniszczalnego dla wroga”23. Umowa w dużym stopniu wpływa również na kwestie bezpieczeństwa i dalsze szanse na członkostwo Ukrainy w NATO. De facto porozumienie, mimo
iż wiąże się z obecnością militarną, prowadzi także do zwiększenia obecności politycznej i gospodarczej na Krymie24.
Porozumienie z Charkowa, wywołało również kontrowersje w samej Rosji. Część
ekspertów uważa, że środki finansowe, przeznaczone na dzierżawę można przeznaczyć
na budowę nowych okrętów wojennych i pełne wyposażenie bazy w Noworosyjsku,
jako alternatywę dla Sewastopola. Kolejne obawy budzi stacjonowanie najważniejszych pod względem walorów bojowych eskadr okrętów poza granicami państwa,
którego przyjaźń wobec FR w pełni jest zależna od osoby, w danym okresie sprawującej władzę. Co się z tym wiąże, braku pełnych gwarancji, że porozumienie będzie
w pełni i bez problemów wypełniane w przyszłości25.
Okręty Floty Czarnomorskiej stacjonują również w Abchazji. 17 lutego 2010 r.
prezydenci D. Miedwiediew i Siergiej Bagapsz podpisali porozumienie o wykorzystaniu przez Rosję baz wojskowych na terytorium Abchazji. Wspólnie z okrętami wojsk
Газофлот как повод для волнения, http://www.interfax.ru/politics/txt.asp?id=133701 (22.04.2010);
Россия готова..., op. cit.; Россия сможет строить корабли на украинских верфях, http://shipbuilding.
ru/rus/news/russian/2010/04/26/ukr/ (07.05.2010); В. Литовкин, Крейсерский долгострой, http://nvo.
ng.ru/armament/2010-05-21/9_dolgostroy.html (21.05.2010); Ю. Гаврилов, Четыре..., op. cit.
23
Президенты нашли..., op. cit.; Соглашение о продлении..., op. cit.; В. Литовкин, 236..., op. cit.;
В. Максименко, Харьков..., op. cit.
24
A. Górska, P. Wołowski, Flota..., op. cit.; Медведев отмечает важность сохранения базы ЧФ
в Севастополе, http://www.ng.ru/nvo/news/2010/05/18/1274175674.html (21.05.2010); Дмитрий Медведев: База Черноморского флота никому не мешает, http://www.rg.ru/2010/05/18/flot-anons.html
(21.05.2010).
25
Севастопольская вахта, http://www.ng.ru/editorial/2010-05-18/2_red.html (21.05.2010); А. Храмчихин, Непомерно..., op. cit.;
22
164
Ireneusz Topolski
ochrony pogranicza Federalnej Służby Bezpieczeństwa, Flota może wykorzystywać
porty w Suchumi i Oczamczirze. Ze względów geopolitycznych i rozbudowę bazy
w Noworosyjsku, daje to możliwość dodatkowej dyslokacji okrętów, w tym podwodnych. Jednostki Floty mają za zadanie zabezpieczać wybrzeże Abchazji przed atakiem
ze strony Gruzji, zapewnić żeglugę statkom handlowym, także na wodach neutralnych26.
Trzecim miejscem, gdzie bazują okręty Floty poza granicami Rosji jest Syria.
Według Mikhaiła Barabanowa, w czerwcu 2006 r. podjęto decyzję o wykorzystaniu
portu Tartus. Jednak stała obecność Floty Czarnomorskiej w porcie Tartus, ze względu
na stosunkowo małą liczbę dużych okrętów, o wysokich walorach bojowych, jest
trudna. Jako alternatywa pozostaje skierowanie na Morze Śródziemne okrętów Floty
Bałtyckiej i Północnej27.
4. Demonstracja potencjału bojowego
Floty Czarnomorskiej
W pewnym stopniu na możliwość wykorzystania okrętów Floty Czarnomorskiej poza
akwenem Morza Czarnego wpływa Konwencja dotycząca organizacji cieśnin, podpisana w Montreux 20 lipca 1936 r. Zgodnie z postanowieniami Konwencji z Montreux,
występują znaczne ograniczenia związane z przepływem okrętów wojennych państw
czarnomorskich i nieczarnomorskich przez cieśniny Bosfor i Dardanele. W okresie
pokoju lub w trakcie wojny, w której nie uczestniczy Turcja, państwa czarnomorskie
i nieczarnomorskie są zobowiązane do notyfikowania jej władzom odpowiednio
8 i 15 dni wcześniejszego przejścia przez cieśniny okrętów wojennych. Ograniczenie
dotyczy klasy okrętów, ich maksymalnego tonażu oraz liczby jednostek przepływających jednocześnie. Państwa spoza basenu Morza Czarnego nie mogą łącznie przeprowadzać przez cieśniny jednostek, których wyporność przekracza 15 tys. ton i nie więcej niż 9 okrętów. W okresie pokoju na Morzu Czarnym, całkowity tonaż okrętów
wojennych państw nieczarnomorskich nie może przekroczyć 45 tys. ton. Jednocześnie
na jedno państwo może przypaść do dwóch trzecich ogólnej wyporności okrętów
wojennych. Pewien wyjątek stanowi wykorzystanie sił morskich w celach humanitarnych. Ponadto jednostki państw nieczarnomorskich, niezależnie od powodu, mogą
przebywać na Morzu Czarnym nie dłużej niż 21 dni28.
В. Мухин, Абхазский плацдарм, http://www.ng.ru/nvo/2010-02-18/1_abhazia.html (22.04.2010).
M. Barabanov, Russia in the Mediterranean, http://mdb.cast.ru/mdb/2-2006/item1/item2/ (24.09.2009).
28
L. Gelberg, Prawo międzynarodowe i historia dyplomacji. Wybór dokumentów, t. 2, Warszawa 1958,
s. 406–416; J. Goldblat, Arms Control. A Guide to Negotiations and Agreements, London, Thousand Oaks,
New Delhi 1996, s. 127–129, 280–285; R. Bierzanek, J. Symonides, Prawo międzynarodowe publiczne,
Warszawa 2002, s. 237; W. Góralczyk, Prawo międzynarodowe publiczne w zarysie, Warszawa 2001, s. 243;
D. Bugajski, Prawa żeglugowe w cieśninach czarnomorskich, „Przegląd Morski” 2008, nr 7, s. 53–56.
26
27
165
Zapewnienie obrony i odstraszanie w basenie Morza Czarnego Flota realizuje
również poprzez przeprowadzanie różnego rodzaju manewrów wojskowych. Ćwiczenia mają na celu nie tylko doskonalenie możliwości bojowych jednostek, ale także
„pokazanie potencjału militarnego i gotowości jego wykorzystania”. Okręty wojenne
FCz FR biorą także udział corocznie m.in. w manewrach „Kaukaz”. W ćwiczeniach
tych uczestniczyły oddziały Północno-Kaukaskiego Okręgu Wojskowego, wojsk
wewnętrznych MSW, wojsk ochrony pogranicza Federalnej Służby Bezpieczeństwa,
Ministerstwa Obrony Cywilnej, sytuacji nadzwyczajnych i likwidacji następstw klęsk
żywiołowych, innych formacji wojskowych oraz Flotylla Kaspijska. Okręty Floty
Czarnomorskiej uczestniczą także w manewrach z udziałem pozostałych flot FR,
tj. Północnej, Bałtyckiej i Oceanu Spokojnego. Przykładowo w styczniu 2008 r. krążownik „Moskwa” wraz z okrętami wsparcia uczestniczył w manewrach w składzie
grupy uderzeniowej na czele z lotniskowcem „Admirał Kuzniecow”. Ćwiczenia były
prowadzone na Morzu Śródziemnym i Oceanie Atlantyckim. We wrześniu 2009 r.
w trakcie manewrów „Zachód–2009”, okręty Floty Czarnomorskiej na Morzu Bałtyckim ćwiczyły z jednostkami Floty Północnej i Bałtyckiej oraz wojskami armii Białorusi i Siłami Zbrojnymi FR i innych struktur siłowych. W kwietniu 2010 r. z portu
w Sewastopolu wypłynął krążownik „Moskwa”, który wspólnie z okrętem flagowym
Floty Północnej krążownikiem „Piotr Wielki” przepłynął przez Morze Śródziemne,
Czerwone, Ocean Indyjski i Pacyfik do bazy pod Władywostokiem. W trakcie rejsu
oba okręty prowadziły ćwiczenia, m.in. bojowe i ratownicze. Jednostki wraz z okrętami Floty Oceanu Spokojnego uczestniczyły w czerwcu 2010 r. w manewrach
„Wschód–2010” na Morzu Japońskim29.
Ratyfikacja porozumienia z Charkowa, przełożyła się także na nawiązanie współpracy Floty Czarnomorskiej z Marynarką Wojenną Ukrainy. Admirał W. Wysocki
mówił o możliwości przeprowadzanie wspólnych manewrów okrętów, misji poszukiwawczo-ratowniczych, ćwiczeń dowódczo-sztabowych30.
Okręty wojenne Floty odbywały również kurtuazyjne i przyjacielskie wizyty
w portach, m.in. Grecji, Włoch oraz sporadycznie Francji i Portugali. W przypadku
29
Ю. Гаврилов, Ракетный «Штиль», http://www.rg.ru/2010/04/27/uchenia.html (30.04.2010);
В. Литовкин, Со стратегическим..., op. cit.; The Military Balance 2009, London 2009, s. 444; А. Бондаренко, Крейсер «Петр Великий» пришел в Приморье, http://www.rg.ru/2010/05/20/reg-dvostok/veliky-petr-anons.html (21.05.2010); Россия проведет крупномасштабные межфлотские учения в акватории Японского моря, http://www.rg.ru/2010/05/26/uchenia-anons.html (04.06.2010); Serwis FCz FR,
http://www.mil.ru/848/1045/1274/8948/8951/chflot/ (25.09.2009, 05.06.2010): В рамқах учения СевероКавказского военного округа „Кавказ-2008” корабли Черноморского флота успешно отработали
высадку морского десанта; Корабли ЧФ РФ завершили отработку задач зачетно-тактического
учения в море; Корабли черноморского флота вышли в море для отработки учебно-боевых задач;
Гвардейский ракетный крейсер «Москва» приступил к выполнению задач в Средиземном море; Тяжелый атомный ракетный крейсер «Пётр Великий» и гвардейский ракетный крейсер «Москва» проводят совместные учения в Индийском океане.
30
Ю. Гаврилов, Четыре..., op. cit.
166
Ireneusz Topolski
wizyt w Grecji ich celem było nawiązanie kontaktów z władzami lokalnymi, utrzymanie przyjacielskich stosunków, często udostępniano okręty do zwiedzania ludności
cywilnej. W XXI w. po okresie nieobecności, na Morze Śródziemne powróciły „na
stałe” jednostki Floty Czarnomorskiej. Okręty brały również udział we wspólnych
misjach morskich z państwami członkowskimi NATO. Jednostki Floty uczestniczyły
również w manewrach morskich z udziałem okrętów państw NATO, m.in. na Morzu
Śródziemnym i Oceanie Atlantyckim. Aktywność okrętów wojennych należy traktować jako pewien przejaw obecności wojskowej, która miała na celu demonstrację flagi
i siły państwa w różnych miejscach na świecie, co miało wpływać na pozycję międzynarodową Rosji31.
Jednostki Floty Czarnomorskiej FR uczestniczą również we wspólnych manewrach z siłami morskimi państw regionu. Do najważniejszych należy zaliczyć ćwiczenia
„BlackSeaFor”, w których biorą udział okręty wojenne Rosji, Turcji, Bułgarii, Rumunii, Gruzji i Ukrainy. Współpraca w trakcie manewrów odbywa się w ramach Czarnomorskiej Grupy Morskiej Współdziałania Operacyjnego. Grupa została utworzona
2 kwietnia 2001 r. w Stambule, a jej celem było umocnienie dobrosąsiedzkich stosunków i wzajemnego zaufania między państwami regionu. W trakcie manewrów, które
odbywają się zazwyczaj dwa razy do roku, prowadzone są operacje poszukiwawcze
i ratownicze, niesienia pomocy humanitarnej, ochrony środowiska naturalnego, a same
jednostki składają wizyty w portach czarnomorskich. Okręty wojenne wchodzące
w skład Grupy doskonalą swoje działania w zakresie monitorowania i kontroli żeglugi
nawodnej – włącznie z pościgiem i przechwytywaniem podejrzanych statków, ruchu
samolotów cywilnych, a także porozumiewania się i manewrowania w szyku bojowym. Do typowych działań o charakterze wojskowym należy zaliczyć ćwiczenia
w zwalczaniu okrętów nawodnych i podwodnych oraz obrony przeciwlotniczej.
Odrębny problem stanowi przygotowanie do prowadzenia wspólnych operacji antyterrorystycznych32.
31
I. Topolski, Instrumenty militarne Federacji Rosyjskiej w regionie Europy Południowo-Wschodniej,
„Teka Komisji Politologii i Stosunków Międzynarodowych – Oddział Lubelski PAN” 2009, t. 4, s. 104–105;
Гвардейский ракетный крейсер Черноморского флота «Москва» под флагом заместителя командующего ЧФ вице-адмирала Василия Кондакова успешно преодолел зону Черноморских проливов и взял
курс в Средиземное море, http://www.rg.ru/2008/01/14/kreiser-sredizemnomorie-anons.html (10.05.2010);
В. Куликов, «Москва» волнует Средиземное море, http://www.rg.ru/2008/01/15/flot.html (10.05.2010);
Ю. Гаврилов, Шпионы вокруг «Москвы», http://www.rg.ru/2008/01/25/flot.html (10.05.2010); Serwis
FCz FR, http://www.mil.ru/848/1045/1274/8948/8951/chflot/ (05.06.2010): Сторожевой корабль Черноморского флота «Ладный» завершил выполнение задач в средиземном море и вернулся в главную
базу флота – Севастополь; Гвардейский ракетный крейсер «Москва» Черноморского флота России
вернулся из средиземного моря в Севастополь.
32
Russian warship arrives in Bulgaria for Blackseafor naval drills, http://en.rian.ru/military_
news/20090806/155746267.html (29.09.2009); Russian Joint Military Exercises with Foreign Countries in
2005, http://mdb.cast.ru/mdb/2-2005/facts/rusjoint/ (24.09.2009); Соглашение о создании Черноморской
военно-морской группы оперативного взаимодействия «Блэксифор» (справочная информация), http://
167
Rosja w 2006 r. na zaproszenie Turcji, przyłączyła się do operacji antyterrorystycznej „Czarnomorska harmonia”33. Podstawowym zadaniem sił morskich obu
państw jest prowadzenie obserwacji i nadzoru podejrzanych statków na Morzu Czarnym oraz wymiana informacji. Aktywność ta ma na celu wykrycie różnych przejawów
nielegalnej działalności, w tym przede wszystkim terroryzmu, piractwa, przewozu
kontrabandy i zagrożeń ekologicznych. Jednak okręty wojenne nie mogą stosować siły
wobec podejrzanych statków na otwartym morzu, ale zamiast tego mają prawo do
przeprowadzenia ich kontroli. Przeszukanie musi odbyć się zgodnie z międzynarodowym prawem morza i tylko za aprobatą ich kapitanów. Okręty Floty Czarnomorskiej
regularnie w ciągu roku pełnią patrole i realizują zadania przygotowane w ramach
tejże operacji, a na ich pokładach znajdują się specjalne grupy przygotowane do przeprowadzenia kontroli podejrzanych statków34.
5. Użycie potencjału Floty Czarnomorskiej
Do bezpośredniego wykorzystania potencjału bojowego Floty doszło podczas wojny
rosyjsko-gruzińskiej w sierpniu 2008 r. Wówczas okręty wypłynęły z portu w Sewastopolu, przy sprzeciwie Ukrainy. Skład zespołu obejmował: krążownik „Moskwa”,
fregatę „Smietliwyj”, 3 duże okręty desantowe, a także małe okręty rakietowe i zwalczania okrętów podwodnych, trałowce oraz jednostki pomocnicze i logistyczne. Jednak ich rola miała raczej charakter pomocniczy. Zadaniem okrętów było zablokowanie
wód terytorialnych Gruzji, w tym portu Poti, oraz odcięcie dostaw techniki wojskowej
drogą morską. Według generała Władimira Szamanowa (obecnie dowódca Wojsk
Powietrznodesantowych), duże okręty desantowe dość długo płynęły do Noworosyjska, aby zaokrętować 7. Dywizję Powietrznodesantową, która miała wesprzeć walczące wojska w okolicach rzeki Inguri i wąwozie Kodorskim. Rosyjski desant w sile
około 4 tys. żołnierzy wraz z pojazdami opancerzonymi, został dostarczony na okręwww.mid.ru/ns-dvbr.nsf/71ff2dbff09d113b43256a65002aa93b... (23.04.2010); Serwis FCz FR, http://www.
mil.ru/848/1045/1274/8948/8951/chflot/... (05.06.2010): Корабли Черноморской военно-морской группы
оперативного взаимодействия „БЛЕКСИФОР” прибыли в Севастополь; Командующий Черноморским флотом РФ вице-адмирал Александр Клецков принял участие в ежегодной встрече командующих ВМС причерноморских государств.
33
1 marca 2004 r., okręty wojenne Turcji rozpoczęły regularne patrolowanie akwenu Morza Czarnego,
w celu przeciwdziałania zagrożeniom terrorystycznym i rozprzestrzeniania broni masowego rażenia. Współpracą w ramach „Czarnomorskiej harmonii” są zainteresowane Ukraina i Rumunia.
34
Операция «Черноморская гармония» (справочная информация), http://www.mid.ru/ns-dvbr.
nsf/71ff2dbff09d113b43256a65002aa93b... (23.04.2010); В. Литовкин, В армии: Оборона дешевой не
получается, http://www.ng.ru/week/2010-04-12/8_army.html (12.04.2010); Serwis FCz FR, http://www.
mil.ru/848/1045/1274/8948/8951/chflot/... (25.09.2009): Корабль Черноморского флота принял участие
в международной операции „Черноморсқая гармония”; Корабль Черноморского флота продолжил
выполнение задач в рамқах международной операции „Черноморсқая гармония”.
168
Ireneusz Topolski
tach do portu Oczamczira. W operacji bojowej u brzegów Abchazji krążownik
„Moskwa” wspierał walczące oddziały. Po zakończeniu działań zbrojnych, okręty
wypełniały zadania, które miały na celu zapewnienie bezpieczeństwa żegludze morskiej i utrzymanie sprzyjających warunków operacyjnych u brzegów Abchazji35.
Do specyficznego użycia siły doszło również w sierpniu 2009 r. 7 sierpnia 2009 r.
z bazy w Sewastopolu wyszedł zespół Floty w składzie fregaty „Ładnyj” i jednostek
towarzyszących. Celem grupy było odnalezienie frachtowca „Arctic Sea”. 12 sierpnia
2009 r. fregata przepłynęła przez Cieśninę Gibraltarską i obrała kurs na Wyspy Zielonego Przylądka. Ostatecznie 17 sierpnia „Ładnyj” zlokalizował statek i aresztował
porywaczy36.
***
Flota Czarnomorska jest wykorzystywana przez Rosję jako instrument polityki
zagranicznej w największym stopniu wobec Ukrainy. W stosunku do pozostałych
państw basenu Morza Czarnego i Śródziemnego stosowana jest w mniejszym zakresie.
Uwzględniając potencjał bojowy Floty, jest on zbyt mały do wypełniania postawionych przed nią zadań, w tym wykraczających poza Morze Czarne. Okręty wojenne
Floty realnie nie odgrywają obecnie dużej roli militarnej. Przykładem tego jest operacja przeciwko piratom u wybrzeży Somalii i na Oceanie Indyjskim, w której biorą
udział okręty Floty Oceanu Spokojnego i Bałtyckiej.
Specyfika Floty Czarnomorskiej jako instrumentu polityki zagranicznej FR polega
głównie na jej aspektach pozamilitarnych. Dotyczą one przede wszystkim możliwości
wywierania wpływu na Ukrainę, a pośrednio przyczyniają się do zwiększania obecności o charakterze politycznym i gospodarczym, szczególnie na Krymie. Jednostki
Floty w trakcie dalekich rejsów spełniają także rolę „ambasadorów Rosji”.
Reasumując, Rosja na ważnym kierunku swojej polityki zagranicznej będzie zmuszona do znacznego wzmocnienia potencjału bojowego Floty. Jednak w krótkiej i średniej perspektywie czasowej, nie będzie możliwe odbudowanie silnej eskadry okrętów wojennych, które wyraźnie zaznaczą swoją obecność na Morzu Śródziemnym.
35
В. Литовкин, «Москва» вернулась в Севастополь, http://www.ng.ru/politics/2008-08-25/3_flot.
html (22.04.2010); R. Grodzki, Wojna gruzińsko-rosyjska 2008. Przyczyny – Przebieg – skutki, Zakrzewo 2009, s. 112–115; В. Мясников, Черноморский флот ставят на якорь, http://www.ng.ru/politics/2008-08-29/3_kiev.html (22.04.2010).
36
K. Pulkowski, Porwanie na Morzu Bałtyckim, „Przegląd Morski” 2010, nr 1, s. 9–11.
•
nr 3–4 (t.42) 2010
Joanna Sapieżko
PRAWA WŁASNOŚCI INTELEKTUALNEJ
JAKO ESSENTIAL FACILITIES W ORZECZNICTWIE
INSTYTUCJI UNII EUROPEJSKIEJ
1. Doktryna essential facilities
Doktryna essential facilities (inaczej doktryna urządzeń kluczowych) została rozwinięta w latach 90. XIX w. w Stanach Zjednoczonych. Doktryna ta co do zasady
pozwala na korzystanie z istotnych urządzeń (często chronionych prawami własności
intelektualnej) w sytuacji, kiedy ich właściciel, zajmujący pozycję dominującą na
rynku, odmawia podmiotom trzecim w sposób nieuzasadniony prawa do korzystania
z tego istotnego, kluczowego urządzenia.
Na gruncie unijnego prawa konkurencji doktryna essential facilities została
ukształtowana głównie poprzez orzecznictwo Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (ETS) oraz decyzje Komisji Europejskiej (KE). Doktryna ta głosi, że przedsiębiorca mający pozycję dominującą w zakresie zarządzania dostępem do danej infrastruktury – bez której nie jest możliwe świadczenie określonego rodzaju usług –
dopuszcza się nadużycia pozycji dominującej, jeżeli sam infrastrukturę tę użytkuje
oraz bez obiektywnego uzasadnienia odmawia przedsiębiorcom dostępu do tej infrastruktury bądź też udziela im takiego dostępu na warunkach mniej korzystnych niż
ustalone dla swoich własnych usług1. W konsekwencji odmowa udzielenia dostępu do
infrastruktury lub odmienne traktowanie przedsiębiorców w zakresie udostępniania im
urządzeń kluczowych musi mieć swoje obiektywne uzasadnienie oraz niedyskryminujący efekt. W przeciwnym wypadku, postępowanie dominanta będzie uznane za nad1
Zob. M. Będkowski-Kozioł, Wpływ amerykańskiej doktryny „essential facilities” na rozwój europejskiego prawa antymonopolowego. Zarys problematyki na tle poglądów doktryny niemieckiej, „Przegląd
Ustawodawstwa Gospodarczego” 2000, nr 12, s. 2 i n.; K. Kohutek, M. Sieradzka, Komentarz do art. 9 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz.U.07.50.331), w: Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów. Komentarz, Warszawa 2008; J. Majcher, Dostęp do urządzeń kluczowych
w świetle orzecznictwa antymonopolowego, Warszawa 2005, s. 21 i n.
170
Joanna Sapieżko
użycie pozycji dominującej i w przypadku braku istnienia realnego substytutu danego
urządzenia, przedsiębiorca ten może zostać zobligowany do umożliwienia innym
przedsiębiorcom dostępu do swojej infrastruktury..
Pod pojęciem essential facilities (urządzeń kluczowych) rozumie się instalację,
wyposażenia i generalnie całą infrastrukturę, w tym prawa ochronne, takie jak prawa
autorskie, patenty czy prawa z rejestracji znaku towarowego, a także informacje, którymi dysponuje tylko dominant, a które są zarazem niezbędne do wykonywania określonej działalności, tj. tzw. know-how. KE prezentuje stanowisko, że urządzenie kluczowe stanowi infrastrukturę, bez dostępu do której konkurenci nie mogą świadczyć
usług swoim klientom2.
Doktryna urządzeń kluczowych stanowi z pewnością istotne ograniczenie swobody kontraktowej monopolisty, jednakże jest ona uzasadniana potrzebą ochrony konkurencji. Brak stosowania tej doktryny oznaczałby dopuszczenie zachowań dominanta,
uniemożliwiającego wejście na określony rynek nowego przedsiębiorcy, czy też pojawienie się na nim nowych towarów lub usług. Takie zachowanie jest równoznaczne
przeciwdziałaniu przez dominanta kształtowaniu się warunków niezbędnych do
powstania bądź rozwoju konkurencji.
Początkowo stosunkowo często doktryna urządzeń kluczowych stosowana była
w celu udostępnienia infrastruktury portowej3. Zawężenie granic stosowania tej doktryny nastąpiło w sprawie Bronner4, o czym szczegółowo poniżej.
2. Prawa własności intelektualnej
jako monopol prawny
Zasadniczym celem unijnego prawa antymonopolowego jest wspieranie konkurencji
poprzez m.in. ograniczanie monopoli. Podstawą prawną tego celu jest artykuł 1025
Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE), który stanowi, że: „niezgodne
2
Por. np. decyzja KE z 21 grudnia 1993 r. w sprawie Sea Containers v. Stena Sealink, http://ec.europa.
eu/competition/antitrust/cases/index.html (23.02.2010).
3
Por. np. decyzję KE z 21 grudnia 1993 r. w sprawie Sea Containers v. Stena Sealink (op. cit.), w której
przedsiębiorca portowy, będący zarazem właścicielem przedsiębiorstwa żeglugowego, odmawiał dostępu do
swojego portu innemu przedsiębiorcy, który zamierzał wejść na rynek żeglugi. Decyzja KW z 11 czerwca
1992 r. w sprawie B & I Line v. Sealink Harbours Ltd and Sealink Stena Ltd (http://ec.europa.eu/competition/
antitrust/cases/index.html), w której podmiot zarządzający portem oraz jednocześnie eksploatujący statki
dokonał zmiany rozkładów rejsów pasażerów w taki sposób, że utrudniał zaokrętowanie i wyokrętowanie
pasażerów w porcie przez przewoźnika konkurencyjnego.
4
Sprawa C-7/97 Oscar Bronner GmbH & Co. KG v. Mediaprint Zeitungs- und Zeitschriftenverlag
GmbH & Co. KG, Mediaprint Zeitungsvertriebsgesellschaft mbH & Co. KG, Mediaprint Anzeigengesellschaft
mbH & Co. KG, http://curia.europa.eu/jcms/jcms/j_6/ (23.02.2010).
5
Artykuł 82 (poprzednio przed wejściem w życie Traktatu z Maastricht artykuł 86) Traktatu
o utworzeniu Wspólnoty Europejskiej (TWE) 1 grudnia 2009 r. zastąpiony został artykułem 102 Traktatu
o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej.
Prawa własności intelektualnej jako essential facilities w orzecznictwie instytucji Unii Europejskiej
171
z zasadami rynku wewnętrznego i zakazane jest nadużywanie przez jednego lub kilku
przedsiębiorców swej dominującej pozycji na rynku wewnętrznym lub na istotnej jego
części, jak dalece może to negatywnie wpłynąć na handel między Państwami Członkowskimi”. Natomiast istotą prawa własności intelektualnej jest właśnie zagwarantowanie monopolu na posiadanie i korzystanie z konkretnego uprawnienia, którego źródłem jest nie siła ekonomiczna, lecz prawo własności intelektualnej. Prawo własności
intelektualnej wyposaża uprawnionego w prawo wyłączne. Prawa wyłączne to zwłaszcza: patenty, dodatkowe świadectwa ochronne, prawa z rejestracji wzorów użytkowych
i przemysłowych, topografii układów scalonych, znaków towarowych, oznaczeń geograficznych, a także prawa autorskie i prawa pokrewne. Korzystanie przez przedsiębiorcę z takich praw (jak zwłaszcza praw autorskich, patentu czy praw z rejestracji
znaku towarowego) – na zasadach wyłączności – jest środkiem stymulującym jego
działalność innowacyjną6. Zasadniczo więc system prawny nie powinien zniechęcać
przedsiębiorców do podejmowania działalności innowacyjnej.
Prawa wyłączne same przez się nie tworzą pozycji monopolistycznej w rozumieniu unijnych przepisów o ochronie konkurencji. Należy zaznaczyć, że monopol, który
uzyskuje uprawniony z prawa własności intelektualnej, to tzw. monopol prawny, a nie
gospodarczy. Prawa własności intelektualnej mogą stanowić tylko środek prawny do
uzyskania silnej pozycji gospodarczej, w tym monopolu. Kluczowym czynnikiem do
osiągnięcia pozycji monopolistycznej jest jednak wystąpienie popytu na dany towar7.
Także ETS prezentuje stanowisko, że sam tytuł do praw własności intelektualnej
nie implikuje ani istnienia, ani nadużycia pozycji dominującej. Już w jednej z pierwszych spraw rozpatrywanych na szczeblu wspólnotowym – Deutsche Grammophon8
– Trybunał stwierdził: „Producent nagrań, który korzysta z prawa pokrewnego do praw
autorskich, nie zajmuje pozycji dominującej w rozumieniu art. 86 Traktatu tylko za
sprawą wykonywania swoich praw wyłącznych do dystrybucji chronionych towarów.
Zważywszy, że artykuł ten wymaga, aby pozycja dominująca obejmowała znaczną
część wspólnego rynku, wynika z tego, że producent samodzielnie albo wspólnie
z innymi przedsiębiorcami tej samej grupy, powinien posiadać siłę rynkową, wystarczającą do zaszkodzenia utrzymywaniu się efektywnej konkurencji znacznej części
wspólnego rynku, biorąc w szczególności pod uwagę istnienie innych producentów
wytwarzających podobne towary i ich pozycję na rynku”9.
Pomimo tego, że samo posiadanie prawa własności intelektualnej nie powoduje
uzyskania pozycji dominującej, to prawa takie mogą stwarzać jednak znaczne bariery
6
K. Kohutek, op. cit.
W.G. Lavey, Patents, Copyrights and Trademarks as Sources of Market Power in Antitrust Cases,
„Antitrust Bulletin” z lata 1982 r., s. 433–455, za: L. Giliciński, Wykonywanie praw własności intelektualnej
w prawie Wspólnoty Europejskiej, Warszawa 1997, s. 199; G. Tritton, Intellectual Property in Europe,
London 2008, s. 1024.
8
Sprawa 78/70, Deutsche Grammophon v. Metro SB, http://curia.europa.eu/jcms/jcms/j_6/ (23.02.
2010).
9
Ibidem.
7
172
Joanna Sapieżko
wejścia na dany rynek10 i w ten sposób prowadzić do wzmocnienia pozycji rynkowej
uprawnionego z praw wyłącznych.
3. Prawa własności intelektualnej
jako essential facilities
Praktyka polegająca na odmowie dostępu do urządzeń kluczowych może przejawiać się w wykonywaniu praw własności intelektualnej, przysługujących przedsiębiorcy o pozycji dominującej. Należy jednak powtórzyć, że korzystanie przez przedsiębiorcę z takich praw, na zasadzie wyłączności, jest środkiem stymulującym jego
działalność innowacyjną. Pozbawienie natomiast charakteru wyłączności danego
prawa może zniechęcać przedsiębiorcę do inwestowania w kosztowne badanie rozwojowe. Stąd zastosowanie doktryny essential facilities na gruncie praw własności intelektualnej nie może stanowić bezpośredniego przeniesienia reguł wypracowanych na
tle innych stanów faktycznych. ETS i KE, stosując doktrynę essential facilities,
musiały uwzględnić specyfikę i istotę praw własności intelektualnej. Orzecznictwo
unijne podlegało ewolucji w tym zakresie.
3.1. Linia orzecznicza przed sprawą Magill
3.1.1. Stanowisko KE
To KE jako pierwsza w swoich decyzjach nałożyła na monopolistę, uprawnionego
z praw własności intelektualnej obowiązek udzielenia licencji w przypadku odmowy
kontraktowania podmiotami trzecimi. W tych pierwszych decyzjach decydujące dla
stwierdzenia nadużywania pozycji dominującej były typowe dla doktryny essential
facilities stany faktyczne, tj. występowanie określonych warunków rynkowych
w powiązaniu ze stworzeniem niemożliwych do przezwyciężenia barier wejścia na
rynek poprzez wykonywanie przez przedsiębiorcę prawa własności intelektualnej.
Wspólne dla wszystkich stanów faktycznych było wykorzystanie przez przedsiębiorcę
pozycji dominującej do kontrolowania wejścia innych przedsiębiorców na dany rynek.
Pomimo uznania konieczności udzielania czasowo ograniczonych praw wyłącznych
w celu wspierania innowacyjności, KE stawiała jednak na pierwszym miejscu zagwarantowanie dostępu do rynku. KE nie była gotowa wyłączyć zastosowania artykułu
102 TFUE do odmowy kontraktowania przez przedsiębiorcę wykonującego prawa
własności intelektualnej11.
10
G. Tritton, op. cit., s. 1011–1012.
Ch. Jorns, Europäische Missbrauchaufsicht über Immaterialgüterrechte, Unter besonderer
Berücksichtigung der „Essential Facilities” Doktrin, Heidelberg 2007, s. 184–185.
11
173
Sprawa IBM
Postępowanie prowadzone przez KE w sprawie IBM12 na początku lat 80. ubiegłego
wieku było jedną z pierwszych spraw, w których narzucony obowiązek kontraktowania miał ograniczyć wykonywanie praw własności intelektualnej. Przez wiele lat IBM
stosowało politykę ujawniania kodu źródłowego Systemu 370, który umożliwiał
innym konkurentom produkcję sprzętu komputerowego kompatybilnego z Systemem
370, stosowanym przez IBM, oraz tworzenie oprogramowania, które mogło być użyte
razem z oprogramowaniem IBM. Kiedy IBM przestało stosować powyższą politykę,
KE zarzuciła spółce, że nieujawnianie przedmiotowych danych wpływa niekorzystnie
na konkurencję, gdyż zamyka wspólny rynek na dostawę kluczowych produktów dla
Systemu 370 i stąd stanowi praktykę niezgodną z artykułem 102 TFUE.
KE wszczęła postępowanie, a następnie zawiesiła je na rzecz polubownego załatwienia sprawy. IBM jednostronnie zobowiązało się do czasowego dostarczania innym
producentom komputerów niezbędnych danych technicznych umożliwiających użycie
konkurujących produktów z systemem IBM. IBM dobrowolnie zgodziło się dostarczać
dane dla producentów oprogramowania za opłatą ustaloną na niedyskryminującym
poziomie. Ponadto spółka ta zgodziła się na pięcioletni nadzór KE.
W związku z tym, że postępowanie zostało zakończone przez dobrowolną zmianę
postępowania przez dominanta, KE nie miała możliwości zajęcia ostatecznego stanowiska w zakresie problemu uznania praw autorskich IBM za tzw. urządzenie kluczowe
i nałożenia obowiązku kontraktowania. Prawa autorskie posiadane przez IBM w parze
z pozycją rynkową IBM wydawały się tworzyć idealne urzeczywistnienie doktryny
essential facilities.
Należy jednak stwierdzić, że sprawa IBM potwierdziła tezę, że dominant ma nie
tylko obowiązek powstrzymywania się od działań negatywnie oddziałujących na jego
drobniejszych konkurentów, ale co więcej, może być na niego nałożony obowiązek
aktywnego wspierania konkurencji na danym rynku.
Sprawa Decca Navigator System
KE w sprawie Decca Navigator System13 KE uznała sposób postępowania przedsiębiorcy w związku z posiadanymi uprawnieniami z patentu za praktykę ograniczającą
konkurencję w rozumieniu artykułu 102 TFUE. Spółka Racal-Decca Marine Navigation Ltd. (Racal-Decca) była producentem podstawowych na rynku radiowych systemów nawigacyjnych, używanych w transporcie morskim (DNS), którym przyznana
została ochrona patentowa. Po tym, jak inni przedsiębiorcy skonstruowali i zaczęli
sprzedawać alternatywne odbiorniki sygnałów radiowych DNS, Racal-Decca wniosła
12
The Community v. IBM, XVI Report on Competition Policy 1984.
Decyzja KE z 21 grudnia 1988 r. w sprawie Decca Navigator System, http://ec.europa.eu/competition/
antitrust/closed/en/1988.html (23.02.2010).
13
174
Joanna Sapieżko
skargę o naruszenie jej praw wyłącznych z patentu. Postępowanie w sprawie zostało
zakończone w ten sposób, że Raccal-Decca została zobowiązana do udzielania licencji na posiadane przez nią opatentowane produkty. Licencje te zawierały jednak klauzule prowadzące do podziału rynku. KE uznała takie wykonywanie przez Raccal-Decca praw z patentu za sprzeczne z prawem konkurencji i niemające żadnego obiektywnego uzasadnienia. Zdaniem tej instytucji, nadużycie pozycji dominującej stanowiła
zwłaszcza zmiana dokonana przez Racal-Decca sygnału radiowego DNS, w celu
wyeliminowania konkurentów, którzy nie chcieli zawrzeć umów licencyjnych z Racal-Decca. Pozycja dominująca Racal-Decca na rynku udostępniania systemów nawigacji radiowej w powiązaniu z faktem, że sygnały DNS były niezbędne do używania
odbiorników, skutkowała zobowiązaniem Racal-Decca do zagwarantowania także konkurentom dostępu do tych sygnałów.
W szczególności sprawa Decca Navigator System wskazuje, że KE raczej nie
miała trudności w narzuceniu obowiązku udzielenia przez dominanta licencji na posiadane prawa własności intelektualnej. Decydującym powodem dla uznania danej praktyki za nadużycie pozycji dominującej wydaje się być wyeliminowanie bądź znaczne
utrudnienie działania konkurentów na danym rynku, poprzez korzystanie przez monopolistę z wyłącznych praw własności intelektualnej. Ograniczenie konkurencji możliwe było ze względu na brak produktów substytucyjnych do tych objętych ochroną
wyłączną. Dlatego też konkurenci dominanta, jedynie poprzez wykonywanie przez
niego praw własności intelektualnej, byli ograniczani w konkurowaniu z nim na
danym rynku.
3.1.2. Orzecznictwo ETS
Jednymi z pierwszych spraw, w których ETS badał nadużycie pozycji dominującej
w związku z posiadanymi przez monopolistę prawami własności intelektualnej były
sprawy AB Volvo v. Erik Veng14 oraz Cicera v. Renault15. Poszczególne pytania prejudycjalne sądów krajowych brzmiały różnie, jednak w istocie sprowadzały się do tego
samego, tj.: czy stanowi nadużycie pozycji dominującej odmówienie przez producenta
samochodów udzielenia licencji na korzystanie z praw do wzorów użytkowych przyznanych w zakresie danych części zamiennych podmiotom trzecim, chcącym również
produkować oraz sprzedawać takie części? Sprawy te potwierdziły, że przedsiębiorca
może zostać uznany za mającego pozycję dominującą na rynku swoich części zamiennych, nawet jeśli na podstawowym rynku produktowym, tj. produkcji samochodów,
panuje konkurencja16. Trybunał uznał, że odmowa udzielenia licencji nie stanowi sama
w sobie nadużycia, jednak może być za taką uznana w pewnych okolicznościach.
Mianowicie, może być ona uznana za nadużycie pozycji dominującej tylko wtedy, gdy
14
Sprawa 238/87, AB Volvo v. Erik Veng, http://curia.europa.eu/jcms/jcms/j_6/ (23.02.2010).
Sprawa 53/87, Cicera and Maxicar v. Renault, http://curia.europa.eu/jcms/jcms/j_6/ (23.02.2010).
16
Por. np. sprawa 22/78, Hugin Kassaregister AB v. KE, http://curia.europa.eu/jcms/jcms/j_6/ (23.02.2010).
15
175
prowadzi do stosowania praktyk ograniczających konkurencję. Ostatecznie przed producentami samochodów został postawiony wybór: albo będą udzielać licencji podmiotom trzecim na dane wzory użytkowe, albo utrzymają swój monopol i do tego zapewnią, m.in., że: nie będą arbitralnie odmawiać zaopatrywania w swoje części niezależne
warsztaty samochodowe, nie będą nakładać wygórowanych cen za te części oraz będą
kontynuować produkcję i zaopatrywanie w części do starych modeli samochodów.
Oznacza to, że narzucenie licencji przymusowych stanowiłoby środek przeciwko
innym postaciom nadużycia pozycji dominującej, takim jak stosowanie wobec partnerów handlowych nierównych warunków, drapieżnictwo cenowe czy ograniczanie
produkcji lub zbytu ze szkodą dla konsumentów17.
Podane przez ETS w sprawach AB Volvo v. Erik Veng oraz Cicera v. Renault
przykłady, kiedy korzystanie przez dominanta z praw własności intelektualnej może
stanowić nadużycie pozycji dominującej, wydają się mieć zastosowanie jedynie
w pewnych konkretnych przypadkach i trudno wyprowadzić z nich ogólne reguły do
zastosowania w każdej badanej sprawie nadużycia w postaci wykonywania praw własności intelektualnej. Otóż w dwóch pierwszych przypadkach, tj. odmowy zaopatrywania w części zapasowe, jak i nakładanie na nie zbyt wygórowanych cen, stanowią
same w sobie swoiste rodzaje praktyk ograniczających konkurencję, tj. np. stosowanie
wobec partnerów handlowych nierównych warunków oraz tzw. drapieżnictwo cenowe,
w stosunku do towaru chronionego prawami wyłącznymi. Oznacza to, że w tych
dwóch przypadkach nie można mówić o bezpośrednim nadużyciu pozycji dominującej
poprzez wykonywanie praw własności intelektualnej. Wydaje się, że jedynie trzeci
przypadek, tj. zaprzestanie produkcji części zamiennych do relatywnie starych, ale
wciąż znajdujących się w obrocie samochodów, może stanowić bezpośrednio praktykę
ograniczającą konkurencję poprzez wykonywanie praw własności intelektualnej, co
powoduje niezaspokojenie popytu ze strony konsumentów. Jednak, trudno jest z tego
jednego przykładu wyprowadzić ogólną zasadę, czy też test, stwierdzające kiedy
odmowa udzielenia licencji na prawo ochronne jest usprawiedliwiona. Zwłaszcza dlatego, że długotrwałe niewykonywanie praw własności intelektualnej poprzez nieprodukowanie towaru chronionego takimi prawami zasadniczo nie jest tym samym, co
odmowa udzielenia licencji na rzecz konkurentów przez dominanta aktywnie wykonującego swoje prawa własności intelektualnej na danym rynku. Efektem uznania za
zgodne z prawem niewykonywanie praw własności intelektualnej, poprzez np. nieprodukowanie danych części jest ograniczeniem innowacyjności. Co do zasady, takie
postępowanie może prowadzić do nadużycia pozycji dominującej poprzez fakt posiadania wyłącznych praw ochronnych. Takie postępowanie stanowi praktykę zakazaną
przez artykuł 102 lit. b) TFUE, tj. ograniczanie produkcji wtedy, gdy powoduje
powstanie szkody dla konsumentów. Przykład ten również, ze względu na ścisłe
powiązanie z konkretnym stanem faktycznym, nie może stanowić testu na udzielenie
17
A. Jones, B. Sufrin, EC Competition Law, Text, Cases and Materials, Oxford 2008 s. 556.
176
Joanna Sapieżko
licencji przymusowych, znajdującego powszechne zastosowanie w różnych problematycznych sytuacjach. Dlatego też podanym przez ETS w analizowanej sprawie przykładom, kiedy wykonywanie praw własności intelektualnej może stanowić nadużycie
pozycji dominującej, należy nadać raczej drugorzędne pomocnicze znaczenie18.
3.2. Kryterium nadzwyczajnych okoliczności: sprawa Magill
W sprawie Magill19 instytucje wspólnotowe zajęły w końcu bezpośrednie stanowisko
w kwestii niezbędnych przesłanek do udzielania licencji przymusowych w świetle
ochrony efektywnej konkurencji. W postępowaniu tym zostało wykazane, że podstawowe uprawnienie uprawnionego z wyłącznego prawa ochronnego, tj. prawo do swobodnego rozporządzania przedmiotem ochrony nie jest wyłączone spod zastosowania
artykułu 102 TFUE.
3.2.1. Stan faktyczny
Okoliczności sprawy Magill były następujące. Trzy stacje telewizyjne nadające
w Irlandii, tj. dwie brytyjskie British Broadcasing Corporation (BBC), Independent
Television Publications Ltd. (ITP) oraz irlandzka Radio Telefis Eireann (RTE) publikowały cotygodniowe szczegółowe przeglądy swoich programów telewizyjnych. Podstawą tych przeglądów były cotygodniowe informacje o planowanej emisji programów
radiowych i telewizyjnych, do których nadawcy zarówno zgodnie z prawem brytyjskim, jak i irlandzkim, mieli prawa autorskie. Spór powstał, gdy wspomniani nadawcy
telewizyjni zapobiegli rozpoczęciu wydawania i sprzedaży przeglądów programów,
zawierających połączone programy wszystkich trzech nadawców, przez spółkę Magill
TV Guide w Republice Irlandii i Irlandii Północnej, przez odmowę udzielenia licencji
na reprodukcję ich indywidualnych cotygodniowych przeglądów programów. W efekcie jedynymi przeglądami telewizyjnymi na rynku były cotygodniowe przeglądy każdego z wyżej wymienionych nadawców, publikowane oddzielnie lub dzienne przeglądy publikowane w różnych dziennikach. Sprawa rozpatrywana była przez KE,
a następnie przed Trybunał Pierwszej Instancji (TPI) oraz ETS.
3.2.2. Stanowisko KE
Komisja uznała, że uniemożliwienie przez RTE, BBC oraz ITP publikacji i sprzedaży
zbiorczych cotygodniowych przeglądów telewizyjnych w Republice Irlandii i Irlandii
Północnej stanowi nadużycie pozycji dominującej zgodnie z artykułem 102 TFUE.
KE oparła swoją decyzję na dwóch różnych zarzutach. Po pierwsze, uznała postępowanie nadawców za sprzeczne z artykułem 102 lit. b) TFUE, tj. za ograniczanie
18
19
Ch. Jorns, op. cit., 190.
Sprawa T-504/93, Magill, http://curia.europa.eu/jcms/jcms/j_6/ (23.02.2010).
177
produkcji, zbytu oraz postępu technicznego ze szkodą dla konsumentów. Decydujące
znaczenie miały następujące okoliczności. Wspominani nadawcy telewizyjni mogliby
zapobiec zaspokojeniu znacznego potencjalnego popytu po stronie konsumentów na
magazyny telewizyjne, prezentujące zbiorczo cotygodniowe programy największych
nadawców telewizyjnych. Takie postępowanie ujawniało zamiar ochrony własnej
pozycji na rynku magazynów telewizyjnych przed konkurencją w postaci wydawania
zbiorczych przeglądów telewizyjnych. W końcu nadawcy telewizyjni mogliby zapobiec wprowadzeniu nowego produktu na rynek.
Po drugie, w postępowaniu przed ETS, KE argumentowała dodatkowo nadużycie
pozycji dominującej przez wspomnianych nadawców, rzekomo małym poziomem
twórczości tych przeglądów programów telewizyjnych. Zdaniem KE, zestawienie
jedynie nazw audycji, dat i godzin ich nadawania wykazuje raczej mały wkład artystyczny. Stąd, takie opracowania powinny się cieszyć słabszą ochroną.
Ponadto KE w odniesieniu do licencji podniosła, że opłaty, których zażądają
nadawcy za udzielane licencje, powinny być odpowiednie. Do tego wskazała, że ITP,
BBC oraz RTE mogą umieścić w umowach licencyjnych zawieranych z podmiotami
trzecimi klauzule, które uznają za niezbędne do zapewnienia wysokiego standardu
ochrony informacji o ich programach.
3.2.3. Stanowisko TPI oraz ETS
ITP, BBC oraz RTE wniosły odwołanie od decyzji KE do sądowych instytucji wspólnotowych. Wykonanie decyzji KE zostało w postępowaniu sądowym zawieszone przez
ETS w zakresie zobowiązania do udostępnienia przeglądów podmiotom trzecim
i zezwolenia na ich reprodukcję.
Rozpatrujący odwołanie TPI nie poparł jednak argumentacji KE o rzekomo słabej
ochronie prawami autorskimi zestawienia informacji faktycznych, jakie stanowiły
przedmiotowe przeglądy programów telewizyjnych, twierdząc, że zasadniczo o tym,
jakie przedmioty korzystają z ochrony, decyduje prawo wewnętrzne danego kraju.
Decydujące dla TPI do utrzymania decyzji Komisji stwierdzającej nadużycie
pozycji dominującej były tzw. nadzwyczajne okoliczności. Ponadto, należy zaznaczyć,
że następnie rozpatrujący sprawę ETS uznał, iż pozycja dominująca trzech nadawców
nie jest wynikiem monopolu prawnego, tj. posiadania przez nich praw autorskich do
przeglądów. Jest ona natomiast rezultatem faktycznego monopolu, tj. posiadania podstawowych informacji o programach, w których nadawane są określone audycje oraz
dniu, godzinie i tytułach nadawanych audycji, których zestawienie było niezbędne do
planowania czasu antenowego. Trybunał potwierdził prawidłowość decyzji KE i orzeczenia TPI. Trybunał uznał za słuszne, że warunki i kryteria przyznania ochrony właściwej prawom własności intelektualnej, w związku z brakiem harmonizacji wspólnotowej w tym zakresie, należą do wyłącznej kompetencji poszczególnych państw członkowskich, oraz że prawo wyłączne do rozporządzania utworem należy do praw
178
Joanna Sapieżko
podstawowych twórcy. Oznacza to, że odmowa udzielenia licencji na korzystanie
z danego utworu nie może co do zasady stanowić nadużycia pozycji dominującej.
Jednocześnie ETS stwierdził, że nieprawidłowe jest założenie, iż zachowanie przedsiębiorcy mającego pozycję dominującą wyłączone jest spod zastosowania artykułu
102 TFUE, gdy stanowi ono efekt wykonywania prawa, które zgodnie z prawem
wewnętrznym kwalifikowane jest jako prawo autorskie. Dlatego też w nadzwyczajnych okolicznościach wykonywanie prawa wyłącznego może stanowić nadużycie.
ETS nazwał trzy „nadzwyczajne okoliczności”, które w analizowanym przypadku
doprowadziły do nadużycia pozycji monopolistycznej. Po pierwsze, odmowa uprawnionych z praw wyłącznych do postawienia do dyspozycji informacji o planowanej
emisji programów mogłaby zapobiec pojawieniu się nowego produktu, na który istniał
potencjalny popyt ze strony konsumentów. Po drugie, takie postępowanie nie było
usprawiedliwione ani przez telewizyjną działalność nadawczą skarżących, ani przez
publikowanie czasopism telewizyjnych. Po trzecie, skarżący nadawcy poprzez swoje
postępowanie zachowali dla siebie wyłączność działania na danym rynku powiązanym, poprzez wykluczenie na nim jakiejkolwiek konkurencji.
3.2.4. Wnioski
Orzeczenie ETS w sprawie Magill należy traktować jako potwierdzenie tendencji
do szerokiego stosowania artykułu 102 TFUE i ograniczenia wykonywania krajowych praw własności intelektualnej20. W orzeczeniu tym wprost zostało stwierdzone,
że odmowa udzielenia licencji może stanowić praktykę ograniczającą konkurencję
w rozumieniu artykułu 102 TFUE. Co do zasady, wyrok w sprawie Magill opiera się
na linii orzeczniczej wypracowanej w sprawach AB Volvo v. Erik Veng21 oraz Cicera
v. Renault. Już w tych orzeczeniach Trybunał nie wykluczył możliwości ingerencji
w podstawowe uprawnienia uprawnionego z praw własności intelektualnej. Orzeczenie Magill potwierdziło, że w odpowiednio ukształtowanym stanie faktycznym, żadne
uprawnienie uprawnionego z praw własności intelektualnej nie jest zwolnione z oceny
w świetle artykułu 102 TFUE. Nawet podstawowe uprawnienia gwarantowane przez
wyłączne prawa ochronne nie mają pierwszeństwa przed regułami prawa konkurencji22.
Jednocześnie ETS wyjaśnił, że samo w sobie ryzyko zapobieżenia przez uprawnionego z wyłącznego prawa ochronnego powstania nowego konkurencyjnego produktu nie jest nadużyciem w rozumieniu artykułu 102 TFUE. By stwierdzić nadużycie,
wymagane jest istnienie jakiegoś dodatkowego elementu, nazwanego w terminologii
ETS nadzwyczajnymi okolicznościami.
Ponadto w literaturze wskazuje się, że ETS w orzeczeniu Magill nawiązał do doktryny essential facilities, chociaż brak jest w orzeczeniu odniesienia do niej expressis
20
L. Giliciński, op. cit., s. 220.
Sprawa 237/87, AB Volvo v. Erik Veng, http://curia.europa.eu/jcms/jcms/j_6/ (23.02.2010).
22
Ch. Jorns, op. cit., s. 199.
21
179
verbis23. Otóż w orzeczeniu tym Trybunał zidentyfikował dwa rynki: rynek podstawowy
informacji na temat nadawanych audycji oraz rynek powiązany, na którym publikowane
są przeglądy telewizyjne. Bez uzyskania licencji na przeglądy od głównych nadawców telewizyjnych żaden konkurent nie miał możliwości rozpoczęcia działalności na
rynku powiązanym. W ten sposób jakakolwiek konkurencja na rynku powiązanym
została wyłączona, a zaopatrzenie konsumentów utrudnione. ETS informacje o nadawanych audycjach zaklasyfikował jako „niezbędny materiał wyjściowy”, co wydaje się
stanowić jedynie terminologiczną nieznaczącą zmianę pojęcia urządzeń kluczowych.
Mianowicie tak samo jak dostęp do urządzeń kluczowych, tak dostęp do przedmiotowych informacji stał się niemożliwą do przekroczenia barierą wejścia na rynek, ponieważ nie miały one żadnego rzeczywistego czy też potencjalnego substytutu. Było to
skutkiem wyjątkowej zbieżności posiadania pozycji dominującej oraz praw własności
intelektualnej, co umożliwiło nadawcom telewizyjnym przeniesienie swojej pozycji
rynkowej na rynek pomocniczy oraz zagwarantowanie sobie na nim wyłączności.
Podsumowując, można wyprowadzić następujące reguły w zakresie przesłanek
możliwości zastosowania antymonopolowych licencji przymusowych:
(a) antymonopolowe licencje przymusowe powinny być stosowane restrykcyjnie
i stanowią wyjątek w stosowaniu prawa;
(b) co do zasady, ETS nie podważa wykonywania praw własności intelektualnych
i ich potencjalnych negatywnych skutków na konkurencję na rynku, na którym prawa
te zostały przyznane (są wykonywane); jednak licencje przymusowe mogą być narzucone, gdy uzyskana dzięki prawom wyłącznym pozycja rynkowa zostanie wykorzystana do ograniczenia rozwoju konkurencji także na rynkach powiązanych;
(c) ograniczenie rozwoju konkurencji na rynkach powiązanych stanowi decydujące
kryterium dla zastosowania doktryny essential facilities. Istotność urządzenia kluczowego i transfer siły rynkowej wydają się być koniecznymi i wystarczającymi przesłankami stwierdzenia nadużycia pozycji dominującej. Natomiast możliwość zapobieżenia
pojawieniu się nowego produktu wydaje się nie być przesłanką warunkującą, a jedynie elementem uzupełniającym do stwierdzenia praktyki ograniczającej konkurencję24.
3.3. Linia orzecznicza po sprawie Magill
3.3.1. Sprawa Tierce Ladbroke
W orzeczeniu Tierce Ladbroke25 doszło po raz pierwszy do wykładni przez TPI
wyroku wydanego w sprawie Magill. Podmiotem, którego dotyczyło to postępowanie,
była belgijska spółka Tierce Ladbroke S.A., zajmująca się organizowaniem zakładów
23
Por. np. W. Deselaers, Die „Essential – Facilities”: Doktrin im Lichte des Magill-Urteils des EuGH,
„Europäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht” 1995, s. 563 i n.
24
25
Sprawa T-504/93 Tierce Ladbroke, http://curia.europa.eu/jcms/jcms/j_6/ (23.02.2010).
180
Joanna Sapieżko
sportowych. Zamierzając odtwarzać i komentować w swojej placówce wyścigi konne,
odbywające się we Francji, spółka ta musiała uzyskać od organizatorów wyścigów
prawa do transmisji dźwięku i obrazu tego wydarzenia sportowego. Uprawnieni odmówili jednak udzielenia licencji. Tierce Ladbroke S.A. zwróciła się do KE o uznanie
postępowania organizatorów wyścigów za nadużycie pozycji dominującej i zarządzenia udzielenia licencji przymusowej. Zarówno KE, jak i ETS, nie uznali jednak zarzutów skarżącej za słuszne.
Kwestia posiadania przez organizatorów wyścigów pozycji dominującej mogła
pozostać otwarta, gdyż TPI zaprzeczył w ogóle występowaniu praktyki niezgodnej
z regułami konkurencji. Z jednej strony, zdaniem TPI, odmowa udzielenia licencji nie
była w stosunku do skarżącej ani dyskryminująca, ani dowolna. Z drugiej strony, kryteria wyznaczone w orzeczeniu Magill nie były spełnione w przedmiotowej sprawie.
Otóż TPI stwierdził, że kwestionowane postępowania organizatorów zawodów nie
wykazywało niedozwolonego przeniesienia pozycji rynkowej. Mianowicie Tierce Ladbroke S.A. nie tyle, że była już obecna na rynku organizowania zakładów sportowych,
ile miała wręcz znaczny udział w tym rynku. Podczas gdy organizatorzy zawodów
w ogóle nie prowadzili działalności na tym rynku.
