Wykład VII. Zarządzanie długiem jednostki samorządu

Dr Jacek Sierak
Uczelnia Łazarskiego
Wykład VII. Zarządzanie długiem jednostki samorządu terytorialnego.
1. Wprowadzenie
Przedsięwzięcia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego rodzą dla
lokalnych budżetów konkretne skutki finansowe. Powinny one wynikać z jasno określonych
celów bieżących i rozwojowych, jako wyraz świadomej działalności władz samorządowych
realizujących własne programy gospodarcze i społeczne. Ważnym elementem tej działalności
jest polityka finansowa, w której zawiera się polityka równoważenia budżetu.
Budżet jednostki samorządu terytorialnego obejmuje cztery główne elementy: dochody,
wydatki, przychody i rozchody. W literaturze przedmiotu w różnych okresach można znaleźć
zróżnicowane podejście do równowagi budżetowej. W ujęciu tradycyjnym oznaczała ona
pełne pokrycie wydatków budżetowych dochodami budżetowymi, a także nadwyżkę
dochodów nad wydatkami. Budżet uznaje się za niezrównoważony tylko wówczas, gdy
wydatki budżetowe przewyższają dochody budżetowe1.
Z pojęciem równowagi budżetowej ściśle związana jest kategoria deficytu budżetowego.
Wynik finansowy jednostki samorządu terytorialnego to różnica pomiędzy dochodami a
wydatkami budżetu. Jego dodatnia wartość jest nadwyżką budżetową, wartość ujemna
stanowi deficyt budżetowy. W klasycznych definicjach deficyt budżetowy określa się jako
sytuację, w której w ciągu określonego okresu (zazwyczaj roku) wydatki są wyższe od
dochodów, zaś nadwyżkę jako sytuację odwrotną - gdy dochody są wyższe od wydatków.
W celu równoważenia budżetu władze lokalne pozyskują środki z bezzwrotnych i
zwrotnych źródeł finansowania. Wykorzystanie środków zwrotnych powoduje powstawanie,
a w dłuższym czasie narastanie długu publicznego. Wybór określonej metody równoważenia
budżetu jednostki samorządu terytorialnego jest uwarunkowany wieloma czynnikami. Mają
one charakter wewnętrzny, np.: zasób własnych środków budżetowych, bieżąca i
prognozowana sytuacja finansowa, oraz zewnętrzny – taki jak ogólna sytuacja
makroekonomiczna,
poziom
kosztów pozyskania
kapitału,
prawne
uwarunkowania
funkcjonowania samorządu terytorialnego, zakres decentralizacji zadań i finansów
publicznych.
W
warunkach
powiększającego
1
się
deficytu
budżetowego
wzrasta
Finanse publiczne i prawo finansowe red. C. Kosikowski , E . Ruśkowski Oficyna Wydawnicza Wolters
Kluwer Businnes. Warszawa 2008, s. 299
1
zapotrzebowanie na instrumenty rynku dłużnego. Skutkiem utrzymującego się deficytu
budżetowego jest dług publiczny. Dług samorządowy stanowi element składowy
państwowego długu publicznego.
2. Dług publiczny w nomenklaturze Unii Europejskiej i prawie krajowym.
Sektor publiczny, podobnie jak gospodarstwa domowe i przedsiębiorstwa, podlega
stałemu ograniczeniu budżetowemu. Wydatki publiczne muszą być sfinansowane przez
dochody publiczne.
W teorii finansów publicznych dług publiczny nie jest zdefiniowany jednoznacznie.
Niektóre z definicji koncentrują się na podmiotach długu, inne na determinantach jego
powstania lub formie zaciągania. Przedstawia się go jako całość zobowiązań władz
publicznych z tytułu zaciągniętych pożyczek2, czy też finansowe zobowiązanie władz
publicznych (państwowych i samorządowych) z tytułu zaciągniętych pożyczek3.
W nomenklaturze Unii Europejskiej według stosowanego nazewnictwa dług publiczny
określa się używając dwóch pojęć: Excessive Deficit Procedure (dalej EPD) i dług sektora
general government w ramach europejskiego sytemu rachunków narodowych i regionalnych
(dalej ESA’95). W 2013 r. zostało opublikowane rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i
Rady (UE) nr 549/2013 z dnia 21 maja 2013 r. w sprawie europejskiego systemu rachunków
narodowych i regionalnych w Unii Europejskiej1 . Rozporządzeniem tym został ustanowiony
Europejski System Rachunków 2010 (ESA 2010 lub ESA. Metodyka ESA 2010 dotyczy
standardów, definicji, klasyfikacji i zasad zapisów księgowych stosowanych do zestawiania
rachunków narodowych, co zapewnia porównywalność danych opracowywanych przez
państwa będące członkami UE
Dług EDP stanowi podstawę do wyliczania jednego z dwóch budżetowych kryteriów
spójności (konwergencji), a określany jest jako całkowity dług brutto w wartości nominalnej
(nominal value lub face value), występujący na koniec roku, skonsolidowany dla sektora
publicznego. Dług EDP obejmuję węższą kategorię przedmiotową w stosunku do długu ESA.
Oznacza to, iż we wskaźniku tym nie uwzględnia się finansowych instrumentów pochodnych,
2
Ziółkowska W., Finanse publiczne. Teoria i zastosowanie, Wydawnictwo Wyższej Szkoły Bankowej, Poznań
2012, str. 284.
3
Owsiak S, Finanse publiczne. Teoria i praktyka, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2005, str.330.
2
akcji i udziałów, rezerw techniczno-ubezpieczeniowych oraz pozostałych zobowiązań
klasyfikowanych w przypadku innych sektorów4.
W ESA 95 zgodnie z ogólnymi ramami zobowiązania rządowe powinny być wykazywane w
rachunkach narodowych według ich wartości rynkowej – w bilansie sektora rządowego
opracowywanym na koniec każdego okresu obrachunkowego. Zalicza się niego wszystkie
zobowiązania finansowe zaciągane przez jego jednostki, a w szczególności: gotówkę i depozyty,
papiery wartościowe inne niż akcje, w tym również finansowe instrumenty pochodne, pożyczki
oraz rachunki do zapłacenia. Do długu publicznego nie zalicza się niewymagalnych zobowiązań
wynikających z poręczeń i gwarancji udzielanych przez skarby państw członkowskich.
Definicja długu publicznego dla procedury nadmiernego deficytu (EDP) została
sformułowana dla potrzeb stosowania art. 126 Traktatu o Unii Europejskiej oraz kryteriów
konwergencji finansowej państw członkowskich. Dług sektora rządowego został tu określony
jako całkowity dług brutto, według wartości nominalnej ustalony na koniec roku i
skonsolidowany w ramach sektora rządowego (sektora general government w rozumieniu
ESA’95). W odróżnieniu od ESA’95 nakazuje się tu obliczanie długu według wartości
nominalnej, a nie rynkowej.
Precyzyjnej interpretacji pojęcia długu dokonała Rada Europejska w regulacji Nr 3605/93
dotyczącej wykonania postanowień Protokołu w sprawie procedury nadmiernego deficytu,
odwołując się do konwencji obliczeniowych stosowanych w ESA 5. Równocześnie wyjaśniono
termin „skonsolidowany”, tzn. zdefiniowano dług jako dług sektora rządowego według wartości
nominalnej, istniejący w ostatnim dniu roku, z wyłączeniem pasywów, którym odpowiadają
aktywa utrzymywane przez podmioty sektora rządowego.
Definicja krajowa długu publicznego została sformułowana w art. 72 ustawy o finansach
publicznych. Państwowy dług publiczny (PDP) to dług obejmujący nominalne zadłużenie
podmiotów sektora finansów publicznych, ustalone po wyeliminowaniu przepływów
finansowych pomiędzy podmiotami należącymi do tego sektora (skonsolidowane zadłużenie
brutto). Obejmuje on: wyemitowane papiery wartościowe, zaciągnięte kredyty i pożyczki,
przyjęte depozyty oraz wymagalne zobowiązania6.
Państwowy dług publiczny zgodnie z interpretacją ustawy obejmuje:
 dług podsektora rządowego do którego zalicza się dług Skarbu Państwa,
4
K. Marchewka-Bartkowiak, Zarządzanie długiem skarbu państwa. Implikacje dla sterfy euro. Difin. Warszawa
2011 ss. 32-33
5
W związku z opracowaniem ESA’95 i jego włączeniem do prawa wtórnego, Rada Europejska wydała w 2000
r. nową regulację dotyczącą stosowania Protokołu
6
Ustawa o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 roku, Dz. U. Z 2009 r. nr 157 rozdz. 1, art. 72, ust. 1
3
 dług podsektora samorządowego,
 dług podsektora ubezpieczeń społecznych.
Fakt istnienia krajowej definicji długu publicznego wynika z unikalnego w Polsce
rozwiązania w postaci konstytucyjnego limitu 3/5 relacji długu publicznego do PKB,
wprowadzonego Konstytucją RP z 1997 r. ( art. 216 ustęp 5). Obowiązująca w Polsce
konstytucyjna reguła fiskalna oraz towarzyszące jej dodatkowe procedury ostrożnościowe i
sanacyjne uruchamiane po przekroczeniu przez relację długu do PKB odpowiednio progów: 50%,
55% i 60% wymagały precyzyjnego ustawowego zdefiniowania sposobu liczenia państwowego
długu publicznego oraz zakresu podmiotowego sektora finansów publicznych.
Tak jak wspomniano wcześniej, unijna definicja długu publicznego to dług sektora
instytucji rządowych i samorządowych (ESA 95) liczony jednolicie we wszystkich państwach
Unii Europejskiej. Unijna metodyka liczenia długu publicznego wynika z traktatu z
Maastricht zawierającego m.in. kryterium długu i deficytu oraz przewidującego procedurę
nadmiernego deficytu (Excessive Deficit Procedure - EDP) w wypadku ich niespełnienia.
Różnice między obydwoma definicjami dotyczą:

innego podejścia do definicji sektora finansów publicznych. W Polsce zakres sektora
określony jest enumeratywnie w art. 9 ustawy o finansach publicznych, metoda unijna
zawiera natomiast dodatkowe kryteria funkcjonalne (jak struktura finansowania)
pozwalające w jednolity sposób przyporządkować na potrzeby EDP poszczególne
podmioty jako należące lub nie do sektora instytucji rządowych i samorządowych,
niezależnie od zróżnicowanych porządków prawnych i zakresu sektora wszystkich państw
członkowskich UE (zakres podmiotowy sektora jest płynny).

tytułów dłużnych - różnice wynikają przede wszystkim z obowiązywania w Polsce
kasowego systemu rachunkowości budżetowej, podczas gdy metodyka UE jest
memoriałowa. W związku z tym tzw. zobowiązania wymagalne (tj. takie, których termin
płatności minął, a nie zostały uregulowane) jednostek sektora są traktowane jako dług
publiczny wg definicji krajowej, a nie są do niego zaliczane wg metodyki unijnej.
