nr 2 - Księgarnia Akademicka

Transkrypt

41
2016
WSCHODNIA GRANICA UNII EUROPEJSKIEJ:
POLITYKA, MIGRACJE, BEZPIECZEŃSTWO
Publikacja dofinansowana przez
Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa
Wyższego oraz Wydział Studiów
Międzynarodowych i Politycznych UJ.
Publikacja wydana w dwóch wersjach:
elektronicznej i drukowanej. Wersją
pierwotną jest format elektroniczny
Politeja.
Pismo Wydziału Studiów
Międzynarodowych i Politycznych
Uniwersytetu Jagiellońskiego
ul. Gołębia 24
31-107 Kraków
tel.: 12 663 15 65, fax: 12 664 15 64
[email protected]
www.politeja.wsmip.uj.edu.pl
Wydawca:
Księgarnia Akademicka sp. z o.o.
ul. św. Anny 6, 31-008 Kraków
tel.: 12 431 27 43
[email protected]
www.akademicka.pl
ISSN 1733-6716
Redakcja tekstów:
Justyna Wójcik
Projekt okładki:
Łukasz Fyderek
Projekt typograficzny:
Studio ANATTA
Skład i łamanie:
Małgorzata Manterys-Rachwał
Nakład: 150 egz.
Na liście B czasopism
punktowanych MNiSzW: 13 pkt
Recenzenci
Saad Abudayeh ( Jordan University)
Artur Adamczyk (Uniwersytet Warszawski)
Roman Bäcker (Uniwersytet Mikołaja Kopernika w Toruniu)
Janusz Balicki (Uniwersytet Kardynała Stefana Wyszyńskiego)
Walenty Baluk (Uniwersytet Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie)
Monika Banaś (Uniwersytet Jagielloński)
Marek Bankowicz (Uniwersytet Jagielloński)
Włodzimierz Bernacki (Uniwersytet Jagielloński)
Małgorzata Budyta-Budzyńska (Collegium Civitas)
Maksim Bulachtin (Perm University)
Maciej Cesarz (Uniwersytet Wrocławski)
Joachim Diec (Uniwersytet Jagielloński)
Artur Demchuk (Lomonosov Moscow State University)
Andrzej Dudek (Uniwersytet Jagielloński)
Agnieszka Florczak (Uniwersytet Wrocławski)
Henryk Hałupczak (Uniwersytet Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie)
Ireneusz Handzlik (Uniwersytet Warszawski)
Wojciech Kaute (Uniwersytet Śląski w Katowicach)
Małgorzata Klatt (University of Melbourne)
Wawrzyniec Konarski (Uniwersytet Jagielloński)
Leszek Korporowicz (Uniwersytet Jagielloński)
Krzysztof Kościelniak (Uniwersytet Jagielloński)
Barbara Krauz-Mozer (Uniwersytet Jagielloński)
Paulina Kewes (University of Oxford)
Magdalena Lesińska (Uniwersytet Warszawski)
Marek Maciejewski (Uniwersytet Wrocławski)
Stefan Markowski (UNSW Canberra)
Gerhard Meiser (Universität Halle)
Włodzimierz Mich (Uniwersytet Marii Curie Skłodowskiej w Lublinie)
Dariusz Niedźwiedzki (Uniwersytet Jagielloński)
Jakub Olchowski (Uniwersytet Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie)
Paweł Olszewski (Polska Akademia Nauk)
Anna Pacześniak (Uniwersytet Wrocławski)
Patrycja Matusz Protasiewicz (Uniwersytet Wrocławski)
Maciej Raś (Uniwersytet Warszawski)
Andrea Schmidt (Pecs University)
Mieczysław Smoleń (Uniwersytet Jagielloński)
Tomasz Stępniewski (Katolicki Uniwersytet Lubelski)
Barbara Stoczewska (Uniwersytet Jagielloński)
Lucjan Suchanek (Państwowa Wyższa Szkoła Zawodowa w Oświęcimiu)
Andrzej Szabaciuk (Katolicki Uniwersytet Lubelski)
Krzysztof Szczerski (Uniwersytet Jagielloński)
Dariusz Szpoper (Uniwersytet Gdański)
Monika Strzęboszewska-Trojanowska (Uniwersytet Kardynała Stefana
Wyszyńskiego)
Ireneusz Topolski (Uniwersytet Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie)
Paweł Turczyński (Uniwersytet Wrocławski)
Janusz J. Węc (Uniwersytet Jagielloński)
Howard Williams (Aberystwyth University)
Ryszard Zięba(Uniwersytet Warszawski)
Cezary Żołędowski (Uniwersytet Warszawski)
Pismo Wydziału Studiów Międzynarodowych
i Politycznych Uniwersytetu Jagiellońskiego
POLITEJA
Nr 2 (41)
Kraków 2016
Wschodnia granica Unii Europejskiej:
polityka, migracje, bezpieczeństwo
pod redakcją Magdaleny Lesińskiej i Tomasza Stępniewskiego
RADA PROGRAMOWA
Prof. Jerzy Axer (Uniwersytet Warszawski)
Prof. Andrea Ciampani (LUMSA, Roma)
Prof. Břetislav Dančak (Masaryk University, Brno)
Prof. Rahul Peter Das (Martin-Luther-Universität Halle-Wittenberg)
Prof. Taras Finikov (KROK University, Kyiv)
Prof. Saleh K. Hamarneh ( Jordan University)
Prof. Ferenc Hörcher (Pázmány Péter Catholic University, Budapest)
Prof. Alvydas Jokubaitis (Vilnius University)
Prof. Wiesław Kozub-Ciembroniewicz (Instytut Nauk Politycznych i Stosunków
Międzynarodowych UJ)
Prof. Zdzisław Mach (Instytut Europeistyki UJ)
Prof. Andrzej Mania (Instytut Nauk Politycznych i Stosunków Międzynarodowych UJ)
Prof. Tadeusz Paleczny (Instytut Studiów Międzykulturowych UJ)
Prof. Dorota Praszałowicz (Instytut Amerykanistyki i Studiów Polonijnych UJ)
Prof. Anna Raźny (Instytut Rosji i Europy Wschodniej UJ)
Prof. John Robertson (Cambridge University)
Prof. Irena Stawowy-Kawka (Instytut Nauk Politycznych i Stosunków
Międzynarodowych UJ)
Prof. Noël O’Sullivan (University of Hull)
Prof. Adam Walaszek (Instytut Amerykanistyki i Studiów Polonijnych UJ)
Prof. Andrey Yuriyevich Shutov (Lomonosov Moscow State University)
Prof. Andrzej Zięba (Instytut Nauk Politycznych i Stosunków Międzynarodowych UJ)
REDAKTOR NACZELNY CZASOPISMA
Prof. Bogdan Szlachta
(Instytut Nauk Politycznych i Stosunków Międzynarodowych UJ)
SEKRETARZ REDAKCJI CZASOPISMA
Dr hab. Dorota Pietrzyk-Reeves
Dr Arkadiusz Górnisiewicz
Spis treści
5
Magdalena Lesińska, Tomasz Stępniewski, Specyfika wschodniej granicy Unii
Europejskiej z perspektywy bezpieczeństwa i rozwoju
Migracje – polityka migracyjna – granice
15
Marta Jaroszewicz, Migracje z Ukrainy do Unii Europejskiej z perspektywy
ryzyka
37
Maciej Duszczyk, „Kryzys ukraiński” – czy konieczność redefinicji polskiej
polityki imigracyjnej?
57
Piotr Kaźmierkiewicz, Relative Impact of Administrative Measures on Labour
Migration Flows from Central Asia
77
Magdalena Lesińska, Polityczna rola diaspory na przykładzie krajów Europy
Środkowo-Wschodniej i obszaru postsowieckiego
99
Agnieszka Piekutowska, Mały ruch graniczny – konsekwencje dla regionów
przygranicznych
115 Magdalena Perkowska, Zagrożenie przestępczością na wschodniej granicy Polski
– struktura i dynamika zjawiska
139 Agata Stolarz, Gdzie opada żelazna kurtyna? Granice i mit Europy Środowej we
współczesnej eseistyce i historiografii europejskiej
Unia Europejska – sąsiedztwo wschodnie
161 Andrzej Podraza, Promocja demokracji a bezpieczeństwo europejskie: skuteczność
i dylematy polityki wschodniej Unii Europejskiej w XXI w.
181 Tomasz Stępniewski, The Eastern Policy of the European Union. The Role of
Poland
195 Jarosław Ćwiek-Karpowicz, Bezpieczeństwo energetyczne w dokumentach
strategicznych Unii Europejskiej i Federacji Rosyjskiej – problemy definicyjne oraz
próba ich przezwyciężenia
211 Janusz Józef Węc, Debata nad nową strategią bezpieczeństwa zewnętrznego na
forum instytucji i organów Unii Europejskiej w latach 2012-2015
237 Magdalena Góra, „Sąsiedzi Europy i europejscy sąsiedzi”? Polityka rozszerzenia
UE i Europejska Polityka Sąsiedztwa w debatach Sejmu 2004-2014
Federacja Rosyjska i obszar postsowiecki
263Elżbieta Kużelewska, Adam R. Bartnicki, Model władzy w państwach
postsowieckich
279 Krzysztof Kozłowski, Colour Revolutions, Frozen Conflicts and the New Silk
Road: the Political Struggle in the Post-Soviet Space
305 Monika Eriksen, Assessing Russia’s Doctrine of Realpolitik as Strategic ReContouring of Regional Power-Balance in the Post-Soviet Periphery
329 Andrzej Szabaciuk, Polityka etniczna Republiki Łotewskiej
353 Tomasz Olejarz, Tomasz Stępniewski, Zjawisko dysfunkcji państwa na
przykładzie Ukrainy – analiza problemowa
Sprawozdania
379 Tomasz Stępniewski, Sprawozdanie z konferencji „Szczyt NATO w Warszawie
w lipcu 2016 roku. Implikacje dla bezpieczeństwa Europy Środkowo-Wschodniej”
DOI: 10.12797/Politeja.13.2016.41.01
Magdalena Lesińska
Uniwersytet Warszawski
[email protected]
Tomasz Stępniewski
Katolicki Uniwersytet Lubelski Jana Pawła II
[email protected]
Specyfika wschodniej granicy
Unii Europejskiej z perspektywy
bezpieczeństwa i rozwoju
Abstract
The specific nature of the European Union’s eastern border in view of security
and development
The shape of the EU’s external policy depends upon the state of the EU itself
as well. The Union struggles with several overlapping crises of various nature:
1) financial, 2) Brexit, 3) immigration, 4) Russia-Ukraine hybrid war and challenges for European security, 5) crisis of European identity. Changes emerging
in the immediate and more distant surroundings of the EU exert a direct impact
upon the sense and perception of EU’s security. Therefore, the security cannot
be simplified to that of the individual member states, but must be considered in
broader terms i.e. related to the neighboring regions – the post-Soviet states in
this particular case. In view of events and developments of 2016, it can be argued
that both southern and eastern neighborhood of the EU are challenged with
crises, instability and internal conflicts (political, social and military in nature).
Słowa kluczowe: wschodnia granica Unii Europejskiej, Unia Europejska, Europa
Wschodnia, kryzys ukraiński, bezpieczeństwo
Keywords: European Union’s eastern border, European Union, Eastern Europe,
Ukrainian crisis, security
6
Magdalena Lesińska, Tomasz Stępniewski
Politeja 2(41)/2016
Granice Unii Europejskiej i Europejska Polityka
Sąsiedztwa
Granice lądowe Unii Europejskiej (UE) to 8 tys. km, a granice morskie są dziesięciokrotnie dłuższe (80 tys. km). Do 1 maja 2004 r. Finlandia, Niemcy, Austria i Włochy
strzegły lądowej granicy na wschodzie, która liczyła wtedy około 4 tys. km długości.
Po przystąpieniu dziesięciu nowych państw członkowskich w maju 2004 r. miejsce
tych czterech państw zajęły Estonia, Łotwa, Litwa, Polska, Słowacja, Węgry i Słowenia. Po przystąpieniu Bułgarii i Rumunii w 2007 r. wschodnia zewnętrzna granica lądowa z Białorusią, Rosją, Ukrainą i Mołdawią wydłużyła się do 6 tys. km. Obecnie
wschodnia zewnętrzna granica lądowa Unii biegnie od Morza Arktycznego do Morza
Czarnego i Morza Śródziemnego i stanowi poważne wyzwanie związane z jej kontrolą
i zarządzaniem procesami migracyjnymi mającymi miejsce na wschodnim pograniczu
Wspólnoty.
Rozszerzenia Unii Europejskiej w 2004 i 2007 r. spowodowały, że jej granica zewnętrzna przesunęła się daleko na wschód. Doprowadziło to do zmiany w postrzeganiu przez Wspólnotę jej wschodnich sąsiadów. Zmiana ta, po pierwsze, wynikała z tego,
że granice UE zaczęły dotykać obszaru poradzieckiego i czarnomorskiego, w związku
z czym zmieniła się jej ocena sytuacji – odległe dotąd i mało istotne dla Unii problemy
państw wschodnich pojawiły się w jej bezpośrednim sąsiedztwie i zaczęły oddziaływać
na jej sytuację. Po drugie, państwa Europy Środkowej od chwili uzyskania członkostwa
(zwłaszcza Polska) starały się wpływać na kształt polityki zewnętrznej UE i podkreślać znaczenie państw Europy Wschodniej (w szczególności Ukrainy) w polityce Unii.
Tym samym przyniosło to zakwestionowanie, obowiązującego we Wspólnocie od lat
90. XX w., myślenia w duchu Russia first.
W 2004 r. Unia Europejska stworzyła Europejską Politykę Sąsiedztwa (EPS), której
jednym z głównych zadań było osiągnięcie stabilizacji w południowym i wschodnim
sąsiedztwie Wspólnoty. Zadanie to miało zostać zrealizowane przez stworzenie wokół
granic zewnętrznych UE „kręgu przyjaciół” – stabilnego i w perspektywie demokratyzującego się sąsiedztwa. W następnych latach zgłaszane były liczne projekty dotyczące modyfikacji polityki sąsiedztwa UE w celu uskutecznienia jej oddziaływania na
sytuację południowych i wschodnich sąsiadów. Warto wspomnieć tutaj o propozycjach
takich jak: EPS Plus (European Neighbourhood Policy Plus) z 2006 r., Synergia Czarnomorska (Black Sea Synergy) z 2007 r., Wzmocniona EPS (Enhanced European Neighbourhood Policy), Unia dla Śródziemnomorza (Union for the Mediterranean) z 2008 r.
oraz Partnerstwo Wschodnie (Eastern Partnership) z 2009 r.
Mimo poważnych przemian politycznych na obszarze południowego i wschodniego sąsiedztwa, jakie zaszły w ciągu ostatniej dekady, EPS nie została radykalnie zmieniona, jedynie poddana modyfikacjom, a tym samym nie przyczyniła się do poprawienia sytuacji w regionie, szczególnie w zakresie bezpieczeństwa. Tzw. arabska wiosna,
wojna Rosji z Gruzją w sierpniu 2008 r., a następnie wojna hybrydowa Rosji z Ukrainą
od 2014 r. potwierdzają, że EPS nie jest polityką efektywną i nie zapobiega konfliktom
Politeja 2(41)/2016
Specyfika wschodniej granicy…
7
w bliskim sąsiedztwie Unii Europejskiej. Dodatkowo, dokonany przez Komisję Europejską przegląd EPS w latach 2014-2015 potwierdził niewielką skuteczność tej polityki oraz wskazał na konieczność zmian w sposobie jej funkcjonowania. Według Komisji
Europejskiej w najbliższych latach EPS winna koncentrować się na stabilizacji, większej
współodpowiedzialności, bezpieczeństwie i rozwoju gospodarczym krajów sąsiedztwa.
Jak zauważył komisarz UE ds. polityki sąsiedztwa i negocjacji w sprawie rozszerzenia
Johannes Hahn, najważniejszym zadaniem w tej chwili jest zapewnienie stabilizacji
w naszym sąsiedztwie. Konflikty, terroryzm i radykalizacja postaw stanowią zagrożenie
dla nas wszystkich. Brak bezpieczeństwa jest też jednak skutkiem ubóstwa, korupcji i złego sprawowania rządów. Dlatego tam, gdzie istnieje taka potrzeba, skoncentrujemy się
w kontaktach z partnerami na łączących nas wspólnych interesach1.
Mówiąc o wschodniej granicy UE, należy zaznaczyć, że jeden z głównych projektów
Wspólnoty skierowany do państw wschodnich, czyli Partnerstwo Wschodnie, również
winien ulec zmianie. Projekt PW ewoluuje w kierunku struktury koncentrycznych kręgów. Powoduje to, że UE musi wziąć pod uwagę interesy państw nim objętych. Niektóre z państw nie są zainteresowane zacieśnianiem współpracy (Armenia, Azerbejdżan,
Białoruś), inne z kolei widzą się w strukturach UE (np. Mołdawia, Ukraina, Gruzja).
Współpraca ta winna opierać się na zasadzie more for more, czyli więcej reform za więcej
środków finansowych. Jeśli UE nie będzie uwzględniać interesów państw PW, projekt
ten skazany jest na porażkę.
Partnerstwo Wschodnie powinno zostać dostosowane do nowej rzeczywistości geopolitycznej we wschodnim sąsiedztwie Unii Europejskiej2. Wynika to z faktu, że polityka imperialna Rosji stanowi wyznanie nie tylko dla projektu PW, ale także dla państw
nim objętych (w szczególności dla Ukrainy, która bez pomocy Zachodu nie będzie
w stanie poradzić sobie z sytuacją, w jakiej się znalazła). Jeśli UE chce mieć wpływ na
kształt wschodniego sąsiedztwa, musi położyć nacisk na poprawienie stosunków z państwami PW poprzez zaoferowanie im konkretnych warunków tej współpracy, mającej
na celu stabilizację polityczną, ekonomiczną i bezpieczeństwo tego obszaru. Bez pomocy ze strony UE państwa te będą coraz bardziej uzależniały się od Rosji. Polityka tego
kraju wobec regionu jest skuteczna, gdyż: 1) gospodarki państw PW są słabe i podatne
na wpływy rosyjskie, 2) polityczna korupcja i autorytarny system rządów w państwach
PW również sprzyjają interesom Rosji. Co bardzo istotne, niespełnione oczekiwania
państw PW co do pomocy ze strony UE w dalszej perspektywie spowodują, że cały re
1
2
Komisja Europejska, Komunikat prasowy, Przegląd europejskiej polityki sąsiedztwa (EPS): zacieśnione
partnerstwo na rzecz silniejszego sąsiedztwa, Bruksela, 18 XI 2015, [online] http://europa.eu/rapid/
press-release_IP-15-6121_pl.htm, 26 IV 2016.
Szerzej na temat wyzwań i zagrożeń dla bezpieczeństwa obszaru poradzieckiego zob.: Безопасность
постсоветского пространства: новые вызовы и угрозы. Security of the Post-Soviet Region. New Challenges and Threats, red. З. Станкевич, Т. Стемпневски, А. Шабацюк, Люблин–Москва 2014;
C. Marklund, The Return of Geopolitics in the Era of Soft Power: Rereading Rudolf Kjellén on Geopolitical Imaginary and Competitive Identity, „Geopolitics” 2015, Vol. 20, nr 2, s. 248-266, [online] http://
dx.doi.org/10.1080/14650045.2014.928697.
8
Politeja 2(41)/2016
gion zostanie ogarnięty procesem „deeuropeizacji”3. W ten sposób zamiast pożądanej
stabilizacji i perspektywicznej demokratyzacji obszar Europy Wschodniej i Kaukazu
Południowego będzie zmierzał w kierunku autorytaryzmu, utożsamianego z rządami
np. Aleksandra Łukaszenki (Białoruś), Władimira Putina (Rosja) czy też reżimami
kaukaskimi (Armenia, Azerbejdżan) oraz środkowoazjatyckimi (Kazachstan, Kirgistan). Brak pozytywnych zmian, reform systemowych na obszarze poradzieckim może
skutkować fiaskiem procesu demokratyzacji obszaru byłego ZSRR.
Kryzysy Unii Europejskiej i kryzys ukraiński – implikacje
dla bezpieczeństwa Europy Wschodniej
Kształt polityki zewnętrznej UE zależy również od kondycji jej samej. Wspólnota zmaga
się równocześnie z kilkoma kryzysami. 1) Grexit, czyli wiążąca się z załamaniem finansowym możliwość wykluczenia Grecji ze strefy euro. Co istotne, jeszcze w 2015 r. kryzys
strefy euro był w centrum uwagi opinii publicznej i decydentów politycznych, potem
jednak został zepchnięty na dalszy plan przez kryzys migracyjny. Nie zmienia to faktu,
że państwa członkowskie powinny w dalszym ciągu dążyć do wypracowania wspólnego
mechanizmu radzenia sobie z kryzysami występującymi w Unii Gospodarczej i Walutowej; 2) Brexit, czyli Britain’s exit, a więc ewentualne opuszczenie UE przez Wielką Brytanię; 3) uchodźcy, a więc masy migrantów napływające z Bliskiego Wschodu (szczególnie
z ogarniętej wojną domową Syrii) oraz z Afryki Północnej na terytorium UE – zwłaszcza
do Niemiec, Austrii i państw skandynawskich; 4) wojna hybrydowa Rosji z Ukrainą stanowiąca wyzwanie dla bezpieczeństwa europejskiego; 5) kryzys tożsamości europejskiej,
który związany jest z samą istotą integracji europejskiej, wartościami, na jakich powinna
opierać się Unia, a także z solidarnością społeczności europejskiej wystawianej na próbę
w wyniku dojścia do władzy w niektórych państwach członkowskich Wspólnoty ugrupowań populistycznych skrajnie prawicowych, ksenofobicznych, antydemokratycznych
etc. Jak słusznie zauważa Jerzy Łukaszewski, Unia, jak każde dzieło ludzi, nie jest modelem doskonałości. Ciągle wymaga i ciągle będzie wymagać ulepszeń, umocnień i dostosowań
do nowych okoliczności. Ludzie, od których zależy jej byt i jej przyszłość, w Brukseli i w stolicach państw członkowskich, często nie stoją na wysokości zadania, nie doceniają powołania
Unii, nie wydają się znać planów Ojców Założycieli z lat 19504.
Zmiany, jakie zachodzą w bliższym i dalszym otoczeniu UE, mają wpływ również
na poczucie i postrzeganie bezpieczeństwa przez samą Wspólnotę. Kwestia jej bezpieczeństwa nie może odnosić się jedynie do poszczególnych państw członkowskich, lecz
powinna być rozpatrywana w szerszej perspektywie – państw sąsiadujących, w tym
przypadku należących do obszaru byłego ZSRR. Możemy powiedzieć, że w 2016 r.
sąsiedztwo zarówno południowe, jak i wschodnie UE opanowane jest przez kryzysy,
T. de Waal, R. Youngs, Reform as Resilience: An Agenda for the Eastern Partnership, Carnegie Endowment for International Peace, 14 V 2015, [online] http://carnegieendowment.org/2015/05/14/
reform-as-resilience-agenda-for-eastern-partnership/i8k4, 17 VI 2015.
4
J. Łukaszewski, Unia i Polska w świecie wstrząsów i przemian, Lublin 2014, s. 20.
3
Politeja 2(41)/2016
9
niestabilność i konflikty wewnętrzne (o charakterze politycznym, społecznym, a także militarnym)5. Obecna polityka Rosji wobec Ukrainy powoduje, że istnieje potrzeba
dokonana zmiany w podejściu UE wobec wyzwań w dziedzinie bezpieczeństwa oraz
jej wschodnich sąsiadów, w szczególności wobec Rosji. Ponadto wojna hybrydowa
Rosji z Ukrainą zmieniła sytuację nie tylko obu tych państw, ale również w Europie
i na całym świecie. Po raz pierwszy od zakończenia II wojny światowej jedno państwo
(Rosja) zaanektowało terytorium innego państwa (Krym należący do Ukrainy) przy
użyciu siły. Tym samym w 2014 r. Rosja pogwałciła wiele zasad prawa międzynarodowego publicznego, chociażby wynikających z Karty Narodów Zjednoczonych (rozdziały I, VI i VII dotyczące integralności terytorialnej, suwerenności). W tym samym
roku Rosja rozpoczęła wojnę hybrydową w Donbasie, co stało się kolejnym zagrożeniem dla bezpieczeństwa europejskiego. Fakt ten stanowi wyzwanie również dla Sojuszu Północnoatlantyckiego, który odpowiada za zapewnienie bezpieczeństwa na obszarze państw Wspólnoty. Szczyt NATO w Warszawie, zaplanowany na lipiec 2016 r.,
powinien potwierdzić zmianę w zakresie postrzegania kwestii bezpieczeństwa nie tylko
w Europie Wschodniej, ale i na całym kontynencie.
Warto również zauważyć, że w wyniku nakładających się kryzysów w Unii Europejskiej pojawia się jeszcze jeden problem, a mianowicie ścierania się kręgów cywilizacyjnych na obszarze Europy. Do niedawna to rzeka Łaba była granicą podziału Europy na
Wschód i Zachód. Jak słusznie podkreśla Adam Krzemiński, dziś na tym naszym półwyspie ścierają się nie tyle płyty geograficzne, ile cywilizacyjnej nierównoczesności. Zarówno
w Polsce czy na Węgrzech, jak i w Europie Zachodniej jedni wciąż żyją w wieku XX – czy
nawet XIX – inni w XXI6.
Procesy migracyjne a bezpieczeństwo i rozwój Unii
Europejskiej
Unia Europejska jest obszarem bezpieczeństwa i dobrobytu gospodarczego i jako taka
pozostaje silnym magnesem przyciągającym tych, którzy szukają szansy na lepsze życie. Europa jest jednym z głównych miejsc docelowych w światowym przepływie osób.
Liczba osób zamieszkujących w krajach Unii (dane na dzień 1 stycznia 2014) będących
obywatelami krajów trzecich wynosiła 19,6 mln (3,9% populacji UE), a liczba osób,
które urodziły się poza UE – 33,5 mln7. Kraje Unii są w większości państwami imigracji netto (wielkość napływu przewyższa odpływ ludności), choć należy pamiętać,
że profil imigracyjny poszczególnych krajów jest bardzo zróżnicowany: procent osób
5
6
7
Szerzej na temat sytuacji i problemów bezpieczeństwa państw południowego i wschodniego sąsiedztwa w: „Rocznik Instytutu Europy Środkowo-Wschodniej” 2015, R. 13, z. 4: European Neighbourhood
Policy after the Arab Spring and Russia-Ukraine Hybrid War.
A. Krzemiński, Wygaszanie Europy, „Polityka” 2016, nr 14 (3053), s. 61.
Eurostat, Migration and migrant population statistics, V 2015, [online] http://ec.europa.eu/eurostat/
statistics-explained/index.php?title=Migration_and_migrant_population_statistics&oldid=264684,
26 IV 2016.
10
Politeja 2(41)/2016
urodzonych za granicą w Luksemburgu stanowi 36%, a w Rumunii 0,6%. W ciągu
ostatnich lat największym wyzwaniem dla Unii nie był napływ osób poszukujących pracy (migracje zarobkowe), ale poszukujących azylu. Według danych Eurostatu w 2014 r.
podanie o azyl w UE złożyło 626 tys. osób, co stanowi 45-procentowy wzrost w porównaniu z rokiem 2013 oraz 140-procentowy wzrost w porównaniu z rokiem 2010.
W trakcie trwającego obecnie „kryzysu migracyjnego” w maju 2015 r. Komisja Europejska przedstawiła „Europejski program w zakresie migracji”, w którym zdiagnozowane są największe wyzwania stojące przed Unią związane z procesami migracyjnymi.
Wskazano na cztery filary lepszego zarządzania migracją: 1) ograniczenie zachęt dla
nielegalnych migrantów, 2) zarządzanie granicami – ratowanie życia i zabezpieczanie
granic zewnętrznych, 3) zdecydowana wspólna polityka azylowa, 4) nowa polityka dotycząca legalnej migracji8. Analizując założenia polityki migracyjnej UE dotyczacej napływów zewnętrznych, warto pamiętać o podstawowym dylemacie, który James F. Hollifield określił jako „liberalny paradoks”, występujący pomiędzy jednoczesną potrzebą
otwarcia i zamknięcia państwa na imigrację9. Z jednej strony bowiem potrzeby gospodarki i rynku pracy (nieskrępowanego handlu, transnarodowych inwestycji, przepływu
usług, towarów i siły roboczej) uzasadniają otwartość na napływ z zewnątrz, z drugiej
zaś strony potrzeba wewnętrznej spójności i bezpieczeństwa uzasadnia proces odwrotny – zamknięcie się na imigrację. Państwa członkowskie na poziomie krajowym, jak
i Unia na poziomie wspólnotowym starają się sprostać temu wyzwaniu – pogodzenia
potrzeb gospodarki z potrzebą poczucia bezpieczeństwa.
Prognozy dotyczące Unii wskazują bowiem jednoznacznie na konieczność napływu imigrantów z państw trzecich: gospodarka jest coraz bardziej uzależniona od
miejsc pracy wymagających wysokich kwalifikacji, w najbliższych latach (do 2025) nastąpi gwałtowny wzrost zapotrzebowania na pracowników z wyższym wykształceniem
(o 23%), dodatkowo wszystkie kraje Unii charakteryzuje gwałtownie starzejące się społeczeństwo (bez napłwyu imigrantów liczba ludności w UE w wieku produkcyjnym
zmniejszy się w nadchodzącym dziesięcioleciu o 17,5 mln)10. Imigracja jest zatem traktowana jako ważny sposób na poprawę stabilności systemu opieki społecznej oraz zapewnienie trwałego wzrostu gospodarczego UE11.
Z drugiej strony równie ważna jak potrzeba rozwoju jest także kwestia bezpieczeństwa wewnętrznego i zewnętrznego Unii. Obecny kryzys migracyjny przedstawiany jest
w charakterze zagrożenia, przed którym należy się bronić, a kluczowym „polem walki”
staje się granica zewnętrzna, której skuteczna kontrola jest jednym z głównych priorytetów politycznych. W tym celu powołano w 2005 r. specjalną agencję UE Frontex (EuEuropean Commission, Communication from the Commission to the European Parliament, the Council,
the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions „A European Agenda on
Migration”, Brussels, 13 V 2015, COM(2015) 240 final.
9
J.F. Hollifield, Immigrants, Markets and States. The Political Economy in Post-war Europe, Cambridge
(Mass.) 1992.
10
European Commission, Communication…
11
Tamże.
8
Politeja 2(41)/2016
11
ropejska Agencja Zarządzania Współpracą Operacyjną na Zewnętrznych Granicach
Państw Członkowskich UE). Wspomniany już „Europejski program w zakresie migracji” jako podstawowe zadanie wymienia wspólne zarządzanie granicami zewnętrznymi,
w tym wdrożenie norm UE w zakresie zarządzania granicami czy wzmocnienie zdolności państw trzecich do zarządzania własnymi granicami.
Biorąc pod uwagę obecne kierunki i dynamikę napływów do Unii, priorytetowo
traktuje się granicę południową, czyli Morze Śródziemne i Bałkany, jednak dla Polski
i regionu Europy Środkowej największe znaczenie ma wschodnia granica zewnętrzna
Unii. Istnieje kilka cech, które mają wpływ na inny charakter, rolę i codzienne funkcjonowanie zewnętrznej granicy UE na wschodzie w porównaniu z jej pograniczem
południowym. Po pierwsze, ze względu na swój charakter geograficzny – jako granica
lądowa – wydaje się łatwiejsza do kontrolowania w praktyce, w porównaniu z morską
granicą południową. Po drugie, mimo że sytuacja polityczna krajów sąsiadujących na
wschodzie wydaje się bardziej stabilna niż państw Afryki Północnej i Bliskiego Wschodu, to spory terytorialne czy napięcia o charakterze etnicznym i narodowym wewnątrzi międzypaństwowe występują tam regularnie. Konflikty w Czeczenii (1994-1996
i 1999-2003) i w Gruzji (2008) czy trwający obecnie na Ukrainie skutkowały napływem uchodźców i wzrostem nieregularnych (nielegalnych) przepływów na wschodnim
pograniczu Unii. Głównym krajem tranzytowym dla imigrantów z dalszych regionów
(Kaukazu i Azji Środkowej) jest Ukraina, która jest także obecnie najważniejszym źródeł imigracji zarobkowej do Polski, a także do pozostałych krajów Europy Środkowej.
Dla zapewnienia bezpieczeństwa ochrona granic nie wystarczy, kluczowe znaczenie ma także polityka sąsiedztwa. Ścisła współpraca z krajami pochodzenia imigrantów
dotycząca kontroli przepływów migracyjnych jest jednym z priorytetów polityki migracyjnej Unii. Opiera się ona na porozumieniach dwustronnych między UE a krajami
trzecimi, jak również sieci partnerstw na rzecz mobilności. Należy tutaj podkreślić, że
choć podjęte liczne środki ochronne i ścisła kontrola graniczna skutecznie utrudniają nielegalne przekroczenie granicy obywatelom państw trzecich, to presja migracyjna
z południowych i wschodnich peryferii zewnętrznych do Unii nie zmniejszy się w najbliższej przyszłości. Jeśli wziąć pod uwagę realia gospodarcze (rosnące różnice w rozwoju między krajami o niskim dochodzie i o wysokich dochodach) i niepewnej sytuacji
politycznej w wielu regionach świata, imigracja zarobkowa i uchodźcza na terytorium
UE jest obecnie i zapewne na długo pozostanie kluczowym problemem, któremu Unia
musi sprostać, żeby przetrwać. Rozumieją to nie tylko elity polityczne, ale także jej obywatele. W sondażu zleconym przez Parlament Europejski (Eurobarometr) na temat najważniejszych zagadnień, przed jakimi stoi obecnie Unia, na jesieni 2014 r. imigracja
zajmowała czwarte miejsce (po gospodarce, bezrobociu i sytuacji finansowej), wiosną
2015 r. znalazła się już na pierwszym miejscu12.
Standard Eurobarometr 82, Public Opinion in the European Union (Autumn 2014), [online] http://
ec.europa.eu/public_opinion/archives/eb/eb82/eb82_publ_en.pdf, 27 IV 2016; Standard Eurobaro
meter 83, Public Opinion in the European Union (Spring 2015), [online] http://ec.europa.eu/pu
blic_opinion/archives/eb/eb83/eb83_publ_en.pdf, 27 IV 2016.
12
12
Politeja 2(41)/2016
Artykuły składające się na niniejszy tom zostały przygotowane przez badaczy z licznych ośrodków naukowych w Polsce. Oddajemy do rąk Czytelników tom czasopisma
„Politeja” poświęcony szeroko rozumianym wyzwaniom i zagrożeniom związanym ze
wschodnią granicą Unii Europejskiej, rozpatrywanym w kontekście zmian dokonujących się w polityce krajowej i międzynarodowej, procesów migracyjnych i bezpieczeństwa. Teksty ze względu na podejmowane zagadnienia zostały podzielone na trzy grupy
tematyczne: 1) migracje – polityka państwa – granice, 2) Unia Europejska i sąsiedztwo wschodnie i 3) Federacja Rosyjska i obszar poradziecki. Redaktorzy tomu składają
podziękowania autorom tekstów oraz wyrażają nadzieję, że spotka się on z życzliwym
przyjęciem Czytelników.
Lublin–Warszawa, kwiecień 2016 r.
Bibliografia
European Commission, Communication from the Commission to the European Parliament, the
Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions
„A European Agenda on Migration”, Brussels, 13 V 2015, COM(2015) 240 final.
Eurostat, Migration and migrant population statistics, V 2015, [online] http://ec.europa.eu/eu
rostat/statistics-explained/index.php?title=Migration_and_migrant_population_statistics
&oldid=264684.
Hollifield J.F., Immigrants, Markets and States. The Political Economy in Post-war Europe, Cambridge (Mass.) 1992.
Komisja Europejska, Komunikat prasowy, Przegląd europejskiej polityki sąsiedztwa (EPS): zacieśnione partnerstwo na rzecz silniejszego sąsiedztwa, Bruksela, 18 XI 2015, [online] http://
europa.eu/rapid/press-release_IP-15-6121_pl.htm.
Krzemiński A., Wygaszanie Europy, „Polityka” 2016, nr 14 (3053).
Łukaszewski J., Unia i Polska w świecie wstrząsów i przemian, Lublin 2014.
Marklund C., The Return of Geopolitics in the Era of Soft Power: Rereading Rudolf Kjellén on
Geopolitical Imaginary and Competitive Identity, „Geopolitics” 2015, Vol. 20, nr 2, [online]
http://dx.doi.org/10.1080/14650045.2014.928697.
„Rocznik Instytutu Europy Środkowo-Wschodniej” 2015, R. 13, z. 4: European Neighbourhood
Policy after the Arab Spring and Russia-Ukraine Hybrid War.
Standard Eurobarometr 82, Public Opinion in the European Union (Autumn 2014), [online]
http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/eb/eb82/eb82_publ_en.pdf.
Standard Eurobarometer 83, Public Opinion in the European Union (Spring 2015), [online]
http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/eb/eb83/eb83_publ_en.pdf.
Waal T. de, Youngs R., Reform as Resilience: An Agenda for the Eastern Partnership, Carnegie Endowment for International Peace, 14 V 2015, [online] http://carnegieendowment.
org/2015/05/14/reform-as-resilience-agenda-for-eastern-partnership/i8k4.
Politeja 2(41)/2016
13
Безопасность постсоветского пространства: новые вызовы и угрозы. Security of the Post-Soviet Region. New Challenges and Threats, red. З. Станкевич, Т. Стемпневски, А. Шабацюк, Люблин–Москва 2014.
Dr Magdalena Lesińska – adiunkt w Ośrodku Badań nad Migracjami Uniwersytetu Warszawskiego. Zainteresowania naukowe: polityka migracyjna państwa i UE,
obywatelstwo i polityka naturalizacji, partycypacja polityczna i publiczna migrantów,
aktywność polityczna Polonii i Polaków za granicą, polityka państwa wobec diaspory.
Autorka kilkudziesięciu publikacji naukowych, w tym monografii Inkluzja polityczna
imigrantów we współczesnej Europie, Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa 2013.
Dr hab. Tomasz Stępniewski – politolog i prawnik, kierownik Katedry Studiów
Wschodnich, Instytut Nauk Politycznych i Spraw Międzynarodowych, Wydział Nauk
Społecznych, Katolicki Uniwersytet Lubelski Jana Pawła II oraz Instytut Europy Środkowo-Wschodniej w Lublinie. Jego zainteresowania badawcze koncentrują się wokół
stosunków międzynarodowych na obszarze WNP, wpływu Rosji na sytuację państw
poradzieckich, polityki wschodniej Unii Europejskiej oraz bezpieczeństwa europejskiego. Autor artykułów publikowanych w wielu czasopismach naukowych oraz publikacji
książkowych, w tym monografii: Geopolityka regionu Morza Czarnego w pozimnowojennym świecie, Lublin–Warszawa 2011, s. 415.
DOI: 10.12797/Politeja.13.2016.41.02
Marta Jaroszewicz
Ośrodek Studiów Wschodnich (OSW)
[email protected]
Migracje z Ukrainy do Unii
Europejskiej z perspektywy ryzyka
Abstract
Ukrainian migration to the European Union from the risk perspective
The aim of this paper is to analyse, through the prism of risk theories, migration from Ukraine to the European Union in a multidimensional perspective.
Risks taken by different actors associated with migration along this route have
been considered. At the micro-level these are risks borne by Ukrainian migrants
themselves. At the macro-level these are risks borne by both states of destination
and origin. The concept of risk is the most suitable theoretical approach to be
applied in the case of analyzing Eastern European migration. Migration to the
fortress “Europe” creates many risks for the migrants and is treated as a challenge
by the state actors. At the same time, it cannot be regard as a as a security threat.
It is very modest both in the numbers and possible adverse consequences for all
stakeholders involved. The article pays special attention to the issue of possible
risks related to the eruption of armed conflict in Eastern Europe. It argues that
those risks have grown but not significantly and the most affected actor is the
Ukrainian state itself, who in a long-term perspective may experience dramatic
demographic challenges. Both migrants as well the EU destination states may
be at higher risk only in a case of serious destabilization at the whole Ukrainian
territory.
Słowa kluczowe: migracje, Ukraina, Unia Europejska, teoria ryzyka
Keywords: migration, Ukraine, European Union, risk theory
16
Marta Jaroszewicz
Politeja 2(41)/2016
1. Wprowadzenie
Po rozpadzie ZSRR migracje zagraniczne stały się jedną z ważniejszych strategii życiowych wybieranych przez obywateli Ukrainy, borykających się z biedą, brakiem perspektyw zawodowych i niestabilnością polityczną. Początkowo Ukraińcy wyjeżdzali głównie do Rosji, jednak z czasem kraje UE stały się miejscem docelowym dla około połowy
ogółu ukraińskich migrantów zarobkowych. Bezpośrednio przed rosyjską aneksją Krymu i wybuchem konfliktu zbrojnego we wschodniej Ukrainie wiosną 2014 r. migracje
do UE charakteryzowały się stabilną zmiejszającą się dynamiką. Migracje te miały coraz mniej nieuregulowany charakter, zaś migranci byli coraz bardziej świadomi podejmowanego ryzyka i swoich możliwości na rynku pracy. Wybuch konfliktu zbrojnego
zasadniczo zmienił dotychczasową sytuację i zwiększył ryzyko wystąpienia niekorzystnych zjawisk związanych z migracją Ukraińców. Wzrosło ryzyko przede wszystkim dla
samych migrantów podejmujących decyzje migracyjne w pośpiechu (i coraz częściej
decydujących się na nieregularną migrację), lecz także dla państw docelowych nieprzygotowanych na szybki wzrost dynamiki migracji Ukraińców oraz dla samej Ukrainy
stojącej przed coraz większymi zagrożeniami demograficznymi.
Celem niniejszego artykułu jest ujęcie najnowszej, „kryzysowej” migracji obywateli
Ukrainy do Unii Europejskiej z punktu widzenia teorii ryzyka. Ze względu na rzadkie
dotychczas stosowanie teorii ryzyka i perspektywy bezpieczeństwa do badania migracji niniejszy artykuł ma prekursorski charakter. To podejście badawcze, które można
zaliczyć do tzw. krytycznych badań nad migracjami, znajduje się obecnie na wczesnym
etapie rozwoju. Zapewne jednak ze względu na bezprecedensowy napływ uchodźców
z Bliskiego Wschodu do UE, jaki nastąpił w ostatnim czasie, oraz związaną z tym rosnącą polityzację migracji i zastosowanie przez państwa UE całego spektrum instrumentów bezpieczeństwa do zatrzymania tego zjawiska, naukowe podejście do ryzyka
w migracjach znajdzie swoje dalsze rozwinięcie. To nowe ujęcie staje przed szeregiem
wyzwań, polegających na braku odpowiedniej literatury teoretycznej i empirycznej.
W tej sytuacji wiele hipotez przedstawionych w artykule nie może zostać wykazanych
na gruncie istniejących badań.
Teoria ryzyka, różnie definiowana przez poszczególne dziedziny nauki, wydaje się najbardziej odpowiednia do ujęcia tematu najnowszej migracji Ukraińców. Po
pierwsze, ryzyko wydaje się uniwersalnym podejściem badawczym obejmującym zarówno perspektywę migrantów, jak i państw. Po drugie, wybuch wojny na wschodzie Ukrainy zwiększa prawdopodobieństwo wystąpienia negatywnych skutków towarzyszących migracji. W sytuacji stałego zagrożenia dla bezpieczeństwa migranci
są zmuszeni podejmować mniej racjonalne i bardziej ryzykowne decyzje migracyjne,
a państwa wysyłające i przyjmujące mają do czynienia nie tylko z ekonomicznym czy
społecznym oddziaływaniem migracji, ale też z trudno przewidywalnym wpływem
konfliktu zbrojnego. Po trzecie wreszcie, ryzyko lepiej odzwierciedla dylematy związane z polityką migracyjną w zmieniającym się globalnym świecie niż powszechne,
lecz często nieuzasadnione łączenie migracji z problematyką bezpieczeństwa (tzw.
„sekurytyzacja” migracji).
Politeja 2(41)/2016
Migracje z Ukrainy do Unii Europejskiej…
17
Niniejszy tekst postara się odpowiedzieć na pytanie, czy wybuch konfliktu zbrojnego na wschodniej Ukrainie wpłynął na wzrost niekorzystnych zjawisk związanych
z migracją Ukraińców do UE, zwłaszcza na wzrost nieuregulowanej (nieudokumentowanej) migracji1, a także czy można dokonać klasyfikacji tych zjawisk i ich znaczenia
dla poszczególnych aktorów procesu: migrantów, państw przyjmujących oraz państwa
pochodzenia. Procesy migracyjne zostaną przeanalizowane przy wykorzystaniu teorii
ryzyka oraz wcześniej współopracowanego przez autorkę modelu analizy ryzyka (na
ryzyko będą składać się następujące komponenty: niepowodzenie i jego efekty, prawdopodobieństwo wystąpienia niepowodzenia i jego formy, znaczenie niepowodzenia)2.
2. Przegląd literatury, terminologia i założenia
metodologiczne
Pojęcie ryzyka jest używane przez różne dyscypliny nauki, poczynając od matematyki,
przez ekonomię i naukę o zarządzaniu, aż po psychologię, socjologię i nauki polityczne.
Jednocześnie jednak określenie „ryzyko” jest niezwykle rzadko wykorzystywane w badaniach nad migracjami w skali makro, zwłaszcza w podejściu politologicznym. W zasadzie jedyną znaną autorce pracą, która w sposób bardziej kompleksowy podejmuje
to zagadnienie, jest praca Arne Niemanna i Natalie Schmidthäussler The Logic of EU
Policy Making on (Irregular) Migration: Securitisation or Risk? 3. Określenie „ryzyko”
zrobiło natomiast zawrotną karierę w polityce migracyjnej realizowanej przez państwa,
zwłaszcza w kontekście zwalczania nieuregulowanej migracji. Również w socjologii
oraz ekonomii (zwłaszcza w tzw. nowej teorii migracji), badających bądź zachowania
indywidualnych migrantów, bądź gospodarstw domowych, ryzyko jest dość dobrze
opisaną kategorią.
Gdy jest mowa o „ryzyku”, najczęściej rozumie się przez nie prawdopodobieństwo,
że w wyniku jakiegoś działania danego podmiotu wystąpią niepożądane skutki lub konsekwencje dla tego podmiotu. Ortwin Renn definiuje „ryzyko” jako prawdopodobieństwo, że niepożądany stan rzeczywistości (odwrotne efekty) mogą wystąpić jako rezultat
wydarzeń naturalnych lub działań ludzkich4. Warto pamiętać, że podmiot podejmujący
W artykule autorka chce odejść od terminu „nielegalna migracja” jako jednoznacznie wiążącego ten
rodzaj migracji z zagrożeniami natury kryminalnej. W języku angielskim powszechnie używa się terminu irregular migration. W języku polskim występuje kilka określeń: „migracja nieudokumentowana”, „migracja bez zezwolenia”. Autorka zdecydowała się na używanie określenia „nieuregulowana
migracja” jako terminu najbardziej pojemnego, obejmującego różne przypadki migracji niekoncesjonowane przez państwo.
2
Zob.: M. Jaroszewicz, M. Kindler, Irregular Migration from Ukraine and Belarus to the EU. A Risk
Analysis Study, Warsaw 2015, CMR Working Papers, nr 80 (138).
3
A. Niemann, N. Schmidthäussler, The Logic of EU Policy Making on (Irregular) Migration: Securitisation or Risk?, Paper given at the UACES conference: „Exchanging Ideas on Europe 2012: Old Borders – New Frontiers”, 3-5 IX 2012, Passau, Germany.
4
O. Renn, Concepts of Risks: A Classification, [w:] Social Theories of Risk, red. S. Krimsky, D. Golding,
Westport 1992, s. 53-79.
1
18
Marta Jaroszewicz
Politeja 2(41)/2016
ryzyko może i zwykle analizuje je w kontekście przyczynowo-skutkowym. Nie jest jednak możliwa ocena ryzyka w oparciu o obiektywna analizę, prawie zawsze w grę wchodzą elementy intuicyjne, emocjonalne, kontekst społeczny5. Właśnie na tę cechę ryzyka,
jego dyskursywny charakter, kładzie nacisk podejście socjologiczne w analizie ryzyka.
Warto także pamiętać o różnicy między ryzykiem a niepewnością. Ryzyko nie oznacza zupełnego braku kontroli nad skutkami swoich decyzji, przeciwnie – ryzyko może
być minimalizowane, można nim zarządzać. Zwraca na to uwagę przede wszystkim podejście ekonomiczne. Według Odeda Starka, przedstawiciela tzw. teorii kapitału ludzkiego, ryzyko związane z migracją jest brane pod uwagę przez migrantów, którzy choć
nie są w stanie dokładnie go przeliczyć, to uwzględniają je w swoich przyszłych dochodach6. Przedstawiciele tzw. nowej ekonomii migracji uważają, że to gospodarstwa
domowe, a nie indywidualni migranci, zarządzają ryzykiem podejmowanym przez migrujących członków rodziny, zaś migracja nie jest niczym innym niż strategią dywersyfikacji dochodów minimalizującą ryzyka związane z ewentualną utratą dochodów
w kraju pochodzenia7.
Ze swojej natury politologia rzadko zajmuje się poziomem poszczególnych jednostek ludzkich i w zasadzie praktycznie nie zajmuje się badaniem ryzyka w migracjach.
Jeden w nielicznych wyjątków stanowi stworzona przez Michela Foucaulta teoria „rządomyślności” (govermentality) mająca objaśniać techniki i strategie, przez które społeczeństwo daje sobą kierować. Wskazuje ona na ryzyko jaką istotną kategorię stosowaną
przez władze państwowe, by kierować społeczeństwem, głównie dzięki wpływowi wywieranemu na debatę publiczną, media i organizacje pozarządowe. Rządy mają bowiem
tendencję, by definiować określone grupy społeczne jako „grupy ryzyka”. Powszechne
umieszczanie w tej kategorii migrantów z jednej strony oznacza odgórne wiązanie tej
grupy społecznej z zagrożeniami dla bezpieczeństwa, z drugiej zaś ustawia migrantów
w pozycji osób znajdujących w grupie ryzyka bez ich woli, niebędących w stanie podejmować świadomych decyzji dotyczących migracji i ich konsekwencji8.
Nieco odmiennie niż politologia kwestie ryzyka i migracji postrzegają nauka o bezpieczeństwie oraz stosunki międzynarodowe. W tej perspektywie, dość powszechnie
wiążącej migrację, zwłaszcza nieuregulowaną, z zagrożeniami dla bezpieczeństwa państwa oraz bezpieczeństwa międzynarodowego, perspektywa ryzyka ma doprowadzić do
wyparcia paradygmatu „sekurytyzacyjnego” migracji. Zdaniem Niemanna i Schmidthaussler perspektywa ryzyka jest bardziej odpowiednia do analizowania związków
pomiędzy migracją i bezpieczeństwem, albowiem migracje nie są czymś wyjątkowym,
z czym należy walczyć, lecz stają się powszechną normą codziennego życia9. Tymcza J.O. Zinn, P. Taylor-Gooby, The Current Significance of Risk, [w:] Risk in Social Science, red. ciż,
Oxford 2006.
6
O. Stark, The Migration of Labour, Cambridge–Oxford 1991.
7
D.S. Massey i in., Theories of International Migration: A Review and Appraisal, „Population and Development Review” 1993, Vol. 19, nr 3, s. 431-466, [online] http://dx.doi.org/10.2307/2938462.
8
M. Valverde, Police, Sovereignty and Law: Faoucaultian Reflections, [w:] Police and the liberal state, red.
M.D. Dubber, M. Valverde, Standford 2008, s. 15-32, Critical Perspectives on Crime and Law.
9
A. Niemann, N. Schmidthäussler, The Logic of EU Policy Making…
5
Politeja 2(41)/2016
19
sem wypracowana w latach 80. ubiegłego wieku przez tzw. szkolę kopenhaską stosunków międzynarodowych koncepcja „sekurytyzacji” migracji opisuje tworzenie się wokół migracji atmosfery zagrożenia i wyjątkowości, co prowadzi do definiowania tego
zjawiska w kategorii bezpieczeństwa10.
Perspektywa politologiczna nie dostarcza niestety pogłębionej wiedzy o metodologicznych możliwościach wszechstronnego badania ryzyka w migracjach. Jeśli chodzi
o systemowe metody analizy ryzyka w skali makro, to największy dorobek w tym zakresie mają matematyka oraz nauka o zarządzaniu, na których to także oparto praktyczne metody analizy ryzyka stosowane przez instytucje porządku publicznego. Podejście
systemowe (najczęściej ilościowe) zwykle szacuje ryzyko poprzez: 1) prawdopodobieństwo wystąpienia niepowodzenia; 2) oszacowanie strat; 3) stworzenie modelu analizy
ryzyka łączącego w sobie zmienność i niepewność prawdopodobieństwa wystąpienia
porażki i jej konsekwencji11. Jednak trudno zastosować jakościowe modele analizy ryzyka do zjawisk społecznych, takich jak migracja, z bardzo ograniczoną ilością wiarygodnych danych. Ponadto, ryzyko w migracjach nie jest kategorią obiektywną, jest ściśle
powiązane z kontekstem społecznym i w zależności od okoliczności może być postrzegane jako istotne lub też nie. Różna może być także percepcja i znaczenie jego konsekwencji. Kluczową różnicą metodologiczną w podejściu do ryzyka pomiędzy naukami
ścisłymi a humanistycznymi jest przede wszystkim odmienne postrzeganie tego, czy
ryzyko jest kategorią obiektywną, możliwą do ilościowego zmierzenia, czy też jest konstruktem socjologicznym zależnym od percepcji.
Dlatego też na potrzeby tego artykułu autorka proponuje następującą definicję ryzyka i jego wymiarów. Ryzyko będę rozumieć jako prawdopodobieństwo wystąpienia
negatywnych konsekwencji działań podejmowanych przez dany podmiot (jednostkę
lub państwo), przy czym ocena możliwości wystąpienia ryzyka rzadko kiedy ma charakter obiektywny, a jest głównie konstruktem społecznym. Ryzyko składa się z następujących wymiarów:
1) niepowodzenie – co niepowodzenie oznacza dla poszczególnej kategorii aktorów, jakie są główne typy niepowodzenia w migracjach charakterystyczne dla
migrantów, krajów przyjmujących i wysyłających i jak są one postrzegane, jakie
środki zaradcze są podejmowane, by uniknąć ryzyka;
2) prawdopodobieństwo wystąpienia niepowodzenia i jego formy – jakie jest
prawdopodobieństwo wystąpienia niepowiedzenia dla poszczególnej kategorii
omawianych aktorów i jakie są formy niepowodzenia;
3) skutki i znaczenie niepowodzenia – jak ważne jest niepowodzenie dla funkcjonowania każdego z omawianych aktorów, jakie są skutki tego niepowodzenia.
Ryzyko rozumiane jako funkcja tych komponentów będzie badane oddzielnie dla
trzech kategorii podmiotów: samych migrantów (poziom mikro) oraz państwa wysy J. Huysmans, The Politics of Insecurity. Fear, Migration and Asylum in the EU, London–New York
2006, New International Relations.
11
N.S. Arunraj, S. Mandal, J. Maiti, Modeling Uncertainty in Risk Assessment: An Integrated Approach with Fuzzy Set Theory and Monte Carlo Simulation, „Accident Analysis and Prevention” 2013,
Vol. 55, nr 3, s. 242-255, [online] http://dx.doi.org/10.1016/j.aap.2013.03.007.
10
20
Marta Jaroszewicz
Politeja 2(41)/2016
łającego i państw przyjmujących (poziom makro). Warto pamiętać, że odmienne kwestie będą kluczowe w postrzeganiu i doświadczaniu ryzyka przez tych aktorów. Dla
migrantów, jednostek bezpośrednio zaangażowanych w proces migracji i osobiście ponoszących negatywne konsekwencje decyzji migracyjnych, ryzyko związane z migracją
jest najbardziej namacalne i dotyczy zarówno kwestii ekonomicznych (w tym pokrycia
kosztów podroży i kosztów utrzymania w kraju docelowym), kwestii społecznych i kulturowych (komfort życia, dostęp do opieki zdrowotnej i instytucji publicznych, stosunek społeczeństwa przyjmującego), jak i fundamentalnych kwestii bezpieczeństwa (zagrożenia dla zdrowia, a nawet ryzyko śmierci).
Jeśli chodzi o państwa, to z racji potęgi aparatu państwowego i istniejących możliwości kontroli, ryzyka związane z migracją nie mają raczej charakteru bezpośredniego zagrożenia. Mówimy w tym przypadku bardziej o pośrednich negatywnych konsekwencjach politycznych migracji (brak akceptacji imigrantów przez społeczeństwo
i elity) i społecznych (słaba integracja migrantów w kraju docelowym) oraz ekonomicznych (istnienie szarej strefy zatrudnienia, bezrobocie wśród migrantów). Jeśli chodzi
o potencjalne związki migracji i międzynarodowego terroryzmu, to trudno oddzielić
dwa zjawiska: niechęć do migrantów i powszechne postrzeganie ich w kategorii zagrożenia związane ze swojego rodzaju kolektywną psychologiczną traumą po okrutnych
zamachach terrorystycznych w USA i UE oraz rzeczywiste wykorzystywane przez siatki terrorystyczne kanałów migracyjnych do przerzutu terrorystów12.
Jeśli chodzi o państwo wysyłające, to największe ryzyko wiąże się z utratą części populacji i związanymi z tym zagrożeniami demograficznymi. Kolejną kwestią jest także
istnienie diaspory za granicą i sformułowanie właściwej strategii komunikacji z nią.
Artykuł został oparty na badaniach ilościowych (dostępnych danych statystycznych
na temat migracji z Ukriany do UE), analizie dostępnej literatury i materiałów źródłowych, jak też na badaniach jakościowych, jakie autorka przeprowadziła podczas wywiadów eksperckich w Polsce i na Ukrainie w okresie od kwietnia 2014 do stycznia 2015 r.
Przedmiotem niniejszego artykułu jest migracja obywateli Ukrainy do Unii Europejskiej, przez którą autorka rozumie także migrację nieuregulowaną, najczęściej odbywającą się w postaci legalnego wjazdu i nielegalnego pobytu bądź też legalnego wjazdu
i legalnego pobytu, lecz pracy bez zezwolenia. Cezurą czasową jest rok 2014, a zatem
okres, kiedy nastąpiła aneksja Krymu przez Rosję i wybuch konfliktu zbrojnego we
wschodniej Ukrainie. Głównym celem niniejszego artykułu będzie zatem odpowiedź
na pytanie, czy po wybuchu konfliktu zbrojnego wiosną 2014 r. oraz w obliczu dramatycznego kryzysu gospodarczego wzrosły różnego rodzaju ryzyka związane z migracją
obywateli Ukrainy do UE.
Analiza skali mezzo omawianego zjawiska, a zatem zbadanie charakteru ryzyka
w migracjach widzianego z perspektywy nieformalnych sieci migracyjnych, jak też
organizacji zajmujących się pomocą migrantom, pozwoliłaby na bardziej kompleksowe uchwycenie „drogi” migranta, a także ujecie ryzyka w migracjach w bardziej syste T. Faist, „Extention do domaine de la lutte”: International Migration and Security before and after September 11, „International Migration Review” 2002, Vol. 31, nr 1, s. 7-14, [online] http://dx.doi.org/
10.1111/j.1747-7379.2002.tb00065.x.
12
Politeja 2(41)/2016
21
mowy sposób. Niestety badania empiryczne prowadzone przez autorkę nie objęły tej
perspektywy. Jest to niewątpliwie wyzwanie, które powinno być podjęte w kolejnych
badaniach.
3. Ukraińska migracja do UE
Ukraińska migracja do UE odbywa się w bezprecedensowo niekorzystnej dla niej sytuacji politycznej i humanitarnej w Europie. Unia Europejska stoi przed wyzwaniem największej od czasów II wojny światowej fali uchodźczej i migracyjnej wywołanej wojną
domową w Syrii oraz pogarszaniem się sytuacji bezpieczeństwa w innych krajach Bliskiego Wschodu i Afryki Północnej. Zgodnie ze statystyką Eurostatu w 2015 r. UE przyjęła ponad 1,2 mln wniosków od osób poszukujących ochrony międzynarodowej, choć
w sytuacji tak ogromnej dynamiki systemy rejestracji osób poszukujących ochrony międzynarodowej oraz migrantów okazały się zawodne. Niespotykana presja migracyjna,
nieefektywność systemu kontroli i rejestracji migracji w najbardziej popularnych wśród
uchodźców państwach UE, nieadekwatność dotychczasowego ustawodawstwa azylowego na poziomie unijnym, a wreszcie brak wspólnej wizji wewnątrz państw UE, jak należy reagować na kryzys migracyjny, spowodowały, że inne wyzwania związane z migracją
do UE, w tym migracja ekonomiczna i możliwości jej efektywnego zagospodarowania,
odeszły na dalszy plan. Kolejnym czynnikiem politycznie niesprzyjającym migracji obywateli Ukrainy stały się rosnące nastroje antyimigranckie w krajach Unii Europejskiej13.
Tymczasem jak wskazują dane Eurostatu za 2014 r., po raz drugi z rzędu obywatele
Ukrainy zajmują pierwsze miejsce, jeśli chodzi o liczbę wydawanych po raz pierwszy
zezwoleń na pobyt w krajach Unii Europejskiej. W 2014 r. obywatele Ukrainy otrzymali aż 302 tys. nowych zezwoleń na pobyt w krajach UE (13% wszystkich wydanych zezwoleń), wyprzedzając obywateli Stanów Zjednoczonych (199 tys.) oraz Chin
(169 tys.) i Indii (134 tys.). Najwięcej zezwoleń obywatele Ukrainy otrzymali w Polsce
(247 tys., czyli 80% wszystkich zezwoleń wydanych Ukraińcom)14. Ogółem według danych Eurostatu pod koniec 2014 r. obywatele Ukrainy posiadali w krajach UE-28 861
tys. zezwoleń na pobyt (różnego typu, lecz uprawniających do pobytu na okres powyżej trzech miesięcy)15. Najwięcej zezwoleń wydały Polska, Włochy i Czechy. Warto
jednocześnie zauważyć, że w świetle tych oficjalnych statystyk liczba obywateli Ukrainy posiadających zezwolenie na pobyt w UE wzrosła w niewielkim stopniu – pod koniec grudnia 2013 r. obywatele Ukrainy posiadali w UE-28 849 tys. zezwoleń na pobyt
(szerzej zob. tab. 1).
Szerzej zob.: N. Banulescu-Bogdan, S. Fratzke, Europe’s Migration Crisis in Context: Why Now and
What Next?, „Migration Policy Source” 2015, 24 IX, [online] http://www.migrationpolicy.org/artic
le/europe-migration-crisis-context-why-now-and-what-next, 25 IV 2016.
14
Eurostat News Release, 185/2015, 20 X 2015, [online] http://ec.europa.eu/eurostat/documents/
2995521/7038745/3-20102015-BP-EN.pdf/70063124-c3f2-4dfa-96d5-aa5044b927a6, 27 IV 2016.
15
Dane te należy traktować jak orientacyjnie. Jak podaje Eurostat, definicje przyjmowane przez poszczególne kraje członkowskie znacząco się różnią.
13
22
Politeja 2(41)/2016
Marta Jaroszewicz
Tabela 1. Wszystkie ważne zezwolenia na pobyt wydane obywatelom Ukrainy w krajach UE-28
(stan na koniec grudnia danego roku)
UE-2008
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
666 077
729 552
696 239
756 289
782 712
849 946
861 599
Źródło: Eurostat
Jeśli chodzi o źródła ukraińskie dotyczące szacunków wielkości ukraińskiej diaspory
w UE, to brakuje w tym zakresie wiarygodnych danych statystycznych. Wysoką jakością charakteryzują się natomiast regularnie powtarzane badania gospodarstw domowych na temat migracji zarobkowych. Jednak ostatnie tego typu badanie było przeprowadzone przed wybuchem konfliktu na wschodniej Ukrainie i rosyjską agresją. Według
danych ogólnoukraińskiego badania migracji zarobkowej w latach 2005-2008 pracowało za granicą 1,5 mln Ukraińców, podczas gdy w latach 2010-2012 już 1,2 mln16.
Spadek ten był związany przede wszystkim ze światowym kryzysem gospodarczym
i zmniejszeniem się podaży na pracę ukraińskich pracowników w UE i w Rosji. Zmieniły się też strategie migracyjne Ukraińców – zaczęli oni coraz częściej preferować migrację czasową i cyrkulacyjną, która co prawda zmniejszała wysokość zarobków, lecz
pozwalała na utrzymanie bliskich więzi z krajem ojczystym. Trend ten był też związany
ze zmianą najbardziej popularnych krajów docelowych migracji. O ile w latach 20052008 były to Rosja, Włochy i Czechy, o tyle w latach 2010-2012 dwa pierwsze miejsca
zajęły Rosja i Polska. Oba te kraje prowadziły wobec Ukraińców dość liberalną politykę migracyjną, co pozwalało na częste podróże migrantów17. W sumie na Rosję i kraje
UE przypadało po około 50% całości przepływów migracyjnych z Ukrainy, przy czym
udział Rosji powoli spadał.
Ponadto, jak wskazuje badanie przeprowadzone w latach 2013-2014 przez OSW
we współpracy z ośrodkami badawczymi z siedmiu krajów regionu, „przedwojenna”
migracja (do czasu aneksji Krymu przez Rosję i wybuchu konfliktu na wschodzie Ukrainy) charakteryzowała się większą racjonalnością wyborów migracyjnych, wynikającą
z bogatego doświadczenia migracyjnego i rozbudowanych sieci migracyjnych w krajach docelowych. Główną cechą tego zjawiska było dążenie migrantów do legalizacji
pobytu w krajach pochodzenia, a także coraz popularniejsza migracja edukacyjna. Badanie to starało się także uchwycić rolę migracji nieuregulowanej w przepływach migracyjnych z Ukrainy w krajach wyszehradzkich. Wskazało ono, że spośród zasobu migracyjnego Ukraińców w krajach UE szacowanego na około milion osób od 20 do 40%
przebywa bądź pracuje nielegalnie. Najbardziej rozpowszechnioną formą nieregularności okazał się schemat: legalny pobyt – nielegalna praca18.
Szerzej zob.: O. Betliy, The Perspective of Ukraine, [w:] Forecasting Migration between the EU, V4 and
Eastern Europe. Impact of Visa Abolition, red. M. Jaroszewicz, M. Lesińska, Warsaw 2014, s. 160-162,
Raport OSW.
17
M. Jaroszewicz, Polska bardziej atrakcyjna dla ukraińskich imigrantów zarobkowych, „Analizy OSW”
2013, 12 VI.
18
Forecasting Migration between the EU, V4 and Eastern Europe. Impact of Visa Abolition, red. M. Jaroszewicz, M. Lesińska, Warsaw 2014, Raport OSW.
16
Politeja 2(41)/2016
23
Przedłużający się konflikt zbrojny na wschodzie Ukrainy, w którego rezultacie zginęło około 6 tys. Osób, a około 2 mln osób musiało opuścić swoje domy, miał wpływ na
zauważalny wzrost liczby wniosków o status uchodźcy składanych w krajach UE przez
obywateli Ukrainy (szerzej zob. tab. 2). W 2014 r. Ukraińcy złożyli 14 tys. wniosków
o status uchodźcy (w 2013 r. – 1120). Wzrost ten należy jednak rozpatrywać w kontekście ogólnounijnym, dla porównania w 2014 r. uciekinierzy z Syrii złożyli w UE 138 tys.
wniosków o status uchodźcy, a obywatele Bałkanów Zachodnich 109 tys.
Tabela 2. Liczba wniosków o status uchodźcy złożonych przez obywateli Ukrainy w UE-28
oraz w głównych krajach docelowych (styczeń 2014 – czerwiec 2015)
2014 I
2014
IV
2014
IV
UE-28
680
1020
2235
1495
1850
1965
1560
1685
Czechy
45
35
65
45
90
80
45
–
Niemcy
65
110
575
435
395
460
505
635
Hiszpania
25
40
185
105
35
25
70
–
Francja
50
115
260
145
160
185
125
130
Włochy
70
135
400
230
445
540
360
350
Polska
–
135
235
195
245
205
155
220
Szwecja
70
110
175
140
165
135
115
160
2014 X
2014
XII
2015
III
2015
IV
2015 V
2015
VI
Źródło: Eurostat
Jedynym krajem UE, w którym w latach 2014-2015 nastąpił istotny wzrost migracji z Ukrainy, jest na razie Polska. Wynika to przede wszystkim z poprawiającej się
kondycji polskiej gospodarki, uproszczeń w dostępie do rynku pracy przyznanym obywatelom krajów Partnerstwa Wschodniego oraz istniejącej dużej niszy na rynku pracy w rolnictwie i sektorze indywidualnych gospodarstw domowych. Szczególną rolę
w przyciąganiu Ukraińców odgrywa tzw. system oświadczeń. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Pracy z 2011 r. obywatel Ukrainy chcący pracować czasowo w Polsce jest
zwolniony z konieczności uzyskiwania zezwolenia na pracę. Wystarczy, że będzie posiadał oświadczenie o zamiarze powierzenia pracy zarejestrowane przez jego przyszłego
pracodawcę w powiatowym urzędzie pracy. Procedura ta jest bezpłatna i wymaga minimum formalności. Inne czynniki przyciągające to bliskość językowa i kulturowa, a także niskie koszty podróży. Szczególnie rozpowszechniona jest bezpośrednia komunikacja autobusowa łącząca polskie miasta z często małymi ukraińskimi miejscowościami,
obsługująca głównie migrantów. Wraz ze wzrostem liczby Ukraińców w Polsce tworzą
się coraz bardziej rozbudowane sieci migracyjne, dzięki czemu migranci czują się coraz
bardziej bezpiecznie, mając w swoim języku dostęp do pomocy prawnej, medycznej czy
pomocy w zatrudnieniu.
W kontekście polskim bardzo ważne jest rozróżnienie na migrację długoterminową i czasową. Ta pierwsza, choć również wykazuje tendencję wzrostową, to jednak
24
Politeja 2(41)/2016
Marta Jaroszewicz
w miarę niewielką w liczbach bezwzględnych i jednocześnie jest dość dobrze zobrazowana liczbowo. Ta druga, czasowa, najprawdopodobniej rośnie o wiele bardziej gwałtownie, jednak jak na razie trudno ją uchwycić statystycznie. Jeśli chodzi o migrację
długoterminową, to polski spis powszechny z 2011 r. wykazał zaledwie 24 tys. osób deklarujących posiadanie ukraińskiego obywatelstwa. Według danych Urzędu ds. Cudzoziemców pod koniec 2013 r. Ukraińcy posiadali ponad 37 tys. ważnych kart pobytu.
Tymczasem we wrześniu 2015 r. takich kart było 62 tys., w tym 26 tys. kart na pobyt
stały i 33 tys. zezwoleń na pobyt czasowy19. Nie ma niestety informacji, ile kart pobytu
wydano osobom pochodzącym z obwodu donieckiego i ługańskiego.
Problemem jest przede wszystkim ocena obecnej liczby ukraińskich migrantów
pracujących w Polsce czasowo. W tym przypadku bowiem obywatele Ukrainy bądź
otrzymują oświadczenia zezwalające na pracę w trybie uproszczonym do sześciu miesięcy w ciągu roku (jednak tu dane statystyczne nie pokazują liczby osób, lecz liczbę
zezwoleń, a jedna osoba może mieć więcej niż jedno zezwolenie), bądź pracują nielegalnie na wizach turystycznych. Można oceniać, że obecnie w Polsce takich osób jest około
300-500 tys. W 2014 r. Ukraińcom wydano 372 tys. oświadczeń o zamiarze powierzenia pracy cudzoziemcowi (60-procentowy wzrost w porównaniu z 2013 r.). Tymczasem
tylko w pierwszym półroczu 2015 r. takich oświadczeń od obywateli Ukrainy zarejestrowano aż 402 tys., najwięcej do pracy w rolnictwie. Ponadto, co stanowi polską specyfikę, aż 139 tys. oświadczeń wydano kobietom. Również w tym przypadku nie wiadomo, czy oświadczenia nadal są wydawane głównie mieszańcom Ukrainy Zachodniej,
czy też dołączyły do nich osoby z innych części Ukrainy, w szczególności ze wschodu.
Tabela 3. Liczba oświadczeń o zamiarze zatrudnienia cudzoziemca (obywatela Ukrainy)
zarejestrowanych przez urzędy pracy w Polsce w pierwszej połowie 2015 r.
Ogółem
Styczeń
Luty
Marzec
Kwiecień
Maj
Czerwiec
40 2674
49 620
75 316
81 895
64 429
62 994
68 420
Źródło: Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej RP
4. Perspektywa migrantów
Aby zbadać, na jakie ryzyka podczas podróży i następnie podczas pobytu w kraju docelowym narażeni są ukraińscy migranci oraz jakie te ryzyka mają dla nich znaczenie i konsekwencje, należy przede wszystkim odpowiedzieć na pytanie, jaki jest cel migracji tej
grupy migrantów. Zwykle jest to bezpieczne dotarcie do planowanego kraju przeznaczenia oraz znalezienie w tym kraju pracy, by móc się utrzymać i przesyłać środki finansowe
rodzinie pozostałej w kraju pochodzenia. Aczkolwiek często ten cel nie jest osiągany.
Migrant/migrantka może napotkać wiele niekorzystnych okoliczności, które postrzega jako porażkę i które uniemożliwiają osiągniecie ostatecznego celu. To, czy
poniesione porażki będą oznaczały koniec realizacji planów migracyjnych, czy jedy Dane Urzędu ds. Cudzoziemców RP.
19
Politeja 2(41)/2016
25
nie zmuszą migranta/migrantkę do ich adaptacji, zależy od wielu czynników. Przede
wszystkim migranci i ich rodziny, planując migrację, dokonują oceny ryzyka, jednak nie
jest to w pełni racjonalna ocena, albowiem ograniczona przez niepełność posiadanych
informacji, emocje, brak doświadczenia20. Przy wyborze kraju docelowego migranci
biorą pod uwagę bezpieczeństwo podróży i możliwe potencjalne dochody, jakie mogą
osiągnąć w kraju docelowym. Im wyższe potencjalne dochody, tym bardziej migranci
są gotowi do poniesienia ryzyka związanego z podróżą. Teoria ta została potwierdzona we wspomnianych badaniach prognostycznych migracji z Europy Wschodniej do
Unii Europejskiej i Grupy Wyszehradzkiej przeprowadzonych przez OSW we współpracy z siedmioma instytucjami badawczymi z krajów regionu. Jak pokazały ankiety
eksperckie przeprowadzone zarówno na Ukrainie, jak i w krajach docelowych migracji,
ukraińscy migranci decydują się na wyjazd do prowadzących mniej otwartą politykę
wizową krajów „starej” UE ze względu na możliwości uzyskania wyższego dochodu,
zaś do państw Grupy Wyszehradzkiej głównie ze względu na mniejsze ryzyka podróży
i możliwości legalizacji pobytu21.
Jednak w niektórych przypadkach to, jakie ryzyko migranci są gotowi ponieść, zależy przede wszystkim od ich sytuacji w kraju pochodzenia. Według wspomnianej już
nowej teorii migracji zarobkowej ludzie są gotowi zaryzykować migrację, nawet jeśli nie
mają perspektyw na osiągniecie godnych dochodów, co wynika ze znacznie większych
ryzyk w kraju docelowym wynikających ze specyfiki sektora rolnictwa, w którym są
zwykle zatrudnieni22. Teoria ta częściowo znajduje potwierdzenie w przypadku migrantów z Ukrainy w UE, zwykle pochodzących z terenów zachodniej Ukrainy, z charakterystycznych dla obszaru posowieckiego tzw. obszarów wiejsko-miejskich. Zapewne
także ofiary konfliktów zbrojnych i inni migranci przymusowi są gotowi na podjęcie
większego ryzyka migracyjnego. Dość niejednoznaczny jest jednak w tym kontekście
przypadek uciekinierów zmuszonych do opuszczenia Krymu oraz wschodniej Ukrainy
po rosyjskiej agresji. Według stanu na połowę września 2015 r. oficjalnie zarejestrowana liczba osób wewnętrznie przesiedlonych z obwodu donieckiego i ługańskiego oraz
Krymu wynosiła 1,438 mln. Jednak jak dotąd brakuje danych, by potwierdzić, że w tej
grupie wzrosła popularność migracji oraz by grupa ta była gotowa do podejmowania
bardziej ryzykownych decyzji migracyjnych. Zapewne wynika to z faktu, że znajdują
oni schronienie w miejscach tymczasowego przesiedlenia na Ukrainie, a jeśli decydują
się na emigrację, to wybierają głównie Rosję, ze względu na znajomość języka i istniejące sieci migracyjne23.
M. Kindler, A Risky Business? Ukrainian Migrant Women in Warsaw’s Domestic Work Sector, Amsterdam 2011, s. 22, IMISCOE Dissertations.
21
D. Drbohlav, M. Jaroszewicz, The Probable Future Development in International Migration from Ukraine, Belarus and Moldova to Visegrad Countires and the EU, [w:] Forecasting Migration between the
EU…, s. 20-54.
22
O. Stark, D.E. Bloom, The New Economics of Labour Migration, „American Economic Review” 1985,
Vol. 74, nr 2, s. 173-178.
23
M. Jaroszewicz, Kryzysowa migracja Ukraińców, „Komentarze OSW” 2015, 19 X; F. Düvell, I. Lapschyna, The EuroMaidan Protests, Corruption, and War in Ukraine: Migration Trends and Ambitions,
20
26
Marta Jaroszewicz
Politeja 2(41)/2016
Po zastanowieniu się, jak migranci postrzegają ryzyko i planują migrację, warto
przeanalizować, jakie porażki mogą ich spotkać. Z racji stosunkowo otwartych kanałów dostępu do terytorium UE, w tym głównie ze względu na liberalną politykę wizową państw strefy Schengen, obywatele Ukrainy mają dość szerokie możliwości legalnej podróży do państw UE. Trudniejszą kwestią jest uzyskanie prawa pobytu w UE,
choć jak pokazują wcześniej omówione statystyki, taka możliwość istnieje i stała się
o wiele prostsza wraz z wprowadzeniem przez Polskę w 2007 r. procedury dotyczącej
krótkoterminowej pracy bez zezwolenia. Literatura przedmiotu dość jednoznacznie
wskazuje, że główną formą porażki migranta i zarazem głównym modelem nieuregulowanej migracji jest praca bez zezwolenia przy posiadaniu prawa pobytu w danym kraju UE24. Choć prawdopodobieństwo, że migrant/migrantka zostanie przyłapany/a na
fakcie pracy bez zezwolenia, jest dość niskie25, to jednak grożą wówczas dość surowe
konsekwencje, łącznie z wydaleniem z terytorium UE i dalszym zakazem wjazdu. Kolejną potencjalną porażką, na jaką narażeni są ukraińscy migranci, jest bezowocna próba znalezienia zatrudnienia w kraju docelowym, co jest szczególnie dotkliwe zwłaszcza
w okresie recesji gospodarczej. Takie sytuacje były dość powszechne wśród ukraińskich
migrantów we Włoszech, Hiszpanii i w Czechach podczas kryzysu gospodarczego
2008-2009. Jeśli chodzi o znacznie tej porażki dla konkretnego migranta i jego rodziny, to zależy ono w duże mierze od tego, na ile dane gospodarstwo domowe jest zależne od środków przesyłanych przez migranta (tzw. remittances). Badania pokazują, że
w przypadku ukraińskiej migracji do UE ta zależność jest bardzo wysoka26. Warto także zwrócić uwagę na inne konsekwencje migracji obywateli Ukrainy do UE, nawet jeśli
zrealizowali oni swój główny cel migracyjny. Migranci, zwłaszcza ci nieuregulowani,
mają ograniczone możliwości integracji ze społeczeństwem przyjmującym. Poza tym
społeczna nietolerancja oraz ksenofobia mogą zasadniczo ograniczyć ich możliwości
funkcjonowania w przestrzeni społecznej.
5. Perspektywa krajów przyjmujących
Po tragicznych atakach w Paryżu w listopadzie 2015 r. oraz w obliczu kryzysu migracyjnego w Europie rządy, media oraz społeczeństwa ze zwiększoną siłą powróciły do
„Migration Policy Source” 2015, 15 VII, [online] http://www.migrationpolicy.org/article/euromai
dan-protests-corruption-and-war-ukraine-migration-trends-and-ambitions, 25 IV 2016.
24
M. Kindler, M. Szulecka, The Economic Integration of Ukrainian and Vietnamese Migrant Women in
a Polish Labour Market, „Journal of Ethnic and Migration Studies” 2013, Vol. 39, nr 1, s. 649-671,
[online] http://dx.doi.org/10.1080/1369183X.2013.745244; M. Luptakova, Legal and Illegal Migration from Ukraine: An Analysis of Social and Security Issues, „International Journal of Criminal Justice Science” 2009, Vol. 4, nr 2, s. 144-159.
25
M. Jaroszewicz, M. Kindler, Irregular Migration from Ukraine and Belarus…, s. 18-19.
26
Y. Leontiyeva. B. Tollarová, Results from a Survey of Foreigners’ Incomes, Expenditures and Remittances.
Main Findings Concerning Remittances, „Sociologický ústav AV ČR” 2011; O. Kupets, The Development and the Side Effects of Remittances in the CIS countries: The Case of Ukraine, 2012, CARIM-East
Research Report, 2.
Politeja 2(41)/2016
27
retoryki „sekurytyzacji” migracji, publicznego postrzegania jej w kontekście związków
z terroryzmem międzynarodowym i islamskim fundamentalizmem. Nikos Papastergiadis podkreśla jednak, że od czasu rozpowszechnienia się migracji wraz z procesem
modernizacji społecznej zawsze była ona postrzegana przez aparat państwowy jako wyzwanie i stawiano pytanie, co należy zrobić z migrantami, czy ich integrować, czy raczej
trzymać z daleka27. Z punktu widzenia państwa przyjmującego najwięcej obaw budzi
imigracja nieuregulowana, będąca przede wszystkim zjawiskiem prawnym i politycznym. Rozwój nieuregulowanej migracji to efekt strukturalnego niedopasowania politycznych i społecznych podstaw migracji, inaczej mówiąc – różnic między społecznymi i ekonomicznymi czynnikami przyciągającymi a politycznymi warunkami migracji.
Efektywność narodowego lub ponadnarodowego sytemu kontroli przepływów migracyjnych jest bardzo ograniczona, a obecność innych systemów społecznych (zwłaszcza
systemu ekonomicznego) współczesnego państwa zachęca do migracji, nawet jeśli polityka admisyjna ma na celu coś zupełnie odwrotnego. Polityka kontroli jest zatem raczej
dążeniem do kontroli niż polityką możliwą do realnej implementacji.
Dlatego też, nawet jeśli z punktu widzenia rozważań teoretycznych porażką państwa narażającą go na ryzyka z zakresu bezpieczeństwa jest obecność nawet najmniejszej grupy migranckiej, o której istnieniu państwo nie wie i nad którą nie ma kontroli,
to w praktyce porażką jest raczej obecność dużej grupy migrantów nieuregulowanych,
podobnie jak wysokie prawdopodobieństwo, że taka grupa może przybyć. W przypadku migracji z Ukrainy do UE, choć zjawisko nieuregulowanej pracy (w mniejszym stopniu nieuprawnionego pobytu) niewątpliwie istnieje, to fakt, że państwa UE mają choć
cząstkową wiedzę o tych osobach (dzięki temu, że przedostają się one legalnymi kanałami migracji), zmniejsza ewentualne prawdopodobieństwo porażki. Mimo wybuchu
konfliktu zbrojnego na Ukrainie paradoksalnie ryzyka związane z migracją ukraińskich
obywateli do UE wzrosły nieznacznie, także z tego względu, że Ukraińcy wykorzystują
przede wszystkim legalne kanały migracji zarobkowej, nad którymi kraje UE mają pełną suwerenność i kontrolę.
Inaczej dzieje się w przypadku osób przedostających się do UE drogą śródziemnomorską, wykorzystujących możliwości płynące z prawa humanitarnego związane
z ochroną międzynarodową. W tym przypadku państwo jest zobowiązane do przyjęcia
tej kategorii cudzoziemców, nie może jednak nawet oszacować liczby, jaką musi przyjąć. Ponadto uchodźcy mają zwykle zagwarantowane prawo do pomocy socjalnej, podczas gdy migranci zarobkowi takiego prawa nie mają. W tej sytuacji najbardziej dotkliwym możliwym niepowodzeniem z punku widzenia krajów UE byłoby wznowienie
walk we wschodniej Ukrainie, a także poważna destabilizacja całego kraju. Te czynniki
mogłyby doprowadzić do sytuacji, w której to obywatele Ukrainy byliby zmuszeni do
masowego opuszczenia kraju i ubiegania się o status uchodźcy w sąsiednich krajach,
także w państwach UE.
Ryzyko związane z migracją z Ukrainy dla państw UE należy rozpatrywać na wielu
płaszczyznach. Po pierwsze, aparat państwowy może być niechętny przyjmowaniu mi N. Papastergiadis, Wars of Mobility, „European Journal of Social Mobility” 2010, Vol. 13, nr 3, s. 343361, [online] http://dx.doi.org/10.1177/1368431010371756.
27
28
Marta Jaroszewicz
Politeja 2(41)/2016
grantów ze względów politycznych, w obawie przed negatywną reakcją społeczeństwa,
jednak płaszczyzna ekonomiczna będzie przyciągała migrantów. Nie wchodząc w ekonomiczne rozważania, które nie są przedmiotem niniejszego artykułu, według wielu
badań ukraińska migracja pozytywnie wpływa na gospodarki krajów przyjmujących,
zaś ukraińscy migranci przyjmują pracę niechętnie podejmowaną przez lokalną ludność. Zawodowa dystrybucja obywateli Ukrainy na rynkach pracy jasno pokazuje, że są
oni grupą komplementarną wobec miejscowej ludności28.
Ryzyka związane z migracją można także rozpatrywać w kategorii realizmu politycznego, a zatem rzeczywistych kosztów, jakie państwo ponosi, by zapobiec niekorzystnym zjawiskom związanych z migracją, oraz w kategorii konstruktywizmu, a zatem tego, w jakim kontekście polityczno-kulturowym funkcjonuje dane zjawisko. Jeśli
chodzi o rzeczywiste koszty związane z migracją Ukraińców, to mówimy tu przede
wszystkim o kosztach ich wydalenia i przetrzymywania w aresztach deportacyjnych
w przypadku naruszenia prawa. Jest to jednak zjawisko incydentalne. Kolejne koszty
dotyczą procedur związanych z procedurą przyznawania statusu uchodźcy obywatelom
Ukrainy, jednak również w tym przypadku nie są to wysokie koszty zarówno w skali całej UE, jak i poszczególnych państw członkowskich.
Ponadto migracji często towarzyszą także takie niekorzystne zjawiska, jak przemyt
migrantów i handel ludźmi. To pierwsze zjawisko jest przede wszystkim powiązane
z migracją nieuregulowaną, a dokładniej z nielegalnym przekraczaniem granicy. Migranci, by zwiększyć swoje szanse dotarcia do planowanego kraju pobytu, często korzystają z pośrednictwa zorganizowanych grup przestępczych organizujących przerzut
przez granicę. Dane Frontexu pokazują jednak, że obywatele Ukrainy rzadko decydują
się na nielegalne przekroczenie granicy, a jeśli to robią, to raczej przekraczają granicę indywidualnie lub małych grupach, bez pośrednictwa przemytników29. Jeśli chodzi
o ciężkie przestępstwo przeciwko wolności, życiu i zdrowiu człowieka, jakim jest handel ludźmi, to jest ono przede wszystkim skutkiem ubocznym migracji. Wynika głównie ze skłonności migrantów do podejmowania ryzyka bez dokładnych informacji na
temat możliwych warunków czekających ich kraju docelowym. Zjawisko to było szczególnie natężone w latach 90. ubiegłego wieku, gdy obywatele Ukrainy nie dysponowali
rozwiniętymi sieciami migracyjnymi w krajach UE oraz mieli bardzo ubogą wiedzę
o możliwości legalnej migracji i obrony swoich praw jednostkowych. Według szacunków Międzynarodowej Organizacji Migracji z 2010 r. od roku 1991 około 100 tys.
Ukraińców padło ofiarą handlu ludźmi30.
Jeśli chodzi o kontekst społeczno-polityczny, to jak już wcześniej wspomniano,
nastroje społeczne w UE nie są generalnie przychylne migrantom, dochodzi do coraz
częstszych wystąpień antymigranckich, choć są one głównie skierowane przeciw przy L. Barbone, Labour Migration from the Eastern Partnership Countries: Evolution and Policy Options
for Better Outcomes, Warsaw 2013, CASE Network Reports, 0113; P. Kaczmarczyk, Burden or Relief ?
Fiscal Impacts of Recent Ukrainian Migration to Poland, 2015, IZA Discussion Paper, nr 8779.
29
Frontex, Eastern European Borders Risk Assessment 2014.
30
International Organisation for Migration, Combating trafficking in Human Beings: Ukraine 2010.
28
Politeja 2(41)/2016
29
byszom z krajów muzułmańskich. Według sondażu CBOS badającego stosunek Polaków do przedstawicieli innych narodowości ze stycznia 2015 r. 36% Polaków deklaruje sympatię dla tej grupy, lecz jednocześnie aż 30% deklaruje niechęć31. Jako przykład
kraju, w którym rozwinął się protest społeczny przeciwko napływowi obywateli Ukrainy, można pokazać Portugalię, do której w latach 1999-2002 napłynęło około 200 tys.
ukraińskich migrantów. Co ciekawe jednak, w protestach tych uczestniczyli przede
wszystkim tzw. „tradycyjni” migranci, a zatem osoby przybyłe z byłych kolonii portugalskich32. Także w Czechach wraz z nastaniem tam recesji gospodarczej społeczeństwo
zaczęło jednoznacznie wyrażać poglądy niechętne obecności obywateli Ukrainy33.
6. Perspektywa kraju wysyłającego
W zależności od stopnia rozwoju społeczno-gospodarczego danego kraju i jego sytuacji
demograficznej emigracja własnych obywateli może być szansą lub zagrożeniem. Szansą
jest wówczas, gdy dane państwo nie jest w stanie zapewnić pracy i godnych warunków
życia swoim obywatelom, a brak możliwości wyjazdu sprzyja radykalizacji społecznej,
wzrostowi przestępczości i innym negatywnym zjawiskom społecznym. Jednak o ile
emigracja może odciążyć władze państwowe od często niemożliwej z różnych przyczyn
poprawy sytuacji na rynku pracy czy zwiększenia efektywności systemu opieki społecznej, o tyle niewątpliwie uszczupla zasoby demograficzne danego kraju. Taka sytuacja
ma miejsce na Ukrainie. Nawet jeśli migracja Ukraińców jest efektywnym sposobem
tego społeczeństwa na radzenie sobie z biedą i rozładowuje napięcia społeczne34, to porażką tego kraju związaną z migracją jest przede wszystkim pogarszająca się sytuacja
demograficzna, w tym spadek liczby ludności, zwłaszcza tej w wieku produkcyjnym.
W latach 1992-2004 na stałe z Ukrainy wyjechało 25 mln obywateli Ukrainy35. Jeśli
chodzi o późniejsze wyjazdy, to istnieją problemy metodologiczne z ich oceną. Można
jednak szacować, że do poprzedniej grupy emigrantów dołączyła grupa około 200 tys.
osób, które wyjechały z Ukrainy po 2004 r. i otrzymały obywatelstwa innych państw.
Trudno szacować, na ile trwała jest obecna migracja z Ukrainy i ile z obecnych 800 tys.
osób posiadających prawo pobytu w UE zamierza tam pozostać na zawsze. Ponadmilionowa diaspora przebywa także w Rosji. Nadal w zdecydowanej większości przypadków
Sondaż: Polacy najbardziej nie lubią Romów i Rosjan. Ukraińcy budzą największe emocje, PAP,
30 I 2015.
32
V. Susak, Ukrainian Guest Workers and Immigrants in Portugal (1997-2002), „Ukrainians in the Contemporary World: conference of the Ukrainian graduates of American educational programmes”, Kyiv
2002.
33
D. Drbohlav i in., The Czech Republic: on its Way from Emigration to Immigration Country, 2009,
IDEA Working Papers, nr 11.
34
O. Betliy, The Perspective…
35
M. Jaroszewicz. L. Szerepka, Wyzwania migracyjne w państwach wschodniego sąsiedztwa Unii Europejskiej, Warszawa 2007, s. 87-88.
31
30
Marta Jaroszewicz
Politeja 2(41)/2016
jest to migracja krótkoterminowa, lecz po wybuchu konfliktu zbrojnego widać pewną
tendencję do zmiany tej formy migracji w migrację osiedleńczą36.
Kolejnym ryzykiem dla Ukrainy związanym z migracją jej obywateli jest problem
zajmowania przez nich przede wszystkim niższych segmentów rynku pracy w krajach
przyjmujących, często w nieformalnym sektorze zatrudnienia. Oznacza to, że migranci albo nie podlegają ubezpieczeniu emerytalnemu i zdrowotnemu, albo też odprowadzone składki nie trafiają na Ukrainę. W tej sytuacji to państwo ukraińskie będzie musiało ponieść koszty wypłacenia tym migrantom emerytur, gdy powrócą oni do kraju.
Ukraina powinna ponieść także koszty reintegracji swoich obywateli, w tym pomóc
im odnaleźć się na rynku pracy. Szczególnie niekorzystnym zjawiskiem społecznym dla
Ukrainy jest dość masowa migracja edukacyjna wynikająca z niskiej jakości nauczania
i korupcji występujących na ukraińskich uczelniach. Negatywną konsekwencją migracji jest również występowanie tzw. eurosierot, czyli dzieci pozostawionych przez migrantów pod opieką krewnych37.
Zasadniczym problemem państwa ukraińskiego jest brak aktywnej i przemyślanej
polityki emigracyjnej, a zatem polityki skierowanej do diaspory za granicą, pozwalającej na utrzymanie kontaktu z migrantami i jednoczesne wykorzystanie zgromadzonego przez nich kapitału społecznego do dalszego rozwoju kraju. Ukraińskie władze
państwowe pozostają stosunkowo pasywne, jeśli chodzi o politykę emigracyjną – jej
motorami pozostają Kościół greckokatolicki, środowiska pozarządowe i organizacje
diaspory. Organizacje tzw. starej diaspory, a zatem emigracji ukraińskiej przełomu XIX
i XX w., są na tyle potężne, że mogłyby podjąć się mediacji na rzecz nowej fali migracji w krajach przyjmujących, ułatwić ich integrację. Dotychczasowe badania wskazują
jednak, że kolejne pokolenia migrantów w niewielkim stopniu się ze sobą komunikują,
a doświadczenia i zachowania nowych migrantów (zwłaszcza te wynikające z radzieckiej spuścizny) są zbyt odlegle dla tych z tradycyjnych środowisk ukraińskich38.
Także presja Unii Europejskiej w ramach dialogu mającego doprowadzić do zniesienia wiz dla obywateli Ukrainy podróżujących do strefy Schengen zmusza władze ukraińskie do aktywniejszego zajęcia się kwestią emigracji za granicą39. Jednocześnie ukraińscy
migranci zarobkowi nie są przedstawiani w pozytywnym świetle w ukraińskim dyskursie
publicznym oraz w mediach. Są oni raczej prezentowani jako pasywne ofiary okoliczności ekonomicznych, nieuczciwych pracodawców i pośredników, a nie jako osoby przedsiębiorcze, starające się jak najlepiej zarządzać podejmowanym przez siebie ryzkiem40.
M. Jaroszewicz, Kryzysowa migracja…
O. Kupets, The Development…
38
N. Khanenko-Friesen, Ukrainian Otherlands. Diaspora, Homeland, and Folk Imagination in the Twentieth Century, Madison 2015, Folklore Studies in a Multicultural World.
39
Szerzej zob.: M. Jaroszewicz, P. Kaźmierkiewicz, Does Ukraine Have a Policy on Emigration? Transcending the State-Centered Approach, „Central and Eastern European Migration Review” 2014, Vol. 3,
nr 1, s. 11-26.
40
V. Volodko, Transnational Family Practices of Ukrainian Female Labour Migrants in Poland, [w:] Selling One’s Favourite Piano to Emigrate. Mobility Patterns in Central Europe at the Beginning of the 21st
Century, red. J. Isański, P. Luczys, Newcastle upon Tyne 2011.
36
37
Politeja 2(41)/2016
31
Z drugiej strony należy pamiętać, że po aneksji Krymu i faktycznej utracie części
Donbasu Ukraina przeżyła poważne załamanie gospodarcze. PKB Ukrainy spadło
o 7% w 2014 r. i o kolejne 16% w 2015 r. PKB per capita mierzone według parytetu siły
nabywczej wyniosło w 2014 r. mniej niż 1000 dolarów – była to jedna trzecia dochodu
krajowego na osobę odnotowywanego w 2010 r. W tej sytuacji warto zwrócić uwagę
na pozytywną rolę emigracji, rozumianej przez Marka Okólskiego jako proces „rozgęszczania” pozwalający na uniknięcie konfliktów społecznych oraz łagodzący skutki
niezdolności ukraińskiego rynku pracy do wchłonięcia nadwyżek41. Warto jednak pamiętać, że ze względu na długotrwałą nieumiejętność państwa ukraińskiego przeprowadzenia reform instytucjonalnych pozwalających na wchłoniecie nadwyżek ludności
na rynku pracy nie należy raczej oczekiwać, że obecna fala emigracji spełni swoją funkcję modernizacyjną w tym sensie, że doprowadzi do rozprzestrzenienia się procesow
modernizacyjnych na całym terytorium Ukrainy i zmniejszy atrakcyjność dalszych migracji. Współczesna emigracja z Ukrainy ma raczej formę opuszczenia państwa, które
nie gwarantuje swoim obywatelom deklarowanych praw i możliwości rozwoju.
7. Konkluzje
Analiza migracji z perspektywy ryzyka wydaje się adekwatnym i pojemnym podejściem
badawczym do politologicznego badania migracji, zwłaszcza w przypadku migracji nieuregulowanej. Badanie zjawisk społecznych z perspektywy ryzyka pozwala dogłębniej
poznać procesy zmienne w czasie, w których przypadku istnieje wysokie prawdopodobieństwo przyszłego niepowodzenia i do analizy których brakuje dokładnych danych
ilościowych. Takim zjawiskiem są niewątpliwie migracje międzynarodowe. Zastosowanie perspektywy ryzyka pozwala także wprowadzić do badania migracji niezwykle
istotny kontekst społeczno-polityczny, uchwycić znaczenie czynników subiektywnych,
takich jak percepcja przy podejmowaniu decyzji migracyjnych w przypadku migranta
i planowanie określonej polityki migracyjnej w przypadku państwa.
Przede wszystkim jednak zastosowanie teorii ryzyka pozwala na systemowe porównanie perspektywy migranta oraz perspektywy państw docelowych i państwa pochodzenia. Zderzenie tych perspektyw umożliwia zweryfikowanie metod planowania
i efektywności polityk migracyjnych prowadzonych przez państwa poprzez pokazanie,
w jaki sposób migranci planują migrację, jak dokonują analizy ryzyka i jak starają się
ominąć przeszkody narzucane im przez państwową politykę kontroli migracji.
Wydaje się, że takie dwuwymiarowe badanie migracji z perspektywy ryzyka ponoszonego przez migranta (jednostkę ludzką) z jednej strony i przez państwo wraz
z rozbudowanym aparatem kontroli i przymusu oraz skomplikowanym procesem decyzyjnym z drugiej może być zakwalifikowane jako próba poszerzenia dorobku tzw.
krytycznych studiów nad migracjami. Krytyczne badania nad migracjami to nowe
multidyscyplinarne podejście starające się odejść od utrwalonych metod badań nad
M. Okólski, Modernizacyjna rola migracji, Warszawa 2011, CMR Working Papers, nr 46 (104).
41
32
Marta Jaroszewicz
Politeja 2(41)/2016
migracjami przez większe włączenie perspektyw z zakresu prawa międzynarodowego,
stosunków międzynarodowych, bezpieczeństwa i badań nad migracją przymusową,
geografii i innych, a przede wszystkim skonfrontowanie badań makro z indywidualną
perspektywą migranta.
Zastosowanie perspektyw ryzyka do badania migracji obywateli Ukrainy do Unii
Europejskiej, w szczególności po wybuchu wojny w Donbasie i aneksji Krymu, pokazało, że mimo zwiększenia się ogólnej dynamiki migracji z Ukrainy potencjalne negatywne skutki tych migracji dla samych migrantów oraz dla państw przyjmujących
zwiększyły się w niewielkim stopniu. Jeśli chodzi o migrantów, takie czynniki, jak fakt,
że obywatele Ukrainy w większości przebywają w UE legalnie, a także starają się zalegalizować zatrudnienie, pozwalają im minimalizować ryzyka związane z ewentualnym
zatrzymaniem czy wydaleniem, a także ominąć grupy przestępcze trudniące się zorganizowanym przemytem ludzi. Niewątpliwie znaczący spadek dochodów per capita
odnotowany w związku z wybuchem wojny na Ukrainie i dalsza pauperyzacja społeczeństwa stwarza ryzyko, że migranci będą coraz bardziej gotowi przyjmować bardziej
ryzykowne propozycje zatrudnienia, zaś utrata pracy staje się dla nich o wiele bardziej
dotkliwa. Ponadto wzrost nastrojów antymigranckich w UE i zaostrzająca się polityka
migracyjna związana z kryzysem uchodźczym także może negatywnie odbić się zarówno na dalszym prawnym statusie ukraińskich migrantów, jak i na ich integracji w społeczeństwach przyjmujących.
Jeśli chodzi o kraje przyjmujące migrantów, to w zasadzie jedynie Polska odnotowała w ostatnich dwóch latach zwiększony napływ obywateli Ukrainy. Stworzyło to co
prawda pewne nowe ryzyka, jednak głównie związane z kwestiami efektywnego zarządzania tym napływem. Jeśli wziąć pod uwagę fakt, że większość ukraińskich migrantów
przybywa do Polski w ramach kanałów ułatwionej pracy krótkoterminowej, oznacza
to, że polski rynek pracy nadal ma możliwości absorpcji tych pracowników. Warto zastanowić się, jakie, w świetle teorii ryzyka, argumenty przemawiają za wyborem Polski
przez migrantów ukraińskich. Niewątpliwie dotychczasowe doświadczenia migracyjne setek tysięcy Ukraińców, liberalna polityka wizowa i migracyjna, rozbudowane sieci migracyjne zmniejszają ryzyko niepowodzenia samego procesu migracji, nawet jeśli
jego skutkiem są zdecydowanie niższe płace niż te zwykle osiągane przez migrantów
w krajach Europy Zachodniej. W tym kontekście warto byłoby podjąć dalszą analizę
i zastanowić się, czy wraz z oswojeniem ryzyka migracyjnego przez obywateli Ukrainy
i wzrostem gotowości podjęcia dalszych wyzwań Polska może przestać być atrakcyjnym
krajem docelowym.
Największym ryzykiem mogącym skutkować poważnymi konsekwencjami politycznymi, gospodarczymi i społecznymi dla UE byłaby poważna destabilizacja, w tym
ewentualność wybuchu konfliktu zbrojnego na terytorium całej Ukrainy, mogące skutkować niekontrolowanym napływem uchodźców wymagających kosztowych programów pomocy socjalnej.
Ukraina wydaje się ponosić największe długoterminowe ryzyka związane ze zwiększoną migracją swoich obywateli. Nawet jeśli w krótkiej perspektywie migracja obywateli pozwala na złagodzenie skutków kryzysu gospodarczego oraz napięć na rynku
Politeja 2(41)/2016
33
pracy i wsparcie gospodarki transferami pieniężnymi od migrantów, to w długiej perspektywie kraj traci dużą rzeszę osób w młodym i średnim wieku. Tymczasem Ukraina w ciągu ostatnich dwudziestu lat faktycznie straciła około 20% swojej populacji.
W niewielkim stopniu udało się jej także poprawić dynamikę dzietności oraz zmniejszyć śmiertelność, co czyni ją jednym z globalnych „liderów” niekorzystnych przemian
demograficznych. W tym kontekście warto byłoby zbadać ewentualny potencjał powrotowy Ukraińców, a także zastanowić się, jaką docelową politykę emigracyjną powinna prowadzić Ukraina, by stymulować ewentualne powroty lub przynajmniej dopuścić diasporę do bardziej aktywnego udziału w rozwoju ukraińskiego państwa.
Ponieważ niniejszy tekst ma niejako charakter prekursorski, kilka podjętych w nim
pytań badawczych wymaga dalszych badań. W szczególności dalsze badanie perspektywy migranta powinno skupić się na zastanowieniu, jak odmiennie ryzyko jest postrzegane w zależności od tego, czy uznajemy, że decyzja migracyjna była podjęta indywidualnie, czy też jako wspólna decyzja gospodarstwa domowego. Jak wynika z analizy
dotychczasowej literatury na temat migracji Ukraińców do UE, decyzja migracyjna jest
zwykle poodejmowana kolektywnie, co pozwala na zminimalizowanie ryzyka dla rodzin, jednak teza ta wymaga dogłębnego zbadania. Drugą ważną kwestią jest konieczność kompleksowego przeanalizowania przyczyn, dla których ukraińscy migranci (także ci pochodzący z terenów bezpośrednio poszkodowanych przez konflikt zbrojny na
wschodzie Ukrainy) tak rzadko decydują się na złożenia wniosku o status uchodźcy na
terenie UE. Wydaje się, że jest to świadomie wybrana strategia kalkulacji ryzyka, niechęć do podejmowania zbyt wysokiego ryzyka, nawet jeśli ostateczny rezultat byłby
bardziej korzystny (długoterminowe prawo pobytu plus ewentualna pomoc socjalna)
niż w przypadku, gdy wykorzystywane są kanały migracji zarobkowej.
Bibliografia
Arunraj N.S., Mandal S., Maiti J., Modeling Uncertainty in Risk Assessment: An Integrated Approach with Fuzzy Set Theory and Monte Carlo Simulation, „Accident Analysis and Prevention”
2013, Vol. 55, nr 3, [online] http://dx.doi.org/10.1016/j.aap.2013.03.007.
Banulescu-Bogdan N., Fratzke S., Europe’s Migration Crisis in Context: Why Now and What
Next?, „Migration Policy Source” 2015, 24 IX, [online] http://www.migrationpolicy.org/
article/europe-migration-crisis-context-why-now-and-what-next.
Barbone L., Labour Migration from the Eastern Partnership Countries: Evolution and Policy
Options for Better Outcomes, Warsaw 2013, CASE Network Reports, 0113.
Betliy O., The Perspective of Ukraine, [w:] Forecasting Migration between the EU, V4 and Eastern
Europe. Impact of Visa Abolition, red. M. Jaroszewicz, M. Lesińska, Warsaw 2014, Raport
OSW.
Drbohlav D. i in., The Czech Republic: on its Way from Emigration to Immigration Country,
2009, IDEA Working Papers, nr 11.
Drbohlav D., Jaroszewicz M., The Probable Future Development in International Migration from
Ukraine, Belarus and Moldova to Visegrad Countires and the EU, [w:] Forecasting Migra-
34
Marta Jaroszewicz
Politeja 2(41)/2016
tion between the EU, V4 and Eastern Europe. Impact of Visa Abolition, red. M. Jaroszewicz,
M. Lesińska, Warsaw 2014, Raport OSW.
Düvell F., Lapschyna I., The EuroMaidan Protests, Corruption, and War in Ukraine: Migration
Trends and Ambitions, „Migration Policy Source” 2015, 15 VII, [online] http://www.mi
grationpolicy.org/article/euromaidan-protests-corruption-and-war-ukraine-migrationtrends-and-ambitions.
Eurostat News Release, 185/2015, 20 X 2015, [online] http://ec.europa.eu/eurostat/documents/
2995521/7038745/3-20102015-BP-EN.pdf/70063124-c3f2-4dfa-96d5-aa5044b927a6.
Faist T., „Extention do domaine de la lutte”: International Migration and Security before and after
September 11, „International Migration Review” 2002, Vol. 31, nr 1, [online] http://dx.doi.
org/10.1111/j.1747-7379.2002.tb00065.x.
Forecasting Migration between the EU, V4 and Eastern Europe. Impact of Visa Abolition, red.
M. Jaroszewicz, M. Lesińska, Warsaw 2014, Raport OSW.
Frontex, Eastern European Borders Risk Assessment 2014.
Huysmans J., The Politics of Insecurity. Fear, Migration and Asylum in the EU, London–New
York 2006, New International Relations.