Ponadto artykuł 102 TFUE mógłby mieć zastosowanie do kwestionowanej
odmowy udzielenia licencji dopiero wtedy „gdy dotyczyłoby to produktu lub usługi,
które bądź byłyby niezbędne do świadczenia przedmiotowej usługi (organizowania
zakładów), w taki sposób, że nie byłoby dla nich rzeczywistego lub potencjalnego
substytutu, albo nowego produktu, którego wprowadzenie na rynek zostałoby utrudnione, pomimo konkretnego, stałego i regularnego zapotrzebowania na niego ze strony
konsumentów”26. Natomiast, według TPI transmisja obrazu i dźwięku zawodów sportowych była dla Tierce Ladbroke S.A. znaczącą usługą, jednak nie była niezbędna dla
podstawowych usług świadczonych przez Tierce Ladbroke S.A., tj. przyjmowania
zakładów. Poza tym, transmisja zawodów nie była niezbędna dla podstawowej działalności organizowania zakładów, gdyż następowała już po przyjęciu zakładów.
Idąc torem wytyczonym przez sprawę Magill, TPI w sprawie tej zasadniczo
potwierdził możliwość zastosowania artykułu 102 TFUE do podstawowych kompetencji uprawnionego z praw własności intelektualnej. Do tego TPI wyjaśnił, że produkt
czy usługa, na który może być przyznana licencja przymusowa, musiały spełniać
restrykcyjne kryteria. Nie jest zatem wystarczające, by chodziło o całkiem znaczące
usługi. Pożądana licencja musi natomiast dotyczyć produktu, dla którego nie ma ani
rzeczywistego, ani potencjalnego substytutu, umożliwiającego wejście na dany rynek.
W sprawie Tierce Ladbroke kryterium to nie było spełnione, gdyż skarżąca była już
aktywna, i to z powodzeniem, na belgijskim rynku organizowania zakładów sportowych. Ponadto TPI podkreślił, że antymonopolowe licencje przymusowe są udzielane
jedynie w drodze wyjątku.
26
Ibidem, pkt 131.
181
3.3.2. Sprawa Oscar Bronner
Wprawdzie orzeczenie w sprawie Oscar Bronner27 nie dotyczyło wprost wykonywania praw własności intelektualnej, jednak ze względu na jego porządkującą funkcję28
w zakresie doktryny essential facilities, należy przytoczyć jego główne tezy. Znajdują one zastosowanie również na gruncie wykonywania praw własności intelektualnej, kwalifikowanych w konkretnych przypadkach jako urządzenia kluczowe. Na
bazie tego orzeczenia wskazuje się na przesłanki, których łączne spełnienie pozwala
zastosować doktrynę essential facilities i uznać daną praktykę za odmowę dostępu do
urządzeń kluczowych, stanowiącą nadużycie pozycji dominującej (tzw. test Bronnera).
Do przesłanek tych należą:
(a) znaczne prawdopodobieństwo wyeliminowania konkurencji na skutek odmowy
dostępu do danego urządzenia (przesłanka eliminacji konkurencji);
(b) brak obiektywnego uzasadnienia dla odmowy (przesłanka braku obiektywnego
uzasadnienia) oraz
c) niezbędność dostępu do danego urządzenia (przesłanka niezbędności)29.
Stan faktyczny orzeczenia opierał się na tym, że spółka Mediaprint miała pozycję dominującą na austriackim rynku wydawanych codziennie dzienników. Spółka ta
rozwinęła sieć dystrybucji o zasięgu krajowym tychże gazet do domów ostatecznych
klientów. W ograniczonym zasięgu udostępniała sieć dystrybucji innym przedsiębiorcom z nią współpracującym. Spółka Oscar Bronner, wydawca gazety regionalnej, po
odmowie udzielenia mu przez Mediaprint dostępu do jej sieci dystrybucji, oskarżył
Mediaprint o nadużywanie pozycji dominującej poprzez odmowę dostępu do sieci
dystrybucji. Oscar Bronner argumentował, że dostęp do sieci dystrybucji był dla niej
niezbędny, aby w ogóle móc konkurować z Mediaprint na szczeblu krajowym, gdyż
system dystrybucji rozwinięty przez Mediaprint był jedynym systemem obejmującym
całe terytorium Austrii.
ETS, wyprowadzając powyżej wskazany test, wykazał, że w sprawie Bronner
przesłanka niezbędności nie została spełniona. To znaczy, system dystrybucji Mediaprint nie stanowił urządzenia kluczowego, gdyż dostępne były inne alternatywne racjonalne sposoby dystrybucji prasy, takie jak usługi pocztowe, sprzedaż w sklepach i kioskach. Bronner za pomocą tych innych kanałów sprzedaży mógł skutecznie konkurować na austriackim rynku prasy. Dlatego też odmowa Mediaprint udostępnienia
swojej sieci dystrybucji nie zagrażała działalności gospodarczej, pomimo faktu, że
inne kanały dystrybucji były mniej korzystne.
Ponadto, zdaniem ETS, nic nie wskazywało w sprawie Bronner, że inne potencjalne alternatywne środki dystrybucji nie były dostępne. Aby uznać system stworzony
27
Sprawa C-7/97 Oscar Bronner GmbH & Co. KG v. Mediaprint Zeitungs- und Zeitschriftenverlag
GmbH & Co. KG, Mediaprint Zeitungsvertriebsgesellschaft mbH & Co. KG, Mediaprint Anzeigengesellschaft
mbH & Co. KG, http://curia.europa.eu/jcms/jcms/j_6/ (23.02.2010).
28
J. Majcher, op. cit., s. 78.
29
K. Kohutek, op. cit.; J. Majcher, op. cit., s. 79.
182
Joanna Sapieżko
przez Mediaprint za niezbędny, tj. urządzenie kluczowe niemożliwe powinno być
w ogóle lub co najmniej obiektywnie utrudnione ze względów ekonomicznych, technicznych oraz ograniczeń prawnych dla żadnego innego wydawcy samemu lub we
współpracy z innym wydawcą stworzenie krajowego systemu dostawy prasy.
Należy również zaznaczyć, że w przeciwieństwie do wyroku w sprawie Magill,
ETS nie uzależnił tu stwierdzenia nadużycia pozycji dominującej od uniemożliwienia wejścia na rynek nowego produktu. W sprawie Bronner, ETS nadużycie pozycji
dominującej poprzez odmowę udzielenia licencji uzależnił raczej od samego faktu
transferu pozycji dominującej na rynek sąsiedni i wstrzymanie tym samym konkurencji na tym rynku30.
3.3.3. Sprawa Microsoft
W 2004 r. KE nałożyła na Microsoft grzywnę w wysokości 497 mln euro za nadużywanie pozycji dominującej na rynku systemów operacyjnych do komputerów osobistych (PC), które miało miejsce między 1998 a 2004 r. System operacyjny Windows,
oferowany przez Microsoft, posiadał 95-procentowy udział w rynku. KE ustaliła, że
Microsoft:
(a) odmawiał informacji potrzebnych do tego, aby oprogramowanie serwerowe
konkurentów mogło właściwie współpracować z komputerami wykorzystującymi Windows – oznaczało to, że rywale rynkowi nie mogli konkurować na uczciwych zasadach, oraz
(b) warunkował zakup systemu Windows jednoczesnym nabyciem innego swojego produktu służącego do odtwarzania plików medialnych (Windows Media Player).
To skutkowało koniecznością zastosowania odtwarzacza Windows w niemal wszystkich komputerach osobistych i tym samym zakłóceniem konkurencji poprzez zmuszanie dostawców przekazywanych treści i twórców aplikacji do korzystania z platformy
multimedialnej Windows.
Microsoft odwołał się od tej decyzji do TPI. We wrześniu 2007 r. Trybunał podtrzymał ustalenia KE.
W swoim oświadczeniu prasowym z 25 stycznia 2006 r. Microsoft poinformował,
że zaoferował licencję do kodu źródłowego programu wszystkim potencjalnym licencjobiorcom. 10 lutego 2006 r. dostarczono KE projekt tej licencji. Jednak KE stwierdziła, że Microsoft nie był zobowiązany do przekazania kodu źródłowego programu
i nie dowiódł, że przedstawienie kodu źródłowego programu jest równoznaczne
z dostarczeniem pełnych i precyzyjnych specyfikacji programu. Ostatecznie w lipcu
2006 r. KE nałożyła na Microsoft karę 280,5 mln euro za ciągłe uchylanie się od realizacji niektórych elementów decyzji KE z marca 2004 r., tj. za nieudostępnienie na
rozsądnych warunkach kompletnej szczegółowej dokumentacji interfejsu Windows.
30
183
Już w chwili otwarcia postępowania przeciwko Microsoft, Komisarz ds. Konkurencji Mario Monti opowiedział się przeciwko transferowi pozycji rynkowej dzięki
wykorzystaniu praw własności intelektualnej, stwierdzając, że „skuteczna ochrona
praw autorskich oraz patentów ma decydujące znaczenie dla technicznego postępu.
Jednak nie będziemy tolerować rozszerzania pozycji dominującej na rynki powiązane
poprzez przenoszenie siły rynkowej przez zastosowanie metod niekonkurencyjnych
pod pretekstem ochrony praw autorskich”31.
Instytucje wspólnotowe w sprawie Microsoft stwierdzenie nadużywania pozycji
dominującej oparły w głównej mierze na wyparciu przez monopolistę konkurentów
z rynku oprogramowania systemowego komputerów. Badane przy tym kryteria odpowiadają doktrynie essential facilities. Komisja stwierdziła wyeliminowanie konkurentów przez Microsoft na podstawie faktu, że dostęp do interfejsu Windows był bezwarunkową przesłanką do wejścia na rynek powiązany. Stąd sprzeczny z zasadami konkurencji transfer pozycji rynkowej na rynek powiązany usprawiedliwia udzielenie
licencji przymusowej.
3.3.4. Sprawa IMS Health
Przez wiele lat IMS Health miała pozycję dominującą na niemieckim rynku sporządzania regionalnych raportów sprzedaży w sektorze farmaceutycznym. Przedsiębiorcy
sektora farmaceutycznego wykorzystywali te raporty w celu dokonywania ocen sprzedaży swoich produktów na rynkach lokalnych oraz jako środek oceny skuteczności
ich przedstawicieli handlowych. Od 2000 r. IMS Health opracowywała swoje raporty
na podstawie tzw. struktury cegiełkowej 1860, która polegała na podziale terytorium
Niemiec na 1860 okręgów według podziału administracyjnego kraju. Dane do sporządzania raportów zbierane były właśnie z każdego takiego okręgu.
IMS Health twierdziła, że ma wyłączne prawa autorskie do „struktury cegiełkowej
1860”, pomimo tego, że od ponad 30 lat spółka rozwijała tenże system w ścisłej i aktywnej współpracy z niemieckimi przedsiębiorcami farmaceutycznymi. W istocie przedsiębiorcy farmaceutyczni dostosowali swoje działania w celu udoskonalenia „struktury
cegiełkowej 1860”. Ich wkład w rozwój tego systemu miał istotne znaczenie, gdyż polegał na dostarczaniu kluczowych i poufnych informacji o działalności przemysłu, zwłaszcza w jego lokalnych aspektach. Bez takiego wsparcia system nie uzyskałby tak wysokiej jakości i znaczenia. Jednocześnie, wskutek aktywnego zaangażowania w rozwój
przedmiotowego systemu, niemiecki przemysł farmaceutyczny uzależnił się od niego.
Przedsiębiorcy NDC Health (NDC) i Azyx Geopharma (Azyx) podjęli próbę przełamania monopolu IMS Health poprzez stworzenie alternatywnej struktury, na której
bazowali swoje raporty sprzedaży w sektorze farmaceutycznym. W związku jednak
31
Komunikat KE z 3 sierpnia 2000 r., Commission opens proceedings against Microsoft’s alleged
discriminatory licensing and refusal to supply software information http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=IP/00/906&format=HTML&aged=0&language=EN&guiLanguage=en (23.02.2010).
184
Joanna Sapieżko
z brakiem podaży na tak sporządzone raporty, przedsiębiorcy ci zaczęli przygotowywać raporty, opierając się na strukturze prawie identycznej ze „strukturą cegiełkową
1860”. W związku z tym IMS Health oskarżyła NDC oraz Azyx o naruszenie jej praw
autorskich. Z kolei przedsiębiorcy ci podnieśli przed KE, że odmowa udzielenia przez
IMS Health licencji na opracowaną przez nią „strukturę cegiełkową 1860” stanowi
nadużycie pozycji dominującej. NDC oraz Azyx twierdzili, że każda próba rozwoju
systemu alternatywnego i jednocześnie niekopiującego struktury IMS Health była skazana na porażkę z powodu m.in. ograniczeń technicznych i prawnych, tj. konieczności
respektowania podziału administracyjnego kraju oraz ochrony danych. Konsekwentnie
każda inicjatywa rozwoju struktury była narażona na naruszenie praw autorskich IMS.
W 2002 r. KE wydała decyzję o zastosowaniu tymczasowego środka zabezpieczającego, tj. opierając się na sprawach Magill, Tierce Ladbroke i Bronner zarządziła udzielenie przez IMS Health licencji przymusowej na korzystanie ze „struktury
1860”32. KE prezentowała stanowisko, że „struktura 1860” była niezbędna do prowadzenia działalności na niemieckim rynku sporządzania raportów sprzedaży przemysłu
farmaceutycznego. Struktura została rozwinięta w istocie we współpracy z przemysłem
farmaceutycznym i stała się standardem typowym dla tego przemysłu. Ze względu na
szczególne właściwości tejże struktury i pierwszorzędnego znaczenia dla przemysłu farmaceutycznego, zdaniem KE, niemożliwe było stworzenie substytutu struktury. Natomiast odmowa IMS Health udzielenia licencji na korzystanie ze struktury eliminowała
zarówno obecną, jak i potencjalną konkurencję na rynku właściwym, a IMS Health
zaniechała przedstawienia obiektywnego uzasadnienia odmowy licencjonowania.
26 października 2002 r. przewodniczący TPI zawiesił wykonanie decyzji KE,
zarzucając brak kumulatywnego rozpatrzenia przesłanek „nadzwyczajnych okoliczności” ustanowionych w sprawie Magill, co zostało potwierdzone również w ostatecznym orzeczeniu TPI.
We wrześniu 2002 r. odwoławczy sąd krajowy podtrzymał orzeczenie o zakazie
używania przez konkurentów IMS Health „struktury 1860” i utworów zależnych. Jednocześnie sąd krajowy stwierdził, że podmioty trzecie nie mogą być ograniczone
w rozwijaniu innych struktur opartych na podziale administracyjnym Niemiec, nawet
jeśli alternatywna struktura bazowałaby na podobnej liczbie okręgów do „struktury
1860” i mogłaby być uznana za wyprowadzoną z tej ostatniej. Orzeczenie to pozwoliło de facto konkurentom IMS Health na rozwijanie systemów podobnych do tego
stworzonego przez IMS Health. W efekcie NDC zdołała zdobyć istotną pozycję rynkową w Niemczech, Azyx natomiast w ogóle wycofała się z Niemiec.
ETS w orzeczeniu prejudycjalnym w sprawie IMS Health wydanym w 2004 r.
odniósł się ponownie do rozróżnienia pomiędzy samym posiadaniem a wykonywaniem praw własności intelektualnych i powtórzył za orzeczeniem w sprawie AB Volvo
32
Decyzja KE z 4 października 2002 r. w sprawie IMS Health, http://ec.europa.eu/competition/
antitrust/closed/en/1988.html (23.02.2010).
185
v. Erik Veng, że jedynie wykonywanie praw własności intelektualnej może w wyjątkowych okolicznościach stanowić nadużycie.
ETS dokonał również uaktualnienia testu zastosowania doktryny essential facilities w zakresie praw własności intelektualnej, aczkolwiek nie odwołując się expressis verbis do tej doktryny. Mianowicie, odmowa udzielenia licencji przez przedsiębiorcę mającego pozycję dominującą, dysponującego prawami autorskimi, będącymi
warunkiem niezbędnym do podjęcia działalności na danym rynku, stanowi nadużycie
w rozumieniu artykułu 102 TFUE, gdy kumulatywnie spełnione zostaną następujące
przesłanki:
(a) przedsiębiorca wnioskujący o licencję zamierza zaoferować na rynku właściwym nowy produkt lub usługę, nie oferowane przez licencjonodawcę i na które istnieje potencjalne zapotrzebowanie ze strony konsumentów;
(b) nie ma obiektywnego uzasadnienia odmowy udzielenia licencji;
(c) celem oraz skutkiem odmowy udzielenia licencji może być zachowanie rynku
dla siebie przez uprawnionego do praw autorskich poprzez wyeliminowanie konkurencji na tym rynku.
Należy stwierdzić, że przedmiotem orzeczenia IMS Health było wykazanie przesłanek udzielenia licencji przymusowych i jednocześnie konkretyzacja nadzwyczajnych okoliczności wskazanych w orzeczeniu Magill33.
***
Rozwój linii orzeczniczej pokazuje wyraźnie, że nadzór instytucji unijnych nad
przestrzeganiem zakazu nadużywania pozycji dominującej nie wstrzymuje się przed
ingerencją w kluczowe uprawnienia, składające się na prawa własności intelektualnej.
Ponadto z orzecznictwa tego da się wyprowadzić zasadę, że samo w sobie wykonywanie prawa własności intelektualnej nie może stanowić naruszenia artykułu 102
TFUE. Nadużyciem pozycji dominującej jest zwłaszcza wykorzystywanie praw własności intelektualnej przez monopolistę do przeniesienia swojej pozycji rynkowej na
rynki powiązane. Dodatkowo odmowa udzielenia licencji stanowi nadużycie, gdy blokuje to wprowadzenie nowego produktu na rynek, na który istnieje potencjalne zapotrzebowanie ze strony konsumentów.
Należy stwierdzić jednak, że tworzone przez instytucje unijne testy wymagają
modyfikacji przy rozpatrywaniu kolejnych spraw. Ponadto orzecznictwo to wykazuje
również trudności w zastosowaniu doktryny essential facilities do praw własności
intelektualnej, ze względu na ich cechę charakterystyczną, tj. gwarancję wyłączności.
Zastosowanie doktryny essential facilites do praw własności intelektualnej pozbawia je
tego najistotniejszego dla nich elementu i de facto ochrony właściwej tymże prawom.
33
Ch. Jorns, op. cit. s. 216.
•
nr 3–4 (t.42) 2010
Grzegorz Gil
KRYZYS W JEMENIE – PRZYPADEK
PAŃSTWA UPADAJĄCEGO
W warunkach globalizacji konkretnie zlokalizowane zjawiska i procesy społeczne
mogą być łatwo „odczuwalne” w skali całego globu. Szczególnie ujawnia się to w znaczeniu jednoznacznie negatywnie wartościowanego kompleksu zjawisk, takich jak:
terroryzm, przestępczość zorganizowana, bieda oraz „upadanie” państw1. W ostatnich
latach uwagę oraz inicjatywę „społeczności międzynarodowej” jako źródła destabilizacji w skali regionalnej i globalnej skupiają głównie: Afganistan, Irak, konflikt izraelsko-palestyński oraz program atomowy Iranu. Tymczasem, nieoczekiwanie do destabilizacji regionu Bliskiego Wschodu, a także w szerszym sensie reorientacji na froncie
globalnej walki z terroryzmem, może przyczynić się kryzys w Jemenie2, uwikłanym
w konflikt w prowincji Saada, rozgrywający się z przerwami od 2004 r., o którym
jeszcze do niedawna mówiło się mało lub nie mówiło się wcale. Na przestrzeni ostatnich lat sytuacja społeczno-polityczna i gospodarcza tego najbiedniejszego państwa
arabskiego stawała się coraz bardziej złożona3.
Starcia armii Jemenu, wspieranej przez siły saudyjskie, z szyickimi rebeliantami
(Houthis) w ostatnich miesiącach 2009 r. zintensyfikowały się, przyciągając zainteresowanie światowych mediów. To słabe państwo jest również zagrożone realną defragmentacją z południa (secesją południowych prowincji, tj. byłej Ludowo-Demokratycznej Republiki Jemenu), stanowiąc jednocześnie idealną lokalizację dla terrorystów,
którzy mają tam swoje bazy szkoleniowe4. Około dwie trzecie terytorium państwa
1
Zob. M. Pietraś, Transnarodowość zagrożeń asymetrycznych, w: S. Wojciechowski, R. Fiedler (red.),
Zagrożenia asymetryczne współczesnego świata, Poznań 2009, s. 73–94.
2
Oficjalna nazwa Republika Jemenu (Al-Jaman); liczy ona około 23 mln mieszkańców (według
szacunków liczba ta podwoi się już w 2035 r.), zajmując powierzchnię blisko 528 tys. km².
3
W świetle danych z 2008 r., notuje się tam 27% inflację, 40% bezrobocie, a blisko połowa dzieci
jest niedożywiona. 50% populacji Jemenu tworzy ludność poniżej 16 roku życia. Zob. np. Yemen Economic Update, World Bank, Summer 2008, http://siteresources.worldbank.org/INTYEMEN/Resources/310077-1098870168865/YEU-Summer08.pdf (06.01.2010).
4
Potwierdził to nieudany zamach terrorystyczny z 25 grudnia 2009 r.; dostępne informacje pozwalają
sądzić, że udaremniony atak na samolot amerykańskich linii Northwest był przygotowywany m.in.
w Jemenie. Zob. http://www.debka.com/article.php?aid=1417 (29.12.2009).
188
Grzegorz Gil
znajduje się pod kontrolą secesjonistów lub lokalnych watażków. Za sprawą tych
trzech kontekstów Jemen – państwo o strategicznym położeniu nad Zatoką Adeńską
– jest przypadkiem „państwa upadającego”, które zagraża bezpieczeństwu międzynarodowemu w regionie5. Paradoksalnie, z państw Półwyspu Arabskiego to właśnie
Jemen pierwszy wprowadził demokrację i system wielopartyjny (1993 r.).
Rysunek 1. Mapa Jemenu
Źródło: Perry-Castañeda Library Map Collection at the University of Texas, produced by the U.S. Central Intelligence
Agency.
5
Choć trudno mówić o pewnych uniwersalnych cechach państwa upadłego bądź upadającego, można
przyjąć, że są nimi: delegitymizacja państwa-rządu w oczach jego obywateli, dysfunkcja w dostarczaniu
usług publicznych oraz defragmentacja terytorium; w każdym przypadku z osobna występują one z różnym
nasileniem i w różnych konfiguracjach. Por. przypis 18.
Kryzys w Jemenie – przypadek państwa upadającego
189
1. Charakterystyka społeczno-polityczna
i gospodarcza Jemenu
Położony na Półwyspie Arabskim Jemen (zob. rysunek 1) jest jednym z najstarszych
ośrodków cywilizacji na Bliskim Wschodzie. W starożytności tereny południowo-zachodniej Arabii tętniły życiem społeczno-politycznym i gospodarczym, będąc ważnym ośrodkiem handlu (m.in. przyprawami). Jednakże od VI w. n.e. tereny dzisiejszego Jemenu traciły na znaczeniu, ulegając stopniowej marginalizacji w świecie arabskim. Aby zrozumieć życie polityczne w Jemenie, należy przeanalizować kilka
powiązanych ze sobą czynników, po pierwsze, mozaikę zależności plemienno-religijnych i powodowane przez nią pasmo konfliktów wewnętrznych oraz stałe zagrożenie
dezintegracją państwowości. Po drugie, ogólną słabość instytucjonalną tamtejszych
struktur państwa. Trzeba przy tym również uwzględnić kontekst międzynarodowy
w znaczeniu geostrategicznego położenia tego państwa nad cieśniną Bab al-Mandab,
łączącą Morze Czerwone i Zatokę Adeńską, a także gry interesów pozostałych państw
regionu, tj. Egiptu oraz Arabii Saudyjskiej.
Konflikt wewnętrzny w Jemenie jest reliktem kolonialnego podziału tego państwa.
Po podbiciu Bliskiego Wschodu przez muzułmanów Jemen został zepchnięty na margines zainteresowania, stając się idealnym miejscem schronienia dla islamskich dysydentów. Począwszy od VIII w., kiedy północną część Jemenu opanowali zajdyci, jego
południowe terytoria, pomimo przynależności do arabskich kalifatów, były względnie
odizolowane od reszty świata arabskiego, co też determinowało ich polityczne i gospodarcze zacofanie. W XVII w. większa część dzisiejszego Jemenu znalazła się pod kontrolą Imperium Osmanów, a w połowie XIX w. terytoria te zostały podzielone między
Turcję i Wielką Brytanię. Jemeńskie plemiona okazały się wyjątkowe oporne na jurysdykcję kolejnych kalifów, a później także na wpływy zewnętrzne. Wojna partyzancka,
która wybuchła przeciwko Turkom w Północnym Jemenie, doprowadziła do dewastacji
infrastruktury oraz radykalizacji postaw społecznych6. Jemeńczycy uznawali jedynie
władzę zajdyckiego imama, który był w pewnym stopniu uzależniony od Turcji. Rząd
osmański respektował jego jurysdykcję, przyznając mu kompetencje z zakresu finansów, obronności oraz prawo do utrzymywania stosunków z Brytyjczykami. W 1915 r.
ówczesny imam Yahya al-Mutawakkil umiejętnie wykorzystał wojnę Turcji z Wielką
Brytanią, zdobył kontrolę nad całym Jemenem Północnym i w 1918 r. ogłosił niepodległość7. W warunkach złożoności etnokulturowej trybalizm (gabyala) również
współcześnie istotnie kształtuje sytuację społeczno-polityczną Jemenu – zwłaszcza na
historycznie autonomicznych terenach na północ od Sany. Duża mobilność plemion
6
W samym 1905 r. Turcy stracili tam w walkach około 30 tys. żołnierzy, Jemen stał się wtedy znany
jako „cmentarz Turków”. P. Dresch, A History of Modern Yemen, Cambridge 2000, s. 6.
7
Oficjalna nazwa Królestwo Jemenu Mutawakkilite ze stolicą w Taiz; w 1926 r. imam Yahya ogłosił
się królem (malik).
190
Grzegorz Gil
oraz dowolność w tytułowaniu przywódców szejkami lub imamami utrzymuje rozbicie plemienne, dynamizując lokalne życie religijne i społeczno-polityczne, dla którego
marginalną rolę odgrywa reżim rządzący i jego porządek prawny8.
Patrząc wstecz, problemy Północnego Jemenu sięgają despotycznych rządów,
począwszy od połowy XX w. i wstąpienia na tron imama Ahmeda ibn Yahya, który
wywołał wzrost społecznego niezadowolenia. Po jego śmierci w 1962 r., imam al-Badr
został zdetronizowany (od 1962 r. Jemeńska Republika Arabska). W pierwszej odsłonie wojny domowej w Jemenie Północnym po stronie republikanów opowiedział się
Egipt Nasera oraz ZSRR, zaś al-Badra wsparła Arabia Saudyjska, Jordania, Francja,
Wielka Brytania oraz Iran. Plany ekspansji arabskiej rewolucji w kierunku Jemenu
Południowego oraz Arabii Saudyjskiej nie powiodły się jednak. Wspierane przez Egipt
z powietrza siły republikańskie walczyły przeciwko nieregularnym oddziałom al-Badra9. Saudyjczycy rekrutowali do walki plemiona jemeńskie z terytorium Arabii
Saudyjskiej, które miały doskonałe rozeznanie warunków lokalnych. Dla Arabii Saudyjskiej obecność Egiptu na Półwyspie Arabskim była nie do zaakceptowania, z kolei
Egipt nie chciał wycofać oddziałów interwencyjnych z Jemenu, obawiając się utraty
swojej pozycji w regionie10.
Jemen Południowy, wcześniej kolonia i protektorat Wielkiej Brytanii, uniezależnił
się w 1963 r. (Ludowo-Demokratyczna Republika Jemenu została proklamowana
w 1970 r.)11. Jednakże nawet w okresie kolonialnym pod kontrolą Brytyjczyków znajdowała się jedynie część przybrzeżna z Adenem; w interiorze niezmiennie dominowały wpływy plemienne. W 1970 r. Jemen Południowy znalazł się pod kontrolą marksistów z Narodowego Frontu Wyzwolenia, stanowiąc znakomity przyczółek dla działań ZSRR w regionie. W tym samym roku zakończył się konflikt w Jemenie
Północnym, który ostatecznie pozostał republiką. Kolejne lata stanowiły jednak pasmo
zamachów stanu. W 1978 r. władzę przejął Ali Abdullah Saleh, wtedy też stosunki
między północną a południową częścią Jemenu uległy znacznemu pogorszeniu. Paradoksalnie, konflikt, który wybuchł między nimi w 1979 r., przybliżył perspektywę
zjednoczenia dwóch państw jemeńskich. Podobnie odkrycie pod koniec lat 80. ubiegłego wieku pokładów ropy naftowej na obszarze dzielącym te państwa. Do zjednoczenia obydwu państw i przyjęcia formy, jaką znamy obecnie, doszło w maju 1990 r.
Obecny kryzys Jemenu ma swoje źródło w nierozwiązanych problemach społeczno-politycznych oraz gospodarczych. Pomimo formalnego zjednoczenia, na przeszkodzie integracji stanęły rozbudzone ambicje liderów każdej ze stron oraz kryzys
gospodarczy. Cztery lata po unifikacji wybuchła wojna domowa. Niefortunnie, oba państwa poparły Irak w trakcie wojny w Zatoce Perskiej, co miało negatywny wpływ na
8
Zob. szerzej B. Salmoni, B. Loidolt, M. Wells, Regime and Periphery in Northern Yemen, Santa
Monica 2010, s. 64–77.
9
W 1963 r. ONZ podjęły (nieskuteczny) wysiłek mediatora.
10
Stało się to dopiero po porażce Egiptu w wojnie sześciodniowej z Izraelem w 1967 r.
11
Protektorat Wielkiej Brytanii (od 1838 r.), a od 1958 r. federacja.
191
stan finansów publicznych (państwa Zatoki wyrzuciły blisko milion Jemeńczyków pracujących za granicą); przerwane zostały także arabskie programy pomocowe. Okazało
się również, że pola roponośne znajdowały się głównie na południu. W maju 1994 r.
Południowy Jemen ogłosił secesję; ostatecznie w lipcu wojska prezydenta Saleha zdobyły Aden (wsparcia udzieliły mu Stany Zjednoczone). Trwająca ledwie kilkadziesiąt
dni wojna secesyjna spowodowała dalsze pogorszenie kondycji makroekonomicznej
państwa. Zdaniem analityków, od połowy lat 90. XX w. sytuacja reżimu w Jemenie
stale się pogarsza. Inercja z lat 2004–2006 jest konsekwencją unikania poważnych
reform politycznych i gospodarczych, proponowanych przez międzynarodowe instytucje finansowe po 1997 r. W kontekście szybkiego przyrostu liczby ludności, problemu
biedy, niedożywienia, wysokiego bezrobocia oraz dużych rozpiętości w dochodzie,
jakość usług publicznych w Jemenie jest gorsza niż jeszcze przed dziesięcioma laty12.
Jemen jest obecnie jednym z najsłabiej rozwiniętych państw arabskich, na co
wpływają m.in. niesprzyjające warunki klimatyczne. PKB w przeliczeniu na jednego
mieszkańca wynosi 2355 USD, co plasuje go w grupie państw o średnim poziomie
rozwoju społecznego (140 miejsce według Human Development Index)13. Dochody
z wydobycia ropy stanowią aż 90% zysków z eksportu oraz 75% dochodów budżetowych. Dywersyfikacja gospodarki i oparcie jej na sektorach nienaftowych nie są możliwe w krótkim okresie. Ograniczone zasoby jemeńskiej ropy naftowej najpewniej
wyczerpią się zupełnie do 2015 r. (nie wiadomo dokładnie, jak duże złoża znajdują
się pod dnem Zatoki Adeńskiej), redukując do zera dochody uzyskane z tego tytułu
w 2017 r.14 Jemen jest uzależniony od importu produktów żywnościowych, równocześnie subsydiuje jednak ceny oleju napędowego, co poważnie obciąża budżet państwa.
Poważnym problemem jest również coraz bardziej dający się we znaki niedobór słodkiej wody – w najbardziej zaludnionych prowincjach zasoby wody są tak bardzo eksploatowane, że nie mają zdolności regeneracji (około 90% wód gruntowych wykorzystuje się do celów rolniczych)15. W 2008 r. wzrost gospodarczy oscylował w granicach
3,2% z prognozowaną lekką tendencją zwyżkową w następnych latach (ponad 5%
12
Zob. Arab Development Report 2004, United Nations Development Programme (UNDP), New York
2004, s. 234–248. W klasyfikacji państw upadłych (Failed States Index), począwszy od 2005 r., Jemen
znalazł się kolejno na: 8., 16., 24., 21. oraz 19. miejscu (98,1 pkt) w 2009 r. Zob. więcej http://www.
fundforpeace.org/web.
13
PKB per capita mierzonego według parytetu siły nabywczej w USD (dane za 2007 r.). Zob. Human
Development Report 2009, Overcoming Barriers. Human Mobility and Development, UNDP, New York
2009, http://hdr.undp.org/en/media/HDR_2009_EN_Summary.pdf.
14
W szczytowym momencie (w 2002 r.) wydobycie sięgało 460 tys. baryłek dziennie, w 2007 r.
było to już jedynie 300–350 tys. Trzeba jednocześnie zauważyć, że ze względu na brak dostatecznej ilości
rafinerii Jemen importuje ponad 50% oleju napędowego, aby zaspokoić popyt wewnętrzny. Częściowym
rozwiązaniem problemów gospodarczych i budżetowych jest realizacja projektu eksportu płynnego gazu
(od sierpnia 2009 r.).
15
Zob. G. Hill, Yemen: Fear of Failure, Chatham House, Middle East Programme, November 2008,
s. 7–8, http://www.chathamhouse.org.uk/files/12576_bp1108yemen.pdf (10.01.2010).
192
Grzegorz Gil
w 2009 i 2010 r.)16. Strukturalną cechą gospodarki Jemenu jest jednak nierówny
podział dochodu narodowego. Większość ludzi lub klanów ekonomicznie i politycznie
uprzywilejowanych pochodzi z górskich rejonów dawnego Północnego Jemenu; mają
oni silne powiązania plemienne lub związki ze służbami bezpieczeństwa, które odgrywają większą rolę niż stanowiska zajmowane przez nich w administracji państwowej
lub partii rządzącej (Powszechny Kongres Ludowy, General People’s Congress, GPC).
Trzeba zauważyć, że od końca lat 80. XX w. korzyści z wydobycia ropy naftowej,
a także środki pomocowe z zagranicy są głównym źródłem bogacenia dla wąskich elit
władzy (oligarchizacja państwa) i nie mają przełożenia na poprawę standardów życia
społeczno-gospodarczego w Jemenie17.
W konsekwencji, od 2004 r. Jemen zaliczany jest do grupy państw upadających,
które przedstawiają deficyt prawomocnego i efektywnego rządzenia i nie spełniają
(należycie) przypisanych mu funkcji18. Państwo to najbardziej przypomina kleptokrację, która co prawda zapewnia rządzącym komfort dostępu do zasobów publicznych
(sieć patronażu), lecz równolegle zwiększa ogólne koszty rządzenia i rozwoju. Tendencja do centralizacji władzy w rękach plemion i klanów z północy Jemenu zaznaczyła się jeszcze bardziej po 1994 r. Obóz prezydenta Saleha wypracował półautorytarny model rządzenia, który zapewnia mu przetrwanie19. Analizując sytuację w Jeme16
Yemen. Country Report, „Economist Intelligence Unit” z czerwca 2009 r., s. 7.
R. Burrowes, C. Kasper, The Salih Regime and the Need for a Credible Opposition, „Middle East
Journal” 2007, t. 61, nr 2, s. 263 i n. Saleh otoczył się swoją rodziną z plemienia Sanhan; jego syn Ahmed
dowodzi Strażą Republikańską, podczas gdy jego siostrzeńcy, Tarik i Yahya, kontrolują prezydenckie oraz
państwowe siły bezpieczeństwa.
18
Państwo „upadające” (failing) jest stanem pośrednim między empiryczną słabością (weakness)
a rozpadem (collapse). W 1987 r. Robert Jackson na oznaczenie tego rodzaju dysfunkcji wprowadził termin
quasi-państwa (zob. szerzej R. Jackson, Quasi-states, Dual Regimes, and Neoclassical Theory: International
Jurisprudence and the Third World, „International Organization” 1987, t. 41, nr 4, 519–549). Obok pojęcia
upadku (failure) państwa pojawiły się także inne terminy (state fragility, collapse, decline). M.in. za sprawą
byłej ambasador USA przy ONZ i amerykańskiej sekretarz stanu Madeleine Albright termin „państwa
upadłego” dość szybko przyjął się do języka polityki, a także opisu rzeczywistości międzynarodowej. Co
ciekawe, dla zapytania „failed states” wyszukiwarka Google znajduje 842 tys. odpowiedzi (styczeń 2009 r.),
podczas gdy dla „fragile states” 150 tys., a „quasi-states” już tylko 16 tys. – przy czym podane terminy
denotują zasadniczo ten sam problem badawczy. Zagadnienie upadku państwa omawiają szerzej: R. Rotberg,
Failed States, Collapsed State, Weak States: Causes and Indicators, w: R. Rotberg (red.), State Failure and
State Weakness in a Time of Terror, Washington 2003, s. 1–25; zob. także W. Zartman, Introduction: Posing
the Problem of State Collapse, w: W. Zartman (red.), Collapsed State: The Disintegration and Restoration
of Legitimate Authority, London-Boulder 1995, s. 1–11; por. S. Bieleń, Państwa upadłe, w: J. Symonides
(red.), Organizacja Narodów Zjednoczonych. Bilans i perspektywy, Warszawa 2006, s. 622–639. Za państwo
upadające, ale nie upadłe, Jemen uznaje m.in. prof. Fawaz Gerges z London School of Economics.
19
Jednym z podstawowych filarów tej polityki „przetrwania” jest sojusz, jaki prezydent Saleh zawarł
z liderem partii Islah, a zarazem przywódcą konfederacji plemiennej Hashid szejkiem Abdullahem ibn
Husseinem al-Ahmarem (zmarł w grudniu 2007 r.), który służył mu jako mediator w dialogu z plemionami
(G. Hill, op. cit., s. 6). Przy całej krytyce Saleha zdumiewa skala kultu jednostki (portrety prezydenta
w domach i na ulicach miast są stałym elementem jemeńskiej estetyki).
17
193
nie, nie sposób pominąć plagi korupcji i nepotyzmu w sektorze publicznym, obecnych
na każdym poziomie władzy i administracji publicznej, które nie liczą się z interesem
ogólnonarodowym20. Kolejny problem wiąże się z historią polityczną Północnego
Jemenu, który od początków XX w. – imamat Hamida al-Dina – do rewolucji z 1962 r.
nie miał monopolu na prawomocne użycie przemocy w granicach swojego terytorium.
Imam nie dysponował ani policją, ani wojskiem, które mogłyby dbać o porządek
publiczny lub bronić przed agresją z zewnątrz. Pod względem topograficznym w tej
części Arabii przeważają góry i wyżyny, co niewątpliwie utrudnia sprawowanie władzy centralnej nad nierównomiernie rozmieszczoną ludnością21. Istniejące wcześniej
szyickie konfederacje plemienne Hashid oraz Bakil były traktowane jako „skrzydła
imamatu”, które raz opowiadały się za nim, raz występowały przeciwko niemu.
Na drodze do oczekiwanej przez działaczy z Północnego Jemenu modernizacji
państwa stanęła rewolucja z 1962 r. Wspomniana już wcześniej wojna domowa zahamowała proces budowania państwa, a jednym z postanowień kończącej ją ugody było
przyjęcie modelu konserwatywnego, który utrzymywał istniejący porządek polityczny
i społeczno-kulturowy, zapewniając niebagatelną rolę przywódcom plemiennym22.
Z tego systemu nie zdołał uwolnić się prezydent Ali Saleh, stąd też obecny Jemen
w dużym stopniu przypomina imamat, jakim był ponad czterdzieści lat temu. „Niekompletna” państwowość Jemenu jest przyczyną-skutkiem umocnienia reżimu plemienno-wojskowego, który nie tylko był przeciwny modernizacji struktur państwa,
ale nie dbał także o podstawowe potrzeby społeczne i gospodarcze swoich obywateli.
Wyniki wyborów prezydenckich i lokalnych z 2006 r. pokazały, że stronnictwo prezydenckie zinstrumentalizowało aparat państwa w walce wyborczej. Opozycja zorganizowana w ramach Joint Meeting Parties (JMP23) toczyła walkę nie z partią rządzącą,
a z „państwem”. W obydwu potyczkach pewnie zwyciężyło GPC24. Istniejąca opozycja nie jest wciąż na tyle mocna (zjednoczona), by przeciwdziałać centralizacji władzy
w rękach prezydenta i jego rodziny lub nawet przejąć władzę (kadencja Saleha kończy
się dopiero w 2013 r.). W kolejnych wyborach może już jednak odegrać większą rolę,
20
Według Transparency International wskaźnik postrzegania korupcji (CPI) dla Jemenu wynosi 2,1
(10 – najmniej skorumpowane) i plasuje go na 154 pozycji (na 180 sklasyfikowanych państw). Zob. http://
www.transparency.org/policy_research/surveys_indices/cpi/2009/cpi_2009_table (04.01.2009). Przy czym
w ostatnich latach wskaźnik ten stale się pogarszał.
21
Jemen dzieli się wyraźnie na trzy obszary: górzysty Jemen Płn., wyżynny Jemen Płd. oraz pustynną
krainę Handramaut.
22
R. Burrowes, C. Kasper, op. cit., s. 265–266.
23
Czyli pięciu ugrupowań: Socjalistycznej Partii Jemenu, Organizacji Zjednoczenia Ludowego
Naserystów, islamistów z Islah, Zjednoczenia Sił Ludowych oraz al-Haqq (Partia Prawdy) – dwie ostatnie
to partie zajdytów.
24
Saleh zdobył w nich 77% głosów, dystansując wspólnego kandydata JMP Faysala ibn Shamlana
(22%); w wyborach do rad prowincji oraz dystryktów GPC utrzymał podobną przewagę (74% głosów). Por.
R. Burrowes, C. Kasper, op. cit., s. 274–278. Pomimo protestów ze strony opozycji w opinii obserwatorów
(m.in. z UE) wybory były zgodne ze standardami demokratycznymi.
194
Grzegorz Gil
a zależy to od zbudowania bardziej zintegrowanej koalicji i uniknięcia błędów z wcześniejszych kampanii25. Poważną przeszkodą na drodze do zmiany politycznej jest duży
stopień analfabetyzmu w jemeńskim społeczeństwie (41,1%)26.
Centralizacja władzy w rękach prezydenta i jego klanu czyni państwo bardzo
podatnym na nieoczekiwany bieg wydarzeń – np. nagłą śmierć Aliego Saleha lub konflikt o sukcesję po nim. Co ciekawe, na fali zdecydowanego zwycięstwa wyborczego
z 2006 r. prezydent zdecydował się nawet na częściową decentralizację władzy (przekazując wybór gubernatorów oraz przedstawicieli rad na poziom lokalny). Zaplanowane na 2009 r. wybory parlamentarne przesunięto na 2011 r. z obawy przed kryzysem
politycznym, jaki powstałby zapewne w sytuacji zapowiadanego bojkotu wyborów
przez główne partie opozycyjne27.
Warto również pamiętać, że w społeczeństwie Jemenu notuje się jeden z najwyższych wskaźników dostępności broni palnej. Jeden z ostatnich raportów Small Arms
Survey donosi o liczbie 19 mln sztuk broni posiadanych przez Jemeńczyków28. Łatwy
dostęp naturalnie zwiększa społeczne inklinacje do użycia przemocy. Co więcej, w kulturze plemiennej czymś naturalnym jest posiadanie i obsługa broni przez chłopców
w wielu 13–14 lat. Dodatkowo, należy zwrócić uwagę na silnie zakorzenione w lokalnej tradycji żucie liści rośliny khat, która ma właściwości odurzające (pochodna amfetaminy), co z kolei powoduje stan „narodowego otępienia” (ze sprzedaży jej liści pochodzi aż 25% dochodów państwa). Duża część zasobów wodnych jest wykorzystywana do
uprawy tej właśnie rośliny, potęgując problemy Jemenu z dostępem do słodkiej wody.
Przy całej spuściźnie trybalizmu i słabości instytucjonalnej Jemen posiada atut
strategicznego położenia nad Zatoką Adeńską. W XIX w. wprawdzie nie zajmował on
szczególnego miejsca w bliskowschodniej polityce Wielkiej Brytanii, stanowiąc raczej
rodzaj zaplecza potrzebnego do trzymania kontroli nad zachodnim wybrzeżem Afryki
oraz morską drogą z Indii. Obecny układ interesów geopolitycznych i gospodarczych
sprawia, że utrzymanie względnej stabilności i status quo w Jemenie, który stanowi
„bufor” pomiędzy niestabilnym Rogiem Afryki a bogatą w ropę naftową Arabią Saudyjską, leży w interesie „społeczności międzynarodowej” oraz państw regionu (w tym
Izraela – port w Eilat) ze względu na cieśninę Bab al-Mandab o szerokości około
33 km, przez którą przepływa dziennie ponad 3 mln baryłek ropy naftowej29.
25
Ibidem, s. 278; zob. także A. Longley, The High Water Mark of Islamist Politics? The Case of Yemen,
„Middle East Journal” 2007, t. 60, nr 2, s. 250–253.
26
Human Development Report 2009…, op. cit., s. 177.
27
Domagają się one wolnego od oszustw głosowania, wzmocnienia roli władzy ustawodawczej oraz
przyjęcia proporcjonalnego systemu wyborczego, http://www.eupd.eu/yemen-postpones-parliamentaryelections-to-2011 (05.01.2010).
28
Zob. http://www.smallarmssurvey.org/files/sas/publications/year_b_pdf/2007/CH2-Stockpiles.pdf
(06.01.2010).
29
Energy Information Administration, http://www.eia.doe.gov/emeu/cabs/World_Oil_Transit_Chokepoints /Background.html (12.09.2009).
195
Strategiczne znaczenie ma również jemeński archipelag Sokotra, stanowiący „wrota”
do Południowej Arabii oraz ważny punkt na szlaku morskim, łączącym Ocean Indyjski z Morzem Czerwonym, a dalej Śródziemnym30.
2. Trzy determinanty niestabilności Jemenu
Na obecną kondycję Jemenu wpływa nałożenie się w czasie trzech różnych, choć
sprzężonych ze sobą, ognisk zapalnych, tj. rebelii Houthis w Saada (Sa’dah), niepokojów społecznych i tendencji separatystycznych południowej części Jemenu,
a także aktywności terrorystów. Koncentracja reżimu na walce z rebeliantami
z górzystej północy kraju naturalnie osłabiła możliwości rządu w eliminowaniu
dwóch pozostałych zagrożeń. W konflikcie, który ogarnął północno-zachodnią część
Jemenu, stronę rebeliancką tworzą jemeńscy zajdyci z klanu Houthis31. Choć zajdyci stanowią mniejszość społeczeństwa Jemenu, dominują w północnych prowincjach kraju32. Faktyczna linia podziału w tym konflikcie jest jednak bardziej złożona, bowiem po stronie władz opowiadają się także bojówki plemienne oraz islamiści (zwłaszcza w ostatnich kilku latach). Nie wydaje się jednak, aby rebelianci
podlegali jednemu dowództwu, byli podobnie zmotywowani ideologicznie oraz mieli
wspólny program polityczny, co sprawia, że trudno uznać ich ruch za zorganizowaną
grupę powstańczą33.
Początki konfliktu w Saada sięgają czerwca 2004 r., kiedy reżim wysłał na północ
wojsko w celu pojmania lidera Houthis, byłego parlamentarzysty Husseina Badreddina al-Houthiego34. Po 2001 r. Saleh konsekwentnie przedstawiał Jemen jako sojusznika USA w wojnie z terroryzmem, co wywołało krytykę ze strony środowisk salafickich oraz wojska. Z końcem lat 90. XX w., zwłaszcza jednak po inwazji na Irak
w 2003 r., w jemeńskim społeczeństwie wzmogły się antyamerykańskie i antyizrael30
Szerzej zob. S. Elie, Soqotra: South Arabia’s Strategic Gateway and Symbolic Playground, „British
Journal of Middle Eastern Studies” 2006, t. 33, nr 2, s. 131–160.
31
Ich nazwa wywodzi się od nazwiska rodu inspiratorów rebelii – al-Houthi; nie wszyscy zajdyci
wspierają rebeliantów, część z nich jest lojalna wobec władz w Sanie. Houthis uważają się za członków rodu
Haszemitów (sayyid), wywodzących swoje pochodzenie w prostej linii od proroka Mahometa.
32
Zajdyci to powstała w VIII w. i najbardziej zbliżona do sunnizmu grupa szyitów, której liczbę
szacuje się obecnie na około 8,5 mln (występują tylko w Jemenie, tworząc 45% tamtejszego społeczeństwa).
Pierwotnie pojawili się w Mezopotamii oraz Azji Środkowej, by stamtąd przenieść się również na tereny
południowej Arabii. Swoją nazwę wywodzą od imienia Zayda ibna Aliego, którego uznają za Piątego Imama
w sukcesji szyickiej. Zajdyci z rodu al-Houthi stanowią około 30% populacji (głównie Saada, Hajja, Dhamar
oraz Sana); większość Jemeńczyków to sunnici szkoły (madhhab) shafeickiej.
33
Yemen: Defusing the Saada Time Bomb, International Crisis Group (ICG), Middle East Report nr 86
z 27 maja 2009 r., s. 5. Co ciekawe, czynniki rządowe konsekwentnie nazywają walki w Saada „niezgodą”
(fitna), zagrażającą jedności islamu (w języku arabskim nie występuje zresztą słowo „powstanie”).
34
Według jemeńskich źródeł obóz al-Houthiego liczył wtedy zaledwie 200 osób.
196
Grzegorz Gil
skie nastroje, których wyrazicielem były bojówki al-Shabab al-Muminin (Wierząca
Młodzież)35. Stopniowo stały się one zbrojnym ramieniem Houthis – od 1997 r. al-Houthi zaangażował się w działaniach al-Shabab, korzystając z przychylności władz,
a nawet ich wsparcia36. Z czasem demonstracje przeniosły się również do meczetów.
Protesty zaniepokoiły władze (uznano je za godzące w interesy państwa); aresztowano
800 zwolenników al-Houthiego. Konflikt zaostrzył się, gdy al-Shabab zwróciła się do
mieszkańców Saada o zaprzestanie płacenia podatków, a także zaczęła otwarcie kontestować politykę rządu. Ofensywa reżimu Aliego Saleha (sam jest z pochodzenia zajdytą) wynikała także z obawy, że ruch zajdytów może nazbyt urosnąć w siłę i ogłosić
khuruj37, co zagrażałoby obaleniem republiki i wprowadzeniem rządów teokratycznych
(imamat), czyli powrotem do stanu sprzed 1962 r.38 Rząd w Sanie umiejętnie przedstawiał swoje działania ofensywne jako element wojny z terroryzmem. Rebelianci
wystąpili w obronie interesów wspólnoty zajdytów, żądając obalenia dyskryminującej
ich dyktatury, powołania własnej partii politycznej oraz zwolnienia więźniów politycznych. Jednocześnie oskarżali reżim o marginalizację polityczną i gospodarczą prowincji Saada, a prezydenta o zupełną uległość wobec Saudyjczyków i wahabizmu39.
Zdaniem niektórych, rebelia odzwierciedla również tarcia w łonie „grupy trzymającej
władzę” w związku z sukcesją po Salehu40.
Gdyby nie pomoc otrzymywana z zewnątrz, sytuacja reżimu w walce z rebeliantami byłaby zapewne dużo gorsza. Jemen jest historycznym sojusznikiem swojego
północnego sąsiada – Arabii Saudyjskiej, której zaangażowanie umiędzynaradawia
konflikt41. Poza wsparciem ze strony Saudów, pomocy Salehowi dostarcza Egipt (amunicja), a polityczne wsparcie oferuje USA. Z kolei, Houthis są najprawdopodobniej
35
Od początku lat 90. XX w. wśród zajdytów na gruncie zmiany pokoleniowej i konfliktu ideologicznego
w społeczeństwie zaczęła tworzyć się sieć stowarzyszeń, klubów sportowych oraz szkół letnich, które dały
podwaliny dla powstania w 1992 r. al-Shabab, powołanej przez Mohammeda Salema Azzana i AbdulaKarima Jadbana.
36
W opinii wysokiego rangą członka GPC, rządowa pomoc dla al-Shabab miała na celu zmniejszenie
wpływu innych grup islamistów w Saada – szczególnie nurtów wahabizmu i salafizmu, związanych z Arabią
Saudyjską; od pewnego momentu władze utraciły jednak kontrolę nad ugrupowaniem Houthis. Zob. Yemen:
Defusing…, op. cit., s. 6.
37
W języku zajdytów oznacza to tyle, co bunt przeciwko rządzącym.
38
Houthis wprowadzili już na obszarach przez siebie kontrolowanych nową obrzędowość (sposób
modlitwy) i nowy porządek społeczny, np. zabraniając wykonywania mężczyznom zawodu nauczyciela
w żeńskich szkołach.
39
Ten drugi zarzut nie zmienia jednak faktu, że jemeńscy zajdyci korzystali z pomocy Arabii
Saudyjskiej w czasie wojny domowej po 1962 r. Wahabizm to surowa saudyjska doktryna islamu, którą ród
Saudów wykorzystuje do jednoczenia 40 skłóconych plemion Półwyspu Arabskiego.
40
Zob. Yemen: Defusing…, op. cit., s. 10–11, 15.
41
Wpływ Arabii Saudyjskiej na życie plemienne, religijne i ekonomiczne Jemenu ma długą tradycję
i przez niektórych bywa nawet określany mianem „riyalpolitik” (riyal to waluta w Arabii Saudyjskiej);
przy czym rola Saudyjczyków w konflikcie w północnym Jemenie jest bardziej złożona – jedne czynniki
wspierały Houthis, a inne reżim. Ibidem, s. 18.
197
wspierani przez Iran i Hezbollah42, choć doktrynalnie zajdyzm poważnie różni się od
szyizmu, jaki występuje w Iraku, Iranie, Libanie i Bahrajnie. Nawet jeśli obie strony
zaprzeczają udziałowi Iranu w konflikcie w Saada, Houthis mogą odgrywać w polityce
Iranu rolę destabilizatora sytuacji w Jemenie, a przede wszystkim w Arabii Saudyjskiej
(od rewolucji islamskiej 1979 r. stosunki bilateralne obu państw są wrogie), gdzie
otwarcie zwalcza się „herezję zajdycką”43. Na ożywienie antagonizmu wspólnotowego
na linii szyici (zajdyzm) – sunnici (szafeizm), który w ciągu kilku dekad udało się
praktycznie zatrzeć, wpłynął także napływ z sąsiedniej Arabii Saudyjskiej i umocnienie się radykalnej szkoły salafickiej – począwszy od lat 80. XX w. Powstanie w Saada
to już drugi konflikt w 2009 r., w którym sojusznik USA konfrontuje się z siłami
wspieranymi przez Iran (pierwszą były trzytygodniowe walki Izraela z Hamasem
w Strefie Gazy, zakończone w styczniu 2009 r.).
Rebelia koncentruje się w północno-zachodniej części Jemenu, w prowincji
Saada, w górach Maraan. Intensywne walki trwały tam do września 2004 r., kiedy
zamordowano Husseina al-Houthiego wraz z grupą jego popleczników44. Do wznowienia konfliktu doszło na wiosnę 2005 r., po dwóch miesiącach powstanie zostało
brutalnie stłumione przez stronę rządową. Walki wybuchły ponownie na wiosnę
2006 r. Do tego czasu trzy rundy konfliktu pochłonęły życie blisko tysiąca ofiar, zmieniając domostwa oraz infrastrukturę Saada w zgliszcza. W 2006 r. wobec amnestii
ogłoszonej przez władze około 600 rebeliantów zostało nawet zwolnionych z aresztu
(ogłoszono ją na kilka miesięcy przed wyborami). W kolejnych dwóch latach dzięki
mediacji z udziałem Kataru konflikt przygasł (umowę pokojową podpisano w lutym
2008 r.), choć lokalne potyczki trwały nadal.
Kolejna eskalacja walk nastąpiła w maju 2008 r., co znacznie pogorszyło sytuację
humanitarną (utrudniony dostęp organizacji humanitarnych do najbardziej poszkodowanych). W celu stłumienia rebelii wspieranej przez konfederację plemienną Bakil
siły rządowe wykorzystują coraz częściej lojalne wobec władzy centralnej koalicje
plemienne; przez ostatnie lata rząd, przy wsparciu ze strony władz w Rijadzie, pozyskał (a raczej przekupił) wiele zajdytów z plemienia Hashid, a także sunnitów szkoły
salafickiej, co – zdaniem analityków – jeszcze bardziej roznieciło i rozszerzyło konflikt (pogwałcenie gabyala). W efekcie przybrał on kontekst plemienny (Saleh spotkał
42
Choć nie ma na to niezbitych dowodów, według sił bezpieczeństwa Jemenu, sprawa zatrzymanego
w październiku 2009 r. w porcie Hajja statku z bronią przeznaczoną zapewne dla rebeliantów ma związek
właśnie z Iranem, zob. http://news.bbc.co.uk/2/hi/8352783.stm (21.12.2009).
43
Co ciekawe, domniemany wątek irański w konflikcie w Saada nie przeszkadza obu państwom
utrzymywać normalnych stosunków dyplomatycznych (Jemen otwarcie uznaje prawo Iranu do prowadzenia
własnego programu nuklearnego). W 2009 r. prezydent Ali Saleh zaczął bagatelizować bezpośrednią rolę
aktorów zewnętrznych – Iranu, Libii i Hezbollahu – w konflikcie (Yemen: Defusing…, op. cit., s. 12).