Dług publiczny jest kategorią o dużym znaczeniu społeczno-ekonomicznym. Nadmierny
poziom zadłużenia stanowi zagrożenie dla stabilności systemów finansów publicznych.
Niekontrolowane zadłużanie się prowadzi nie tylko do problemów w ramach sektora
finansów publicznych, ale jest także źródłem konfliktów natury społeczno-gospodarczej.
Jak wspomniano wyżej, dług samorządowy stanowi element składowy państwowego
długu publicznego. W warunkach wzrastającego deficytu budżetowego, wynikającego z
realizacji zadań przekraczających własny potencjał finansowy samorządów, zarządzanie
4
długiem stało się niezwykle ważnym elementem zarządzania finansami w jednostkach
samorządu terytorialnego.
Analizując poziom i charakter długu samorządowego można dokonać jego klasyfikacji
według następujących kryteriów:
-
podmiotu zaciągającego dług – wyróżnić tu można dług gmin, powiatów i województw
samorządowych, dług związków jednostek samorządu terytorialnego, pozostały dług
sektora samorządowego (zakładów opieki zdrowotnej, dla których jednostki samorządu
terytorialnego są organami założycielskimi, dług samorządowych instytucji kultury,
samorządowych osób prawnych realizujących zadania samorządu terytorialnego),
-
rodzaju instrumentu dłużnego – wyodrębnia się tu dług związany z zaciągniętymi
kredytami bankowymi, pożyczkami, emisją papierów wartościowych (obligacji i bonów
komunalnych),
-
celu zobowiązania – dług przeznaczony na wydatki bieżące oraz dług służący
finansowaniu zadań inwestycyjnych,
-
czasu zobowiązania – wyróżnia się tu lokalny dług publiczny krótkoterminowy zaciągany
na pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetu oraz
długoterminowy zaciągany na pokrycie planowanego w uchwale budżetowej deficytu
budżetowego (chodzi tu przede wszystkim o długoterminowe zobowiązania finansowe, a
także na spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu emisji papierów wartościowych oraz zaciągniętych pożyczek i kredytów),
-
źródła finansowania - rozróżnia się dług wewnętrzny, utożsamiany ze zobowiązaniami
sektora samorządowego w stosunku do podmiotów krajowych oraz dług zewnętrzny na
który składają się zobowiązania wobec podmiotów zagranicznych7.
-
warunków na jakich zaciągany jest dług - można tu wyróżnić samorządowy dług
komercyjny – zaciągany na warunkach rynkowych, oraz dług preferencyjny pozyskiwany
na szczególnie korzystnych warunkach spłaty zadłużenia,
-
waluty w której zaciągnięty został dług – zaciągany w złotówkach i walutach obcych,
-
sposobu liczenia wartości zadłużenia – dług dzieli się na nominalny (wartość nominalna
zobowiązań) i realny (wartość nominalna zobowiązań skorygowana przez uwzględnienie
inflacji),
-
7
W Polsce podstawowe znaczenie ma dług wewnętrzny, jednostki samorządu terytorialnego długu
zagraniczny mogą zaciągać poprzez emisję euroobligacji,
5
-
charakteru długu – wyróżnia się tu dług rzeczywisty, obejmujący wymagane
zobowiązania bilansowe oraz potencjalny, czyli taki, który wiąże się z udzielonymi przez
władze publiczne poręczeniami i gwarancjami.
3. Rodzaje, przyczyny i skutki długu publicznego (samorządowego)
Od wielu lat dług publiczny, w tym dług samorządowy jest trwałym elementem finansów
publicznych. Stan ten skłania do postawienia zasadniczego pytania o przyczyny jego
powstania.
Problem deficytu i długu budżetowego nie został jednoznacznie rozstrzygnięty w teorii
finansów publicznych. Zdaniem S. Owsiaka analiza przyczyn i treści tych zjawisk powinna
dać odpowiedź na dwa zasadnicze pytania: czy deficyt budżetowy jest skutkiem żywiołowych
procesów gospodarczych, których wystąpienia nie można było przewidzieć podczas budowy
budżetu, czy też wynika on ze świadomej polityki gospodarczej i fiskalnej8.
Główną przyczyną powstania długu jest utrzymujący się i narastający deficyt budżetowy,
który w konsekwencji przekształca się w dług publiczny. Przyczyny tego stanu mogą mieć
charakter ogólny, makroekonomiczny oraz lokalny, związany z uwarunkowaniami
funkcjonowania danej jednostki samorządu terytorialnego. Zacznijmy od przyczyn szerszej
natury – nalezą do nich:
 wahania koniunktury - wpływające na poziom dochodów budżetowych. Wiązać się z tym
może spadająca wydajność podatkowa. W okresie kryzysów gospodarczych, gdy dochody
władz publicznych i państwa gwałtownie spadają, a cięcia w wydatkach są ograniczone,
pojawiają się trudności przy równoważeniu budżetu. W Polsce podatki lokalne wykazują
ograniczoną wrażliwość na zmiany sytuacji makroekonomicznej. Najwyższa skala wahań
cechuje tu podatek od czynności cywilnoprawnych. Główne źródło tych dochodów
lokalnych - podatek od nieruchomości wykazuje natomiast dość wysoką stabilność
wpływów budżetowych. Wśród podatków dochodowych wyższa wrażliwość cechuje CIT
niż PIT. W wysokim stopniu od zmian koniunktury uzależniony jest poziom dochodów ze
sprzedaży majątku komunalnego. Stąd tez strategie finansowe bazować powinny na
prognozach uwzględniających zmienność poszczególnych źródeł dochodów w zależności
od ogólnej sytuacji społeczno gospodarczej,
 uwarunkowania prawne związane ze strukturą wydatków publicznych (duży udział tzw.
8
S. Owsiak, Finanse publiczne. Teoria i praktyka, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2002, s. 239, s.
248
6
wydatków sztywnych) oraz procesem decentralizacji zadań i środków publicznych. Istotnym
problemem jest tu wielkość uzyskiwanych przez jednostki samorządu terytorialnego
środków finansowych w stosunku do zakresu zadań oraz rozmiarów zidentyfikowanych
potrzeb. Decentralizacji zadań powinna towarzyszyć decentralizacja dochodów, z
określeniem stopnia samodzielności samorządu w ich kształtowaniu. W procesach
decentralizacji należy dostrzegać ścisłe związki między zadaniami a ich finansowaniem.
Przekazywanie samorządom nowych zadań obniża ich zdolność do finansowania
inwestycji, a tym samym zwiększa zależność całego procesu od pozyskania zwrotnych
źródeł finansowania,
 wzrost potrzeb pożyczkowych jednostek samorządu terytorialnego - wynikający z
członkostwa Polski w Unii Europejskiej. Coraz większa jest skala inwestycji
realizowanych przez JST przy udziale funduszy unijnych. Konieczność zapewnienia
wkładu własnego zmusza samorządy do sięgania po zwrotne źródła finansowania.
Wśród przyczyn o charakterze lokalnym, związanych z miejscowymi warunkami
społeczno-gospodarczymi oraz procesem zarządzania finansami danej JST, można wymienić:
 zbyt niski poziom dochodów - wynikający z mało efektywnego systemu podatkowego,
uchwalenia zbyt niskich stawek podatkowych, pogorszenia lokalnej sytuacji społecznogospodarczej, czy też niezrealizowania planowanych dochodów z majątku komunalnego,
 zbyt wysokich wydatków budżetowych (w stosunku do osiągniętych dochodów),
wynikających z nadmiernych kosztów funkcjonowania administracji, wysokich wydatków
socjalnych, błędów z zarządzaniu,
 wadliwą strukturę wydatków publicznych, niedoszacowanie kosztów finansowania zadań
własnych i zleconych (brak zachowania zasady adekwatności środków dla realizacji zadań
zleconych),
 długotrwale utrzymujący się deficyt budżetowy;
 rozmiary ilościowej i jakościowej luki infrastrukturalnej - w powiązaniu z presją
społeczną na jej niwelowanie,
 istnienie silnych grup roszczeniowych w społeczeństwie, tzw. rent seeking groups,
formułujących zbyt wysokie oczekiwania, podsycane często działaniami lokalnych
polityków. Władze samorządowe reprezentuje różne siły społeczne i polityczne, które
często dążą do obniżania podatków oraz podwyższania wydatków. Taka polityka skutkuje
nierównowaga budżetową,
7
 konsekwencje wejścia w pułapkę zadłużenia - wzrastające koszty jego spłaty i obsługi w
znaczący sposób obciążające przyszłe budżety,
 niedostateczna wiedza decydentów lokalnych w zakresie ekonomii, finansów i innych
nauk społecznych, skutkująca błędami i niską jakością zarządzania finansami.
Podsumowując, można stwierdzić, że deficyt budżetowy oraz zadłużenie jednostek
samorządu terytorialnego ma wiele przyczyn i uwarunkowań. Nie muszą być one oznaką
słabości finansowej, wręcz przeciwnie częstokroć stanowią ważny element kształtowania
procesów rozwoju lokalnego. Ważnym uwarunkowaniem jest tu umiejętne zarządzanie
finansami, ze stałym badaniem zdolności kredytowej oraz określaniem warunków utrzymania
płynności finansowej.
Finansowanie zadań środkami dłużnymi ma swoje różne, często długoterminowe
następstwa.
W warunkach racjonalnego zarządzania długiem bezwzględnie jego korzyścią jest
możliwość realizacji rozszerzonego zakresu zadań. Szczególne znaczenie należy tu przypisać
roli instrumentów dłużnych w finansowaniu rozwoju infrastruktury. To ważny element
zagospodarowania, przyspieszający lokalny rozwój społeczno-gospodarczy. Celem tych
inwestycji jest ilościowa i jakościowa poprawa standardów świadczenia usług komunalnych i
społecznych.
Do głównych następstw zaciągania długu publicznego zalicza się konieczność jego spłaty
oraz ponoszenie kosztów obsługi. Jeżeli udział wydatków na obsługę długu publicznego w
publicznych wydatkach zwiększa się, to możliwość manewrowania strukturą wydatków
publicznych i ich wysokością ulega obniżeniu.
Tak więc zaciąganie długu przez jednostki samorządu terytorialnego wiążę się z
możliwością wystąpienia określonych korzyści i zagrożeń. Wśród korzyści można wymienić:
­ pozyskanie dodatkowych zasobów kapitału umożliwiających realizację rozszerzonego w
stosunku do własnego potencjału finansowego zakresu zadań inwestycyjnych;
­ doskonalenie procesu zarządzania inwestycjami - zewnętrzne źródła finansowania
umożliwiają skrócenie czasu realizacji wieloletnich programów inwestycyjnych,
przyczyniając się do poprawy standardu życia mieszkańców,
­ stabilizację procesu inwestycyjnego poprzez tworzenie programów inwestycyjnych na
okres kadencji i dłuższy;
­ kreowanie aktywnej polityki finansowej i gospodarki budżetowej - wariantowa analiza
zaciągania oraz spłaty zadłużenia stanowi czynnik wzrostu jakości zarządzania finansami,
8
­ możliwość obniżenia kosztów jednostkowych inwestycji, w wyniku osiągniętych korzyści
skali;
­ efekt korzyści podatkowych - wybudowana infrastruktura komunalna daje możliwość
lokalizacji nowych podmiotów gospodarczych i rozwoju funkcji mieszkaniowych,
generujących dodatkowe dochody budżetowe (podatki lokalne, np. od nieruchomości,
podatki dochodowe);
­ szybsza realizacja rzeczowych inwestycji, a także rozłożenie ich kosztów na aktualnych i
przyszłych użytkowników, co jest związane z długowiecznością sieci, obiektów i
urządzeń infrastruktury technicznej.