International Organisation for Migration, Combating trafficking in Human Beings: Ukraine
2010.
Jaroszewicz M., Kryzysowa migracja Ukraińców, „Komentarze OSW” 2015, 19 X.
Jaroszewicz M., Polska bardziej atrakcyjna dla ukraińskich imigrantów zarobkowych, „Analizy
OSW” 2013, 12 VI.
Jaroszewicz M., Kaźmierkiewicz P., Does Ukraine Have a Policy on Emigration? Transcending the
State-Centered Approach, „Central and Eastern European Migration Review” 2014, Vol. 3,
nr 1.
Jaroszewicz M., Kindler M., Irregular Migration from Ukraine and Belarus to the EU. A Risk
Analysis Study, Warsaw 2015, CMR Working Papers, nr 80 (138).
Jaroszewicz M., Szerepka L., Wyzwania migracyjne w państwach wschodniego sąsiedztwa Unii
Europejskiej, Warszawa 2007.
Kaczmarczyk P. Burden or Relief ? Fiscal Impacts of Recent Ukrainian Migration to Poland, 2015,
IZA Discussion Paper, nr 8779.
Khanenko-Friesen N., Ukrainian Otherlands. Diaspora, Homeland, and Folk Imagination in the
Twentieth Century, Madison 2015, Folklore Studies in a Multicultural World.
Kindler M., A Risky Business? Ukrainian Migrant Women in Warsaw’s Domestic Work Sector,
Amsterdam 2011, IMISCOE Dissertations.
Kindler M., Szulecka M., The Economic Integration of Ukrainian and Vietnamese Migrant Women in a Polish Labour Market, „Journal of Ethnic and Migration Studies” 2013, Vol. 39,
nr 1, [online] http://dx.doi.org/10.1080/1369183X.2013.745244.
Kupets O., The Development and the Side Effects of Remittances in the CIS countries: The Case of
Ukraine, 2012, CARIM-East Research Report, 2.
Leontiyeva Y., Tollarová B., Results from a Survey of Foreigners’ Incomes, Expenditures and Remittances. Main Findings Concerning Remittances, „Sociologický ústav AV ČR” 2011.
Luptakova M., Legal and Illegal Migration from Ukraine: An Analysis of Social and Security Issues, „International Journal of Criminal Justice Science” 2009, Vol. 4, nr 2.
Politeja 2(41)/2016
35
Massey D.S. i in., Theories of International Migration: A Review and Appraisal, „Population and
Development Review” 1993, Vol. 19, nr 3, [online] http://dx.doi.org/10.2307/2938462.
Niemann A., Schmidthäussler N., The Logic of EU Policy Making on (Irregular) Migration: Securitisation or Risk?, Paper given at the UACES conference: „Exchanging Ideas on Europe
2012: Old Borders – New Frontiers”, 3-5 IX 2012, Passau, Germany.
Okólski M., Modernizacyjna rola migracji, Warszawa 2011, CMR Working Papers, nr 46 (104).
Papastergiadis N., Wars of Mobility, „European Journal of Social Mobility” 2010, Vol. 13, nr 3,
[online] http://dx.doi.org/10.1177/1368431010371756.
Renn O., Concepts of Risks: A Classification, [w:] Social Theories of Risk, red. S. Krimsky, D. Golding, Westport 1992.
Sondaż: Polacy najbardziej nie lubią Romów i Rosjan. Ukraińcy budzą największe emocje, PAP,
30 I 2015.
Stark O., The Migration of Labour, Cambridge–Oxford 1991.
Stark O., Bloom D.E., The New Economics of Labour Migration, „American Economic Review”
1985, Vol. 74, nr 2.
Susak V., Ukrainian Guest Workers and Immigrants in Portugal (1997-2002), „Ukrainians in
the Contemporary World: conference of the Ukrainian graduates of American educational
programmes”, Kyiv 2002.
Valverde M., Police, Sovereignty and Law: Faoucaultian Reflections, [w:] Police and the liberal state, red. M.D. Dubber, M. Valverde, Standford 2008, Critical Perspectives on Crime and Law.
Volodko V., Transnational Family Practices of Ukrainian Female Labour Migrants in Poland,
[w:] Selling One’s Favourite Piano to Emigrate. Mobility Patterns in Central Europe at the Beginning of the 21st Century, red. J. Isański, P. Luczys, Newcastle upon Tyne 2011.
Zinn J.O., Taylor-Gooby P., The Current Significance of Risk, [w:] Risk in Social Science, red. ciż,
Oxford 2006.
Dr Marta Jaroszewicz jest głównym specjalistą, koordynatorem projektu migracyjnego w Ośrodku Studiów Wschodnich (OSW) w Warszawie. Z wykształcenia politolog, ma doktorat z zakresu bezpieczeństwa międzynarodowego. Jej główne
zainteresowania badawcze dotyczą procesów i polityk migracyjnych krajów Europy
Wschodniej, a także zastosowania metod politologicznych do badania migracji, w tym
w szczególności teorii z zakresu analizy ryzyka i bezpieczeństwa.
DOI: 10.12797/Politeja.13.2016.41.03
Maciej Duszczyk
[email protected]
„Kryzys ukraiński” – czy konieczność
redefinicji polskiej polityki
imigracyjnej?
Abstract
Ukrainian Crisis – is a redefinition of polish migration policy necessary?
Difficult political and economic situation of Ukraine is quoted as the reason
underlying growing inflow of the nationals of that state to Poland. The most frequently used instrument to obtain the right of stay and employment in Poland
by Ukrainians is comprised by the declaration of an employer on the intention to
entrust employment to a foreigner. Growth in the number of registered declarations causes a reaction of the government aimed to restrict the scale of the inflow.
At the same time in the debate before parliamentary elections in 2015 the topic
was addressed very rarely. In the case of migration issues, the debate was pursued around the problem of potential arrival to Poland of refugees from African
states, who reached the European Union. The paper contains a statistical analysis of the scale of inflow of Ukrainians to Poland and conclusions from a review
of the election agendas that emerged before the 2015 parliamentary elections
in terms of account taken of migration topics. The paper also shows evolution
of Polish immigration policy in the first years of 2010s. On this basis, three scenarios were presented for changes in Polish immigration policy as a result of the
so-called “Ukrainian crisis”.
Słowa kluczowe: imigracja, polityka imigracyjna, Ukraina, zatrudnienie
Keywords: immigration, immigration policy, Ukraine, employment
38
Maciej Duszczyk
Politeja 2(41)/2016
Wstęp
Pierwsze lata drugiej dekady XXI w. przyniosły w Polsce ożywioną dyskusję na temat
polskiej polityki migracyjnej, w tym zasad, na jakich mają być przyjmowani w naszym
kraju cudzoziemcy (polityki imigracyjnej). Aktywność w tym względzie można było
zaobserwować zarówno po stronie rządu (Ministerstwo Spraw Wewnętrznych, a następnie Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji), Kancelarii Prezydenta RP
Bronisława Komorowskiego, Parlamentu, jak i licznych organizacji pozarządowych.
Można postawić hipotezę, że działania te doprowadziły do powstania w Polsce podstaw
do realizacji polityki imigracyjnej, co znalazło odzwierciedlenie w ustawie o cudzoziemcach, która weszła w życie w maju 2014 r. W dużym uproszczeniu można stwierdzić także, że obecny model polskiej polityki imigracyjnej zakłada otwarcie polskiego
rynku pracy dla pracowników sezonowych z państw Partnerstwa Wschodniego oraz
ułatwienia w osiedlaniu się niektórych kategorii imigrantów (np. studentów czy osób
legitymujących się Kartą Polaka). Należy jednak wskazać, że czas kształtowania się tej
polityki nastąpił bezpośrednio przed dwoma bardzo istotnymi wydarzeniami, które
wpływają zarówno w nieodległej i, można założyć, będą wpływać w dalszej perspektywie czasowej na liczbę cudzoziemców udających się do Polski. Chodzi tu, po pierwsze,
o tzw. „kryzys ukraiński” spowodowany aneksją Krymu oraz aktywnym zaangażowaniem się Rosji po stronie separatystów na wschodzie Ukrainy, co skutkuje działaniami
o charakterze militarnym, oraz po drugie, o „kryzys uchodźczy”, którego apogeum nastąpiło w miesiącach letnich, jak i wczesnojesiennych roku 2015, a który dotyczy napływu do UE uciekinierów z Syrii, Erytrei, Afganistanu oraz kilku innych państw.
Głównym celem tekstu jest podjęcie próby odpowiedzi na pytanie, czy wzrost skali
imigracji zarobkowej z Ukrainy powinien skłaniać do zmiany liberalnego stanowiska
(polityki imigracyjnej) w zakresie stymulowania napływu Ukraińców do pracy sezonowej w Polsce. Nie ulega bowiem wątpliwości, że pogorszenie się sytuacji politycznej
i gospodarczej Ukrainy oraz brak perspektyw ich realnej poprawy w najbliższym okresie spowodował zwiększenie zainteresowania Ukraińców sezonową imigracją zarobkową do Polski. Nie jest jednak jasne, czy będzie się ona przekształcać w imigrację stałą.
Należy przyjąć jednak hipotezę, że jest to prawdopodobne. W związku z tym należy zastanowić się nad reakcją rządu i partii politycznych na sytuację, w której skala imigracji
by rosła, a coraz liczniejsza grupa Ukraińców skłonna byłaby w Polsce pozostać na stałe.
Dla wyjaśnienia fenomenu imigracji Ukraińców do Polski oraz odpowiedzi na pytanie o reakcję rządu na to zjawisko konieczne jest zastosowanie triangulacji metod badawczych. Oczywista w tym kontekście jest analiza statystyczna. Jako jej perspektywę
czasową przyjęto moment wejścia Polski do Unii Europejskiej (w zakresie pozwoleń
na pracę) oraz wejście w życie instrumentu umożliwiającego zatrudnianie cudzoziemców z wybranych państw na podstawie oświadczeń pracodawców (2007). Pozwala to
na prześledzenie zmian w zakresie imigracji oraz wysunięcie na tej postawie wniosków.
Pokazano również ewolucję polskiej polityki imigracyjnej, która w swojej finalnej wersji przyjęła rynek pracy jako podstawę podejmowanych działań. Ponadto gruntownej
analizie poddano programy partii politycznych opublikowane przed wyborami parla-
Politeja 2(41)/2016
„Kryzys ukraiński”…
39
mentarnymi w 2015 r. Były to oficjalne dokumenty opublikowane na stronach internetowych. Wszystkie te metody badawcze zostały wpisane w otoczenie teoretyczne odnoszące się do polityki imigracyjnej.
Efektem analiz, których wyniki zostały zaprezentowane w niniejszym tekście, są
trzy scenariusze rozwoju polskiej polityki imigracyjnej. Wskazano ich dobre i złe strony oraz określono ich realność. W związku z tym tekst ma charakter z jednej strony
diagnostyczny i prezentacyjny, a z drugiej prognostyczny. W podsumowaniu zawarto
rekomendacje dla decydentów mających zasadniczy wpływ na kształtowanie się polityki imigracyjnej Polski, w tym zawarto odpowiedź na pytanie, czy „kryzys ukraiński”
powinien skłaniać Polskę do redefinicji podejścia do imigracji z Ukrainy oraz z innych
państw Partnerstwa Wschodniego.
Jednocześnie, ze względu na konieczność zapewnienia spójności tekstu, pominięto
w nim kwestie „kryzysu uchodźczego”, który mógłby się stać tematem odrębnego opracowania. Reakcja na „kryzys uchodźczy” została uwzględniona jednak w części analizującej programy partii politycznych, które ukazały się przed wyborami parlamentarnymi w 2015 r. Zabieg taki wydawał się konieczny ze względu na potrzebę pokazania
umiejscowienia kwestii napływu Ukraińców do Polski w kontekście całości dyskusji na
temat imigracji, jaka odbyła się w czasie kampanii wyborczej przed ostatnimi wyborami
parlamentarnymi.
Polityka imigracyjna – otoczenie teoretyczne
Polityka migracyjna wchodzi w zakres polityk publicznych składających się na model
zarządzania państwem. Ryszard Szarfenberg, analizując różne definicje polityk publicznych, doszedł do przekonania, że składają się na nie działania lub świadome zaniechania podmiotu rządzenia1. Oznacza to, że rządy, prowadząc politykę migracyjną (imigracyjną), mogą zarówno stymulować, jak i powstrzymywać ruchy migracyjne poprzez
stosowanie konkretnych instrumentów lub też zaniechując podejmowania działań np.
w zakresie mechanizmu wydawania wiz czy migracji powrotnych. Stephen Castles
i Mark J. Miller stwierdzają, że przełom XX i XXI w. przyniósł zasadniczą rozbudowę instrumentów wchodzących w zakres polityki migracyjnej. Ma to być powodowane
chęcią odzyskania utraconej w wyniku liberalizacji przepisów kontroli nad procesami
migracyjnymi, szczególnie imigracji do państw wysoko rozwiniętych2. Oznacza to, że
rządy państw decydują się prowadzić aktywną politykę migracyjną, ograniczając pole
zaniechań. Starają się uregulować procesy migracyjne tak, aby napływ cudzoziemców
przyczyniał się do rozwoju ekonomiczno-społecznego państwa, a jednocześnie nie generował problemów związanych z rosnącą obecnością cudzoziemców w społeczeństwie
przyjmującym.
1
2
R. Szarfenberg, Krytyka i afirmacja polityki społecznej, Warszawa 2008, s. 60.
S. Castles, M.J. Miller, Migracje we współczesnym świecie, przeł. A. Gąsior-Niemiec, Warszawa 2011,
s. 253-254, Stosunki Międzynarodowe.
40
Maciej Duszczyk
Politeja 2(41)/2016
W literaturze przedmiotu toczy się dyskusja, jak ostatecznie zdefiniować politykę
imigracyjną. Zdecydowana większość badaczy amerykańskich (np. Douglas S. Massey,
James F. Hollifield, Aristide R. Zolberg czy Gary P. Freeman) utożsamia politykę migracyjną właśnie z polityką imigracyjną, a więc odnoszącą się jedynie do kontroli napływu cudzoziemców. Badacze europejscy stosują szersze definicje, włączając do polityki
migracyjnej także takie zagadnienia, jak kontakty z diasporą, repatriacje czy stymulowanie powrotów z zagranicy. Obecny jest również nurt zaliczania do polityki migracyjnej instrumentów integracji cudzoziemców w społeczeństwie państwa przyjmującego.
W takim ujęciu, prezentowanym m.in. przez Tomasa Hammara, na politykę migracyjną składają się zatem wszystkie działania związane z ruchami migracyjnymi oraz ich
skutkami społecznymi i ekonomicznymi3.
W związku z tym, że niniejszy tekst dotyczy stricte kwestii imigracyjnych i częściowo integracyjnych, możliwe jest przyjęcie w nim definicji polityki imigracyjnej będącej
głównym, ale jednak nie jedynym elementem polityki migracyjnej. Korzystając z definicji zaproponowanej w 2012 r. przez Macieja Duszczyka, za politykę imigracyjną
można uznać świadome działanie państwa, angażujące poszczególnych interesariuszy
wywodzących się z samorządu terytorialnego, partnerów społecznych oraz organizacji
pozarządowych, mające na celu uzyskanie optymalnej skali i struktury napływu cudzoziemców, którzy podejmując aktywność ekonomiczną oraz bytując w społeczeństwie,
będą zwiększać konkurencyjność gospodarczą kraju, nie powodując jednocześnie istotnych napięć społecznych, prowadzących do permanentnego konfliktu pomiędzy imigrantami i krajowcami4.
Przyjęcie powyższej definicji zakłada zatem prowadzenie aktywnej polityki imigracyjnej reagującej na skalę napływu cudzoziemców, ich zdolności do integracji, jak również uwzględniającej zdolność administracyjną, w szczególności w zakresie kontroli napływu cudzoziemców i wykorzystywania potencjałów imigrantów, którzy znaleźli się
na terytorium RP, oraz stanowisko opinii publicznej. Z oczywistych względów (członkostwo Polski w UE) tak prowadzona polityka może być stosowana tylko do obywateli
państw trzecich. W przypadku obywateli pozostałych państw członkowskich Europejskiego Obszaru Gospodarczego i Konfederacji Szwajcarskiej ograniczenia w zakresie
napływu nie mogą być stosowane (poza wyjątkami związanymi z porządkiem, bezpieczeństwem i zdrowiem publicznym, co jest opisane w prawie UE).
T. Hammar, Introduction to European Immigration Policy: A Comparative Study, [w:] Selected Studies in International Migration and Immigrant Incorporation, red. M. Martiniello, J. Rath, Amsterdam
2010, IMISCOE Textbooks.
4
M. Duszczyk, Polska polityka imigracyjna a rynek pracy, Warszawa 2012, s. 39-40.
3
Politeja 2(41)/2016
41
Ewolucja polskiej polityki imigracyjnej w drugiej
dekadzie XXI w.
Jak zaznaczono we wstępie, lata 2010-2015 to czas intensywnej debaty na temat polskiej polityki imigracyjnej. Jej efektem jest kilka dokumentów oraz aktów prawnych.
Najważniejszym dokumentem o charakterze programowym jest Polityka migracyjna
Polski – stan obecny i postulowane działania, przygotowany przez MSW i następnie
zaakceptowany przez Radę Ministrów5. Zasadnicza część tego dokumentu została poświęcona polityce imigracyjnej. Znalazły się w nim następujące rozdziały:
• Imigracje legalne (rozdz. 1);
• Przeciwdziałanie nielegalnym migracjom (rozdz. 2);
• Integracja cudzoziemców (rozdz. 4);
• Sprawne funkcjonowanie systemu prawnego i instytucjonalnego (rozdz. 7);
• Monitoring procesów migracyjnych (rozdz. 10).
Pozostałe rozdziały dotyczyły innych kwestii związanych z procesami migracyjnymi, jak np. migracje powrotne.
W dokumencie tym dla polityki imigracyjnej przyjęto perspektywę rynku pracy.
Rada Ministrów jednoznacznie rekomenduje, aby obecna i prognozowana sytuacja na
rynku pracy miała decydujące znaczenie nie tylko dla praktycznej realizacji polityki
imigracyjnej, ale również dla definiowania jej celów. Oznacza to, że rynek pracy staje
się niejako punktem odniesienia dla całości działań dotyczących napływ cudzoziemców. W jednym momencie może to oznaczać stymulowanie napływu, w innym z kolei
jego ograniczanie6. Dokument implementacyjny7, nowa ustawa o cudzoziemcach8 oraz
znowelizowana ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy9 wydają się
potwierdzać stosowanie w praktyce takiego podejścia. Jest to zasadnicza zmiana w stosunku do modelu polityki imigracyjnej stosowanego przez Polskę na przełomie XX
i XXI w., opartego na restrykcjach w dostępie cudzoziemców do polskiego rynku pracy,
w tym m.in. odmowie przyznawania prawa do pozostania cudzoziemskim absolwentom polskich uczelni.
Za ważny dla kształtowania się polskiej polityki imigracyjnej dokument programowy należy uznać opracowanie Zespołu ds. Rozwiązań w Zakresie Migracji i Polityki
Migracyjnej10, jaki został powołany w Kancelarii Prezydenta RP Bronisława Komorow
31 VII 2012 r.
W praktyce oznaczało to np. likwidację ograniczeń w zakresie zatrudniania Ukraińców w latach 20072014 oraz wprowadzanie przepisów mających powstrzymywać imigrację zatrudnieniową, jaka została
zapoczątkowana w marcu 2015 r. Więcej na ten temat w dalszej części tekstu.
7
Plan wdrażania dla dokumentu „Polityka migracyjna Polski – stan obecny i postulowane działania”.
Wersja stanowiąca załącznik do uchwały Zespołu ds. Migracji z dnia 18 XII 2013 r.
8
Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, Dz.U. 2013, poz. 1650.
9
Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, Dz.U. 2004, nr 99,
poz. 1001 z późn. zm.
10
Zasady i rekomendacje polityki migracyjnej dla Polski, Biuletyn Forum Debaty Publicznej nr 36, Kancelaria Prezydenta RP, VII 2015.
5
6
42
Maciej Duszczyk
Politeja 2(41)/2016
skiego. Dokument zawiera m.in. propozycję doktryny polskiej polityki migracyjnej, zakładającej w części imigracyjnej wzrost liczby cudzoziemców przybywających i osiedlających się w Polsce, których jednak pobyt będzie pozytywnie wpływać na sytuację
ludnościową i rozwój ekonomiczno-społeczny, przede wszystkim na konkurencyjność
gospodarczą Polski. Ponadto założono konieczność stworzenia warunków do pełnego
wykorzystania (realizacji) potencjałów migrantów przebywających w kraju, w tym poprzez nabywanie przez nich obywatelstwa polskiego.
Jak widać, oba dokumenty są zasadniczo zbieżne ze sobą i postrzegają imigrację jako
element uzupełniający inne działania z zakresu polityki ludnościowej i gospodarczej.
Wydaje się jednak, że dokument opracowany w Kancelarii Prezydenta RP ma szerszą
perspektywę pokazującą nie tylko potrzeby rynku pracy, ale szerzej kwestie wyzwań demograficznych i konieczność podejmowania aktywnych działań w zakresie integracji
cudzoziemców w Polsce.
Zdecydowanie najważniejszym aktem prawnym regulującym zasady napływu cudzoziemców do Polski oraz możliwości ich pobytu jest wspomniana wcześniej ustawa
o cudzoziemcach. Wprowadziła ona wiele nowych rozwiązań, które ułatwiają cudzoziemcom nie tylko przyjazd do Polski, ale również osiedlenie się. Efektem liberalizacji
w zakresie uzyskania prawa do pobytu w Polsce jest wzrost liczby wniosków składanych
przez cudzoziemców. Dane Urzędu ds. Cudzoziemców pokazują, że w roku 2014 wojewodowie zarejestrowali 65 172 wnioski o przyznanie prawa do pobytu czasowego,
stałego lub rezydenta. Było to 50% więcej niż w roku 2013.
Podsumowując, zmiany, które zostały wprowadzone w Polsce w ostatnich latach,
spowodowały, że przepisy z zakresu polityki imigracyjnej, zarówno dotyczące imigracji
zarobkowej, szczególnie z państw Partnerstwa Wschodniego, jak i prawa do pobytu,
można uznać za dość liberalne. Prawdziwe jest zatem twierdzenie, że Polska zalicza się
do państw zainteresowanych wzrostem liczby cudzoziemców przebywających i zatrudnionych na jej terytorium. Zasadnicze pytanie jednak brzmi, czy przyjęty model zostanie utrzymany w obliczu „kryzysu ukraińskiego” i dużego wzrostu napływu Ukraińców
do Polski.
Skala imigracji zarobkowej do Polski
Jak już wspomniano, celem liberalizacji polskiej polityki imigracyjnej opisanej w powyższym rozdziale był sukcesywny wzrost liczby cudzoziemców zatrudnionych w Polsce. Na podstawie analizy statystycznej można stwierdzić, że efekt ten został uzyskany,
choć na pewno głównym czynnikiem powodującym wzrost skali imigracji zarobkowej
jest trudna sytuacja gospodarcza na Ukrainie. Jednocześnie bez liberalizacji przepisów
trudno jest zakładać, że skala migracji legalnych byłaby podobna.
W oparciu o dane MPiPS można zauważyć, że liczba cudzoziemców zatrudnionych
w Polsce, na podstawie zezwoleń na pracę, w ostatnich dziesięciu latach systematycznie rosła. Zasadniczy wzrost następuje jednak w roku 2014 oraz w pierwszym półroczu roku 2015. W roku 2014 nowych zezwoleń na pracę wydano o ponad 8 tys., czyli
Politeja 2(41)/2016
43
o ponad 20% więcej niż rok wcześniej. Dane za pierwsze półrocze roku 2015 pokazują, że prawdopodobnie nastąpi kolejny wzrost liczby cudzoziemców zatrudnionych na
podstawie zezwoleń, a ich liczba w całym roku może przekroczyć 50 tys. lub też bardzo
zbliżyć się do tego poziomu (tab. 1).
Tabela 1. Liczba zezwoleń na pracę w latach 2004 – pierwsza połowa 2015
Liczba wydanych zezwoleń
Rok
nowe
przedłużenie
razem
2004
6 971
5 410
12 381
2005
5 905
4 399
10 304
2006
6 629
4 125
10 754
2007
7 667
4 486
12 153
2008
12 390
5 632
18 022
2009
20 806
8 534
29 340
2010
b.d.*
b.d.*
36 622
2011
32 519
8 289
40 808
2012
30 062
9 082
39 144
2013
29 609
9 469
39 078
2014
37 808
5 855
43 663
2015 (I półrocze)
25 599
1 594
27 193
* W związku ze zmianą formularzy sprawozdawczych brak danych za 2010 r.
Źródło: MPiPS
W roku 2014 ponad połowę (26 tys.) wszystkich wydanych zezwoleń uzyskali obywatele Ukrainy (tab. 2).
Tabela 2. Państwa, których obywatele otrzymali największą liczbę zezwoleń na pracę w roku 2014
Państwo
Liczba wydanych zezwoleń
Ukraina
26 315
Wietnam
2 369
Chiny
2 133
Białoruś
1 834
Indie
1 242
Źródło: MPiPS
Wzrostowi liczby zezwoleń na pracę, jakie wydawane są cudzoziemcom, towarzyszy
jednocześnie spadek ich udziału w ogólnej liczbie uprawnień do podejmowania zatrudnienia w Polsce. Jest to spowodowane sukcesem instrumentu oświadczeń pracodawców
44
Politeja 2(41)/2016
Maciej Duszczyk
o chęci zatrudnienia cudzoziemca11. Ze względu na uproszczony charakter tego dokumentu oraz ograniczone procedury biurokratyczne w Polsce dominuje zatrudnianie
pracowników cudzoziemskich właśnie w oparciu o ten instrument. Niestety uproszczona procedura skłania wiele osób do nadużyć, które są sukcesywnie identyfikowane i podejmowane są próby ich eliminowania (o czym w dalszej części opracowania).
Z danych MPiPS wynika, że podobnie jak w przypadku zezwoleń na pracę, lata
2014 i 2015 przyniosły wzrost liczby rejestrowanych w urzędach pracy oświadczeń,
a więc i zatrudnianych na ich podstawie cudzoziemców12. O ile bowiem w latach 20092013 liczba zarejestrowanych oświadczeń była stabilna i wahała się pomiędzy 188 a 260
tys., o tyle w roku 2014 ich liczba osiągnęła już prawie 400 tys., a w pierwszym półroczu
roku 2015 przekroczyła liczbę 410 tys. Jak widać, procentowy wzrost rejestrowanych
oświadczeń jest zdecydowanie większy niż w przypadku zezwoleń na pracę. Fakt ten
oznacza, że bezsprzecznie mamy do czynienia z nieprzewidywanym wcześniej zainteresowaniem podjęciem zatrudnienia w Polsce (tab. 3).
Tabela 3. Liczba zarejestrowanych* w powiatowych urzędach pracy oświadczeń pracodawców
o zamiarze powierzenia cudzoziemcom zatrudnienia na danym stanowisku pracy
z podziałem na obywatelstwo w latach 2007 – pierwsze półrocze 2015
Obywatelstwo
Rok
ukraińskie
2007**
20 260
2008
biało
ruskie
rosyjskie
mołdawskie
gruzińskie
armeńskie
łącznie
1 347
190
0
0
0
21 797
142 960
12 606
1 147
0
0
0
156 713
2009
180 133
4 860
674
2 747
0
0
188 414
2010
169 490
3 623
595
5 912
453
0
180 073
2011
239 646
4 370
963
13 024
1 774
0
259 777
2012
223 671
7 636
1 624
9 421
1 384
0
243 736
2013
217 571
5 194
1 260
9 248
2 343
0
235 616
2014
372 946
4 017
1 227
6 331
2 103
774
387 398
2015
(I pół
rocze)
402 674
2 311
918
3 609
829
467
410 808
*Rejestracja oświadczenia przez pracodawcę dla obywatela jednego z sześciu państw wskazanych w ustawie
o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oznacza chęć powierzenia zatrudnienia danemu cudzo Instrument polskiej polityki imigracyjnej umożliwiający obywatelom Ukrainy, Białorusi i Rosji, Gruzji, Mołdawii oraz Armenii podejmowanie, bez zezwolenia, pracy sezonowej w Polsce (przez okres
sześciu miesięcy w kolejnych dwunastu miesiącach).
12
Nie wszyscy jednak cudzoziemcy, na jakich zarejestrowano oświadczenia, przyjechali do Polski i podjęli zatrudnienie. Porównanie liczby wydanych oświadczeń z wizami oraz przekroczeniami granicy pokazuje, że ok. 60-65% oświadczeń jest faktycznie realizowanych, czyli na ich podstawie wydano wizę
z pozwoleniem na zatrudnienie, a dany cudzoziemiec przybył do Polski.
11
Politeja 2(41)/2016
45
ziemcowi (wymienionemu z imienia i nazwiska) na określonych w oświadczeniu warunkach (na danym
miejscu pracy oraz za określonym wynagrodzeniem).
** Dane statystyczne dotyczące systemu oświadczeń pracodawców o zamiarze powierzenia zatrudnienia
cudzoziemcowi zaczęły być gromadzone od sierpnia 2007 r.
Źródło: MPiPS
Szczegółowa analiza danych MPiPS pokazuje, że głównymi beneficjentami systemu
oświadczeń są obywatele Ukrainy. Stanowili oni w pierwszym półroczu 2015 aż 98%
wszystkich cudzoziemców, na których zostały zarejestrowane oświadczenia. Utrzymująca się destabilizacja polityczna i ekonomiczna Ukrainy powoduje, że należy zakładać
dalszy wzrost zainteresowania Ukraińców podejmowaniem zatrudnienia, a w dalszej
perspektywie osiedlania się w Polsce. W związku z tym powstaje pytanie o dalsze utrzymywanie liberalnych zasad, na jakich Ukraińcy mogą podejmować zatrudnienie i osiedlać się w Polsce. Działania administracyjne (zobacz kolejny podrozdział), jakie zostały
podjęte w marcu oraz sierpniu 2015 r., pokazują, że rząd decyduje się na zmianę polityki imigracyjnej i chce ograniczyć skalę napływu. Prawdopodobnie ma to również znaczenie w kontekście potencjalnego napływu do Polski realokowanych z Grecji i Włoch
cudzoziemców, którzy będą w Polsce ubiegać się o status uchodźcy. Wydaje się jednak,
że związek ten jest tylko pośredni.
Uszczelnianie systemu oświadczeń
Zdecydowany wzrost liczby rejestrowanych oświadczeń, jaki nastąpił w pierwszym
półroczu 2015 r., a co zostało wykazane w poprzednim rozdziale, oraz duże prawdopodobieństwo kontynuowania tego trendu w kolejnych miesiącach spowodowało reakcję odpowiednich instytucji rządowych i samorządowych (oświadczenie formalnie
rejestruje starosta). Co prawda rząd nie wycofał się z możliwości zatrudniania pracowników na podstawie oświadczeń, podjął jednak działania mające na celu upodobnienie
tego instrumentu do wydawania zezwoleń na pracę. W maju 2015 r. Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej opracowało i przesłało do powiatowych urzędów pracy wytyczne dotyczące rejestrowania oświadczeń13. Dotyczą one następujących zagadnień:
• Weryfikacja tożsamości podmiotu składającego oświadczenie – PUP powinien sprawdzić, czy oświadczenie pochodzi rzeczywiście od podmiotu, na którego rzecz cudzoziemiec ma wykonywać pracę.
• Weryfikacja zamiaru powierzenia pracy – przy ocenie możliwości i zamiaru
powierzenia pracy cudzoziemcowi szczególną uwagę należy zwrócić w przypadku podmiotów rejestrujących kilkadziesiąt lub więcej oświadczeń (jednorazowo
lub w krótkim okresie), a także w przypadkach, kiedy istnieją wątpliwości, czy
Wytyczne Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej dla Powiatowych Urzędów Pracy w związku z rejestracją oświadczeń o zamiarze powierzenia wykonywania pracy cudzoziemcom na warunkach określonych
w §1 pkt 20 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 21 kwietnia 2015 r. w sprawie
przypadków, w których powierzenie wykonywania pracy cudzoziemcowi na terytorium Rzeczypospolitej
Polskiej jest dopuszczalne bez konieczności uzyskania zezwolenia na pracę, Dz.U. 2015, poz. 588.
13
46
Maciej Duszczyk
Politeja 2(41)/2016
dany podmiot ma faktyczną możliwość powierzenia pracy i wypłaty wynagrodzenia za pracę.
• Szczególne warunki dotyczące działania agencji zatrudnienia – oświadczenie
może zarejestrować agencja zatrudnienia jako podmiot powierzający pracę w rozumieniu ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, tj. wówczas gdy zatrudnia cudzoziemca dla własnych potrzeb (np. do prac biurowych)
albo gdy świadczy usługi pracy tymczasowej.
• Okres – nie jest możliwe zarejestrowanie oświadczenia, w którym wskazano
wsteczną datę rozpoczęcia pracy przez cudzoziemca, a maksymalny okres sześciu miesięcy jest niezależny od liczby oświadczeń wystawionych dla danego cudzoziemca, liczby pracodawców je wystawiających, zawodu, miejsca wykonywania pracy, rodzaju umowy czy podstawy pobytu na terytorium RP.
• Uwzględnienie specyfiki i sytuacji na lokalnym rynku pracy – pracownik
PUP powinien przy okazji rejestracji oświadczenia przedstawić kandydatów do
pracy w oparciu o rejestr osób bezrobotnych i poszukujących pracy, a sama rejestracja oświadczeń nie może się odbyć w oderwaniu od sytuacji na lokalnym
rynku pracy, a więc można odmówić rejestracji oświadczenia, jeżeli w rejestrach
bezrobotnych znajduje się kandydat zgodny z oczekiwaniami pracodawcy.
• Współpraca z innymi instytucjami – w przypadku, gdy, w ocenie PUP, zachodzi podejrzenie występowania nadużyć związanych z wykorzystywaniem
oświadczeń lub naruszenia przepisów prawa pracy, zwłaszcza w zakresie działalności agencji zatrudnienia, rekomenduje się niezwłoczne przekazanie informacji organom kontrolnym (Straż Graniczna, Państwowa Inspekcja Pracy,
Policja).
• Współpraca z pracodawcami i cudzoziemcami – należy zwracać uwagę podmiotom rejestrującym oświadczenia, iż praca jest przez cudzoziemca wykonywana legalnie pod warunkiem podpisania odpowiedniej umowy oraz że oświadczenie nie jest umową.
Powyższe wytyczne znajdują praktyczną implementację w zasadach rejestracji
oświadczeń dokonywanych w powiatowych urzędach pracy. Przykładowo Powiatowy
Urząd Pracy w Warszawie (rejestrujący najwięcej oświadczeń w Polsce) określił nowe
obowiązki, które muszą zostać spełnione przez osoby (pracodawców) chcące zarejestrować oświadczenie. Najbardziej radykalnym rozwiązaniem, wzorowanym na systemie
wydawania zezwoleń na pracę, jest obowiązek złożenia zamkniętej oferty pracy w powiatowym urzędzie pracy, co jest warunkiem rejestracji oświadczenia. Powinna ona być
złożona co najmniej siedem dni przed dostarczeniem oświadczenia do rejestracji.
Kolejnym obostrzeniem jest przywołanie prawa do odmowy zarejestrowania
oświadczenia, jeżeli w toku czynności weryfikacyjnych okaże się przykładowo, że dotyczy ono zawodu, w którym zarejestrowana jest duża liczba bezrobotnych. Inną przesłanką może być kwota wynagrodzenia wskazana w oświadczeniu, która jest znacznie
niższa od stawek obowiązujących na rynku. Co niezmiernie istotne, urzędnicy powołują się tutaj nie na ustawę o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy czy ustawę
Politeja 2(41)/2016
47
o cudzoziemcach, ale na ustawę o samorządzie powiatowym z dnia 5 czerwca 1998 r.
(art. 4 ust. 1 pkt 17 i art. 12 pkt 9c)14.
Inne przesłanki dla odmowy rejestracji oświadczeń to sytuacja gdy:
• działalność gospodarcza jest zawieszona lub okresy zawieszenia działalności
znacznie przekraczają okres aktywnej działalności,
• oświadczenie składa osoba bezrobotna aktualnie zarejestrowana w urzędzie
pracy,
• liczba oświadczeń osoby deklarującej zamiar zatrudnienia znacznie przekracza
jej realne potrzeby (np. kilkadziesiąt lub kilkaset oświadczeń składanych przez
osobę prowadzącą niewielkie przedsiębiorstwo lub gospodarstwo rolne).
Zupełną nowością jest również wprowadzenie limitów dotyczących rejestrowania
oświadczeń, jak również warunków, jakie musi spełniać pracodawca oraz osoba fizyczna. Od 7 kwietnia 2015 r. (czyli jeszcze przed wydaniem wytycznych przez MPiPS)
Powiatowy Urząd Pracy w Warszawie rejestruje tylko oświadczenia od pracodawców,
którzy prowadzą działalność gospodarczą nie krócej niż dwanaście miesięcy, zatrudniają co najmniej jednego pracownika i nie mogą zaspokoić potrzeb kadrowych w oparciu
o lokalny rynek pracy. W przypadku osób fizycznych istnieje możliwość zarejestrowania ośmiu oświadczeń w okresie dwunastu miesięcy, przy czym osoba musi posiadać
źródło stabilnego i regularnego dochodu, wystarczającego na pokrycie kosztów utrzymania siebie i członków rodziny.
W sierpniu 2015 r. wprowadzono także centralny rejestr oświadczeń. Obecnie przyjmowanie do rozpatrzenia oświadczenia o zamiarze zatrudnienia cudzoziemca muszą
być wcześniej zarejestrowane na stronie internetowej www.praca.gov.pl. Urząd ma dziesięć dni na zarejestrowanie dokumentu. Wcześniej było to praktycznie automatyczne.
Powyżej wskazane obostrzenia mają za zadanie ograniczyć liczbę oświadczeń. Należy bowiem zdawać sobie sprawę z tego, że wiele z nich służyło jedynie do wyłudzenia
wizy umożliwiającej czasowe zatrudnienie w Polsce, a dany cudzoziemiec nigdy nie pojawiał się u osoby czy pracodawcy, który takie oświadczenie zarejestrował lub robił to
tylko na bardzo krotki czas. W czasie pobytu w Polsce cudzoziemiec podejmował często zatrudnienie u innych osób/pracodawców, co nie było odnotowane w odpowiednim urzędzie. Z tytułu zatrudnienia cudzoziemca nie były również opłacane składki
na ubezpieczenie społeczne oraz zaliczki podatkowe. Oznacza to, że faktyczne zatrudnienie cudzoziemca, pomimo posiadania prawa do legalnego pobytu i podejmowania
pracy, było nielegalne.
Kwestia imigracji w programach partii politycznych
startujących w wyborach parlamentarnych w 2015 r.
Wybory parlamentarne są okazją do analizy poglądów poszczególnych partii politycznych na tematy budzące zainteresowanie opinii publicznej i przewidywania na tej
Dz.U. 1998, nr 91, poz. 578.
14
48
Maciej Duszczyk
Politeja 2(41)/2016
podstawie, jakie będą ich konkretne działania w przyszłości. Regułą stało się, że to właśnie w okresie kilku tygodni przed wyborami publikowane są programy, które następnie nie są aktualizowane do momentu kolejnej kampanii wyborczej. Analogicznie było
również w czasie kampanii, która odbyła się we wrześniu i październiku 2015 r. Wszystkie partie, koalicja Zjednoczona Lewica oraz Komitet Wyborców Kukiz’15 opublikowały przed wyborami swoje programy, co pozwala na ich analizę pod kątem uwzględnienia w nich kwestii polityki imigracyjnej15.
Na podstawie wypowiedzi medialnych16 kandydatów na posłów i senatorów stworzono hipotezę, zgodnie z którą kwestia imigracji i polityki imigracyjnej została przez
autorów programów potraktowana marginalnie. Założono, że jedyny temat, który znalazł się w większości programów, dotyczy uchodźców i stanowiska Polski w kwestii ich
przyjmowania.
Analiza programów partii politycznych pod kątem odniesienia się do kwestii
imigracji polegała na wyszukaniu trzech wyrazów: „imigracja”, „cudzoziemcy” oraz
„uchodźcy”. Na tej podstawie zidentyfikowano wątki, w których słowa te zostały użyte
w różnym ujęciu gramatycznym. Ich analiza pozwoliła potwierdzić przyjętą hipotezę,
choć w niektórych programach znalazły się również inne wątki, takie jak przyszłe zadania Straży Granicznej czy otwarcie się na imigrację z powodów demograficznych. Do
analizy wybrano te podmioty polityczne, które zarejestrowały listy wyborcze w całej
Polsce. Szczegółowe wyniki analizy programów prezentują się następująco.
Prawo i Sprawiedliwość
W programie partii Prawo i Sprawiedliwość, która ostatecznie wygrała wybory, nie
znalazło się bezpośrednie odniesienie do kwestii imigracji. Jednocześnie sporo miejsca poświęcono Straży Granicznej17. I tak według pomysłu PiS Straż Graniczna będzie
ściśle współpracować w zwalczaniu przestępczości z innymi instytucjami systemu bezpieczeństwa wewnętrznego, a w sytuacjach nadzwyczajnych – z Siłami Zbrojnymi. Celem
jest przekształcenie jej w formację o charakterze policyjno-wojskowym. Jej głównym
celem ma być utrzymywanie stałej zdolności do przywrócenia pełnej czasowej kontroli
granicznej na wszystkich granicach Polski, zgodnie z prawem Unii Europejskiej. W programie zapowiedziano likwidację Urzędu ds. Cudzoziemców, którego kompetencje
i zadania ma przejąć właśnie Straż Graniczna. Służba ta będzie również bezpośrednio
współpracować z ABW w celu zwalczania transgranicznej przestępczości zorganizowanej i przeciwdziałania międzynarodowym zagrożeniom terrorystycznym oraz ze Służbą
Celną w celu zwalczania przemytu. W programie wskazano również na główne wyzwa Analizie poddano tylko oficjalne programy polityczne opublikowane na ich stronach internetowych.
Pominięto zatem ulotki, plakaty czy inne materiały informacyjne.
16
Wypowiedzi w czasie programów emitowanych w TVP, TVN oraz Polsacie oraz na podstawie wybranych wywiadów liderów partyjnych opublikowanych w dziennikach i tygodnikach opinii.
17
Prawo i Sprawiedliwość, Program wyborczy, 2014, s. 58, [online] http://pis.org.pl/dokumenty, 16 XII
2015.
15
Politeja 2(41)/2016
49
nie dla tej służby, jakim ma być zorganizowanie i zapewnienie należytego funkcjonowania przejść dla ruchu osobowego po wprowadzeniu przepisów o małym ruchu granicznym
z Rosją w rejonie Obwodu Kaliningradzkiego i z Białorusią (jeżeli wejdzie w życie umowa
z tym państwem). Chodzi głównie o wyeliminowanie sytuacji nierównego traktowania
obywateli polskich i rosyjskich przekraczających granicę.
Kwestia imigracji znalazła się szczątkowo w drugim dokumencie programowym PiS
powstałym po konwencji programowej, która odbyła się w dniach 3-5 lipca w Katowicach. W jednym z tekstów Jadwiga Emilewicz stwierdziła, że jednym z celów uniknięcia
„pułapki średniego rozwoju” jest stworzenie w Polsce warunków, w których zarówno Polacy z imigracji, jak i zdolni i ambitni cudzoziemcy będą się wiązać z Polską18. Rekomendacja ta nie znalazła jednak rozwinięcia.
Platforma Obywatelska
Program Platformy Obywatelskiej w części dotyczącej imigracji był powtórzeniem argumentacji, jaką prezentował rząd RP pod przewodnictwem Ewy Kopacz. We wstępie napisanym przez panią premier stwierdziła ona, że Polsce potrzeba mądrej polityki,
która zagwarantuje, że polskiemu społeczeństwu nie zagrozi niekontrolowana fala migracji19. W innym miejscu programu szczegółowo zaprezentowano, na czym miałaby polegać aktywność Polski w rozwiązywaniu problemu migracyjnego, jaki zaistniał w Unii
Europejskiej. Zdaniem autorów programu działania UE muszą być jednak nakierowane
na usuwanie źródeł problemu, a nie tylko na doraźną walkę z jego skutkami. Nie zakwestionowano solidarności europejskiej w kontekście migracji, ale stwierdzono, że solidarność europejska w obszarze migracji musi być odpowiedzialna, a wywalczoną przez rząd
zasadę dobrowolności rozumiemy jako możliwość podjęcia suwerennej decyzji o skali naszego zaangażowania, na miarę naszych możliwości.
W programie podniesiona została kwestia suwerenności. Zdaniem PO przyjmowanie uchodźców musi odbywać się pod pełną kontrolą rządu, w warunkach ich sprawnego oddzielania od nielegalnie przybyłych imigrantów ekonomicznych, możliwości weryfikacji przybyłych pod względem bezpieczeństwa oraz zapewnienia odpowiednich
funduszy w budżecie UE na ich przyjęcie i integrację w państwach członkowskich. Ponadto odniesiono się do specyfiki Polski. Zdaniem autorów programu Polska jako kraj
strzegący wschodniej granicy Unii będzie zabiegać o odpowiednie uwzględnienie w polityce
migracyjnej również tego kierunku migracji do UE20.
Myśląc Polska, Konwencja Programowa Prawa i Sprawiedliwości oraz Zjednoczonej Prawicy, Materiały konferencyjne, Katowice, 3-5 VII 2015, s. 19, [online] http://pis.org.pl/dokumenty, 12 X 2015.
19
Platforma Obywatelska, Polska Przyszłości, 2015, s. 6, [online] http://platforma.home.pl/images/Pol
ska-Przyszlosci-Program-PO.pdf, 11 X 2015.
20
Tamże, s. 66-67.
18
50
Maciej Duszczyk
Politeja 2(41)/2016
Zjednoczona Lewica
Relatywnie dużo miejsca w programie wyborczym kwestii imigracji poświęciła koalicja Zjednoczona Lewica, która jednak nie przekroczyła progu wyborczego. Odniosła
się w części poświęconej polityce zagranicznej do dwóch kwestii: polityki imigracyjnej
oraz solidarności z uchodźcami21.
W przypadku polityki wobec imigrantów stwierdzono, że powinniśmy kierować się
sytuacją na polskim rynku pracy i kwalifikacjami zawodowymi osób chcących zamieszkać
w Polsce. Zaproponowano większe otwarcie się na imigrantów, co jest uzasadnione trendami demograficznymi w ostatnich 25 latach. Pojawił się także pomysł stworzenia sieci
instytutów kultury polskiej w krajach o wysokim potencjale emigracyjnym.
W kwestii polityki wobec uchodźców w programie wyborczym Zjednoczona Lewica podkreślała, że należy pomóc osobom uciekającym przed wojną i prześladowaniami politycznymi. Jako argument za taką postawą miał być fakt, że Polacy – ofiary prześladowań i wojny – byli wiele razy w historii przyjmowani przez państwa trzecie. Jako
warunek konieczny uznano dbanie o społeczną integrację imigrantów i ochronę bezpieczeństwa publicznego. Koszty utrzymania uchodźców w Polsce powinna jednak ponosić
Unia Europejska22.
Partia Korwin
Jak można się było spodziewać, najbardziej sceptycznym wobec przyjmowania uchodźców ugrupowaniem była partia Korwin. W jej programie wyborczym znalazł się zapis, że bezwzględnym priorytetem polskiej polityki zagranicznej powinno być m.in.
odzyskanie możliwości suwerennego decydowania o polityce imigracyjnej Polski23. Ponadto
kwestiom związanym z Polonią poświęcono pkt 4.4 programu. Wskazano w nim m.in.,
że w interesie Polski jest popieranie reemigracji ludności, a cudzoziemcy o polskich korzeniach powinni mieć możliwość łatwego uzyskania potwierdzenia i udokumentowania posiadania polskiego obywatelstwa24.
Partia Razem
Opublikowany na stronie internetowej program wyborczy tej formacji zawierał tylko
odniesienia do Polaków mieszkających za granicą. Jednocześnie partia Razem jako je Zjednoczona Lewica, Program wyborczy, 2015, s. 48, [online] http://lewicarazem.org/public/com
mon/js/ckeditor/ckfinder/userfiles/files/program_wyborczy_ZL%281%29.pdf, 10 X 2015.
22
Tamże.
23
Korwin, Dumna, bogata Polska, 2015, s. 22, [online] http://www.partiakorwin.pl/program.pdf, 20 X
2015.
24
Tamże, s. 23.
21
Politeja 2(41)/2016
51
dyna przyjęła stanowisko polityczne w sprawie uchodźców25. Stwierdzono w nim m.in.,
że Polska powinna realizować swoje zobowiązania etyczne i polityczne wobec uchodźców, uregulowane prawem międzynarodowym oraz zasadami społecznej solidarności.
W sposób bezpośredni odwołano się do kwestii solidarności europejskiej, pokazując,
że obecnie czas jest na naszą solidarność, a pomoc powinna być uzależniona od potrzeb
uchodźców i naszych możliwości. Partia opowiedziała się także jednoznacznie przeciw
dyskryminującej selekcji na podstawie wyznania czy przynależności etnicznej. Rozwiązanie problemu widzi w następujących działaniach:
• bardziej przemyślanej polityce międzynarodowej,
• uczciwej współpracy gospodarczej z globalnym Południem,
• pomocy humanitarnej dla krajów ogarniętych konfliktami,
• udzielaniu schronienia w Europie choć części potrzebujących w oparciu o rekomendacje ONZ.
Ponadto w stanowisku znalazła się odezwa stworzenia długofalowej polityki migracyjnej. Powinna być ona prowadzona w oparciu o społeczną równowagę i pokojowe współżycie wszystkich mieszkańców i mieszkanek naszego kraju, co wymaga również działań na
rzecz udanej integracji przyjeżdżających oraz zdecydowanej polityki przeciwko rasizmowi.
W programach Polskiego Stronnictwa Ludowego, Komitetu Wyborców Kukiz’15
oraz Nowoczesnej Ryszarda Petru kwestie imigracji zostały pominięte26. Wskazywano
jedynie na kwestie emigracji poakcesyjnych Polaków i jej skutków, nie jest to jednak temat niniejszego artykułu.
Podsumowując analizę programów wyborczych, można stwierdzić, że kwestia „kryzysu ukraińskiego” w kontekście imigracji do Polski nie stanowiła tematu kampanii wyborczej. Zdecydowanie najwięcej miejsca poświęcono problematyce „kryzysu uchodźczego” oraz sytuacji Polaków mieszkających za granicą. Może to budzić zdziwienie,
ponieważ to właśnie w okresie bezpośrednio przed kampanią wyborczą do Polski napłynęła największa liczba Ukraińców poszukujących i podejmujących pracę. Jednocześnie nie rozpoczęto nawet procesu realokacji uchodźców, nie mówiąc już o ocenie
ewentualnych skutków ich przyjazdu. W pewnym sensie zatem stanowiska dotyczyły
„wirtualnego” problemu, który jeszcze w Polsce nie wystąpił i prawdopodobnie nie wystąpi (trudno oczekiwać, że 7 tys. cudzoziemców będzie zainteresowane przyjazdem do
Polski i będzie chciało się u nas osiedlić). Stosunkowo wiele miejsca, jakie poświęcono
temu zagadnieniu w programach wyborczych, można tłumaczyć tylko tym, że stanowiło to istotny temat debat publicznych. Jednocześnie w przypadku polityki imigracyjnej
dyskutowano o kwestii, która ma marginalne znaczenie, a przemilczano problem, który
wystąpił dokładnie w czasie kampanii. Wniosek ten dotyczy wszystkich ugrupowań.
Partia Razem, Stanowisko w sprawie uchodźców przyjęte przez Radę Krajową, 4 IX 2015 r., [online]
http://partiarazem.pl/stanowiska/, 13 X 2015.
26
Kukiz’15, Potrafisz Polsko, 2015, [online] https://ruchkukiza.pl/wp-content/uploads/2015/10/Stra
tegia-Zmiany-Kukiz151.pdf; Nowoczesna, Kierunki programowe, 2015, [online] http://nowoczesna.
org/files/Kierunki_programowe.pdf; Polskie Stronnictwo Ludowe, Deklaracja wyborcza PSL „Blisko
ludzkich spraw”, 2015, [online] http://prasowka.psl.pl/deklaracja_2015.indd.pdf, 18 X 2015.
25
52
Maciej Duszczyk
Politeja 2(41)/2016
Scenariusze rozwoju sytuacji. Czy „kryzys ukraiński”
zmieni polską politykę imigracyjną?
Jak zostało zaznaczone we wstępie, głównym celem niniejszego opracowania jest zaproponowanie – na podstawie analizy typu desk research dotyczącej zmian statystycznych
w zakresie imigracji, ewolucji polskiej polityki imigracyjnej w pierwszych latach drugiej
dekady XXI w. i stanowisk partii politycznych prezentowanych w programach przed
wyborami parlamentarnymi w 2015 r. – trzech alternatywnych scenariuszy zmian, jakie mogą być wystąpić w efekcie tzw. „kryzysu ukraińskiego”. Wydaje się, że możliwe są
trzy scenariusze.
Scenariusz I – zaostrzenie polityki imigracyjnej skierowanej do pracowników
sezonowych
W scenariuszu tym dochodzi do wprowadzenia zasadniczych zmian w polskiej polityce imigracyjnej, co oznaczałoby przykładowo rezygnację z możliwości podejmowania
w Polsce zatrudnienia czasowego na podstawie oświadczeń pracodawców lub jej zdecydowane ograniczenie. Reakcja taka byłaby spowodowana kontynuowaniem wzrostu napływu obywateli Ukrainy do Polski, jaki jest obserwowany w latach 2014-2015,
co z kolei byłoby powodowane brakiem perspektyw na poprawę sytuacji na Ukrainie.
Z jednej strony oznaczałoby to przyjęcie założenia, że Ukraińcy wypierają z rynku pracy
Polaków, co może przekładać się na wzrost bezrobocia. Z drugiej jednak można przyjąć, że zaostrzenie możliwości podejmowania zatrudnienia w Polsce oznaczałoby ograniczenie transferów finansowych z Polski na Ukrainę, z których utrzymuje się znacząca liczba gospodarstw domowych. Pogłębiałoby to niezadowolenie w społeczeństwie
ukraińskim z kierunku zmian, jakie zachodzą na Ukrainie, a więc zwiększałoby opór
wobec nich. Mogłoby to powodować wzrost poparcia dla odejścia od kierunku reform
na Ukrainie i wymuszanie na rządzie rezygnacji z nich i podjęcia prób „dogadania” się
z Rosją. W efekcie można założyć, że uzyskano by ograniczenie napływu Ukraińców do
Polski. Wprowadzenie tego scenariusza zdają się potwierdzać wytyczne Ministerstwa
Pracy i Polityki Społecznej, których celem jest właśnie ograniczenie zatrudnienia cudzoziemców na podstawie oświadczeń.
Scenariusz II – otwarcie na imigrację z Ukrainy
Scenariusz ten zakłada wykorzystanie niestabilnej sytuacji na Ukrainie do przyciągnięcia do Polski kolejnych obywateli tego państwa, którzy wypełnialiby luki na polskim
rynku pracy oraz przyczyniali się w średniej perspektywie do poprawy sytuacji demograficznej. Oznaczałoby to wykorzystanie instrumentu oświadczeń pracodawców do
stymulowania imigracji zarobkowej z Ukrainy oraz następnie wprowadzenie instrumentów przekształcania się imigracji czasowej w stałą. Można to uzyskać np. poprzez
przyznawanie Ukraińcom pięcioletniego prawa do pobytu i zatrudnienia bez zezwolenia po okresie np. dwunastu miesięcy zatrudnienia w Polsce na podstawie oświadczenia
Politeja 2(41)/2016
53
lub zezwolenia na pracę (osiągniętego w okresie kilku lat), od którego opłacane byłyby
składki na ubezpieczenie społeczne oraz odprowadzane zaliczki na podatek dochodowy. Kolejnym ułatwieniem byłoby wprowadzenie specjalnego instrumentu dla łączenia
rodzin. Scenariusz taki zakłada ofensywne podejście do imigracji, głównie jako element
radzenia sobie z wyzwaniami demograficznymi. Jednocześnie można założyć, że zwiększony napływ obywateli Ukrainy do Polski wygenerowałby przejściowe problemy na
rynku pracy oraz oznaczałby koszty związane z polityką integracyjną. Ponadto napływ
znacząco większej liczby Ukraińców w wieku poborowym może oznaczać ograniczenie
zdolności militarnych Ukrainy, co mogłoby zostać wykorzystane przez Rosję dla eskalacji konfliktu.
Scenariusz III – niedostrzeganie imigracji
W scenariuszu tym przyjmuje się, że obecna sytuacja na Ukrainie ma charakter przejściowy i wzmożony napływ pracowników sezonowych nie będzie kontynuowany,
a więc dodatkowe działania nie powinny być wprowadzane. Oznaczałoby to oczekiwanie na ewentualne zmiany sytuacji, która wymagałaby reakcji. Należy przyjąć, że w scenariuszu tym rząd uznaje napływ obywateli Ukrainy za naturalny, ale nie zamierza go
wykorzystywać w szerszej perspektywie. Zatrudnienie Ukraińców oznaczałoby zatem
jedynie przejściowe i sezonowe uzupełnianie niedoborów na rynku pracy (szczególnie
podnoszenie konkurencyjności polskiego rolnictwa), a więc i brak chęci na przekształcanie się obecnego napływu w imigrację na stałe. Niepotrzebne byłyby również wydatki
na politykę integracyjną, ponieważ w założeniu pobyt Ukraińców jest czasowy, a więc
nie będą mogli osiedlić się w Polsce i przyciągnąć członków swojej rodziny.
Analiza danych statystycznych, ewolucji instrumentów polityki imigracyjnej, szczególnie zasad, na jakich rejestrowane są oświadczenia, a także stanowiska podmiotów
politycznych, które wzięły udział w wyborach parlamentarnych w 2015 r., skłaniają do
konkluzji, że najbardziej prawdopodobny jest scenariusz pierwszy. Wzrost napływu cudzoziemców, szczególnie z Ukrainy, z jakim mamy do czynienia w latach 2014-2015,
skłonił już urzędników do zaproponowania instrumentów ograniczających możliwość
zatrudnienia na podstawie oświadczeń pracodawców. Zdecydowana większość partii
politycznych, w tym Prawo i Sprawiedliwość, która wygrała wybory parlamentarne
w 2015 r., opowiada się przeciwko imigracji. Co prawda werbalizuje to głównie jako
sprzeciw wobec napływu do Polski uchodźców, ale trudno jest wywnioskować, że stanowisko to może być zasadniczo inne w przypadku Ukraińców. W retoryce przedstawiany jest bowiem scenariusz masowego napływu do Polski Ukraińców, na co Polska
powinna być przygotowana (jest to argument przeciwko przyjmowaniu uchodźców
z Afryki). Oznacza to jednak negatywny obraz migracji, trudno jest zatem spodziewać
się większego otwarcia w tym względzie. Na prawdopodobieństwo realizacji scenariusza pierwszego wpływać będzie także siła związków zawodowych, które będą opowiadać się za uszczelnieniem lub rezygnacją z instrumentu oświadczeń, argumentując to
nieuczciwą konkurencją na rynku pracy ze strony obywateli Ukrainy. W retoryce politycznej może się również pojawić argument, że Polska nie powinna być zainteresowana
54
Maciej Duszczyk
Politeja 2(41)/2016
osłabianiem potencjału militarnego Ukrainy, co byłoby skutkiem przyjęcia scenariusza
drugiego.
W opinii autora jednak najkorzystniejsze z punktu widzenia wyzwań dla Polski jest
przyjęcie scenariusza drugiego, w którym Polska prowadzi bardziej aktywną politykę
w stosunku do imigracji z Ukrainy. W celu uniknięcia zagrożenia związanego z negatywnymi konsekwencjami imigracji do Polski dla potencjału militarnego Ukrainy można by stosować instrumenty ograniczające w krótkim czasie znaczący napływ obywateli
tego państwa do naszego kraju. Można to zrobić w ramach polityki konsularnej, a więc
wydawania wiz, lub też wprowadzając ograniczenia w zakresie rejestrowania oświadczeń. Wydaje się jednak, że zmiany wprowadzone na podstawie wytycznych MPiPS
wydanych w maju 2015 r. są za daleko idące. Kierunek ten byłby słuszny, o ile jednocześnie wprowadzono by instrumenty pozwalające Ukraińcom, po udowodnieniu legalnego zatrudnienia w przeszłości, na podejmowanie pracy bez zezwolenia oraz osiedlania
się w Polsce. Pozwoliłoby to zmierzyć się z wyzwaniem niskiej jakości warunków, na
jakich zatrudniani są Ukraińcy, oraz podnieść bezpieczeństwo ich pobytu. W dalszej
perspektywie pozwoliłoby również uzyskać, co prawda niewielki, ale jednak pozytywny
wpływ na zachodzące w Polsce procesy demograficzne.
Zakończenie
Polska polityka imigracyjna, pomimo istotnych zmian, jakie w niej zachodziły, nie
była jak do tej pory tematem ożywionej dyskusji publicznej i politycznej. Zmieniło
się to dopiero w drugiej połowie 2015 r. w wyniku wzrostu napływu do Unii Europejskiej cudzoziemców, którzy chcą ubiegać się w kilku państwach członkowskich
o przyznanie statusu uchodźcy. Oznacza to, że dyskusja ta została wywołana czynnikami zewnętrznymi, a nie wewnętrznymi. Z tymi drugimi bowiem mamy do czynienia w przypadku wzrostu napływu do Polski większej niż do tej pory liczby Ukraińców zainteresowanych podejmowaniem zatrudnienia. Oznacza to pewnego rodzaju
paradoks, w którym dyskusja wzbudzająca wiele emocji dotyczy raczej problemu
„wirtualnego”, a nie realnego.
Jednocześnie pomimo braku dyskusji czy zainteresowania mediów zostały wprowadzone zmiany, które wydają się mieć fundamentalny wpływ na skalę napływu
cudzoziemców, szczególnie Ukraińców, do Polski. Ich celem jest bezsprzecznie odzyskanie kontroli nad imigracją pracowników sezonowych przyjeżdżających do
Polski, co jednak będzie skutkować ograniczeniem skali ich napływu. Tymczasem
zasadne jest pytanie, czy Polska nie powinna wykorzystać wzrastającego zainteresowania Ukraińców zatrudnieniem w Polsce dla poprawy warunków ich pobytu
i przekształcania imigracji czasowej w stałą. Oznaczałoby to przyjęcie scenariusza
drugiego zaprezentowanego w opracowaniu. Zbyt radykalne rozwiązania mogą bowiem skutkować rozrostem szarej strefy, w której Ukraińcy będą podejmować ryzyko niezgodnego z prawem zatrudnienia, ale również nielegalnego pobytu, obawiając
Politeja 2(41)/2016
55
się, że po wyjeździe z Polski nie będą mogli do niej powrócić. Sytuacja taka byłaby
kontrproduktywna od celu, jakim jest wprowadzenie ograniczeń w rejestrowaniu
oświadczeń pracodawców.
W optymalnym rozwiązaniu Polska nadal prowadzi liberalną politykę w zakresie
imigracji zarobkowej z Ukrainy, wprowadzając jednocześnie instrumenty jej przekształcania w imigrację na stałe, co skutkuje zwiększeniem bezpieczeństwa pobytu Ukraińców w Polsce, umożliwia ich pełną integrację w społeczeństwie polskim oraz ogranicza
patologie, z jakimi mamy obecnie do czynienia.
Bibliografia
Castles S., Miller M.J., Migracje we współczesnym świecie, przeł. A. Gąsior-Niemiec, Warszawa
2011, Stosunki Międzynarodowe.
Duszczyk M., Polska polityka imigracyjna a rynek pracy, Warszawa 2012.
Hammar T., Introduction to European Immigration Policy: A Comparative Study, [w:] Selected Studies in International Migration and Immigrant Incorporation, red. M. Martiniello,
J. Rath, Amsterdam 2010, IMISCOE Textbooks.
Korwin, Dumna, bogata Polska, 2015, [online] http://www.partiakorwin.pl/program.pdf.
Kukiz’15, Potrafisz Polsko, 2015, [online] https://ruchkukiza.pl/wp-content/uploads/2015/
10/Strategia-Zmiany-Kukiz151.pdf.
Myśląc Polska, Konwencja Programowa Prawa i Sprawiedliwości oraz Zjednoczonej Prawicy,
Materiały konferencyjne, Katowice, 3-5 VII 2015, [online] http://pis.org.pl/dokumenty.
Nowoczesna, Kierunki programowe, 2015, [online] http://nowoczesna.org/files/Kierunki_
programowe.pdf.
Partia Razem, Program wyborczy, 2015, [online] http://partiarazem.pl/program-wyborczy/.
Partia Razem, Stanowisko w sprawie uchodźców przyjęte przez Radę Krajową, 4 IX 2015 r., [on
line] http://partiarazem.pl/stanowiska/.
Plan wdrażania dla dokumentu „Polityka migracyjna Polski – stan obecny i postulowane działania”. Wersja stanowiąca załącznik do uchwały Zespołu ds. Migracji z dnia 18 XII 2013 r.
Platforma Obywatelska, Polska Przyszłości, 2015, [online] http://platforma.home.pl/images/
Polska-Przyszlosci-Program-PO.pdf.
Polityka migracyjna Polski – stan obecny i postulowane działania, Rada Ministrów, 31 VII 2012 r.
Polskie Stronnictwo Ludowe, Deklaracja wyborcza PSL „Blisko ludzkich spraw”, 2015, [online]
http://prasowka.psl.pl/deklaracja_2015.indd.pdf.
Prawo i Sprawiedliwość, Program wyborczy, 2014, [online] http://pis.org.pl/dokumenty.
Szarfenberg R., Krytyka i afirmacja polityki społecznej, Warszawa 2008.
Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, Dz.U. 2013, poz. 1650.
Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, Dz.U. 2004,
nr 99, poz. 1001 z późn. zm.
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym, Dz.U. 1998, nr 91, poz. 578.
Zasady i rekomendacje polityki migracyjnej dla Polski, Biuletyn Forum Debaty Publicznej nr 36,
Kancelaria Prezydenta RP, VII 2015.
56
Maciej Duszczyk
Politeja 2(41)/2016
Zjednoczona Lewica, Program wyborczy, 2015, [online] http://lewicarazem.org/public/com
mon/js/ckeditor/ckfinder/userfiles/files/program_wyborczy_ZL%281%29.pdf.
Dr hab. Maciej Duszczyk – zastępca dyrektora Instytutu Polityki Społecznej UW,
kierownik Zespołu Polityki Migracyjnej oraz członek Rady Naukowej Ośrodka Badań
nad Migracjami, członek Komitetu Polityki Naukowej przy Ministrze Nauki i Szkolnictwa Wyższego, Rady Ochrony Pracy. W latach 2003-2007 zastępca dyrektora Departamentu Analiz Społecznych i Ekonomicznych Urzędu Komitetu Integracji Europejskiej. W latach 2008-2011 członek zespołu doradców strategicznych Prezesa Rady
Ministrów Donalda Tuska. W latach 2014-2015 profesor wizytujący na uniwersytetach Marcina Lutra w Halle i Wittenberdze oraz Friedricha Schillera w Jenie.
DOI: 10.12797/Politeja.13.2016.41.04
Piotr KAŹMIERKIEWICZ
Institute of Public Affairs, Warsaw
[email protected]
Relative impact of administrative
measures on labour migration flows
from Central Asia
Abstract
Comparative studies show an ambiguous effect of the application of administrative controls on the level of migrant inflows, with the relative impact of the
measures weaker than that of long-term economic or cultural factors. The case of
Central Asian migration to Kazakhstan and Russia demonstrates the interplay of
administrative measures and economic shocks with strategies of migrant groups
and individuals. The review of recent surveys, interviews and focus groups with
migrants from Kyrgyzstan, Tajikistan and Uzbekistan suggests that changes in
the policies of destination countries have a limited impact on their own plans.
The long-term determinants, such as the support provided by diasporas and the
fundamental economic pull and push factors mitigate the effects of sanctions or
facilitating measures.
Key words: determinants of migration, migration policy, labour migration,
Central Asia – migration flows, Russia – migraton policy
58
Piotr Kaźmierkiewicz
Politeja 2(41)/2016
1. Introduction
1.1. Statement of the problem and main thesis
Since 2013, the Kyrgyz, Tajik and Uzbek labour migration to Russia and Kazakhstan
has been subject to three new factors: (1) the economic crisis affecting both destination countries, significantly reducing both the number of available positions and the
workers’ incomes and remittances; (2) the application of administrative sanctions
against migrants, resulting in fines, expulsion and re-entry bans; and (3) the facilitation
of labour mobility as part of the Eurasian regional integration and introduction of new
forms of legal employment in the destination countries. This provides a unique opportunity to observe the relative strength of migration control instruments, which, on the
one hand, aim to reduce the scale of some migrant flows (sanctions), and on the other
hand represent the first attempt at introducing selective migration management (facilitation). The effectiveness of these instruments will be considered against the backdrop
of the economic crisis and long-term factors, determining the volume and composition
of the Central Asian labour migration to Russia and Kazakhstan.
It will be argued that administrative rules (such as facilitation of movement of some
groups of migrants or sanctions against irregular migration) of countries of destination
have so far had a limited effect of influencing migratory flows between Central Asia
and Russia. The explanation will be sought in assessing the relative strength of two
sets of determinants. Firstly, a set of fundamental “push” and “pull” factors stimulates
continued labour outflow from Central Asia. This consists, on the one hand, of welldeveloped migration networks, taking advantage of the largely irregular character of
employment, and, on the other hand, of the scarcity of incentives for return of the migrants to the countries of origin (continued wage gap, lack of adequate jobs and weak
or non-existent framework for re-integrating the returning migrants to the local labour
market). Secondly, the capacity of the Central Asian states and Russia to regulate the
flows of migrant workers (conducting more selective policy) has been further weakened by the impact of post-2013 economic crisis, most evident in the devaluation of
currencies (rouble and tenge) and resulting drop in remittances.
Nevertheless, while the regulations are not expected to have a substantial long-term
impact, they brought about certain realignment in the composition of labour migrant
flows, stimulating mobility for the favoured categories of migrants (Kazakhs, Kyrgyzs)
and forcing the migrants subject to sanctions and their households to adopt certain
short-term strategies, such as the migration of family members. In effect, the administrative measures have exerted certain influence on the ethnic and gender composition
of Central Asian labour migration.
1.2. Structure and sources of analysis
The article will refer to the available statistics from the countries of destination as well
as to qualitative studies (surveys, interviews and focus groups), carried out recently
Politeja 2(41)/2016
Relative impact of administrative…
59
among Central Asian migrants to identify the short-term response and forecast the
mid-term trend in the volume of labour migration to Russia and Kazakhstan as well as
review migrants’ strategies, relating them to the key determinants of migration. The key
objective is to verify the impact of applying sanctions against irregular migrants (push
factor) and of policies on regularizing their status (patents) (pull factor) on the reorientation of migration flows within a single migration area, using the case of the flow
between the southern rim of Central Asia (Kyrgyzstan, Tajikistan and Uzbekistan) and
Russia and Kazakhstan.
The text is organized as follows: the first section states the main thesis and summarizes the methods applied to verify it. In the second section, an overview of the theoretical framework and several background studies on the determinants of Central Asian
migration is provided. First, the problem is conceptualized by reference to a number
of comparative studies, analyzing the effectiveness of administrative controls on labour
migrant flows, focusing in particular on the impact in the conditions of economic crises. Second, case studies of various labour migrant flows from Central Asia are discussed to establish the relative impact of economic and administrative factors in the
period until 2012.
The third and fourth sections analyze the interplay between the facilitating and
restrictive measures for determining the volume and directions of Central Asian migration. The third section presents the main features of the measures and reviews the
dynamics of migration flows, referring to official statistics while the following part concentrates on migrant strategies in response to these measures, reflecting the results of
recent surveys, interviews and focus groups, carried out with affected migrants. The
sections are followed by a set of conclusions.
In addition to the analysis of relevant empirical studies, the article presents the findings of a comparative assessment, carried out by the author in 2014 as part of the work of
an international team, assembled and overseen by the sub-regional coordination office
of International Organization for Migration for Central Asia in Astana, Kazakhstan in
the framework of the IOM Development Fund project, Mapping on Irregular Migration in Central Asia. The results of the project were published in the Mapping on Irregular Migration in Central Asia 2014 report.1 For purposes of identifying the volume
and directions of migrant flows within the Central Asian region, official statistics on
residence and employment of foreigners were collected from several state bodies of Kazakhstan, Kyrgyzstan and Tajikistan, complementing the data on emigration and return
of Central Asian migrants, accessed from the Federal Migration Service of the Russian
Federation. The statistical data were then analyzed and their validity as well as drawbacks were assessed by experts in the field of migration policy from the three countries.
The current presentation draws also on field assessment, carried out by the author
with the support of the sub-regional coordination office of International Organization
for Migration for Central Asia in Astana in five locations in Kazakhstan and Kyrgyzstan
1
International Organization for Migration, Mapping on Irregular Migration in Central Asia 2014, Astana 2015.
60
Politeja 2(41)/2016
in August-October 2015. The assessment featured interviews with national experts, government officials and community leaders as well as focus groups with Kyrgyz, Tajik and
Uzbek migrants returning from Russia and staying in, or transiting through Kazakhstan. The total of four focus groups was organized with Central Asian migrant workers
subject to re-entry bans in Russia (both recent returnees and persons subject to the ban
for a longer period of time), in various locations. Two of them were held in Kazakhstan
(Tajiks in Almaty and Uzbeks in Shymkent) and two others in Kyrgyzstan (Kyrgyz citizens of Kyrgyz and Uzbek ethnicity in Osh). Altogether 87 migrants took part in them,
out of which 38 (44%) were women. The participants represented three ethnic groups:
Kyrgyz (45, of which 23 women), Uzbek (37, of which 15 women) and Tajik (5, all men).
In addition, three individual interviews were held with migrant workers from Tajikistan,
resident in the different cities in Kazakhstan (Aktobe, Almaty and Shymkent).
2. Determinants of labour migrant flows from Central
Asia
2.1. Literature review
While empirical evidence is inconclusive, a number of recent quantitative studies demonstrate that the application of restrictive measures (such as tightening of visa policies or more stringent enforcement of sanctions against resident non-nationals) has an
ambiguous effect. On the one hand, migrant inflows to countries applying restrictive
measures tend to decline;2 on the other hand, migrant outflows from these countries
decrease even more significantly, suggesting that migrants react to sanctions through
settlement in the destination country.3
In response to sanctions adopted by countries of destination such as deterrence
or expulsion, migrants have come up with effective counterstrategies, leading to their
growing dependence on informal networks and falling into irregularity.4 De Haas conceptualizes a range of responses to immigration restrictions in the broad notion of “substitution”, ranging from spatial reorientation to third countries, categorical diversion to
irregular forms of migration, temporal change in the form of an increased willingness
to migrate for fear of further restrictions and reverse flow or limited readiness to leave
the country of destination.5
2
3
4
5
F. Ortega, G. Peri, ‘The Effect of Income and Immigration Policies on International Migration’, Migration Studies, Vol. 1, No. 1 (2013), pp. 47-74, at <http://dx.doi.org/10.1093/migration/mns004>;
M. Czaika, H. De Haas, The Effect of Visa Policies on International Migration Dynamics, Oxford 2014
(DEMIG/IMI Working Paper, 89).
M. Czaika, H. De Haas, The Effect…
D. Broeders, and G. Engbersen, ‘The Fight against Illegal Migration: Identification Policies and Immigrants’ Counterstrategies’, American Behavioral Scientist, Vol. 50, No. 12 (2007), pp. 1592-1609, at
<http://dx.doi.org/10.1177/0002764207302470>.
H. De Haas, The Determinants of International Migration, Oxford 2011 (DEMIG/IMI Working Paper, 2).
Politeja 2(41)/2016
61
The relative impact of the application of more restrictive policies is hard to estimate
when other migration determinants are taken into account.6 Analysis of past financial
crises reveals that while economic downturns reduce labour migrant inflows to a limited extent,7 they clearly influence migrants’ strategies. Migrant flows prove to be resistant to contracting labour markets in the destination states as migrant workers who
are laid off tend to fall into irregularity by continuing to work without authorization
rather than to return home.8
2.2. Background to the problem
The relative impact of the economic crisis on labour migrant flows has been a subject of investigation with regard to the third-largest destination country, Russia, and
the main influx of migrant workers from Central Asia. An early analysis, published in
2009, considered various alternative outcomes in the wake of the financial crisis, affecting the Russian economy.9 The volume of migrant inflows and of remittances were considered in three basic scenarios: (1) dramatic and sustained drop in the scale of labour
migration and in the levels of remittances and resulting mass return of migrants to their
countries of origin, (2) relatively small declines in both immigration and remittances
with the unemployed migrants remaining in Russia and seeking other jobs, (3) shortterm decreases in both migration and remittances, followed by the increased supply
of new migrant workers, seeking to make up for the lost income. When observing the
trends in the winter of 2008-2009, Marat found evidence for the third scenario of “replacement migration”, suggesting strong resistance to external shocks.
This resistance could be attributed to the long history of labour migration from
Central Asia to the urban centers of Moscow and St. Petersburg as well as Siberia. Rahmonova-Schwarz contests the common misconception that the Central Asian labour
migrant flows to Russia were a direct consequence of the economic dislocation in the
1990s.10 She argues that the much larger movement occurring since the late 1990s was
a continuation of the outflows which had been associated with interregional migration,
facilitated by urbanization and industrialization of several regions of the RSFSR exhibiting deficits of workforce in the 1970s. Noting the gradual rise of the Central Asian
communities in Russia (up from 140,000 in 1970 to 248,000 in 1989), RahmonovaM. Czaika, H. De Haas, ‘The Effectiveness of Immigration Policies’, Population and Development Review, Vol. 39, No. 3 (2013), pp. 487-508, at <http://dx.doi.org/10.1111/j.1728-4457.2013.00613.x>.
7
G. Beets, F. Willekens, ‘The Global Economic Crisis and International Migration: An Uncertain
Outlook’ in Vienna Yearbook of Population Research (2009), pp. 19-38, at <http://dx.doi.org/10.1553/
populationyearbook2009s19>.
8
K. Koser, The Impact of Financial Crises on International Migration: Lessons Learned, Geneva 2009
(IOM Migration Research Series, 37).
9
E. Marat, Labor Migration in Central Asia. Implications of the Global Economic Crisis, Washington
2009 (Silk Road Paper).
10
D. Rahmonova-Schwarz, ‘Migrations during the Soviet Period and in the Early Years of USSR’s Dissolution: A Focus on Central Asia’, Revue Européenne des Migrations Internationales, Vol. 26, No. 3
(2010), pp. 9-30.
6
62
Politeja 2(41)/2016
-Schwarz concludes that the early entrants from Kyrgyzstan, Tajikistan, Turkmenistan
and Uzbekistan who opted to stay in Russia played a crucial role in forming labor migrant networks in the 1990s, most crucially as significant propellers of the inflow of cheap
labor force.11 These informal networks then became instrumental in lowering barriers
to migrants’ entry into the Russian labour market by serving as intermediaries and providing continued support, necessary to offset the low socio-economic status of Central
Asian migrant workers.
The 1990s witnessed the rupture of many of the formal ties between Central Asia
and Russia as the Soviet Union disintegrated. This was followed by the surge in migration of ethnic minorities from the countries of the region. Among them were ethnic Russians, whose exodus reached its annual peak, bringing into Russia the group of
more than a million compatriots, departing from Central Asia in 1994. Nevertheless,
as Laruelle observes, it was migration of ethnic Kazakhs, Kyrgyzs, Tajiks, Uzbeks and
Turkmens that helped re-establish the cultural, economic and social ties between the
former center and the regions.12 In the second half of the 1990s, the ratio of ethnic Russians in the emigration from Central Asia gradually decreased in favour of the outflow of
the representatives of ethnic majorities from these countries (so-called “titular nationalities”). Still, until the turn of the century, the migration of the Central Asian workers
to Russia had virtually no effect on the formation of sizable diasporas. In the decade of
the 1990s, the majority of Central Asian diasporas in Russia grew by a small margin,
and the increase was only partly the consequence of immigration, as these groups were
characterized by a relatively strong demographic growth. By 2002, the number of the
Kazakhs residing in Russia had risen from 636,000 in 1989 to 654,000 while the figure
for the Uzbeks had increased from 97,000 to 123,000. Only the Tajiks who had fled
a civil war, raging between 1992 and 1996, recorded a substantial increase of residents
in Russia in that period: from 38,000 to 120,000. Other nationalities accounted for
a small share of foreigners in Russia: 32,000 Kyrgyz and 33,000 Turkmens.13
However, once the transition shock was over and the Russian economy rebounded,
a boost was observed in the Central Asian migration bound for Russia. Central Asian
countries became the main suppliers of migrant workforce to the Russian labour market. In the 2000s, over 11 million work permits were issued to foreigners in Russia and
in 2012 alone the number of legally employed non-nationals exceeded 2 million while
officials and experts agreed that another 3-5 million persons worked without authorization.14 According to the Federal Migration Service, migrant workers from Central
Asia were among the largest national groups on the Russian labour market. In October 2013, the citizens of the five countries of the region accounted for over 47% of the
total of legally resident foreigners (5.4 million out of 11.3 million). The largest group
Ibid., p. 20
M. Laruelle, ‘Central Asian Labor Migrants in Russia: The “Diasporization” of the Central Asian States?’, China and Eurasia Forum Quarterly, Vol. 5, No. 3 (2007), pp. 101-119.
13
Ibid., p. 104.
14
M. Denisenko, Y. Varshavskaya, Migrants at the Russian Labour Market: Characteristics, Status, Mobility, 2013, p. 2 (SEARCH Working Paper, 3/21).
11
12
Politeja 2(41)/2016
63
consisted of Uzbek nationals (3 million), followed by the citizens of Tajikistan (around
1.2 million), Kazakhstan and Kyrgyzstan (over half a million each).15 Thus, over just
a decade, labour immigration boosted the size of the Central Asian diasporas in Russia,
with this effect being the strongest among the Uzbeks, Tajiks and Kyrgyzs.
The explanations provided for the rise and continuation of labour migrant flows
from Central Asia to Russia focus on a range of inter-related factors: economic opportunities for migrants, stabilization of socio-economic conditions in the countries
of origin, and the cultural attraction. The combination of these factors leads some researchers to conclude that the migratory flows between Central Asia and Russia have
a permanent and fixed character, leading to the formation of a migration system, in
which Russia occupies the position of an established center, while Kazakhstan has
turned into a new sub-regional center.16 In this model, the primary power of attraction
consists of the size of the economy of a destination country while labour supply is guaranteed by the high demographic growth and the lack of opportunities for absorbing the
labour surplus within the country of origin.
3. Migration controls and their effect on Central
Asian labour migration
3.1. Changes in migration policies of destination countries and their effects
Since 2012 significant changes were gradually introduced to migration regimes in Russia and Kazakhstan, which are the main countries of destination of Central Asian workers. The changes have diverging effects – facilitating mobility of some categories of foreigners while introducing stricter controls on the movement and stay of selected groups
of migrants. The simultaneous application of these measures thus may be expected to
bring about changes in the composition of migrant flows into these two destination
countries. The body of the article will review official statistics and results of sociological research to assess the relative impact of these changes on the volume of the Central
Asian flows, setting them against other determinants of migration (general “push” and
“pull” factors as well as the shocks of the economic crisis and currency devaluation).
In November 2010 members of the Single Economic Space (later transformed into
the Eurasian Economic Union) – Russia, Belarus and Kazakhstan – signed the agreement on legal status of migrant workers and members of their families. The Agreement
came into force in 2012, relaxing the terms of residence and employment of the nationals of the three countries, legally residing in another member country of the SES. Migrant workers holding the citizenship of one of the member countries as well as their
International Organization for Migration, Mapping on Irregular Migration…, p. 25.
S. Ryazantsev, O. Korneev, ‘Russia and Kazakhstan in Eurasian Migration System: Development
Trends, Socio-Economic Consequences of Migration and Approaches to Regulation’ in A. Di Bartolomeo, S. Makaryan, A. Weinar (eds.), Regional Migration Report: Russia and Central Asia, European
University Institute, Florence 2014.
15
16
64
Politeja 2(41)/2016
family members enjoy a longer period of stay than other foreigners (30 days) during
which they are not required to register their residence. Moreover, they may be employed
without the need to apply for work permits or to fill designated quotas. They are also
entitled to a temporary stay for the duration of their employment contract, and once it
is terminated after 90 days, they may conclude a new contract with another employer.
Kyrgyzstan became member of the Eurasian Economic Union in January 2015, which
extended the facilitated terms to Kyrgyz citizens, working in Russia and Kazakhstan.
Russia relaxed the conditions for employment for nationals of other CIS countries
as well by launching the system of work patents on 1 January 2015. CIS nationals are
obliged to apply for a work patent not later than 30 days since their arrival in Russia,
and must pass a test of the Russian language, laws and history within 30 days after application. Upon receipt of the patent, the migrant is free to look for employment for
60 days, and the patent authorizes an employment for a year (renewable once) outside
of quotas for foreign employment.
In turn, on 1 January 2014 Kazakhstan put into effect a scheme of work patents, for
which the nationals of nine countries (including Kyrgyzstan, Tajikistan and Uzbekistan) are eligible. Kazakhstani program also envisions patents valid for 12 months but
has a narrower scope, applying only to individuals, rendering services to households
(child and home care, construction and renovation of homes). The scheme was taken
up by the citizens of Uzbekistan: in the first eight months of 2015, the total number of
Uzbek work permit recipients reached 97,000, which represented a significant increase
over 2014 (69,204). In 2014 another scheme was introduced to facilitate the employment the immigration of qualified workers in the form of a quota, authorizing, among
others, specialists in the oil- and gas-extracting and processing industries. The quota
was expanded to 63,290 persons (up from 37,480 the previous year).
Parallel to these developments, the main countries of destination of Central Asian
migrant workers introduced a set of administrative measures, aimed at curbing irregular stay and work of non-nationals. In 2012 a new Concept on State Migration Policy
of the Russian Federation 2012-2025 was adopted, which in turn resulted in the changes in its administrative offence code and migration legislation in July 2013.17 Under the
new regulations, overstayers or non-nationals lacking proper residence registration as
well as violators of a range of administrative regulations became liable to fines and bans
on re-entry to the territory of Russia in case they committed another offence within
three years. The penalties were made heavier in January 2015 as re-entry bans were extended to 5 and 10 years. While re-entry bans had been part of the Russian immigration legislation since 1996, they could be at last applied effectively through the use of
a centralized database.18
On 23 July 2013, amendments were introduced in the Code of Administrative Offences, the Federal
Law No. 114-FZ ‘On the procedurę of exiting and entering the Russian Federation’ and the Federal
Law No. 115-FZ ‘On the legal status of foreign citizens in the Russian Federation’.
18
K. Kluczewska, Migrants’ Re-entry Bans to the Russian Federation: The Tajik Story, Bishkek 2014, p. 6
(Central Asia Security Policy Brief, 16).
17
Politeja 2(41)/2016
65
According to the regulations, foreigners might be denied entry into the Russian
Federation on the following grounds: irregular border crossing, supplying forged documents or false information, criminal liability, record of administrative liability (including unpaid taxes or fines). In effect, migrants could become subject to these sanctions
through failure to comply with the administrative rules for residence and employment,
such as late residence registration or late receipt of a work patent as well as attempting
to submit necessary documents through third persons. While migrants in many regions
of the country tended to be fined (2,000-5,000 roubles, which was increased to 15,000
in 2015), migrants residing or working without authorization in the cities of Moscow
and St. Petersburg or neighbouring regions were subject to obligatory deportation.
The number of re-entry bans decreased over time: while 426,194 were issued between January and July 2014, the number dropped by a quarter to 321,205 in the first
seven months of 2015. Nevertheless, by July 2015 as many as 1,460,000 foreigners had
been issued re-entry bans and another 2,200,000 were considered to be at risk of falling
under the ban while crossing Russia’s border on account of overstaying their residence
in the country. Around 500,000 persons were denied entry in all of 2015 and in January
2016, the total number of re-entry banned persons rose to 1,650,000.19 While the split
by nationalities of persons subject to the ban is not available, Central Asian nationals
have been particularly strongly affected, and the numbers of re-entry banned migrants
climbed in 2014. If in July 2014, the figure stood at 202,000 Tajik and 43,000 Kyrgyz
nationals, the numbers peaked at 333,000 Tajiks (November 2015) and 193,000 Kyrgyz migrants (February 2015).
In this context, it is worth investigating the interplay of the enforcement of two
contradictory migration regimes (Eurasian integration and application of sanctions)
on the nationals of Kyrgyzstan, the country which joined the Eurasian Economic
Union on 1 January 2015. Since February 2015, work proceeded on removing a significant part of Kyrgyz citizens from the list of re-entry banned migrants. This was
carried out as part of bilateral agreements on legalization of administrative offenders
and subsequent practical cooperation of Inter-Ministerial Commission of the Federal
Migration Service and Ministry of Labor, Migration and Youth of Kyrgyzstan. Kyrgyz
migrants could regularize their status on the grounds of marriage to a Russian citizen,
secured employment or studies in Russia. By November 2015, as many as 75,000 Kyrgyz nationals were removed from the re-entry banned list, bringing down the number
of persons subject to the ban to 118,000.20
Changes in the status of various categories of migrants were reflected also in the
statistics of administrative sanctions applied towards foreigners in Kazakhstan (Fig. 1).
The entry into force in 2012 of the facilitated conditions for residence and employment of the citizens of Russia cut the number of Russian nationals subject to sanctions
by more than a half. In turn, the number of Uzbek migrants subject to sanctions rose in
Data of the Federal Migration Service of the Russian Federation.
Data of the Ministry of Labor, Migration and Youth of the Kyrgyz Republic.
19
20
66
Politeja 2(41)/2016
2013 by one-fifth, which was in line with the overall increase in the scale of labour immigration from Uzbekistan to Kazakhstan.
Fig. 1. Foreigners subject to administrative sanctions in Kazakhstan
Source: Ministry of Internal Affairs of the Republic of Kazakhstan
3.2. Dynamics of migration flows
According to the data of the Federal Migration Service of the Russian Federation, the
number of foreigners who registered their residence in the first seven months of 2015
stood at 5,267,420, which marked a nearly 10% decline compared to the corresponding period of 2014. Nationals of Central Asian countries consistently account for the
majority within this figure. As of 27 August 2015, there were 2,095,000 citizens of
Uzbekistan and 978,000 nationals of Tajikistan who were registered in Russia. Other
sizable groups were the citizens of Kazakhstan (694,000) and Kyrgyzstan (514,000).
However, when the change in the inflows is analyzed by citizenship, two divergent
trends become apparent for the period of 2014-2016 (Fig. 2). On the one hand, strong
declines were observed in terms of inflows from Uzbekistan and Tajikistan, which are
the two countries remaining outside of the Eurasian Economic Union. There were 24%
fewer Uzbek nationals and 17% fewer Tajiks registered in Russia in February 2016
(compared to March 2014) with the particularly strong reductions noted in 2015. In
turn, the number of the Kyrgyz nationals stabilized in 2014 and rose by 7% between
March 2015 and February 2016.
Some recent developments may also be observed with regard to the gender of the
outflow from individual countries within the region. Vast majority of migrants from
the leading countries of origin, Uzbekistan and Tajikistan, have been male, concen-
Politeja 2(41)/2016
67
trated in certain economic sectors (trade and construction). Men have consistently
accounted for over 80% of migrants from these two countries (Fig. 3). However, the
share of women grew in recent months in both national groups due to the steeper declines among Uzbek and Tajik men (15-16%) as opposed to relatively smaller decreases
among Uzbek women (11%) and actual slight rise among Tajik women in that period.
In contrast, the two other countries, Kazakhstan and Kyrgyzstan, exhibit a more balanced structure of emigration – both in terms of gender (women accounting for over
40% of the flows in both countries) and sectoral distribution (also including services).
Fig. 2. Central Asian nationals registered in Russia, 2014-2016 (by citizenship)
Source: Federal Migration Service of the Russian Federation
While migrant flows declined relatively little, the combination of economic crisis,
currency devaluation and administrative sanctions resulted in sharp contraction in remittances (Fig. 4). The rate of decline was much higher among migrants from the countries which remained outside the Eurasian Union (65% for Tajikistan and 59% for Uzbekistan). In comparison, the drop was less dramatic (46%) in the case of Kyrgyzstan,
which joined the Union in January 2015. However, the effect could only partially be
linked to the efforts at reducing the number of re-entry banned Kyrgyz migrants as the
alleviating measures came into force only starting in May 2015. Instead, the facilitation
of conditions of residence and employment, which became effective since January 2015
could play a larger role.
68
Politeja 2(41)/2016
Fig. 3. Central Asian nationals registered in Russia, 2015-2016 (by gender)
Source: Federal Migration Service of the Russian Federation
Fig. 4. Migrant remittances from Russia to Central Asian countries
( Jan-Sept 2014 vs. Jan-Sept 2015) (million USD)
Source: Central Bank of the Russian Federation
In light of the barriers to labour migration to Russia, a question may be posed as
to whether another destination could not serve as at least a partial replacement for
workers from Kyrgyzstan, Tajikistan or Uzbekistan. Although its economy is ten times
Politeja 2(41)/2016
69
smaller than that of Russia, Kazakhstan boasts as the only Central Asian country some
indicators which place it within range of Russia’s performance. Kazakhstan’s nominal
GDP per capita stands at 12,276 compared to Russia’s 12,735 USD21 while since 2009
the country has consistently outperformed Russia in terms of GDP growth. In the period since 2009 also gross average monthly wages in Kazakhstan were only 25% lower
than those in Russia, rising from 456 USD in 2009 to 715 USD four years later.22
Kazakhstan is also interested in attracting foreign workforce as it has been experiencing labour shortages, which is a consequence of several factors. Firstly, the larger size
and diversity of the Russian labour market continue to attract some, especially qualified, workers from Kazakhstan who enjoy mobility within the Eurasian Economic Union. Secondly, the demand has been on the rise for specialists in certain sectors, driving
the country’s economy, such as mining and oil and gas industries or considered priorities in the country’s long-term economic strategy, such as machinery and automobile
sectors. Finally, interest has grown in lower-paid and unqualified immigrant workforce
in construction and agriculture where shortages have arisen due to internal migration.
The waiver of the requirement for applying for work permits for the nationals of
Customs Union (since January 2015, the Eurasian Economic Union), in particular for
the citizens of Russia and (since January 2015) Kyrgyzstan was similarly reflected in the
statistics of legal labour migration into Kazakshtan. The number of Russian citizens declaring employment or official business declined by half between 2011 and 2012 (down
from 30,341 to 16,147), which paralleled the sharp contraction in the total residence
registration data for this group: from 657,427 in 2011 to 328,845 in 2012 (Table 1).
In turn, the number of Uzbek nationals who registered their residence climbed steadily, rising from 351,882 in 2009, reaching 404,468 in 2012 and topping at 530,683 in
2014. As in the case of the Russians, only a fraction declared employment or official
business as purposes of temporary stay in Kazakhstan, but in contrast to the Russians,
Uzbek nationals have stronger incentives to legalize their work as they continue to require work permits. If in 2012 only 4,034 Uzbek citizens declared either work or official business as purposes of their stay in Kazakhstan, the figure rose sharply to 12,234 in
2013 and more than doubled in 2013 when it reached 30,815 persons.
Table 1. Registered CIS temporary residents in Kazakhstan, 2009-2014
Country
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Uzbekistan
351 882
359 923
404 468
431 919
495 167
530 683
Russia
588 398
624 935
657 427
328 845
159 814
149 577
Kyrgyzstan
28 846
72 645
93 848
103 001
93 127
94 313
Azerbaijan
16 779
20 291
19 219
20 438
24 671
21 898
Tajikistan
10 965
15 397
10 915
10 193
12 917
18 463
Data of the World Bank 2014.
UNECE statistics.
21
22
70
Country
Other
All CIS
Politeja 2(41)/2016
2009
2010
2011
2012
2013
2014
39 614
36 701
30 338
33 744
34 614
37 549
1 036 484
1 129 892
1 216 215
928 140
820 310
852 483
Source: Ministry of Internal Affairs of the Republic of Kazakhstan, presented in IOM 2015
However, Kazakhstan has so far only partially managed to attract nationals of other
Central Asian countries to its labour market. The labour migration to Kazakhstan did
not increase significantly from the other two major countries of origin – Kyrgyzstan
and Tajikistan. This could be expected with regard to Kyrgyzstan, whose nationals gained access to the Russian labour market with the country’s integration into the
Eurasian Economic Union. However, interest in taking up employment in Kazakhstan
has been rather limited among Tajiks although some increase has been observed recently. Relative to 2014 when 980 work permits were issued to Tajik nationals, as many as
3,312 permits were granted in the first eight months of 2015.
4. Determinants of migrants’ response to policy
measures
4.1. Migration surveys and forecasts
The impact of the changes in the migration regimes of countries of destination for Central Asian migration was a subject of several studies. One aspect was the influence of
the Eurasian integration on the willingness to move of the nationals of member states.
A series of surveys, conducted by the Smart Solutions recruiting company prior to and
directly after Kazakhstan’s entry into the Customs Union with Belarus and Russia, investigated the readiness to migrate to another country of the Union among skilled professionals in Kazakhstan. While in 2011 every fifth respondent declared interest in moving
to Russia, a follow-up query revealed that by September 2012, every sixth respondent
had left Kazakhstan while another 13% had been in the talks with a potential employer.
The results of these surveys did not provide a clear indication as to the actual impact of the new regime on migration propensity. While the researchers, conducting the
study, were led to believe that the prospects of easier conditions for entry and employment would result in a “significant increase” of the migrant flow from Kazakhstan to
countries with the more attractive labour markets, the results of the survey do not unequivocally validate this conclusion. In fact, in 2012, only half as many migrants (10%
respondents) actually left for Russia as there were those who had declared their willingness to do so a year earlier. This point was raised in a 2013 critique by Tulegenov and
Macakova who found the study to miss the differentiation between intentional migration and natural trends in labor force movement.23 When comparing the trends prior to
S. Tulegenov, L. Macakova, The Nature of Changes in Migration in Kazakhstan Since Creation of the
Customs Union. Conference paper, Prague 2013.
23
Politeja 2(41)/2016
71
and following the liberalization of movement within the Customs Union in 2012, they
found the effects of the economic crisis to be much more substantial than those of the
Eurasian integration.24
The prospects and consequences of Kyrgyzstan’s accession to the Eurasian Economic Union triggered investigation into the influence on the labour migrant flows
out of the country. Vinokurov and Pereboyev present the results of quantitative and
qualitative opinion polls, taken in 2012 in both the main areas of destination (Moscow,
Almaty) and of origin (nine Kyrgyz regions).25 They noted the persisting “push” and
“pull” factors, stimulating continued labour migration from Kyrgyzstan to Russia and
Kazakhstan – wage gap and labour demand. An additional „encouraging” factor was
the support obtained in the destination countries from the expat community – 63% of
the Kyrgyz migrants bound for Kazakhstan and 81% of those in Russia declared the use
of social networks.26 When asked about their migration plans, 44% of Kyrgyz migrants
in Russia and 33% of those in Kazakhstan intended to return home only after a period
of labour emigration of more than a year while 6% and 9% respectively declared their
interest in staying in Russia and Kazakhstan permanently.27 The long-term forecast of
labour migration to the Eurasian Economic Union countries (Russia and Kazakhstan)
projects the annual growth of 3.5% until 2030. However, the authors note that the rate
will to a large extent depend on Russian and Kazakh migration policy.28 They conclude
that the policy developments are, in turn, dependent on the continued labour demand
and general economic situation.
The 2015 study by experts of the National Institute of the Strategic Studies of the
Kyrgyz Republic29 considers the impact of the economic crisis since 2014 in Russia
as well as of the introduction of administrative measures (work patents) on the levels of labour migration and of remittances to Kyrgyzstan. Analyzing the dynamics of
registered immigration to Russia, the study attributes the decline of the labour inflow
from January to April 2015 to the combination of economic contraction (and resulting currency devaluation) and the financial burden of the introduction of additional
requirements for obtaining work patents. In turn, the recovery of Kyrgyz immigration
to Russia since June 2015 was linked to the successful efforts at removing some migrants from the list of re-entry banned persons.30 Tracking the diverging GDP paths –
decline in 2015 and much slower growth in Russia compared to a steady increase in
Kyrgyzstan – the authors forecast in the short term a significant contraction of Kyrgyz
Ibid., p. 1459.
E. Vinokurov, V. Pereboyev, ‘Labour Migration and Human Capital in Kyrgyzstan and Tajikistan: Impact of Accession to the SES’ in EDB Eurasian Integration Yearbook (2013).
26
Ibid., p. 73.
27
Ibid., p. 78.
28
Ibid., p. 79.
29
К. Карымшаков, Б. Сулайманова, Экономическая ситуация в Российской Федерации и ее влияние на миграционные процессы в Кыргызской Республике, Бишкек 2015.
30
Ibid., pp. 25-26.
24
25
72
Politeja 2(41)/2016
migration to Russia (over 15% decline in 2015 and nearly 4% in 2016), which should level
off in 2017.31
Another study considered the impact of administrative sanctions on Central Asian
migrants’ socioeconomic position and their strategies. Structured interviews with 102
migrants living in various regions of Tajikistan carried out in 2013 revealed that the
lack of economic opportunities at home had been the primary motive for emigration,
and that the majority of re-entry banned migrants were engaged in seasonal labour migration prior to falling under the ban.32 Sanctions represented a shock to 86% of the
interviewed migrants, who were not aware of being liable to a re-entry ban and learned
of it only while trying to cross the Russian frontier again. The unexpected nature of the
ban (at that time, typically applied for the duration of three years) made the returning
migrants ill-prepared for the job search at home so that over 40% of them remained unemployed for the first three months since return.
However, one of the most difficult aspects of readjustment to the realities of the labour market in Tajikistan was the decline in the standard of living for the entire household in the absence of remittances from Russia. While three-quarters of migrant workers reported sending in between 100 and 500 USD every month,33 the application of
the ban significantly affected the family budgets so that every third respondent admitted that their family “can hardly afford clothes” while another quarter reported problems with affording food.34 It comes therefore as no surprise that almost all interviewed
migrants who were close to the expiry of their re-entry ban said that they would go to the
Russian Federation again as soon as they are allowed to.35 The results of the survey as well
as the analysis of the cases of re-entry banned migrants turning in to IOM for assistance
lead to the conclusion that in the absence of viable re-integration programs, administrative sanctions alone are insufficient to discourage further migration, which is wellestablished through the use of social networks.36
4.2. Focus groups
To verify the impact of recent sanctions on the interest in labour migration to Russia
and Kazakhstan from the traditional countries of origin in Central Asia, interviews and
focus groups were carried out by IOM in August 2015 in Kazakhstan and Kyrgyzstan
among migrants expelled from Russia. The interviews and focus groups identified migrant strategies for the period of duration of the re-entry ban. The respondents were
asked to present their personal migration experiences (noting the factors influencing
their decision to migrate) and to describe the main hardships faced during the stay in
Ibid., p. 34.
A. Meier, Tajik Migrants with Re-entry Bans to the Russian Federation, Dushanbe 2013.
33
Ibid., p. 17.
34
Ibid., p. 23.
35
Ibid., p. 29.
36
Ibid.
31
32
Politeja 2(41)/2016
73
Russia and Kazakhstan as well as upon return to the country of origin. In addition,
they brought up their immediate reaction to the re-entry bans and reviewed the coping
mechanisms to deal with the problems along their migration path and outlined their
plans for the future.
The study reveals that workers returning from Russia to Kyrgyzstan, Tajikistan or
Uzbekistan retain their interest first of all in returning to the destination country. They
continue to face difficulties in re-entering the labour markets in the home regions not
only as a consequence of limited job opportunities in the countries of origin, but also
due to the emerging clash between migrants’ expectations and reality. Firstly, as confirmed by the 2013 Eurasian Development Bank study, the migrants have come to rely
on informal support networks developed within the diaspora in Russia to deal with
the challenges associated with irregular status of employment – wages paid late or not
fully, health hazards or fraud. In contrast, many migrants either did not develop corresponding strategies back home as they took up the first employment already in Russia or stayed away from home for a sufficiently long period of time. Secondly, migrants
interviewed in August 2015 reported that they were not willing to stay home for economic reasons. They considered the time spent in the home country a loss as the rates
paid there to qualified workers in their sectors of employment were far lower than those
on the Russian market, and the cost of living (e.g. accommodation) in the capital cities
or larger urban centers would consume a large part of their savings and reduce further
the household’s disposable income.
The interviewed Kyrgyz, Tajik and Uzbek migrants stress that the labour market in
their home region cannot offer them adequate jobs either with regard to the wage levels
or conditions of work (working hours, breaks, organization of work and relations in the
workplace). The fundamental role of the wage gap is noted also by the labour officials
interviewed in the regions of Kazakhstan and Kyrgyzstan to which migrants return
(Aktobe, Shimkent, Osh). Schemes aiming at reintegration of the returning migrants
have had limited appeal, as according to officials the returnees do not accept local work
conditions. Kyrgyz officials admit that even the steep devaluation of the Russian rouble had only a temporary and limited effect on migrants’ decisions, and already in the
summer of 2015, it may be concluded that the peak of returns is over. The group that
did return consisted mainly of low-skilled migrants who had been hardest hit by the
devaluation of the rouble, leading to a 30% decline in remittances.
In-depth interviews with re-entry banned migrant workers helped identify some
short-term and long-term strategies in response to the application of the bans. Despite
the efforts at informing migrants, most respondents were unaware of being blacklisted.
Interviewed Kyrgyz, Tajik and Uzbek migrant workers are often not aware of the need
to comply with administrative regulations (registration and work patent procedures).
Some migrant workers report being given a re-entry ban only when contacting the Federal Migration Service months after issuing the decision. In many instances Russian
border guards do not verify the status of migrants while crossing the border. They are
particularly vulnerable as they are asked to pay high sums of money and are caught by
74
Politeja 2(41)/2016
surprise with the order to leave. They are also likely to bear the costs of lost work opportunities and terminated contracts.
After several months since the introduction of more stringent regulations, migrant
workers have adapted their strategies. They rarely seek to re-enter Russia irregularly for
fear of further sanctions, and generally opt for finding alternative workplaces to those
lost in Russia for the period of re-entry ban. Another strategy that is applied is seeking
a replacement for the banned family member or acquaintance. Thus, in the short run
(up to a year), the sanctions have a deterring effect only toward the migrants who became subject to them.
Nevertheless, interest is still strong among Tajik, Uzbek or Kyrgyz migrants in
working in Russia. The interviewed banned migrants are likely to return to the destination country as they have already worked out a support network. In contrast, the migrant workers very rarely seek opportunities for work in other countries, often lacking
information on the actual conditions of employment. “Critical mass” of compatriots
is needed for migrant workers to consider another country as a long-term destination
and it may be concluded that new ties and social networks need to develop, attracting
them to a new destination. The interviews thus support the earlier findings, according to which the application of sanctions in the destination countries (Russia, Kazakhstan) has a limited effect on both the volume and direction of Central Asian labour
migration.
Conclusions
The impact of administrative measures on the levels of migration flows from Central
Asia to Kazakhstan and Russia cannot be easily ascertained as it is difficult to separate
the effects from those of other short-term factors such as diminishing labour demand
and currency devaluation.
Changes in entry, residence and employment conditions applied by Russia and Kazakhstan since 2012 have had a short-term impact, bringing about certain realignment
of migration flows. The most important shock factor, which reduced the inflow of affected groups (Tajiks, Uzbeks) was the enforcement of re-entry bans. Surveys among
re-entry banned migrants reveal that the majority could not immediately adjust to the
measure as they were unaware of being subject to it.
In the long run, more restrictive measures are not expected to affect the direction or
volume of the flows. Both economic and sociological studies confirm that Russia is likely to remain the primary destination for the majority of Central Asian migrant workers
due to a combination of “push” and “pull” factors. Following the initial period of strict
enforcement of sanctions, Russia has sought to work out more optimal arrangements
with Central Asian states, as the case of Kyrgyzstan demonstrates.
At the same time, migrants remain attracted to the Russian labour market, where
strong diasporas have developed support networks, relied on for hiring, changing jobs
and securing lodging. The “pull” of Russia is so strong that the re-entry banned mi-
Politeja 2(41)/2016
75
grants do not consider other locations even when the wage levels are relatively close to
those in the Russian Federation. Kazakhstan has so far not been considered as a destination by migrant workers returning from Russia (in particular by those under re-entry
bans). The research confirms the findings from literature that labour migrants are not
likely to divert away from the destination countries where support networks provide
the necessary cushion against the economic shocks.