44
W czerwcu 2004 r. władze Jemenu zaoferowały nawet nagrodę w wysokości 55 tys. USD za pojmanie
al-Houthiego, rozpoczynając atak na pozycje zajmowane przez rebeliantów. Po jego śmierci przywództwo
przejęli pozostali członkowie rodu, m.in. jego ojciec Badr al-Din oraz bracia – Abdul-Malik i Yahya.
198
Grzegorz Gil
się ze starszyzną plemienną w celu powołania „ludowej armii” i wykorzystania jej do
oddolnego stłumienia rebelii)45. W lipcu 2008 r. prezydent niespodziewanie ogłosił
jednostronne zawieszenie ognia, powołano wtedy także fundusz na rzecz rekonstrukcji i reparacji wojennych46. Formalny pokój mógł co najwyżej zatrzymać konflikt,
ale w żaden sposób nie mógł go zakończyć47. Spuścizna konfliktu sprzyja funkcjonowaniu tzw. gospodarki nastawionej na wojnę. Trzeba zauważyć, że prowincja Saada
sąsiaduje bezpośrednio z Arabią Saudyjską oraz ma dostęp do Morza Czerwonego,
co zachęca do działalności przemytniczej. Od kilkudziesięciu już lat szmugiel khat,
narkotyków, broni oraz handel żywym towarem stanowi dla jej mieszkańców główne
źródło dochodu48.
Od marca 2009 r. walki stopniowo nasilały się, a ostatnią, szóstą już eskalację
konfliktu wywołała ofensywa strony rządowej z sierpnia 2009 r. Konflikt sięgał nawet
przedmieść stolicy (Bani Hushaish). Houthis oskarżali Arabię Saudyjską o zezwalanie
na ostrzał pozycji rebeliantów przez armię Jemenu z saudyjskiej strony granicy49. Pod
koniec 2009 r. około 20 tys. jemeńskich żołnierzy walczyło z 15 tys. Houthis. Według
szacunków (czynniki rządowe w Jemenie milczą na ten temat), w wyniku walk 2 tys.
ludzi poniosło śmierć, a 150 tys. pozostało bez dachu nad głową – UNICEF porównuje nawet skalę kryzysu humanitarnego (complex emergency) w Saada z Darfurem50.
Skala zniszczeń i brutalna polityka reżimu sprawiają, że obóz antyrządowy stale zasilają ludzie, których nie motywuje sympatia do Houthis ani względy religijne, a jedy45
Nawet jeśli dochodziło do walk międzyplemiennych, media przedstawiały to jako kontynuację
konfliktu władz z rebeliantami.
46
Zob. http://www.reuters.com/article/idUSL17824829 (10.01.2010). Zdaniem niektórych, w trakcie
walk, jeszcze w 2008 r., Saada stało się areną rywalizacji między głównodowodzącym wojsk rządowych (Ali
Muhsin) a synem Saleha Ahmedem o schedę po obecnym prezydencie po 2013 r.
47
Trwały nadal walki między prorządowymi ugrupowaniami plemiennymi a plemionami wspierającymi
Houthis.
48
Np. kilku prominentnych szejków z Saada uważanych jest za najważniejszych dilerów na rynku
nielegalnej broni; w ich interesie leży przeciąganie się konfliktu. Z kolei, część dodatkowego uzbrojenia
dla jemeńskiej armii trafia na rynek lokalny, w tym do rąk Houthis, a nawet regionalny (Somalia). Yemen:
Defusing…, op. cit., s. 16.
49
Arabia Saudyjska uzasadnia swoje zaangażowanie w konflikcie chęcią wypchnięcia rebeliantów
na terytorium Jemenu. Rozwój stosunków sąsiedzkich między Jemenem a Arabią Saudyjską zaowocował
nawet rozwiązaniem historycznego sporu granicznego w 2000 r.; umowa graniczna ustanawia 20 km
strefy buforowe po obu stronach granicy; w 2004 r. w celu uszczelnienia granicy (szmugiel broni, transfer
terrorystów) Arabia Saudyjska rozpoczęła prace przy budowie muru granicznego, co wywołało interwencję
władz Jemenu. Zob. YEMEN: The Conflict in Saada Governorate – Analysis, http://www.irinnews.
org/Report.aspx?ReportId=79410; http://news.bbc.co.uk/2/hi/middle_east/3495533.stm (05.01.2010).
Saudyjczycy ignorują jednak suwerenność terytorialną Jemenu, sponsorując jemeńskie plemiona, a także
przyznając im specjalne paszporty, chcą zyskać ich lojalność.
50
W opinii jemeńskich NGOs około 3 tys. ludzi zostało aresztowanych pod zarzutem wspierania
rebeliantów; powszechne jest także rekrutowanie dzieci przez stronę rebeliancką oraz lojalne wobec reżimu
milicje plemienne, zob. YEMEN: Child Soldiers Used by Both Sides in Northern Conflict – NGOs, http://
www.irinnews.org/Report.aspx?ReportId=87391 (06.01.2010).
199
nie prosta solidarność sąsiedzka lub plemienna. W konsekwencji z każdą rundą rebelianci stają się coraz mocniejsi.
Utrzymywanie się rebeliantów na swoich pozycjach wynika również z faktu, że
armia Jemenu liczy jedynie 66 tys., jest źle wyszkolona i cierpi na niedobory sprzętu,
a nawet amunicji i nie jest odpowiednio przygotowana do prowadzenia działań w trudnym, górskim terenie. Dzięki pomocy sił zbrojnych Arabii Saudyjskiej przewaga strony
rządowej jest jednak zdecydowana. Rebelianci wykorzystują porwania cudzoziemców,
mających poprawić ich pozycję w negocjacjach ze stroną rządową51, przemieszczają
się za pomocą sieci górskich tuneli oraz korzystają z improwizowanych materiałów
wybuchowych (tzw. IED). W operacji pod wiele mówiącym kryptonimem „Spalona
Ziemia” od listopada 2009 r. zginęło m.in. ponad 70 żołnierzy saudyjskich, tysiące
ludności cywilnej musiało uciekać do obozów dla uchodźców wewnętrznych (m.in.
w al-Mazraq). W obliczu intensyfikacji walk, w listopadzie 2009 r. Iran ostrzegł, że
angażowanie się stron trzecich w konflikt jemeński może jedynie pogorszyć sytuację.
Należy zauważyć, że aktywność Saudyjczyków w Saada może zamienić podejrzenia
Iranu o wspieranie Houthis w „samospełniające się proroctwo”. Wysyłanie żołnierzy czy sponsorowanie bojówek plemiennych jeszcze bardziej destabilizuje sytuację
wewnętrzną w Jemenie, co sprzyja terrorystom, a także generuje nowe fale uchodźców52.
Oprócz rebelii w prowincji Saada zagrożenie dla integralności terytorialnej
Jemenu stanowi separatyzm jego południowej części (w byłej Ludowo-Demokratycznej Republice Jemenu). Masowe protesty ludności powtarzają się tam od 2006 r.,
początkowo podnoszono w nich jedynie kwestie związane z równouprawnieniem:
np. równego dostępu do zasobów ropy naftowej, które zalegają przede wszystkim
w południowej części Jemenu. Wobec niewzruszenia władz w Sanie, z czasem Jemeńczycy z południa zaczęli wyrażać chęć oderwania się od Jemenu, z którym – ich zdaniem – nie zostali zjednoczeni, stając się de facto terytorium okupowanym. Ostatnia
fala manifestacji miała miejsce w połowie 2009 r., stawiając pod znakiem zapytania
unitarny charakter państwa53.
Dwie kwestie katalizują chęć oderwania się od Jemenu mieszkańców jego południowych prowincji: zagarnięcie ziemi przez wpływowych oficjeli z północy po
51
Być może za tymi atakami nie stają wcale Houthis, a wzmacniająca się w Jemenie sieć Al-Kaidy.
J. Hiltermannn, Disorder on the Border. Saudi Arabia War’s Inside Yemen, http://www.foreignaffairs.
com/articles/65730/joost-r-hiltermann/disorder-on-the-border?page=2 (11.01.2010). Zdaniem znawców
tematu, wrogość saudyjskiej rodziny królewskiej wobec zajdytów bierze się z faktu, że Haszemici to dla
nich jedyni realni konkurenci do władzy.
53
Wcześniej do zamieszek doszło w marcu 2008 r., w maju 2009 r. w prowincjach Lahj, al-Dhalei,
Hadhramaut i Abyan miały miejsce masowe protesty antyrządowe (w starciach z siłami bezpieczeństwa
zginęło kilkanaście osób). Po tych zajściach prezydent Ali Saleh przedstawił katastroficzną wizję: „jeśli
cokolwiek stanie się jedności [Jemenu], uchowaj Boże: państwo nie będzie podzielone na dwie części, jak
niektórzy sądzą, lecz na wiele… Ludzie będą walczyć od domu do domu, i od okna do okna… Oni powinni
wyciągnąć wnioski z tego, co wydarzyło się w Iraku i Somalii”. Zob. YEMEN: Fissiparous Tendencies as
Unrest Flares in South?, http://www.irinnews.org/Report. aspx?ReportId=84359 (07.01.2010).
52
200
Grzegorz Gil
1994 r. oraz odsuwanie lub degradację ze stanowisk państwowych cywilów oraz wojskowych pochodzących z południa, a w szerszym sensie marginalizację ekonomiczną
(zaniżanie pensji) oraz polityczną byłego Jemenu Południowego. Wyrazicielem tych
tendencji jest Ruch na rzecz Południa (South Movement, SM), zainicjowany przez
byłych oficerów. Staje się on coraz bardziej wpływowy, m.in. w związku z zaangażowaniem prominentnych szejków54. Dynamika konfliktu na południu przypomina
zresztą sytuację w Saada, gdzie działania władz godzące w ludność cywilną (bezprawne aresztowania, bombardowania wiosek itp.) wzmacniają obecny już resentyment. Szanse na secesję wzrastają wraz ze słabnięciem roli władz w Sanie i liderzy
SM chcą to wykorzystać. Nawet jeśli Jemen Południowy nie byłby w stanie utrzymać
się jako niepodległe państwo, chodzi o wywołanie zmiany polityki reżimu wobec
Jemeńczyków z południa i większy ich udział w podziale zasobów państwa.
Po ataku terrorystów na okręt USS Cole w 2000 r., a szczególnie tych z 11 września 2001 r., Jemen wymieniany jest w kontekście zagrożenia terrorystycznego. Kongres Stanów Zjednoczonych określa go jako „państwo frontowe” w wojnie z terroryzmem55. Problem terrorystyczny w Jemenie ma swoje źródło w udziale jemeńskich
mudżahedinów w walce z ZSRR w Afganistanie. W 1989 r. Rosjanie wycofali się
z Kabulu, a Arabowie, a wśród nich ochotnicy z Jemenu (tzw. Afgańczycy), wrócili na
Półwysep Arabski, gdzie przechodzili szkolenia pod okiem członków Al-Kaidy. Po
zjednoczeniu reżim wykorzystywał ich nawet do fizycznej eliminacji przywódców
z Południa. Kiedy cztery lata później adeńscy secesjoniści chwycili za broń, prezydent
Saleh ponownie posłużył się weteranami z Afganistanu, którzy wzmocnili armię i plemiona z północy kraju. Po kilku latach rząd zaczął przywracać porządek – w Jemenie
pozostali już tylko nieliczni „uśpieni” agenci, którzy zeszli do podziemia. Z dużą dozą
prawdopodobieństwa można potwierdzić związki jemeńskich ugrupowań ekstremistycznych z Al-Kaidą56. Od co najmniej 2006 r. terroryści przegrupowują swoje bazy
z Iraku, Afganistanu oraz Pakistanu, lokując się w Jemenie. Państwo, takie jak Jemen
jest dla Al-Kaidy wręcz idealnym miejscem, będąc jednostką słabą, ale nie całkowicie
dysfunkcjonalną, która oferuje pewne niezbędne minimum infrastruktury oraz dostęp
54
Wśród czołowych postaci SM jest nawet były sojusznik Saleha – Tariq ibn Nasser al-Fadhli.W odpowiedzi na napiętą sytuację wewnętrzną na jednym ze spotkań intelektualistów z południowej części Jemenu
w Dubaju w lutym 2008 r. zaproponowano utworzenie monarchii konstytucyjnej; reżim Saleha odrzucił tę
propozycję.
55
W okresie 2002–2006 Jemen otrzymał ponad 55 mln pomocy wojskowej od USA, zob. http://www.
worldsecurityinstitute.org/showarticle.cfm?id=195 (10.01.2010). W 2002 r. udało się nawet odnieść pewien
sukces – amerykański samolot bezzałogowy wyśledził i zlikwidował wysokiego rangą członka Al-Kaidy,
ukrywającego się w Jemenie.
56
Chodzi o Ruch Islamskiego Dżihadu (IJM) oraz Armię Islamską Aden-Abyan. Były urzędnik ministerstwa edukacji Jemenu wyjaśnia sentyment Jemeńczyków do ibn Ladina: „Ludzie kochają go nie za to,
jaki naprawdę jest, ale dlatego, że nienawidzą Amerykanów, aroganckich, zawsze trzymających z wrogami,
Saudyjczykami, Izraelczykami, strzelającymi do Palestyńczyków”, zob. Jemeńskie lotne piaski, „Forum”
2002, nr 2, s. 24–25.
201
operacyjny57. Po 2007 r. skala aktywności terrorystycznej stale się zwiększa. Władze
Jemenu potwierdzają obecność około 200–300 członków Al-Kaidy na swoim terytorium. Według źródeł wywiadowczych, rozbicie saudyjskiej odnogi organizacji zmusiło
terrorystów do przeniesienia się do Jemenu (począwszy od 2009 r.)58. Dość powiedzieć, że Jemeńczycy stanowią obecnie największy odsetek więźniów przetrzymywanych w Guantánamo59.
Paradoksalnie, z jednej strony, bieda społeczeństwa Jemenu, a z drugiej – radykalny ruch salafizmu, odgrywają niebagatelną rolę w kształtowaniu gorliwości religijnej, co z kolei przyciąga setki muzułmanów z całego świata, którzy zapełniają tamtejsze meczety i medresy60. Nie ulega już wątpliwości, że ekstremiści, a wraz z nimi
fundusze oraz broń, z łatwością przenikają granicę jemeńsko-saudyjską61. Nowa generacja zauszników Al-Kaidy w Jemenie umiejscowiła się raczej we wschodniej i południowej części kraju, z dala od konfliktu z Houthis, wyczekując upadku prozachodniego reżimu Aliego Saleha. W kontekście wojny z terroryzmem Jemen wyraźnie
odrzuca ewentualność bezpośredniego zaangażowania obcych sił interwencyjnych
(np. z USA), m.in. z obawy przed zaognieniem antyamerykańskich postaw w społeczeństwie, licząc jednak na pomoc techniczną z zagranicy62. Ogłoszona przez jemeńskie władze w styczniu 2010 r. otwarta walka z islamskimi ekstremistami zagraża
dalszą destabilizacją w południowych częściach Jemenu, gdzie znajdują się bazy terrorystów63.
57
Rozrost struktur terrorystycznych umożliwiła m.in. ucieczka z więzienia w Jemenie 23 skazanych
terrorystów w lutym 2006 r. Niechęć terrorystów z Al-Kaidy do szyizmu przekładała się także na wrogi
stosunek wobec jemeńskich Houthis pomimo tego, że łączy ich resentyment wobec Stanów Zjednoczonych;
obie grupy stały się dla siebie „mimowolnymi” sojusznikami. Zob. Coping with Terrorism and Violence in
a Fragile State, ICG Middle East Report nr 8 z 8 stycznia 2003 r., s. 10–21.
58
W międzyczasie zmieniono nazwę na Al-Kaida na Półwyspie Arabskim (AQAP). Pomimo ostrzeżeń
ze strony egipskich, jemeńskich oraz saudyjskich sił bezpieczeństwa, USA nie podjęły żadnych zdecydowanych działań. Dopiero bezpośrednio po nieudanym zamachu z 25 grudnia, na początku 2010 r. rządy
Wielkiej Brytanii oraz USA uzgodniły wspólne finansowanie policyjnego oddziału antyterrorystycznego
w Jemenie.
59
G. Hill, op. cit., s. 4; por. http://www.guardian.co.uk/commentisfree/2009/apr/01/yemen-guantanamo-al-qaida (12.01.2010).
60
Zob. http://news.bbc.co.uk/2/hi/middle_east/8433519.stm (11.01.2010).
61
Wydarzeniem bez precedensu była próba zamordowania przez terrorystę Al-Kaidy członka
saudyjskiej rodziny królewskiej, wiceministra spraw wewnętrznych Arabii Saudyjskiej, dokonana w sierpniu
2009 r. przez Saudyjczyka przeszkolonego w Jemenie.
62
W wywiadzie telewizyjnym w CNN poglądy takie przedstawił minister spraw zagranicznych
Jemenu Abu Bakr al-Qirbi, http://edition.cnn.com/video/#/video/world/2010/01/06/amanpour.yemen.
foreign.minister.cnn (07.01.2010).
63
Do uderzeń rakietowych na obozy terrorystów doszło m.in. w grudniu 2009 r. w prowincjach Abyan
i Shabwa w południowym Jemenie; zginęło w nich około 60 terrorystów. Zob. http://www.economist.com/
world/middleeast-africa/displaystory.cfm?story_id=15176425 (10.01.2010). Ataki kontynuowano w styczniu 2010 r. Pod koniec maja 2010 r. miał miejsce nieudany zamach na ambasadora Wielkiej Brytanii, co
dowodzi, że zagrożenie terrorystyczne w Jemenie jest nadal wysokie.
202
Grzegorz Gil
3. Czy rozpad Jemenu jest możliwy?
Analizując możliwy bieg wydarzeń, warto zastanowić się, czy w Jemenie może zrealizować się scenariusz „somalijski”64. Fundamentalny problem Jemenu polega na tym,
że trzy źródła destabilizacji – konflikt w Saada, który grozi wybuchem szerszego konfliktu wspólnotowego między sunnitami a zajdytami, separatyzm Jemeńczyków
z południa oraz obecność terrorystów – splotły się ze sobą i wystąpiły mniej więcej
w tym samym czasie. Rozwiązanie tych kwestii zdecydowanie wykracza poza możliwości państwa upadającego.
W opinii analityków z USA, rozpad Jemenu jest mało prawdopodobny65. W ciągu
ostatnich lat wielokrotnie wieszczono dezintegrację tego państwa, lecz scenariusz ten
nie sprawdzał się. Strategiczne położenie Jemenu powoduje jednak, że ewentualna
eskalacja kryzysu mogłaby mieć negatywne konsekwencje polityczne i gospodarcze
nie tylko dla regionu bliskowschodniego, sięgając bogatej w ropę Arabii Saudyjskiej,
niestabilnej Somalii, aż do północnej części Kenii. Rozpad Jemenu tworzyłby znakomite warunki dla piractwa morskiego, przestępczości zorganizowanej oraz islamskiego
ekstremizmu, poważnie utrudniając żeglugę handlową (Zatoka Adeńska) i tranzyt ropy
przez Kanał Sueski. Pogarszająca się z roku na rok sytuacja społeczno-gospodarcza
oraz odkładanie reform przybliżają perspektywę rozpadu, sprawiając, iż Jemen nie
może czekać na pokojowy podział władzy. W krótkim okresie reżim Saleha ma zatem
do odegrania ważną rolę w znalezieniu rozwiązania kryzysu wewnętrznego i modernizacji państwa. Zależy to od podjęcia dialogu i współpracy między partią rządzącą
a środowiskiem opozycji, w tym ugrupowaniem Houthis. Jak zauważa znawca problematyki Jemenu, Robert Burrowes, do tego potrzebna będzie jednak odpowiedzialna
i zwarta opozycja, zdolna do kontrolowania poczynań aktualnego reżimu i akcentująca
cel, jakim jest reforma systemu wyborczego, wolność prasy oraz bezwzględna walka
z korupcją. Konieczne jest przy tym nie tylko wyeliminowanie skutków konfliktu
(odbudowa infrastruktury, zadośćuczynienie ofiarom itp.), a przede wszystkim jego
przyczyn. Porozumienie „ponad podziałami” daje szansę na współpracę partii rządzącej oraz opozycji politycznej i demokratyzację życia politycznego w Jemenie. Jego
problemy wewnętrzne, a także sytuacja w regionie mogą jednak poważnie skomplikować osiągnięcie tego celu66. Utrzymanie względnej stabilności Jemenu nie byłoby
możliwe bez pomocy międzynarodowej, jaka napływa tam od końca 2006 r.67 Nawet
64
Somalia – państwo rozpadłe par excellence w okresie 1991–2000.
Z kolei, zdaniem wysokiego rangą dyplomaty jednego z państw zachodnich: „Jemen jest kruchym
państwem, lecz nie wiemy, czy Jemen upadnie jako państwo”, cyt za: G. Hill, op. cit., s. 11.
66
Jeden z takich układów został zawarty w grudniu 2006 r. w obecności przedstawicieli Unii Europejskiej. R. Burrowes, C. Kasper, op. cit., s. 267–268.
67
We wrześniu 2007 r. Jemenowi przyznano wstępnie 20,6 mln USD funduszy pomocowych w ramach
Millennium Challenge Corporation (MCC) w celu przyspieszenia reform; ucieczka na wolność niebezpiecznego terrorysty zatrzymała ten proces. G. Hill, op. cit., s. 8.
65
203
jeśli wsparcie to ma charakter koncesyjny i w krótkim okresie realizacja reform dostosowawczych może być bolesna, bez nich państwo to jest realnie zagrożone rozpadem68.
Jak dotąd, „społeczność międzynarodowa” nie podjęła żadnych zdecydowanych
działań na rzecz przywrócenia ładu wewnętrznego w Jemenie. W opinii analityków
z Crisis Group wynika to – po pierwsze, z niedostatecznej wiedzy na temat sytuacji
wewnętrznej w tym państwie. Restrykcje zastosowane przez władze uniemożliwiają
dostęp do prowincji Saada. Ostrożne stanowisko państw zachodnich jest również
warunkowane przez antyamerykańską retorykę rebeliantów, a ze strony rządowej –
bardzo zdawkowe relacje w mediach oraz przedstawianie konfliktu jako jednego
z frontów walki z terroryzmem. Po drugie, sprzeczne komunikaty wysyłane przez
rebeliantów zaciemniają faktyczną skalę oraz skutki konfliktu. Pod naciskiem „społeczności międzynarodowej” – w kontekście wzrastającego zagrożenia terrorystycznego (AQAP) – władze Jemenu zgodziły się jednak na zaprzestanie walk z Houthis
w Saada, ogłaszając 11 lutego 2010 r. zawieszenie ognia, którego warunki zaakceptował obóz rebeliantów69. Dalsza pasywność „społeczności międzynarodowej” mogłaby
doprowadzić do eskalacji konfliktu, a nawet defragmentacji tego państwa. W niczym
nie zmienia to jednak faktu, że sytuacja w Saada jest nadal napięta. Władze państw
donatorów muszą również brać pod uwagę fakt, że tak długo jak Jemen będzie postrzegany przez pryzmat zagrożenia bezpieczeństwa, reżim Saleha będzie wykorzystywać
te obawy, oczekując pomocy finansowej oraz poparcia politycznego z zagranicy.
Aby trwale wygasić ten konflikt, niezbędne są wysiłki pomocowe państw zachodnich, które powinny współgrać z polityką państw regionu, szczególnie Arabii Saudyjskiej, zrzeszonych w ramach Rady Współpracy Zatoki Perskiej70. Państwa Półwyspu
Arabskiego oraz aktorzy międzynarodowi zgadzają się w tym, że podtrzymywanie
państwa upadającego jest mniej kosztowne niż odbudowa upadłego (vide Afganistan,
Irak), co wyznacza ich politykę wobec Jemenu71. W przypadku ewentualnego rozpadu
tego państwa działania Zachodu będą zapewne ograniczać się do obecności jednostek
marynarki wojennej na Morzu Czerwonym i w Zatoce Adeńskiej, w celu uniknięcia
68
Donatorzy uzgodnili, że w ciągu czterech lat do Jemenu trafi 4,7 mld USD pomocy rozwojowej.
R. Burrowes, C. Kasper, op. cit., s. 279–280.
69
Sześć warunków obejmowało: wycofanie się z budynków urzędowych, otwarcie dróg w Saada,
zwrot broni przejętej od wojska lub służb bezpieczeństwa, uwolnienie jeńców cywilnych i wojskowych
(w tym Saudyjczyków), zobowiązanie się do nieatakowania terytorium Arabii Saudyjskiej oraz porzucenie
przez rebeliantów baz wojskowych w górach.
70
Czyli Cooperation Council For The Arab States of the Gulf; do członkostwa w tym forum regionalnym (należą do niego: Arabia Saudyjska, Bahrajn, Katar, Kuwejt, Oman oraz Zjednoczone Emiraty Arabskie) aspiruje także Jemen. 27 stycznia 2010 r. w Londynie odbyła się konferencja, w której wzięli udział
przedstawiciele ponad dwudziestu państw zachodnich i arabskich; omawiano tam możliwe formy wsparcia Jemenu znajdującego się w trudnej sytuacji gospodarczej i politycznej, http://edition.cnn.com/2010/
WORLD /europe/01/27/clinton.yemen.talks/index.html?iref=allsearch (10.02.2010).
71
Yemen: Defusing…, op. cit., s. 18, 27–28. Szerzej zob. np. F. Fukuyama, Budowanie państwa. Władza i ład międzynarodowy w XXI w., Poznań 2005.
204
Grzegorz Gil
zaostrzenia sytuacji72. Trzeba przy tym pamiętać, że państwa upadłego nie sposób
usprawnić z zewnątrz. Budowanie państwowości wymaga przede wszystkim konstruktywnych inicjatyw pochodzących z wnętrza systemu. Trudno jednak, aby stało się to
możliwe w Jemenie tak długo, jak interes publiczny pozostaje w cieniu interesów partykularnych i racjonalności plemiennej.
Prezydent Barack Obama, pytany na łamach magazynu „People” o komentarz nt. sytuacji w Jemenie
i Somalii, wykluczył wysłanie amerykańskich sił zbrojnych do tych państw, http://news.bbc.co.uk/2/hi/
americas/8451890.stm (13.01.2010).
72
•
nr 3–4 (t.42) 2010
Paulina Matera
KWESTIA REDUKCJI SIŁ AMERYKAŃSKICH
W EUROPIE ZA KADENCJI RICHARDA NIXONA
Pod koniec lat 60. XX w. wyraźnie zmniejszała się gospodarcza przewaga Stanów Zjednoczonych nad resztą świata. Wynikało to nie tylko z pojawienia się nowych
potęg – Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej i Japonii, lecz także z wewnętrznych trudności gospodarki amerykańskiej. Szczególnie niepokojący dla władz Stanów Zjednoczonych wydawał się deficyt bilansu płatniczego1. W Kongresie coraz
częściej pojawiały się opinie, że było to związane ze zbyt wysokimi kosztami stacjonowania sił amerykańskich na świecie, także na zachodzie Starego Kontynentu.
Budziło to niepokój w państwach Europy Zachodniej, szczególnie w dobie „odprężenia” na linii Waszyngton–Moskwa. Zadawano sobie pytanie, czy Stany Zjednoczone
nie dążyły do stopniowej rezygnacji z odpowiedzialności za europejskie bezpieczeństwo. W ten sposób problemy ekonomiczne negatywnie wpływały na transatlantyckie
relacje polityczne.
1
Bilans płatniczy to „sumaryczne i uporządkowane zestawienie wszystkich transakcji między
rezydentami danego kraju a nierezydentami w określonym czasie, z reguły w ciągu roku”. Bilans płatniczy
dzielony jest na trzy części: (1) rachunek bieżący, na który składają się transakcje towarami i usługami
i płatności transferów; (2) rachunek kapitałowy – zmiany w krajowych zagranicznych aktywach i płatnościach;
(3) oficjalny międzynarodowy rachunek rezerw – transakcje w złocie i innych aktywach rezerwowych,
np. waluty wymienialne, wkład w MFW, SDR-y. Wzrost rezerw walutowych w banku centralnym oznacza,
że bilans płatniczy jest dodatni, a gdy zmniejszają się, gdyż popyt rynkowy przewyższy podaż walut, jest
on ujemny. Władze monetarne interweniują w celu zbilansowania rynku walutowego, więc bilans płatniczy
zawsze powinien być zerowy. J. Świerkocki, Zarys międzynarodowych stosunków gospodarczych, Warszawa
2004, s. 196–199. W niniejszym artykule stosuję termin dodatniego bądź ujemnego bilansu płatniczego,
biorąc pod uwagę bilans obrotów bieżących (eksport oraz import towarów i usług, dochody z zagranicznych
inwestycji bezpośrednich itp.) oraz obrotów kapitałowych i finansowych (np. spłaty zadłużenia, zakup
patentów, handel akcjami przedsiębiorstw itp.).
206
Paulina Matera
1. Problem dzielenia kosztów obrony
w latach 50. i 60. XX w.
W 1950 r. w Europie (głównie w RFN) stacjonowało około 100 tys. amerykańskich
żołnierzy, a w apogeum – w 1953 r. – 400 tys.2 Pierwsze poważne debaty na temat
sensu utrzymywania tak pokaźnego kontyngentu na Starym Kontynencie miały miejsce w 1951 r. w senackich komitetach spraw zagranicznych i sił zbrojnych. Impulsem
do ich zainicjowania była rezolucja zgłoszona w lutym 1951 r. przez republikańskiego
senatora Kennetha Wherry’ego. Postulował on, by zakazać wysłania sił lądowych do
Europy w ramach NATO bez zgody Kongresu. Po burzliwej dyskusji prezydent zachował prawo decyzji w tej sprawie, jednak Senat zastrzegł sobie prawo monitorowania
tej kwestii. 4 kwietnia 1951 r. zaakceptowano desygnowanie Dwighta Eisenhowera na
stanowisko dowódcy sił NATO w Europie oraz wysłanie dodatkowych 4 dywizji na
Stary Kontynent. Podkreślano jednocześnie, że Europejczycy powinni znacznie zwiększyć wydatki na wspólną obronę. Wielu senatorów wyraziło w tym kontekście zdanie,
że aby to osiągnąć, należało dążyć do uzbrojenia RFN3.
W 1957 r. Rada NATO zgodziła się, że deficyty bilansów płatniczych poszczególnych krajów, wynikające ze stacjonowania wojsk za granicą, powinny być rekompensowane. To stwierdzenie nie przełożyło się jednak na konkretne działania w ramach
sojuszu. Poważne problemy amerykańskiego deficytu budżetowego wystąpiły bowiem
dopiero w 1958 r. Zawyżony kurs dolara sprawił, że Stany Zjednoczone zaczęły tracić
konkurencyjność na rynkach światowych. Wzrastał również amerykański import.
Wśród obywateli USA coraz bardziej powszechne było przekonanie, że sytuacja taka
wynikała z nadmiernego zaangażowania środków w obronę sojuszników, dlatego
pomysł redukcji sił za granicą – ku zaniepokojeniu Europejczyków – zyskiwał coraz
większe poparcie w Kongresie.
Sprawa dzielenia obciążeń stała się istotnym elementem stosunków transatlantyckich na początku lat 60. XX w. Amerykanie twierdzili, że Europa Zachodnia uzyskała
wystarczająco wysoki poziom rozwoju gospodarczego, by wnosiła proporcjonalnie
większy wkład finansowy we wspólną obronę. W memorandum przygotowanym przez
Departament Stanu w lutym 1961 r. stwierdzono, że „deficyt bilansu płatniczego całkowicie wynika z wydatków na obronę wolnego świata”4.
W listopadzie 1960 r. sekretarz skarbu w administracji Dwighta Eisenhowera –
Robert Anders podczas wizyty w Bonn zaproponował, aby RFN płaciła 650 mln USD
2
G.F. Treverton, The Dollar Drain and American Forces in Germany. Managing the Political
Economics of Alliance, Athens 1978, s. 3.
3
S.R. Sloan, NATO, the European Union, and the Atlantic Community: the Transatlantic Bargain
Challenged, Lanham 2005, s. 23–24. Remilitaryzacja RFN stała się możliwa od października 1954 r., kiedy
Unia Zachodnia została przekształcona w Unię Zachodnioeuropejską po włączeniu do niej RFN i Włoch.
9 maja 1955 r. RFN została przyjęta do NATO.
4
L.S. Kaplan, NATO Divided, NATO United. The Evolution of an Alliance, Westport 2004, s. 49.
Kwestia redukcji sił amerykańskich w Europie za kadencji Richarda Nixona
207
rocznie, w celu rekompensaty za stacjonowanie amerykańskich wojsk. Kanclerz Konrad Adenauer odmówił twierdząc, że takie żądania wysuwa się wobec państw okupowanych, a nie sojuszniczych5. Stany Zjednoczone podniosły ponownie tę kwestię po
roku fiskalnym 1961, kiedy zauważono, że zagraniczne wydatki na obronę wyniosły
3 mld USD, z czego 600 mln USD przeznaczono na utrzymanie sił militarnych
w RFN. Jesienią 1961 r. RFN zgodziła się w ramach rekompensaty dokonać zakupu
sprzętu militarnego w USA6.
W 1965 r. RFN nie wywiązała się w całości z przewidzianego na ten rok offsetu.
W 1966 r. nastąpiło powiększenie deficytu bilansu płatniczego w Stanach Zjednoczonych, a także kryzys w Wielkiej Brytanii. Poza tym NATO zostało osłabione przez
wystąpienie Francji ze struktur wojskowych. Także RFN nie odnotowała dużego wzrostu PKB, a ponieważ była już wystarczająco uzbrojona, jej zakupy amerykańskiego
sprzętu znacznie zmalały7. Stany Zjednoczone, które były coraz bardziej zaangażowane
w Wietnamie, zareagowały w zdecydowany sposób. Sekretarz obrony Robert McNamara zagroził redukcją sił amerykańskich, choć Departament Stanu odradzał podjęcie takiej unilateralnej decyzji. Wciąż bowiem traktowano w Waszyngtonie poważnie
możliwość ataku państw bloku komunistycznego na Niemcy Zachodnie8. Determinację Amerykanów do uzyskania dzielenia kosztów obrony potwierdziło wystąpienie
senatora Mike’a Mansfielda – lidera Demokratów – w sierpniu 1966 r. Poddał on po
raz pierwszy pod obrady rezolucję zakładającą „znaczną redukcję” sił USA w Europie9. Prezydent Stanów Zjednoczonych Lyndon B. Johnson podkreślał jednak, że nie
zamierzał rezygnować z gwarancji bezpieczeństwa dla Europy, choć coraz częściej
w Stanach Zjednoczonych wskazywano, że siła nuklearna była dostatecznym zabezpieczeniem, wobec czego siły konwencjonalne na Starym Kontynencie były zbyt duże.
Rozmowy amerykańsko-brytyjsko-niemieckie zakończyły się kompromisem ogłoszonym 28 kwietnia 1967 r. Zgodzono się, że Stany Zjednoczone wycofają 35 tys.
żołnierzy, a Wielka Brytania – 6,5 tys. RFN zobowiązała się do dalszych zakupów
militarnych w USA, nie określono jednak konkretnie ani sumy na to przeznaczonej,
ani ilości sprzętu. Poza tym, bank centralny RFN zobowiązał się do zakupu papierów
wartościowych wydanych przez Departament Skarbu na sumę 500 mln USD i do
publicznego ogłoszenia, że powstrzyma się od wymieniania dolarów na złoto10.
Pod koniec 1968 r. Departament Stanu i Obrony ogłosiły wspólny raport, według
którego Stany Zjednoczone wydawały na obronę sojuszników 5 mld USD rocznie,
5
G.F. Treverton, op. cit., s. 32.
Do 1966 r. Niemcy wydawali na zakup sprzętu 700 mln USD rocznie, część tej sumy przekazując
Brytyjczykom. Ibidem, s. 33.
7
National Archives and Record Administration, College Park, MD (NARA), Nixon Presidential
Materials Staff (NPMS), National Security Council (NSC) Institutional, „H” Files, Study Memorandums
(1969–1974), NSSM 170, 2 kwietnia 1973 r., box H-129.
8
A.W. DePorte, Europe Between the Superpowers. The Enduring Balance, New Haven 1979, s. 202
9
L.S. Kaplan, op. cit, s. 50.
10
G.F. Treverton, op. cit., s. 39
6
208
Paulina Matera
z czego około 30% w Europie. Senator John Sherman Cooper ogłosił na forum Zgromadzenia Północnoatlantyckiego w 1968 r., że koszty istnienia NATO ponoszone
przez USA, uwzględniając wszystkie typy płatności, wynoszą średnio od 12 do 15 mld
USD11. Niezależnie od różnic w danych, przedstawianych w różnych źródłach, niewątpliwie to Amerykanie ponosili największe wydatki militarne. W 1968 r. Stany
Zjednoczone przeznaczyły na ten cel blisko 80 mld USD (9,2% PKB), podczas gdy
całość wydatków NATO wynosiła 104 mld USD. Wśród krajów europejskich najwięcej na cele militarne przeznaczała Francja, będąca poza strukturami wojskowymi
NATO – ponad 6 mld USD (5,3% PKB)12. Opinia publiczna w Stanach Zjednoczonych
wzmagała naciski, by rząd wymógł na sojusznikach bardziej sprawiedliwy podział
kosztów wspólnej obrony. Stanowisko amerykańskie uległo zaostrzeniu za rządów
kolejnego prezydenta – Richarda M. Nixona (1969–1974), ze względu na występujący
schyłek hegemonii Stanów Zjednoczonych w gospodarce światowej.
2. Zmiany w NATO w założeniach administracji
Richarda M. Nixona
Richard M. Nixon, który po wygranych wyborach w 1968 r. objął urząd prezydenta
Stanów Zjednoczonych, podczas swojej długiej kariery zdobył duże doświadczenie
w polityce międzynarodowej13. We współpracy ze swymi doradcami, sformułował jej
nową koncepcję. Określał polityczne priorytety na podstawie obserwacji zmian sytuacji politycznej i gospodarczej na świecie. Zauważał, że amerykańska przewaga militarna, która pozwalała Stanom Zjednoczonym angażować się we wszystkich częściach
świata, stopniowo topniała. Było to spowodowane nie tylko postępem ZSRR
w wyścigu zbrojeń i perspektywą posiadania przez Chiny siły nuklearnej. Nixon
dostrzegł również nadmierne koszty przywództwa w demokratycznym świecie. Jego
zdaniem, miało to negatywny wpływ na amerykańską gospodarkę. Szczególnie miał
w tym przypadku na myśli wydatki na wojnę w Wietnamie. Poza tym, mimo ponoszenia ciężarów politycznych, militarnych i ekonomicznych, postrzeganie Stanów
Zjednoczonych w świecie ulegało pogorszeniu. „Dwadzieścia lat temu, po zwycię11
Jeśli bierze się pod uwagę roczne koszty stacjonowania sił USA w Europie, włączając również obsługę
cywilną i koszty stacjonowania Szóstej Floty, wydatki były mniejsze – 2,9 mld USD. Jednak uwzględniając
siły utrzymywane na terenie Stanów Zjednoczonych (ekwiwalent mniej więcej dwóch dywizji), gotowe
do użycia w czasie realnego zagrożenia, szacunki sięgają nawet 25 mld USD. Stąd wynikają rozbieżności
danych w różnych źródłach. A. Baker Fox, Domestic Pressures in North America to Withdraw Forces From
Europe, w: A. Baker Fox, W.R. Schilling (red.), European Security and the Atlantic System, New York 1973,
s. 204.
12
W. Burgess, J.R. Huntley, Europe and America. The Next Ten Years, New York 1970, s. 174.
13
Nixon został wybrany do Izby Reprezentantów w 1946 r. W 1950 r. został senatorem, a od 1952 r.
pełnił funkcję wiceprezydenta w administracji Dwighta D. Eisenhowera. W 1960 r. kandydował na urząd prezydenta z ramienia Partii Republikańskiej, jednak uległ swojemu przeciwnikowi Johnowi F. Kennedy’emu.
209
stwie w II wojnie światowej, byliśmy poważani w całym świecie. Dziś każdego dnia
nasza flaga jest opluwana, biblioteka spalona, ambasada obrzucona kamieniami
w jakieś części globu”14 – zauważył Nixon.
Doradca prezydenta ds. bezpieczeństwa narodowego – Henry Kissinger – dzielił
opinię Nixona o dużej roli sojuszu atlantyckiego, powodów jego dezintegracji i konieczności jego reorganizacji. W pracy opublikowanej w 1966 r., zatytułowanej The Troubled
Partnership: A Re-appraisal of the Atlantic Alliance (Burzliwe partnerstwo: przewartościowanie sojuszu atlantyckiego), wyraził swój główny postulat, dotyczący relacji
amerykańsko-europejskich: nieodzowność utworzenia równoprawnego partnerstwa15.
Zaproponował konkretne działania, mające doprowadzić do osiągnięcia tego celu. Po
pierwsze zauważył, że dominacja Stanów Zjednoczonych w NATO stworzyła sytuację,
iż Europejczycy byli przekonani o wyłącznie amerykańskiej odpowiedzialności za
utrzymanie bezpieczeństwa. Skutkiem tego była niechęć do zwiększania wydatków na
cele militarne i brak poparcia dla wielu działań amerykańskich w świecie. By zmienić
tę sytuację, Kissinger proponował wprowadzenie „kary za brak współpracy” w postaci
odmowy pomocy lub konfrontacji Europejczyków z możliwością wycofania amerykańskich wojsk stacjonujących na Starym Kontynencie. Jednocześnie należało przyznać sojusznikom większy wpływ na planowanie i podejmowanie decyzji w NATO16.
Nixon, by podkreślić wagę sojuszu, zdecydował się na podróż po stolicach zachodnioeuropejskich tuż po swojej inauguracji – przebywał w Europie od 24 lutego 1969 r.
do 2 marca 1969 r. W siedzibie NATO w Brukseli, przemawiając przed Radą Północnoatlantycką, przedstawił plan rozpoczęcia rozmów rozbrojeniowych z ZSRR zapewniając, że będą one poprzedzone konsultacjami z członkami NATO i nic nie zostanie
uzgodnione bez ich wiedzy. Zauważył również konieczność zmian funkcjonowania
Sojuszu w dobie détente i odzwierciedlających rosnącą pozycję gospodarczą krajów
zachodnioeuropejskich17. Te deklaracje uspokoiły Europejczyków obawiających się,
że spotkania na szczycie USA–ZSRR mogły doprowadzić do ustanowienia swoistego
„kondominium” w polityce międzynarodowej, co spowodowałoby spadek zainteresowania Amerykanów sprawami europejskimi i zmniejszenie motywacji do obrony
Starego Kontynentu. Co do kwestii powiększenia wydatków na obronę, Europejczycy
dostrzegali taką konieczność, lecz politycy zgromadzeni w Brukseli sceptycznie odnosili się do możliwości zmian budżetowych w swoich krajach idących w tym kierunku.
Dlatego utrzymywali, że siły amerykańskie nie powinny być redukowane18.
14
Foreign Relations of the United States (FRUS) 1969–1976, t. I: Foundations of Foreign Policy,
przemówienie Nixona do członków Bohemian Club, San Francisco, 29 lipca 1967 r., dok. 2, www.state.
gov/r/pa/ho/frus/nixon.
15
H. Kissinger, The Troubled Partnership: A Re-appraisal of the Atlantic Alliance, New York 1966,
passim.
16
Ibidem, s. 40.
17
Public Papers of the Presidents (PPP), Richard M. Nixon, Uwagi wygłoszone na forum Rady
Północnoatlantyckiej w Brukseli, 24 lutego 1969 r., dok. 68, http://www.nixonfoundation.org.
18
H. Kissinger, White House Years, Boston 1979, s. 79.
210
Paulina Matera
3. Problemy gospodarki amerykańskiej
i ich wpływ na relacje obronne z Europą Zachodnią
Deficyt bilansu płatniczego Stanów Zjednoczonych wzrastał głównie ze względu na
duże koszty utrzymywania sił wojskowych na całym świecie (tabela 1) – w tym największą rolę grały wydatki na wojnę w Wietnamie i odpływ kapitału, spowodowany
stosunkowo niskimi stopami procentowymi w Stanach Zjednoczonych. W tym przypadku należy również brać pod uwagę inwestycje amerykańskie w Europie, szybko
rosnące mimo restrykcji ograniczających eksport kapitału19. Ta tendencja była zresztą
również niepokojąca dla krajów Starego Kontynentu. Europejczycy twierdzili, że
Amerykanie przejmują zbyt wiele przedsiębiorstw na Starym Kontynencie, co w ich
mniemaniu groziło niezależności ich gospodarek20.
Tabela 1. Wydatki na obronę (w mld USD) i potencjał militarny wybranych państw
oraz ugrupowań (1970 r.)
EWG
Europejskie
państwa
NATO
USA
ZSRR
Pozostałe państwa
Układu
Warszawskiego
Wydatki
na obronę
23,1
24,6
76,5
53,9
61,9
Żołnierze
2,09 mln
2,939 mln
2,699 mln
3,375 mln
2,682 mln
ICBM
–
–
1054
1540
–
IRBM
9
9
–
700
–
SLBM
80
80
656
830
–
Bombowce
strategiczne
36
36
360
140
–
Czołgi
5343
6650
1100
11600
Lotnictwo
taktyczne
2800
3600
8500
8700
10336
ICBM: Intercontinental Ballistic Missiles – międzykontynentalne pociski balistyczne.
IRBM: Intermediate-Range Ballistic Missile – pociski balistyczne średniego zasięgu.
SLBM: Submarine-Launched Ballistic Missiles – pociski rakietowe wystrzeliwane z okrętów podwodnych.
Źródło: Final Report of Committee of Nine Presented to the North Atlantic Assembly in Ankara, Turkey, October 27, 1973,
w: G. Mally (red.), The New Europe and the US. Partners or Rivals, Lexington 1974, s. 389.
19
W 1968 r. prezydent Johnson wydał rozporządzenie wykonawcze ustalające obowiązkowe pułapy
dla inwestycji zagranicznych, żeby zatrzymać dolary w USA. Nie przyniosło to jednak ograniczenia wywozu
kapitału na wielką skalę. W.M. Scammell, The International Economy since 1945, New York 1980, s. 181.
20
FRUS, 1969–1976, t. III: Foreign Economic Policy, 1969–1972; International Monetary Policy,
1969–1972, Cooper i Bergsten do Kissingera, 28 stycznia 1969 r., dok. 3.
211
Celem stacjonowania amerykańskich wojsk w Europie Zachodniej było zapewnienie jej bezpieczeństwa: ZSRR atakując ją musiał liczyć się z konfliktem ze Stanami
Zjednoczonymi. Ważnym aspektem było utrzymanie wpływów na Starym Kontynencie, a także, choć nigdy argument ten nie padł w oficjalnych rozmowach i przemówieniach, obecność amerykańska w RFN miała też chronić Europę przed zbytnim usamodzielnieniem się tego państwa. Wobec rosnącego zaangażowania w innych rejonach
świata, w Stanach Zjednoczonych zaczęto rozważać znaczną redukcję sił stacjonujących w Europie. Jednak Waszyngton wstrzymywał tę decyzję ze względu na planowane negocjacje rozbrojeniowe z ZSRR – Amerykanie chcieli najpierw uzyskać od
tego państwa adekwatne redukcje wojsk stacjonujących w Europie Wschodniej21. Dlatego perspektywa jednostronnego wycofania wojsk była mało prawdopodobna, choć
można było obserwować silne dążenia do takiego rozwiązania w Kongresie.
Umocnienie się pozycji ekonomicznej Europy Zachodniej, jak i zacieśniające się
zależności w gospodarce światowej powodowały, że Stany Zjednoczone musiały bardziej liczyć się ze zdaniem swoich sojuszników. Możliwość nacisków gospodarczych
była mniejsza niż w pierwszych powojennych dekadach, gdyż straciły na tym polu
hegemoniczną pozycję. Niewątpliwie jednak istniała zależność bezpieczeństwa Europy
Zachodniej od amerykańskiej obrony.
Także amerykańska opinia publiczna coraz częściej zadawała pytanie, czy Stany
Zjednoczone, wobec trudności, jakie przeżywała ich gospodarka, nie płaciły zbyt
dużo za europejskie bezpieczeństwo. To pytanie miało swoje uzasadnienie polityczne. W okresie narastających protestów przeciwko amerykańskiemu zaangażowaniu
w Wietnamie, antyamerykanizm wśród obywateli Europy Zachodniej osiągnął dotychczas niespotykany poziom. Kwestionowano nawet sens istnienia NATO, nazywanego
nieraz narzędziem amerykańskiej dominacji. Paradoksalnie, Europejczycy byli również przeciwni zwiększeniu przez ich rządy wydatków na obronę22. Chociaż żaden rząd
Europy Zachodniej nie postulował ograniczenia współzależności obronnej w ramach
NATO, w USA nastroje społeczeństw za oceanem powodowały rozczarowanie i kwestionowanie zasadności finansowania obrony „niewdzięcznych Europejczyków”.
Nixon osobiście był przeciwko zmniejszeniu kontyngentu wojsk amerykańskich
w Europie. W swojej doktrynie przewidział wprawdzie dzielenie odpowiedzialności
za obronę23, lecz obiecał, że USA nie opuszczą swoich sojuszników, dopóki nie będą
21
G.F. Treverton, op. cit., s. 26.
C. Bell, The Diplomacy of Détente. The Kissinger Era, New York 1977, s. 99.
23
Celem Nixona było stworzenie „nowej struktury pokoju” by zmniejszyć zimnowojenne napięcie.
Nie oznaczało to zrezygnowanie z przywództwa czy wycofanie się w izolacjonizm, ale realizację precyzyjnie sformułowanego interesu narodowego i dokładniej przemyślane decyzje o zaangażowaniu środków
i prestiżu na arenie międzynarodowej. Z tego powodu oczekiwał od sojuszników wzięcia większej odpowiedzialności za własne bezpieczeństwo. Nixon przedstawił po raz pierwszy główne tezy swojej doktryny
w lipcu 1969 r. na wyspie Guam. Więcej na ten temat: E.C. Ravenal, Large-Scale Foreign Policy Change:
The Nixon Doctrine as History and Portent, Berkeley 1989.
22
212
Paulina Matera
oni gotowi do zapewnienia sobie bezpieczeństwa. Na początku jego prezydentury nie
można było zakładać, że w najbliższej przyszłości Europa Zachodnia osiągnie taką
zdolność. Jednak presja wewnętrzna na poprawienie bilansu płatniczego zmusiła prezydenta do podjęcia konkretnych zobowiązań. W maju 1969 r. zaakceptował konkluzje raportu przedstawionego przez NSC, że powinna być przeprowadzona stopniowa
redukcja oddziałów stacjonujących w Europie. Poszczególne etapy tej akcji miały być
każdorazowo konsultowane z sojusznikami. W raporcie przygotowanym przez Komitet Podsekretarzy Stanu na temat programu redukcji kosztów rozmieszczenia wojsk
w Europie REDCOSTE (Reduction the Costs in Europe) zaznaczono, że jego pełna
implementacja pozwoli na zaoszczędzenie około 158 mln USD w bilansie płatniczym.
Zwrócono uwagę, że koszty polityczne takiego przedsięwzięcia będą trudne do oszacowania, gdyż będzie to oznaczało „widoczną redukcję sił w Europie, wycofanie jednostek działających w ramach NATO […], zmniejszenie zdolności obronnych, co
może być odebrane przez sojuszników jako oznaka zmniejszenia zainteresowania się
Stanów Zjednoczonych współpracą w ramach NATO”. Oprócz tego w analizie podkreślono, że w czasie negocjacji rozbrojeniowych z ZSRR raczej powinno się wzmacniać siły konwencjonalne w Europie, jeżeli Stany Zjednoczone planowały prowadzić
rozmowy z pozycji siły24. Jednak program REDCOSTE został zaaprobowany przez
prezydenta 5 czerwca 1969 r. Przewidywał redukcję około 27 400 żołnierzy amerykańskich i 1800 osób z obsługi cywilnej do 1972 r.
Uzasadnienie tej decyzji deficytem bilansu płatniczego było chybione. W 1969 r.
w Europie stacjonowało 255 tys. amerykańskich żołnierzy, z których 200 tys. w RFN.
Koszty utrzymania tych wojsk wynosiły około 1 mld USD rocznie, a całość amerykańskich wydatków na zbrojenia w 1969 r. wynosiła blisko 79 mld USD25. W 1969 r. rząd
RFN zaoferował pakiet offsetowy na dwa lata (jego wartość wynosiła 700 mln USD
rocznie), pokrywający około 75% amerykańskich wydatków. Niemcy zgodzili się również powstrzymać od wymiany swoich rezerw dolarowych na złoto. Oznaczało to, że
rekompensowali lwią część kosztów stacjonowania amerykańskich wojsk w Europie26.
4. Stanowisko Kongresu Stanów Zjednoczonych
– poprawka Mansfielda
Na dorocznym spotkaniu Zgromadzenia Parlamentarnego NATO (Zgromadzenia Północnoatlantyckiego) 29 października 1969 r. zwrócono uwagę na konieczność wzmocnienia sił w ramach organizacji, kierując ten postulat głównie do państw europejskich.
24
FRUS, 1969–1976, t. III, Richardson do Nixona, 26 maja 1969 r., dok. 22.
C.F. Bergsten, Toward a New International Economic Order: Selected Papers of C. Fred Bergsten,
1972–1974, Lexington 1975, s. 329.
26
FRUS, 1969-1976, t. III, Bergsten do Kissingera, 24 marca, dok. 13. Por. NARA, NPMS, NSC Files,
Subject Files, Bergsten do Kissingera, 3 grudnia 1970 r., box 309.
25
213
Członkowie NATO zobowiązali się do podniesienia wydatków militarnych o 1 mld
USD rocznie27. Mimo to w Kongresie zdecydowano się na konkretne działania. Przewodniczący większości senackiej Mike Mansfield, 1 grudnia 1969 r. po raz kolejny
zgłosił rezolucję wzywającą do znacznej redukcji wojsk amerykańskich w Europie.
Argumentował, że pozwoli to zniwelować deficyt bilansu płatniczego. Zdecydował się
na ten krok mimo wynegocjowanej z RFN korzystnej umowy offsetowej i zwiększenia wydatków na obronę członków NATO. Można więc stwierdzić, że Mansfield podjął akcję z powodów politycznych, chcąc zadowolić opinię publiczną28. Zapewne
motywem działań Kongresu była również chęć wymuszenia na EWG koncesji na polu
gospodarczym, zwłaszcza większe otwarcie rynku na towary amerykańskie. Zdaniem
kongresmanów, Wspólnota stosowała środki dyskryminujące eksport z USA, więc fakt
odciążania konkurenta od kosztów obrony budził zrozumiałą irytację29.
Administracja Nixona okazała dezaprobatę wobec inicjatywy Mansfielda. Wykorzystywała jednak nastroje w Kongresie jako argument do wywierania nacisków na
Europejczyków. W lutym 1970 r., w raporcie dla Kongresu na temat polityki zagranicznej, Nixon zauważył większą samodzielność krajów Europy Zachodniej na arenie międzynarodowej. Twierdził, że z tego powodu należy dokonać istotnych zmian w funkcjonowaniu sojuszu. Zauważył, że amerykańskie wysiłki podejmowane w celu zapewnienia Europie bezpieczeństwa, pozostawały w dużej dysproporcji do poczynań aliantów,
którzy nie dbali o podniesienie swoich zdolności obronnych. Prezydent wyraził obawę,
że proces „odprężenia” zwiększy poczucie bezpieczeństwa, co sprawi, iż państwa
europejskie w ogóle zaniedbają jakiekolwiek działania w tym kierunku. Ostrzegł, że
nawiązanie dialogu z ZSRR nie oznaczało, iż zagrożenie z jego strony już minęło30.
Na spotkaniu z dowódcami NATO w Neapolu we wrześniu 1970 r. Nixon oświadczył, że Stany Zjednoczone nie wycofają się z obrony Europy. Wnioskował, żeby
Europa zwiększała raczej swoje wydatki na obronę niż płaciła Stanom Zjednoczonym
za stacjonowanie ich wojsk. Wypowiedź prezydenta odnosiła się do doniesień europejskiej prasy, sugerujących, że USA chciały otrzymać jakieś rekompensaty za swoje
zaangażowanie militarne. Nixon zdementował te stwierdzenia i postulował, by Europejczycy budowali własną siłę – wtedy amerykańska opinia publiczna uznałaby, że
podział kosztów obrony był sprawiedliwy31. Było to poparcie dla tzw. opcji brytyjskiej
przeciw niemieckiej – RFN chciała raczej rekompensować koszty i polegać na obronie
27
NARA, Nixon Presidential Materials Project (NPMP), White House Central Files (WHCF), IT
International Organization, NATO, przemówienie senatora Percy’ego na forum Zgromadzenia NATO,
29 października 1969 r., box 3.
28
S. Hoffmann, Toward a Common European Foreign Policy?, w: W.F. Hanrieder (red.), The United
States and Western Europe. Political, Economic and Strategic Perspectives, Cambridge Mass. 1974. s. 96.
29
A. Baker Fox, op. cit., s. 224.
30
PPP, Richard M. Nixon, pierwszy roczny raport dla Kongresu na temat polityki zagranicznej Stanów
Zjednoczonych w latach 70. XX w., 18 lutego 1970 r., dok. 45, http://www.nixonfoundation.org.
31
H. Kissinger, White House Years…, op. cit., s. 400. Por. NARA, NPMS, NSC Institutional „H” Files,
Study Memorandums (1969–1974), Laird do Kissingera, 7 października 1970 r., box H-164.
214
Paulina Matera
USA. Na forum Rady Północnoatlantyckiej, w grudniu 1970 r., europejskie państwa
członkowskie NATO przyjęły pięcioletni program modernizacji sił zbrojnych, zwiększenia wydatków na sprzęt wojskowy i zadeklarowały przeznaczenie dodatkowego
1 mld USD na Europejski Program Poprawy Obronności, w ciągu następnych 5 lat.