­ bardziej efektywne wykorzystanie funduszy Unii Europejskiej - w następstwie
podwyższenia własnego potencjału finansowego jednostki samorządu terytorialnego.
Z zaciąganiem długu wiąże się także możliwość wystąpienia zagrożeń, głównie o
charakterze ekonomicznym. Wśród nich należy wymienić:
­ obciążenie przyszłych dochodów spłatą rat kapitałowych i kosztami odsetek, co w
przypadku nieumiejętnego doboru terminów regulowania zobowiązań może powodować
znaczne ograniczenie zakresu realizowanych zadań fakultatywnych;
­ zagrożenie pogorszeniem sytuacji finansowej, a nawet utratą płynności – w sytuacji
nieumiejętnego zarządzania długiem (np. niewłaściwy dobór instrumentów dłużnych, zły
harmonogram spłat),
­ niebezpieczeństwo wystąpienia mechanizmu pułapki zadłużenia – związanego z rosnącym
deficytem budżetowym, finansowanym z zaciągniętych pożyczek, prowadzących do
wzrostu długu publicznego. W konsekwencji powiększający się dług przyczynia się do
wzrostu kosztów jego obsługi, zwłaszcza gdy tempo jego wzrostu przewyższa dynamikę
dochodów budżetu. Jeżeli rośnie koszt obsługi długu i jednocześnie powiększają się inne
wydatki budżetowe, dochodzi do pogłębiającego się problemu utrzymania równowagi
budżetowej, co skutkuje dalszym wzrostem deficytu budżetowego. W konsekwencji
trzeba sięgać po kolejne instrumenty dłużne, co prowadzi to do tzw. ,,pułapki
zadłużeniowej9,
­ rosnący dług może utrudniać utrzymanie wysokiego tempa wzrostu, jest także przyczyną
zmniejszenie dostępu do pożyczek. Kredyt znacznie zwiększa popyt na usługi i dobra, a
9
Ziółkowska W., Finanse publiczne. Teoria i zastosowanie, Wyd. Wyższej Szkoły Bankowej, Poznań 2012, str.
300, 301, 302.
9
oszczędności prywatne obciążają kredytowanie. Konsekwencją tego jest transfer zasobów
z sektora prywatnego do publicznego10.
Jak wykazano powyżej, negatywnych skutków długu publicznego jest wiele. Zasadniczym
jest nieustannie powiększający się deficyt, który może prowadzić do zachwiania płynności
finansowej, a nawet utraty płynności finansowej.
4. Problemy decyzyjne w zarządzania długiem samorządowym
Zarządzając środkami publicznymi władze lokalne prowadzą własną politykę finansowa,
przez którą należy rozumieć świadomą i celową działalność polegającą na ustalaniu i
realizacji określonych celów, przy pomocy dostępnych środków finansowych. 11 Drugim
ważnym pojęciem jest planowanie finansowe, czyli proces określania finansowych efektów
zaplanowanych czynności w określonym czasie oraz porównywania i uzgadniania tych
zamierzeń z przewidywanymi środkami finansowymi.
Zarządzanie długiem samorządowym jest elementem polityki finansowej jednostki
samorządu terytorialnego. Następstwa zaciągania długu w większości przypadków
wykraczają poza jeden rok budżetowy. Stąd zarządzanie długiem to złożony proces,
obejmujący m.in.:
 planowanie poziomu zadłużenia jednostki w zależności od potrzeb finansowych i
zdolności do obsługi długu,
 dobór instrumentów dłużnych,
 ocenę poziomu i struktury zadłużenia, z analizą skutków dla przyszłej zdolności
kredytowej,
 określenie warunków utrzymania płynności finansowej, w tym analizę obciążenia budżetu
kosztami obsługi zadłużenia;
 badanie efektywności wykorzystania środków dłużnych,
 kontrolę bieżącego i przyszłego zadłużenia w odniesieniu do obowiązujących reguł
prawnych.
Zarządzanie długiem to złożony proces, wymagający identyfikacji przyczyn korzystania
ze zwrotnych źródeł finansowania, doboru instrumentów dłużnych, określenia bezpiecznego
poziomu zadłużenia, ustalenia okresów spłaty zobowiązań i wreszcie rozpoznania skutków
10
Kijek I., pod redakcją Juja T., Finanse Publiczne, Wyd. Uniwersytetu Ekonomicznego w Poznaniu, Poznań
2011, str.312, 313
11
E. Ruśkowski, : Finanse i prawo finansowe , „KiK” Warszawa 1994 , s. 17
10
oraz ryzyk z nim związanych. To także konieczność dostosowania poziomu zadłużenia do
obowiązujących barier prawnych oraz określenia instrumentów zabezpieczenia przed
ryzykiem.
Umiejętne zarządzanie długiem jest procesem złożonym, wymagającym uwzględnienia
uwarunkowań
prawnych,
ekonomicznych,
organizacyjnych,
a
nawet
politycznych.
Wprawdzie występują tu pewne dobre praktyki, nie istnieją jednak uniwersalne rozwiązania,
możliwe do zastosowania w każdej jednostce samorządu terytorialnego. Oznacza to, że
poszczególne organy władz samorządowych powinny poszukiwać najkorzystniejszych
rozwiązań kształtowania poziomu zadłużenia i terminów jego spłaty, powinny wypracować
swoje własne strategie zarządzania długiem. Powinny one być elementem całościowej
strategii finansowej jednostki samorządu terytorialnego.
Zasadniczym celem zarządzania długiem jest umiejętny dobór instrumentów dłużnych i
warunków ich spłaty, jako instrumentu poprawy warunków bieżącego funkcjonowania
jednostki terytorialnej i kształtowania jej rozwoju, przy zachowaniu długookresowej
płynności finansowej.
Do podstawowych parametrów zarządzania długiem zalicza się: koszty pozyskania
środków, terminy zapadalności i ich dywersyfikacja, szacowanie ryzyka finansowego,
wreszcie analiza możliwości zastosowania innych, alternatywnych źródeł finansowania.
Podjęcie decyzji o zaciągnięciu zobowiązań dłużnych powinno być poprzedzone
przeprowadzeniem analiz i prognoz, wykazujących prawną i ekonomiczną zdolność
kredytową jednostki samorządu terytorialnego. Celem tych działań powinno być:
-
wyznaczenie
bezpiecznego
poziomu
zadłużenia,
gwarantującego
utrzymanie
płynności finansowej w krótkim i długim okresie,
-
dobór instrumentów dłużnych w różnych wariantach prognostycznych,
-
dopasowanie terminów spłat do możliwości finansowych danej JST.
Pierwszym ważnym elementem poprzedzającym decyzje o zaciągnięciu zobowiązań
dłużnych jest ocena bieżącej sytuacji finansowej jednostki samorządu terytorialnego.
Punktem wyjścia dla prac analitycznych jest wykazanie silnych i słabych stron finansów
lokalnych, na podstawie analizy wykonania budżetów dla okresu obejmującego co najmniej
ostatnie 4-5 lat. W ten sposób wyznaczony zostaje własny potencjał finansowy roku
bazowego i kolejnych lat objętych umowa kredytową. Wartości te w znaczeniu
ekonomicznym określają możliwość finansowania zobowiązań dłużnych własnymi środkami
11
budżetowymi. Wyniki tak przeprowadzonych analiz powinny stanowić uzasadnienie dla
ewentualnych korekt prowadzonej przez władze lokalne polityki finansowej (w kierunku
generowania większego potencjału rozwojowego). Umiejętne wyznaczenie własnego
potencjału finansowego pozwoli stwierdzić, czy dana JST ma zdolność do sięgania po środki
dłużne.
Drugim ważnym etapem prac poprzedzającym decyzje o zaciągnięciu zobowiązań
dłużnych jest wskazanie płaszczyzn racjonalizacji gospodarki budżetowej w celu
podwyższenia zdolności kredytowej JST. Odnosi się to do wydajności poszczególnych źródeł
dochodów oraz racjonalności wydatków, w tym przede wszystkim wydatków bieżących.
Podstawą tych działań jest zorientowanie na wyniki, a nie na procesy, a głównym celem
poprawa efektywności szeroko rozumianej gospodarki budżetowej.
Jak wykazuje praktyka, skłonność do realizacji tego typu analiz jest ściśle współzależna z
praktykowanym w danej JST modelem zarządzania finansami. Władze administrujące
finansami rzadko korzystają z nowoczesnych instrumentów zarządzania. Stąd w jednostkach
tak zarządzanych rzadko podejmowane są działania mające na celu poprawę efektywności
gospodarowania. Inaczej sytuacja ta wygląda w jednostkach zarządzanych strategicznie. Tu
zarządzanie finansami jest elementem realizacji całościowej strategii rozwoju jednostki
terytorialnej. Z założenia jest to proces wieloletni. Pierwszy element takiego zarządzania to
polityka dochodowa, w szczególności kształtowanie stawek podatkowych - stosownie do
możliwości podatników oraz zakresu zgłaszanych przez nich potrzeb wydatkowych
(bieżących i rozwojowych). W wielu polskich gminach uchwalanie stawek podatkowych
sprowadza się do indeksowania wartości roku poprzedniego wskaźnikiem inflacji.
Argumentem przemawiającym za takimi decyzjami ma być ochrona statusu finansowego
mieszkańców. Tymczasem długookresowe skutki takich decyzji okazują się często
niekorzystne z punktu widzenia możliwości finansowania procesów rozwoju lokalnego.
Zamrożenie stawek podatkowych, w warunkach rosnących cen (energii, transportu,
materiałów, wzrastających wynagrodzeń), prowadzi do stopniowego wzrostu udziału
wydatków bieżących w wydatkach ogółem, co z kolei skutkuje obniżeniem własnego
potencjału rozwojowego, co z kolei wpływa na stopień konkurencyjności jednostki
terytorialnej. W takich sytuacjach częstą reakcją władz (zwłaszcza zarządzających
biurokratycznie) jest równoważenie budżetu środkami ze sprzedaży mienia komunalnego.
Działania takie nie mogą być traktowane jako racjonalne. Zasoby mienia są bowiem
12
ograniczone, nie zawsze można też uzyskać oczekiwany poziom wpływów z tytułu ich
sprzedaży Taki model zarządzania może po pewnym czasie
być przyczyną zachwiania
równowagi budżetowej, a nawet skutkować utratą płynności finansowej.