On the other hand, the facilitating measures, associated with the formation and enlargement of the mobility area appear to have both short-term and long-run effects as
the cases of Kazakhstan and Kyrgyzstan demonstrate. In that case, the removal of some
of the barriers to residence and employment appear crucial for stimulating the movement. However, the positive effects of administrative measures are partly attributable
to the presence of powerful fundamental factors as well as the existence of diasporas,
offering necessary support. Where some of these factors are not present (as in the case
of Kazakhstan), the measures appear to be far less effective.
Acknowledgments
The author would like to acknowledge the staff of IOM missions in Kazakhstan, Kyrgyzstan and Tajikistan for their overall support and assistance (in particular, Mr. Dejan
Keserovic, IOM Coordinator for Central Asia and Ms. Tatiana Hadjiemmanuel, Deputy Coordinator of IOM Sub-Regional Office for Central Asia as well as the national
experts and government officials of Central Asian states who provided input and comments to the work of the assessment team.
Bibliography
Beets G., Willekens F., ‘The Global Economic Crisis and International Migration: An Uncertain Outlook’ in Vienna Yearbook of Population Research (2009), at <http://dx.doi.org/10.
1553/populationyearbook2009s19>.
Broeders D., Engbersen G., ‘The Fight against Illegal Migration: Identification Policies and
Immigrants’ Counterstrategies’, American Behavioral Scientist, Vol. 50, No. 12 (2007), at
<http://dx.doi.org/10.1177/0002764207302470>.
Czaika M., De Haas H., ‘The Effectiveness of Immigration Policies’, Population and Development
Review, Vol. 39, No. 3 (2013), at <http://dx.doi.org/10.1111/j.1728-4457.2013.00613.x>.
Czaika M., De Haas H., The Effect of Visa Policies on International Migration Dynamics, Oxford
2014 (DEMIG/IMI Working Paper, 89).
De Haas H., The Determinants of International Migration, Oxford 2011 (DEMIG/IMI Working Paper, 2).
Delovarova L., Shkapyak O., Kukeyeva F., ‘Migration Processes in Central Asia: Main Directions and Key Issues of Regional System’, Middle-East Journal of Scientific Research, Vol. 15,
No. 11 (2013).
76
Politeja 2(41)/2016
Denisenko M., Varshavskaya Y., Migrants at the Russian Labour Market: Characteristics, Status,
Mobility, 2013 (SEARCH Working Paper, 3/21).
Duysebaeva K.D., Akasheva A.S., Ryskeldieva A.M., Regional Aspects of Migratory Processes in
the Countries of Central Asia, Almaty 2015.
International Organization for Migration, Mapping on Irregular Migration in Central Asia
2014, Astana 2015.
Kluczewska K., Migrants’ Re-entry Bans to the Russian Federation: The Tajik Story, Bishkek
2014 (Central Asia Security Policy Brief, 16).
Koser K., The Impact of Financial Crises on International Migration: Lessons Learned, Geneva
2009 (IOM Migration Research Series, 37).
Laruelle M., ‘Central Asian Labor Migrants in Russia: The “Diasporization” of the Central
Asian States?’, China and Eurasia Forum Quarterly, Vol. 5, No. 3 (2007).
Marat E., Labor Migration in Central Asia. Implications of the Global Economic Crisis, Washington 2009 (Silk Road Paper).
Meier A., Tajik Migrants with Re-entry Bans to the Russian Federation, Dushanbe 2013.
Ortega F., Peri G., ‘The Effect of Income and Immigration Policies on International Migration’, Migration Studies, Vol. 1, No. 1 (2013), at <http://dx.doi.org/10.1093/migration/
mns004>.
Rahmonova-Schwarz D., ‘Migrations during the Soviet Period and in the Early Years of USSR’s
Dissolution: A Focus on Central Asia’, Revue Européenne des Migrations Internationales,
Vol. 26, No. 3 (2010).
Ryazantsev S., Korneev O., ‘Russia and Kazakhstan in Eurasian Migration System: Development Trends, Socio-Economic Consequences of Migration and Approaches to Regulation’
in A. Di Bartolomeo, S. Makaryan, A. Weinar (eds.), Regional Migration Report: Russia and
Central Asia, European University Institute, Florence 2014.
Tulegenov S., Macakova L., The Nature of Changes in Migration in Kazakhstan Since Creation of
the Customs Union. Conference paper, Prague 2013.
Vinokurov E., Pereboyev V., ‘Labour Migration and Human Capital in Kyrgyzstan and Tajikistan: Impact of Accession to the SES’ in EDB Eurasian Integration Yearbook (2013).
Карымшаков К., Сулайманова Б., Экономическая ситуация в Российской Федерации и ее
влияние на миграционные процессы в Кыргызской Республике, Бишкек 2015.
Piotr KAŹMIERKIEWICZ is a political scientist, graduate of Nicholas Copernicus University, Southern Oregon University and Central European University. He has
been a migration policy expert at the Institute of Public Affairs in Warsaw since 2002
and consultant to International Organization for Migration since 2007. Author and
editor of comparative and evaluation studies on migration and visa policy, border and
migration management, irregular and labour migration, concentrating on Ukraine, the
Caucasus and Central Asia.
DOI: 10.12797/Politeja.13.2016.41.05
Magdalena Lesińska
[email protected]
Polityczna rola diaspory
na przykładzie krajów Europy
Środkowo-Wschodniej i obszaru
postsowieckiego
Abstract
Political impact of diasporas. The case of Central and Eastern European and
post-Soviet countries
Most of the Central and Eastern European and post-soviet countries have a longlasting tradition of emigration and possess large diasporas, often dispersed all
over the world. Due to their volume and socio-economic position diasporas become on the one hand independent entities in international relations, on the
other – influential actors on the political scene in the country of origin and targets of state’s policy. This article aims to analyze the political impact of diasporas
on the relations with country of origin as well as on international politics. The
case studies are countries of Central and Eastern Europe and post-soviet region.
The article consists of four parts. The first is devoted to the conceptual considerations around the definition of diaspora and its role as subject and object of politics. The next two parts analyse the place of diasporas as actors in international
relations and in the internal politics of the countries of origin. In the last section
the diaspora politics are discussed, illustrated by selected examples of countries
of the region.
Słowa kluczowe: diaspora, polityka wobec diaspory, Europa ŚrodkowoWschodnia, kraje obszaru postsowieckiego
Key words: diaspora, diaspora politics, Central and Eastern Europe, post-soviet
countries
78
Magdalena Lesińska
Politeja 2(41)/2016
Wstęp
Wiele państw regionu Europy Środkowo-Wschodniej i byłego ZSRR posiada długą
tradycję emigracji oraz liczną diasporę, często rozsianą po całym świecie. Diaspora,
w przyjętym tutaj szerokim rozumieniu, to ogół obywateli i osób pochodzących z danego kraju przebywających poza jego granicami. Może ona, co uwarunkowane jest jej
liczebnością oraz pozycją społeczno-ekonomiczną, stać się, po pierwsze, wpływowym
podmiotem stosunków międzypaństwowych, po drugie, aktywnym aktorem na scenie
politycznej państwa pochodzenia, po trzecie, bezpośrednim adresatem polityki państwa pochodzenia.
Według danych ONZ liczba migrantów na świecie wzrosła w ciągu ostatnich piętnastu lat z 172 mln (w 2000) do 243 mln1. Oznacza to, że co trzydziesta piąta osoba na
świecie jest migrantem, a znacznie większa część populacji ma migracyjne korzenie. Nic
zatem dziwnego, że wiele państw podejmuje aktywne działania adresowane do przedstawicieli własnej diaspory, i to w różnych wymiarach: instytucjonalnym (tworzenie
odrębnych ciał odpowiedzialnych za kontakty z diasporą), gospodarczym (wdrażanie
zachęt do przesyłania środków finansowych z zagranicy oraz do inwestowania w kraju pochodzenia) czy politycznym (umożliwienie obywatelom przebywającym poza
krajem głosowania w wyborach krajowych utworzenie w parlamencie miejsc przeznaczonych dla reprezentantów diaspory czy tworzenie organizacji parasolowych i konsultacyjnych zrzeszających jej przedstawicieli). Celem nadrzędnym tych działań jest
tworzenie więzi symbolicznych, tożsamościowych i rzeczywistych diaspory z krajem
pochodzenia, a tym samym budowanie wspólnoty politycznej, która przekracza granice państwowe, łącząc tych w kraju z tymi na obczyźnie.
Celem artykułu jest analiza, jaką rolę odgrywa diaspora w relacjach z państwem
pochodzenia, a także w stosunkach międzypaństwowych na przykładzie wybranych
krajów Europy Środkowo-Wschodniej i obszaru poradzieckiego. Unikalne historyczne okoliczności, zmiany granic państwowych w wyniku wojen i rozpadu państw oraz
masowe migracje (zarówno dobrowolne, jak i przymusowe), które miały miejsce w XX
i XXI w., przyczyniły się do rozproszenia wielu grup narodowych i powstania wspólnot diasporycznych2. Granice państw regionu w okresie prawie półwiecza po zakończeniu II wojny światowej były niemal całkowicie zamknięte, możliwości wjazdu i wyUnited Nations, Department of Economic and Social Affairs, Trends in International Migrant Stock:
The 2015 Revision, New York 2015, [online] http://www.un.org/en/development/desa/population/
migration/data/estimates2/estimates15.shtml, 21 III 2016.
2
Zob. m.in.: R. Brubaker, Nationalizing States Revisited: Projects and Processes of Nationalization in
Post-Soviet States, „Ethnic and Racial Studies” 2011, Vol. 34, nr 11, s. 1785-1814, [online] http://
dx.doi.org/10.1080/01419870.2011.579137; Ch. King, N.J. Melvin, Diaspora Politics: Ethnic Linkages, Foreign Policy, and Security in Eurasia, „International Security” 1999/2000, Vol. 24, nr 3, s. 108138; M.A. Waterbury, From Irredentism to Diaspora Politics: States and Transborder Ethnic Groups in
Eastern Europe, 2009, Global Migration and Transntional Politics Working Paper, nr 6, s. 1-10, [online]
http://www.gmu.edu/centers/globalstudies/publications/gmtpwp/gmtp_wp_6.pdf, 21 III 2016;
A. Wierzbicki, Etniczność i narody w Europie i Azji Centralnej. Perspektywa teoretyczna i egzemplifikacyjna, Warszawa 2014, Etnopolityka, 1.
1
Politeja 2(41)/2016
Polityczna rola diaspory…
79
jazdu były ściśle kontrolowane, kontakty z rodakami żyjącymi w innych krajach były
utrudnione, a czasami praktycznie niemożliwe3. Co więcej, władze państw socjalistycznych nie prowadziły żadnej systemowej polityki adresowanej do rodaków mieszkających w innych krajach. Transformacja polityczna państw regionu na przełomie lat 80.
i 90. XX w. oznaczała także dynamiczne i masowe przemieszczenia ludności po dekadach „zamrożenia” tradycyjnych szlaków migracyjnych, a tym samym wzrost populacji
diaspor, ich dalsze zróżnicowanie oraz większe zainteresowanie państw pochodzenia
rodakami mieszkającymi poza granicami. Początek lat 90. XX w. to aktywne odnawianie kontaktów pomiędzy państwami pochodzenia a diasporą, odbudowywanie wzajemnego zaufania oraz zachęcanie do przyjazdu i osiedlania się w ojczyźnie, a także do
wsparcia dokonującej się głębokiej transformacji politycznej i gospodarczej4.
W związku z powyższym państwa Europy Środkowo-Wschodniej i obszaru proradzieckiego to region szczególnie interesujący pod względem przyjrzenia się bliżej istniejącym relacjom pomiędzy diasporami a krajami pochodzenia w kontekście roli diaspor
jako podmiotu i przedmiotu polityki. W sposób szczególny zostaną uwzględnione te
państwa, w których diaspora zajmuje ważne miejsce w systemie prawno-politycznym.
Pytania badawcze, na które autorka stara się odpowiedzieć w poniższym tekście, są następujące: jakie czynniki kształtują wzajemne relacje pomiędzy państwem pochodzenia
a diasporą?, jaką rolę odgrywa diaspora w stosunkach międzynarodowych i w polityce
wewnętrznej kraju pochodzenia?, jakie działania podejmuje państwo pochodzenia wobec swoich rodaków za granicą i czy przyjmują one na tyle systemową formę, by można
określić je mianem polityki wobec diaspory?
Artykuł składa się z czterech części. Pierwsza poświęcona jest rozważaniom koncepcyjnym na temat definicji diaspory oraz jej roli jako podmiotu i przedmiotu polityki. W kolejnych dwóch częściach pogłębiony jest temat miejsca diaspory jako aktora w stosunkach międzynarodowych oraz w polityce wewnętrznej kraju pochodzenia
w ujęciu teoretycznym i praktycznym. Ostatnia część poświęcona jest omówieniu najważniejszych działań podejmowanych w ramach polityki państwa pochodzenia wobec
diaspory, zilustrowanych wybranymi przykładami krajów regionu.
Diaspora jako podmiot i przedmiot polityki –
rozważania koncepcyjne
Diaspora jest pojęciem otwartym, podlegającym ciągłej redefinicji. Jedną z propozycji rozumienia diaspory przedstawił Gabriel Scheffer, określając ją jako etniczne grupy
mniejszościowe, które rezydują i działają w krajach zamieszkania, ale utrzymują silne
sentymentalne i materialne relacje z krajem swojego pochodzenia5. Ta definicja, jak i jej
Zob. H. Fassmann, R. Münz, European East-West Migration, 1945-1992, „International Migration
Review” 1994, Vol. 28, nr 3, s. 520-538, [online] http://dx.doi.org/10.2307/2546819.
4
Zob. Ch. King, N.J. Melvin, Diaspora Politics…; M.A. Waterbury, From Irredentism…
5
G. Scheffer, A New Field of Study: Modern Diaspora in International Politics, [w:] Modern Diaspora in
International Politics, red. tenże, London 1986, s. 1-15.
3
80
Magdalena Lesińska
Politeja 2(41)/2016
podobne podkreślają dwie zasadnicze cechy diaspory: rozproszenie terytorialne oraz
związki z krajem pochodzenia, który może być realny lub symboliczny, suwerenny lub
będący pod kontrolą innych państw.
Diaspora jest pojęciem inkluzywnym. Zalicza się do niej zarówno emigrantów, którzy przez krótszy lub dłuższy czas przebywają poza granicami swojego kraju, kolejne
pokolenia emigrantów żyjące na obczyźnie, ale uznające dany kraj za ojczyznę swoich
przodków, jak i tych, którzy nigdy nie opuścili swojej ojczyzny, ale z powodu zmiany
granic państwowych znaleźli się poza jej terytorium. Robin Cohen, analizując powody
opuszczenia kraju pochodzenia oraz rozwój diaspor w perspektywie historycznej, wyróżnił pięć typów diaspor: diasporę uchodźczą (powstałą w wyniku wymuszonej emigracji), zarobkową (efekt opuszczenia kraju w poszukiwaniu pracy i lepszego życia),
imperialną (związaną z podbojami kolonialnymi) oraz handlową (rezultat ekspansji
gospodarczej)6. Typ piąty określił jako diasporę deterytorialną, niezwiązaną z żadnym
realnie istniejącym państwem (np. Romowie czy Kurdowie).
W literaturze naukowej toczy się bardzo ciekawa debata na temat definiowania i rozumienia fenomenu diaspory7. Jej uczestnicy zwracają uwagę na różne elementy jako
kluczowe w konstytuowaniu diaspory: jedni podkreślają rolę etniczno-kulturowej tożsamości, drudzy opisują diasporę w kategoriach specyficznego typu grupy społecznej
stworzonej w wyniku procesów migracyjnych, jeszcze inni traktują ją jako projekt polityczny oparty na mobilizacji wokół wspólnych celów. Warto zwrócić uwagę, że żadne
z tych podejść nie jest wykluczające; wszystkie one uzupełniają się nawzajem, inaczej
akcentując to, co jest najważniejszym fundamentem diaspory.
Niewątpliwie diaspora jest unikalnym typem wspólnoty, co związane jest z geograficznym rozproszeniem i umiejscowieniem w przestrzeni transnarodowej, które pozwala budować relacje i podejmować działania ponad granicami państwowymi. Jednocześnie specyfika diaspory wynika z silnych więzi tożsamościowych łączących jednostki
reprezentujące kolejne pokolenia ponad innymi podziałami (społecznymi, ekonomicznymi etc.). Ta unikalność (w porównaniu z innymi wielkimi grupami społecznymi) stanowi jej siłę i słabość jednocześnie. Diaspory trwają mimo przeciwności i upływu czasu, ale też są słabiej lub silniej zróżnicowane i podzielone, do czego przyczynia się fakt
rozproszenia, a także kolejne fale migracyjne, reprezentujące rożne, czasami sprzeczne,
wartości i pozycję w stosunku do państwa pochodzenia8.
6
7
8
R. Cohen, Global Diasporas. An Introduction, London 1999, s. 18.
Podsumowanie tego dyskursu można znaleźć m.in. w: R. Brubaker, The „Diaspora” Diaspora, „Ethnic
and Racial Studies” 2005, Vol. 28, nr 1, s. 1-19; K.D. Butler, Defining Diaspora, Refining a Discourse, „Diaspora” 2001, Vol. 10, nr 2, s. 189-220, [online] http://dx.doi.org/10.1353/dsp.2011.0014;
E. Mavroudi, Diaspora as Process: (De)Constructing Boundaries, „Geography Compass” 2007, Vol. 1,
nr 3, s. 467-479, [online] http://dx.doi.org/10.1111/j.1749-8198.2007.00033.x; D. Schnapper,
D. Davis, From the Nation-state to the Transnational World: On the Meaning and Usefulness of Diaspora as a Concept, „Diaspora” 1999, Vol. 8, nr 3, s. 225-254, [online] http://dx.doi.org/10.1353/
dsp.1999.0020.
Y. Schain i A. Barth wyróżniają trzy kategorie członków diaspory: przywódców (aktywne elity, organizujące diasporę i zdolne do jej masowego zmobilizowania), pasywnych (orientujący się w bieżącej sytuacji, ale rzadko podejmujący aktywne działania) oraz milczących (największa część diaspory,
Politeja 2(41)/2016
81
Niezwykle trafnie istotę fenomenu diaspory opisują Yossi Schain i Aharon Barth,
zwracając uwagę na to, że diaspora istnieje na zewnątrz struktur państwowych, a jednocześnie wewnątrz wspólnoty narodowej (outside the state and inside the people)9. Wielu
autorów promuje rozumienie diaspory w kategoriach wspólnoty transnarodowej, jako
że wielu jej członków deklaruje przynależność do więcej niż jednej wspólnoty państwowo-narodowej i tworzy aktywne relacje z nimi. Steven Vetrovec proponuje jednak rozróżnić te dwie kategorie; według niego to, co odróżnia je od siebie, to stopień aktywności: istnienie aktywnych relacji (w postaci kontaktów czy podejmowanych działań
z udziałem diaspory i państwa) konstytuuje wspólnotę transnarodową, podczas gdy
diaspora może opierać się jedynie na więzach tożsamościowych – poczuciu wspólnego
pochodzenia10. Inaczej mówiąc, według autora nie wszystkie diaspory są wspólnotami
transnarodowymi, te ostatnie reprezentują najbardziej rozwiniętą formę wspólnot diasporycznych, w których oprócz relacji tożsamościowych występują także aktywne działania podejmowane wobec państwa pochodzenia.
Diaspora jako aktor polityczny jest szczególnie interesującym podmiotem stosunków międzynarodowych, jak i przedmiotem działań politycznych ze strony kraju pochodzenia. Bez wątpienia relacje między diasporą a państwem pochodzenia należy
określić jako złożone. Ricard Zapata-Barrero i inni wyróżniają trzy główne składowe
tworzące wzajemne relacje: strukturę prawną (normy prawne dotyczące statusu diaspory w prawie wewnętrznym, dwustronne umowy między krajem pochodzenia a zamieszkania dotyczące diaspory), strukturę polityczną (programy współpracy i wsparcia diaspory, sieć placówek dyplomatycznych za granicą, tworzenie organizacji parasolowych
i formalnej struktury kontaktów i konsultacji z przedstawicielami diaspory) oraz strukturę transnarodową (formalne i nieformalne kontakty, umowy i porozumienia, sieć organizacji i instytucji pozarządowych współpracujących z diasporą)11.
Państwo pochodzenia może wspierać lub blokować działalność polityczną diaspory
podejmowaną w jego kierunku, np. poprzez umożliwienie (lub nie) udziału w wyborach
obywatelom mieszkającym za granicą, zagwarantowania reprezentacji w parlamencie,
a także poprzez akceptowanie podwójnego obywatelstwa lub obowiązek zrzeczenia się
go w wypadku przyjęcia obywatelstwa innego państwa czy choćby wspieranie procesów
samoorganizowania się diaspory za granicą i utrzymywanie kontaktów z jej przedstawicielami. Przeciwnym działaniem jest brak uznania dla reprezentantów diaspory i ich
organizacji przez władze kraju pochodzenia, co skutkuje nie tylko brakiem wzajemnych
kontaktów, ale nawet – w skrajnych przypadkach – otwartą wrogością.
bierni i niezainteresowani na co dzień sprawami kraju pochodzenia, podejmujący działania jedynie
w obliczu sytuacji kryzysowych). Y. Schain, A. Barth, Diasporas and International Relations Theory, „International Organization” 2003, Vol. 57, nr 3 , s. 453, [online] http://dx.doi.org/10.1017/
S0020818303573015.
9
Tamże, s. 451.
10
S. Vertovec, The Political Importance of Diasporas, Oxford 2005, s. 3-4, COMPAS Working Papers,
nr 13.
11
R. Zapata-Barrero i in., The Political Participation of Immigrants in Host Countries: An Interpretative
Framework from Perspective of Origin Countries and Societies, 2013, s. 23, INTERACT Research Report, nr 7, [online] http://cadmus.eui.eu/handle/1814/29565, 22 III 2016.
82
Politeja 2(41)/2016
Magdalena Lesińska
Relacje na linii diaspora – państwo pochodzenia bynajmniej nie są jednostronne.
Diaspora nie może istnieć bez kraju pochodzenia (rzeczywistego czy jedynie symbolicznego, jak dzieje się w przypadku diaspor bezpaństwowych, np. Kurdów, a w przeszłości
Żydów czy Ormian), ale także państwo czerpie symboliczne i realne korzyści z istnienia diaspory. Diaspory odgrywają zasadniczą rolę w procesie budowania wspólnoty
narodowej na poziomie symbolicznym, co szczególnie widać na przykładzie krajów Europy Środkowo-Wschodniej i obszaru poradzieckiego. Doświadczyły one w ostatnich
trzech dekadach intensywnej transformacji politycznej, która dotyczyła także zdefiniowania na nowo pojęcia wspólnoty państwowo-narodowej. Michael Collyer trafnie nazywa proces symbolicznego i realnego włączania diaspory do wspólnoty „polityczną
inkorporacją”12.
Dyskurs polityczny o diasporze przywołuje na myśl znany koncept Benedicta Andersona „wspólnoty wyobrażonej”, która jest bytem realnym, ale istnieje także w postaci
„wyobrażonej” w umysłach elit politycznych reprezentujących zarówno diasporę, jak
i kraj pochodzenia, dla których liczna i potężna diaspora stanowi określoną wartość (nie
tylko symboliczną, ale także polityczną)13. Tabela 1 ilustruje pewien fenomen związany z szacowaniem „wyobrażonej” wielkości diaspory. Jest on wynikiem z jednej strony
obiektywnych trudności w określeniu jej faktycznego rozmiaru, a z drugiej – przyjętego powszechnie sposobu myślenia o „wielkiej” wspólnocie narodowej, której diaspora
jest częścią: im liczniejsza diaspora, tym większy (w domyśle – potężniejszy) naród.
Tabela 1. Szacowana wielkość diaspory w wybranych państwach regionu
Oficjalna wielkość populacji krajua
Szacowana wielkość
diaspory
Szacowana wielkość diaspory jako % oficjalnej
populacji kraju
Armenia
3 000 000
5 500 000b
183,3
Gruzja
4 500 000
1 300 000-3 300 000
28,8-73,3
Kazachstan
17 300 000
4 000 000d
23.1
Polska
38 000 000
18 000 000-20 000 000e
47,3-52,6
Rosja
143 800 000
30 000 000f
20,9
45 400 000
20 000g
44,0
9 900 000
4 500 000
Państwo
Ukraina
Węgry
c
a
45,0
Źródła:
World Bank, Migration and Remittances Factbook, Washington 2016.
b
F. Ragazzi, Governing Diasporas, „International Political Sociology” 2009, Vol. 3, nr 4 , s. 381, [online]
http://dx.doi.org/10.1111/j.1749-5687.2009.00082.x.
c
Ministerstwo ds. Diaspory Gruzji (za: Economic Policy Research Center, Georgian Diaspora Study, 2012,
a M. Collyer, Inside out? Directly Elected „Special Representation” of Emigrants in National Legislatures
and the Role of Popular Sovereignty, „Political Geography” 2014, Vol. 41, s. 65, [online] http://dx.doi.
org/10.1016/j.polgeo.2014.01.002.
13
B. Anderson, Wspólnoty wyobrażone. Rozważania o źródłach i rozprzestrzenianiu się nacjonalizmu,
przeł. S. Amsterdamski, Kraków 1997, Demokracja.
12
Politeja 2(41)/2016
83
s. 41, [online] http://www.eprc.ge/admin/editor/uploads/files/GIZ_Georgian_Diaspora_Study_A4_
Book_Print.pdf ).
d
M. Sancak, Contested Identity: Encounters with Kazak Diaspora Returning to Kazakstan, „Anthropology
of East Europe Review” 2007, Vol. 25, nr 1, s. 85.
e
Ministerstwo Spraw Zagranicznych Polski, [online] https://www.msz.gov.pl/pl/polityka_zagraniczna/
polonia/rzadowy_program_wspolpracy_z_polonia, 22 III 2016.
f
Ministerstwo Spraw Zagranicznych Rosji, [online] http://www.mid.ru/en/foreign_policy/news/-/
asset_publisher/cKNonkJE02Bw/content/id/1913344, 22 III 2016.
g
O. Lennon, Ukrainian Politics Abroad, Council on Foreign Relations, „Foreign Affairs Online” 2015,
17 III, s. 1, [online] https://www.foreignaffairs.com/articles/eastern-europe-caucasus/2015-03-17/ukra
inian-politics-abroad, 22 III 2016.
Nie ma jednego uznanego za obiektywny sposobu szacowania rozmiarów diaspory.
Trudności wiążą się przede wszystkim z osobami reprezentującymi kolejne pokolenia
oraz tymi, którzy nie posiadają obywatelstwa kraju pochodzenia. Teoretycznie najlepszym źródłem powinny być spisy powszechne prowadzone w krajach zamieszkania, ale
w praktyce w wielu z nich nie uwzględnia się pytań o kraj urodzenia, obywatelstwo
rodziców czy ich kraj pochodzenia. Źródłem powszechnie uznanym za wiarygodne są
dane dotyczące obywateli konkretnego kraju, którzy go opuścili i przebywają tymczasowo lub stale za granicą (zasób emigrantów). Należy jednak pamiętać, że – jeśli przyjąć
szerokie rozumienie diaspory – tworzą oni jedynie część populacji diaspory (jako emigranci pierwszego pokolenia). Zasób emigrantów i główne kraje docelowe emigracji
w krajach regionu przedstawia tabela poniżej.
Tabela. 2. Zasób emigrantów i główne kraje docelowe emigracji (wybrane państwa regionu)
Państwo
Oficjalna
wielkość
populacji
w kraju
Zasób emigrantów
(obywateli
przebywających za granicą) w tys.f
Zasób
emigrantów jako %
populacji
krajuf
Główne kraje docelowe
Armenia
3 000 000
785,7
26,3
Rosja, USA, Ukraina,
Uzbekistan, Niemcy
Białoruś
9 500 000
1 620,2
17,1
Rosja, Ukraina, Polska, Uzbekistan,
Wielka Brytania, Litwa
Estonia
1 300 000
191,2
14,5
Rosja, Finlandia, Niemcy, USA,
Ukraina, Szwecja, Wielka Brytania
Gruzja
4 500 000
746,0
16,6
Rosja, Ukraina, Grecja, Armenia,
Uzbekistan, Cypr, Niemcy, USA
17 300 000
3 827,0
22,5
Rosja, Niemcy, Ukraina, Uzbekistan,
Białoruś, USA
Litwa
2 900 000
588,9
19,9
Wielka Brytania, Rosja, Polska,
USA, Niemcy, Irlandia, Norwegia
Łotwa
2 000 000
342,3
17,0
Rosja, Wielka Brytania, USA,
Ukraina, Irlandia, Niemcy, Litwa
Kazachstan
Francja,
84
Politeja 2(41)/2016
Magdalena Lesińska
Państwo
Oficjalna
wielkość
populacji
w kraju
Zasób emigrantów
(obywateli
przebywających za granicą) w tys.f
Zasób
emigrantów jako %
populacji
krajuf
Główne kraje docelowe
3 600 000
859,4
24,2
Rosja, Ukraina, Włochy, Rumunia,
USA, Niemcy
Polska
38 000 000
3 883,0
10,2
Niemcy, Wielka Brytania, USA,
Kanada, Włochy, Irlandia
Rosja
143 800 000
11 048,1
7,7
Ukraina, Kazachstan, Niemcy,
Białoruś, Uzbekistan, USA
45 400 000
5 583,9
12,3
Rosja, USA, Kazachstan, Niemcy,
Białoruś, Polska
9 900 000
570,2
5,8
Niemcy, USA, Kanada, Wielka
Brytania, Austria, Australia
10 500 000
524,4
5,0
Niemcy, Słowacja, USA, Austria,
Wielka Brytania
5 400 000
592,3
10,9
Republika Czeska, Niemcy, Wielka
Brytania, Austria, USA
Mołdawia
Ukraina
Węgry
R ep u b l i k a
Czeska
Słowacja
Źródło: World Bank, Migration and Remittances Factbook, Washington 2016.
Dane zamieszczone w powyższej tabeli wyraźnie ilustrują zróżnicowanie regionu
pod względem skali emigracji i wielkości diaspory. W trzech krajach (Armenii, Kazachstanie i Mołdawii) zasób emigrantów stanowi ponad 20% populacji kraju, w ośmiu
innych – ponad 10% i wciąż wzrasta, gdyż dynamika migracji ma tendencję rosnącą,
szczególnie w krajach o niższym poziomie rozwoju ekonomicznego niż średnia w regionie. Stan gospodarki i sytuacja na rynku pracy jest wciąż głównym czynnikiem „wypychającym”, migracja zarobkowa (wyjazdy w poszukiwaniu pracy w innych krajach),
choć w różnej skali, obserwowana jest właściwie we wszystkich krajach regionu. Docelowymi państwami w przypadku państw należących do UE są pozostałe kraje członkowskie (przede wszystkim Niemcy i Wielka Brytania), a dla państw byłego ZSRR
głównym krajem docelowym pozostaje Rosja.
Diaspora jest przedmiotem działań politycznych, które prowadzone są zarówno
przez rządy w państwach pochodzenia, jak i przez liderów diaspory w celu mobilizacji i konsolidacji jej członków. Roger Brubaker określił politykę państwa wobec diaspory jako „politykę zewnętrznej przynależności” (politics of external belonging); ma
ona przede wszystkim na celu rozszerzenie sfery odziaływania państwa poza jego granice poprzez wzmocnienie i utrwalenie więzi z diasporą, które oparte są na tożsamości wspólnotowej (narodowej)14. Z kolei Peggy Levitt i Rafael de la Dehesa zwraca R. Brubaker, Migration, Membership, and the Modern Nation-State: Internal and External Dimensions
of the Politics of Belonging, „Journal of Interdisciplinary History” 2010, Vol. 41, nr 1, s. 66, [online]
http://dx.doi.org/10.1162/jinh.2010.41.1.61.
14
Politeja 2(41)/2016
85
ją uwagę na praktyczny wymiar wzajemnych relacji między państwem pochodzenia
a diasporą, wyróżniając pięć obszarów, w jakich działania państwa przyczyniają się do
włączenia diaspory, a tym samym do redefinicji granic wspólnoty narodowej poza granice państwowe. Obszary te opisane są jako: stworzenie struktur reprezentujących diasporę w systemie politycznym kraju pochodzenia, rozszerzenie zakresu praw politycznych przysługujących przedstawicielom diaspory, rozwój możliwości inwestycyjnych
w kraju pochodzenia oraz dbanie o ochronę praw obywateli przebywających za granicą
z wykorzystaniem sieci instytucji dyplomatyczno-konsularnych czy poprzez zawieranie
umów bilateralnych z państwami docelowymi15.
Formy zaangażowania politycznego diaspory są różnorodne, wśród nich można wyróżnić te występujące na arenie międzynarodowej oraz te adresowane bezpośrednio do
państwa pochodzenia. Do pierwszych zaliczyć można działania wpływające na politykę zagraniczną kraju zamieszkania przez organizacje diaspory tam działające (np. aktywny lobbing organizacji polonijnych w USA na rzecz przyjęcia Polski do NATO),
a także wspieranie pozycji politycznej diaspory w krajach zamieszkania przez państwo
pochodzenia (np. finansowanie kampanii liderów diaspory kandydujących w wyborach przez państwo pochodzenia). Do drugich zaliczyć można wpływ diaspory na gospodarkę kraju pochodzenia (poprzez inwestycje i transfery finansowe), jak również
działania stricte polityczne, np. udział w wyborach mających miejsce w kraju pochodzenia (o ile prawo przewiduje taką możliwość), wsparcie partii politycznych i ich liderów,
organizacji i stowarzyszeń działających w kraju pochodzenia. Wymienione wyżej obszary, w których polityczna rola diaspory jest szczególnie widoczna, będą przedmiotem
bardziej szczegółowej analizy w dalszej części tekstu.
Polityczna rola diaspory w stosunkach
międzynarodowych
W okresie powojennym obserwuje się rosnącą rolę diaspor jako podmiotów na międzynarodowej arenie politycznej. Dowodem na uznanie pozycji diaspor jako jednego z aktorów w przestrzeni międzynarodowej jest odwoływanie się do nich w dokumentach
prawa międzynarodowego oraz dynamiczny rozwój instytucji prawno-politycznych realizujących określone cele polityczne z aktywnym udziałem diaspor, jak i wobec nich16.
Programy skierowane do diaspor realizują obecnie najważniejsze organizacje między P. Levitt, R. de la Dehesa, Transnational Migration and the Redefinition of the State Variations and
Explanations, „Ethnic and Racial Studies” 2003, Vol. 26, nr 4, s. 593, [online] http://dx.doi.org/10.1
080/0141987032000087325.
16
Zob. m.in.: Dokument spotkania kopenhaskiego – konferencji w sprawie ludzkiego wymiaru KBWE
(29 VI 1990), Rezolucja ONZ nr 47/135 dotycząca praw osób należących do mniejszości narodowych, etnicznych, religijnych (18 XII 1992), Rekomendacja 1201 Zgromadzenia Parlamentarnego
Rady Europy z 1993 r., zob. także: A. Gamlen, Diaspora Institutions and Diaspora Governance, „International Migration Review” 2014, Vol. 48, Supplement s1, s. 180-217, [online] http://dx.doi.
org/10.1111/imre.12136; A. Weinar, Diaspora as an Actor of Migration Policy, Warszawa 2008, CMR
Working Papers, nr 37 (95), s. 1-30, [online] http://www.migracje.uw.edu.pl/publ/612/.
15
86
Magdalena Lesińska
Politeja 2(41)/2016
narodowe i regionalne, takie jak ONZ (IOM), Organizacja Współpracy Gospodarczej
i Rozwoju (OECD), Organizacja Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie (OBWE),
Unia Europejska czy Bank Światowy.
Steven Vertovec zwraca uwagę na kilka czynników, które przyczyniają się do rosnącego wpływu diaspor jako aktorów politycznych na arenie międzynarodowej17. Wymienia wśród nich globalne narzędzia komunikacji wspierające możliwości mobilizacji
rozproszonych społeczności czy politykę wielokulturowości realizowaną w państwach
zamieszkania, która formalnie uznając odrębności etniczne określonych grup oraz prawo do reprezentowania tej odrębności w sferze publicznej i politycznej, tym samym
przyczynia się do rewitalizacji etnicznych tożsamości i organizowania się mniejszości
napływowych. Do ważnych czynników zalicza także zwiększające się zasoby (społeczne
i kapitałowe) będące w posiadaniu grup diasporycznych oraz transformację światowego ładu politycznego z dwubiegunowego w system wielobiegunowy, w którym aktywną
rolę odgrywają nie tylko państwa narodowe, ale także organizacje rządowe i pozarządowe, korporacje międzynarodowe czy duże grupy społeczne o zasięgu ponadpaństwowym, w tym także diaspory.
Diaspory mogą być stroną w konfliktach wewnętrznych i międzynarodowych
z udziałem krajów pochodzenia, w których mogą odgrywać rolę pasywną lub aktywną,
konstruktywną bądź destrukcyjną18. Mogą odgrywać rolę mediatora w sporach między
państwem pochodzenia i zamieszkania, ale także – wprost przeciwnie – mogą je podtrzymywać, a nawet podsycać19. Z punktu widzenia kraju zamieszkania diaspory mogą
być nierzadko postrzegane jako zagrożenie dla stabilności i bezpieczeństwa, szczególnie
kiedy konflikty w kraju pochodzenia są także jawnie replikowane wśród diaspory (np.
spór o kwestię kurdyjską wśród diaspory tureckiej) bądź też kiedy społeczności etniczne są liczne i aktywne politycznie, a do tego skoncentrowane terytorialnie; można tu
przywołać przykład Litwy (mniejszość polska), Rumunii (mniejszość węgierska) czy
Łotwy i Estonii (mniejszość rosyjska). Wymienione przypadki bez wątpienia pokazują,
że diaspory mogą odgrywać bardzo ważną rolę w stosunkach międzypaństwowych20.
Zob.: S. Vertovec, The Political Importance…, s. 1.
Zob.: Diasporas in Conflict. Peace-Makers or Peace-Wreckers?, red. H. Smith, P. Stares, Tokyo 2007;
J. Brinkerhoff, Diaspora Identity and the Potential for Violence: Toward an Identity-Mobilization Framework, „Identity” 2008, Vol. 8, nr 1, s. 67-88, [online] http://dx.doi.org/10.1080/15283480701787376.
19
G. Scheffer jest autorem kontrowersyjnej tezy, że diaspory, które nie posiadają własnego państwa, są
bardziej skłonne do działań destabilizujących, prowadzących do konfliktu/starcia, dając za przykład
działalność diaspory tamilskiej czy palestyńskiej. Przeciwstawił im diaspory związane z określonymi
państwami narodowymi, twierdząc, że ich aktywność w większym stopniu koncentruje się na działaniach pomocowych, wspierających rozwój i dobrobyt kraju, które uznają za swoje państwo pochodzenia. Zob.: G. Sheffer, A New Field of Study: Modern Diaspora in International Politics, [w:] Modern
Diaspora in International Politics, red. tenże, London 1986.
20
Zob.: M. Koinova, Diasporas and International Politics: Utilising the Universalistic Creed of Liberalism
for Particularistic and Nationalist Purposes, [w:] Diaspora and Transnationalism. Concepts, Theories
and Methods, red. T. Faist, R. Bauböck, Amsterdam 2010, s. 140-166, IMISCOE Research; A. Szabaciuk, Trudne sąsiedztwo. Współczesne relacje polsko-litewskie i perspektywa ich dalszego rozwoju, „Rocznik Instytutu Europy Środkowo-Wschodniej” 2012, Vol. 10, nr 1, s. 51-70.
17
18
Politeja 2(41)/2016
87
Diaspora, dzięki swemu szczególnemu statusowi w stosunkach międzynarodowych,
nierzadko odgrywa ważną rolę poprzez wpływ na działania rządów krajów zamieszkania. Możliwości wpływu diaspory na politykę zagraniczną innych państw są uwarunkowane takimi czynnikami, jak: otwartość i podatność struktur państwa na wpływy
różnych podmiotów (np. organizacji lobbingowych czy grup interesu, także tych reprezentujących społeczności etniczne zamieszkałe w danym kraju), wzajemna percepcja i relacje między diasporą a państwem zamieszkania, stosunki władzy i zależności
pomiędzy nimi oraz stopień spójności diaspory (brak podziałów, wola mówienia jednym głosem w sprawach dotyczących polityki zagranicznej państwa zamieszkania)21.
Oprócz wymienionych czynników, które związane są przede wszystkim z systemem politycznym, ważny wpływ na pozycję diaspory jako aktora politycznego mają obiektywne cechy niej samej: wielkość, stopień zorganizowania, posiadane zasoby (w tym ludzkie i kapitałowe) czy obecność wpływowych liderów, którzy ją reprezentują.
Udział diaspory w polityce wewnętrznej państwa
pochodzenia
Wpływ diaspory na politykę wewnętrzną kraju pochodzenia jest szczególnie istotny
w przypadku państw rozwijających się oraz tych przechodzących transformację z systemów autorytarnych do demokratycznych22. Wiele jest w historii przykładów diaspor,
w których uchodźcy polityczni, będący w opozycji do władz rządzących w kraju pochodzenia, działali na wychodźstwie na rzecz demokratyzacji kraju; jednym z nich jest
diaspora polska23.
Innym, wspomnianym już wcześniej, ważnym obszarem wpływu diaspory jest jej
udział w rozwoju społeczno-ekonomicznym kraju pochodzenia. Jest on przedmiotem zainteresowania wielu badaczy, którzy dowiedli, jak ważną rolę diaspora odgrywa w przypadku gospodarek krajów rozwijających się24. Wskazać można sześć kluczowych obszarów zaangażowania diaspory, które pozytywnie oddziałują na rozwój
gospodarczy państwa pochodzenia: transfery finansowe, transfery kapitału ludzkiego
(w postaci powrotów, szczególnie specjalistów), inwestycje bezpośrednie (zakładanie
Y. Schain, A. Barth, Diasporas…, s. 452.
Zob.: R. Koslowsky, International Migration and the Globalization of Domestic Politics: A Conceptual
Framework, [w:] International Migration and the Globalization of Domestic Politics, red. tenże, London
2014; C. Pérez-Armendáriz, D. Crow, Do Migrants Remit Democracy? International Migration, Political Beliefs, and Behavior in Mexico, „Comparative Political Studies” 2010, Vol. 43, nr 1, s. 119-148,
[online] http://dx.doi.org/10.1177/0010414009331733.
23
D.E. Pienkos, For Your Freedom Through Ours. Polish-American Efforts on Poland’s Behalf, 1863-1991,
Boulder 1991, East European Monographs, 311.
24
Zob. m.in.: H. De Haas, Migration and Development: A Theoretical Perspective, „International
Migration Review” 2010, Vol. 44, nr 1, s. 227-264, [online] http://dx.doi.org/10.1111/j.1747
-7379.2009.00804.x; D. Ionescu, Engaging Diasporas as Development Partners for Home and Destination Countries. Challenges for Policymakers, Geneva 2006, IOM’s Migration Research Series, 26; Diasporas. New Partners in Global Development Policy, red. K. Newland, Washington 2010.
21
22
88
Magdalena Lesińska
Politeja 2(41)/2016
przedsiębiorstw, prowadzenie działalności gospodarczej na terenie kraju pochodzenia), filantropia (finansowanie działań prospołecznych w postaci budynków użyteczności publicznej czy fundowanie stypendiów), inwestycje kapitałowe (nabywanie nieruchomości i ziemi, inwestycje giełdowe, zakup obligacji państwowych) oraz turystyka
(w tym tzw. turystyka celowa: w celach medycznych, odwiedzin miejsc historycznych
czy religijnych)25.
Choć wymienione działania nie mają stricte politycznego charakteru, to pośrednio mogą wpływać na sferę polityczną. Szczególnie kiedy poziom transferów finansowych z zagranicy jest bardzo wysoki i sięga kilkunastu (a nawet kilkudziesięciu) procent
PKB, w takiej sytuacji gospodarka kraju staje się zależna od zasobów diaspory (zob.
tab. 3)26. Przykładami krajów, w których przypadku mówi się wprost o uzależnieniu się
w praktyce gospodarki państwa od wsparcia ekonomicznego diaspory, jest Tadżykistan
(gdzie wysokość transferów finansowych przekazywanych zza granicy równa się 41,7%
PKB), Kirgistan (30,3% PKB) czy Mołdawia (26,2% PKB).
Tabela 3. Wysokość zagranicznych transferów finansowych w wybranych krajach regionu
(dane z 2014/2015 r.)
Kraj
Wysokość transferów (mln dolarów)
Wysokość transferów (% PKB)
Litwa
2 113
4,4
Łotwa
1 774
5,7
544
2,1
Białoruś
1 231
1,6
Mołdawia
2 084
26,2
Armenia
2 079
17,9
Gruzja
1 986
12,0
Rosja
7 777
0,4
Ukraina
7 354
5,6
Polska
7 409
1,4
229
0,1
Węgry
4 656
3,4
Republika Czeska
1 893
0,9
Słowacja
2 395
2,4
Estonia
Kazachstan
Źródło: World Bank, Migration and Remittances Factbook, Washington 2016.
D. Agunias, K. Newland, Developing a Road Map for Engaging Diasporas in Development. A Handbook for Policymakers and Practitioners in Home and Host Countries, Geneva 2012, s. 111 i nast.
26
Według danych Banku Światowego z 2014 r. w dziesięciu krajach na świecie wysokość transferów finansowych z zagranicy przekraczała 20% PKB, a w osiemnastu innych wynosiła ona między 10 a 20%
PKB, za: World Bank, Migration and Remittances Factbook, Washington 2016.
25
Politeja 2(41)/2016
89
Formą bezpośredniego wpływu politycznego diaspory na państwo pochodzenia
jest udział w wyborach krajowych27. Umożliwienie obywatelom przebywającym za granicą oddania głosu (a nierzadko także kandydowania) jest bezsprzecznie dowodem na
upodmiotowienie polityczne diaspory oraz wzmocnienie jej pozycji i statusu w państwie pochodzenia. Akceptacja przez państwo pochodzenia aktywnego udziału diaspory w wyborach krajowych może być rezultatem zarówno oddolnego procesu (etnicznej
mobilizacji diaspory), jak i odgórnego (jako efekt świadomego działania władz w celu
włączenia diaspory w system polityczny kraju pochodzenia).
Wśród powodów, dla których państwa decydują się na umożliwienie udziału w wyborach obywatelom przebywającym za granicą, organizując tzw. głosowanie zagraniczne (external voting), trzy wydają się najważniejsze: 1) nacisk (lobbing) organizacji reprezentujących diasporę, dążących do większych wpływów na system decyzyjny kraju
pochodzenia, 2) uzależnienie kraju od ekonomicznego wsparcia diaspory (w postaci
transferów finansowych czy inwestycji), a prawo do głosowania ma wzmocnić więzi
z państwem pochodzenia i pośrednio zachęcić do większego zaangażowania się w sprawy krajowe oraz 3) wewnętrzny układ polityczny i rywalizacja partii politycznych o poparcie obywateli mieszkających za granicą28.
Państwa pochodzenia bez wątpienia cenią sobie zaangażowanie diaspory polegające
na uczestniczeniu w rozwoju kraju przez transfery ekonomiczne czy prowadzeniu publicznej dyplomacji (dbaniu o dobry wizerunek kraju za granicą). Jednocześnie jednak
starają się ograniczyć bezpośredni wpływ diaspory na wyniki wyborów, a tym samym
na politykę wewnętrzną. Świadczy o tym projektowanie systemów wyborczych w taki
sposób, by obywatele mieszkający za granicą mogli symbolicznie potwierdzić swoją
przynależność do politycznej wspólnoty poprzez udział w wyborach, nie mając jednocześnie realnego wpływu na ich wyniki. W państwach, w których liczebność diaspory
jest nieproporcjonalnie większa od populacji obywateli mieszkających w kraju (przypadek Armenii czy Izraela), możliwość oddania głosu mają zazwyczaj tylko obywatele
mający stały adres zamieszkania w kraju i przebywający tam na co dzień.
Nawet jeśli umożliwia się obywatelom zamieszkałym poza granicami kraju udział
w wyborach krajowych i organizuje się obwody głosowania za granicą, to można jednocześnie wprowadzić określone obostrzenia, które w praktyce minimalizują wpływ
głosów oddanych za granicą na ogólne wyniki wyborów. Państwa mogą w tym celu
wprowadzić obowiązek osobistej rejestracji przed wyborami w kraju pochodzenia. Innym rozwiązaniem, które zasadniczo zmniejsza wpływ głosów oddanych za granicą na
wyniki wyborów, jest przyjęty sposób, w jaki oddane poza krajem głosy są przeliczane
Według zebranych danych w największym do tej pory badaniu uczestniczenia w wyborach krajowych
obywateli przebywających za granicą 115 państw i terytoriów zależnych na całym świecie zezwalało
swoim obywatelom przebywającym za granicą na udział w wyborach krajowych (badanie objęło 213
państw i terytoriów zależnych). Za: A. Ellis i in., Voting from Abroad. The International IDEA Handbook, Mexico 2007, Handbook Series.
28
J.-M. Lafleur, Why Do States Enfranchise Citizens Abroad? Comparative Insights from Mexico, Italy and Belgium, „Global Networks” 2011, Vol. 11, nr 4, s. 483-484, [online] http://dx.doi.
org/10.1111/j.1471-0374.2011.00332.x.
27
90
Magdalena Lesińska
Politeja 2(41)/2016
na konkretne miejsca w parlamencie. Kiedy głosy oddane za granicą są doliczane do
jednego konkretnego okręgu wyborczego utworzonego w kraju, najczęściej największego okręgu w stolicy (takie rozwiązanie obowiązuje m.in. w Polsce, Kazachstanie i na
Łotwie), mają one znaczenie tylko dla wyników w tym okręgu. Podobne konsekwencje
ma inne rozwiązanie, kiedy głosy oddane za granicą są doliczane do tych okręgów wyborczych, które są wskazane przez wyborców w procesie rejestracji jako miejsce ostatniego zamieszkania (istniejące np. w Estonii), co powoduje ich rozproszenie na wiele
okręgów wyborczych. W tabeli poniżej podsumowano uprawnienia wyborcze obywateli przebywających za granicą w wybranych państwach regionu.
Tabela 4. Udział w wyborach krajowych obywateli przebywających za granicą
w wybranych krajach regionu
Państwo
Typ wyborów
Tryb głosowania
Uprawnieni
Armenia
parlamentarne, prezydenckie, referenda
elektroniczny
jedynie pracownicy urzędów konsularnych i dyplomatycznych oraz członkowie ich rodzin
Białoruś
parlamentarne, prezydenckie, regionalne/
lokalne, referenda
osobisty
wszyscy posiadający prawa
wyborcze
Estonia
parlamentarne
i referenda
osobisty, korespondencyjny, elektroniczny
wyborcze
Gruzja
prezydenckie,
parlamentarne
osobisty
jedynie pracownicy urzędów konsularnych i dyplomatycznych, członkowie
ich rodzin oraz żołnierze
pełniący służbę poza granicami kraju
Kazachstan
lokalne, referenda
osobisty
wyborcze
Litwa
osobisty,
korespondencyjny
wyborcze
Łotwa
parlamentarne,
referenda
osobisty,
korespondencyjny
wyborcze
Mołdawia
osobisty
wyborcze
Polska
osobisty,
korespondencyjny
wyborcze
Republika Czeska
parlamentarne
osobisty
wyborcze
Politeja 2(41)/2016
Państwo
Typ wyborów
Tryb głosowania
91
Uprawnieni
Rosja
lokalne, referenda
osobisty
wyborcze
Słowacja
parlamentarne
korespondencyjny
wyborcze
Ukraina
osobisty
wyborcze
Węgry
parlamentarne
i referenda
osobisty,
korespondencyjny
wyborcze
Źródło: International Institute for Democracy and Electoral Assistance, Voting from Abroad Database,
[online] http://www.idea.int/elections/vfa/search.cfm.
Badania krajów o dużej liczebnie diasporze (np. Włoch, Meksyku czy Polski) pokazują, że partie polityczne są zainteresowane pozyskaniem poparcia wyborców głosujących poza krajem, ale niekoniecznie tym, by przedstawiciele diaspory byli reprezentowani w systemie politycznym29. Udział w wyborach osób głosujących za granicą jest
zazwyczaj dużo niższy niż tych zamieszkałych w kraju30. Choć głosy oddane za granicą
nie mają większego wpływu na całościowe wyniki wyborów, mogą jednak wywierać
realny efekt pośredni w postaci większej gotowości do włączenia do programów politycznych i kampanii wyborczych kwestii ważnych dla emigrantów, a tym samym na
przebieg dyskursu politycznego. Choć znane są przypadki finansowania działań partii politycznych czy kampanii wyborczych przez diasporę bądź inne źródła zagraniczne31, to większość demokratycznych krajów wyklucza taką możliwość, uzasadniając to
przede wszystkim ograniczonymi możliwościami kontroli środków finansowych pochodzących ze źródeł zagranicznych32.
Zob.: tamże; M. Lesińska, Reproducing Socio-political Cleavages. The Case of Electoral Mobilisation of
the Polish Diaspora, [w:] Les migrations intra-européennes à l’aube du XXIe siècle, red. C. Benalbaz i in.,
Paris 2014, s. 157-176.
30
Liczba głosów oddanych za granicą stanowi zwykle ułamek głosów oddanych w wyborach, np. w Polsce jest to nieco ponad 1%, w Mołdawii 3,7%. Za: D. Duşciac, Moldovan Diaspora Organizations: an
Asset for the Country’s European Integration. Prezentacja na seminarium GFMD: „Mainstreaming Migration into Strategic Policy Development”, Chisinau, Moldova, 12-13 X 2011, [online] https://www.
gfmd.org/moldovan-diaspora-organizations-asset-country%E2%80%99s-european-integration-dori
n-du%C5%9Fciac-moldovan, 23 III 2016; M. Lesińska, Partycypacja Polaków głosujących za granicą
w wyborach krajowych. Analiza wyników wyborów parlamentarnych i prezydenckich w Polsce w latach
1990-2011, Warsaw 2014, CMR Working Papers, nr 79 (137), s. 46, [online] http://www.migracje.
uw.edu.pl/publ/2493, 23 III 2016.
31
W wyborach w Chorwacji w 1990 r. diaspora chorwacka przekazała znaczne środki na kampanię wyborczą jednego z kandydatów, w zamian uzyskując dwanaście przeznaczonych dla niej miejsc parlamencie (na 120), więcej niż przeznaczono dla przedstawicieli mniejszości narodowych i etnicznych
zamieszkujących ten kraj. Za: S. Vertovec, The Political Importance…, s. 6.
32
Zob.: A. Dragan, D. Korzeniowska, J. Tracz-Dral, Finansowanie partii politycznych w wybranych krajach europejskich, Biuro Analiz i Dokumentacji Kancelarii Senatu, 2011, s. 1-37, [online] http://www.
senat.gov.pl/gfx/senat/pl/senatopracowania/6/plik/ot-602.pdf, 23 III 2016.
29
92
Magdalena Lesińska
Politeja 2(41)/2016
Jak wynika z zaprezentowanych danych, przynajmniej w kilku krajach regionu diaspora ma znaczący wpływ na gospodarkę: w trzech państwa wielkość transferów finansowych z zagranicy stanowi powyżej 10% PKB (Armenia, Gruzja i Mołdawia). Jednocześnie państwa te mają bardzo liczną diasporę, choć jej wpływ ekonomiczny nie
przekłada się bezpośrednio na odziaływanie polityczne – w przypadku Armenii i Gruzji wyborcy nie mogą głosować za granicą w wyborach krajowych. Co ciekawe, dane
pokazują wyraźnie, że coraz więcej krajów przyjmuje rozwiązania pozwalające na oddanie głosu przez wyborców mieszkających za granicą, jednym z nielicznych przypadków
zmiany w odwrotnym kierunku jest Armenia. W 2007 r. zmieniono tam prawo, z jednej
strony zezwalając na posiadanie wielokrotnego obywatelstwa, z drugiej – znosząc możliwości oddania głosu w wyborach krajowych obywatelom przebywającym za granicą
(z wyjątkiem pracowników urzędów konsularnych i dyplomatycznych). W uzasadnieniu podano, że tylko obywatele Armenii mieszkający w kraju powinni mieć wpływ na
to, kto zdobędzie władzę oraz będzie decydować o przyszłości państwa33.
Polityka państwa pochodzenia wobec diaspory
Trafnie politykę państwa wobec diaspory określił Alan Gamlen jako konstelację różnych instytucjonalnych i prawnych inicjatyw wdrażanych w różnych okresach na różnych poziomach i z różnych powodów34. Działania państwa adresowane do ogółu
rodaków przebywających za granicą przyporządkował on do dwóch rodzajów aktywności: budowania diaspory oraz integrowania diaspory. Do pierwszego zaliczył on
działania związane z rozpoznaniem skupisk diaspory i tworzeniem sieci kontaktów,
a do drugiego – działania mające na celu wsparcie organizowania diaspory oraz zapewnienie jej reprezentacji w systemie prawno-instytucjonalnym kraju pochodzenia.
Równie ważny jest także rozwój struktury instytucjonalnej – sieci placówek dyplomatycznych i konsularnych, służących wsparciem i pomocą bezpośrednio w krajach
zamieszkania diaspory.
Polityka państwa wobec diaspory związana jest z rozbudowanym systemem prawno-instytucjonalnym. Współtworzą go podmioty państwowe i pozapaństwowe. Do
tych pierwszych zaliczyć można różnorodne ciała, które na wielu szczeblach realizują
określone działania adresowane do diaspory: odpowiednie ministerstwa i departamenty35, placówki dyplomatyczne, agencje etc. Do drugiej grupy zaliczyć warto partie polityczne, organizacje pozarządowe, związki zawodowe, Kościoły, krajowe i międzynarodowe stowarzyszenia.
A. Ellis i in., Voting from Abroad…, s. 15.
A. Gamlen, Why Engage Diasporas?, Oxford 2006, COMPAS Working Paper, nr 63, s. 4, [online]
https://www.compas.ox.ac.uk/publications/working-papers/wp-08-63, 23 III 2016.
35
W Armenii i Gruzji sprawami diaspory zajmują się odrębne ministerstwa, w pozostałych krajach regionu są to ciała tworzone na poziomie departamentu lub między ministerstwami. Za: D. Agunias,
K. Newland, Developing a Road Map…, s. 73-82.
33
34
Politeja 2(41)/2016
93
Na politykę państwa wobec diaspory w praktyce składa się wiele różnorodnych
działań. Próbując uporządkować tę bogatą materię, zaproponować można następujący
podział działań składających się na politykę państwa wobec diaspory:
• Działania symboliczne: ustanowienie dnia diaspory w kalendarzu „świąt narodowych”36, konferencje i spotkania poświęcone diasporze z udziałem jej
przedstawicieli, organizowanie wydarzeń jednoczących diasporę w krajach zamieszkania (marsze, parady z okazji świąt państwowych czy rocznic wydarzeń
historycznych).
• Działania edukacyjne i kulturalne: powoływanie i utrzymywanie sieci szkół i instytucji kultury w krajach zamieszkania, programy stypendialne dla chcących
studiować w kraju pochodzenia, wsparcie muzeów, bibliotek, archiwów, zabytków kultury narodowej istniejących za granicą, tworzenie mediów w językach
narodowych adresowanych do rodaków za granicą (np. węgierska Duna TV czy
polska Telewizja Polonia i Bielsat).
• Działania społeczno-gospodarcze: rozwiązania prawne ułatwiające transfery finansowe, umowy o unikaniu podwójnego opodatkowania, wspieranie przedsiębiorczości diaspory i jej kontaktów gospodarczych z krajem, przyciąganie inwestorów z kręgów diaspory czy wszelkie działania na rzecz transferu wiedzy, myśli
technologicznej i kapitału ludzkiego (powrotów specjalistów).
• Prawa polityczne i instytucje przedstawicielskie: tworzenie i wspieranie organizacji reprezentujących diasporę i organizacje parasolowe jednoczące te ostatnie37, poprzez działania szkoleniowe (liderskie, organizacyjne i inne), wsparcie
finansowe i materialne, co służyć ma wzmacnianiu jej pozycji w krajach zamieszkania oraz większej aktywności jej przedstawicieli w życiu publicznym i politycznym krajów zamieszkania.
• Obywatelstwo: wprowadzenie ustawowej możliwości przywrócenia obywatelstwa kraju pochodzenia, ułatwień nabycia obywatelstwa przez osoby legitymujące się pochodzeniem czy akceptacja podwójnego obywatelstwa38.
• Repatriacja i powroty: polityka repatriacyjna oraz inne instrumenty prawne ułatwiające przyjazd i osiedlenie się w kraju przodków, np. Karta Polaka czy Karta
Węgra; wspieranie powrotów emigrantów ekonomicznych do kraju.
W Polsce w 2002 r. z inicjatywy Senatu przyjęto ustawę o ustanowieniu 2 maja Dniem Polonii
i Polaków; na Węgrzech podobny charakter ma ustanowiony w 2010 r. Dzień Narodowej Jedności
(4 czerwca).
37
Struktury reprezentujące diasporę w relacjach z krajem pochodzenia są tworzone oddolnie (proces
samoorganizacji diaspory) lub odgórnie (przez instytucje kraju pochodzenia). Przykładem tych drugich są rady konsultacyjne, w których zasiadają (wybierani lub nominowani) przedstawiciele diaspory, najczęściej liderzy największych organizacji diaspory; pełnią one rolę doradczo-przedstawicielską.
W Polsce takim ciałem jest Polonijna Rada Konsultacyjna (ciało doradczo-konsultacyjne składające
się z przedstawicieli największych organizacji polonijnych z całego świata); konsulowie mają także prawo inicjować działania polonijnych rad konsultacyjnych przy polskich placówkach konsularnych.
38
Z krajów regionu będących przedmiotem analizy tylko Estonia i Litwa nie akceptują podwójnego
obywatelstwa, co związane jest z prowadzoną wobec licznej mniejszości rosyjskiej w tych krajach polityką, która ma prowadzić do nabywania przez jej przedstawicieli obywatelstwa kraju zamieszkania.
36
94
Magdalena Lesińska
Politeja 2(41)/2016
Polityka repatriacyjna zasługuje na bardziej szczegółową analizę, gdyż jest przykładem działania symbolicznego (jako spełnienie moralnego zobowiązania państwa pochodzenia do stworzenia warunków do przyjazdu i osiedlania się w kraju przodków), jak
i uzasadnianego realnymi interesami (demograficznymi, ekonomicznymi i społecznymi).
W latach 90. kraje regionu aktywnie rozwijały politykę repatriacyjną, zachęcając do osiedlenia się osób legitymujących się pochodzeniem, więzami etnicznymi i kulturowymi39.
Repatriację jako systemowe działanie prowadzą od wielu lat m.in. Kazachstan, Polska
i Rosja, a wiele innych krajów regionu w związku z negatywnymi zmianami demograficznymi wdrożyło programy zachęcające do powrotów emigrantów (np. Estonia, Litwa i Łotwa)40. We wszystkich tych państwach bilans repatriacji i powrotów jest jednak daleki od oczekiwań, z możliwości osiedlenia się w kraju przodków skorzystało
dużo mniej osób, niż pierwotnie zakładano, podobnie liczba powracających z emigracji
jest bardzo niska, co świadczy o nieskuteczności polityki repatriacyjnej i programów
powrotowych.
W praktyce wszystkie kraje regionu prowadzą działania skierowane do diaspory,
choć różnią się one skalą, zakresem i treścią. Państwa o mniej licznej diasporze skupiają się przede wszystkim na działaniach mających na celu podtrzymanie kultury
i znajomości języka wśród rodaków zamieszkujących poza granicami kraju (przykład
Czech i Słowacji). Niektóre kraje stosunkowo niedawno podjęły wysiłek sformułowania i wdrożenia takiej polityki (Ukraina i Białoruś), inne podjęły w ostatnich latach
bardziej aktywne działania w obliczu masowej emigracji (np. Estonia, Litwa, Łotwa czy
Polska). Z kolei takie kraje, jak Kazachstan czy Węgry, skupiają się przede wszystkim na
działaniach adresowanych do rodaków żyjących w krajach sąsiednich. Są jednak i takie,
w których polityka wobec diaspory traktowana jest jako jeden z politycznych priorytetów, co znajduje odzwierciedlenie w tworzeniu odrębnego systemu prawno-instytucjonalnego zajmującego się sprawami diaspory (przypadek Armenii, Mołdawii i Rosji).
Podsumowanie
Diaspora jest historycznie ukształtowaną wspólnotą, która jednak nie jest bytem stałym i niezmiennym, wprost przeciwnie – podlega dynamicznym zmianom spowodowanym wieloma czynnikami: nieustającą mobilnością ludzi, przemianami polityczny Choć w różnych krajach szczegółowe kryteria są różne, to zasadniczo opierają się na dwóch warunkach: posiadania przodków pochodzących z danego kraju oraz przynajmniej podstawowej znajomość
języka i kultury kraju pochodzenia. Według polskiego prawa repatriantem może zostać osoba deklarująca narodowość polską, która łącznie spełnia następujące kryteria: 1) ma polskich przodków: co najmniej jedno z jej rodziców lub dziadków albo dwoje pradziadków jest lub było narodowości polskiej;
2) wykaże swój związek z polskością, w szczególności poprzez znajomość języka polskiego oraz polskich tradycji i zwyczajów. Ustawa o repatriacji z dnia 9 listopada 2000 r., Dz.U. 2004, nr 53, poz. 532
z późn. zm.
40
T. Heleniak, Diaspora and Development in Post-Communist Eurasia, „Migration Information Sour
ce” 2013, 28 VI, s. 12-13, [online] http://www.migrationpolicy.org/article/diasporas-and-develop
ment-post-communist-eurasia/.
39
Politeja 2(41)/2016
95
mi czy konfliktami skutkującymi nierzadko zmianami granic państwowych. Biorąc pod
uwagę żywiołowość i masowość migracji międzynarodowych, rola diaspor, w tym także
ta polityczna, będzie bez wątpienia rosnąć.
Relacje między państwem pochodzenia a diasporą są dynamiczne, w praktyce mogą
przybrać wiele form (od partnerskiej po otwarcie nieprzychylną, a nawet wrogą). Im
silniejsza i liczniejsza diaspora, tym potencjalnie ma większy wpływ na państwo pochodzenia, w tym na jego rozwój gospodarczy i politykę wewnętrzną. Przede wszystkim
jednak diaspora ma duże znaczenie symboliczne, jako przedłużenie wspólnoty narodowej poza granice państwowe. Wszystkie kraje Europy Środkowo-Wschodniej i obszaru poradzieckiego podejmują działania adresowane do diaspory, których celem jest
wykorzystanie jej potencjału w celu realizacji własnych interesów: ekonomicznych, demograficznych, politycznych. Polityka wobec diaspory przyjmuje bardzo zróżnicowaną formę, od podstawowej po bardzo złożoną, na którą składają się rządowe programy
współpracy, ciała przedstawicielskie czy struktura instytucjonalna.
Diaspora, dzięki swym zasobom i wpływom, często posiada realne możliwości oddziaływania na politykę wewnętrzną i gospodarkę kraju pochodzenia, dzięki transferom (finansowym, gospodarczym czy politycznym) niekiedy ma poważny wkład w jego
rozwój społeczno-ekonomiczny. Co więcej, diaspora staje się niezależnym podmiotem
na arenie międzynarodowej, utrzymując określone relacje zarówno z państwem pochodzenia, jak i państwami zamieszkania, realnie oddziałuje na stosunki międzypaństwowe i szeroko pojęte bezpieczeństwo (wewnętrzne i międzynarodowe).
Bibliografia
Agunias D., Newland K., Developing a Road Map for Engaging Diasporas in Development.
A Handbook for Policymakers and Practitioners in Home and Host Countries, Geneva 2012.
Anderson B., Wspólnoty wyobrażone. Rozważania o źródłach i rozprzestrzenianiu się nacjonalizmu, przeł. S. Amsterdamski, Kraków 1997, Demokracja.
Brinkerhoff J., Diaspora Identity and the Potential for Violence: Toward an Identity-Mobilization Framework, „Identity” 2008, Vol. 8, nr 1, [online] http://dx.doi.org/10.1080
/15283480701787376.
Brubaker R., The „Diaspora” Diaspora, „Ethnic and Racial Studies” 2005, Vol. 28, nr 1.
Brubaker R., Migration, Membership, and the Modern Nation-State: Internal and External Dimensions of the Politics of Belonging, „Journal of Interdisciplinary History” 2010, Vol. 41,
nr 1, [online] http://dx.doi.org/10.1162/jinh.2010.41.1.61.
Brubaker R., Nationalizing States Revisited: Projects and Processes of Nationalization in Post-Soviet States, „Ethnic and Racial Studies” 2011, Vol. 34, nr 11, [online] http://dx.doi.org/10.
1080/01419870.2011.579137.
Butler K.D., Defining Diaspora, Refining a Discourse, „Diaspora” 2001, Vol. 10, nr 2, [online]
http://dx.doi.org/10.1353/dsp.2011.0014.
Cohen R., Global Diasporas. An Introduction, London 1999.
96
Magdalena Lesińska
Politeja 2(41)/2016
Collyer M., Inside out? Directly Elected „Special Representation” of Emigrants in National Legislatures and the Role of Popular Sovereignty, „Political Geography” 2014, Vol. 41, [online]
http://dx.doi.org/10.1016/j.polgeo.2014.01.002.
De Haas H., Migration and Development: A Theoretical Perspective, „International Migration Review” 2010, Vol. 44, nr 1, [online] http://dx.doi.org/10.1111/j.1747-7379.2009.00804.x.
Diasporas in Conflict. Peace-Makers or Peace-Wreckers?, red. H. Smith, P. Stares, Tokyo 2007.
Diasporas. New Partners in Global Development Policy, red. K. Newland, Washington 2010.
Dragan A., Korzeniowska D.M., Tracz-Dral J., Finansowanie partii politycznych w wybranych
krajach europejskich, Biuro Analiz i Dokumentacji Kancelarii Senatu, 2011, [online] http://
www.senat.gov.pl/gfx/senat/pl/senatopracowania/6/plik/ot-602.pdf.
Duşciac D., Moldovan Diaspora Organizations: an Asset for the Country’s European Integration.
Prezentacja na seminarium GFMD: „Mainstreaming Migration into Strategic Policy Development”, Chisinau, Moldova, 12-13 X 2011, [online] https://www.gfmd.org/moldovandiaspora-organizations-asset-country%E2%80%99s-european-integration-dorin-du%C5%
9Fciac-moldovan.
Economic Policy Research Center, Georgian Diaspora Study, 2012, [online] http://www.eprc.
ge/admin/editor/uploads/files/GIZ_Georgian_Diaspora_Study_A4_Book_Print.pdf.
Ellis A. i in., Voting from Abroad. The International IDEA Handbook, Mexico 2007, Handbook
Series.
Fassmann H., Münz R., European East-West Migration, 1945-1992, „International Migration
Review” 1994, Vol. 28, nr 3, [online] http://dx.doi.org/10.2307/2546819.
Gamlen A., Diaspora Institutions and Diaspora Governance, „International Migration Review”
2014, Vol. 48, Supplement s1, [online] http://dx.doi.org/10.1111/imre.12136.
Gamlen A., The Emigration State and the Modern Geopolitical Imagination, „Political Geography” 2008, Vol. 27, nr 8, [online] http://dx.doi.org/10.1016/j.polgeo.2008.10.004.
Gamlen A., Why Engage Diasporas?, Oxford 2006, COMPAS Working Paper, nr 63, [online]
https://www.compas.ox.ac.uk/publications/working-papers/wp-08-63/.
Heleniak T., Diaspora and Development in Post-Communist Eurasia, „Migration Information Sour
ce” 2013, 28 VI, [online] http://www.migrationpolicy.org/article/diasporas-and-develop
ment-post-communist-eurasia/.
Ionescu D., Engaging Diasporas as Development Partners for Home and Destination Countries.
Challenges for Policymakers, Geneva 2006, IOM’s Migration Research Series, 26.
King Ch., Melvin N.J., Diaspora Politics: Ethnic Linkages, Foreign Policy, and Security in Eurasia, „International Security” 1999/2000, Vol. 24, nr 3.
Koinova M., Diasporas and International Politics: Utilising the Universalistic Creed of Liberalism for Particularistic and Nationalist Purposes, [w:] Diaspora and Transnationalism.
Concepts, Theories and Methods, red. T. Faist, R. Bauböck, Amsterdam 2010, IMISCOE
Research.
Koslowsky R., International Migration and the Globalization of Domestic Politics: A Conceptual Framework, [w:] International Migration and the Globalization of Domestic Politics, red.
tenże, London 2014.
Lafleur J.-M., Why Do States Enfranchise Citizens Abroad? Comparative Insights from Mexico, Italy and Belgium, „Global Networks” 2011, Vol. 11, nr 4, [online] http://dx.doi.
org/10.1111/j.1471-0374.2011.00332.x.
Politeja 2(41)/2016
97
Lennon O., Ukrainian Politics Abroad, Council on Foreign Relations, „Foreign Affairs Online”
2015, 17 III, [online] https://www.foreignaffairs.com/articles/eastern-europe-caucasus/
2015-03-17/ukrainian-politics-abroad.
Lesińska M., Partycypacja Polaków głosujących za granicą w wyborach krajowych. Analiza wyników wyborów parlamentarnych i prezydenckich w Polsce w latach 1990-2011, Warsaw 2014,
CMR Working Papers, nr 79 (137), [online] http://www.migracje.uw.edu.pl/publ/2493/.
Lesińska M., Reproducing Socio-political Cleavages. The Case of Electoral Mobilisation of the Polish Diaspora, [w:] Les migrations intra-européennes à l’aube du XXIe siècle, red. C. Benalbaz
i in., Paris 2014.
Levitt P., Dehesa R. de la, Transnational Migration and the Redefinition of the State Variations
and Explanations, „Ethnic and Racial Studies” 2003, Vol. 26, nr 4, [online] http://dx.doi.or
g/10.1080/0141987032000087325.
Mavroudi E., Diaspora as Process: (De)Constructing Boundaries, „Geography Compass” 2007,
Vol. 1, nr 3, [online] http://dx.doi.org/10.1111/j.1749-8198.2007.00033.x.
Pérez-Armendáriz C., Crow D., Do Migrants Remit Democracy? International Migration, Political Beliefs, and Behavior in Mexico, „Comparative Political Studies” 2010, Vol. 43, nr 1, [online] http://dx.doi.org/10.1177/0010414009331733.
Pienkos D., For Your Freedom Through Ours. Polish-American Efforts on Poland’s Behalf, 18631991, Boulder 1991, East European Monographs, 311.
Ragazzi F., Governing Diasporas, „International Political Sociology” 2009, Vol. 3, nr 4, [online]
http://dx.doi.org/10.1111/j.1749-5687.2009.00082.x.
Sancak M., Contested Identity: Encounters with Kazak Diaspora Returning to Kazakstan, „Anthropology of East Europe Review” 2007, Vol. 25, nr 1.
Scheffer G., A New Field of Study: Modern Diaspora in International Politics, [w:] Modern Diaspora in International Politics, red. tenże, London 1986.
Schnapper D., Davis D.L., From the Nation-state to the Transnational World: On the Meaning
and Usefulness of Diaspora as a Concept, „Diaspora” 1999, Vol. 8, nr 3, [online] http://dx.doi.
org/10.1353/dsp.1999.0020.
Shain Y., Barth A., Diasporas and International Relations Theory, „International Organization”
2003, Vol. 57, nr 3, [online] http://dx.doi.org/10.1017/S0020818303573015.
Smith A.D., Etniczne źródła narodów, przeł. M. Głowacka-Grajper, Kraków 2009, Cultura.
Szabaciuk A., Trudne sąsiedztwo. Współczesne relacje polsko-litewskie i perspektywa ich dalszego
rozwoju, „Rocznik Instytutu Europy Środkowo-Wschodniej” 2012, Vol. 10, nr 1.
United Nations, Department of Economic and Social Affairs, Trends in International Migrant
Stock: The 2015 Revision, New York 2015, [online] http://www.un.org/en/development/
desa/population/migration/data/estimates2/estimates15.shtml.
Vertovec S., The Political Importance of Diasporas, Oxford 2005, COMPAS Working Papers,
nr 13.
Waterbury M.A., From Irredentism to Diaspora Politics: States and Transborder Ethnic Groups in
Eastern Europe, 2009, Global Migration and Transntional Politics Working Paper, nr 6, [online] http://www.gmu.edu/centers/globalstudies/publications/gmtpwp/gmtp_wp_6.pdf.
Weinar A., Diaspora as an Actor of Migration Policy, Warszawa 2008, CMR Working Papers,
nr 37 (95), [online] http://www.migracje.uw.edu.pl/publ/612/.
98
Magdalena Lesińska
Politeja 2(41)/2016
Wierzbicki A., Etniczność i narody w Europie i Azji Centralnej. Perspektywa teoretyczna i egzemplifikacyjna, Warszawa 2014, Etnopolityka, 1.
World Bank, Migration and Remittances Factbook, Washington 2016.
Zapata-Barrero R. i in., The Political Participation of Immigrants in Host Countries: An Interpretative Framework from Perspective of Origin Countries and Societies, 2013, INTERACT Research Report, nr 7, [online] http://cadmus.eui.eu/handle/1814/29565.
Dr Magdalena Lesińska – adiunkt naukowy w Ośrodku Badań nad Migracjami
Uniwersytetu Warszawskiego. Zainteresowania naukowe: polityka migracyjna państwa i UE, obywatelstwo i polityka naturalizacji, partycypacja polityczna i publiczna
migrantów, aktywność polityczna Polonii i Polaków za granicą, polityka państwa wobec diaspory. Autorka kilkudziesięciu publikacji naukowych, w tym monografii Inkluzja polityczna imigrantów we współczesnej Europie, Wydawnictwo Naukowe Scholar,
Warszawa 2013.
DOI: 10.12797/Politeja.13.2016.41.06
Agnieszka Piekutowska
Uniwersytet w Białymstoku
[email protected]
Mały ruch graniczny – konsekwencje
dla regionów przygranicznych
Abstract
Local border traffic at the Polish section of the European Union external border
as a factor influencing the development of border regions
It is in the interest of the European Union and Poland to ensure that the borders with its neighbors are not a barrier to trade, social and cultural interchange
or regional cooperation. Such indication was included in the preamble of the
Regulation No. 1931/2006 of the European Parliament and of the Council laying down rules on local border traffic at the external land borders of the Member
States. The institution of local border traffic is very popular among the citizens
of border areas. Thus – in the light of scale of the phenomenon – numerous
questions arise: whether (in the economic dimension) the balance of the consequences of the implementation of the agreements on LBT is positive? Does
an asymmetry of benefits take place, ie. the implementation of the agreement is
more beneficial for one of its sides? Given the above views, the purpose of this
article is the assessment of the economic consequences of its implementation (on
the background of the prerequisite for the establishment of the LBT).
Słowa kluczowe: mały ruch graniczny, regiony przygraniczne, granica zewnętrzna UE
Keywords: local border traffic, border area, EU external border
100
Politeja 2(41)/2016
Wprowadzenie
W interesie Unii Europejskiej, a także Polski, której część granicy stanowi zewnętrzną
granicę UE, leży zagwarantowanie, aby granice z państwami sąsiadującymi nie stanowiły barier dla handlu, wymiany społecznej czy współpracy regionalnej. Przesłanki te
zawarte zostały w preambule rozporządzenia nr 1931/2006 ustanawiającego przepisy dotyczące małego ruchu granicznego na zewnętrznych granicach lądowych państw
członkowskich.
Instytucja małego ruchu granicznego (MRG) cieszy się dużą popularnością wśród
obywateli zamieszkujących obszary przygraniczne. Rodzą się – m.in. w świetle skali zjawiska – liczne pytania: czy w wymiarze ekonomicznym bilans konsekwencji realizacji
umów o MRG jest pozytywny?, czy występuje asymetria korzyści, tj. realizacja umowy
jest bardziej korzystna dla jednej z jej stron?, czy istnieje możliwość zwiększenia korzyści (w świetle praktyki niewykorzystywania przez państwa zawierające umowy dwustronne w celu wdrożenia zasad MRG wszystkich dopuszczalnych ułatwień)?
Biorąc powyższe pod uwagę, celem artykułu jest próba oceny ekonomicznych efektów realizacji umów o MRG. Uwzględniając tak określony cel, główna hipoteza przyjmuje następujący kształt: instytucja małego ruchu granicznego może być uznana za
skuteczny instrument pobudzający rozwój regionów przygranicznych. Tak skonstruowana hipoteza implikuje następujące metody badawcze: analizę danych statystycznych (w tym statystyk Straży Granicznej) oraz analizę literatury przedmiotu. Przytoczone zostaną także wyniki badań jakościowych przeprowadzonych w Konsulacie RP
w Kaliningradzie, w Konsulacie RP we Lwowie i Konsulacie RP w Łucku na Ukrainie
w lipcu 2013 r. w ramach projektu „Mały ruch graniczny na polskim odcinku zewnętrznej granicy Unii Europejskiej”1.
I. Wschodnia granica Polski zewnętrzną granicą
Unii Europejskiej – reperkusje dla regionów
przygranicznych
Sytuacja regionów przygranicznych – definiowanych jako część przestrzeni geograficznej, którą wyróżnia położenie wzdłuż granicy państwowej2 – w świetle teorii niemieckiego geografa Waltera Christallera i niemieckiego ekonomisty Augusta Löscha oceniana jest jako mniej korzystna niż sytuacja obszarów położonych w głębi danego kraju.
Jednakże przygraniczne położenie może stanowić także atut danego regionu, okoliczność, która będzie sprzyjała jego rozwojowi i pozwoli przynosić korzyści w postaci efektu synergii. Efekt ten może być rezultatem dostępu do zróżnicowanych zasobów regio
1
2
Projekt „Mały ruch graniczny na polskim odcinku zewnętrznej granicy Unii Europejskiej” pod kierownictwem dr hab. Mieczysławy Zdanowicz, prof. UwB – finansowany przez NCN (umowa nr N
N110 189040).
A. Miszczuk, Uwarunkowania peryferyjności regionu przygranicznego, Lublin 2013, s. 59.
Politeja 2(41)/2016
Mały ruch graniczny…
101
nów leżących po dwóch stronach granicy – tańszej siły roboczej, rynku zbytu czy np.
oferty kulturalnej i turystycznej. Warunkiem niezbędnym zaistnienia efektu synergii
jest jednak otwartość granicy3.
Przyjmując, że poziom rozwoju społeczno-gospodarczego regionu przygranicznego
zależy od funkcji granicy (której wyrazem jest m.in. określony stopień jej sformalizowania i otwartości), zauważyć należy, że funkcje granic ulegają zmianie. W efekcie tych
zmian wpływ oddziaływania granicy na poziom rozwoju społeczno-gospodarczego regionu także jest zmienny4. Przykładem ilustrującym taki proces jest zmiana funkcji granic Polski na skutek jej przystąpienia do Unii Europejskiej i strefy Schengen. Skutkiem
wprowadzonych zmian polska granica państwowa na odcinku z Ukrainą, Białorusią
i Rosją stała się zewnętrzną granicą UE. Co symptomatyczne, wyróżnienie granic wewnętrznych i zewnętrznych wpisuje się w typologię granic Leszka Sidorowicza, który
wyróżnił dwa typy granic: granice nieodczuwalne i odczuwalne. Te pierwsze cechują się
brakiem formalnych obostrzeń i kontroli, w odniesieniu zarówno do przepływu osób, jak
i towarów. Sytuacja taka stwarza korzystne warunki do nawiązania współpracy regionów
przygranicznych, dając możliwość minimalizacji negatywnych aspektów ich peryferyjnego położenia. Temu typowi granicy przeciwstawiany jest drugi typ – granicy odczuwalnej, charakterystycznej dla północnej i wschodniej granicy Polski z krajami niebędącymi członkami UE5, która – jak już zostało zaznaczone – w skutek akcesji Polski do
Unii Europejskiej zmieniła swój status i stała się jednocześnie granicą zewnętrzną Unii.
Akcesja Polski do UE i związanie całością dorobku prawnego UE przyniosło szereg
konsekwencji – także w wymiarze funkcjonowania polskich granic państwowych. Zasadne staje się wskazanie, jak pod wpływem regulacji unijnych przebiegał proces kształtowania się granicy zewnętrznej UE na odcinku granicy polsko-ukraińskiej, polsko-białoruskiej oraz polsko-rosyjskiej. Warto podkreślić, iż pewne zasady odnoszące się
do funkcjonowania polskich granic państwowych mających stać się zewnętrznymi granicami UE zostały wprowadzone przed akcesją Polski do Unii Europejskiej, w ramach
procesu dostosowania prawa polskiego do acquis communautaire, warunkującego akcesję. W ramach procesu dostosowania Polska na mocy rozporządzenia Rady (WE) nr
574/1999 z 12 marca 1999 r.6 była zobligowana do wprowadzenia obowiązku wizowego w stosunkach z Rosją, Białorusią i Ukrainą. Stało się to 1 października 2003 r. Warto przy tym dodać, iż w stosunkach z Białorusią i Rosją wprowadzeniu wiz towarzy
3
4
5
6
R. Szul, Rola granicy w gospodarce – próba ujęcia teoretycznego, [w:] Rola granicy i współpracy transgranicznej w rozwoju regionalnym i lokalnym, red. A. Mync, R. Szul, Warszawa 1999, s. 227–228; E. Mikuła-Bączek, Czynniki ograniczające i aktywizujące współpracę transgraniczną Polski i Ukrainy, [w:]
Spójność społeczno-ekonomiczna a modernizacja regionów transgranicznych, red. M.G. Woźniak, Rzeszów 2008, s. 115.
Ł. Wróblewski, Peryferyjność geograficzna a peryferyjność ekonomiczna regionu przygranicznego, „Biuletyn Instytutu Zachodniego” 2012, nr 113, s. 2.
L. Sidorowicz, Znaczenie granic państwowych w warunkach otwartości gospodarek na wymianę handlową, „Periodyk Naukowy Akademii Polonijnej” 2010, nr 1 (4), s. 174-175.
Rozporządzenie Rady (WE) nr 574/1999 z dnia 12 marca 1999 r. określające państwa trzecie, których
obywatele podlegają obowiązkowi wizowemu przy przekraczaniu granic zewnętrznych Państw Członkowskich, Dz.U. UE L 72, 18 III 1999.
102
Politeja 2(41)/2016
szyło ustanowienie między państwami – na zasadzie wzajemności – opłat wizowych.
Wizy dla obywateli Ukrainy były bezpłatne7. Zmiany te wskazują, iż polska granica
państwowa nabierała cech zewnętrznej granicy UE już na etapie procesu harmonizacji
przedakcesyjnej8.
Dodatkowo należy zaznaczyć, iż w 2006 r. doszło do podpisania dwóch umów międzynarodowych, których stroną była sama Wspólnota. Umowy te przewidywały ułatwienia wizowe między Wspólnotą a Rosją (umowa z 25 maja 2006 r.) oraz między
Wspólnotą a Ukrainą (z 18 czerwca 2007 r.). Celem tych umów było wprowadzenie
ułatwień w wydawaniu wiz, jednakże – co istotne – umowy te zawierały postanowienia regulujące wysokość opłat wizowych na kwotę 35 euro. Regulacje te oznaczały więc
konieczność wprowadzenia opłat w stosunkach z Ukrainą oraz podniesienia opłat dotychczasowych w stosunkach z Rosją i Białorusią. Paradoksalnie zatem umowy o ułatwieniach wizowych okazały się instrumentem utrudniającym przepływ osób na polskiej granicy wschodniej9.
21 grudnia 2007 r. Polska została w pełni objęta dorobkiem Schengen. Skutkiem
pełnego przyjęcia acquis Schengen przez Polskę było uszczelnienie jej granic na odcinkach stanowiących zewnętrzną granicę UE i zaostrzenie kontroli granicznych10.
Wzrost cen wiz, wymóg przedstawienia większej liczby dokumentów przez osoby przyjeżdzające do Polski, bardziej skomplikowana procedura przyznawania wiz to
problemy, jakie pojawiły się wraz z wejściem Polski do strefy Schengen, które dotykały
cudzoziemców chcących przyjechać do Polski11. Przykład funkcjonowania Konsulatu
Generalnego RP w Grodnie wskazuje, że wprowadzenie nowych zasad wydawania wiz
spotkało się z brakiem zrozumienia, a także zarzutami celowego tworzenia barier przez
Polskę w kontaktach ze społeczeństwem sąsiedniego kraju; wśród kosztów, które pojawiły się w pierwszym okresie funkcjonowania strefy Schengen, znalazły koszty o charakterze wizerunkowym12.
Omówione etapy procesu kształtowania się zewnętrznej granicy UE na odcinku
granicy Polski z Rosją, Białorusią i Ukrainą na skutek akcesji Polski do UE i związania całością dorobku prawnego Schengen znajdują odzwierciedlenie w zmianach ruchu
osobowego. Ilustracja tych zmian została przedstawiona na wykresie 1.
A. Piekutowska, T. Dubowski, Wschodnia granica Polski zewnętrzną granicą UE – konsekwencje dla
ruchów migracyjnych do Polski, [w:] Granice wewnętrzne i zewnętrzne Unii Europejskiej, red. J. Jańczak,
M. Musiał-Karg, Poznań 2011, s. 217.
8
T. Dubowski, Granica polsko-rosyjska jako granica zewnętrzna Unii Europejskiej, , „Białostockie Studia
Prawnicze” 2011, z. 9: Przyjazna granica niezbędnym elementem wzmacniania stosunków społeczeństw
Polski i Rosji, s. 82.
9
A. Piekutowska, T. Dubowski, Wschodnia granica Polski…, s. 219.
10
P. Rosik, Dostępność lądowa przestrzeni Polski w wymiarze europejskim, Warszawa 2012, s. 78, Prace
Geograficzne PAN, 233.
11
M. Zdanowicz, A. Doliwa-Klepacka, Osobowy ruch graniczny po wejściu Polski do strefy Schengen, [w:]
Polska w Schengen, red. M. Zdanowicz, Białystok 2009, s. 19.
12
A. Bernatowicz, Praktyki wizowe po przystąpieniu Polski do Schengen na przykładzie Konsulatu Generalnego RP w Grodnie, [w:] Polska w Schengen, s. 119, 123.
7
Politeja 2(41)/2016
103
Wykres 1. Osobowy ruch graniczny – liczba przekroczeń przez cudzoziemców
na odcinku granicy Polski z Rosją, Ukrainą i Białorusią w latach 2002-2009
Źródło: Komenda Główna Straży Granicznej, Statystyki, [online] http://www.strazgraniczna.pl/pl/granica/statystyki-sg/2206,Statystyki-SG.html, 17 VIII 2015.
Analiza danych zaprezentowanych na wykresie 1 pozwala na wysunięcie kilku głównych wniosków. W pierwszej kolejności zauważyć można wpływ wprowadzenia obowiązku wizowego (w ramach wspomnianego procesu dostosowania prawa polskiego
do dorobku UE) i opłat wizowych na liczbę przekroczeń wschodniej granicy Polski –
przypomnijmy, miało to miejsce w październiku 2003 r. W roku tym ruch osobowy na
granicy z Rosją, Białorusią i Ukrainą spadł o odpowiednio: 20,58%, 7,28% i 4,6%. Jednakże analiza kolejnych okresów pozwala stwierdzić, iż zmiany miały charakter krótkookresowego trendu, który ulega odwróceniu już w 2004 r. (z wyjątkiem ruchu osobowego na granicy z Białorusią13). W kolejnych latach zwiększenie atrakcyjności Polski
jako członka UE czy dobra koniunktura gospodarcza sprzyjały ruchliwości granicznej na omawianych odcinkach granicy. Do istotnej zmiany doszło wraz z przyjęciem
przez Polskę pełnego dorobku Schengen. W roku 2008 w porównaniu z rokiem 2007
na odcinku granicy z Rosją ruch osobowy spadł o 33,86%, na granicy z Białorusią –
o 43,37%, a z Ukrainą – o 15,24%.
Świadomość konsekwencji tak znacznego spadku w ruchu osobowym budziła zaniepokojenie i potrzebę zastosowania instrumentów wychodzącym naprzeciw temu
negatywnemu zjawisku. Istotny spadek w ruchu osobowym czy zmniejszenie wymiany
w pierwszym okresie funkcjonowania pełnego dorobku Schengen zrodziły postulaty
docelowej liberalizacji reżimu wizowego. W krótszej perspektywie podnoszono zasadność wykorzystania możliwości – przewidywanych przez prawo unijne – odstąpienia
W przypadku granicy z Białorusią negatywny trend w postaci spadku w ruchu osobowym uległ odwróceniu później, w 2005 r. Przypuszczać należy, iż – ze względu na niski poziom dobrobytu obywateli Białorusi – wprowadzone w 2003 r. opłaty wizowe okazały się bardziej dotkliwe.
13
104
Politeja 2(41)/2016
od reżimu wizowego przy przekraczaniu zewnętrznej granicy Unii Europejskiej. Jednym z owych instrumentów jest instytucja małego ruchu granicznego14.
II. Mały ruch graniczny – zarys konstrukcji
instrumentu
Zasady małego ruchu granicznego zostały ustanowione rozporządzeniem Parlamentu
Europejskiego i Rady nr 1931/2006 z 20 grudnia 2006 r.15 Rozporządzenie (w art. 3)
definiuje mały ruch graniczny jako regularne przekraczanie zewnętrznej granicy lądowej przez mieszkańców strefy przygranicznej w celu pobytu w tej strefie, m.in. ze
względów społecznych, kulturalnych, uzasadnionych powodów ekonomicznych bądź
ze względów rodzinnych. Podstawowym warunkiem korzystania z możliwości przekraczania granicy w ramach MRG jest zamieszkanie w strefie przygranicznej przez
okres – co do zasady – nie krótszy niż rok. Kolejne warunki korzystania z MRG obejmują posiadanie zezwolenia na przekraczanie granicy w ramach małego ruchu granicznego, brak wpisu (w stosunku do mieszkańca strefy przygranicznej) o odmowie wjazdu
w Systemie Informacyjnym Schengen; osoby zainteresowane przekraczaniem granicy
w ramach MRG nie mogą być uważane za stanowiących zagrożenie dla porządku publicznego, bezpieczeństwa wewnętrznego, zdrowia publicznego lub stosunków międzynarodowych żadnego z państw członkowskich UE.
Kwestią mającą doniosły wpływ na realizację instytucji MRG w praktyce było zdefiniowanie strefy przygranicznej, określającej zakres terytorialny małego ruchu granicznego. Artykuł 3 rozporządzenia 1931/2006 strefę przygraniczną definiuje jako obszar
rozciągający się nie dalej niż trzydzieści kilometrów od granicy, przy czym jednostki
podziału administracyjnego, których część leży w tej odległości, a część położona jest
między trzydziestym a pięćdziesiątym kilometrem od linii granicy, uznaje się także za
część strefy przygranicznej.
Dla realizacji MRG istotne także pozostawało określenie możliwej długości pobytu
w strefie przygranicznej; w omawianym rozporządzeniu (art. 5) określono maksymalny
dozwolony czas trwania każdego nieprzerwanego pobytu w ramach zasad MRG, który
nie może przekraczać trzech miesięcy.
W tym miejscu konieczne staje się podkreślenie, że na mocy omawianego rozporządzenia (art. 1) państwa członkowskie zostały upoważnione do zawierania umów
dwustronnych (z sąsiadującym państwem trzecim) celem wdrożenia zasad MRG16.
A. Doliwa-Klepacka, Możliwości odstąpienia od reżimu wizowego przy przekraczaniu zewnętrznej granicy Unii Europejskiej, „Białostockie Studia Prawnicze” 2011, z. 9: Przyjazna granica niezbędnym elementem wzmacniania stosunków społeczeństw Polski i Rosji, s. 142, 147.
15
Rozporządzenie (WE) nr 1931/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. ustanawiające przepisy dotyczące małego ruchu granicznego na zewnętrznych granicach lądowych państw
członkowskich i zmieniające postanowienia Konwencji z Schengen, Dz.U. UE L 405, 30 XII 2006.
16
Warunkiem koniecznym jest zgodność tych umów z przepisami rozporządzenia nr 1931/2006.
W tym celu ustanowione zostały obowiązkowe konsultacje państw członkowskich z Komisją Euro14
Politeja 2(41)/2016
105
Państwa w umowach tych dookreślić mogą m.in. czas (określony rozporządzeniem jedynie jako czas minimalny) zamieszkiwania w strefie przygranicznej upoważniający
do korzystania z MRG. Analiza rozwiązań przyjętych w umowach zawartych przez
Polskę z Ukrainą (umowa podpisana 28 marca 2008 r. weszła w życie 1 lipca 2009 r.)
czy z Rosją (umowa podpisana 14 grudnia 2011 r. weszła w życie 27 lipca 2012 r.)
wskazuje, że niewykorzystane są wszystkie ułatwienia dopuszczalne rozporządzeniem
nr 1931/2006. Przykładowo, zarówno umowa z Ukrainą (art. 2 pkt d)17, jak i umowa z Rosją (art. 2 pkt e)18 określają, że minimalny czas zamieszkiwania w strefie przygranicznej uprawniający do korzystania z możliwości przekraczania granicy w ramach
MRG nie może być krótszy niż trzy lata. Pomimo że rozporządzenie (art. 11) dopuszcza możliwość nieodpłatnego wydawania zezwolenia na przekroczenie granicy w ramach MRG, zarówno umowa z Ukrainą (art. 9), jak i umowa z Rosją (art. 9) wprowadzają taką opłatę, przy czym obie umowy przewidują kategorie podlegające zwolnieniu
(przykładowo, na mocy umowy z Ukrainą (art. 9 pkt 2) z opłaty pozostają zwolnione
osoby niepełnoletnie, osoby niepełnosprawne oraz emeryci i renciści).
O ile zawarte przez Polskę umowy ustanawiają bardziej rygorystyczne warunki przekraczania granicy w ramach MRG niż na to pozwala rozporządzenie nr 1931/2006, to
warto jednocześnie podkreślić wysiłki w pewnych obszarach funkcjonowania małego
ruchu granicznego w kierunku większej liberalizacji niż dopuszczonej rozporządzeniem.
Ukierunkowane na wspieranie i umacnianie dobrosąsiedzkich relacji, wspieranie
rozwoju kontaktów między mieszkańcami regionów przygranicznych (jak wskazuje na
to preambuła umowy o małym ruchu granicznym między Polską a Rosją) państwa-strony umowy – co należy podkreślić – wspólnie19 apelowały o wprowadzenie zmian w rozporządzeniu nr 1931/2006 zmierzających do objęcia całego obwodu kaliningradzkiego strefą przygraniczną. Za słuszne uznano przesłanki20 do zmiany rozporządzenia
w sprawie małego ruchu granicznego ze względu na specyficzną lokalizację Kalinin-
17
18
19
20
pejską przed zawarciem lub zmianą stosownej umowy dwustronnej. Za: A. Doliwa-Klepacka, Local
Border Traffic in European Union Legislation, [w:] Local Border Traffic on the Polish Section of the European Union External Border, red. M. Zdanowicz, Warszawa–Białystok 2014, s. 54.
Umowa między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Gabinetem Ministrów Ukrainy o zasadach małego
ruchu granicznego, podpisana w Kijowie dnia 28 marca 2008 roku oraz Protokół podpisany w Warszawie
dnia 22 grudnia 2008 roku, między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Gabinetem Ministrów Ukrainy
o zmianie Umowy między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Gabinetem Ministrów Ukrainy o zasadach małego ruchu granicznego, podpisanej w Kijowie dnia 28 marca 2008 roku, Dz.U. 2009, nr 103,
poz. 858.
Umowa między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Federacji Rosyjskiej o zasadach małego ruchu granicznego, podpisana w Moskwie dnia 14 grudnia 2011 r., Dz.U. 2012, nr 0, poz. 814.
W dniu 6 IV 2010 r. ówczesny minister spraw zagranicznych Polski Radosław Sikorski oraz Rosji Siergiej Ławrow wystosowali wspólną deklarację w sprawie funkcjonowania przepisów dotyczących małego ruchu granicznego w odniesieniu do obwodu kaliningradzkiego.
Argumentem przemawiającym za uznaniem całego obwodu kaliningradzkiego za strefę przygraniczną
jest m.in. fakt, że region ten w konsekwencji rozszerzenia UE w 2004 r. stał się jedyną enklawą na terytorium UE otoczoną dwoma państwami członkowskimi. Dodatkowo stolica regionu – najbardziej
zaludniony obszar obwodu – stosownie do definicji strefy przygranicznej nie byłaby objęta zasięgiem
małego ruchu granicznego. Za: J. Fomina, Umowa o małym ruchu granicznym z obwodem kalinin-
106
Politeja 2(41)/2016
gradu i ostatecznie, w styczniu 2012 r., w życie weszło rozporządzenie nr 1342/201121,
na mocy którego wprowadzono szczególne odstępstwo umożliwiające uznanie całego
obwodu kaliningradzkiego za strefę przygraniczną. Co ważne dla dalszych rozważań
w zakresie konsekwencji funkcjonowania MRG dla regionów przygranicznych, do obszaru uznawanego za strefę przygraniczną włączono także odpowiadający obwodowi
kaliningradzkiemu obszar po polskiej stronie granicy, uzasadniając to dążeniem, by stosowanie małego ruchu granicznego przyniosło w tym regionie rzeczywiste skutki w postaci zwiększonych możliwości handlu czy wymiany między obwodem kaliningradzkim a głównymi ośrodkami północnej Polski.
III. Funkcjonowanie małego ruchu granicznego – próba
oceny bilansu konsekwencji
Konsekwencje funkcjonowania instytucji małego ruchu granicznego determinowane
są przez szereg czynników, m.in. przez skalę zjawiska. Jak wynika z analizy danych zaprezentowanych na wykresie 2, instytucja małego ruchu granicznego cieszy się dużą
popularnością wśród obywateli obszarów przygranicznych.
Od chwili wejścia w życie umów o MRG z Ukrainą i Rosją nieprzerwanie rośnie
liczba przekroczeń granicy w ramach instytucji MRG, przy czym należy dodać, że
przekroczenia cudzoziemców granicy polsko-ukraińskiej i polsko-rosyjskiej w ramach
małego ruchu granicznego stanowiły odpowiednio 53,6% i 50,5% przekroczeń cudzoziemców na tych odcinkach granicy22.
Rosnącej dynamice przekroczeń w ramach małego ruchu granicznego towarzyszyło
zwiększenie wydatków pieniężnych ponoszonych przez cudzoziemców przekraczających granicę w ramach tej instytucji. W przypadku MRG z Ukrainą, o ile w 2010 r. szacunkowo cudzoziemcy wydali w Polsce 719,5 mln zł23, to w 2011 r. wydatki te wzrosły
o 69,3% do wysokości 1,2 mld zł24 (w kolejnych latach wysokość wydatków rosła nadal:
21
22
23
24
gradzkim: sukces polskiej prezydencji oraz budowanie zaufania między Polską a Rosją, Warszawa 2012 ,
s. 2, Analiza Fundacji Batorego.
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1342/2011 z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie zmiany rozporządzenia (WE) nr 1931/2006 w odniesieniu do włączenia obwodu kaliningradzkiego
i niektórych powiatów polskich do obszaru uznawanego za strefę przygraniczną, Dz.U. UE L 347, 30 XII
2011.
Obliczenia własne na podstawie danych Komendy Głównej Straży Granicznej: http://www.strazgraniczna.pl/wps/portal/tresc?WCM_GLOBAL_CONTEXT=pl/serwis-sg/polskie_formacje_graniczne/statystyki/, 26 VIII 2015.
Ruch graniczny oraz przepływ towarów i usług na zewnętrznej granicy Unii Europejskiej na terenie Polski
w 2010 r., Warszawa–Rzeszów 2011, s. 43, Informacje i Opracowania Statystyczne – Urząd Statystyczny
w Rzeszowie.
w Rzeszowie.
Politeja 2(41)/2016
107
w 2012 r. ukształtowała się na poziomie 1,5 mld zł25, a w 2013 r. wyniosła 2,3 mld zł,
co stanowiło 49,8% wydatków cudzoziemców przekraczających granicę polsko-ukraińską26). Wzrost wydatków cudzoziemców przekraczających granicę w ramach MRG widoczny jest także na granicy Polski z obwodem kaliningradzkim: o ile w 2013 r. wydatki
te ukształtowały się na poziomie 217,7 mln zł, to w 2014 r. wyniosły już 409,7 mln zł27.
Wykres 2. Liczba przekroczeń na granicy Polski z Ukrainą oraz na granicy Polski z Rosją
przez cudzoziemców w ramach małego ruchu granicznego
* umowa o MRG z Ukrainą weszła w życie 1 lipca 2009 r.
** umowa o MRG z Rosją weszła w życie 27 lipca 2012 r.
Źródło: Komenda Główna Straży Granicznej, Statystyki, [online] http://www.strazgraniczna.pl/pl/granica/statystyki-sg/2206,Statystyki-SG.html, 26 VIII 2015.
Zdecydowana większość wydatków cudzoziemców przekraczających granice w ramach MRG przeznaczona jest na zakup towarów (w 2013 r. w przypadku MRG
z Ukrainą i Rosją udział wydatków na zakupy w ogóle wydatków wynosił odpowiednio
99,8% i 92,7%28). Zakupy stanowią bowiem jeden z głównych celów wizyty w Polsce
w Rzeszowie.
26
w Rzeszowie.
27
Obliczenia własne na podstawie: Ruch graniczny oraz wydatki cudzoziemców w Polsce i Polaków za
granicą w I kwartale 2014 roku, Warszawa–Rzeszów 2014 , s. 12, Informacje i Opracowania Statystyczne – Urząd Statystyczny w Rzeszowie; Ruch graniczny oraz wydatki cudzoziemców w Polsce i Polaków za
granicą w II kwartale 2014 roku, Warszawa–Rzeszów 2014 , s. 6, Informacje i Opracowania Statystyczne – Urząd Statystyczny w Rzeszowie; Ruch graniczny oraz wydatki cudzoziemców w Polsce i Polaków za
granicą w III kwartale 2014 roku, Warszawa–Rzeszów 2014 , s. 6, Informacje i Opracowania Statystyczne – Urząd Statystyczny w Rzeszowie; Ruch graniczny oraz wydatki cudzoziemców w Polsce i Polaków za
granicą w IV kwartale 2014 roku, Warszawa–Rzeszów 2015 , s. 8, Informacje i Opracowania Statystyczne – Urząd Statystyczny w Rzeszowie.
28
Ruch graniczny oraz przepływ towarów… w 2013 r., s. 131.
25
108
Politeja 2(41)/2016
cudzoziemców przekraczających granice w ramach MRG. Jednocześnie – w świetle wyników badań przeprowadzonych w Konsulacie RP w Kaliningradzie, w Konsulacie RP
we Lwowie i Konsulacie RP w Łucku na Ukrainie w 2013 r. – warto zauważyć, że struktura wyjazdów według celu wizyty w Polsce wśród mieszkańców strefy przygranicznej
po stronie ukraińskiej kształtuje się nieco odmiennie niż wśród mieszkańców strefy
przygranicznej obwodu kaliningradzkiego. Badania wskazują, że wśród respondentów
z obwodu kaliningradzkiego jako motyw wyjazdu przeważają cele turystyczne (82%
wskazań), natomiast w celu zrobienia zakupów wyjeżdża 76% badanych. Niespełna 6%
odpowiedzi udzielonych przez respondentów ze strefy przygranicznej obwodu kaliningradzkiego wskazuje jako pobudkę do przekraczania granicy chęć odwiedzenia rodziny w Polsce29. W przypadku mieszkańców strefy przygranicznej po stronie ukraińskiej
zakupy stanowią główny motyw przekraczania granicy (77% odpowiedzi), jednakże
struktura wyjazdów ze względu na cel wizyty w Polsce jest bardziej zróżnicowana. Pojawiają się takie motywy, jak nauka, a znacznie bardziej istotny udział mają wyjazdy
w celach rodzinnych – na ten motyw wskazało prawie 30% respondentów. W przypadku respondentów-mieszkańców strefy przygranicznej na Ukrainie turystyka stanowi
znacznie mniej częstą pobudkę do wyjazdów niż w przypadku respondentów z obwodu
kaliningradzkiego30. Wyjaśnienie tego stanu rzeczy można wiązać z obszarem, na którym funkcjonuje strefa małego ruchu granicznego. Efektem (jak już sygnalizowano)
wspólnych, polskich i rosyjskich, wysiłków na rzecz uznania całego obwodu kaliningradzkiego za strefę przygraniczną jest także to, że strefa małego ruchu granicznego
między Polską a Rosją obejmuje takie miasta, jak Gdańsk, Gdynia, Sopot, Elbląg czy
Olsztyn. Polska część strefy małego ruchu granicznego z Rosją zajmuje łącznie obszar
16,5 tys. km2, który zamieszkuje około 1,9 mln ludności. Z kolei polska część strefy małego ruchu granicznego przy granicy z Ukrainą obejmuje obszar mniejszy – 13,4 tys.
km2, który zamieszkuje około 0,8 mln ludności (tab. 1). Co istotne, miasta takie jak Lublin czy Rzeszów nie zostały objęte uproszczonym systemem przekraczania granicy, co
może stanowić powód mniejszego zainteresowania wyjazdami turystycznymi.