Zobowiązały się również przyłączyć do planu modernizacji infrastruktury NATO oraz
przeznaczyć 420 mln USD na wspólne projekty, by polepszyć możliwości komunikacyjne i lepiej chronić bazy lotnicze. Dwa dni później Nixon oświadczył, że Stany
Zjednoczone utrzymają wojska w Europie na niezmienionym poziomie do 1972 r.32
Mimo to, senator Mansfield wciąż wypowiadał się w Senacie za koniecznością
redukcji wojsk stacjonujących w Europie, ze względu na deficyt bilansu płatniczego.
Fred Bergsten, doradca Kissingera do spraw zagranicznej polityki gospodarczej, twierdził, że pomysł Mansfielda z ekonomicznego punktu widzenia był absurdalny. Deficyt
bilansu płatniczego był szacowany na 3 do 5 mld USD (Bergsten wziął pod uwagę
mniejszy, przy obliczaniu którego uwzględnia się zmiany rewaloryzacyjne), a realny
koszt utrzymywania wojsk w Europie, po odliczeniu niemieckiego offsetu, wynosił
znacznie mniej. Wycofanie wojsk dla poprawy bilansu płatniczego o niewielką sumę,
nazwał „krokiem kryminalnym”. Wezwał, by dokładnie określić prawdziwe powody
deficytu bilansu płatniczego. Wspomniał również o kosztach politycznych takiego
posunięcia – osłabienie sojuszu z Europejczykami i wysłanie sygnału do ZSRR o kłopotach gospodarki Stanów Zjednoczonych. Choć wielu doradców Nixona zgadzało się
z tymi konkluzjami udowadniając, że deficyt bilansu płatniczego wynikał głównie
z kryzysu systemu monetarnego, zbyt dużego odpływu dolarów za granicę (głównie
w formie inwestycji i z powodu rosnącego importu) oraz wydatków na wojnę w Wietnamie. Zgadzano się, że sumy przeznaczone na obronę Europy były relatywnie niewielkie. Pojawiały się jednak również opinie, że siły amerykańskie miały odstraszać
ewentualny atak ZSRR, pełniąc głównie funkcje polityczne – stanowić dowód solidarności Stanów Zjednoczonych z Europą. Zadawano pytanie, czy w związku z tym
na Starym Kontynencie musiało stacjonować aż tylu żołnierzy33.
W pewnym sensie sam Nixon przyczynił się do przedłużania dyskusji w Kongresie na ten temat. W raporcie na temat polityki zagranicznej z lutego 1971 r. wypowiedział się przeciw pomysłowi wycofania wojsk z Europy. Mimo to przyznał, że stacjonowanie sił amerykańskich ma negatywne konsekwencje dla bilansu płatniczego,
gdyż ich utrzymanie było droższe za granicą niż w USA34. To ostatnie zdanie pokazuje, że choć Nixon zdawał sobie sprawę z politycznej szkodliwości takiego kroku,
nie chciał zrezygnować z używania tego argumentu w stosunkach gospodarczych
z sojusznikami.
32
A. Baker Fox, op. cit., s. 226. Por. G.F. Treverton, op. cit., s. 44.
K. Knorr, Economic Factors in Future Arrangements for European Security. w: A. Baker Fox,
W.R. Schilling (red.), op. cit., s. 11–12.
34
PPP, Richard M. Nixon, pierwszy roczny raport dla Kongresu na temat polityki zagranicznej Stanów
Zjednoczonych, 25 lutego 1971 r., dok. 75.
33
215
Tymczasem Mansfield 11 maja 1971 r. po raz kolejny przedłożył propozycję
poprawki do ustawy o siłach zbrojnych z 1967 r., zakładającej znaczną redukcję sił
amerykańskich na Starym Kontynencie do 31 grudnia 1971 r. Tym razem jej przyjęcie
było bardzo prawdopodobne. Wtedy Nixon doszedł do wniosku, że dobre relacje
z sojusznikami mają większą wartość niż doraźne i niewielkie oszczędności w wydatkach na obronę i podjął przeciw inicjatywie Mansfielda zdecydowaną akcję. 12 maja
Biały Dom wydał oświadczenie, że przyjęcie jego poprawki będzie miało poważny,
negatywny wpływ na struktury NATO i na negocjacje z ZSRR i Chinami35. Dzień
później prezydent spotkał się z grupą wysokich urzędników swojej i byłych administracji. Większość z nich przyznało, że wycofanie wojsk z Europy byłoby wielkim
błędem. Nixon zdobył również poparcie byłych prezydentów: Harry’ego Trumana
i Lyndona Johnsona, byłego sekretarza stanu Deana Achesona, George’a Balla i innych
ekspertów od polityki zagranicznej.
Nixon zaprezentował również swoje stanowisko w liście otwartym do szefa senackiej komisji wojskowej (Senate Committee on Armed Services), Johna C. Stennisa.
Prezydent przyznał, że koszty obrony mogłyby być dzielone bardziej sprawiedliwie,
lecz przypomniał, że amerykańscy negocjatorzy wciąż prowadzą dialog z Europejczykami na ten temat. Wspomniał również o rozmowach z RFN w sprawie zwiększenia
offsetu, nawet do 2 mld USD, i o drugiej fazie realizacji Europejskiego Programu
Poprawy Obronności. Nixon zwrócił uwagę, że sekretarz generalny NATO Manilio
Brosio wybierał się do Moskwy, by rozmawiać o redukcji sił w Europie (Mutual and
Balanced Force Reductions in Europe – MBFR)36. Poza tym rozpoczynała się ważna
i trudna faza rozmów czterech mocarstw na temat dostępu do Berlina i zbliżały się
negocjacje o ograniczeniu broni strategicznych (Strategic Arms Limitation Talks –
SALT). Nixon wyraził przekonanie, że wycofanie wojsk z Europy osłabi pozycję
negocjacyjną Zachodu37.
Opiniotwórcze dzienniki, takie jak „New York Times” czy „Washington Post”
także drukowały opinie przeciwne pomysłowi Mansfielda. „Washington Post” zamieścił dramatyczny list Brosio, który twierdził, że realizacja postulatu senatora zniszczy
wiarygodność i morale NATO. Zniweczy również zasadność obowiązującej w NATO
strategii elastycznego reagowania, gdyż znacznie osłabi siły konwencjonalne38.
Robert E. Hunter, ekspert w dziedzinie stosunków transatlantyckich, udowadniał
w przygotowanym przez siebie raporcie nie tylko polityczny, ale i ekonomiczny bez35
H. Kissinger, White House Years…, op. cit., s. 939.
Niespodziewane poparcie dla stanowiska Nixona przyszło z Moskwy. 15 maja 1971 r. Breżniew
wysłał list, w którym wyraził gotowość do rozpoczęcia negocjacji o MBFR , H. Kissinger, White House
Years…, op. cit., s. 946.
37
PPP, Richard M. Nixon, list Nixona do szefa senackiej komisji wojskowej, 23 listopada 1971 r.,
dok. 368.
38
Ibidem, oświadczenie na temat sił militarnych Stanów Zjednoczonych w Europie, 15 maja 1971 r.,
dok. 168.
36
216
Paulina Matera
sens wycofywania sił amerykańskich z Europy. Amerykańskie siły w Europie na
początku lat 70. XX w. stanowiły około 310 tys. ludzi: 5 dywizji działało na Europejskim Froncie Centralnym (European Central Front), rozmieszczone były również siły
lotnicze, 7–10 tys. głowic atomowych i okręty Szóstej Floty na Morzu Śródziemnym.
Koszty ich utrzymania, wliczając siły pomocnicze stacjonujące w USA, wynosiły
w roku fiskalnym 1971 około 14 mld USD, z czego 7–8 mld USD było bezpośrednio
przekazywanych na siły stacjonujące w Europie i na Szóstą Flotę. Obliczył również,
że wydatki te generują do deficytu amerykańskiego bilansu płatniczego 1,8 mld USD
w roku fiskalnym 1971, a redukcja sił o połowę pozwoliłaby zaoszczędzić jedynie
60 mln USD rocznie. Była to kwota niewielka, biorąc pod uwagę niemiecki offset,
który wynosił rocznie 725 mln USD (tabela 2).
Tabela 2. Wydatki USA na cele militarne w Europie Zachodniej (wraz z RFN) i w samej RFN
zgodnie z bilansem płatniczym w latach 1968–1974 (w mln USD). W czwartej kolumnie
pokrycie wydatków USA zgodnie z umowami offsetowymi z RFN
Wydatki w bilansie płatniczym
Pokrycie wydatków
Europa Zachodnia
RFN
1968
1600
889
725
1969
1600
910
725
1970
1700
1030
1520 (na 3 lata)
1971
1900
1176
1972
2300
1388
1973
bd.
bd.
1974
bd.
bd.
2034 (na 2 lata)
Źródło: G.F. Treverton, The Dollar Drain and American Forces in Germany. Managing the Political Economics of Alliance,
Athens 1978, s. 12.
Ponadto zmniejszenie kontyngentu zredukowałoby sprzedaż amerykańskiego
sprzętu militarnego do Europy, co wygenerowałoby dodatkowe straty. Udowadniał
również, że przeniesienie części tych sił do Stanów Zjednoczonych, mogło być bardziej kosztowne dla budżetu. Poza tym Stany Zjednoczone wciąż musiałyby utrzymywać na Starym Kontynencie swoje bazy.
Poza kwestiami ekonomicznymi Hunter zauważył, że stacjonowanie tych sił
leżało w interesie nie tylko europejskiego, ale przede wszystkim amerykańskiego bezpieczeństwa, także poza obszarem Europy, gdyż np. Szósta Flota dodatkowo mogła
reagować w przypadku destabilizacji na Bliskim Wschodzie. Podkreślał również
olbrzymie koszty polityczne wywołane taką decyzją, gdyż Wspólnoty Europejskie nie
były zdolne do utworzenia wystarczających sił równoważących zmniejszenie się ame-
217
rykańskiego wsparcia. Zniknąłby ważny czynnik polityczny, jakim było zdecydowane
zaangażowanie USA w obronę Europy Zachodniej. Pytanie, czy było ono warunkowe
i zależało od kondycji gospodarczej Stanów Zjednoczonych zadawaliby nie tylko europejscy sojusznicy, ale także główny oponent w „zimnej wojnie” – ZSRR.
W tym czasie Europa Zachodnia prowadziła własną politykę „odprężenia” w relacjach z blokiem wschodnim. Istniała więc realna groźba „finlandyzacji” osłabionych
sojuszników. Hunter zauważał, że w Europie rosło poczucie spychania przez Waszyngton stosunków transatlantyckich na dalszy plan. Zaapelował, żeby to zmienić, np. dając
europejskim członkom NATO większy wpływ na podejmowanie decyzji w tej organizacji. Być może wtedy zdecydują się na zwiększenie nakładów finansowych. Był to
lepszy środek niż szantażowanie wycofaniem sił – przekonywał Hunter39. Głosowanie
nad poprawką Mansfielda odbyło się 19 maja 1971 r. Została odrzucona stosunkiem
głosów 61 do 36.
5. Kryzys walutowy i niemiecki offset
Mimo upadku inicjatywy Mansfielda, w negocjacjach z Europą Zachodnią propozycja
łączenia kwestii obronnych ze współpracą ekonomiczną była stale obecna. Wciąż używano obalanego przez ekspertów argumentu o decydującym wpływie utrzymywania
wojsk w Europie na deficyt amerykańskiego bilansu płatniczego.
W maju i w sierpniu 1971 r. odnotowano kolejne spadki wartości USD, pogłębiał
się także deficyt bilansu płatniczego USA, głównie poprzez rekordowy odpływ kapitału i występujący po raz pierwszy od 1893 r. deficyt handlowy. Spowodowało to
wzrost presji w Kongresie, by wycofać wojska amerykańskie z Europy, coraz częściej
mówiono także o konieczności wprowadzenia działań o charakterze protekcjonistycznym. Eksperci wzywali do jak najszybszego podjęcia rozmów międzynarodowych
o konieczności zmian parytetów wymiany walut. Jednak kraje posiadające nadwyżki
w bilansie płatniczym (np. RFN) nie odczuwały presji, by dokonywać rewaloryzacji
swych walut – ich niskie kursy pozwalały im rozwijać eksport. Państwa, których
waluty miały zbyt wysoki kurs, zaniżały go, by poprawić swoje możliwości wywozu,
a Stany Zjednoczone, zgodnie z porozumieniami z Bretton Woods, musiały pozostawać na tym polu pasywne. Amerykańskie produkty traciły przez to konkurencyjność
na rynkach światowych, co podsycało inflację. Poza tym istniało zagrożenie masowych
żądań wymiany USD na złoto40.
39
R.E. Hunter, US Defence Commitments in Europe and Asia During the 1970s: Military and Political Factors in Economic Policy, w: U.S. Foreign Economic Policy for the 1970s: A New Approach to New
Realities. A Policy Report by An National Planning Association Advisory Committee, Washington 1971,
s. 162–171.
40
A.P. Dobson, The Politics of the Anglo-American Economic Special Relationship 1940–1987, New
York 1988, s. 231.
218
Paulina Matera
9 sierpnia 1971 r. wartość USD spadła w relacji do niemieckiej marki do najniższego dotychczas poziomu. Był to nowy impuls dla spekulantów. Wtedy Nixon podjął
decyzję o zdecydowanej reakcji. 15 sierpnia 1971 r., bez konsultacji z sojusznikami,
nałożył 10% podatek importowy i ogłosił zawieszenie wymienialności USD na złoto41.
Decyzja ta uderzała w interesy pozostałych członków systemu i przeszła do historii
pod nazwą „szoku Nixona”.
Sekretarz skarbu John Connally w trakcie negocjacji z Europejczykami po tym
wydarzeniu próbował wymusić koncesje handlowe, grożąc wycofaniem wojsk ze Starego Kontynentu. Jednak sekretarz stanu William Rogers gratulował aliantom na spotkaniu Rady NATO w grudniu 1971 r., że rozbieżności handlowe i monetarne nie
wpłynęły na ich relacje militarne ze Stanami Zjednoczonymi42. Była to jednocześnie
sugestia, że taki scenariusz był możliwy. Żeby tego uniknąć, 7 grudnia 1971 r., Europejczycy zadeklarowali, że przeznaczą na cel poprawy obronności Sojuszu kolejny
miliard USD, przypominając, że zobowiązania z 1970 r. zostały wypełnione43.
Swoisty szantaż wycofaniem wojsk był narzędziem wywierania presji na Europejczyków do końca rządów Nixona. Kissinger, choć osobiście dostrzegał bezsens
takiego rozwiązania, w rozmowach z politykami europejskimi nie wahał się go używać. Na spotkaniu z politykami RFN w Monachium 10 września 1972 r. pytany o perspektywę takiego rozwiązania, nie zaprzeczył i pouczył swoich rozmówców, że należy
zawrzeć bardziej sprawiedliwą umowę dzielenia kosztów obrony. „Nie możecie używać naszych wojsk do prowadzenia niezależnej polityki détente” – mówił Kissinger
– „nie możecie też oczekiwać, że Stany Zjednoczone będą was wspierać, gdy EWG
jest naszym największym konkurentem gospodarczym”. Stwierdził, że po wyborach
prezydenckich w USA należałoby dokonać przeglądu wzajemnych relacji, gdyż
w przeciwnym razie partykularne spory rok po roku będą osłabiać sojusz atlantycki,
a problemy gospodarcze mogą spowodować niemożność utrzymania związku obronnego. Kissinger stwierdził, że gdyby nie podejście Nixona, Stany Zjednoczone byłyby
z europejskimi sojusznikami w stanie poważnego sporu politycznego44.
W marcu 1973 r. NSC opracowała raport na temat konsekwencji redukcji sił amerykańskich w Europie. Pierwsza część dotyczyła konsekwencji politycznych (osłabienie NATO, wzmocnienie Układu Warszawskiego, który miał przewagę w siłach
konwencjonalnych oraz spadek zaufania w relacjach transatlantyckich). Dużą część
raportu zajęła analiza konsekwencji gospodarczych. Zwrócono uwagę, że sojusznicy
ponosili coraz więcej kosztów wspólnej obrony, np. siły RFN wzrosły z 270 tys.
w 1960 r. do 470 tys. w 1973 r. 90% sił lądowych NATO, 80% morskich i 75%
41
J.A. Nathan, J.K. Oliver, United States Foreign Policy and World Order, Boston 1985, s. 374.
A. Shonfiels (red.), International Economic Relations of the Western World, 1959–1971, t. I: Politics
and Trade, London 1976, s. 89.
43
A. Baker Fox, op. cit., s. 226.
44
NARA, NPMP, NSC Files, HAK Office Files, HAK Trip Files, protokół z rozmowy między Franzem
Heubem, Franzem-Josephem Straussem, Kissingerem i Sonnenfeldtem, 10 września 1972 r., box 24.
42
219
powietrznych nie pochodziło z USA. Siły wojsk sojuszników utrzymywane w czasie pokoju wynosiły ponad 3 mln ludzi, a amerykańskich – 2,5 mln, z których
300 tys. stacjonowało w Europie. Alianci wydali na obronę 25 mld USD w roku
fiskalnym 1972, a w 1973 r. zobowiązali się przeznaczyć 3 mld USD tylko na nowe
wyposażenie. Tyle samo kosztowało utrzymanie roczne amerykańskich sił w Europie, co stanowiło mniej niż 5% amerykańskich wydatków zagranicznych. Poza tym
nowa umowa offsetowa z RFN na lata 1972–1973 przyniosła dochód 2 mld USD
dla amerykańskiego budżetu. W przypadku wycofania wojsk, RFN w przyszłości nie zgodziłaby się na równie korzystne warunki, przez co ucierpiałby bilans
płatniczy. NSC przekonywała, że niewielkie redukcje przyniosą małe oszczędności, a wycofanie znacznej ilości sił było właściwie politycznie niemożliwe. Zwracano uwagę, że na powracające z Europy wojska należałoby przeznaczyć dodatkowe środki na utrzymanie ich w USA. Redukcje nie wpłynęłyby więc na poprawę
bilansu płatniczego.
Przypomniano również, że w Europie działało około 500 amerykańskich firm.
Przywódcy europejscy zapowiadali, że korzystne warunki działania, jakimi cieszą się
na Starym Kontynencie mogły ulec pogorszeniu w razie wycofania amerykańskich
wojsk. Kolejnym argumentem była spodziewana odmowa współpracy Europejczyków
w kwestiach monetarnych45. Głosy wzywające do zaniechania pomysłu wycofania
wojsk z Europy pojawiały się także w prasie. Oświadczenie wystosowały nawet amerykańskie związki zawodowe AFL-CIO46.
Pojawiła się również kwestia nowej umowy offsetowej z RFN, gdyż poprzednia
wygasała 30 czerwca. Departament Skarbu domagał się powiększenia w nowej umowie ogólnej kwoty rekompensat, a Departament Stanu optował za przedłużeniem
umowy na starych zasadach. Sugerowano, że negocjatorzy powinni podkreślać, iż
problem bilansu płatniczego miał bardzo duże znaczenie polityczne i społeczne w USA
i że następująca dewaluacja USD zwiększała koszty stacjonowania47. 3 maja 1973 r.
zostało wydane memorandum decyzyjne NSC dotyczące niemieckiego offsetu, ujemnego amerykańskiego bilansu płatniczego i dzielenia kosztów obrony w NATO. Proponowano stworzenie funduszu płatniczego lub wielonarodowego mechanizmu regulującego te kwestie. Wzywano, by wszyscy sojusznicy jak najszybciej wydali oświadczenie na temat zasad dzielenia kosztów obrony, a do jesieni przedstawili konkretne
propozycje. W tym samym czasie powinny być podjęte negocjacje offsetowe z RFN,
gdyż większość sił amerykańskich stacjonowało w tym kraju (w latach rządów Nixona
średnio blisko 75% – tabela 3).
45
NARA, NPMP, WHCF, IT International Organization, NATO, NSC do Sonnenfeldta, 7 marca
1973 r., box 3.
46
Ibidem, Oświadczenie AFL-CIO przeciw wycofywaniu amerykańskich wojsk z Europy, 20 lutego
1973 r., box 3.
47
NARA, NPMS, NSC Insitutional, „H” Files, Study Memorandums (1969–1974), NSSM 170, Eliot
do Kissingera, 22 lutego 1973 r., box H-129.
220
Paulina Matera
Umowa miała zawierać bezpośrednie pokrywanie przez RFN niektórych kosztów
stacjonowania albo większe wydatki na rzecz NATO. Wydatki budżetowe oceniano
na 440 mln USD dla całej Europy, a 310 mln USD dla RFN w roku fiskalnym 197448.
Tabela 3. Liczba sił amerykańskich w Europie w tys. osób w latach 1950–1974
1950 1953 1960 1965 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974
Europa Zachodnia
(w tym RFN)
122
407
365
353
320
320
300
300
307
313
319
RFN
98
254
237
262
210
210
213
213
221
228
228
Źródło: G.F. Treverton, The Dollar ..., op. cit., s. 4.
W lipcu 1973 r. ponownie uaktywnił się Mansfield, próbując po raz kolejny wprowadzić pod obrady Kongresu kwestię wycofania znacznej liczby oddziałów49. Postulował wycofanie 250 tys. amerykańskich żołnierzy z baz na całym świecie (w tym
czasie było ich 483 tys. w bazach lądowych). By nie dopuścić do debaty w Kongresie,
Amerykanie zaproponowali podpisanie konkretnej umowy – jej inicjatywa miała
wyjść od Europejczyków. Waszyngton sugerował deklarację podniesienia wydatków
na obronę, zakupu większej ilości sprzętu militarnego w USA lub nabycie obligacji
skarbowych przy zrzeczeniu się odsetek. Jednak administracja amerykańska zdawała
sobie sprawę, że europejskim rządom byłoby bardzo trudno przekonać opinię publiczną
do takich rozwiązań50.
6. Kwestia dzielenia kosztów obrony
w dobie kryzysu energetycznego
Jesienią 1973 r. kolejny konflikt arabsko-izraelski wystawił na próbę Sojusz Północnoatlantycki. 6 października, w dzień żydowskiego święta religijnego Jom Kippur, siły
zbrojne Egiptu i Syrii niespodziewanie zaatakowały Izrael51. Waszyngton pospieszył
z pomocą Izraelowi, organizując od 13 października most powietrzny i dostarczając mu uzbrojenia. 17 października 1973 r., arabscy członkowie Organizacji Państw
48
NARA, NPMS, NSC Institutional, „H” Files, National Security Decision Memorandums (1969–
–1974), NSDM 214, 3 maja 1973 r., box H-220.
49
G.F. Treverton, Making the Alliance Work. The United States and Western Europe, Ithaca 1985,
s. 123.
50
NARA, NPMS, NSC Files, Country Files – Europe (Germany), Casey do Kissingera, 9 lipca 1973 r.,
box 688.
51
Wsparcia udzieliły im, wysyłając swoich żołnierzy, inne państwa arabskie: Algieria, Arabia
Saudyjska, Irak, Jordania, Kuwejt, Maroko, Sudan i Tunezja. Wojska koalicji państw arabskich w ciągu
pierwszych dni konfliktu zajęły tereny opanowane przez Izrael w wojnie sześciodniowej w 1967 r.
221
Eksportujących Ropę Naftową, zdecydowali się na ograniczenie produkcji i podwyżkę
cen. Nałożono również całkowite embargo na dostawy tego surowca do USA i Holandii52. W ciągu kilku miesięcy cena ropy wzrosła na świecie o ponad 400%53. 25 października Nixon ogłosił stan pogotowia dla sił zbrojnych USA. W Europie niepokojono się tak ostrą reakcją Ameryki. Obawiano się, że Nixon, chcąc odwrócić uwagę
opinii publicznej od skandalu Watergate, zdecyduje się na zbrojną interwencję na Bliskim Wschodzie54. Oburzenie w Europie wzbudził brak konsultacji przed podjęciem
tak ważnej decyzji. Przywódcy zachodnioeuropejscy twierdzili, że zagrażało to bezpieczeństwu ich krajów. Chcąc sprzeciwić się polityce USA, wszystkie państwa NATO,
z wyjątkiem Portugalii i Holandii, odmówiły udostępnienia Amerykanom swoich lotnisk do międzylądowań, przelotów nad swoim terytorium oraz pomocy przy transportowaniu ich oddziałów na Bliski Wschód. Nawet Brytyjczycy nałożyli embargo na
dostawy broni w rejon konfliktu. Turcja i Grecja odmówiły udostępnienia baz NATO55.
27 października podczas posiedzenia NATO w Ankarze, ogłoszono raport określający kierunki przyszłego rozwoju Sojuszu Północnoatlantyckiego. Pierwszy punkt
dotyczył bezpieczeństwa. Komitet stwierdził, że mimo poważnych zagrożeń, istnienie
NATO przyczyniło się do utrzymania pokoju w latach powojennych. Wymieniono
nowe czynniki wpływające na bezpieczeństwo globalne: względną równowagę nuklearną i w siłach konwencjonalnych między USA a ZSRR, a także „odprężenie” i związane z nim większe możliwości negocjacyjne oraz napięcia w stosunkach sowiecko-chińskich. Do wydarzeń mających największy wpływ na stosunki międzynarodowe
zaliczono również wzrost gospodarczy w Europie Zachodniej i rozszerzenie EWG. To
ostatnie wydarzenie uznano za podstawowy czynnik zmian w relacjach transatlantyckich. Prowadziło to do napięć związanych z problemami w relacjach handlowych
i polityce monetarnej. Komitet wykazywał jednak, że europejska prosperity była
w dużej mierze wynikiem istnienia sojuszu atlantyckiego, którego struktury militarne
chroniły ją przed zewnętrzną presją polityczną i agresją. Również Stany Zjednoczone
i Kanada korzystały z rozwoju Europy.
Podkreślono, że détente nie podważało w żadnym stopniu potrzeby dalszego istnienia NATO, a strona amerykańska zadeklarowała, że podpisanie z ZSRR układu
52
Embargo dla Stanów Zjednoczonych zostało zniesione w marcu, a dla Holandii w lipcu 1974 r.
W okresie dwóch miesięcy cena ropy na giełdach wzrosła z 5 do 17 USD za baryłkę (a oficjalna
cena OPEC z 3,6 do 11,6 USD), a do grudnia 1973 r. wydobycie zmniejszyło się z 21 mln baryłek dziennie
do 16 mln.
54
Istotnie kryzys bliskowschodni był wykorzystywany w polityce wewnętrznej Stanów Zjednoczonych.
Głównym kierunkiem była jednak próba przekonania kongresmenów, by nie przeprowadzali procedury
impeachmentu, gdyż osłabi to pozycję prezydenta, który odgrywał główną rolę w zażegnywaniu kryzysu.
W istocie jednak główną rolę w prowadzeniu działań dyplomatycznych na tym obszarze odgrywał Kissinger.
R. Dallek, Nixon and Kissinger. Partners in Power, New York 2007, s. 529.
55
H. Kissinger, White House Years…, op. cit., s. 709. W rozmowie z dziennikarzami Heath wprost
obwinił USA za wybuch konfliktu bliskowschodniego. J. Campbell, Edward Heath. A Biography, London
1993, s. 350.
53
222
Paulina Matera
o zapobieganiu wojnie nuklearnej nie zmniejszało jej odpowiedzialności za obronę
nuklearną Europy Zachodniej, gdyż nie można było polegać jedynie na siłach konwencjonalnych. Jednakże obecność wojsk amerykańskich w Europie nadal była
konieczna. Zauważono, że wciąż wiele do życzenia pozostawiał udział krajów europejskich we wspólnej obronie. Przyznano, że ich udział w dzieleniu kosztów stopniowo wzrastał, ale wciąż Stany Zjednoczone ponosiły ich największą część, co wpływało negatywnie na ich bilans płatniczy. Stwierdzono, że Europejczycy będą mogli
mieć większy wpływ na decyzje organizacji, gdy zwiększą własne możliwości obronne
i przejmą od USA niektóre obszary odpowiedzialności. Wezwano też do pogłębienia
współpracy w dziedzinie broni nuklearnej między Francją, Wielką Brytanią a USA.
Kryzys energetyczny pogorszył sytuację gospodarczą Zachodu, a napięcia polityczne oddalały perspektywę wspólnych działań w celu jego zażegnania. W Stanach
Zjednoczonych ponownie zwrócono uwagę na niesprawiedliwe dzielenie kosztów
obrony. 23 listopada 1973 r. Kongres USA zatwierdził poprawkę do ustawy o dostawach militarnych zgłoszoną przez senatorów Partii Demokratycznej: Henry’ego Jacksona i Sama Nunna. Mówiła ona, że procent redukcji wojsk Stanów Zjednoczonych
w Europie będzie zależał od wywiązania się sojuszników ze zobowiązania pokrycia
deficytu wynikającego ze stacjonowania tych oddziałów56.
Ustawa zobowiązywała administrację do przygotowania raportu o postępach w tej
kwestii. Prezydentowi zależało, by Kongres uznał, że Europa wypełnia te zobowiązania. Nixon polecił Kissingerowi, by zawrzeć w nim toczące się negocjacje z RFN na
temat offsetu na lata 1974–1975, utworzenie z inicjatywy amerykańskiej grupy roboczej w NATO zajmującej się dzieleniem kosztów obrony oraz zaprezentowanie Radzie
NATO programu dotyczącego dostaw militarnych i budżetowego wsparcia dla inicjatyw Sojuszu. Nixon informował, że liderzy obu izb Kongresu zgodzili się, że proponowanie w tym czasie rezolucji o wycofaniu wojsk z Europy byłoby niepożądane57.
Tymczasem na początku stycznia 1974 r. Helmut Sonnenfeldt, biorący udział
w negocjacjach na temat nowej umowy offsetowej z RFN, oceniał, że strona niemiecka była coraz mniej skłonna do ustępstw. Wskaźniki amerykańskiego bilansu
płatniczego, którego deficyt był głównym argumentem za zwiększeniem wartości offsetu rosły, podczas gdy niemiecki odnotowywał straty, głównie z powodu kryzysu
energetycznego. Wzrastała również wartość USD w stosunku do marki niemieckiej58.
Nixon zdecydował się wtedy na zastosowanie nacisku politycznego. W styczniu
1974 r. napisał do kanclerza RFN Willy’ego Brandta list informując, że Kongres, na
podstawie poprawki Jacksona–Nunna, dał mu czas na podpisanie umowy offsetowej
56
M. Getler, J.M. Goshko, NATO: A General Accord, „Washington Post” z 8 grudnia 1973 r.
NARA, NPMP, WHCF, IT International Organization, NATO, Nixon do Kissingera, 18 lutego
1974 r., box 3.
58
NARA, NPMS, NSC Institutional, „H” Files, National Security Decision Memorandums (1969–
–1974), NSDM 214, Sonnenfeldt do Kissingera, 5 stycznia 1974 r., box H-220.
57
223
do lutego 1974 r.59 Wpłynęło to na przyspieszenie konsensusu – wstępne porozumienie zostało uzgodnione w marcu w Waszyngtonie przez sekretarza skarbu George’a Shultza i ministra finansów RFN Helmuta Schmidta. Porozumienia amerykańsko-niemieckie było kompromisowe w stosunku do początkowych propozycji. Z całą
pewnością zadecydowały względy polityczne. Amerykanie zdawali sobie sprawę, że
wypełnianie offsetu przez RFN zależało od decyzji rządu, stanu budżetu i woli politycznej. Przede wszystkim obie strony uznawały konieczność współpracy w relacjach
z blokiem wschodnim. Poza tym, poprawka Jacksona–Nunna mobilizowała zarówno
stronę niemiecką jak i amerykańską – rządy obu państw nie chciały dopuścić do wycofania wojsk z Europy. Ostatecznie strona amerykańska uznała, że spełniono warunki
postawione w poprawce Jacksona–Nunna.
Przy okazji negocjacji offsetowych można było zauważyć ich duże powiązanie
z polityką wewnętrzną rządów. Administracja amerykańska znajdowała się pod presją
Kongresu i departamentów gospodarczych, a niemiecka musiała się zmagać z naciskami opozycji, by nie godzić się na zbyt duże ustępstwa w stosunku do USA. Coraz
wyraźniejsze było też powiązanie kwestii politycznych i obronnych z gospodarczymi.
Amerykanie uważali, że był to argument za negocjowaniem problemów z różnych
dziedzin jednocześnie60.
7. Problem dzielenia kosztów obrony
w świetle teorii hegemonicznej stabilności
Przy analizie roli Stanów Zjednoczonych w czasie „zimnej wojny”, a także w czasach
współczesnych, przydatna jest teoria hegemonicznej stabilności. Według niej, w polityce i gospodarce światowej dominuje bogate i silne militarnie państwo, które podejmuje wysiłek dostarczenia dóbr publicznych dla systemu międzynarodowego. Te
dobra to stabilna waluta, bezpieczeństwo i system wolnego handlu, który dobrze działa
tylko wtedy, gdy należy do niego jak najwięcej państw. Zapewnienie trwania takiego
systemu wymaga wielu nakładów, ale jest opłacalne dla hegemona nawet wtedy, gdy
ponosi samodzielnie nieproporcjonalnie duże koszty, gdyż korzysta z dominującej
pozycji w systemie międzynarodowym. Hegemonia jest jednak samodestrukcyjna
i tym samym ograniczona w czasie. Hegemon jest zajęty podtrzymywaniem systemu,
podczas gdy pozostałe państwa do niego należące prosperują i rozszerzają wpływy.
W takiej sytuacji zwiększają się obciążenia hegemona, który stwierdza, że jest za bardzo zaangażowany i że nie może już ponosić kosztów utrzymywania systemu, który
sam stworzył. Zaczyna wtedy przedkładać interesy wewnętrzne nad zobowiązania
59
G.F. Treverton, The Dollar Drain…, op. cit., s. 48. Zob także: NARA, NPMS, NSC Files, Presidental
Correspondence 1969–1974, Nixon do Brandta, 18 stycznia 1974 r., box 753.
60
G.F. Treverton, The Dollar Drain…, op. cit., s. 202.
224
Paulina Matera
międzynarodowe, albo staje się za słaby, by wywiązywać się ze wszystkich zadań
związanych z jego zaangażowaniem na świecie. Charles Kindleberger, uważany za
twórcę tej teorii, upatrywał np. pogłębianie się kryzysu gospodarczego w latach
30. XX w. brakiem silnego pożyczkodawcy w międzynarodowym systemie finansowym61. Sytuację pogarszają koszty, jakie są ponoszone na obronę militarną sojuszników, jak również na gospodarcze podtrzymywanie systemu, szczególnie gdy inne
państwa wykorzystują zobowiązania lidera do realizacji własnych celów. Gdy sytuacja
wewnętrzna dominującego mocarstwa się pogarsza, rodzi to frustrację społeczeństwa
zauważającego, że partnerzy gospodarczy mają większe zyski z systemu niż sam hegemon i on sam ma tendencję do rezygnacji z odpowiedzialności za system62.
Po II wojnie światowej Stany Zjednoczone uzyskały bezprecedensową pozycję
na arenie międzynarodowej. Jako jedyne mocarstwo, biorące udział w wojnie, wyszły
z niej wzmocnione. W latach 1941–1945 dochód narodowy USA podwoił się. Na ich
terytorium nie toczyły się walki, nie doznały więc zniszczeń wojennych, z jakimi
borykały się w mniejszym lub większym stopniu wszystkie kraje europejskie. Stany
Zjednoczone, chcąc przywrócić normalne międzynarodowe relacje gospodarcze, stały
się kreatorem nowego systemu handlowego i monetarnego. Rozwijana na wielką skalę
produkcja na potrzeby armii, czyniła z nich potęgę militarną. Stany Zjednoczone,
odrzucając politykę izolacjonizmu, stworzyły system sojuszy obronnych, biorąc odpowiedzialność za bezpieczeństwo państw demokratycznych, a ich bazy wojskowe
powstawały na całym świecie. Stały się niekwestionowanym hegemonem świata
zachodniego. Sytuacja zaczęła się zmieniać pod koniec lat 60. XX w., kiedy Stany
Zjednoczone przeżywały trudności wewnętrzne: inflację, bezrobocie i deficyt bilansu
płatniczego. Niepokoje społeczne związane z zaangażowaniem w Wietnamie nie tylko
obniżyły autorytet administracji w kraju, ale także przyczyniały się do krytyki jej
poczynań w krajach sojuszniczych.
Bardzo ważnym problemem stawała się też sytuacja wewnętrzna w poszczególnych krajach. Wzrost inflacji i bezrobocia był zarówno problemem gospodarczym, jak
i politycznym dla poszczególnych rządów. Można to zilustrować na przykładzie Stanów Zjednoczonych, gdzie działały różne grupy interesów, które miały stosunkowo
otwarty dostęp do procesu politycznego, szczególnie poprzez naciski na kongresmanów, których przecież sami wybierali63.
C. Fred Bergsten, Robert O. Keohane i Joseph S. Nye zauważyli, że to właśnie
wewnętrzny nacisk grup interesów kształtował w coraz większym stopniu politykę
zagraniczną państwa, szczególnie Stanów Zjednoczonych. Na drugi plan schodził
argument wspierania sojuszników w celu realizacji priorytetowego celu: bezpieczeństwa
61
Ch. Kindleberger, Manias, Panics, and Crashes. A History of Financial Crisises, New York 1978.
R. Gilpin, The Political Economy of International Relations, Princeton 1987, s. 72–80.
63
P. Stern, Water’s Edge. Domestic Politics and the Making of American Foreign Policy, Westport
1979, s. XI–XII.
62
225
narodowego. W dobie „odprężenia” koncepcja jego umacniania poprzez wspieranie
sojuszników traciła w powszechnym odbiorze na znaczeniu, ustępując miejsca krótkoterminowym celom: utrzymaniu siły USD, dodatniego bilansu płatniczego czy zapobieganiu wzrostowi bezrobocia64.
Doktryna Nixona, zakładająca dzielenie z sojusznikami odpowiedzialności za bezpieczeństwo, była przejawem zmierzchu hegemonii Stanów Zjednoczonych. Decydujący wpływ na to miały dwa czynniki: zmniejszenie poczucia zagrożenia ze strony
ZSRR oraz wzrost siły gospodarczej Europy Zachodniej i Japonii. Osłabienie państw
Starego Kontynentu po II wojnie światowej i wynikająca z niego potencjalna podatność na wpływy ZSRR powodowała, że Stany Zjednoczone przyznawały sojusznikom
koncesje gospodarcze i akceptowały tworzenie przez nich zamkniętego systemu ekonomicznego. Pod koniec lat 60. XX w. decydenci amerykańscy zauważyli, że powoduje to straty dla rodzimych eksporterów. Coraz mniej korzystna okazywała się również dominacja USD w międzynarodowym systemie monetarnym. Deficyt bilansu
płatniczego w USA sprawił, że państwo to zaczęło domagać się od Europejczyków
odciążenia amerykańskiej gospodarki. Według Roberta Gilpina, relacje Stanów Zjednoczonych z RFN (które określa „najważniejszymi w gospodarce światowej”) są najlepszą ilustracją rosnącej w tym okresie współzależności polityki i gospodarki. Polegały one na swoistej wymianie gwarancji obrony, w zamian za zapewnienie przez RFN
dobrego dostępu na jej rynek – a tym samym na rynek EWG, dla towarów i inwestycji amerykańskich oraz rekompensowania w różny sposób kosztów stacjonowania
wojsk amerykańskich na terenie tego państwa65. Wielu współpracowników prezydenta,
zarówno z NSC jak i z Departamentu Stanu, ostrzegało, że animozje na tle gospodarczym mogły doprowadzić do niebezpiecznych zmian w polityce zagranicznej Stanów
Zjednoczonych wobec Europy Zachodniej66.
Jednak groźba spektakularnego wycofania oddziałów była politycznie niemożliwa
do zrealizowania w dobie „zimnej wojny”. Oznaczałoby to poważne osłabienie sojuszu atlantyckiego i wystawienie przez USA swoich aliantów na zagrożenie infiltracji
przez ZSRR67. Wiedzieli o tym zarówno Amerykanie, jak i Europejczycy, którzy z biegiem czasu przestali reagować na groźby Stanów Zjednoczonych, jeśli były wysuwane
przy okazji omawiania nieporozumień gospodarczych. Zachodnioeuropejscy członkowie NATO zadeklarowali przeznaczanie większych środków na obronę, lecz było do
przewidzenia, że nie zrezygnują tym samym z amerykańskich gwarancji bezpieczeństwa, jaką stanowiła obecność wojsk USA na Starym Kontynencie. Także utworzenie
64
C.F. Bergsten, R.O. Keohane, J.S. Nye, International Economics and International Politics:
A Framework for Analysis, „International Organization” 1975, t. 29, nr 1, s. 25.
65
R. Gilpin, The Politics of Transnational Economic Relations, „International Organization” 1971,
t. 25, nr 3, s. 414.
66
NARA, NPMP, WHCF, IT International Organization, NATO, Fried do Petersona, 15 października
1971 r., box 3.
67
FRUS, 1969-1976, t. III, Peterson do Rogersa, 5 czerwca 1971 r., dok. 66.
226
Paulina Matera
w krótkim czasie niezależnych sił europejskich było z wielu powodów niemożliwe.
George Ball uważał, że działo się tak dlatego, iż Europa bardziej skupiała się na swojej integracji gospodarczej niż na wspólnym bezpieczeństwie. Spadło również poczucie zagrożenia bezpośrednią agresją ze strony ZSRR – w tym przekonaniu umacniały
Europejczyków coraz lepsze kontakty gospodarcze ze Wschodem. Poza tym większość
państw europejskich, szczególnie RFN, nie wierzyła, że wspólna obrona będzie bardziej skuteczna niż gwarancje amerykańskie. Francuzi natomiast nie chcieli dopuścić,
by obrona Starego Kontynentu była oparta na potencjale RFN68.
Pozycja hegemona, zarówno na polu militarnym jak i ekonomicznym, stawała się
zbyt kosztowna. O zmierzchu amerykańskiej dominacji świadczył również fakt, że
Stany Zjednoczone nie mogły narzucić pozostałym uczestnikom systemu zmian zgodnych z ich interesem. Także państwa europejskie w nowej sytuacji pragnęły większej
samodzielności. Wytworzyła się swoista współzależność: obie strony chciały utrzymać
sojusze, próbując kształtować je zgodnie z własną koncepcją, co wymagało trudnych
kompromisów, ale także wzmagało wzajemną nieufność.
Jednak należy stwierdzić, że Stany Zjednoczone utrzymały dominującą rolę aż do
czasów nam współczesnych. W latach 90. XX w., po zakończonej zwycięsko „zimnej
wojnie”, jedynie USA były mocarstwem zdolnym do przeprowadzenia skutecznej akcji
zbrojnej, zabezpieczonej również od strony dyplomatycznej dzięki skupieniu wokół
siebie grona sojuszników. Tak było np. w przypadku interwencji w Iraku w 1991 r.,
a także akcji zbrojnych na Bałkanach.
Bergsten, Keohane i Nye, odwołując się do polityki „odprężenia”, zauważyli, że
w czasie spadku realnego zagrożenia konfliktem militarnym, ważniejszymi celami
rządów staje się zapewnienie dobrobytu obywatelom, utrzymanie autonomii politycznej i podkreślenie wysokiego statusu ma arenie międzynarodowej. Do osiągania tych
celów służą instrumenty ekonomiczne, pozwalające wywierać wpływ na decyzje
istotne dla całego systemu gospodarki światowej69. Teza ta jest prawdziwa w ocenie
współczesnej roli USA, w dobie światowego kryzysu gospodarczego.
Większość badaczy zgadza się, że XXI w. jest czasem zmierzchu amerykańskiej
hegemonii. Mimo jej osłabienia, system trwa. Głównym tego powodem jest brak alternatywy – trudno współcześnie wskazać państwo, które mogłoby zaangażować się do
tego stopnia w utrzymywanie ładu międzynarodowego i uzyskać akceptację dla swoich działań. Niewątpliwie łatwiej jest utrzymywać stary porządek niż wykreować
nowy. Atuty Stanów Zjednoczonych to wciąż największa potęga wojskowa, największa gospodarka (biorąc pod uwagę PKB), potencjał technologiczny czy ważna rola
w organizacjach gospodarki światowej. Mimo krytyki, szczególnie w dobie tzw. wojny
z terroryzmem, Stany Zjednoczone wciąż uosabiają ideał wolności i demokracji, dzięki
czemu są w stanie tworzyć sojusze dla swoich działań na arenie międzynarodowej.
68
69
G.W. Ball, Diplomacy for the Crowded World. An American Foreign Policy, Boston 1976, s.170–171.
C.F. Bergsten, R.O. Keohane, J.S. Nye, op. cit., s. 6.
227
W zglobalizowanym świecie trudno mówić o jednym przywódcy. Bardziej zasadne
jest odwołanie się do koncepcji pluralistycznego przywództwa, polegającego na
wspólnych decyzjach dotyczących gospodarki światowej i koordynacji polityk między
Stanami Zjednoczonymi a ich największymi partnerami gospodarczymi. Owocem
uświadomienia sobie tego faktu jest działalność G-8 – grupy najbardziej uprzemysłowionych państw świata, a w ostatnich latach forum G-2070. Nie można też pominąć
innych aktorów na scenie międzynarodowej: korporacji wielonarodowych, różnego
typu organizacji oraz wzrastających potęg: Chin, Indii, a także pogłębiającej swoją
integrację Unii Europejskiej. Jednak wciąż „społeczność międzynarodowa” w czasie
konfliktów i zagrożeń liczy na aktywność Stanów Zjednoczonych jako „światowego
policjanta”. Również to państwo jest gotowe odgrywać tę rolę wtedy, gdy uzna to za
konieczne dla obrony swoich narodowych interesów.
70
Członkowie G-20 to: Argentyna, Australia, Brazylia, Kanada, Chiny, Francja, Niemcy, Indie,
Indonezja, Włochy, Japonia, Meksyk, Rosja, Arabia Saudyjska, Republika Południowej Afryki, Korea
Południowa, Turcja, Wielka Brytania, Stany Zjednoczone i Unia Europejska.
•
nr 3–4 (t.42) 2010
Adriana Łukaszewicz
THE GLOBAL ECONOMIC TURNDOWN
AND THE EUROPEAN UNION
The first symptoms of the crisis resulting from the US mortgage subprime breakdown
appeared in Europe in August 2007. The collapse of the US mortgage market caused
write-downs and credit losses among some of the largest European banks. But the full
extent of the serious problems in the world economy appeared in autumn 2008 together with the outbreak of a domino effect generated by so-called “toxic assets” in some
of the main European banks. Now, more than a year later we have to deal with the
steepest drop in global economic activity and trade since World War II.
It is worth mentioning that the importance of the banking system with regard to
supporting the economies with funding is much stronger in Europe than in the US.
Since the 19th century there has been a strong connection between banks and other
industries in Europe. It wasn’t and it isn’t unusual for company directors to be board
members of many important banks and vice versa. This tradition enabled the best allocation of capital and guaranteed financing for particular activities in particular industries, as well as long-term investment. As far as financially supporting the economy
was concerned, in a normal and predictable situation, along with the relative weakness
of the stock market as a source of financing, such an arrangement of the banking system played a positive role. Unfortunately, the present crisis and its impact on the banking system, as well as the global shortage of capital have proven to be dangerous for
EU economies. European corporations are left with just a few financing alternatives,
whereas in the US corporations are more financially dependent on stock markets. Thus,
the most important factor in the recovery of the EU economies lies in the restoration
and improved credit ability of the EU banking system.
At the beginning of the crisis individual countries tried to introduce independent
policies in order to stop the possible collapse. The reactions of certain governments were
very quick, however they were not coordinated with other EU members. The turning
point however, which lead to a common policy within the EU, was when the EU produced a common diagnosis of the situation and decided to introduce common measures.
230
The following factors were considered to be the background for the problems of
European banking:
 the global credit crunch, caused by global credit expansion as well as adoption of the euro. It was stimulated by a low interest rate (2% within the euro zone),
which gave not only all the euro zone countries full access to money, but also smaller
and poorer EU members. The consequence of cheap credit was a consumer spending
boom, which was stronger in the traditionally credit-poor, smaller, newer economies,
and lead to real estate expansion and an overall economic boom.
 The European subprime crisis. Access to cheap credit pushed the construction
business in countries like Ireland and Spain. Speculation on the real-estate market
appeared and house prices increased very fast. Looking at the rising value of real
estate, banks started to offer more liberal mortgage terms. Often the granted credit
exceeded the property value (in Ireland for instance a very popular formula was the
no-down-payment 110 percent mortgage). In their risk assessment strategies, mortgage
institutions often calculated the value of property based not only on the present price
but also on the predicted growth of the property value. This attitude should be considered as a kind of moral gamble. The sudden drop in property prices put the whole
banking system at the edge of bankruptcy. The mortgage value became smaller that
the credit value.
 Most of the new EU countries experienced a period of rapid growth during recent years. This is especially true of the Baltic states. The nature of this
growth however was closely linked with foreign credit. In the case of the Baltic
states the financing was provided mostly by Scandinavian banks. During a period
of stability such a policy seemed safe. But during the global crisis Scandinavian
banks focused on their national markets, leaving the Baltic countries in a state of
‘loan-starvation’1.
In October 2008 leaders of the euro zone countries decided to guarantee interbank
loans for periods of up to 5 years and to buy stakes in banks. Great Britain was the
first EU country to inject capital into 8 banks and set up interbank loan guarantees.
Also central banks from the other main EU countries decided to cut the interest rate
as a reaction to the new global economic situation – the scale of reduction in some
cases was radical. At the same time they tried to ensure the liquidity of the banking
system (especially by giving capital injections to banks having problems) and maintain
credit both for business and private clients. The decision to increase the guarantee for
private deposits granted by the state was one of great significance. Different governments provided different levels of security. In some cases the guarantee level was fixed
at 50,000 euros, in other cases at 100,000 euros. In a few countries the government
1
The Financial Crisis in Europe, STRATFOR, Global Intelligence, October 13, 2008, www.stratfor.
com/analysis/20081012_financial_crisis_europe.
The global economic turndown and the European Union
231
provided a full warranty for private deposits. This resulted in limiting political and
economic tension.
At present the EU has introduced procedures guaranteeing coordinated decisionmaking, thus a common strategy for the EU. This also relates to cooperation on
a global scale – under the leadership within the G-20 group.
The majority of the EU governments (excluding Poland) decided to move away
from the liberal economic policy of the last few decades and look for solutions known
from Keynesian theory. In the end, the scope of Keynesian-based policy applied by the
US authorities was much wider than the policies applied by typical European welfare
states. The level of involvement of the US government in the economy during crisis has
led to heavy government spending addressed both to endangered banks and enterprises
as well as support for private demand. Government intervention in the US, known
for its free market rhetoric over the years, was far higher than in any EU country.
A separate matter of great significance was the attitude of EU countries towards
protectionism in light of the emerging crisis. An overwhelming number of EU officials
have proven to be determined to restrain the European economy from any protectionist tendencies which were likely to emerge as a result of the crisis. In some cases
particular governments have taken measures which could be treated as an example of
protectionist practices. For instance, President Sarkozy announced government support
for the French car industry and Chancellor Merkel did so for Opel . These actions have
been justified by the fact that in the opinion of some European politicians, Europe has
the right to support its industries in the same manner as the US has.
Nevertheless the EU in general has avoided using protectionism as a tool for solving economic problems. The closer the end of recession, the more common the opinion that only a common effort by all member countries will allow them to overcome
the crisis.
1. Potential threats to EU economies
 Fiscal stimulation of demand and the support for credit realized by central
banks that proved to be effective in 2009 will diminish in 2010. There is a danger of
a second wave of recession after the expiry of the demand effects generated by
Keynesian policies.
 The main uncertainty resulting from budget stimulated demand policy lies in
the fact that it is difficult to predict whether the improvement obtained due to this
policy is durable. The question remains how the economy will perform once the stimulation effect expires. This threat is connected with the demand in developed economies. How can demand be stimulated using fiscal instruments not leading as a consequence to the bankruptcy of the state?
232
2. Actual situation of European Union members
– EU in figures
Table 1. Real GDP growth in the world
(real annual percentage change)
2006
2007
2008
2009
2010
2011
World
5.1
5.1
3.1
-1.2
3.1
3.5
EU economies
3.2
2.9
0.8
-4.1
0.7
1.6
Euro area
3.0
2.8
0.6
-4.0
0.7
1.5
USA
2.7
2.1
0.4
-2.5
2.2
2.0
Asia (excl. Japan)
9.1
9.7
7.2
4.9
6.8
7.3
Japan
2.0
2.3
-0.7
-5.9
1.1
0.4
China
11.6
13.0
9.7
8.7
9.6
9.5
CIS
8.3
8.4
6.2
-6.8
2.3
3.1
Russia
7.7
8.1
5.6
-7.2
2.3
2.7
MENA
5.7
6.1
6.0
1.4
4.1
5.3
Latin America
5.6
5.7
4.1
-2.5
3.1
3.4
Sub-Saharan Africa
6.4
6.5
5.7
1.0
4.0
4.5
Source: „European Economic Forecast”, Autumn 2009; Commission Staff Working Document, Directorate-General for
Economic and Financial Affairs European Commission, „European Economy” 2009, Vol. 10.
Table 1 shows us the economic situation in particular countries and continents.
We can observe the drop in global production in 2009, when world GDP dropped by
1.2%.
Although from 2010, analysts forecast the improvement of the economic environment, which will result in a positive GDP growth, it is worth taking into account the
fact that the dynamics of this growth are much lower than in the pre-crisis period (by
app. 2 pps).
The GDP generated by the EU, the US, the CIS countries and Latin America is
below the global average GDP. The global average GDP in 2009 was -1.2%. In relation to this figure the biggest differentiation within particular economic groups appears
in CIS countries (-5.6 pps) and EU countries (-3.9 pps). Latin America and the US
(1.3 pps below global GDP) are relatively close to the global average. On the other
hand Asia, the MENA countries and the sub-Saharan countries have achieved a positive growth, slower however than in previous years. In the case of Asia growth has
exceeded 7 pps above the global average (in China it is even higher, at almost 10 pps).
In conclusion this crisis has affected the Western hemisphere to a much larger extent.
233
It had a much stronger impact on highly developed economies which use sophisticated
financial instruments, and also on countries with relatively unstable and weak economies (such as the CIS countries or Latin America).
Table 2. Main features regarding EU economies
2006
2007
2008
2009
2010
2011
GDP
3.2
2.9
0.8
-4.1
0.7
1.6
Private consumption
2.2
2.1
0.8
-1.7
0.2
1.2
Public consumption
2.0
1.9
2.2
2.0
1.0
0.6
Total investment
6.2
5.9
-0.3
-11.4
-2.0
2.5
Unemployment rate
8.2
7.1
7.0
9.1
10.3
10.2
Inflation
2.3
2.4
3.7
1.0
1.3
1.6
Source: „European Economic Forecast”, op. cit.; Commission Staff Working Document, Directorate-General for Economic
and Financial Affairs European Commission, op. cit.
Table 3. Main features regarding euro area
2006
2007
2008
2009
2010
2011
GDP
3.0
2.8
0.6
-4.0
0.7
1.5
Private consumption
2.0
1.7
0.4
-1.0
0.2
1.0
Public consumption
2.1
2.3
2.0
2.0
1.1
1.0
Total investment
5.5
4.8
-0.4
-10.7
-1.9
2.1
Unemployment rate
8.3
7.5
7.5
9.5
10.7
10.9
Inflation
2.2
2.1
3.3
0.3
1.1
1.5
Source: „European Economic Forecast”, op. cit.; Commission Staff Working Document, Directorate-General for Economic
and Financial Affairs European Commission, op. cit.
The two tables above show us the general economic situation both in the EU and
the euro zone. In 2009 the crisis reached its bottom line and the drop in GDP was
similar both in the EU as a whole and the euro zone (-4.0% GDP). One can predict
that 2010 will bring improvement, however quite limited. Not until 2011 will growth
within the EU be likely to reach half of its level from before the crisis.
According to the opinion of the European Commission2 the expected improvement will be a result of growing confidence both in particular sectors of the EU
2
„European Economic Forecast”, op. cit.; Commission Staff Working Document, Directorate-General
for Economic and Financial Affairs European Commission, op. cit.
234
economy and particular countries. Another factor which should have a positive impact
is improving conditions on financial markets. The Commission has also identified certain risks. The growth hitherto is driven by factors with a limited life span, such as
fiscal and monetary incentives. Such measures as tax reductions, additional budget
spending and budget support for particular sectors, and low interest policy are expected
to fade away in 2010 (see: public consumption figures in above tables). Thus, some
economists are expecting that the recovery process will slow down. These negative
tendencies could be additionally strengthened by financial deleveraging resulting from
a general shortage of loans available both for businesses and households and the
necessity of paying back debts from prosperous times (household spending and their
sluggishness is shown in the above tables as the level of private consumption. In 2010
private sector consumption growth is only 1/10 of the figures achieved in 2006). These
two processes will lead to the deterioration of a positive economic climate, growth of
unemployment and a drop in private consumption.
In the period from 2006 to 2011 household consumption (excluding 2009) should
maintain a small but positive growth. Therefore it will have a stabilizing impact on
GDP. In the case of investment this tendency is the opposite. Starting from 2008 one
can observe a significant drop in gross fixed capital formation. The deepest drop is
shown in 2009 (average for the EU: -11.4%, average for the euro zone: -10.7%).
This drop was three times deeper than in the previous recession of 1997. As a reason we can cite also the decline of inventories (destocking process) and the lowering of investment due to the credit shortage. The EC report emphasizes that the
stock levels have stopped decreasing, which is considered to be an indicator of
the recession fading.
Data shown in the tables predict further growth of unemployment rates and further decrease of inflation rates for the euro zone, when compared with EU countries
in the period 2010-2011.