Druga płaszczyzna działań racjonalizujących odnosi się do wydatkowej strony budżetu, w
szczególności wydatków bieżących, stanowiących zdecydowana większość wydatków
ogółem. W jednostkach aktywnie kształtujących procesy rozwoju problemem decyzji
zarządczych jest generowanie możliwie wysokiego potencjału inwestycyjnego. Zazwyczaj
jest to także element realizacji lokalnej strategii rozwoju. Generowaniu większego własnego
potencjału inwestycyjnego, a tym samym obniżeniu zapotrzebowania na zewnętrzne (dłużne)
źródła finansowania, powinna służyć racjonalizacja wydatków bieżących. Każda poczyniona
w tym zakresie oszczędność może bowiem służyć zwiększeniu zasobu środków, które można
przeznaczyć na finansowanie inwestycji. W ten sposób oszczędności poczynione w ramach
wydatków bieżących stają się źródłem finansowania rozwoju.
Trzeci etap prac przygotowujących do podjęcia decyzji kredytowej odnosi się do
optymalizacji wielkości zadłużenia i jego spłat w stosunku do wyliczonego potencjału
finansowego. Niezbędnym tego narzędziem jest umiejętnie przygotowana prognoza budżetu
wykazująca wzajemne relacje poszczególnych strumieni finansowych (dochodowych,
wydatkowych, przychodowych i rozchodowych) w danym scenariuszu finansowania
dłużnego. Zastosowanie planu wieloletniego daje możliwość ustalenia priorytetów pomiędzy
konkurencyjnymi zadaniami oraz określenia źródeł ich finansowania przy alternatywnych
sposobach montażu finansowego. Pozwala także wykazać wpływ różnych scenariuszy
realizacji zadań bieżących i inwestycyjnych na sytuację finansową jednostki samorządu
terytorialnego. W procesie planowania wieloletniego rola prognoz sprowadza się do
dostarczenia obiektywnych,
uzasadnionych rozwiązań dotyczących
przewidywanego
kształtowania się zjawisk ekonomicznych w przyszłości. Zadaniem prognozy jest stworzenie
dodatkowych przesłanek w procesie podejmowania decyzji planistycznych, w tym także
odnoszących się do zaciągania długu publicznego. W praktyce dobrze przygotowana
prognoza powinna wykazać, czy w określonym scenariuszu finansowania dłużnego możliwe
jest utrzymanie długookresowej płynności finansowej. Jest to oceniane na podstawie
dokonanych symulacji przyszłych przepływów finansowych.
Finalnym etapem tak przeprowadzonych analiz jest decyzja odnosząca się do zaciągnięcia
długu, wyboru instrumentu dłużnego i okresu spłaty zobowiązania stosownie do własnych
możliwości finansowych.
13
Warunkiem sukcesu całego procesu racjonalizacji gospodarki budżetowej jest umiejętność
przeprowadzenia analiz finansowych i
wniosków.
Celem
prac
analitycznych
sformułowania na ich podstawie właściwych
jest
identyfikacja
obszarów
problemowych
występujących po stronie dochodowej, wydatkowej, przychodowej i rozchodowej budżetu.
Wyniki analiz uwidaczniają pozytywne i negatywne aspekty gospodarki finansowej, wskazują
także obszary wymagające poprawy efektywności gospodarowania. Dla lokalnych
decydentów stanowią one swego rodzaju wyzwanie - pobudzają do myślenia opartego na
logice ekonomicznej oraz sprzyjają pogłębianiu oceny realizowanej gospodarki budżetowej i
polityki finansowej. Regularnie prowadzone analizy finansowe pozwalają na bieżąco
monitorować kondycję finansowo-majątkową JST. Ułatwiają podejmowanie racjonalnych
decyzji finansowych, pomagają też w nakreślaniu kierunków oraz tempa procesów
rozwojowych. Stanowią też ważne narzędzie poznawcze, ułatwiające podejmowanie decyzji
w zakresie sięgania po instrumenty rynku dłużnego
Zgodnie ze „złotą regułą"12 zrównoważonego budżetu, władze samorządowe nie powinny
pożyczać pieniędzy na cele bieżące, możliwe jest natomiast zadłużanie się w ramach
programów inwestycyjnych.
Podstawowym elementem oceny zdolności kredytowej jest wyznaczenie maksymalnego,
bezpiecznego poziomu zadłużenia przy którym jednostka samorządu terytorialnego w całym
analizowanym okresie może utrzymać płynność finansową i spłacić swoje zadłużenie.
Niekontrolowane zadłużanie się może prowadzić do utraty płynności lub przekroczenia
prawnych barier zadłużenia wyznaczonych przepisami ustawy o finansach publicznych.
Zarządzając długiem władze samorządowe podejmują decyzje dotyczące wyboru
instrumentów dłużnych. Bez wątpienia dla jednostek samorządu terytorialnego najbardziej
korzystne są pożyczki i kredyty preferencyjne. Jednak ich dostępność jest ograniczona.
Dylematem jest natomiast podjecie decyzji dotyczącej instrumentów o charakterze rynkowym
– czy lepszym rozwiązaniem będzie skorzystanie z kredytu, czy tez emisja obligacji
komunalnych. Każdy z tych instrumentów ma swoje zalety i wady, trudno jednak mówić o
powszechności korzyści zastosowania jednej bądź drugiej formy finansowania. Analizie
podlega wysokość oprocentowania oraz możliwość kształtowania harmonogramu spłat.
Decydując o wyborze instrumentu dłużnego należy zwrócić uwagę na:
 koszt pozyskania pieniądza,
12
Złota reguła postuluje aby finansować deficytem budżetowym jedynie wydatki majątkowe (inwestycyjne),
czyli te o charakterze długookresowym np. wydatki na infrastrukturę. Natomiast wydatki bieżące powinny być
pokryte w całości przez bieżące dochody budżetowe.
14
 koszt prowizji i obsługi zadłużenia,
 procedury pozyskania środków finansowych,
 efekt promocyjny,
-
możliwość dostosowanie wielkości i struktury zadłużenia do potencjału finansowego
jednostki samorządu terytorialnego.
W zarządzaniu długiem istotne znaczenie ma analiza wskaźnikowa. Jest ona ważnym
narzędziem oceny płynności finansowej oraz wiarygodności kredytowej jednostki samorządu
terytorialnego.
Zarządzając długiem należy zwrócić uwagę na relacje efektywnościowe, w szczególności:
1. racjonalny dobór instrumentu dłużnego – stosownie do bieżącej sytuacji finansowej danej
JST. O wyborze miedzy pożyczką, kredytem, a emisja obligacji decyduje koszt
pozyskania pieniądza. Uwzględnia się także warunki ofert poszczególnych banków,
2. minimalizacja kosztów pozyskania środków dłużnych – poszczególne instrumenty
cechuje zróżnicowane oprocentowanie, wielkość prowizji i marż. Przedmiotem decyzji
jest każdorazowo wybór najkorzystniejszej oferty, z uwzględnieniem kosztu pozyskania
środków, ich formy (kredyt bankowy, pożyczka, emisja obligacji), formuł zadłużania się
(oprocentowanie zmienne, stałe, karencja lub jej brak) oraz okresu zapadalności;
3. racjonalny dobór terminu spłaty – ustalenie terminów zapadalności powinno wynikać z
wieloletniej prognozy finansowej danej JST, w szczególności rachunku przepływów
finansowych wykazujących ekonomiczną możliwość spłaty zadłużenia w każdym
kolejnym roku okresu obowiązywania umowy. Możliwość dywersyfikacji terminów
rozpatruje się tu głownie z punktu widzenia kształtowania pożądanych kosztów obsługi
zadłużenia. Różnice w koszcie pozyskania pieniądza w zależności od terminu spłaty
zobowiązań mogą okazać się znaczące. Oczywista konieczność zmiany długości okresu
zadłużenia może stać w sprzeczności z realnymi możliwościami pozyskania środków, jak
też bezpiecznym rozłożeniem spłaty zobowiązań w czasie.
4. możliwość zmiany warunków umowy kredytu w trakcie trwania umowy – dotyczy to
zarówno wydłużenia, jak i skrócenia okresu finansowania. Podstawowym kryterium
podjęcia decyzji nie jest tu koszt obsługi zadłużenia, a optymalizacja terminów z punktu
widzenia zdolności do spłaty zobowiązań (np. poprzez eliminowanie kumulacji spłat
zobowiązań w krótkich okresach – eliminowanie „kominów” sławiących zagrożenie dla
realizacji innych płatności, w szczególności finansowania inwestycji),
15
5. koordynowanie bieżącej i przyszłej zapadalności instrumentów budżetu z wymagalnością
zobowiązań,
6. ryzyko finansowe – rozumiane jako potencjalna utrata zdolności do spłaty zaciągniętego
kredytu wraz z odsetkami w terminach określonych w umowie. Skutkuje to
niewypełnieniem warunków umowy kredytowej z powodu niemożności wywiązania się
ze zobowiązań finansowych. Sytuacja taka jest wynikiem niedopasowania strony
dochodowej i wydatkowej budżetu. Przyczyna są zazwyczaj szeroko rozumiane błędy w
zarządzaniu finansami;
Podsumowując, należy stwierdzić, że nadrzędnym celem strategii zarządzania długiem
jest zapewnienie płynności finansowej i zdolności do zaciągania następnych zobowiązań
dłużnych, przy uzyskaniu możliwie wysokiej efektywności alokacji środków dłużnych.
Oczywiście wprowadzenie w życie tak sformułowanego celu nie jest rzeczą prosta, wymaga
posiadania szerokiego zakresu wiedzy w zakresie ekonomii zarządzania.
Ważnym wnioskiem wynikającym z przedstawionych powyżej rozważań jest zwrócenie
uwagi na konieczność aktywnego zarządzania długiem. Jest to proces ciągły, pozwalający
optymalizować koszty zastosowania instrumentów dłużnych i zwiększać efekty ich
zastosowania, tym samym osiągać zakładane strategii rozwoju priorytety polityki
gospodarczej i społecznej.
5. Ryzyko związane z zaciąganiem długu
W działalności gospodarczej mamy do czynienia z ryzykiem, jest ono nieodłącznym
elementem każdej decyzji zarządczej. Ryzyko to statystyczne prawdopodobieństwo
wystąpienia zdarzenia losowego o charakterze negatywnym dla dotkniętego nim podmiotu.
Podejmując decyzje zarządcze należy mieć zawsze na uwadze, że:
 mogą one przynieść mniejsze korzyści od przewidywanych,
 nie przynieść żadnych korzyści,
 doprowadzić do wystąpienia straty.
Ryzyko występuje wtedy gdy podejmujący decyzję nie może przewidzieć z całkowitą
pewnością przyszłych zdarzeń, zna natomiast nie tylko różne etapy podjętej decyzji lecz
także prawdopodobieństwo powiązane z każdym z wyników. Im dłuższego okresu
dotyczy podejmowana decyzja, tym większe jest związane z nią ryzyko.