Jednocześnie analiza stref przygranicznych pozwala zauważyć – podnoszoną w dyskusji o konsekwencjach funkcjonowania MRG – pewną asymetrię31. Porównując strefy
Dane nie sumują się do 100% ze względu na możliwość udzielenia więcej niż jednej odpowiedzi.
A. Piekutowska, R. Kamiński, I.E. Wakuluk, Analysis of the Character and Selected Socio-economic
Aspects of Implementing Agreements on Local Border Traffic on Poland’s Border with Ukraine and Russia – Results of Qualitative Research, [w:] Local Border Traffic…, s. 156.
31
Rozważania na temat asymetrii korzyści z funkcjonowania małego ruchu granicznego nie będą odnosiły się do małego ruchu granicznego na granicy polsko-ukraińskiej. Ze względu na fakt, iż wprowadzeniu obowiązku wizowego dla obywateli Ukrainy w 2003 r. nie towarzyszyło nałożenie takiego
obowiązku przez Ukrainę na obywateli polskich, polscy obywatele mogą nadal podróżować w ruchu
bezwizowym na terenie całej Ukrainy (do 90 dni) – nie korzystają więc z instytucji małego ruchu granicznego. Kwestia asymetrii potencjału polskiej i rosyjskiej części stref przygranicznych podnoszona
była już na etapie uchwalania ustawy o ratyfikacji Umowy między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej
a Rządem Federacji Rosyjskiej o zasadach MRG. Por.: Pełny zapis przebiegu posiedzenia Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych i Komisji Spraw Zagranicznych z 29 lutego 2012 r., Biuro Komisji
Sejmowych, Warszawa 2012.
29
30
Politeja 2(41)/2016
109
przygraniczne po polskiej i po rosyjskiej stronie MRG, nietrudno odnotować bowiem,
że uprawnionych do korzystania z uproszczonego sposobu przekraczania granicy jest
ponad dwa razy więcej mieszkańców po stronie polskiej niż po stronie obwodu kaliningradzkiego. Jednakże statystyki wydanych zezwoleń na mały ruch graniczny nie
potwierdzają efektu asymetrii: Konsulat Generalny RP w Kaliningradzie od początku obowiązywania umowy do końca stycznia 2013 r. wydał blisko 19 tys. zezwoleń
na MRG. W tym samym czasie Konsulat Generalny FR w Gdańsku wydał polskim
obywatelom 14,5 tys. zezwoleń32. Dodatkowo nie występuje silna asymetria w zakresie wydatków ponoszonych przez mieszkańców obu części strefy MRG między Polską
a Rosją: w 2013 r. wydatki poniesione przez cudzoziemców w Polsce (w ramach MRG)
wyniosły 217 mln 708 tys. zł, natomiast wydatki poniesione przez Polaków ukształtowały się na zbliżonym poziomie 207 mln 206 tys. zł33.
Tabela 1. Strefy małego ruchu granicznego
MRG Z UKRAINĄ
STREFA
PRZYGRANICZNA PO
STRONIE POLSKIEJ
STREFA
PRZYGRANICZNA PO
STRONIE UKRAIŃSKIEJ
Obszar
13,4 tys. km2
24 tys. km2
Liczba mieszkańców strefy
0,8 mln
1,2 mln
MRG Z ROSJĄ
STREFA
PRZYGRANICZNA PO
STRONIE POLSKIEJ
STREFA
PRZYGRANICZNA PO
STRONIE ROSYJSKIEJ
Obszar
16,5 tys. km2
15,1 tys. km2
Liczba mieszkańców strefy
1,9 mln
0,9 mln
Źródło: opracowanie własne na podstawie: Ruch graniczny oraz przepływ towarów i usług na zewnętrznej granicy Unii Europejskiej na terenie Polski w 2013 r., Warszawa–Rzeszów 2014, s. 48, Informacje
i Opracowania Statystyczne – Urząd Statystyczny w Rzeszowie.
Wydatki ponoszone przez podróżujących w ramach małego ruchu granicznego niosą pozytywne konsekwencje w strefie przygranicznej. Ilustracją pozytywnych zmian jest
m.in. dynamicznie zwiększająca się liczba spółek handlowych z udziałem kapitału zagranicznego przy granicy z Ukrainą po wprowadzeniu małego ruchu granicznego, pod
Komisja Europejska, Sprawozdanie Komisji dla Parlamentu Europejskiego i Rady „Sprawozdanie dotyczące wdrożenia i funkcjonowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1342/2011
zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 1931/2006 w sprawie włączenia obwodu kaliningradzkiego
i niektórych polskich okręgów administracyjnych do obszaru uznawanego za strefę przygraniczną oraz dotyczące dwustronnej umowy zawartej w związku z tą zmianą między Polską a Federacją Rosyjską”, Bruksela, 19 II 2014 r., COM(2014) 74 final, s. 4.
33
Ruch graniczny oraz przepływ towarów… w 2013 r., s. 129, 179.
32
110
Politeja 2(41)/2016
koniec 2013 r. w strefie przy granicy z Ukrainą było ich o 62,5% więcej niż w 2009 r.34
Mały ruch graniczny uznawany jest także za pozytywny impuls rozwoju gospodarczego
strefy przygranicznej z obwodem kaliningradzkim. Przykładem nowo powstałej inwestycji, której odbiorcą w założeniu mieli być liczni cudzoziemcy podróżujący w ramach
MRG, jest m.in. otwarta we wrześniu 2014 r. Galeria Warmińska w Olsztynie. W liczącym zaledwie 17 tys. mieszkańców Braniewie w odpowiedzi na znacznie zwiększony
popyt – ze strony mieszkańców obwodu kaliningradzkiego – od czasu wprowadzenia
w życie MRG powstają liczne sklepy (jak Deichmann, Avans, Netto). Ich funkcjonowanie nie miałoby uzasadnienia w oparciu jedynie o popyt mieszkańców miasta35. Na
ożywienie wymiany handlowej i ruchu turystycznego oraz wzrostu dochodów wskazują wyniki badań realizacji umowy o małym ruchu granicznym z Rosją36. Jednocześnie te
same badania wskazują na możliwości zwiększania korzyści z małego ruchu granicznego w strefie przygranicznej z obwodem kaliningradzkim. Wyzwaniem w tym zakresie
pozostaje poprawa infrastruktury i usprawnienia w zakresie komunikacji.
Analiza korzyści z funkcjonowania małego ruchu granicznego wymaga również
podjęcia kwestii praktyk niezgodnych z podpisanymi umowami o MRG. W pierwszej
kolejności należy podkreślić, iż strony umów deklarują prawidłową realizację umów
o MRG, co potwierdzają sprawozdania Komisji Europejskiej37. Warto zauważyć, że już
na etapie procedury uzyskiwania zezwoleń na przekraczanie granic w ramach MRG
do nielicznych należą przypadki odmowy wydania zezwolenia czy cofnięcia zezwoleń38. Nie spełniły się w praktyce także obawy o wzrost przestępczości, przemytu czy –
w przypadku strefy przygranicznej z obwodem kaliningradzkim – obecności rosyjskiej
mafii w Polsce39. Co interesujące, prawidłowa realizacja w praktyce umów o małym
ruchu granicznym podpisanych przez Polskę z Ukrainą i Rosją używana jest jako argument w dyskusji o zniesieniu obowiązku wizowego dla obywateli Rosji i Ukrainy.
Na taki związek wskazują same strony umowy – minister spraw zagranicznych Rosji,
Sergiej Ławrow, w kontekście zabiegów strony rosyjskiej o zniesienie wiz przez UE
Tamże, s. 55.
Ł. Wenerski, P. Kaźmierkiewicz, Krajobraz pogranicza. Perspektywy i doświadczenia funkcjonowania
małego ruchu granicznego z obwodem kaliningradzkim, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2013,
s. 12.
36
K. Gomółka, Współpraca transgraniczna samorządów województwa pomorskiego w dobie Małego Ruchu
Granicznego, [w:] Społeczne oblicza Europy XXI wieku, red. B. Koszel, D. Mierzejewski, Z. Popławski,
Piła 2015, s. 555.
37
Por.: Komisja Europejska, Sprawozdanie Komisji dla Parlamentu Europejskiego i Rady…, COM(2014)
74 final.
38
Badania małego ruchu granicznego między Polską a Ukrainą wskazują, że odsetek decyzji odmownych
o wydaniu zezwolenia na mały ruch graniczny kształtuje się na poziomie niespełna 0,5%; na podobnym poziomie kształtuje się odsetek cofnięć zezwoleń: z 186 950 zezwoleń wydanych na Ukrainie
od początku funkcjonowania MRG do końca czerwca 2013 r. cofnięto zaledwie 942 zezwolenia. Za:
R. Kamiński, Local Border Traffic between the Republic of Poland and Ukraine. The Procedural Aspect,
Scale and Dynamics of the Phenomenon – Results of Quantitative Studies, [w:] Local Border Traffic…,
s. 179.
39
Ł. Wenerski, P. Kaźmierkiewicz, Krajobraz pogranicza…, s. 18.
34
35
Politeja 2(41)/2016
111
w ruchu turystycznym nawiązał wprost do doświadczeń z wdrażania MRG, które według niego stanowią przesłankę szybszego osiągnięcia porozumienia w sprawie dalszej
liberalizacji40.
O ile zasadne jest umiejscowienie rozważań o możliwości dalszej liberalizacji polityki wizowej UE w szerszym kontekście dialogu wizowego między UE a Rosją i Ukrainą,
to zagadnienie te przekracza zakres niniejszego opracowania. Konieczne jednakże staje
się podkreślenie, że dialog o zniesieniu obowiązku wizowego charakteryzuje się znacznym upolitycznieniem41, stąd wpływ pozytywnych doświadczeń z liberalizacji zasad ruchu osobowego w ramach MRG może być argumentem o ograniczonej sile oddziaływania. Niemniej jednak sukces funkcjonowania małego ruchu granicznego potwierdza
zdolność sąsiadów do efektywnej kontroli granic i fakt ten nie może być podważany.
Zakończenie
Choć instytucja małego ruchu granicznego pozostaje ograniczona do osób zamieszkujących strefy przygraniczne, to jej wpływ na rozwój regionów przygranicznych nie może
być niedoceniony. Przytoczone w artykule dane o szerokim zainteresowaniu instytucją
MRG mieszkańców obszarów przygranicznych, dynamice wzrostu wydatków dokonywanych przez cudzoziemców przekraczających granice w ramach tego uproszczonego
trybu oraz wyniki badań wskazujących na procesy rozwoju gospodarczego regionów
objętych funkcjonowaniem instytucji małego ruchu granicznego z jednoczesną ograniczoną skalą zjawisk niepożądanych związanych z realizacją instytucji MRG w praktyce pozwalają potwierdzić, że cele wyznaczone instytucji małego ruchu granicznego
są w praktyce osiągane. Nadto należy stale mieć na uwadze pozytywne konsekwencje
funkcjonowania małego ruchu granicznego w obszarach, które nie niosą bezpośrednich korzyści ekonomicznych, takich jak możliwość odwiedzania swojej rodziny – częsta pobudka do wyjazdu mieszkańców ukraińskiej strefy przygranicznej. Pod wpływem znacznie częstszych odwiedzin mieszkańców obwodu kaliningradzkiego w Polsce
zmienia się także w polskiej świadomości obraz Rosjanina – zmiany w zakresie stereotypów są nie do przecenienia. Uwzględniając ponadto niską skalę zjawisk niepożądanych
towarzyszących zwiększonej dynamice ruchu osobowego pod wpływem wprowadzenia
MRG w życie, bilans konsekwencji realizacji umów o małym ruchu granicznym ocenić
należy jako pozytywny. Co więcej, korzyści z liberalizacji zasad ruchu osobowego odnoszą obie strony umów – liberalizacja ta nie jest więc grą o sumie zerowej.
Wypowiedź S. Ławrowa podczas wspólnej konferencji prasowej w Warszawie w 2013 r. ministrów
spraw zagranicznych Rosji, Polski i Niemiec. Za: tamże, s. 31.
41
P. Apostolidis, Dialog wizowy między Unią Europejską a Federacją Rosyjską i Ukrainą, Uniwersytet
Łódzki, 2013, [online] http://www.wpia.uni.lodz.pl/zeupi/Publikacje/Piotr%20Apostolidis%20
Dialog%20wizowy%20mi%C4%99dzy%20Uni%C4%85%20Europejsk%C4%85%20a%20Federa
cj%C4%85%20Rosyjsk%C4%85%20i%20Ukrain%C4%85.pdf, 6 IX 2015.
40
112
Politeja 2(41)/2016
Bibliografia
Apostolidis P., Dialog wizowy między Unią Europejską a Federacją Rosyjską i Ukrainą, Uniwersytet Łódzki, 2013, [online] http://www.wpia.uni.lodz.pl/zeupi/Publikacje/Piotr%20
Apostolidis%20Dialog%20wizowy%20mi%C4%99dzy%20Uni%C4%85%20Europej
sk%C4%85%20a%20Federacj%C4%85%20Rosyjsk%C4%85%20i%20Ukrain%C4%85.
pdf.
Bernatowicz A., Praktyki wizowe po przystąpieniu Polski do Schengen na przykładzie Konsulatu
Generalnego RP w Grodnie, [w:] Polska w Schengen, red. M. Zdanowicz, Białystok 2009.
Doliwa-Klepacka A., Local Border Traffic in European Union Legislation, [w:] Local Border
Traffic on the Polish Section of the European Union External Border, red. M. Zdanowicz, Warszawa–Białystok 2014.
Doliwa-Klepacka A., Możliwości odstąpienia od reżimu wizowego przy przekraczaniu zewnętrznej granicy Unii Europejskiej, „Białostockie Studia Prawnicze” 2011, z. 9: Przyjazna granica
niezbędnym elementem wzmacniania stosunków społeczeństw Polski i Rosji.
Dubowski T., Granica polsko-rosyjska jako granica zewnętrzna Unii Europejskiej, „Białostockie
Studia Prawnicze” 2011, z. 9: Przyjazna granica niezbędnym elementem wzmacniania stosunków społeczeństw Polski i Rosji.
Fomina J., Umowa o małym ruchu granicznym z obwodem kaliningradzkim: sukces polskiej prezydencji oraz budowanie zaufania między Polską a Rosją, Warszawa 2012, Analiza Fundacji
Batorego.
Gomółka K., Współpraca transgraniczna samorządów województwa pomorskiego w dobie Małego
Ruchu Granicznego, [w:] Społeczne oblicza Europy XXI wieku, red. B. Koszel, D. Mierzejewski, Z. Popławski, Piła 2015.
Kamiński R., Local Border Traffic between the Republic of Poland and Ukraine. The Procedural
Aspect, Scale and Dynamics of the Phenomenon – Results of Quantitative Studies, [w:] Local
Border Traffic on the Polish Section of the European Union External Border, red. M. Zdanowicz, Warszawa–Białystok 2014.
Komenda Główna Straży Granicznej, Statystyki, [online] http://www.strazgraniczna.pl/pl/
granica/statystyki-sg/2206,Statystyki-SG.html.
Komisja Europejska, Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego i Rady „Drugie sprawozdanie z wdrażania i funkcjonowania przepisów dotyczących małego ruchu granicznego wprowadzonych rozporządzeniem nr 1931/2006”, Bruksela, 9 II 2011, KOM(2011) 47 wersja
ostateczna.
Komisja Europejska, Sprawozdanie Komisji dla Parlamentu Europejskiego i Rady „Sprawozdanie dotyczące wdrożenia i funkcjonowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady
(UE) nr 1342/2011 zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 1931/2006 w sprawie włączenia
obwodu kaliningradzkiego i niektórych polskich okręgów administracyjnych do obszaru uznawanego za strefę przygraniczną oraz dotyczące dwustronnej umowy zawartej w związku z tą
zmianą między Polską a Federacją Rosyjską”, Bruksela, 19 II 2014 r., COM(2014) 74 final.
Mikuła-Bączek E., Czynniki ograniczające i aktywizujące współpracę transgraniczną Polski
i Ukrainy, [w:] Spójność społeczno-ekonomiczna a modernizacja regionów transgranicznych,
red. M.G. Woźniak, Rzeszów 2008.
Politeja 2(41)/2016
113
Miszczuk A., Uwarunkowania peryferyjności regionu przygranicznego, Lublin 2013.
Pełny zapis przebiegu posiedzenia Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych i Komisji Spraw
Zagranicznych z 29 lutego 2012 r., Biuro Komisji Sejmowych, Warszawa 2012.
Piekutowska A., Dubowski T., Wschodnia granica Polski zewnętrzną granicą UE – konsekwencje
dla ruchów migracyjnych do Polski, [w:] Granice wewnętrzne i zewnętrzne Unii Europejskiej.
Pomiędzy otwartością a izolacją, red. J. Jańczak, M. Musiał-Karg, Poznań 2011.
Piekutowska A., Kamiński R., Wakuluk I.E., Analysis of the Character and Selected Socio-economic Aspects of Implementing Agreements on Local Border Traffic on Poland’s Border with
Ukraine and Russia – Results of Qualitative Research, [w:] Local Border Traffic on the Polish
Section of the European Union External Border, red. M. Zdanowicz, Warszawa–Białystok
2014.
Rosik P., Dostępność lądowa przestrzeni Polski w wymiarze europejskim, Warszawa 2012, Prace
Geograficzne PAN, 233.
Rozporządzenie (WE) nr 1931/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006
r. ustanawiające przepisy dotyczące małego ruchu granicznego na zewnętrznych granicach lądowych państw członkowskich i zmieniające postanowienia Konwencji z Schengen, Dz.U. UE
L 405, 30 XII 2006.
Rozporządzenie (WE) nr 562/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r.
ustanawiające wspólnotowy kodeks zasad regulujących przepływ osób przez granice (kodeks graniczny Schengen), Dz.U. UE L 105, 13 IV 2006.
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1342/2011 z dnia 13 grudnia 2011 r.
w sprawie zmiany rozporządzenia (WE) nr 1931/2006 w odniesieniu do włączenia obwodu
kaliningradzkiego i niektórych powiatów polskich do obszaru uznawanego za strefę przygraniczną, Dz.U. UE L 347, 30 XII 2011.
Rozporządzenie Rady (WE) nr 574/1999 z dnia 12 marca 1999 r. określające państwa trzecie,
których obywatele podlegają obowiązkowi wizowemu przy przekraczaniu granic zewnętrznych
Państw Członkowskich, Dz.U. UE L 72, 18 III 1999.
Ruch graniczny oraz przepływ towarów i usług na zewnętrznej granicy Unii Europejskiej na terenie
Polski w 2010 r., Warszawa–Rzeszów 2011, Informacje i Opracowania Statystyczne – Urząd
Statystyczny w Rzeszowie.
Ruch graniczny oraz wydatki cudzoziemców w Polsce i Polaków za granicą w I kwartale 2014
roku, Warszawa–Rzeszów 2014, Informacje i Opracowania Statystyczne – Urząd Statystyczny w Rzeszowie.
114
Politeja 2(41)/2016
Ruch graniczny oraz wydatki cudzoziemców w Polsce i Polaków za granicą w II kwartale 2014
Ruch graniczny oraz wydatki cudzoziemców w Polsce i Polaków za granicą w III kwartale 2014
Ruch graniczny oraz wydatki cudzoziemców w Polsce i Polaków za granicą w IV kwartale 2014
Sidorowicz L., Znaczenie granic państwowych w warunkach otwartości gospodarek na wymianę
handlową, „Periodyk Naukowy Akademii Polonijnej” 2010, nr 1 (4).
Szul R., Rola granicy w gospodarce – próba ujęcia teoretycznego, [w:] Rola granicy i współpracy
transgranicznej w rozwoju regionalnym i lokalnym, red. A. Mync, R. Szul, Warszawa 1999.
Umowa między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Gabinetem Ministrów Ukrainy o zasadach
małego ruchu granicznego, podpisana w Kijowie dnia 28 marca 2008 roku, oraz Protokół, podpisany w Warszawie dnia 22 grudnia 2008 roku, między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej
a Gabinetem Ministrów Ukrainy o zmianie Umowy między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej
a Gabinetem Ministrów Ukrainy o zasadach małego ruchu granicznego, podpisanej w Kijowie
dnia 28 marca 2008 roku, Dz.U. 2009, nr 103, poz. 858.
Umowa między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Federacji Rosyjskiej o zasadach małego ruchu granicznego, podpisana w Moskwie dnia 14 grudnia 2011 r., Dz.U. 2012, nr 0, poz.
814.
Wenerski Ł., Kaźmierkiewicz P., Krajobraz pogranicza. Perspektywy i doświadczenia funkcjonowania małego ruchu granicznego z obwodem kaliningradzkim, Instytut Spraw Publicznych,
Warszawa 2013.
Wróblewski Ł., Peryferyjność geograficzna a peryferyjność ekonomiczna regionu przygranicznego,
„Biuletyn Instytutu Zachodniego” 2012, nr 113.
Zdanowicz M., Doliwa-Klepacka A., Osobowy ruch graniczny po wejściu Polski do strefy Schengen, [w:] Polska w Schengen, red. M. Zdanowicz, Białystok 2009.
Dr Agnieszka Marta Piekutowska (1981) – adiunkt w Zakładzie Międzynarodowych Stosunków Gospodarczych Wydziału Ekonomii i Zarządzania Uniwersytetu
w Białymstoku; absolwentka europeistyki w Szkole Głównej Handlowej – Kolegium
Gospodarki Światowej (2008 r. – tytuł doktora nauk ekonomicznych). Jej zainteresowania badawcze obejmują m.in. procesy migracyjne, zagadnienie integracji i globalizacji. Autorka Labour Immigration in the European Union (Warszawa 2012) oraz kilkudziesięciu artykułów.
DOI: 10.12797/Politeja.13.2016.41.07
Magdalena Perkowska
[email protected]
Zagrożenie przestępczością
na wschodniej granicy Polski –
struktura i dynamika zjawiska1
Abstract
1
Criminality on Polish eastern border – dynamics and structure
Polish eastern border is both the internal and external EU and Schengen border.
Polish eastern border is so called border between East and West of Europe. It has
a significant role in Europe security. Therefore the aim of article is to show the
threats to border’s security and also state security. Author will present the structure and dynamics of border criminality on Polish eastern border in 2004-2013.
The hypothesis is that the border criminality is strongly influenced by migration,
and in case of Poland it is high on the eastern section of the state border (external EU border). The analysis of structure and dynamics of border criminality
on Polish eastern border in 2004-2013 will be conducted mostly in reference to
the political factors that influenced the border status. There were EU enlargement (in 2004), Schengen enlargement (in 2007) and introduction of Local
Border Traffic with Ukraine (in 2009) and with Russian Federation (in 2012).
Those factors include some elements of EU policy towards ex USSR countries
and influenced the scale of border criminality and other threats to border security on the East of Europe. The data presented will show the scale and specific
of criminality on different border sections (with Russia, Lithuania, Belarus and
Ukraine).
Opracowanie powstało w wyniku badań prowadzonych w ramach projektu „SIC – Modułowy wielozadaniowy System Identyfikacji Cudzoziemców wraz z modułem analizy ryzyka ofiar przestępstwa
handlu ludźmi” (DOBR-BIO4/055/13127/2013) finansowanego przez Narodowe Centrum Badań
i Rozwoju.
116
Magdalena Perkowska
Politeja 2(41)/2016
Słowa kluczowe: przestępczość transgraniczna, nielegalna migracja, cudzoziemcy
Keywords: cross-border criminality, illegal migration, foreigners
I. Wprowadzenie
Wschodni odcinek granicy Polski od 2004 r. pełni funkcję zarówno zewnętrznej, jak
i wewnętrznej granicy Unii Europejskiej oraz strefy Schengen. Wschodnia granica Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zatem swoistą granicę między wschodem a zachodem
Europy. W związku z tym odgrywa ona istotną rolę w zakresie szeroko rozumianego
bezpieczeństwa w regionie.
Przedmiotem podjętych badań jest bezpieczeństwo tej granicy w kontekście zagrożenia przestępczością graniczną2. Przedmiot artykułu stanowi zatem analiza struktury
i dynamiki przestępczości na wschodniej granicy Polski w latach 2004-20133. Celem
podjętych badań jest weryfikacja postawionej hipotezy, zakładającej, że przestępczość
transgraniczna w Polsce, nierozerwalnie związana z ruchami migracyjnymi, rozwija się
szczególnie intensywnie na polskim odcinku zewnętrznej granicy UE (wschodniej granicy Polski).
Zgodnie z przyjętym na potrzeby tomu założeniem, iż tematem są problemy związane z funkcjonowaniem wschodniej granicy Unii Europejskiej, tj. także wynikające
z sąsiedztwa z państwami byłego ZSRR, przyjęto, iż przez pojęcie wschodniej granicy Rzeczypospolitej Polskiej będą rozumiane odcinki granicy z Federacją Rosyjską
(obwód kaliningradzki), Republiką Litewską, Republiką Białorusi oraz Ukrainą. Jest
do podejście odpowiadające ujęciu politologicznemu państw sąsiadujących z Polską,
chociaż nie pokrywa się z określeniem geograficznym. Również z punktu widzenia
zagrożenia dla bezpieczeństwa granic Unii Europejskiej odcinek granicy Polski z Rosją stanowi odcinek zewnętrznej granicy UE, więc pominięcie go przy analizie byłoby
błędem.
Podjęta analiza struktury i dynamiki przestępczości została przeprowadzona głównie w odniesieniu do czynników politycznych wpływających na status granic Polski,
które mogą mieć wpływ na skalę zjawiska. Pierwszym poddanym analizie przełomowym wydarzeniem, od którego rozpoczęto badania, było przystąpienie przez Polskę do
UE, co spowodowało przesunięcie granicy zewnętrznej UE na polską granicę wschodnią. Kolejnym istotnym wydarzeniem była pełna implementacja przez Polskę Układu
2
3
Przez przestępczość transgraniczną autorka rozumie czyny zabronione, które są związane z przemieszczaniem się podmiotów i przedmiotów przez granicę państwową, bez względu na to, przeciwko jakiemu dobru prawem chronionemu czyn jest skierowany (interes państwa czy interes jednostki). Por.:
M. Perkowska, Przestępczość graniczna cudzoziemców, Warszawa 2013, s. 24, Monografie Prawnicze.
Nie wszystkie udostępnione przez Straż Graniczną dane dotyczą okresu 2004-2013. Niektóre szczegółowe dane udostępniono jedynie za okres 2006-2013. Wszystkie ujęte w artykule dane statystyczne
zostały przekazane autorce przez Komendę Główną Straży Granicznej na jej indywidualną prośbę. Nie
pochodzą z żadnych publikowanych zbiorów danych.
Politeja 2(41)/2016
Zagrożenie przestępczością…
117
z Schengen4 i związane z tym zniesienie kontroli granicznych na odcinku z Litwą (a także z Niemcami, Czechami i Słowacją), a wzmocnienie kontroli na odcinku z Białorusią,
Ukrainą i Rosją. Konsekwencją rozszerzenia swobodnego przepływu osób na obszarze
bez granic o nowe państwa członkowskie stało się wzmocnienie i zabezpieczenie jego
granic zewnętrznych. Z jednej strony spowodowało to rozwój swobodnego przepływu
osób przez nowe granice wewnętrzne, ale z drugiej strony oznaczało to wprowadzenie
większych ograniczeń przepływu obywateli państw trzecich przez granice zewnętrzne5.
Kolejne istotne wydarzenie poddane analizie to wprowadzenie małego ruchu granicznego na granicy z Ukrainą (od 1 lipca 2009 r.)6 oraz na granicy z Rosją (od 27 lipca
2012 r.)7. Dwa ostatnie wydarzenia stanowiły element polityki UE wobec państw byłego ZSRR i niewątpliwie miały wpływ na skalę przestępczości transgranicznej.
Wschodni odcinek granicy Polski ma długość 1289,74 km, co stanowi 36,7% długości granicy państwowej, z czego odcinek z Rosją to 232,04 km, z Litwą 104,28 km,
Białorusią 418,24 km oraz z Ukrainą – 535,18 km. Lądowy polski odcinek zewnętrznej
granicy UE i strefy Schengen ma długość 1163,25 km8.
II. Dynamika przestępczości transgranicznej w Polsce
w latach 2004-2013
Źródłem informacji o przestępczości ujawnionej są statystyki kryminalne. Przyjmuje
się, że statystyki najpełniejsze, rejestrujące najszerszy zakres sprawców (który w toku
4
5
6
7
8
Układ z Schengen z 14 czerwca 1985 r. między Rządami Państw Unii Gospodarczej Beneluksu, Republiki Federalnej Niemiec oraz Republiki Francuskiej w sprawie stopniowego znoszenia kontroli na wspólnych
granicach, Konwencja wykonawcza do Układu z Schengen z 14 czerwca 1985 r. między Rządami Państw
Unii Gospodarczej Beneluksu, Republiki Federalnej Niemiec oraz Republiki Francuskiej w sprawie stopniowego znoszenia kontroli na wspólnych granicach, Decyzja Rady z dnia 6 grudnia 2007 r. w sprawie pełnego stosowania przepisów dorobku Schengen w Republice Czeskiej, Republice Estonii, Republice Łotewskiej, Republice Litewskiej, Republice Węgierskiej, Republice Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republice
Słowenii i Republice Słowackiej, Dz.U. UE L, 8 XII 2007. Na podstawie art. 3 ust. 1 aktu dotyczącego
warunków przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki
Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej,
Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej oraz dostosowań w traktatach stanowiących podstawę Unii
Europejskiej RP jest związana i stosuje przepisy acquis Schengen, w tym Konwencji Wykonawczej do
Układu z Schengen, w postaci, w jakiej zostały włączone w ramy UE.
A. Szachoń-Pszenny, Acquis Schengen a granice wewnętrzne i zewnętrzne w Unii Europejskiej, Poznań
2011, s. 270.
Umowa między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Gabinetem Ministrów Ukrainy o zasadach małego ruchu granicznego podpisana w Kijowie dnia 28 marca 2008 r., Dz.U. 2009, nr 103, poz. 858. Por.:
S. Dubaj, Uproszczenia w przekraczaniu granic – mały ruch graniczny, [w:] Transgraniczny przepływ
towarów i osób w Unii Europejskiej, red. A. Kuś, M. Kowerski, Lublin–Zamość 2011, s. 281 i nast.
Umowa między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Federacji Rosyjskiej o zasadach małego ruchu granicznego, podpisana w Moskwie dnia 14 grudnia 2011 r., Dz.U. 2012, nr 0, poz. 814.
Dane na podstawie informacji przedstawionych na oficjalnym portalu Komendy Głównej Straży Granicznej: http://www.strazgraniczna.pl/wps/portal/tresc?WCM_GLOBAL_CONTEXT=pl/ser
wis-sg/wazne_informacje/granice_rp/, 10 VIII 2015.
118
Magdalena Perkowska
Politeja 2(41)/2016
kolejnych faz postępowania ulega stopniowemu zmniejszeniu) to statystyki organów
ścigania. Dlatego na podstawie informacji w nich zawartych dokonuje się najczęściej
próby określenia przestępczości ujawnionej. Nie jest to jednak zabieg prosty, bo interpretacja statystyk kryminalnych zawsze stwarza trudności9. Podstawowa polega na konieczności wyważenia, na ile zmiany rejestrowane w niej są wynikiem zmian w samym
zjawisku, a na ile w sposobie jego kontrolowania10. Poniżej na przykładzie statystyki
przestępczości transgranicznej ujawnionej przez Straż Graniczną powyższe założenia
zostaną poddane próbie weryfikacji. Punktem wyjścia uczyniono dane statystyczne
Straży Granicznej jako formacji powołanej do ochrony granicy państwowej, kontroli
ruchu granicznego, zapobiegania i przeciwdziałania nielegalnej migracji, do której zadań należy m.in.: rozpoznawanie, zapobieganie i wykrywanie przestępstw i wykroczeń
oraz ściganie ich sprawców11. Do analizy przyjęto dane dotyczące liczby osób podejrzanych12 zarejestrowanych przez Straż Graniczną w latach 2004-2013. Dane te pozwalają
na ukazanie skali zagrożenia, jakim jest przestępczość transgraniczna, w szczególności
w kategorii bezpieczeństwa granic, dla których zagrożeniem jest jednostka dopuszczająca się przestępstw granicznych.
Tabela 1. Liczba osób podejrzanych przez Straż Graniczną w latach 2004-2013
Podejrzani ogółem
Podejrzani
na wschodnim
odcinku granicy
Udział liczby podejrzanych na
wschodnim odcinku granicy
w ogólnej liczbie podejrzanych
2004
7436
2575
35%
2005
6973
2670
38%
2006
7864
3801
48%
2007
6901
3743
54%
2008
4739
3122
66%
2009
5527
2984
54%
2010
5200
3314*
64%
2011
4962
2484*
50%
2012
6062
3108*
51%
Rok
Por.: A. Adamski, Interpretacja statystyk przestępczości w kryminologii, „Przegląd Policyjny” 1992,
nr 2-3, s. 158-171.
10
J. Błachut, Przestępczość w Polsce w latach 1986-1995 w świetle danych statystyk Policyjnych, „Państwo
i Prawo” 1997, nr 3, s. 43.
11
Na podstawie art. 2 ust. 1 i 2 pkt 4 Ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej, Dz.U.
1990, nr 78, poz. 462 ze zm.
12
Zgodnie z art. 71 § 1 kodeksu postępowania karnego (Dz.U. 1997, nr 89, poz. 555): Za podejrzanego
uważa się osobę, co do której wydano postanowienie o przedstawieniu zarzutów albo której bez wydania
takiego postanowienia postawiono zarzut w związku z przystąpieniem do przesłuchania w charakterze
podejrzanego.
9
Politeja 2(41)/2016
Rok
2013
119
Podejrzani ogółem
Podejrzani
na wschodnim
odcinku granicy
Udział liczby podejrzanych na
wschodnim odcinku granicy
w ogólnej liczbie podejrzanych
5029
2537*
50%
*Dane za lata 2010-2013 nie zawierają liczby podejrzanych na odcinku granicy z Litwą, gdyż dane udostępniane są łącznie za cały polski odcinek wewnętrznej granicy UE bez podziału na odcinki granic z poszczególnymi państwami sąsiadującymi.
Źródło: Komenda Główna Straży Granicznej.
W tabeli 1 przedstawiono dane wskazujące liczby osób podejrzanych przez Straż
Graniczną w latach 2004-2013 na granicy Polski. Liczba podejrzanych w tym okresie
wykazuje ogólnie tendencję spadkową. Największy spadek liczby podejrzanych odnotowano w roku 2008. Głównie było to spowodowane wprowadzonymi zmianami dotyczącymi zasad wjazdu dla obywateli państw trzecich związanymi z pełną implementacją dorobku Schengen przez Polskę. W analizowanym okresie liczba podejrzanych na
wschodnim odcinku granicy Polski stanowiła większość podejrzanych przez Straż Graniczną. Wschodni odcinek stanowi 36,7% całej granicy państwa, natomiast przestępczość zarejestrowana na tym odcinku przekraczała połowę zarejestrowanej przestępczości transgranicznej w Polsce. Potwierdza to zatem hipotezę, że po przystąpieniu Polski
do Unii Europejskiej przestępczość transgraniczna w Polsce będzie koncentrowała się
na jej wschodniej granicy.
Wpływ na taki stan rzeczy ma kilka czynników. Po pierwsze, analizowany odcinek
granicy Polski stanowi lądowy odcinek zewnętrznej granicy UE, a także strefy Schengen,
przez co jest atrakcyjny dla nielegalnych migrantów. Po drugie, przez ten długi odcinek
(1289,74 km) prowadzi kilka szlaków nielegalnej migracji w Europie, głównie z kierunku azjatyckiego, ale także z Bliskiego Wschodu. Według Agencji Frontex przez Polskę
prowadzi wschodni lądowy szlak nielegalnej migracji, wiodący z Gruzji, Afganistanu
czy Somalii do UE przez Litwę, Słowację, Rumunię, Węgry, Polskę, Estonię, Finlandię
i Łotwę13. Na dziewięć aktualnie zdiagnozowanych przez Straż Graniczną szlaków nielegalnej migracji do Europy aż siedem prowadzi przez wschodni odcinek, a są to szklaki:
• Rosja – Ukraina – Polska – Niemcy lub Czechy, Słowacja – pozostałe kraje Europy Zachodniej;
• Rosja – Białoruś – Polska – Szwecja lub Niemcy, Czechy, Słowacja – pozostałe
kraje Europy Zachodniej;
• Rosja – państwa nadbałtyckie – Polska – pozostałe kraje Europy Zachodniej;
• Ukraina – Białoruś – Litwa – Polska – kraje Unii Europejskiej;
• Ukraina – Polska – kraje Unii Europejskiej;
• Mołdawia – Ukraina – Polska – Czechy – Austria – Włochy;
• Turcja – Rosja – Ukraina – Polska – Niemcy – kraje Unii Europejskiej14.
Frontex, Annual Risk Analysis 2013, Warsaw 2013, s. 21.
Ministerstwo Spraw Wewnętrznych, Raport o stanie bezpieczeństwa w Polsce 2013, Warszawa 2014,
s. 112. Pozostałe szlaki prowadzące przez Polskę to: Grecja – Bułgaria – Rumunia – Słowacja –
Czechy/Polska – Niemcy – pozostałe kraje Europy Zachodniej; oraz Grecja – Bułgaria – Serbia/
Rumunia – Węgry – Austria – Słowacja – Czechy/Polska – Niemcy.
13
14
120
Magdalena Perkowska
Politeja 2(41)/2016
Po trzecie, należy wskazać czynnik ekonomiczny jako warunkujący zjawisko przemytu, szczególnie pomiędzy państwami UE oraz państwami trzecimi. Różnice w cenach towarów handlowych (głównie wyrobów tytoniowych, alkoholu oraz paliwa)
w Polsce oraz państwach ościennych (spoza UE) wpływają na opłacalność procederu,
który rozwija się szczególnie na wschodnim odcinku.
Nielegalna migracja (w postaci przekroczenia granicy państwowej wbrew przepisom) oraz przemyt to dwa główne przestępstwa związane z funkcjonowaniem granicy
państwowej. Inne zachowania jedynie im towarzyszą, a można tu wskazać korupcję,
przestępstwa przeciwko osobom pełniącym funkcje publiczne, posługiwanie się podrobionymi dokumentami czy zorganizowane formy przestępczości, co zostanie omówione
w dalszej części opracowania. Z przestępczością transgraniczną związany jest także proceder handlu ludźmi, stanowiący niebezpieczne zjawisko, dla którego nie istnieją granice państwowe. Proceder, polegający m.in. na organizowaniu przymusowej pracy czy
zmuszaniu do prostytucji, najczęściej jest domeną działalności zorganizowanych grup
przestępczych. Istotnym czynnikiem jest przekraczanie granic państwowych, szczegolnie zewnętrznych granic UE, przez ofiary. Problemem jest jednak fakt, że ofiary handlu ludźmi, co podkreśla Straż Graniczna, najczęściej przekraczają zewnętrzną granicę
UE legalnie, pod pozorem podjęcia legalnego zatrudnienia, posiadają właściwe dokumenty podróży oraz wizy i często są nieświadome realnego celu podróży15. W związku
z tym, że takie przekroczenie granicy nie stanowi czynu zabronionego, a Straż Graniczna ujawnia sporadycznie kilka takich zachowań w ciągu roku16, aspekt handlu ludźmi
pominięto w niniejszym opracowaniu. Podobnie jak problem działalności zorganizowanych grup przestępczych w obszarze przestępczości transgranicznej17. Zorganizowane formy przestępczości stanowią bardzo skomplikowane zjawisko, którego analiza wymaga przede wszystkim szczegółowego zbadania akt spraw karnych.
Analiza struktury podejrzanych sprawców przestępstw transgranicznych w Polsce
w ostatnim dziesięcioleciu prowadzi do stwierdzenia, iż przestępczość transgraniczna
jest aktualnie domeną cudzoziemców. Jest to nowy trend, gdyż do roku 2003 to obywatele Polski stanowili większą niż cudzoziemcy grupę osób podejrzanych o popełnienie
przestępstw transgranicznych18. Zmiana trendu pokrywa się z ogólną tendencją spadkową przestępczości w Polsce19, w której przestępczość cudzoziemców, jak również
Por.: S. Dubaj, Polityka imigracyjna Unii Europejskiej i Polski wobec Ukrainy – wyzwania dla polskiej
Straży Granicznej i Państwowej Służby Granicznej Ukrainy, [w:] Układ z Schengen. Szanse i zagrożenia
dla transgranicznej współpracy Polski i Ukrainy, red. A. Kuś, T. Sieniow, Lublin 2007, s. 53.
16
Straż Graniczna ujawniła w latach 2010-2013 jedynie dziesięciu podejrzanych o czyn z art. 189a kk,
tj. handel ludźmi.
17
Por.: M. Pogoda, Straż Graniczna w procesie dostosowania do wymogów Unii Europejskiej i strefy Schengen, [w:] Wpływ acquis communautaire i acquis Schengen na prawo polskie. Doświadczenia i perspektywy, t. 1: 10 lat Polski w Unii Europejskiej, t. 2: 15 lat acquis Schengen w prawie Unii Europejskiej, red.
A. Kuś, A. Szachoń-Pszenny, Lublin 2014, s. 214.
18
M. Perkowska, Przestępczość…, s. 58-59.
19
Por.: T. Szymanowski, Przestępczość i polityka karna w Polsce w świetle faktów i opinii społeczeństwa
w okresie transformacji, Warszawa 2012, s. 47 i nast., Monografie Lex; M. Perkowska, Przestępczość…,
s. 47.
15
Politeja 2(41)/2016
121
przestępczość transgraniczna stanowią zjawiska marginalne, jednak ze względu na zagrożenia, jakie ze sobą niosą, istotne do monitorowania.
Wykres 1. Struktura podejrzanych sprawców przestępstw transgranicznych
w Polsce w latach 2004-2013
Wykres 2. Struktura podejrzanych sprawców przestępstw transgranicznych
na wschodniej granicy Polski w latach 2004-2013
122
Magdalena Perkowska
Politeja 2(41)/2016
Dynamika struktury podejrzanych sprawców przestępstw transgranicznych na
wschodnim odcinku granicy Polski w latach 2004-2013 wygląda odmiennie od ogólnej dynamiki na wszystkich odcinkach granicy. Do roku 2009 obywatele Polski stanowili większość podejrzanych o przestępstwa na tym odcinku granicy. Ogólna tendencja
przestępczości na wschodnim odcinku granicy wykazuje tendencję spadkową, natomiast dynamika przestępczości cudzoziemców wykazuje tendencję rosnącą. Przyczyny
takiej sytuacji można wskazać po analizie struktury przestępczości w oparciu o rodzaj
popełnionego przestępstwa, co zostało wykazane dalej w tabeli 2 – biorąc przy tym
pod uwagę głównie czynniki polityczne, warunkujące skalę i dynamikę przestępczości
transgranicznej w Polsce.
III. Fenomen przestępczości transgranicznej
na wschodniej granicy Polski
Analiza struktury przestępczości na wschodnim odcinku granicy pod względem rodzaju popełnianych czynów prowadzi do stwierdzenia, iż przestępstwami dominującymi
są przestępstwa przemytnicze. Są to czyny polegające na sprowadzeniu na terytorium
Polski towarów z pominięciem obowiązujących przepisów, głównie przepisów celnych
i podatkowych, sklasyfikowane w kodeksie karnym skarbowym20 – art. 54-96. Zachowanie polegające na przekroczeniu granicy Rzeczypospolitej wbrew przepisom stanowi drugie z najczęściej popełnianych przestępstw. Odmienna struktura przestępczości
występuje na granicy zachodniej, tam głównie popełniane są przestępstwa nielegalnego
przekroczenia granicy, a w drugiej kolejności przestępstwa przemytnicze21. Potwierdza
to tezę, iż Polska jest nadal państwem tranzytowym dla nielegalnej migracji, kierującej
się do Europy Zachodniej22.
Dynamika i struktura przestępczości przemytniczej na wschodnim odcinku w okresie 2006-2013 wykazała zarówno tendencje wzrostowe, jak i spadkowe, uzależnione
głównie od czynników politycznych i wynikających z nich konsekwencji. Przestępczość
przemytnicza uwarunkowana jest przede wszystkim możliwością osiągnięcia zysku
z procederu, oczywiście sprawcy są zainteresowani maksymalizacją zysków. W przypadku przemytu towarów jego opłacalność warunkują nie tylko różnice w cenach towa Ustawa z dnia 10 września 1999 r. Kodeks karny skarbowy, Dz.U. 1999, nr 83, poz. 930 ze zm., dalej
kks.
21
M. Perkowska, Przestępczość…, s. 62; H. Pracki, Problematyka przestępczości transgranicznej i jej zwalczanie, [w:] Przestępczość przygraniczna, t. 1: Relacje praktyków, red. A. Szwarc, G. Wolf, Słubice 2001,
s. 4, Wissenschaftliche Reihe – Collegium Polonicum, 5; O. Iwaszkiewicz, Problem przestępczości na pograniczu polsko-niemieckim przed i po wejściu do strefy Schengen, [w:] Pogranicze polsko-niemieckie na
tle granic i pograniczy europejskich, red. J. Jańczak, M. Musiał-Karg, L. Wojnicz, Poznań 2010, s. 51-52;
J. Szymanek, Przestępczość graniczna. Ocena i zagrożenia, „Opolskie Studia Administracyjno-Prawne”
2006, t. 3, s. 141.
22
D. Gałek, Migracje legalne i nielegalne na wschodniej granicy RP, [w:] Wschodnia granica RP zewnętrzną granicą Unii Europejskiej, red. J. Białocerkiewicz, Kętrzyn 2001, s. 73.
20
Politeja 2(41)/2016
123
ru po obu stronach granicy, ale także inne koszty. Do tej drugiej grupy należy zaliczyć
koszty transportu, koszty wiz (niezbędnych dla obywateli państw trzecich), jak również
koszty ewentualnych korzyści majątkowych wręczanych funkcjonariuszom służb granicznych po obu stronach granicy, celem ominięcia kontroli.
Istotnym czynnikiem wpływającym na opłacalność przemytu w jego detalicznej skali jest cena wizy krajowej lub wizy Schengen. Koszt wizy Schengen dla obywateli Ukrainy i Rosji wynosi 35 euro, natomiast dla obywateli Białorusi 60 euro, przy czym wiza
uprawnia do pobytu w Polsce, jak również w państwach Układu Schengen, w okresie
do dziewięćdziesięciu dni pobytu w ciągu sześciu miesięcy. Jest to duży wydatek dla
obywateli państw sąsiadujących z Polską od wschodniej strony, szczególnie tych, którzy podejmują się przemytu. Sprawcy przestępstw przemytniczych to najczęściej osoby
bezrobotne lub osiągające niski dochód – w przypadku cudzoziemców z analizy akt
spraw karnych wynika, iż jest to dochód około 100 euro miesięcznie. Zatem 35 euro na
półroczną wizę to duży wydatek. Stąd też czynnikiem wpływającym na dynamikę przestępczości przemytniczej na wschodnim odcinku granicy Polski są instrumenty obniżające koszt wizy. Są to umowy o małym ruchu granicznym.
W 2008 r., od kiedy zaczęły obowiązywać nowe stawki wiz w związku z pełną implementacją przez Polskę dorobku Schengen, liczba sprawców przestępstw przemytniczych spadła (zarówno sprawców będących obywatelami Polski, jak i cudzoziemców),
przy czym liczba cudzoziemców spadła prawie o połowę. Natomiast w 2009 r., od kiedy
zaczęła obowiązywać umowa o małym ruchu granicznym pomiędzy Polską i Ukrainą,
wzrosła liczba cudzoziemców podejrzanych o przestępstwa przemytnicze, i to o połowę
w stosunku do roku 2008. Podobnie Straż Graniczna odnotowała wzrost w tym zakresie w roku 2012 i 2013, po wejściu w życie umowy o małym ruchu granicznym z Federacją Rosyjską, tj. obwodem kaliningradzkim. Straż Graniczna w zakresie przemytu nie
wykryła dużej liczby przestępstw, wynika to jedynie z faktu, iż to Służba Celna posiada
kompetencje do zwalczania tego rodzaju przestępczości23 i ujawnia najwięcej zachowań
przemytniczych zarówno cudzoziemców, jak i obywateli Polski. Od momentu uruchomienia małego ruchu granicznego na granicy z Rosją zwiększyła się ilość zatrzymywanych przez Służbę Celną papierosów. Od dnia wejścia w życie przepisów bezwizowego
ruchu granicznego celnicy wykryli ponad 1,7 mln paczek przemycanych papierosów.
Dla zobrazowania skali przemytu porównać należy dwa analogiczne okresy: w pierwszym półroczu 2012 r. do magazynów celnych trafiło 650 tys. paczek, natomiast od
stycznia 2013 r. do lipca 2013 r. Służba Celna zatrzymała niemal dwukrotnie więcej, bo
prawie milion paczek. W tym okresie warmińsko-mazurscy celnicy udaremnili jedną
z największych prób przemytu od niemal dwóch lat. W listopadzie 2012 r. podczas patrolu na drodze funkcjonariusze Służby Celnej z gołdapskiej grupy mobilnej zatrzymali
transport 100 tys. paczek papierosów24.
Kompetencje te wynikają z art. 2 ust. 1 pkt 4-6 Ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej,
Dz.U. 2009, nr 168, poz. 1323 ze zm.
24
Ministerstwo Finansów, Co zmienił mały ruch graniczny? Podsumowanie 1. Roku funkcjonowania bezwizowego ruchu na granicy polsko-rosyjskiej, 26 VII 2013, [online] http://www.mf.gov.pl/ru/sluzba
-celna/wiadomosci/aktualnosci/-/asset_publisher/2UWl/content/co-zmienil-maly-ruch-graniczny23
124
Magdalena Perkowska
Politeja 2(41)/2016
Wzrastająca liczba przestępstw przemytniczych wynika ze wzrostu opłacalności
przemytu, co nastąpiło od momentu wprowadzenia małego ruchu granicznego. Jest to
konsekwencją obniżonych kosztów zezwoleń na wjazd na terytorium Polski. Koszt takiego zezwolenia to 20 euro, a uprawnia do wjazdów przez okres do dwóch lat. Koszt
jest zatem o wiele mniejszy niż wizy Schengen czy wizy krajowej. Co prawda, tego rodzaju zezwolenie mogą uzyskać jedynie mieszkańcy strefy przygranicznej w celu przebywania w strefie przygranicznej sąsiadującego państwa, jednak w przypadku procederu przemytu jest to w zupełności wystarczające. Przemytem, głównie detalicznym,
trudnią się zazwyczaj sprawcy zamieszkujący regiony przygraniczne, inaczej nie byłby
on opłacalny – ze względu na koszty transportu. Ponadto przemyt przybiera często formy zorganizowane i po drugiej stronie granicy towar jest odbierany przez „dystrybutorów”, następnie rozprowadzany wewnątrz kraju.
Kolejnym bardzo często popełnianym przestępstwem jest nielegalne przekroczenie
granicy (art. 264 § 2 kk25), które polega na przekroczeniu granicy Rzeczypospolitej Polskiej wbrew przepisom ustawy26 przy użyciu przemocy, groźby, podstępu lub we współdziałaniu z innymi osobami. Wykroczeniem, ujętym w art. 49a kw27, jest natomiast
„zwykłe” przekroczenie granicy wbrew przepisom28. Przestępstwa nielegalnego przekroczenia granicy dopuszczają się w większości cudzoziemcy. Generalnie liczba tego
typu zachowań w Polsce wykazuje tendencję spadkową.
Analiza szczegółowych danych wskazuje jednoznacznie, iż zaraz po wprowadzeniu
ułatwień w przekraczaniu granicy polsko-ukraińskiej nastąpił znaczący spadek liczby
zatrzymanych za przekroczenie granicy wbrew przepisom lub usiłowanie (nielegalne
przekroczenie granicy). W roku 2009 zarejestrowano spadek liczby osób nielegalnie
przekraczających granicę polsko-ukraińską o prawie 67%. Co istotne, w kolejnych latach liczba ta wykazywała dalszą tendencję spadkową. Wprowadzenie ułatwień w zakresie przekraczania granic należy uznać za słuszne i celowe, gdyż skłoniło do ubiegania
się o legalne pozwolenia na przekroczenie granicy, które – co jest ważne dla podróżujących – są tańsze od wiz. Ułatwienia w zakresie przekraczania granicy doprowadziły
w tym przypadku do zmniejszenia skali negatywnych zachowań, takich jak nielegalne
przekroczenie granicy29. Podobnie sytuacja prezentowała się na odcinku granicy z Ro-
25
26
29
27
28
podsumowanie-1-roku-funkcjonowania-bezwizowego-ruchu-na-granicy-polsko-rosyjskiej/pop_up;
jsessionid=430FB0CA89EDD8BEC3320FEDB0EB3E55?_101_INSTANCE_2UWl_viewMode
=print, 29 X 2013; „PISM Policy Paper” 2013, nr 29 (77): Mały ruch graniczny między obwodem kaliningradzkim a Polską – wyzwania, szanse i zagrożenia, s. 4.
Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny, Dz.U. 1997, nr 88, poz. 553.
Zgodnie z art. 23 Ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. 2013, poz. 1650 ze zm.):
cudzoziemiec, aby legalnie przekroczyć granicę, musi posiadać: a) ważny dokument podróży; b) ważną
wizę lub inny ważny dokument uprawniający go do wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i do
pobytu na tym terytorium, jeżeli są wymagane; c) zezwolenie na wjazd do innego państwa lub zezwolenie na pobyt w innym państwie, jeżeli zezwolenia takie są wymagane w przypadku przejazdu tranzytem.
Ustawa z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń, Dz.U. 1971, nr 12, poz. 114 ze zm., dalej kw.
Czyn będący wykroczeniem nie został ujęty w tabeli 2.
M. Perkowska, Criminological Aspects of Local Border Traffic on the Polish Section of European Union’s
External Border, [w:] Local Border Traffic on the Polish Section of European Union’s External Border,
red. M. Zdanowicz, Warsaw–Bialystok 2014, s. 190.
Politeja 2(41)/2016
125
sją od 2012 r. (od wprowadzenia małego ruchu granicznego) – liczba osób podejrzanych o popełnianie przestępstwa nielegalnego przekroczenia granicy spadła w porównaniu z rokiem poprzednim.
Analizując problem nielegalnego przekroczenia granicy, nie można pominąć zachowania sprawców kwalifikowanego na podstawie art. 270 kk, tj. posługiwania się podrobionym lub przerobionym dokumentem. Od roku 2004 r., kiedy nastąpiła dekryminalizacja nielegalnego przekroczenia granicy30, Straż Graniczna kwalifikuje zachowanie
polegające na posługiwaniu się podrobionych dokumentem wyłącznie na podstawie art.
270 § 1 kk (wcześniej łącznie z art. 264 § 1 kk). Zachowania te najczęściej polegają na
przekroczeniu granicy wbrew przepisom, gdyż sprawcy posługują się dokumentami posiadającymi ślady przerobienia. Do roku 2004 przestępstwo z art. 270 kk częściej było
popełniane na granicy zachodniej niż wschodniej. Zmiana ilościowa zaczęła następować
od roku 2005, kiedy to do roku 2010 utrzymywał się wzrost liczby postępowań karnych
wszczętych w związku z przekroczeniem granicy wschodniej. Posługiwanie się podrobionym dokumentem dotyczy dokumentów uprawniających do wjazdu na terytorium
Polski lub strefy Schengen, co potwierdza założenie, iż zmiana statusu granic wpływa na
dynamikę przestępczości na nich. Wprowadzenie obowiązków wizowych dla obywateli
państw sąsiadujących z Polską od wschodu spowodowało zwiększenie liczby fałszerstw
głównie tych dokumentów. Największy wzrost nastąpił na granicy z Ukrainą oraz Białorusią, szczególnie w 2005 r. W porównaniu z danymi z 2004 r. odnotowano wzrost
przekraczający 100%. Na granicy z Białorusią tendencja nie jest jednolita, jednak można stwierdzić, iż od roku 2008 nastąpił spadek liczby przestępstw. Natomiast na granicy
z Ukrainą aż do roku 2010 utrzymywała się w tym samym okresie tendencja wzrostowa.
Na granicy z Rosją i Litwą przestępstwo tego rodzaju występuje sporadycznie. Na ogół
liczba wszczętych postępowań to kilka czy kilkanaście przypadków31.
Przestępstwa korupcyjne, w postaci przekupstwa (art. 228 kk) i sprzedajności
(229 kk), ujmowane były łącznie w statystyce Straży Granicznej do roku 2010, co teoretycznie nie pozwalało na określenie, która strona jest inicjatorem przestępstwa. To
znaczy, czy jest to osoba pełniąca funkcję publiczną, najczęściej funkcjonariusz Straży
Granicznej lub Służby Celnej, czy osoba przekraczająca granicę. Niemniej jednak jeśli
patrzeć na strukturę sprawców pod względem obywatelstwa, ponad 95% sprawców podejrzanych o przestępstwa korupcyjne to cudzoziemcy, a zatem są to osoby przekraczające granice, a nie osoby pełniące funkcje publiczne, gdyż te nie mogą być cudzoziemcami. Przestępstwa korupcyjne nie stanowią istotnego zagrożenia z punktu widzenia
statystyki przestępczości transgranicznej. Niepokojący jest jednak fakt, że w przypadku granic Polski przestępczość korupcyjna skupiona jest na granicy wschodniej, gdzie
rejestrowana jest większość przypadków korupcji. Od 2003 r. 80-98% wszystkich
Od 24 VIII 2005 r. § 1 art. 264 kk utracił moc obowiązującą, przez co zachowanie polegające na przekroczeniu granicy Rzeczypospolitej Polskiej wbrew przepisom przestało być przestępstwem, a stało
się tylko wykroczeniem. Na skutek dekryminalizacji przekroczenia granicy Rzeczypospolitej Polskiej
wbrew przepisom do kodeksu wykroczeń dodano art. 49a o treści: § 1. Kto wbrew przepisom przekracza
granicę Rzeczypospolitej Polskiej, podlega karze grzywny. § 2.Usiłowanie i pomocnictwo są karalne.
31
M. Perkowska, Przestępczość…, s. 67-68.
30
126
Magdalena Perkowska
Politeja 2(41)/2016
postępowań wszczętych przez Straż Graniczną o przestępstwa korupcyjne dotyczyło
wschodniej granicy Polski32.
Przyczyny takiego stanu rzeczy można upatrywać w dwóch czynnikach. Przede
wszystkim cudzoziemcy sprawcy przestępstw korupcyjnych to głównie obywatele
Rosji, Białorusi i Ukrainy. W tych państwach zjawisko korupcji jest dość powszechne, o czym świadczy chociażby indeks percepcji korupcji Transparency International.
W 2014 r. indeks dla Polski wyniósł 61 (im wyższy, tym mniejszy poziom korupcji),
natomiast dla Białorusi 31, dla Ukrainy 26, a dla Rosji 2733. Zatem zachowania polegające na udzielaniu korzyści majątkowych są przenoszone przez cudzoziemców również na terytorium Polski czy jak w przypadku omawianego problemu – na jej granicę.
Korupcja nie jest przestępstwem istniejącym jednostkowo. Zachowania polegające na
wręczeniu korzyści majątkowej mają ściśle określony cel i towarzyszą innym przestępstwom czy też wykroczeniom. Sprawcy w ten sposób chcą uzyskać najczęściej odstąpienie funkcjonariusza Straży Granicznej czy Służby Celnej od wykonania jego obowiązków służbowych. Zachowania korupcyjne nie mają zbyt dużego ciężaru gatunkowego,
jeśli mają skłonić funkcjonariusza do przyspieszenia odprawy paszportowej czy celnej,
pozwolenia na wjazd na przejście graniczne z pominięciem kolejki czy też do zezwolenia na wjazd pojazdem, który nie spełnia norm technicznych (np. brak jednego światła
czy gaśnicy). Takie zachowania występują sporadycznie.
Zachowania korupcyjne towarzyszą najczęściej przemytowi, a sprawcy usiłują skłonić funkcjonariusza do zaniechania kontroli lub „przymknięcia oka” na przewóz towarów w ilości powodującej powstanie obowiązku celnego. Wartość korzyści majątkowej
w takiej sytuacji jest różna, od 10 zł do 100 euro. Jest ona wliczona w koszty procederu
przemytniczego tak, aby nadal był on opłacalny dla sprawcy. Przy czym im większa ilość
i wartość przemycanego towaru, tym większa wartość korzyści majątkowej (przykładowo przy przemycie pojazdów mechanicznych może sięgać nawet do 2000 dolarów za
zezwolenie na wyjazd z Polski skradzionym samochodem osobowym)34.
Z informacji Straży Granicznej35 wynika, iż proceder korupcyjny raczej nie towarzyszy nielegalnemu przekraczaniu granicy, z wyjątkiem jego zorganizowanych form
(przerzutu nielegalnych migrantów36). Udzielenie korzyści majątkowych przy nielePor.: tamże, s. 69.
https://www.transparency.org/cpi2014/results, 19 VIII 2015.
34
M. Perkowska, Przestępczość…, s. 112. Por.: W. Pływaczewski, Zorganizowane kradzieże i przemyt samochodów zagrożeniem dla europejskiego systemu bezpieczeństwa, „Przegląd Policyjny” 1996, nr 2, s. 58
i nast.
35
Informacje udzielone autorce podczas wywiadów z funkcjonariuszami Straży Granicznej realizowanych na potrzeby projektu „SIC – Modułowy wielozadaniowy System Identyfikacji Cudzoziemców wraz z modułem analizy ryzyka ofiar przestępstwa handlu ludźmi”, NCBiR
(nr DOBR-BIO4/055/13127/2013).
36
Szerzej: K. Głąbicka, Przerzut migrantów do lub przez terytorium Polski, Warszawa 1999, Prace Migracyjne, nr 22, s. 89; K. Głąbicka, T. Halik, A. Sawicka, Studia nad przerzutem migrantów, Warszawa
1999, Prace Migracyjne, nr 23, s. 55; R. Suduł, Definicje i uwarunkowania nielegalnej migracji, [w:]
Agencja Frontex w Strefie Schengen. 10 lat doświadczeń, red. A. Kuś, A. Kosińska, A. Szachoń-Pszenny,
Lublin 2015, s. 205 i nast.
32
33
Politeja 2(41)/2016
127
galnej migracji najzwyczajniej nie jest opłacalne dla sprawców działających pojedynczo. W przypadku niepowodzenia grozi im odpowiedzialność karna za wykroczenie na
podstawie art. 49a kw zagrożonego karą grzywny do 5000 zł albo też przekazanie do
państwa sąsiadującego na podstawie readmisji. Sprawca taki może później próbować
ponownie, aż do skutku, dostać się nielegalnie do Polski przez wschodnią granicę. Zatem ponoszenie dodatkowych kosztów w postaci łapówki nie jest opłacalne.
Analizując skalę i dynamikę przestępczości transgranicznej na wschodnim odcinku
granicy Polski, należy również pochylić się nad danymi Straży Granicznej dotyczącymi
osób zatrzymanych37 za przekroczenie granicy państwa wbrew przepisom. Jest to zbiór
szerszy niż osoby podejrzane na podstawie art. 264 kk za samo przestępstwo nielegalnego przekroczenia granicy, zaprezentowane w tabeli 3.
2005
2006
2007
2009
2010
2011
2012
2013
Razem
2004
19
4
11
5
15
22
70
8
154
Armenia
39
27
34
34
21
7
10
18
19
209
Białoruś
14
16
42
35
205
116
64
149
197
239
1077
Chiny
120
37
23
28
10
5
1
224
Gruzja
42
69
52
33
30
42
45
54
142
117
626
Litwa
20
13
11
9
208
3
24
13
15
316
Mołdawia
37
134
207
112
224
74
49
39
15
29
920
Mongolia
2
2
1
46
7
23
1
82
Pakistan
90
12
35
1
7
4
1
150
Polska
95
138
109
74
69
84
69
94
82
117
931
Rosja
69
78
43
33
236
217
69
61
98
203
1107
Ukraina
131
338
568
571
2343
736
818
632
644
770
7551
Wietnam
64
201
85
71
63
24
39
6
51
39
643
Pozostałe
państwa
96
40
63
100
179
87
36
92
88
99
880
797
1121
1267
1102
3665
1422
1215
1206
1419
1656
14 870
Państwo
Afganistan
Razem
2008
Tabela 3. Zatrzymani przez Straż Graniczną na wschodniej granicy Polski
w latach 2004-2013 (bez przekazanych)
Zgodnie z informacją zawartą w dokumencie „Informacja o sytuacji na granicy państwowej. Działania
Straży Granicznej w 2012 r. (porównanie do 2011 roku)” Sztabu Komendanta Głównego Straży Granicznej, s. 2, zatrzymanie może oznaczać również tzw. ujawnienie, ujęcie itp., obejmuje przypadki „wykrycia” danego zdarzenia i zatrzymania/ujęcia/ujawnienia osoby dokonującej danego czynu, obejmuje
również zatrzymania osób, którym postawiono inny zarzut niż przekroczenie granicy państwa wbrew
przepisom (np. fałszerstwo dokumentów).
37
128
Magdalena Perkowska
Politeja 2(41)/2016
Wydawać by się mogło, iż przystąpienie Polski do strefy Schengen, powodujące przesunięcie granicy zewnętrznej strefy Schengen z polskiej granicy zachodniej na granicę
wschodnią, przyczyni się do wzrostu naporu nielegalnych migrantów na tę granicę. Takie przewidywania potwierdza jedynie sytuacja w roku 2008, natomiast już w następnym roku nastąpił stopniowy spadek liczby cudzoziemców zatrzymanych za nielegalne
przekroczenia granicy. Duży wzrost odnotowany w roku 2008 mógł być spowodowany
faktem, iż nie wszyscy cudzoziemcy byli świadomi wymogów prawnych w postaci obowiązku posiadania odpowiednich wiz celem przekroczenia granicy. Ponadto sprawcy,
szczególnie jeśli chodzi o zorganizowane formy nielegalnej migracji, „badali” możliwości nielegalnego przekraczania wschodniej granicy Polski celem wykorzystywania nowych szlaków nielegalnej migracji głównie na zachód Europy. Niemniej jednak od roku
2010 liczba zatrzymanych cudzoziemców w tym obszarze systematycznie rośnie38. Przy
czym nie można wskazać żadnych istotnych okoliczności warunkujących ten wzrost.
Największą liczbę zatrzymanych na wschodnim odcinku w latach 2004-2013 stanowili obywatele państw ościennych, przede wszystkim byli to obywatele Ukrainy obok
obywateli Rosji i Białorusi. Najmniej liczną grupę zatrzymanych stanowili obywatele
Litwy. Obywatele Ukrainy stanowili ponad połowę wszystkich zatrzymanych w okresie
2004-2013 na wschodniej granicy Polski. Do roku 2008 ich liczba wykazywała tendencję wzrostową39.
Należy przy tym pamiętać, iż przełom roku 2004 i 2005 to okres tzw. pomarańczowej rewolucji na Ukrainie. Czas niepewności politycznej powoduje migracje z kraju,
zarówno te legalne, jak i nielegalne. W latach 2009-2013 liczba zatrzymanych wykazywała stałą tendencję, przy czym w ostatnim analizowanym roku nastąpił wzrost zatrzymanych zarówno obywateli Ukrainy, jak i Rosji oraz Białorusi. Wśród zatrzymanych
obywateli innych państw najwięcej było obywateli Mołdawii. Przy czym trend ich nielegalnej migracji do Polski odpowiadał ogólnemu trendowi zarejestrowanemu w UE,
który od roku wykazuje tendencję spadkową40. Niemniej jednak w latach 2004-2013
na wschodniej granicy zatrzymano 920 obywateli tego państwa. Zatrzymanych obywateli Mołdawii było więcej niż obywateli Wietnamu czy Gruzji, których diaspory od
lat funkcjonują w Polsce, przyciągając kolejnych migrantów, nie zawsze w sposób legalny. Aktualnie zatrzymywani są również obywatele Armenii, Pakistanu oraz Afganistanu – wykorzystujący szlak nielegalnej migracji prowadzący przez Polskę do Europy Zachodniej. W ostatnich latach nie zarejestrowano zatrzymań obywateli Chin na
wschodniej granicy.
Por.: K. Laskowska, Przestępczość związana z nielegalną migracją w kontekście przemian zjawiska prawa, [w:] Przyjazna granica niezbędnym elementem wzmacniania stosunków społeczeństwa Polski i Rosji,
red. M. Zdanowicz, Białystok 2011, s. 243 i nast., Białostockie Studia Prawnicze, nr 9.
39
Por.: Z. Brunarska, Ukraińscy migranci w Polsce: sytuacja obecna, [w:] Migracje obywateli Ukrainy do
Polski w kontekście rozwoju społeczno-gospodarczego. Stan obecny, polityka, transfery pieniężne, red.
Z. Brunarska, M. Gotte, M. Lesińska, Warszawa 2012, s. 10, CMR Working Papers, nr 60 (118).
40
Komisja Europejska, Wniosek. Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniające Rozporządzenie (WE) nr 539/2001 wymieniające państwa trzecie, których obywatele muszą posiadać wizy
podczas przekraczania granic zewnętrznych, oraz te, których obywatele są zwolnieni z tego wymogu, Bruksela, 27 XI 2013, COM(2013) 853 final, s. 6.
38
Politeja 2(41)/2016
129
Obserwując skalę i dynamikę przekraczania granicy wbrew przepisom na wschodnim odcinku granicy Polski, trudno jest wskazać wpływ konkretnych czynników politycznych czy społecznych, poza pomarańczową rewolucją na Ukrainie. Wprowadzenie
małego ruchu granicznego na granicy z Rosją i Ukrainą nie miało wpływu na wzrost czy
spadek zatrzymań cudzoziemców na tych odcinkach granicy. Wprowadzanie ułatwień
w zasadach wjazdu na terytorium państw wpływa zazwyczaj na spadek nielegalnej migracji, co w tym przypadku nie nastąpiło. Jedynie w przypadku granicy z obwodem kaliningradzkim Federacji Rosyjskiej w 2013 r. w porównaniu z 2012 r. prawie dziesięciokrotnie wzrosła liczba zatrzymanych obywateli Rosji (przy czym był to wzrost z 8
zatrzymanych do 72).
W przypadku wschodniej granicy Polski ogłoszona w 2012 r. abolicja41 dla nielegalnie przebywających cudzoziemców nie miała wpływu na wzrost nielegalnego przekraczania granicy. Sytuację taką odnotowano ogólnie w Polsce, jednak dotyczyła ona
głównie granicy zachodniej. Wzrost liczby cudzoziemców, którzy nielegalnie przekroczyli granicę w pierwszym półroczu 2012 r., potwierdza występowanie turystyki abolicyjnej w Polsce. W szczególności przemawia za tym fakt, iż zatrzymani przez Straż
Graniczną cudzoziemcy w większości byli obywatelami tych państw, z których najwięcej wniosków o abolicję zostało rozpatrzonych negatywnie (Pakistan, Ukraina, Indie,
Bangladesz)42. Z informacji uzyskanych od Straży Granicznej wynika, że byli to często
cudzoziemcy przebywający już nielegalnie w innych państwach UE, którzy usiłowali
zalegalizować pobyt w Polsce.
Analizując problem zagrożenia nielegalnym przekraczaniem granicy wschodniej,
należy wziąć pod uwagę również presję migracyjną ujawnianą w danych Straży Granicznej dotyczących odmów wjazdu na terytorium Polski43. Odmowy wjazdu można udzielić jedynie na granicy zewnętrznej UE. Liczba odmów na wschodniej granicy
lądowej stanowi ponad 90% (często blisko 95-97%) wszystkich udzielonych odmów
wjazdu na polskiej granicy (pozostałe odmowy udzielane są na przejściach lotniczych
i morskich). Jak widać z danych zaprezentowanych w tabeli 4, liczba odmów jest wysoka i stale rośnie. Większość osób, którym odmówiono wjazdu, to obywatele Ukrainy,
Rosji, Białorusi, a także Armenii oraz Gruzji. Pojawiają się także obywatele państw odległych, np. Syrii czy Pakistanu, którzy próbują nielegalnie przedostać się na terytorium
Polski i Europy.
Ustawa z dnia 28 lipca 2011 r. o zalegalizowaniu pobytu niektórych cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz o zmianie ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i ustawy o cudzoziemcach, Dz.U. 2011, nr 191, poz. 1133.
42
M. Perkowska, Prawne i kryminologiczne aspekty abolicji dla cudzoziemców, „Państwo i Prawo” 2015,
nr 4, s. 47.
43
Por.: Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji Departament Polityki Migracyjnej, Polityka Migracyjna Polski – stan obecny i postulowane działania, Warszawa 2011, s. 40. Podstawą odmowy
wjazdu jest m.in. figurowanie danych cudzoziemca w Systemie Informacyjnych Schengen do celów
odmowy wjazdu. Por.: A. Szachoń-Pszenny, Uruchomienie Systemu Informacyjnego Schengen drugiej
generacji w 2013 r. jako wzmocnienie bezpieczeństwa swobodnego przepływu osób i towarów, „Monitor
Prawa Celnego i Podatkowego” 2013, nr 5, s. 191-199.
41
130
Politeja 2(41)/2016
Magdalena Perkowska
Analiza tego problemu jest istotna w kontekście problemu fali nielegalnej migracji
zalewającej Europę głównie w obszarze basenu Morza Śródziemnego, przez który prowadzą cztery z dziewięciu zdiagnozowanych przez Agencję Frontex szlaków nielegalnej
migracji44.
Tabela 4. Liczba cudzoziemców, którym nie zezwolono na wjazd
na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w latach 2004-2013
Odcinek
granicy
z Rosją
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
3750
2420
2525
2065
1659
1286
931
976
1500
1469
z Białorusią
13 326
13 658
13 215
11 868
5063
12 211
10 371
9392
14 845
26 483
z Ukrainą
12 515
21 784
20 910
14 807
9549
12 735
11 581
10 723
14 910
13 822
Razem
29 591
37 862
36 650
28 740
16 271
26 232
22 883
21 091
31 255
41 774
Zgodnie z informacjami Agencji Frontex w 2013 r. zarejestrowano 107 365 osób,
które nielegalnie przekroczyły zewnętrzną granicę UE, a w tym samym okresie na
wschodniej granicy Polski odmówiono wjazdu 41 774 osobom. Liczba odmów wjazdu
świadczy zatem o dużej presji migracyjnej na wschodniej granicy Polski, porównywalnej ze zjawiskiem nielegalnej migracji na szlakach basenu Morza Śródziemnego. Należy przy tym zwrócić uwagę na fakt, iż przy nielegalnej migracji szlakami śródziemnomorskimi nie może być raczej realizowana procedura odmowy wjazdu. Przyczyny są
oczywiste. Nielegalni migranci przybywają drogą morską, w skrajnych warunkach, często niesprawnymi i przeładowanymi statkami, łodziami, a ich zawrócenie jest niemożliwe, gdyż skazywałoby najczęściej migrantów na śmierć, co byłoby wręcz niehumanitarne45. Procedura taka możliwa jest do wykonania na granicy lądowej, a szczególnie na
wschodnim lądowym odcinku zewnętrznej granicy UE, gdzie zawróconej osobie nie
grozi bezpośrednie niebezpieczeństwo utraty życia czy zdrowia.
Należy zauważyć, iż na wschodnim lądowym odcinku zewnętrznej granicy UE od
kilku lat sporadycznie zatrzymywani są obywatele Egiptu oraz Syrii46. Przykładowo
można wskazać, iż na polskim odcinku zewnętrznej granicy UE zatrzymano w 2013 r.
trzech obywateli Syrii (77 na przejściach lotniczych)47. Przedstawione dane mogą
Frontex, Annual Risk Analysis 2014, Warsaw 2014, s. 31.
Jako przykład można wskazać, iż w 2013 r. na zewnętrznych granicach UE odmówiono wjazdu
128 902 osobom, z czego na granicach morskich tylko 5 837 osobom, co stanowi zaledwie 4,5%. Tamże, s. 73.
46
Frontex, Eastern European Borders Annual Risk Analysis 2014, Warsaw 2014 s. 23; Frontex,Eastern
European Borders Annual Risk Analysis 2013, Warsaw 2013, s. 28.
47
W 2011 r. zatrzymano tylko dwóch obywateli Syrii na polskich granicach stanowiących zewnętrzną
granicę UE. Informacja na podstawie danych Komendy Głównej Straży Granicznej: http://www.straz
graniczna.pl/wps/portal/tresc?WCM_GLOBAL_CONTEXT=pl/serwis-sg/sg_statystyki_logisty
ka_wspolpraca/statystyki/, 11 V 2015.
44
45
Politeja 2(41)/2016
131
świadczyć o „sprawdzaniu” przez zorganizowane grupy przestępcze możliwości przerzutu nielegalnych migrantów z państw afrykańskich oraz Bliskiego Wschodu przez
granice lądowe, zamiast podejmowania ryzykownej podróży drogą morską w basenie
Morza Śródziemnego.48
Niewątpliwie wpływ na zmianę kierunków nielegalnej migracji będzie miało wybudowanie przez Węgry muru na granicy węgiersko-serbskiej, przez którą przebiega
szlak wschodniobałkański, prowadzący z państw byłej Jugosławii niebędących członkami UE przez Węgry do UE. Fizyczne zamknięcie tego szklaku dla nielegalnej migracji
spowoduje przesunięcie go na wschodni lądowy szlak, prowadzący przez polski odcinek zewnętrznej granicy UE.
Podejmując analizę sytuacji na wschodniej granicy Polski pod względem zagrożenia jej bezpieczeństwa, należy zwrócić uwagę na odcinek granicy z Litwą, stanowiący „wąską furtkę” (104,28 km) wewnętrznej granicy UE pomiędzy częściami granicy
zewnętrznej. Zgodnie z postanowieniami Układu z Schengen w tym miejscu została
zniesiona kontrola graniczna. Trudno jest ocenić skalę przestępczości na granicy polsko-litewskiej, gdyż Straż Graniczna nie prowadzi statystyk w obszarze poszczególnych
odcinków granicy wewnętrznej, prezentując jedynie dane dotyczące całej granicy wewnętrznej. Z punktu widzenia analiz kryminologicznych jest to błędne postępowanie,
gdyż nie pozwala na zweryfikowanie skali i dynamiki przestępczości na granicy polsko-litewskiej. Z informacji uzyskanych od funkcjonariuszy Straży Granicznej wynika, iż
z momentem zniesienia kontroli granicznych na granicy z Litwą powstał swoisty „korytarz przestępczości”. Sprawcy, co jest naturalne, wykorzystują go zarówno do przemytu towarów, jak i przerzutu migrantów. Świadczą o tym częste doniesienia newslettera
Straży Granicznej – nie ma tygodnia bez informacji o zatrzymaniu grupy nielegalnych
migrantów, którzy przekroczyli ten odcinek granicy.
Podobnie Służba Celna donosi o rekordowych zatrzymaniach towaru na tym odcinku granicy. Wykrywanie przestępczości w tym miejscu stało się bardzo trudne, gdyż
w miejsce regularnych kontroli granicznych i celnych wykonywane są jedynie wyrywkowe kontrole typowane na podstawie analizy ryzyka. Te czynniki sprawiły, iż przez
terytorium Litwy prowadzą aktualnie szklaki przemytnicze i przerzutowe, które wcześniej prowadziły do Polski przez terytorium Białorusi. Ponadto, jak donoszą służby,
przemyt dokonywany przez ten odcinek granicy utracił swój detaliczny charakter
(„mrówczany”) na rzecz przemytu towarów, głównie tytoniu, w ilościach hurtowych49.
Takie wnioski potwierdzają funkcjonariusze Straży Granicznej.
Przykładem może być informacja z marca 2015 r., kiedy to funkcjonariusze Służby Celnej z Budziska
(granica z Litwą) zatrzymali do kontroli polską ciężarówkę. Z dokumentów przedstawionych przez
białoruskiego kierowcę wynikało, że w naczepie przewożone jest z Rosji do Polski żelbetowe przęsło mostu. Po dokładnym sprawdzeniu przewożonego towaru w osłoniętych styropianem i drewnianymi płytami otworach żelbetowego przęsła funkcjonariusze Służby Celnej znaleźli ponad 185 tys.
paczek białoruskich papierosów. Szacunkowa wartość rynkowa zatrzymanej kontrabandy to ponad
2 mln zł. http://www.bialystok.scelna.gov.pl/wiadomosci/aktualnosci/-/asset_publisher/OtV4/con
tent/kontrabanda-w-zelbetowym-przesle mostu;jsessionid=412BE0801C164C6A2310B95FB3FF1
AD2?_101_INSTANCE_OtV4_redirect=http%3A%2F%2Fwww.bialystok.scelna.gov.pl%2Fstar
t%3Bjsessionid%3D2E4B66047503BFEFB523A7377B5C8ABF%3Fp_p_id%3D101_INSTAN
48
49
132
Magdalena Perkowska
Politeja 2(41)/2016
Poza tym funkcjonowanie szlaku przemytniczego przez terytorium Litwy jest możliwe
z uwagi na to, że granice państw byłego ZSRR nadal są nieszczelne. Mimo że granica
litewsko-białoruska stanowi zewnętrzną granicę UE i strefy Schengen, nie jest ona dostatecznie chroniona. Przykładowo, granica ta nie jest od strony białoruskiej tak szczelnie zabezpieczona fizycznie, jak jest chroniona granica polsko-białoruska50. Wpływ na
tę sytuację ma również polityka władz Białorusi, np. według doniesień Agencji Frontex
w 2012 r. nastąpiło zmniejszenie skuteczności ścigania nielegalnej migracji na Białorusi. Białoruskie służby skupiały się głównie na tych, którzy na Białoruś przyjeżdżali,
a nie na tych, którzy Białoruś opuszczali51. Skutkowało to wzrostem liczby zatrzymanych nielegalnych migrantów przez polską Straż Graniczną na odcinku granicy z Białorusią, jak również na odcinku granicy litewsko-białoruskiej52. Ponadto, jak już wcześniej wskazywano, istotnym czynnikiem wpływającym na wyżej opisaną sytuację jest
społeczne przyzwolenie na korupcję w tych państwach.
IV. Wnioski
Wschodnia granica Polski jest odcinkiem zarówno wewnętrznej, jak i zewnętrznej granicy Unii Europejskiej, stanowiąc przez to granicę pomiędzy wschodem a zachodem
Europy. Zagrożeniem jej bezpieczeństwa jest głównie przestępczość przemytnicza, natomiast w mniejszej skali nielegalna migracja. Ten odcinek granicy stanowi swoisty
bufor przede wszystkim dla nielegalnych produktów tytoniowych i spirytusowych,
wprowadzanych tą drogą do Europy Zachodniej, ale również dla osób, które w sposób
niezgodny z prawem chcą przedostać się do UE.
Istotnymi czynnikami warunkującymi skalę i dynamikę przestępczości transgranicznej na tym odcinku, obok ekonomicznych, są czynniki polityczne. Głównie należy wskazać decyzje UE i państw członkowskich w odniesieniu do państw byłego
ZSRR mające wpływ na przemieszczanie się ludności. Rozszerzenie strefy Schengen
w 2007 r. m.in. o Polskę, Czechy, Słowację i Litwę spowodowało wzrost przestępczości
na wschodnim odcinku granicy Polski, jak również wpłynęło na utrudnienie jej wykrywania na odcinkach granicy wewnętrznej. Przykładem jest wykorzystywany przez
sprawców „korytarz przestępczości”, jaki tworzy na wschodniej granicy Polski odcinek
granicy wewnętrznej z Litwą.
Kolejne decyzje polityczne to wprowadzenie małego ruchu granicznego, najpierw
z Ukrainą, a potem z Rosją, co również wpłynęło na wzrost przestępczości, ale głównie przemytniczej. Konsekwencją wprowadzenia ułatwień w przekraczaniu granic między państwami, w tym przypadku między UE a państwami trzecimi, było zwiększenie
CE_6kPM%26p_p_lifecycle%3D0%26p_p_state%3Dnormal%26p_p_mode%3Dview%26p_p_
col_id%3Dcolumn-1%26p_p_col_count%3D2, 21 VIII 2015.
50
Por.: D. Gałek, Migracje legalne i nielegalne…, s. 73.
51
Mniej szczelna granica polsko-białoruska, „Biuletyn Migracyjny” 2012, nr 36, s. 1.
52
Frontex, Annual Risk Analysis 2013, s. 20.
Politeja 2(41)/2016
133
ruchu granicznego. Negatywną konsekwencją było zatem zwiększenie przestępczości
przemytniczej na granicy polsko-ukraińskiej oraz polsko-rosyjskiej.
Przeprowadzona analiza struktury przestępczości na wschodniej granicy Polski prowadzi do wniosku, że jej skala i dynamika jest ściśle uwarunkowana decyzjami politycznymi dotyczącymi zasad przekraczania granic oraz czynnikami ekonomicznymi
w postaci różnic w cenach towarów akcyzowych. Nie bez znaczenia były także zmiany polityczne zachodzące w państwach ościennych czy dalej położonych byłych republikach radzieckich, jak również konflikty warunkujące wzrost nielegalnej migracji
do Polski lub przez jej terytorium (pomarańczowa rewolucja na Ukrainie czy konflikt
rosyjsko-gruziński).
Wschodnia granica Polski od kilku lat stanowi granicę między wschodem i zachodem Europy. Do tego stabilna sytuacja polityczna i gospodarcza Polski sprawia, że przez
jej terytorium prowadzą szlaki nielegalnej migracji i stale istnieje zagrożenie bezpieczeństwa granicy pod tym względem, o czym świadczą zaprezentowane dane dotyczące przekraczania granicy państwa wbrew przepisom, a także dane dotyczące presji
migracyjnej.
Negatywne zjawiska, prezentowane w niniejszym opracowaniu, ściśle związane z funkcjonowaniem wschodniej granicy Polski, wymagają stałego monitorowania
z punktu widzenia bezpieczeństwa państwa, ale także bezpieczeństwa Europy.
2
4
378
12
21
Art. 264a kk – ułatwianie innej osobie
pobytu na terenie RP
Art. 18 § 3 kk w zw. z art. 264 kk –
udzielanie pomocy w przekraczaniu
granicy wbrew przepisom
Art. 270 kk – fałszerstwo dokumentu
lub używanie takiego dokumentu
Art. 271-273 kk – poświadczenie nieprawdy w dokumencie, wyłudzenie takiego poświadczenia
Art. 275 kk – posługiwanie się dokumentem innej osoby
16
6
5
1
302
3
w tym cudzoziemcy
4
0
292
2
6
30
734
Ogółem
11
47
457
8
10
54
584
w tym cudzoziemcy
9
41
449
5
3
31
561
Ogółem
10
93
491
5
30
65
396
w tym cudzoziemcy
10
90
482
2
3
7
375
231
699
9
5
40
351
Ogółem
231
697
2
4
22
338
4
151
553
1
4
323
4
151
551
1
4
317
2012
2
35
803
55
4
633
2
28
770
1
1
620
2013
0
0
547
1
20
410
0
0
536
0
8
399
Magdalena Perkowska
353
4
0
15
50
74
131
Ogółem
Art. 264 § 3 kk – organizowanie przekroczenia granicy wbrew przepisom
(w tym art. 264 § 3 kk i art. 258 kk)
w tym cudzoziemcy
739
Ogółem
Art. 264 § 2 kk – przekroczenie granicy
1049 1004
wbrew przepisom przy użyciu przemocy
Kwalifikacja prawna
w tym cudzoziemcy
2011
Ogółem
2010
w tym cudzoziemcy
2009
Ogółem
2008
w tym cudzoziemcy
2007
Ogółem
2006
w tym cudzoziemcy
Tabela 2. Struktura przestępczości (osoby podejrzane) na wschodniej granicy Polski w latach 2006-2013
134
Politeja 2(41)/2016
Ogółem
2
0
1
Ustawa o przeciwdziałaniu narkomanii
Ustawa o broni, amunicji i materiałach
wybuchowych
Ustawa o ochronie dóbr kultury/o ochronie zabytków
Art. 54-96 kks – uszczuplenie cła,
uchylanie się od obowiązku celnego 1964
(przemyt)
1
0
1
4
3
2
665 2404
57
w tym cudzoziemcy
41
42
Ogółem
4
3
2
13
0
1
723 1797
7
91
w tym cudzoziemcy
22
48
12
0
1
10
0
5
412 1768
0
40
Ogółem
51
59
10
0
2
4
636 1659
1
46
0
3
1
635 1332
1
58
41
7
Ogółem
92
w tym cudzoziemcy
Art. 258 kk – udział w związku lub zorganizowanej grupie przestępczej
29
w tym cudzoziemcy
107
Ogółem
39
109
w tym cudzoziemcy
Art. 229 kk – udzielanie korzyści majątkowej lub osobistej albo obietnicy
Art. 228-229 kk – przyjmowanie,
udzielanie korzyści materialnych
Kwalifikacja prawna
Ogółem
2011
2012
89
37
3
0
3
5
573 1376
0
38
w tym cudzoziemcy
2010
Ogółem
2009
2013
0
23
3
2
2
11
677 1462
9
36
w tym cudzoziemcy
2008
Ogółem
2007
2
8
737
0
23
w tym cudzoziemcy
2006
Politeja 2(41)/2016
135
w tym cudzoziemcy
48
Ogółem
66
w tym cudzoziemcy
39
Ogółem
57
w tym cudzoziemcy
26
Ogółem
41
w tym cudzoziemcy
17
Ogółem
22
11
w tym cudzoziemcy
175
19
2012
66
52
2013
15
5
3801 2286 3743 1937 3122 1590 2984 1705 3133 2002 2627 1661 3108 2201 2537 1730
99
Ogółem
Razem
Inne przestępstwa
Kwalifikacja prawna
Ogółem
2011
w tym cudzoziemcy
2010
Ogółem
2009
w tym cudzoziemcy
2008
Ogółem
2007
w tym cudzoziemcy
2006
136
Magdalena Perkowska
Politeja 2(41)/2016
Politeja 2(41)/2016
137
Bibliografia
Adamski A., Interpretacja statystyk przestępczości w kryminologii, „Przegląd Policyjny” 1992,
nr 2-3.
Błachut J., Przestępczość w Polsce w latach 1986-1995 w świetle danych statystyk policyjnych, „Państwo i Prawo” 1997, nr 3.
Brunarska Z., Ukraińscy migranci w Polsce: sytuacja obecna, [w:] Migracje obywateli Ukrainy do
Polski w kontekście rozwoju społeczno-gospodarczego. Stan obecny, polityka, transfery pieniężne, red. Z. Brunarska, M. Gotte, M. Lesińska, Warszawa 2012, CMR Working Papers, nr 60
(118).
Dubaj S., Polityka imigracyjna Unii Europejskiej i Polski wobec Ukrainy – wyzwania dla polskiej
Straży Granicznej i Państwowej Służby Granicznej Ukrainy, [w:] Układ z Schengen. Szanse
i zagrożenia dla transgranicznej współpracy Polski i Ukrainy, red. A. Kuś, T. Sieniow, Lublin
2007.
Dubaj S., Uproszczenia w przekraczaniu granic – mały ruch graniczny, [w:] Transgraniczny przepływ towarów i osób w Unii Europejskiej, red. A. Kuś, M. Kowerski, Lublin–Zamość 2011.
Frontex, Annual Risk Analysis 2013, Warsaw 2013.
Frontex, Annual Risk Analysis 2014, Warsaw 2014.
Frontex, Eastern European Borders Annual Risk Analysis 2013, Warsaw 2013.
Frontex, Eastern European Borders Annual Risk Analysis 2014, Warsaw 2014.
Gałek D., Migracje legalne i nielegalne na wschodniej granicy RP, [w:] Wschodnia granica RP zewnętrzną granicą Unii Europejskiej, red. J. Białocerkiewicz, Kętrzyn 2001.
Głąbicka K., Przerzut migrantów do lub przez terytorium Polski, Warszawa 1999, Prace Migracyjne, nr 22.
Głąbicka K., Halik T., Sawicka A., Studia nad przerzutem migrantów, Warszawa 1999, Prace
Migracyjne, nr 23.
Iwaszkiewicz O., Problem przestępczości na pograniczu polsko-niemieckim przed i po wejściu do
strefy Schengen, [w:] Pogranicze polsko-niemieckie na tle granic i pograniczy europejskich, red.
J. Jańczak, M. Musiał-Karg, L. Wojnicz, Poznań 2010.
Laskowska K., Przestępczość związana z nielegalną migracją w kontekście przemian zjawiska prawa, [w:] Przyjazna granica niezbędnym elementem wzmacniania stosunków społeczeństwa
Polski i Rosji, red. M. Zdanowicz, Białystok 2011, Białostockie Studia Prawnicze, nr 9.
Ministerstwo Finansów, Co zmienił mały ruch graniczny? Podsumowanie 1. Roku funkcjonowania bezwizowego ruchu na granicy polsko-rosyjskiej, 26 VII 2013, [online] http://www.
mf.gov.pl/ru/sluzba-celna/wiadomosci/aktualnosci/-/asset_publisher/2UWl/content/
co-zmienil-maly-ruch-graniczny-podsumowanie-1-roku-funkcjonowania-bezwizowegoruchu-na-granicy-polsko-rosyjskiej/pop_up;jsessionid=430FB0CA89EDD8BEC
3320FEDB0EB3E55?_101_INSTANCE_2UWl_viewMode=print.
Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji, Departament Polityki Migracyjnej, Polityka Migracyjna Polski – stan obecny i postulowane działania, Warszawa 2011.
Ministerstwo Spraw Wewnętrznych, Raport o stanie bezpieczeństwa w Polsce 2013, Warszawa
2014.
Mniej szczelna granica polsko-białoruska, „Biuletyn Migracyjny” 2012, nr 36.
138
Magdalena Perkowska
Politeja 2(41)/2016
Perkowska M., Criminological Aspects of Local Border Traffic on the Polish Section of European
Union’s External Border, [w:] Local Border Traffic on the Polish Section of European Union’s
External Border, red. M. Zdanowicz, Warsaw–Bialystok 2014.
Perkowska M., Prawne i kryminologiczne aspekty abolicji dla cudzoziemców, „Państwo i Prawo”
2015, nr 4.
Perkowska M., Przestępczość graniczna cudzoziemców, Warszawa 2013, Monografie Prawnicze.
„PISM Policy Paper” 2013, nr 29 (77): Mały ruch graniczny między obwodem kaliningradzkim
a Polską – wyzwania, szanse i zagrożenia.
Pływaczewski W., Zorganizowane kradzieże i przemyt samochodów zagrożeniem dla europejskiego systemu bezpieczeństwa, „Przegląd Policyjny” 1996, nr 2.
Pogoda M., Straż Graniczna w procesie dostosowania do wymogów Unii Europejskiej i strefy Schengen, [w:] Wpływ acquis communautaire i acquis Schengen na prawo polskie. Doświadczenia
i perspektywy, t. 1: 10 lat Polski w Unii Europejskiej, t. 2: 15 lat acquis Schengen w prawie Unii
Europejskiej, red. A. Kuś, A. Szachoń-Pszenny, Lublin 2014.
Pracki H., Problematyka przestępczości transgranicznej i jej zwalczanie, [w:] Przestępczość przygraniczna, t. 1: Relacje praktyków, red. A. Szwarc, G. Wolf, Słubice 2001, Wissenschaftliche
Reihe – Collegium Polonicum, 5.
Suduł R., Definicje i uwarunkowania nielegalnej migracji, [w:] Agencja Frontex w strefie Schengen. 10 lat doświadczeń, red. A. Kuś, A. Kosińska, A. Szachoń-Pszenny, Lublin 2015.
Szachoń-Pszenny A., Acquis Schengen a granice wewnętrzne i zewnętrzne w Unii Europejskiej,
Poznań 2011.
Szachoń-Pszenny A., Uruchomienie Systemu Informacyjnego Schengen drugiej generacji w 2013 r.
jako wzmocnienie bezpieczeństwa swobodnego przepływu osób i towarów, „Monitor Prawa
Celnego i Podatkowego” 2013, nr 5.
Szymanek J., Przestępczość graniczna. Ocena i zagrożenia, „Opolskie Studia Administracyjno-Prawne” 2006, t. 3.
Szymanowski T., Przestępczość i polityka karna w Polsce w świetle faktów i opinii społeczeństwa
w okresie transformacji, Warszawa 2012, Monografie Lex.
Dr Magdalena Perkowska – adiunkt z Zakładzie Prawa Karnego i Kryminologii,
Katedra Prawa Karnego, Wydział Prawa Uniwersytetu w Białymstoku, stypendystka
Wydziału Prawa Uniwersytetu w Bernie (Szwajcaria, 2009). Specjalizuje się w zagadnieniach związanych z przestępczością cudzoziemców, przestępczością transgraniczną,
a także przestępczością zorganizowaną oraz szwajcarskim prawem karnym. Jest autorką
kilkudziesięciu publikacji naukowych z tego zakresu. W 2014 r. uzyskała stypendium
Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego dla wybitnego młodego naukowca.
DOI: 10.12797/Politeja.13.2016.41.08
Agata Stolarz
Instytut Europy Środkowo-Wschodniej
[email protected]
Gdzie opada żelazna kurtyna?
Granice i mit Europy Środkowej
we współczesnej eseistyce
i historiografii europejskiej
Abstract
Where the Iron Curtain fell? Borders and the myth of Central Europe in contemporary essays and European historiography
The present paper discusses the key writer’s views of the Central Europe, referring to the problem of the symbolic divisions of Europe in opinion journalism
and essays. It presents three main ways (cultural, political and social) of constructing the borders of Central Europe, and thus of Europe’s eastern border.
The author focuses primarily on those publications in which the authors propose a redefinition of borders in Central Europe. She refers, amongst others, to
the texts of Milan Kundera, Chantal Delsol, Alain Finkielkraut, Simona Škrabec,
Vittorio Strada, Andrzej Stasiuk, and Yuri Andrukhovych. She also describe and
deconstructs the myth of “unique geographical location which shaping the identity of Central Europe”, emerging from the texts of the writers mentioned above.
Keywords: Central Europe, Iron Curtain, Central European discourse, Agonistics
Słowa kluczowe: Europa Środkowa, żelazna kurtyna, dyskurs środkowoeuropejski, agonistyka
140
Agata Stolarz
Politeja 2(41)/2016
Lecz cóż takiego może wyobrazić sobie człowiek,
cóż oprócz tych wszystkich rzeczy,
które w tym miejscu widzieli inni ludzie,
rzeczy banalnych, złożonych z zamazanych i mdłych kształtów rzeczywistości…
W końcu pisanie w pewnym stopniu polega na
zaspokojeniu tęsknoty za czymś, czego brak.
Andrzej Stasiuk, Dukla
Ż
elazna kurtyna w obliczu zajęcia Krymu przez Rosję oraz wojny na Ukrainie powróciła ze zdwojoną siłą do dyskursu na temat Europy jako metafora groźnego
podziału, zagrażającego bezpieczeństwu kontynentu. Problematyka wewnętrznych
granic Europy zyskała ponownie na popularności już kilka lat wcześniej, w trakcie rozszerzeń Unii Europejskiej w 2004 r. i 2007 r. W towarzyszących tym procesom debatach wielokrotnie powtarzały się rozróżnienia na „młodą” i „starą” Europę bądź bardziej
radykalny podział na „Europę” i „nie-Europę”. Tematyka ta, początkowo występująca
w dyskursie politycznym, szybko znalazła rozwinięcie w eseistyce i literaturze. Podobnie
jak działo się to w latach 80. w czasie wydarzeń zwiastujących ponowne definiowanie
realnych i wyobrażeniowych granic Europy, tak i obecnie szczególną uwagę zwraca się
na Europę Środkową (lub Środkowo-Wschodnią, w zależności od koncepcji przyjętej przez autora), która postrzegana jest jako swego rodzaju strefa buforowa pomiędzy
Wschodem a Zachodem lub jako pogranicze Europy równej Unii Europejskiej, zwłaszcza wobec rosnącej popularności kategorii pogranicza w humanistyce i politologii.
Wraz z ostatnimi rozszerzeniami UE oraz konfliktem rosyjsko-ukraińskim na łamach
publicystyki, eseistyki oraz rożnych form prozy, głównie reportażu, ponownie zagościł
dyskurs o Europie Środkowej, a wraz z nim rozważania nad wschodnią granicą Europy.
W artykule odniosę się do wybranych tekstów, w których po raz kolejny poruszono problem podziału Europy, niejako w nawiązaniu do debaty z lat 80. W ich doborze
będę kierowała się przede wszystkim reprezentatywnością przedstawionych poglądów.
Dokonam analizy tych tekstów, w których autorzy zaproponowali redefinicję granic
Europy Środkowej (Środkowo-Wschodniej), przede wszystkim tej, która symbolicznie
oddzielała Wschód od Zachodu. Będę zatem odwoływała się także do pojęcia żelaznej
kurtyny, którą postrzegam jako metaforę podziału pomiędzy Wschodem a Zachodem,
powracającą do retoryki dyskursu o Europie, wraz z kluczowymi wydarzeniami dla jej
rozwoju. Moim celem nie jest wyłącznie przedstawienie nawiązań do wcześniejszych
wypowiedzi np. Milana Kundery lub Györgya Konráda, ale również wychwycenie różnic w tych dyskursach, które jak zakładam, także można zaobserwować. Spróbuję udzielić odpowiedzi na pytanie o główne wyznaczniki symbolicznych podziałów na mapie
Europy od lat 80. do współczesności oraz określę ich dynamikę. Studiom poddam prace
autorów pochodzących zarówno z Zachodu, jak i Wschodu Europy. Takie zestawienie
ma na celu porównanie ich punktów widzenia, w myśl metody zapożyczonej z historiografii i znanej tam pod nazwą histoire croisée. Znajdzie ona zastosownie także w dalszej
Politeja 2(41)/2016
Gdzie opada żelazna kurtyna?…
141
części prezentowanego artykułu, poświęconej dekonstrukcji mitu Europy Środkowej –
jej wyjątkowości wynikającej z położenia pomiędzy Wschodem a Zachodem – wyłaniającego się z tekstów Chantal Delsol, Andrzeja Stasiuka, Jurija Andruchowycza i innych
autorów, które poddam analizie. Schemat moich rozważań wyznaczają kryteria, według
których w poszczególnych odsłonach środkowoeuropejskiej debaty wytyczano granice
regionu, a co za tym idzie wschodnią granicę Europy.
Europa Środkowa jako Zachód porwany: granica jako
koncepcja kulturowa
Intelektualny dyskurs na temat Europy Środkowo-Wschodniej prowadzony w latach
80., przede wszystkim na łamach prasy, jest szeroko opisany w literaturze przedmiotu1. Nie chciałabym streszczać dotychczas opublikowanych prac na ten temat ani też
ponownie przytaczać dobrze znanych treści. Pokrótce przypomnę go poprzez odwołanie się do metafory powieści, którą niejednokrotnie posługiwał się Milan Kundera, by
opisać sytuację „małych narodów między Wschodem a Zachodem” oraz by zanegować
ówczesny porządek polityczny wytyczony przez żelazną kurtynę2. Metafora, którą stosował pisarz, mieści w sobie nie tylko ówczesne rozumienie Europy Środkowej w jego
pismach, jest ono w dużej mierze właściwe także dla innych literatów tamtego okresu,
jak Czesław Miłosz, Jenő Szűcs lub Václav Havel (również pomimo istniejących pomiędzy nimi różnic), czy też dla ówczesnego postrzegania Europy Środkowej przez inteligencję. Naszkicowanie koncepcji, w której granice regionu wytyczane były w oparciu
o kryterium jedności kulturowej, znajduje uzasadnienie także w celu późniejszych porównań z innymi ujęciami analizowanego problemu.
Podstawą teorii powieści Kundery jest założenie, że gatunek ten jest główną formą
artykulacji tożsamości europejskiej. Narodził się w tym samym czasie co podstawy tożsamości europejskiej, a więc wraz z indywidualizmem, postawą wątpiącą, redefiniowaniem zjawisk, zaś dzięki swojej formie podejmuje refleksję nad egzystencją człowieka,
rozważając problemy charakterystyczne dla określonych czasów. Począwszy od Cervantesa i Rabelais’go, powieść badała, co dzieje się we wnętrzu człowieka, z Balzakiem śledziła powiązanie jednostki ludzkiej z historią, z Tołstojem zgłębiała udział pierwiastka
irracjonalnego w decyzjach i postępowaniu człowieka, z Tomaszem Mannem przedstawiała rolę mitów, które sterują ludzkim działaniem. Powieściopisarze na przestrze
1
2
Zob. np.: A. Fiut, Być (albo nie być) Środkowoeuropejczykiem, Kraków 1999, Obrazy Współczesności;
B. Zieliński, Europa Środkowa, czyli Arkadia, Atlantyda i Jeruzalem, [w:] Narodowy i ponadnarodowy model kultury. Europa Środkowa i Półwysep Bałkański, red. tenże, Poznań 2002, s. 39-57, Filologia
Słowiańska UAM, 7; J. Sowa, Fantomowe ciało króla. Peryferyjne zmagania z nowoczesną formą, Kraków 2011, Horyzonty Nowoczesności, 90; E. Brix, Z powrotem w Europie Środkowej. Eseje i szkice, przeł.
A. Śliwa, Kraków 2012, Biblioteka Europy Środka.
Kundery środkowoeuropejski dyskurs zawiera się w jego teorii powieści, podobnie jak wszystkie inne
problemy, które podejmował w swojej twórczości, zawsze łączą się i uzupełniają w jeden, wielki temat
„sztuki prozy”.
142
Agata Stolarz
Politeja 2(41)/2016
ni wieków ukazywali skomplikowane prawidłowości tworzenia się społeczeństwa, różnorodne i zawikłane przejścia, które prowadzą do zmian. Każdy nowy styl powieści
powstawał pod wpływem społeczno-historycznej konieczności. W XIX w., w okresie
gruntownych społecznych przemian, gatunek ten stał się swego rodzaju studium na ich
temat. W XX w. w obliczu wydarzeń, które zburzyły powszechny porządek sposobu
myślenia, powieść wzbogaciła swe treści o esej filozoficzny3.
Takie rozumienie powieści opatrzonej przymiotnikiem „europejska” doprowadziło
Kunderę do jej środkowoeuropejskiej odmiany, powstałej dzięki lokalnemu doświadczeniu, a przez to wyrażającej jej tożsamość. To właśnie uzupełnienie powieści o esej filozoficzny, głęboką refleksję nad egzystencją człowieka charakterystyczne jest, zdaniem
Kundery, dla powieści środkowoeuropejskiej, która rozwinęła się w pierwszej połowie
XX stulecia. Forma prozy reprezentowana przez Franza Kafkę, Jaroslava Haška, Hermanna Brocha, Roberta Musila czy też Witolda Gombrowicza wykazywała szczególną
wrażliwość na nową sytuację historyczną, w której znalazł się świat, najpierw w wyniku
I wojny światowej, rozpadu Austro-Węgier, traktatu monachijskiego, następnie w efekcie kolejnej, II wojny światowej, postanowień konferencji jałtańskiej4.
Zdaniem Kundery powieść, w przeciwieństwie do nauk – które Edward Husserl
skrytykował za redukowanie świata do zwykłego przedmiotu eksploracji technicznych i matematycznych – nie wyklucza świata teraźniejszego, lecz podejmuje nad
nim refleksję5. Powieść środkowoeuropejska rozważała sytuację egzystencją człowieka uwikłanego w bieg historii, co było doświadczeniem specyficznym dla „małych
narodów”: Czechów, Słowaków, Polaków czy Węgrów. XX w. to epoka wojen, nieśmiało przeczuwanego przez wiek XIX zwrotu historii przeciwko człowiekowi, co
miało szczególne znaczenie – jak podkreśla powieściopisarz – dla mieszkańców Europy Środkowej. Historia przybrała tu „irracjonalne oblicze” i taką jej postać analizują powieściopisarze pochodzący z regionu, jak Hašek, Kafka, Čapek. Inną cechą
charakterystyczną dla Europy Środkowej i jej powieści jest ironia, ukazująca dystans
wobec rzeczywistości i jej niejednoznaczność, często także jej absurdalność (analizowaną szczegółowo przez Kunderę w eseju Zachód porwany albo tragedia Europy
Środkowej)6.