The economic situation still remains uncertain and deeply dependent on the
recovery of the banking sector. Improvement in this sector is a condition for sustainability of the economic recovery.
The above table shows the economic growth in all of the EU countries based on
data from the European Commission and IMF. In six countries – Denmark, Estonia,
Ireland, Italy, Latvia and Sweden – the recession started in 2008. A year later Poland
was the only country with economic growth (1.2%). The rest of the EU members
showed crisis symptoms. In the case of Latvia, Lithuania and Estonia a two-digit
downfall of GDP appeared. The forecasts for 2010 are more optimistic, although 7
countries will still show adverse economic growth. Finally in 2011 the European Commission predicts small growth in the whole of the EU.
235
Table 4. Economic growth in European Union countries
(% of change of GDP) (in brackets forecast of IMF)
2008
2009
2010
2011
Austria
2.0
-3.7
1.1
1.5
Belgium
1.0
-2.9
0.6
1.5
Bulgaria
6.0
-5.9 (-6.5)
-1.1 (-2.5)
3.1
Cyprus
3.7
-0.7
0.1
1.3
Czech Republic
2.5
-4.8
0.8
2.3
Denmark
-1.2
-4.5
1.5
1.8
Estonia
-3.6
-13.7 (-14.0)
Finland
1.0
-6.9
0.9
1.6
France
0.4
-2.2
1.2
1.5
Germany
1.3
-5.0
1.2
1.7
Greece
2.0
-1.1
-0.3
0.7
Hungary
0.6
-6.5
-0.5
3.1
Ireland
-3.0
-7.5
-1.4 (-2.5)
2.6
Italy
-1.0
-4.7
0.7
1.4
Latvia
-4.6
-18.0
-4.0
2.0
Lithuania
2.8
-18.1 (-18.5)
-3.9 (-4.0)
2.5
Malta
2.1
-2.2
0.7
1.6
Netherlands
2.0
-4.5
0.3
1.6
Poland
5.0 (4.9)
1.2 (1.0)
-0.1 (-2.6)
1.8 (2.2)
4.2
3.2
Portugal
0.0
-2.9
0.3
1.0
Romania
6.2
-8.0
0.5
2.6
Slovakia
6.4
-5.8
1.9
2.6
Spain
0.9
-3.7
-0.8
1.0
-0.2
-3.7 (-4.8)
1.1
1.5
0.6
-4.6
0.9
1.9
Sweden
United Kingdom
Source: Autumn forecast 2009-2011: EU economy on the road to a gradual recovery, Economic and Financial Affairs, European Commission, 3 November 2009, http://ec.europa.eu/economy_finance/thematic_articles/article16051_en.htm and
World Economic Outlook, Sustaining the Recovery, International Monetary Fund, October 2009.
236
It is worth mentioning that Ireland, the fastest developing European country for
the last two decades, noticed a drop in its GDP in 2008 and is likely to continue this
trend till 2010. There is a similar situation in two of the Baltic states – Latvia and
Estonia. One has to take into account however that there are discrepancies in the forecasts provided by particular institutions such as the European Commission and the
International Monetary Fund. The IMF is less optimistic and is expecting a deeper
drop in the case of countries most affected by the crisis.
Table 5. Inflation rate in European Union countries (yoy)
2008
2009
2010
2011
3.2
0.3
1.3
1.6
Belgium
4.0
0.0
1.3
1.5
Bulgaria
12.0
2.4
2.3
2.9
Cyprus
4.4
0.8
2.3
2.9
Czech Republic
6.3
0.6
1.5
1.8
Denmark
3.6
1.1
1.5
1.8
Estonia
10.6
0.2
0.5
2.1
Finland
3.9
1.8
1.6
1.5
France
3.2
0.1
1.1
1.4
Germany
2.8
0.3
0.8
1.0
Greece
4.2
1.2
1.4
2.1
Hungary
6.0
4.3
4.0
2.5
Ireland
3.1
-1.5
-0.6
1.0
Italy
3.5
0.8
1.8
2.0
Latvia
15.3
3.5
-3.7
-1.2
Lithuania
11.1
3.9
-0.7
1.0
Malta
4.7
2.0
2.0
2.2
Netherlands
2.2
1.1
0.9
1.2
Poland
4.2
3.9
1.9
2.0
Portugal
2.7
-1.0
1.3
1.4
Romania
7.9
5.7
3.5
3.4
Slovakia
3.9
1.1
1.9
2.5
Spain
4.1
-0.4
0.8
2.0
Sweden
3.3
1.9
1.7
1.7
United Kingdom
3.6
2.0
1.4
1.6
Austria
Source: Autumn forecast 2009-2011: EU economy on the road to a gradual recovery, Economic and Financial Affairs, European Commission, 3 November 2009, http://ec.europa.eu/economy_finance/thematic_articles/article16051_en.htm.
237
The recession had a different impact on different European countries. According
to the IMF: “the impact varied depending, inter alia, on the degree of exposure to risky
assets and the size of the financial sector (e.g. the UK), the export dependency of the
economy (e.g. Germany) and the current account position (e.g. Hungary and Baltics)
and the extent to which house prices had been overvalued and construction industries
oversized (e.g. Ireland and Spain)”3.
According to ECB the so-called Harmonized Index of Consumer Prices (HICP)
should be close to 2% in the medium term. This covers both the euro zone and all
other EU countries. The background to this recommendation lies in avoiding the risk
of deflation. The above table shows the present inflation rate in all European countries
and the inflation forecast for 2010 and 2011. Figures marked in black show countries
which fulfilled the ECB recommendation with inflation rates close to 2% or below.
Figures marked in blue show countries which have proven to have an unstable
monetary policy and do not comply with the ECB recommendation. Figures in green
show countries where the inflation rate is 20 percent below the target. Finally, figures
shown in red indicate countries with significant monetary and economic problems
including deflation.
It is worth mentioning that in 2008 all European countries exceeded the inflation
target. In Bulgaria, Estonia, Latvia and Lithuania the inflation rate reached a 2-digit
level. As many as 13 countries reached an inflation rate twice as high as the HICP
target. In 2009 there were 6 countries that exceeded the inflation target and only 4 that
complied with the criteria. Last but not least, 12 countries were not able to maintain
the inflation rate at the required level. Ireland, Portugal and Spain experienced deflation. This in turn proves that the background of both inflation rates below the target
and deflation emerging in some EU countries is a drastic drop in domestic demand on
these markets (see rates marked in green & red in the table above). Only 4 countries
have succeeded in achieving the inflation target. This trend however is proving to
revert steadily and in the coming couple of years the majority of EU countries are
likely to meet their inflation goals. According to the European Commission forecast,
3 countries (Ireland, Lithuania and Latvia) will still be struggling with deflation tendencies within this period.
The general conclusion resulting from the above analysis is that inflation rates
that drop below a 1.5% figure prove how deep the crisis was and how big its impact
was on the domestic demand within the EU.
3
„European Economic Forecast”, op. cit.; Commission Staff Working Document, Directorate-General
for Economic and Financial Affairs European Commission, op. cit.
238
Table 6. Government balance and government debt (% GDP)
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Government balance
 EU zone
 Euro area
-1.4
-1.3
-0.8
-0.6
-2.3
-2.0
-6.9
-6.4
-7.5
-6.9
-6.9
-6.5
Government debt
 EU zone
 Euro area
61.3
68.6
58.7
66.0
61.5
69.3
73.0
78.2
79.3
84.0
83.7
88.2
According to Article 104 of the Maastricht Treaty:
“The European Commission shall prepare a report if an EU Member State does
not fulfil the requirements for fiscal discipline, in particular if:
1. the ratio of the planned or actual government deficit to GDP exceeds a reference value (defined in the Protocol on the excessive deficit procedure as 3%
of GDP), unless:
 either the ratio has declined substantially and continuously and reached
a level that comes close to the reference value; or, alternatively,
 the excess over the reference value is only exceptional and temporary and
the ratio remains close to the reference value;
2. the ratio of government debt to GDP exceeds a reference value (defined in the Protocol on the excessive deficit procedure as 60% of GDP), unless the ratio is sufficiently diminishing and approaching the reference value at a satisfactory pace”4.
This means that an acceptable level of government deficit is 3% of GDP and the
public debt is 60% of GDP. If a country is not able to fulfil these criteria in the short
run, it is obliged to try to improve its medium term macroeconomic situation.
The data presented in the above table prove that in almost all EU countries there
is a dangerous tendency of exceeding the acceptable levels of government deficit
and public debt. The government deficit within the euro zone is slightly smaller than
amongst Euro countries in general. At the same time the government debt is higher
(by 4-5 pps) for the euro area. In both cases however the figures are higher than those
acceptable in light of the Maastricht Treaty. The average government debt exceeded
the acceptable level in 2006, i.e. a year before the first signs of the crisis. Starting from
2009 criteria regarding fiscal policy are expected to be exceeded by approx. 1/3 in the
case of government debt or even more than doubled in the case of government deficit.
These facts prove the scale and strength of the depression within the EU. The short- to
medium-term effects of the depression manifest themselves especially when looking at
the degree of lack of balance in the budgets of EU countries. The continuously growing
4
Convergence criteria, European Central Bank, http://www.ecb.int/ecb/orga/escb/html/convergencecriteria.en.html.
239
deficits amongst EU economies are a result of lower revenue (especially taxes). This
in turn is a result of lower economic activity as well as growing expenditures resulting
from growing unemployment. Although the expectations for 2011 prove to be more
optimistic, the average deficit level will still be two times higher than it should be.
Table 7. Budget balance (% GDP)
2008
2009
2010
2011
Austria
-0.4
-4.3
-5.5
-5.3
Belgium
-1.2
-5.9
-5.8
-5.8
Bulgaria
1.8
-0.8
-1.2
-0.4
Cyprus
0.9
-3.5
-5.7
-5.9
-2.1
-6.6
-5.5
-5.7
3.4
-2.0
-4.8
-3.4
Estonia
-2.7
-3.0
-3.2
-3.0
Finland
4.5
-2.8
-4.5
-4.3
France
-3.4
-8.3
-8.2
-7.7
0.0
-3.4
-5.0
-4.6
Greece
-7.7
-12.7
-12.2
-12.8
Hungary
-3.8
-4.1
-4.2
-3.9
Ireland
-7.2
-12.5
-14.7
-14.7
Italy
-2.7
-5.3
-5.3
-5.1
Latvia
-4.1
-9.0
-12.3
-12.2
Lithuania
-3.2
-9.8
-9.2
-9.7
Malta
-4.7
-4.5
-4.4
-4.3
0.7
-4.7
-6.1
-5.6
Poland
-3.6
-6.4
-7.5
-7.6
Portugal
-2.7
-8.9
-8.0
-8.7
Romania
-5.5
-7.8
-6.8
-5.9
Slovakia
-2.3
-6.3
-6.0
-5.5
Spain
-4.1
-11.2
-10.1
-9.3
Sweden
-2.5
-2.1
-3.3
-2.7
United Kingdom
-5.0
-12.1
-12.9
-11.1
Czech Republic
Denmark
Germany
Netherlands
Source: Autumn forecast 2009-2011: EU economy on the road to a gradual recovery, Economic and Financial Affairs, European Commission, 3 November 2009, http://ec.europa.eu/economy_finance/thematic_articles/article16051_en.htm.
240
The table above shows the fiscal situation of particular countries. It provides more
precise information concerning fiscal disruptions within the EU. Figures in blue show
cases in which there is a budget surplus. There were 7 countries which generated surplus in 2008. None of them however will be able to do this in the coming years.
Figures marked green represent 8 countries that in 2008 managed to maintain the
Maastricht regulations as far as the budget deficit is concerned (not more than 3% of
GDP). In general even before the crisis only 15 out of 25 countries managed to meet
the Maastricht criteria. The following year (2009) all EU members – excluding Bulgaria, Denmark, Estonia, Finland and Sweden – noted huge fiscal problems resulting
in budget instability. Greece, Ireland, Spain and the UK reached two digit figures in
their budget deficit (violet colour). In 2010-2011 Latvia will join this group of countries. By 2011 only 3 EU countries will be able to fulfil the Maastricht criteria. Among
them is Bulgaria, the only EU country able to maintain the required level of deficit
within the whole analyzed period.
The EU as a whole is experiencing increased unemployment which is accompanying the recession. It is expected that the unemployment rate within the EU will
exceed 10% in 2010 (it will be slightly higher in the euro zone than in the rest of the
EU). According to the European Commission5 the number of unemployed in September 2009 reached 22.1 million. This is an increase of 6.1 million (or 38 %) in comparison with March 2008. Unemployment has had most effect on low-skilled workers, men, young people and immigrants. Women were less affected. This was due
to the fact that the crisis affected mostly such industries as construction, car building and other manufacturing, where men make up the majority of the employment
population. In the third quarter of 2009 there were some changes. The gender gap
in the unemployment rate disappeared. This was a result of job reductions in public administration, manufacturing, transport and communications which appeared in
2009. In these sectors the participation of women is relatively higher. This also means
that the initial impact of the downturn on predominantly male-oriented sectors has
been diminishing.
When looking at the unemployment structure which has emerged with the recession we can see that there is an increasing ratio of unemployed youth. The unemployment of young people in August 2009 reached 5.2 mln, an increase of 1 mln
compared to August 2008. In such countries as Ireland, Latvia, Lithuania and Sweden unemployment amongst young people reached over 26% and in Spain almost
40%. Such rates create a significant threat to the social system and can even lead to
political instability.
5
EU employment situation and social Outlook, Monthly Monitoring, European Commission,
October 2009, http://bancadati.italialavoro.it/BDD_WEB/bdd/publishcontents/bin/C_21_Strumento_6267_
documenti_itemName_0_documento.pdf.
241
Table 8. Unemployment rate forecast for EU Member States 2008–2011
2008
2009
2010
2011
Austria
3.8
5.5
6.0
5.7
Belgium
7.0
8.2
9.9
10.3
Bulgaria
5.6
7.0
8.0
7.2
Cyprus
3.6
5.6
6.6
6.7
Czech Republic
4.4
6.9
7.9
7.4
Denmark
3.3
4.5
5.8
5.6
Estonia
5.5
13.6
15.2
14.2
Finland
6.4
8.5
10.2
9.9
France
7.8
9.5
10.2
10.0
Germany
7.3
7.7
9.2
9.3
Greece
7.7
9.0
10.2
11.0
Hungary
7.8
10.5
11.3
10.5
Ireland
6.0
11.7
14.0
13.2
Italy
6.8
7.8
8.7
8.7
Latvia
7.5
16.9
19.9
18.7
Lithuania
5.8
14.5
17.6
18.2
Malta
5.9
7.1
7.4
7.3
Netherlands
2.8
3.4
5.4
6.0
Poland
7.1
8.4
9.9
10.0
Portugal
7.7
9.0
9.0
8.9
Romania
5.8
9.0
8.7
8.5
Slovakia
9.5
12.3
12.8
12.6
11.3
17.9
20.0
20.5
Sweden
6.2
8.5
10.2
10.1
United Kingdom
5.6
7.8
8.7
8.0
Spain
Source: Autumn forecast 2009-2011: EU economy on the road to a gradual recovery, European Commission, 3 November
2009, http://ec.europa.eu/economy_finance/thematic_articles/article16051_en.htm.
242
The situation in the labour market within the EU strongly differs from country to
country. On one hand there are countries with unemployment rates far above the
average (Spain, Baltic countries or Ireland), on the other, those where unemployment
is not an issue (Denmark, Austria, the Netherlands or Cyprus).
Spain is the country experiencing the biggest problems in the labour market. In
2009 the unemployment rate reached 17.9%. Forecasts for 2010 and 2011 are as bad
as 20% and 20.5%. This means that compared to 2008 the unemployment rate is likely
to rise by 9.2 pps and will be almost double the average for the EU. In autumn 2009
Spain had 4.1 mln unemployed. The background to such an extensive drop in jobs is
the fact that prior to the crisis, Spain experienced an unprecedented construction boom.
The crisis has affected this industry far more than any other (the breaking of the speculation bubble in the construction sector).
Another example of a very steep drop is the Baltic states. In Latvia the unemployment rate doubled in the period from 2008 to 2009, reaching 16.9%. The forecast for
2010-2011 remains pessimistic. Unemployment is likely to reach respectively 19.818.7%. Lithuania in the same period may reach an unemployment level of 18.2%.
Estonia, though in a slightly better position than its neighbours, is still likely to hit
15.2% unemployed. The background reason for this is the fact that these are very small
economies, strongly dependent on exports and foreign investment and external crediting. The crisis has dramatically changed both the demand for goods exported by these
economies as well as the availability of oversees financing.
Ireland, the country which in the previous decade earned the name of the Celtic
Tiger, experienced a dramatic drop in employment last year. This was due to the
fact that the Irish economy, like Spain, has on one hand overdeveloped the construction sector and on the other is strongly dependent on exports. Moreover this economy has very strong ties with the US and British economies and their banking systems. The combination of all these factors in consequence has resulted in a sudden
drop of FDI (mostly from the US), shrinkage of the construction sector and, last but
not least, a threat that the banking system will disintegrate due to its deep involvement in so-called toxic investment products. In 2010 Ireland is expecting to reach
an unemployment rate of 14% whereas two years before, this economy was a net
importer of labour6.
3. Anti-crisis measures undertaken by the EU
The financial crisis has proved to be a test of European common economic policy. The
budget of the EU consists of 1% of the cumulated GNP of all member countries. These
funds are not sufficient to effectively intervene and obtain a required effect for the
6
Ibidem.
243
whole of the EU economy (stabilizing the economy on the continent). At the same time
the overall spending related to anti-crisis measures undertaken by particular EU members has consumed as much as 20% of the GNP generated by the EU. Due to the fact
that the goals defined by the so-called “Lisbon Strategy” (the long term development
strategy approved by all EU members) are focused on funding projects related to the
development of particular sectors of the economy (so-called modern and future sectors), financing stabilization programs from the EU budget is practically impossible7.
Also regulations regarding the European System of Central Banks (ESCB) limit
the actions of this institution purely to monetary policy (inflation targets). This in turn
means that the ability to influence the business trends within the organization are also
limited. The newly introduced Lisbon Treaty foresees different policies that the EU
can use as anti-crisis measures, for instance a better coordination of the EU coherence
program. Unfortunately these tools can only come into effect after the passing of the
new EU long-term budget, which will take place in 2013.
The anti-crisis measures undertaken by EU institutions are of a regulatory nature.
On 26 November 2008 the EU introduced the European Economic Recovery Plan.
This plan consists of the following elements:
1. Supporting purchasing power within the EU through extra funding of EUR 600
billion. These funds are provided by member countries by means of increased
public spending and tax exemptions and also partially from the EU central
budget.
2. Increased competitiveness of the EU economy, to be achieved in the longer
run through:
a. the Smart Investments program,
b. pro business regulations.
This plan lead to certain relaxations in fiscal policies. Within its proposals there
is a short-term possibility for particular governments to overdraw the 3% top level of
budget deficit. However in the medium term they are still obliged to return to the 3%
acceptable level of budget deficit established by the Stabilization & Growth Pact.
In February 2009 the Larosiere Committee presented some new steps for the
recovery of the EU economic system. The Larosiere Committee was supposed to identify the causes of the crisis and its consequences for the EU. Finally it was to identify
the necessary institutional changes in order to minimize future hazards.
The Larosiere Committee put forward the following motions:
1. Modification of the European risk assessing and controlling structures,
2. Formation of the European Systemic Risk Council (ESRC) under the leadership of the chairman of the European Central Bank. Its mission is to gather
and analyze economic data related to financial stability.
7
J. Szlachta, Fundusze strukturalne w Unii Europejskiej a ograniczanie skutków kryzysu, in: J. Osiński
(ed.), Unia Europejska wobec kryzysu ekonomicznego, Warszawa 2009.
244
3. Introduction of the Early Warning System, mainly at the macro level, providing risk warnings to particular governments and EU institutions. Where necessary, the EU ESRC will be obliged to initiate common response actions with
major international actors like the International Monetary Fund or the Bank for
International Settlements.
4. Formation of the European System of Financial Supervisors (ESFS) aimed at
risk assessment, defining risk assessment standards within the EU and guaranteeing consistency of these procedures within the Union8.
Further measures regarding the new economic strategy for the EU were undertaken during the Czech Presidency. In that period the following institutional changes
were introduced:
1. a common level of reserve funds that financial institutions are obliged to possess in order to secure projects in which they are involved
2. common rules for insurance institutions within the EU
3. common instruments for supervising fund allocation between financial institutions in the EU
4. a risk assessment supervising system
5. implementation of a cross-border payment system.
8
A. Nowak-Far, Narzędzia Unii Europejskiej w przeciwdziałaniu skutkom światowego kryzysu
finansowego, in: J. Osiński (red.), Unia Europejska wobec kryzysu ekonomicznego, op. cit.
•
nr 3–4 (t.42) 2010
SPRAWOZDANIA I INFORMACJE
Barbara Regulska
Sprawozdanie z konferencji
nt. „International Political Economy in Asia
Pacific Region – Towards Sustainable Growth”
26 kwietnia 2010 r. w Auli Senatu Uniwersytetu Warszawskiego odbyła się konferencja International Political Economy in Asia Pacific Region – Towards Sustainable Growth zorganizowana przez Instytut Stosunków Międzynarodowych Uniwersytetu Warszawskiego, Centrum Badań nad Współczesnymi Indiami oraz Biuro Gospodarcze i Kulturalne Tajpej w Warszawie. Wśród prelegentów znaleźli się goście
z Uniwersytetów na Tajwanie i w Nepalu oraz przedstawiciele nauki polskiej z Uniwersytetu Ekonomicznego w Poznaniu i Wrocławiu, przedstawiciel Centrum Europejskiego UW, a także grono pracowników Instytutu Stosunków Międzynarodowych UW.
Obrady trwały jeden dzień i składały się z trzech paneli tematycznych. Pierwszy
z nich dotyczył regionalizmu w Azji i na Pacyfiku. Kolejny poruszył kwestie związane
z nowymi trendami integracji gospodarczej regionu, a ostatni zwrócił uwagę na
wymiar społeczny współpracy w Azji Wschodniej. Wygłoszonych zostało jedenaście
referatów w języku angielskim, a po każdym panelu odbyła się dyskusja na temat
poruszonych zagadnień.
Uroczystego otwarcia konferencji dokonał prorektor Uniwersytetu Warszawskiego
prof. dr hab. Włodzimierz Lengauer, a w imieniu organizatorów głos zabrał dyrektor
Biura Gospodarczego i Kulturalnego Tajpej w Warszawie David Yimin Liu oraz dyrektor Instytutu Stosunków Międzynarodowych UW prof. dr hab. Edward Haliżak.
Pierwszej sesji przewodniczył prof. Cheng Chin-Mo z Uniwersytetu Tamkang
w Tajpej. Referaty wygłosili prof. dr hab. Edward Haliżak oraz prof. dr hab. Bogdan
Góralczyk z Centrum Europejskiego UW. Trzeciej prelegentce dr Jivancie Schötli
z Uniwersytetu w Haidelbergu nie udało się niestety dotrzeć do Warszawy. Tekst jej
wystąpienia, obejmujący problem Indii jako części regionu Azji i Pacyfiku, został
jednak udostępniony wszystkim gościom konferencji. Prof. dr hab. Edward Haliżak w referacie pt. Regional Pacific Economy Institutions from the US Perspective
zwrócił uwagę na zmianę roli Azji Wschodniej w globalnej strategii Stanów Zjednoczonych. W latach 90. XX w. USA utrzymywały bliskie relacje z tymi partnerami
246
Barbara Regulska
azjatyckimi, którzy przyjęli wartości tradycyjnie przypisywane państwom cywilizacji
zachodniej. Ponadto Stany Zjednoczone uważały się za regionalnego hegemona – stąd
nie poświęcały wystarczającej uwagi organizacjom regionalnym, takim jak np. APEC.
Zmiana polityki względem tego obszaru nastąpiła dopiero po 2000 r., kiedy administracja George’a W. Busha nie mogła już dłużej ignorować wzrastającej roli Chin
i musiała postawić sobie pytanie, czy będą one jej partnerem, czy też rywalem. Obecna
strategia USA polega na próbie włączenia Chin do istniejących w regionie struktur
gospodarczych, tak aby nie stały się one zbyt potężną siłą, a także na zbliżeniu ugrupowania ASEAN i utworzeniu Wspólnoty Pacyfiku, opartej na relacjach gospodarczych.
Prof. dr hab. Bogdan Góralczyk w wystąpieniu pt. Regional Political Economy
Institutions from China Perspective przedstawił chińską perspektywę światowego
porządku i jego instytucji. Najistotniejszymi czynnikami nowego globalnego ładu jest
wzrost rynków „wschodzących”, które do niedawna były postrzegane jako kraje Trzeciego Świata oraz fakt, że ich liderem są Chiny, które przyczyniły się do widocznego
wzrostu światowego PKB w momencie, gdy reszta państw świata była pogrążona
w kryzysie. Chiński model gospodarczy, który jest wolny od ideologii, pragmatyczny
oraz charakteryzujący się aktywną rolą państwa w gospodarce, a także otwarcie cywilizacji chińskiej na świat sprawiły, że Stany Zjednoczone nie są już niezaprzeczalnym
hegemonem. Arena międzynarodowa przestała być unipolarna, a Chiny odgrywają na
niej coraz istotniejszą rolę.
Dyskusję po wystąpieniach otworzył mgr Piotr Kozłowski z ISM UW pytając,
czy miejsce Japonii we współczesnych stosunkach międzynarodowych jest bliżej
USA, czy Chin. Referenci zgodzili się, że Japonia jest obecnie zbyt słaba, aby wypracować autonomiczną strategię, w związku z czym będzie musiała znaleźć równowagę
i współpracować z obydwoma parterami. Prof. Ho-Hing Lee poddała pod dyskusję
problem najistotniejszych interesów, które determinują obecne zmiany w stosunkach
międzynarodowych. Prof. Haliżak zwrócił uwagę na rolę czynnika gospodarczego,
minimalizując tym samym uwarunkowania związane z bezpieczeństwem. Prof. Góralczyk również przyznał, że Chinom nie zależy na rywalizacji na polu polityki bezpieczeństwa, lecz bardziej w sferze gospodarczej. Ostatnie pytanie zostało postawione
przez prof. dr hab. Leszka Kasprzyka, który zainteresowany był wizją przyszłości
stosunków międzynarodowych z perspektywy azjatyckiej, a także roli Rosji i Chin.
Prelegenci wspólnie przyznali, że bardzo trudno jest nakreślić jakąkolwiek prognozę,
ale byli zgodni co do minimalnej roli Rosji, która jest za słaba, aby kreować aktywną
politykę względem Azji Wschodniej. Z kolei Indie będą utrzymywały tendencję wzrostową, m.in. poprzez coraz silniejszą pozycję w gronie państw BRIC.
Na koniec pierwszego panelu zabrał głos dyrektor David Yimin Liu, przedstawiając krótko obecne relacje chińsko-tajwańskie, opierające się w głównej mierze na
współpracy gospodarczej.
Moderatorem drugiego panelu, który objął cztery różne struktury współpracy
gospodarczej regionu, był prof. Edward Haliżak. Pierwsze wystąpienie prof. Cheng
Sprawozdanie z konferencji nt. „International Political Economy in Asia Pacific Region...
247
Chin-Mo pt. ECFA and the Development of the Cross-Taiwan Strait Relations: from
the Perspective of European Integration nakreśliło problem porozumienia ramowego
o współpracy gospodarczej między Chinami a Tajwanem. Profesor przedstawił dylematy Tajwanu, związane z ewentualną możliwością zbliżenia czy zjednoczenia z Chinami. Obawy Tajpej przed marginalizacją w regionie doprowadziły do wypracowania
polityki, mającej na celu zacieśnianie więzów gospodarczych z Chinami i współpracę
pod auspicjami Światowej Organizacji Handlu. Dr Katarzyna Nawrot z Uniwersytetu
Ekonomicznego w Poznaniu w referacie China – ASEAN Free Trade Agreement przedstawiła najważniejsze wskaźniki ekonomiczne, charakteryzujące gospodarkę Chin,
oraz ugrupowania ASEAN jako całości, a także jego poszczególnych członków. Analiza wykazała, że współpraca gospodarcza między partnerami się pogłębia i jest
korzystna dla obu stron, a Chiny wyrastają na najważniejszego partnera handlowego
państw regionu. Coraz bardziej widoczna staje się również nowa wspólnota azjatycka,
której głównymi podmiotami są Chiny, Indie oraz ASEAN, pozostawiając poza nawiasem kluczową do niedawna Japonię. Kolejny referat wygłosił dr Jakub Zajączkowski
z ISM UW, który również analizował współpracę handlową ugrupowania ASEAN, ale
z Indiami. Dr Zajączkowski zwrócił uwagę na rosnącą rolę Indii, a także fakt, iż
ASEAN odgrywa bardzo istotną rolę w integracji regionalnej Azji. Oba te podmioty
dzielą wspólne wartości oraz mają zbieżne interesy, co miało istotny wpływ na rozciągnięcie obszarów współpracy z gospodarczych, także na polityczne. Kluczowymi
czynnikami determinującymi wzajemne relacje jest bezpieczeństwo energetyczne oraz
utrzymanie stabilności w regionie Oceanu Indyjskiego, a także ciągłego wzrostu wolumenu handlu i inwestycji zagranicznych między stronami. Panel zakończyło wystąpienie dra Szymona Mazurka z Uniwersytetu Ekonomicznego we Wrocławiu, dotyczące współpracy gospodarczej między ASEAN, Nową Zelandią i Australią. Referat
zawierał zestawienie najważniejszych danych statystycznych oraz analizę porozumienia o wolnym handlu między ASEAN a Australią i Nową Zelandią, które przyczyniło
się do zniesienia ograniczeń celnych w handlu między partnerami. Na koniec wystąpienia dr Mazurek zwrócił uwagę na niedawno podpisaną umowę o strefie wolnego
handlu, która objęła aż dziewięć państw regionu.
Spośród wielu pytań zadanych podczas dyskusji warto przypomnieć zagadnienie
poruszone przez prof. dr hab. Katarzynę Żukrowską ze Szkoły Głównej Handlowej
w Warszawie, które dotyczyło problemu ewentualnego przyjęcia przyszłej waluty
regionalnej lub innego rozwiązania w tym zakresie. Dr Nawrot przyznała, że choć
różnice w rozwoju gospodarczym poszczególnych państw są nadal znaczące, to obecnie region Azji i Pacyfiku jest bliżej niż kiedykolwiek możliwości utworzenia unii
monetarnej. Z kolei dr Mazurek podał w wątpliwość, czy kraje te w ogóle potrzebują
wspólną walutę. Stanowisko najbardziej sceptyczne wyraził prof. Haliżak twierdząc,
że tak zaawansowany stopień integracji jest – jak na razie – niemożliwy.
Po przerwie odbył się ostatni blok tematyczny dotyczący wymiaru społecznego,
któremu przewodniczył prof. Cheng Chin-Mo. Prof. Ho-Hing Lee z National Central
248
Barbara Regulska
University na Tajwanie przedstawiła problem zmian klimatycznych oraz stosunek Tajwanu do wypracowanych na forum ONZ propozycji, dotyczących m.in. programu
redukcji emisji dwutlenku węgla. Tajwan przedstawiony został jako kraj aktywnie
uczestniczący w walce o ochronę środowiska oraz promujący wzrost gospodarczy,
uwzględniający dbałość o klimat. Jako kolejna wystąpiła dr Justyna Nakonieczna
z ISM UW, wygłaszając referat pt. Human Security Concept in Asia Pacific Region.
Dr Nakonieczna zarysowała istotę samej koncepcji, która opiera się na ochronie jednostek poprzez rozwój, a nie siłę militarną. Wśród państw azjatyckich politykę bazującą na koncepcji human security prowadziła do niedawna wyłącznie Japonia, ale
obecnie widać coraz większą aktywność w tym obszarze Tajwanu. Widzi on bowiem
w human security niszę, która daje szanse na przełamanie izolacji dyplomatycznej
i zwiększenie swojej roli na arenie międzynarodowej. Jako ostatni wystąpił na konferencji dr Manish Thapa z Tribhuvan Univeristy, który przybliżył kwestie związane
z konfliktami w regionie Azji i Pacyfiku i ich wpływ na społeczeństwo. Obszar ten
charakteryzuje się ogromnym zróżnicowaniem religijnym i etnicznym, a ostatnio coraz
bardziej widoczny staje się wzrastający nacjonalizm. Spory na tym tle oddziałują
w sposób negatywny na rozwój regionu, który i tak jest jednym z biedniejszych na
świecie.
Dyskusja koncentrowała się głównie wokół pytania prof. Haliżaka, dlaczego
kraje azjatyckie są tak wrażliwe na problem suwerenności w kontekście środowiska.
Prof. Lee wskazała, że państwa regionu obawiają się transparentności, która jest niezbędna przy wdrażaniu programów redukujących emisję gazów. Prof. Haliżak zapytał również o relacje Nepalu z Chinami. Dr Thapa zauważył, że Nepal jest dla Chin
ważny ze względu na Tybet, a także z obawy przed nawiązaniem zbyt bliskich relacji
z Indiami. Prof. dr hab. Roman Kuźniar z ISM UW zastanawiał się natomiast, jak
głęboka jest wiara w human security w Azji Południowo-Wschodniej i czy nie jest to
tylko droga do zaistnienia w stosunkach międzynarodowych. Zarówno prof. Lee, jak
i dr Thapa zwrócili uwagę, że kraje tego regionu są ofiarami problemów klimatycznych, z którymi same nie są w stanie sobie poradzić. Potrzebna jest im pomoc międzynarodowa, zwłaszcza w związku z coraz częściej występującymi klęskami żywiołowymi. Dr Nakonieczna przyznała, że trudno jest określić prawdziwe zamiary rządzących, ale istotna jest praktyka organizacji społecznych, które działają coraz prężniej.
Zamknięcia obrad dokonał dyrektor Instytutu Stosunków Międzynarodowych UW,
prof. Edward Haliżak, dziękując wszystkim gościom za przybycie i aktywne uczestnictwo w konferencji, a zwłaszcza interesujące poznawczo wystąpienia.
•
nr 3–4 (t.42) 2010
Patrycja Grzebyk
Sprawozdanie z debaty z okazji XV edycji
„Rocznika Strategicznego”: Czy Europa jest bezpieczna?
Po Lizbonie, przed Lizboną…
Na początku maja 2010 r. ukazał się najnowszy „Rocznik Strategiczny 2009/2010”.
Można powiedzieć, że jak zwykle, gdyż jest to już XV edycja „Rocznika”. Z tej okazji 25 maja 2010 r. Instytut Stosunków Międzynarodowych zorganizował w Warszawie debatę nt. Czy Europa jest bezpieczna? Po Lizbonie, przed Lizboną…, która miała
być wstępem do świętowania wydania tej jedynej tego typu publikacji w Europie
Środkowo-Wschodniej, jaką jest „Rocznik”.
W pierwszej części spotkania, której przewodniczył Roman Kuźniar – redaktor
naczelny „Rocznika”, wystąpili Bolesław Balcerowicz i Stanisław Parzymies z Instytutu Stosunków Międzynarodowych Uniwersytetu Warszawskiego oraz Marek Menkiszak z Ośrodka Studiów Wschodnich.
Swoje wystąpienie B. Balcerowicz rozpoczął od pytania, czy Europie potrzebne
jest NATO? Rozbierając na czynniki pierwsze swoje pytanie, prelegent zastanawiał
się, kogo należy rozumieć pod pojęciem Europy. Podkreślał, że NATO było oczywiście potrzebne w czasie „zimnej wojny”, po jej zakończeniu tym bardziej, gdyż jego
rolą była stabilizacja sytuacji w regionie, lecz dziś, kiedy trudno zdefiniować zagrożenie, można mieć wrażenie, iż NATO funkcjonuje siłą przyzwyczajenia. Można również
zadać pytanie, komu przeszkadza NATO i odpowiedź wydaje się jasna – Rosji. Trudno
jednak wskazać państwo, które by twierdziło, że nie chce, aby NATO istniało. Z pewnością NATO jest potrzebne państwom nowo przyjętym, ale oprócz nich można wyróżnić
grupę państw, które pragną sojuszu globalnego, grupę zwolenników sojuszu, opartego
na tradycyjnym rozumieniu artykułu 5 traktatu północnoatlantyckiego oraz państwa,
które są pasywne. Jeśli zadać sobie pytanie, co można zaproponować zamiast NATO,
to okaże się, że trudno wskazać doskonałe rozwiązanie. Pytanie o NATO jest również
pytaniem, czy Europie potrzebna jest obecność Stanów Zjednoczonych. Zdaniem Balcerowicza, obecnie NATO ma za zadanie utrzymać Stany Zjednoczone „in” (w) Europie.
W kolejnym wystąpieniu, S. Parzymies, nawiązując do uwag B. Balcerowicza,
podkreślił, że oczywiste jest, iż NATO jest potrzebne Europie, zwłaszcza ze względu
250
Patrycja Grzebyk
na potencjał odstraszający Stanów Zjednoczonych, Francji, Wielkiej Brytanii. O sile
NATO może świadczyć również fakt, że nawet Francja powróciła do struktur wojskowych NATO, co oznacza, że nie widzi innej alternatywy dla tej organizacji. Jeśli chodzi o Unię Europejską, to konieczne jest zwrócenie uwagi na przyjęcie klauzuli zbiorowej obrony oraz klauzuli solidarności. S. Parzymies podkreślił, że wspólna obrona
była fundamentem integracji europejskiej. Zwrócił uwagę na przepisy dotyczące
obrony, zawarte w traktatach z Maastricht, Nicei czy wreszcie Lizbony, zgodnie z którymi w przypadku jednomyślnej decyzji Rady Europejskiej wszystkie państwa są
zobowiązane do zbiorowej obrony, co jest zapisem znacznie mocniejszym niż artykuł
5 traktatu północnoatlantyckiego.
Kolejna prezentacja Marka Menkiszaka była poświęcona Rosji. Prelegent rozpoczął od komentarza, że obecnie wiele mówi się o modernizacji, ale Rosjanie rozumieją ten termin specyficznie, gdyż według nich zdaje się to oznaczać utrwalenie systemu, a tradycyjnie rozumiana modernizacja dotyczy sektora gospodarki czy sił zbrojnych. Po 2006 r. zauważalny był bardziej agresywny ton dyplomacji rosyjskiej wobec
Zachodu, choć ostatnio nastąpiła korekta polityki i Rosja poszukuje porozumienia
z państwami, z którymi do tej pory miała nie najlepsze stosunki (Polska, Norwegia).
Rosja coraz więcej mówi o wspólnej polityce bezpieczeństwa i tym samym próbuje
podważyć zasadność istnienia NATO. M. Menkiszak podkreślał, że Rosja nie chce
przejmować wartości zachodnich, co więcej, w Rosji panuje przekonanie, że następuje
zmierzch Zachodu. Rosji zależy na transferze technologii i stąd powoływanie spółek
joint venture, choćby z Izraelem, Włochami czy Niemcami. Rosja nie stanowi zagrożenia militarnego, ale jest wyzwaniem strategicznym, choćby z tego względu, że zabiega
o uznanie obszaru WNP za jej wyłączną strefę wpływów, a byłoby to sprzeczne ze
standardami, którymi kieruje się Europa. Zauważalna jest również rosnąca obecność
Rosji w Europie, stała się ona bowiem wewnętrznym aktorem Unii Europejskiej
czy NATO.
Wystąpienia wywołały pytania i wątpliwości. Andrzej Szeptycki zwrócił uwagę,
że w publikacjach zachodnich przedstawia się Rosję jako coraz potężniejszy kraj, gdy
natomiast w publikacjach rosyjskich wskazuje się na słabości tego państwa. Wojciech
Kostecki zwrócił uwagę na różnicę między studiami strategicznymi a studiami bezpieczeństwa. W tych pierwszych ważniejsze są czyny, gdy w drugich większą wartość
mają słowa. Wskazał również, że NATO jest potrzebne USA do legitymizacji swoich
działań. Roman Kuźniar podkreślił, że gdy 12 września 2001 r. państwa NATO przywołały artykuł 5, miały nadzieję, że nauczą USA, na czym polega zbiorowa samoobrona, jednak nie jest przekonany, czy lekcja została zapamiętana. Jak bowiem wytłumaczyć fakt, że 2 tysiące gruzińskich żołnierzy walczyło w Iraku, a jak doszło do
konfliktu Gruzji z Rosją w sierpniu 2008 r., USA nie spieszyły z pomocą dla Gruzji.
Jan Milewski zwrócił uwagę, że prawdziwym problemem Europy jest Afryka, kontynent, który już ma dwa razy więcej ludności niż Europa. Jan Rowiński dopytywał, czy
nie jesteśmy zbyt europocentryczni. Jego zdaniem, wyzwaniem dla Rosji nie jest
Sprawozdanie z debaty z okazji XV edycji „Rocznika Strategicznego”
251
Europa, lecz Chiny. Edward Haliżak zaznaczył, że dla Europy nie ma militarnego
zagrożenia, za to jej głównym problemem jest zadłużenie.
W drugiej części spotkania Roman Kuźniar w krótkich słowach opisał genezę
„Rocznika” i wymienił osoby oraz instytucje, które przyczyniły się do sukcesu pisma.
Niewątpliwie słowa podzięki należały się Dyrekcji Instytutu Stosunków Międzynarodowych, która zapewnia finansową niezależność „Rocznikowi”, Wydawnictwu Naukowemu SCHOLAR, a zwłaszcza redaktor Annie Raciborskiej, która od początku dba
o wysoki poziom edytorski publikacji, oraz zespołowi „Rocznika”. Roman Kuźniar
wyróżnił wśród autorów Edwarda Haliżaka, Stanisława Parzymiesa i Marka Menkiszaka, którzy obok redaktora naczelnego jako jedyni zamieszczali rozdziały swego
autorstwa w każdej edycji „Rocznika”.
W ostatniej części spotkania znalazły się wypowiedzi dwóch recenzentów „Rocznika” – Pawła Świebody, prezesa Fundacji DemosEuropa, oraz Stanisława Kozieja,
szefa Biura Bezpieczeństwa Narodowego (w jego imieniu recenzję odczytał Jarosław
Rybak). Stanisław Koziej zwrócił uwagę, że – jego zdaniem – brakuje rozdziałów
poświęconych choćby bezpieczeństwu energetycznemu i zagrożeniom asymetrycznym, a artykuły wstępne często mają zbyt subiektywny charakter. Podkreślił jednak, że
„Rocznik” jest pozycją, do której powinien sięgnąć każdy, kto interesuje się strategią.
Na zakończenie Roman Kuźniar podziękował za wszelkie uwagi i wraz z dyrektorem Instytutu Stosunków Międzynarodowych – Edwardem Haliżakiem zaprosił na
nieformalną część spotkania, czyli dyskusję przy lampce wina.
•
nr 3–4 (t.42) 2010
Marta Kołodziejczyk
Dziesięć lat Wspólnoty Demokracji
W 2010 r. przypadała dziesiąta rocznica ustanowienia przez ministra spraw zagranicznych RP Bronisława Geremka oraz sekretarz stanu USA Madeleine Albright Wspólnoty Demokracji – międzyrządowej koalicji państw o zasięgu globalnym, której głównym celem jest promowanie demokratycznych zasad oraz wzmacnianie demokratycznych norm i instytucji na świecie1. Podczas obchodów rocznicowych, które odbyły się
w dniach 2–4 lipca 2010 r. w Krakowie, obrady delegatów na szczeblu rządowym
i przedstawicieli organizacji pozarządowych skoncentrowały się na wyzwaniach dla
demokracji. Spotkanie było też okazją do podsumowania dotychczasowej roli Wspólnoty Demokracji i zdefiniowania zadań na przyszłość. Podczas konferencji wręczono
też po raz kolejny nagrodę im. prof. Geremka, którą otrzymał kubański dysydent,
ksiądz Jose Conrado.
1. Organizacje pozarządowe o Wspólnocie Demokracji
Tak jak to miało miejsce przed dziesięciu laty w Warszawie (26–27 czerwca 2000 r.),
w Krakowie spotkali się ministrowie spraw zagranicznych państw członkowskich
Wspólnoty Demokracji, do której należy 111 krajów, jak również przedstawiciele
„społeczeństwa obywatelskiego”. Podczas konferencji odbyło się posiedzenie Parlamentarnego Forum na rzecz demokracji2. Spotkanie na wysokim szczeblu zostało
1
Zob. A. Bieńczyk-Missala, Stan i perspektywy Wspólnoty Demokracji, „Sprawy Międzynarodowe”
2008, nr 3, s. 35–56; R. Kuźniar, Demokratyczne Davos w Warszawie, „Rocznik Polskiej Polityki Zagranicznej” 2001, s. 263–267.
2
Forum parlamentarne zostało ustanowione w marcu 2010 r. w Wilnie z inicjatywy Litwy – kraju
przewodniczącego Wspólnocie Demokracji; 43 parlamentarzystów z Europy, Stanów Zjednoczonych Ameryki, Ameryki Południowej i Azji podpisało Deklarację Wileńską, zobowiązują się do współpracy na rzecz
wzmacniania demokratycznej formy rządów, ochrony praw człowieka, www.mfa.lt/cod (07.07.2010).
254
poprzedzone sesją przygotowawczą pod przewodnictwem Międzynarodowego Komitetu Sterującego Wspólnoty Demokracji – organu, który wyraża stanowisko organizacji pozarządowych na tym forum. Dyskusja w tym gronie miała na celu dokonanie
oceny działalności Wspólnoty w ciągu ostatnich dziesięciu lat. Tego rodzaju spotkania
stały się obowiązującą formułą współpracy organizacji pozarządowych ze Wspólnotą
Demokracji.
W tym kontekście warto podkreślić, że sektor pozarządowy od momentu pojawienia się pomysłu o zawiązaniu koalicji państw demokratycznych odnosił się przychylnie do tego projektu i swojego w nim udziału. Państwa skupione we Wspólnocie
Demokracji manifestują swoją otwartość na współpracę z organizacjami „społeczeństwa obywatelskiego”. Potwierdzeniem tego stanu rzeczy jest fakt, że już pierwsza
Konferencja Ministerialna Wspólnoty została poprzedzona seminarium z udziałem
polityków i ekspertów, zorganizowanym w Międzynarodowym Centrum Naukowców
im. Woodrowa Wilsona w Waszyngtonie. Podczas spotkania ministerialnego w Warszawie w 2000 r. organizacje pozarządowe zorganizowały równolegle Światowe
Forum Demokratyczne. Ta aktywność i obopólne zainteresowanie współpracą stron:
rządowej i pozarządowej, rokowały pomyślnie na rzecz upowszechniania demokratycznych standardów na świecie. Jednak po dziesięciu latach funkcjonowania tej międzyrządowej formuły współpracy w opiniach przedstawicieli NGOs dominuje sceptycyzm, wyrażony słowami o niespełnieniu oczekiwań „społeczeństwa obywatelskiego”
w odniesieniu do wypełniania zobowiązań, wynikających dla rządów z Deklaracji
Warszawskiej. Za skrajny przypadek obietnic bez pokrycia uznano sytuację w Egipcie,
gdzie zaledwie dwa dni po podpisaniu tego dokumentu przez delegację rządową tego
kraju, aresztowano w nim dwudziestu siedmiu działaczy organizacji pozarządowych.
Stąd NGOs zwracały uwagę na konieczność bardziej rygorystycznego stosowania kryteriów przez tzw. Grupę Zwołującą3, która podejmuje decyzję w sprawie uczestnictwa
państw w Konferencjach Ministerialnych Wspólnoty na podstawie Deklaracji Warszawskiej, uzupełnionej wytycznymi Konferencji Ministerialnej w Seulu (w 2002 r.).
Do wymogów stawianych państwom-uczestnikom Konferencji Ministerialnych należą:
wolne i uczciwe wybory, pluralizm partyjny, poszanowanie prawa każdego do biernego i czynnego uczestniczenia w wyborach, rządy prawa, przestrzeganie konstytucji,
podział władz, a także ochrona praw i wolności człowieka, takich jak: wolność myśli,
sumienia i wyznania, prawo do pokojowego zgromadzania się i stowarzyszania, wolność wyrażania opinii, wolność mediów, prawo do wolności i bezpieczeństwa osobistego, rzetelnego procesu sądowego, równość wobec prawa, pełne i pozbawione dyskryminacji uczestnictwo w życiu politycznym, gospodarczym i kulturalnym, promocja
3
Grupę Zwołującą tworzy obecnie 17 członków reprezentujących cztery regiony: Afrykę (Mali,
Maroko, Wyspy Zielonego Przylądka, Republika Południowej Afryki); Amerykę (Chile, Meksyk, Salwador,
Stany Zjednoczone); Azję (Filipiny, Indie, Korea Południowa, Mongolia); Europę (Czechy, Litwa, Polska,
Portugalia, Włochy).
Zob. Seul Plan of Action. Democracy: Investing for Peace and Prosperity, Seul, 12 listopada 2002 r.
255
równości płci, ochrona dzieci, starszych i niepełnosprawnych, zapewnienie ochrony
mniejszości narodowych, prawo jednostek do swobodnego kształtowania swojego
losu, bez nieuprawnionej ingerencji4.
Podczas tegorocznej konferencji rocznicowej w Krakowie NGOs skrytykowały
stosowanie podwójnych standardów zarówno w procesie zapraszania państw, jak również niepodnoszenia na forum Wspólnoty przypadków łamania praw człowieka
w takich państwach, jak: Birma, Iran czy Zimbabwe. Odnosząc się do atutów działania zauważono, że ta międzynarodowa koalicja państw umożliwiła organizacjom pozarządowym, równolegle do strony rządowej, zaangażowanie się w proces promowania
demokracji. Rzeczywiście, w dokumentach końcowych tego gremium zwraca się
uwagę na potrzebę rozwijania wzajemnych kontaktów; obecnie NGOs wyrażają swoje
stanowisko w procesie decyzyjnym w kwestii zapraszania państw na konferencje ministerialne. Szczególną płaszczyzną konsultacyjną między organizacjami pozarządowymi a rządami-sygnatariuszami Deklaracji Warszawskiej jest nieformalny klub
demokratyczny państw w Organizacji Narodów Zjednoczonych. W jego ramach NGOs
udzielają poparcia i starają się motywować państwa należące do wspomnianego klubu
do podejmowania nowych inicjatyw. Na bieżąco koalicja organizacji pozarządowych
monitoruje też udział tych państw w głosowaniach na forum Rady Praw Człowieka,
Zgromadzenia Ogólnego i Rady Bezpieczeństwa ONZ. Podsumowując, wskazano na
postęp we współdziałaniu przedstawicieli rządów i organizacji pozarządowych podjęty
podczas spotkania przygotowawczego.
Ponadto przedstawiciele organizacji pozarządowych wzięli udział, w ramach
obchodów dziesięciolecia Wspólnoty Demokracji, w pracach grup roboczych, a następnego dnia w panelach dyskusyjnych na takie tematy, jak: (1) Rola kobiet w budowie
demokracji; (2) Koniec „końców historii”: czy wydajność gospodarcza to atut demokracji?; (3) Działacze demokratyczni dla demokracji; (4) Znaczenie współczesnych
technologii jako szansa dla rozwoju demokracji.
Odnosząc się do pierwszego z wymienionych paneli, rezultat tych prac został
upubliczniony następnego dnia, podczas spotkania wysokiego szczebla na rzecz demokracji z udziałem ministrów spraw zagranicznych, w postaci osiemnastu rekomendacji
zawartych w Planie Działań Wspólnoty Demokracji w zakresie promocji demokracji
na najbliższe lata (Global Democracy Work Plan). Dotyczą one zwłaszcza propozycji
konkretnych działań pod adresem rządów państw zgrupowanych we Wspólnocie
Demokracji w zakresie: (1) ochrony przedstawicieli społeczeństwa obywatelskiego;
(2) równości płci i praw kobiet; (3) biedy, rozwoju i demokracji; (4) promowania
demokracji oraz reagowania na państwowe i międzynarodowe zagrożenia dla demokracji; (5) współpracy regionalnej; (6) metod pracy Wspólnoty Demokracji.
4
Community of Democracies: Criteria for Participation and Procedures, 21 września 2002 r., www.
demcoalition.org/pdf/CD_participation_criteria.pdf (07.07.2010).
256
2. Młodzi dyplomaci o demokracji
Wymienione wyżej propozycje w odniesieniu do aktywności koalicji państw demokratycznych stały się również przedmiotem dyskusji w ramach panelu zatytułowanego
Młodzi Dyplomaci na rzecz demokracji5, podczas którego swoje opinie wyrażali
zarówno młodzi stażem przedstawiciele resortów spraw zagranicznych, jak także
członkowie organizacji pozarządowych. Głównym wątkiem tej wymiany zdań stała
się konieczność zmiany mentalności przedstawicieli tych dwóch stron, którzy z racji
reprezentowania – z jednej strony – rządów i prowadzonej przez nie polityki, a z drugiej podmiotów pozapaństwowych – z reguły ustosunkowują się sceptycznie, czy
wręcz negatywnie do wzajemnej współpracy na rzecz wcielania w życie standardów
międzynarodowej ochrony praw człowieka. Pokolenie młodych dyplomatów (Young
Diplomats for Democracy) może, a w opinii panelistów, wręcz powinno wywierać
wpływ na zmianę tego stanu rzeczy. Na dowód tego odwołano się do praktyki kanadyjskiego i czeskiego resortu spraw zagranicznych6, w których to krajach organizowane są specjalistyczne szkolenia dla personelu dyplomatycznego w zakresie ochrony
praw człowieka. Warto w tym kontekście zauważyć, iż w Polsce 12 lutego 2000 r.,
z inicjatywy ówczesnego ministra spraw zagranicznych prof. Bronisława Geremka,
powołano Radę Doradczą ds. Praw Człowieka. Miał to być stały organ opiniodawczo-doradczy, złożony z wybitnych znawców tej problematyki, którego zadaniem było
przedstawianie ministrowi spraw zagranicznych opinii i raportów. Funkcjonowanie
Rady zakończyło się jednak jesienią 2001 r.7
Warto zauważyć, że w Republice Czeskiej – kraju członkowskim Unii Europejskiej, zaangażowanie na rzecz ochrony praw człowieka, a zwłaszcza cykliczne konsultacje z organizacjami pozarządowymi w tej dziedzinie są o wiele bardziej zaawansowane niż w Polsce i wynikają z realizacji polityki praw człowieka Unii Europejskiej.
Należą do tego m.in. działania polegające na ustanowieniu ogólnych wytycznych
odnośnie do kary śmierci, tortur i innego nieludzkiego lub poniżającego traktowania
albo karania, praw dziecka w konfliktach zbrojnych, ochrony praw dziecka, dialogu
na temat praw człowieka z krajami trzecimi, udziału dzieci w konfliktach zbrojnych,
prawa humanitarnego, w sprawie obrońców praw człowieka, aktów przemocy wobec
5
Na portalu Facebook powstało forum internetowe Young Diplomats for Democracy, http://www.
facebook.com/pages/Young-Diplomats-for-Democracy/142859369064074 (10.07.2010).
6
Sprawujący przewodnictwo w Unii Europejskiej Czesi (styczeń–czerwiec 2009 r.) przedstawili na
forum grupy roboczej Rady ds. praw człowieka projekt pt. Shelter Cities, polegający na uruchomieniu
w mieście Kostelec niedaleko Pragi schroniska, w którym czasowo przebywać będą prześladowani w innych
krajach obrońcy praw człowieka. Również Hiszpanie, zgodnie z wytycznymi Unii w sprawie obrońców
praw człowieka, udzielają schronienia osobom z Kolumbii.
7
Kolejny minister Włodzimierz Cimoszewicz, który objął urząd 19 października 2001 r., nie wysłał
członkom Rady stosownych nominacji, co de facto oznaczało jej likwidację. Zob. A. Bieńczyk-Missala,
Prawa człowieka w polskiej polityce zagranicznej po 1989 r., Warszawa 2005, s. 76–77.
257
kobiet i zwalczania wszelkich form dyskryminacji kobiet8. Wytyczne te stanowią
zobowiązanie natury politycznej dla państw UE. Znajduje ono swoje odzwierciedlenie
m.in. w raportach nadsyłanych z rozsianych po świecie przedstawicielstw państw
członkowskich i Komisji Europejskiej9, które dotyczą m.in. przestrzegania standardów
międzynarodowej ochrony praw człowieka.
Warto również podkreślić, iż w listopadzie 2009 r. Rada Unii Europejskiej zadeklarowała wolę wzmocnienia (koordynacji) współpracy ze Wspólnotą Demokracji na
rzecz wspierania demokracji na międzynarodowych forach10. W tym kontekście warto
odnotować, iż na spotkaniu inaugurującym zawiązanie międzyrządowej koalicji
państw pod nazwą Wspólnota Demokracji Unia Europejska nie była reprezentowana
jako całość wskutek trudności w stosunkach z USA. Ponadto spośród krajów UE Francja wyrażała obawy w odniesieniu do treści Deklaracji końcowej, a w szczególności
do jej fragmentu traktującego o powołaniu nieformalnej grupy Wspólnoty Demokracji
(Informal Caucus) w Zgromadzeniu Ogólnym ONZ. Zdaniem francuskich delegatów,
utworzenie demokratycznego klubu mogłoby przyczynić się do podziału państw na
demokratyczne i niedemokratyczne, a w rezultacie utrudnić funkcjonowanie organizacji11. Wyartykułowane wprost stanowisko Francji, podzielane przez część państw
Unii Europejskiej, potwierdziło jedynie realne różnice w uprawianiu polityki zagranicznej między Unią a Stanami Zjednoczonymi Ameryki12.
Innym tematem w czasie konferencji była dyskusja o roli kobiet w tworzeniu
demokracji. W panelu poświęconym temu tematowi dyskutowały: Julia Tymoszenko,
była premier Ukrainy, Jolanta Kwaśniewska, Ninotchka Rosca, działaczka na rzecz
praw człowieka z Filipin, Nimalka Fernando, aktywistka z Sri Lanki i Jenny Shipley,
była premier Nowej Zelandii. Julia Tymoszenko przypominała o wsparciu, jakie jej
kraj otrzymał od Polski w czasie „pomarańczowej rewolucji” i wyborów w 2004 r.