16
Podejmując decyzje o zaciągnięciu długu władze samorządowe powinny uwzględniać
możliwość wystąpienia następujących rodzajów ryzyka:
 ryzyko finansowe - związane z podejmowaniem decyzji finansowych, dotyczących
źródeł i technik finansowania działalności gminy. Jest ono określane przez poziom i
strukturę poszczególnych źródeł finansowania;
 ryzyko operacyjne – związane z realizacją bieżącej gospodarki budżetowej i
zagrożeniami
braku
efektywności
gromadzenia
i
wydatkowania
środków
budżetowych;
 ryzyko kredytowe – zagrożenie wystąpienia straty finansowej w wyniku współpracy z
instytucją finansową;
 ryzyko prawne – związane z możliwością wystąpienia problemów w finansowaniu
działalności JST w związku z niezachowaniem reguł wynikających z obowiązujących
norm prawnych lub niemożliwości wyegzekwowania warunków realizacji zamówień
publicznych.
Zarządzanie ryzykiem – to system metod i działań zmierzających do obniżenia stopnia
oddziaływania ryzyka i podejmowania w tym celu optymalnych decyzji. W zależności od
charakteru ryzyka i możliwości danego podmiotu, do jego pomiaru mogą być stosowane
różne metody, od najprostszych opisowych do skomplikowanych - wykorzystujących modele
ekonometryczne. Szczegółowe poznanie charakteru i zakresu potencjalnego ryzyka pozwala
w odpowiednim czasie przedsięwziąć czynności zapobiegawcze, bądź minimalizujące jego
skutki.
W finansach samorządu terytorialnego głównym celem zarządzania ryzykiem jest
zapewnienie racjonalności gospodarki budżetowej, która może być zakłócana pojawiającymi
się ryzykami. Na zarządzanie ryzykiem składają się takie działania jak:
 identyfikacja rodzajów ryzyka, z jakim ma bądź z jakimi może mieć do czynienia
dana jednostka samorządu terytorialnego,
 pomiar oraz kontrola rozpoznanego ryzyka,
 przeciwdziałanie ryzyku.
Ograniczać ryzyko można poprzez rzetelną analizę sytuacji finansowej, badanie
wewnętrznych i zewnętrznych uwarunkowań wpływających na gospodarkę budżetową, a
także wykorzystanie bieżących informacji dotyczących szeroko rozumianej polityki
gospodarczej i społecznej.
17
Jednostka samorządu terytorialnego, zaciągając dług publiczny, powinna uwzględniać
takie czynniki ryzyka jak:
 ryzyko doboru instrumentów dłużnych - właściwych dla danego projektu. Popełniane
w tym zakresie błędy skutkują zazwyczaj zawyżeniem kosztów obsługi długu w
okresie jego spłaty. Narzędziem zapobiegania tego rodzaju ryzyka są analizy
finansowe, wykazujące następstwa alternatywnych scenariuszy finansowania zadań
środkami dłużnymi. Ich celem powinna być minimalizacja kosztów zadłużenia przy
osiągnięciu założonego efektu inwestycyjnego oraz określenie warunków utrzymania
płynności finansowej;
 dobór terminów spłaty zadłużenia – w odniesieniu do kosztów finansowych (spłata
odsetek) oraz możliwości spłaty zobowiązań w terminach umownych. Dłuższy okres
spłaty zobowiązań to wyższe koszty obsługi. Należy jednak zwrócić uwagę, że w tym
wypadku minimalizacja kosztów obsługi nie w każdym przypadku stanowi warunek
konieczny podejmowania decyzji. Terminy spłat zobowiązań (raty kapitałowe)
powinny być dostosowane do potencjału finansowego danej JST. Niekiedy wydłużenie
okresu spłaty, mimo wyższych kosztów odsetek, może być scenariuszem
korzystniejszym (choć nie tańszym) z punktu widzenia wzrostu efektywności całości
gospodarki finansowej;
 ryzyko stopy procentowej – związane jest z możliwością zmiany kosztu pozyskania
pieniądza w wyniku zmiany stóp procentowych. Zjawisko to jest powiązane ze zmianą
wartości pieniądza w czasie. Zaciągając zobowiązania dłużne można dokonać wyboru
instrumentu ze zmiennym lub stałym oprocentowaniem. Ryzyko długu bazującego na
zmiennej
stopie
procentowej
związane
jest
z
możliwością
wystąpienia
(niebezpieczeństwem) wzrostu ogólnego poziomu stóp procentowych, a zatem również
stóp referencyjnych. W takiej sytuacji w dłuższym okresie koszt obsługi zadłużenia będzie
większy niż w momencie emisji długu. Gdyby oprocentowanie długu było stałe, takie
ryzyko zostałoby w całości przeniesione na bank lub inwestora. Wybierając instrument
dłużny ze stałym oprocentowaniem ryzyko wiąże się z możliwością spadku ogólnego
poziomu stóp procentowych. W takiej sytuacji JST ponosiłaby wyższe koszty obsługi
długu, niż gdyby płaciła decydując się na zaciągnięcie zobowiązania odpowiednio później
(przy niższym poziomie stóp). Równocześnie wcześniejszy wykup instrumentów, o ile w
ogóle jest możliwy, staje się nieopłacalny wskutek wzrostu ceny walorów opartych na
stałej stopie. Tak więc wielkość ryzyka stopy procentowej zależy od wahań ogólnego
poziomu stóp procentowych, wolumenu oraz terminu spłaty zaciągniętego długu.
18
 ryzyko zmiany kursu walutowego - dotyczy instrumentów dłużnych nominowanych w
walutach obcych. Wiąże się ono z niebezpieczeństwem pogorszenia sytuacji finansowej
wskutek niekorzystnej zmiany kursu walutowego. Dla zarządzania ryzykiem walutowym,
ogromne znaczenie ma prognozowanie trendów kształtowania się przyszłych kursów
wymiany. Kursy walutowe są jedną z podlegających najsilniejszym wahaniom zmiennych
ekonomicznych, a ich prognozowanie jest zawsze obarczone dużym ryzykiem. Dla
zarządzania ryzykiem walutowym, podobnie zresztą jak i dla zarządzania ryzykiem stopy
procentowej ogromne znaczenie mają próby prognozowania tendencji kształtowania się
przyszłych kursów wymiany13. Zagrożeniem jest sytuacja, gdy waluta w której zaciągnięty
został kredyt umocni się stosunku do złotego. Konsekwencja tego są wyższe koszty
obsługi zadłużenia. Z kolei korzyści kursowe wystąpią wówczas, gdy kierunek zmian
będzie odwrotny (w stosunku do opisanego wyżej);
 ryzyko negatywnego arbitrażu polega na niedostosowaniu przepływów finansowych
wynikających z zaciągniętego długu do potrzeb finansowych JST. W związku z tym część
uzyskanych środków pożyczkowych przez pewien czas będzie pozostawać na rachunku
JST, która oczywiście może próbować znaleźć odpowiednio atrakcyjne sposoby ich
krótkoterminowego ulokowania. Niezależnie od tego, że poszczególne oferty instytucji
finansowych mogą się od siebie znacznie różnić, rozsądne jest założenie, że jednostce
bardzo trudno będzie uzyskać z dokonanych inwestycji finansowych stopę zwrotu
zbliżoną do ponoszonego kosztu obsługi zadłużenia. W przypadku kredytu bez określenia
dokładnych terminów przekazywania transz w okresie dysponowania ryzyko negatywnego
arbitrażu jest wprawdzie mniejsze, pamiętać jednak należy, że za ten przywilej
kredytobiorcy bank pobierze stosowne wynagrodzenie w postaci prowizji za gotowość.
Podsumowując należy zwrócić uwagę na dość szeroki zakres mogących wystąpić ryzyk.
W każdych warunkach podejmując decyzje o wykorzystaniu instrumentu dłużnego, władze
samorządowe powinny kierować się kryterium zwiększania efektywności, dążąc do obniżenia
kosztów obsługi długu i ograniczenia występującego w związku z jego zaciąganiem ryzyka,
przy zachowaniu zgodności z obowiązującymi przepisami prawa.
W praktyce najważniejszymi elementami podejmowania decyzji odnoszących się do
zastosowania instrumentów dłużnych są koszty obsługi długu oraz równowaga finansowa w
ujęciu
długoterminowym.
Kolejne
elementy
13
to
płynność
finansowa
w
ujęciu
kursy określane są przez wielką liczbę czynników o charakterze makroekonomicznym, takich jak: wzrost
gospodarczy w różnych krajach, stopa inflacji, polityka pieniężna i walutowa, wielkość długu publicznego, w
szczególności zaciągniętego za granicą, wreszcie oczekiwania uczestników rynku co do wysokości kursu.
19
krótkoterminowym oraz odpowiedni dobór instrumentów dłużnych z uwzględnieniem
wszystkich rodzajów ryzyk i metody ustalania stóp procentowych14.
6. Zdolność kredytowa i czynniki ją kształtujące
Najogólniej rzecz biorąc, zdolność kredytowa oznacza zdolność do terminowego i
kompletnego wypełnienia zobowiązań oraz warunków umowy kredytowej15. W procesie tym
ma miejsce wyznaczenie bezpiecznego poziomu zadłużenia oraz identyfikacja czynników
mogących stanowić zagrożenie dla jego przyszłej spłaty.
Istotą zdolności kredytowej jednostki samorządu terytorialnego jest możliwość spłaty
zadłużenia, co oznacza terminowe wywiązanie się ze wszystkich zobowiązań pieniężnych, w
szczególności wynikających z zaciągniętych kredytów i pożyczek oraz wyemitowanych
dłużnych papierów wartościowych, przy jednoczesnym zaspokojeniu bieżących potrzeb
wspólnoty samorządowej i zrealizowaniu planowanych wydatków inwestycyjnych (przy
zachowaniu norm ostrożnościowych wynikających z przepisów prawa). Takie ujęcie
akcentuje konieczność zachowania odpowiednich relacji pomiędzy środkami przeznaczonymi
na spłatę zadłużenia oraz na finansowanie wydatków bieżących i inwestycyjnych.
Zdolność kredytową jednostek samorządu terytorialnego należy rozpatrywać w dwóch
płaszczyznach – w ujęciu prawnym oraz ekonomicznym. W płaszczyźnie prawnej rozpatrywana
jest zdolność do zawarcia określonej umowy z bankiem (w przypadku kredytu) lub zastosowania
innego instrumentu zaciągania długu (obligacje komunalne, pożyczki) w odniesieniu do
przepisów ustawy o finansach publicznych. W rozumieniu ekonomicznym ocena zdolności
kredytowej dotyczy bieżącej i prognozowanej sytuacji finansowej jednostki samorządu
terytorialnego jako kredytobiorcy. Jest ona prowadzona w ujęciu statycznym i dynamicznym,
z wykorzystaniem analizy wskaźnikowej oraz oceną czynników wpływających na
wiarygodność finansową (np. stabilność dochodów, perspektywy rozwojowe, realizowany
model zarządzania).