Jak już wspomniałam, koncepcja powieści europejskiej i jej środkowoeuropejskiej
odmiany jest metaforą postrzegania Europy i Europy Środkowej przez Milana Kunderę jako pewnej całości cywilizacyjnej. W podobnym tonie wypowiadali się inni literaci
biorący udział w przywołanej debacie, jak np. Czesław Miłosz, zakładający kulturową
jedność Europy Środkowej z Zachodem, oraz węgierski historyk Jenő Szűcs, poszukują
3
4
5
6
M. Kundera, Sztuka powieści. Esej, przeł. M. Bieńczyk, Warszawa 2004, s. 18.
F.M. Cataluccio, Filozofia Kundery i jego stosunek do historii, [w:] Kundera. Materiały z sympozjum
zorganizowanego w Katowicach w dniach 25-26 kwietnia 1986 r., red. J. Illg, Londyn 1986, s. 69, Wokół
Literatury, 9.
Kundera M., Sztuka powieści…, s. 11.
J. Illg, W kręgu powieści Milana Kundery, Kraków 1992, s. 109, Studia Batoriana, 2. Select; por. R. Rorty, Heidegger, Kundera, Dickens, przeł. M. Kwiek, [w:] Między pragmatyzmem a postmodernizmem.
Wokół filozofii Richarda Rorty’ego, red. A. Szahaj, Toruń 1995.
Politeja 2(41)/2016
143
cy w historycznych analizach legitymizacji dla samodzielnego istnienia tegoż regionu7.
Zdaniem Kundery tak jak środkowoeuropejska „sztuka prozy” wywodzi się z powieści europejskiej, tworząc pod wpływem lokalnych uwarunkowań właściwą tylko sobie
postać, tak również Europa Środkowa posiada swoją odrębną tożsamość, należąc do
zachodniego kręgu cywilizacyjnego. Jednocześnie pisarz rysował grubą granicę pomiędzy tym regionem a Wschodem rozumianym jako Rosja, posługując się kryterium innej kultury, opartej na Bizancjum. Odróżniał model powieści rosyjskiej od zachodnioi środkowoeuropejskiej, choć nie zawsze czynił to konsekwentnie.
Zdaniem literatów ówczesny porządek polityczny Europy, odgórnie narzucony
w Jałcie i zmaterializowany w postaci żelaznej kurtyny, zagrażał porządkowi kulturowemu ukonstytuowanemu na przestrzeni wieków. Tekst Kundery opierał się na kontestacji tejże sytuacji, poprzez ukazywanie (udowadnianie) zakorzenienia w Zachodzie
kulturowego doświadczenia Europy Środkowej. By potwierdzić ten stan rzeczy, pisarz
znajdował z łatwością (oraz pewną dozą wybiórczości) liczne dowody w historii kultury, która została zminimalizowana do dziejów powieści. Działania te miały na celu
redefinicję wschodniej granicy Europy – żelaznej kurtyny – na jej wyobrażeniowej mapie. Jako że celem tego dyskursu było zintegrowanie Europy Środkowej z Europą Zachodnią, wewnętrzne podziały pomiędzy krajami każdego z regionów schodziły na
drugi plan.
Argumentacja, jaką posługiwał się wówczas Kundera, ale i inni pisarze, była oparta
przede wszystkim na tekstach kultury, po części także języku oraz w mniejszym stopniu
na religii. Podobnie marginalne znaczenie miały odniesienia do polityki. Widoczne jest
to także w słownictwie, którym posługiwano się w ramach tego dyskursu. Pisano i mówiono o narodach, ewentualnie krajach, ale nie o państwach. Wynikało to z osobistych
zainteresowań pisarzy, w tym przede wszystkim Kundery, ale także z faktu, że dyskurs
ten, oparty na paradygmacie kulturowym, skierowany był przede wszystkim do elit intelektualnych Zachodu – choć miał również oczywiste znaczenie polityczne – i właśnie
w tych kręgach odniósł największy sukces. Świadczą o tym liczne odwołania, w tym
w o wiele późniejszych tekstach, zwłaszcza francuskich i amerykańskich eseistów, a więc
pochodzących z dwóch krajów, gdzie w pierwszej kolejności został opublikowany esej
i w których zdobył największą popularność. Jego echa powróciły np. w 2014 r. wobec
kryzysu na Ukrainie i aneksji Krymu przez Rosję. Przykładem może być wydany w tym
samym roku esej Vittoria Strady, autora książek i artykułów poświęconych zarówno
literaturze rosyjskiej, jak i sytuacji współczesnej Federacji.
W tym tekście, zatytułowanym Europe. La Russia come frontiera8 (Europa. Rosja
jako granica), włoski akademik i publicysta stawia tezę, że żelazna kurtyna po 1989 r.
wcale nie zniknęła, została tylko przesunięta bardziej na wschód i opadła na wschodniej
granicy NATO/UE. Idąc dalej, strefą zawieszoną pomiędzy Wschodem a Zachodem
jest dzisiaj Ukraina, która od zawsze stanowiła szczególną przestrzeń roszczeń „wielkiego brata”. W swoich rozważaniach Strada posługuje się schematem podobnym do
7
8
Cz. Miłosz, O naszej Europie, „Kultura” 1986, nr 4, s. 4.
V. Strada, Europe. La Russia come frontiera, Venezia 2014, I Nodi.
144
Agata Stolarz
Politeja 2(41)/2016
zastosowanego przez Kunderę – wytyczając wschodnią granicę Europy, opiera się na
paradygmacie kulturowym. Analizuje złożoność kultury rosyjskiej i europejskiej pod
kątem tego, co je różni (np. wpływ kultury mongolskiej na kulturę Rosji). W jego wypowiedzi kluczowe wątki dotyczą zagadnień związanych z językiem, literaturą i historią kulturową. Zatem łatwo odnaleźć jest w niej liczne nawiązania do dyskursu
o Europie Środkowej z lat 80. Całość umiejscowiona jest jednak w kontekście aktualnych wydarzeń na Ukrainie, tożsamościowej debaty oraz konfliktu z Rosją. Metafora
ponownego opadania żelaznej kurtyny została szybko podchwycona także przez innych autorów9.
Europa Środkowa jako pogranicze UE: granica jako
koncepcja polityczna
W ciągu ostatnich dwóch lat w zachodniej publicystyce można obserwować wyraźną
tendencję do mówienia o Ukrainie według schematu podobnego do tego, jakiego używano kilkanaście lat wcześniej w odniesieniu do Europy Środkowej. Analiza rozmaitych wypowiedzi w prasie pozwala wnioskować, że zwraca się uwagę na te elementy,
które odróżniają ją od Rosji i krajów będących pod jej wpływem, jak Białoruś, a więc
np. wolne wybory, ożywiony dyskurs tożsamościowy, przeciwstawne koncepcje pamięci zbiorowej. Zauważalne jest także coraz częstsze wypisywanie Ukrainy z postradzieckiej przestrzeni politycznej10 oraz umiejscawianie jej w regionie Europy Środkowej (co
w lokalnym dyskursie nastąpiło kilka lat wcześniej, czego przykładem są teksty Jurija
Andruchowycza, które omówię w dalszej części artykułu), rzadziej Europy Środkowo-Wschodniej. Jak można sądzić, działania te mają na celu umiejscowienie Ukrainy najpierw w polu semantycznym Europy Środkowej, by poźniej mogła aspirować do bycia członkiem UE. Potwierdza to po raz kolejny dobrze znane twierdzenie, że Europa
w swej istocie mieści się w granicach imperium Karolingów, zaś inne państwa, pozostające poza jego rubieżami, muszą zasłużyć na swoją do niej przynależność. Taka perspektywa występowała w debacie na temat Europy w obliczu dwóch ostatnich rozszerzeń
UE, kiedy Zachód dyskutował, czy kraje Europy Środkowej są „wystarczająco europejskie” (cokolwiek miałoby to słowo oznaczać). Pojawiającym się argumentem za przyjęciem państw regionu do UE, czy też wcześniej NATO, było stworzenie swego rodzaju
stefy buforowej pomiędzy Zachodem i Wschodem.
Faktem zasługującym w tym kontekście na uwagę jest zwrócenie się wówczas części
przedstawicieli konserwatywnych środowisk inteligenckich, np. francuskich, ku Europie Środkowej (w składzie Polska, Czechy, Słowacja, Węgry, ewentualnie Litwa) i upatrywanie w niej antidotum na różne problemy i konflikty społeczne krajów „starej UE”.
Zob. np.: „Limes. Rivista italiana di geopolitica” 2014, nr 4: L’Ukraina tra noi e Putin [Ukraina między
nami a Putinem].
10
T. Stępniewski, Wojna Ukrainy o niepodległość, pamięć i tożsamość, „Rocznik Instytutu Europy Środkowo-Wschodniej” 2015, Vol. 13, nr 2, s. 162.
9
Politeja 2(41)/2016
145
Przedstawicielką takiego podejścia była wówczas Chantal Delsol, która w różnego rodzaju wypowiedziach i tekstach w omawianym okresie, analizowała działania opozycjonistów w dawnych krajach bloku wschodniego (głównie w Polsce i Czechosłowacji),
a także poglądy wybranych przez nią filozofów pochodzących z tego regionu, jak np.
Józef Tichner11. Francuska badaczka na podstawie refleksji nad przebiegiem transformacji politycznej w tych krajach po 1989 r., która w jej opinii przebiegała w oparciu
o filozofię przebaczenia (cytuje m.in. słynne zdanie Havla setki tysięcy komunistów nie są
innym niż my gatunkiem), wyciągała wnioski o personalistycznej oraz jednocześnie zdystansowanej i krytycznej postawie ontologicznej, charakterystycznej dla tegoż regionu.
Łączyła ją z właściwą np. dla Milana Kundery Václava Havla postawą autoironiczną,
która zapobiegała afirmacji własnego punktu widzenia, co jej zdaniem przejawiało się
również w życiu politycznym. Taką kondycję Europy Środkowej przeciwstawiła sytuacji zachodu kontynentu, pogrążonego w nihilizmie i relatywizmie, dodatkowo zmagającego się z kryzysem godności oraz przekonanego o słuszności własnej perspektywy postrzegania rzeczywistości12. Taka wizja Europy Środkowej spotkała się z krytyką,
podkreślano przede wszystkim utopijne postrzeganie regionu przez Delsol.
O opiniotwórczym znaczeniu dyskursu Milana Kundery prowadzonego zarówno
na łamach publicystyki, jak i prozy świadczą również wypowiedzi Alana Finkielkrauta,
który w rozmowie z Antoine’em Robitaille’em przyznaje, że „odkrył” Europę Środkową
dzięki jego tekstom. W pismach francuskiego filozofa zauważalne są liczne nawiązania
do twierdzeń wyrażonych przez Kunderę, jak np. przekonanie o „sztuce dziedziczenia” – nawiązywaniu do własnej kultury i historii przez państwa tego regionu. Swego
rodzaju afirmacja, którą Finkielkraut przejawia względem nich, jest wynikiem krytyki
Zachodu, kierowanej przez niego w stronę multikulturalistycznej polityki prowadzonej we Francji, Niemczech czy Holandii. Określa ją jako fasadową i pozbawioną szacunku zarówno wobec własnej kultury, jak i kultury „innego”. Jako przykład takich działań podaje francuski system edukacji, który nie przekazuje uczniom wiedzy np. o ich
własnym uwarunkowaniu kulturowym. Drugim filarem negatywnej oceny Zachodu
w wypowiedziach Finkielkrauta jest postępujący kryzys świadomości historycznej.
Sprzeciwia się on jego zdaniem powszechnej na Zachodzie opinii, że zerwanie więzi
pomiędzy byciem a dziedzictwem może uczynić człowieka bardziej wolnym, otwartym
bądź świadomym. W tym kontekście pozytywnie ocenia on państwa Europy Środkowej, które po wstąpieniu do UE nie zatraciły swojej tożsamości, jednocześnie integrując
się z zastaną strukturą13.
Ch. Delsol, Éloge de la singularité. Essai sur la modernité tardive, Paris 2007, s. 13, La Petite Vermillon.
Gontarczyk R., Dostrzegłby podobne braki – Rozmowa z Chantal Millon-Delsol, „Gazeta Wyborcza”
2010, 7 V, [online] http://krakow.wyborcza.pl/krakow/1,35811,1463163.html?disableRedirects=true, 18 VII 2013. Przegląd poglądów Chantal Delsol na temat Europy Środkowej przedstawiłam
w tekście: A. Stolarz, W poszukiwaniu tożsamości europejskiej. Chantal Delsol dyskurs o Europie, „Rocznik Instytutu Europy Środkowo-Wschodniej” 2011, Vol. 9, nr 1, s. 97-112.
13
A. Finkielkraut, Niewdzięczność. Rozmowa o naszych czasach, rozm. A. Robitaille, przeł. S. Królak,
Warszawa 2005; por.: A. Bielik-Robson, Europa-Środkowa: reaktywacja. Wobec „Niewdzięczności” Alaina Finkielkrauta, [w:] taż, Romantyzm, niedokończony projekt. Eseje, Kraków 2008, s. 283-292.
11
12
146
Agata Stolarz
Politeja 2(41)/2016
Jak można wnioskować na podstawie informacji przytoczonych powyżej, dyskurs
na temat Europy Środkowo-Wschodniej prowadzony w obliczu roszczeń UE w 2004
(ale i 2009 r.) miał tym razem charakter polityczny. Na takiej też zasadzie próbowano definiować tożsamość Europy Środkowej oraz wytyczać jej granice. Analizowano
przede wszystkim okres transformacji politycznej i gospodarczej, to, w jaki sposób poszczególne państwa regionu sobie z nią poradziły, zwracano uwagę na stopień nasilenia
tendencji nacjonalistycznych, co często było argumentem krytyków z Zachodu przeciw poszerzeniu UE. Ta odsłona intelektualnego dyskursu była w dużej mierze upolityczniona. Widoczne jest to na przykładzie tekstów Chantal Delsol, która rozważania o personalistycznej filozofii Europy Środkowej sprowadza ostatecznie do ważnych
kwestii politycznych, często zapalnych społecznie, i ustawodawstwa w dziedzinie podstawowych praw człowieka, jak np. prawo do ochrony życia w kontekście eutanazji14.
Podobnie rzecz się ma przypadku Alaina Finkielkrauta, który wiele uwagi poświęcał
systemowi edukacji, a także związanej z nim, jak już podkreślałam, błędnie prowadzonej polityki mulikulturalistycznej. Obydwoje dostrzegali zatem korzyści, przede
wszystkim natury politycznej, płynącej nie tyle z samej integracji krajów Europy Środkowej z UE, ile z „eksperymentu przejścia na stronę tego, co małe”.
Nastąpiła zatem zmiana perspektywy. O ile przed 1989 r. to Europa Środkowa postrzegała integrację z Zachodem jako panaceum na wszelkie zło, o tyle po roku 2000
to część zachodnich środowisk intelektualnych zaczęła widzieć w Europie Środkowej
swego rodzaju mityczną ziemię obiecaną. Przymiotnik „mityczna” został użyty tutaj
nieprzypadkowo. Nawet niezbyt wnikliwy obserwator jest w stanie zauważyć, iż owa
wizja regionu wyłaniającego się z kolejnej odsłony analizowanego dyskursu jest w pewnym stopniu wyidealizowana. Wątpliwości może budzić wspominana już interpretacja transformacji dokonana przez Chantal Delsol, która silnie podkreśla jej charakter
pokojowy oparty na przebaczeniu. To, co nie uległo zmianie, to postrzeganie Europy
Środkowej w kategoriach zapoczątkowanych przez tradycję emigracyjną, a więc np.
zwrot ku historii, ku dziedzictwu kulturowemu, co w tym przypadku miało znaczenie
także polityczne (Finkielkraut i jego krytyka polityki państw Zachodu). Innym stałym
elementem było „szczególne” i „wyjątkowe” położenie regionu, a więc nadawanie specjalnego znaczenia wschodniej granicy Europy Środkowej, która w tym projekcie była
równoznaczna z granicą „Europy”, rozumianej jako UE. Decydującym czynnikiem przy
jej wytyczaniu był przebieg transformacji politycznej oraz ówczesne relacje z Rosją.
Intelektualna debata towarzysząca przywołanym rozszerzeniom UE miała za zadanie dostarczenie przekonywających argumentów tym kręgom politycznym i społecznym, które niechętnie odnosiły się do przyjęcia do Unii krajów Europy Środkowej.
Można stwierdzić, że argumenty te pośrednio przyczyniły się do ponownego opadnięcia żelaznej kurtyny, tym razem na linii wschodniej granicy UE. Celem debaty było
umiejscowienie państw Europy Środkowej w zachodnim kręgu kulturowym i politycznym, co osiągnięto m.in. poprzez skontrastowanie ich z państwami pozostającymi
Rozmowy istotne: Chantal Delsol, rozm. J. Nowicki z Ch. Delsol, 28 I 2011, [online] http://www.
tvp.pl/kultura/magazyny-kulturalne/rozmowy-istotne/wideo/chantal-delsol/946264?sort_by=PO
SITION&sort_desc=&start_rec=8&listing_mod=&with_video=, 10 VII 2015.
14
Politeja 2(41)/2016
147
w strefie wpływów Rosji, głównie Ukrainy i Białorusi. W wyniku kolejnych rozszerzeń
UE kraje te popadły w jeszcze większą izolację względem Europy, co z kolei przyczyniło
się do powrotu do retoryki dyskursu europejskiego metafory „żelaznej kurtyny”, zwłaszcza w wypowiedziach Ukraińców. W tym samym czasie, a więc w pierwszym dziesięcioleciu XXI w., poprzez odniesienie do symbolicznego podziału pomiędzy Wschodem
a Zachodem w Europie Środkowej rozwijało się podejście, według którego granice Europy wytyczano w oparciu o kryteria społeczne. Podejście to pozwoliło na manifestację
sprzeciwu wobec kolejnego ustalonego porządku politycznego, zwłaszcza po stronie
ukraińskiej.
Europa zwana Środkową – granica jako koncept
o charakterze społecznym
Jednym z najbardziej poczytnych autorów, który w swoich pracach i wypowiedziach
odwoływał się do podziału Europy i wynikającej z niego koncepcji Europy Środkowej,
jest Andrzej Stasiuk. Popularność jego opinii wynika, jak można sądzić, w dużej mierze
z przystępności stylu jego opowieści. Pisarz w prosty sposób opowiada o takiej Europie Środkowej, jaką zna każdy mieszkaniec tej części kontynentu, jest swojska i bliska.
Nie ma w niej wielkich miast, środkowoeuropejskich metropolii budowanych na wzór
zachodni, „małych Paryżów wschodu”, jak – zdaniem Stasiuka – często bywają określane, niejako w celu podbudowania ich wartości. Europa zwana Środkową Stasiuka to
przede wszystkim małe wsie i miasteczka, które wyglądają podobnie zarówno w Polsce,
Węgrzech, jak i Rumunii. Można by tych z Małastowa, ze Zdyni, z Gorlic przenieść i posadzić przed sklepem w Hidasnémeti, tam gdzie wydaje się ostatnie forinty przed granicą, albo na targ w Suczasie, albo do Sfîntu Gheorghe, gdzie Dunaj w bagiennych oparach
uchodzi do Morza Czarnego, albo nawet do Tirany, gdy nad placem Skanderbega zapada
duszny od spalin zmierzch i harmonia świata w zasadzie pozostaje nienaruszona15.
Przytoczony fragment książki Jadąc do Babadag pokazuje także, że Europa zwana
Środkową – jak z dozą dystansu i ironii Stasiuk określa ten region – to dla niego swego rodzaju wyobrażony twór, przestrzeń bez granic. Pisarz, który wielokrotnie pisał
i mówił o przywiązaniu do geografii, szkicuje w swoich opowieściach z podróży mapę
regionu. To swego rodzaju wspólnota przejawiająca się zarówno w zachowaniach, jak
i architekturze, jedna wielka wioska. Tak jak wspomniałam wcześniej, Stasiuk odrzuca
środkowoeuropejskie miasta przez ich nieautentyczność, są dla niego lustrami czegoś,
co jest gdzieś indziej16. Sporadyczne wzmianki o Zachodzie lub Wschodnie nie wpędzają w kompleksy ani nie zagrażają istnieniu „małych narodów”, przez co nie definiują tego regionu Europy, jak działo się w przypadku pisarstwa Kundery i innych literatów w latach 80., a także Chantal Delsol czy Finkielkrauta, którzy analizowali Europę
Środkową wciąż w odniesieniu do Zachodu i Wschodu. Stasiuk wychodzi poza tę
A. Stasiuk, Jadąc do Babadag, Wołowiec 2004, s. 217-218.
Tamże, s. 280.
15
16
148
Agata Stolarz
Politeja 2(41)/2016
perspektywę przez deklarację prywatności. Pisze o Europie Środkowej jako z „swojej”.
Odmierza jej granice za pomocą cyrkla, którego igłę ustawia na mapie w swoim miejscu
zamieszknia.
W zabiegu tym, zapewne niepozbawionym ironii, odnaleźć można kontynuację wcześniejszych idei, granice Europy Środkowej ponownie są dziełem przypadku, są igraszką historii, o czym niejednokrotnie wspomina Stasiuk, ale także Kundera. W latach 80. Kundera oparł swój kulturowy podział Europy również na kryterium
języka i wyznania, dlatego też poza granicami jego Europy znajduje się Bułgaria, zaś
o Ukrainie, bliskiej koncepcji Stasiuka, właściwie w ogóle nie wspomina. Uzasadnione
jest jednak stwierdzenie, że w literaturze polskiego pisarza pośrednio powraca metafora
żelaznej kurtyny, przebiegająca po tej samej linii co w latach 80., posiadająca jednak odmienne znaczenie. Zachód Stasiuka „nie interesuje”, zmusza do refleksji dopiero wtedy,
gdy „jest się tam na miejscu” i gdy wprost odczuwa się jego inność, jak np. w Dojczlandzie. Poza tym właściwie nie istnieje, tak jakby wciąż znajdował się za żelazną kurtyną.
W Jadąc do Babadag ma się wrażenie, że nic poza tym regionem nie ma, że świat kończy
się wraz z deltą Dunaju. Perspektywa ta zmienia się we Wschodzie, w którym pojawia
się Rosja. Granica między Europą Środkową a Wschodem (Rosją i Azją) oparta jest na
indywidualnych, odmiennych doświadczeniach komunizmu. Jednak również ona rozpływa się; gdyby nie żołnierze Armii Czerwonej kradnący kury i zegarki, pojawiający
się w pamięci Polaków, rozmyłaby się zupełnie17.
Na czym zatem opiera się idea Europy zwanej Środkową, jaką można wyprowadzić
z literatury i wypowiedzi Stasiuka? Jak można sądzić, nie na tradycyjnym położeniu
„pomiędzy” lub na idei ciągłej walki o własne terytorium ani na przynależności do Zachodu, która nie jest dla niego niczym nęcącym. Najwłaściwszą odpowiedzią będzie
społeczeństwo oraz jego wspólne nie tyle doświadczenie historii, ile mentalność będąca jego wynikiem, przejawiająca się w szeregu codziennych zwyczajów i zachowań oraz
w pamięci zbiorowej. Koncepcja ta bliska jest poglądom Györgya Konráda, choć pisarz
swoje opinie opierał na analizie ruchów dysydenckich. Być może wizja Europy Środkowej oparta na więzi społecznej wyznaczającej granice regionu jest tylko kolejną utopią,
zwłaszcza wobec partykularyzmów, które zwykło się podkreślać w jego charakterystykach. Warto jednak poddać ją dalszym studiom, zwłaszcza że pojawia się ona nie tylko
w książkach Andrzeja Stasiuka. W podobnym tonie pisze także ukraiński pisarz Jurij
Andruchowycz, a także słoweńska badaczka Simona Škrabec. Pozostajemy zatem, co
ważne, w kręgu środkowoeuropejskim.
Pierwszym pokrewnym elementem, który możemy odnaleźć w tekstach Andruchowycza, jest wysunięcie na pierwszy plan refleksji jednostki i jej indywidualnego doświadczenia, co przekłada się na także jego prywatną wizję regionu. Przykładem tego
jest esej Środkowoeuropejskie rewizje, w którym autor sprowadza historię regionu do
opowieści o losach jego rodziny oraz swoich własnych. Wielką debatę o przestrzeni pomiędzy Wschodem a Zachodem umiejscawia na drugim planie. Pojawia się ona w innej
książce, w tej słychać jedynie jej echa. Owa intymna geografia powraca także w kolejnych tekstach: w O statnim terytorium. Eseju o Ukrainie (2002) oraz Tajemnicy (2008),
Tenże, Wschód, Wołowiec 2014, s. 37.
17
Politeja 2(41)/2016
149
zwłaszcza w eseju Europy, opublikowanym w pierwszym z przywołanych zbiorów.
Można go postrzegać jako pełną ironii parodię środkowoeuropejskiego dyskursu literackiego, która wyraźnie pokazuje, że ukraińskiemu pisarzowi daleko do jego retoryki,
choć same prezentowane w nim idee są mu bliskie. W Tajemnicy napisał: uważam się za
mieszkańca Europy Środkowo-Wschodniej, czyli prawdziwego Europejczyka, ale innego,
z doswiadczeniem Europejczyka okupowanego, mam na myśli nie tylko te czołgi w Pradze
w sześćdziesiątym ósmym, chociaż je też18.
U Andruchowycza granice są o wiele bardziej obecne aniżeli u Stasiuka lub w analizowanym wcześniej dyskursie politycznym, a także u Škrabec, do której nawiążę
poniżej. Ukraiński pisarz dostrzegał także wewnętrzne podziały Europy Środkowo-Wschodniej; dla nas to był Zachód – Praga19, stwierdził. Wewnętrzne podziały w Europie Środkowej (określanej czasem przez niego Środkowo-Wschodnią) Andruchowycz dotkliwie odczuł po dwóch ostatnich rozszerzeniach UE. Stwierdził, że poprzez
wschodnią granicę UE jego tożsamość (pisze tu z punktu widzenia ukraińskiego inteligenta) została odcięta od samej siebie. Boleśnie przypominają o tym jemu i jego współobywatelom ostentacyjnie wytężone procedury przekraczania granicy z Polską20. Podobnie jak kilkadziesiąt lat wcześniej Kundera, kontestuje taki podział Europy21, który
bezpośrednio dotknął jego kraj; w jego tekstach pojawia się ta sama klisza tragicznego
położenia pomiędzy Rosją a Niemcami22.
Rozumiesz, znaczną część mnie pozostawiono tam, po tamtej stronie świeżo wymalowanej kurtyny, mogę ją tylko drapać paznokciami, które mimowolnie czasami przemieniają się w pazury. […] Odcięto mnie od Pragi, Budapesztu, Krakowa, niedługo odetną mnie
od Dunaju, Bałkanów i Transylwanii. I taki podział nijak mnie nie urządza, bo wypycha
mnie z własnego domu. Dokładniej mówiąc, zabroniono mi bez pozwolenia wchodzić do
niektórych pokoi23.
Nie trzeba wyrafinowanych narzędzi analizy, aby zauważyć, że Andruchowycz nie
bez cienia ironii nawiązuje w tym fragmencie do Kunderowskiej metafory Zachodu porwanego oraz do pojęcia żelaznej kurtyny, za którą w wyniku rozszerzeń UE znalazł się
jego kraj. Stwierdza też, że „jego” Europa to Europa, którą próbowano uczynić Rosją24.
Wskazuje jednak, że tragiczna sytuacja Ukrainy trwa o wiele dłużej aniżeli Czech lub
Polski. Andruchowycz nie odnosi się do szeroko rozumianej kultury, do tej idei podchodzi także z ironią, lecz do więzi społecznej, na której opiera swój dyskurs. To ona
pozwala mu na wyrażenie sprzeciwu wobec kolejnego podziału politycznego równoznacznego z kolejnym opadnięciem żelaznej kurtyny. W rozmowie z (nierealnym) krytykiem literackim Egonem Altem (być może jego zachodnim alter ego) w Tajemnicy
J. Andruchowycz, Tajemnica. Zamiast powieści, przeł. M. Petryk, Wołowiec 2008, s. 290.
Tamże, s. 20.
Tamże, s. 296-297.
Tamże, s. 289.
J. Andruchowycz, Środkowoeuropejskie rewizje, przeł. L. Stefanowska, [w:] tenże, A. Stasiuk, Moja Europa. Dwa eseje o Europie zwanej Środkową, Wołowiec 2007, s. 46.
23
J. Andruchowicz, Tajemnica…, s 289-290.
24
Tamże, s. 294.
20
21
22
18
19
150
Agata Stolarz
Politeja 2(41)/2016
stwierdza: moim zdaniem, Europa jest wszędzie tam, gdzie mieszkańcy uważają, że są
w Europie. Lepszej definicji nie znajdziesz25. Na tym właśnie polega jego środkowoeuropejska rewizja – pisarz odchodzi od wspólnoty kulturowej w stronę wspólnoty opartej
na więzi społecznej.
W swoich tekstach Andruchowycz przypomina zatem o aktualności problemu
Europy Środkowej, wynikającego z położenia na granicy Wschodu i Zachodu26 i tego
często tragicznych konsekwencjach, m.in. poprzez nawiązanie do emigracyjnego dyskursu z lat 80. Swoje rozważania, a tym samym wschodnią granicę Europy przesuwa
jednak dalej na wschód, w stronę Ukrainy, co też odzwierciedla się w określeniu Europa
Środkowo-Wschodnia, którego czasem używa. Charakterystycznym elementem pism
i wypowiedzi ukraińskiego pisarza jest również metafora żelaznej kurtyny. W przeciwieństwie do np. Kundery, konsekwencje izolacji Ukrainy wynikające z podziału dostrzega przede wszystkim na poziomie życia społecznego.
W regionalnej eseistyce powstałej po 2000 r. kultura i polityka ustępują miejsca
nie tylko społeczeństwu, lecz także geografii, czego przykładem są rozważania Simony
Škrabec (ale i Stasiuka). Słoweńska literaturoznawczyni i tłumaczka dobitnie stwierdza, że Europa Środkowa to kwestia geografii, którą musimy sobie wyobrazić, to znaczy
stworzyć jej mentalną reprezentację27. Autorka czyni jednak słuszne zastrzeżenie, że geografia jest odbiciem człowieka, odbiciem jego pragnienia systematyzowania wszystkiego, co
go otacza. Jak bardzo byśmy się trudzili, aby uzasadnić podziały między regionami Europy na podstawie mapy […], nie dokonalibyśmy tego, nie biorąc pod rozwagę ludzi tam
żyjących, ich zwyczajów, form produkcji, życia codziennego, kulturalnego oraz politycznego i duchowego28. Choć cytat ten tylko w niewielkim stopniu oddaje rozważania nad
Europą Środkową zawarte w pracy Škrabec (oparte na analizie m.in. literatury pisarzy
pochodzących z regionu, jak i teorii historii Michela Foucaulta oraz pracach Waltera
Benjamina), warto jednak chwilę się nad nim zastanowić. Słoweńska badaczka, opowiadając o regionie, obok odwołań do literatury bardzo często posługuje się parabolą indywidualnych historii. Opowieść o losach jednostki często służy za przedstawienie losów wspólnoty, o czym zresztą sama wspomina w części zamykającej jej książkę.
Zatem pomimo że praca ta napisana jest zgodnie z regułami dyskursu akademickiego,
wiele łączy ją z rozważaniami Andruchowycza czy Stasiuka. Podobnie jak oni Škrabec
patrzy na Europę Środkową z indywidualnej perspektywy, przy jednoczesnym podważaniu sensu jej odgórnego definiowania. Tak jak w książkach Stasiuka, tak samo w Geografii wyobrażonej, w przytoczonych wspomnieniach mieszkańców niejednokrotnie
pojawia się nostalgiczna postać Franciszka Józefa – symbol świetlanych czasów Europy
Środkowej i jej utopii. Po raz kolejny spotykamy się zatem z pamięcią i swego rodzaju
odrzuceniem historii.
Tamże, s. 298-299.
Tenże, Środkowoeuropejskie rewizje…, s. 47.
27
S. Škrabec, Geografia wyobrażona. Koncepcja Europy Środkowej w XX wieku, przeł. R. Sasor, Kraków
2014, s. 263, Biblioteka Europy Środka.
28
Tamże, s. 264.
25
26
Politeja 2(41)/2016
151
Škrabec w pewnym sensie kontynuuje tradycję dyskursu z lat 80., porusza się po
tych samych polach refleksji (tj. literatura), rozważa interpretacyjny charakter regionu,
utyskuje na jego niewykorzystany potencjał. Jednocześnie jej własna koncepcja Europy Środkowej jest geograficznie ustaloną całością, opartą na odmiennej podstawie –
na zbiorowym doświadczeniu jej mieszkańców, którzy mimo że zmieniały się granice, sami pozostawali wciąż w tym samym miejscu, czego przykładem jest przytaczana
przez autorkę historia pana Alojzego, który urodził się jako Austriak, później stał się
Włochem, potem Jugosłowianinem, a na końcu Słoweńcem, choć nigdy nie zmienił
miejsca zamieszkania – dzieje Europy Środkowej poniekąd stanowią jego własną biografię29. Także w przypadku tej autorki można mówić o swego rodzaju regionalnej więzi społecznej, to ona wyznacza granice regionu, chociaż punktem wyjścia w przypadku
słoweńskiej badaczki była geografia oraz analiza dyskursu środkowoeuropejskiego od
czasów współczesnych do początków XX w.
Dokonując jego przeglądu połączonego z próbą systematyzacji definicji Europy
Środkowej, Škrabec zauważa, że pisanie o niej jest równoznaczne z pisaniem historii
pewnego regionu geograficznego, o współobecności wykluczających się lub dopełniających
się tożsamości, które walczą o dominację nad innymi lub o przetrwanie w swoim partykularyzmie, które ścierają się lub współpracują, wszystko zależnie od konkretnego momentu historycznego. Trudno nie przyznać słuszności tej konstatacji. Idea Europy Środkowej przyciąga uwagę tylko w momentach kryzysowych, w czasie, kiedy może okazać się
przydatna. Jednocześnie dochodzi wówczas do reinterpretacji idei Europy Środkowej
i kolejnych przesunięć żelaznej kurtyny.
Mit wyjątkowości Europy Środkowej w perspektywie
croisée
We wszystkich przedstawionych wyżej sposobach konstruowania granic Europy Środkowej, zwłaszcza granicy, która w danym momencie postrzegana jest jako linia oddzielająca Wschód od Zachodu (a więc jako żelazna kurtyna), odnaleźć można przekonanie o wyjątkowości regionu oparte na jego strategicznym położeniu właśnie pomiędzy
Wschodem a Zachodem. Ten symptomatyczny i wyraźny topos większego niż gdzie
indziej uwarunkowania losu umiejscowieniem na mapie przejawia się nie tylko w lokalnym dyskursie (Kundera, Andruchowycz), ale także w postrzeganiu Europy Środkowej przez zachodnich intelektualistów (Delsol, Finkielkraut). Znajduje to potwierdzenie w bogatym zasobie określeń na opisanie tego stanu rzeczy, wśród których pojawia
się zawsze charakterystyczne słowo-klucz „pomiędzy”: pomiędzy Wschodem a Zachodem, pomiędzy UE a Rosją, pomiędzy Bałtykiem a Morzem Czarnym – wyrażenia
te można mnożyć. Elementem składowym tego mitu jest szczególna postawa wobec
przeszłości, ciągłe jej analizowanie, sinusoidalne dyskursy tożsamościowe, zyskujące
na sile w momentach kryzysowych. W ramach takiego podejścia Europa Środkowa
Tamże, s. 58.
29
152
Agata Stolarz
Politeja 2(41)/2016
postrzegana jest jako swoiste pogranicze, na którego terenie ścierają się elementy
Wschodu i Zachodu. Ten mit wyjątkowości – jak można określić go na potrzeby tychże rozważań – można poddać próbie weryfikacji. Z pomocą przychodzi tutaj metoda
wspominana na wstępie, a więc historie croisée, zapożyczona z historiografii oraz studiów nad pamięcią, która pozwoli na zrelatywizowanie oraz zdekonstruowanie przedstawionych wyżej przekonań30.
W pierwszej kolejności należy się zastanowić, z jakim regionem/częścią kontynentu można zestawić Europę Środkową. Zaproponowane podejście nakazuje wychodzić
poza utarte schematy badawcze. Pozostawiam zatem stosunkowo dobrze wykorzystane
porównanie omawianego regionu z przeciwległym krańcem kontynentu, a więc Hiszpanią i Portugalią31. Niewykorzystaną możliwością komparatystyki, która jak można
przypuszczać, pozwoli na weryfikację mitu wyjątkowości, jest zestawienie Europy Środkowej z Sycylią. Poczynając od najdawniejszej historii, wyspa ta była obiektem zainteresowania różnych rywalizujących ze sobą państw oraz ich konkurencyjnych wizji rzeczywistości. W wielu analizach jej historycznej, a także obecnej sytuacji na pierwszy
plan wysuwa się jej położenie geograficzne, które przesądza o jej losie: to początek Europy
dla Afrykanów, kończąca się Europa dla Skandynawów, Brytyjczyków, Niemców32. Co za
tym idzie Sycylia często bywa określana jako granica Zachodu lub bardziej dosadnie –
by podkreślić punkty styczne z Europą Środkową – jako rodzaj Dalekiego Zachodu Europy, gdzie nie brakuje pułapek historii33. W różnego rodzaju tekstach mających ambicję
poruszania problemów związanych z tożsamością Sycylii zwraca się uwagę na jej słabo
rozwiniętą gospodarkę i przemysł oraz bogatą kulturę, zwłaszcza jeśli chodzi o literaturę (dostarcza w dalszym ciągu Włochom słynnych pisarzy34), jako konsekwencje jej pogranicznego charakteru. Sycylia z racji swego położenia bywa określana jako tygiel kulturowy35. Jednym z wielu przemawiającym za tym argumentem może być historyczna
wyznaniowa różnorodność wyspy.
Można zatem stwierdzić, iż wyjątkowe położenie „pomiędzy” Zachodem a Afryką jest podstawowym elementem tożsamości Sycylii. Kolejnym jest zwrot ku przeszłości, analiza pułapek historii, a także czasów jej świetności. Z tego też powodu odnaleźć
można na wyspie liczne ślady króla Rogera II, który choć panował kilka wieków wcześniej, przewija się w pamięci zbiorowej Sycylijczyków niczym Franciszek Józef w Europie Środkowej. Vitaliano Brancati, włoski pisarz i scenarzysta, stwierdza: my, Sycylij Por.: M. Aust, Polska obsesja historyczna? Jak histoire croisée i komparatystyka pozwalają zrewidować pewien stereotyp, przeł. J. Górny, [w:] Polsko-niemieckie miejsca pamięci, t. 4, Refleksje metodologiczne, red.
R. Traba, H.H. Hang, Warszawa 2013, s. 47-59.
31
Zob. np.: T. Stryjek, Ukraina w zwierciadle Hiszpanii. Polityka wobec pamięci na przełomie XX i XXI
wieku a procesy narodotwórcze na dwóch końcach Europy, [w:] Dialog kultur pamięci w regionie ULB,
red. A. Nikžentaitis, M. Kopczyńskiego, Warszawa 2014, s. 215-456.
32
M. Collura, Egzotyczna wyspa, która pozostaje tajemnicą, „Zeszyty Literackie” 2015, nr 130, s. 181.
33
Tamże, s. 182.
34
Tamże, s. 181.
35
Tamże; por.: C. Susani, Domy bez drzwi, [w:] Znikająca Europa, red. K. Raabe, M. Sznajderman, Wołowiec 2006, s. 191-211, Sulina.
30
Politeja 2(41)/2016
153
czycy, mamy skłonność do chorowania na samych siebie: dolegliwość ta polega na tym, że
trawi nas gorączka, którą sami jesteśmy, spotyka się w nas ten, kto cierpi, i ten, kto zadaje
cierpienie36. Taka opinia nie jest odosobniona, potwierdza ją m.in. Gesualdo Bufalino,
również literat pochodzący z Sycylii. Oczywistą konsekwencją analizowania sytuacji
wyspy, zarówno jej przeszłości, jak i teraźniejszości, jest jej bogaty dyskurs tożsamościowy, nieustanna refleksja nad jej istotą, posiadająca jednak zmienny charakter: raz
uważa się za naród i pępek świata, raz pogrążą się w pełnego resentymentu osłupienie,
przerywane od czasu do czasu przebłyskami olśniewającej inteligencji37, pisze Sycylijczyk
Matteo Collura.
Już na podstawie powyższego szkicu, nieopartego na szerszych badaniach, można
zaobserwować podobne elementy postrzegania Europy Środkowej i Sycylii przez literatów pochodzących z tych części Europy. Każda z nich opisywana jest poprzez kategorie
peryferyjności, granicy oraz różnorodności. Paralelny jest również zwrot ku przeszłości
i jej analizowanie jednocześnie w perspektywie regionu i Europy, a także podkreślanie i duma z własnego dziedzictwa historyczno-kulturowego. W tym kontekście warto spojrzeć także na obecną sytuację Europy Środkowej i Sycylii, gdzie położenie „pomiędzy” w wyraźny sposób znajduje swoje konsekwencje – konflikt rosyjsko-ukraiński,
kryzys migracyjny. Podobieństwa te można by mnożyć, przedstawione powyżej nie wyczerpują ich bogactwa, pozwalają jednak spojrzeć w nowym świetle na tożsamościowy dyskurs Europy Środkowej oparty w dużej mierze na wyjątkości jej geograficznego
umiejscowienia i szeregu konsekwencji z niej wynikających.
Wobec powyższych konstatacji warto raz jeszcze przyjrzeć się przedstawionym
wcześniej koncepcjom Europy Środkowej właśnie w kontekście ich mitologicznego
uwikłania. Pierwsza z nich, oparta na wytyczaniu jej granic poprzez kryterium kultury, silnie podnosi szczególność losu regionu, uwarunkowanego jego geograficznym
położeniem. Zwłaszcza jego symboliczna wschodnia granica – w tym w kontekście
obecnych wydarzeń – jest efektem „trudnego”, czasem określanego też jako „tragiczne”, sąsiedztwa z Rosją. Taka perspektywa zauważalna jest zarówno w głosach z samej
Europy Środkowej, jak i komentatorów zza jej zachodniej granicy. Nie ucieka od niej
także piszący współcześnie Vittorio Strada. Wyjątkowość tej „innej części” Europy
podkreślana jest również wówczas, gdy – zgodnie z drugą koncepcją – jej granice opierają się na kryterium politycznym.
Trzecia koncepcja, opierająca granice Europy Środkowej na więzi społecznej, także
powiela opisany mit. Podejście to ulega wizji regionu jako tygla kulturowego, maksimum różnorodności na minimalnej przestrzeni. Kolejnym jego mitycznym elementem
jest posługiwanie się kategorią pogranicza jego anachronicznego systemu gospodarczo-przemysłowego, czerpiącego rozliczne inspiracje z centrum. Idąc dalej, można mu
zarzucić także reprodukowanie mitu zacofanego Wschodu i rozwiniętego Zachodu, co czyni np. Tomasz Ewertowski. Jest to zauważalne również w literaturze autorstwa zachodnich podróżników stanowiącej pokłosie wędrówek po Europie Środkowej
V. Brancatii, cyt. za: M. Collura, Egzotyczna wyspa…, s. 183.
Tamże.
36
37
154
Agata Stolarz
Politeja 2(41)/2016
i Wschodzie, której charakterystycznym elementem jest podkreślanie opóźnienia tegoż
regionu, czego funkcją jest uwypuklenie cywilizacyjnego rozwoju Zachodu38. Podejściu
temu można zarzucić także bazowanie na jednostkowych doświadczeniach autorów,
swego rodzaju intymność tej koncepcji, co jest uzasadnione w przypadku Stasiuka i Andruchowycza. Zarzut ten można jednak łatwo odeprzeć, obydwaj autorzy poruszają się
nie tylko po terytorium własnych podróży, ale także swego rodzaju wspólnej dla regionu przestrzeni stereotypów, podzielanych zresztą przez mieszkańców całej Europy.
Europa Środkowa, więź społeczna i agonistyka
Projekt Europy Środkowej, którego podstawą jest wytyczanie granic na podstawie więzi
społecznej, ma także swoje zalety. Jak można wnioskować, jednym z elementów tej koncepcji o takim znaczeniu jest swego rodzaju samowystarczalność regionu. Choć jego
granice wciąż są w pewnym stopniu wynikiem „kupczenia mocarstw”, to wytyczane są
przede wszystkim za pomocą społecznej geografii wyobrażonej, by posłużyć się uproszczoną koncepcją Škrabec. Innym aspektem jest pozytywna waloryzacja – zarówno dwaj
pisarze, jak i słoweńska badaczka (choś każde z nich w innym stopniu) posługuje się
koncepcją Europy Środkowej jako swego rodzaju prowincji/pogranicza, które jest oceniane pozytywnie. Można to postrzegać jako nowoczesną odsłonę romantycznego słowianofilstwa39, nie jest to wizja regionu mająca na celu wpędzanie jego mieszkańców
w kompleksy.
Analizując tę koncepcję Europy Środkowej, warto zwrócić uwagę na ideę zaproponowaną przez przywoływanego już Tomasza Ewertowskiego, opartą na porównaniu
tekstów Andruchowycza i Stasiuka w ich wspólnym zbiorze Moja Europa. Dwa eseje
o Europie zwanej Środkową. Badacz pisze, że perspektywa osobistego doświadczenia,
którą się posługują, może być środkiem pozwalającym na uniknięcie „pogranicznych”
(w szerokim tego słowa rozumieniu) konfliktów40. Takie ujęcie problemu jest o tyle interesujące, że jak zauważa sam autor, pozwala wyjść poza politologiczne uogólnienia.
Podejście oparte na więzi społecznej może być skuteczną próbą przełamania wewnętrznych konfliktów, ponieważ wychodzi poza różnice religijne i wyznaniowe oraz spory o historię. W tego rodzaju wizji regionu koegzystują ze sobą katolicka Polska, prawosławna Ukraina oraz Albania z żywymi tradycjami islamskimi. W pracach Stasiuka
i Andruchowycza zaciera się również granica, która pokrywa się z obecną odsłoną żelaznej kurtyny, a więc pomiędzy wschodnią granicą UE a Ukrainą oraz w pewnym stop T. Ewertowski, Demitologizacja czy remitologizacja Europy Środkowej? Stasiuk i Andruchowycz na prowincji, „Podteksty” 2009, nr 4, [online] https://repozytorium.amu.edu.pl/bitstream/10593/1426/1/
Ewertowski%20T.pdf, 10 VII 2015; por.: L. Wolff, Inventing Eastern Europe. The Map of Civilization
on the Mind of the Enlightenment, Stanford 1994; R. Malia, Russia under Western Eyes. From the Bronze Horseman to the Lenin Mausoleum, Cambridge (Mass.) 2007; M. Todorowa, Bałkany wyobrażone,
przeł. P. Szymor, M. Budzińska, Wołowiec 2008.
39
T. Ewertowski, Demitologizacja czy remitologizacja…
40
Tamże.
38
Politeja 2(41)/2016
155
niu także Białorusią. Proces ten następuje poprzez odwołanie do indywidualnego doświadczenia, struktur codzienności oraz rodzinnych historii.
Opowieść o Europie Środkowej opartej na więzi społecznej wypełnia ważną lukę
w rozważaniach na temat regionu, jak i całego kontynentu europejskiego. Dyskurs lat
80. był skierowany przede wszystkim do elit intelektualnych, poglądy Chantal Delsol
teoretycznie do elit politycznych. Tzw. zwykli ludzie nie za bardzo mieli możliwość
utożsamiania się z którąkolwiek z tych idei, co w dużej mierze wynikało ze zniechęcającego, hermetycznego słownika, którym posługiwali się autorzy. Opowieści Stasiuka czy
Andruchowycza, tłumaczone na wiele języków oraz łatwo dostępne także przez wzgląd
na przystępność stylu, pod tym względem mogą być analizowane jako próba integracji
regionu Europy Środkowej na poziomie społeczeństwa.
Przedstawiona wyżej idea jest wyjątkowo kusząca, narażona jest jednak na wiele zarzutów, by przywołać omówione wcześniej jej mitologiczne uwikłanie. Problematyczna jest nie tylko wschodnia granica regionu, ale sama koncepcja Europy Środkowej.
Jeśli przyjmiemy, podążając tropem przywołanych wcześniej literatów, że region ten
to swego rodzaju pogranicze pełne sporów i wewnętrznych konfliktów, idea więzi społecznej szybko może stać się kolejną utopią, tęsknotą za czymś, czego brak (stwierdzenie
to można odnieść także do dwóch pozostałych koncepcji). Jeśli uznamy słuszność tych
wątpliwości, uzasadnione jest pytanie o to, w jaki sposób połączyć te, częste odmienne,
czasem sprzeczne ze sobą, tożsamości (społeczne, wyznaniowe, narodowe) wewnątrz
regionu i dalej w Europie. Jak zapewnić im koegzystencję? By podjąć próbę odpowiedzi
na to pytanie, posłużę się koncepcją agonistyki w ujęciu Chantal Mouffe.
Belgijska politolożka i badaczka filozofii politycznej, wychodząc od krytyki neoliberalizmu, polemizuje z twierdzeniem, że demokracja równa się usunięciu społecznych
antagonizmów, co obserwuje się współcześnie. Jednorodność społeczna – niezbędna dla
istnienia demokracji – nie musi jednak stać w opozycji wobec pluralizmu. Rywalizacja jest jej równie niezbędna, ponieważ w jej wyniku dochodzi do artykulacji sprzecznych stanowisk politycznych oraz określenia tożsamości, która najszybciej krystalizuje
się w wyniku konfrontacji my – oni. Podejściu Mouffe towarzyszy przekonanie, że proces wymiany argumentów prowadzi do wypracowania konsensu, przy jednoczesnym zastrzeżeniu bezstronności osób w niego zaangażowanych. „Oni” nie są postrzegani jako
wrogowie, są określani jako „przeciwnicy”, których prawo do obrony poglądów „my”
uznajemy. „Nas” i „ich” łączą zasady demokracji, jednak mamy odmienne zdanie na temat ich realizacji. W koncepcji politolożki antagonizm przechodzi w agonizm, na zasadzie podobnej jak w parlamencie, gdzie pokonany uznaje wynik, co nie jest równoznaczne z przyjęciem poglądów przeciwnika. Idee zaproponowane przez Mouffe mają
tę zaletę, że równolegle podkreślają znaczenie jednostkowości i współuczestnictwa. Badaczka podnosi wagę identyfikacji kolektywnych jednostki równie ważnych co jej potrzeba bycia indywiuduum, znajdująca uzasadnienie w chęci partycypacji w procesach
politycznych. Podejście to nie wyklucza konfliktu w budowaniu więzi społecznej, wręcz
przeciwnie. Należy jednak stworzyć odpowiednie praktyki i instytucje je organizujące41.
Ch. Mouffe, Paradoks demokracji, przeł. W. Jach, M. Kamińska, A. Orzechowski, Wrocław 2005, Biblioteka Współczesnej Myśli Społecznej; taż, Agonistyka. Polityczne myślenie o świecie, przeł. B. Szelewa,
41
156
Agata Stolarz
Politeja 2(41)/2016
Co z tego wynika dla Europy Środkowej? W jaki sposób ta teoretyczna wizja może
znaleźć przełożenie na praktykę życia społeczno-politycznego? Jeśli uprości się szereg
zarysowanych wyżej poglądów Mouffe do jednego zdania, że wspólnotowość opiera się
również na uznaniu konfliktów, można stwierdzić, że wewnętrzne spory Europy Środkowej są jednocześnie podstawą jej rozwoju społeczno-politycznego i jednocześnie jej
siłą w UE (obydwie kwestie w duchu liberalizmu proponowanego przez belgijską badaczkę). Co więcej, w tekście Agonistyczne podejście do przyszłości Europy autorka wyraźnie formułuje tezę, że agonistykę należy postrzegać jako potencjalne rozwiązanie
kryzysu UE: uwzględnia potrzebę zachowania wielości przestrzeni demokratycznych dla
praktykowania demokracji oraz potrzebę nieustannego równoważenia jej dwóch poziomów – europejskiego i krajowego – przy dostrzeganiu istniejącego między nimi napięcia42.
W innym miejscu podkreśla też wartość agonizmu na poziomie współpracy regionalnej43. W przypadku Europy Środkowej nasuwa się w tym kontekście od razu niewykorzystany potencjał Grupy Wyszehradzkiej. Oczywiście przedstawione propozycje
można wcielić w życie wyłącznie przy traktowaniu „ich” jako przeciwników, zarówno
w ramach współpracy wewnętrznej, jak i ponadregionalnej, co wydaje się najtrudnieszym elementem do zastosowania w praktyce.
Koncepcja Mouffe oparta na pluralizmie odrzuca zatem próby homogenizacji Unii;
stworzenia ponadnarodowego „my”. W zamian proponuje obywatelom różne formy
uczestnictwa w demokracji, jednak bez konieczności wyzbywania się narodowych i regionalnych lojalności44. Więź społeczna nie musi zatem opierać się na homogenizacji
społeczeństwa. Postulat ten zresztą jest niemożliwy do zrealizowania we współczesnej
Europie Środkowej czy też UE, gdzie jedną z najważniejszych wartości jest wolność
jednostki. W koncepcji Mouffe dość wyraźne zauważalny jest zwrot ku społeczeństwu
(wiele uwagi poświęca też sposobom formowania się tożsamości społecznej, co stanowi dla niej punkt wyjścia do dalszych studiów), ku demokracji rozumianej w bardzo
klasyczny sposób. Środkowoeuropejskie czy też, w szerszej skali rozważań, europejskie
konflikty nie muszą zaprzeczać lub zagrażać projektowi przedstawionemu wyżej. Problematyczne jest jednak przechodzenie antagonizmów w agonizm oraz dość łatwo zauważalny brak odpowiednich instytucji dających możliwość większego udziału w życiu
politycznym UE jej obywatelom. O ich ewentualnym potencjale może świadczyć waga
i społeczny odbiór referendum w Grecji przeprowadzonego 5 lipca 2015 r. na temat akceptacji planu pomocowego.
Warszawa 2015, Idee, 57; por. F. Biały, Konflikt jako wartość? Demokracja agonistyczna a populizm europejski w ujęciu Chantal Mouffe, „Refleksje. Pismo naukowe studentów i doktorantów WNPiD UAM”
2010, nr 1.
42
Ch. Mouffe, Agonistyczne podejście do przyszłości Europy, [w:] taż, Agonistyka…, s. 62.
43
Tamże, s. 61-64.
44
Tamże, s. 64.
Politeja 2(41)/2016
157
Nowa żelazna kurtyna? Refleksje końcowe
Konflikt rosyjsko-ukraiński sprawił, że dyskurs o Europie Środkowej powrócił na łamy
publicystyki, eseistyki oraz literatury. Jedną z głównych metafor w nim stosowanych
jest ponowne opadanie żelaznej kurtyny. Zyskała ona popularność m.in. we włoskiej
politologii, a także eseistyce, która za podstawę obrała refleksję nad historią. Przykładem takiego podejścia może być wspominany już esej Vitoriia Strady, a także publikacja Francesco Guidy L’altra metà dell’Europa oraz utrzymane w podobnym zamyśle
wydane kilka lat wcześniej zbiorowe wydawnictwo pod jego redakcją, będące pokłosiem konferencji „L’altra metà del Continente. L’Europa centro-orientale dalla formazione degli Stati nazionali all’integrazione europea”. Prace te po raz kolejny podnoszą
problem tożsamości Europy Środkowej (wł. Europa di mezzo – pojęcie używane przez
Guidę), po części powtarzając powszechnie znane konstatacje, po części stawiając nowe
pytania. O ile perspektywa Strady bliska jest Kunderze, o tyle Guidę, podobnie jak Stasiuka i Andruchowycza, interesują przede wszystkim zagadnienia społeczno-polityczne. Łączy je – przy czym konstatacja ta bardziej odnosi się do publikacji Francesco Guidy (bądź pod jego redakcją) – postrzeganie Europy Środkowej jako części kontynentu
wciśniętej pomiędzy Zachód a „wschodniosłowiańskiego kolosa”, czyli Rosję. W pewien sposób potwierdza to słabą ocenę Europy Środkowej wystawioną przez włoskich
badaczy – granice „innej” (altra metà) połowy Europy wyznaczają państwa Zachodu
albo Rosja.
Inną łatwo zauważalną tendencją jest podkreślanie popadania Rosji w samoizolację.
Wyraził ją m.in. Timothy Snyder w wywiadzie opublikowanym na łamach portalu Radia Wolnej Europy. Na pytanie, czy nie boi się o ponowne powstanie żelaznej kurtyny,
historyk odpowiada, że przedmiotem jego zmartwień jest nie tyle ewentualny wtórny
podział Europy, tym razem oparty mniej więcej na wschodniej granicy UE, ile właśnie
samoizolacja Rosji. Nie podając w wątpliwość obecnego tragicznego położenia Ukrainy
spowodowanego wojną, Snyder słusznie zauważa, że narodowa debata jest tam o wiele
bardziej wolna aniżeli w Rosji45. Obok wolnych wyborów, na które się powołuje, można
w tym miejscu posłużyć się również argumentem polifoni pamięci zbiorowej46, czego
nie można zaobserwować w Rosji.
Przeprowadzone w tekście analizy, jak i dwa powyższe stwierdzenia pozwalają wnioskować o sile emigracyjnych tradycji z lat 80. w obecnym dyskursie o Europie Środkowej
oraz o niezmienności postrzegania Rosji przez Zachód. Federacja wciąż funkcjonuje
pod obrazem ekscentrycznego i nieprzewidywalnego „innego”, który czasem fascynuje,
a czasem przeraża, na pewno zaś stymuluje wyobraźnię. Odzwierciedla się to w często
używanej metaforze „Zachód vs. Wchód”, pod którą kryją się kolejne zestawienia, jak
Historian Timothy Snyder: “History Is Always Plural”, rozmowa z T. Snyderem, Radio Free Europe,
7 VI 2015, [online] http://www.rferl.org/content/russia-ukraine-interview-bloodlands-timothysnyder-history/27082683.html, 10 VII 2015.
46
Problem ten szeroko opisuje Andrij Portnow w tekście Polityki pamięci na postsowieckiej Ukrainie
(1991-2011), [w:] Dialog kultur pamięci…, s. 179- 201, oceniając przedstawioną wyżej sytuację jako
jeden z czynników wspierających względną stabilność rozwoju społecznego.
45
158
Agata Stolarz
Politeja 2(41)/2016
„demokracja vs. totalitaryzm”, „kultura vs. natura”, „instytucja vs. dzikość”47. Skoro zaś
te stereotypy i uprzedzenia wciąż występują, oznacza to, że są potrzebne. Mając w pamięci prace Larry’ego Wolffa i Martina Maili, można skonstatować, że mówią one więcej o samym Zachodzie aniżeli o Rosji. Charakter jej kultury, polityki, społeczeństwa
określa się przez niemożliwość wcielenia w jej rzeczywistość zachodnich norm i wartości48. Według podobnego schematu dokonuje się oceny krajów, które mają służyć jako
pogranicze „Zachodu”, a więc współcześnie Ukrainy. Przy czym w tym przypadku bada
się, na ile owe zachodnie normy i wartości zostały wprowadzone w życie.
Odnosząc się do publicystyki, która była przedmiotem prowadzonych rozważań,
należy stwierdzić, iż granica „nowej, jednoczącej się Europy” wciąż opiera się na Rosji
oraz krajach będących pod jej wpływem, obecnie jest to przede wszystkim Białoruś.
Także w debatach inteligencji, która według własnych założeń powinna zawsze wyprzedzać realny stan rzeczy i inspirować społeczno-polityczne przemiany. Potwierdzają to
trzy przedstawione wyżej koncepcje konstruowania granic Europy Środkowej, w istocie trzy sposoby rozumienia wschodniej granicy Europy, pojmowanej jako UE. W tym
kontekście inspirujący wydaje się trzeci z przedstawionych projektów, w tym wizja wyprowadzona z pism Andrzeja Stasiuka. Tym bardziej że Europa pogrążona w kryzysie
zdaje się potrzebować kolejnej utopii.
Bibliografia
Andruchowycz J., Tajemnica. Zamiast powieści, przeł. M. Petryk, Wołowiec 2008.
Andruchowycz J., Stasiuk A., Moja Europa. Dwa eseje o Europie zwanej Środkową. Wołowiec
2007.
Aust M., Polska obsesja historyczna? Jak histoire croisée i komparatystyka pozwalają zrewidować
pewien stereotyp, przeł. J. Górny, [w:] Polsko-niemieckie miejsca pamięci, t. 4: Refleksje metodologiczne, red. R. Traba, H.H. Hang, Warszawa 2013.
Biały F., Konflikt jako wartość? Demokracja agonistyczna a populizm europejski w ujęciu Chantal
Mouffe, „Refleksje. Pismo naukowe studentów i doktorantów WNPiD UAM” 2010, nr 1.
Bielik-Robson A., Europa-Środkowa: reaktywacja. Wobec „Niewdzięczności” Alaina Finkielkrauta, [w:] taż, Romantyzm, niedokończony projekt. Eseje, Kraków 2008.
Brix E., Z powrotem w Europie Środkowej. Eseje i szkice, przeł. A. Śliwa, Kraków 2012, Biblioteka
Europy Środka.
Collura M., Egzotyczna wyspa, która pozostaje tajemnicą, „Zeszyty Literackie” 2015, nr 130.
Delsol Ch., Éloge de la singularité. Essai sur la modernité tardive, Paris 2007, La Petite Vermillon.
Dialog kultur pamięci w regionie ULB, red. A. Nikžentaitis, M. Kopczyński, Warszawa 2014.
Ewertowski T., Demitologizacja czy remitologizacja Europy Środkowej? Stasiuk i Andruchowycz
na prowincji, „Podteksty” 2009, nr 4, [online] https://repozytorium.amu.edu.pl/bitstream/10593/1426/1/Ewertowski%20T.pdf.
Por.: J. Sowa, Fantomowe ciało króla…, s. 10, 13.
Por.: tamże, s. 11.
47
48
Politeja 2(41)/2016
159
Finkielkraut A., Niewdzięczność. Rozmowa o naszych czasach, rozm. A. Robitaille, przeł. S. Królak, Warszawa 2005.
Fiut A., Być (albo nie być) Środkowoeuropejczykiem, Kraków 1999, Obrazy Współczesności.
Gontarczyk R., Dostrzegłby podobne braki – Rozmowa z Chantal Millon-Delsol, „Gazeta Wyborcza” 2010, 7 V, [online] http://krakow.wyborcza.pl/krakow/1,35811,1463163.
html?disableRedirects=true.
Historian Timothy Snyder: “History Is Always Plural”, rozmowa z T. Snyderem, Radio Free Europe, 7 VI 2015, [online] http://www.rferl.org/content/russia-ukraine-interview-bloodlands-timothy-snyder-history/27082683.html.
Illg J., W kręgu powieści Milana Kundery, Kraków 1992, Studia Batoriana, 2. Select.
Kundera. Materiały z sympozjum zorganizowanego w Katowicach w dniach 25-26 kwietnia
1986 r., red. J. Illg, Londyn 1986, Wokół Literatury, 9.
Kundera M., Sztuka powieści. Esej, przeł. M. Bieńczyk, Warszawa 2004.
„Limes. Rivista italiana di geopolitica” 2014, nr 4: L’Ukraina tra noi e Putin.
Malia R., Russia under Western Eyes. From the Bronze Horseman to the Lenin Mausoleum, Cambridge (Mass.) 2007.
Miłosz Cz., O naszej Europie, „Kultura” 1986, nr 4.
Mouffe Ch., Agonistyka. Polityczne myślenie o świecie, przeł. B. Szelewa, Warszawa 2015, Idee, 57.
Mouffe Ch., Paradoks demokracji, przeł. W. Jach, M. Kamińska, A. Orzechowski, Wrocław
2005, Biblioteka Współczesnej Myśli Społecznej.
Nowacki D., Stasiuk węszy na Wschodzie, „Gazeta Wyborcza” 2014, 16 IX, [online] http://
wyborcza.pl/1,75410,16649423,Stasiuk_weszy_na_Wschodzie__NOWA_KSIAZKA_.
html.
Portnow A., Polityki pamięci na postsowieckiej Ukrainie (1991-2011), [w:] Dialog kultur pamięci
w regionie ULB, red. A. Nikžentaitis, M. Kopczyński, Warszawa 2014.
Rorty R., Heidegger, Kundera, Dickens, przeł. M. Kwiek, [w:] Między pragmatyzmem a postmodernizmem. Wokół filozofii Richarda Rorty’ego, red. A. Szahaj, Toruń 1995.
Rozmowy istotne: Chantal Delsol, rozm. J. Nowicki z Ch. Delsol, 28 I 2011, [online] http://
www.tvp.pl/kultura/magazyny-kulturalne/rozmowy-istotne/wideo/chantal-delsol/946
264?sort_by=POSITION&sort_desc=&start_rec=8&listing_mod=&with_video=.
Sowa J., Fantomowe ciało króla. Peryferyjne zmagania z nowoczesną formą, Kraków 2011, Horyzonty Nowoczesności, 90.
Stasiuk A., Jadąc do Babadag, Wołowiec 2004.
Stasiuk A., Wschód, Wołowiec 2014.
Stępniewski T., Wojna Ukrainy o niepodległość, pamięć i tożsamość, „Rocznik Instytutu Europy
Środkowo-Wschodniej” 2015, Vol. 13, nr 2.
Stolarz A., W poszukiwaniu tożsamości europejskiej. Chantal Delsol dyskurs o Europie, „Rocznik
Instytutu Europy Środkowo-Wschodniej” 2011, Vol. 9, nr 1.
Strada V., Europe. La Russia come frontiera, Venezia 2014, I Nodi.
Susani C., Domy bez drzwi, [w:] Znikająca Europa, red. K. Raabe, M. Sznajderman, Wołowiec
2006, Sulina.
Škrabec S., Geografia wyobrażona. Koncepcja Europy Środkowej w XX wieku, przeł. R. Sasor, Kraków 2014, Biblioteka Europy Środka.
160
Agata Stolarz
Politeja 2(41)/2016
Todorowa M., Bałkany wyobrażone, przeł. P. Szymor, M. Budzińska, Wołowiec 2008.
Wolff L., Inventing Eastern Europe. The Map of Civilization on the Mind of the Enlightenment,
Stanford 1994.
Zieliński B., Europa Środkowa, czyli Arkadia, Atlantyda i Jeruzalem, [w:] Narodowy i ponadnarodowy model kultury. Europa Środkowa i Półwysep Bałkański, red. tenże, Poznań 2002, Filologia Słowiańska UAM, 7.
Dr Agata STOLARZ – adiunkt w Instytucie Europy Środkowo-Wschodniej; zajmuje
się metodologią historii, historią historiografi oraz współczesną refleksją teoretyczną
w dziedzinie humanistyki.
DOI: 10.12797/Politeja.13.2016.41.09
Andrzej Podraza
[email protected]
Promocja demokracji
a bezpieczeństwo europejskie:
skuteczność i dylematy polityki
wschodniej Unii Europejskiej w XXI w.
Abstract
Democracy promotion and European security: effectiveness and dilemmas of
Eastern policy of the European Union in the 21st century
The main aim of the article is a theoretical and empirical analysis of the impact of the European Union on the democratization process in the countries of
Eastern Europe. In its foreign policy the European Union, regarded as a normative power, has a strategic interest in stabilizing neighbouring countries through
the export of democratic values in order to ensure its own security. It is claimed,
however, that the European Union’s ability to influence the outside world is limited. The effectiveness of the EU’s conditionality policy is mainly related to the
perceived benefits by third countries – in case of Eastern European countries
a membership offer as the main incentive is not yet taken into account. Of great
importance there is also a lack of common EU position towards Russia, which
regards a European export of democratic values to countries of the post-Soviet
area as a challenge to its position on the international arena. A European-Russian
rivalry on the post-Soviet area can be then described using realist theory of international relations. The article ends with recommendations for the European
Union.
Słowa kluczowe: UE, potęga normatywna, promocja demokracji, realizm, Rosja
Key words: EU, a normative power, democracy promotion, realism, Russia
162
Andrzej Podraza
Politeja 2(41)/2016
Wstęp
Unia Europejska doświadcza obecnie szeregu istotnych kryzysów, które mogą wpłynąć
na jej funkcjonowanie w przyszłości. Mają one zarówno charakter wewnętrzny, jak i dotyczą aktywności Unii na arenie międzynarodowej. Ich skutki mogą podważyć obecny model integracji i doprowadzić nawet do znaczącej transformacji UE w obecnym
kształcie. Może bowiem dojść do przyjęcia jakiejś koncepcji zróżnicowanej integracji
i wyodrębnienia twardego rdzenia, czyli grupy takich państw, które znacząco pogłębią integrację w kilku obszarach. Scenariusz taki, jakkolwiek nie do końca jeszcze realistyczny, wynika z faktu, że u podstaw obecnych kryzysów leżą poważne różnice zdań
pomiędzy państwami członkowskimi co do radzenia sobie z wyzwaniami wewnętrznymi, jak i zewnętrznymi stojącymi przed Unią Europejską. Do najważniejszych można
zaliczyć kryzys w strefie euro, stosunek do uchodźców i migrantów z Bliskiego Wschodu i Afryki oraz zróżnicowane podejście do Rosji w związku z aneksją Krymu i konfliktem we wschodniej Ukrainie. Wszystkie one są ilustracją głębokich podziałów nie tylko
pomiędzy państwami członkowskimi, ale również w ramach poszczególnych państw.
W tym kontekście zasadne jest zadanie pytania o wartości, na których oparty jest
projekt integracji w ramach Unii Europejskiej oraz o strategię tego podmiotu wobec
świata zewnętrznego. Nie ulega wątpliwości, że obecne kryzysy dotyczą istoty rozwiązań demokratycznych w wymiarze wewnętrznym, jak i możliwości eksportu wartości
demokratycznych do państw trzecich w celu ich stabilizacji. Kiedy w latach 50. XX w.
powstawały Wspólnoty Europejskie, celem ojców założycieli było doprowadzenie do
stworzenia pokojowej Europy, która z czasem w sposób funkcjonalny miała na fundamentach gospodarczych doprowadzić do przekształcenia się w strukturę federalną.
Zakładano więc, że będzie ona mieć charakter demokratyczny. Kryzys w strefie euro
udowodnił jednak, że w ramach Unii Europejskiej mamy nadal do czynienia z problemem deficytu demokracji, gdyż transnarodowa demokracja nie została wykształcona,
a procesy decyzyjne można opisywać bardziej w kategoriach technokratycznych form
elitystycznego zarządzania, czego przykładem może być narzucanie Grecji przyjęcia
określonych pakietów oszczędnościowych przez instytucje ponadnarodowe, jak Komisja Europejska czy Europejski Bank Centralny1.
Problemy dużej fali uchodźców i migrantów z Bliskiego Wschodu i Afryki oraz
przyjęcia jednolitej polityki wschodniej w związku z kryzysem ukraińskim są natomiast
przejawem trudności z eksportem wartości demokratycznych do państw sąsiedzkich.
Unia Europejska, postrzegana na ogół jako mocarstwo cywilne, czyli takie, które stosuje przede wszystkim instrumenty niemilitarne, nie potrafi wypracować takiej strategii,
dzięki której bezpieczeństwo byłoby gwarantowane poprzez rozwój reżimów demokratycznych. Arabska wiosna, jak i agresja Rosji na Ukrainie ukazały niemoc Unii Europejskiej w reagowaniu na istotne wyzwania w najbliższym środowisku międzynaro
1
R. Pitty, Disintegrating European Austerity in Greece and Germany, [w:] Democracy and Crisis. Democratising Governance in the Twenty-First Century, red. B. Isakhan, S. Slaughter, Basingstoke 2014,
s. 125.
Politeja 2(41)/2016
Promocja demokracji…
163
dowym. Polityka zagraniczna Unii, uwzględniając wcześniejszą aktywność w ramach
ustanowionej w 1970 r. Europejskiej Współpracy Politycznej2, cierpi bowiem na szereg
istotnych chorób, które wynikają nie tylko ze znacznego zróżnicowania interesów pomiędzy państwami członkowskimi, ale również z problemów strukturalnych mających
związek z trudnością określenia istoty Unii jako podmiotu na arenie międzynarodowej.
W niniejszym artykule poddane są analizie kontrowersje wokół polityki wschodniej
Unii Europejskiej. Głównym celem jest teoretyczna i empiryczna analiza wpływu Unii
na proces demokratyzacji w państwach Europy Wschodniej3. Przyjmuje się, że Unia
Europejska w swojej polityce zagranicznej ma strategiczny interes w stabilizacji państw
sąsiedzkich poprzez eksport wartości demokratycznych w celu zapewnienia własnego bezpieczeństwa. Twierdzi się jednak, że zdolność Unii do wpływania na świat zewnętrzny jest ograniczona, co wynika z kilku przyczyn. Po pierwsze, polityka warunkowości, uzależniająca stopień intensyfikacji relacji Unii z państwami trzecimi, nie może
być w pełni skuteczna, gdyż w przypadku państw Europy Wschodniej oferta członkostwa jako głównej zachęty nie jest na razie brana pod uwagę. Efektywność tej polityki,
będącej głównym elementem strategii przedczłonkowskiej wobec państw Europy Środkowej i Wschodniej, które przystąpiły do Unii Europejskiej 1 maja 2004 r., jest bowiem
związana z postrzeganymi korzyściami przez państwa trzecie.
Po drugie, zmiany demokratyczne w Europie Wschodniej z powodu wielu czynników, takich jak nierozwinięte społeczeństwo obywatelskie, słabość struktur administracyjnych czy kolizja z interesami innych graczy, takich jak Rosja w przypadku obszaru
poradzieckiego, nie zawsze przyczyniają się do wzmocnienia bezpieczeństwa globalnego i regionalnego. Stawia to pod znakiem zapytania możliwości stworzenia obszaru demokratycznego zarządzania (democratic governance) na granicy Unii i Europy
Wschodniej. Można wobec tego zastanawiać się, czy granica może być szansą na dalszą
współpracę lub czy stanie się barierą pomiędzy zintegrowaną i stabilną Europą a nieprzewidywalnym i niespokojnym Wschodem. Jest to pytanie o otwartość projektu integracyjnego na nowe państwa członkowskie w związku z powszechnie odczuwanym
zmęczeniem rozszerzaniem Unii Europejskiej.
Początki polityki wschodniej Unii Europejskiej (lata 90.
XX w.) – główne problemy
Problemy z definiowaniem polityki wschodniej wynikają w dużej mierze z trudności
funkcjonowania Unii Europejskiej jako aktora na arenie międzynarodowej.
2
3
Jakkolwiek w niniejszym artykule mowa jest o polityce zagranicznej Unii Europejskiej, która powstała 1 XI 1993 r. na mocy Traktatu o UE z Maastricht, to jest ona traktowana jako kontynuacja działań podejmowanych w ramach ustanowionej w 1970 r. Europejskiej Współpracy Politycznej, która
była pierwszym mechanizmem koordynacji polityk zagranicznych państw członkowskich Wspólnoty
Europejskiej.
Na potrzeby niniejszego artykułu termin „Europa Wschodnia” obejmuje państwa europejskie powstałe w wyniku rozpadu Związku Radzieckiego.
164
Andrzej Podraza
Politeja 2(41)/2016
Pomimo że Wspólnoty Europejskie powstały w latach 50. XX w., to dopiero od początku lat 70., dzięki stworzeniu Europejskiej Współpracy Politycznej, państwa członkowskie zainicjowały współpracę w zakresie polityki zagranicznej. Z czasem kooperację
rozszerzono na polityczne i ekonomiczne aspekty bezpieczeństwa, a dopiero po ustanowieniu Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa (WPZiB), w ramach powołanej w 1993 r. Unii Europejskiej, zaczęto inicjować dyskusję o polityce obronnej, co
zaowocowało stworzeniem Europejskiej (obecnie Wspólnej) Polityki Bezpieczeństwa
i Obrony (WPBiO). Nie oznacza to jednak, że Unię możemy traktować jako potęgę
militarną, gdyż możliwości prowadzenia działań o charakterze wojskowym są mocno
ograniczone w porównaniu z aktywnością państw narodowych czy sojuszy wojskowych, jak NATO.
Rozwojowi obszarów dyskusji i działania Unii Europejskiej towarzyszyły reformy
traktatowe4, nie udało się jednak dzięki nim rozwiązać podstawowych problemów
międzynarodowej aktywności Unii. Pierwszym istotnym testem dla powstającej na
początku lat 90. WPZiB było opracowanie kompleksowej strategii wschodniej, w ramach której reagowano by nie tylko na proces transformacji gospodarczej i politycznej
w państwach Europy Środkowej i Wschodniej, ale uwzględniono by również skutki potencjalnie niebezpiecznych wydarzeń, jak rozpad Związku Radzieckiego i Jugosławii5.
Aktywność Unii Europejskiej potwierdziła ograniczony charakter działań tej organizacji. Sukcesem okazała się polityka prowadzona wobec tych państw Europy Środkowej
i Wschodniej, które bardzo wyraźnie od przełomu lat 80. i 90. XX w. akcentowały swoje aspiracje europejskie.
Zdefiniowanie polityki dyferencjacji i warunkowości, zgodnie z którą różnicowano
stopień intensyfikacji stosunków gospodarczych i politycznych z państwami wdrażającymi znaczące reformy polityczne i gospodarcze, stanowiło istotny przełom w rozwoju strategii wschodniej Unii Europejskiej. Takie podejście stanowiło reakcję na hasło
„powrotu do Europy”, pod którym przeprowadzona była tzw. rewolucja w państwach
Europy Środkowej i Wschodniej. Polityka dyferencjacji i warunkowości stała się od początku lat 90. głównym elementem strategii Unii wobec Europy Środkowej i Wschodniej. Jednak jej skuteczność w tamtym okresie związana była z ofertą przyszłej akcesji
do UE dla tych państw stowarzyszonych, które wypełnią warunki członkostwa, o czym
podjęto decyzję na posiedzeniu Rady Europejskiej w Kopenhadze w czerwcu 1993 r.
O wiele więcej trudności doświadczyła Unia Europejska w związku z wypracowaniem jednolitego stanowiska wobec rozpadu Jugosławii i Związku Radzieckiego. Jeśli
brać pod uwagę zróżnicowanie interesów poszczególnych państw członkowskich, reakcje na te wydarzenia ukazywały problemy z osiągnieciem jednolitego podejścia przez
Unię Europejską. Polityka zagraniczna Unii cierpi bowiem, jak podkreślają m.in. John
Peterson i Marlene Gottwald, na szereg chronicznych problemów, jak brak jedności,
4
5
Na temat reform traktatowych zob.: A. Podraza, Unia Europejska w procesie reform traktatowych, Lublin 2007.
Szerzej na temat polityki wschodniej Unii Europejskiej na początku lat 90. XX w. zob.: tenże, Stosunki polityczne i gospodarcze Wspólnoty Europejskiej z państwami Europy Środkowej i Wschodniej, Lublin
1996.
Politeja 2(41)/2016
165
niespójność oraz słabe przywództwo, i może być podważana przez wszystkie rodzaje
rywalizacji, tj. pomiędzy rządami państw członkowskich, między instytucjami UE,
a także między nimi a ministerstwami spraw zagranicznych6. W przypadku Jugosławii
i Związku Radzieckiego problemem było ewentualne uznanie nowych państw powstających w wyniku procesów dezintegracyjnych. Unia Europejska miała trudności z „mówieniem jednym głosem” z uwagi na zróżnicowane podejścia państw członkowskich.
Pomimo że w ramach ówczesnej Wspólnoty Europejskiej udało się sfomułować w grudniu 1991 r. warunki dyplomatycznego uznania nowych państw w Europie Wschodniej
i na terytorium Związku Radzieckiego, to jednak osiągnięcie zgody w odniesieniu do
konkretnego przypadku nie było łatwe. Przykładowo państwa członkowskie były wręcz
zmuszone do uznania w styczniu 1992 r. Chorwacji z uwagi na determinację Niemiec,
które stwierdziły wcześniej, że uznają Chorwację nawet w sytuacji, gdyby państwo to
nie spełniało wcześniej zdefiniowanych kryteriów7.
Polityka Unii całkowicie zawiodła wobec rozwijającego się konfliktu zbrojnego
w rozpadającej się Jugosławii. Wyraźnie było widać, że w sytuacji nacjonalizmu i czystek etnicznych stosowanie jedynie polityki dyferencjacji i warunkowości nie przyniesie żadnych efektów. Polityka „kija i marchewki”, czyli sankcji i preferencji, mogła być
jedynie skuteczna, gdy państwa nią objęte nie stosowały siły jako środka rozwiązywania
problemów wewnętrznych bądź międzynarodowych. Rozpad Jugosławii ukazał niemoc Unii Europejskiej, która jako potęga niemilitarna nie była w stanie poradzić sobie
z rozwiązaniem konfliktów rozgrywających się tuż za jej granicami8. Dopiero przeprowadzenie operacji lotniczych przez NATO przeciwko Serbom, co było wyrazem zmiany stanowiska Stanów Zjednoczonych, doprowadziło do stopniowego wygaszenia konfliktów w Bośni i Hercegowinie oraz w Kosowie.
Polityka wschodnia i wobec Rosji a charakter
Unii Europejskiej jako podmiotu na arenie
międzynarodowej – implikacje teoretyczne
Określenie podstawowych zrębów polityki wschodniej na początku lat 90. XX w. było
istotnym elementem w rozwoju Unii Europejskiej jako aktora na arenie międzynarodowej, jakkolwiek potwierdzało szereg problemów z rozwijaniem aktywności w zakresie
6
7
8
J. Peterson, M. Gottwald, The EU as a Global Actor, [w:] The European Union. How Does It Work?,
red. D. Kenealy, J. Peterson, R. Corbett, Oxford 2015, s. 209, The New European Union Series.
A. Podraza, Stosunki polityczne…, s. 275-277.
Pogląd o fiasku działań UE w odniesieniu do wojen w byłej Jugosławii w latach 90. XX w. jest wyrażany dosyć powszechnie. Dopiero po zakończeniu konfliktów Unia zaczęła odgrywać aktywniejszą rolę
w stabilizacji m.in. Bośni i Hercegowiny oraz Kosowa. Ana Juncos, analizując politykę UE wobec Bośni i Hercegowiny, określa Unię w latach 1991-1995 mianem nieefektywnej potęgi cywilnej, w latach
1996-1999 potęgi cywilnej (gospodarczej) bez strategii, a dopiero w odniesieniu do lat 1999-2005
zastanawia się, czy można rozpatrywać Unię jako regionalną potęgę normatywną, A. Juncos, The EU’s
Post-Conflict Intervention in Bosnia and Herzegovina: (Re)Integrating the Balkans and/or (Re)Inventing the EU?, „Southeast European Politics” 2005, Vol. 6, nr 2.
166
Andrzej Podraza
Politeja 2(41)/2016
Europejskiej Współpracy Politycznej, a od 1993 r. Wspólnej Polityki Zagranicznej
i Bezpieczeństwa. Zarówno wówczas, jak i współcześnie Unia może być traktowana
przede wszystkim jako potęga cywilna, której celem jest promowanie stabilności poprzez rozwój współpracy gospodarczej i handlowej, promocję demokracji, dobrych rządów i rządów prawa, lub też jako potęga normatywna, która dąży do stworzenia bardziej pokojowego świata przez rozpowszechnianie takich norm, jak demokracja, rządy
prawa i prawa człowieka stanowiące podstawę normatywną UE. Jest więc ona ujmowana jako potęga niemilitarna, co ma wpływ na stawiane cele i używane instrumenty.
Dążeniem Unii jest stabilizacja państw sąsiedzkich poprzez używanie głównie instrumentów gospodarczych w ramach polityki warunkowości jako głównej strategii
wobec sąsiadów. Z uwagi na to, że stabilizacja wewnętrzna jest osiągana poprzez eksport tzw. modelu zachodniego, czyli gospodarki rynkowej i demokracji liberalnej, promocja demokracji jest jedną z podstawowych elementów strategii, co zgodne jest z liberalną teorią stosunków międzynarodowych. Oczywiście w tym kontekście można
postawić pytanie, czy można interpretować politykę sąsiedztwa UE także przy użyciu
innych podejść teoretycznych, tj. głównie realizmu (tworzenie europejskiej strefy wpływów, co w przypadku Ukrainy i innych państw Europy Wschodniej prowadzi do kolizji
z Rosją) lub też konstruktywizmu społecznego z uwzględnieniem koncepcji wspólnoty
bezpieczeństwa Karla Deutscha (eksport wartości demokratycznych w celu tworzenia
obszaru demokratycznego zarządzania – democratic governance). Pytania te są niezwykle istotne, gdyż interpretacja strategii Unii wobec państw sąsiedzkich może pomóc
w określeniu adekwatności poszczególnych teorii do analizy istoty UE jako podmiotu
stosunków międzynarodowych.
Jakkolwiek Unia Europejska może być różnorako ujmowana jako aktor na arenie
międzynarodowej, to przeważa pogląd, że nie może być ona traktowana jako tradycyjna potęga. Choć Unia używa różnorakich instrumentów o charakterze gospodarczym
i politycznym, także w obszarze bezpieczeństwa i obrony, to jednak nie jest podmiotem uniwersalnym, który posiada samoistną zdolność prowadzenia wojny. Działania
Unii w zakresie Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony ograniczają się jedynie do
możliwości realizacji tzw. operacji petersberskich, czyli misji o różnorakim charakterze obejmujących operacje pokojowe, zarządzania sytuacjami kryzysowymi lub zadania
humanitarne i ratunkowe9.
Unia nie jest więc tradycyjną potęgą, gdyż jej działania w zakresie polityki zagranicznej nie tylko nie mają kompleksowego charakteru, ale co więcej, jej poczynania
zewnętrzne pozostają w cieniu aktywności międzynarodowej państw członkowskich.
Jest to widoczne przede wszystkim w odniesieniu do kwestii, które są istotne z punktu
widzenia interesów poszczególnych państw. W takich sytuacjach bardzo często biorą
one górę nad interesem unijnym. Może to prowadzić do przyjmowania wspólnych sta
9
Misje petersberskie są wymienione w art. 43 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej: Misje, o których mowa
w artykule 42 ustęp 1, przy prowadzeniu których Unia może użyć środków cywilnych i wojskowych, obejmują wspólne działania rozbrojeniowe, misje humanitarne i ratunkowe, misje wojskowego doradztwa
i wsparcia, misje zapobiegania konfliktom i utrzymywania pokoju, misje zbrojne służące zarządzaniu
kryzysowemu, w tym misje przywracania pokoju i operacje stabilizacji sytuacji po zakończeniu konfliktów.
Politeja 2(41)/2016
167
nowisk, które kształtują się na poziomie najniższego wspólnego mianownika, lub też
podejmowania przez niektóre państwa działań stojących w sprzeczności z podejściem
Unii jako instytucji.
Tego rodzaju sytuacja wyraźnie zachodzi w odniesieniu do Rosji. Z jednej strony
Unia Europejska wprowadziła ograniczone sankcje wobec tego państwa w reakcji na
agresję na Ukrainie. Z drugiej jednak strony niektóre państwa członkowskie utrzymują
nawet bliskie kontakty z Rosją, rozwijając relacje gospodarcze i polityczne. Co więcej,
kryzys ukraiński ukazuje słabości w kreowaniu Unii Europejskiej jako ważnego podmiotu na arenie międzynarodowej. Najlepszym tego przykładem mogą być rozmowy
w sprawie rozwiązania konfliktu ukraińskiego, które toczą się od 2014 r. w ramach
tzw. formatu normandzkiego, tzn. z udziałem Niemiec, Francji, Rosji i Ukrainy10. Brak
przedstawiciela Unii Europejskiej podczas tych negocjacji jest świadectwem instrumentalnego traktowania mechanizmów WPZiB przez największe państwa członkowskie. Ukazuje także słabość polityki wschodniej UE, gdyż w jej rozwoju większe znaczenie mają interesy najsilniejszych graczy niż Unii jako wspólnoty różnych interesów
i państw, które dążą do wypracowania spójnego i ambitnego stanowiska.
Zróżnicowanie poglądów na temat Rosji widoczne jest chociażby wśród państw
członkowskich UE z Europy Środkowej i Wschodniej, co w dużej mierze jest warunkowane względami geograficznymi i historycznymi. Polska, Estonia i Litwa w sposób
jednoznaczny potępiły udział Rosji w konflikcie ukraińskim, a w szczególności aneksję
Krymu i zaangażowanie militarne Moskwy w Donbasie11. Prezydent Estonii Toomas
Hendrik Ilves oskarżył nawet Rosję o zainicjowanie bitwy pomiędzy Europą a nie-Europą, inaczej konfliktu wartości. Po przeciwnej stronie znajdują się państwa, które cechuje
wstrzemięźliwość (Bułgaria), zdystansowanie (Rumunia), pragmatyzm (Słowacja) lub
wyraźna prorosyjskość (Czechy i Węgry). Podziały są również widoczne pomiędzy państwami członkowskimi starej Unii Europejskiej. Brak jednoznacznego stanowiska wobec tak istotnego gracza, jakim jest Rosja, aspirująca do miana potęgi globalnej, jest
istotną przeszkodą w kreowaniu Unii jako aktora na arenie międzynarodowej.
Pomimo że Unia Europejska nie jest na ogół ujmowana jako tradycyjna potęga, to
nie brak oczywiście opinii, że następuje transformacja Unii polegająca na odejściu od
rozwijania projektu pokojowego bazującego na cywilnej agendzie w kierunku aktora
współzawodniczącego geopolitycznie, którego racja stanu koliduje z jej normatywnymi zobowiązaniami12. Zgodnie z takim podejściem Unia Europejska albo przyłącza
nowe terytoria, co oczywiście ma miejsce w ramach procesów akcesyjnych, albo dąży do
stworzenia strefy wpływów poprzez pogłębianie relacji gospodarczych i politycznych
z państwami sąsiedzkimi. W takich kategoriach można by chociażby interpretować
Nazwa „format normandzki” ma związek ze spotkaniem przywódców czterech państw, które po raz
pierwszy odbyło się 6 VI 2014 r. przy okazji obchodów 70. rocznicy lądowania wojsk alianckich na
plażach Normandii w czasie II wojny światowej.
11
J. Forbrig, Introduction: A Region Disunited?, [w:] A Region Disunited? Central European Responses to
the Russia-Ukraine Crisis, red. tenże, Washington 2015, s. 3, Europe Policy Paper, 1/2015.
12
R. Sakwa, The Death of Europe? Continental Fates after Ukraine, „International Affairs” 2015, Vol. 91,
nr 3, s. 553-554, [online] http://dx.doi.org/10.1111/1468-2346.12281.
10
168
Andrzej Podraza
Politeja 2(41)/2016
rozwój stosunków z Ukrainą, która pomimo braku obietnicy przyszłego członkostwa
podpisała w 2014 r. umowę stowarzyszeniową z UE.
Z punktu widzenia teorii realistycznej można dojść do oczywistego wniosku, że
taka polityka UE może być ujmowana przez Moskwę jako potencjalnie agresywny ruch
mający na celu pomniejszenie roli i znaczenia Rosji na arenie międzynarodowej. Stąd
dążenie Rosji do zajęcia z jej punktu widzenia należnego miejsca w systemie międzynarodowym, co może prowadzić do konfliktu z Unią Europejską i państwami członkowskimi, ale przede wszystkim z NATO i Stanami Zjednoczonymi. Poszerzanie składu członkowskiego zwłaszcza Sojuszu Atlantyckiego, ale również Unii Europejskiej
o nowe demokracje z Europy Środkowej i Wschodniej doprowadziło do stworzenia nowego systemu bezpieczeństwa europejskiego, ale jednocześnie do pojawienia się na początku XXI w. państw wykluczonych, takich jak Rosja, ale również Ukraina13. Wynika
to z trudności ze znalezieniem formuły współpracy pomiędzy poszerzonymi instytucjami Zachodu a w głównej mierze Rosją, która w odróżnieniu od Ukrainy nigdy nie aspirowała do członkostwa w NATO i UE. Ambicje mocarstwowe przy jednoczesnym poczuciu zmarginalizowania ograniczyły możliwości wpływania na politykę wewnętrzną
i zagraniczną Rosji i tak niezbyt wpływowych liberalnych zwolenników westernizacji
na rzecz pragmatycznych bądź fundamentalistycznych nacjonalistów. Ci ostatni traktowali poszerzenie NATO jako „strategiczny błąd” i rozważali możliwość ostrej reakcji
poprzez znaczne zwiększenie wydatków militarnych i doprowadzenie do nowego wyścigu zbrojeń oraz postulowali rozważenie na nowo roli broni nuklearnej14.
Szczytowym punktem zaostrzenia stanowiska Rosji była aneksja Krymu na początku 2014 r. i militarne zaangażowanie wojsk rosyjskich we wschodniej Ukrainie, co było
rezultatem jasnej deklaracji Kijowa o europejskich aspiracjach. Poszerzanie wpływów
przez Unię Europejską i NATO na obszarze poradzieckim wzmacnia poczucie, że Rosja jest traktowana przez Zachód jako pokonana potęga, której godność i interesy nie
są brane pod uwagę15. Można wręcz mówić o pojawieniu się „syndromu weimarskiego” związanego z asymetrycznym zakończeniem zimnej wojny. Jak postulują niektórzy, aby przełamać poczucie wykluczenia Rosji, należałoby zaoferować jej członkostwo
w NATO, co jak się twierdzi, pozwoliłoby także takim państwom, jak Gruzja i Ukraina, na akcesję do Sojuszu Atlantyckiego bez antagonizowania Moskwy16.
Pomimo werbalnej atrakcyjności propozycja ta jest mało realna. Co więcej, można
nawet stwierdzić, że ewentualne przystąpienie Rosji do NATO byłoby szkodliwe dla
spójności i funkcjonowania Sojuszu Atlantyckiego, który szybko uległby marginalizacji i przekształciłby się w kolejną Organizację Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie (OBWE). Nie można także zgodzić się opinią, że stosunek Rosji do rozszerzania
M. Light, S. White, J. Löwenhardt, A Wider Europe: The View from Moscow and Kyiv, „International
Affairs” 2000, Vol. 76, nr 1, s. 77, [online] http://dx.doi.org/10.1111/1468-2346.00121.
14
Tamże, s. 79-81.
15
R. Sakwa, The Death of Europe?…, s. 556.
16
Ch.A. Kupchan, NATO’s Final Frontier: Why Russia Should Join the Atlantic Alliance, „Foreign Affairs” 2010, Vol. 89, nr 3.
13
Politeja 2(41)/2016
169
NATO ulegnie zmianie z uwagi na ewentualne przekształcenie Sojuszu Atlantyckiego
z zimnowojennego sojuszu wojskowego na rzecz głównie partnerstwa politycznego17.
Bez względu na transformację NATO Rosja traktuje bowiem Sojusz jako zagrożenie
własnego bezpieczeństwa, w tym przede wszystkim wypowiada się niezwykle mocno
przeciwko dalszej ekspansji terytorialnej tej organizacji18.
Zasadne w tym kontekście jest postawienie pytania, czy przyczyn agresywnych działań Moskwy należy doszukiwać się w polityce Zachodu, w tym Unii Europejskiej, czy
też jest to wynik bardzo ograniczonej transformacji Rosji, która może być opisywana
jako państwo nie w pełni demokratyczne. Innymi słowy, czy działania Unii Europejskiej i NATO, realizujące politykę poszerzenia, są na tyle istotnym wyzwaniem dla Rosji, że staje się ona państwem ekspansywnym, uważającym, że obszar poradziecki jest jej
naturalną strefą wpływów? Czy promocja demokracji wobec Rosji jest polityką, która
nie przyniesie rezultatu z uwagi na brak jasno sprecyzowanych celów strategii Zachodu
wobec Rosji? Czy w działaniach Rosji mocarstwowość ma większe znaczenie niż stworzenie podstaw porządku demokratycznego? Są to bardzo istotne pytania z punktu widzenia praktyki politycznej, ale również teorii polityki międzynarodowej.
Neoimperializm Władimira Putina, rozumiany przede wszystkim jako odmowa
uznania pełnej suwerenności państw powstałych w wyniku rozpadu Związku Radzieckiego19, co może skutkować działaniami Kremla w zakresie zmiany granic międzynarodowych, podważaniem legitymizacji rządów i terytorialnej integralności państw
sąsiadujących z Rosją20, ma źródła przede wszystkim wewnętrzne. Rosja przez wieki
prowadziła politykę kolonizacji państw sąsiedzkich, wobec czego nostalgia Putina za
utraconym imperium i dążenie do jego przywrócenia nie powinny dziwić21. Konflikty w Czeczenii i Gruzji oraz wojna hybrydowa na Ukrainie są działaniami Rosji, które
wynikają z konstatacji Putina, że rozpad Związku Radzieckiego był największą katastrofą geopolityczną XX w.22 Jednym z elementów aktywności Moskwy w tym zakresie jest realizacja wielkiej strategii zniszczenia Partnerstwa Wschodniego Unii Europejskiej i zastąpienia go przez własną politykę sąsiedztwa23. Zrealizowanie tego celu byłoby
Z. Barany, NATO’s Peaceful Advance, „Journal of Democracy” 2004, Vol. 15, nr 1, s. 73, [online]
http://dx.doi.org/10.1353/jod.2004.0002.
18
Putin Names Nato among Threats in New Russian Security Strategy, „Financial Times” 2016, 2 I, [online] http://www.ft.com/intl/cms/s/0/6e8e787e-b15f-11e5-b147-e5e5bba42e51.html#axzz42cyIV
x9l, 3 I 2016.
19
Taki sposób rozumienia polityki neoimperialnej jest m.in. przyjęty w: Russia’s Foreign Policy. Ideas,
Domestic Politics and External Relations, red. D. Cadier, M. Light, Basingstoke 2015, Palgrave Studies
in International Relations.
20
J. Bugajski, Russia’s Transformation, „The Journal of International Security Affairs” 2014, nr 27, [on
line] http://www.securityaffairs.org/issues/number-27/russias-transformation, 8 III 2016.
21
Szerzej na ten temat zob.: M.H. van Herpen, Putin’s Wars. The Rise of Russia’s New Imperialism, Lanham 2014.
22
Putin Deplores Collapse of USSR, BBC News, 25 IV 2005, [online] http://news.bbc.co.uk/2/
hi/4480745.stm, 11 VIII 2015.
23
M. Emerson, H. Kostanyan, Putin’s Grand Design to Destroy the EU’s Eastern Partnership and Replace
It with a Disastrous Neighbourhood Policy of His Own, Brussels 2012, CEPS Commentary.
17
170
Andrzej Podraza
Politeja 2(41)/2016
katastrofalne dla polityki wschodniej Unii Europejskiej, ale również zatrułoby relacje
Unii z Rosją. Przede wszystkim miałoby negatywny wpływ na takie państwa, jak Armenia, Mołdawia czy Ukraina, gdyż byłyby one odcięte od możliwości pełniejszego
włączenia się w konkurencyjną gospodarkę globalną. Co więcej, państwa te byłyby poddane geopolitycznemu przymusowi ze strony Rosji, która odgrywa rolę hegemona w ramach powołanych przez siebie instytucji współpracy na obszarze poradzieckim. Przykładem może być Euroazjatycka Unia Gospodarcza (EUG)24, która powstała w 2015 r.
i która po Euroazjatyckiej Unii Celnej i Wspólnej Przestrzeni Gospodarczej jest kolejną
inicjatywą uzależnienia państw obszaru poradzieckiego. EUG nie jest skutecznym narzędziem integracji gospodarczej, ale jest traktowana przez Rosję jako instrument realizacji politycznych ambicji Władimira Putina. W odróżnieniu od Unii Europejskiej,
która w swojej polityce sąsiedztwa stosuje przede wszystkim marchewkę, czyli zachęty
do wewnętrznej modernizacji, Rosja w ramach EUG stosuje politykę kija, czyli wymuszania politycznej uległości wobec Kremla25.
Pomimo że Unii Europejskiej nie można nadal ujmować jako tradycyjnej potęgi,
to Rosja traktuje Partnerstwo Wschodnie, którego celem jest zbliżenie państw Europy Wschodniej do zinstytucjonalizowanej Europy, jako wyzwanie zmierzające do pomniejszenia wpływów Moskwy na obszarze poradzieckim. Negatywny stosunek Rosji
jest więc podyktowany obawą przed rozszerzeniem strefy demokracji, co w dalszej perspektywie może skutkować zachwianiem podstawami reżimu Putina lub jego następców. Rozprzestrzenianie się wartości, na których oparty jest projekt europejski, mogłoby bowiem ostatecznie doprowadzić do eksportu kolorowej rewolucji do Rosji. Po raz
kolejny można dojść do przekonania, że działania Rosji są nie tyle podyktowane potrzebą realizacji strategii zagranicznej, ile wynikają przede wszystkim z pobudek wewnętrznych. Politykę Moskwy, której początków można się doszukiwać w połowie pierwszej
dekady XXI w., można nazwać nowym powstrzymywaniem26. Celem Rosji jest przeciwdziałanie sukcesowi reform w takich państwach, jak Gruzja, Ukraina czy Kirgistan,
które doświadczyły kolorowych rewolucji. Po odsunięciu Wiktora Janukowycza od
władzy Moskwa dąży więc do ciągłego destabilizowania sytuacji na Ukrainie. Nie jest
to podyktowane jedynie neoimperializmem Putina, bo w taki sposób można tłumaczyć
aneksję Krymu i wspieranie rebeliantów we wschodniej Ukrainie. Rosja chce przeciwdziałać sukcesowi procesu demokratyzacji Ukrainy, bo zagrażałoby to skorumpowanemu systemowi rozwijanemu przez Kreml.
Analizując Unię Europejską jako aktora międzynarodowego, rywalizację z Rosją na
obszarach wspólnego sąsiedztwa można teoretycznie wyjaśnić dwojako. Z jednej strony
można posłużyć się realizmem, który jest najbardziej adekwatny do zrozumienia kon Państwami członkowskimi Euroazjatyckiej Unii Gospodarczej są: Armenia, Białoruś, Kazachstan,
Kirgistan i Rosja.
25
A. Jarosiewicz, E. Fischer, Eurazjatycka Unia Gospodarcza – więcej polityki, mniej gospodarki, Warszawa 2015, Komentarze OSW, nr 157, [online], http://www.osw.waw.pl/pl/publikacje/komentarze-osw/2015-01-20/eurazjatycka-unia-gospodarcza-wiecej-polityki-mniej-gospodarki, 15 VIII 2015.
26
Ch. Walker, The New Containment. Undermining Democracy, „World Affairs” 2015, Vol. 178, nr 1,
s. 43-47.
24
Politeja 2(41)/2016
171
fliktów, jakkolwiek rzadko jest wykorzystywany do uchwycenia istoty integracji w ramach Unii Europejskiej. Z drugiej strony można przyjąć podejście normatywne, które
byłoby zgodne zarówno z liberalizmem, jak i konstruktywizmem społecznym.
Zgodnie z propozycją neorealistyczną (realizmu strukturalnego) Andrew Hyde-Price’e państwa członkowskie pozwalają Unii Europejskiej na podejmowanie działań
w imię wspólnych problemów etycznych, ale tylko wtedy, kiedy nie jest to sprzeczne
z ich podstawowymi interesami narodowymi27. W związku z tym ograniczenia koncepcji Europy normatywnej widoczne są chociażby w sytuacji rozwoju relacji gospodarczych z Rosją lub sprzedaży broni do Chin. Unia, oddziałując na środowisko międzynarodowe, stosuje nie tylko instrumenty z zakresu miękkiej potęgi, takie jak perswazja
dyplomatyczna, negocjacje czy kompromis, ale również twardej siły w formie polityki
warunkowości, narzucając własny model polityczny i gospodarczy państwom postkomunistycznym28. Wobec państw sąsiedzkich Unia działa jak kolektywny hegemon, stosując siłę w różnych formach: partnerstwo polityczne lub ostracyzm, gospodarcze marchewki lub kije, obietnica członkostwa lub zagrożenie wykluczeniem. Konsekwencją
takiego sposobu działania jest rosnący konflikt z Rosją o model bezpieczeństwa europejskiego i miejsce w nim państw wspólnego sąsiedztwa.
Jeżeli Unia Europejska jest traktowana przede wszystkim jako potęga cywilna, to
rywalizacja z Rosją na terytorium tzw. wspólnego sąsiedztwa przybiera charakter normatywny29. Rosja współzawodniczy więc z Unią Europejską, która przez długi czas posiadała monopol jako aktor normatywny. W celu wzmocnienia własnej pozycji na obszarze poradzieckim Rosja nie stosuje jedynie tradycyjnych instrumentów, takich jak
zależność energetyczna, siła militarna czy też z zakresu soft power, ale dąży również do
tworzenia opartego na regułach reżimu instytucjonalnego.
Normatywna rywalizacja, która jest przede wszystkim widoczna na Ukrainie
i w Mołdawii, jest z punktu widzenia Rosji opisywana jako konflikt w kategoriach realistycznych. Moskwa nie uznaje bowiem, że czysto idealistyczne (liberalne) podejście
przystaje do współczesnych stosunków międzynarodowych30. Uważa, że Unia Europejska podejmuje całkowicie racjonalne działania, maskując rzeczywiste intencje za takimi
pojęciami, jak prawa człowieka, demokracja czy rządy prawa. Co więcej, zgodnie z takim sposobem myślenia Unia wkracza w strefę wpływów Rosji, nalegając na państwa obszaru poradzieckiego, aby dostosowywały prawo krajowe do acquis communautaire UE.
Podejście Rosji, mieszczące się w ramach realizmu, może być zaskakujące, gdyż stoi
całkowicie w sprzeczności z ujmowaniem Unii Europejskiej jako aktora niemilitarnego,
który działa zgodnie z najbardziej znanym postulatem teorii liberalnej „pokoju przez
demokrację”. Bazując na poglądach Immanuela Kanta i innych osiemnastowiecznych
A. Hyde-Price, „Normative” Power Europe: A Realist Critique, „Journal of European Public Policy”
2006, Vol. 13, nr 2, s. 223, [online] http://dx.doi.org/10.1080/13501760500451634.
28
Tamże, s. 227.
29
R. Dragneva, K. Wolczuk, Russia, the Eurasian Customs Union and the EU: Cooperation, Stagnation or
Rivalry?, 2012, s. 9, Chatham House Briefing Paper, REP BP 2012/01.
30
T. Romanova, Normative Power Europe: A Russian View, [w:] Normative Power Europe in a Changing
World. A Discussion, red. A. Gerrits, The Hague 2009, s. 56-57, Clingendael European Paper.
27
172
Andrzej Podraza
Politeja 2(41)/2016
myślicielach oświeceniowych, twierdzi się, że państwa demokratyczne nie przejawiają
na ogół agresji w polityce zagranicznej i konflikt pomiędzy nimi jest mało prawdopodobny. Postulat „pokoju przez demokrację” jest wobec tego jednym z najważniejszych
elementów strategii Unii Europejskiej wobec państw sąsiedzkich.
Punkt wyjścia do ujmowania Unii Europejskiej jako potęgi niemilitarnej stanowiły publikacje z początku lat 70. XX w. François Duchêne’a, swego czasu doradcy Jeana
Monneta i jego późniejszego biografa. Charakteryzował on Wspólnotę Europejską jako
potęgę cywilną, która posiada zdolność do eksportu własnego modelu zapewnienia stabilności i bezpieczeństwa za pomocą środków gospodarczych i politycznych, a nie militarnych31. Jakkolwiek koncepcja Duchêne’a nigdy nie była w pełni rozwinięta, taki
sposób ujmowania UE jako podmiotu na arenie międzynarodowej zyskał prominentne miejsce zarówno w dyskursie politycznym, jak i teoretycznym32. Koncepcja potęgi
cywilnej była definiowana przez innych badaczy, którzy stosowali ją w odniesieniu do
państw. W 1990 r. Hanns W. Maull określił Niemcy i Japonię mianem globalnych potęg cywilnych33. Potęga cywilna cechuje się akceptacją konieczności współpracy z innymi podmiotami. Aby osiągnąć cele w polityce międzynarodowej, stosuje głównie
instrumenty gospodarcze, a nie militarne oraz przejawia gotowość do rozwoju struktur ponadnarodowych, aby rozwiązywać kluczowe zagadnienia międzynarodowego
zarządzania.
Na koncepcji Duchêne’a bazują późniejsze, jakkolwiek zróżnicowane koncepcje
Unii Europejskiej jako potęgi cywilnej (Telò, 2007 r.), postmodernistycznej (Cooper,
2003 r.), etycznej (Aggestam, 2008 r.), strukturyzacyjnej (Keukeleire i MacNaughtan,
2008 r.), transformatywnej (Leonard, 2005 r.), miękkiej (Nye, 2002 r., 2004 r. i 2005 r.)
oraz normatywnej (Manners, 2002 r.)34.