Ninotchka Rosca odniosła się do roli kobiet w procesie penalizacji aktów przemocy
wobec kobiet. Natomiast Jenny Shipley podsumowała dyskusję stwierdzeniem, iż
wskutek stopniowej zmiany mentalności społeczeństwa nowozelandzkiego kobiety
w Nowej Zelandii uznawane są za naturalnych i wartościowych uczestników życia
publicznego.
W panelu organizacji pozarządowych ich przedstawiciele wymienili się doświadczeniami w zakresie stosowania środków prawnych i faktycznych na rzecz zapewnienia ochrony dla obrońców praw człowieka. W tym kontekście zaakcentowano inicja8
EU Human Rights Guidelines, http://www.consilium.europa.eu/cms3_fo/showPage.asp?id=822
&lang=en (10.07.2010).
9
Zob. Annual Report CFSP 1998 (adopted by the Council, by written procedure, on 16 April 1999),
http://www.consilium.eu.int/uedocs/cmsUpload/rapport98EN.pdf (kwiecień 2006).
10
Council’s Conclusions on Democracy Support in the EU’s External Relations, Brussels, 17 listopada
2009 r., http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/gena/111250.pdf (10.07.2010)
11
Zob. „Rzeczpospolita” z 28 czerwca 2000 r.
12
Zob. R. Kuźniar, Demokratyczne Davos w Warszawie, op. cit., s. 263–267.
258
tywę Wspólnoty Demokracji w postaci opublikowania drugiej edycji podręcznika
dyplomaty w zakresie udzielania wsparcia na rzecz rozwoju demokracji na świecie
(A Diplomat’s Handbook for Democracy Development Support). W publikacji tej zgromadzono studia przypadków, oparte na działaniach, jakie w konkretnych sytuacjach
były podejmowane przez dyplomatów państw członkowskich Wspólnoty Demokracji.
Decyzje podejmowane przez stronę rządową w odniesieniu do sektora pozarządowego
zostały też pośrednio „zrecenzowane” przez przedstawicieli organizacji pozarządowych z Armenii, Rosji, Białorusi Wenezueli, Afganistanu, Kambodży i Birmy.
Jako rodzaj „złotego środka” na rzecz złagodzenia wzajemnych nieuchronnych konfliktów na linii rządy – organizacje pozarządowe, angażujące się w upowszechnianie na świecie demokracji, rządów prawa, praw człowieka, można potraktować słowa byłego premiera Polski Tadeusza Mazowieckiego, który skonstatował,
iż ludzie walczący o prawa człowieka nie powinni z góry przekreślać Realpolitik.
Na przykład, proces helsiński i wiele innych tego typu inicjatyw dało opozycji polskiej przed 1989 r. narzędzia do walki. Obrońcy praw człowieka nie mogą żądać, by
świat zaprzestał utrzymywania stosunków międzypaństwowych: by prezydent USA
Barack Obama nie rozmawiał z władzami chińskimi czy premierem Rosji Władimirem
Putinem lub prezydentem Dmitrijem Miedwiediewem. Czasem, podkreślił T. Mazowiecki, pewne reżimy, np. Czerwonych Khmerów – należy izolować, ale z innymi
trzeba rozmawiać, aby te rozmowy nie hamowały procesu wewnętrznej demokratyzacji, lecz stymulowały ten proces. W takich okolicznościach napór ludzi i wartości przez nich wyznawanych może przekroczyć granicę Realpolitik. Każdy system totalitarny ma słabe ogniwo, w Polsce tym słabym ogniwem była sprzeczność
interesów – państwo uważało się za państwo klasy robotniczej – związki zawodowe
były praktycznie organem partii – a równocześnie interesów tej klasy nie broniło.
Związki zawodowe okazały się w Polsce słabym ogniwem tego totalitarnego systemu komunistycznego, a na kanwie strajków i protestów klasy robotniczej powstał
w 1980 r. ruch społeczny „Solidarność”, który w późniejszych latach przekształcił się
w związek zawodowy.
3. Odnowienie Deklaracji Warszawskiej
Obchody 10-lecia Wspólnoty Demokracji stanowiły doskonałą okazję do odnowienia Deklaracji Warszawskiej „Ku Wspólnocie Demokracji” – dokumentu przyjętego
w 2000 r. przez delegacje 108 państw i 12 organizacji międzynarodowych, w którym
wyrażono „wspólne przywiązanie do celów i zasad ustanowionych w Karcie Narodów Zjednoczonych i Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka”. Warto odnotować, iż
organizacja konferencji warszawskiej wpisywała się w tamtym czasie w liczne inicjatywy na rzecz demokracji, podejmowane na forum wielostronnym. Uniwersalne przekonanie o zaletach i korzyściach wynikających z demokracji odzwierciedlały słowa
259
polskiego ministra spraw zagranicznych Bronisława Geremka, który przedstawiając
motywy zwołania wymienionej wyżej konferencji, zwrócił uwagę na poszanowanie
praw człowieka, pokój i bezpieczeństwo, rozwój gospodarczy i wzrost dobrobytu,
sprawiedliwość i solidarność, partycypację, odpowiedzialność i upodmiotowienie jednostek i grup społecznych w realiach demokratycznie rządzonych państw. Konferencja
Warszawska zapoczątkowała cykl tego rodzaju spotkań, organizowanych co dwa lata
na szczeblu ministrów spraw zagranicznych, podczas których omawiane są problemy
związane z budowaniem demokracji13. Pośród podejmowanych przez to gremium decyzji warto odnotować, iż w trakcie konferencji ministerialnej w Bamako (w 2007 r.)
podjęto decyzję w sprawie utworzenia Stałego Sekretariatu Wspólnoty w Warszawie.
Minister spraw zagranicznych RP Radosław Sikorski w swoim wystąpieniu
wygłoszonym z okazji 10-lecia Wspólnoty Demokracji zwrócił uwagę na tendencję
odwrotną w stosunku do tej sprzed dziesięciu lat, a mianowicie pojawiły się znaczące
zagrożenia wolności i swobód obywatelskich w różnych krajach demokratycznych.
W dorocznym raporcie Freedom House 2009, po raz pierwszy od 1972 r., kiedy to
zainicjowano sporządzanie rocznych raportów, odnotowuje się spadek poziomu realizacji praw politycznych i swobód obywatelskich w ciągu trzech następujących po
sobie latach w skali całego świata14. Na pytanie, czy demokracja traci na znaczeniu?
(Is Democracy Losing Ground?) – odpowiedzi próbowali udzielić ministrowie spraw
zagranicznych Kanady – Lawrence Cannon, Korei Południowej – Yung-woo Chun,
Chile – Fernando Schmidt, Indonezji – Raden Mohammad Marty Muliana Natalegawa,
Hiszpanii – Miguel Ángel Moratinos i Szwecji – Carl Bildt. Pierwszy z wymienionych
zwrócił uwagę na „badania globalne, które wykazują, że na przestrzeni ostatnich lat
wzrost demokratyczny został zahamowany. Państwa autorytarne stosują coraz bardziej
wyrafinowane sposoby funkcjonowania, skutecznie zabierają tlen – jeśli można użyć
takiego porównania – ruchom demokratycznym. Dzieje się tak, mimo iż dojrzałe
demokracje na różne sposoby wspierają ruchy demokratyczne w wielu krajach,
np. Birmie, Zimbabwe czy na Białorusi”. Według niego, potężnym instrumentem
wsparcia mogą być i są nowe technologie medialne, które pozwalają obywatelom
mobilizować się politycznie.
Szef hiszpańskiej dyplomacji Miguel Ángel Moratinos przyznał, że co prawda
rozwój demokracji na świecie w ostatnich latach uległ zahamowaniu i wyraźnie widać,
że nie rozwija się z taką siłą jak wcześniej, ale mimo to on sam z optymizmem patrzy
na sprawę sukcesu demokracji. „Być może w ujęciu statystycznym tak to wygląda.
Jednak wszystko jedno czy w Europie, Afryce, czy Azji, wszyscy chcą zostać uświęceni przez międzynarodową opinię publiczną przyznaniem przymiotnika »demokra13
Dotychczas odbyło się pięć Konferencji Ministerialnych: w Warszawie 26–27 czerwca 2000 r.,
w Seulu 10–12 listopada 2002 r., Santiago 28–30 kwietnia 2005 r., Bamako 14–17 listopada 2007 r., Lizbonie
11–12 lipca 2009 r.
14
Zob. też: Remarks by L. Diamond to the Convening Group of the Community of Democracies
Krakow, 2 lipca 2010 r., http://www.ccd21.org/activities/krakow/diamond_remarks.pdf (10.07.2010).
260
tyczni«. Nawet kraje, które nie stosują praktyk demokratycznych, wiedzą, że jeśli nie
będą przybliżać się do standardów właściwych państwu prawa, ku ochronie praw
człowieka, to wcześniej czy później będą miały istotne problemy na arenie międzynarodowej”. Miguel Ángel Moratinos, jako minister spraw zagranicznych kraju niedawnej prezydencji w UE, podkreślił, że promocja i obrona demokracji oraz swobód
obywatelskich na świecie jest jednym z najważniejszych elementów unijnej polityki
zewnętrznej. Zapowiedział, iż Unia chce wzmocnić swoje działania w tej kwestii.
W tym celu we wszystkich ambasadach Wspólnoty na całym świecie mają być podejmowane działania ukierunkowane na ochronę praw człowieka. Według ministra Moratinosa, jednym z podstawowych warunków rozwoju demokracji, oprócz ochrony praw
człowieka i wspomagania instytucji demokratycznych, powinien być rozwój gospodarczy jako narzędzie walki z biedą.
Ten pogląd podzielił szef indonezyjskiej dyplomacji Raden Natalegawa, który
podkreślił, że poprawa standardu życia jest dla ludzi zachętą do udziału w procedurach
demokratycznych. Wiceminister spraw zagranicznych Chile, Fernando Schmidt,
zauważył, że w długoterminowym ujęciu „kryzys zaufania do demokracji dał się
zauważyć znacznie wcześniej niż nastąpił kryzys finansowy”. Według niego, demokracja zmaga się z tym problemem od dziesięcioleci. „W 1974 r. 150 krajów uznawano
za demokratyczne, dziś na tej liście jest o 30 krajów mniej. Mamy do czynienia z szeregiem raportów, które mówią o braku zaufania do instytucji demokratycznych” –
podkreślił. Dodał jednak, że na świecie obserwowana jest duża gotowość do uczestnictwa w mechanizmach i przedsięwzięciach demokratycznych. Stąd wyzwaniem dla
struktur demokratycznych jest ich dostosowanie do obecnych potrzeb obywateli.
Podsumowując, w ocenie uczestników spotkania, poważnym zagrożeniem dla
demokracji, zwłaszcza rozwijających się, jest korupcja, która, jak zauważył szef polskiego MSZ Radosław Sikorski, „prowadzi wprost do korozji zaufania publicznego
do polityki i polityków”. Z kolei kluczowym narzędziem dla rozwoju demokracji jest,
w opinii szefów dyplomacji, Internet oraz telefonia bezprzewodowa. To rzeczywiście
siła, która daje wolność, przełamuje bariery, a jednocześnie łączy ogniwa demokracji.
Stąd, jak podkreślił szwedzki minister Carl Bildt, obowiązkiem polityków jest działanie na rzecz przełamywania ograniczeń Internetu.
O swoistym „odnowieniu”15 zainteresowania Wspólnotą Demokracji można
mówić w odniesieniu do stanowiska amerykańskiej administracji reprezentowanej na
konferencji przez sekretarz stanu USA Hillary Clinton16. Jakkolwiek Polska w 2000 r.,
15
Zob. H. RES. 1143 Commending the Community of Democracies for its achievements since it
was founded in 2000, http://www.ccd21.org/statements/HR1143-Commending_the_Community_of_
Democracies.pdf.
16
Minister spraw zagranicznych RP, Radosław Sikorski w swoim exposé 2010 r. zadeklarował, iż
w ramach stosunków polsko-amerykańskich chciałby ożywić unikatowy polsko-amerykański projekt, jakim
jest Wspólnota Demokracji. Zob. Exposé ministra spraw zagranicznych Radosława Sikorskiego, http://
www.msz.gov.pl/Expose,2010,34874.html.
261
poprzez ministra spraw zagranicznych Bronisława Geremka, i Stany Zjednoczone
z sekretarz stanu w administracji prezydenta Billa Clintona – Madeleine Albright, były
pomysłodawcą zwołania konferencji, to następca Clintona – prezydent George W.
Bush od początku swego urzędowania był sceptyczny wobec perspektywy współpracy
w ramach Wspólnoty. Niebagatelne znaczenie dla przyszłości Wspólnoty Demokracji
miały zamachy z 11 września 2001 r. i przeformułowanie, w ich następstwie polityki
zagranicznej USA przez administrację prezydenta G.W. Busha.
Podczas jubileuszowej krakowskiej konferencji Wspólnoty Demokracji Hillary
Clinton, sekretarz stanu w administracji prezydenta Baracka Obamy, w swoim przemówieniu zatytułowanym Społeczeństwo Obywatelskie: Wspierając Demokrację w 21
wieku zaprezentowała odmienną wizję uprawiania polityki zagranicznej przez Stany
Zjednoczone Ameryki, której głównym wyznacznikiem ma być: współpraca w ramach
Wspólnoty Demokracji na rzecz wspierania dążeń do urzeczywistniania demokratycznych standardów na świecie17. W tym duchu Hillary Clinton zapewniła o amerykańskim poparciu na rzecz Rady Praw Człowieka ONZ, czego wyrazem jest m.in. opowiedzenie się delegacji amerykańskiej za ustanowieniem specjalnego sprawozdawcy
Narodów Zjednoczonych ds. wolności zrzeszania się. W nawiązaniu do tego, Clinton
przekonywała, że istnienie „społeczeństwa obywatelskiego” oddziałuje korzystnie na
rzecz stabilizacji politycznej i gospodarczej. Po czterech dziesięcioleciach biedy, stagnacji i strachu w systemie komunistycznym, wolność związana z zakorzenieniem
w byłych krajach komunistycznych sprawiła, że społeczeństwa rozwijają się dzięki
działaniom obywatelskim i powstaniu tysięcy organizacji pozarządowych. Aby wspierać aktywność obywatelską na świecie, Clinton ogłosiła powstanie funduszu, którego
środki będą opiewać na 2 mln USD, na rzecz wspierania organizacji pozarządowych.
Reasumując, podczas trzech dni (2–4 lipca 2010 r.) jubileuszowej konferencji
Wspólnoty Demokracji w Krakowie przedstawiciele osiemdziesięciu siedmiu oficjalnych delegacji, w tym czterdziestu na szczeblu ministerialnym, odnowili swoje zobowiązania wobec Deklaracji Warszawskiej. Ich urzeczywistnianiu ma służyć m.in. specjalny fundusz, którego środki będą wydatkowane na rzecz podmiotów i jednostek
podejmujących działania upowszechniania demokracji na świecie. Przykładem takiej
jednostki jest uhonorowany w trakcie konferencji nagrodą im. prof. Bronisława
Geremka kubański ksiądz Jose Conrado Rodriguez, pracujący w jednej z najuboższych
17
To przesłanie znalazło też swoje odzwierciedlenie w wypowiedzi prezydenta Baracka Obamy z okazji krakowskiej konferencji rocznicowej; podkreślił on, iż „Wspólnota Demokracji jest urzeczywistnieniem
woli współpracy na rzecz upowszechniania i wzmacniania demokracji na świecie […]. W jego opinii należy
działać wspólnie zarówno w obliczu kryzysów, mających miejsce w krajach, które znajdują się w fazie transformacji ustrojowej, jak również w stosunku do podejmowanych w różnych krajach decyzji zmierzających
do ograniczania praw i wolności społeczeństw, Zob. Statement by the President on the 10th Anniversary
of the Community of Democracies, 3 lipca 2010 r., http://www.whitehouse.gov/the-press-office/statementpresident-10th-anniversary-community-democracies (lipiec 2010).
262
parafii Santiago de Cuba18. Ponadto podczas konferencji oficjalnie włączono w prace
tego gremium strukturę pod nazwą: Młodzi Dyplomaci dla Demokracji, złożoną z młodych stażem pracowników resortów spraw zagranicznych państw skupionych we
Wspólnocie Demokracji oraz jednostek angażujących się w działalność podmiotów
pozapaństwowych.
Rezultatem paneli i prac grup roboczych były rekomendacje w odniesieniu do
zadań Wspólnoty na przyszłość (Global Democracy Work Plan). Należy oczekiwać,
że w kolejnych, następujących po krakowskiej konferencji, miesiącach wszystkie
zaangażowane podmioty: Stały Sekretariat, rządy, przedstawiciele organizacji pozarządowych, jak również środowisk biznesowych państw skupionych we Wspólnocie
Demokracji podejmą konkretne decyzje zmierzające do wypełnienia treścią powziętych w Krakowie zobowiązań. Ich charakter będzie zależał z pewnością od zdolności
amerykańskiej administracji do odbudowania klimatu zaufania między USA a Europą,
który uległ pogorszeniu za prezydentury G.W. Busha. Podjęte bezpośrednio po krakowskiej konferencji działania Wspólnoty, zostaną poddane ocenie na kolejnej konferencji ministerialnej Wspólnoty Demokracji w 2011 r. w Wilnie19.
18
Jako pierwszy Nagrodą Wspólnoty Demokracji został wyróżniony w 2009 r. demokratycznie
wybrany prezydent Afryki Południowej Nelson Mandela.
19
Autorka dziękuje za cenne uwagi podczas pracy nad tekstem Pani Profesor dr hab. Ewie Jurczyńskiej-McCluskey.
R
E
C
E
N
•
nr 3–4 (t.42) 2010
Z
J
E
Mirosław Sułek, Prognozowanie i symulacje międzynarodowe, Fundacja Studiów
Międzynarodowych, Wydawnictwo Naukowe SCHOLAR, Warszawa 2010, s. 213.
Problematyka prognozowania od zawsze interesuje ludzkość. Nic zatem dziwnego, że wkroczyła
w świat badań naukowych, a nawet stała się ich przedmiotem. Tu jednak obserwujemy swojego
rodzaju paradoks, gdyż jakkolwiek wszelkie formy przewidywania są fascynujące i chętnie
większość z nas im ulega (zarówno jako odbiorcy, jak i niekiedy jako twórcy), to jednak słowa
„prognozowanie”, czy „antycypacja” działają raczej odstraszająco na mniej doświadczonych
czytelników, a nawet badaczy. Wyjaśnieniem tego stanu rzeczy jest zapewne trudność, a może
nawet i hermetyczność stosowanych metod i technik badawczych. Te wymagają zaawansowanej
wiedzy specjalistycznej. Dodatkowo, w warunkach niezwykłej złożoności współczesnego
świata, badania te muszą uwzględniać daleko idącą interdyscyplinarność. Nic zatem dziwnego,
że w takich okolicznościach brak było na krajowym rynku wydawniczym porządnej monografii, a zarazem podręcznika, które to opracowanie, jak vademecum byłoby w stanie przeprowadzić czytelnika przez meandry prognozowania w naukach społecznych, a zwłaszcza w politologii i nauce o stosunkach międzynarodowych.
Zadania tego podjął się ekonomista, prakseolog i zarazem analityk studiów strategicznych
o bogatym doświadczeniu zawodowym i naukowym, obejmującym wiedzę z zakresu nauk ekonomicznych, politycznych i wojskowych. Od wielu lat specjalizuje się w metodach analizy
i pomiaru potęgi państw, znakomicie łącząc swoje interdyscyplinarnie rozwijane zainteresowania z pracą dydaktyczną (jest autorem kilku podręczników), co jest wielkim atutem przy podejmowaniu się zadania wyjaśnienia złożoności prognozowania międzynarodowego, zwłaszcza
w kontekście zmienności w ramach potęgi (mocy, siły) państw. Warto w tym miejscu nadmienić,
że jego autorski model pomiaru tego (znany już jako model Sułka) zamieszczany jest w leksykonach terminologii naukowej z zakresu owego przedmiotu badań1. Ten znany i ceniony badacz
swoje zainteresowania naukowe rozwija w Zakładzie Studiów Strategicznych Instytutu Stosunków Międzynarodowych Uniwersytetu Warszawskiego.
Recenzowana książka jest pierwszym w Polsce tak zaawansowanym podręcznikiem do
przedmiotu „Prognozowanie i symulacje międzynarodowe”, a zarazem – zdaniem autora recenzji – najlepszym obecnie polskim podręcznikiem w tym zakresie, co będzie dowodzone w niniejszym tekście. Już na wstępie należy zauważyć, że struktura pracy jest zgodna ze standardami
kształcenia w zakresie wyżej wspomnianego przedmiotu, które w Polsce ustaliła Rada Główna
Szkolnictwa Wyższego. Nadmienić jednocześnie trzeba, że autor w wielu kwestiach dokonał
poszerzenia tej problematyki. Treść wypełniająca strukturę prezentowanej książki dostarcza nie
tylko informacji z zakresu owej wiedzy, ale zarazem wyposaża w niezbędne umiejętności rozumowania, które mogą zyskać praktyczne przełożenie na kompetencje wnikliwych jej czytelników (studentów czy badaczy). Po jej lekturze, rzeczywiście dostrzega się nie tylko złożoność
1
L. Sykulski, Geopolityka: słownik terminologiczny, Warszawa 2009, s. 93.
264
Recenzje
podjętej przez autora problematyki, lecz także znaczenie prognozowania i planowania w sferze
stosunków międzynarodowych oraz przydatność wykorzystywania metod i narzędzi prognostycznych w polityce zagranicznej czy polityce bezpieczeństwa państwa.
Książka pod względem struktury obejmuje: wstęp (nazwany „Od autora”), siedem rozdziałów i przydatny indeks nazwisk. Brak tu końcowej bibliografii, gdyż autor zadecydował na
końcu każdego rozdziału podawać zalecaną literaturę. Zauważyć w tym miejscu trzeba, że te
wykazy sprowadzone zostały do rzeczywistego minimum. Praca nie jest też przeładowana przypisami. Przypuszczać należy, że jest to świadome założenie, aby w tej formie książka stanowiła
raczej podręcznik akademicki, ułatwiający studiowanie zawiłości prezentowanej problematyki.
W niezwykle zwięzłym wstępie autor deklaruje, że w pracy tej większy nacisk będzie kłaść
na zrozumienie natury prognozowanych zjawisk niż na sprawność techniczną w prognozowaniu,
efektem czego do minimum sprowadza stronę formalno-matematyczną. Zaznacza też, że na
ostateczny kształt podręcznika miał wpływ jego studentów, którzy mając dostęp do jego pierwszej wersji zgłosili wiele uwag i propozycji. Nie dziwi zatem, że rzeczywiście podręcznik ten
(zgodnie z intencją autora) jest przyjazny dla czytelnika. Nie oznacza to jednak, że pominięte
zostały w nim kwestie trudne. Te wynikają oczywiście ze specyfiki podjętej problematyki,
a zwłaszcza z kontekstu odniesienia prognozowania do natury stosunków międzynarodowych.
Nawiązując do powyższej kwestii warto zauważyć, że stosunki międzynarodowe mogą być
ujmowane ogólnie i sektorowo. W tym przypadku autor opowiedział się za podejściem syntetycznym, zakładając już na wstępie jasne tezy. Odnosząc stosunki międzynarodowe do stosunków międzyludzkich zwraca uwagę, że „są to stosunki sił (możliwości) i interesów” (s. 9), a za
Raymondem Aronem przyjmuje, że jednostki polityczne (najczęściej państwa) kierują się
w owych relacjach trojakiego rodzaju potrzebami: przetrwania, rozwoju i chwały. Zatem: „Stosunki między jednostkami politycznymi to również stosunki sił i interesów, które przyjmują trzy
i tylko trzy formy: współpracy, walki i rywalizacji (nazwane tak na mocy konwencji terminologicznej)” (s. 9). Jest to nawiązaniem do innej ciekawej koncepcji Mirosława Sułka z zakresu
prakseologii2. Preferowane jest w tym ujęciu rozumienie stosunków międzynarodowych (właśnie w konwencji znanych tez Raymonda Arona) jako stosunków sił. Nic zatem dziwnego, że
w takim rozumowaniu na czoło będą wysuwać się rozważania dotyczące potęgi (siły, mocy)
jednostek politycznych. Obejmuje ona naturalnie nie tylko możliwości militarne, lecz także
gospodarcze, polityczne, a nawet duchowe. Analiza tych kontekstów pozwala na podejmowanie
prób określania pozycji i roli państw na arenie międzynarodowej, na podstawie m.in. diagnozy
ich polityki zagranicznej i wewnętrznej w szeroko zarysowanych uwarunkowaniach. Szczególnie ważną tezą, jaką autor stawia na wstępie jest stwierdzenie, że: „Jednostki polityczne żyją
w świecie ograniczonych zasobów, w związku z tym dążenie do realizacji odwiecznych celów
przejawia się na zewnątrz jako dążenie do realizacji swoich interesów (racji stanu), co można
zsyntetyzować jako dążenie do maksymalizacji swojej potęgi (siły, mocy, potencjału)” (s. 10).
Zastosowane przez autora podejście syntetyczne ma podkreślić wyraźną specyfikę i autonomię
stosunków międzynarodowych, a następstwem przyjętego podejścia jest skłonność do ujęć
modelowych i ilościowych. W założeniu autora takie podejście „pozwala także opisać (tradycyjnie i modelowo) pochodne charakterystyki układu sił, takie jak stabilność, polaryzacja, napię2
M. Sułek, Trzy działy prakseologii, „Rocznik Naukowy Wydziału Zarządzania w Ciechanowie Wyższej Szkoły Menedżerskiej w Warszawie” 2008, z. 1–2, t. 2, s. 51–70. Publikacja dostępna na stronie internetowej Instytutu Misesa: http://www.mises.pl.
Recenzje
265
cia polityczno-militarne (szczeble eskalacji/deeskalacji) i bezpieczeństwo międzynarodowe”
(s. 10). Oczywiście wielu wybitnych badaczy sceptycznie odnosi się do możliwości przewidywania przyszłości. Jak jednak twierdzi Mirosław Sułek, „do takiej postawy trzeba podchodzić
z szacunkiem, ale można i trzeba z nią polemizować. Badacze przyszłości są w podobnej sytuacji jak historycy. […] Historię odczytuje się ciągle na nowo. Podobnie jest z przyszłością. […]
Przyszłość nie spada jak grom z jasnego nieba – przyszłość to w dużej mierze teraźniejszość,
tylko trochę przed nami” (s. 10).
Rozdział pierwszy „Prognostyka międzynarodowa – pojęcie, klasyfikacja, metody, techniki” stanowi logiczne wprowadzenie w złożoność prezentowanej w dalszych częściach pracy
problematyki. Wiele uwagi autor poświęca cechom, jakie przypisane są naturze stosunków międzynarodowych, a tym samym specyfice badań nad nimi. Trafnie rozważa poruszane kwestie
z punktu widzenia złożoności tej materii. Oczywiście, w myśl przyjętego na wstępie założenia,
rozpatruje stosunki międzynarodowe jako stosunki sił i interesów. W pewien sposób obrazuje
to swego rodzaju powrót do realizmu po okresie przejściowej dominacji podejść idealistycznych
tuż po zakończeniu „zimnej wojny”. Na uwagę zasługuje autorskie opracowanie trzech systemów działania (form) stosunków międzynarodowych pod postacią: współpracy, walki i rywalizacji. Rozpatrywane są one z punktu widzenia zmian stosunków sił i przyznać należy, że te
poglądy są przekonujące, logiczne. Tym bardziej że autor dostrzega, iż w bogactwie życia międzynarodowego jest miejsce na pewną syntezę tych form. Jest to rozdział, który w bardzo syntetyczny sposób przedstawia pojęcie prognozowania, planowania i innych kategorii decyzyjnych. Wiele uwagi poświęcono organizacyjnym i informacyjnym podstawom prognozowania
międzynarodowego. Autor dokonuje zwięzłego przeglądu rozmaitych projektów i programów
badawczych oraz instytucji, które je prowadzą w różnych krajach. W przystępny, obrazowy
sposób przedstawia możliwości i ograniczenia prognostyki międzynarodowej, odwołując się
szeroko do doświadczeń historycznych. Zwracając uwagę na ogromną złożoność problematyki
międzynarodowej, tłumaczy tym samym trudność wypracowania jednolitych poglądów w kwestiach teoretycznych. Ciekawe są w tym aspekcie zjawiska nieliniowości i uskoków w prognozowaniu, zakłócające zwłaszcza ekstrapolację. Wiele uwagi poświęcone jest w tym rozdziale
poprawności terminologicznej i metodycznej. Jak jednak autor twierdzi, „chociaż w takim nieładzie terminologicznym trudno o jasność wypowiedzi, trzeba podkreślić, że różnorodność terminologiczna jest czymś naturalnym, dlatego nie termin jest ważny, ale znaczenie, jakie mu
przypisujemy na zasadzie pewnej konwencji” (s. 24). Systematyzowane są różne rodzaje przewidywań (forecast, projection czy prediction) oraz podejścia prognostyki międzynarodowej
(empiryczne, analityczne, teleologiczne, dialektyczne i ich formy łączone), a także metody (ekstrapolacji, analogii, heurystyczne, analizy morfologicznej, scenariuszy, modelowanie i symulacje oraz metoda wskaźnikowa).
Rozdział drugi „Prognozowanie a planowanie polityki zagranicznej państwa oraz międzynarodowych stosunków politycznych i gospodarczych” dotyczy w dużej mierze procesu podejmowania decyzji: „Można powiedzieć, że na początku każdej decyzji jest prognoza, a przynajmniej jakieś założenie o charakterze prognostycznym” (s. 33). Jest to zależne m.in. od postrzegania stosunków międzynarodowych, w tym od postrzegania, będącej przedmiotem
recenzowanego opracowania, potęgi państw. Analizie poddany więc zostaje przedmiot prognozowania i planowania międzynarodowego w odniesieniu konkretnie do stosunków sił międzynarodowych (układu sił), bezpieczeństwa narodowego i międzynarodowego, charakteru stosunków międzynarodowych, integracji i dezintegracji, sojuszy polityczno-militarnych oraz stanu
266
Recenzje
środowiska naturalnego i zasobów naturalnych. W prognozowaniu rozpatrywane są prawidłowości, cykle i trendy. Można zgodzić się z autorem, że: „procesy międzynarodowe mają w dużej
mierze charakter żywiołowy, ale nie chaotyczny, w pewnej mierze więc przewidywalny” (s. 44).
Syntetycznie przedstawione są w tym rozdziale również przetwarzanie informacji w program
działania, prognozowanie w międzynarodowych stosunkach politycznych i gospodarczych,
początki grup planistycznych, modele procesu decyzyjnego w polityce zagranicznej (racjonalnego aktora, organizacyjno-biurokratyczny i pluralistyczny), ocena efektywności polityki zagranicznej państw (z zastosowaniem własnego opracowania kategorii na podstawie nakładów, efektów i efektywności) oraz prognozy i założenia prognostyczne w polskiej polityce zagranicznej.
Co ważne, autor na końcu tego rozdziału jasno precyzuje następujące stanowisko: „Dobre prognozy pomagają podejmować lepsze decyzje w polityce zagranicznej, ale nie zastąpią całkowicie wiedzy, doświadczenia i intuicji” (s. 60).
Rozdział trzeci „Metody prognozowania stosunków międzynarodowych”, poza uwagami
wstępnymi o charakterze terminologicznym, związanymi przy tym ze sferą poszukiwania przez
człowieka pewności w niepewnym świecie, przedstawia typologie prognoz ze względu na bardzo liczne kryteria ich systematyzowania, a także (już w szerszy sposób) wybrane z metod
prognozowania: ekstrapolacji, oparte na analogii, heurystyczne (eksperckie, w tym burzę
mózgów i metodę delficką) oraz analizę morfologiczną. Zwraca w tym rozdziale uwaga poświęcona fałszywym analogiom, wraz z analizowanymi tego przykładami: analogia zachowań konkurencyjnych do walki zbrojnej (biznes i sztuka wojenna) oraz analogia prowadzenia biznesu
i gry hazardowej.
Rozdział czwarty „Modelowanie i pomiar w prognozowaniu i planowaniu stosunków międzynarodowych” porusza zagadnienia dość powszechnie uważane raczej za kontrowersyjne. Jak
autor wyjaśnia, „powodem niektórych kontrowersji jest zapewne zbyt rygorystyczne pojęcie
pomiaru. Tymczasem dokonuje się go na kilku skalach (poziomach)” (s. 87). W dodatku, należy
również uwzględnić postępującą interdyscyplinarność badań (czego znamiennym przykładem
jest „ekonofizyka”). Zdaniem autora, proces przenoszenia do nauk społecznych koncepcji
zaczerpniętych choćby z fizyki nie ominie także nauki o stosunkach międzynarodowych. Pomiar
w badaniu stosunków międzynarodowych rozpatrywany jest wraz z podaniem różnych skal
pomiarowych, a także poprzez definiowanie przedmiotu tego pomiaru. Zwraca więc w tym kontekście uwagę, że „przedmiotem pomiaru nie jest osoba, rzecz, stan czy zdarzenie, lecz cechy
wymienionych kategorii” (s. 93). Autor jawi się przeciwnikiem sztucznego oddzielania od siebie ilościowej i jakościowej strony badań. Na sprzeciwy zaś wobec stosowania metod ilościowych w nauce o stosunkach międzynarodowych odpowiada następująco: „Koronnym argumentem przeciwników kwantyfikacji jest teza, że wielka złożoność zbiorowych zachowań ludzkich
nie pozwala na rozwiniętą matematyzację. Moim zdaniem, jest akurat odwrotnie. To właśnie
masowość zjawisk pozwala na ujęcia ilościowe (łatwiej wykrywać prawidłowości), natomiast
trudno o takie ujęcia przy faktach (zjawiskach) jednostkowych lub dotyczących małych grup”
(s. 88). Tym samym przekonuje, że nieuzasadniony jest lęk przed metodami ilościowymi
w naukach humanistycznych. Jednocześnie przestrzega przed nadużywaniem metod matematycznych bez należytego uzasadnienia metodologicznego, dodając: „Źle by się jednak stało,
gdyby nadmierna ostrożność w tym względzie doprowadziła do kwantofobii, czyli nadmiernego
lęku przed wszelkimi pomiarami” (s. 94). Wiele miejsca w tym rozdziale poświęcono modelowaniu w badaniach stosunków międzynarodowych (pojęciu modelu, jego rodzajom) w odniesieniu do pomiaru potęgi państw (z uwzględnieniem potęgi „twardej” i „miękkiej”), co daje
Recenzje
267
rezultat w praktycznym modelowaniu form potęgi z uwzględnieniem m.in. jej profili. Zawarte
są tu liczne autorskie propozycje, pośród których szczególną uwagę zwracają graficzne obrazy
czystych i mieszanych form potęgi na podstawie trzech twardych grup elementów (trzech
wymiarów): (1) ekonomicznego; (2) militarnego (polityczno-militarnego); (3) demograficzno-przestrzennego (s. 100–104). Ciekawe są tu rozważania dotyczące również wpływu ery informacyjnej na pojęcie potęgi. Rozdział kończy sformułowanie celów badawczych modelowania
i pomiaru potęgi państw, zawierające m.in. konkluzję, iż „są powody do sformułowania tezy,
że zapotrzebowanie na miary potęgi w celu analizowania stosunków międzynarodowych w kategoriach stosunków sił i formułowania na tej podstawie propozycji do decyzji nie tylko utrzymuje się, ale nawet wzrosło w tzw. erze postindustrialnej czy też informacyjnej” (s. 108).
Rozdział piąty „Modele pomiaru potęgi państw jako podstawa identyfikacji i oceny układu
sił” stanowi syntetyczne zestawienie: modelu Germana, Korelatów Wojny, modelu Fucksa,
modelu Cline’a, podejścia RAND Corporation, podejść i modeli chińskich, podejścia indyjskiego (modelu Virmaniego), podejść rosyjskich (modelu Chaczaturowa i matrycy strategicznej), podejścia irańskiego, modelu Orłowskiego, modelu Sułka3, badań ankietowych (sondażowych). Co ciekawe, w rozdziale tym wykorzystane zostały badania ankietowe przeprowadzone
wśród studentów ISM UW.
Rozdział szósty „Modele układu stosunków międzynarodowych – ich dynamika i logika”
przedstawia ogólne modele układu sił, typy stosunków międzynarodowych wynikające z rodzajów strategii bezpieczeństwa narodowego (powiększanie potencjału obronnego, zmniejszanie
prawdopodobieństwa wybuchu konfliktu i zmniejszanie potencjału przyszłego przeciwnika),
modele równowagi sił, modele polaryzacji/koncentracji, modele eskalacji/deeskalacji, modele
wrogości/przyjaźni i model cyklu siły. W trakcie ich analizy potwierdza się postawiona przez
autora na wstępie teza, że stosunki międzynarodowe są stosunkami sił i interesów, a najważniejszą cechą systemu międzynarodowego jest układ sił. Co ważne, „termin siła użyty w wyrażeniu układ sił odnosi się raczej do siły rozumianej szeroko, określanej zwykle jako potęga
(power, niekiedy might)” (s. 157). Zwraca uwagę w tym rozdziale autorskie opracowanie ogólnych typów układów sił (s. 157) i złożonych (s. 161), bazujące na relacjach: równowaga–nierównowaga oraz symetria–asymetria. W odniesieniu do poglądu wyrażanego m.in. przez Karla
Deutscha i Davida Singera, że wraz z przechodzeniem od dwubiegunowości do wielobiegunowości, częstotliwość i intensywność wojen będzie się zmniejszać, autor recenzowanej książki
nie podziela ich optymizmu (s. 161).
Rozdział siódmy „Scenariusze, symulacje i gry decyzyjne” odnosi się do tych specyficznych eksperymentów w naukach społecznych, za jakie uważa się te swego rodzaju „słabsze
prognozy”. Jednak są one wykorzystywane, jak wiadomo, także w planowaniu polityki i strategii bezpieczeństwa. Współcześnie na dużą skalę wykorzystuje się w tym zakresie techniki
komputerowe. Rozdział ten zawiera pojęcie scenariusza, przykłady scenariuszy oraz specyfikę
budowania scenariuszy na podstawie analizy morfologicznej (z zastosowaniem matryc). Odrębnie rozpatrywane są symulacja i gry decyzyjne: pojęcie symulacji, zarys historii badań symulacyjnych, przykład symulacji, zagadnienie gier decyzyjnych/symulacyjnych wraz z ich przykładami, a także uwagi dotyczące modelowania globalnego.
Trochę żal, że książka nie ma zakończenia, które mogłoby naszkicować kolejne wątki,
jakie autor zapewne miałby w planach do rozwikłania w następnym opracowaniu z zakresu tej
3
Szerzej: M. Sułek, Podstawy potęgonomii i potęgonometrii, Kielce 2001.
268
Recenzje
trudnej, lecz jakże ważnej problematyki. Obserwujemy bowiem od pewnego czasu wzrost znaczenia analizy stosunku sił w interpretacjach zmian zachodzących w stosunkach międzynarodowych, i to także w sferach zainteresowań teoretycznych (pod kątem nieustannego poszukiwania optymalnych paradygmatów badawczych). Jednak służyć te analizy mogą również praktycznym celom, związanym z modelowaniem międzynarodowego układu sił. To właśnie
eksponowanie tego pojęcia uważam, ponadto, za bardzo cenne w badaniach nad stosunkami
międzynarodowymi.
Podsumowując, należy stwierdzić, że recenzowana książka odznacza się dobrze skonstruowaną strukturą, która jest zwarta i logiczna, a tym samym przejrzysta. Autor włożył wiele
pracy w wyjaśnianie pojęć i precyzowanie definicji. Na uwagę zasługują jego syntetyczne zestawienia, trafne konkluzje oraz liczne przykłady badawcze, czy studia przypadków. W bardzo
zwięzły sposób zarysowane zostało stanowisko głównych nurtów teoretycznych w przedmiotowych kwestiach, a literatura została wykorzystana w sposób przekrojowy, reprezentatywny
(choć w sposób daleki od przeładowania danymi bibliograficznymi). Autor z powodzeniem
dokonał przeglądu różnych koncepcji, programów, projektów czy instytucji badawczych zajmujących się prognozowaniem międzynarodowym, wskazując przy tym na dostępność ich publikacji. Można wręcz powiedzieć, że podzielił się z nami długo gromadzoną bazą danych. Świadczy to bezsprzecznie o tym, jak chętnie dzieli się swą wiedzą. A jest to wielka wiedza, uzyskana
przez lata interdyscyplinarnych studiów, badań, doświadczeń i przemyśleń. Jednocześnie na
uwagę zasługuje przystępność jego narracji, co przejawia się starannością wszelkich wyjaśnień,
obrazowym ukazywaniem szeregu przykładów, a także wkładem w opracowanie wielu własnych
zestawień (licznych typologii, syntetycznych zestawień, tabel). W pracy zawarte zostały rozmaite materiały poglądowe (bardzo często właśnie opracowania własne): równania matematyczne,
rysunki, tabele, schematy, wykresy funkcji matematycznych, pola morfologiczne, matryce,
macierze, modele form potęgi w postaci graficznych obrazów (w tym m.in. osobliwy enneagram
dla Rosji). Całość ubarwiają ponadto liczne anegdoty czy aforyzmy. Autorski przekaz cechuje
odwaga wyrażania własnych sądów, oceniania i stawiania licznych pytań badawczych. Podejście
do przedstawianych kwestii jest obiektywne, krytyczne (np. co do przestarzałości czy innych
niedostatków różnych prezentowanych koncepcji). Jest to zarazem podejście bardzo konstruktywne, przekonujące do wyrażanych argumentacji. Zwraca uwagę dojrzałość osądów autora,
godna najwyższej klasy badacza. Zgłasza nam on wiele uwag i proponuje wiele postulatów do
prezentowanych modeli czy poglądów.
Walorem pracy, zasługującym na odrębne potraktowanie, jest jej aktualność. Podejmując się syntetycznego przedstawienia prognoz i symulacji międzynarodowych, autor dokonuje
zarazem opisu funkcjonowania współczesnego systemu międzynarodowego, zwracając uwagę,
w jaki sposób pomiar staje się użyteczny w badaniu przeobrażeń międzynarodowego układu sił.
Są to więc kwestie związane z różnymi płaszczyznami stosunków międzynarodowych, włączając w to sferę komunikowania i podejmowania decyzji oraz bezpieczeństwa. Można przyjąć, że
głównymi adresatami książki staną się studenci stosunków międzynarodowych. Jednak zawarta
w niej wiedza przyda się również praktykom i badaczom w zakresie politologii, ekonomii, socjologii, komunikowania międzynarodowego oraz wyodrębniającej się nauki o bezpieczeństwie.
Jerzy STAŃCZYK
Recenzje
269
Teresa Łoś-Nowak (red.), Organizacje w stosunkach międzynarodowych. Istota
– mechanizmy działania – zasięg, Wydawnictwo Uniwersytetu Wrocławskiego, Wrocław 2009, s. 455.
Organizacje międzynarodowe (zwłaszcza międzyrządowe) są drugim, po państwach, podmiotem stosunków międzynarodowych. Ich powstawanie jest emanacją procesu instytucjonalizacji w systemie międzynarodowym. Organizacje międzynarodowe dają państwom możliwość
realizacji celów ich polityki zagranicznej oraz stanowią forum wymiany informacji i sprzyjają
współpracy. Dynamika rozwoju tych podmiotów oraz rosnące zaangażowanie państw w proces
ich tworzenia i kształtowania, głównie po zakończeniu II wojny światowej sprawia, że problematyka aktywności organizacji międzynarodowych stanowi istotny obszar badań nauki o stosunkach międzynarodowych.
Zadanie opisu i wyjaśnienia charakteru funkcjonowania organizacji międzynarodowych
zostało podjęte w publikacji przygotowanej przez zespół pracowników Zakładu Międzynarodowych Stosunków Politycznych Instytutu Politologii Uniwersytetu Wrocławskiego, pod redakcją
Teresy Łoś-Nowak, znanej i cenionej badaczki stosunków międzynarodowych. Jest to już piąte
wydanie tej pozycji1, mającej charakter podręcznika akademickiego. Przygotowano ją zatem
głównie dla celów poznawczych i eksplanacyjnych. We wprowadzeniu wyrażono przekonanie,
że publikacja będzie pomocna w poznaniu i zrozumieniu charakteru funkcjonowania instytucji
międzynarodowych, ich celów oraz głównych przesłań. Ważnym jest również poddanie refleksji potrzeb ich istnienia, jak też przyczyn ich sukcesów i niepowodzeń (s. 13). Poza celem
dydaktycznym publikacja realizuje również cel naukowy, wyrażony w analizie teoretycznej oraz
charakterystyce istoty różnorakich organizacji międzynarodowych w kontekście procesu instytucjonalizacji stosunków międzynarodowych.
Książka składa się z wprowadzenia, ośmiu rozdziałów, wykazu skrótów i spisu literatury
uzupełniającej. Układ treści poszczególnych rozdziałów można przyporządkować zagadnieniom
nadrzędnym, jakimi są: teoretyczna refleksja nad aktywnością organizacji międzynarodowych,
przedstawienie mechanizmów działania międzyrządowych organizacji międzynarodowych oraz
organizacji pozarządowych i innych instytucji, które funkcjonują w wymiarze międzynarodowym.
Rozdział pierwszy, zatytułowany: „Organizacje międzynarodowe: geneza – istota – ewolucja” autorstwa Teresy Łoś-Nowak, przedstawia teoretyczne podstawy procesu instytucjonalizacji stosunków międzynarodowych oraz pojęcie, klasyfikację i dynamikę rozwoju organizacji
międzynarodowych. W tej części publikacji pojawia się również analiza problemu suwerenności organizacji międzynarodowych jako uczestników stosunków międzynarodowych. Zaprezentowano tu stanowiska różnych nurtów badawczych, także w odniesieniu do roli państwa i natury
systemu międzynarodowego. Rozdział drugi, napisany przez Agnieszkę Florczak, pt. „Struktura
i decyzje międzynarodowych organizacji rządowych” przedstawia pojęcie, klasyfikację decyzji
oraz poszczególne typy organów występujących w organizacjach międzynarodowych.
Do praktycznego zakresu funkcjonowania organizacji międzynarodowych należy zaliczyć
rozdziały od trzeciego do szóstego. Specyfika aktywności międzynarodowych trybunałów karnych i praw człowieka została przybliżona w rozdziale trzecim przez Arkadiusza Domagałę
i Agnieszkę Florczak. W rozdziale czwartym kilku autorów scharakteryzowało międzynarodowe
1
Recenzja wydania pierwszego z 1997 r. zob.: Stanisław Bieleń, „Stosunki Międzynarodowe– International Relations” 1999, t. 20, s. 187–188.
270
Recenzje
organizacje uniwersalne, zarówno w aspekcie instytucjonalnym, teleologicznym, zadaniowym,
a także w ujęciu ich działalności w systemie międzynarodowym. Przegląd międzynarodowych
organizacji uniwersalnych otwiera podrozdział autorstwa Marcina Chełminiaka, poświęcony
Organizacji Narodów Zjednoczonych. Autor zwrócił w nim uwagę również na pojawiające się
po „zimnej wojnie” propozycje reform organizacji. Do międzynarodowych organizacji uniwersalnych zaliczono organizacje wyspecjalizowane o statusie autonomicznym, a wśród nich: Międzynarodowy Fundusz Walutowy, Bank Światowy (Arkadiusz Domagała) oraz Światową Organizację Handlu (Adriana Dudek). W odniesieniu do WTO przedstawiono również aktywność
Polski w tej organizacji.
W rozdziale piątym ujęto specyfikę organizacji regionalnych o charakterze ogólnym,
a wśród nich: Organizację Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie (Agnieszka Florczak), Organizację Państw Amerykańskich, Ligę Państw Arabskich, Organizację Konferencji Islamskiej
(Zbigniew Cesarz), Unię Afrykańską (Andrzej Nowak) oraz europejskie struktury współpracy
regionalnej: Radę Nordycką, Nordycką Radę Ministrów, Inicjatywę Środkowoeuropejską, Grupę
Wyszehradzką, Radę Państw Morza Bałtyckiego (Andrzej Dybczyński). Scharakteryzowano
również Radę Bałtycką (Renata Mazur). Oddzielny podrozdział autorka poświęciła organizacjom międzynarodowym, funkcjonującym na obszarze Wspólnoty Niepodległych Państw
(oprócz WNP są to: Państwo Związkowe Białorusi i Rosji, Eurazjatycka Wspólnota Gospodarcza, Organizacja Układu o Bezpieczeństwie Zbiorowym, Organizacja na Rzecz Demokracji
i Rozwoju). Ostatnią z przedstawionych organizacji regionalnych o charakterze ogólnym jest
Stowarzyszenie Narodów Azji Południowo-Wschodniej (Arkadiusz Domagała).
W rozdziale szóstym autorzy skupili się na analizie międzynarodowych organizacji grupowych, które zostały sklasyfikowane przedmiotowo. Pośród organizacji politycznych i militarnych poddano analizie genezę, cele, strukturę i działalność Rady Europy (Agnieszka Florczak),
Organizacji Traktatu Północnoatlantyckiego oraz Grupy Siedmiu (Andrzej Dybczyński). Natomiast do organizacji współpracy gospodarczej zaliczono: Unię Europejską (Grzegorz Balawajder, Aleksandra Trzcińska-Polus), Środkowoeuropejską Strefę Wolnego Handlu (Adriana
Dudek), Współpracę Ekonomiczną Azji i Pacyfiku (Arkadiusz Domagała), a także organizacje
integracyjne w Ameryce Łacińskiej (wśród nich: Północnoamerykański Układ Wolnego Handlu,
Wspólnotę Karaibską, Wspólny Rynek Południa oraz Wspólnotę Andyjską – Sergiusz Wolski).
Wśród afrykańskich organizacji międzynarodowych, które zostały przedstawione w omawianym
rozdziale, przeanalizowano: Wspólnotę Ekonomiczną Państw Afryki Zachodniej, Wspólnotę
Państw Sahelu i Sahary, Unię Arabskiego Maghrebu, Wspólny Rynek Państw Afryki Wschodniej i Południowej, Wspólnotę Rozwoju Gospodarczego Afryki Południowej, Międzynarodową
Władzę ds. Rozwoju, Unię Ekonomiczną i Monetarną Afryki Zachodniej i Wspólnotę Ekonomiczną i Monetarną Afryki Środkowej (Andrzej Nowak).
W trzeciej części książki, którą można wyróżnić, skupiono się na strukturach pozapaństwowych. W rozdziale siódmym zostały omówione zagadnienia dotyczące międzynarodowych organizacji pozarządowych. Podobnie, jak w poprzednich rozdziałach, zostały one podzielone zgodnie z kryterium przedmiotu działalności.
Ruchy ekologiczne i pokojowe oraz organizacje ochrony praw człowieka zostały przedstawione przez Agnieszkę Florczak. Wśród tych ostatnich zwrócono uwagę na Organizację Międzynarodowego Czerwonego Krzyża, Amnesty International, Międzynarodową Ligę Praw Człowieka, Międzynarodową Komisję Prawników, Międzynarodową Federację Helsińską na rzecz
Praw Człowieka. Kolejnymi są organizacje współpracy kulturalnej i naukowo-technicznej oraz
Recenzje
271
organizacje religijne (Zbigniew Cesarz). Część omawianego rozdziału poświęcono również międzynarodowym organizacjom pozarządowym, zajmującym się praworządnością i dobrym rządzeniem (Marcin Skocz). Magdalena Sirecka-Wołodko przybliżyła specyfikę funkcjonowania
Transparency International, Paweł Burzała – Freedom House, a Marcin Skocz – CIVICUS
i TIRI. Rozdział ósmy poświęcono wyjaśnieniu specyfiki funkcjonowania innych instytucji
o zasięgu międzynarodowym, m.in.: organizacji branżowych (Marcin Kopij) oraz struktur terrorystycznych (Bartosz Bolechów).
Książka przygotowana przez zespół pracowników z Uniwersytetu Wrocławskiego jest
jedną z kilku dostępnych na polskim rynku wydawniczym, które w podobny, kompleksowy,
sposób traktują o problematyce organizacji międzynarodowych i stanowi ich cenne uzupełnienie. W podręczniku przedstawiono szeroki zakres zagadnień – od podstaw teoretycznych,
poprzez instytucjonalne aspekty aktywności różnorakich organizacji międzynarodowych (cele,
zadania, zasady, funkcjonowanie, organy, podejmowanie decyzji), po charakterystykę ich działalności oraz wyzwania przed nimi stojące. Dostępne publikacje koncentrują się tylko na prawnym aspekcie funkcjonowania organizacji międzynarodowych, natomiast te o charakterze politologicznym nie podejmują w większości w tak wszechstronny sposób omawianej problematyki.
Podręcznikowa forma zmusiła autorów do syntetycznego przedstawienia różnych aspektów
działalności wielu organizacji międzynarodowych oraz do ograniczenia ich własnych komentarzy i interpretacji. Publikacja daje możliwość usystematyzowania skomplikowanych zagadnień
z zakresu teorii i praktyki mechanizmów działania organizacji międzynarodowych. Czytelnik
zainteresowany bardziej szczegółowo omawianymi zagadnieniami może skorzystać z bogatych
źródeł podawanych w przypisach i spisie literatury uzupełniającej. Być może dodatkowe pozycje warte uwagi i mogące poszerzyć omawiane zagadnienia mogłyby się znaleźć na końcu każdego rozdziału. Pomocne w poznawaniu istoty organizacji w stosunkach międzynarodowych
mogłyby okazać się także materiały poglądowe w postaci tabel, wykresów itp.
W odniesieniu do zakresu merytorycznego autorzy zostali ograniczeni wyborem charakterystyki najważniejszych podmiotów, ze względu na obszerność podjętej problematyki.
W związku z tym, pewne zagadnienia musiały zostać uproszczone lub pominięte, np. charakterystyka Unii Europejskiej została ograniczona tylko do gospodarczych aspektów jej funkcjonowania (s. 307–340). Mniej uwagi, w porównaniu z organizacjami międzyrządowymi, poświęcono funkcjonowaniu organizacji pozarządowych i ponadnarodowych. Cennym uzupełnieniem
jest natomiast przedstawienie aktywności Polski w organizacjach, które zajmują istotne miejsce
w kształtowaniu jej polityki zagranicznej, choć nie uczyniono tego w takim zakresie wobec
Organizacji Traktatu Północnoatlantyckiego i Unii Europejskiej.
Książka stanowi cenne uzupełnienie oferty dydaktycznej, ze względu na jej eksplanacyjny
i systematyzujący charakter, ale jest również interesującym źródłem dla tych, którzy poszukują
inspiracji do pogłębionych studiów nad problematyką organizacji międzynarodowych.
Marlena DRYGIEL
272
Recenzje
Andrzej Polus, Commonwealth na arenie międzynarodowej, Wydawnictwo Uniwersytetu Wrocławskiego, Wrocław 2009, s. 309.
W 1884 r. podczas wizyty w Australii lord Roseberry, komentując zachodzące zmiany na
obszarze Imperium Brytyjskiego, a zwłaszcza rosnącą autonomię niektórych obszarów kolonii
brytyjskich, pierwszy użył określenia Wspólnota Narodów – Commonwealth of Nations. Już od
1887 r. nieregularnie odbywały się konferencje premierów państw-kolonii brytyjskich. Prowadziło to do instytucjonalizacji tych spotkań jako Konferencji Imperialnych w 1911 r. (Imperial
Conferencies). W 1917 r. Jan Christian Smuts stał się ojcem określenia the British Commonwealth of Nations – Brytyjskiej Wspólnoty Narodów. Kolejne ważne wydarzenia dla Commonwealth to ogłoszenie Deklaracji Balfoura w 1926 r. Natomiast aktem konstytucyjnym dla tej organizacji stał się Statut Westminsterski z 1933 r., został on podpisany przez Zjednoczone Królestwo, Kanadę, Nową Zelandię, Nową Funlandię, Wolne Państwo Irlandzkie oraz Związek
Południowej Afryki. W 1946 r. z nazwy wypadło określenie „brytyjska” i odtąd Wspólnota
Narodów jest znana właśnie pod tą nazwą.
Co zdecydowało o atrakcyjności tej organizacji? Co dawała ona swoim członkom? W jaki
sposób stawała się dla nich atrakcyjnym kontrapunktem ich aktywności międzynarodowej,
mimo że nie stworzyła swojej gospodarczej „nogi”. Choć było to rozważane i możliwe do czasu
przystąpienia Wielkiej Brytanii do Unii Europejskiej. Na te i wiele innych pytań stara się dać
odpowiedź publikacja Andrzeja Polusa Commonwealth na arenie międzynarodowej, wydana
przez Uniwersytet Wrocławski.
Obecnie Commonwealth to 54 państwa, z których 52 to byłe kolonie brytyjskie. W składzie tym są 33 republiki, 5 monarchii samodzielnych oraz 16 monarchii konstytucyjnych,
na czele których stoi królowa brytyjska. Wspólnota Narodów działa na obszarze prawie
31,5 mln km² i obejmuje swoim działaniem ponad 2 mld ludzi. Głową Wspólnoty Narodów jest
Elżbieta II.
Jest charakterystyczne, że dotąd nie ukazała się w Polsce żadna całościowa publikacja,
która odnosiłaby się do tego fenomenu, jakim niewątpliwie jest Commonwealth. Omawiana
książka jest pierwszą taką publikacją. Wspólnota Narodów nie jest jednak zjawiskiem wyjątkowym w tym sensie, że istnieją też inne organizacje międzynarodowe skupiające państwa według
kryteriów ich niegdysiejszych związków z byłą metropolią, takie jak Międzynarodowa Organizacja Państw Frankofońskich (Organisation International de la Francophonie) czy Organizacja
Państw Ibero-Amerykańskich (Communidad Iberoamericana de la Nationes).