Czynniki wpływające na sytuację finansową JST oraz jej zdolność do spłaty zadłużenia
można podzielić na egzogeniczne i endogeniczne. Pierwsza grupa obejmuje zmienne
autonomiczne, znajdujące się poza zasięgiem polityki finansowej organów samorządowych.
Do czynników egzogenicznych należą: zmiany komunalnego systemu finansowego, sposób
obliczania subwencji, sposób obliczania udziałów w podatkach stanowiących dochód budżetu
14
B. Filipiak, Postrzeganie ryzyka instrumentów dłużnych przez JST – wyniki badań empirycznych. S. 152-153
M.S. Wiatr, Zarządzanie indywidualnym ryzykiem kredytowym. Elementy systemu. Oficyna Wydawnicza
SGH. Warszawa 2011. s. 77.
15
20
państwa, dyskrecjonalność administracji państwowej w zakresie przyznawania dotacji
celowych, lokalna koniunktura gospodarcza. Czynniki endogeniczne są umiejscowione w
systemie finansów komunalnych i zależą od doboru narzędzi, o których mowa dalej. Wśród
czynników endogenicznych należy wymienić: politykę podatkową i wydatkową władz
lokalnych, politykę prywatyzacyjną, politykę długu.
W praktyce stosuje się pomiar ryzyka przy wykorzystaniu modeli: ilościowych,
jakościowych i mieszanych. W modelach ilościowych stosowane są mierniki mierzalne, dające
się skwantyfikować. Określa się je często jako modele statystyczno-matematyczne. Modele
jakościowe wykorzystują niemierzalne i trudno wymierne kryteria oceny zdolności kredytowej.
Mają one charakter uzupełniający. Modele mieszane łączą metody ilościowe i jakościowe, maja
charakter logiczno-dedukcyjny.
Ocena zdolności kredytowej może być prowadzona przez podmiot wewnętrzny – zgodnie z
przyjętymi standardami własnych kategorii ryzyka kredytowego lub przez podmioty zewnętrzne.
Rating finansowy jest syntetycznym wskaźnikiem określającym stopień zaufania do
potencjalnego dłużnika, najczęściej ma on informować, jakie zdaniem oceniającego są szanse,
że będzie on w przyszłości w stanie wypełniać swoje zobowiązania wynikające z
zaciągniętego długu. Podmiotami dokonującymi oceny zdolności kredytowej samorządów są
m.in. agencje ratingowe. Zwykle odrębnie oceniane są perspektywy spłaty kredytu długo- i
krótkoterminowego. Zadaniem ratingu jest przekazanie informacji o ryzyku kredytowym
danego podmiotu, czyli o prawdopodobieństwie niewywiązania się
przez niego ze
zobowiązania kredytowego. Pomimo wielu zalet posiadania ratingu, do tej pory niewiele gmin
zdobyło ocenę wiarygodności kredytowej, nadawaną przez wyspecjalizowane agencje.
W Polsce oceną zdolności kredytowej gmin, powiatów i województw zajmują się
najczęściej banki, gdyż to one są największym dawcą kapitału. Większość zobowiązań
samorządowych ma postać kredytów bankowych, banki stanowią również największą grupę
nabywców obligacji komunalnych.
Powszechnie uważa się, że jednostka samorządu terytorialnego należy do najbardziej
wiarygodnych i bezpiecznych klientów banków. Wynika to z następujących czynników:
 JST nie może zbankrutować – nie podlega prawu upadłościowemu, choć może znaleźć
się w trudnej sytuacji finansowej;
 cechuje ją wysoka wartość majątku trwałego, co umożliwia ustanowienie zabezpieczeń,
 JST posiada niezależność ekonomiczną, co wynika z szerokiej bazy dochodowej,
21
 zarządzanie gminą, powitem, województwem ma charakter publiczny, co wpływa na
przejrzystość mechanizmów decyzyjnych (choć procedury decyzyjne są często
czasochłonne i uzależnione od czynników politycznych),
- samorządy podlegają kontroli formalnej kontroli regionalnych izb obrachunkowych oraz
kontroli społecznej sprawowanej (oragny stanowiące, mieszkańcy);
- JST są ustawowo zobowiązane do terminowego regulowania swoich zobowiązań.
Zdolność kredytowa gminy, powiatu województwa jest wypadkową od wielu czynników,
co powoduje, że jej ocena jest złożonym procesem. Jej ocena tej zdolności w praktyce
sprowadza się do badania, czy JST będzie w stanie wygenerować nadwyżki finansowe, które
mogą stanowić źródło spłaty zadłużenia.
Pojęcie zdolności kredytowej zakłada odniesienie się do zdarzeń przyszłych. Jej badanie
wymaga zatem zawsze projekcji dochodów, przychodów, wydatków i rozchodów. Ze
względu na niepewność i ryzyko związane z kształtowaniem się przyszłych przepływów
pieniężnych, ocena zdolności kredytowej JST powinna być postrzegana nie tyle jako
jednorazowa analiza dokonywana przez zastosowanie określonego instrumentu dłużnego, ile
raczej jako systematyczny proces powtarzany i aktualizowany w określonych okresach 16.
7. Prawne ograniczenia zaciągania długu samorządowego.
Od wielu lat do największych wyzwań stojących przed władzami publicznymi należy
problem równoważenia budżetów. Równowaga budżetowa jest to stan, w którym wydatki
budżetu jednostki sektora finansów publicznych są w całości pokryte dochodami tej jednostki.
W ujęciu tradycyjnym równowaga budżetowa oznacza pełne pokrycie wydatków
budżetowych dochodami budżetowymi, a także nadwyżkę dochodów nad wydatkami.
Równowagę można badać w różnym zakresie czasowym - jako równowagę krótko i
długookresową. W tym drugim przypadku ma miejsce bilansowanie wyników finansowych
kilku kolejnych lat.
Polska, będąc członkiem Unii Europejskiej, stoi przed wymogiem przestrzegania zapisów
Traktatu o Unii Europejskiej, Maastricht, który nakłada na rządy państw członkowskich
obowiązek unikania nadmiernego deficytu, a także Paktu Stabilności i Wzrostu (z 1997 r.), w
16
Por. art. 70 ust. 1 oraz art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe (t.j. Dz. U. z 2012, poz.
1376, ze zm.); zgodnie z art. 70 ust. 1, bank uzależnia przyznanie kredytu od zdolności kredytowej
kredytobiorcy; zgodnie z art. 75 ust. 1, w przypadku niedotrzymania przez kredytobiorcę warunków udzielenia
kredytu albo w razie utraty przez kredytobiorcę zdolności kredytowej bank może obniżyć kwotę przyznanego
kredytu albo wypowiedzieć umowę kredytu.
22
którym zawarto regulacje mające na celu usprawnienie działań w odniesieniu do procedury
dotyczącej nadmiernego deficytu budżetowego. Prowadzona w tym zakresie polityka ma na
celu minimalizowanie negatywnego wpływu deficytu i długu sektora publicznego na: poziom
stóp procentowych jednolitego rynku finansowego UE, poziom cen, a także ryzyko mogącej
wystąpić w niektórych krajach niewypłacalności. Nadzór nad rozmiarami deficytu
budżetowego i długu publicznego w krajach UE spoczywa na Komisji Europejskiej.
Przedmiotem analiz i ocen jest badanie:
–
czy relacja między planowanym i rzeczywistym deficytem budżetowym a PKB
przekracza wartość referencyjną (3% PKB). Jeśli taka sytuacja ma miejsce, sprawdzane
jest, czy przekroczenie ma jedynie charakter wyjątkowy i przejściowy oraz czy relacja ta
zmniejsza się w sposób istotny i osiąga poziom bliski wartości referencyjnej,
–
czy relacja długu publicznego do PKB nie jest wyższa od wartości referencyjnej (60%
PKB), a jeśli ją przekracza, to istotne jest, czy obniża się ona w zadowalającym tempie.
W ustawie o finansach publicznych zdefiniowano pojęcie wyniku finansowego. Jest to
różnica między dochodami a wydatkami budżetu jednostki samorządu terytorialnego,
stanowiąca odpowiednio nadwyżkę albo deficyt budżetu. Deficyt budżetu JST może być
sfinansowany przychodami pochodzącymi z:
1) sprzedaży papierów wartościowych wyemitowanych przez jednostkę samorządu
terytorialnego, kredytów i pożyczek;
2) prywatyzacji majątku jednostki samorządu terytorialnego;
3) nadwyżki budżetu jednostki samorządu terytorialnego z lat ubiegłych;
4) wolnych środków jako nadwyżki środków pieniężnych na rachunku bieżącym budżetu
jednostki samorządu terytorialnego, wynikających z rozliczeń wyemitowanych papierów
wartościowych, kredytów i pożyczek z lat ubiegłych.
Możliwość sfinansowania planowanego przez JST deficytu budżetowego podlega
zaopiniowaniu przez RIO, w oparciu o projekt uchwały budżetowej oraz przyjętą uchwałę
budżetową.
Przepisy prawa finansowego dopuszczają występowanie deficytu budżetowego zarówno
w budżecie państwa, jak i w budżetach jednostek samorządu terytorialnego. Jednocześnie
wprowadzają ograniczenia oraz procedury ostrożnościowe i sanacyjne. W Polsce granicę
zadłużenia całego sektora finansów publicznych określa Konstytucja. Wprowadzono w niej
zasadę, że nie wolno zaciągać pożyczek lub udzielać poręczeń i gwarancji, w następstwie,
których państwowy dług publiczny przekroczyłby 3/5 wartości rocznego PKB. W ten sposób
23
ustanowiono limit długu publicznego, nawiązujący do kryteriów konwergencji określonych w
Traktacie z Maastricht. Szczegółowe regulacje dotyczące zasad zarządzania państwowym
długiem publicznym oraz procedur ostrożnościowych i sanacyjnych
zawiera ustawa o
finansach publicznych. Ustalono w niej bariery i postępowania w sytuacji, gdy relacja kwoty
państwowego długu publicznego do PKB przekracza kolejne, wskazane w przepisach ustawy
o finansach publicznych progi (relacje PDP do PKB odpowiednio przekraczające 50%, 55% i
60%). Po przekroczeniu pierwszego z wymienionych progów nie występują ograniczenia
dotyczące deficytu budżetów samorządowych, natomiast na drugim i trzecim etapie procedur
ostrożnościowo-sanacyjnych ustawodawca wykluczył w zasadzie możliwość występowania
deficytu w budżetach JST17..
Przepisy bezpośrednio wiążące wskaźnik obsługi zadłużenia ze stanem zadłużenia całego
sektora publicznego mogą zostać ocenione jako restrykcyjne. Udział podsektora
samorządowego w tworzeniu państwowego długu publicznego w ostatnich dziesięciu latach
nie przekroczył poziomu 9 proc. Istotna jest też przyczyna powstawania długu
samorządowego. Jest on głównie następstwem finansowania szerokiego zakresu zadań
inwestycyjnych, mających duże znaczenie dla kształtowania procesów rozwoju lokalnego i
regionalnego.