W ocenie wpływu Unii Europejskiej na państwa Europy Wschodniej szczególnie użyteczna i popularna jest koncepcja potęgi normatywnej, która początkowo, od
2000 r. była rozwijana przez Iana Mannersa. Oprócz ukazania istoty Unii jako aktora
na arenie międzynarodowej oferuje ona trójdzielne ramy analityczne, dzięki którym
można lepiej zrozumieć siłę normatywnego oddziaływania. Ramy te obejmują analizę
zasad, które są promowane przez Unię, działań, które są podejmowane w celu promocji, oraz wpływ promocji35. Unia Europejska jest ujmowana jako wspólnota wartości
H. Sjursen, What Kind of Power?, [w:] Civilian or Military Power? European Foreign Policy in Perspective, red. taż, London–New York 2007, s. 1, Journal of European Social Policy.
32
J. Orbie, Civilian Power Europe. Review of the Original and Current Debates, „Cooperation and Conflict” 2006, Vol. 41, nr 1, s. 123, [online] http://dx.doi.org/10.1177/0010836706063503.
33
H.W. Maull, Germany and Japan: The New Civilian Powers, „Foreign Affairs” 1990, Vol. 69, nr 5,
s. 92-93.
34
A. Gerrits, Normative Power Europe: Introductory Observations on a Controversial Notion, [w:] Normative Power Europe in a Changing World…, s. 2.
35
I. Manners, The European Union’s Normative Power in Global Politics, [w:] Key Controversies in European Integration, red. H. Zimmermann, A. Dür, Basingstoke 2012, s. 196-198, European Union Series;
tenże, The Normative Ethics of the European Union, „International Affairs” 2008, Vol. 84, nr 1, [on
line] http://dx.doi.org/10.1111/j.1468-2346.2008.00688.x.
31
Politeja 2(41)/2016
173
konstytuujących ją jako podmiot, którego ustrój ma wpływ na ich promocję, czyli na
kształtowanie relacji międzynarodowych. Do najważniejszych wartości można zaliczyć
trwały pokój, wolność, demokrację, prawa człowieka, rządy prawa, równość, solidarność społeczną, zrównoważony rozwój i dobre zarządzanie. Działania podejmowane
przez UE w celu promocji wartości są różnorakie i obejmują rozwój handlu i współpracy regionalnej, udzielanie pomocy rozwojowej, nawiązywanie dialogu politycznego, prowadzenie polityki rozszerzania lub też wspieranie integracji w innych częściach
świata. Ocena wpływu promocji wartości obejmuje socjalizację, partnerstwo i „posiadanie”. Socjalizacja to bycie częścią procesu zaangażowania, debaty i zrozumienia. Partnerstwo obejmuje instytucjonalizację stosunków pomiędzy uczestniczącymi stronami
o charakterze wielostronnym, międzynarodowym lub transnarodowym. Natomiast
„posiadanie” obejmuje praktyki wspólnego lub lokalnego „posiadania” będącego rezultatem zaangażowania partnera lokalnego i konsultacji z nim36. Normatywny charakter
działań ma wpływ nie tylko na partnerów, którzy są nimi objęci, ale również na Unię
Europejską, która może się zmieniać jako aktor na arenie międzynarodowej.
Strategia promocji demokracji Unii Europejskiej jako
potęgi normatywnej
Promocja demokracji jest jednym z najważniejszych elementów strategii Unii Europejskiej jako potęgi normatywnej. Nie ulega wątpliwości, że od momentu przyjęcia Traktatu o Unii Europejskiej z Maastricht37 na początku lat 90. XX w., co zbiegło się w czasie z rozpoczęciem procesu transformacji systemowej w państwach Europy Środkowej
i Wschodniej, jednym z zasadniczych celów powstałej wówczas Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa jest rozwój i konsolidacja demokracji i rządów prawa oraz
troska o poszanowanie praw człowieka i podstawowych wolności. Zgodnie z raktatem
nicejskim38 cele te mają być także osiągane w odniesieniu do współpracy gospodarczej, finansowej i technicznej z państwami trzecimi. Sformułowania te zostały jeszcze
bardziej wzmocnione przez traktat lizboński39, który stanowi w sposób następujący:
Działania Unii na arenie międzynarodowej oparte są na zasadach, które leżą u podstaw
jej utworzenia, rozwoju i rozszerzenia oraz które zamierza wspierać na świecie: demokracji, państwa prawnego, powszechności i niepodzielności praw człowieka i podstawowych wolności, poszanowania godności ludzkiej, zasad równości i solidarności oraz poszanowania zasad Karty Narodów Zjednoczonych oraz prawa międzynarodowego (art. 21
Traktatu o Unii Europejskiej). Stwierdzenie to jest wyraźnym odbiciem koncepcji Unii
Przez „posiadanie” (ownership) należy rozumieć współdecydowanie lub decydowanie przez lokalnego
partnera lub też traktowanie jakiegoś programu lub działania jako własnego.
37
Traktat o UE z Maastricht został wynegocjowany na Konferencji Międzyrządowej, która trwała od
grudnia 1990 r. do grudnia 1991 r. Po okresie ratyfikacji wszedł w życie 1 XI 1993 r.
38
Traktat nicejski wszedł w życie 1 II 2003 r.
39
Traktat lizboński wszedł w życie 1 XII 2009 r.
36
174
Andrzej Podraza
Politeja 2(41)/2016
Europejskiej jako potęgi normatywnej, która promuje na arenie międzynarodowej wartości leżące u podstaw jej funkcjonowania.
Normy traktatowe zostały potwierdzone w innych dokumentach Unii Europejskiej.
We wnioskach Rady z 25 czerwca 2001 r. i 11 marca 2002 r. podkreślono zaangażowanie Unii na rzecz takich zasad, jak wolność, demokracja, poszanowanie praw człowieka, praw podstawowych i rządów prawa, które mają kierować polityką UE w zakresie
praw człowieka i demokratyzacji40. Strategia promocji demokracji została rozwinięta
w pierwszej Europejskiej Strategii Bezpieczeństwa, przygotowanej przez Javiera Solanę,
wówczas wysokiego przedstawiciela do spraw Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa, i przyjętej przez Radę Europejską 12 grudnia 2003 r. Dokument ten powstał
jako reakcja na unilateralizm Stanów Zjednoczonych. W zakresie promocji demokracji różnił się od doktryny prezydenta USA George’a W. Busha (2001-2009), który nie
wykluczał użycia siły w celu eksportu norm demokratycznych41. W taki sposób m.in.
administracja amerykańska uzasadniała interwencję w Iraku w 2003 r., stąd jej nazwa
Operacja Iracka Wolność.
Unia Europejska jako potęga normatywna wyklucza możliwość użycia siły w celu
demokratyzacji i wiąże swoją strategię z efektywnym multilateralizmem. Postulując
ustanowienie porządku międzynarodowego opartego na efektywnych stosunkach wielostronnych, Unia dąży do rozwoju silniejszej społeczności międzynarodowej, dobrze
funkcjonujących instytucji międzynarodowych i opartego na prawie porządku międzynarodowego42. W tym kontekście podkreśla się w Europejskiej Strategii Bezpieczeństwa potrzebę demokratyzacji: Jakość społeczności międzynarodowej jest uzależniona od
jakości rządów, będących jej podstawą. Najlepszą gwarancją naszego bezpieczeństwa jest
świat złożony z dobrze rządzonych państw demokratycznych. Rozpowszechnianie dobrych
rządów, popieranie reform społecznych i politycznych, walka z korupcją i nadużywaniem
władzy, ustanawianie państwa prawa i ochrona praw człowieka są najlepszymi sposobami
umacniania porządku międzynarodowego43.
W sposób wyraźny promocja demokracji jest traktowana jako element przyczyniający się do stworzenia globalnego systemu demokratycznego zarządzania, gdyż jak
podkreślił w 2009 r. ówczesny przewodniczący Komisji Europejskiej Jose Manuel Barroso, Unia Europejska ma multilateralizm w swoim DNA i dąży do tego, aby stabil Droits de l’homme et démocratisation dans les pays tiers – conclusions, Conseil, Bruxelles 25 VI 2001,
[online] file:///C:/Users/A/Downloads/PRES-01-250_FR%20(1).pdf, 11 VIII 2015; 2416th Cuncil Meeting, General Affairs, UN-Commission in Geneva - Council conclusions, Brussels, 11 III 2002,
6596/02 (Presse 48), [online] http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/
en/gena/69769.pdf, 11 VIII 2015.
41
Na temat różnic pomiędzy strategiami promocji demokracji UE i USA zob.: A. Podraza, Towards
a New System of Global Democratic Governance: the Transatlantic Security Community and the Role
in Democracy Promotion in the 21st Century, [w:] Global Challenges to the Transatlantic World, red.
C. Crespo i in., Alcala de Henares–Madrid 2015, s. 73-84, Biblioteca Benjamín Franklin. Política.
42
Rada Europejska, Europejska Strategia Bezpieczeństwa „Bezpieczna Europa w lepszym świecie”, Bruksela, 12 XII 2003, s. 9.
43
Tamże, s. 10.
40
Politeja 2(41)/2016
175
ność, wolność, demokracja i sprawiedliwość dominowały jako fundamenty stosunków
międzynarodowych44.
Z tego też powodu w Europejskiej Strategii Bezpieczeństwa podkreśla się znaczenie
wzmocnienia Organizacji Narodów Zjednoczonych, co jest zgodne z unijnym mitem
założycielskim ponadnarodowego zarządzania jako antidotum na anarchię międzynarodową45. Promocja demokracji46, także w odniesieniu do państw Europy Wschodniej,
jest wobec tego w dużej mierze traktowana jako element globalnej strategii stworzenia
nowego porządku międzynarodowego, który bazowałby na liberalnym paradygmacie
współpracy i współzależności przeciwstawnym realistycznemu podejściu opartemu na
sile i interesach. To drugie stanowisko charakteryzuje przede wszystkim politykę Stanów Zjednoczonych, dla których promocja demokracji staje się ważniejsza jako cel polityki zagranicznej, jeżeli lepiej służy to interesom narodowym.
Różnice pomiędzy europejskim i amerykańskim podejściem do promocji demokracji nie dotyczą tylko politycznego i teoretycznego uzasadnienia tej strategii, ale związane są także z określeniem przedmiotu wsparcia. Strategia Stanów Zjednoczonych ma
charakter z dołu do góry (bottom-up), czyli koncentruje się przede wszystkim na wspomaganiu rozwoju społeczeństwa obywatelskiego47. Strategia Unii Europejskiej ma charakter z góry do dołu (top-down) poprzez uznanie roli państwa i koncentrowanie się na
wymiarze instytucjonalnym procesu demokratyzacji.
Te dwa idealne modele promocji demokracji są traktowane jako tradycyjne i bazują na podstawowych teoriach demokratyzacji rozwijanych w latach 60. i 80. XX w.48
Pierwszy można określić mianem modelu sprzężenia (linkage), gdyż endogenna demokratyzacja jest zależna od rozwoju społeczno-gospodarczego. Drugi można nazwać
modelem wpływu (leverage), gdyż w procesie transformacji demokratycznej ukazuje się
rolę elit w tym zakresie.
Freyburg, Lavenex, Schimmelfenning, Skripka i Wetzel proponują również
uwzględnić trzecie podejście do demokratyzacji, określone jako model zarządzania (governance) zewnętrzną promocją demokracji. Występuje ono w ramach funkcjonalnej
sektorowej współpracy pomiędzy aktorami administracyjnymi. W ramach poszczegól J.M. Barroso, Europe’s Rising Global Role, Project Syndicate, 16 XII 2009, [online] https://www.project-syndicate.org/commentary/europe-s-rising-global-role, 18 XII 2009.
45
A. Toje, The European Union as a Small Power. After the Post-Cold War, Basingstoke 2011, s. 91.
46
Szczegółowym problemem promocji demokracji w wydaniu Unii Europejskiej jest kwestia, jaka forma
demokracji jest eksportowana do państw trzecich. Podejście UE w tym zakresie jest charakteryzowane
jako „rozmyty liberalizm”, gdyż Unia na przemian eksportuje modele demokracji liberalnej bądź demokracji społecznej. R. Hanau Santini, O. Hassan, Transatlantic Democracy Promotion and the Arab
Spring, „The International Spectator: Italian Journal of International Affairs” 2012, Vol. 47, nr 3, s. 71,
[online] http://dx.doi.org/10.1080/03932729.2012.700021.
47
J. Kopstein, The Transatlantic Divide over Democracy Promotion, „The Washington Quarterly” 2006,
Vol. 29, nr 2, s. 93-97, [online] http://dx.doi.org/10.1162/wash.2006.29.2.85.
48
T. Freyburg i in., Democracy Promotion by Functional Neighbourhood. The European Union and its
Neighbourhood, Basingstoke 2015, s. 1-8, Challenges to Democracy in the 21st Century; ciż, Democracy
Promotion Through Functional Cooperation? The Case of the European Neighbourhood Policy, „Democratization” 2011, Vol. 18, nr 4, [online] http://dx.doi.org/10.1080/13510347.2011.584738.
44
176
Andrzej Podraza
Politeja 2(41)/2016
nych sektorów polityki publicznej przygotowuje się prawno-administracyjne podstawy
zarządzania demokratycznego poprzez transfer zasad proceduralnych, takich jak transparentność i odpowiedzialność za działalność publiczną oraz społeczny udział w procesach decyzyjnych. Taka forma demokratyzacji realizowana jest przede wszystkim
w momencie dostosowywania krajowego prawodawstwa do acquis communautaire,
czyli dorobku prawnego Unii Europejskiej, i może się odbywać niezależnie od reformowania struktur państwa. Może ona też mieć miejsce na szczeblu lokalnym w momencie
realizacji konkretnych projektów rozwojowych, w których finansowo partycypują podmioty lokalne, ale zakłada się również aktywny udział i współpracę lokalnych władz,
przedsiębiorców i wspólnoty49.
Należy jednak zadać pytanie o skuteczność takiej formy promocji demokracji, gdyż
jej możliwości wydają się mocno ograniczone. Wpływanie na kształtowanie kultury prawnej i administracyjnej państwa demokratycznego w procesie zbliżania się do
norm prawa europejskiego może mieć znaczenie tylko wtedy, gdy celem działań dostosowawczych jest pełne członkostwo w Unii Europejskiej. Co więcej, o czym świadczą
przykłady państw Europy Wschodniej, takich jak Mołdawia czy Ukraina, sam proces
przyjmowania i wdrażania norm prawa europejskiego nie ma zasadniczego wpływu na
kształtowanie się systemu politycznego, którego rozwój jest przede wszystkim zależny
od panującej kultury politycznej. Innymi słowy, Unia Europejska poprzez wykorzystywanie narzędzia prawnej harmonizacji nie jest w stanie zmierzyć się z podstawowymi
problemami demokracji ukraińskiej dotyczącymi oligarchizacji polityki i gospodarki,
spuścizny komunizmu przy jednoczesnych słabościach w rozwoju społeczeństwa obywatelskiego czy też ukształtowania narodowej tożsamości ukraińskiej w skali całego
państwa. Konstatacja taka jest świadectwem ograniczonego wpływu Unii na państwa
objęte różnymi formami współpracy i pomocy w ramach polityki sąsiedztwa.
Konkluzje i rekomendacje
Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, można dojść do wniosku, że jakkolwiek Unia
Europejska jest aktywnym i ważnym podmiotem we wspomaganiu procesu demokratyzacji w państwach Europy Wschodniej, w tym przede wszystkim na Ukrainie, to jednak jej strategia w zakresie promocji demokracji i polityka wschodnia cierpi na szereg
ograniczeń. Wynikają one z uwarunkowań wewnętrznych związanych z niezakończonym procesem kształtowania się podmiotowości prawnomiędzynarodowej Unii oraz
problemów w kształtowaniu wyrazistej i spójnej Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa w reakcji na aktywność innych podmiotów, w tym przede wszystkim Rosji. Zwiększenie możliwości oddziaływania przez Unię Europejską na inne podmioty zależne jest wobec tego od istotnej transformacji UE jako uczestnika stosunków
międzynarodowych.
Po pierwsze, państwa członkowskie muszą doprowadzić do rzeczywistego, a nie tylko formalnego upodmiotowienia Unii Europejskiej na arenie międzynarodowej. Nale N. Shapovalova, Assessing Democracy Assistance: Ukraine, FRIDE, V 2010, s. 9.
49
Politeja 2(41)/2016
177
ży ostatecznie rozwiązać problem międzynarodowego aktorstwa UE. Jest on identyfikowany od lat, ale pomimo istotnych reform traktatowych, począwszy od Jednolitego
aktu europejskiego aż do traktatu lizbońskiego, międzynarodowe znaczenie Unii jest
ograniczone, gdyż organizacja ta jest bardziej instrumentem w rękach państw członkowskich niż kolektywnym graczem. To, czego brakuje, to przede wszystkim wola polityczna państw członkowskich, a nie możliwości prawno-traktatowych. Nie jest to
więc problem o charakterze strukturalnym50, ale wyraźnie politycznym. Należy dążyć
do tego, aby Unia mówiła jednym głosem na arenie międzynarodowej poprzez wypracowywanie spójnych i ambitnych stanowisk. Unijne posady, w tym wysokiego przedstawiciela do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa, powinny być zajmowane
przez wyraziste osobowości posiadające wcześniejszą istotną praktykę w realizacji polityki zagranicznej. Dotychczasowe doświadczenia w tym zakresie są rozczarowujące,
gdyż można dojść do przekonania, że największe państwa członkowskie doprowadzają
do mianowania odpowiedzialnymi za WPZiB takich osób, które można lepiej kontrolować. WPZiB nie powinna być narzędziem w rękach największych państw, które poprzez procedury unijne chcą realizować własne partykularne interesy narodowe.
Po drugie, Unia Europejska powinna przyjąć bardziej realistyczną, a nie tylko podyktowaną polityczną kalkulacją strategię wobec Moskwy, uwzględniając rozwój sytuacji wewnętrznej w Rosji i realizowaną przez to państwo politykę zagraniczną. Strategia
nie powinna odzwierciedlać jedynie wąskich interesów gospodarczych o krótkoterminowym charakterze niektórych państw członkowskich, ale uwzględnić reperkusje polityczne w dalszej perspektywie czasowej. Neoimperialna polityka realizowana przez
Putina jest w dużej mierze wynikiem słabości Zachodu, w tym także Unii Europejskiej.
Jednoznaczne określenie zasad relacji z Rosją pomoże Unii Europejskiej w kształtowaniu stosunków z innymi państwami powstałymi po rozpadzie Związku Radzieckiego.
Swoisty strach przed Rosją ogranicza możliwości rozwoju polityki wschodniej UE.
Po trzecie, głównym celem w polityce wschodniej Unii Europejskiej powinno być
jasne określnie ostatecznego celu dla państw stowarzyszonych w postaci pełnego członkostwa, ale po rygorystycznym spełnieniu kryteriów akcesyjnych. Strategia otwarcia
powinna bazować na polityce warunkowości i dyferencjacji przy wyraźnie zdefiniowanych warunkach stopniowego zbliżania do systemu. Tylko w takiej sytuacji polityka promocji demokracji będzie mogła przynieść efekty, tzn. przyczynić się do rozwoju demokracji w państwach Europy Wschodniej i wzmocnienia bezpieczeństwa
europejskiego.
Po czwarte, testem dla skuteczności polityki wschodniej Unii Europejskiej jest stosunek do Ukrainy, zarówno jeżeli chodzi o pomoc w rozwiązaniu kryzysu ukraińskiego
(szerszy wymiar międzynarodowy), jak i wykorzystanie wszystkich możliwości wynikających z umowy stowarzyszeniowej z Ukrainą. W znalezieniu rozwiązania politycznego kryzysu ukraińskiego powinna uczestniczyć Unia Europejska jako całość działa W sensie strukturalnym można doprowadzić do ujednolicenia stanowiska UE poprzez wyraźną dominację jednego lub kilku państw w procesie decyzyjnym lub też federalizację WPZiB. Biorąc pod uwagę
fakt, że w odniesieniu do polityki zagranicznej w grę wchodzą często jasno zdefiniowane i sprzeczne
interesy narodowe państw członkowskich, tego rodzaju możliwości są raczej trudne do zrealizowania.
50
178
Andrzej Podraza
Politeja 2(41)/2016
jąca w interesie wszystkich państw członkowskich. Obecny model negocjacji w postaci
formatu normandzkiego jest wyraźnym sygnałem renacjonalizacji w zakresie WPZiB.
Natomiast strategia pełnej integracji Ukrainy z Unią Europejską powinna bazować na
umowie stowarzyszeniowej. Bez określenia członkostwa jako ostatecznego celu w rozwoju stosunków z takimi państwami, jak Ukraina i Mołdawia, Unia Europejska nie będzie w stanie wywrzeć istotnego wpływu na stabilizowanie środowiska międzynarodowego i stworzenie systemu bezpieczeństwa europejskiego. Ewentualny sukces Ukrainy
może stanowić przykład dla Rosji, zarówno dla społeczeństwa, jak i elit politycznych.
Trudno jednak przypuszczać, aby w perspektywie kilku lub nawet kilkunastu lat Rosja
porzuciła konfrontacyjną politykę zagraniczną na rzecz współpracy z państwami i instytucjami europejskimi oraz transatlantyckimi przy pełnym poszanowaniu suwerenności państw powstałych w wyniku rozpadu Związku Radzieckiego. Taka postawa Rosji będzie oczywiście testem dla Unii Europejskiej i jej aktywności jako aktora na arenie
międzynarodowej.
Bibliografia
Barany Z., NATO’s Peaceful Advance, „Journal of Democracy” 2004, Vol. 15, nr 1, [online]
http://dx.doi.org/10.1353/jod.2004.0002.
Barroso J.M., Europe’s Rising Global Role, Project Syndicate, 16 XII 2009, [online] https://
www.project-syndicate.org/commentary/europe-s-rising-global-role.
Bugajski J., Russia’s Transformation, „The Journal of International Security Affairs” 2014, nr 27,
[online] http://www.securityaffairs.org/issues/number-27/russias-transformation.
Dragneva R., Wolczuk K., Russia, the Eurasian Customs Union and the EU: Cooperation, Stagnation or Rivalry?, 2012, Chatham House Briefing Paper, REP BP 2012/01.
Droits de l’homme et démocratisation dans les pays tiers – conclusions, Conseil, Bruxelles, 25 VI
2001, [online] file:///C:/Users/A/Downloads/PRES-01-250_FR%20(1).pdf..
Emerson M., Kostanyan H., Putin’s Grand Design to Destroy the EU’s Eastern Partnership
and Replace It with a Disastrous Neighbourhood Policy of His Own, Brussels 2013, CEPS
Commentary.
Forbrig J., Introduction: A Region Disunited?, [w:] A Region Disunited? Central European Responses to the Russia-Ukraine Crisis, red. tenże, Washington 2015, Europe Policy Paper,
1/2015.
Freyburg T. i in., Democracy Promotion by Functional Neighbourhood. The European Union and
its Neighbourhood, Basingstoke 2015, Challenges to Democracy in the 21st Century.
Freyburg T. i in., Democracy Promotion Through Functional Cooperation? The Case of the European Neighbourhood Policy, „Democratization” 2011, Vol. 18, nr 4, [online] http://dx.doi.
org/10.1080/13510347.2011.584738.
Gerrits A., Normative Power Europe: Introductory Observations on a Controversial Notion, [w:]
Normative Power Europe in a Changing World. A Discussion, red. tenże, The Hague 2009,
Clingendael European Paper.
Politeja 2(41)/2016
179
Hanau Santini R., Hassan O., Transatlantic Democracy Promotion and the Arab Spring, „The International Spectator: Italian Journal of International Affairs” 2012, Vol. 47, nr 3, [online]
http://dx.doi.org/10.1080/03932729.2012.700021.
Herpen M.H. van, Putin’s Wars. The Rise of Russia’s New Imperialism, Lanham 2014.
Hyde-Price A., „Normative” Power Europe: A Realist Critique, „Journal of European Public Policy” 2006, Vol. 13, nr 2, [online] http://dx.doi.org/10.1080/13501760500451634.
Jarosiewicz A., Fischer E., Eurazjatycka Unia Gospodarcza – więcej polityki, mniej gospodarki, Warszawa 2015, Komentarze OSW, nr 157, [online], http://www.osw.waw.pl/pl/pub
likacje/komentarze-osw/2015-01-20/eurazjatycka-unia-gospodarcza-wiecej-politykimniej-gospodarki.
Juncos A.E., The EU’s Post-Conflict Intervention in Bosnia and Herzegovina: (Re)Integrating
the Balkans and/or (Re)Inventing the EU?, „Southeast European Politics” 2005, Vol. 6, nr 2.
Kopstein J., The Transatlantic Divide over Democracy Promotion, „The Washington Quarterly”
2006, Vol. 29, nr 2, [online] http://dx.doi.org/10.1162/wash.2006.29.2.85.
Kupchan Ch.A., NATO’s Final Frontier: Why Russia Should Join the Atlantic Alliance, „Foreign
Affairs” 2010, Vol. 89, nr 3.
Light M., White S., Löwenhardt J., A Wider Europe: The View from Moscow and Kyiv, „International Affairs” 2000, Vol. 76, nr 1, [online] http://dx.doi.org/10.1111/1468-2346.00121.
Manners I., The European Union’s Normative Power in Global Politics, [w:] Key Controversies
in European Integration, red. H. Zimmermann, A. Dür, Basingstoke 2012, European Union
Series.
Manners I., The Normative Ethics of the European Union, „International Affairs” 2008, Vol. 84,
nr 1, [online] http://dx.doi.org/10.1111/j.1468-2346.2008.00688.x.
Maull H.W., Germany and Japan: The New Civilian Powers, „Foreign Affairs” 1990, Vol. 69,
nr 5.
Orbie J., Civilian Power Europe. Review of the Original and Current Debates, „Cooperation and
Conflict” 2006, Vol. 41, nr 1, [online] http://dx.doi.org/10.1177/0010836706063503.
Peterson J., Gottwald M., The EU as a Global Actor, [w:] The European Union. How Does It
Work?, red. D. Kenealy, J. Peterson, R. Corbett, Oxford 2015, The New European Union
Series.
Pitty R., Disintegrating European Austerity in Greece and Germany, [w:] Democracy and Crisis.
Democratising Governance in the Twenty-First Century, red. B. Isakhan, S. Slaughter, Basingstoke 2014.
Podraza A., Stosunki polityczne i gospodarcze Wspólnoty Europejskiej z państwami Europy Środkowej i Wschodniej, Lublin 1996.
Podraza A., Towards a New System of Global Democratic Governance: the Transatlantic Security
Community and the Role in Democracy Promotion in the 21st Century, [w:] Global Challenges to the Transatlantic World, red. C. Crespo i in., Alcala de Henares–Madrid 2015, Biblioteca Benjamín Franklin. Política.
Podraza A., Unia Europejska w procesie reform traktatowych, Lublin 2007.
Putin Deplores Collapse of USSR, BBC News, 25 IV 2005, [online] http://news.bbc.co.uk/2/
hi/4480745.stm.
180
Andrzej Podraza
Politeja 2(41)/2016
Putin Names Nato among Threats in New Russian Security Strategy, „Financial Times” 2016,
2 I, [online] http://www.ft.com/intl/cms/s/0/6e8e787e-b15f-11e5-b147-e5e5bba42e51.
html#axzz42cyIVx9l.
Rada Europejska, Europejska Strategia Bezpieczeństwa „Bezpieczna Europa w lepszym świecie”,
Bruksela, 12 XII 2003.
Romanova T., Normative Power Europe: A Russian View, [w:] Normative Power Europe in a Chan
ging World. A Discussion, red. A. Gerrits, The Hague 2009, Clingendael European Paper.
Russia’s Foreign Policy. Ideas, Domestic Politics and External Relations, red. D. Cadier, M. Light,
Basingstoke 2015, Palgrave Studies in International Relations.
Sakwa R., The Death of Europe? Continental Fates after Ukraine, „International Affairs” 2015,
Vol. 91, nr 3, [online] http://dx.doi.org/10.1111/1468-2346.12281.
Shapovalova N., Assessing Democracy Assistance: Ukraine, FRIDE, V 2010.
Sjursen H., What Kind of Power?, [w:] Civilian or Military Power? European Foreign Policy in
Perspective, red. taż, London–New York 2007, Journal of European Social Policy.
Toje A., The European Union as a Small Power. After the Post-Cold War, Basingstoke 2011.
2416th Cuncil Meeting, General Affairs, UN-Commission in Geneva – Council conclusions, Brussels, 11 III 2002, 6596/02 (Presse 48), [online] http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/
cms_Data/docs/pressData/en/gena/69769.pdf.
Walker Ch., The New Containment. Undermining Democracy, „World Affairs” 2015, Vol. 178,
nr 1.
Dr hab. Andrzej Podraza, prof. KUL – kierownik Katedry Stosunków Międzynarodowych w Instytucie Nauk Politycznych i Spraw Międzynarodowych KUL.
DOI: 10.12797/Politeja.13.2016.41.10
Tomasz STĘPNIEWSKI
The John Paul II Catholic University of Lublin
[email protected]
The Eastern Policy of the European
Union. The Role of Poland
Abstract
The paper aims at outlining the EU policy – including Poland’s role in its development – towards the Union’s eastern neighbours encompassed by the
European Neighbourhood Policy and Eastern Partnership. The situation of the
EU’s eastern neighbours has become considerably complicated in the last two
years (2014-2015). The Euromaidan revolution and war in the Donbas have led
the EU Member States to direct their efforts towards stabilising the situation in
Ukraine. As a consequence, discussions of future prospects and the EU policy
towards Eastern Europe and the South Caucasus have been set aside. In addition,
wars and conflicts occurring in the south of Europe along with the immigrants
flooding southern EU Member States have led to the eastern neighbours and
their problems being neglected (despite the fact that Ukraine is engulfed in war).
Keywords: Eastern Policy of the European Union, Poland, EU’s eastern neighbours, European Neighbourhood Policy, Eastern Partnership, Eastern Europe
182
Tomasz Stępniewski
Politeja 2(41)/2016
Introduction
The paper aims at outlining the EU policy – including Poland’s role in its development – towards the Union’s eastern neighbours encompassed by the European Neighbourhood Policy (ENP) and Eastern Partnership (EaP).1 The situation of the EU’s
eastern neighbours has become considerably complicated in the last two years (20142015). The Euromaidan revolution and war in the Donbas have led the EU Member
States to direct their efforts towards stabilising the situation in Ukraine. As a consequence, discussions of future prospects and the EU policy towards Eastern Europe and
the South Caucasus have been set aside. In addition, wars and conflicts occurring in
the south of Europe along with the immigrants flooding southern EU Member States
have led to the eastern neighbours and their problems being neglected (despite the fact
that Ukraine is engulfed in war). Therefore, due to several internal problems present
in the EU (the Eurozone crisis,2 Brexit, nationalist parties gaining power in the individual Member States), the validity of the eastern policy ought to be revisited. Will EU
decision-makers seek prospects in the eastern countries or will they merely focus on
stabilising the situation in Ukraine and normalising relations with Russia (in mid-term
perspective)? The paper will also attempt to indicate the required modifications in the
logic of the ENP and EaP. As the situation in the southern and eastern neighbourhood
proves, with no changes in the neighbourhood policy, the EU will be unable to react
to conflicts and the rapidly changing reality. Both the EU and its neighbourhood are
undergoing changes. For that reason, the policy of conditionality, which is the basis
of the ENP, ought to be modified with the EU’s objectives and interests towards the
neighbourhood in mind.3
The “Big Bang” Enlargement of the European Union
In 2004 and 2007, the European Union was enlarged by the entry of states from Central and Eastern Europe.4 Due to the enlargement, the European Union’s eastern border shifted, causing a change in the geopolitical system of forces in that part of the continent.5 When Ukraine, Belarus and Moldova became the immediate neighbours of
the Community, the European Union’s border with Russia became significantly longer.
This article was written during the author’s research at Harvard University in June-August 2015.
A. Åslund, ‘Ukraine Is More Important Than Greece’, Atlantic Council, 6 July 2015, at <http://www.
atlanticcouncil.org/blogs/new-atlanticist/ukraine-is-more-important-than-greece>.
3
For more information on the required changes in the ENP see: N. Witney, S. Dennison, Europe’s
neighbourhood: crisis as the new normal, European Council on Foreign Relations, Policy Memo, no.
135, June 2015, at <http://www.ecfr.eu/page/-/Europes_Neighbourhood.pdf>.
4
The states that joined the EU in 2004 were: Cyprus, the Czech Republic, Estonia, Hungary, Latvia,
Lithuania, Malta, Poland, Slovakia, and Slovenia. In 2007, Bulgaria and Romania joined as well.
5
M. Klatt, T. Stępniewski, Normative Influence. The European Union, Eastern Europe and Russia, Lublin–Melbourne 2012, pp. 115-136.
1
2
Politeja 2(41)/2016
The Eastern Policy of the European Union…
183
On the one hand, the new neighbourhood permitted development and augmentation
of the political and especially economic dialogue. On the other hand, it gave rise to
a number of new challenges resulting even from unpredictability of those neighbouring
countries’ political systems. This situation generated a need for EU Member States to
work out a new eastern policy concept, called the Eastern Dimension. Numerous studies of the influence of the “Big-Bang” Enlargement of the EU upon the Union’s foreign
policy towards its eastern neighbours emerged.6 The enlargement, encompassing countries
from Central and Eastern Europe, fostered the EU to take note of the other countries to the
east. It can be stated that owing to the enlargement, the EU’s foreign policy has changed.
Up to the moment of the 2004 enlargement, the Union practiced a “Russia first” policy.
The European Neighbourhood Policy
The concept of the European Neighbourhood Policy was presented for the first time by
the European Commission in March 2003 in the announcement titled Wider EuropeNeighbourhood: A New Framework for Relations with our Eastern and Southern Neighbours (Communication on Wider Europe).7 It was pointed out in the document that
there are 14 countries bordering the Community: Russia, Ukraine, Moldova, Belarus,
and the members of the Barcelona Process: Algeria, the Palestinian National Authority, Egypt, Israel, Lebanon, Libya, Morocco, Syria, and Tunisia. Subsequently, in 2004,
Turkey’s neighbours, which itself is an EU candidate, were included into this group
of countries. Those were Armenia, Azerbaijan and Georgia. As a result, the ENP encompassed a total of 17 countries, inhabited by approximately 400 million people. We
should remember about the concept of Eurosphere and the fact that the EU could be
E. Kaca, A. Sobják, K. Zasztowt, Learning from Past Experiences: Ways to Improve EU Aid on Reforms in the Eastern Partnership, April 2014 (PISM Report), at <http://www.pism.pl/files/?id_
plik=17080>; see also: N. Babayan, ‘The Return of the Empire? Russia’s Counteraction to Transat
lantic Democracy Promotion in its Near Abroad’, Democratization, Vol. 22, No. 3 (2015), at <http://
dx.doi.org/10.1080/13510347.2014.993973>, pp. 438-458; J. Dempsey, ‘The EU’s Blindness about
Eastern Europe’, Carnegie Europe: Judy Dempsey’s Strategic Europe, 28 May 2015, at <http://carn
egieeurope.eu/strategiceurope/?fa=60229>; R. Dragneva, K. Wolczuk, Russia, the Eurasian Customs
Union and the EU: Cooperation, Stagnation or Rivalry?, August 2012 (Chatham House Briefing Paper),
at <https://www.chathamhouse.org/sites/files/chathamhouse/public/Research/Russia%20and%20
Eurasia/0812bp_dragnevawolczuk.pdf>; H. Haukkala, ‘The Impact of the Eurasian Customs Union
on EU–Russia Relations’ inR. Dragneva, K. Wolczuk (eds.), Eurasian Economic Integration: Law, Policy and Politics, Cheltenham 2013, pp. 163-178; J. Kobzova, Eastern Partnership after Riga: Rethink,
Reforms, Resilience, 19 May 2015, p. 1 (ECFR Riga Series), at <http://www.ecfr.eu/article/commentary_eastern_partnership_after_riga_rethink_reforms_resilience3037>; R. Menon, E. Rumer, Conflict in Ukraine. The Unwinding of the Post-Cold War Order, Cambridge, Mass. 2015 (Bostron Review
Book); A.A. Michta, ‘After the Summit’, The American Interest, 25 May 2015, at <http://www.theamerican-interest.com/2015/05/25/after-the-summit/>.
7
Communication from the Commission to the Council and the European Parliament “Wider Europe – Neighbourhood: A New Framework for Relations with our Eastern and Southern Neighbours”, Brussels, 11 March 2003, COM(2003) 104 final, at <http://eeas.europa.eu/enp/pdf/pdf/
com03_104_en.pdf>.
6
184
Tomasz Stępniewski
Politeja 2(41)/2016
the first post-modern empire or superpower in the 21st century. To become a superpower, the EU has to confirm its position among the ENP countries.
Despite its theoretical coherence and dynamism, the European Neighbourhood
Policy comes across many hindrances caused by its structural contradictions. First of
all, it encompasses a group of several countries from Morocco to Georgia that have
completely divergent potentials and aspirations. Some of them still stand a chance of
being accepted to the EU, even if only in the distant future, whereas others have high
aspirations of joining the free trade area. Accordingly, the addressees themselves – both
eastern and southern countries – have felt underappreciated by the EU. The fact that
countries like Iceland, Liechtenstein and Norway (if they agree, they can join the EU
anytime) were not included in the group dissatisfied the addressees even more. Besides,
Turkey and the West Balkan states, which are waiting for candidate status, were not
incorporated into the ENP either. On the other hand, the EU’s most important neighbour, Russia, was not included in the neighbourhood policy at its own clear emphatic request. Following the resolutions of the EU–Russian Summit in December 2003,
a rule of strategic partnership in four dimensions was accepted.
The ENP was repeatedly renamed and reformulated. It started as the New Neighbours Initiative, which was transformed into the Wider Europe Programme in 2003,
the European Neighbourhood Policy in 2004, the European Neighbourhood Policy
Plus in 2006, the Black Sea Synergy in 2007, the Enhanced European Neighbourhood
Policy, and finally the Eastern Partnership in 2008. The reshaping of the neighbourhood policy and its frequent modifications do not make this policy efficient enough.
The Arab Spring in the southern neighbourhood, the war between Russia and Georgia
in August 2008 and the current hybrid war between Russia and Ukraine confirm its
inefficiency.
The ENP is a policy that fails to respond to the challenges of the 21st century and
the dynamics of any ongoing transformations in the EU’s southern and eastern neighbourhoods. The EU cannot establish its relations with several countries of extremely
varied nature using a single policy. Therefore, the ENP should be radically modified.
The ENP could exist as a framework for other initiatives. The problem is the word
“neighbourhood” in its name as it implies that those who are neighbours cannot be
members. Thus, the EaP should probably have the same status as the countries of the
western Balkans.
Poland and the Eastern Dimension of the European
Union8
Poland, which from the beginnings of 1990s attached particular attention to relations
with its eastern partners, has always been a country the most involved in promoting the
8
Comp.: T. Kapuśniak, Wymiar wschodni Europejskiej Polityki Sąsiedztwa Unii Europejskiej. Inkluzja
bez członkostwa? The Eastern Dimension of the European Union’s Neighbourhood Policy. Inclusion with-
Politeja 2(41)/2016
185
Eastern Dimension. Krzysztof Skubiszewski, the then minister of foreign affairs, saw
maintaining good relations with Poland’s eastern neighbours and creating new regional
structures in Central and Eastern Europe as a priority in Poland’s foreign policy.9 Undoubtedly, integration with the Euro-Atlantic structures of NATO and the EU as well
as relations with Western Europe remained the overriding aim of this policy.
It has been widely assumed that the bases of the Eastern Dimension of the EU were
mostly created by Polish analytical centres and representatives of Polish decision-making bodies. In 1998, after the commencement of Poland’s accession negotiations, the
then foreign affairs minister Bronisław Geremek in his inaugural speech for the first
time formulated the conception of the Eastern Dimension. He called for creating an
eastern dimension that would build a framework of cooperation for new EU Member
States after the enlargement that was to happen in 2004. The ‘Non-paper’10 proposal,
which referred to strategy of coordination of aid actions of the EU as well as other institutions in Western Europe, was put forth in December 2002. The proposal assumed diversification of the relations with the countries of Eastern Europe depending on the degree to which they were interested in cooperation with the EU. Other factors included
advancement in systemic transition as well as compliance with the Community’s laws,
rules and norms. Ukraine was given a central position and according to the authors of
the document was supposed to hold a position resembling that of Russia. Nevertheless,
Ukraine was given the chance to join the EU in the future. The suggested actions included the three following aspects: community, governmental (bilateral as well as multilateral) and non-governmental. It was also highlighted that the Eastern Dimension
and its assumptions were not rival to those of the already existing Northern Dimension.
The Eastern Dimension was only to complete the solutions accepted within the EU’s
foreign policy.
Subsequently, during the “EU Enlargement and Neighbourhood Policy” conference
taking place in Warsaw on 20 February 2003, Włodzimierz Cimoszewicz, the Polish
foreign affairs minister at that time, gave the speech The Eastern Dimension of the European Union. The Polish View. In the speech he presented a developed notion of the EU’s
Eastern Dimension, indicating that this proposal should have become a tool of the EU’s
foreign policy towards its neighbours on the eastern borders.11 The minister stressed
the fact that Poland has unique knowledge about the countries of that region and can
therefore be not only a bridge in eastern relations but also an advocate of the region.
It is worth noting that the governmental dialogue was paralleled with a discussion
in academic analytical centres as well as in the media. For example, the Stefan Batory
out Membership?, Warszawa 2010 (Zeszyty Natolińskie, No. 42), at <http://www.natolin.edu.pl/pdf/
zeszyty/Natolin_Zeszty_42.pdf>.
9
K. Skubiszewski, ‘Racja stanu z perspektywy polskiej’ [Reason of state from the Polish perspective],
Rocznik Polskiej Polityki Zagranicznej (1992), pp. 38-39.
10
EU Enlargement and Neighbourhood Policy. Proceedings of the conference held by the Stefan Batory
Foundation in co-operation with the Ministry of Foreign Affairs of the Republic of Poland on 20-21 February 2003 in Warsaw, pp. 93-107, at <http://www.batory.org.pl/doc/nowi_se.pdf>.
11
Ibid., pp. 15-23.
186
Tomasz Stępniewski
Politeja 2(41)/2016
Foundation prepared a report titled More that Neighbourhood, authored by a group of
Polish and foreign specialists. The report suggested that attention should be focused
on one particular country – Ukraine – and that actions should be taken to enable that
country early access to the EU.12
Polish suggestions were not accepted by Brussels and, what is more, the concept of
the ENP presented in 2003 fundamentally departed from the Polish idea. First of all,
the political level was different, as was the question of policy differentiation and membership policy. In 2008, for the first time since Poland’s accession in 2004, a new situation occurred when Poland could introduce its own concept into the EU’s foreign policy. Along with Sweden, the Polish government put forth the suggestion of creating the
Eastern Partnership.13 Despite prior reluctance, the EU accepted the project because it
did not change the framework of ENP and was based on sensible assumptions. Due to
that, on 19 and 20 June 2008, during a summit in Brussels, the project was accepted.14
The Eastern Partnership of the European Union15
Although bilateral cooperation will be crucial in the eastern policy of the EU, the Polish government submitted the proposal of creating a new, multilateral regional policy
towards the countries situated east from the outside borders of the EU. In accordance
to the assumption of the Polish–Swedish initiative, the Eastern Partnership is to be
based on two dimensions of cooperation with the eastern partners: bilateral and multilateral. In April 2008, during a session with the prime ministers of the EU Member
States, Radosław Sikorski, the then Polish minister of foreign affairs, presented that
programme for the first time. The project had been prepared for several months, and
a few weeks before it was presented it had been discussed with the partners from the
EU, and European Commission and states such as Germany, Great Britain, Denmark,
and Sweden tentatively approved the idea.16 Officially, the initiative was proposed as
a common Polish-Swedish project on 19-20 June 2008 by Donald Tusk, the then Polish Prime Minister, during a sitting of the European Council. The aim of the project
was to strengthen the ENP’s Eastern Dimension. The basis for further actions within
G. Gromadzki (ed.), More than Neighbours. European Union and Ukraine – New Relations. Final
Report, Stefan Batory Foundation, International Renaissance Foundation, Warsaw–Kyiv 2004, at
<http://www.batory.org.pl/doc/final_rep.pdf>.
13
Partnerstwo Wschodnie [Eastern Partnership], at <https://www.msz.gov.pl/pl/polityka_zagraniczna/
partnerstwo_wschodnie/>.
14
Council of the European Union, Brussels European Council, 19-20 June 2008, Presidency Conclusions,
Brussels, 17 July 2008, at <http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/
ec/101346.pdf>.
15
Comp.: T. Kapuśniak, Wymiar wschodni…
16
It is worth mentioning that originally the project was supposed to be presented as an initiative of several countries. However, due to difficulties in negotiating a common transcript, it was decided that the
project had to be a Polish-Swedish initiative.
12
Politeja 2(41)/2016
187
the Eastern Partnership was submitted in the European Council conclusions. It was
highlighted in the following words: The European Council is glad to accept the suggestion
of development of the ENP’s Eastern Dimension, which aim will be set on strengthening
the EU’s policy – both lateral and multilateral – towards its eastern partners participating
in the ENP.17
To sum up, the Eastern Partnership assumes creating forms of regional cooperation of the EU Member States with the Union’s eastern neighbourhoods such as Armenia, Azerbaijan, Georgia, Moldova, and Ukraine, and conditionally, after introducing democratic changes – with Belarus. It is important to point out that the initiative
does not include Russia. The Eastern Partnership is going to be based on the already
existing ENP. The Eastern Partnership’s projects will not be financed from new budget
lines but rather from the ENP’s implementation outlays as well as from the European
Investment Bank and the European Bank for Reconstruction and Development. As it
was emphasised, participation in the Eastern Partnership would not guarantee becoming an EU Member State in the future; however, its goal is to help countries adjust to
potential membership. Apart from that, the Eastern Partnership can contribute to augmenting the EU’s interest in its eastern neighbours, which have been given far too less
attention.18
Generally, the Eastern Partnerships must be seen as a big success of the Polish diplomacy, supported by the Swedish one. It is also the outcome of well-though-out government policy and, on the other hand, the result of numerous independent events in the
international area. Above all, authorities launched political lobbing as early as in March
2008, during the EU summit, which was dominated to a great extent by France’s project of creating the Union for the Mediterranean. Having gained the acceptance of their
own initiative, the French could no longer hinder analogical actions of other countries’.
The co-occurrence of two events: the presentation of the Eastern Partnership and the
EU’s approval of a mandate for talks with Russia about a new deal met with enthusiasm
in many European states.
Germany remains the key partner in the realisation of the Polish project of the Eastern Partnership. Without this country, it is impossible to handle eastern policy. The
states of the Visegrád Group have an essential role to play as well. Germany’s politics,
in the past accused of having been too friendly towards Russia, nowadays seems to take
the same direction as Poland’s politics. First of all, Germany admitted that the interest
of such countries as Ukraine or Georgia cannot be ignored.19 Chancellor Angela Merkel visited Ukraine for the first time since the Orange Revolution. She also cautiously
but firmly got involved in the crisis in Georgia. The question which naturally comes up
is whether or not German activity in the East will result in weakening of Poland’s role
Council of the European Union, Brussels European Council, 19-20 June 2008…
Comp.: T. Kapuśniak, Ukraina jako obszar wpływów międzynarodowych po zimnej wojnie, Warszawa–
Lublin 2008, pp. 219-221.
19
German politicians often talked about the “ENP Plus” conception, addressed to the countries of Eastern Europe.
17
18
188
Tomasz Stępniewski
Politeja 2(41)/2016
in that region. In the current state of affairs, it seems that there is no such danger. Polish actions were appreciated and Germany’s involvement led to developing the system
of both expert and political discussions. It was put down in the European Council’s
conclusions of 19-20 March 2009 that the project presupposes: 29. Promoting stability, good governance and economic development in its Eastern neighbourhood is of strategic
importance for the European Union. In line with the Commission communication of 3 December 2008, the European Council welcomes the establishment of an ambitious Eastern
Partnership.20
Prague Summit (7 May 2009): Establishment of the Eastern
Partnership21
Those present during the Prague Summit22 conceded that: The participants of the
Prague Summit agree that the Eastern Partnership will be based on commitments to the
principles of international law and to fundamental values, including democracy, the rule
of law and the respect for human rights and fundamental freedoms, as well as to, market
economy, sustainable development and good governance.23 They also concluded that the
Eastern Partnership will be governed by the principles of differentiation and conditionality. It was stressed that the aim of the Eastern Partnership is to create A more ambitious partnership between the European Union and the partner countries,24 based on two
aspects: deeper bilateral engagement (signing association agreements and establishing
complex free trade areas was agreed upon) and multilateral co-operation (meetings of
Heads of State or Government of the Eastern Partnership every two years, four thematic platforms of cooperation: democracy, good governance and stability; economic
integration and convergence with EU sectored policies; energy security; and contacts
between people).25
It was expressed in the declaration that The significant strengthening of EU policy
with regard to the partner countries will be brought about through the development of
a specific eastern dimension of the European Neighbourhood Policy. […] Eastern Partner Council of the European Union, Brussels European Council, 19/20 March 2009, Presidency Conclusions, Brussels, 29 April 2009, at <http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_Data/docs/pressda
ta/en/ec/106809.pdf>.
21
Comp.: T. Kapuśniak, Wymiar wschodni…
22
During the summit, the following politicians were present while the Eastern Partnership was established in Prague: The Heads of State or Government and representatives of Armenia, Azerbaijan, Belarus, Georgia, Moldova, and Ukraine, the representatives of the European Union and the Heads of
State or Government and representatives of its Member States.
23
Council of the European Union, Joint Declaration of the Prague Eastern Partnership Summit, Prague,
7 May 2009, Brussels, 7 May 2009, 8435/09 (Presse 78), at <http://www.consilium.europa.eu/ue
docs/cms_data/docs/pressdata/en/er/107589.pdf>.
24
Ibid.
25
Ibid.
20
Politeja 2(41)/2016
189
ship will seek to support political and socio-economic reforms of the partner countries, facilitating approximation towards the European Union. This serves the shared commitment to
stability, security and prosperity of the European Union, the partner countries and indeed
the entire European continent.26
The Eastern Partnership – 7 years later
The emergence of the Eastern Partnership in 2009 as the EU’s joint policy towards 6
countries of Eastern Europe and Southern Caucasus was partly a consequence of Russia’s war with Georgia (August 2008) and the establishment of the Union for the Mediterranean (2008).27 Undeniably, the EaP was not a direct response to Russia’s aggressive
policy towards Georgia, due to the fact that such a soft project cannot constitute a response to war and separation of a region from Georgia (Abkhazia and South Ossetia).
However, the war in South Caucasus surely accelerated the work on the project.
What is novel about the Eastern Partnership, as compared to the ENP, is the scope
of its implementation (multilateral), which should contribute to and support political
and economic change in the states of Eastern Europe and South Caucasus and make it
become, in the course of things, a forum for exchanging information on and experience
of, for example: democracy, management and stability, economic integration and convergence within EU policies, energy security and human relations. Many EU members
and some of its partners expect the multilateral political cooperation to play the role of
a tool in establishing trust across the region.28
It has to be remembered that the rivalry for the common unstable neighbourhood
(Eastern Europe, South Caucasus and also Central Asia29) between the European Union and the Russian Federation has also had its impact on the efficiency of the EaP.
Ibid.
Cf. W. Drescher, The Eastern Partnership and Ukraine. New Label – Old Products?, 2009, pp. 1-29
(ZEI Discussion Paper, C194), at <https://www.zei.uni-bonn.de/dateien/discussion-paper/dp_
c194_drescher.pdf>; Ch. Hillion, A. Mayhew, The Eastern Partnership – Something New or Windowdressing, 2009 (SEI Working Paper, no. 109), at <https://www.sussex.ac.uk/webteam/gateway/file.
php?name=sei-working-paper-no-109.pdf&site=266>; K. Longhurst, ‘Stepping into the Geopolitical Game. The European Union and its Eastern Neighbourhood’, Analizy Natolińskie, No. 2 (15)
(2007); S. Schaffer, D. Tolksdorf, ‘The Eastern Partnership – “ENP plus” for Europe’s Eastern Neighbors’, CA Perspectives, No. 4 (2009).
28
T. Stępniewski, ‘The European Union’s Eastern Partnership: between Realism and Disillusion’, Rocz
nik Instytutu Europy Środkowo-Wschodniej, Vol. 10, No. 6 (2012), pp. 45-58.
29
K. Kozłowski, Geopolityka naftowa Chińskiej Republiki Ludowej, Toruń 2013 (Biblioteka Azji i Pacyfiku); idem, Państwo Środka a Nowy Jedwabny Szlak. Poradziecka Azja Centralna i Xinjiang w polityce
CHRL, Toruń 2011 (Biblioteka Azji i Pacyfiku).
26
27
190
Tomasz Stępniewski
Politeja 2(41)/2016
Conclusions: challenges and threats to the EaP
in the context of Russia’s war with Ukraine
In 2014, the European Commission reviewed the European Neighbourhood Policy in
terms of the EU’s objectives and interests in the neighbourhood. The eastern neighbourhood is undergoing significant strain exerted by Russia. In addition, insecurity,
instability and unfavourable socio-economic conditions in the neighbourhood countries can
have negative impacts and reverse past democratic trends.30
The Eastern Partnership must be adapted to the new geopolitical situation in the
whole Eastern Neighbourhood.31 Russia’s imperial policy challenges the EaP project as
well as the EaP states, especially Ukraine, which will not be able to cope with this situation unless assisted by the West. If the EU wants to shape the Eastern Neighbourhood,
it needs to focus on deepening its relations with the EaP states by offering them specific
conditions for this cooperation to stabilise their politics, economy and security. The
EU should upgrade the Eastern Partnership by adding a missing security component
even if not in military terms.
Many researchers claim that the Eastern Partnership has the potential to be the
foundation for further cooperation between the EU and its Eastern neighbours. However, this initiative needs to be profoundly reformed and that if it is not, Russia will
make use of this situation (as it is actually doing so in Ukraine) to undermine the importance of this project or to bring about its downfall.
The most important challenge for the future of the EaP policy and the EaP countries is to involve the EaP countries in a European economic area. Bearing in mind the
war between Russia and Ukraine, it is important to strengthen the EU’s cooperation in
security and energy issues with the EaP countries. Also, the EU should seek to continue
and develop sectoral cooperation in the areas that are of particular interest both to the
EU and the EaP countries (especially Ukraine) – that is first in areas such as energy and
soft security and then in other areas such as transport, cross-border cooperation, migration, etc.
Natalia Shapovalova and Tomasz Stępniewski rightly indicate that Poland’s interest
in the Eastern neighbourhood is long-term and strategic. Poland aspires to the democratisation of Eastern European countries and their integration into European structures.
These goals are rooted in Polish history, while Poland benefits from its membership in
the EU and NATO to promote their cause at a European level. Poland continues to
European Parliament resolution of 9 July 2015 on the review of the European Neighbourhood Policy (2015/2002(INI)), Strasbourg, 9 July 2015, at <http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.
do?type=TA&reference=P8-TA-2015-0272&language=EN>.
31
Cf. З. Станкевич, Т. Стемпневски, А. Шабацюк (eds.), Безопасность постсоветского пространства: новые вызовы и угрозы, Люблин–Москва2014 [Stankiewicz Z., Stępniewski T., Szabaciuk A. (eds.), Security of the Post-Soviet Region: New Challenges and Threats, Lublin–Moscow
2014]; А. Гиль, Т. Стемпневски (eds.), Перед выбором. Будущее Украины в условиях системной
дестабилизации, Люблин–Львов–Киев 2013 [Gil A., Stępniewski T. (eds.), Facinga Dilemma. The
Future of Ukraine under Systemic Destabilization, Lublin–Lviv–Kiev 2013].
30
Politeja 2(41)/2016
191
support Ukraine’s and other Eastern European countries’ accession to the EU. However, in the absence of EU-wide support, it focuses on short-term measures of the EU
agenda with these countries, such as advancing with free trade, visa-free travel and enhanced funding for civil society. Bilaterally, Poland is increasing its aid to the Eastern
neighbours and working to increase people-to-people contacts. Warsaw is boosting its
engagement with Moldova and the three South Caucasus countries as their commitment to reform is crucial for the success of the Eastern Partnership.32
Bibliography
Åslund A., ‘Ukraine Is More Important Than Greece’, Atlantic Council, 6 July 2015, at <http://
www.atlanticcouncil.org/blogs/new-atlanticist/ukraine-is-more-important-than-greece>.
Babayan N., ‘The Return of the Empire? Russia’s Counteraction to Transatlantic Democracy
Promotion in its Near Abroad’, Democratization, Vol. 22, No. 3 (2015), at <http://dx.doi.
org/10.1080/13510347.2014.993973>.
Communication from the Commission to the Council and the European Parliament “Wider Europe – Neighbourhood: A New Framework for Relations with our Eastern and Southern Neighbours”, Brussels, 11 March 2003, COM(2003) 104 final, <http://eeas.europa.eu/enp/pdf/
pdf/com03_104_en.pdf>.
Council of the European Union, Brussels European Council, 19/20 March 2009, Presidency
Conclusions, Brussels, 29 April 2009, at <http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_
Data/docs/pressdata/en/ec/106809.pdf>.
Council of the European Union, Brussels European Council, 19-20 June 2008, Presidency Conclusions, Brussels, 17 July 2008, at <http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/
docs/pressData/en/ec/101346.pdf>.
Council of the European Union, Joint Declaration of the Prague Eastern Partnership Summit,
Prague, 7 May 2009, Brussels, 7 May 2009, 8435/09 (Presse 78), at <http://www.consi
lium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/er/107589.pdf>.
Dempsey J., ‘The EU’s Blindness about Eastern Europe’, Carnegie Europe: Judy Dempsey’s Strategic Europe, 28 May 2015, at <http://carnegieeurope.eu/strategiceurope/?fa=60229>.
Dragneva R., Wolczuk K., Russia, the Eurasian Customs Union and the EU: Cooperation, Stagnation or Rivalry?, August 2012 (Chatham House Briefing Paper), at <https://www.cha
thamhouse.org/sites/files/chathamhouse/public/Research/Russia%20and%20Eurasia
/0812bp_dragnevawolczuk.pdf>.
Drescher W., The Eastern Partnership and Ukraine. New Label – Old Products?, 2009 (ZEI
Discussion Paper, C194), at <https://www.zei.uni-bonn.de/dateien/discussion-paper/dp_
c194_drescher.pdf>.
EU Enlargement and Neighbourhood Policy. Proceedings of the conference held by the Stefan Batory Foundation in co-operation with the Ministry of Foreign Affairs of the Republic of Poland on
20-21 February 2003 in Warsaw, at <http://www.batory.org.pl/doc/nowi_se.pdf>.
N. Shapovalova, T. Stępniewski, ‘Poland and the Eastern Partnership of the European Union: A Sustained Commitment’, Rocznik Instytutu Europy Środkowo-Wschodniej, Vol. 11, No. 6 (2013), pp. 67-76.
32
192
Tomasz Stępniewski
Politeja 2(41)/2016
European Parliament resolution of 9 July 2015 on the review of the European Neighbourhood Policy (2015/2002(INI)), Strasbourg, 9 July 2015, at <http://www.europarl.europa.eu/sides/
getDoc.do?type=TA&reference=P8-TA-2015-0272&language=EN>.
Gromadzki G. (ed.), More than Neighbours. European Union and Ukraine – New Relations. Final Report, Stefan Batory Foundation, International Renaissance Foundation, Warsaw–Kyiv
2004, at <http://www.batory.org.pl/doc/final_rep.pdf>.
Haukkala H., ‘The Impact of the Eurasian Customs Union on EU–Russia Relations’ inR. Dragneva, K. Wolczuk (eds.), Eurasian Economic Integration: Law, Policy and Politics, Cheltenham 2013.
Hillion Ch., Mayhew A., The Eastern Partnership – Something New or Window-dressing, 2009
(SEI Working Paper, no. 109), at <https://www.sussex.ac.uk/webteam/gateway/file.php?
name=sei-working-paper-no-109.pdf&site=266>.
Kaca E., Sobják A., Zasztowt K., Learning from Past Experiences: Ways to Improve EU Aid on
Reforms in the Eastern Partnership, April 2014 (PISM Report), at <http://www.pism.pl/
files/?id_plik=17080>.
Kapuśniak T., Ukraina jako obszar wpływów międzynarodowych po zimnej wojnie, Warszawa–
Lublin 2008.
Kapuśniak T., Wymiar wschodni Europejskiej Polityki Sąsiedztwa Unii Europejskiej. Inkluzja bez
członkostwa? The Eastern Dimension of the European Union’s Neighbourhood Policy. Inclusion without Membership?, Warszawa 2010 (Zeszyty Natolińskie, No. 42), at <http://www.
natolin.edu.pl/pdf/zeszyty/Natolin_Zeszty_42.pdf>.
Klatt M., Stępniewski T., Normative Influence. The European Union, Eastern Europe and Russia,
Lublin–Melbourne 2012.
Kobzova J., Eastern Partnership after Riga: Rethink, Reforms, Resilience, 19 May 2015 (ECFR
Riga Series), at <http://www.ecfr.eu/article/commentary_eastern_partnership_after_riga
_rethink_reforms_resilience3037>.
Kozłowski K., Geopolityka naftowa Chińskiej Republiki Ludowej, Toruń 2013 (Biblioteka Azji
i Pacyfiku).
Kozłowski K., Państwo Środka a Nowy Jedwabny Szlak. Poradziecka Azja Centralna i Xinjiang
w polityce CHRL, Toruń 2011 (Biblioteka Azji i Pacyfiku).
Longhurst K., ‘Stepping into the Geopolitical Game. The European Union and its Eastern Neighbourhood’, Analizy Natolińskie, No. 2 (15) (2007).
Menon R., Rumer E., Conflict in Ukraine. The Unwinding of the Post-Cold War Order, Cambridge, Mass. 2015 (Bostron Review Book).
Michta A.A., ‘After the Summit’, The American Interest, 25 May 2015, at <http://www.the
-american-interest.com/2015/05/25/after-the-summit/>.
Partnerstwo Wschodnie [Eastern Partnership], at <https://www.msz.gov.pl/pl/polityka_zagra
niczna/partnerstwo_wschodnie/>.
Schaffer S., Tolksdorf D., ‘The Eastern Partnership – “ENP plus” for Europe’s Eastern Neighbors’, CA Perspectives, No. 4 (2009).
Shapovalova N., Stępniewski T., ‘Poland and the Eastern Partnership of the European Union:
A Sustained Commitment’, Rocznik Instytutu Europy Środkowo-Wschodniej, Vol. 11, No. 6
(2013).
Politeja 2(41)/2016
193
Skubiszewski K., ‘Racja stanu z perspektywy polskiej’ [Reason of state from the Polish perspective], Rocznik Polskiej Polityki Zagranicznej (1992).
Stępniewski T., ‘The European Union’s Eastern Partnership: between Realism and Disillusion’,
Rocznik Instytutu Europy Środkowo-Wschodniej, Vol. 10, No. 6 (2012).
Witney N., Dennison S., Europe’s neighbourhood: crisis as the new normal, European Council on
Foreign Relations, Policy Memo, no. 135, June 2015, at <http://www.ecfr.eu/page/-/Euro
pes_Neighbourhood.pdf>.
Гиль А., Стемпневски Т. (eds.), Перед выбором. Будущее Украины в условиях системной
дестабилизации, Люблин–Львов–Киев 2013 [Gil A., Stępniewski T. (eds.), Facinga Dilemma. The Future of Ukraine under Systemic Destabilization, Lublin–Lviv–Kiev 2013].
Станкевич З., Стемпневски Т., Шабацюк А. (eds.), Безопасность постсоветского
пространства: новые вызовы и угрозы, Люблин–Москва2014 [Stankiewicz Z., Stępniewski T., Szabaciuk A. (eds.), Security of the Post-Soviet Region: New Challenges and Threats,
Lublin–Moscow 2014].
Tomasz STĘPNIEWSKI, Doctor Habilitatus (Polish Academy of Sciences, Warsaw, Poland) – associate professor at the Institute of Political Science, Faculty of Social
Sciences, The John Paul II Catholic University of Lublin and Institute of East-Central
Europe (IESW), Lublin. He is interested in the European Union’s eastern policy, international relations in the Commonwealth of Independent States area and Russia’s policy
towards Eastern Europe.
DOI: 10.12797/Politeja.13.2016.41.11
Jarosław ĆWIEK-KARPOWICZ
Polski Instytut Spraw Międzynarodowych, Warszawa
[email protected]
Bezpieczeństwo energetyczne
w dokumentach strategicznych Unii
Europejskiej i Federacji Rosyjskiej –
problemy definicyjne oraz próba ich
przezwyciężenia
Abstract
Energy security in the EU’s and Russia’s strategic documents – how to overcome conceptual problems
Analyzing EU-Russia relations one may find significant difference regarding the
energy security definition. From the Russian perspective this concept is defined
mainly through the technical prism focusing on stable and secure supply. In turn,
many European researchers add economic and environmental dimensions of this
concept underlying the role of competitive market and interrelations with climate issue. In this paper author tries to reduce a difference between these two
positions. He aims at elaborating broad definition of the energy security which
should help for better analysis EU-Russia energy relations. He states that existing definition based on three abovementioned elements like security of supply,
free market, and sustainable development, is incomplete and should therefore
be extended by the fourth component, so called social and political agreement.
Słowa kluczowe: bezpieczeństwo energetyczne, Rosja, UE, paliwa kopalne,
odnawialne źródła energii
Key words: energy security, Russia, European Union, fossil fuels, renewables
196
Jarosław Ćwiek-Karpowicz
Politeja 2(41)/2016
Wprowadzenie
W badaniach nad relacjami Unii Europejskiej i Federacji Rosyjskiej znaczną uwagę
zwraca się na relacje energetyczne, które z jednej strony charakteryzuje wysoki stopień
współzależności importowo-eksportowej, a z drugiej odmienna logika współpracy
i wzmacniania bezpieczeństwa energetycznego1. Stosowanie przez władze Rosji narzędzia energetycznego w polityce zagranicznej niejednokrotnie przedstawiane jest jako
źródło zagrożenia dla bezpieczeństwa energetycznego innych państw. Sporo uwagi poświęca się sposobom wykorzystania przez Rosję zależności energetycznych w relacjach
z byłymi republikami radzieckimi, które pełnią nie tylko funkcję tranzytową w przesyle
rosyjskich surowców do Europy, ale także same posiadają spory potencjał produkcyjny,
który Rosja przez lata wykorzystywała do zaspokojenia własnego popytu i wypełnienia
zobowiązań eksportowych2. Na uwagę zasługują również coraz liczniejsze opracowania
dotyczące rywalizacji głównych mocarstw o zasoby surowcowe na świecie, w tym tych
ukrytych w niedostępnej Arktyce, jak też prace na temat geopolitycznych konsekwencji możliwego przeorientowania się rosyjskiego eksportu do Chin3.
Istotne w ostatnich kilku latach zmiany na światowych rynkach surowcowych zapoczątkowane nadpodażą najpierw gazu ziemnego, a następnie ropy naftowej w związku z rewolucją łupkową na kontynencie amerykańskim zmusiły badaczy do częstszego
niż do tej pory wykorzystania ujęcia rynkowego w zajmowaniu się bezpieczeństwem
energetycznym Rosji. Zastanawiano się nad stopniem zintegrowania Rosji ze światową
architekturą gospodarczą, możliwościami reagowania na dynamicznie zmieniające się
A. Goldthau, Rhetoric versus Reality: Russian Threats to European Energy Supply, „Energy Policy”
2008, Vol. 36, nr 2; M. Bodio, Polityka energetyczna w stosunkach między Unią Europejską a Federacją
Rosyjską w latach 2000-2008, Warszawa 2009; Russian and CIS Gas Markets and Their Impact on Europe, red. S. Pirani, Oxford 2009; K. Smith Stegen, Deconstructing the „Energy Weapon”: Russia’s Threat to Europe as Case Study, „Energy Policy” 2011, Vol. 39, nr 10, s. 6505-6513, [online] http://dx.doi.
org/10.1016/j.enpol.2011.07.051; K. Pronińska, Bezpieczeństwo energetyczne w stosunkach UE-Rosja.
Geopolityka i ekonomia surowców energetycznych, Warszawa 2012; S. Boussena, C. Locatelli, Energy
Institutional and Organisational Changes in EU and Russia: Revisiting Gas Relations, „Energy Policy” 2013, Vol. 55, s. 180-189, [online] http://dx.doi.org/10.1016/j.enpol.2012.11.052; Dynamics of
Energy Governance in Europe and Russia, red. C. Kuzemko i in., Basingstoke 2012, International Political Economy Series.
2
Geopolityka rurociągów. Współzależność energetyczna a stosunki międzypaństwowe na obszarze postsowieckim, red. E. Wyciszkiewicz, Warszawa 2008; K. Smith Stegen, J. Nanay, Russia and the Caspian
Region: Challenges for Transatlantic Energy Security?, „Journal of Transatlantic Studies” 2012, Vol. 10,
nr 4, s. 343-357, [online] http://dx.doi.org/10.1080/14794012.2012.734670; K. Yafimava, The Transit Dimension of EU Energy Security. Russian Gas Transit across Ukraine, Belarus and Moldova, Oxford
2011; M.M. Balmaceda, Energy Dependency, Politics and Corruption in the Former Soviet Union. Russia’s
Power, Oligarchs’ Profits and Ukraine’s Missing Energy Policy, 1995-2006, New York 2008, BASEES/
Routledge Series on Russian and East European Studies, 37.
3
S.M. Yenikeyeff, T.F. Krysiek, The Battle for the Next Energy Frontier. The Russian Polar Expedition
and the Future of Arctic Hydrocarbons, Oxford 2007; J. Godzimirski, The Northern Dimension of the
Russian Gas Strategy, „Russian Analytical Digest” 2009, nr 58; K.W. Paik, Sino-Russian Oil and Gas
Cooperation. The Reality and Implications, Oxford 2012; J. Henderson, J. Stern, The Potential Impact
on Asia Gas Markets of Russia’s Eastern Gas Strategy, Oxford 2014.
1
Politeja 2(41)/2016
Bezpieczeństwo energetyczne…
197
trendy podażowo-popytowe czy finansowymi zdolnościami rozwoju rosyjskiego sektora paliwowo-energetycznego4. Nałożenie przez Zachód sankcji finansowych i technologicznych dotykających rosyjski sektor paliwowo-energetyczny tylko wzmocniło
ten trend. Wśród badaczy daje się zauważyć coraz większą różnicę w podejściu: tak jak
wielu pracujących poza Rosją podkreśla potrzebę większej liberalizacji i elastyczności
rosyjskiej gospodarki w dostosowywaniu się do światowych trendów, tak rodzimi naukowcy przekonują o korzyściach płynących z osiągnięcia większej samowystarczalności i niezależności Rosji w rozwoju własnego sektora paliwowo-energetycznego, niejako na przekór obecnym trendom rynkowym i nakładanym sankcjom5.
Wydaje się, że dynamika zmian zachodzących w relacjach energetycznych UE i Rosji powoduje konieczność przedefiniowania podstawowego terminu, jakim jest „bezpieczeństwo energetyczne”. Istniejące podejścia są niewystarczające, co więcej, daje się
zauważyć istotne różnice w postrzeganiu bezpieczeństwa energetycznego przez europejskich i rosyjskich ekspertów i polityków. Niniejsza praca ma niejako wypełnić istniejącą lukę poznawczą i dostarczyć wyczerpującej odpowiedzi na pytanie, jak definiować bezpieczeństwo energetyczne. Nie jest to zadanie łatwe. Nie brakuje sceptyków,
którzy twierdzą, że kompleksowe zajmowanie się bezpieczeństwem energetycznym
jest niemożliwe, gdyż samo pojęcie jest albo zbyt ogólne i mgliste, albo zbyt szczegółowe i niezdolne do szerszego zastosowania6. W pracy stawia się hipotezę, że standardowe definiowanie oraz mierzenie bezpieczeństwa energetycznego państwa w oparciu
o trzy elementy: pewność dostaw, prawidłowe funkcjonowanie rynku oraz zrównoważony rozwój uwzględniający ochronę środowiska jest niepełne, a analizowany przypadek wzajemnych relacji UE i Rosji najlepiej tego dowodzi. Należałoby zatem rozszerzyć
J. Henderson, Tight Oil Developments in Russia, Oxford 2013; G.L. Kretzschmar, E. Simpson, M. Haque, Russia’s Resource Capitalism – Market vs Political Signalling, „Energy Policy” 2013, Vol. 61, s. 771782, [online] http://dx.doi.org/10.1016/j.enpol.2013.04.082; J. Ćwiek-Karpowicz, Russia’s Gas Sector: In Need of Liberalisation in the Context of Shale Gas Revolution and the Energy Relations with the
European Union, „Journal of East-West Business” 2012, Vol. 18, nr 1, [online] http://dx.doi.org/10.1
080/10669868.2012.664018.
5
Por.: А.М. Мастепанов, Инновационное развитие в условиях санкций – некоторые размышления
об энергополитике, настоящем и будущем российской энергетики, „Энергетическая политика”
2014, nr 6; В.В. Бушуев, Энергия и судьба России, Москва 2014; Russian Gas Matrix. How Markets Are Driving Change, red. J. Henderson, S. Pirani, Oxford 2014; J. Henderson, Russia and the
Global LNG Market, Oxford 2014; Нефть сланцевых плеев – новый вызов энергетическому
рынку? Информационно-аналитический обзор, red. А.А. Макаров, Москва 2012; А.А. Макаров,
Т.А. Митрова, В.А. Кулагин, Первые 5 лет „сланцевой революции” – что мы теперь знаем
наверняка?, Москва 2012; С.И. Мельникова, Развитие мирового рынка СПГ и перспективы
экспорта сжиженного газа из России, „Энергетическая политика” 2013, nr 6; E. Kropatcheva,
He Who Has the Pipeline Calls the Tune? Russia’s Energy Power against the Background of the Shale „Revolutions”, „Energy Policy” 2014, Vol. 66, s. 1-10, [online] http://dx.doi.org/10.1016/j.
enpol.2013.10.058.
6
Por. F. Ciută, Conceptual Notes on Energy Security: Total Or Banal Security?, „Security Dialogue”
2010, Vol. 41, nr 2 , s. 123 i nast., [online] http://dx.doi.org/10.1177/0967010610361596; S.V. Valentine, The Fuzzy Nature of Energy Security, [w:] The Routledge Handbook of Energy Security, red.
B.K. Sovacool, London 2011, s. 56-58, Routledge International Handbooks.
4
198
Politeja 2(41)/2016
definiowanie bezpieczeństwa energetycznego o czwarty komponent, który umownie
można by nazwać czynnikiem politycznym bądź umowy społecznej.
1. Bezpieczeństwo energetyczne w optyce rosyjskiej
Bezpieczeństwo energetyczne analizowane jest w Rosji przede wszystkim w ujęciu technologicznym. W takich analizach zwraca się uwagę na problemy w gospodarowaniu bogactwami naturalnymi i zarządzaniu produkcją. Analizuje się poszczególne zagrożenia
pod kątem optymalnego funkcjonowania przemysłu paliwowo-energetycznego z myślą
o zwiększeniu rosyjskiego eksportu i ugruntowania międzynarodowej pozycji Rosji jako
stabilnego dostawcy energii7. Ważne miejsce w tym względzie zajmują prognozy dotyczące rozwoju rosyjskiej produkcji i eksportu nośników energii, wśród nich te przygotowywane przez główne rosyjskie ośrodki analityczne zajmujące się polityką i bezpieczeństwem energetycznym, m.in. Instytut Badań Energetycznych Rosyjskiej Akademii
Nauk, Instytut Strategii Energetycznej Ministerstwa Energii Federacji Rosyjskiej czy irkucki oddział Instytutu Systemów Energetycznych Rosyjskiej Akademii Nauk8.
W obowiązującej wciąż rosyjskiej strategii energetycznej do 2030 r. oraz przygotowanym przez Ministerstwo ds. Energii projekcie nowej strategii bezpieczeństwo
energetyczne definiowane jest niezwykle wąsko, jako stan zabezpieczenia państwa […]
przed zagrożeniem przerwania dostaw paliw i energii9. Zgodnie z rosyjską definicją bezpieczeństwo energetyczne państwa zależy od wielkości zasobów, które powinny być
ekonomicznie opłacalne oraz technologicznie i środowiskowo dopuszczalne, a występujące zagrożenia wywołane są zarówno przez czynniki zewnętrzne (geopolityczne, makroekonomiczne, koniunkturalne), jak również stan i funkcjonowanie sektora
energetycznego.
Методика мониторинга состояния энергетической безопасности России на региональном уровне, red. С.М. Сендеров, Иркутск 2014; Методические рекомендации по оценке состояния энергетической безопасности Росссийской Федерации на федеральном уровне, red. С.М. Сендеров,
Иркутск 2013; Энергетика России, t. 1: Потенциал и стратегия реализации, red. В.В. Бушуев,
Москва 2012; Энергетика России, t. 2: Энергетическая политика России, red. В.В. Бушуев, Москва 2012; Н Энергетическая безопасность России: проблемы и пути решения, red. Н.И. Воропай,
М.Б. Чельцов, Новосибирск 2011.
8
S. Paltsev, Scenarios for Russia’s Natural Gas Exports to 2050, „Energy Economics” 2014, Vol. 42,
s. 262-270, [online] http://dx.doi.org/10.1016/j.eneco.2014.01.005; Прогноз развития энергетики
мира и России до 2040 года, Москва 2014; ТЭК и экономика России: вчера, сегодня, завтра (19902010-2030), red. Ю.К. Шафраник, Москва 2011; А.А. Макаров, Прогнозирование развития энергетического комплекса. Методические рекомендации по разработке прогноза развития России до
2030 г., Москва 2010; Ю.А. Плакиткин, О концепции инновационного развития ТЭК до 2030 г.
и ее взаимосвязи с основными трендами инновационного развития мировой экономики, Москва
2010.
9
Por.: Распоряжение Правительства РФ от 13.11.2009 N 1715-р „Энергетическая стратегия
России на период до 2030 года”, [online] http://minenergo.gov.ru/node/1026; a także Энергетическая
стратегия России на период до 2035 года (проект), Москва 2014, s. 35, [online] http://www.ener
gystrategy.ru/ab_ins/source/ES-2035_09_2015.pdf, 25 IV 2016.
7
Politeja 2(41)/2016
199
W przygotowywanym projekcie nowej strategii bezpieczeństwo energetyczne Rosji polega także na zapewnieniu swobodnego dostępu do zagranicznych rynków zbytu oraz eliminowanie tam praktyk i rozwiązań prawnych dyskryminujących rosyjskie
firmy. Podkreśla się także globalne znaczenie Rosji jako głównego eksportera nośników energii, który utrzymuje tę pozycję dzięki własnemu potencjałowi surowcowemu
i technologicznemu, szeregu inicjatyw i dokumentów międzynarodowych oraz tak
definiowanemu interesowi gospodarczemu i geostrategicznemu. W projekcie zaznaczono, że szeroka definicja bezpieczeństwa energetycznego kraju jest spójna z niepublikowaną dotąd doktryną bezpieczeństwa energetycznego Rosji zatwierdzoną przez
prezydenta FR w listopadzie 2012 r.10
Powyższa rozbudowana definicja przekonuje, że bezpieczeństwo dostaw nie dotyczy jedynie państw-odbiorców, dla których zewnętrzne dostawy są kluczowe dla zaspokojenia podstawowych potrzeb społeczeństwa i gospodarki. Należy je również
rozpatrywać z perspektywy dostawcy, który potrzebuje pewności zbytu dla własnych
surowców w celu rozwoju ich produkcji11. Jest to szczególnie widoczne w przypadku
przemysłu gazowego. Producenci gazu od samego początku potrzebowali sztywnych
gwarancji sprzedaży surowca, aby pokryć ponoszone przez siebie znaczne nakłady finansowe na wybudowanie niezbędnej infrastruktury wydobywczej i przesyłowej12. Powstałe magazyny i gazociągi trwale wiązały ich z konkretnymi odbiorcami, sprawiając,
że obie strony były silnie zależne od siebie. Jednak z czasem podpisywane wieloletnie
kontrakty na dostawy gazu i budowę rurociągów, obarczone różnymi zabezpieczeniami, zaczęły bardziej uprzywilejowywać dostawców niż odbiorców, którym łatwiej było
znajdować alternatywnych partnerów handlowych13.
2. Europejska perspektywa bezpieczeństwa
energetycznego
Silne zaakcentowanie stabilności dostaw i konkurencyjności cenowej nośników energii
można dostrzec w ważnych dokumentach Unii Europejskiej. W opublikowanej w zeszłym roku Europejskiej Strategii Bezpieczeństwa Energetycznego Komisja Europejska
definiuje bezpieczeństwo energetyczne jako niezakłócony dostęp do nośników energii za
przystępną cenę14. W innym miejscu Komisja zwracała uwagę na podobne aspekty, definiując bezpieczeństwo energetyczne jako nieprzerwaną fizyczną dostępność produktów
Tamże.
D. Yergin, The Quest. Energy, Security, and the Remaking of the Modern World, London 2011, s. 267.
12
T. Smeenk, Russian Gas for Europe: Creating Access and Choice. Underpinning Russia’s Gas Export Strategy with Gazprom’s Infrastructure Investments, The Hague 2010, s. 15-36.
13
Szczegółowo na ten temat: R. Zajdler, T. Hara, J. Staniłko, Formuły cenowe w kontraktach długoterminowych na dostawę gazu do Unii Europejskiej, Warszawa 2012.
14
European Commission, Commission Staff Working Document „In-depth study of European Energy Security”, Brussels, 2 VII 2014, SWD(2014) 330 final/3, s. 3.
10
11
200
Politeja 2(41)/2016
energetycznych na rynku, po cenie przystępnej dla wszystkich konsumentów15. Ciekawą definicję stosuje brytyjskie Ministerstwo Handlu i Przemysłu, w której zwraca się uwagę
na odpowiedni system regulacyjny pozwalający na stworzenie zliberalizowanego rynku
energii, ale również na ograniczanie obszarów ubóstwa energetycznego oraz utrzymywania konkurencyjności sektora energetycznego, która będzie zachęcać do dalszego inwestowania i utrzymywania wzrostu produkcji16.
Od połowy ubiegłej dekady kwestie środowiskowe na trwałe sprzęgły się ze sprawami
energetycznymi. Świadczy o tym ugruntowana od tego czasu pozycja konferencji klimatycznych, w czasie których przywódcy niemal wszystkich państw na świecie decydują
o redukcji emisji gazów cieplarnianych, jak również przyjmowanie przez państwa UE
ambitnych i wiążących dokumentów w zakresie polityki klimatyczno-energetycznej:
najpierw pierwszej kompleksowej strategii obejmującej kwestie bezpieczeństwa, konkurencyjności i stabilności środowiskowej w wykorzystaniu energii, a następnie pakietu
pierwszych aktów prawnych ustanawiających ograniczenia emisji gazów cieplarnianych
oraz wsparcie dla odnawialnych źródeł energii i wzrostu efektywności energetycznej17.
Tym samym definicje bezpieczeństwa energetycznego coraz częściej konstruowane były w oparciu o trzy elementy: bezpieczeństwo dostaw (security of supply), konkurencyjność rynkową (economic competitiveness) oraz trwałość środowiska (environmental sustainability)18. I choć powinny one być względem siebie zrównoważone, tj. żaden
z nich nie powinien dominować nad pozostałymi, to jednak w wielu definicjach można
było zauważyć pojawiający się przechył w stronę środowiskową19. Andreas Kemmler
i Daniel Spreng definiują bezpieczeństwo energetyczne jako promowanie efektywności
energetycznej i redukowanie zużycia energii, chronienie środowiska naturalnego, redukowanie zanieczyszczeń oraz dostarczanie energii dla wszystkich, którzy jej potrzebują, aby
móc podwyższać standardy życia20. Podobnie Mark Jacobson postrzega bezpieczeństwo
Zob.: S. Olz, R. Sims, N. Kirchner, Contributions of Renewables to Energy Security. International Energy Agency Information Paper, OECD, Paris 2007, s. 13.
16
United Kingdom Department of Trade and Industry, UK Energy Sector Indicators 2006, London
2006.
17
Zob.: Commission of the European Communities, Green Paper „A European Strategy for Sustainable,
Competitive and Secure Energy”, Brussels, 8 III 2006, COM(2006) 105 final; C. Adelle, D. Russel,
M. Pallemaerts, A „Coordinated” European Energy Policy? The Integration of EU Energy and Climate
Change Policies, [w:] European Energy Policy. The Environmental Approach, red. F. Morata, I. Solorio,
Northampton 2012; C. Dupont, R. Primova, Combating Complexity: The Integration of EU Climate and Energy Policies, „European Integration online Papers” 2011, Vol. 15, nr 1; I. Solorio, Bridging
the Gap between Environmental Policy Integration and the EU’s Energy Policy: Mapping out the „Green
Europeanisation” of Energy Governance, „Journal of Contemporary European Research” 2011, Vol. 7,
nr 3.
18
Por.: M. Kaczmarski, Bezpieczeństwo energetyczne Unii Europejskiej, Warszawa 2010, s. 8, Studia Europejskie; G. Bartodziej, M. Tomaszewski, Polityka energetyczna i bezpieczeństwo energetyczne, Warszawa
2008, s. 98.
19
F. Umbach, Global Energy Security and the Implications for the EU, „Energy Policy” 2010, Vol. 38, nr 3,
s. 1229 i nast., [online] http://dx.doi.org/10.1016/j.enpol.2009.01.010.
20
A. Kemmler, D. Spreng, Energy Indicators for Tracking Sustainability in Developing Countries, „Energy
Policy” 2007, Vol. 35, nr 4, s. 2466-2480, [online] http://dx.doi.org/10.1016/j.enpol.2006.09.006.
15
Politeja 2(41)/2016
201
energetyczne przez pryzmat zagrożeń środowiskowych, definiując je m.in. jako zarządzanie globalnym ociepleniem, zmniejszanie śmiertelności wywołanej zanieczyszczeniem powietrza, przeciwdziałanie zanieczyszczeniu gleb i chemicznemu skażeniu wód,
zapewnianie dostępu do wody pitnej oraz ziemi uprawnej itp.21
Podkreślanie zagadnienia ochrony środowiska w definicjach bezpieczeństwa energetycznego wiąże się najczęściej ze zrównoważonym rozwojem, czyli gwarantowaniem
ludzkości takiego dostępu do energii, który nie powodowałby znacznych negatywnych
i nieodwracalnych skutków środowiskowych. Wydaje się, że sytuacja ta jest osiągalna
jedynie w przypadku odnawialnych źródeł energii, a więc w perspektywie długookresowej. Ciekawe rozróżnienie czyni w tym zakresie Międzynarodowa Agencja Energii. Definiuje ona bezpieczeństwo jako niezakłóconą możliwość dostępu do źródeł energii po
przystępnej cenie, ale różnicuje bezpieczeństwo długo- i krótkookresowe: w pierwszym
wypadku chodzi o dostawy energii w zgodzie z rozwojem gospodarczym i potrzebami
środowiskowymi, w drugim – o zdolność szybkiego reagowania przez system energetyczny na nieoczekiwane zmiany w relacjach popytu i podaży22. Widać zatem wyraźnie,
że w krótkiej perspektywie, kiedy zagrożona jest ciągłość dostaw energii, kwestie środowiskowe schodzą na dalszy plan, podczas gdy w myśleniu strategicznym komponent
ten jest równie ważny co rozwój gospodarczy.
Warto zauważyć, że podobną definicję, podkreślającą równe znaczenie kwestii technologicznych, ekonomicznych i środowiskowych, stosuje rosyjski naukowiec Andriej
Konopljanik23. Wskazuje on w stosowanej przez siebie definicji bezpieczeństwa energetycznego na pewny, tani i przyjazny dla środowiska cykl energetyczny, który obejmuje dostawy pierwotnych nośników energii, ich transport, przerób i finalne zużycie24. Jest
to definicja niezwykle uniwersalna, pasująca zarówno do krajów producenckich, jak
i konsumenckich, podkreślająca trzy główne komponenty bezpieczeństwa energetycznego, jak i różne fazy wykorzystania energii. Nie zakłada ona funkcjonowania wolnego
rynku, choć tani cykl energetyczny sugeruje wysoką konkurencyjność całego sektora
energetycznego, który nie powinien być narażony na problemy z pozyskiwaniem kapitału wskutek zbyt wysokich nakładów i w związku z tym zbyt niskiej oczekiwanej stopy
zwrotu.
M.Z. Jacobson, Review of Solutions to Global Warming, Air Pollution, and Energy Security, „Energy &
Environmental Science” 2009, nr 2 , s. 148-173, [online] http://dx.doi.org/10.1039/B809990C.
22
Zob.: International Energy Agency, [online] http://www.iea.org/topics/energysecurity/, 24 II 2015.
W jednym ze swoich raportów IEA definiuje podobnie bezpieczeństwo energetyczne jako dostęp do
energii obejmujący dostępność zasobów, spadającą zależność od importu, mniejsze negatywne skutki dla
środowiska, konkurencję i efektywność rynkową, poleganie na własnych źródłach energii, które są środowiskowo czyste – IEA, Energy Technology Perspectives: Scenarios and Strategies to 2050, OECD, Paris
2006.
23
Podobnie czyni tak wielu polskich autorów, m.in.: A. Kłos, J. Paska, Niezawodność systemów elektroenergetycznych a wielkie awarie systemowe, [w:] Bezpieczeństwo systemów energetycznych, Warszawa
2004, s. 54 czy J. Grzesik, Bezpieczeństwo energetyczne, [w:] Miejsce Polski w Europie. Polska na arenie
międzynarodowej, bezpieczeństwo energetyczne kraju, Rzeszów 2005 , s. 7, Nasza Unia.
24
A. Konoplyanik, Energy Security and the Development of International Energy Markets, [w:] Energy
Security. Managing Risk in a Dynamic Legal and Regulatory Environment, red. B. Barton i in., Oxford
2004, s. 64.
21
202
Politeja 2(41)/2016
3. Potrzeba stosowania rozszerzonej definicji
bezpieczeństwa energetycznego
Obecnie niektórzy badacze wychodzą poza schemat trzech stałych komponentów bezpieczeństwa energetycznego, tj. stabilnych dostaw, konkurencyjności cenowej i ochrony środowiska. Benjamin K. Sovacool i Marylin A. Brown definiują bezpieczeństwo
energetyczne jako dostawy energii po przystępnej cenie i w odpowiedniej ilości, przy zachowaniu trwałości społecznej i kulturowej oraz ochronie środowiska25. Otóż „trwałość społeczna i kulturowa” jest tym nowym elementem, który niezwykle rzadko, jeśli w ogóle,
jest wyodrębniany w definiowaniu bezpieczeństwa energetycznego. Tak jak w tym wypadku jest on najczęściej włączany do kwestii zrównoważonego rozwoju i korzystania
ze środowiska naturalnego. Tymczasem poparcie społeczne dla stopnia wykorzystania
poszczególnych nośników energii jest kluczowym elementem dla zachowania bezpieczeństwa energetycznego. Deficyt tego komponentu w istniejących definicjach skłania
do szerszego zajęcia się tym problemem.
Poważnym zagrożeniem dla bezpieczeństwa energetycznego są protesty społeczne
powstałe wskutek nieumiejętnego informowania lokalnej ludności o szansach i zagrożeniach związanych z rozwojem infrastruktury energetycznej. Chodzi bardziej o niewłączenie przedstawicieli społecznych w proces przygotowywania i oceniania skutków
inwestycji niż błędy w prowadzeniu kampanii informacyjnej. W rezultacie miejscowa
społeczność zaczyna być coraz bardziej nieufna, przejawiać coraz większe obawy i silnie sprzeciwiać się danej inwestycji. Ludzie zachowują się wtedy zgodnie z syndromem
znanym w psychologii społecznej pod nazwą „tylko nie na moim podwórku” (ang. not
in my backyard, NIMBY)26. Nawet mimo poparcia większości obywateli w skali kraju
lokalna ludność jest nastawiona negatywnie do projektu, mającego często niezwykle
silne strategiczne znaczenie dla całego państwa. Protesty dotyczą głównie budowy nowych elektrowni jądrowych, ale także instalacji wykorzystujących inne źródła energii.
Mogą także towarzyszyć budowie elementów infrastruktury przesyłowej, tj. sieci elektroenergetycznych, gazociągów i ropociągów, terminali naftowych i gazowych, jak również powstawaniu kopalń, przede wszystkim tych wykorzystujących złoża niekonwencjonalne, takie jak gaz łupkowy.
M.A. Brown, B.K. Sovacool, Developing an „Energy Sustainability Index” to Evaluate Energy Policy, „Interdisciplinary Science Reviews” 2007, Vol. 32, nr 4, s. 335-349, [online] http://dx.doi.
org/10.1179/030801807X211793.
26
Zob.: M. Wolsink, Invalid Theory Impedes Our Understanding: A Critique on the Persistence of the Language of NIMBY, „Transactions of the Institute of British Geographers” 2006, Vol. 31, nr 1 , s. 85-91,
[online] http://dx.doi.org/10.1111/j.1475-5661.2006.00191.x; tenże, Wind Power and the NIMBY-Myth: Institutional Capacity and the Limited Significance of Public Support, „Renewable Energy”
2000, Vol. 21, nr 1, s. 49-64, [online] http://dx.doi.org/10.1016/S0960-1481(99)00130-5. Po raz
pierwszy terminu NIMBY użyto w 1980 r., a w kolejnych latach spopularyzował go brytyjski minister ds. środowiska Nicholas Ridley w konserwatywnym rządzie kierowanym przez premier Margaret Thatcher. Więcej na ten temat: E.T. Livezey, Hazardous Waste, „The Christian Science Monitor”
1980, 6 XI, [online] http://www.csmonitor.com/1980/1106/110653.html.
25
Politeja 2(41)/2016
203
Po katastrofie w Czarnobylu w 1986 r. społeczeństwo rosyjskie z jeszcze większą
rezerwą patrzyło na dalszy rozwój energetyki jądrowej. Zbliżający się koniec komunizmu i rozpad Związku Radzieckiego pozwolił na spontaniczne organizowanie się ruchu antyatomowego, który był w stanie wstrzymać budowę wielu nowych obiektów:
nie tylko samych reaktorów, lecz także części infrastruktury powiązanych z przemysłem
jądrowym. Oblicza się, że liczba zatrzymanych przedsięwzięć na przełomie lat 80. i 90.
ubiegłego wieku mogła sięgać nawet stu, wśród nich m.in. niedoszłe elektrownie w Tatarstanie czy Baszkortostanie. Oprócz sprzeciwu społecznego ważnym czynnikiem hamującym rozwój energetyki jądrowej w Rosji była trudna sytuacja gospodarcza kraju
i brak wystarczających funduszy w budżecie27.
Mimo silnego sprzeciwu miejscowej ludności i licznych protestów społecznych
rosyjski potentat jądrowy Rosatom starał się od końca lat 90. przeforsowywać wcześniej zarzucone projekty nuklearne. Tym bardziej że sytuacja gospodarcza Rosji, a więc
i kondycja finansowa spółek państwowych, zaczęła się poprawiać na przełomie XX
i XXI w. W rezultacie negatywne wyniki lokalnego referendum, jak tego w Czelabińsku w 1989 r. czy w Kostromie w 1997 r., nie przekreśliły całkowicie planów Rosatomu i nie powstrzymały przed budową nowych elektrowni jądrowych. Również siła oddziaływania ruchów antyatomowych, które w latach 90. osiągnęły zamierzony sukces,
tj. niemal zatrzymały program jądrowy w kraju, zaczęła wyraźniej maleć i niemal całkowicie zanikła dekadę później. Ostatnim ich sukcesem było doprowadzenie do odrzucenia w 2000 r. prawa zezwalającego na masowy import zużytego paliwa jądrowego na
komercyjnych warunkach.
Wraz z nastaniem rządów Władimira Putina rosyjska władza zaczęła jeszcze bardziej podejrzliwie patrzeć na wszelkie niezależne od niej ruchy społeczne i organizacje
pozarządowe, w tym te związane z tematyką środowiskową i energetyczną. Bez względu na negatywne nastroje społeczne rosyjski rząd przedstawił w 2008 r. plan wybudowania w ciągu dwudziestu lat kilkudziesięciu nowych reaktorów, mimo że według badań opinii publicznej aż 78% społeczeństwa było przeciw powstania w okolicy takich
elektrowni28. Kontrolowane przez władze media zupełnie zignorowały także odbywające się w tej sprawie protesty, jak ten zorganizowany jesienią 2009 r. w Muromie koło
Włodzimierza, w którym wzięło udział ponad 5 tys. osób, czy kampanię organizacji
EcoDefense! przeciwko budowie elektrowni w Kaliningradzie.
Brak odpowiedniej polityki informacyjnej oraz traktowanie niemal całej tematyki energetycznej jako strategicznej dla państwa i niepodlegającej społecznej debacie skutkuje tym, że władze Rosji dopuszczają się jaskrawego łamania praw człowieka
w związku z realizacją polityki energetycznej. Pod koniec lat 90. emerytowany kapitan Floty Północnej Aleksander Nikitin spędził w więzieniu ponad rok za zdradę państwa w związku z przekazywaniem ogólnodostępnych informacji na temat składowania elementów radioaktywnych na północy kraju. Przygotowywał on wraz z norweską
Szczegółowo na ten temat: A. Nikulina, The Russian Anti-Nuclear Movement, „Russian Analytical Digest” 2011, nr 101, s. 6.
28
Tamże, s. 8.
27
204
Politeja 2(41)/2016
Fundacją Bellona raport na temat bezpieczeństwa ekologicznego i za jak najbardziej legalną działalność został aresztowany przez FSB pod zarzutem szpiegostwa29.
Rosja nie jest odosobnionym przypadkiem. Za powstawanie lokalnego oporu
w sprawach energetycznych odpowiadają dwa czynniki: poziom zaufania społeczeństwa do władz oraz akceptacja społeczna30. Warto zauważyć, że nie są to pojęcia tożsame. Pierwsze ma charakter długofalowy i wieloaspektowy. Budowane jest nie tylko
w oparciu o standardowe kampanie informacyjne, ale obejmuje przede wszystkim proces odpowiedniego włączania społeczeństwa w proces podejmowania decyzji w zakresie wykorzystania energii. Zaufanie, jakie pojawia się w relacjach władza – społeczeństwo, dotyczy zarówno tego, jak bezpieczna dla ludzi i środowiska jest wykorzystywana
technologia, jak i tego, jakie skutki społeczne i gospodarcze może przynieść ulokowanie
w bliskim sąsiedztwie nowej inwestycji. Zaufanie to odnosi się zatem do sposobu wykorzystania pieniędzy, podziału zysków itp. W społeczeństwach niedemokratycznych
o niskiej aktywności obywatelskiej jest ono często iluzoryczne: bez poczucia własnej
podmiotowości społeczeństwo jest po prostu przedmiotem manipulacji i oddziaływania propagandy serwowanej przez władze. W przypadku problemów z legitymacją władzy zanika automatycznie zaufanie społeczne do nowych inwestycji i kształtowania całej polityki energetycznej.
Drugi czynnik ma charakter jednoaspektowy. Dotyczy zgody na uruchomienie danego projektu i jest efektem skoncentrowanych działań informacyjnych. Akceptacja
społeczna jest bowiem potrzebna do rozpoczęcia realizacji projektów energetycznych,
ale najczęściej nie obejmuje późniejszego aktywnego zaangażowania przedstawicieli społecznych w realizację projektu. Brak takiej zgody, np. wyrażonej w referendum,
utrudnia przeprowadzenie inwestycji, choć nie skazuje jej całkowicie na porażkę. Niewątpliwie dla władzy państwowej osiągnięcie akceptacji społecznej dla nowego projektu jest głównym celem, którego osiągnięcie prowadzi często do zaniechania dalszych
działań wzmacniających poziom zaufania. Jednym słowem, chodzi o wykluczenie obecności przedstawicieli społecznych z procesu inwestycji, kiedy tylko uda się uzyskać od
miejscowej ludności zgodę. Jest to działanie mało perspektywiczne z punktu widzenia
bezpieczeństwa energetycznego państwa i jednostki, gdyż pozwala na istnienie licznych
uśpionych obaw i stanu podejrzliwości, które mogą dać o sobie znać późnej, w najbardziej nieoczekiwanym momencie.
Zob.: T. Nilsen, I. Kudrik, A. Nikitin, The Russian Northern Fleet Nuclear Submarine Accidents, „Bellona Report” 1996, nr 2, a także A. Severance, Old Habits Die Hard: Aleksandr Nikitin, the European
Court of Human Rights, and Criminal Procedure in the Russian Federation, „Boston College International and Comparative Law Review” 2002, Vol. 25, nr 1.
30
D.F. Hippel i in., Evaluating the Energy Security Impacts of Energy Policies, [w:] The Routledge Handbook…, s. 77.
29
Politeja 2(41)/2016
205
Podsumowanie
Mając na uwadze wcześniejsze rozważania, należy przyjąć definicję bezpieczeństwa
energetycznego, która koncentrowałaby się nie tylko na stabilności dostaw, konkurencyjności cenowej i ochronie środowiska, ale też uwzględniałaby wagę i złożoność
czynnika społeczno-politycznego. Chodzi o kontrolę społeczną nad działaniami władz
w zakresie wykorzystania zasobów naturalnych i funkcjonowania gospodarki energetycznej. Bezpieczeństwo energetyczne można by zatem definiować jako zdolność państwa do zapewnienia stabilnych dostaw pokrywających bieżące i perspektywiczne zapotrzebowanie odbiorców na paliwa i energię, w sposób ekonomicznie uzasadniony dla
funkcjonowania gospodarki i strategicznie korzystny dla rozwoju państwa, przy optymalnej ingerencji środowiskowej i zrównoważonym wykorzystaniu bogactw naturalnych, z szerokim dostępem społeczeństwa do informacji oraz decyzji podejmowanych
w tym zakresie.
Powyższy sposób definiowania bezpieczeństwa energetycznego pozwala zatem na
wyodrębnienie czterech perspektyw: technicznej, ekonomicznej, środowiskowej i politycznej. W pierwszej energia postrzegana jest jako wielkość fizyczna mierząca zdolność
materii do wykonania pracy lub spowodowania przepływu ciepła. W drugiej energię
postrzega się przede wszystkim jako towar, na który działają prawa popytu i podaży.
W trzeciej energia traktowana jest jako dobro publiczne, natomiast w czwartej – jako
przedmiot władzy. W każdej z powyższych perspektyw można mierzyć stopień osiągnięcia poszczególnych celów związanych z zapewnieniem ciągłości dostaw (wymiar
techniczny), funkcjonowania rynku (wymiar ekonomiczny), zrównoważonego rozwoju (wymiar środowiskowy) oraz demokratycznej kontroli i suwerenności państwa (wymiar polityczny).
Wymienione cele i wymiary bezpieczeństwa energetycznego przenikają się i należy
traktować je łącznie. Oznacza to, że bezpieczeństwo energetyczne nie może być zapewnione, jeśli nawet jeden z nich, np. wymiar środowiskowy, jest zupełnie zaniedbany.
Podobnie z wymiarem politycznym i demokratyczną kontrolą społeczeństwa nad procesem decyzyjnym w zakresie polityki energetycznej, co często wydaje się mocno ograniczone w państwach bogatych w surowce energetyczne – bez tego elementu, nawet
jeśli w posiadaniu państwa są olbrzymie bogactwa naturalne, może ono nie być w stanie
zapewnić trwałego bezpieczeństwa energetycznego swoim obywatelom.
Bibliografia
Adelle C., Russel D., Pallemaerts M., A „Coordinated” European Energy Policy? The Integration
of EU Energy and Climate Change Policies, [w:] European Energy Policy. The Environmental
Approach, red. F. Morata, I. Solorio, Northampton 2012.
Balmaceda M.M., Energy Dependency, Politics and Corruption in the Former Soviet Union. Russia’s Power, Oligarchs’ Profits and Ukraine’s Missing Energy Policy, 1995-2006, New York
2008, BASEES/Routledge Series on Russian and East European Studies, 37.
206
Politeja 2(41)/2016
Bodio M., Polityka energetyczna w stosunkach między Unią Europejską a Federacją Rosyjską w latach 2000-2008, Warszawa 2009.
Boussena S., Locatelli C., Energy Institutional and Organisational Changes in EU and Russia: Revisiting Gas Relations, „Energy Policy” 2013, Vol. 55, [online] http://dx.doi.org/10.1016/j.
enpol.2012.11.052.
Brown M.A., Sovacool B.K., Developing an „Energy Sustainability Index” to Evaluate Energy Policy, „Interdisciplinary Science Reviews” 2007, Vol. 32, nr 4, [online] http://dx.doi.
org/10.1179/030801807X211793.
Ciută F., Conceptual Notes on Energy Security: Total or Banal Security?, „Security Dialogue”
2010, Vol. 41, nr 2, [online] http://dx.doi.org/10.1177/0967010610361596.
Commission of the European Communities, Green Paper „A European Strategy for Sustainable,
Competitive and Secure Energy”, Brussels, 8 III 2006, COM(2006) 105 final.
Ćwiek-Karpowicz J., Russia’s Gas Sector: In Need of Liberalisation in the Context of Shale Gas Revolution and the Energy Relations with the European Union, „Journal of East-West Business”
2012, Vol. 18, nr 1, [online] http://dx.doi.org/10.1080/10669868.2012.664018.
Dupont C., Primova R., Combating Complexity: The Integration of EU Climate and Energy Policies, „European Integration online Papers” 2011, Vol. 15, nr 1.
Dynamics of Energy Governance in Europe and Russia, red. C. Kuzemko i in., Basingstoke 2012,
International Political Economy Series.
European Commission, Commission Staff Working Document „In-depth study of European Energy Security”, Brussels, 2 VII 2014, SWD(2014) 330 final/3.
Geopolityka rurociągów. Współzależność energetyczna a stosunki międzypaństwowe na obszarze
postsowieckim, red. E. Wyciszkiewicz, Warszawa 2008.
Godzimirski J., The Northern Dimension of the Russian Gas Strategy, „Russian Analytical Digest” 2009, nr 5.
Goldthau A., Rhetoric versus Reality: Russian Threats to European Energy Supply, „Energy Policy” 2008, Vol. 36, nr 2.
Grzesik J., Bezpieczeństwo energetyczne, [w:] Miejsce Polski w Europie. Polska na arenie międzynarodowej, bezpieczeństwo energetyczne kraju, Rzeszów 2005, Nasza Unia.
Henderson J., Russia and the Global LNG Market, Oxford 2014.
Henderson J., Tight Oil Developments in Russia, Oxford 2013.
Henderson J., Stern J., The Potential Impact on Asia Gas Markets of Russia’s Eastern Gas Strategy,
Oxford 2014.
Hippel D.F. i in., Evaluating the Energy Security Impacts of Energy Policies, [w:] The Routledge
Handbook of Energy Security, red. B.K. Sovacool, London 2011, Routledge International
Handbooks.
IEA, Energy Technology Perspectives: Scenarios and Strategies to 2050, OECD, Paris 2006.
Jacobson M.Z., Review of Solutions to Global Warming, Air Pollution, and Energy Security, „Energy & Environmental Science” 2009, nr 2, [online] http://dx.doi.org/10.1039/B809990C.
Kaczmarski M., Bezpieczeństwo energetyczne Unii Europejskiej, Warszawa 2010, Studia
Europejskie.
Kemmler A., Spreng D., Energy Indicators for Tracking Sustainability in Developing Coun
tries, „Energy Policy” 2007, Vol. 35, nr 4, [online] http://dx.doi.org/10.1016/j.enpol.20
06.09.006.
Politeja 2(41)/2016
207
Kłos A., Paska J., Niezawodność systemów elektroenergetycznych a wielkie awarie systemowe, [w:]
Bezpieczeństwo systemów energetycznych, Warszawa 2004.
Konoplyanik A., Energy Security and the Development of International Energy Markets, [w:]
Energy Security. Managing Risk in a Dynamic Legal and Regulatory Environment, red.
B. Barton i in., Oxford 2004..
Kretzschmar G.L., Simpson E., Haque M., Russia’s Resource Capitalism – Market vs Political Sig
nalling, „Energy Policy” 2013, Vol. 61, [online] http://dx.doi.org/10.1016/j.enpol.2013.
04.082.
Kropatcheva E., He Who Has the Pipeline Calls the Tune? Russia’s Energy Power against the Background of the Shale „Revolutions”, „Energy Policy” 2014, Vol. 66, [online] http://dx.doi.
org/10.1016/j.enpol.2013.10.058.