Sam autor zadaje na wstępie swojego opracowania pytanie, czy warto poświęcać czas
i energię na badanie współczesnego Commonwealth (s. 15) w sytuacji, gdy współcześnie nie
odgrywa on znaczącej roli w stosunkach międzynarodowych i nie wywiera na nie istotnego
wpływu. I na to pytanie, co jasne, odpowiada twierdząco, zwracając uwagę, że przemawia za
tym fakt, iż jest to jedna z najstarszych form kooperacji międzynarodowej, że jest to organizacja liczebna i stanowi składową „społeczności międzynarodowej” (s. 15–16). Ponadto, jak pisze
autor, „Commonwealth daje możliwość prześledzenia zachowań nowych aktorów pojawiających
się w środowisku międzynarodowym oraz zmian zachodzących w instytucjach i wzorcach
zachowań ukształtowanych w okresach wcześniejszych” (s. 16). Ułatwieniem w pisaniu tej
pracy było dla autora bez wątpienia funkcjonowanie Institute of Commonwealth Studies w Londynie, gromadzącego archiwalia, dokumenty, opracowania, publikacje na temat Wspólnoty
Narodów z całego świata. Prowadzącego też własną rozległą działalność badawczą na ten temat.
Recenzje
273
Układ pracy jest przejrzysty, chronologiczny. Przypomina w tym jedno z fundamentalnych
na temat Commonwealth dzieł autorstwa (zresztą często przez A. Polusa przywoływanego)
Davida McIntyre’a: The Commonwealth of Nations: Origin and Impact – 1869–1971 (University of Minnesota Press, 1978). Opracowanie Andrzeja Polusa składa się ze wstępu, pięciu rozdziałów i zakończenia. Jest też dołączona bogata bibliografia przedmiotu, załączniki ilustrujące
aktywność Commonwealth i wybranych państw ugrupowania, a także (co bardzo cenne) indeksy
nazwisk, nazw geograficznych oraz indeks rzeczowy. To bardzo ułatwia czytanie, a także odnajdywanie w tekście poszukiwanych zagadnień i osób.
Opisywane procesy prowadzące do współczesnego Commonwealth, jak podkreśla autor,
odbywały się na wielu poziomach. Utrudniało to analizę, ale też pozwalało na jej uszczegóławianie, gdy to było potrzebne. Stąd, gdy A. Polus przedstawia genezę Wspólnoty Państw w rozdziale 1, może swojej analizy dokonywać w płaszczyźnie polityczno-konstytucyjnej, gospodarczej, militarnej czy społeczno-kulturalnej. Pokazuje, w jaki sposób Commonwealth stawał się
dla Wielkiej Brytanii strukturą pozwalającą na zarządzanie procesem dekolonizacji, przy jednoczesnym zachowaniu wpływów na obszarze dawnego Imperium (s. 35). Jak rząd w Londynie
starał się wykorzystać Commonwealth dla odbudowy gospodarki Zjednoczonego Królestwa po
II wojnie światowej (s. 43). Odpowiada na pytanie, dlaczego Commonwealth nigdy nie stał się
podstawą jakiejś formy sojuszu wojskowego metropolii z byłymi koloniami.
Rozdział 2 omawia ramy instytucjonalne i zasady funkcjonowania międzyrządowego Commonwealth. Autor porównuje go do klubu, do którego trudno się dostać, ale też łatwo z niego
wystąpić (s. 83). Opisuje rolę monarchy brytyjskiego w tej organizacji, podkreślając jego dużą
niezależność w dziedzinie aktywności własnej (s. 84), konkludując, że jest on „najbardziej wyraźnym symbolem Wspólnoty Narodów” (s. 89). Być może coraz bardziej jedynym i osobliwym.
Rozdział 3 skupia się na opisie aktywności Commonwealth na arenie międzynarodowej
w okresie zimnowojennym. Autor wskazuje 6 determinant warunkujących jego zachowania
w tych latach, szczególnie skupiając się na latach 60. i 70. XX w. (s. 105) i konkluduje, że
„większość prac poświęconych rozwojowi Commonwealth omawia ten fenomen z brytyjskocentrycznej perspektywy i uznaje Wspólnotę za substytut Imperium” (s. 105). W dalszej części
wywodu A. Polus zwraca jednak uwagę, że na ten okres przypada „proces kształtowania tożsamości międzynarodowej i narodowej nowo powstałych państw poprzez opozycję wobec dawnego kolonizatora” (s. 105). To zmienia tę perspektywę szczególnie w odniesieniu do byłych
kolonii Wielkiej Brytanii w Afryce. Wtedy też rozpoczyna się proces przekształcania Commonwealth w „organizację opartą na wartościach” (s. 106), która jest skazana na „używanie soft
power, czyli efektywne wykorzystanie zasad nieformalnych i kontaktów interpersonalnych,
które mogą doprowadzić do lepszego zrozumienia się stron” (s. 139). Jest to zagadnienie, którym autor zajął się w rozdziale 4 zatytułowanym: „Commonwealth po zakończeniu zimnej
wojny”. Jest to czas przewartościowań i poszukiwania nowej formuły działania dla państw
Wspólnoty. Autor stara się dać odpowiedź na pytanie, dlaczego mimo zmieniającego się świata
formuła Commonwealth wciąż stanowi wartość, szczególnie dla małych i średnich państw
członkowskich i pisze: „uczestnictwo polityków z małych państw w międzyrządowych spotkaniach Wspólnoty Narodów daje im możliwość bezpośrednich interakcji z liderami państw rozwiniętych i zwrócenia uwagi na specyficzne problemy tej grupy krajów” (s. 153). Natomiast
„powodem zaangażowania rządów państw innych niż małe kraje […] jest możliwość realizowania poprzez tę organizację polityki określanej w literaturze przedmiotu jako bycie średnią
siłą na arenie międzynarodowej” (s. 153). Dla Wielkiej Brytanii atrakcyjność Commonwealth
274
Recenzje
jakby malała, a „na początku XXI wieku Commonwealth jest praktycznie niezauważalny
w dokumentach wytyczających kierunki polityki zagranicznej Zjednoczonego Królestwa” (s.
161). Dzieje się tak, ponieważ po okresie „zimnej wojny” nastąpiło wewnątrz Wspólnoty „przeorientowanie priorytetów z kwestii związanych z dyskryminacją rasową na wzmacnianie demokracji, rządów prawa i ochronę praw człowieka” (s. 163).
Dlaczego zatem Commonwealth trwa? Czy tylko dlatego, że – jak pisze A. Polus – „jest
niezwykle trudno rozwiązać organizację międzynarodową” (s. 163), czy też – jak sugeruje dalej
– dlatego, że „po zakończeniu zimnej wojny stale wzrastała rola trzeciego sektora Commonwelth i organizacje pozarządowe zaczęły używać międzyrządowej Wspólnoty Narodów jako
platformy do promowania swoich celów i wprowadzania norm zachowań do systemu międzynarodowego” (s. 165). Temu właśnie zagadnieniu autor poświęca rozdział 5 swojej pracy, omawiając relacje między rządowym i pozarządowym Commonwealth. Trzeba i tym razem zgodzić
się z autorem, gdy pisze, że relacje te w okresie pozimnowojennym określić można jako stale
się kształtujące i prowizoryczne” (s. 216). A więc tu wszystkie opcje są otwarte i wszystko się
może zdarzyć w każdą stronę.
Na koniec zatem wracamy do pytania, czy warto poświęcać tyle uwagi i wytężonej pracy
na analizę zjawiska, które być może jest u kresu swojego istnienia, a trwa, bo nie ma tego, który
„zgasi światło”. Podobne dylematy stoją przed wieloma innymi tworami, które powstawały
w innych warunkach historycznych, wypełniły swoją rolę, jak np. ruch państw niezaangażowanych i trwają siłą inercji. Commonwealth – jak pisze autor – jest niewątpliwie organizacją
szczególną, funkcjonującą w środowisku międzynarodowym na kilku poziomach (s. 227). Ale
czy rzeczywiście jeszcze funkcjonującą, czy już tylko istniejącą i trwającą w skostniałych strukturach, nieprzystających do dzisiejszych realiów polityki międzynarodowej? Co dzięki tej instytucji można załatwić, jaki problem rozwiązać, w czym jest inna od setek istniejących, funkcjonujących, czy tylko trwających organizacji międzynarodowych, które powstały w innej konfiguracji światowej i dla rozwiązywania problemów innej rzeczywistości świata pełnego bloków
wojskowych? Organizacja ta wypełniła lepiej lub gorzej swoje zadanie i nie znalazła nowej
formuły dla siebie. Jeśli Commonwealth miałby w sprzyjających dla tej organizacji warunkach
trwać, to musi przede wszystkim zapewnić swoim członkom nową przestrzeń do dyskusji
i wymiany poglądów, w których będą miały szansę pojawić się nowe programy międzynarodowe lub propozycje sektora pozarządowego i będą mogły ulegać w większym niż dotąd stopniu internacjonalizacji (s. 232). Wydaje się jednak, że obecnie to o wiele za mało, aby przetrwać.
Jeśli Commonwealth ma być potrzebny, to musi „przyczynić się do rozwiązania któregoś
z głównych problemów, jakie stoją obecnie przed społecznością międzynarodową” (s. 232).
W tych spostrzeżeniach A. Polusa jest sporo racji.
Reasumując uważam publikację Andrzeja Polusa za niezwykle interesującą. Poprzez historię i działanie Commonwealth autor pokazał dużą część historii świata z innej perspektywy.
Opisał mechanizmy funkcjonowania bardzo szczególnej organizacji międzynarodowej, na tle
dynamicznych procesów, pokazując jej narodziny, okres najintensywniejszych działań oraz zbliżający się schyłek. Wskazał na instrumenty oddziaływań, grę interesów, rolę najważniejszych
aktorów. Starał się przekonać czytającego, że powstanie i aktywność Commonwealth miała
i może jeszcze mieć swój sens, o ile główni zainteresowani będą tego chcieli. Jest rzeczą interesującą, że poza Commonwealth zawsze pozostawały Stany Zjednoczone, w końcu najpotężniejsze państwo, w przeszłości brytyjska posiadłość. Dlaczego tak się stało, z recenzowanej
pracy nie wynika przekonująca odpowiedź.
Recenzje
275
W dynamicznie zmieniającej się rzeczywistości zbyt szybko zapominamy o faktach,
ludziach, instytucjach, które wywarły istotny wpływ na bieg wydarzeń w świecie. Do takich
coraz bardziej zapominanych należy Commonwealth. W omawianej publikacji, bardzo dobrze
udokumentowanej, erudycyjnej, napisanej dobrym językiem znalazłem ogromny zasób informacji przydatnych nie tylko dla pasjonatów Commonwealth. Jest to pierwsza całościowa publikacja o Wspólnocie Narodów, której brak było w polskim piśmiennictwie naukowym. I jeśli
nawet u niektórych pozostawi niedosyt, to i tak warto po nią sięgnąć. Autorowi należą się gratulacje i podziękowanie za podjęcie tematu oraz za to, że mimo wszelkich wątpliwości, o których pisał we wstępie, zabrał się za opisanie tego zjawiska, jakim wciąż jeszcze jest Commonwealth. Pytanie, czy recepta na jego przetrwanie, jaką przepisał na końcu okaże się skuteczna,
a przede wszystkim możliwa do zaakceptowania przez wszystkie zainteresowane państwa.
Bogusław W. ZALESKI
276
Recenzje
Tomasz Kapuśniak, Krzysztof Fedorowicz, Michał Gołoś (red.), Białoruś, Mołdawia i Ukraina wobec wyzwań współczesnego świata, Instytut Europy Środkowo-Wschodniej, Lublin 2009, s. 232.
Problematyka obszaru WNP niezmiennie zajmuje wielu badaczy stosunków międzynarodowych. Wiąże się to z różnorodnością państw tego regionu, wpływami Rosji na przestrzeni
poradzieckiej, a także rywalizacją między głównymi aktorami sceny międzynarodowej. Autorzy
omawianej pracy zdecydowali się skupić na trzech państwach – Białorusi, Mołdawii i Ukrainie.
Ich specyficzne położenie geograficzne między Rosją i ugrupowaniami, w których odgrywa ona
pierwszoplanową rolę z jednej strony, a Unią Europejską i NATO z drugiej sprawia, że podjęty
temat jest ważny i interesujący.
Jak zwrócono uwagę we wprowadzeniu, trzy kraje w zależności od sytuacji odgrywają
podwójną rolę – stają się „stawką w grze” w strategiach zainteresowanych aktorów oraz państwami buforowymi, znajdującymi się między Wschodem i Zachodem (s. 9).
Recenzowana książka wpisuje się w dyskusję na temat perspektyw państw byłego ZSRR,
ich polityki zagranicznej, warunkowanej zarówno sytuacją wewnętrzną, jak i czynnikami
zewnętrznymi.
Omawiana praca stanowi próbę dokonania analizy szans i wyzwań stojących przed Mińskiem, Kiszyniowem i Kijowem oraz ich stanowiska wobec głównych problemów współczesnego świata. Tezą pracy jest stwierdzenie, zawarte we wprowadzeniu, zgodnie z którym „Białoruś, Mołdawia i Ukraina muszą zmierzyć się z ogromną skalą wyzwań. Dzięki właściwemu
rozpoznaniu zagrożeń płynących tak z uwarunkowań wewnętrznych, jak i ze środowiska międzynarodowego oraz dzięki odpowiedniej reakcji na nie, państwa te mogą zmniejszyć potencjalnie niekorzystny układ sił, a poprzez działania antycypacyjne nawet czerpać ze swojego
geopolitycznego położenia i aktualnej sytuacji” (s. 10).
Książka została podzielona na cztery części, poprzedzone słowem wstępu.
Pracę rozpoczyna część podejmująca kwestie polityczne i ekonomiczne. Zaprezentowano
w niej problemy transformacji systemu politycznego Ukrainy, Mołdawii i Białorusi (Walenty
Baluk), konsekwencje kryzysu finansowego dla wyżej wymienionych państw (Ivan Peshkov)
oraz wpływ nacjonalizmów i konfliktów terytorialnych na sytuację dwóch z nich – Ukrainy
i Mołdawii (Natalia Cwicinskaja).
Walenty Baluk wskazuje, że mimo wielu zbieżnych uwarunkowań trzech państw i podobnego startu, znajdują się one na różnych etapach procesu przemian. Podczas gdy Mińsk dryfuje
w kierunku autorytaryzmu, Kijów i Kiszyniów mają szansę w bliskiej przyszłości stać się demokracjami nieskonsolidowanymi, tj. takimi, w których spełnione są proceduralne kryteria demokracji (np. masowe uczestnictwo w wyborach), brak jest jednak stabilności i trwałości systemu
demokratycznego.
Zdaniem Ivana Peshkova, autora kolejnego tekstu, kryzys finansowy rozpoczęty w 2008 r.
jest nie tylko oczywistym zagrożeniem dla omawianych państw, pozostaje również szansą na
przebudowę gospodarki, tj. przeprowadzenia transformacji równolegle z restrukturyzacją, która
do tej pory była niewystarczająca.
Rozdział Natalii Cwicinskiej stanowi z kolei punkt wyjściowy do prezentacji problemu
bezpieczeństwa, podejmowanego w następnej części książki. Wśród analizowanych obszarów
niestabilności autorka wymienia ukraińskie: Krym, Zakarpacie, Bukowinę oraz sąsiadującą
z Ukrainą i prawnie należącą do Mołdawii, acz „zbuntowaną”, Naddniestrzańską Republikę
Recenzje
277
Mołdawską. Rezygnując z opisu genezy oraz przebiegu sporów i konfliktów autorka zdecydowała się omówić ich wpływ na sytuację w omawianym regionie. Wartościowe jest zwrócenie
uwagi na ekonomiczny wymiar konfliktu wokół Naddniestrza. Tekst zdecydowano się włączyć
do części pierwszej, choć to kolejna traktuje o kwestiach bezpieczeństwa, z którymi bezpośrednio związany jest problem konfliktów. Przeniesienie wspomnianego wyżej artykułu do części
drugiej, ograniczyłoby jednak objętość pierwszej do dwóch rozdziałów. Stąd niedosyt i poczucie, że sprawom ekonomicznym poświęcono zbyt mało uwagi. Na przykład z jakichś powodów
nie zostały poruszone kwestie surowcowo-energetyczne, ważne dla państw omawianego regionu
i ciekawe dla czytelnika. Powyższe uwagi nie zmieniają jednak wartości merytorycznej tekstu
Natalii Cwicinskiej.
Jak już wspomniano, część druga podejmuje problem wyzwań związanych z bezpieczeństwem. Zamieszczone zostały w niej teksty obejmujące czynniki oddziałujące na politykę bezpieczeństwa Białorusi, Mołdawii i Ukrainy. Nowymi koncepcjami bezpieczeństwa trzech państw
zajął się Krzysztof Fedorowicz, a ich stanowiskiem wobec NATO Agnieszka Sawicz. Rozważaniom na temat aktualnych i przyszłych relacji Białorusi z Zachodem poświęcił uwagę Andrzej
Gil. Ewa Matejko skupiła się natomiast na analizie i ocenie jakości funkcjonowania przejść
granicznych na zewnętrznych granicach UE, co w takim ujęciu jest jednak bardziej problemem
bezpieczeństwa Unii Europejskiej, niż krajów będących przedmiotem recenzowanej książki.
Biorąc pod uwagę problematykę tekstów Agnieszki Sawicz i Ewy Matejko, szkoda, że nie zdecydowano się umieścić tekstu (niekoniecznie w tej części) na temat stosunku Mińska, Kiszyniowa i Kijowa do Unii Europejskiej.
Krzysztof Fedorowicz przedstawił tło kształtowania się różnych podejść do polityki bezpieczeństwa trzech państw, związanych m.in. z ich sytuacją wewnętrzną, polityką Rosji i głównych państw oraz ewolucją aktywności NATO. Wnioski autora w odniesieniu do Białorusi
wskazują na niepewność co do prawdziwych intencji jej zbliżenia z UE (s. 75). W odniesieniu
do Ukrainy autor zakłada powrót do prowadzonej przez wiele lat polityki wielowektorowości,
która – jego zdaniem – jest mało efektywna, jako że „przyczynia się do utrwalenia nieokreślonego statusu geopolitycznego Ukrainy” (s. 86). Zdaniem autora, utrzymująca się w Mołdawii
niestabilność, związana z konfliktem naddniestrzańskim, może wpływać na osłabienie nowej
unijnej inicjatywy Partnerstwa Wschodniego (s. 93–94). Krzysztof Fedorowicz sugeruje również, że negatywnie odbierany długotrwały brak uznania przez Mińsk państwowości Osetii
Południowej i Abchazji może świadczyć o wahaniu się białoruskich władz co do obrania drogi
– w kierunku Zachodu czy Kremla (s. 74).
Agnieszka Sawicz przedstawia krótką historię relacji Białorusi, Mołdawii i Ukrainy z Sojuszem Północnoatlantyckim. Wskazuje na specyficzny stosunek NATO i Rosji do tych krajów.
Państwa Sojuszu Północnoatlantyckiego postrzegają Białoruś, Mołdawię i Ukrainę jako państwa
„niewygodne” z racji pozostawania ich w strefie żywotnych interesów Rosji (s. 95). Ich relacje
z Sojuszem są bowiem wypadkową stosunków na linii NATO – Rosja. Im lepsze stosunki
z Moskwą, tym chłodniejsze z trzema państwami, i odwrotnie. Wnioskiem końcowym jest
stwierdzenie, że wyjście Białorusi, Mołdawii i Ukrainy z „szarej” strefy bezpieczeństwa, jaką
po rozpadzie ZSRR stał się obszar Europy Wschodniej, jest mało prawdopodobne, tym bardziej
że głównym graczem jest tam Rosja, a NATO przez większą część tamtejszych społeczeństw
jest postrzegane negatywnie, w kategoriach zagrożenia.
Andrzej Gil wybiega w przyszłość i przedstawia prognozę przyszłych relacji Białorusi
z Zachodem. Pyta również o drogę, którą wybierze Białoruś. Osią tekstu jest przypuszczenie,
278
Recenzje
zgodnie z którym „obecny status Republiki Białoruś nie jest możliwy do utrzymania” (s. 117).
Autor kreśli dwa scenariusze – oba dość odważne. Pierwszy to zbliżenie z Zachodem, drugi
odrzucenie tej perspektywy i wchłonięcie Białorusi przez Rosję, i to w krótkiej perspektywie
czasowej (s. 118).
Kwestiom kulturowo-cywilizacyjnym poświęcona została trzecia część recenzowanej
książki. Problem uwarunkowań religijnych w omawianym regionie podjął Tomasz Olejarz.
Omówił ogólny trend charakterystyczny dla tych państw, zgodnie z którym w państwach, gdzie
ateizacja odniosła sukces, obecnie można obserwować ilościowy wzrost religijności w wymiarze deklaratywnym (s. 139). Praktyczny wymiar religijności według badań autora wciąż się
tworzy (s. 139). Szczególnie interesujące są fragmenty poświęcone Ukrainie. Ciekawe jest spostrzeżenie, że powołanie jednej kanonicznej Cerkwi ukraińskiej, niezależnej od Patriarchatu
Moskiewskiego sprawiłoby, że Ukraina stałaby się pierwszą siłą prawosławną na świecie (tak
pod względem liczby parafii, jak i wiernych).
Tekst Włodzimierza Osadczy na temat dylematu cywilizacyjno-kulturowego Ukrainy (między Europą a tradycją panruską) podejmuje przede wszystkim wątki historyczne. Szkoda, że
problem aktualnego ścierania się na Ukrainie opcji europejskiej i rosyjskiej w wymiarze kulturowo-cywilizacyjnym jedynie zarysowano, tym bardziej że jest to kwestia ważna dla Ukrainy,
ale i Polski, choćby z racji sąsiedztwa.
Problemem tożsamości współczesnej Europy zajął się z kolei Michał Gołoś. Jak słusznie
zauważa autor, w Europie mamy do czynienia z dualizmem samoświadomości, polegającym na
uleganiu nacjonalizmowi i pragnieniu zjednoczenia (s. 174). Teza jest słuszna, jednak analiza
autora skupia się na krajach UE, które nie są tematem pracy.
Część czwarta została poświęcona polityce Federacji Rosyjskiej (Tomasz Kapuśniak) i Unii
Europejskiej (Michał Słowikowski) wobec Białorusi, Mołdawii i Ukrainy.
Tomasz Kapuśniak swój tekst podzielił na etapy, prezentujące główne założenia polityki
rosyjskiej wobec omawianego obszaru. To pozwoliło ukazać jej ewolucję. Wnioski kończące
rozważania, to m.in. stwierdzenie, że Rosja wciąż będzie wykorzystywać różne formy nacisku
wobec omawianych państw. Będzie również gotowa wykorzystać środki militarne. Wzmocnienie Rosji jest tym bardziej prawdopodobne, im dłużej UE i NATO nie będą przedstawiać
jasnych deklaracji dotyczących regionu.
W drugim tekście tej części Michał Słowikowski zajął się Partnerstwem Wschodnim –
nową inicjatywą UE, skierowaną do jej wschodnich sąsiadów. Oprócz analizy i opisu, autor
podjął próbę prognozy rozwoju Partnerstwa. Niestety, zabrakło miejsca na przedstawienie stosunku Białorusi, Mołdawii i Ukrainy do tej inicjatywy.
Autorzy publikacji postawili sobie ambitne, choć trudne zadanie. Tak szeroko zakrojony
temat książki powoduje, że niektóre problemy zostały pominięte, bądź potraktowane nazbyt
ogólnie, co sprawia, że lektura przynosi niedosyt. Niełatwo jest określić stosunek Białorusi,
Mołdawii i Ukrainy, państw będących wciąż „na dorobku”, do mierzenia się z problemami
współczesnego świata, np. z terroryzmem, wyczerpywaniem surowców, zanieczyszczeniem środowiska naturalnego. Trzy omawiane państwa stają przed tymi problemami w sposób naturalny,
bo są rzecz jasna częścią świata. Wydaje się jednak, że dla nich to problemy drugorzędne.
Wyzwaniem politycznym dla Białorusi, Mołdawii i Ukrainy jest obecnie strategiczny
wybór drogi i partnera na tej drodze. Wyzwaniem ekonomicznym w przypadku dwóch pierwszych jest urynkowienie gospodarki. W odniesieniu do Ukrainy chodzi bardziej o urynkowienie
gospodarki na zdrowych zasadach. Wyzwaniem jest również, na ile to naturalnie możliwe, unie-
Recenzje
279
zależnienie surowcowe od Rosji. Wyzwania w sferze bezpieczeństwa po części pokrywają się
z bezpieczeństwem ekonomicznym i wyborem politycznym, ale i np. ze stacjonującym w Naddniestrzu wojskiem rosyjskim czy niejednorodnością Ukrainy (wschodnia i zachodnia). Wyzwania współczesnego świata nie zawsze są tożsame z wyzwaniami, przed którymi przede wszystkim muszą stanąć Białoruś, Mołdawia i Ukraina.
Książka jest z pewnością przyczynkiem do dyskusji i spojrzeniem na problemy świata
oczami mieszkańców tej części Europy, ale i do patrzenia na Mińsk, Kiszyniów i Kijów przez
pryzmat prawdziwych problemów współczesnego świata.
Agata WŁODKOWSKA-BAGAN
280
Recenzje
Paul Sharp, Diplomatic Theory of International Relations, Cambridge University
Press, Cambridge, New York 2009, s. XI, 339.
Książka Paula Sharpa mieści się w popularnym ostatnio nurcie prac poświęconych dyplomacji, który, co ciekawe, towarzyszy powrotowi mody na dyplomatyczne mechanizmy działania w samej polityce zagranicznej. Powrót dyplomacji następuje po niemal dekadzie burzliwej
dyskusji między zwolennikami i przeciwnikami unilateralizmu i polityki opartej na sile. Nie
wszyscy ulegli urokowi power politics i nie wszystkich przekonały klarowne wnioski i wyraziste rozwiązania, podsuwane przez prosty rachunek sił. Pod koniec pierwszej dekady XXI w.
widać wyraźnie ponadto, że rachunek ów okazał się zawodny. Badacze oraz decydenci polityczni, którzy, trzeba przyznać, nierzadko ulegają tym samym modom w stosunkach międzynarodowych, znów dużo mówią i piszą o dyplomacji, a próby refleksji nad historią najnowszą
stosunków międzynarodowych często kończą się diagnozą o deficycie dyplomacji. Paul Sharp
stara się spojrzeć na to zjawisko w dłuższej perspektywie czasowej i w daleko szerszym horyzoncie intelektualnym.
Tytuł Dyplomatyczna teoria stosunków międzynarodowych, jak chciałoby się go przełożyć,
może być mylący. Jak objaśnia autor, nie chodzi tu o „teorię dyplomacji“, obejmującą wiedzę
na temat pracy profesjonalnych dyplomatów. Treścią pracy nie jest również badanie „teorii
dyplomacji“, jako odpowiednich działów w ramach różnych teorii stosunków międzynarodowych, opisujących znaczenie dyplomacji w każdym z podejść. Teoria stosunków międzynarodowych jako podstawa, z której wynika teoria dyplomacji, interesuje Sharpa przede wszystkim
jako przedmiot krytycznego namysłu. Dyplomatyczna teoria stosunków międzynarodowych
może wreszcie oznaczać to, co na przestrzeni wieków sami dyplomaci mieli do powiedzenia
o stosunkach międzynarodowych. W tym właśnie kierunku idzie syntetyczna praca Paula
Sharpa, stara się on w sposób możliwie wyczerpujący zrekonstruować namysł nad stosunkami
międzynarodowymi, który na abstrakcyjnym poziomie prowadzili i prowadzą, głównie na swój
własny użytek, dyplomaci. Jak się okazuje, dyplomatyczna teoria stosunków międzynarodowych
opiera się na odmiennych aksjomatach niż wszystkie „naukowe“ podejścia teoretyczne, inaczej
rozkłada akcenty, wyostrza inne aspekty stosunków międzynarodowych. Próba całościowego
ujęcia stosunków międzynarodowych z perspektywy namysłu dyplomatycznego jest bardzo
interesującym i oryginalnym przedsięwzięciem badawczym. Należy ze wszech miar docenić
nowatorski pomysł Sharpa, twórczo i zaskakująco łączący dwie dziedziny dotąd zawsze rozpatrywane rozłącznie. Dziedziny, między którymi trudno było dotąd znaleźć pomost: teorię stosunków międzynarodowych i historię dyplomacji. Zanim jednak przejdę do omówienia samej
dyplomatycznej teorii stosunków międzynarodowych, warto zatrzymać się nad pierwszą częścią
książki, w której znaleźć można wartościową krytyczną analizę tradycyjnych teorii stosunków
międzynarodowych, dokonaną oczywiście pod kątem rozumienia dyplomacji, proponowanego
w ramach tych podejść.
Dokonując przeglądu tradycji myślenia o stosunkach międzynarodowych autor opiera się
na klasyfikacji zaproponowanej przez szkołę angielską. Za Martinem Wightem wyróżnia trzy
tradycje: radykalną, racjonalistyczną i realistyczną, a następnie analizuje, jakie rozumienie
dyplomacji jest pochodną każdego z tych podejść. Rozdział ten może zadziwić czytelnika, ujawniając sprzeczności w rozumieniu dyplomacji w ramach tych tradycji. W tradycji radykalnej
dyplomaci występują w kilku zaskakująco odmiennych rolach, na pierwszy rzut oka niemożliwych do pogodzenia. Są po pierwsze, wrogą siłą, starającą się za wszelką cenę utrzymać panu-
Recenzje
281
jący ład, którego są beneficjentami, podczas gdy radykalne siły rewolucyjne starają się go obalić. Po drugie, historia stosunków międzynarodowych pokazuje, że istnieje dyplomacja ruchów
radykalnych, ruchy radykalne, czy to jakobini, sowieci, czy też talibowie szybko konfrontują
się z koniecznością nawiązania jakiejś formy stosunków z resztą świata, ustanawiają wówczas
swoich przedstawicieli na zewnątrz. Przedstawiciele ci realizują interes ruchów radykalnych,
ale są nieuchronnie przedmiotem obaw ze strony centralnych ośrodków nowej władzy jako ci,
którzy najłatwiej mogą zdradzić. Po trzecie, może wreszcie istnieć tzw. dyplomacja rewolucyjna, zajmująca się, obok reprezentowania ruchu, niejawną działalnością polegającą na krzewieniu idei radykalnych za zewnątrz.
W tradycji racjonalnej, która zakłada, że najlepszą odpowiedzią na wyzwania stosunków
międzynarodowych jest rozum ludzki, kluczowe znaczenie ma uświadomienie sobie przez różne
grupy, że ich powodzenie, mimo umiłowania własnej wolności i odrębności, zależy od komunikacji z innymi grupami. Okazuje się wówczas, że użycie brutalnej siły nie prowadzi do optymalnych rezultatów, natomiast racjonalna kalkulacja prowadzi do instytucjonalizacji stabilnych
kontaktów i wymiany między grupami. Ludzie mają zdolność uczenia się i nabywania mądrości, dzięki temu stosunki międzynarodowe mogą stawać się bardziej rozumne i rozsądne.
W ramach tej tradycji dyplomaci, jako ludzie, mający wgląd w różnorodność perspektyw, pełnią
rolę doradców powściągających temperament polityków, wskazujących im bardziej rozsądne,
dalekowzroczne rozwiązania. Badania historyczne wskazują jednak, że o ile istniały inicjatywy
dyplomatów dążących wyraźnie do budowania postępu i do pokoju na świecie, jeszcze częściej
byli oni częścią systemu międzynarodowego, w ramach którego odgrywali przypisane im role
transmitowania partykularnych, pozostających w konflikcie interesów państwowych, raczej niż
ich moderowania i uzgadniania. Dzieje się tak – zdaniem Sharpa – głównie dlatego, że współcześni dyplomaci nie mają realnej władzy i coraz rzadziej wykazują się charyzmą. Są przede
wszystkim urzędnikami, skoncentrowanymi bardziej na formie niż na treści. Nie mają sami
władzy, choć niewątpliwie lubią być blisko władzy i zazwyczaj podążają za władzą.
W ramach tradycji realistycznej rola dyplomaty wydaje się być najwyraźniej określona.
Jednak – jak pokazuje autor – nawet tu pojawia się wiele sprzecznych rozumień i wątpliwych
aksjomatów. W systemowej, realistycznej wizji stosunków międzynarodowych dyplomaci są
neutralnym medium, operującym zgodnie z logiką anarchicznego systemu międzynarodowego.
Działają w interesie własnego państwa definiowanym w kategoriach maksymalizacji potęgi podmiotu. Wielkie procesy międzynarodowe dzieją się jednak automatycznie na poziomie makro
i nie ma dla nich większego znaczenia działanie konkretnych dyplomatów. Równowaga sił
np. wytwarza się bez intencjonalnego działania ludzi, w efekcie działania praw rządzących
życiem międzynarodowym. Na poziomie państwa dyplomacja jest natomiast jednym z komponentów potęgi: gdy jest efektywna, może okazać się swoistym mnożnikiem siły państwa, może
pozwolić osiągnąć więcej, niż by to wynikało z porównania potęg danych podmiotów.
Paul Sharp zręcznie wydobywa słabości refleksji o dyplomacji, proponowanych w ramach
trzech tradycji teoretycznych. Być może niedosyt, jaki pozostawiają główne nurty teoretyczne
jest efektem tego, że teoria dyplomatyczna stanowi tu niejako produkt uboczny, a nie znajduje
się w centrum zainteresowania. Stąd przydatne może być spojrzenie na stosunki międzynarodowe właśnie od strony dyplomacji, co kieruje uwagę ku najważniejszej części recenzowanej
książki. Istotą dyplomatycznej wizji stosunków międzynarodowych, jak dowiadujemy się z części drugiej pracy, jest kondycja odseparowania, radykalnej odmienności i różnorodności, która
charakteryzuje państwa, narody oraz wszelkie inne grupy społeczne. Kondycja separacji jest dla
282
Recenzje
tego namysłu jak pogoda – ani dobra, ani zła, po prostu stanowi immanentną część rzeczywistości międzyludzkiej i międzynarodowej. Dyplomatyczna tradycja namysłu nad stosunkami
międzynarodowymi opiera się na podstawowym założeniu, że ludzie nie egzystują ot tak, po
prostu, a żyją w odrębnych grupach, a rzeczywistość międzynarodową charakteryzuje pluralizm.
Specjalnością dyplomatów jest zaś operowanie pomiędzy społecznościami odseparowanymi
w różnych wymiarach, niekoniecznie tylko geograficznym, ale również kulturowym, językowym itd. Dzięki temu dyplomaci wykształcają specyficzne rozumienie tych odrębności, gdzie
uprzywilejowaną pozycję uzyskuje różnorodność idei i argumentów, dzięki którym ludzie nadają
sens i rozumienie swojej rzeczywistości.
Relacje wewnątrz grup rządzą się odmiennymi prawami niż relacje między grupami.
Dyplomatyczny sposób myślenia o świecie uznaje, że rozmaite argumenty i kontrowersje między grupami nie mogą być zwykle definitywnie rozstrzygnięte, stąd celem jest raczej utrzymywanie pokojowych relacji między społecznościami, a nie doprowadzenie za wszelką cenę do
ujednolicenia wizji świata. Paul Sharp zastanawia się, jak dyplomacja ma się do stosunków
międzynarodowych, czy stosunki międzynarodowe koniecznie potrzebują dyplomacji? Dochodzi tu do wniosku, że o ile teoretycznie można wyobrazić sobie rzeczywistość międzynarodową
bez dyplomacji, o tyle w praktyce, z wyjątkiem najbardziej brutalnych przykładów relacji między grupami, dochodzi wcześniej czy później do wykształcenia się dyplomacji i dyplomatów.
Czyni to stosunki międzynarodowe bardziej stabilnymi i pokojowymi, a dyplomacja okazuje
się być kluczową ich instytucją.
Część trzecia pracy konkretyzuje zastosowania dyplomatycznej teorii stosunków międzynarodowych. Autor przechodzi od omawiania podstawowych założeń tej wizji stosunków międzynarodowych, do badania, jak w zaproponowanej perspektywie widzieć można problemy
„społeczności międzynarodowej“, zjawiska integracji i dezintegracji w stosunkach międzynarodowych, proponuje analizę ekspansji i kurczenia się państw i imperiów, a także koncentracji
i dyfuzji potęgi.
Za szczególnie wartościową uważam część czwartą pracy, gdzie Paul Sharp proponuje
spojrzenie przez „okulary“ dyplomatycznej teorii stosunków międzynarodowych na tak gorące
i kontrowersyjne zagadnienia współczesnej polityki zagranicznej, jak problem tzw. państw zbójeckich, radykalnych zjawisk religijnych, wielkich korporacji ponadnarodowych oraz dyplomacji publicznej.
Książka jest bogato ilustrowana przykładami historycznymi i należy ze wszech miar docenić wnikliwość i systematyczność, z jaką autor ogarnia historię dyplomacji. Jedyna uwaga krytyczna, jaką można wygłosić pod adresem recenzowanej pracy, dotyczy narracji. Zaskakujące
jest, że książkę tak nowatorską, którą można okrasić porywającymi historiami z życia międzynarodowego, czyta się ciężko i mozolnie. Autor nie wykorzystuje umiejętnie wielkiego potencjału tematu i swojej ogromnej wiedzy do tego, by czytelnika zaintrygować i wciągnąć w pasjonującą przygodę nauki nowego, świeżego spojrzenia na stosunki międzynarodowe. Dużym osiągnięciem pracy, należącej do szkoły angielskiej w teorii stosunków międzynarodowych, jest
natomiast uświadomienie czytelnikowi, że dyplomacja jest nie tylko sferą mniej lub bardziej
hermetycznej praktyki, ale także, że daje ona oryginalny, niepowtarzalny wgląd w istotną część
polityki międzynarodowej. Patrząc na stosunki międzynarodowe z punktu widzenia dyplomaty,
na pierwszy plan wysuwa się właśnie „bycie pomiędzy“, komunikowanie różnicy i praca na
rzecz pokoju między grupami radykalnie od siebie odmiennymi. Publikacja Sharpa może też
z powodzeniem być źródłem normatywnych zaleceń na temat tego, jak należy działać w warun-
Recenzje
283
kach kompleksowych współzależności i wielostronnych relacji. Co ciekawe, czytając recenzowaną książkę można zrozumieć, dlaczego niekiedy dyplomatom zarzuca się, że przejmują obraz
świata państwa przyjmującego, tracąc niekiedy wyostrzone widzenie interesu narodowego swojego państwa. Zjawisko takie jest zapewne elementem i efektem „życia pomiędzy“, nieustannego konfrontowania się z różnicą oraz z poczuciem relatywności własnej wizji świata.
Anna WOJCIUK
284
Recenzje
Richard M. Price (red.), Moral Limit and Possibility in World Politics, Cambridge
University Press, Cambridge 2008, s. 316 + xii.
Zagadnienia etyczne w dziedzinie stosunków międzynarodowych nie są szczególnie popularne wśród badaczy w Polsce. Co prawda, niektóre wydarzenia, jak naloty na Jugosławię
i inwazja na Irak, wzbudziły na tyle dużo kontrowersji, że skłoniło to polskie środowisko
naukowe do aktywnego uczestnictwa w publicznych debatach, dotyczących także aspektów
normatywnych. Pozostaje jednak kwestia całościowego ujęcia etyki w teorii stosunków międzynarodowych, a także innych aspektów, które nie wzbudzają na ogół zainteresowania w Polsce. Recenzowana praca zbiorowa w dużym stopniu podejmuje wątki słabo rozpoznane w polskiej literaturze naukowej. Została napisana głównie przez amerykańskich uczonych, a redaktorem tomu jest Richard Price, badacz z Kanady. Wszyscy autorzy są ekspertami w tematach
omówionych w pracy, o czym świadczą ich publikacje.
Jako podstawowe podejście badawcze przyjęto konstruktywizm. Wszyscy autorzy dzieła
wspominają o przydatności tej metody, przy czym dwa pierwsze rozdziały wyjaśniają na poziomie ogólnym zastosowanie podejścia konstruktywistycznego w badaniach nad zagadnieniami
etycznymi. Metoda ta w ostatnim czasie została spopularyzowana również w Polsce za sprawą
wydania pracy Alexandra Wendta, do której zresztą autorzy wielokrotnie się odnoszą. Konstruktywizm bazuje na założeniu o stosunkach międzynarodowych jako dziedzinie społecznej, która
nie podlega kształtowaniu wyłącznie, ani nawet głównie przez czynniki materialne, ale przez
ich percepcję społeczną, „konstruowanie” tożsamości, wartości i innych kategorii ideacjonalnych, które niekoniecznie stanowią wypadkową wyłącznie czynników materialnych. Tym
samym konsekwencją przyjęcia konstruktywizmu, oprócz kierunku wyjaśniania, jest uznanie
możliwości zmiany w stosunkach międzynarodowych, niezależnej od zmian czynników materialnych. Przykładu takiej argumentacji dostarcza jeden z autorów, Christian Reus-Smit: „Realistyczny sceptycyzm wobec możliwości kosmopolitycznej transformacji ››polityki światowej‹‹
bazuje, po pierwsze, na rzeczywistości materialnej systemu międzynarodowego, podzielonego
na terytorialnie wyodrębnione suwerenne państwa, a po drugie, na poglądzie, że ten system
charakteryzuje kontynuacja, a nie zmiana. Jeśli jednak widzimy system suwerennych państw
jako instytucję społeczną i jesteśmy wrażliwi na jego względną historyczną nowość, będziemy
inaczej definiować rzeczywistość moralnej możliwości” (s. 69). Richard Price podkreśla przy
tym, że konstruktywizm stanowi tylko jedną z użytecznych metod badawczych i nie delegitymizuje całkowicie pozostałych (s. 281). Dodaje również, że wprawdzie „etyki konstruktywistyczne nie muszą być kosmopolityczne, jednak konstruktywizm zapewnia silne podstawy dla
kosmopolitycznych teorii normatywnych” (s. 290), co uzupełnia opinią, iż opracowanie, którego
jest redaktorem, „leży gdzieś między realizmem a najbardziej utopijnymi biegunami teorii krytycznej” (s. 291). Należy zgodzić się, że recenzowana praca porusza zarówno wątki rzeczywiste, jak i pewne (niekiedy utopijne) alternatywy, przy czym autorzy odnoszą się do nich bez
ideologicznej żarliwości, aczkolwiek z pewnym charakterystycznym przejawem opowiadania
się za preferowanym kierunkiem etycznym.
W pracy występuje kilka kluczowych kategorii. Oprócz tytułowej „moralnej granicy
i możliwości” mamy także „hipokryzję” oraz „postęp moralny” – obie ściśle związane z tytułem. Właśnie te kategorie stanowią główny temat recenzowanej pracy. Postęp moralny jest
rozpatrywany jako taka zmiana w stosunkach międzynarodowych, która przynosi poprawę,
np. z punktu widzenia sprawiedliwości. Hipokryzja z kolei to zjawisko, które polega głównie na
Recenzje
285
ignorowaniu niedostatków moralnych u siebie, przy jednoczesnym wskazywaniu ich u wrogów,
rywali lub innych podmiotów zewnętrznych; nierzadko traktowane jest jako broń propagandowa. W dalszej części recenzji zostaną omówione rozdziały 3–9, do pewnego stopnia według
klucza: postęp czy raczej hipokryzja, chociaż obie te kategorie dostrzeżono w omawianych
szczegółowo zagadnieniach.
Trzeci rozdział pracy dotyczy etyki w kontekście konsekwencji, porównań i uzasadnień
kontrfaktycznych. Niektóre problemy moralne pozostawiono w nim bez rozstrzygnięcia. Można
do nich zaliczyć następujący dylemat: ścigać i karać zbrodniarzy wojennych czy też gwarantować im amnestię? Pierwsze rozwiązanie byłoby zgodne z powszechnym poczuciem sprawiedliwości, drugie natomiast radykalnie ułatwia pokojowe zakończenie konfliktu. W tej sytuacji
można ostrożnie traktować wzrost znaczenia tego rodzaju trybunałów (ds. byłej Jugosławii,
Rwandy, Sierra Leone, jak też uniwersalnego Międzynarodowego Trybunału Karnego), jako
przejaw postępu moralnego w stosunkach międzynarodowych; jeśli jednak badania empiryczne
dowiodą, że częściej tak rozumiana sprawiedliwość przyczynia się do przedłużania się konfliktów zbrojnych, to autorka rozdziału, Kathryn Sikkink wyraża gotowość uznania wyższości drugiego rozwiązania. Na tym właśnie polega dylemat – nie ma (jeszcze) przekonujących dowodów
na rzecz którejkolwiek z opcji.
Jednym z najciekawszych wątków poruszonych w tym rozdziale jest stosowanie argumentacji kontrfaktycznej w kontekście kampanii określanej jako „wojna z terrorem”. W rozumowaniu tym wychodzi się z założenia, że przyjęcie jakiejś hipotetycznej sytuacji może być argumentem na rzecz zmian w rzeczywistości. Także i w polskich mediach od 2001 r. toczyła się
dyskusja na temat legalności stosowania tortur, w której koronnym argumentem – trudno z nim
polemizować – była „tykająca bomba” i terrorysta w rękach służb specjalnych. Jeśli torturowany
przyzna, gdzie jest bomba, można ocalić życie wielu ludzi kosztem cierpienia jednego. Kathryn
Sikkink podkreśla, że argumenty te posłużyły administracji George’a W. Busha do swojego
rodzaju legitymizacji tortur, a przynajmniej ich relatywnie mniej okrutnych form, i zastosowania ich wobec podejrzanych o terroryzm – mimo braku jakiejkolwiek „tykającej bomby”. Tymczasem empiryczna prawdziwość tej argumentacji jest bliska zeru. Według autorki, udało się
odnaleźć jeden względnie wiarygodny przypadek (podany anonimowo przez przedstawicieli
izraelskich służb specjalnych), kiedy pochwycono terrorystę, wymuszono na nim udzielenie
informacji i znaleziono bombę, ratując życie niewinnym obywatelom. Autorka znalazła jednak
również ewidentnie przeciwskuteczne przypadki, jak np. jednego z informatorów, który potwierdził fikcyjne związki Iraku z Al Kaidą, dzięki czemu uniknął tortur w Egipcie. W całym rozdziale widać zaangażowanie autorki przeciwko torturom, ponieważ a priori zakłada ona, że są
one złem, a ściślej: wolność od nich wraz z prawem do życia i zakazem niewolnictwa zalicza
do tzw. praw niederogatywnych.
Zupełnie egzotycznie z punktu widzenia czytelnika polskiego prezentuje się zagadnienie
upodmiotowienia ludów tubylczych. Problem ten kojarzy się głównie z Ameryką i Australią,
jednak lektura rozdziału poszerza obraz zagadnienia; dotyczy ono większości mocarstw współczesnych. Z zauważalnym zaangażowaniem po stronie praw ludów tubylczych przedstawia
autor, Jonathan Havercroft, ich stopniowe upodmiotowienie, którego efekt stanowi Deklaracja
Praw Ludów Tubylczych, po burzliwych sporach przyjęta w 2007 r. Autor interesująco omawia
zarówno wątki czysto etyczne, prezentując moralne prawa, jak również dokonuje wyjaśnienia
zmian, m.in. omawiając związki między aktualnie rządzącymi partiami politycznymi w państwach demokratycznych a decyzjami w sprawie ludów tubylczych, czy też zarysowując kształ-
286
Recenzje
towanie się pewnych bloków państw, które preferują niektóre aspekty praw człowieka, a są
podatne na krytykę ze względu na inne. Autor przedstawia też propozycje upodmiotowienia
ludów tubylczych bez zagrożenia dla integralności państw kolonizatorskich; są to wątki bardzo
ciekawe, lecz i dyskusyjne.
Kolejny rozdział pracy dotyczy stosunku USA do kwestii nielegalnej imigracji (notabene
pojawia się wątpliwość, czy tak wąskie ujęcie tematu mieści się w tytułowej „polityce światowej”?). Tu krzyżują się rozmaite interesy: zysk dla pracodawców, obawy społeczeństwa przed
przestępczością imigrantów lub „odbieraniem” miejsc pracy i wiele innych. Przedstawiono dwa
ciekawe stanowiska filozoficzne: Pierwsze z nich ma charakter kosmopolityczny. Porównuje
sytuację do specyficznego feudalizmu, gdzie o przywilejach decydują narodziny w kraju bogatym, a o upośledzeniu społecznym przyjście na świat w kraju słabo rozwiniętym. Stanowisko
to nakazuje zatem całkowite zniesienie ograniczeń migracyjnych. Drugie natomiast traktuje
o wspólnocie, która ma prawo do kształtowania swojego bytu, w tym także do odgrodzenia się
od innych. Amy Gurowitz ocenia, że obie te skrajne koncepcje nie mogą mieć zastosowania
w najbliższej przyszłości. Na tle innych rozdziałów omawianej pracy ten wyróżnia się względnie pozytywną oceną amerykańskiej klasy politycznej, która w większości rozumie ekonomiczne korzyści z imigracji; bardziej negatywnie natomiast zostało ocenione społeczeństwo
nieprzychylne imigrantom, mimo czerpania profitów z ich pracy.
Odrębnie omówiono zagadnienie sankcji przeciwko Irakowi, nałożonych po wojnie
z 1991 r. Przyniosły one negatywne skutki dla poziomu życia irackiej ludności. „Społeczność
międzynarodowa” początkowo zasłaniała się argumentem o odpowiedzialności Saddama
Husajna, następnie wdrożono kontrowersyjny program „Ropa za żywność”, zakończony skandalem korupcyjnym. Zdaniem Marca Lyncha, sankcje przyniosły Irakijczykom niezwykle negatywne skutki, bezprecedensowe w historii ONZ. Jednak koszt ten miał również swoje dobre
strony: od tego momentu zaczęto preferować stosowanie sankcji godzących bezpośrednio
w dyktatorów, co stanowi rzeczywisty postęp moralny. Jednak polityka wobec Iraku po wojnie
z 1991 r. przyniosła również efekty negatywne z punktu widzenia państw zachodnich. Według
Lyncha, Osama bin Laden uzasadniał swoją terrorystyczną działalność przeciwko USA m.in.
cierpieniami ludności irackiej, bazując na arabskim solidaryzmie.
Jedną z najistotniejszych zmian we współczesnych stosunkach międzynarodowych stanowi
tendencja do rozszerzania prawnych i etycznych powodów do zbrojnych interwencji, określanych jako humanitarne. Być może rozdział temu poświęcony należy uznać za najistotniejszy
w recenzowanej pracy, obok dwóch pierwszych o charakterze teoretycznym. Autorką jest Martha Finnemore, która również przedstawia konstruktywistyczny punkt widzenia. O ile tradycyjnie w badaniach naukowych interwencje rozpatrywano jako wyraz interesów (np. eksport wartości demokratyczno-rynkowych, powstrzymanie napływu nielegalnych imigrantów, czy – jak
chyba w najsłynniejszej interwencji przeciwko Jugosławii – potrzeba znalezienia nowego sensu
dalszego funkcjonowania NATO), o tyle autorka przekonuje, że w problematyce interwencji
humanitarnych liczą się także normy moralne i prawne. Pierwszym widocznym przejawem
postępu staje się stopniowe rozszerzanie kategorii człowieka, którego warto bronić – kilkaset
lat temu byli to biali chrześcijanie, obecnie zdarzają się interwencje w obronie ludności innych
ras i religii, a przynajmniej wywierane są naciski części opinii publicznej na rządy państw
zachodnich, aby takie interwencje przeprowadzać. Jednakże decyzja o interwencji humanitarnej
wiąże się z dylematami moralnymi: po pierwsze, interwencja może przeobrazić się w wojnę,
która doprowadzi do jeszcze większych strat wśród prześladowanej ludności (jak w Kosowie).
Recenzje
287
Po drugie, mamy do czynienia z poważną sprzecznością o charakterze prawno-moralnym: prawo
do samostanowienia versus prawa człowieka. Nie ma zatem żadnej gotowej recepty na etyczne
postępowanie w sytuacjach prześladowań ludności w jakimś państwie. Autorka przedstawia
w rozdziale wiele innych istotnych kwestii dotyczących interwencji humanitarnych, np. większej legitymizacji organizacji międzynarodowych niż państw, problem relacji ludności z interweniującym wojskiem i wiele innych.
Aktualnie w zachodnich ośrodkach naukowych rośnie znaczenie gender studies, dlatego
w tej pracy o tematyce etycznej nie mogło zabraknąć rozdziału odnoszącego się do tej problematyki. Jest to kolejny fragment pracy, co do którego można mieć wątpliwości, czy mieści się
on w tytułowej „polityce światowej”, przy czym nie ze względu na ogólnie zarysowany tytuł,
lecz na treść, która niemal wyłącznie odnosi się do sytuacji w Szwecji; równości płci, utożsamianej z kulturą dominującą tego kraju przeciwstawia się silnie patriarchalną kulturę islamskich
imigrantów. Ann Towns na podstawie m.in. danych liczbowych o przestępstwach w Szwecji,
z pewną ostrożnością uzasadnia inną tezę: kultura patriarchalna występuje zarówno wśród rodowitych Szwedów, jak i imigrantów. Jednakże cały problem przeciwstawiania równości płci
i wielokulturowości pozostaje zasadnym dylematem dla wysoko rozwiniętych państw zachodnich we współczesnych stosunkach międzynarodowych.
Ostatni z rozdziałów poruszających konkretne zagadnienia praktyczne napisał Bahar
Rumelili z Turcji – jedyny spoza Ameryki Północnej współautor tomu. Ten fragment pracy
dotyczy budowania wspólnot międzynarodowych w kontekście stosowania kategorii swoi/obcy.
Mamy do czynienia z kilkoma sposobami „odróżniania się” wspólnot, co autor omawia dość
szczegółowo. Niektóre z nich są łatwo obserwowalne, jak kryterium geograficzne. Inne mają
bardziej etyczny charakter (np. „oni” nie przestrzegają praw człowieka, „my” tak). Bardzo ciekawe kryteria samookreślania własnej tożsamości przyjęła Unia Europejska – jednym z nich
jest odcięcie się od politycznej przeszłości sprzed rozpoczęcia współczesnego procesu integracji. Autor omawia szczegółowo również ASEAN, w przypadku którego jeszcze bardziej
widoczne są kłopoty z autoidentyfikacją, spowodowane częściowo nieprzystawalnością czy
wręcz sprzecznościami w stosowaniu różnych kryteriów.
Ostatni rozdział ma charakter podsumowujący i nie ma potrzeby go streszczać. Warto natomiast odnieść się do zapisu (s. 289, 303) o wojnie NATO przeciwko Jugosławii w 1998 r. (sic!)
– chociaż pomyłki dokonał autor i jednocześnie redaktor naukowy tomu, to na tak wysokim
poziomie ktoś powinien zauważyć i poprawić ten drobny, ale przecież podstawowy błąd.
Recenzowana praca ma wiele zalet: większość autorów omawia zagadnienia w sposób
interesujący, a ich poziom merytoryczny jest wysoki. Dla badacza stosunków międzynarodowych najważniejszym powodem sięgnięcia po to dzieło może być chęć poszerzenia horyzontów
intelektualnych, oderwania się na chwilę od ciągłego rozpatrywania układów sił i procesów
instytucjonalizacji; rozważenia tego, co mniej widoczne, trudniejsze do uchwycenia, ale za to
wzbudzające silne emocje; zrozumienia nieco innych wymiarów, które także kształtują życie
międzynarodowe i w których zmienia się współczesny świat. Dlatego właśnie książkę warto
polecić przede wszystkim naukowcom, badaczom stosunków międzynarodowych i pokrewnych
dziedzin nauki.
Tomasz KLIN
288
Recenzje
Mairi Maclean, Joseph Szarka (red.), France on the World Stage: Nation State
Strategies in the Global Era, Palgrave Macmillan, Houndmills–New York 2008,
s. xv + 237.
Książka France on the World Stage poświęcona jest pozycji Francji na arenie międzynarodowej w erze globalizacji. Jej celem jest analiza roli państwa narodowego w zglobalizowanych stosunkach międzynarodowych. Autorzy zadają pytanie, czy Francja jako „średnia potęga”,
może mieć większy wpływ na światowe trendy niż wynikający z jej obiektywnego potencjału1?
Podejmują następnie próbę zbadania kierunków, w jakich ewoluowały relacje Francji ze „społecznością międzynarodową” w okresie przyspieszającej globalizacji (accelerating globalisation). Terminem-kluczem jest „społeczność międzynarodowa”, ponieważ w treści tomu znajdujemy nie tylko analizę polityki V Republiki wobec aktorów państwowych, lecz także francuską
wizję zarządzania korporacjami międzynarodowymi czy sposoby promowania Francji w świecie poprzez media.
Podstawą metodologiczną przyjętą przez autorów jest teoria uwarunkowanej trajektorii
rozwoju (path dependancy) Douglassa Northa2. Pojęcie to zwraca uwagę na zakorzenione
w zwyczajach i tradycjach danego narodu wzory zachowań, które wyjaśniają ścieżkę zmian
w procesie historycznym. Mogą one stanowić nieformalną przeszkodę przy kształtowaniu stanowiska państwa w polityce międzynarodowej. Koncept ten pozwala dostrzec zmianę i kontynuację w polityce zagranicznej Francji – jest on szczególnie użyteczny, jeśli weźmiemy pod
uwagę, że aktualny prezydent Republiki, Nicolas Sarkozy, szedł do wyborów w 2007 r. z hasłem
zerwania (la rupture) w polityce zewnętrznej swojego kraju.
Książka3 zredagowana została przez dwoje Brytyjczyków – Mairi Maclean (specjalistka
w zakresie historii gospodarczej Francji) oraz Josepha Szarkę (ekspert w dziedzinie polityki
środowiskowej i energetycznej V Republiki). Recenzowana książka składa się z trzynastu rozdziałów, które niestety nie są uszeregowane w szersze bloki tematyczne. Warto dokonać takiego
zabiegu i omówić książkę według trzech zagadnień: politycznych (ponad połowa tomu), ekonomicznych i społecznych.