Przechodząc do szczegółowych ograniczeń wynikających z przepisów ustawy o finansach
publicznych, należy zwrócić uwagę na art. 91, który dopuszcza zaciąganie zobowiązań z
tytułu kredytów18, pożyczek lub wyemitowanych papierów wartościowych do wysokości
limitu określonego w uchwale budżetowej. W sytuacji, gdy uchwała budżetowa JST mimo
ustawowego wymogu – nie zawiera tego limitu, nie ma możliwości zaciągania kredytów lub
pożyczek oraz emisji papierów wartościowych. Ustalenie wielkości zadłużenia należy do
kompetencji organu stanowiącego. Podejmując uchwalę budżetową powinien on wskazywać
rodzaje wydatków, które mają być sfinansowane przy jego zastosowaniu.
Ustawodawca zabrania zaciągania zobowiązań dłużnych, których wartość nominalna,
należna do zapłaty w dniu wymagalności, wyrażona w złotych, nie została ustalona w dniu
zawierania transakcji (art. 93 ust. 1 ufp). W praktyce uniemożliwia to zaciąganie kredytów i
pożyczek w walutach obcych, a także emisję krótkoterminowych obligacji zagranicznych.
Celem ustawodawcy jest również ograniczenie kumulowania się kosztów obsługi długu
oraz przestrzeganie zasady roczności budżetu. W związku z tym wszelkie planowane koszty,
17
Szczegóły w art. 86 i art. 87 ustawy o finansach publicznych.
W praktyce mamy dwa podstawowe rodzaje kredytów, tj. kredyt bankowy, polegający na oddaniu przez bank
do dyspozycji jednostki samorządu terytorialnego środków pieniężnych, oraz kredyt kupiecki, polegający na
zwykłym odroczeniu płatności.
18
24
w tym wydatki na obsługę długu, powinny znaleźć się w budżecie na dany rok (art. 92 ust. 1).
Dodatkowo dyskonto od emitowanych papierów wartościowych nie może przekraczać 5%
wartości nominalnej, a kapitalizacja odsetek jest niedopuszczalna. Zgodnie z ogólną zasadą
jednostki samorządu terytorialnego nie mogą zaciągać zobowiązań, których wydatki
ponoszone na obsługę długu19 ponoszone są rzadziej niż raz do roku. Celem powyższych
przepisów jest przede wszystkim dążenie do ograniczenia kumulowania się kosztów obsługi
długu JST. Zakaz kapitalizacji odsetek ma na celu niedopuszczenie do wzrostu wartości
nominalnej oraz naliczania kolejnych odsetek od kwoty głównej wyższej niż pierwotnie
określona wartość nominalna. Ustawowe ograniczenia mają zapobiegać kumulacji płatności
oraz przeciwdziałać nadmiernemu zadłużaniu się jednostek samorządu terytorialnego oraz ich
związków.
Jednostki samorządu terytorialnego powinny także unikać ryzyka kursowego. W tym celu
ustawodawca w art. 93 ufp ustala zakaz zaciągania zobowiązań finansowych, których wartość
nominalna należna do zapłaty w dniu wymagalności, wyrażona w złotych, nie została
ustalona w dniu zawierania transakcji.
Jednostki samorządu terytorialnego mogą udzielać poręczeń i gwarancji. W uchwale
budżetowej musi być podana ich łączna kwota. Organ wykonawczy nie jest uprawniony do
udzielenia poręczenia, jeżeli maksymalna wysokość zobowiązań z powyższych tytułów nie
została określona.
Każda jednostka samorządu terytorialnego gospodaruje w innych warunkach, stąd
uchwalany przez organ stanowiący budżet charakteryzuje odrębność. W związku z tym
ustawa o finansach publicznych z dnia 29 sierpnia 2009 r. wprowadziła zmiany w sposobie
obliczania dopuszczalnego poziomu zadłużenia samorządów. Indywidualny wskaźnik
zadłużenia zastąpił obowiązujące do końca 2013 r. bariery określone w art. 169 i art. 170
ustawy o finansach publicznych z dnia 30 czerwca 2005 r.20. Podstawową wadą poprzednich
rozwiązań był jeden poziom wskaźników zadłużenia obowiązujący dla każdej jednostki
samorządu terytorialnego, bez względu na jej rodzaj (gmina, powiat, województwo
samorządowe), wielkość, potencjał dochodowy i strukturę dochodów. Miało to być zaletą i
dowodem uniwersalizmu limitów. Nie uwzględniono jednak dużego zróżnicowania jednostek
terytorialnych. W następstwie występowały sytuacje, w których możliwym było zaciąganie
19
Do kosztów obsługi nie można zaliczyć dyskonta, gdyż nie stanowi ono rozchodu ani wydatku z budżetu stanowi ono różnicę pomiędzy ceną emisyjną a wartością nominalną.
20
Zgodnie z tymi przepisami r. przypadające w danym roku raty kredytów i pożyczek, wykup obligacji wraz z
odsetkami oraz koszty gwarancji i poręczeń nie mogły być wyższe niż 15% planowanych w danym roku
budżetowym dochodów, a łączna kwota długu jednostek samorządu terytorialnego na koniec roku budżetowego
nie mogł być wyższa niż 60% wykonanych dochodów tej jednostki.
25
długu, mimo braku ekonomicznej zdolności kredytowej, a z drugiej strony były przypadki
ograniczeń dla jednostek o silnej bazie ekonomicznej i korzystnej strukturze dochodów (które
mogłyby zadłużyć się znacznie powyżej dozwolonego poziomu 60%). Słabą stroną była także
sama konstrukcja wskaźników zadłużenia., odnosząca się
w mianowniku do dochodów
ogółem.
Koncepcja wprowadzenia zindywidualizowanego limitu zadłużenia była od dawna
postulowana przez przedstawicieli samorządów, a także proponowana w licznych
opracowaniach naukowych. W swych założeniach indywidualny wskaźnik zadłużenia
uzależnia planowaną wysokość zaciąganych zobowiązań (zadłużania się) od zdolności do ich
spłaty.
Od początku 2014 r., zgodnie z przepisami u.f.p. obowiązuje nowy, indywidualny
wskaźnik zadłużenia. Organ stanowiący JST nie może uchwalić budżetu, w którym relacja
kosztów obsługi zadłużenia do dochodów przekroczy wartość obliczoną za pomocą
rozbudowanego wzoru, wynikającego z art. 243 u.f.p. Indywidualny wskaźnik zadłużenia
samorządów stanowi, że w danym roku budżetowym wartość spłaty zobowiązań wraz z
kosztami ich obsługi do dochodów ogółem budżetu JST nie może przekroczyć średniej
arytmetycznej z obliczonych dla ostatnich trzech lat relacji jej dochodów bieżących,
powiększonych o dochody ze sprzedaży majątku oraz pomniejszonych o wydatki bieżące, do
dochodów ogółem budżetu. Zdolność kredytowa obliczana jest z uwzględnieniem posiadanej
nadwyżki finansowej.
Poniżej przedstawiono szczegółowe ustalenia art. 243 ustawy o finansach publicznych
dotyczące konstrukcji indywidualnego wskaźnika zadłużenia. Zgodnie z jego treścią organ
stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może uchwalić budżetu, którego realizacja
spowoduje, że w roku budżetowym oraz w każdym roku następującym po roku budżetowym
relacja łącznej kwoty przypadających w danym roku budżetowym.:
1) spłat rat kredytów i pożyczek wraz z należnymi w danym roku odsetkami,
2) wykupów papierów wartościowych wraz z należnymi odsetkami i dyskontem od papierów
wartościowych,
3) prognozowanych spłat kwot wynikających z udzielonych poręczeń oraz gwarancji
do planowanych dochodów ogółem budżetu przekroczy średnią arytmetyczną z obliczonych
dla ostatnich trzech lat relacji jej dochodów bieżących powiększonych o dochody ze
sprzedaży majątku oraz pomniejszonych o wydatki bieżące, do dochodów ogółem budżetu,
obliczoną według wzoru:
26
gdzie poszczególne symbole oznaczają:
R - planowaną na rok budżetowy łączną kwotę z tytułu spłaty rat kredytów i pożyczek,
oraz wykupów papierów wartościowych
O - planowane na rok budżetowy odsetki od kredytów i pożyczek,, odsetki i dyskonto od papierów
wartościowych e oraz spłaty kwot wynikających z udzielonych poręczeń i gwarancji,
D - dochody ogółem budżetu w danym roku budżetowym,
Db - dochody bieżące,
Sm - dochody ze sprzedaży majątku,
Wb - wydatki bieżące,
n - rok budżetowy, na który ustalana jest relacja,
n-1 - rok poprzedzający rok budżetowy, na który ustalana jest relacja,
n-2 - rok poprzedzający rok budżetowy o dwa lata,
n-3 - rok poprzedzający rok budżetowy o trzy lata.
Ograniczenia nie stosuje się do:
1) spłat rat kredytów i pożyczek zaciągniętych w związku z umową zawartą na realizację
programu, projektu lub zadania finansowanego z udziałem środków z Unii Europejskiej i
innych zagranicznych niepodlegających zwrotowi (art. 5 ust. 1 pkt 2, ufp)
wraz z
należnymi odsetkami
2) wykupów papierów wartościowych, spłat kredytów i pożyczek zaciągniętych w związku z
umową zawartą na realizację programu, projektu lub zadania finansowanego z udziałem
środków Unii Europejskiej i innych zagranicznych niepodlegających zwrotowi (art. 5 ust.
1 pkt 2, ufp), z wyłączeniem odsetek od tych zobowiązań,
3) poręczeń i gwarancji udzielonych samorządowym osobom prawnym realizującym zadania
jednostki samorządu terytorialnego w ramach programów finansowanych z udziałem
środków Unii Europejskiej i innych zagranicznych niepodlegających zwrotowi.
- w terminie nie dłuższym niż 90 dni po zakończeniu programu, projektu lub zadania i
otrzymaniu refundacji z tych środków, przy czym termin ten nie ma zastosowania do odsetek
i dyskonta od zobowiązań zaciągniętych na wkład krajowy, przy współfinansowaniu zadań
środkami unijnymi i innymi zagranicznymi niepodlegającymi zwrotowi.
Pod koniec 2013 r. rząd nieco złagodził niektóre ograniczenia w zadłużaniu się przez
samorządy realizujące unijne projekty. Do ustawy o finansach publicznych wprowadzono
zmiany, zgodnie z którymi samorządy realizujące projekty ze środków europejskich mogą je
finansować z wyłączeniem rygorów oszczędnościowych nakładanych przez art. 243 ustawy o
27
finansach publicznych (dotyczy dopuszczalnego deficytu samorządów).Wyłączenie może być
stosowane gdy udział środków europejskich jest nie mniejszy niż 60 proc. całości kosztów
projektu, a więc zarówno kwalifikowanych, jak i niekwalifikowanych.