Livezey E.T., Hazardous Waste, „The Christian Science Monitor” 1980, 6 XI, [online] http://
www.csmonitor.com/1980/1106/110653.html.
Nikulina A., The Russian Anti-Nuclear Movement, „Russian Analytical Digest” 2011, nr 101.
Nilsen T., Kudrik I., Nikitin A., The Russian Northern Fleet Nuclear Submarine Accidents, „Bellona Report” 1996, n 2.
Olz S., Sims R., Kirchner N., Contributions of Renewables to Energy Security. International Energy Agency Information Paper, OECD, Paris 2007.
Paik K.W., Sino-Russian Oil and Gas Cooperation. The Reality and Implications, Oxford 2012.
Paltsev S., Scenarios for Russia’s Natural Gas Exports to 2050, „Energy Economics” 2014, Vol. 42,
[online] http://dx.doi.org/10.1016/j.eneco.2014.01.005.
Pronińska K., Bezpieczeństwo energetyczne w stosunkach UE-Rosja. Geopolityka i ekonomia surowców energetycznych, Warszawa 2012.
Russian and CIS Gas Markets and Their Impact on Europe, red. S. Pirani, Oxford 2009.
Russian Gas Matrix. How Markets Are Driving Change, red. J. Henderson, S. Pirani, Oxford
2014.
Severance A., Old Habits Die Hard: Aleksandr Nikitin, the European Court of Human Rights,
and Criminal Procedure in the Russian Federation, „Boston College International and Comparative Law Review” 2002, Vol. 25, nr 1.
Smeenk T., Russian Gas for Europe: Creating Access and Choice. Underpinning Russia’s Gas
Export Strategy with Gazprom’s Infrastructure Investments, The Hague 2010.
Smith Stegen K., Deconstructing the „Energy Weapon”: Russia’s Threat to Europe as Case
Study, „Energy Policy” 2011, Vol. 39, nr 10, [online] http://dx.doi.org/10.1016/j.
enpol.2011.07.051.
Smith Stegen K., Nanay J., Russia and the Caspian Region: Challenges for Transatlantic Energy
Security?, „Journal of Transatlantic Studies” 2012, Vol. 10, nr 4, [online] http://dx.doi.org/
10.1080/14794012.2012.734670.
Solorio I., Bridging the Gap between Environmental Policy Integration and the EU’s Energy Policy: Mapping out the „Green Europeanisation” of Energy Governance, „Journal of Contemporary European Research” 2011, Vol. 7, nr 3.
Umbach F., Global Energy Security and the Implications for the EU, „Energy Policy” 2010,
Vol. 38, nr 3, [online] http://dx.doi.org/10.1016/j.enpol.2009.01.010.
United Kingdom Department of Trade and Industry, UK Energy Sector Indicators 2006, London 2006.
208
Politeja 2(41)/2016
Valentine S.V., The Fuzzy Nature of Energy Security, [w:] The Routledge Handbook of Energy Security, red. B.K. Sovacool, London 2011, Routledge International Handbooks.
Wolsink M., Invalid Theory Impedes Our Understanding: A Critique on the Persistence of the
Language of NIMBY, „Transactions of the Institute of British Geographers” 2006, Vol. 31,
nr 1, [online] http://dx.doi.org/10.1111/j.1475-5661.2006.00191.x.
Wolsnik M., Wind Power and the NIMBY-Myth: Institutional Capacity and the Limited Significance of Public Support, „Renewable Energy” 2000, Vol. 21, nr 1, [online] http://dx.doi.
org/10.1016/S0960-1481(99)00130-5.
Yafimava K., The Transit Dimension of EU Energy Security. Russian Gas Transit across Ukraine,
Belarus and Moldova, Oxford 2011.
Yenikeyeff S.M., Krysiek T.F., The Battle for the Next Energy Frontier. The Russian Polar Expedition and the Future of Arctic Hydrocarbons, Oxford 2007.
Yergin D., The Quest. Energy, Security, and the Remaking of the Modern World, London 2011.
Zajdler R., Hara T., Staniłko J., Formuły cenowe w kontraktach długoterminowych na dostawę
gazu do Unii Europejskiej, Warszawa 2012.
Бушуев В.В., Энергия и судьба России, Москва 2014.
Макаров А.А. Прогнозирование развития энергетического комплекса. Методические рекомендации по разработке прогноза развития России до 2030 г., Москва 2010.
Макаров А.А., Митрова Т.А., Кулагин В.А., Первые 5 лет „сланцевой революции” – что мы
теперь знаем наверняка?, Москва 2012.
Мастепанов А.М., Инновационное развитие в условиях санкций – некоторые размышления
об энергополитике, настоящем и будущем российской энергетики, „Энергетическая политика” 2014, nr 6.
Мельникова С.И., Развитие мирового рынка СПГ и перспективы экспорта сжиженного
газа из России, „Энергетическая политика” 2013, nr 6.
Методика мониторинга состояния энергетической безопасности России на региональном
уровне, red. С.М. Сендеров, Иркутск 2014.
Методические рекомендации по оценке состояния энергетической безопасности Росссийской
Федерации на федеральном уровне, red. С.М. Сендеров, Иркутск 2013.
Нефть сланцевых плеев – новый вызов энергетическому рынку? Информационно-аналитический обзор, red. А.А. Макаров, Москва 2012.
Плакиткин Ю.А. О концепции инновационного развития ТЭК до 2030 г. и ее взаимосвязи с
основными трендами инновационного развития мировой экономики, Москва 2010.
Прогноз развития энергетики мира и России до 2040 года, Москва 2014.
Распоряжение Правительства РФ от 13.11.2009 N 1715-р „Энергетическая стратегия
России на период до 2030 года”, [online] http://minenergo.gov.ru/node/1026.
ТЭК и экономика России: вчера, сегодня, завтра (1990-2010-2030), red. Ю.К. Шафраник,
Москва 2011.
Энергетика России, t. 1: Потенциал и стратегия реализации, red. В.В. Бушуев, Москва
2012.
Энергетика России, t. 2: Энергетическая политика России, red. В.В. Бушуев, Москва 2012.
Politeja 2(41)/2016
209
Энергетическая безопасность России: проблемы и пути решения, red. Н.И. Воропай, М.Б.
Чельцов, Новосибирск 2011.
Энергетическая стратегия России на период до 2035 года (проект), Москва 2014, [online]
http://www.energystrategy.ru/ab_ins/source/ES-2035_09_2015.pdf.
Dr Jarosław Ćwiek-Karpowicz (ur. 1981) – adiunkt w Instytucie Nauk Politycznych Uniwersytetu Warszawskiego, kierownik Biura Badań i Analiz w Polskim
Instytucie Spraw Międzynarodowych w Warszawie. Uzyskał na Uniwersytecie Warszawskim tytuł doktora nauk humanistycznych w zakresie nauki o polityce (2010),
a wcześniej tytuł magistra politologii (2005) i socjologii (2008). Zajmuje się bezpieczeństwem energetycznym i procesami politycznymi na obszarze poradzieckim, ze
szczególnym uwzględnieniem relacji UE–Rosja.
DOI: 10.12797/Politeja.13.2016.41.12
Janusz Józef WĘC
Uniwersytet Jagielloński
[email protected]
Debata nad nową strategią
bezpieczeństwa zewnętrznego
na forum instytucji i organów
Unii Europejskiej w latach 2012-2015
Abstract
Debate on the new strategy of external security at the forum of European
Union institutions and bodies in 2012-2015
The subject of the article is the debate on the new external security strategy,
which has been ongoing in the European Union since 2012. It presents the position of the European Council and the Council for Foreign Affairs, the European
Commission, the European Parliament as well as the Interparliamentary
Conference for a Common Foreign and Security Policy and Common Security
and Defence Policy. In so far as these first two institutions play a decisive role
in shaping a common security and defence policy, the influence of the next two
is still limited, in spite of the fact that it has increased since the coming into
force of the Lisbon Treaty of 13 December 2007. In turn, the Interparliamentary
Conference, whose members include representatives of the European Parliament
and national parliaments, functions only as an advisory body in this area.
Słowa kluczowe: strategia bezpieczeństwa zewnętrznego, traktat lizboński,
wspólna polityka bezpieczeństwa i obrony, wspólna polityka zagraniczna
i bezpieczeństwa, Rada Europejska, Rada do Spraw Zagranicznych, Komisja
Europejska, Parlament Europejski, Konferencja Międzyparlamentarna ds.
Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa oraz Wspólnej Polityki
Bezpieczeństwa i Obrony
Keywords: strategy of external security, Lisbon Treaty, common security
and defence policy, common foreign and security policy, European Council,
Council for Foreign Affairs, European Commission, European Parliament,
212
Janusz Józef Węc
Politeja 2(41)/2016
Interparliamentary Conference for a Common Foreign and Security Policy and
Common Security and Defence Policy
I. Uwagi wstępne
Nowe zagrożenia i kryzysy międzynarodowe w najbliższym i dalszym sąsiedztwie Unii
Europejskiej, w szczególności agresja Rosji na Ukrainę (Krym) i wojna w Donbasie,
które rozpoczęły się w 2014 r., oraz powstanie tzw. Państwa Islamskiego w tymże roku,
dowiodły nie tylko słabości projektów Partnerstwa Wschodniego1 i Partnerstwa Środziemnomorskiego2 oraz nieskuteczności dyplomatycznych, cywilnych i militarnych
instrumentów zarządzania kryzysami, ale w dramatyczny sposób unaoczniły również
brak aktualnej i spójnej strategii w dziedzinie bezpieczeństwa zewnętrznego Unii3.
Z kolei kryzys imigracyjny Unii Europejskiej, którego przebieg w 2015 r. stał się groźny
nawet dla jej dalszej egzystencji, zastał Unię pozbawioną aktualnej strategii w zakresie bezpieczeństwa wewnętrznego. Opracowanie nowych dokumentów strategicznych
w tych dwóch dziedzinach stało się zatem pilne jak nigdy wcześniej. Odtąd każda debata na temat zmian w strategii bezpieczeństwa zewnętrznego Unii była mocno powiązana z dyskusją o modyfikacji jej strategii bezpieczeństwa wewnętrznego. Obydwie strategie miały bowiem w tych nowych uwarunkowaniach międzynarodowych stanowić
dwie strony tego samego medalu.
Przeszkodą w opracowaniu nowej strategii bezpieczeństwa zewnętrznego Unii Europejskiej było dotąd błędne przekonanie rządów większości państw członkowskich, że
strategia bezpieczeństwa z 12 grudnia 2003 r., zmodyfikowana dokładnie pięć lat później, także w nowych warunkach międzynarodowych może być nadal aktualna4. Niektóre z nich zdecydowały się nawet na zacieśnienie bilateralnej współpracy wojskowej,
Szerzej na temat projektu Partnerstwa Wschodniego por.: A.K. Cianciara, Partnerstwo Wschodnie
2009-2014. Geneza, funkcjonowanie, uwarunkowania, Warszawa 2014.
2
Szerzej na temat projektu Partnerstwa Śródziemnomorskiego por.: Unia Europejska w regionie śródziemnomorskim. Między polityką wspólną a interesami państw członkowskich, red. J. Zając, Warszawa
2014.
3
Na temat pierwszych prób opracowania nowej strategii bezpieczeństwa zewnętrznego Unii Europejskiej w latach 2012-2013 por.: J.J. Węc, W poszukiwaniu nowej strategii bezpieczeństwa zewnętrznego
Unii Europejskiej, „Krakowskie Studia Międzynarodowe” 2015, nr 2, s. 71-81. Szerzej na temat koncepcji reformy europejskiej strategii bezpieczeństwa Unii Europejskiej por.: W stronę nowej europejskiej
strategii bezpieczeństwa. Food for thought, Biuro Bezpieczeństwa Narodowego,Warszawa 2012, [online] http://www.bbn.gov.pl, 25 IV 2016, s. 1-2; P. Olszewski, Reforma strategii bezpieczeństwa Unii
Europejskiej jako nowe otwarcie w relacjach transatlantyckich. Koncepcja i perspektywy, [w:] System euroatlantycki w wielobiegunowym ładzie niędzynarodowym, red. J.M. Fiszer, P. Olszewski, Warszawa 2013,
s. 208-229, System Euroatlantycki w Wielobiegunowym Świecie i Jego Perspektywy, 6.
4
Spotkanie Rady Europejskiej w Brukseli w dniach 11-12 grudnia 2003 r. Konkluzje prezydencji, Bruksela, 11-12 XII 2003 r., 16616/07, s. 89-90; Posiedzenie Rady Europejskiej w Brukseli w dniach 1112 grudnia 2008 r. Konkluzje prezydencji, Bruksela, 13 II 2009 r., 16616/07 (załącznik 2), s. 15-18;
Rada Unii Europejskiej, Europejska Strategia Bezpieczeństwa „Bezpieczna Europa w lepszym świecie”,
Urząd Publikacji Unii Europejskiej, Luksemburg 2009, s. 7-43. Analizę Europejskiej strategii bezpie1
Politeja 2(41)/2016
Debata nad nową strategią…
213
co stanowiło kolejną przyczynę braku zainteresowania uchwaleniem strategii dla całej
Unii Europejskiej. Prace nad nowym dokumentem strategicznym utrudniał również
zbiurokratyzowany proces podejmowania decyzji w Unii, prowadzący do opóźnień
w realizacji zadań i celów wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony.
Przedmiotem artykułu jest debata na temat nowej strategii bezpieczeństwa zewnętrznego, jaka toczy się w Unii Europejskiej od 2012 r. Przedstawione w nim zostały
stanowiska Rady Europejskiej i Rady do Spraw Zagranicznych, Komisji Europejskiej,
Parlamentu Europejskiego oraz Konferencji Międzyparlamentarnej ds. Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa oraz Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony.
O ile te dwie pierwsze instytucje posiadają decydujące znaczenie w realizacji wspólnej
polityki bezpieczeństwa i obrony (WPBiO), o tyle rola dwóch następnych jest nadal
ograniczona, mimo iż wzrosła po wejściu w życie traktatu lizbońskiego z 13 grudnia
2007 r.5 Z kolei Konferencja Międzyparlamentarna, w skład której wchodzą przedstawiciele Parlamentu Europejskiego oraz parlamentów narodowych, jest jedynie organem doradczym w analizowanej dziedzinie6.
W pierwszej części artykułu przedstawiona zostanie debata instytucji i organów
Unii Europejskiej na temat nowej strategii bezpieczeństwa zewnętrznego w latach
2012-2013, kiedy to podjęto w ogóle decyzję o konieczności jej opracowania i pierwszy raz od pięciu lat poświęcono tej sprawie dużo uwagi podczas posiedzenia Rady
Europejskiej w grudniu 2013 r. Druga część pracy poświęcona będzie przygotowaniom
do zapowiedzianego na czerwiec 2015 r. specjalnego posiedzenia Rady Europejskiej,
podczas którego miało dojść do przyjęcia nowego dokumentu strategicznego Unii
Europejskiej, ale głównie z powodu kryzysu imigracyjnego zamierzenia tego nie udało
się zrealizować.
II. Pierwsza faza debaty w latach 2012-2013
Debata na temat nowej strategii bezpieczeństwa zewnętrznego rozpoczęła się w Unii
Europejskiej 23 lipca 2012 r. wraz z przyjęciem przez Radę do Spraw Zagranicznych
5
6
czeństwa z 2003 r., a także jej zmodyfikowanej wersji z 2008 r. por.: J.J. Węc, W poszukiwaniu nowej
strategii…, s. 71-72.
Szerzej na ten temat por.: J.J. Węc, Traktat Lizboński. Polityczne aspekty reformy ustrojowej Unii Europejskiej w latach 2007-2015, Kraków 2016, s. 245, 251-253, Societas, 36.
Konferencja Międzyparlamentarna została ustanowiona w kwietniu 2011 r. w Brukseli na mocy art.
10 protokołu nr 1 w sprawie roli parlamentów narodowych w Unii Europejskiej, załączonego do
TUE, TFUE i TEWEA w wersji traktatu lizbońskiego. W jej skład wchodzi po sześciu posłów delegowanych przez parlamenty narodowe oraz szesnastu deputowanych Parlamentu Europejskiego. Zbiera się ona co sześć miesięcy w państwie sprawującym unijną prezydencję lub w siedzibie Parlamentu
Europejskiego w Brukseli. Konferencja Międzyparlamenarna uchwala w drodze konsensu konkluzje
polityczne, które nie są jednak wiążące ani dla parlamentów narodowych, ani dla Parlamentu Europejskiego, ani dla żadnej innej instytucji Unii Europejskiej. Por.: Regulamin Konferencji Międzyparlamentarnej ds. Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa oraz Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa
i Obrony, [online] http://oide.sejm.gov.pl, 25 IV 2016, s. 1-4.
214
Janusz Józef Węc
Politeja 2(41)/2016
pierwszych konkluzji w tej sprawie7. Mimo głównie technicznego charakteru miały
one duże znaczenie polityczne. Zobowiązywały bowiem wysoką przedstawiciel Unii
ds. zagranicznych i polityki bezpieczeństwa, Catherine Ashton, do rozpoczęcia, wraz
z rządami państw członkowskich, debaty na temat „czynienia postępów” oraz wprowadzenia niezbędnych zmian w tej dziedzinie. Wskazywały również na inicjatywę przewodniczącego Rady Europejskiej, Hermana Van Rompuya, w sprawie przeprowadzenia
w 2013 r. na forum tej instytucji dyskusji na temat obronności8. W oparciu o ten dokument Rada Europejska w swoich konkluzjach z 14 grudnia 2012 r. zobowiązała wysoką przedstawiciel Unii i Komisję Europejską do opracowania najpóźniej do września
2013 r. sprawozdania zawierającego nowe propozycje dalszego rozwoju wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony. Miały one obejmować trzy następujące priorytety: po
pierwsze, zwiększenie skuteczności, widoczności i wpływu WPBiO; po drugie, rozwój
zdolności obronnych; po trzecie, wzmocnienie europejskiego przemysłu obronnego9.
24 lipca 2013 r. do debaty na temat zmian we wspólnej polityce bezpieczeństwa
i obrony włączyła się Komisja Europejska, która opublikowała komunikat skierowany do Parlamentu Europejskiego, Rady Unii Europejskiej, Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów. Zwróciła ona uwagę na fakt, że wskutek kryzysu
zadłużeniowego strefy euro państwa członkowskie radykalnie ograniczyły wydatki na
obronność. I tak, w latach 2001-2010 wydatki te spadły z 251 mld euro do 194 mld
euro. Cięcia objęły głównie inwestycje na badania i rozwój w dziedzinie obronności.
Tylko w latach 2005-2010 budżet na europejskie badania i rozwój zmniejszył się o 14%,
osiągając poziom 9 mld euro. Oznaczało to, że dwadzieścia siedem państw członkowskich Unii Europejskiej przeznaczało wówczas łącznie na ten cel kwotę aż siedmiokrotnie mniejszą aniżeli USA. Mimo to Unia Europejska mogłaby – zdaniem Komisji
Europejskiej – w dalszym ciągu odgrywać strategiczną rolę na arenie międzynarodowej, ponieważ dysponowała siłami zbrojnymi liczącymi łącznie we wszystkich państwach członkowskich 1,6 mln żołnierzy, a ich wydatki na obronę w 2011 r. były nadal większe aniżeli wydatki Chin, Rosji i Japonii razem wziętych10. Aby osiągnąć ten
cel, Komisja Europejska zaproponowała realizację następujących zadań: po pierwsze,
przestrzeganie i stosowanie obowiązującego dorobku prawnego, w szczególności dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z 6 maja 2009 r. w sprawie transferów produktów związanych z obronnością na rynku wewnętrznym oraz dyrektywy Parlamentu
Konkluzje polityczne Rady do Spraw Zagranicznych były na ogół przyjmowane po uprzedniej dyskusji na posiedzeniach Grupy Polityczno-Wojskowej, Komitetu ds. Aspektów Cywilnych Zarządzania
Kryzysowego oraz Komitetu Politycznego i Bezpieczeństwa. Następnie zatwierdzał je COREPER II
i uchwalała Rada do Spraw Zagranicznych.
8
Posiedzenia Rady do Spraw Zagranicznych w dniu 23 lipca 2012 r. Komunikat prasowy, Bruksela,
23 VII 2012 r., 12800/1/12 REV 1, s. 17-19.
9
Posiedzenie Rady Europejskiej w dniach 13-14 grudnia 2012 r. Konkluzje, Bruksela, 14 XII 2012 r.,
EUCO 205/12, s. 8-11.
10
Komisja Europejska, Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu
Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów „W kierunku bardziej konkurencyjnego i wydajnego sektora obronności i bezpieczeństwa”, Bruksela, 24 VII 2013 r., COM(2013) 542 wersja ostateczna, s. 3-4.
7
Politeja 2(41)/2016
215
Europejskiego i Rady z 13 lipca 2009 r. w sprawie zamówień publicznych w dziedzinie
obronności11, co winno umożliwić pogłębienie rynku wewnętrznego w zakresie obrony i bezpieczeństwa; po drugie, ustanowienie europejskiej bazy technologiczno-przemysłowej sektora obronnego (European Defence Technological and Industrial Base –
EDTIB) w celu zwiększenia konkurencyjności przemysłu obronnego; po trzecie, ścisłe
powiązanie ze sobą cywilnych i wojskowych aspektów bezpieczeństwa m.in. w celu
wydajniejszego wykorzystania środków finansowych. Komisja Europejska zwróciła się
również do szefów państw lub rządów o przedyskutowanie tych propozycji podczas
posiedzenia Rady Europejskiej w grudniu 2013 r., wraz ze wspomnianym wyżej sprawozdaniem wysokiej przedstawiciel Unii w sprawie dalszego rozwoju wspólnej polityki
bezpieczeństwa i obrony12.
Siedem tygodni później, 12 września 2013 r., Parlament Europejski uchwalił rezolucję poświęconą strukturom wojskowym Unii Europejskiej. Wyraził w niej głębokie zaniepokojenie z powodu niedostatecznej zdolności Unii do reagowania na kryzysy międzynarodowe, pomimo jej długoletniego zobowiązania do utrzymania pokoju
i ochrony praw człowieka, zapobiegania konfliktom i wzmocnienia bezpieczeństwa międzynarodowego zgodnie z zasadami określonymi w Karcie Narodów Zjednoczonych13.
Parlament podkreślił również, że w interesie UE oraz państw członkowskich leży spójne
działanie w roli podmiotu zapewniającego bezpieczeństwo nie tylko w Europie, ale również w innych częściach świata, zaś szczególnie w krajach sąsiadujących. Zdaniem autorów rezolucji Unia Europejska winna być przygotowana do całościowego podejścia do
zarządzania kryzysowego, obejmującego szeroki wachlarz środków dyplomatycznych,
ekonomicznych, rozwojowych i w ostateczności wojskowych14. W ślad za tym wezwali
oni rządy państw członkowskich do wypracowania kompromisu politycznego w sprawie utworzenia w pełni sprawnej Kwatery Głównej Operacji UE w ramach Europejskiej
Służby Działań Zewnętrznych, w razie konieczności za pośrednictwem stałej współpracy strukturalnej. Winna ona być odpowiedzialna za planowanie i prowadzenie misji
cywilnych oraz wojskowych, posiadających oddzielne struktury dowodzenia. Utworzenie Kwatery Głównej Operacji UE znacznie zwiększyłoby pamięć instytucjonalną UE
w odniesieniu do zarządzania kryzysowego, a także przyczyniłoby się do rozwoju wspólnej kultury strategicznej poprzez delegowanie pracowników krajowych i maksymalizacji
korzyści płynących z koordynacji cywilno-wojskowej. Ułatwiłoby również Parlamentowi
Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/43/WE z dnia 6 maja 2009 r. w sprawie uproszczenia warunków transferów produktów związanych z obronnością we Wspólnocie, „Dziennik Urzędowy
Unii Europejskiej” L, 2009, nr 146, s. 1-36; Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/81/
WE z dnia 13 lipca 2009 r. w sprawie koordynacji procedur udzielania niektórych zamówień na roboty
budowlane, dostawy i usługi przez instytucje lub podmioty zamawiające w dziedzinach obronności i bezpieczeństwa i zmieniająca dyrektywy 2004/17/WE i 2004/18/WE, „Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej” L, 2009, nr 216, s. 76-136.
12
Komisja Europejska, Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu
Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów „W kierunku bardziej konkurencyjnego…, s. 5.
13
Parlament Europejski, Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 12 września 2013 r. w sprawie struktur wojskowych UE: stan obecny i przyszłe perspektywy (2012(2319)INI)), P7_TA(2013)0381, s. 2.
14
Tamże.
11
216
Janusz Józef Węc
Politeja 2(41)/2016
Europejskiemu oraz Radzie Unii Europejskiej sprawowanie nadzoru politycznego nad
zarządzaniem kryzysowym15.
Parlament Europejski odniósł się także do problemu grup bojowych oraz zasad ich
finansowania16. Wskazał na wkład grup bojowych w transformację sił zbrojnych państw
członkowskich, wzmocnienie interoperacyjności wojskowej oraz promowanie współpracy wielonarodowej. Z drugiej strony wyraził ubolewanie, że nie udało się dotąd ani
razu wykorzystać grup bojowych jako instrumentu szybkiego reagowania, choć kryzys w Mali w 2013 r. stwarzał taką okazję17. W ślad za tym deputowani opowiedzieli się za modyfikacją składu grup bojowych w taki sposób, aby daną grupę tworzyły
zasadniczo państwa tego samego regionu, podobnie postrzegające istniejące zagrożenia. Zwiększyłoby to bowiem prawdopodobieństwo osiągnięcia kompromisu i odpowiedniej reakcji na te zagrożenia. Deputowani wyrazili również opinię, że stosowanie
zasady przypisania kosztów do miejsca ich powstania w odniesieniu do grup bojowych
stawianych w stan gotowości w sposób dobrowolny i rotacyjny jest sprzeczne z zasadą sprawiedliwego podziału obciążeń. W związku z tym wezwali wysoką przedstawiciel Unii
do przedstawienia wniosku mającego na celu dostosowanie mechanizmu ATHENA18 do specyfiki grup bojowych, w razie potrzeby w ramach stałej współpracy strukturalnej, a także wniosku w sprawie utworzenia i finansowania funduszu początko Tamże, s. 4. Gdy w 2011 r. polska prezydencja w Unii Europejskiej próbowała ustanowić stałe dowództwo planowania i prowadzenia operacji cywilno-wojskowych, napotkała sprzeciw Wielkiej Brytanii,
która argumentowała, że utworzenie takiego dowództwa byłoby zbyt kosztowne i konkurencyjne wobec NATO. Później już nigdy nie udało się osiągnąć konsensu w tej sprawie, w związku z czym Unia
jest nadal pozbawiona jednego centrum dowodzenia operacjami cywilnymi i wojskowymi. Por.: J.J.
Węc, Pierwsza polska prezydencja w Unii Europejskiej. Uwarunkowania, procesy decyzyjne, osiągnięcia
i niepowodzenia, Kraków 2012, s. 233, Societas, 44.
16
Grupy bojowe (Battlegroups) to związki taktyczno-bojowe Unii Europejskiej, mające charakter sił
szybkiego reagowania. W lutym 2004 r. w obliczu trudności z utworzeniem Europejskiego Korpusu
Sił Szybkiego Reagowania, w skład którego miało wchodzić piętnaście brygad (50-60 tys. żołnierzy),
Francja, Niemcy i Wielka Brytania zaproponowały ustanowienie grup bojowych. 6 kwietnia 2004 r.
ministrowie obrony państw członkowskich zaakceptowali tę propozycję, zaś 22 listopada tegoż roku
podczas czwartej konferencji planistycznej ustalili, że grupy bojowe winny prowadzić wszystkie rodzaje misji petersberskich i osiągać gotowość do działania w ciągu od trzydziestu do stu dwudziestu dni.
Szerzej na ten temat por.: A. Ciupiński, Zdolności wojskowe Unii Europejskiej. Perspektywy grup bojowych, „Rocznik Integracji Europejskiej” 2014, nr 8, s. 105-115, [online] http://dx.doi.org/10.14746/
rie.2014.8.8; G. Lindstrom, Enter the EU Battlegroups, Paris 2007, Chaillot Papers, 97. Pierwsze grupy
bojowe zostały utworzone w 2007 r. Miały one być motorem transformacji narodowych sił zbrojnych
państw członkowskich Unii Europejskiej. Winny również umożliwić Unii Europejskiej samodzielną
reakcję na kryzysy regionalne czy też inną sytuację wymagającą zaangażowania sił o charakterze ekspedycyjnym w jej sąsiedztwie. Pierwszy cel został osiągnięty jedynie częściowo, zaś drugi nie doczekał się
dotąd realizacji.
17
Na temat przyczyn niewykorzystania wtedy grup bojowych por.: A. Ciupiński, Zdolności wojskowe…,
s. 114.
18
Mechanizm ATHENA został ustanowiony na mocy decyzji Rady Unii Europejskiej z 23 II 2004 r.
w celu finansowania kosztów operacji wojskowych i polityczno-obronnych. Por.: Council Decision
2004/197/CFSP of 23 February 2004 establishing a mechanism to administer the financing of the common costs of European Union operations having military or defence implications, Official Journal L, 2004,
nr 63, s. 68-82.
15
Politeja 2(41)/2016
217
wego19. W tym kontekście zwrócili uwagę, że wszelkimi kosztami niezwiązanymi z operacjami wojskowymi (np. koszty przygotowania grup bojowych i ich pozostawania w gotowości) można by obciążyć budżet ogólny Unii Europejskiej20.
Nawiązując do sprawy wielonarodowych sił zbrojnych pozostających poza Unią
Europejską, Parlament opowiedział się za zacieśnieniem współpracy między Eurokorpusem a Sztabem Wojskowym UE oraz za akcesją do Eurokorpusu innych państw
członkowskich Unii21. Mogłoby to być zaczątkiem w pełni zintegrowanego elementu europejskich sił zbrojnych22. Jeśli chodzi natomiast o relacje pomiędzy Unią Europejską
a NATO, to Parlament wyraził opinię, że wzmocnienie europejskich zdolności wojskowych Unii nie koliduje z interesami NATO, ponieważ może się przyczynić do bardziej
sprawiedliwego podziału obciążeń w ramach sojuszu. Siły reagowania NATO i grupy bojowe Unii Europejskiej winny się zatem wzajemnie uzupełniać. Dlatego należy podjąć
działania na rzecz wzmocnienia synergii między nimi. Parlament zaproponował również bardziej regularną współpracę na szczeblu politycznym między wysoką przedstawiciel Unii a sekretarzem generalnym NATO w celu usprawnienia zarządzania zasobami oraz realizacji operacji zarówno cywilnych, jak i wojskowych. Wskazał także na
konieczność rozwijania istniejących ram współpracy operacyjnej pomiędzy Unią Europejską a NATO, począwszy od porozumień „Berlin plus”23, których wdrażanie w dalszym ciągu jest zablokowane przez Turcję24.
Fundusz początkowy to nowy instrument finansowy ustanowiony w traktacie lizbońskim, z którego winny być pokrywane koszty na działania przygotowawcze do misji petersberskich (art. 41 ust. 3
TUE).
20
Parlament Europejski, Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 12 września 2013 r. … , s. 4-5.
19
Korpus Europejski (Eurokorpus) został ustanowiony w 1993 r. z inicjatywy Niemiec i Francji. Następnie przystąpiły do niego Belgia, Luksemburg i Hiszpania. Zdolność operacyjną uzyskał w 1995 r.
Wchodził w skład „sił podległych” Unii Zachodnioeuropejskiej, gdzie miał być wykorzystywany do
realizacji misji petersberskich, ale z drugiej strony podlegał też NATO, będąc tam zobowiązanym do
działań obronnych na podstawie art. 5 traktatu waszyngtońskiego z 4 kwietnia 1949 r. Por.: A. Ciupiński, Zdolności wojskowe…, s. 105.
21
Parlament Europejski. Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 12 września 2013 r. …, s. 8. Należy
w tym kontekście podkreślić, że art. 42 ust. 3 TUE w wersji traktatu lizbońskiego przewiduje możliwość oddania przez państwa członkowskie do dyspozycji Unii ich „zdolności” cywilnych i wojskowych, aby przyczynić się do osiągnięcia celów określonych przez Radę. Dotyczy to także państw wspólnie
powołujących siły wielonarodowe, które mogą być przekazane Unii Europejskiej. Ponieważ artykuł
ten nie zawiera jednak przepisu upoważniającego Radę Europejską lub Radę Unii Europejskiej, nie
można dokonać jego implementacji, a to oznacza, że decyzje w tej sprawie są zastrzeżone wyłącznie
dla państw członkowskich. Por.: J.J. Węc, Dynamika wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony po wejściu w życie traktatu lizbońskiego, [w:] Bezpieczeństwo międzynarodowe. Polska, Europa, Świat. Księga
Jubileuszowa dedykowana Profesorowi Ryszardowi Ziębie z okazji czterdziestolecia pracy naukowej, red.
J. Zając, A. Włodkowska-Bagan, M. Kaczmarski, Warszawa 2015, s. 439-440.
23
W 1996 r. w Berlinie ministrowie spraw zagranicznych państw członkowskich NATO zgodzili się
utworzyć w ramach NATO Europejską Tożsamość Bezpieczeństwa i Obrony (tzw. europejski filar
NATO). W 2003 r. przedstawiciele NATO i Unii Europejskiej podpisali natomiast pakiet porozumień, które zaczęto odtąd nazywać porozumieniami „Berlin plus”. Ich podstawowym postanowieniem
była możliwość korzystania przez Unię z sił i zasobów militarnych NATO w czasie prowadzenia własnych operacji wojskowych, w których NATO nie zamierza uczestniczyć. I tak, 12 III 2003 r. podpi22
218
Janusz Józef Węc
Politeja 2(41)/2016
W debacie na temat nowej strategii bezpieczeństwa zewnętrznego Unii Europejskiej wzięła także udział Konferencja Międzyparlamentarna ds. Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa oraz Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony jako forum złożone z przedstawicieli Parlamentu Europejskiego i parlamentów narodowych.
Już podczas posiedzenia w dniach 4-6 września 2013 r. w Wilnie przyjęła ona konkluzje polityczne dotyczące prac nad nową strategią. Wyraziła w nich opinię, że parlamenty narodowe i Parlament Europejski winny być w jak największym stopniu zaangażowane w proces konceptualizacji i formułowania takiej strategii. Wezwała Radę Europejską,
aby podczas zbliżającego się w grudniu 2013 r. posiedzenia poświęconego analizowanej
kwestii dała [ona] jakże potrzebny impuls do przeciwdziałania poważnemu pogorszeniu
się stanu obronności w Europie oraz przedstawiła propozycje dotyczące zmian we wspólnej polityce bezpieczeństwa i obrony, w szczególności w zakresie usprawnienia procesu podejmowania decyzji związanych z WPBiO, finansowania misji cywilnych i wojskowych, wykorzystania stałej współpracy strukturalnej i przyszłości grup bojowych25.
Zwróciła uwagę na fakt, że grupy bojowe mogłyby się stać jednymi z najważniejszych
instrumentów WPBiO, ale pod warunkiem lepszego określenia ich przydatności, na przykład poprzez przyjęcie modułowego rozwiązania, położenie większego nacisku na szkolenia, ćwiczenia i certyfikację, usprawnianie planowania oraz zapewnienie równiejszego
podziału obciążeń26. Opowiedziała się także za ściślejszą współpracą pomiędzy Unią
Europejską a NATO w zakresie planowania obrony, w szczególności za synchronizacją
i harmonizacją unijnego planu rozwoju potencjału militarnego z procesem planowania
obrony NATO. Pozwoliłoby to bowiem uniknąć dublowania się działań podejmowanych w tym zakresie przez obie strony27.
Ponad dwa miesiące później, 21 listopada 2013 r., w rezolucji poświęconej wdrażaniu wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony Parlament Europejski ponownie zwrócił uwagę na poważne i nieustanne zmiany w środowisku geopolitycznym, które charakteryzują wielowymiarowe i asymetryczne zagrożenia, międzynarodowy terroryzm, wzrost
wschodzących potęg oraz strategiczny zwrot Stanów Zjednoczonych ku rejonowi Pacyfi-
24
25
26
27
sano porozumienie w sprawie bezpieczeństwa informacji niejawnych, zaś 17 III tegoż roku zawarto
dalsze cztery umowy, gwarantujące: zapewnienie Unii Europejskiej dostępu do planowania operacyjnego NATO; udostępnienie Unii zdolności i zasobów militarnych NATO; adaptację systemu planowania obronnego NATO do realizacji operacji Unii, a także „europejskie opcje dowodzenia” w ramach
NATO dla operacji prowadzonych przez Unię. Por.: Ministerstwo Spraw Zagranicznych RP, Relacje
UE-NATO, s. 1, [online] https://www.msz.gov.pl/pl/; Instytucjonalne relacje UE-NATO, 25 IV 2016,
s. 1-2, [online] http://www.psz.pl/; M. Terlikowski, Stan i perspektywy partnerstwa UE i NATO, 25 IV
2016, „Biuletyn PISM” 2010, nr 106, s. 1-2.
Parlament Europejski, Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 12 września 2013 r. …, s. 9-10. Turcja
nie zgadza się na zawarcie przez Cypr technicznego porozumienia o wymianie informacji niejawnych
z NATO, ale z drugiej strony Cypr blokuje przystąpienie Turcji do EAO.
Posiedzenie Konferencji Międzyparlamentarnej ds. Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa oraz
Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony w dniach 4-6 września 2013 r. w Wilnie. Konkluzje, Wilno,
4-6 IX 2013 r., s. 5-6.
Tamże, s. 6.
Tamże.
Politeja 2(41)/2016
219
ku, większe ubóstwo, głód i niestabilność w południowym sąsiedztwie UE, rosnące wyzwania w obszarze bezpieczeństwa morskiego, rozprzestrzenianie broni masowego rażenia
i wzrost nielegalnego handlu bronią strzelecką i lekką, wyzwania w obszarze bezpieczeństwa energetycznego, poważna systemowa niewydolność finansowa oraz dotkliwy w skutkach i długotrwały kryzys finansowy i gospodarczy mający istotny wpływ na PKB wielu
państw członkowskich UE, a tym samym na krajowe budżety na obronę państw po obu
stronach Atlantyku28. Z drugiej strony w obliczu zmian geopolitycznych w świecie wzrastała rola Europy, co oznaczało – zdaniem deputowanych do Parlamentu Europejskiego – że państwa członkowskie Unii Europejskiej winny wykazać więcej woli politycznej
w celu uczynienia z Unii istotnego podmiotu na arenie międzynarodowej i gwaranta bezpieczeństwa, dysponującego autentyczną „autonomią strategiczną”. W związku
z tym bardzo pozytywnie deputowani do Parlamentu Europejskiego przyjęli decyzję
Rady Europejskiej o przeprowadzeniu w grudniu 2013 r. debaty nad wspólną polityką
bezpieczeństwa i obrony, a także nad trzema wspomnianymi wyżej priorytetami politycznymi w tej dziedzinie, określonymi przez Radę Europejską w grudniu 2012 r.29
W rezolucji Parlamentu Europejskiego zwrócono również uwagę na ciągle niewykorzystany przez Unię Europejską potencjał zawarty w przepisach traktatu lizbońskiego
dotyczących wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony. W tym kontekście wskazano
w pierwszej kolejności na postanowienia traktatu dotyczące: po pierwsze, mechanizmu stałej współpracy strukturalnej między państwami członkowskimi (art. 46 ust. 6
TUE); po drugie, możliwości powierzenia grupie państw członkowskich realizacji misji petersberskich (art. 42 ust. 5 i art. 44 ust. 1 TUE); po trzecie, ustanowienia funduszu
początkowego na działania przygotowawcze do tychże misji (art. 41 ust. 3 TUE); po
czwarte, klauzuli solidarności (art. 222 TFUE); po piąte, klauzuli sojuszniczej (klauzuli
o wzajemnej obronie), której zastosowanie wymagałoby jednak zapewnienia jasnej operacyjnej wykładni przez szefów państw lub rządów (art. 42 ust. 7 TUE)30.
Przedmiotem krytyki był także dotychczasowy system finansowania wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony, oparty na zasadzie, że poszczególne państwa samodzielnie finansują swój udział w operacjach (costs lie where they fall). Zdaniem Parlamentu Europejskiego stosowanie tej zasady prowadzi do opóźnień lub całkowitych zastojów
w procesie decyzyjnym dotyczącym zwłaszcza szybkiego rozmieszczenia grup bojowych31.
W związku z tym Parlament sformułował następujące zalecenia dla rządów państw
członkowskich: ustanowienie „unijnego mechanizmu” finansowania działalności grup
bojowych, opartego na sprawiedliwym podziale obciążeń w celu zapewnienia im realnego funkcjonowania w przyszłości; nadanie Europejskiej Służbie Działań Zewnętrznych (ESDZ) uprawnień do sprawowania kontroli nad instrumentami finansowymi
Parlament Europejski, Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 21 listopada 2013 r. w sprawie
wdrażania wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony (na podstawie sprawozdania rocznego Rady dla
Parlamentu Europejskiego na temat wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (14605/1/20122013/2105(INI)), P7_TA(2013)0513, s. 3.
29
Tamże.
30
Tamże, s. 4-5.
31
Tamże, s. 7.
28
220
Janusz Józef Węc
Politeja 2(41)/2016
Unii Europejskiej w dziedzinie zarządzania kryzysowego; wykorzystanie mechanizmu
ATHENA do pokrywania wydatków związanych z realizacją operacji i misji WPBiO,
a także ustanowienie funduszu początkowego w celu zapewnienia szybkiego finansowania pilnych zadań32.
Już w dniach 18-19 listopada 2013 r. Rada do Spraw Zagranicznych podczas posiedzenia w składzie ministrów spraw zagranicznych i obrony przeprowadziła debatę
na temat niezbędnych zmian we wspólnej polityce bezpieczeństwa i obrony33. Przyjęte
wówczas ustalenia miały stanowić punkt wyjścia do podjęcia stosownych decyzji przez
Radę Europejską w grudniu 2013 r. Ponadto Rada do Spraw Zagranicznych zatwierdziła notę o zdolnościach Unii Europejskiej do szybkiego reagowania oraz wykorzystania w tym celu unijnych grup bojowych. Uczestnicy posiedzenia postanowili również
przedłużyć do końca 2014 r. dotychczasowe ustalenia w sprawie zasad finansowania dodatkowych kosztów transportu związanych z rozmieszczeniem w krótkim czasie grup bojowych drogą lądową, morską i powietrzną we wspólnym obszarze operacji34. Uzgodniono
także, że pod „pewnymi warunkami” koszty te będą mogły być pokrywane ze środków
mechanizmu ATHENA35.
11 grudnia 2013 r. Komisja Europejska i wysoka przedstawiciel Unii opublikowały wspólny komunikat skierowany do Parlamentu Europejskiego i Rady Unii Europejskiej w sprawie kompleksowego podejścia Unii do zewnętrznych konfliktów i sytuacji
kryzysowych. W komunikacie stwierdzono, że Unia prowadzi politykę w wielu dziedzinach i dysponuje wieloma instrumentami z zakresu dyplomacji, bezpieczeństwa, obrony,
finansów, handlu, współpracy na rzecz rozwoju i pomocy humanitarnej, a instrumenty te
umożliwiają jej skuteczne reagowanie na tego typu wyzwania. Jest ona też największym
partnerem handlowym na świecie, zaś jej państwa członkowskie są łącznie największym
darczyńcą pomocy humanitarnej i oficjalnej pomocy rozwojowej36.
Kompleksowe podejście Unii do zewnętrznych konfliktów i sytuacji kryzysowych
winno jednak polegać nie tylko na skoordynowanym wykorzystaniu unijnych instrumentów i zasobów, ale także na wspólnej odpowiedzialności podmiotów szczebla unijnego i państw członkowskich. Strategiczne połączenie tych podmiotów pozwoliłoby Unii
Europejskiej na lepsze definiowanie i obronę jej podstawowych interesów, promowanie kluczowych celów politycznych, zapobieganie kryzysom oraz przyczynianie się do
przywracania stabilności w zagrożonych regionach. Współpraca wszystkich instytucji
Tamże, s. 7-8.
Posiedzenia Rady do Spraw Zagranicznych w dniach 18-19 listopada 2013 r. Komunikat prasowy, Bruksela, 19 XI 2013 r., 16364/13, s. 12.
34
Ustalenia w sprawie finansowania kosztów transportu strategicznego grup bojowych były corocznie
prolongowane, choć żadna z grup bojowych nie została dotąd wykorzystana w praktyce. W listopadzie
2015 r. Rada przedłużyła obowiązywanie tych uzgodnień do końca 2016 r.
35
Posiedzenia Rady do Spraw Zagranicznych w dniach 18-19 listopada 2013 r. …, s. 16.
36
Komisja Europejska, Wysoki Przedstawciel Unii Europejskiej do spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa, Wspólny komunikat do Parlamentu Europejskiego i Rady „Kompleksowe podejście UE do
zewnętrznych konfliktów i sytuacji kryzysowych”, Bruksela, 11 XII 2013 r., JOIN(2013) 30 wersja ostateczna, s. 4.
32
33
Politeja 2(41)/2016
221
Unii Europejskiej i państw członkowskich na podstawie wspólnej analizy strategicznej
i wspólnej wizji sprawiłaby, że Unia stałaby się silniejsza, a jej działania bardziej spójne,
widoczne i skuteczne. Na tym właśnie winna polegać istota kompleksowego podejścia.
W miarę wzrostu liczby wyzwań globalnych podejście takie staje się przecież coraz bardziej niezbędne. Winno ono się opierać na pełnym poszanowaniu następujących reguł:
po pierwsze, pomoc humanitarna udzielana być powinna na zasadach humanitaryzmu,
neutralności, bezstronności i niezależności, wyłącznie na podstawie potrzeb dotkniętej kryzysem ludności, zgodnie z konsensusem europejskim w sprawie pomocy humanitarnej
z 18 grudnia 2007 r.; po drugie, pomoc rozwojowa winna być udzielana zgodnie z założeniami określonymi w konsensusie europejskim w sprawie rozwoju z 22 listopada 2005 r.,
konkluzjami Rady Unii Europejskiej w sprawie rozwoju z 14 maja 2012 r. (Programie
działań na rzecz zmian) oraz wytycznymi Komitetu Pomocy Rozwojowej OECD; po
trzecie, państwa członkowskie Unii Europejskiej, za pośrednictwem Komitetu Politycznego i Bezpieczeństwa, winny sprawować kontrolę polityczną i dowództwo strategiczne
nad misjami i operacjami WPBiO. Ponadto wysoka przedstawiciel Unii i Komisja Europejska zapowiedziały, że we współpracy z państwami członkowskimi w najbliższych
latach propozycje zawarte w analizowanym komunikacie winny być zrealizowane37.
W takiej atmosferze w dniach 19-20 grudnia 2013 r. zwołano w Brukseli pierwsze od pięciu lat posiedzenie Rady Europejskiej poświęcone w bardzo szerokim zakresie wspólnej polityce bezpieczeństwa i obrony. W przyjętych wówczas konkluzjach Rada Europejska stwierdzała, że skuteczność tej polityki winna polegać na tym,
aby Unia Europejska szybko reagowała na zmieniające się warunki strategiczne i geopolityczne w Europie. Wymagałoby to m.in. zwiększenia wydatków budżetowych
na obronność oraz konsolidacji europejskich rynków obronnych. W związku z tym
Rada Europejska podjęła zobowiązanie na rzecz dalszego rozwoju współpracy państw
członkowskich w tej dziedzinie, zgodnie z przepisami i możliwościami wynikającymi
z traktatu lizbońskiego. Wezwała również państwa członkowskie do zwiększenia potencjału umożliwiającego prowadzenie misji i operacji cywilnych oraz wojskowych poprzez
ustanowienie EDTIB38.
W ślad za konkluzjami Rady Europejskiej z grudnia 2012 r. doprecyzowane zostały rówież trzy działania priorytetowe, wyznaczające kierunek zmian we wspólnej
polityce bezpieczeństwa i obrony39. W ramach tychże priorytetów Rada Europejska
zapowiedziała realizację szczegółowych inicjatyw. Jeśli chodzi o pierwszy priorytet,
czyli zwiększenie skuteczności, widoczności i wpływu wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony, postanowiono m.in.: wzmocnić koordynację działań pomiędzy instytucjami i organami WPBiO oraz przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwo-
Tamże, s. 3-4.
Posiedzenie Rady Europejskiej w dniach 19-20 grudnia 2013 r. Konkluzje, Bruksela, 20 XII 2013 r.,
EUCO 217/13, s. 1-2.
39
Tamże, s. 2.
37
38
222
Janusz Józef Węc
Politeja 2(41)/2016
ści (PWBiS)40 w celu skuteczniejszego zwalczania nielegalnej imigracji, przestępczości
zorganizowanej i terroryzmu; udoskonalić system finansowania misji cywilnych i wojskowych Unii na podstawie kolejnego sprawozdania wysokiej przedstawiciel Unii,
w tym także przeprowadzić zmiany w funkcjonowaniu mechanizmu ATHENA; zacieśnić współpracę w zakresie bezpieczeństwa energetycznego; przyjąć przepisy ramowe
dla rozwoju cyberobrony w oparciu o wniosek wysokiej przedstawiciel Unii, przygotowany we współpracy z Komisją Europejską oraz Europejską Agencją Obrony (EAO)
(w 2014 r.), a także uchwalić strategię w zakresie bezpieczeństwa morskiego Unii na
podstawie wspólnego komunikatu Komisji Europejskiej i wysokiej przedstawiciel Unii
(do czerwca 2014 r.)41.
Odnosząc się do drugiego działania priorytetowego, czyli silniejszego rozwoju cywilnych i wojskowych zdolności obronnych, Rada Europejska zaakceptowała realizowane
już wcześniej przez niektóre państwa członkowskie wspólne projekty wojskowe dotyczące m.in. rozwijania zdolności samolotów do tankowania w powietrzu, rozpoczęcia
prac przygotowawczych do produkcji nowej generacji satelitów telekomunikacyjnych,
współpracy w dziedzinie cyberbezpieczeństwa, a także stworzenia bezzałogowych systemów powietrznych w latach 2020-2025. Wezwała ona również wysoką przedstawiciel
Unii oraz EAO do wypracowania do końca 2014 r. ram współpracy pomiędzy Unią Europejską a NATO, które winny być spójne z obecnymi procesami planowania NATO. Ponadto Rada Europejska pozytywnie oceniła kodeks postępowania w zakresie wspólnego
pozyskiwania i wykorzystywania zdolności wojskowych opracowany przez EAO oraz
zobowiązała ją do przedstawienia do końca 2014 r. sprawozdania na temat współpracy
państw członkowskich w realizacji projektów dotyczących łączonych zamówień42.
Biorąc pod uwagę trzecie działanie priorytetowe, czyli rozwój przemysłu obronnego, Rada Europejska wskazała m.in. na potrzebę ustanowienia EDTIB; efektywniejszego wykorzystania funduszy Komisji Europejskiej z programu Horyzont 2020 do finansowania badań nad technologiami obronnymi (cywilnymi i wojskowymi); zwiększenia
dostępu małych i średnich przedsiębiorstw do rynków uzbrojenia, a także obniżenia
kosztów certyfikacji dla sprzętu obronnego43.
Rada Europejska zobowiązała także wysoką przedstawiciel Unii, aby we współpracy
z Komisją Europejską i po konsultacjach z rządami państw członkowskich przedłożyła
Radzie do Spraw Zagranicznych w 2015 r. sprawozdanie na temat globalnych i regionalnych wyzwań stojących przed Unią Europejską oraz możliwości przeciwdziałania
tymże wyzwaniom. Na czerwiec 2015 r. zapowiedziała również dokonanie przeglądu
stanu zaawansowania prac nad wszystkimi wymienionymi zadaniami44.
Pojęcie przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości obejmuje sześć polityk odpowiedzialnych za bezpieczeństwo wewnętrzne Unii Europejskiej. Są to polityki: wizowa, azylowa, imigracyjna,
współpraca sądowa w sprawach cywilnych, współpraca sądowa w sprawach karnych i współpraca
policyjna.
41
Posiedzenie Rady Europejskiej w dniach 19-20 grudnia 2013 r. Konkluzje, s. 3-4.
42
Tamże, s. 5-7.
43
Tamże, s. 7-10.
44
Tamże, s. 4, 10.
40
Politeja 2(41)/2016
223
Zapowiedź opracowania, a następnie przedłożenia w 2015 r. raportu na temat możliwości przeciwdziałania przez Unię Europejską wyzwaniom globalnym i regionalnym,
a także dokonania przeglądu prac nad zmianami w WPBiO otwierały możliwość opracowania nowej europejskiej strategii bezpieczeństwa zewnętrznego Unii. Wówczas
wydawało się, że prace te zostaną zapoczątkowane właśnie podczas posiedzenia Rady
Europejskiej w czerwcu 2015 r.
III. Druga faza debaty w latach 2014-2015
Do drugiej fazy debaty na temat opracowania nowej strategii bezpieczeństwa zewnętrznego Unii włączyła się jako pierwsza Konferencja Międzyparlamentarna ds. Wspólnej
Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa oraz Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony. W konkluzjach przyjętych podczas posiedzenia w dniach 3-4 kwietnia 2014 r.
w Atenach pozytywnie oceniła ona decyzje Rady Europejskiej z grudnia 2013 r. w sprawie dalszych prac nad nową strategią bezpieczeństwa zewnętrznego. Określiła je jako
niezbędny i długo wyczekiwany krok w kierunku zapewnienia skoordynowanego podejścia do europejskiej obrony45. Wezwała do realizacji wytyczonych zadań, aby podczas następnego posiedzenia Rady Europejskiej w czerwcu 2015 r., poświęconego wspólnej polityce bezpieczeństwa i obrony, udało się przyjąć nową strategię. W obliczu pojawienia
się łuku niestabilności rozciągającego się od Ukrainy przez północną Afrykę strategiczna
koordynacja działań Unii Europejskiej w dziedzinie wspólnej polityki bezpieczeństwa
i obrony była – jej zdaniem – niezbędna bardziej niż kiedykolwiek wcześniej. Dlatego
też Konferencja Międzyparlamentarna pozytywnie oceniła wspólny komunikat Komisji Europejskiej i wysokiej przedstawiciel Unii z 11 grudnia 2013 r. w sprawie kompleksowego podejścia UE do zewnętrznych konfliktów i sytuacji kryzysowych oraz zaleciła
szybką realizację zawartych w nim celów46.
24 czerwca 2014 r. Rada do Spraw Zagranicznych, działając zgodnie ze zobowiązaniami wynikającymi z konkluzji Rady Europejskiej z grudnia 2013 r., uchwaliła
strategię bezpieczeństwa morskiego Unii Europejskiej, zaś niespełna miesiąc później
przyjęła do wiadomości sprawozdanie wysokiej przedstawiciel Unii i jednocześnie szefowej EAO z dotychczasowej realizacji tych konkluzji47. Natomiast podczas posiedzenia w dniach 17-18 listopada 2014 r. Rada do Spraw Zagranicznych uchwaliła nowe
konkluzje polityczne. Po raz pierwszy w tak wyrazisty sposób zwróciła w nich uwagę
na zagrożenia dla bezpieczeństwa Europy wynikające z konfliktów międzynarodowych
w bezpośrednim i dalszym sąsiedztwie Unii Europejskiej (m.in. na Ukrainie, w Iraku,
Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony w dniach 3-4 kwietnia 2014 r. w Atenach. Konkluzje, Ateny,
3-4 IV 2014 r., s. 3.
46
Tamże, s. 4-5.
47
Posiedzenie Rady do Spraw Zagranicznych w dniu 24 czerwca 2014 r. Komunikat prasowy, Bruksela,
24 VI 2014 r., 11198/14, s. 9; Posiedzenie Rady do Spraw Zagranicznych w dniu 22 lipca 2014 r. Komunikat prasowy, Bruksela, 22 VII 2014 r., 12091/14, s. 22.
45
224
Janusz Józef Węc
Politeja 2(41)/2016
Syrii, Libii i Sahelu). W ślad za tym wskazała na pilną potrzebę koordynacji działań
podejmowanych w ramach polityk odpowiedzialnych za bezpieczeństwo zewnętrzne
i wewnętrzne Unii, w szczególności współpracę pomiędzy organami, misjami i operacjami WPBiO a organami PWBiS (m.in. Europolem, Frontexem i Cepolem). Tylko
takie skoordynowane podejście gwarantowało – jej zdaniem – skuteczną walkę z nielegalną imigracją, terroryzmem, działalnością przestępczą zagranicznych bojowników,
inną przestępczością zorganizowaną, a także cyberprzestępczością. Istotne znaczenie
winna mieć również w tym kontekście współpraca Unii Europejskiej z Interpolem48.
Rada uchwaliła także ramy polityki Unii Europejskiej w dziedzinie cyberobrony,
przewidujące m.in. rozwój zdolności państw członkowskich w tym zakresie; usprawnienie ochrony sieci łączności związanych z WPBiO, wykorzystywanych przez podmioty Unii; zwiększanie możliwości szkolenia, kształcenia i ćwiczeń, a także zacieśnianie współpracy z odpowiednimi partnerami międzynarodowymi. Ponadto przyjęła
ramy polityki Unii w zakresie systematycznej i długoterminowej współpracy w dziedzinie obronności, które – zgodnie z konkluzjami Rady Europejskiej z grudnia 2013 r. –
winny być spójne z obecnymi procesami planowania NATO49.
W końcu Rada wskazała także na fakt, że państwa członkowskie, wspierane przez
EAO, poczyniły znaczne postępy w realizacji czterech kluczowych projektów zatwierdzonych przez Radę Europejską w grudniu 2013 r., czyli w zakresie rozwijania zdolności samolotów do tankowania w powietrzu, rozpoczęcia prac przygotowawczych
do produkcji nowej generacji satelitów telekomunikacyjnych, współpracy w dziedzinie cyberbezpieczeństwa, a także stworzenia bezzałogowych systemów powietrznych
w latach 2020-2025. Ponownie wyraziła ona potrzebę zwiększenia skuteczności wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony przez rozwój EDTIB oraz wykorzystanie wszystkich możliwości, jakie stwarzają przepisy art. 44 TUE w sprawie zasad powierzania
grupie państw członkowskich zadań prowadzenia misji cywilnych i wojskowych Unii
Europejskiej50.
Zgodnie z konkluzjami Rady Europejskiej z grudnia 2013 r. Rada do Spraw Zagranicznych zwróciła się do nowej wysokiej przedstawiciel Unii, Federiki Mogherini,
aby w 2015 r. w ścisłej współpracy z Komisją Europejską oraz po konsultacjach z państwami członkowskimi przedstawiła jej ona sprawozdanie na temat wyzwań i możliwości stojących przed Unią Europejską w dziedzinie bezpieczeństwa zewnętrznego51.
Posiedzenie Rady do Spraw Zagranicznych w dniach 17-18 listopada 2014 r. Komunikat prasowy, Bruksela, 18 XI 2014 r., 15573/14, s. 16, 19.
49
Tamże, s. 18.
50
Tamże, s. 19-20.
51
31 III 2015 r. ministrowie obrony państw Trójkąta Weimarskiego, obradujący w Poczdamie, wystosowali wspólny list do Mogherini w sprawie kierunków dalszego rozwoju WPBiO. 3 IV tegoż roku podczas spotkania we Wrocławiu podobny list wysłali do wysokiej przedstawiciel Unii ministrowie spraw
zagranicznych Polski, Niemiec i Francji. Opowiedzieli się w nim za dalszym wzmacniania WPBiO,
która winna stanowić sedno wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa Unii Europejskiej. Por.:
Ministerstwo Spraw Zagranicznych RP, Szefowie dyplomacji Trójkąta Weimarskiego we Wrocławiu,
3 IV 2015 r., s. 1, [online] http://www.msz.gov.pl/pl/, 25 IV 2016; Ministerstwo Spraw Zagranicznych RP, Trójkąt Weimarski, s. 1-2, [online] http://www.msz. gov.pl/pl/, 25 IV 2016;
48
Politeja 2(41)/2016
225
Zapowiedziała również, że w maju 2015 r. uchwali nowe konkluzje dotyczące wspólnej
polityki bezpieczeństwa i obrony, aby umożliwić Radzie Europejskiej przedstawienie
w czerwcu 2015 r. dalszych wytycznych w tej dziedzinie52.
Również w 2015 r. debatę na temat zmian we wspólnej polityce bezpieczeństwa
i obrony otwarło posiedzenie Konferencji Międzyparlamentarnej ds. Wspólnej Polityki
Zagranicznej i Bezpieczeństwa oraz Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony. Odbyło się ono w dniach 4-6 marca 2015 r. w Rydze. W przyjętych wówczas konkluzjach
Konferencja podkreśliła konieczność przedefiniowania roli i interesów UE w zakresie
bezpieczeństwa z powodu nieustannie zmieniającego się środowiska bezpieczeństwa53.
Wskazała na nowe wyzwania dla bezpieczeństwa europejskiego, wynikające z tzw. wojny czwartej generacji, czyli wojny hybrydowej, stanowiącej połączenie niekonwencjonalnych i konwencjonalnych metod militarnych, elementów wojny cybernetycznej,
gospodarczej i informacyjnej oraz presji politycznej. Wezwała rządy państw członkowskich do wzmocnienia odporności Unii Europejskiej na zagrożenia wynikające z wojny
hybrydowej poprzez tworzenie lepszych synergii cywilno-wojskowych oraz wyspecjalizowanych zdolności państw członkowskich, w tym komunikacji strategicznej i zabezpieczenia granic zewnętrznych Unii54. Uczestnicy posiedzenia wyrazili również opinię,
że tylko w drodze prawdziwej i intensywnej współpracy Unia Europejska będzie w stanie
zbudować własne zdolności obronne w celu wzmocnienia swojej suwerenności. W związku z tym pozytywnie ocenili oni projekty wspólnego pozyskiwania i wykorzystywania zdolności wojskowych (pooling and sharing), zrealizowane ze wsparciem EAO oraz
Komitetu Wojskowego UE, a obejmujące wspomniane wyżej wykorzystanie zdalnie
sterowanych bezzałogowych systemów powietrznych, rządowej łączności satelitarnej,
tankowania w powietrzu oraz rozwijania zdolności w zakresie cyberobrony. Oświadczyli również, że grupy bojowe UE oraz siły reagowania NATO (NRF) i połączone siły
zadaniowe bardzo wysokiej gotowości NATO (VJTF) należy traktować jako struktury
komplementarne, a nie konkurencyjne. Zwrócili uwagę na potrzebę przyjęcia modułowej koncepcji rozmieszczenia grup bojowych w celu stworzenia bardziej elastycznych
europejskich zdolności, które będą mogły być wykorzystywane w operacjach przewidujących
szybką interwencję i stabilizację w obszarach kryzysowych. W ślad za tym zaapelowali
do Rady Europejskiej z propozycją znalezienia konstruktywnego i trwałego rozwiązania
kwestii finansowania rozmieszczenia grup bojowych UE na podstawie postanowień mechanizmu ATHENA55.
18 maja 2015 r. do debaty włączyła się Rada do Spraw Zagranicznych, uchwalając nowe konkluzje w sprawie wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony. Zasadniczo
Rada doprecyzowywała w nich postanowienia uzgodnione już w listopadzie 2014 r.,
Posiedzenie Rady do Spraw Zagranicznych w dniach 17-18 listopada 2014 r. …, s. 20.
Posiedzenie Konferencji Międzyparlamentarnej ds. Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa
oraz Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony w dniach 4-6 marca 2015 r. w Rydze. Konkluzje, Ryga,
4-6 III 2015 r., s. 6.
54
Tamże, s. 8.
55
Tamże, s. 7.
52
53
226
Janusz Józef Węc
Politeja 2(41)/2016
choć wskazywała także na konieczność realizacji przez Unię Europejską nowych zadań.
Po raz pierwszy definiowała ona nową europejską strategię bezpieczeństwa zewnętrznego Unii jako dokument określający interesy, priorytety i cele Unii, a także instrumenty, za pomocą których Unia powinna przeciwdziałać stojącym przed nią zagrożeniom
i wyzwaniom. Wspólna polityka bezpieczeństwa i obrony miałaby odgrywać coraz ważniejszą rolę w działaniach zewnętrznych Unii Europejskiej. Natomiast bezpieczeństwo
zewnętrzne winno być jeszcze mocniej niż dotychczas powiązane z bezpieczeństwem
wewnętrznym. Do katalogu wyzwań i zagrożeń stojących przed Unią Europejską Rada
do Spraw Zagranicznych zaliczała nie tylko, jak dotąd, nielegalną imigrację, terroryzm,
przestępczość zorganizowaną, działalność przestępczą zagranicznych bojowników,
przemyt i handel ludźmi, bezpieczeństwo energetyczne i cybernetyczne, ale także zarządzanie granicami oraz wojnę hybrydową. W odróżnieniu od poprzednich konkluzji
w analizowanym dokumencie wskazywano również nieco bardziej precyzyjnie na możliwość zacieśnienia współpracy między organami, misjami i operacjami WPBiO oraz
organami PWBiS na podstawie ramowych umów o współpracy, podpisanych pomiędzy
ESDZ a Frontexem, Europolem i Europejskimi Siłami Żandarmerii56. Po raz pierwszy
zapowiedziano także włączenie do planowania i realizacji WPBiO kwestii dotyczących
praw człowieka, prawa humanitarnego i uchodźczego, w tym ochrony osób cywilnych
oraz dzieci w konfliktach zbrojnych57. W świetle wzrastającego zagrożenia w postaci
wykorzystywania przez podmioty publiczne i niepubliczne strategii oraz operacji hybrydowych Rada zobowiązała wysoką przedstawiciel Unii do przedłożenia jej do końca
2015 r. ramowych propozycji umożliwiających ich zwalczanie za pomocą m.in. takich
instrumentów, jak: obrona cybernetyczna, wczesne ostrzeganie, komunikacja strategiczna, a także odpowiednie unijne wewnętrzne i zewnętrzne strategie polityczne58.
Odnosząc się do trzech działań priorytetowych przyjętych przez Radę Europejską
w grudniu 2013 r., Rada do Spraw Zagranicznych wskazała również na nowe zadania
stojące przed Unią Europejską. Jeśli chodzi o zwiększenie skuteczności, widoczności
i oddziaływania wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony, Rada zatwierdziła koncepcję zarządzania kryzysowego dla ewentualnej operacji, której celem byłoby przeciwdziałanie przemytowi imigrantów przez Morze Śródziemne, a tym samym walka z kryzysem imigracyjnym w Unii59. W ten sposób Rada do Spraw Zagranicznych realizowała
Council of the European Union. Outcome of proceedings, Council conclusions on CSDP, Brussels, 18
V 2015, 8971/15, s. 2-3.
57
Tamże, s. 9.
58
Tamże, s. 3.
59
Tamże, s. 6. Z zadowoleniem przyjęła ona również rozpoczęcie negocjacji w sprawie nabycia przez
Centrum Satelitarne Unii Europejskiej nowej generacji sprzętu do obrazowania o wysokiej rozdzielczości dla rządowej łączności satelitarnej, a także zachęciła Komisję Europejską, Europejską Służbę
Działań Zewnętrznych, Europejską Agencję Obrony i państwa członkowskie do dalszej współpracy
w zakresie obserwacji i śledzenia obiektów kosmicznych oraz obrazowania o wysokiej rozdzielczości
w oparciu o zasoby państw członkowskich i globalny system nawigacji satelitarnej (GNSS). Rada przyjęła także przedstawiony w tym samym dniu wspólny komunikat wysokiej przedstawiciel Unii i Komisji Europejskiej zatytułowany Budowanie zdolności na rzecz wsparcia ochrony i rozwoju – umożliwienie
partnerom zapobiegania kryzysom i zarządzania nimi. Por.: tamże, s. 8, 11. Zawierał on m.in. nowe
56
Politeja 2(41)/2016
227
postanowienia nadzwyczajnego posiedzenia Rady Europejskiej z 23 kwietnia 2015 r.
Biorąc pod uwagę drugie działanie priorytetowe, czyli wzmocnienie zasobów i zdolności cywilnych oraz wojskowych Unii Europejskiej, Rada do Spraw Zagranicznych
wezwała państwa członkowskie do realizacji jej zaleceń zawartych w konkluzjach z lis
topada 2014 r., a dotyczących systematycznej i długoterminowej współpracy w dziedzinie obronności. Natomiast w odniesieniu do trzeciego działania priorytetowego, czyli
rozwoju przemysłu obronnego, pozytywnie oceniła dotychczasowy proces konsultacji z udziałem m.in. Komisji Europejskiej, EAO oraz państw członkowskich, mający
na celu opracowanie wniosku dotyczącego programu badawczego w dziedzinie zbrojeń, który miałby być finansowany w ramach wieloletnich ram finansowych w latach
2021-2027. Badania takie winny spełniać następujące warunki: uwzględniać specyfikę
sektora obrony; być prowadzone na każdym etapie w ścisłej konsultacji z państwami
członkowskimi oraz stanowić uzupełnienie krajowych programów badawczych, a także
być zgodne i spójne z działalnością EAO60. Podkreślając znaczenie EDTIB dla rozwoju
przemysłu obronnego Unii Europejskiej, Rada zachęciła do rozważenia możliwości powiązania rozwoju inwestycji w tej dziedzinie z programem zwiększenia wzrostu gospodarczego i inwestycji, zaproponowanym przez przewodniczącego Komisji Europejskiej
Jeana-Claude’a Junckera61.
Ponadto Rada do Spraw Zagranicznych zobowiązała wysoką przedstawiciel Unii
oraz Komisję Europejską do opracowania do połowy 2016 r., w konsultacji z państwami członkowskimi, nowej strategii bezpieczeństwa zewnętrznego Unii Europejskiej.
Oznaczało to odroczenie o rok terminu jej opracowania. Ta nowa strategia winna się
opierać na zaangażowaniu wszystkich organów oraz instrumentów wspólnej polityki
zagranicznej i bezpieczeństwa, wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony oraz polityk należących do przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości z poszanowaniem ich odpowiednich podstaw prawnych, głównych celów i procedur decyzyjnych62.
propozycje dotyczące oceny i monitorowania oraz metodologii zarządzania ryzykiem, wzmocnienia
koordynacji działań między instytucjami Unii Europejskiej a państwami członkowskimi w ramach
WPBiO, a także umocnienia synergii pomiędzy wspólną polityką bezpieczeństwa i obrony oraz polityką rozwojową, w szczególności tymi jej instrumentami, które dotyczą afrykańskich państw zagrożonych terroryzmem, upadających lub upadłych. Por.: Komisja Europejska, Wysoki Przedstawiciel Unii
do spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa, Wspólny komunikat do Parlamentu Europejskiego
i Rady „Budowanie zdolności na rzecz wsparcia ochrony i rozwoju – umożliwienie partnerom zapobiegania kryzysom i zarządzania nimi”, Strasburg, 28 IV 2015 r., JOIN(2015) 17 wersja ostateczna, s. 1-13.
60
Council of the European Union. Outcome of proceedings, Council conclusions on CSDP, s. 12-15.
61
15 VII 2014 r. w Parlamencie Europejskim Jean-Claude Juncker, jako kandydat na przewodniczącego
Komisji Europejskiej, zapowiedzial program inwestycji na rzecz zatrudnienia i wzrostu gospodarczego
w Unii w ciągu najbliższych trzech lat. 26 XI 2014 r. Komisja Europejska przedstawiła ten program
w komunikacie skierowanym do Parlamentu Europejskiego, Rady Unii Europejskiej, Europejskiego
Banku Centralnego, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego, Komitetu Regionów i Europejskiego Banku Inwestycyjnego. Por.: Komisja Europejska, Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Banku Centralnego, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego,
Komitetu Regionów oraz Europejskiego Banku Inwestycyjnego „Plan inwestycyjny dla Europy”, Bruksela,
26 XI 2014 r., COM(2014) 903 wersja ostateczna, s. 1-23.
62
Council of the European Union. Outcome of proceedings, Council conclusions on CSDP, s. 8.
228
Janusz Józef Węc
Politeja 2(41)/2016
Rada zapowiedziała również, że do listopada 2016 r. przedstawi kolejne konkluzje polityczne, które winny umożliwić Radzie Europejskiej przyjęcie dalszych wytycznych63.
Oceniając konkluzje Rady do Spraw Zagranicznych z 18 maja 2015 r., warto zauważyć, że wiele spośród zawartych w nich postanowień zostało sformułowanych mało precyzyjnie lub jedynie potwierdzało wcześniejsze uzgodnienia. Deklarując uchwalenie
nowej koncepcji szybkiego reagowania Unii Europejskiej, Rada nie precyzowała np., na
czym dokładnie miałoby ono polegać, lecz zalecała jedynie szersze i bardziej modułowe podejście do wykorzystania unijnych grup bojowych. Z zadowoleniem przyjęła sam
fakt podjęcia konsultacji z państwami członkowskimi w sprawie ewentualnego skorzystania z przepisów art. 44 TUE w realizacji misji petersberskich, ale z drugiej strony nie
była w stanie wskazać na żadne konkretne uzgodnienia w tej dziedzinie. Inicjatywa ta
budziła bowiem liczne zastrzeżenia lub napotykała nawet brak woli politycznej niektórych rządów państw członkowskich. Najważniejszy był wszakże fakt, że podczas tego
posiedzenia zapadła ostateczna decyzja o odroczeniu o rok terminu uchwalenia nowej
strategii bezpieczeństwa zewnętrznego Unii Europejskiej.
Trzy dni później, 21 maja 2015 r., Parlament Europejski uchwalił kolejną rezolucję poświęconą wdrażaniu wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony. Wyraził on ponownie opinię, że konflikty zbrojne w bezpośrednim i dalszym sąsiedztwie Unii Europejskiej, w szczególności wojna na wschodniej Ukrainie, terrorystyczna działalność
tzw. Państwa Islamskiego oraz kryzys libijski, po raz pierwszy od powstania EPBiO/
WPBiO pod koniec lat 90. XX w.64 zagroziły na niespotykaną dotąd skalę bezpieczeństwu Unii Europejskiej. Szczególne zaniepokojenie musiał – jego zdaniem – wzbudzać
fakt, że Unia nie jest w stanie działać w sposób skoordynowany i odgrywać decydującej roli
w walce z tymi zagrożeniami, ogranicza się natomiast zbyt często do polegania na inicjatywach któregoś z państw członkowskich lub ich grupy bądź na sojuszach ad hoc, w których
odgrywa tylko rolę marginalną lub wspierającą. Parlament Europejski wyraził ubolewanie, że impuls polityczny nadany WPBiO w konkluzjach Rady Europejskiej w grudniu
2013 r. nie przełożył się na zacieśnienie współpracy i na szybkie wprowadzenie istotnych
praktycznych środków odpowiadających zadeklarowanym celom. Tym bardziej zatem nakazem chwili stawało się opracowanie nowej europejskiej strategii bezpieczeństwa zewnętrznego Unii Europejskiej65.
Autorzy rezolucji równie krytycznie ocenili zasady finansowania WPBiO, zwłaszcza ponoszenia kosztów transportu strategicznego grup bojowych, jak i realizację przez
Tamże, s. 16.
Pierwotnie wspólna polityki bezpieczeństwa i obrony nosiła nazwę europejskiej polityki bezpieczeństwa i obrony. Postanowiono ją utworzyć na mocy deklaracji Rady Europejskiej z 4 VI 1999 r., przyjętej w Kolonii. Na mocy traktatu nicejskiego zadania związane z europejską polityką bezpieczeństwa
i obrony, realizowane dotąd przez Unię Zachodnioeuropejską, zostały powierzone Unii Europejskiej
(art. 17 ust. 1-3 TUE). Natomiast na podstawie traktatu lizbońskiego wspólna polityka bezpieczeństwa i obrony uzyskała status traktatowy (art. 42 ust. 1-7 TUE).
65
Parlament Europejski, Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 21 maja 2015 r. w sprawie wdrażania
wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony (na podstawie sprawozdania rocznego Rady dla Parlamentu Europejskiego na temat wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (14605/1/2012-2013/2105(INI)),
P7_TA(2014)2220, s. 3.
63
64
Politeja 2(41)/2016
229
Unię Europejską misji cywilnych i wojskowych. Zgłosili postulat, aby w czasie najbliższego posiedzenia Rady Europejskiej w czerwcu 2015 r. zachęcić oporne państwa członkowskie do przeznaczania większych środków na obronę oraz skoncentrować starania na
tych obszarach zarządzania kryzysowego, w których UE mogłaby wnieść faktyczną wartość dodaną66. Zarzucili niektórym z nich brak konstruktywnego podejścia do grup bojowych, w szczególności do kwestii finansowania ich transportu do teatrów działań ze
środków mechanizmu ATHENA67. Zwrócili uwagę, że misje cywilne i wojskowe od
samego początku były zbyt często powoływane z myślą o zapewnieniu widoczności Unii
podczas danego kryzysu, a nie jako strategiczny instrument uruchamiany po dogłębnej
analizie i szczegółowym planowaniu68. Ponadto wezwali oni wysoką przedstawiciel Unii
tudzież rządy państw członkowskich do implementacji przepisów dotyczących ustanowienia funduszu początkowego (art. 41 ust. 3 TUE) i stałej współpracy strukturalnej (art. 46 ust. 6 TUE), a także określenia zasad uruchamiania klauzuli sojuszniczej
(art. 42 ust. 7 TUE)69.
Tamże, s. 4-5.
Tamże, s. 8.
68
Tamże, s. 6. Od 2003 r. Unia Europejska wysłała łącznie ponad trzydzieści misji cywilnych i wojskowych do kilkunastu państw Europy, Afryki, Bliskiego Wschodu, a nawet Azji. Średnio było to 2,5
operacji rocznie, przy czym każdorazowo przeważały misje cywilne. Przykładowo w 2015 r. Unia prowadziła jedenaście misji cywilnych oraz pięć misji wojskowych na trzech kontynentach. Szerzej na temat misji cywilnych i wojskowych Unii Europejskiej por.: A. Ciupiński, Wspólna Polityka Bezpieczeństwa i Obrony Unii Europejskiej. Geneza, rozwój, funkcjonowanie, Warszawa 2013; Misje cywilne Unii
Europejskiej, red. B. Przybylska-Maszner, Poznań 2010; Operacje wojskowe Unii Europejskiej w Afryce,
red. B. Przybylska-Maszner, Poznań 2014. Szerzej na temat systemu reagowania kryzysowego Unii
Europejskiej por.: System reagowania kryzysowego Unii Europejskiej. Struktura, charakter, obszary, red.
J. Gryz, Toruń 2009.
69
Parlament Europejski, Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 21 maja 2015 r. …, s. 8. Do momentu uchwalenia przez Parlament Europejski analizowanej rezolucji zapadły cztery istotne decyzje
implementacyjne Rady Europejskiej lub Rady Unii Europejskiej dotyczące wspólnej polityki zagracznej i bezpieczeństwa oraz wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony. 1 XII 2009 r. Rada Europejska, uwzględniając przepisy art. 18 ust. 1 TUE, mianowała Catherine Ashton na stanowisko wysokiej
przedstawiciel Unii ds. zagranicznych i polityki bezpieczeństwa. 26 VII 2010 r. Rada Unii Europejskiej na mocy art. 27 ust. 3 TUE podjęła decyzję precyzującą organizację i zasady funkcjonowania
ESDZ. 12 VII 2011 r. Rada Unii Europejskiej na podstawie art. 45 ust. 2 TUE podjęła decyzję określającą statut, siedzibę i zasady funkcjonowania EAO. 24 VI 2014 r. Rada Unii Europejskiej w oparciu
o art. 222 ust. 3 TFUE przyjęła decyzję ustanawiającą zasady i procedury dotyczące stosowania przez
Unię Europejska klauzuli solidarności. Jednak w dalszym ciągu brak było decyzji Rady Unii Europejskiej w sprawie ustanowienia stałej współpracy strukturalnej (art. 46 ust. 1-2 TUE) oraz wniosku
wysokiej przedstawiciel Unii i decyzji Rady Unii Europejskiej dotyczących utworzenia funduszu początkowego Unii Europejskiej (art. 41 ust. 3 TUE). W przypadku stałej współpracy strukturalnej winę
ponosiły państwa członkowskie, ponieważ zgodnie z art. 46 ust. 1-2 TUE to one winny notyfikować
Radzie Unii Europejskiej i wysokiej przedstawiciel Unii swój zamiar wzięcia udziału w takiej współpracy. Natomiast w wypadku funduszu początkowego odpowiedzialność spadała na wysoką przedstawiciel Unii, która nie złożyła dotąd – zgodnie z art. 41 ust. 3 TUE – wniosku w sprawie przyjęcia przez
Radę Unii Europejskiej decyzji o ustanowieniu takiego funduszu. Por.: J.J. Węc, Proces implementacji
traktatu lizbońskiego w latach 2009-2014, „Politeja” 2015, nr 2 (35), s. 342-345, 368-370, [online]
http://dx.doi.org/10.12797/Politeja.12.2015.35.24.
66
67
230
Janusz Józef Węc
Politeja 2(41)/2016
Implementacja pierwszego z postanowień TUE ułatwiłaby rozwiązanie – przynajmniej w pewnym zakresie – problemu finansowania niektórych inicjatyw podejmowanych w ramach WPBiO, zwłaszcza działań przygotowawczych do realizacji misji
petersberskich o charakterze cywilnym i militarnym (art. 41 ust. 3 TUE). Wdrożenie
przepisów o stałej współpracy strukturalnej umożliwiłoby natomiast m.in. tworzenie
wspólnych jednostek wojskowych czy organizowanie wspólnych zakupów uzbrojenia
(art. 46 ust. 1-2)70. Jeśli chodzi natomiast o klauzulę sojuszniczą, to art. 42 ust. 7 TUE
nie zawiera przepisu upoważniającego Radę Europejską lub Radę Unii Europejskiej do
jej stosowania. Ponieważ zgodnie z art. 13 ust. 2 TUE każda instytucja Unii Europejskiej działa w granicach uprawnień przyznanych jej na mocy Traktatów, zgodnie z procedurami, na warunkach i w celach w nich określonych, oznacza to, że wyłącznie państwa
członkowskie mogą decydować o udzieleniu sobie wzajemnej pomocy, i to – w tym
przypadku – jednomyślnie71.
Jak wspomniano wyżej, wbrew zapowiedziom sprzed dwóch lat w 2015 r. nie udało się opracować nawet projektu nowej strategii bezpieczenstwa zewnętrznego Unii
Europejskiej. W tej sytuacji Rada Europejska w konkluzjach przyjętych podczas posiedzenia w dniach 25-26 czerwca 2015 r. wyznaczyła trzy kierunki działań w obszarach bezpieczeństwa zewnętrznego i wewnętrznego Unii Europejskiej. Po pierwsze, ponownie zobowiązała wysoką przedstawiciel Unii, aby w ścisłej współpracy z państwami
członkowskimi przygotowała do czerwca 2016 r. globalną strategię UE w zakresie polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. Dokument ten miałby być przedmiotem obrad Rady Europejskiej właśnie w czerwcu tegoż roku. Po drugie, zaleciła kontynuację
prac nad trzema priorytetowymi działaniami Unii Europejskiej we wspólnej polityce
bezpieczeństwa i obrony, uzgodnionymi w konkluzjach Rady Europejskiej z grudnia
2013 r., a rozwiniętymi w konkluzjach politycznych Rady do Spraw Zagranicznych
z maja 2015 r. Po trzecie, nakazała kontynuację działań na rzecz opracowania odnowionej strategii bezpieczeństwa wewnętrznego Unii Europejskiej w oparciu o Europejską
agendę bezpieczeństwa Komisji Europejskiej oraz konkluzje polityczne Rady ds. Wymiaru Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych z 16 czerwca 2015 r., a także wytyczne
dotyczące walki z terroryzmem uzgodnione w lutym 2015 r.72
Gdy posiedzenie Rady Europejskiej w czerwcu 2015 r. zakończyło się fiaskiem,
a w każdym razie nie doszło wówczas do uchwalenia nowej strategii bezpieczeństwa zewnętrznego Unii Europejskiej, Konferencja Międzyparlamentarna, obradująca w dniach 5-6 września 2015 r. w Luksemburgu, wyraziła z tego powodu głębokie
ubolewanie. Zarzuciła wówczas szefom państw lub rządów brak ambicji, który jest niepokojącym przejawem braku woli politycznej mimo zagrożeń i wyzwań, przed którymi
stanęła obecnie Unia. Zaapelowała również do Rady Europejskiej o ponowne zajęcie
Por.: tenże, Dynamika…, s. 439.
Szerzej na ten temat por.: tenże, Traktat Lizboński…, s. 342-343; tenże, Proces implementacji…,
s. 369-370.
72
Posiedzenie Rady Europejskiej w dniach 25-26 czerwca 2015 r. Konkluzje, Bruksela, 26 VI 2015 r.,
EUCO 22/15, s. 5-6.
70
71
Politeja 2(41)/2016
231
się sprawami bezpieczeństwa nie później niż w czerwcu 2016 r., a także o zorganizowanie pogłębionej dyskusji na temat niedociągnięć w realizacji zobowiązań podjętych przez
nią w czerwcu 2013 r. Krytycznie oceniła fakt, że Komisja Europejska nie zrealizowała
zadań określonych w konkluzjach Rady Europejskiej z grudnia 2013 r., dotyczących
w szczególności stworzenia systemu bezpieczeństwa dostaw obejmującego całą Unię
Europejską, opracowania dokumentu na temat transakcji międzyrządowych oraz Zielonej Księgi w sprawie kontroli aktywów. Zaapelowała do rządów państw członkowskich
o rozpoczęcie procedury implementacji przepisów art. 42 ust. 6 TUE (stała współpraca strukturalna) oraz do Rady Unii Europejskiej o wykorzystanie możliwości wynikających z postanowień art. 44 TUE (powierzenie misji lub operacji w ramach WPBiO
grupie państw członkowskich). Zwróciła się również do ESDZ o rozważenie przez Dyrekcję ds. Zarządzania Kryzysowego i Planowania sprawy docelowego wprowadzenia
alternatywnych procedur zarządzania kryzysowego dla misji Unii Europejskiej podejmowanych zgodnie z art. 42 ust. 6 TUE oraz art. 44 TUE73.
Konferencja Międzyparlamentarna zaapelowała także do wysokiej przedstawiciel
Unii o przygotowanie do połowy 2016 r. „ambitnej” globalnej strategii bezpieczeństwa
zewnętrznego Unii Europejskiej. Strategia ta winna wzmocnić bezpieczeństwo Unii poprzez powiązanie jej zarówno z pozostałymi działaniami zewnętrznymi, jak i politykami
należącymi do przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości74. Ponadto powinna ona wytyczyć strategiczne ramy dla najważniejszych aktualnie wyzwań w dziedzinie polityki bezpieczeństwa, związanych zarówno z imperialnymi działaniami Rosji
w Europie Wschodniej oraz zagrożeniami wynikającymi z niestabilności w regionie Bliskiego Wschodu, Morza Śródziemnego i Afryki, jak też z przekrojowych wyzwań strategicznych, w tym m.in. terroryzmu, zagrożeń hybrydowych, państw niestabilnych lub
upadających, zagrożeń cybernetycznych, zmian klimatycznych, a także przemytu ludzi75.
Gdy 17 listopada 2015 r., cztery dni po atakach terrorystycznych w Paryżu, rząd
francuski podczas posiedzenia Rady do Spraw Zagranicznych powołał się na klauzulę
sojuszniczą, uzyskał pełne poparcie ze strony wszystkich państw członkowskich Unii
Europejskiej76. W ślad za tym 21 stycznia 2016 r. Parlament Europejski uchwalił rezolucję, w której wyraził opinię, że państwa członkowskie UE mają w stosunku do Francji obowiązek udzielenia pomocy i wsparcia przy zastosowaniu wszelkich dostępnych im
środków, zgodnie z artykułem 51 Karty Narodów Zjednoczonych77. Jednocześnie wyraził
Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony w dniach 5-6 września 2015 r. w Luksemburgu. Konkluzje,
Luksemburg, 5-6 IX 2015 r., s. 10-12.
74
Tamże, s. 2-3.
75
Tamże, s. 3.
76
Posiedzenie Rady do Spraw Zagranicznych w dniach 16-17 listopada 2015 r. Komunikat prasowy, Bruksela, 17 XI 2015 r., s. 1, [online] http://www.consilium.europa.eu/pl/meetings/fac/2015/11/16-17/,
25 IV 2016.
77
Parlament Europejski, Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 21 stycznia 2016 r. w sprawie klauzuli wzajemnej obrony (art. 42 ust. 7 TUE) (2015/3034/RSP), P8_TA-PROV(2016)0019, s. 12. W projekcie rezolucji z 13 I 2016 r. znalazła się nawet propozycja, aby art. 42 ust. 7 TUE mógł być uznawany
73
232
Janusz Józef Węc
Politeja 2(41)/2016
ubolewanie, że po tym, jak powołano się po raz pierwszy na klauzulę sojuszniczą, Unia
Europejska nie dysponowała żadnymi stosownymi analizami czy wytycznymi, lecz była
zdana jedynie na doraźne środki, zarządzanie i współpracę78. W ślad za tym Parlament
Europejski wezwał Radę Europejską do nadania dynamiki dalszemu rozwojowi klauzuli
wzajemnej obrony, zaś Radę do Spraw Zagranicznych i rządy państw członkowskich do
pilnego opracowania i przyjęcia ram polityki, które pomogą w ukierunkowaniu realizacji
postanowień art. 42 ust. 7 TUE i będą przewidywały ramy czasowe, klauzulę przeglądową
oraz mechanizmy monitorowania79.
IV. Uwagi końcowe
Należy podkreślić, że impuls polityczny, jaki mogły nadać Unii Europejskiej konkluzje Rady Europejskiej z grudnia 2013 r. w dziedzinie wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony, nie został wystarczająco wykorzystany. Przyczyną był nie tylko kryzys
zadłużeniowy strefy euro czy brak woli politycznej państw członkowskich do wykorzystania potencjału, jaki stwarzał w WPBiO traktat lizboński, lecz przede wszystkim
kryzys imigracyjny, który uwidaczniał się już od 2011 r., ale w 2015 r. przybrał rozmiary zagrażające podstawom egzystencji Unii Europejskiej. Okazało się, że Unia nie dysponuje wystarczającymi środkami operacyjnymi, przemysłowymi czy militarnymi do
odgrywania decydującej roli w zarządzaniu kryzysami międzynarodowymi, zapobieganiu takim kryzysom, a tym bardziej ich przezwyciężaniu zgodnie z przepisami art. 21
ust. 1-3 TUE.
za unijny odpowiednik art. 5 NATO. Por.: Parlament Europejski, Rezolucja Parlamentu Europejskiego
w sprawie klauzuli wzajemnej obrony (art. 42 ust. 7 TUE) (2015/3034/RSP). Projekt B8-0043/2016,
s. 2.
78
Do klauzuli sojuszniczej Parlament Europejski odniósł po raz pierwszy w specjalnej rezolucji z 22 XI
2012 r. Zaproponował w niej uruchomienie klauzuli sojuszniczej nie na mocy art. 42 ust. 7 TUE, ale
na podstawie art. 32 TUE. Artykuł ten przewidywał konsultacje państw członkowskich w duchu solidarności na forum Rady Europejskiej i Rady Unii Europejskiej w sprawie wszelkich kwestii polityki zagranicznej i bezpieczeństwa stanowiących przedmiot ogólnego zainteresowania, ale bez uszczerbku dla
przysługującego każdemu państwu członkowskiemu prawa do równoległego organizowania własnej obrony. Parlament zwrócił się nawet wówczas w tej sprawie do wysokiej przedstawiciel Unii, aby zaproponowała [ona] praktyczne ustalenia i wytyczne w celu zapewnienia efektywnych działań w odpowiedzi na
powołanie się przez którekolwiek z państw członkowskich na klauzulę o wzajemnej obronie, a także analizę roli, jaką odegrać powinny instytucje UE w sytuacji powołania się na tę klauzulę. W opinii Parlamentu
zobowiązanie do zapewnienia sobie pomocy i wsparcia byłoby również wyrazem politycznej solidarności między państwami członkowskimi. Por.: Parlament Europejski, Rezolucja Parlamentu Europejskiego
z dnia 22 listopada 2012 r. w sprawie klauzul wzajemnej obrony i solidarności UE: wymiaru politycznego
i operacyjnego (2012/2223/(INI)), P7_TA-PROV(2012)0456, s. 6.
79
Parlament Europejski, Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 21 stycznia 2016 r. …, s. 13. W projekcie z 13 I 2016 r. znalazło się wezwanie skierowane do wysokiej przedstawiciel Unii, Rady do Spraw
Zagranicznych oraz Komisji Europejskiej do przedstawienia stosownych propozycji praktycznych ustaleń i wytycznych gwarantujących zbiorową i skuteczną reakcję, w przypadku gdy państwo członkowskie
powoła się na klauzulę wzajemnej obrony. Por.: Parlament Europejski, Rezolucja Parlamentu Europejskiego… Projekt B8-0043/2016, s. 4.
Politeja 2(41)/2016
233
Osiągnięcia Unii Europejskiej w dziedzinie wspólnej polityki bezpieczeństwa
i obrony w analizowanym okresie wypadają zatem nader skromnie. Nie udało się
przede wszystkim zrealizować podstawowego celu, jakim było uchwalenie nowej
strategii bezpieczeństwa zewnętrznego Unii. Zaniedbania w zakresie implementacji przepisów traktatu lizbońskiego były nadal duże (stała współpraca strukturalna,
fundusz początkowy). Nie podjęto także żadnej decyzji politycznej w sprawie możliwości korzystania z przepisów niezawierających upoważnienia implementacyjnego
(klauzula sojusznicza oraz art. 42 ust. 3 TUE). Jedynymi istotnymi osiągnięciami
w omawianym okresie było uchwalenie strategii Unii Europejskiej w zakresie bezpieczeństwa morskiego (24 czerwca 2014 r.) oraz dokumentów towarzyszących (plan
działania), a także przyjęcie ram polityki Unii w dziedzinie cyberobrony (18 listopada 2014 r.) oraz ram polityki Unii w zakresie systematycznej i długoterminowej
współpracy w dziedzinie obronności (18 listopada 2014 r.). Spośród dokumentów
politycznych na uwagę zasługują ponadto komunikat Komisji Europejskiej w sprawie
bardziej konkurencyjnego i wydajnego sektora obronności i bezpieczeństwa (24 lipca 2013 r.), wspólny komunikaty Komisji Europejskiej i wysokiej przedstawiciel Unii
na temat kompleksowego podejścia Unii do zewnętrznych konfliktów i sytuacji kryzysowych (11 grudnia 2013 r.), wspólny komunikat Komisji Europejskiej i wysokiej przedstawiciel Unii na temat budowania zdolności na rzecz wsparcia ochrony
i rozwoju w celu umożliwienia partnerom zapobiegania kryzysom i zarządzania nimi
(28 kwietnia 2015 r.), a także konkluzje polityczne Rady do Spraw Zagranicznych
w sprawie wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony z 23 lipca 2013 r., 18 listopada
2014 r. oraz 18 maja 2015 r.
Bibliografia
Council Decision 2004/197/CFSP of 23 February 2004 establishing a mechanism to administer
the financing of the common costs of European Union operations having military or defence implications, Official Journal L, 2004, nr 63.
Council of the European Union. Outcome of proceedings, Council conclusions on CSDP, Brussels, 18 V 2015, 8971/15.
Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/43/WE z dnia 6 maja 2009 r. w sprawie
uproszczenia warunków transferów produktów związanych z obronnością we Wspólnocie,
„Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej” L, 2009, nr 146.
Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/81/WE z dnia 13 lipca 2009 r. w sprawie koordynacji procedur udzielania niektórych zamówień na roboty budowlane, dostawy i usługi przez
instytucje lub podmioty zamawiające w dziedzinach obronności i bezpieczeństwa i zmieniająca
dyrektywy 2004/17/WE i 2004/18/WE, „Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej” L, 2009,
nr 216.
Instytucjonalne relacje UE-NATO, [online] http://www.psz.pl/.
Komisja Europejska, Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów „W kierunku bardziej konkurencyjne-
234
Janusz Józef Węc
Politeja 2(41)/2016
go i wydajnego sektora obronności i bezpieczeństwa”, Bruksela, 24 VII 2013 r., COM(2013)
542 wersja ostateczna.
Komisja Europejska, Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Banku Centralnego, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego, Komitetu Regionów oraz
Europejskiego Banku Inwestycyjnego „Plan inwestycyjny dla Europy”, Bruksela, 26 XI 2014 r.,
COM(2014) 903 wersja ostateczna.
Komisja Europejska, Wysoki Przedstawciel Unii Europejskiej do spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa, Wspólny komunikat do Parlamentu Europejskiego i Rady „Kompleksowe
podejście UE do zewnętrznych konfliktów i sytuacji kryzysowych”, Bruksela, 11 XII 2013 r.,
JOIN(2013) 30 wersja ostateczna.
Komisja Europejska, Wysoki Przedstawiciel Unii do spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa, Wspólny komunikat do Parlamentu Europejskiego i Rady „Budowanie zdolności na
rzecz wsparcia ochrony i rozwoju – umożliwienie partnerom zapobiegania kryzysom i zarządzania nimi”, Strasburg, 28 IV 2015 r., JOIN(2015) 17 wersja ostateczna.
Ministerstwo Spraw Zagranicznych RP, Relacje UE-NATO, [online] https://www.msz.gov.pl/
pl/.
Ministerstwo Spraw Zagranicznych RP, Szefowie dyplomacji Trójkąta Weimarskiego we Wrocławiu, 3 IV 2015 r., [online] http://www.msz.gov.pl/pl/.
Ministerstwo Spraw Zagranicznych RP, Trójkąt Weimarski, [online] http://www.msz. gov.pl/
pl/.
Parlament Europejski, Rezolucja Parlamentu Europejskiego w sprawie klauzuli wzajemnej obrony
(art. 42 ust. 7 TUE) (2015/3034/RSP). Projekt B8-0043/2016.
Parlament Europejski, Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 12 września 2013 r. w sprawie struktur wojskowych UE: stan obecny i przyszłe perspektywy (2012(2319)INI)),
P7_TA(2013)0381.
Parlament Europejski, Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 21 listopada 2013 r. w sprawie wdrażania wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony (na podstawie sprawozdania rocznego
Rady dla Parlamentu Europejskiego na temat wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa
(14605/1/2012-2013/2105(INI)), P7_TA(2013)0513.
Parlament Europejski, Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 21 maja 2015 r. w sprawie
wdrażania wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony (na podstawie sprawozdania rocznego
Rady dla Parlamentu Europejskiego na temat wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa
(14605/1/2012-2013/2105(INI)), P7_TA(2014)2220.
Parlament Europejski, Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 21 stycznia 2016 r. w sprawie
klauzuli wzajemnej obrony (art. 42 ust. 7 TUE) (2015/3034/RSP), P8_TA-PROV(2016)
0019.
Parlament Europejski, Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 22 listopada 2012 r. w sprawie klauzul wzajemnej obrony i solidarności UE: wymiaru politycznego i operacyjnego
(2012/2223/(INI)), P7_TA-PROV(2012)0456.
Posiedzenia Rady do Spraw Zagranicznych w dniach 18-19 listopada 2013 r. Komunikat prasowy,
Bruksela, 19 XI 2013 r., 16364/13.
Posiedzenia Rady do Spraw Zagranicznych w dniu 23 lipca 2012 r. Komunikat prasowy, Bruksela,
23 VII 2012 r., 12800/1/12 REV 1.
Politeja 2(41)/2016
235
Posiedzenie Konferencji Międzyparlamentarnej ds. Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa oraz Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony w dniach 4-6 września 2013 r. w Wilnie.
Konkluzje, Wilno, 4-6 IX 2013 r.
Posiedzenie Konferencji Międzyparlamentarnej ds. Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa oraz Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony w dniach 3-4 kwietnia 2014 r. w Atenach. Konkluzje, Ateny, 3-4 IV 2014 r.
Posiedzenie Konferencji Międzyparlamentarnej ds. Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa oraz Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony w dniach 4-6 marca 2015 r. w Rydze.
Konkluzje, Ryga, 4-6 III 2015 r.
Posiedzenie Konferencji Międzyparlamentarnej ds. Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa oraz Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony w dniach 5-6 września 2015 r. w Luksemburgu. Konkluzje, Luksemburg, 5-6 IX 2015 r.
Posiedzenie Rady do Spraw Zagranicznych w dniach 16-17 listopada 2015 r. Komunikat prasowy, Bruksela, 17 XI 2015 r., [online] http://www.consilium.europa.eu/pl/meetings/
fac/2015/11/16-17/.
Posiedzenie Rady do Spraw Zagranicznych w dniach 17-18 listopada 2014 r. Komunikat prasowy,
Bruksela, 18 XI 2014 r., 15573/14.
Posiedzenie Rady do Spraw Zagranicznych w dniu 22 lipca 2014 r. Komunikat prasowy, Bruksela,
22 VII 2014 r., 12091/14.
Posiedzenie Rady do Spraw Zagranicznych w dniu 24 czerwca 2014 r. Komunikat prasowy, Bruksela, 24 VI 2014 r., 11198/14.
Posiedzenie Rady Europejskiej w Brukseli w dniach 11-12 grudnia 2008 r. Konkluzje prezydencji,
Bruksela, 13 II 2009 r., 16616/07 (załącznik 2).
Posiedzenie Rady Europejskiej w dniach 13-14 grudnia 2012 r. Konkluzje, Bruksela, 14 XII
2012 r., EUCO 205/12.
Posiedzenie Rady Europejskiej w dniach 19-20 grudnia 2013 r. Konkluzje, Bruksela, 20 XII
2013 r., EUCO 217/13.
Posiedzenie Rady Europejskiej w dniach 25-26 czerwca 2015 r. Konkluzje, Bruksela, 26 VI 2015 r.,
EUCO 22/15.
Rada Unii Europejskiej, Europejska Strategia Bezpieczeństwa „Bezpieczna Europa w lepszym
świecie”, Urząd Publikacji Unii Europejskiej, Luksemburg 2009.
Regulamin Konferencji Międzyparlamentarnej ds. Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa oraz Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony, [online] http://oide.sejm.gov.pl/.
Spotkanie Rady Europejskiej w Brukseli w dniach 11-12 grudnia 2003 r. Konkluzje prezydencji,
Bruksela, 11-12 XII 2003 r., 16616/07.
Cianciara A.K., Partnerstwo Wschodnie 2009-2014. Geneza, funkcjonowanie, uwarunkowania,
Warszawa 2014.
Ciupiński A., Wspólna Polityka Bezpieczeństwa i Obrony Unii Europejskiej. Geneza, rozwój,
funkcjonowanie, Warszawa 2013.
Ciupiński A., Zdolności wojskowe Unii Europejskiej. Perspektywy grup bojowych, „Rocznik Integracji Europejskiej” 2014, nr 8, [online] http://dx.doi.org/10.14746/rie.2014.8.8.
Lindstrom G., Enter the EU Battlegroups, Paris 2007, Chaillot Papers, 97.
236
Janusz Józef Węc
Politeja 2(41)/2016
Misje cywilne Unii Europejskiej, red. B. Przybylska-Maszner, Poznań 2010.
Olszewski P., Reforma strategii bezpieczeństwa Unii Europejskiej jako nowe otwarcie w relacjach
transatlantyckich. Koncepcja i perspektywy, [w:] System euroatlantycki w wielobiegunowym ładzie międzynarodowym, red. J.M.Fiszer, P. Olszewski, Warszawa 2013, System Euroatlantycki w Wielobiegunowym Świecie i Jego Perspektywy, 6.
Operacje wojskowe Unii Europejskiej w Afryce, red. B. Przybylska-Maszner, Poznań 2014.
System reagowania kryzysowego Unii Europejskiej. Struktura, charakter, obszary, red. J. Gryz, Toruń 2009.
Terlikowski M., Stan i perspektywy partnerstwa UE i NATO, „Biuletyn PISM” 2010, nr 106.
Unia Europejska w regionie śródziemnomorskim. Między polityką wspólną a interesami państw
członkowskich, red. J. Zając, Warszawa 2014.
W stronę nowej europejskiej strategii bezpieczeństwa. Food for thought, Biuro Bezpieczeństwa Narodowego, Warszawa 2012, [online] http://www.bbn.gov.pl.
Węc J.J., Dynamika wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony po wejściu w życie traktatu lizbońskiego, [w:] Bezpieczeństwo międzynarodowe. Polska, Europa, Świat. Księga Jubileuszowa dedykowana Profesorowi Ryszardowi Ziębie z okazji czterdziestolecia pracy naukowej, red. J. Zając, A. Włodkowska-Bagan, M. Kaczmarski, Warszawa 2015.
Węc J.J., Pierwsza polska prezydencja w Unii Europejskiej. Uwarunkowania, procesy decyzyjne,
osiągnięcia i niepowodzenia, Kraków 2012, Societas, 44.
Węc J.J., Proces implementacji traktatu lizbońskiego w latach 2009-2014, „Politeja” 2015, nr 2
(35), [online] http://dx.doi.org/10.12797/Politeja.12.2015.35.24.
Węc J.J., Traktat Lizboński. Polityczne aspekty reformy ustrojowej Unii Europejskiej w latach 20072015, Kraków 2016, Societas, 36.
Węc J.J., W poszukiwaniu nowej strategii bezpieczeństwa zewnętrznego Unii Europejskiej, „Krakowskie Studia Międzynarodowe” 2015, nr 2.
Prof. dr hab. Janusz Józef WĘC – profesor zwyczajny nauk humanistycznych w zakresie historii powszechnej najnowszej i stosunków międzynarodowych. Kierownik Katedry Studiów nad Procesami Integracyjnymi w Instytucie Nauk Politycznych i Stosunków Międzynarodowych Uniwersytetu Jagiellońskiego w Krakowie. Autor ponad 200
publikacji naukowych wydanych w kraju i za granicą, w tym 18 monografii i syntez, na
temat ustroju Wspólnot Europejskich i Unii Europejskiej, integracji europejskiej i pozaeuropejskiej, stosunków polsko-niemieckich, najnowszej historii Niemiec, a także niemieckiego systemu politycznego. Ostatnio wydane monografie: Traktat Lizboński. Polityczne aspekty reformy ustrojowej Unii Europejskiej w latach 2007-2015, Kraków 2016;
Pierwsza polska prezydencja w Unii Europejskiej. Uwarunkowania, procesy decyzyjne,
osiągnięcia i niepowodzenia, Kraków 2012; Spór o kształt ustrojowy Wspólnot Europejskich i Unii Europejskiej w latach 1950-2010. Między ideą ponadnarodowości a współpracą międzyrządową. Analiza politologiczna, Kraków 2012; Sozialliberale Ostpolitik:
Die FDP und der Warschauer Vertrag. Die Haltung der FDP gegenüber den Verhandlungen mit Polen über den Warschauer Vertrag vom 7. Dezember 1970, Potsdam 2011.
DOI: 10.12797/Politeja.13.2016.41.13
Magdalena GÓRA
Uniwersytet Jagielloński
[email protected]
„Sąsiedzi Europy i europejscy sąsiedzi”?
Polityka rozszerzenia UE i Europejska
Polityka Sąsiedztwa w debatach Sejmu
2004-20141
Abstract
“Europe’s neighbours and European neighbours”? EU enlargement and
European Neighbourhood Policy in Sejm’s debates 2004-2014
Main aim of this article is an analysis of discursive legitimising practices of selected EU policies. The study focuses on the Sejm’s debates in which the issue
of EU Enlargement and European Neighbourhood Policy with special focus on
Eastern Partnership (since 2008) were discussed between 2004 and 2014. The
analysis answers the question which aspects of these policies are the most controversial today and why. How political actors perceive the future of the policies? Typical arguments used in debates concentrate on security, economic costs
and benefits and the impact on the European integration. However in presented
study special attention is paid to cultural, religious and identitarian arguments
used by political actors.
Słowa kluczowe: Sejm, rozszerzenie UE, Europejska Polityka Sąsiedztwa,
Partnerstwo Wschodnie, Unia Europejska
Key words: Sejm, EU Enlargement, European Neighbourhood Policy, Eastern
Partnership, European Union
1
Badania prezentowane w artykule zostały przeprowadzone w ramach projektu badawczego Kontrola
demokratyczna i legitymizacja Europejskiej Polityki Zagranicznej na przykładzie polityki rozszerzenia
UE i Europejskiej Polityki Sąsiedztwa (nr 2012/05/D/HS5/01549) finansowanego z Narodowego
Centrum Nauki prowadzonego od 2013 roku w Instytucie Europeistyki Uniwersytetu Jagiellońskiego.