W bloku politycznym książki znajduje się m.in. analiza relacji Francji z USA oraz państwami Afryki Subsaharyjskiej. Czytelnik znajdzie ponadto opis konsekwencji odrzucenia
w referendum z 2005 r. Traktatu ustanawiającego konstytucję dla Europy oraz, najciekawszy
w całym tomie, rozdział poświęcony tzw. polityce prestiżu (prestige politics) Francji.
Stosunki francusko-amerykańskie opisywane są przez pryzmat wojny w Iraku (w 2003 r.),
która poróżniła oba kraje. Zdaniem ówczesnego rządu francuskiego, druga wojna w Zatoce była
niepotrzebna i należało czekać na międzynarodowe działania ze strony ONZ. Relacje Francji
1
Na obsesyjnie męczące intelektualistów francuskich pytanie, czy Francja wciąż jest wielkim
mocarstwem próbował odpowiedzieć Pascal Boniface w La France est-elle encore la grande puissance?,
Paris 1998. Podobną tematykę, tj. związaną z pozycją V Republiki w erze globalizacji, podejmowali:
H. Védrine, Les cartes de la France à l’heure de la mondialisation, Paris 2000 oraz senatorowie D. Badre,
A. Ferrand, Mondialisation: réagir ou subir? La France face à l’expatriation des compétences, des capitaux
et des entreprises, Rapport d’information n° 386, Paris: Sénat, 14 czerwca 2001 r.
2
D.C. North, Institutions, Institutional Change and Economic Performance, Cambridge 1990.
3
Omawiany tom stanowi jedną z piętnastu pozycji z serii: French Politics, Society and Culture,
wydawanej przez Palgrave Macmillan.
Recenzje
289
z USA uległy polepszeniu, gdy do władzy doszedł Nicolas Sarkozy. Krytykował on politykę
prezydenta Chiraca wobec USA i zapowiedział powrót Francji do struktur NATO (co rzeczywiście nastąpiło w 2009 r.). Opis relacji Francji z USA kończy się niewiele wyjaśniającą konkluzją, że relacje tych państw nie byłyby tym samym (would just not be the same), gdyby nie
ich ciągłe kłótnie.
Wszyscy prezydenci V Republiki uważali, że Francja powinna utrzymać uprzywilejowaną
pozycję w Afryce (ukuto nawet termin Françafrique, który określa paternalistyczne podejście
Francji do swoich byłych kolonii). Autor rozdziału stawia tezę, że od czasu tzw. francuskiego
małego Iraku (czyli konfliktu w Wybrzeżu Kości Słoniowej w latach 2000–2004, podczas którego francuscy żołnierze otworzyli ogień do protestującego tłumu, zabijając kilkadziesiąt osób)
zaufanie mieszkańców Afryki do Francji spadło do minimum. Analizę zawartą w tym rozdziale
można ująć w następujący sposób: francuska interwencja na Wybrzeżu Kości Słoniowej pokazała, że Paryż nie ma jasnej wizji polityki afrykańskiej, a jego relacje z byłymi koloniami ewoluują w kierunku, który można nazwać Mafiafrique.
Dwa rozdziały (autorstwa Nicholasa Startina i Laurenta Bineta) poświęcone są odrzuceniu
przez Francuzów tzw. traktatu konstytucyjnego. Można z nich wyciągnąć wniosek, że odrzucenie traktatu było wyrazem sprzeciwu Francuzów wobec zbyt liberalnego, anglosaskiego i sprzyjającego procesom globalizacji projektu, który miałby zagrozić socjalnemu modelowi gospodarki francuskiej. Krytyka przeciwników traktatu skupiła się przede wszystkim na tzw. dyrektywie usługowej komisarza Bolkesteina4 (nie była ona jednak częścią TUK, ponieważ jej projekt
powstał wcześniej). Pierwotny projekt dyrektywy przewidywał całkowitą liberalizację rynku
usług UE, przez co Francuzi obawiali się tzw. dumpingu socjalnego (jego symbolem stał się
polski hydraulik).
Najbardziej interesujący rozdział wśród zagadnień stricte politycznych traktuje o dylemacie francuskiej polityki zagranicznej – na arenie międzynarodowej należy poszukiwać roli (opartej na zdolnościach i potencjale), czy rangi (opartej na prestiżu i hierarchii)? Francja robi to
drugie. Albrecht Sonntag, autor rozdziału, tworzy koncepcję „kulturowego więzienia” (cultural
prison), w którym znaleźli się Francuzi. O ile sam koncept nie jest wyszukany, o tyle trafna jest
diagnoza – brak umiejętności zdefiniowania roli Francji we współczesnym świecie wynika
z kulturalnego dziedzictwa i wzorów zachowań (np. przekonanie o wielkości Francji od czasów
prezydentury gen. Charles’a de Gaulle’a).
Zagadnienia ekonomiczne koncentrują się wokół francuskiej propozycji utworzenia formy
rządu ekonomicznego w UE (rozdział autorstwa Davida Howartha). Miałaby to być instytucja
zajmująca się koordynacją polityk makroekonomicznych państw należących do unii monetarnej
(mogłaby wydawać wiążące decyzje i nakładać kary za ich nieprzestrzeganie). Częściowo udało
się zrealizować tę inicjatywę – w 2000 r., podczas prezydencji francuskiej w Radzie UE,
powstała nieformalna „Eurogrupa”, skupiająca ministrów finansów państw należących do unii
monetarnej (jej decyzje musi jednak zatwierdzać Rada UE w formacie Ecofin). W książce słusznie zauważa się, że tego typu projekty wynikają z silnej tradycji interwencjonistycznej we Francji. Ma ona również wpływ na francuski model zarządzania wielkimi korporacjami. Elity biznesowe niechętnie przejmują wzór anglosaski, który zorientowany jest na rynek i zarządzanie
poprzez menedżerów. Francuzi preferują państwowy protekcjonizm i wierzą, że to właściciele
firm powinni nim kierować.
4
W oryginalnym tekście błędny zapis „Bolkenstein” – s. 94, 103 i 113.
290
Recenzje
W bloku zagadnień o tematyce społecznej najbardziej interesujący jest rozdział poświęcony
francuskiej telewizji w dobie globalizacji. Jego autor wykazuje, że aż do 1982 r. Francja miała
silną narodową „kulturę telewizyjną”. Wówczas rząd Pierre’a Mauroya zlikwidował monopol
państwa na posiadanie telewizji. Pociągnęło to za sobą powstanie stacji komercyjnych
(np. Canal+) i prywatyzację przez rząd Chiraca największej stacji państwowej – TF1. Aby odpowiedzieć na wyzwania globalizacji, Francuzi chcieli utworzyć własną telewizję informacyjną,
która promowałaby ich wizję wydarzeń w świecie. Tego typu stacje mieli już Amerykanie
(CNN), Brytyjczycy (BBC World), Niemcy (Deutsche Welle) i Arabowie (Al Jazeera). Ostatecznie w 2006 r. nadawanie programu rozpoczęła France 24. Brak kanału informacyjnego
z pewnością utrudniał Francji oddziaływanie na wydarzenia światowe. Nie należy jednak zgadzać się z tezą zawartą w książce, że brak ten był powodem, dla którego Francja nie odgrywała
pierwszoplanowej roli na scenie międzynarodowej (s. 212).
Zasadniczym mankamentem książki jest brak całościowych konkluzji, aczkolwiek można
wyciągnąć wniosek, że Francuzi postrzegają globalizację jako zjawisko negatywnie wpływające
na ich państwo. Nie służy ona Francji, ponieważ promuje wartości wywodzące się z tradycji
brytyjskiej i amerykańskiej (liberalną gospodarkę, indywidualizm, nieufność wobec państwa,
common law), które zagrażają narodowej tożsamości Francuzów. Mimo to, wskaźniki ekonomiczne pokazują, że Francja dobrze sobie radzi w zglobalizowanej gospodarce. Jest jedynie
państwem, które najbardziej na nią narzeka.
Co zadziwiające, oprócz rozdziału dotyczącego polityki prestiżu trudno znaleźć odpowiedź
na pytanie, w jaki sposób path dependancy wpływa na zmianę i kontynuację polityki zagranicznej Francji. Refleksja nad strategią państwa narodowego w erze globalizacji pojawia się również
jedynie szczątkowo – w bloku poświęconym tematyce ekonomicznej. Trudność czytelnikowi
sprawiać może brak definicji okresu „przyspieszającej globalizacji”. Autorzy poszczególnych
rozdziałów przyjmują różne cezury czasowe. Jedni skupiają się na wydarzeniach od lat 80.
ubiegłego wieku po czasy współczesne (np. Raymond Kuhn w Pushing Back and Reaching
Out: French Television in the Global Era), inni zaś analizują wydarzenia z jednego tylko roku
(np. Nicholas Startin w The French Rejection of the 2005 EU Constitution in a Global Context:
a Public Opinion Perspective). Zupełnie pominięta została tzw. polityka arabska Francji, mimo
iż prezydent Sarkozy w przemówieniu do ambasadorów w 2007 r. wyraźnie zaznaczył, że będzie
stanowić dla niego priorytet w kolejnym roku. Nie ma też wzmianki o stosunku Francji do
Europejskiej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony. Jest on szczególnie ważny w kontekście relacji
transatlantyckich.
Niemniej jednak książka wydaje się warta polecenia. Jej atutami są wielowątkowość i różnorodność. France on the World Stage jest poprawna, choć nie wprowadza nowych wniosków
odnośnie do polityki zagranicznej V Republiki. Stanowi raczej uzupełnienie dotychczasowych
analiz w tej dziedzinie.
Michał CHOLEWA
Recenzje
291
Yves Carsalade, Les grandes ètapes de l΄historie èconomique, Édition de l ́École
polytechnique, Paris 2004, s. 392.
Yves Carsalade umieścił pod tytułem pracy niesłychanie ważne przesłanie: „Poznawać
przeszłość, aby zrozumieć teraźniejszość i przewidywać przyszłość”. Trzeba przyznać, że autor
konsekwentnie je realizuje, przedstawiając wyniki badań nad historią gospodarczą od połowy
XVIII w. do czasów obecnych. Celem pracy jest ukazanie ewolucji ekonomicznej i społecznej
sześciu czołowych państw kapitalistycznych, tj. Anglii, Francji, Niemiec, Rosji, Japonii i Stanów Zjednoczonych od ich wejścia w erę kapitalizmu przemysłowego do końca XX w.
Y. Carsalade oparł się na szerokim spektrum wielkich wydarzeń światowych. Uwzględnił
aspekty naukowe, techniczne, demograficzne, instytucjonalne, prawne, militarne i kulturowe. Nie
ogranicza się do przedstawienia tradycyjnej historii gospodarczo-społecznej, lecz koncentruje się
na ewolucji egzystencji poszczególnych społeczeństw. Uważa on, że byt ekonomiczny związany
jest z działalnością indywidualną człowieka, jego rodziny i społeczeństwa oraz zespołem wierzeń
i wartości. Autor wyraża przekonanie, że nic nie jest determinowane z „góry”. W każdym etapie
rozwoju ludzkości pojawiają się nowe możliwości, a wyborów dokonują społeczności, urzeczywistniając własne potrzeby. Zdarza się, że „nos Kleopatry” odgrywa często decydującą rolę.
Według Carsalade, o uprzemysłowieniu Zachodu w latach 1815–1914 zadecydowały dwa
główne elementy: (1) innowacje techniczne i technologiczne, (2) Stany Zjednoczone, których
potrzeby w zakresie siły roboczej, absorbowały bezrobocie europejskie. Wydaje się, że przykłada on zbyt dużą wagę do czynnika amerykańskiego. Nie można bowiem zapominać, iż formacja kapitalistyczna wykształciła się w Europie. Dynamizm gospodarce europejskiej, po rewolucji przemysłowej, nadawał liberalizm angielski. Rozkwit Europy, a zwłaszcza handel atlantycki spowodował, że stała się ona centrum gospodarki światowej. Transfer technologii i obfity
napływ kapitału ze Starego Kontynentu (głównie angielskiego) przyśpieszył wydatnie rozwój
gospodarki rynkowej w Stanach Zjednoczonych. Autor słusznie zauważa, że potrzeby inwestycyjne związane z kolonizacją i industrializacją USA stymulowały wzajemną aktywność ekonomiczną amerykańską i europejską.
Natomiast negatywnie ocenia ekspansję kolonialną. Nacjonalizm i poglądy rasistowskie,
szerzone w Niemczech, Anglii i Francji, popychały ku imperializmowi. W Anglii ugruntowało
się przekonanie, że jedynie biali mogli podjąć się misji cywilizacyjnej. Tymczasem kolonizatorzy – jego zdaniem – podtrzymywali stagnację przemysłu, przeciwstawiali się próbom industrializacji i zrujnowali większą część rodzimego rzemiosła. Ich celem była eksploatacja, a nie
zagospodarowywanie zacofanych obszarów.
Autor podkreśla istotną rolę, jaką w dziejach kapitalizmu odegrał system „społeczno-produkcyjny”, zainicjowany przez Henry’ego Forda, w odpowiedzi na doktrynę marksistowską.
Ford przejął z myśli purytańskiej, że jego robotnik nie pije, nie bije swojej żony i idzie w każdą
niedzielę do kościoła. Ta forma paternalizmu została włączona do rewolucyjnego systemu produkcji i stała się komplementarną z zasadą zarządzania, organizacji produkcji i systemu płac.
Ewolucja techniczna łączyła się z czynnikami społecznymi i instytucjonalnymi. Ford zrozumiał,
że technologia drugiej rewolucji przemysłowej nie będzie opłacalna, jeśli produkcja masowa,
którą ona implikuje, nie spotka się z odpowiednim popytem konsumpcji masowej. Można zatem
przyjąć, że Henry Ford był prekursorem myśli keynesowskiej.
Nowy Ład, będący egzemplifikacją teorii J.M. Keynesa, Carsalade ocenia dość surowo.
Zwraca on uwagę, że prezydent F.D. Roosevelt zrezygnował z „planowania narodowego”, osią-
292
Recenzje
gając „rozczarowujące” rezultaty makroekonomiczne. Natomiast program firmowany przez prezydenta odniósł pełny sukces polityczny. Okazało się bowiem, że w warunkach demokracji
liberalnej można reformować kapitalizm i tworzyć skuteczną przeciwwagę wobec faszyzmu
i komunizmu.
Autor poświęcił dużo miejsca Rosji i Związkowi Radzieckiemu. Szczególnie interesujące
i mniej znane w literaturze światowej są kwestie dotyczące sytuacji i przemian wewnętrznych
w ZSRR. Czyni on Stalina odpowiedzialnym za nasilenie syjonizmu w Kraju Rad. W okresie
kultu jednostki stracono w Związku Radzieckim setki intelektualistów żydowskich pod zarzutem „kosmopolityzmu” i ich udziału w „żydowskiej konspiracji proamerykańskiej”. Oszczędzono jedynie uczonych – fizyków, którzy brali udział w pracach nad budową bomby atomowej.
Istotne jest również to, że ocenia on pozytywnie rolę Gieorgija Malenkowa w procesie
destalinizacji, deprecjonując jednocześnie „dokonania” Nikity S. Chruszczowa. Po śmierci Stalina w marcu 1953 r. G. Malenkow został premierem, a we wrześniu tego roku I sekretarzem
KC PZPR wybrano N.S. Chruszczowa. Malenkow zahamował falę aresztowań zapoczątkowanych przez ministra spraw wewnętrznych Ławrientija Berię. Podjął też ważne decyzje gospodarcze, m.in. o zwiększeniu nakładów na przemysł lekki i spożywczy oraz o zmianie polityki
agrarnej. Rozpoczął „dekołchowizację” i wydał wiele dekretów zwiększających opłacalność
produkcji rolnej. Obniżono wydatnie podatki płacone przez chłopów i właścicieli działek przyzagrodowych. Zwiększono ceny produktów rolnych oraz płace kołchoźnikom. Skutki tych decyzji były natychmiastowe. Zaopatrzenie w żywność uległo wyraźnej poprawie. Drobne gospodarstwa i działki przyzagrodowe, dysponujące 10% ziemi uprawnej, dawały 30% wszystkich
zbiorów. N.S. Chruszczow, który stopniowo umacniał swoją pozycję, miał jednak odmienną
koncepcję polityki rolnej. Przygotował on projekt reorganizacji systemu kołchozowego (tworzenia tzw. agromiast) i likwidację drobnych gospodarstw i działek przyzagrodowych. Opozycja
Malenkowa wobec tego projektu okazała się nieskuteczna. W lutym 1955 r. usunięto go ze stanowiska premiera, a szefem rządu został Mikołaj Bułganin.
W książce szeroko zostały omówione przesłanki, które umożliwiły osiągnięcie przez ZSRR
statusu supermocarstwa oraz narastające przyczyny jego upadku. Autor zwraca uwagę nie tylko
na niewydolność systemu ekonomicznego i nadmierne wydatki militarne, ale także na wzrost
represji (w 1973 r. liczba zatrzymanych z powodów politycznych zwiększyła się do 2,5 mln
osób) i rozwój opozycji. Dysydenci zyskiwali coraz większą sympatię zagranicznej opinii
publicznej. Większość społeczeństwa radzieckiego traciła wiarę w „świetlaną przyszłość” i „raj
świata pracy”, jakie miał przynieść ustrój komunistyczny.
Y. Carsalade zastanawia się, zgodnie z postawionym przesłaniem, czy z minionych kryzysów ekonomicznych można wyciągnąć wnioski dla współczesnej polityki ekonomicznej. Wyraża
opinię, że mechanizm i skutki kryzysów z lat 1929–1933 i 1974–1975 są zasadniczo zbieżne.
Wskazuje jednak na dość istotne różnice. Po pierwsze, produkcja przemysłowa państw uprzemysłowionych w okresie 1974–1975 nie załamała się tak głęboko, jak w latach Wielkiej Depresji (spadek około trzykrotnie mniejszy). Po drugie, recesja w okresie 1974–1975 przyspieszyła
gwałtowny wzrost inflacji, a w pierwszych latach 30. XX w. – przeciwnie – utrzymywała się
tendencja deflacyjna. Po trzecie, w czasie kryzysu lat 30. ubiegłego wieku poszczególne kraje
„zamknęły się same w sobie”, natomiast w następnej recesji zaznaczył się większy „przymus
zewnętrzny”, wzmacniający tendencje liberalne w gospodarce światowej.
Jeśli chodzi o ostatni kryzys z 2008 r., to autor nie mógł się do niego odnieść, ponieważ
książka ukazała się w 2004 r. Dostrzegł jednak poważne zagrożenie dla gospodarki państw
Recenzje
293
kapitalistycznych, narastające w sferze monetarnej i finansowej. Sfera ta oddalała się niebezpiecznie od gospodarki realnej. Rozliczenia międzynarodowe każdego dnia w latach 90. XX w.
były około 50 razy większe od wartości wymiany dóbr i usług w handlu międzynarodowym.
Kapitały „niepewne” w skali globalnej osiągnęły kwotę ponad 4 bln USD.
Ostatnia część opracowania poświęcona została kryzysowi państwa opiekuńczego. Wydatki
na sferę socjalną w państwach OECD malały. Model amerykański zakładał korzyści ekonomiczne, wynikające z ograniczenia protekcji państwowej. Według teorii liberalnej, bronionej
przez państwa OECD, globalizacja finansowa wpływa korzystnie na wzrost gospodarki światowej. Pozwala bowiem na bardziej skuteczną alokację kapitałów, zmniejszenie kosztów pośrednich i eliminację decyzji niektórych rządów, uważanych jako „nieodpowiedzialne”. Stwierdzenia powyższe autor pozostawia bez komentarza. Tymczasem postępująca globalizacja gospodarki światowej pogłębia nierówności społeczne. W Afryce dzieci umierają z głodu, a w Japonii
i Stanach Zjednoczonych objęte są powszechnym monitoringiem komputerowym. Większość
dochodów przepływa do triady, tj. Stanów Zjednoczonych, Japonii i Europy. Zdaniem wielu
ekonomistów i politologów, globalizacja liberalna kieruje nasz glob ku ultraimperializmowi.
Y. Carsalade zdaje sobie sprawę, że kryzys państwa opiekuńczego jest zjawiskiem trwałym. Egoizm i siła w stosunkach międzynarodowych osłabia jego bazę, jaką jest solidarność
ludzka. Centralne instytucje państwowe nie radzą sobie z zabezpieczeniem socjalnym i regulacją rynku. Konieczna jest koordynacja polityki ekonomicznej, opartej na solidarności międzynarodowej. Jej urzeczywistnieniu staje na przeszkodzie pozycja państw dominujących. Stany
Zjednoczone pilnują interesów supermocarstwa w świecie, w Europie zaś Niemcy korzystają
z przewagi ekonomicznej nad pozostałymi krajami. Uważa on, że w gospodarce światowej nie
ma instytucji regulujących, a przeciwnie – obecny mechanizm powiększa trudności, przysparzane przez wiele państw.
Uzdrowienie sytuacji społecznej autor upatruje w rozwoju dwu kierunków działalności:
postępie legislacji socjalnej i utworzeniu „alokacji uniwersalnej”. Każdy członek „społeczności
światowej” miałby prawo do jednej „alokacji uniwersalnej”, przeznaczonej do zaspokojenia
jego najbardziej elementarnych potrzeb. Administracja „alokacji” czuwałaby nad jej funkcjonowaniem i gromadzeniem środków finansowych. Podatek na „dochód uniwersalny” byłby tworzony wspólnie ze „środków każdego źródła”. Y. Carsalade nie wyjaśnia jednak, jakie „źródła”
ma na uwadze. Stwierdza natomiast, że droga do osiągnięcia tego celu jest trudna. Nowe rozwiązania wymagają bowiem akceptacji politycznej, koniecznej do zapewnienia środków, które
nie będą symboliczne. Koncepcja powyższa ma charakter utopijny. Nie jest też nowa. Ideę
„alokacji uniwersalnej” propagował dwa wieki wcześniej Tomasz Paine. Liczył on, że zniesienie własności prywatnej pozwoli na zgromadzenie odpowiednich dochodów, które zniweluje
nierówności społeczne.
Zawartość merytoryczna w części historycznej nie budzi większych zastrzeżeń. Można
wskazać jedynie na kilka uproszczeń i błędów. I tak autor twierdzi, że „ani Jałta, ani Poczdam”
nie były przyczyną podziału stref wpływów w Europie. Amerykanie mieli – jego zdaniem –
światowy plan pokoju, oparty na konstruktywnej współpracy z Sowietami. Nie chcieli podziału
Europy, który prowokowałby utworzenie bloku zachodniego.
Y. Carsalade pisze, że do Międzynarodowego Funduszu Walutowego z państw socjalistycznych przystąpiły jedynie Rumunia i Jugosławia. Mija się tu z prawdą, ponieważ do MFW i Międzynarodowego Banku Odbudowy i Rozwoju przyjęto Polskę, Czechosłowację i Jugosławię.
Nie można też zgodzić się ze stwierdzeniem, że w 1947 r. ZSRR i jego satelity odrzuciły plan
294
Recenzje
Marshalla. Czechosłowacja zgłosiła akces do programu pomocy, a Polska wyraziła zainteresowanie jego przyjęciem i dopiero pod silną presją Kremla kraje te odmówiły udziału w planie
Marshalla. W Polsce koniec rządu koalicyjnego był w 1947 r., a nie w 1946 r. W innym miejscu
autor zaskakuje nas pisząc, iż Związek Radziecki utworzył z krajów demokracji ludowej ugrupowanie integracyjne – RWPG, tj. integrację monetarną w „strefie rubla”. Pomija reformy
w Polsce w okresie 1956–1959, wspominając o ich próbach w latach 1965–1967. Przyśpieszony
wzrost gospodarczy w obozie krajów socjalistycznych dostrzega jedynie na Węgrzech
i w Rumunii.
Autor przyjęte założenia, tj. ukazanie ewolucji gospodarczo-społecznej sześciu głównych
państw kapitalistycznych, w pełni zrealizował. Niemniej, w pracy poświęconej wielkim etapom
historii ekonomicznej, budzi pewien niedosyt pominięcie przemian w gospodarce kapitalistycznej w okresie I i II wojny światowej oraz procesu wyłaniania się nowych państw uprzemysłowionych.
Walory książki podnosi prezentacja podstawowych elementów teorii ekonomicznych.
Dzięki niej uświadamiamy sobie, że rozwojowi kapitalizmu towarzyszy od zarania myśl ekonomiczna, wspomagając funkcjonowanie sfery realnej. Ze względu na charakter interdyscyplinarny praca powinna zainteresować historyków, ekonomistów i politologów.
Janusz SKODLARSKI
Recenzje
295
Philippe Achilleas (red.), Droit de l’espace. Tèlècommunication-Observation-Navigation-Dèfense-Exploration, Éditions Larcier, Bruxelles 2009, s. 384.
Redaktorem naukowym i współautorem tej znaczącej poznawczo publikacji jest Philippe
Achilleas – wykładowca i prodziekan ds. relacji międzynarodowych Wydziału Jean Monnet
Uniwersytetu Paris-Sud 11. Kieruje magisterskimi studiami specjalistycznymi w zakresie prawa
z dziedziny działalności kosmicznej i łączności telekomunikacyjnej elektronicznej w Instytucie
Prawa Kosmicznego i Telekomunikacji (IDEST), w Kolegium Studiów Interdyscyplinarnych
(CEI). Działa również m.in. w licznych rządowych zespołach badawczych Republiki Francuskiej oraz w zespołach zagranicznych, w organizacjach międzynarodowych i dużych ugrupowaniach konsorcjów przemysłowych. W publikacji tej uczestniczy 16 autorów specjalizujących
się w problematyce kosmicznej. Są wśród nich profesorowie: Armel Kerrest (Paris-Sud 11),
Sergio Marchisio (Universytet Sapienza w Rzymie), Lawrence Ravillon (Uniwersytet de Bourgogne, Dijon), Bernard Théry (Uniwersytet Paris-Daufine).
Można zgodzić się z tezą zawartą w autoprezentacji tego dzieła z zakresu prawa kosmicznego, które usytuowano w cyklu wydawniczym „Collection Droit de Technologies” (pod redakcją Étienne et Jérôme Huet), że może być ono obecnie szczególnie oczekiwane, bowiem właściwie kojarzy, a niekiedy nawet zespala w płaszczyźnie analiz prawnych, coraz bogatszą wiedzę wielodyscyplinarną, związaną z badaniami kosmosu i problemami jego użytkowania.
Od czasu wysłania w przestrzeń kosmiczną pierwszych bezzałogowych i załogowych statków kosmicznych, zaistniało wiele doniosłych wydarzeń wyznaczających nowe, istotne etapy
w rozwoju cywilizacji, a także regulacji prawnych w odniesieniu do przestrzeni kosmicznej
i współpracy międzynarodowej w tym obszarze. Pojawiają się również ambitne programy instalowania baz na Księżycu i na Marsie, a sam kosmos – jak nigdy dotychczas – nie był tak atrakcyjnym i bliskim ludziom, obywatelom wielu państw, przedmiotem zainteresowania. Stały się
bowiem niemal banalne takie dziedziny zastosowania technik związanych z kosmosem, jak:
telekomunikacja, telewizja satelitarna, „pozycjonowanie”, obserwacja Ziemi, a nawet dopiero
rozwijająca się „turystyka kosmiczna”.
Chociaż tzw. wspólnota kosmiczna i rządy państw niekiedy opowiadają się za zmniejszeniem zaangażowania naukowego, ekonomicznego i społecznego w eksplorację i użytkowanie
tej sfery międzynarodowej, kosmos staje się obszarem rywalizacji mocarstw i stwarza ryzyko
militaryzacji przestrzeni okołoziemskiej.
Współczesne międzynarodowe prawo kosmiczne skupia uwagę bardziej na mechanizmach
kontroli i regulacji działalności w kosmosie niż na specyficznych problemach praktyki kontraktowej, która jest coraz częściej związana ze współpracą międzynarodową: naukową, techniczną
i gospodarczą w przestrzeni kosmicznej. Jednak, zwłaszcza począwszy od 2008 r., większość
państw, a wśród nich USA i Francja, podejmuje uregulowania prawne tych specyficznych dziedzin współpracy kosmicznej.
W recenzowanej książce usystematyzowano prezentację głównych treści w formie rzadko
spotykanej w analizach prawnych, związanych ze stosowaniem prawa w ujęciu kompleksowym
– z ukazaniem procesu i uwarunkowań jego ewolucji. Autorzy dzieła, po wstępnym przedstawieniu kontekstu ekonomicznego, politycznego i prawnego eksploracji i wykorzystania
kosmosu, skupiają uwagę na głównych dziedzinach prawa, odnoszących się do działalności
i zastosowań o charakterze praktycznym, obejmującym: wynoszenie obiektów kosmicznych,
statków załogowych (vols habités), eksploatacji zasobów naturalnych, ciał niebieskich, komu-
296
Recenzje
nikacji satelitarnej, obserwowania powierzchni Ziemi oraz problemy militaryzacji kosmosu.
Poszczególne tematy są ujmowane wielodyscyplinarnie i obejmują wszystkie dziedziny prawa,
tj. zarówno prawa międzynarodowego, jak i prawa krajowego, a także prawa publicznego
i prawa prywatnego. Umożliwia to w miarę szerokie i wyczerpujące odniesienie się do reguł,
mających zastosowanie zarówno w działalności obecnej w kosmosie, jak i w przyszłości.
Książka w jej siedmiu częściach obejmuje: wybrane, najistotniejsze „konteksty” działalności kosmicznej, problemy związane z „dostępem” do kosmosu – w aspekcie rynkowym
i ubezpieczeniowym; obserwowanie Ziemi z kosmosu (teledetekcja) – także z europejskiej perspektywy instytucjonalnej; telekomunikację satelitarną, także audiowizualną; nawigację i lokalizację satelitarną; problemy militaryzacji i bezpieczeństwa w kosmosie; problemy zwłaszcza
ważne w przyszłości, związane z badaniami i eksploatacją zasobów Księżyca i innych ciał niebieskich oraz z turystyką kosmiczną.
Tak więc w części pierwszej dzieła przedstawiono wybrane zagadnienia międzynarodowego prawa kosmicznego, ze skupieniem uwagi na zasadach odnoszących się do statusu
„obszaru pozaatmosferycznego”, tj. do zasady niezawłaszczania kosmosu i zasady pokojowego
wykorzystania tego obszaru oraz na zasadach rządzących działalnością w przestrzeni kosmicznej. Są to: zasady określające niezbędne warunki prowadzenia działalności kosmicznej, zasady
ograniczające działalność w przestrzeni kosmicznej oraz zasady odnoszące się do odpowiedzialności międzynarodowej za szkody spowodowane działalnością kosmiczną.
W odniesieniu do zagadnienia „rynków kosmicznych” przedstawiono ich strukturę, tendencje globalne i perspektywy. Dotyczy to zarówno rynków komercyjnych, jak i publicznych
– ze zwróceniem uwagi na rolę i znaczenie przemysłu kosmicznego, a także na tendencje występujące w trzech ostatnich dekadach. W kwestii tendencji występujących na „rynkach rządowych”, zwrócono uwagę na ich sytuację i perspektywy, zarysowane w panoramie światowej
i w kontekście europejskich możliwości budżetowych, związanych głównie z działalnością
Europejskiej Agencji Kosmicznej (ESA), z uwzględnieniem szans i skali obciążeń dla Europy
w zakresie zarządzania i finansowania.
W odniesieniu do tendencji występujących na rynkach komercyjnych skupiono uwagę na:
przemyśle kosmicznym w aspekcie jego konsolidacji i globalizacji, przekształceń przemysłu
operatorów satelitów telekomunikacyjnych i na zastosowaniach komunikacyjnych, a przede
wszystkim na usługach z udziałem satelitów komercyjnych.
Przedmiotem rozważań w rozdziale trzecim jest zarządzanie i współpraca w dziedzinie
działalności kosmicznej. Przedstawiono kwestie dyskutowane wokół roli i miejsca czynników:
publicznego i prywatnego w działalności kosmicznej, a także roli organizacji międzynarodowych, tych „tradycyjnych” i nowych. Zagadnienia zarządzania i współpracy przedstawiono
w kontekście obowiązujących regulacji prawa kosmicznego, obejmującego zasady eksploracji
i wykorzystania kosmosu, niezawłaszczania oraz eksploatacji zasobów w kosmosie, a także
kwestie odpowiedzialności, jurysdykcji i nadzoru nad działalnością kosmiczną.
W drugiej części monografii zaprezentowano zagadnienia kontroli „rynku wynoszenia
obiektów kosmicznych”, kontraktowania działalności związanej z wynoszeniem (lancement)
oraz ryzyka związanego z tego rodzaju działalnością i ubezpieczeniami.
Przedstawiono również problemy rynku usług wynoszenia obiektów kosmicznych, określanego jako sektor o dużym znaczeniu strategicznym. Państwa przeważnie nie angażują się
w operacje, które nie skutkują znacząco wpływaniem na „politykę kosmiczną” na rynku, a także
na politykę oddziałującą na strukturę rynku związaną z wynoszeniem. W odniesieniu zaś do
Recenzje
297
samych usług wynoszenia, zajęto się zagadnieniem kwalifikacji prawnych i odpowiedzialnością
różnych jej uczestników (podmiotów). Godna uwagi jest również ewolucja rynku wynoszenia
i formy jego kontroli, zwłaszcza w kontekście realiów europejskich. Jako początek zaistnienia
(„debiutu”) rynku kosmicznego wskazuje się 1980 r., kiedy to pojawił się on jako „niezależnie
występujące zjawisko” (s. 91) z udziałem pierwszych operatorów prywatnych, zajmujących się
wynoszeniem obiektów kosmicznych.
Jednak początki zaistnienia komercyjnej działalności kosmicznej wystąpiły już w latach
1978–1987, ale w odniesieniu do Europy, datuje się tę działalność na 1980 r., kiedy to powstał
program kosmiczny Ariane. Stany Zjednoczone zareagowały na ten fakt w obliczu pojawiania
się nowej konkurencji na rynku kosmicznym, a także w związku z trudnościami, jakie powstały
przy budowaniu Ariane (1993–1999). Rozwinęła się wówczas w USA konkurencja ukierunkowana na rywalizację z Europą. Spowodowało to potrzebę sprywatyzowania tradycyjnych,
„historycznych” operatorów oraz deregulacji w dziedzinie telekomunikacji, związanej z zastosowaniem technologii kosmicznych. Była to – jak się określa – „prywatyzacja na żądanie”.
Istniało bowiem i nadal występuje zapotrzebowanie na prywatyzację w sektorze kosmicznym
gospodarki.
W latach 2000–2005 nastąpił kryzys na rynku, który spowodował głęboką restrukturyzację
filialnych firm europejskich, zajmujących się wynoszeniem obiektów w kosmos.
Użytkownicy tego rodzaju usług byli zainteresowani przyspieszeniem konkurencji na rynku
usług kosmicznych, a nawet jej oczekiwali. Podjęte środki restrukturyzacji zakończyły się
w Europie pewnym sukcesem (Ariane). Doświadczenia i perspektywy z tym związane – to jednak zaistnienie potrzeby kontroli publicznej na przyszłym rynku usług wynoszenia obiektów
w kosmos.
Odnotowywane są pewne charakterystyczne cechy zawieranych kontraktów wynoszenia
satelitów – co dotyczy samego przedmiotu tych kontraktów, a także ich treści. Zawierają one
klauzule dotyczące odpowiedzialności oraz współpracy – np. towarzystwo (firma) zajmujące
się wynoszeniem deklaruje i zapewnia środki, służące korygowaniu wszystkich anomalii i błędów związanych z wynoszeniem. Analizowany jest również charakter stosowania klauzul
w kontraktach o wynoszenie obiektów w postaci satelitów. Egzekwowaniu postanowień kontraktów dotyczących wynoszenia służą określone środki i formy prawne ich stosowania. Są to
zarówno środki sądowe, jak i arbitrażowe – stosowane we Francji, USA i w Kolumbii. Zwraca
się również uwagę na cechy szczególne spraw spornych, związanych z działalnością na rynkach
usług kosmicznych.
W dziedzinie ubezpieczeń związanych z działalnością kosmiczną przed zaistnieniem szkód
materialnych, wskazuje się w monografii, iż obecnie ubezpieczenia obejmują określone gwarancje dotyczące „dóbr kosmicznych”. Ryzyko występuje zarówno na powierzchni Ziemi w czasie prób i transportu do miejsca wynoszenia, w czasie wynoszenia oraz na orbicie.
Obecnie istnieje już rynek ubezpieczeń szkód powstałych na „dobrach kosmicznych”.
Ubezpieczenia takie obejmują odpowiedzialność cywilną operatorów. Przewiduje to np. francuskie prawo kosmiczne (ustawa nr 2008-510 z 3 czerwca 2008 r.).
Zasięg, tj. skala, rozmiar gwarancji odpowiedzialności cywilnej aktualnie stosowanych
w działalności kosmicznej, to określone gwarancje z tytułu ubezpieczeń od odpowiedzialności
cywilnej. W monografii wskazuje się na sytuacje związane z odpowiedzialnością cywilną wówczas, kiedy szkody zostały spowodowane przez maszyny, tj. urządzenia kosmiczne, bądź przez
„produkty kosmiczne”. Wskazuje się również na okoliczności związane z wyłączeniem gwa-
298
Recenzje
rancji o odpowiedzialności cywilnej. Oddzielnym problemem jest ubezpieczenie kosmonautów
(spationautes) znajdujących się w modułach na stacjach kosmicznych. Określa się to jako „przypadek szczególny” w dziedzinie ubezpieczeń.
W trzeciej części monografii analizowane są zagadnienia dotyczące obserwowania Ziemi
z przestrzeni kosmicznej. Głównym obszarem rozważań są zagadnienia obejmujące reżim
prawny teledetekcji. Zasady dotyczące teledetekcji są zaliczane do kategorii „deklaracji zasad”
ONZ1. Znaczenie tych piętnastu zasad od 1986 r. potwierdziła praktyka państw. Teledetekcja
została zdefiniowana w prawie krajowym USA. Status prawny zasad dotyczących teledetekcji
jest zróżnicowany, różne są także dziedziny zastosowania tych zasad, (s. 145–153), a odnosi się
to również do polityki „dystrybucji danych”, uzyskiwanych w wyniku teledetekcji satelitarnej
(zasada XII).
W Europie instytucjonalne założenia obserwacji Ziemi wynikają z programu Europejskiej
Agencji Kosmicznej (ESA), a także z refleksji dotyczących projektu „Globalnego monitoringu
dla potrzeb ochrony środowiska i bezpieczeństwa” GMES. Dotyczą one m.in. (w odniesieniu
do GMES): motywacji inwestowania publicznego; tzw. misji komplementarnych obserwowania
Ziemi w Europie; eksploatowania kosmicznych komponentów części składowych dla usług
GMES oraz kwestii związanych z zarządzaniem oraz finansowaniem GMES.
W bogatej problematyce części czwartej dzieła, dotyczącej zagadnień telekomunikacji satelitarnej, analizowane są różne kwestie dotyczące aspektów prawnych zarządzania częstotliwościami radiowymi i emisjami tzw. telewizji transgranicznej, a także określaniem miejsca satelitów telekomunikacyjnych na orbicie.
W zakresie komunikowania satelitarnego główna rola przypada Unii Międzynarodowej
ds. Telekomunikacji (UIT), ale ostatnio wzrasta także rola instytucji europejskich. Do gestii UIT
nadal należy zarządzanie częstotliwościami radiowymi, realizowanymi na szeroką skalę światową.
Nadal istnieje obowiązek notyfikowania UIT tworzonych systemów satelitarnych, a tzw.
regulacje radiotelekomunikacyjne, to dokument opublikowany w czterech tomach, liczący 1800
stron druku. Dokument ten określany jest mianem aktu o walorach traktatu międzynarodowego
(s. 188). Obejmuje swoim zasięgiem takie regiony, jak: Europa (wraz z całą Federacją Rosyjską), Afryka i Ameryka (Północna i Południowa) oraz Azja i Pacyfik. Wzrasta też rola światowych konferencji radiotelekomunikacji. Odnotowywane jest również rosnące znaczenie zarządzania częstotliwościami radiowymi w skali europejskiej. Istotna jest rola Unii Europejskiej
i Komisji Europejskiej, a także europejskich konferencji pocztowych i telekomunikacyjnych.
Przedmiotem uwag Bernarda Théry’ego (odpowiedzialnego za sprawy prawne w l’Agence
nationale des frequences w Republice Francuskiej) są zwłaszcza zagadnienia tzw. autoryzacji
względnej w telekomunikacji satelitarnej. Rzecz dotyczy kompetencji państwa – wbrew prawu
wspólnotowemu – i pewnej specyfiki francuskiej w segmencie kosmicznym gospodarki (s. 198).
Telekomunikacja poprzez satelitę określana jest jako „ostatnia uległość” poddania się Francji
wspólnotowym zasadom prawnym w zakresie „komunikacji elektronicznej” (s. 199). Uwarunkowania konkurencji na rynku telekomunikacji określa dyrektywa z 16 maja 1988 r.
Istnieją „sieci regulacji” określające usługi w zakresie telekomunikacji satelitarnej
i „pakiety usług”. Przepisy szczegółowe dotyczące komunikacji satelitarnej są we Francji regu1
„Zasady odnoszące się do zdalnego badania Ziemi z przestrzeni kosmicznej” (Nowy Jork 1986) określono w ramach Aneksu do rezolucji 41/65 przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych
w 1986 r.
Recenzje
299
lowane ustawowo i w drodze instrukcji. Częstotliwości i pozycje orbitalne satelitów są zgłaszane przez Francję do UIT, a ich eksploatacja podlega autoryzacji ministerialnej, zaś instrukcje
są wydawane przez l’Agence nationale des frequences (ANFR). Celem regulacji ustawowej
(ustawa z 21 czerwca 2004 r.), dotyczącej transferu numerycznego (korzystna dla operatorów
systemów satelitarnych) było wypełnianie pewnej luki prawnej (combler un vide juridique)
(s. 205). Autoryzacja jest stosowana przez ANFR według procedur ustalonych przez UIT. Sankcje za nieprzestrzeganie warunków autoryzacji czy eksploatacji, to głównie sankcje administracyjne (we Francji stosowane przez Conseil d’Etat) oraz sankcje karne.
Rozpowszechnianie transgraniczne nadań audiowizualnych w Europie odbywa się według
dyrektyw regulujących zagadnienia „telewizji bez granic” oraz „usługi mediów audiowizualnych”
(nowy tekst z 2007 r.). Harmonizowanie tzw. obszarów sektorowych odbywa się na zasadach
wzajemnego uznania, kompetencji terytorialnych, wolności przyjmowania nadań audiowizualnych, a także więzi połączeń pozawspólnotowych. Ważne jest również promowanie tożsamości
europejskiej. Preferowany jest dostęp publiczny w TV do informacji o wydarzeniach o największym znaczeniu (ważności), a także prawo do informacji sportowej. Cele wspólnotowe w tym
zakresie są odpowiednio transponowane do prawa krajowego, także francuskiego. Następuje
ewolucja kryteriów dotyczących „terytorialnego przywiązania usług” audiowizualnych. Wymieniane są również kategorie tzw. usług nielinearnych, tj. usług na żądanie oraz zobowiązania.
W części piątej dzieła podjęto analizę zagadnień dotyczących „nawigacji i lokalizacji”.
Na początku wyeksponowano rolę i znaczenie projektu Galileo, jako symbolu wspólnej
polityki i tworzącej się europejskiej strategii wobec kosmosu. Galileo bowiem jest postrzegany
jako projekt wyraźnie strategiczny, służący umacnianiu tożsamości europejskiej. Był to bowiem
wybór polityczny, mający na celu uniezależnienie się Europy w sprawach kosmicznych od USA,
a także umocnienie jej pozycji w kontekście globalnym. Projekt Galileo miał być środkiem do
rewaluacji niedostatków instytucjonalnych „Europy kosmicznej”, a także miał służyć koegzystencji rozwiązań instytucjonalnych – tych międzyrządowych i wspólnotowych. W debacie
o problemach instytucjonalnych i dotyczących postulowanych rozwiązań „sytuacji asymetrycznych” zastanawiano się czy Galileo, to tylko wyobrażenie, czy też już realna siła (s. 240).
W 2008 r. utworzono nawet specjalny panel międzyinstytucjonalny ds. Galileo (s. 242).
Problemem dyskutowanym były kompetencje dla Unii Europejskiej w sprawach kosmicznych, jako niezbędny środek do prowadzenia polityki kosmicznej Europy, ale czy wystarczający? W odniesieniu do Galileo zastanawiano się, jakie może być przeznaczenie tego projektu
dla przyszłości w sytuacji pewnego ograniczenia finansowania tzw. projektów strategicznych
i formułowanej oceny, iż misja Galileo może być dowodem „problematycznej nowości” dla
Europy (s. 247). Oceniono jednak, że zdynamizowanie gospodarki europejskiej może stworzyć
„dobre wejście w przyszłość”, także dla polityki kosmicznej (s. 248).
Wiele uwagi poświęcono zagadnieniu gwarancji usług i propozycji odnośnie do reżimu
odpowiedzialności za tzw. sygnał kosmiczny. Zagadnienie zapewnienia odpowiedniej gwarancji
usług przedstawiono w kontekście wymogu staranności, eliminowania przejawów niedbalstwa
oraz stosowania zasady przezorności. Wyróżniono odpowiedzialność zawinioną (pour faute)
i z tytułu ryzyka (pour risque), a także wynikającą z kontraktu oraz granice odpowiedzialności
za czyny (s. 253).
Uwzględniono podział odpowiedzialności władz publicznych i operatora oraz podział
odpowiedzialności wśród operatorów świadczących usługi i tzw. użytkowników finalnych
(s. 255). W kwestii zaniedbań i odpowiedzialności bez zawinienia (winy) wyróżniono: (a) „inte-
300
Recenzje
gralność ryzyka odpowiedzialności” z tytułu niedbalstwa; (b) stosowanie rozwiązań technicznych w celu ograniczenia ryzyka oraz dostęp kontroli; (c) rozwiązania prawne dotyczące odpowiedzialności podmiotów świadczących usługi.
Zwrócono również uwagę na znaczenie stosowania zasady przezorności i egzekwowanie
odpowiedzialności z tytułu ryzyka. Wskazano na „pokrycie” ryzyka związanego z sygnałem
kosmicznym przez ubezpieczenie ryzyka eksploatacji i kompensację za brak usługi. W systemach ubezpieczeń od ryzyka eksploatacji wyróżniono: (a) kryteria eksploatacji i pojęcia: istoty
„straty całkowitej” (perte totale), „straty uważanej za całkowitą” (perte réputée totale) i „straty
częściowej” (perte partielle) – sprawdzonej, „przeglądniętej” (revues) i stwierdzonej oraz naprawionej „skorygowanej”, (corrigées); (b) eksploatację sygnału kosmicznego w aspekcie przekroczenia „zdolności rozporządzalnej pokrycia”.
Wskazano na możliwość stosowania nowych rozwiązań alternatywnych w celu kompensowania braków w usługach telekomunikacyjnych. Aby rozwiązania takie były skuteczne, niezbędne
są wyraźnie określone gwarancje kompensacji strat, jak również stosowanie doskonalszych systemów sygnałów kosmicznych. Problemem podstawowym jest trudność określenia gwaranta
sygnału kosmicznego. Chodzi tu głównie o gwarancje finansowe i odpowiedzialność cywilną.
W części szóstej tej monografii z zakresu współczesnego prawa kosmicznego są analizowane zagadnienia związane z obronnością i bezpieczeństwem międzynarodowym. Dotyczy to
oceny obowiązujących reżimów „arsenalizacji” kosmosu oraz kontroli eksportu dóbr i technologii kosmicznych (transferu technologii). Wskazuje się na niewystarczalność zasad dotyczących zakazu zbrojeń w kosmosie. Przedstawiono kolejno następujące zagadnienia: zapobieganie
zbrojeniom w kosmosie w aktach przyjętych przez ONZ w sprawie kosmosu; zakaz umieszczania środków walki w obszarze pozaatmosferycznym; zasada pokojowego wykorzystania
kosmosu; zasada nieuzbrajania przestrzeni kosmicznej; zasada nieuzbrajania częściowego przestrzeni kosmicznej wokółziemskiej; zakaz ścisły militaryzacji i uzbrajania powierzchni ciał
niebieskich – włącznie z Księżycem; kontrola zbrojeń przez traktaty dotyczące kontroli zbrojeń;
działania wielostronne dotyczące kontroli broni oraz zakaz prób nuklearnych.
Analizowane są ustalenia umów bilateralnych amerykańsko-radzieckich (SALT – 1972
oraz dialog strategiczny w ramach SALT I i SALT II), a także negocjacje wokół broni strategicznych ofensywnych. Zwrócono uwagę na kryzys „eurorakiet” i eliminowanie określonych
typów broni, a także na propozycje wielostronne – po impasie – dotyczące „niearsenalizacji”
i zapewnienia bezpieczeństwa kosmosu. Przywołano fakty blokowania (w 2000 r.) politycznego
przez USA podczas negocjacji traktatu o niearsenalizacji kosmosu, a także blokowanie projektu
PAROS.
Wskazano na potrzebę „depolityzacji” debaty wokół bezpieczeństwa kosmosu w płaszczyźnie międzynarodowej, a także przedstawiono inne propozycje dotyczące zapobiegania
uzbrajaniu kosmosu (s. 313–315).
Kontrolę eksportu dóbr i technologii kosmicznych scharakteryzował ekspert European Areonautic Defence and Space Company (EADS) – Arnand Idiard, przedstawiając instrumenty
międzynarodowe, państwowe oraz regionalne. Przybliżył w syntetycznym ujęciu zakres, strukturę i funkcjonowanie reżimów: MTCR (Guidelines for Sensitive Missile-Relevant Transfers
z 1987 r., obejmujące obecnie 34 państwa-strony), skupiającego na szczeblu międzyrządowym
trzy grupy robocze (eksperci techniczni oraz ds. wymiany informacji i egzekwowania prawa),
a także treści porozumienia z Wassenaar z 1995 r., które zastąpiło wcześniejszy system COCOM.
Z tzw. systemów narodowych kontroli transferu technologii kosmicznych przedstawiono reżimy
Recenzje
301
amerykańskie (EAR i ITAR) oraz reżim francuski. Z reżimów regionalnych, przedmiotem analizy jest sytuacja reżimów europejskich i postulowana ich niezbędna ewolucja.
W części siódmej dzieła zarysowano perspektywy dalszego rozwoju prawa kosmicznego,
skupiając uwagę głównie na zasadzie niezawłaszczania i eksploatacji Księżyca oraz innych ciał
niebieskich, a także na zagadnieniu tzw. turystyki kosmicznej – z ukazaniem aspektów prawnych dotyczących suborbitalnych lotów załogowych, także w porównaniu z regulacjami zawartymi w lotniczej konwencji chicagowskiej (z 1944 r.), wskazując m.in. na znaczne zróżnicowanie techniczne rakiet i samolotów. Status Księżyca i innych ciał niebieskich jest dyskutowany
m.in. w kontekście problemów prawnych, związanych z przyszłą eksploatacją znajdujących się
tam zasobów.
W odniesieniu do turystyki kosmicznej, obejmującej tzw. loty suborbitalne, jest analizowany reżim prawny, jaki byłby właściwy do zastosowania w takiej sytuacji. Zwraca się uwagę
na rolę władz publicznych wobec działalności komercyjnej, związanej z turystyką kosmiczną.
Dotyczy to wydawania zezwoleń i certyfikatów na wykonywanie tego rodzaju usług. Wskazuje
się, że zasady charakterystyczne dla porozumień kontraktowych, związanych z działalnością
turystyki kosmicznej, obejmują: kwestie odpowiedzialności cywilnej, wydawanie certyfikatów
dla agencji podróży kosmicznych zbiorowych oraz wymóg bezwzględny stosowania norm związanych z kierowaniem odpowiednich kandydatów na operatorów na szkolenia specjalistyczne
w celu zapewnienia bezpieczeństwa takich „lotów kosmicznych” oraz dla wygody „pasażerów”.
Treści tej monografii mają więc istotne znaczenie poznawcze, bowiem w odpowiednio
usystematyzowanej, klarownie ujętej formie przybliżają mało znane zagadnienia i problemy
prawne, towarzyszące procesom postępującej komercjalizacji działalności kosmicznej w obszarze sektora cywilnego, tej ważnej strategicznie nowej gałęzi gospodarki. Są one przedstawiane
głównie z perspektywy europejskiej, a także w aspekcie prawa i interesów wynikających z założeń polityki kosmicznej Francji, od kilku dekad zaangażowanej w realizowanie międzynarodowych programów eksploracji kosmosu.
Książka inspiruje do nowych przemyśleń diagnostycznych i prognostycznych, zwłaszcza
w odniesieniu do rozwiązań prawnych, w ujęciu porównawczym i międzygałęziowym. Takie
bowiem próby podjęli autorzy poszczególnych fragmentów tego dzieła. Ukazują relacje międzynarodowego prawa kosmicznego z prawem krajowym oraz z prawem regionalnym, zwłaszcza europejskim wspólnotowym i unijnym. Studia te można zakwalifikować jako znaczący twórczy wkład, wyznaczający nowy etap w rozwoju prawa kosmicznego. Ukazuje się bowiem niewiele prac z tej dziedziny, nacechowanych wyraźnym przybliżeniem do problemów praktyki
gospodarczej, a także do problemów bezpieczeństwa międzynarodowego w przestrzeni kosmicznej. Treści tej książki pozostają w pewnej relacji komplementarnej z recenzowanym na łamach
naszego czasopisma, wydanym pod auspicjami Komisji Europejskiej dziełem: J.L. van de
Wouwer, L. Lambert, European Trajectories in Space Law 2007, Bruksela 2008 („Stosunki
Międzynarodowe-International Relations” 2010, t. 41, nr 1–2, s. 285–290).
Leonard ŁUKASZUK
W numerze piszą:
Monika Arcipowska – dr, absolwentka stosunków międzynarodowych i antropologii kultury
Ameryki Łacińskiej w Centrum Studiów Latynoamerykańskich na Uniwersytecie Warszawskim
oraz podyplomowego studium z zakresu dyplomacji i prawa międzynarodowego na Uniwersytecie Jagiellońskim
Michał Cholewa – doktorant w Instytucie Nauk Politycznych i Stosunków Międzynarodowych
Wydziału Studiów Międzynarodowych i Politycznych Uniwersytetu Jagiellońskiego
Adam Cianciara – doktorant w Instytucie Politologii Uniwersytetu Wrocławskiego
Marlena Drygiel – asystent w Instytucie Nauk Społecznych Uniwersytetu Przyrodniczo-Humanistycznego w Siedlcach
Grzegorz Gil – dr, asystent w Zakładzie Stosunków Międzynarodowych Wydziału Politologii
Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie
Patrycja Grzebyk – dr, asystent w Instytucie Stosunków Międzynarodowych Uniwersytetu
Warszawskiego
Lech Keller-Krawczyk – dr, Research Fellow w Centro de Estudos Transdisciplinares para
o Desenvolvimento (CETRAD), Universidade de Tras-os-Montes e Alto Douro (UTAD),
Portugalia
Tomasz Klin – dr, adiunkt w Instytucie Politologii Uniwersytetu Wrocławskiego
Marta Kołodziejczyk – dr, adiunkt w Katedrze Socjologii Akademii Techniczno-Humanistycznej w Bielsku-Białej
Miron Lakomy – dr, adiunkt w Instytucie Nauk Politycznych i Dziennikarstwa Wydziału Nauk
Społecznych Uniwersytetu Śląskiego
Adriana Łukaszewicz – dr, adiunkt w Instytucie Stosunków Międzynarodowych Uniwersytetu
Warszawskiego
Leonard Łukaszuk – prof. zw. dr hab. w Instytucie Stosunków Międzynarodowych Uniwersytetu Warszawskiego
Michał Łuszczuk – dr, adiunkt w Zakładzie Stosunków Międzynarodowych Wydziału Politologii Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie
Paulina Matera – dr, adiunkt w Katedrze Studiów Transatlantyckich i Mediów Masowych,
Wydział Studiów Międzynarodowych i Politologicznych Uniwersytetu Łódzkiego
Barbara Regulska – doktorantka w Instytucie Stosunków Międzynarodowych Uniwersytetu
Warszawskiego
Joanna Sapieżko – doktorantka w Instytucie Stosunków Międzynarodowych Uniwersytetu
Warszawskiego
Janusz Skodlarski – prof. zw. dr hab., kierownik Katedry Historii, Myśli Ekonomicznej
i Historii Gospodarczej Uniwersytetu Łódzkiego
Jerzy Stańczyk – dr, kierownik Zakładu Stosunków Międzynarodowych w Instytucie Nauk
Społecznych na Uniwersytecie Przyrodniczo-Humanistycznym w Siedlcach
Andrzej Szeptycki – dr, adiunkt w Instytucie Stosunków Międzynarodowych Uniwersytetu
Warszawskiego
Ireneusz Topolski – dr, adiunkt w Zakładzie Stosunków Międzynarodowych Wydziału Politologii Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie
Agata Włodkowska-Bagan, dr, adiunkt w Instytucie Stosunków Międzynarodowych Uniwersytetu Jana Kochanowskiego w Kielcach, filia w Piotrkowie Trybunalskim
Anna Wojciuk – dr, asystent w Instytucie Stosunków Międzynarodowych Uniwersytetu Warszawskiego
Bogusław W. Zaleski – dr, docent w Instytucie Stosunków Międzynarodowych Uniwersytetu
Warszawskiego

zobacz - Instytut Stosunków Międzynarodowych

Transkrypt

Podobne dokumenty

Wspólne oświadczenie

Podatki dochodowe (PIT/CIT)