Natomiast kredyt zaciągany w części finansowanej środkami unijnymi ma charakter
prefinansowania i jest zawsze wyłączany ze wskaźnika zadłużenia z zastosowaniem
ograniczeń dotyczących terminu (90 dni) i faktu otrzymania refundacji.
W przypadku niespełnienia warunków dopuszczających wystąpienie powyższych
ograniczeń jednostka samorządu terytorialnego nie może emitować papierów wartościowych,
zaciągać kredytów, pożyczek ani udzielać poręczeń i gwarancji do czasu spełnienia
wyliczonej dla niej relacji wyznaczonej wzorem indywidualnego wskaźnika zadłużenia.
Oceniając ekonomiczny aspekt zastosowania nowego wskaźnika zadłużenia należy
zwrócić uwagę na poziom nadwyżki operacyjnej. Zastosowanie ma tu przepis art. 242 ufp,
zgodnie, z którym organ stanowiący JST nie może uchwalić budżetu, w którym planowane
wydatki bieżące są wyższe niż planowane dochody bieżące powiększone o nadwyżkę
budżetową z lat ubiegłych i wolne środki21. Relacja ta powinna być także zachowana na
koniec roku budżetowego. Z zasady tej wyłączone są kwoty związane z realizacją wydatków
bieżących finansowanych z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej oraz bezzwrotnej
pomocy udzielonej przez państwa EFTA, w przypadku, gdy środki te nie zostały przekazane
w danym roku budżetowym. Wprowadzenie powyższego przepisu powinno mobilizować
władze samorządowe do bardziej oszczędnego gospodarowania wydatkami bieżącymi.
Omawiana zasada nie ma jednak charakteru bezwzględnego, bowiem relację dochodowowydatkową podwyższa się o wolne środki i nadwyżkę budżetowa z lat poprzednich. Jak
wskazuje praktyka, ta pierwsza grupa stanowić może wysokie wartości o różnym źródle
pochodzenia (w tym z dochodów majątkowych lub z przychodów).
Po roku obowiązywania można postawić pytanie, czy nowy wskaźnik spełnia
oczekiwania. Analizując poziom długu samorządowego, zauważa się, że po okresie szybkiego
wzrostu zadłużenia, szczególnie w latach 2009–2011, w ostatnim okresie ma miejsce
znaczący spadek dynamiki jego przyrostu, zjawisko to ma miejsce także w latach 2013-2014.
Nowe zasady dla części samorządów skutkują zagrożeniem niemożności uchwalenia budżetu.
Aby temu zapobiec JST, starając się wykazać w wieloletnich prognozach finansowych
spełnienie wymogów art. 243 ustawy o finansach publicznych, zawyżają poziom dochodów
21
Ostateczne określenie kwoty tych środków możliwe jest dopiero po przedstawieniu bilansu i ustaleniu
wysokości nadwyżki budżetowej z roku poprzedniego, a więc po upłynięciu ustawowego terminu, najczęściej w
połowie I kwartału.
28
bieżących i dochodów ze sprzedaży majątku, co bezpośrednio przekłada się na wielkość
obliczanego na ich podstawie indywidualnego wskaźnika spłaty zobowiązań. Nie biorą przy
tym pod uwagę, ze zbyt wysokie zadłużenie w relacji do możliwości jego spłaty może łatwo
przyczynić się do utraty płynności finansowej. Taka krótkookresowa strategia może
prowadzić do pogłębienia się problemu zadłużenia w przyszłości. Tak wiec pierwszy cel
wprowadzenia nowych regulacji, mający prowadzić do ograniczenia zaciągania długu przez
jednostki o niewystarczającym potencjale finansowym, w wielu przypadkach nie jest
realizowany. Czy nowy wskaźnik daje zwiększone szanse dla jednostek o dużych
możliwościach rozwojowych? Praktyka wykazuje, że jego konstrukcja w wielu przypadkach
nie pozwala finansować procesów rozwoju w oczekiwanym wcześniej stopniu. W opinii
samorządów nowy wskaźnik ma nadal charakter restrykcyjny. W wielu samorządach jego
konstrukcja powoduje konieczność redukcji programów rozwojowych, co może także
dotyczyć projektów współfinansowanych funduszami UE. Najbliższe lata pokażą na ile
wprowadzona zmiana wpłynie na zdolność JST zarówno do racjonalizacji polityki długu, jak i
finansowania procesów rozwoju lokalnego i regionalnego..
Jednak w budżetach wielu jednostek samorządu terytorialnego widoczne są już
następstwa ograniczeń wynikających z wprowadzenia nowego wskaźnika zadłużenia
(uwzględniamy tu trzyletni okres analiz historycznych ujęty we wzorze). Zauważa się
podejmowanie działań prowadzących do poprawy wyników operacyjnych. Po pierwsze
władze lokalne dążą do zwiększenia dochodów budżetowych. Ma to swoje odzwierciedlenie
w podnoszeniu stawek podatków i opłat lokalnych, stawek czynszu, cen biletów komunikacji
zbiorowej, opłat za parkowanie czy stawek opłat za dostarczanie wody i odprowadzanie
ścieków. Podejmowane są również działania zmierzające do ograniczenia deficytu
budżetowego oraz obniżenia zapotrzebowania na finansowanie zadań długiem. Pozytywnie
należy ocenić działania mające na celu racjonalizacje wydatków bieżących.
Kończąc rozważania natury prawnej należy jeszcze podkreślić, że ustawa o finansach
publicznych narzuca formalny wymóg opiniowania poziomu deficytu i wielkości zadłużenia
przez organ nadzoru. Regionalna izba obrachunkowa (RIO) na podstawie projektu uchwały
budżetowej przedstawia opinię w sprawie możliwości sfinansowania deficytu jednostki
samorządu terytorialnego. Ocenie podlega też możliwość spłaty przez daną jednostkę kredytu,
pożyczki lub wykupu papierów wartościowych. RIO, wydając opinie, rozpatruje złożone
wnioski pod względem legalności – zgodności z prawem, stwierdzając, czy dana jednostka
nie przekracza ustawowych limitów zadłużenia i jego obsługi.
29
Zgodnie z art. 91 ustawy o finansach publicznych w przypadku ubiegania się o udzielenie
kredytu lub pożyczki, a także w przypadku zamiaru emisji papierów wartościowych, organ
wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego jest obowiązany uzyskać opinię regionalnej
izby obrachunkowej o możliwości spłaty kredytu lub pożyczki albo wykupu papierów
wartościowych. Opinia ta jest wymagana dla wszelkich zaciąganych zobowiązań dłużnych,
niezależnie od planowanego terminu spłaty22. Na podstawie uchwalonej wieloletniej
prognozy finansowej oraz uchwały budżetowej RIO przedstawia także opinię w sprawie
prawidłowości planowanej kwoty długu, wynikającej z zaciągniętych i planowanych
zobowiązań (art. 246 ufp). Ustawa nie określa natomiast przesłanek uwzględnianych przez
RIO przy wydaniu opinii, w szczególności opinii negatywnej. Od opinii wydanej przez skład
orzekający izby przysługuje odwołanie do kolegium izby. Uchwała kolegium ma charakter
ostateczny.
Coraz częściej organy nadzoru praktykują sporządzanie analiz i formułowanie
nieformalnych ocen o charakterze ekonomicznym. Dotyczą one sposobu gospodarowania
finansami i zarządzania długiem z punktu widzenia możliwości utrzymania długookresowej
zdolności kredytowej i płynności finansowej. Organ nadzoru oprócz poinformowania
jednostki o jej zdolności do zadłużania się, na bieżąco monitoruje prowadzenie gospodarki
finansowej przez daną JST, a pozyskana w ten sposób wiedza może być wykorzystana w
działalności nadzorczej oraz w procesie sporządzania raportu o stanie gospodarki finansowej.
Zakończenie
Problematyka zadłużenia należy do najważniejszych aspektów gospodarki budżetowej i
polityki finansowej jednostek samorządu terytorialnego. Podejmowanie decyzji dotyczących
zaangażowania środków dłużnych w finansowanie zadań gmin, powiatów i województw ma
bezpośredni wpływ na ich bieżącą i przyszłą sytuację finansową. Następstwa sięgania po
kredyty są częstokroć bardzo dotkliwe dla samorządów, zwłaszcza, gdy nie przygotowały one
właściwych strategii finansowych. Realizacja zadań przy wykorzystaniu środków dłużnych
może dać wiele korzyści, zwłaszcza szybszego osiągnięcia oczekiwanych społecznie efektów
niwelowania luki infrastrukturalnej. Podjęcie decyzji o zaciągnięciu długu
wymaga
przeanalizowania wielu aspektów prawnych i ekonomicznych, wyznaczenia bezpiecznych
22
Zgodnie z art. 11 ust 1 pkt 3 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. kontrola i nadzór sprawowane
przez RIO obejmują m.in. zaciąganie zobowiązań wpływających na wysokość długu publicznego jednostki
samorządu terytorialnego oraz udzielanie pożyczek. Należą do nich uchwały w sprawie zaciągania kredytów i
pożyczek, emisji obligacji komunalnych oraz udzielania poręczeń i gwarancji. W literaturze przedmiotu
opiniodawcza rola RIO, uznawana za formę pośrednią pomiędzy kontrolą i nadzorem.
30
poziomów zadłużenia, tak by możliwa była spłata istniejących zobowiązań. W tym celu
władze samorządowe powinny przeprowadzić szczegółowe analizy finansowe wykazujące
możliwość i zasadność zastosowania określonego wariantu finansowania realizowanych przez
nie zadań. Przedstawione w ramach tego wykładu wskaźniki mogą mieć zastosowanie w
badaniu zdolności kredytowej i określaniu warunków utrzymania długookresowej płynności
finansowej jednostki samorządu terytorialnego.
Bibliografia:
1.
1.
2.
3.
4.
5.
6.
Filipiak B., Postrzeganie ryzyka instrumentów dłużnych przez JST – wyniki badań empirycznych.
Studia Ekonomiczne / Uniwersytet Ekonomiczny w Katowicach nr 198/2015
Kijek I., pod redakcją Juja T., Finanse Publiczne, Wyd. Uniwersytetu Ekonomicznego w Poznaniu,
Poznań 2011
Marchewka-Bartkowiak K., Zarządzanie długiem skarbu państwa. Implikacje dla sterfy euro. Difin.
Warszawa 2011
Owsiak S, Finanse publiczne. Teoria i praktyka, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2005
Ruśkowski E., : Finanse i prawo finansowe , „KiK” Warszawa 1994
M.S. Wiatr, Zarządzanie indywidualnym ryzykiem kredytowym. Elementy systemu. Oficyna
Wydawnicza SGH. Warszawa 2011
Ziółkowska W., Finanse publiczne. Teoria i zastosowanie, Wydawnictwo Wyższej Szkoły Bankowej,
Poznań 2012
31