238
Magdalena Góra
Politeja 2(41)/2016
Wstęp
Rozszerzenie UE jest obecnie jedną z najbardziej kontestowanych polityk UE. Przewodniczący Komisji Europejskiej Jean-Claude Juncker wyraźnie zaznaczył, że w trakcie jego kadencji (2014-2019) nie dojdzie do kolejnego rozszerzenia UE2. Negocjacje
członkowskie z Turcją pozostają od lat w impasie. Przed krajami bałkańskimi mającymi
status kandydacki długa wciąż droga do członkostwa. Islandia natomiast jednostronnie
zawiesiła negocjacje członkowskie w 2015 r.3
Polityka rozszerzenia wzbudza w Europie coraz większe kontrowersje i sprzeciw zarówno wśród obywateli, jak i aktorów politycznych4. Przez lata jednak to elity europejskie promowały rozszerzenie UE. Jednak po 2004 i 2007 r., i po rozszerzeniu o państwa
Europy Środkowej i Wschodniej perspektywa dalszego rozszerzania UE była intensywnie debatowana. Nie tylko obywatele zaczęli podważać założenia tej polityki, lecz także elity – w tym politycy i biurokraci europejscy – zaczęli przedstawiać coraz bardziej
krytyczne stanowisko wobec dalszego rozszerzenia UE5. Obok typowych argumentów
o zyskach i kosztach ekonomicznych czy politycznych związanych z dalszym rozszerzaniem w debacie publicznej w UE pojawiają się argumenty dotyczące aspektów kulturowych i religijnych państw kandydujących6.
Europejska Polityka Sąsiedzka (EPS) w dziesiątą rocznicę od swojego powstania
budzi także liczne kontrowersje. Nie ma właściwie wątpliwości, że w wielu krajach objętych tą inicjatywą UE pogłębia się destabilizacja polityczna i ekonomiczna, a obszar
sąsiedzki UE stał się mniej bezpieczny i mniej stabilny w ciągu ostatnich dziesięciu lat.
Nie ma jednoznacznej odpowiedzi, jaki jest związek między funkcjonowaniem EPS
i rolą UE a pogarszającą się sytuacją polityczną zarówno w basenie Morza Śródziemnego, jak i we wschodniej Europie7. W efekcie EPS – choć w mniejszym stopniu niż
rozszerzenie UE – wzbudza wątpliwości pośród europejskich aktorów politycznych.
W debacie publicznej w odniesieniu do EPS dominują argumenty polityczne, ekono D. Alexe, The Juncker Commission: No Further EU Enlargement, The New Europe Online, 10 IX
2014, [online] http://www.neurope.eu/article/juncker-commission-no-further-eu-enlargement,
V 2015.
3
Iceland Officially Drops EU Membership Bid, Euractiv, 13 III 2015, [online] http://www.euractiv.
com/sections/enlargement/iceland-officially-drops-eu-membership-bid-312877, VIII 2015.
4
M. Góra, Contesting EU Enlargement. Views from the European Parliament after 2004, [w:] Playing
Second Fiddle? Contending Visions of Europe’s Future Development, red. H.-Å. Persson, B. Petersson,
C. Stokholm Banke, Malmö 2015.
5
D. Devrim, E. Schulz, Enlargement Fatigue in the European Union: From Enlargement to Many Unions,
2009, Elcano Royal Institute Working Papers, 13/2009; The EU and „Enlargement Fatigue”: Why Has
the European Union Not Been Able to Counter „Enlargement Fatigue”?, „Journal of Contemporary European Research” 2006, Vol. 6, nr 1, s. 1-16.
6
M. Góra, Contesting EU Enlargement…; Turcja i Europa. Wyzwania i szanse, red. A. Szymański, Warszawa 2011.
7
Zob.: J. Zając, Efektywność ról międzynarodowych Unii Europejskiej, „Rocznik Integracji Europejskiej”
2014, nr 8, s. 49-61, [online] http://dx.doi.org/10.14746/rie.2014.8.4; taż, Unia Europejska wobec
Arabskiej Wiosny, „Krakowskie Studia Międzynarodowe” 2013, R. 9, nr 1, s. 317-330.
2
Politeja 2(41)/2016
„Sąsiedzi Europy i europejscy sąsiedzi”?…
239
miczne i dotyczące bezpieczeństwa, niemal brakuje zaś argumentów związanych z charakterystyką kulturową i religijną państw EPS.
Głównym celem tego artykułu jest analiza dyskursywnych praktyk legitymizacyjnych i kontestacji tych dwóch wybranych polityk UE. Studium będzie obejmowało
analizę sejmowych debat plenarnych, w których podnoszone są kwestie polityki rozszerzenia UE oraz EPS, w szczególności Partnerstwa Wschodniego (od 2008 r.) w okresie
2004-2014. Analiza odpowie na główne pytania badawcze: jakie aspekty tych polityk
budzą dzisiaj wątpliwości wśród polskich aktorów politycznych i dlaczego?, jak aktorzy
polityczni postrzegają ich przyszłość?
Materiał badawczy obejmuje debaty plenarne nad corocznymi informacjami ministra spraw zagranicznych o polityce zagranicznej w Sejmie we wskazanym wyżej okresie. Debaty plenarne w parlamentach narodowych stanowią główne forum dyskusji
i komunikacji z obywatelami. Katrin Auel i Tapio Raunio wskazują, że debaty stanowią kluczowy element wyborczej konkurencji, jako że umożliwiają publiczną artykulację
interesów społecznych i dyskusje nad politykami, dzięki czemu obywatele są informowani
o skomplikowanych kwestiach politycznych8. Ich funkcja jest różna i zależy od tego, czy
dany parlament jest tzw. parlamentem pracującym (wtedy duża część działań kontrolnych jest przekazywana do komisji) czy też parlamentem deliberującym (tak jak parlament Wielkiej Brytanii, gdzie istotną rolę odgrywają debaty na poziomie plenarnym)9.
Polski Sejm zalicza się raczej do tej pierwszej kategorii, mimo to jednak debaty plenarne stanowią istotną funkcję w komunikacji z obywatelami, choć gros prac odbywa się
w Komisji Spraw Zagranicznych Sejmu i zespołach jej podległych10.
Skoncentrowanie prezentowanej analizy na parlamencie narodowym związane jest
z rosnącym zainteresowaniem badaczy tym, jak parlamenty narodowe adaptują się do
procesów politycznych na naszym kontynencie. Globalizacja i europeizacja polityki
(także zagranicznej) w istotny sposób wpływa w ostatnich dekadach na rolę parlamentów narodowych11. Zmiany w funkcjonowaniu tych podstawowych instytucji demokracji parlamentarnej są w szczególności widoczne w UE, gdzie istotna część legislacji
została przeniesiona na poziom ponadnarodowy. Parlamenty narodowe nie tylko tracą
część kompetencji w zakresie ustawodawczym. Zmianie ulega także ich podstawowa
funkcja demokratycznej kontroli nad politykami publicznymi i w szczególności nad
władzą wykonawczą. Prezentowana analiza pozwoli nie tylko na przedstawienie pełnego obrazu argumentów używanych przez aktorów politycznych w celu legitymizacji
i kontestacji wybranych polityk UE, ale także na refleksję nad rolą Sejmu w procesie
legitymizacji unijnych polityk.
K. Auel, T. Raunio, Debating the State of the Union? Comparing Parliamentary Debates on EU Issues in
Finland, France, Germany and the United Kingdom, „The Journal of Legislative Studies” 2014, Vol. 20,
nr 1, s. 13, [online] http://dx.doi.org/10.1080/13572334.2013.871482.
9
Tamże.
10
W. Stemplowski, Wprowadzenie do analizy polityki zagranicznej RP, Warszawa 2007.
11
Practices of Interparliamentary Coordination in International Politics. The European Union and beyond,
red. B. Crum, J.E. Fossum, Colchester 2013, Studies in European Political Science.
8
240
Magdalena Góra
Politeja 2(41)/2016
Do badania materiału empirycznego zastosowano metodę analizy dyskursu. Analiza
dyskursu jest w ostatnich latach coraz cześciej wykorzystywana w badaniach nad polityką
zagraniczną, integracją europejską i w stosunkach międzynarodowych12. Podejście to charakteryzuje się dużą różnorodnością wewnętrzną zarówno w zakresie teoretycznym, jak
i metodologicznym. Przedstawiona w tym artykule analiza oparta jest na założeniach podejścia konstruktywistycznego, gdzie poprzez dyskursywne interakcje z daną strukturą systemu aktorzy endogennie konstruują rzeczywistość społeczną i, w efekcie, interakcje w danym
kontekście strukturalnym przyczyniają się do rekonstruowania ich preferencji i interesów13.
Na użytek tego artykułu badania empiryczne w nim przedstawione zostały oparte na rozważaniach teoretycznych nad dyskursywnymi praktykami legitymizacji polityk UE14.
Analizę materiału empirycznego przeprowadzono w oparciu o klasyfikację argumentów politycznych jako argumentów wywodzących się z teorii racjonalnego wyboru dotyczących maksymalizacji zysków i minimalizacji strat związanych z korzyściami
(utility-based) czerpanymi z danych decyzji politycznych, obejmujących wartości (value-based)15. Pierwszy typ argumentów odpowiada na pytanie, jakie korzyści i zyski aktorzy czerpią z danej decyzji politycznej. W przypadku analizowanych polityk – jak
wskazują badania – odnosi się to przede wszystkim do trzech grup argumentów dotyczących zysków ekonomicznych, politycznych oraz tych związanych z podnoszeniem
bezpieczeństwa UE jako całości lub poszczególnych państw członkowskich16. Argumenty oparte na wartościach odnoszą się do wartości postrzeganych jako podstawa
funkcjonowania danej wspólnoty i koncepcji wspólnego dobra17. Zastosowanie takiej
kategoryzacji argumentów umożliwiło przeprowadzenie analizy ewaluacji dokonywanych przez aktorów politycznych zarówno samych polityk UE, jak również ich zakresu
oraz ich formułowania, organizacji i implementacji przez rząd polski, jak i instytucje
UE. Taki podział pozwolił także na uchwycenie kontestacji różnych aspektów i etapów
legitymizacji polityk w UE18.
EU Foreign Policy through the Lens of Discourse Analysis. Making Sense of Diversity, red. C. Carta,
J.-F. Morin, Farnham 2014, Globalization, Europe and Multilateralism; T. Diez, Europe as a Discursive
Battleground: Discourse Analysis and European Integration Studies, „Cooperation and Conflict” 2001,
Vol. 36, nr 1, s. 5-36, [online] http://dx.doi.org/ 10.1177/00108360121962245; H. Larsen, Discourse
Analysis in the Study of European Foreign Policy, [w:] Rethinking European Union Foreign Policy, red.
B. Tonra, T. Christiansen, Manchester 2004, Europe in Change.
13
Carta C., Morin J.-F., Introduction, [w:] EU Foreign Policy through the Lens of Discourse Analysis…, s. 7.
14
H. Sjursen, The EU’s Common Foreign and Security Policy: The Quest for Democracy, „Journal of European Public Policy” 2011, Vol. 18, nr 8, s. 502-521, [online] http://dx.doi.org/10.1080/13501763
.2011.615192; Questioning EU Enlargement. Europe in search of identity, red. H. Sjursen, New York–
London 2006, Routledge Studies on Democratising Europe, 3.
15
H. Sjursen, A Certain Sense of Europe? Defining the EU through Enlargement, „European Societies”
2012, Vol. 14, nr 4, [online] http://dx.doi.org/10.1080/14616696.2012.724576. Warto zaznaczyć,
że autorka wyróżnia także argumenty oparte na normach (norm-based). W prezentowanej analizie
skoncentrowano się jednak na dwóch głównych typach argumentów.
16
M. Góra, Contesting EU Enlargement…
17
H. Sjursen, A Certain Sense of Europe?…, s. 506.
18
V.A. Schmidt, Democracy and Legitimacy in the European Union Revisited: Input, Output and „Throughput”, „Political Studies” 2001, Vol. 61, nr 1, s. 2-22, [online] http://dx.doi.org/10.1111/j.1467-9248.2012.00962.x.post_962 2..22
12
Politeja 2(41)/2016
241
Analiza objęła praktyki dyskursywne posłów na przestrzeni trzech kadencji Sejmu,
a także przedstawicieli władzy wykonawczej – ministrów spraw zagranicznych prezentujących corocznie informacje na temat polityki zagranicznej oraz niższych rangą
przedstawicieli MSZ biorących udział w debatach. Materiał empiryczny – poddany na
użytek tego artykułu analizie jakościowej – został przeanalizowany przy pomocy programu QDA Miner. Zastosowany został klucz kodowy opracowany w oparciu o klasyfikację argumentów politycznych omówionych w poprzednich paragrafach.
Polityka zagraniczna w parlamentach narodowych
Parlamenty narodowe pozostają najsilniej legitymizowanymi instytucjami we współczesnych europejskich systemach demokracji reprezentatywnej. Choć ich funkcja ustawodawcza jest ograniczana przez funkcjonowanie instytucji na poziomie europejskim,
w dalszym ciągu pozostają one głównymi arenami deliberacji i legitymizacji dla obywateli. Rola parlamentów narodowych została także w ostatnich latach wzmocniona
w ramach europejskiego systemu politycznego poprzez przyznanie dodatkowych kompetencji kontrolnych w traktacie lizbońskim19.
Parlamenty narodowe w demokracjach liberalnych stanowią główne organy kontrolne także w odniesieniu do polityki zagranicznej20. Rozwój działań w obszarze
polityki zagranicznej na poziomie UE spowodował, że w procesy kontrolne włączył
się także Parlament Europejski21. W badaniach nad rolą parlamentów narodowych
w kontrolowaniu polityk unijnych relatywnie mało prac dotyczy polityki zagranicznej. Badania koncentrują się na kontroli polityk ekonomicznych22 czy też kwestii
zmian traktatów23.
I. Cooper, A „Virtual Third Chamber” for the European Union? National Parliaments after the Treaty
of Lisbon, „West European Politics” 2012, Vol. 35, nr 3, s. 441-465, [online] http://dx.doi.org/10.108
0/01402382.2012.665735.
20
W. Wagner, The Democratic Control of Military Power Europe, „Journal of European Public Policy”
2006, Vol. 12, nr 2, s. 200-216, [online] http://dx.doi.org/10.1080/13501760500451626.
21
S. Stavridis, The CFSP/ESDP, Parliamentary Accountability and the ‘Future of Europe’ Convention debate, [w:] Dossier El Parlamento Europeo en la Política Exterior, nr 01/2003; D. Thym, Beyond Parliament’s Reach? The Role of the European Parliament in the CFSP, „European Foreign Affairs Review”
2006, Vol. 11, s. 109-127; W. Wagner, The Democratic Deficit in the EU’s Security and Defense Policy – Why Bother?, RECON Online Working Paper, 2007/10; D. Peters, W. Wagner, N. Deitelhoff, The
Parliamentary Control of European Security Policy, Oslo 2008, ARENA Report, 7/08. RECON Report,
6; K. Raube, European Parliamentary Oversight of Crisis Management, [w:] The European Union and
Crisis Management. Policy and Legal Aspects, red. S. Blockmans, The Hague 2008.
22
P. de Wilde, The Operating Logics of National Parliaments and Mass Media in the Politicisation of Europe, „The Journal of Legislative Studies” 2014, Vol. 20, nr 1, s. 46-61, [online] http://dx.doi.org/10.1
080/13572334.2013.871484.
23
A. Maatsch, Between an Intergovernmental and a Polycentric European Union: National Parliamentary Discourses on Democracy in the EU Ratification Process, 2010, RECON Online Working Paper,
2010/18.
19
242
Magdalena Góra
Politeja 2(41)/2016
Parlamenty narodowe włączone są w procesy kontroli demokratycznej polityki zagranicznej w dwóch aspektach – wertykalnym i horyzontalnym24. Wertykalny związek łączy obywateli poprzez ich reprezentantów z decydentami na poziomie wykonawczym. Parlament jest więc główną instytucją przekazującą zagregowane preferencje
obywateli w zakresie polityki zagranicznej. W wymiarze horyzontalnym natomiast
parlament jest chroniony zasadą trójpodziału władzy i strukturą kontroli i równoważenia się instytucji w systemie politycznym.
Polityka zagraniczna jest w ogóle obszarem zdominowanym przez władzę wykonawczą. Jak zauważył Chris Brown, to jest polityka, która łączy dwa światy – wewnętrznej krajowej biurokracji i administracji oraz świat stosunków międzynarodowych, pozostający poza jurysdykcją i często kontrolą państw25. W obu tych światach inaczej
funkcjonuje (jeśli w ogóle) demokracja. Co więcej, nawet demokratyczna kontrola i legitymizacja na poziomie krajowym ulega erozji poprzez przenoszenie kompetencji na
poziom ponadnarodowy. Warto jednak zauważyć, że nie ma w literaturze przedmiotu
zgody co do tego, jak dalece obywatele i ich przedstawiciele powinni być zaangażowani w proces formułowania, implementacji i kontroli polityki zagranicznej26. Z jednej
strony istnieje głęboko zakorzenione przekonanie, że polityka zagraniczna to obszar
zarezerwowany dla władzy wykonawczej i specjalistów, gdzie niewiele jest miejsca dla
opinii zwykłych obywateli27. Taka postawa typowa jest dla przedstawicieli szkoły realistycznej w stosunkach międzynarodowych. Z drugiej jednak strony pojawiają się w lite
raturze argumenty, iż obywatele i ich przedstawiciele mają istotną rolę do odegrania
zarówno w określaniu celów polityki zagranicznej, jak i metod jej realizacji28. W końcu,
jak wskazuje Christopher Hill, we współczesnym świecie, gdzie zamazują się granice
państw narodowych, zaś jednostki odgrywają coraz istotniejszą rolę w stosunkach międzynarodowych, kwestie zaangażowania obywateli w procesy kontrolne polityki zagranicznej są szczególnie istotne29.
Podobnie na poziomie europejskim wraz z rozwojem kompetencji w zakresie Europejskiej Polityki Zagranicznej30 (EPZ) jakiś rodzaj kontroli demokratycznej musi
G. Bono, Challenges of Democratic Oversight of EU Security Policies, „European Security” 2006, Vol.
15, nr 4, s. 431-449, [online] http://dx.doi.org/10.1080/09662830701306037.
25
Ch. Brown, Understanding International Relations, London 2001.
26
P. Robinson, The Role of Media and Public Opinion, [w:] Foreign Policy. Theories. Actors. Cases, red.
S. Smith, A. Hadfield, T. Dunne, Oxford 2008.
27
O.R. Holsti, Public Opinion and Foreign Policy: Challenges to the Almond-Lippmann Consensus Mershon Series: Research Programs and Debates, „International Studies Quarterly” 1992, Vol. 36, nr 4,
s. 439-466, [online] http://dx.doi.org/10.2307/2600734.
28
M. Doyle, Liberalism and Foreign Policy, [w:] Foreign Policy. Theories. Actors…
29
Ch. Hill, The Changing Politics of Foreign Policy, London 2003.
30
Pojęcie Europejskiej Polityki Zagranicznej używane jest w literaturze do opisu całości aktywności zewnętrznej UE, na którą składają się zarówno obszary objete Wspólną Polityką Zagraniczną i Bezpieczeństwa, Wspólną Polityką Bezpieczeństwa i Obrony, jak również te obszary, które są pozostawione
w kompetencji Komisji Europejskiej, takie jak pomoc rozwojowa, pomoc humanitarna czy kwestie
związane z rozszerzeniem UE i EPS.
24
Politeja 2(41)/2016
243
zostać wypracowany. Ben Crum i John Erik Fossum wskazują, że takiej kontroli nie
mogą sprawować samodzielnie ani parlamenty narodowe, ani Parlament Europejski.
Konieczne jest powołanie struktury wielopoziomowej, która będzie w stanie stworzyć
efektywne mechanizmy kontroli. Postulują oni spojrzenie na obecny układ kontroli
demokratycznej w UE jako układ wielopoziomowego obszaru parlamentarnego (multi-level parliamentary field)31. Na obecnym etapie koordynacja międzyparlamentarna
w UE jest jednak wciąż fragmentaryczna i mało efektywna, zwłaszcza w obszarach pilnie strzeżonych przez egzekutywę jako swoją domaine réservé. Jednak w tym obszarze
dochodzi obecnie do zmian, jak bowiem obserwuje Helene Sjursen: polityka zagraniczna i bezpieczeństwa nie jest już być może obszarem, który obywatele i parlamenty chcą ślepo oddać w ręce władzy wykonawczej32.
W polskim systemie politycznym parlament (a w szczególności Sejm) odgrywa kluczową rolę w zakresie kontroli demokratycznej polityki zagranicznej poprzez kontrolę
działań rządu. Dodatkowo, parlament ma także pośrednie funkcje ustawodawcze dotyczące polityki zagranicznej w zakresie spraw budżetowych. Parlament współdecyduje o ratyfikacji umów międzynarodowych, które ograniczają suwerenność kraju33.
Największe kompetencje formalne Sejm posiada w zakresie kwestii bezpieczeństwa.
Zgodnie z Konstytucją wypowiada wojnę i decyduje o pokoju, jak również decyduje
o wysyłaniu żołnierzy poza granice kraju i zgadza się na stacjonowanie wojsk obcych
w Polsce34. Sejm ma także istotne funkcje w zakresie kontroli procesów politycznych
związanych z integracją europejską35.
Jednak nie tylko funkcje formalne zapisane w konstytucji, ale także kultura polityczna i ukształtowana praktyka oraz dojrzałość systemu politycznego mają wpływ
na to, jak parlament wpływa na politykę zagraniczną państwa36. Warto zauważyć, że
w pierwszych latach po 1989 r. w Polsce ukształtowała się niespotykana zgodność
głównych sił politycznych co do kierunków polityki zagranicznej, w szczególności integracji ze strukturami euroatlantyckimi37. Dopiero po wejściu Polski do NATO i UE
pojawiły się istotne kontrowersje w niektórych obszarach polityki zagranicznej. Zgoda
głównych partii politycznych co do kierunków polityki zagranicznej charakteryzująca
lata przed przystąpieniem do NATO i UE ustąpiła miejsca gorącym debatom na temat niektórych nowych wyzwań, przed którymi stanęła polska polityka zagraniczna.
B. Crum, J.E. Fossum, The Multilevel Parliamentary Field: A Framework for Theorizing Representative Democracy in the EU, „European Political Science Review” 2009, Vol. 1, nr 2, s. 249-271, [online]
http://dx.doi.org/10.1017/S1755773909000186; Practices of Interparliamentary Coordination…
32
H. Sjursen, The EU’s Common Foreign and Security Policy…, s. 1074.
33
W. Stemplowski, Wprowadzenie do analizy…
34
G. Sanford, Parliamentary Control and the Constitutional Definition of Foreign Policy Making in
Democratic Poland, „Europe-Asia Studies” 1999, Vol. 51, nr 5, s. 767-797, [online] http://dx.doi.
org/10.1080/09668139998714.
35
R. Stemplowski, Wprowadzenie do analizy…
36
R, Zięba, Uwarunkowania polityki zagranicznej Polski na początku drugiej dekady XXI wieku, „Stosunki Międzynarodowe” 2011, Vol. 43, nr 1/2, s. 9-37.
37
R. Kuźniar, Droga do wolności. Polityka zagraniczna III Rzeczypospolitej, Warszawa 2008.
31
244
Magdalena Góra
Politeja 2(41)/2016
Najważniejszym takim tematem stał się udział Polski i rola, jaką na siebie przyjęła
w wojnie w Iraku w 2003 r. Dodatkowo, tematy związane z wizją integracji europejskiej, sprawami związanymi z Traktatem ustanawiającym Konstytucję dla Europy różniły coraz istotniej stanowiska w sprawie priorytetów polityki zagranicznej.
Coraz intensywniejszy spór polityczny odnośnie do priorytetów polityki zagranicznej może być jednak także rozpatrywany jako przejaw demokratyzacji polityki zagranicznej, która po wejściu Polski do struktur euroatlantyckich i zapewnieniu podstawowych gwarancji bezpieczeństwa kraju stała się mniej nakierowana na przetrwanie.
Innymi słowy, osiągniecie minimum gwarancji bezpieczeństwa pozwoliło na desekurytyzacje polityki zagranicznej w Polsce i powrót – używając nomenklatury kopenhaskiej
szkoły studiów nad bezpieczeństwem – do „normalnej polityki”, w której spory i krytyka działań władzy wykonawczej nie stanowią zagrożenia bezpieczeństwa narodowego38.
Rozszerzenie UE w oczach posłów
W okresie przedakcesyjnym w debatach parlamentarnych na temat polityki zagranicznej Polski dominowało wciąż tradycyjne postrzeganie polityki zagranicznej jako kształtowanej przez suwerenne państwo. Szczególne emocje wzbudzało samo wejście do UE
i kwestie związane z postrzeganiem suwerenności kraju w trakcie tego procesu. Chociaż
pojawiały się głosy nawołujące do wykorzystania struktur UE do wzmocnienia możliwości realizowania narodowych interesów politycznych, były one ówcześnie odosobnione39. W okresie akcesji do UE kwestie polskich interesów w ramach EPZ dotyczyły
przede wszystkim dwóch obszarów – spraw związanych z bezpieczeństwem i priorytetową rolą NATO w europejskim systemie bezpieczeństwa oraz polityki wschodniej,
a w szczególności kwestii Ukrainy40.
Polityka rozszerzenia UE po wejściu Polski do UE była postrzegana przez aktorów
politycznych pozytywnie. Stanowisko wszystkich polskich rządów po 2004 r. było jednoznaczne: UE powinna dalej się rozszerzać41. Podobnie uważały wszystkie główne par L. Hansen, „ Reconstructing Desecuritisation: The Normative Political in the Copenhagen School and Directions for How to Apply It, „Review of International Studies” 2012, Vol. 38, nr 3, s. 525-546, [online]
http://dx.doi.org/10.1017/S0260210511000581; A. Higashino, For the Sake of „Peace and Security”?: The Role of Security in the European Union Enlargement Eastwards, „Cooperation and Conflict”
2004, Vol. 39, nr 4, s. 347-368, [online] http://dx.doi.org/10.1177/0010836704047579; M. Góra,
K. Zielińska, Return to „Normal Politics”: Desecuritisation and Conditionality after Enlargement in the
EU’s New Member States. Referat prezentowany na Conference of European Consortium for Political
Research, 3-6 IX 2014, Glasgow, Wielka Brytania.
39
W. Cimoszewicz, debata nad Informacją rządu na temat polskiej polityki zagranicznej w 2003 roku,
10 punkt porządku dziennego, 4 kadencja, 40 posiedzenie, 2 dzień (22 I 2003).
40
Więcej zob.: Rola Polski w kształtowaniu polityki wschodniej na przykładzie Ukrainy, red. J. Borkowski,
Warszawa 2006; R. Kuźniar, Droga do wolności…
41
A. Konarzewska, Perspektywy przystąpienia Turcji do Unii Europejskiej, „Bezpieczeństwo Narodowe”
2006, nr 2; P. Osiewicz, Polskie stanowisko w sprawie członkostwa Turcji w Unii Europejskiej, „Przegląd
Politologiczny” 2006, nr 2.
38
Politeja 2(41)/2016
245
tie polityczne w Sejmie w omawianym okresie42. Takie stanowisko wyrażała w Polsce
również opinia publiczna – popierając dalsze rozszerzenie UE43. Warto jednak zwrócić
uwagę, że polskie społeczeństwo wyraża zróżnicowane poparcie w zależności od krajów kandydujących44. Co więcej, badania jakościowe pokazują, że poparcie dla dalszego
rozszerzenia UE wyrażane w badaniach opinii publicznej ma charakter deklaratywny,
zaś obywatele wyrażają liczne wątpliwości w odniesieniu do polityki rozszerzenia i jej
kierunków, w szczególności Turcji45.
Obok tych kierunków, które w polityce rozszerzenia UE zostały oficjalnie wytyczone nadaniem statusu państw kandydujących, Polska od momentu wejścia do UE rozzaczęła promować także kierunek wschodni i przede wszystkim kandydaturę Ukrainy.
Minister Stefan Meller mówił w exposé: Nasza wiedza o regionie podpowiadałaby nam,
że granice Unii powinny przesunąć się dalej na wschód i południowy wschód, obejmując
także Ukrainę46. Koncepcja ta zyskała szybko dużą popularność wśród posłów, szczegółowa analiza argumentów na rzecz członkostwa Ukrainy w UE zostanie przedstawiona
poniżej.
Polityka rozszerzenia UE i oczekiwana w niej rola Polski jako promotora rozszerzenia i aktora wpływającego na formułowanie tej polityki w zakresie listy kandydatów
stała się jednym z głównych priorytetów w obszarze aktywności zewnętrznych UE. Jeden z posłów wskazywał: Tutaj mamy szansę, jak mi się wydaje, stać się liderem pośród
nowych krajów członkowskich Unii Europejskiej. Mamy szansę skutecznie zabiegać, być
może już w niedalekiej przyszłości, o członkostwo w Unii Europejskiej takich krajów, jak
Ukraina, czy krajów bałkańskich, w których sytuacja wyraźnie się stabilizuje w ostatnim
okresie47. Od początku jednak w polskiej debacie o polityce rozszerzenia UE celem stało
się kontynuowanie rozszerzenia na wschód.
M. Góra, N. Styczyńska, The EU Enlargement Policy in the Polish Political Discourse after 2004, [w:]
Европейският съюз – нов старт?, май 2015 г.: докпаgu om фmораmа межgунароgаmа конференцuя
на Каmеgра „Ефроnеuсmuка”, Фuпософскu факупmеm, СУ „Св. Кпuменm Охрugскu”. The European Union – A New Start?, May 2015: Reports from the Second International Conference of the European Studies Department, Faculty of Philosophy at Sofia University „St. Kliment Ohridski”, Sofia 2015,
s. 182-190.
43
Eurobarometer, Standard Eurobarometer 80, Autumn 2013, Public opinion in the European Union,
XII 2013, [online] http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/eb/eb80/eb80_first_en.pdf, X
2014.
44
CBOS, Komunikat z badań, BS/187/2004, Opinie o dalszym rozszerzeniu Unii Europejskiej, Warszawa, XII 2004; PBS, Rozszerzenie UE o Bułgarię, Chorwację, Rumunię, Turcję i Ukrainę. Sondaż PBS
DGA dla „Gazety Wyborczej”, 16 V 2006, [online] http://pbs.pl/repository/files/Wyniki/2006-05/
rozszerzenie_ue_200605gw.pdf, VIII 2015.
45
M. Góra, Who Belongs to Europe? Perceptions of the Future EU Enlargement in Polish Society (w druku); A. Urbanik, Idea integracji Turcji z Unią Europejską w opiniach mieszkańców Pomorza Zachodniego, „Edukacja Humanistyczna” 2013, nr 2 (29), s. 221-233.
46
S. Meller, debata nad Informacją Ministra Spraw Zagranicznych o zadaniach polskiej polityki zagranicznej w 2006 r., 2 punkt porządku dziennego, 5 kadencja, 10 posiedzenie, 1 dzień (15 II 2006).
47
B. Komorowski, debata nad Informacją Ministra Spraw Zagranicznych o zadaniach polskiej polityki
zagranicznej w 2006 r., 2 punkt porządku dziennego, 5 kadencja, 10 posiedzenie, 1 dzień (15 II 2006).
42
246
Magdalena Góra
Politeja 2(41)/2016
Pozycja wobec dalszego rozszerzenia UE jest także funkcją pozycji partii wobec
modelu dalszej integracji europejskiej. Zwłaszcza w Sejmie siódmej kadencji dwie największe formacje polityczne zaczęły coraz bardziej podkreślać różnice wobec dalszych
planów integracji48. Platforma Obywatelska (PO) jako partia rządząca – zwłaszcza
w obliczu przybierającego na sile kryzysu gospodarczego – zaczynała ówcześnie forsować plany dalszej federalizacji UE49. Akceptowała zacieśnianie integracji i przenoszenie kompetencji na poziom ponadnarodowy w obszarze ekonomicznym, zapowiadała przyjęcie euro w Polsce, a także nawoływała do zacieśniania integracji w kwestiach
polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. Prawo i Sprawiedliwość (PiS) z drugiej strony – odżegnując się wyraźnie od łatki eurosceptyków – przeciwstawiało się działaniom
PO i nawoływało do utrzymania modelu integracji z silną pozycją państw narodowych.
Kwestie rozszerzenia UE przeplatają się w sejmowych debatach ze sporami o przyszłość
integracji. Formowanie opinii o polityce rozszerzenia UE bowiem bardzo często wymusza na aktorach politycznych zdefiniowanie integracji europejskiej oraz zarówno zasięgu geograficznego UE, jak i modelu integracji. Odpowiedź na pytanie, kto pasuje do
UE, kto przynależy do wspólnoty, wskazuje także na to, jak konstruowana jest zbiorowa tożsamość Polaków i Europejczyków50.
Polscy aktorzy polityczni często utożsamiali UE z cywilizacją zachodnioeuropejską,
zaś wskaźnikiem przynależności było przyjęcie pewnych wyznaczników tej cywilizacji.
Minister Sikorski tak definiował granice Europy: Wszyscy czujemy, że pytanie o granice
integracji europejskiej to pytanie o nasze bezpieczeństwo i o potęgę zachodniej cywilizacji.
Pytanie o granice Starego Kontynentu jest stare jak marzenie o europejskiej jedności. Dla
niektórych Europa jest tam, gdzie stoją średniowieczne ratusze i katedry. Dla wielu na
Zachodzie mentalna granica utrwalona przez pół wieku zimnej wojny przebiega nadal
tam, gdzie kończą się rzymskie drogi – gdzieś między Renem a Łabą i na Dunaju, ale
tylko w Wiedniu… zaś moim zdaniem budowle są wynikiem działania praw i instytucji.
A więc granica Europy sięga tam, gdzie obowiązuje europejskie prawo. […] Nasz wielki
rodak Jan Paweł II mawiał, że Europa jest w pełni sobą, gdy oddycha oboma płucami:
wschodnim i zachodnim. Gdyby więc świat wschodniosłowiańskiego prawosławia kiedyś
zechciał i umiał przyjąć dorobek prawny oraz instytucjonalny naszej Unii, to horyzont
europejskiego świata przesunąłby się nie tylko za Dniepr, ale hen, po granice Chin i Korei.
Polska na zawsze przezwyciężyłaby syndrom peryferii i znalazłaby się w bezpiecznym centrum. Tak poszerzony Zachód z zasobami Rosji, potęgą gospodarczą Unii oraz wojskową
Stanów Zjednoczonych miałby szansę zachowania wpływów w świecie wschodzących potęg
M. Góra, K. Zielińska, Crisis-driven Renationalisation of Discourse on the European Integration on the
EU New Member States (Polish Case Study). Referat na European Sociological Association 11th Conference: „Crisis, Critique and Change”, Turin, Italy, VIII 2013.
49
R. Sikorski, Przemówienie Ministra Radosława Sikorskiego „Polska a przyszłość Unii Europejskiej” na
forum Niemieckiego Towarzystwa Polityki Zagranicznej, Berlin, 28 listopada 2011 r., [online] http://
www.msz.gov.pl/resource/c2a33d88-7b8d-4fa5-8680-a67a4b2b38af:JCR, VIII 2015.
50
M. Góra, Z. Mach, Democracy and Identity in Europe after Enlargement, [w:] Collective Identity and
Democracy in the Enlarging Europe, red. M. Góra, Z. Mach, K. Zielińska, Frankfurt am Main 2011,
Warsaw Studies in Culture and Society, 1.
48
Politeja 2(41)/2016
247
pozaeuropejskich51. Często też chrześcijańskie korzenie Europy były przez posłów wskazywane jako istotny wyznacznik europejskości.
Kolejnym wątkiem związanym z przyszłością rozszerzenia UE była kwestia wpływu, jaki następne rozszerzenia UE mają na samą integrację. Wiadomo bowiem, że każde rozszerzenie nie tylko zwiększa terytorium UE i jej populację, ale także w sposób
kluczowy wpływa na funkcjonowanie jej instytucji. Warto przy okazji zwrócić uwagę, że popieranie dalszego rozszerzania UE często wyrażane jest przez zwolenników
ograniczania czy też hamowania procesu pogłębiania integracji według zasady „poszerzanie zamiast pogłębiania” (widening instead of deepening). Wedle tego podejścia UE
może przyjmować nowe państwa, sednem integracji są bowiem kwestie gospodarcze,
a w szczególności funkcjonowanie wolnego rynku, do tego zaś nie potrzeba żadnej społecznej zbieżności wśród państw członkowskich. Odwrotnie, zwolennicy pogłębiania
integracji i jej federalizacji ostrożnie podchodzą do rozszerzania, zakładając, że do zagwarantowania demokratycznego charakteru integracji europejskiej i instytucji UE potrzebne jest tworzenie jakiejś formy europejskiego demos52. Obie postawy były wyrażane w debatach w Sejmie. Przedstawicielka SLD mówiła: Cała Unia stoi przed pytaniem,
co dalej, czy Europa powinna iść w głąb, czy wszerz, czy powinniśmy zacieśniać współpracę
między krajami Unii Europejskiej, czy też walczyć o to, żeby do naszej wspólnoty zaprosić
jak najwięcej nowych krajów. Jako lewica nie widzimy żadnej sprzeczności między tymi
dwoma procesami. Jesteśmy za otwarciem Unii Europejskiej i przyjęciem do jej grona nie
tylko Chorwacji, co już się dzieje, czy Ukrainy, co być może nastąpi w przyszłości, ale także
innych, również odmiennych kulturowo państw53.
W końcu, polscy aktorzy polityczni wskazywali także na coraz powszechniejsze
w Europie zmęczenie rozszerzeniem54. W przekonaniu zarówno przedstawicieli rządu,
jak i partii zagrożeniem dla realizowania interesu narodowego – zwłaszcza w odniesieniu do promowania członkostwa Ukrainy – była rosnąca niechęć do rozszerzenia
w państwach „starej Unii”.
Interesujące jest, że w pierwszym okresie po wejściu do UE stosunkowo rzadko
posłowie podnosili w analizowanym materiale kwestię kontroli przez parlament działań rządu odnośnie do polityki rozszerzenia UE. Jest to związane z relatywnie wysokim poziomem zgodności głównych partii co do priorytetow polityki zagranicznej
Polski i działań w UE55. Głosy krytyczne zaczęły się jednak z biegiem czasu pojawiać,
R. Sikorski, debata nad Informacją ministra spraw zagranicznych o założeniach polskiej polityki zagranicznej w 2013 r., 1 punkt porządku dziennego, 7 kadencja, 36 posiedzenie (20 III 2013)
52
M. Góra, Z. Mach, H. Trenz, Situating the Demos of European democracy?, [w:] Rethinking Democracy
and European Union, red. E.O. Eriksen, J.E. Fossum, London 2011, Routledge Studies on Democratizing Europe, 7.
53
J. Szymanek-Deresz, debata nad Informacją ministra spraw zagranicznych o założeniach polskiej polityki zagranicznej w 2010 roku, 19 punkt porządku dziennego, 6 kadencja, 64 posiedzenie, 2 dzień
(8 IV 2010).
54
A. Szolucha, The EU and „Enlargement Fatigue”…
55
F. Weinberg, Arguing about Power and Democracy. National Parliaments, EU Foreign Policy and Conflicts in the Eastern Neighbourhood, praca magisterska złożona i obroniona w Instytucie Europeistyki
Uniwersytetu Jagiellońskiego, 2012.
51
248
Magdalena Góra
Politeja 2(41)/2016
np. w obliczu zbliżającej się prezydencji Polski w Radzie UE. W szczególności działania
rządu na rzecz oferty członkowskiej w UE dla Ukrainy wzbudzały zainteresowanie posłów. Domagali się oni relacji z działań władzy wykonawczej w tych kwestiach. Posłowie
wskazywali także – choć niezwykle rzadko – na znaczenie, jakie wybrane zagadnienia
polityki zagranicznej mają dla obywateli – w zakresie spraw wpływających bezpośrednio na ich życie – np. sprawy wymiany handlowej z Ukrainą. Jak zostanie wykazane
w kolejnych częściach, w Sejmie siódmej kadencji spory o kierunki polityki zagranicznej, a zatem także o stanowisko wobec polityki rozszerzenia UE i EPS, przybrały na
sile, a wraz z nimi posłowie domagali się wiekszej kontroli działań władzy wykonawczej.
Ukraina w strukturach euroatlantyckich
Kwestia członkostwa Ukrainy w UE zajmowała zdecydowanie najważniejsze miejsce
w debatach, gdzie podnoszona była sprawa polityki rozszerzenia UE. Takie stanowisko
Polska zaznaczała już w okresie przedakcesyjnym56. Natomiast temat ten zdobył znaczenie priorytetowe po pomarańczowej rewolucji na Ukrainie. Promowanie perspektyw członkowskich dla Ukrainy w strukturach euroatlantyckich wymieniał w 2005 r.
jako drugi priorytet polityki zagranicznej minister Adam D. Rotfeld57.
Od początku analizowanego okresu wszystkie istotne siły polityczne w Sejmie za
swój priorytet uznały działania na rzecz integracji Ukrainy ze strukturami euroatlantyckimi. Lider PiS mówił: czynne dążenie do tego, żeby Ukraina znalazła się w strukturach euroatlantyckich, to nasz obowiązek. To nasz obowiązek wynikający nie tylko z solidarności z bratnim narodem ukraińskim, ale to jest nasz obowiązek wynikający także
z konieczności strzeżenia polskich interesów narodowych58.
Relacje polsko-ukraińskie były właściwie jednogłośnie przedstawiane jako strategiczne i choć wymieniane były różne problemy w stosunkach dwustronnych – zarówno
związane z trudną przeszłością, jak i kwestiami współpracy ekonomicznej czy też powstawania nowych utrudnień związanych z granicą strefy Schengen – posłowie traktowali te relacje priorytetowo. Pierwszoplanowym celem – zwłaszcza po pomarańczowej
rewolucji – stało się przekonanie partnerów w ramach UE do „nowego otwarcia” dla
Ukrainy. Wydarzenia z przełomu 2004/2005 r. odczytywane były jako sukces Ukrainy,
a także polskiej dyplomacji i prezydenta Aleksandra Kwaśniewskiego59. Posłowie kierowali szczególną uwagę właśnie na UE i możliwości Polski wywalczenia propozycji
rozszerzenia dla Ukrainy. Właśnie w kontekście wydarzeń na Ukrainie w 2004/2005 r.
ujawnił się dla posłów potencjał EPZ oraz Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpie W. Cimoszewicz, debata nad Informacją rządu na temat polskiej polityki zagranicznej w 2003 roku,
57
A. Rotfeld, Informacja Ministra Spraw Zagranicznych o zadaniach polskiej polityki zagranicznej
w 2005 roku, 28 punkt porządku dziennego, 4 kadencja, 96 posiedzenie, 3 dzień (21 I 2005).
58
J. Kaczyński, debata nad Informacją rządu na temat polskiej polityki zagranicznej w 2003 roku,
59
A. Rotfeld, debata nad Informacją …
56
Politeja 2(41)/2016
249
czeństwa UE (WPZiB). Marek Borowski w 2005 roku mówił: Tylko wspólna polityka
zagraniczna Unii Europejskiej, w tym polityka wschodnia, stwarza nam szansę, po pierwsze, na współkształtowanie stosunków Unia-Wschód, a po drugie, na skuteczniejsze reprezentowanie naszych interesów w stosunkach z Rosją60. Oczywiście obok aspiracji Ukrainy
do wejścia do UE dyskutowane były i popierane jej aspiracje do członkostwa w NATO,
często uznawane przez posłów za istotniejsze niż wejście do UE, związane bowiem
z gwarancjami bezpieczeństwa.
W pierwszych latach po pomarańczowej rewolucji aktorzy polityczni byli raczej
zgodni co do priorytetów polityki wobec wschodniego sąsiada. Minister Rotfeld konkludował w debacie w 2005 r.: tu była pełna zbieżność poglądów61. Elżbieta Jakubiak
w 2008 r. mówiła: w sprawie Ukrainy, Białorusi, Litwy bardzo często osiągaliśmy kompromis, kompromis od lewa do prawa, kompromis, który zaproponowała rządząca lewica,
kompromis, który proponowało rządzące centrum, i kompromis, który prezentowali i zaproponowali również ludzie siedzący po prawicy, niedawno też rządzący62. Bez względu
na przynależność partyjną w tym obszarze w pierwszym okresie nie pojawia się istotna
kontestacja polityki rządu. Zgodność partii co do priorytetów w stosunkach z Ukrainą
i w promowaniu tych priorytetów w UE nie przekładała się na zgodność co do podejmowanych działań. Tuż po tym, gdy opadły emocje po pomarańczowej rewolucji, zaś
na Ukrainie blok prozachodni zaczął tracić poparcie, posłowie spierali się o to, jak efektywnie prowadzić politykę wobec Ukrainy, także w ramach UE.
W debatach o otwarciu europejskich drzwi dla Ukrainy dominują argumenty związane z korzyściami dla Polski w sferze bezpieczeństwa. Z jednej strony wskazywane
są korzyści geopolityczne w szerszym kontekście relacji z Federacją Rosyjską i podnoszenie bezpieczeństwa Polski poprzez umacnianie wolności i demokracji w naszym otoczeniu, [które] służy Rzeczypospolitej63. Wielokrotnie w dyskusjach nad perspektywami
europejskimi dla Ukrainy przewijał się wątek koncepcji Giedroycia i Mieroszewskiego i ich analizy geopolitycznej sytuacji w Europie Wschodniej. Przyjęcie Ukrainy do
struktur euroatlantyckich przedstawiane było jako rekonstrukcja geopolitycznej mapy
Europy. Pojawiały się także nawiązania do historycznego dziedzictwa Polski i zwłaszcza
do unii lubelskiej czy Polski jagiellońskiej i jej znaczenia w kontekście tworzenia granic
UE. Minister Sikorski mówił: jedyne dzisiaj wykonalne zastosowanie idei jagiellońskiej
to rozszerzanie Unii Europejskiej. Innej możliwości nie ma64. Z drugiej strony w nawiązaniach historycznych do okresu unii lubelskiej pobrzmiewała tęsknota za sprawowaniem
przywództwa w Europie Środkowej i Wschodniej. Posłowie często oczekiwali od rządu
M. Borowski, debata nad Informacją Ministra Spraw Zagranicznych o zadaniach polskiej polityki zagranicznej w 2005 roku, 28 punkt porządku dziennego, 4 kadencja, 96 posiedzenie, 3 dzień
(21 I 2005).
61
A. Rotfeld, debata nad Informacją…
62
E. Jakubiak, debata nad Informacją ministra spraw zagranicznych o założeniach polskiej polityki zagranicznej w 2008 r., 1 punkt porządku dziennego, 6 kadencja, 15 posiedzenie, 1 dzien (7 V 2008).
63
R. Sikorski, debata nad Informacją ministra spraw zagranicznych o założeniach polskiej polityki zagranicznej w 2008 r., 1 punkt porządku dziennego, 6 kadencja, 15 posiedzenie, 1 dzien (7 V 2008).
64
R. Sikorski, debata nad Informacją… (20 III 2013).
60
250
Magdalena Góra
Politeja 2(41)/2016
podejmowania działań na rzecz budowania wokół Polski koalicji w UE, w szczególności po to, by forsować interesy polskie.
Obok argumentów strategicznych o korzyściach da Polski pojawiały się także argumenty o przynależności Ukrainy do europejskiej cywilizacji, do Europy. Warto jednak zaznaczyć, że w przeciwieństwie do debat w Parlamencie Europejskim65 w Sejmie
kwestie przynależności Ukrainy do Europy i do UE są właściwie uznane za oczywiste
i posłowie rzadko przywołują takie argumenty. Minister Sikorski definiował: […] na
wschód od naszych granic mamy do czynienia z europejskimi sąsiadami, podczas gdy na
kierunku południowym, w Afryce Północnej i na Bliskim Wschodzie – z sąsiadami Europy. To elementarne rozróżnienie66.
Dla polskich aktorów politycznych przynależność do UE stanowiła wyznacznik
przynależności do zachodniej cywilizacji. W wielu wypowiedziach posłowie przedstawiają granice UE jako granice cywilizacji zachodniej, zaś przynależność do UE jako
właśnie przynależność do wspólnoty o charakterze cywilizacyjnym. Poseł Lenz mówił:
jesteśmy zdeterminowani, aby nasza wschodnia granica nie stanowiła uskoku cywilizacyjnego67. W innym momencie minister Sikorski mówił: dla nas i dla Europy XXI w.
istotne będzie, jaką przynależność cywilizacyjną wybiorą narody wschodniej części kontynentu68. Rozszerzenie UE na wschód prezentowane było także jako dopełnienie projektu europejskiego. Minister Meller mówił: Uważamy, że projekt europejski nie będzie dokończony, zanim w przyszłości Ukraina nie wejdzie w skład Unii69. Zaś minister
Sikorski w 2008 r. zaznaczał: Integracja Ukrainy potwierdzi siłę europejskiego modelu
cywilizacyjnego70.
W kwestii przynależności Ukrainy do Europy i jej miejsca w strukturach UE wielu
posłów – zwłaszcza w kontekście pomarańczowej rewolucji – wskazywało na tendencje
prodemokratyczne w społeczeństwie ukraińskim i na polityczną dojrzałość Ukraińców.
Podobnie postrzegane były wydarzenia na Majdanie w 2013 i 2014 r. w proteście przeciwko odmowie podpisania umowy stowarzyszeniowej z UE .
Jednak w miarę upływu czasu i braku postępu w zakresie zarówno przygotowań
Ukrainy, jak i gotowości UE do formalizacji propozycji akcesyjnych temat członkostwa Ukrainy w UE przesuwał się na dalszy plan, a posłowie coraz rzadziej i ostrożniej odnosili się do tego pomysłu. Wraz z eskalacją konfliktu rosyjsko-ukraińskiego
temat ten praktycznie przestał być podnoszony w analizowanych debatach. Przedstawiciel partii opozycyjnej w 2014 r. mówił, adresując krytykę do ministra Sikorskiego: Nie przewidział pan problemów akcesyjnych Ukrainy. W ubiegłym roku
zakładał pan, że to raczej w Europie Zachodniej pojawi się sprzeciw wobec umowy akce M. Góra, Contesting EU Enlargement…
R. Sikorski, debata nad Informacją… (7 V 2008).
67
T. Lenz, debata nad Informacją ministra spraw zagranicznych o założeniach polskiej polityki zagranicznej w 2010 roku, 19 punkt porządku dziennego, 6 kadencja, 64 posiedzenie, 2 dzień (8 IV 2010).
68
R. Sikorski, debata nad Informacją… (20 III 2013).
69
S. Meller, debata nad Informacją… (15 II 2006).
70
65
66
Politeja 2(41)/2016
251
syjnej71. W efekcie agresji rosyjskiej jeden z podstawowych priorytetów politycznych
Polski w ramach UE i jej działań zewnętrznych – dyktowany powszechnym postrzeganiem interesu narodowego – stanął pod znakiem zapytania. I choć wszystkie formacje
w Sejmie propagowały dalsze rozszerzenie UE zwłaszcza w kierunku wschodnim, to
od 2014 r. wypowiedzi na ten temat były ostrożne i lakoniczne. Posłanka PO mówiła:
Trzeba przyznać rację tym, którzy uważają, że przyszłość Europy rozstrzyga się dziś na
Wschodzie. Zacieśnianie więzi tej części Europy z Unią Europejską staje się w tej chwili
wyzwaniem72.
Warto zwrócić uwagę, że Ukraina zdecydowanie zdominowała debaty dotyczące
relacji z krajami Europy Wschodniej. Niemniej jednak podnoszone były kwestie dotyczące innych krajów, takich jak Białoruś, Gruzja i Mołdawia. Już w 2005 r. lider opozycji mówił: Tak czy inaczej, Polska powinna pamiętać o tym, że w perspektywie – nie my
ją dzisiaj precyzyjnie określimy – także Mołdowa i Białoruś mogą się stać uczestnikami
europejskiej wspólnoty73. Sprawa Białorusi szczególnie interesowała posłów, jednak brak
perspektyw na demokratyzację w tym kraju spowodował, że opcja rozszerzenia jest właściwie nierealistyczna. Podobnie odniesienia w kontekście polityki rozszerzenia pojawiały się w odniesieniu do aspiracji członkowskich Mołdawii i Gruzji. Ograniczone
ramy tego tekstu nie pozwalają jednak na szczegółowe omówienie tej tematyki.
Kandydatura turecka
Główne siły polityczne w omawianym okresie oficjalnie popierały kandydaturę turecką
do UE. Poseł Tadeusz Iwiński w 2004 r. mówił: Następne poszerzenie, jakościowo nowe,
to będzie poszerzenie o Turcję, kraj nam szczególnie bliski, z którym przez 300 lat graniczyliśmy, który nigdy nie uznał rozbiorów Polski i który wprowadzi nową jakość, bo Turcja to najbardziej nowoczesny model funkcjonowania demokratycznego państwa islamskiego, niezależnie od paroksyzmów demokracji, które przeżywał ten kraj, jak i wiele innych
państw74. Takie stanowisko wyrażali przedstawiciele rządów od 2004 r. Jednakże w analizowanych wypowiedziach widać, iż ta kandydatura nie była łatwa do przyjęcia dla części posłów. Dla przykładu minister spraw zagranicznych Anna Fotyga mówiła w 2007 r.:
Pomimo bardzo trudnej dyskusji, również w największej partii spośród partii tworzących
obecną koalicję, popieramy jednocześnie z powodów historycznych, związków historycznych,
ale przede wszystkim z powodów geostrategicznych integrację Turcji z Unią Europejską75.
W. Waszczykowski, debata nad Informacją ministra spraw zagranicznych o założeniach polskiej polityki zagranicznej w 2014 roku, 17 punkt porządku dziennego, 7 kadencja, 67 posiedzenie (8 V 2014).
72
A. Pomaska, debata nad Informacją ministra spraw zagranicznych o założeniach polskiej polityki zagranicznej w 2014 roku, 17 punkt porządku dziennego, 7 kadencja, 67 posiedzenie (8 V 2014).
73
D. Tusk, Informacja Ministra Spraw Zagranicznych o zadaniach polskiej polityki zagranicznej w 2005
roku, 28 punkt porządku dziennego, 4 kadencja, 96 posiedzenie, 3 dzień (21 I 2005).
74
T. Iwiński, debata nad Informacją ministra spraw zagranicznych o zadaniach polskiej polityki zagranicznej w 2004 roku, 10 punkt porządku dziennego, 4 kadencja, 67 posiedzenie, 2 dzień (21 I 2004).
75
A. Fotyga, debata nad Informacją Ministra Spraw Zagranicznych o zadaniach polskiej polityki zagranicznej w 2007 r., 39 punkt porządku dziennego, 5 kadencja, 41 posiedzenie, 4 dzień (11 V 2007).
71
252
Magdalena Góra
Politeja 2(41)/2016
W debatach wyraźnie widać, że główna motywacja stojąca za popieraniem kandydatury tureckiej oparta jest na argumentach dotyczących korzyści – w szczególności
wymieniane były zyski w zakresie bezpieczeństwa. Przemysław Osiewicz wskazuje, że
poparcie polskich rządów dla tureckiego członkostwa w pierwszych latach po 2004 r.
związane było przede wszystkim ze względami strategicznymi, a zwłaszcza zbliżoną postawą obu krajów wobec Federacji Rosyjskiej w regionie Morza Czarnego oraz kwestii
związanych z bezpieczeństwem energetycznym76. Właśnie takich argumentów dla poparcia tureckiego członkostwa używali posłowie.
W debatach wskazywane są także jednak zagrożenia, które mogą się pojawić w wypadku tureckiego członkostwa. W szczególności są to kwestie ekonomiczne. Minister
Fotyga mówiła: to my jesteśmy tym krajem, który – gdybyśmy odważali interesy na szali –
może na tym dalszym rozszerzeniu stracić najwięcej, bo to my moglibyśmy stracić fundusze, które w tej chwili do nas napływają77. Obawy wyrażane w debatach dotyczyły przede
wszystkim kwestii polityk redystrybutywnych, takich jak polityka strukturalna. Jednak
choćby w porównaniu z opiniami zwykłych obywateli opinie tę są w debatach parlamentarnych bardzo rzadkie.
W kontekście tureckim często przywoływane były wielowiekowe dobre relacje polsko-tureckie. Posłowie przypominali, że Turcja nie uznała zaborów, co w ich przekonaniu świadczyło o przyjaźni między obu krajami, ale również wiązało się z zobowiązaniami po stronie Polski do działań na rzecz tureckiej akcesji do UE. Dla przykładu
poseł Rakoczy wskazywał: Myślę, że każdy kraj ma swoich tradycyjnych i sprawdzonych
przyjaciół. W trudnych chwilach dla Polski, bardzo trudnych, myślę, że najtrudniejszych,
kiedy to Polski nie było, w okresie rozbiorów, Turcja była naszym naprawdę solidnym zwolennikiem, stała po naszej stronie. Miejsce dla przedstawiciela państwa polskiego zawsze
było w Turcji – puste – i czekało na niego. Ja myślę, że jest to jakieś zobowiązanie i że powinniśmy dołożyć wszelkich starań, aby w czasie nadchodzącej prezydencji […] tę sprawę
choć trochę posunąć do przodu, otworzyć chociaż kilka rozdziałów akcesyjnych78.
Pojawiały się także opinie wyraźnie przeciwne rozszerzeniu UE o Turcję, choć były
one relatywnie rzadko wypowiadane przez posłów. Opinie takie wyrażali również posłowie tych partii, które oficjalnie popierały tę kandydaturę. Główne argumenty przeciwko tureckiej kandydaturze odnosiły się do kwestionowanej europejskości tego kraju.
Turcja przedstawiana była w debatach jako kraj „odmienny kulturowo”, kraj Orientu
etc. Jeden z posłów mówił: Szczerze mówiąc, wolałbym, żeby tego pojęcia „sąsiedzi Europy” zaczęto też używać w kontekście Turcji. Wiem, że tutaj w odniesieniu do oficjalnej polityki rządu w tej sprawie się różnię, ale wiem również, że inne kraje europejskie też mają
duże wątpliwości co do tego, czy Turcja jest europejskim sąsiadem, czy sąsiadem Europy79.
P. Osiewicz, Polskie stanowisko…
A. Fotyga, debata nad Informacją… (11 V 2007).
78
S. Rakoczy, debata nad Informacją ministra spraw zagranicznych o założeniach polskiej polityki zagranicznej w 2011 roku, 2 punkt porządku dziennego, 6 kadencja, 87 posiedzenie, 1 dzień (16 III 2011).
79
J. Sellin, debata nad Informacją ministra spraw zagranicznych o założeniach polskiej polityki zagranicznej w 2008 r., 1 punkt porządku dziennego, 6 kadencja, 15 posiedzenie, 1 dzień (7 V 2008).
76
77
Politeja 2(41)/2016
253
Dla kontrastu, opinie negatywne w odniesieniu do tureckiej kandydatury były często
wyrażane przez polskich eurodeputowanych do Parlamentu Europejskiego80 oraz przez
zwykłych obywateli81.
Stosunkowo rzadko wspominali posłowie problemy tureckie z przestrzeganiem kryteriów kopenhaskich, w szczególności praw człowieka czy też zasad demokracji liberalnej. W tym kontekście pojawiały się opinie posłów związane z ochroną chrześcijan
w Turcji. Marian Piłka w debacie w 2006 r. mówił: oczekujemy od Turcji nie tylko spełnienia kryteriów kopenhaskich, ale przede wszystkim pełnego wcielenia w życie zasady wolności religijnej. […] Wreszcie symbolem przyjaznej wobec chrześcijaństwa polityki państwa
tureckiego powinno być zwrócenie świątyni Hagia Sophia, jednego z największych symboli
chrześcijaństwa w świecie82.
Rozszerzenie UE o kraje byłej Jugosławii wzbudzało najmniejsze zainteresowanie
w Sejmie. Opinia o kandydatach z Bałkanów była na ogół pozytywna i podobnie jak
w przypadku innych krajów posłowie i przedstawiciele rządu wyrażali poparcie dla
członkostwa krajów bałkańskich w UE. Brakowało jednak w analizowanym materiale
głębszej refleksji i zainteresowania tym tematem.
Sąsiedzi i partnerzy Unii Europejskiej
EPS była znacznie mniej dyskutowana w polskim Sejmie niż rozszerzenie UE, choć
zwłaszcza wschodni wymiar polityki wobec europejskiego sąsiedztwa jest dla Polski
ważny. Co więcej, w polskiej perspektywie zainteresowanie polityką sąsiedztwa i rozszerzenia pokrywało się, zwłaszcza w wymiarze wschodnim. Minister Meller wyjaśniał
to stanowisko następująco: Będziemy działali tak, by krystalizujący się wschodni wymiar
polityki sąsiedztwa Unii Europejskiej zbliżał państwa nim objęte do Unii, lecz zarazem
nie skazywał ich na rolę wiecznych partnerów, by stwarzał niektórym spośród nich, wykazującym się proeuropejską orientacją i zaawansowaną transformacją wewnętrzną, perspektywę członkostwa, jakby nie było ono odległe83.
Zatem od początku swojego funkcjonowania EPS miała istotne wady z polskiej perspektywy – nie dawała wyraźniej i jednoznacznej perspektyw członkostwa dla krajów,
do których była skierowana. Co więcej, zastępowała w pewnym stopniu to członkostwo. Tak więc duża część wypowiedzi na temat EPS dotyczyła właściwie jej fundamentalnej zmiany w odniesieniu do krajów Europy Wschodniej. Minister kolejnego rządu
mówiła: Liczymy na to, że wschodni wymiar Europejskiej Polityki Sąsiedztwa będzie tym
wymiarem, który w równym stopniu angażuje się w relacje ze społeczeństwem Białorusi
i z państwami takimi jak Ukraina i Mołdowa. Liczymy na to, że w Europejskiej Polityce
M. Góra, N. Styczyńska, The EU Enlargement Policy…
M. Góra, Contesting EU Enlargement…
82
M. Piłka, debata nad Informacją Ministra Spraw Zagranicznych o zadaniach polskiej polityki zagranicznej w 2006 r., 2 punkt porządku dziennego, 5 kadencja, 10 posiedzenie, 1 dzień (15 II 2006).
83
S. Meller, debata nad Informacją… (15 II 2006).
80
81
254
Magdalena Góra
Politeja 2(41)/2016
Sąsiedztwa zaangażowanie i intensywność związków w stosunku do południowego Kaukazu będą stanowiły również znaczący ciężar84.
Zarówno dla przedstawicieli rządów, jak i posłów w pierwszym okresie po 2004 r.
głównym celem działań polskich w UE powinno być równoważenie wymiaru śródziemnomorskiego i wschodniego EPZ. Równowaga miała być utrzymana w wymiarze
pomocy ekonomicznej i zaangażowania politycznego. Sytuację zmieniło dopiero wprowadzenie w życie inicjatywy Partnerstwa Wschodniego (PW), które utożsamiało polskie stanowisko wobec EPS i przywracało perspektywę rozszerzenia dla krajów Europy
Wschodniej.
W miarę rozwoju sytuacji na Ukrainie i braku istotnego postępu w zakresie demokratyzacji przygasał entuzjazm rozszerzeniowy wśród polskich posłów. Rosło natomiast zainteresowanie EPS i budowaniem w jej ramach odpowiedniej oferty dla
Ukrainy, również pomocy finansowej. Posłowie wykazywali zainteresowanie stanowiskiem rządu w kwestii EPS i jej finansowania85. Było to motywowane realizacją
priorytetów polityki wschodniej Polski, objetych jednak innymi już instrumentami
w repertuarze UE.
Z analizy badanych debat wynika, że południowy wymiar EPS nie wzbudzał wielkiego zainteresowania wśród posłów. Wymiar ten i problemy krajów basenu Morza
Śródziemnego pojawiają się w debatach na marginesie kwestii dla Polski najważniejszych, czyli wymiaru wschodniego EPS. W 2008 r. minister Sikorski mówił: Niemniej
doceniamy wysiłki tych członków Unii Europejskiej, którzy poprzez wymiar południowy
europejskiej polityki sąsiedztwa pragną przyczynić się do pokojowego rozwoju, stabilizacji
i dobrobytu państw szerokiego Bliskiego Wschodu. Świat będzie bezpieczniejszy, gdy na
Bliskim Wschodzie zapanuje pokój i powstaną warunki rozwojowe dla milionów młodych
ludzi w ich własnych krajach86. Obserwowano też w Warszawie zacieśnianie współpracy w południowym wymiarze EPS – zwłaszcza powołanie Unii na rzecz Śródziemnomorza. Ponownie jednak głównie wyrażano obawy o równowagę obu wymiarów EPS.
Więcej uwagi południowy kierunek EPS uzyskał po wybuchu tzw. arabskiej wiosny
w 2011 r. W tym kontekście komentowano możliwą pomoc Polski i dzielenie się transformacyjnym know-how z państwami Afryki Północnej, zwłaszcza Tunezją, Egiptem
i Libią. Pomoc taka w opinii aktorów politycznych mogła podnieść rangę i znaczenie
Polski w UE i na arenie międzynarodowej.
Interesujące jest także to, że w przypadku EPS dosyć istotne dla posłów było promowanie polskiego stanowiska zarówno w instytucjach UE, jak i w innych państwach
członkowskich UE tradycyjnie postrzeganych jako promotorzy wymiaru południowego EPS, np. we Francji. Posłanka opozycji przekonywała: Musimy przekonać panią
Ashton, musimy przekonać pana Van Rompuya, że mamy prawo budować europejski wymiar wschodni, że w tej sprawie jesteśmy dobrze przygotowani, że mamy postulaty, które
A. Fotyga, debata nad Informacją… (11 V 2007).
P. Kowal, debata nad Informacją ministra spraw zagranicznych o założeniach polskiej polityki zagranicznej w 2008 r., 1 punkt porządku dziennego, 6 kadencja, 15 posiedzenie, 1 dzien (7 V 2008).
86
84
85
Politeja 2(41)/2016
255
są sprawdzone historycznie, i że mamy dobre kontakty i sąsiedztwo w Europie Środkowej
i Wschodniej87.
„Partnerstwo Wschodnie nie jest zamiast, lecz zanim”88
W 2008 r. ogłoszono polsko-szwedzką propozycję specjalnej oferty – włącznie z perspektywą członkostwa – dla pięciu krajów Europy Wschodniej: Partnerstwo Wschodnie. Już podczas debaty nad informacją MSZ o zadaniach polskiej polityki zagranicznej
w maju 2008 r. rozpoczęto dyskusję na temat – jeszcze ówcześnie nieogłoszonej, choć
zapowiedzianej przez premiera Donalda Tuska – inicjatywy.
Początkowo projekt polsko-szwedzki przyjęty został z dużym entuzjazmem i zarówno przedstawiciele partii rządzącej, jak i partii opozycyjnych wyrażali się pozytywnie o tej koncepcji, w szczególności podnosząc jej potencjalną rolę w przyspieszeniu
działań na rzecz akcesji krajów Europy Wschodniej do UE. O randze, jaką posłowie
nadali PW, świadczy także powołanie podkomisji stałej ds. Partnerstwa Wschodniego
w Komisji Spraw Zagranicznych Sejmu, pierwszej takiej instytucji powołanej w Sejmie
od dwunastu lat89.
Dosyć szybko jednak zaczęto podnosić także krytyczne głosy wobec tego, jak PW
funkcjonuje i jaka jest rola instytucji UE – zwłaszcza Komisji Europejskiej – w zarządzaniu tą inicjatywą. Posłanka opozycji, negatywnie oceniając funkcjonowanie PW,
mówiła: Polska nie uzyskała od Unii Europejskiej mandatu kształtowania całości polityki
wschodniej Unii. Nie stała się, jak dopiero co powiedział minister Sikorski, patronem i promotorem polskiej polityki wschodniej. Stosunki z Rosją są nadal domeną dużych państw
Unii Europejskiej, zwłaszcza Niemiec90. Wypominano, że PW było nieefektywne, nie
przynosiło oczekiwanych rezultatów.
Szybko w opinii posłów w odniesieniu do PW uwidocznił się wyraźnie rozdźwięk
między oczekiwaniami wobec programu i tym, co może być w jego ramach zrealizowane. Wielu posłów podkreślało instytucjonalny problem PW i brak jednoznacznego przywództwa w tej polityce (w domniemaniu polskiego), brak treści politycznych
wypełniających powołane struktury. Jeden z posłów największej partii opozycyjnej określał, że PW było raczej wieloletnią przechowalnią, która nie gwarantowała ani
członkostwa, ani poważnej współpracy z Unią Europejską. Między innymi z tego powodu część państw w ogóle zrezygnowała z aktywnej współpracy w ramach Partnerstwa
E. Jakubiak, debata nad Informacją ministra spraw zagranicznych o założeniach polskiej polityki zagranicznej w 2011 roku, 2 punkt porządku dziennego, 6 kadencja, 87 posiedzenie, 1 dzień (16 III
2011).
88
A. Lipiński, debata nad Informacją ministra spraw zagranicznych o założeniach polskiej polityki zagranicznej w 2010 roku, 19 punkt porządku dziennego, 6 kadencja, 64 posiedzenie, 2 dzień (8 IV
2010).
89
T. Lenz, debata nad Informacją… (8 IV 2010).
90
G. Gęsicka, debata nad Informacją ministra spraw zagranicznych o założeniach polskiej polityki zagranicznej w 2010 roku, 19 punkt porządku dziennego, 6 kadencja, 64 posiedzenie, 2 dzień (8 IV 2010).
87
256
Magdalena Góra
Politeja 2(41)/2016
Wschodniego91. Posłowie podkreślali także ograniczone zasoby finansowe, jakimi PW
dysponowało.
Być może najważniejszy argument przeciwko PW dotyczył tego, że w efekcie osłabiło ono europejską politykę wschodnią, rozdzielając relacje UE wobec Federacji Rosyjskiej z relacjami wobec wybranych krajów postsowieckich. Poseł opozycji wskazywał:
Poprzez utworzenie tak rachitycznego Partnerstwa Wschodniego zmniejszono czy wręcz
ograniczono do minimum wpływ Polski na stosunki między Unią Europejską a Rosją. Państwo to pozostało poza tym, tak specyficznie sformatowanym, programem. W ten sposób
inicjatywa, a jakże polsko-szwedzka, spowodowała, iż choć Polska ma wpływ na program
Partnerstwa Wschodniego, traktowany jako mało znaczący także w państwach, do których
się odnosi, nie ma już rzeczywistego wpływu na kształtowanie polityki Unii Europejskiej
wobec Rosji. Już nie ma polityki wschodniej Unii Europejskiej, jest polityka wobec Rosji
i polityka wobec reszty bliskiego obszaru postsowieckiego92. PW było także krytykowane za
zbyt słabe w opinii posłów działania na rzecz rozszerzenia UE. Poseł Krzysztof Szczerski mówił: Naszym zadaniem jest ciągłe utrzymywanie otwartych drzwi do Unii Europejskiej dla wszystkich, którzy chcą dołączyć. Partnerstwo Wschodnie jest w tym zakresie zbyt
słabym instrumentem93.
Zwolennicy inicjatywy podkreślali, że wraz z PW rozpoczęto istotną debatę na forum UE o polityce wschodniej całego bloku i przywrócono perspektywy rozszerzenia
dla krajów PW. Inicjatywa postrzegana była też jako wzmocnienie EPS, a z drugiej strony relacje z krajami basenu Morza Śródziemnego były uważane za model do wykorzystania w relacjach z krajami Europy Wschodniej.
W przypadku EPS, jak i PW posłowie podnosili i kontestowali kwestie wszystkich etapów procesu politycznego tej polityki na poziomie unijnym, choć adresatem
poselskich interwencji był przede wszystkim polski rząd i on był najczęściej krytykowany. Często podnoszono problemy związane z formułowaniem polityki – widoczne
zwłaszcza podczas debat nad przygotowywanym projektem PW. Komentowane były
także aspekty implementacji polityki przez instytucje na poziomie UE i przez inne kraje członkowskie oraz jej demokratycznej kontroli. W analizowanym materiale widać,
że posłowie postrzegali polską politykę zagraniczną jako część szerszej struktury EPZ
wraz z jej strukturami i mechanizmami funkcjonowania.
Podsumowanie
W debatach w Sejmie wszystkie duże partie wyrażały konsekwentnie poparcie dla dalszego rozszerzenia UE praktycznie od początku polskiego członkostwa w UE. Naj W. Waszczykowski, debata nad Informacją… (8 V 2014).
K. Karski, debata and Informacją ministra spraw zagranicznych o założeniach polskiej polityki zagranicznej w 2010 roku, 19 punkt porządku dziennego, 6 kadencja, 64 posiedzenie, 2 dzień (8 IV 2010).
93
K. Szczerski, debata nad Informacją ministra spraw zagranicznych o założeniach polskiej polityki zagranicznej w 2012 roku, 9 punkt porządku dziennego, 7 kadencja, 11 posiedzenie (29 III 2012).
91
92
Politeja 2(41)/2016
257
większą uwagę skupiało członkostwo Ukrainy promowane w sposób otwarty i prezentowane jako szczególny polski priorytet w UE. Znacznie mniejszy entuzjazm
i zainteresowanie wzbudzały kraje, które w omawianym okresie były oficjalnymi kandydatami lub otrzymywały ich status. Spośród tych krajów tylko kandydatura turecka
debatowana była regularnie i wzbudzała zainteresowanie oraz kontrowersje. Tureckie
członkostwo przedstawiane było jako korzystne dla Polski, podnosiło bowiem poziom
bezpieczeństwa zarówno Polski, jak i Europy. Jest to podobna konstrukcja do argumentów wyrażanych przez polskich aktorów politycznych w Parlamencie Europejskim94.
Z przeprowadzonej analizy wynika, że polityka rozszerzenia UE wzbudzała w Sejmie
emocje i zainteresowanie, kiedy przynosiła Polsce bardzo konkretne korzyści, tak jak
w przypadku promowanego członkostwa Ukrainy. W debatach przeważały argumenty oparte na korzyściach, w szczególności postrzeganych w ramach narodowych. Na
pierwszy plan pośród argumentów tego typu wysuwano kwestie bezpieczeństwa i –
zwłaszcza w przypadku Ukrainy – podniesienia bezpieczeństwa Polski.
Mimo że argumenty używane w odniesieniu do polityki rozszerzenia odwoływały sie przede wszytskim do korzyści dla Polski, aktorzy polityczni odnosili się także
do wartości, w szczególności w odniesieniu do definiowania przynależności do Europy. Argumenty oparte na wartościach pozwalały posłom na definiowanie granic UE i,
w szczególności w odniesieniu do Ukrainy, stanowiły kluczowy argument za rozszerzaniem UE w tym kierunku. Natomiast w przypadku Turcji argumenty obejmujące wartości wykorzystywane były w celu kwestionowania tej kandydatury.
EPS wzbudzała mniejsze zainteresowanie w Sejmie, zwłaszcza jej wymiar południowy. Natomiast dużą uwagę – z tych samych powodów co potencjalne członkostwo
Ukrainy w UE – poświęcano inicjatywie PW. Ponownie w odniesieniu do tej polityki
dominowały argumenty oparte na korzyściach dla Polski.
W pierwszych latach po wejściu do UE polityka rozszerzenia UE i EPS, choć intensywnie debatowana, nie była bardzo kontrowersyjna i panował szeroki konsensus polityczny w zakresie polityki zagranicznej. W Sejmie siódmej kadencji wyraźnie polaryzują się opinie posłów, zwłaszcza partii rządzącej i największej partii opozycyjnej, nie tyle
co do priorytetów polityki zagranicznej, co do sposobów jej realizowania. Jest to także
funkcją narastającego konfliktu o przyszłość integracji europejskiej, który uwidacznia
się ze wzmożoną siłą po 2011 r.
M. Góra, N. Styczyńska, The EU Enlargement Policy…
94
258
Magdalena Góra
Politeja 2(41)/2016
Bibliografia
Alexe D., The Juncker Commission: No Further EU Enlargement, The New Europe Online,
10 IX 2014, [online] http://www.neurope.eu/article/juncker-commission-no-further-euenlargement.
Auel K., Raunio T., Debating the State of the Union? Comparing Parliamentary Debates on EU
Issues in Finland, France, Germany and the United Kingdom, „The Journal of Legislative
Studies” 2014, Vol. 20, nr 1, [online] http://dx.doi.org/10.1080/13572334.2013.871482.
Bono G., Challenges of Democratic Oversight of EU Security Policies, „European Security” 2006,
Vol. 15, nr 4, [online] http://dx.doi.org/10.1080/09662830701306037.
Brown Ch., Understanding International Relations, London 2001.
Carta C., Morin J.-F., Introduction, [w:] EU Foreign Policy through the Lens of Discourse Analysis. Making Sense of Diversity, red. ciż, Farnham 2014 , Globalization, Europe and
Multilateralism.
CBOS, Komunikat z badań, BS/187/2004, Opinie o dalszym rozszerzeniu Unii Europejskiej,
Warszawa, XII 2004.
Checkel J., Constructivism and Foreign Policy, [w:] Foreign Policy. Theories. Actors. Cases, red.
Cooper I., A „Virtual Third Chamber” for the European Union? National Parliaments after the
Treaty of Lisbon, „West European Politics” 2012, Vol. 35, nr 3, [online] http://dx.doi.org/1
0.1080/01402382.2012.665735.
Crum B., Fossum J.E., The Multilevel Parliamentary Field: A Framework for Theorizing Representative Democracy in the EU, „European Political Science Review” 2009, Vol. 1, nr 2, [online] http://dx.doi.org/10.1017/S1755773909000186.
Devrim D., Schulz E., Enlargement Fatigue in the European Union: From Enlargement to Many
Unions, 2009, Elcano Royal Institute Working Papers, 13/2009.
Diez T., Europe as a Discursive Battleground: Discourse Analysis and European Integration
Studies, „Cooperation and Conflict” 2001, Vol. 36, nr 1, [online] http://dx.doi.org/
10.1177/00108360121962245.
Doyle M., Liberalism and Foreign Policy, [w:] Foreign Policy. Theories. Actors. Cases, red.
EU Foreign Policy through the Lens of Discourse Analysis. Making Sense of Diversity, red. C. Carta, J.-F. Morin, Farnham 2014, Globalization, Europe and Multilateralism.
Eurobarometer, Standard Eurobarometer 80, Autumn 2013, Public opinion in the European Union, XII 2013, [online] http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/eb/eb80/
eb80_first_en.pdf.
Góra M., Contesting EU Enlargement. Views from the European Parliament after 2004, [w:]
Playing Second Fiddle? Contending Visions of Europe’s Future Development, red. H.-Å. Persson, B. Petersson, C. Stokholm Banke, Malmö 2015.
Góra M., Who Belongs to Europe? Perceptions of the Future EU Enlargement in Polish Society
(w druku).
Góra M., Mach Z., Democracy and Identity in Europe after Enlargement, [w:] Collective Identity
and Democracy in the Enlarging Europe, red. M. Góra, Z. Mach, K. Zielińska, Frankfurt am
Main 2011, Warsaw Studies in Culture and Society, 1.
Politeja 2(41)/2016
259
Góra M., Mach Z., Trenz H., Situating the Demos of European democracy?, [w:] Rethinking Democracy and European Union, red. E.O. Eriksen, J.E. Fossum, London 2011, Routledge Studies on Democratizing Europe, 7.
Góra M., Styczyńska N., The EU Enlargement Policy in the Polish Political Discourse after 2004,
[w:] Европейският съюз – нов старт?, май 2015 г.: докпаgu om фmораmа межgунароgаmа
конференцuя на Каmеgра „Ефроnеuсmuка”, Фuпософскu факупmеm, СУ „Св. Кпuменm
Охрugскu”. The European Union – A New Start?, May 2015: Reports from the Second International Conference of the European Studies Department, Faculty of Philosophy at Sofia University „St. Kliment Ohridski”, Sofia 2015.
Góra M., Zielińska K., Crisis-driven Renationalisation of Discourse on the European Integration
on the EUNew Member States (Polish Case Study). Referat na European Sociological Association 11th Conference: „Crisis, Critique and Change”, Turin, Italy, VIII 2013.
Góra M., Zielińska K., Return to „Normal Politics”: Desecuritisation and Conditionality after Enlargement in the EU’s New Member States. Referat prezentowany na Conference of European Consortium for Political Research, 3-6 IX 2014, Glasgow, Wielka Brytania.
Hansen L., Reconstructing Desecuritisation: The Normative Political in the Copenhagen School
and Directions for How to Apply It, „Review of International Studies” 2012, Vol. 38, nr 3,
[online] http://dx.doi.org/10.1017/S0260210511000581.
Higashino A., For the Sake of „Peace and Security”?: The Role of Security in the European Union
Enlargement Eastwards, „Cooperation and Conflict” 2004, Vol. 39, nr 4, [online] http://
dx.doi.org/10.1177/0010836704047579.
Hill Ch., The Changing Politics of Foreign Policy, London 2003.
Holsti O.R., Public Opinion and Foreign Policy: Challenges to the Almond-Lippmann Consensus Mershon Series: Research Programs and Debates, „International Studies Quarterly” 1992,
Vol. 36, nr 4, [online] http://dx.doi.org/10.2307/2600734.
Iceland Officially Drops EU Membership Bid, Euractiv, 13 III 2015, [online] http://www.euractiv.com/sections/enlargement/iceland-officially-drops-eu-membership-bid-312877.
Konarzewska A., Perspektywy przystąpienia Turcji do Unii Europejskiej, „Bezpieczeństwo Narodowe” 2006, nr 2.
Kuźniar R., Droga do wolności. Polityka zagraniczna III Rzeczypospolitej, Warszawa 2008.
Larsen H., Discourse Analysis in the Study of European Foreign Policy, [w:] Rethinking European
Union Foreign Policy, red. B. Tonra, T. Christiansen, Manchester 2004, Europe in Change.
Maatsch A., Between an Intergovernmental and a Polycentric European Union: National Parliamentary Discourses on Democracy in the EU Ratification Process, 2010, RECON Online
Working Paper, 2010/18.
Osiewicz P., Polskie stanowisko w sprawie członkostwa Turcji w Unii Europejskiej, „Przegląd Politologiczny” 2006, nr 2.
PBS, Rozszerzenie UE o Bułgarię, Chorwację, Rumunię, Turcję i Ukrainę. Sondaż PBS DGA dla
„Gazety Wyborczej”, 16 V 2006, [online] http://pbs.pl/repository/files/Wyniki/2006-05/
rozszerzenie_ue_200605gw.pdf.
Peters D., Wagner W., Deitelhoff N., The Parliamentary Control of European Security Policy,
Oslo 2008, ARENA Report, 7/08. RECON Report, 6.
Practices of Interparliamentary Coordination in International Politics. The European Union and
beyond, red. B. Crum, J.E. Fossum, Colchester 2013, Studies in European Political Science.
260
Magdalena Góra
Politeja 2(41)/2016
Questioning EU Enlargement. Europe in search of identity, red. H. Sjursen, New York–London
2006, Routledge Studies on Democratising Europe, 3.
Raube K., European Parliamentary Oversight of Crisis Management, [w:] The European Union
and Crisis Management. Policy and Legal Aspects, red. S. Blockmans, The Hague 2008.
Robinson P., The Role of Media and Public Opinion, [w:] Foreign Policy. Theories. Actors. Cases,
red. S. Smith, A. Hadfield, T. Dunne, Oxford 2008.
Rola Polski w kształtowaniu polityki wschodniej Unii Europejskiej na przykładzie Ukrainy, red.
J. Borkowski, Warszawa 2006.
Sanford G., Parliamentary Control and the Constitutional Definition of Foreign Policy Making
in Democratic Poland, „Europe-Asia Studies” 1999, Vol. 51, nr 5, [online] http://dx.doi.
org/10.1080/09668139998714.
Schmidt V.A., Democracy and Legitimacy in the European Union Revisited: Input, Output and „Throughput”, „Political Studies” 2001, Vol. 61, nr 1, [online] http://dx.doi.org/10.1111/j.1467-9248.2012.00962.x.post_962 2..22
Sikorski R., Przemówienie Ministra Radosława Sikorskiego „Polska a przyszłość Unii Europejskiej”
na forum Niemieckiego Towarzystwa Polityki Zagranicznej, Berlin, 28 listopada 2011 r., [online] http://www.msz.gov.pl/resource/c2a33d88-7b8d-4fa5-8680-a67a4b2b38af:JCR.
Sjursen H., A Certain Sense of Europe? Defining the EU through Enlargement, „European Societies” 2012, Vol. 14, nr 4, [online] http://dx.doi.org/10.1080/14616696.2012.724576.
Sjursen H., The EU’s Common Foreign and Security Policy: The Quest for Democracy, „Journal
of European Public Policy” 2011, Vol. 18, nr 8, [online] http://dx.doi.org/10.1080/13501
763.2011.615192.
Stavridis S., The CFSP/ESDP, Parliamentary Accountability and the ‘Future of Europe’ Convention debate, [w:] Dossier El Parlamento Europeo en la Política Exterior, nr 01/2003.
Stemplowski W., Wprowadzenie do analizy polityki zagranicznej RP, Warszawa 2007.
Szolucha A., The EU and „Enlargement Fatigue”: Why Has the European Union Not Been Able
to Counter „Enlargement Fatigue”?, „Journal of Contemporary European Research” 2006,
Vol. 6, nr 1.
Thym D., Beyond Parliament’s Reach? The Role of the European Parliament in the CFSP, „European Foreign Affairs Review” 2006, Vol. 11.
Turcja i Europa. Wyzwania i szanse, red. A. Szymański, Warszawa 2011.
Urbanik A., Idea integracji Turcji z Unią Europejską w opiniach mieszkańców Pomorza Zachodniego, „Edukacja Humanistyczna” 2013, nr 2 (29).
Wagner W., The Democratic Control of Military Power Europe, „Journal of European Public Policy” 2006, Vol. 12, nr 2, [online] http://dx.doi.org/10.1080/13501760500451626.
Wagner W., The Democratic Deficit in the EU’s Security and Defense Policy – Why Bother?, RECON Online Working Paper, 2007/10.
Wilde P. de, The Operating Logics of National Parliaments and Mass Media in the Politicisation
of Europe, „The Journal of Legislative Studies” 2014, Vol. 20, nr 1, [online] http://dx.doi.or
g/10.1080/13572334.2013.871484.
Zając J., Efektywność ról międzynarodowych Unii Europejskiej, „Rocznik Integracji Europejskiej”
2014, nr 8, [online] http://dx.doi.org/10.14746/rie.2014.8.4.
Politeja 2(41)/2016
261
Zając J., Unia Europejska wobec Arabskiej Wiosny, „Krakowskie Studia Międzynarodowe” 2013,
R. 9, nr 1.
Zięba R., Uwarunkowania polityki zagranicznej Polski na początku drugiej dekady XXI wieku,
„Stosunki Międzynarodowe” 2011, Vol. 43, nr 1/2.
Dr Magdalena Góra – doktor nauk politycznych, adiunkt w Instytucie Europeistyki Uniwersytetu Jagiellońskiego. Jej zainteresowania badawcze obejmują problematykę funkcjonowania demokracji w kontekście integracji europejskiej i rozszerzenia Unii
Europejskiej, politykę zagraniczną Unii Europejskiej, kwestie współczesnej polityki
zagranicznej Polski oraz rolę pamięci zbiorowej i procesów kształtowania tożsamości
zbiorowych w kontekście integracji europejskiej. Brała udział w międzynarodowych
i krajowych projektach badawczych. W latach 2007-2011 prowadziła badania w ramach międzynarodowego projektu badawczego „RECON. Reconstituting democracy in Europe” finansowanego z 6. Programu Ramowego Unii Europejskiej, zaś obecnie jest kierownikiem projektu „Kontrola demokratyczna i legitymizacja Europejskiej
Polityki Zagranicznej na przykładzie polityki rozszerzenia UE i Europejskiej Polityki
Sąsiedztwa” prowadzonego w Instytucie Europeistyki finansowanego przez Narodowe
Centrum Nauki. Najważniejsze publikacje: Defenders of Faith? Victims of Secularisation? Polish Politicians and Religion in the European Parliament, „Religion, State and
Society” 2014, Vol. 42, nr 2-3 (razem z K. Zielińską); Situating the Demos of European
Integration (wraz z Z. Machem i H.J. Trenzem), [w:] Rethinking Democracy and the
European Union, red. E.O. Eriksen, J.E. Fossum, London 2011; Between Old Fears and
New Challenges. The Polish Debate on Europe (wraz z Z. Machem), [w:] European Stories. Intellectual Debates in Europe in National Contexts, red. J. Lacroix, K. Nikolaidis,
Oxford 2010. Współredagowała także dwa tomy: Collective Identity and Democracy in
the Enlarging Europe (wraz z Z. Machem i K. Zielińską), Frankfurt am Main 2012, oraz
Democracy, State and Society. European integration in Central and Eastern Europe (wraz
z K. Zielińską), Kraków 2011.
DOI: 10.12797/Politeja.13.2016.41.14
Elżbieta KUŻELEWSKA
[email protected]
Adam R. BARTNICKI
[email protected]
Model władzy w państwach
postsowieckich
Abstract
The Model of Power in the Post-Soviet States
The aim of this article is to show the evolution of the model of power in the
former Soviet states on the example of Belarus, Azerbaijan and Central Asian
states (Kazakhstan, Kyrgyzstan, Uzbekistan, Tajikistan and Turkmenistan). The
research task of this article is to answer the following questions: Why in the postSoviet states the most attractive and the most effective is the quasi-authoritarian
system? Which factors influenced on deep-rooted authoritarianism in analyzed
counties? Why the post-Soviet republics society accepts such a model? And finally, are any chances of the regime’s transition towards the classical democratic
system? The role of the referendum in increasing the power of the president will
be explored, too.
Key words: executive, authoritarianism, elections, legacy of power
Słowa kluczowe: władza wykonawcza, autorytaryzm, wybory, sukcesja władzy
264
Elżbieta Kużelewska, Adam R. Bartnicki
Politeja 2(41)/2016
Wprowadzenie
Załamanie się komunistycznego reżimu i upadek Związku Radzieckiego w 1991 r. sprowokowało wielu badaczy, w tym szczególnie Francisa Fukuyamę, do triumfalnego ogłoszenia tezy o zwycięstwie demokracji nad pozostałymi reżimami politycznymi. Cywilizacja
ludzka miała być świadkiem „końca historii” rozumianego jako zakończenie procesu historycznego wraz z upadkiem komunizmu i przyjęciem przez większość państw systemu
liberalnej demokracji i wolnego rynku jako najdoskonalszych z możliwych do urzeczywistnienia systemów politycznych1. Freedom House zaś wiek XX określił mianem „wieku demokracji”2. Tymczasem w państwach poradzieckich ukształtował się hybrydalny
model stosunków politycznych łączący stosunkowo starannie zabezpieczoną instytucję
wyborów, których samą procedurę podniesiono do rangi naczelnych założeń demokratyzacji, z często skrajnym marginalizowaniem ich realnego znaczenia. Wybory są przeprowadzane cyklicznie. Mają one potwierdzać demokratyczną legitymizację reżimu, ale ich
znaczenie ogranicza się wyłącznie do quasi-wolnego wyrażania poparcia dla władzy.
Wykształciła się tam specyficzna struktura prezydencjalizmu zawierająca w sobie elementy demokracji i monarchii. Prezydent uosabia w niej majestat i pełnię władzy, rzeczywistą „nadwładzę” państwową – niezbywalną, niezależną od reguł prawa, nacisków
politycznych, a często też woli wyborców. W tego typu systemach krytycznym punktem
jest moment sukcesji władzy. W celu minimalizacji ryzyka liderzy poszczególnych państw
dokonują zmian w konstytucji i prawie wyborczym, np. wydłużają swoje kadencje, znoszą
konstytucyjne ograniczenia liczby kadencji lub skrajnie marginalizują konkurencję polityczną. Ostatecznie posuwają się nawet do zwykłych fałszerstw wyborczych. Jeśli zmiana
na szczytach władzy jest niedozowana, to dokonuje się w kręgu rządzącej elity lub rodziny. Tego typu sukcesja ma na celu zachowanie ciągłości władzy elity, oligarchii czy klanu.
Celem artykułu jest ukazanie ewolucji modelu władzy w państwach poradzieckich
na przykładzie Białorusi, Azerbejdżanu i państw Azji Środkowej (Kazachstan, Kirgistan, Uzbekistan, Tadżykistan i Turkmenistan) oraz udzielenie odpowiedzi na następujące pytania badawcze:
1. Dlaczego w analizowanych państwach poradzieckich deklaratywne odrzucenie
totalitaryzmu na rzecz demokracji nie spowodowało automatycznego zerwania
z nawykami i zachowaniami wyniesionymi z czasów komunistycznych?
2. Z czego wynika specyficzne postrzeganie sukcesji władzy jako przywileju ograniczonego do bardzo wąskiej elity – już nie partii komunistycznej, ale klanu,
grupy rządzącej czy nawet rodziny?
3. Dlaczego próby budowania grup i obozów opozycji zdolnych do podjęcia roli
politycznej alternatywy wobec dominującego reżimu politycznego były (poza
nielicznymi wyjątkami) nieudane?
4. Czy referendum odgrywało rolę we wzmocnieniu egzekutywy (i jaką)?
1
2
F. Fukuyama, Koniec historii, przeł. T. Bieroń, M. Wichrowski, Poznań 2000, s. 308; tenże, Ostatni
człowiek, przeł. T. Bieroń, Poznań 1997.
E.S. Herron, Elections and Democracy after Communism?, New York 2009, s. 8.
Politeja 2(41)/2016
Model władzy w państwach postsowieckich
265
Mechanizmy rządzenia w państwach postradzieckich
Rozpad ZSRR w 1991 r. i deklaratywne odrzucenie w większości państw postsowieckich totalitaryzmu na rzecz demokracji nie spowodowało automatycznego zerwania
z nawykami i zachowaniami wyniesionymi z czasów komunistycznych. Było to widoczne już na początku transformacji i w sposób negatywny rzutowało na cały proces przemian społeczno-politycznych3. W analizowanych państwach powstałych na gruzach
ZSRR wykształcił się silny, scentralizowany aparat państwa, oparty na znaczącej w systemie ustrojowym pozycji prezydenta. Białoruś, Azerbejdżan oraz państwa Azji Środkowej (Kazachstan, Kirgistan, Uzbekistan, Tadżykistan i Turkmenistan) przyjęły system prezydencki, który w istocie był reżimem autorytarnym. Autorytaryzm miał być
gwarancją sprawnego wyjścia z „anarchodemokracji” panującej w pozostałych postradzieckich republikach4.
Jednym z kluczowych składników radzieckiej rzeczywistości zaadaptowanych
do nowych warunków było specyficzne postrzeganie sukcesji władzy jako przywileju ograniczonego do bardzo wąskiej elity – już nie partii komunistycznej, ale klanu,
grupy rządzącej czy nawet rodziny. W tym aspekcie władza i państwo są traktowane
jako swoisty łup czy niezbywalne dominium rządzącego, zaś wszelkie przejawy opozycji odbierane są jak zamach na przynależne rządzącym patrymonium. Osią krystalizacji systemu politycznego stała się tym samym silna, i to zarówno w ujęciu prawnym, jak i w sferze realnej polityki, władza lidera (prezydenta) i związanej z nim elity.
Owo dążenie do prawnej, chociaż jedynie quasi-demokratycznej, legitymizacji
władzy jest zastanawiające, szczególnie że chodziło tu raczej o samą formę (wybory,
referendum), a nie o ich realną treść – wybory często nie spełniały elementarnych
wymogów demokracji, ale były przeprowadzane i zawsze pozorowano ich wolny, demokratyczny charakter. Można założyć, że były one istotnym składnikiem ideologii
i rytuału władzy, ale też swoistej „transcendentalnej” legitymizacji międzynarodowej.
Elitom politycznym demokracja – tj. wybory – służyła nie jako rzeczywisty mechanizm kontroli i następstwa władzy, ale jako swoiste alibi świadczące o ich „demokratyzacji”. Chodziło o zademonstrowanie, że dane państwo jest demokratyczne, a więc
nowoczesne i otwarte na współpracę czy modernizację. Liderom państw postsowieckich zależało również na zachowaniu pozorów demokratycznej legitymizacji we
własnych społeczeństwach. Było to konsekwencją nieformalnej umowy społecznej
„o wzajemnej nieodpowiedzialności”. Jej istota zawierała się w formule: Władza może
rządzić, może być silna, a nawet autorytarna, nie ma jednak prawa sięgać w pewne sfery, które społeczeństwo uznaje za swoje nienaruszalne przywileje. W kwestii życia politycznego są nimi wybory, w kwestii wolności – swoboda poruszania się (paszport),
w kwestii socjalnej – ulgi i przywileje.
T. Beichelt, Forms of Rule in the Post-Soviet Space: Hybrid Regimes, [w:] Presidents, Oligarchs and Bureaucrats. Forms of Rule in the Post-Soviet Space, red. S. Stewart i in., Farnham 2012, s. 24.
4
E. Kużelewska, Mechanizmy rządzenia w Turkmenistanie, [w:] Zagadnienia ustrojowe państw poradzieckich, red. J. Zaleśny, Warszawa 2010, s. 179.
3
266
Politeja 2(41)/2016
W państwach postsowieckich marginalizowano znaczenie standardów państwa demokratycznego. Z reguły ignorowano przy tym fakt, że demokracja to nie tylko wybory, ale także złożony system wartości, a samo istnienie konkurencji politycznej jest zjawiskiem nie tylko prawomocnym, ale też pozytywnym, co więcej, naturalne są aspiracje
opozycji do przewodzenia społeczeństwu i państwu.
Próby budowania grup i obozów opozycji zdolnych do podjęcia roli alternatywy
wobec dominującego reżimu politycznego były jednak, poza nielicznymi wyjątkami,
nieudane5. Jedną z przyczyn takiego stanu rzeczy był bipolarny układ sił politycznych,
który nie sprzyjał tworzeniu się alternatyw, sprowadzając polityczne wybory do dychotomii „stabilność władzy” – „chaos demokracji”. Wiązało się to z dezorientacją znacznej
części elit, która często funkcjonowała w przypadkowym, koniunkturalistycznym otoczeniu, utrudniającym budowanie własnej tożsamości politycznej, ale też wykazywała się zwyczajnym oportunizmem. Problem ten potęgował koniunkturalizm poszczególnych polityków, partii i grup społecznych. W konsekwencji opozycję w przestrzeni
publicznej dopuszczano wtedy i tylko wtedy, gdy ta nie próbowała podważać wyróżnionej pozycji reżimu – znała „swoje miejsce w szeregu” – lub stała się na tyle silna, że
była w stanie zakwestionować spetryfikowany układ. Kolejnym problem było skrajne
upośledzenie legislatywy kosztem władzy wykonawczej, a także faktyczne wykluczenie
z polityki społeczeństwa6. Postsowieckim liderom w konsolidacji władzy pomogły nawyki, które społeczeństwa wyniosły z komunizmu, przede wszystkim naturalna orientacja na popieranie władzy, a co za tym idzie swoista niestosowność popierania opozycji.
Zaskakującym rezultatem kolejnych elekcji było też pojawienie się politycznego fatalizmu – skoro wygra zawsze ten sam polityk, to naród nie ma żadnego wpływu na wyborcze rozstrzygnięcia. Poprzez wybory może jedynie wyrażać swoje poparcie dla władzy.
Jeden czy kilka modeli władzy w państwach
postradzieckich?
Klasyczny podział reżimów politycznych dokonany przez Linza7 na demokratyczne,
autorytarne i totalitarne jest niewystarczający dla dokonania analizy zmian politycznych w państwach Azji Środkowej i Azerbejdżanie. Czynnikiem rzutującym na wykształcanie się systemów prezydenckich w państwach postradzieckich był fakt, że prezydentami zostawali zazwyczaj przywódcy ruchów niepodległościowych. Regionalni
liderzy szybko zorientowali się, że suwerenność daje znacznie większe możliwości indy
5
6
7
Sukcesem zakończyła się „rewolucja tulipanów” w Kirgizji, na której czele stał przywódca opozycji Bakijew, by w następstwie tych wydarzeń zostać prezydentem kraju. L. Way, The Real Causes of the Color
Revolutions, „Journal of Democracy” 2008, Vol. 19, nr 3, s. 59, [online] http://dx.doi.org/10.1353/
jod.0.0010.
Zob. np.: E. Kużelewska, Porównanie pozycji ustrojowej prezydenta Federacji Rosyjskiej i Republiki Białoruś, „Studia Politologiczne” 2014, Vol. 33, s. 429-432.
J.J. Linz, Totalitarian and Authoritarian Regimes, [w:] Handbook of Political Science, red. F.I. Greenstein, N.W. Polsby, Reading 1975 , s. 175-412, Addison-Wesley Series in Political Science.
Politeja 2(41)/2016
267
widualnych karier politycznych niż funkcjonowanie w związku podległym Moskwie.
W obliczu rozpadającej się struktury państwa i władzy ZSRR liderzy ruchów niepodległościowych byli zazwyczaj jedynymi przywódcami dysponującymi autentycznym
poparciem ludu i wolą usankcjonowania swojej dominującej pozycji. Co więcej, silna,
personalna władza prezydenta, którą można było utożsamiać z władzą miejscowego sekretarza partii, była kulturowo łatwiej rozpoznawana i przyjmowana niż kolektywna
władza parlamentu. Przeniesienie ideologiczno-kulturowych założeń roli przywódcy
KPZR na prezydenta zapewniało – w społecznym odczuciu – funkcjonalną ciągłość
państwa i władzy, a jednocześnie gwarantowało przeprowadzenie oczekiwanych reform. Prezydentura jawiła się więc jako narzędzie walki o niepodległość, ale też jako
element zapewniający polityczną stabilizację.
Specyficzny model władzy wykształcony w pastwach Azji Środkowej był w znacznej mierze pochodną tradycji kulturowej i przede wszystkim polityki plemienno-klanowej8. Trybalizm i silne powiązania klientelistyczne w dalszym ciągu wyciskają piętno na kształcie systemu politycznego w tym regionie. Współczesna polityka klanowa
obecna jest także w Uzbekistanie i Tadżykistanie, gdzie przed okresem Związku Radzieckiego w zasadzie nie było ludności plemiennej. Przywódcy państw postsowieckich
zebrali w swoim ręku mocne atuty: w rozpadającym się na oczach społeczeństwa postkomunistycznym świecie pozostawali gwarantem stabilizacji i konsolidacji państwa,
stanowili punkt odniesienia i oparcia, byli istotnym elementem kontynuacji umożliwiającym sprawne zespolenie starego i nowego. W początkowym okresie posiadali też
prawdziwą i z reguły powszechną legitymizację. Silna władza prezydencka, obdarzona ogromnym potencjałem pełnomocnictw, faktycznie nie była więc przeznaczona do
zadań modernizacji lub formowania swego rodzaju „dyktatury rozwoju”. Celem władzy było stworzenie polityczno-prawnych warunków do tego, żeby postsowieckie elity, przeobraziwszy się, mogły zachować swoją dominującą pozycję w społeczeństwie9.
W tym kontekście głównym zadaniem lidera był ponowny podział zasobów, a władzy
prezydenckiej została wyznaczona rola arbitra decydującego o ich redystrybucji i sposobie rozwiązywania konfliktów.
Niewątpliwie istotnym punktem odniesienia dla charakteru władzy prezydenckiej
w państwach obszaru postsowieckiego był przykład płynący z Moskwy. Rosja stopniowo odchodziła od pryncypiów demokracji, ewoluując w stronę autorytaryzmu. Proces ten zaczął się w 1993 r.10, jednak kluczowe znaczenie miały wybory prezydenckie
w 1996 r. Wybory te odzwierciedlały problemy, które w dłuższym okresie zdeformowały rosyjską demokrację. Można w tym kontekście wymienić wykorzystanie wszelkich
zasobów finansowych i administracyjnych państwa na rzecz reelekcji Jelcyna czy skrajP.G. Geiss, Changing Poitical Systems and Regime Types: In between the Neopatrimonial and the Bureaucratic Developmental State in Central Asia, [w:] Presidents, Oligarchs and Bureaucrats…, s. 187-188.
9
A.R. Bartnicki, E. Kużelewska, Legitymizacja władzy i mechanizmy gry politycznej w postsowieckiej Rosji, [w:] Władza wykonawcza w Polsce i Europie, red. M. Drzonek, A. Wołek, Kraków–Nowy Sącz
2009, s. 154.
10
W. Hołubko, Transformacja administracji państw postradzieckich: od totalitaryzmu ku standardom europejskim, „Roczniki Administracji i Prawa” 2010, R. 10, s. 13.
8
268
Politeja 2(41)/2016
nie nierówne traktowanie kandydatów przez środki masowej informacji11. Groźniejsze
było jednak stworzenie czy umocnienie systemu, w którym o zwycięstwie wyborczym
faktycznie decydują grupy interesu czy, szerzej, klasa rządząca. W 1996 r. w ich interesie leżało zachowanie procedury i retoryki demokratycznej, nie było jednak gwarancji,
że w razie realnej groźby porażki politycznej decyzje nie miałyby zgoła odmiennego
charakteru. Rodziło się przekonanie, że „ten, kto rządzi, nie może przegrać”12. Pogłębiał się też wrośnięty w strukturę władzy konflikt między koniecznością demokratycznego wyboru lidera a administracyjno-autorytarnym sposobem sprawowania władzy,
między autorytarną tradycją a koniecznością demokratycznej legitymizacji. Rozwiązaniem tego problemu było stopniowe sprowadzanie rosyjskiej demokracji do samej procedury głosowania13, zresztą w coraz większym stopniu quasi-wolnej. W ten sposób
władza polityczna zaczęła świadomie ograniczać, a w końcu realnie tracić zdolność komunikowania się z aktywną częścią Rosjan, postrzeganych coraz częściej jako przeciwnicy abstrakcyjnego „interesu zbiorowego”. Dalszą konsekwencją tego stanu było sprowadzanie demokracji do procedury wyborczej, a samego głosowania do quasi-wolnej
akceptacji reżimu14.
Państwa postsowieckie nie tylko naśladowały ten kierunek, ale miały też wyraźne
poparcie Moskwy, która prezydencki autorytaryzm postrzegała jako ważny element
politycznej stabilizacji w państwach regionu, a niekiedy własnych wpływów. W tym
aspekcie jedynym pewnym rozwiązaniem wydawał się klientystyczno-klanowy autorytaryzm15. Było to o tyle oczywiste, że w państwach postsowieckich nie występowała skierowana na demokratyzację ani liberalizację kultura polityczna. Przeciwnie, dominującym paradygmatem wydawała się swoista forma autokracji, wiara w przywódcę
i jego moc reformowania – a właściwie umiejętność przeprowadzenia zmian. W ten
sposób w państwach postradzieckich tworzono system będący swoistą repliką systemu
sowieckiego. Nowa władza była co prawda tworzona w oparciu o procedury demokratyczne, lecz nieistotne było wyposażenie jej w formalne kompetencje na mocy konstytucji. Liczyła się rzeczywista władza, którą prezydenci i ich otoczenie sprawowali, a która pozostawała poza regulacją konstytucyjną.
Ostatecznie systemy polityczne państw postsowieckich dryfowały między quasi-demokracją a autorytaryzmem. Azerbejdżan, Białoruś i państwa Azji Środkowej wyraźnie
zajęły pozycje autorytarne. Mimo iż cechą charakterystyczną tych reżimów jest nieefektywność standardów państwa demokratycznego, to jednak występują między nimi zna P. Truscott, Russia First. Breaking with the West, London 1997, s. 216-220.
M. McFaul, Russia’s 1996 Presidential Election. The End of Polarized Politics, Stanford 1997, s. 24, Hoover Institution Press Publication, 442.
13
Zgodnie z teorią Schumpetera systemy polityczne są demokracjami w takim stopniu, w jakim ich decydenci życia zbiorowego wybierani są w równych, uczciwych i okresowych wyborach. J. Schumpeter,
Kapitalizm, socjalizm, demokracja, przeł. M. Rusiński, Warszawa 1995, s. 336.
14
V. Gel’man, Authoritarian Russia. Analyzing Post-Soviet Regime Changes, Pittsburgh 2015, s. 18, Series
in Russian and East European Studies.
15
„Klanami” są tu grupy wyodrębniające się ze względu na specyficzne tożsamości/interesy i lojalności
a ukształtowane na podstawie długotrwałego współżycia na danym terytorium lub w danej strukturze.
11
12
Politeja 2(41)/2016
269
czące różnice, zwłaszcza w poziomie politycznej reprezentacji. W Kazachstanie16 i Kirgistanie naród przejawia społeczną mobilizację, w systemie są mniejsze ograniczenia
sektora pozarządowego oraz w miarę swobodny dostęp do informacji. Obecnie mianem państwa demokratycznego można określić od 2010 r. Kirgistan. W następstwie
antyrządowej rewolucji obalony prezydent Bakijew uciekł do Kazachstanu17, zaś wyniki przeprowadzonego referendum skutkowały zmianą konstytucji, w której znacznie
ograniczono uprawnienia prezydenta na rzecz parlamentu. Prezydentem kraju została
Roza Otunbajewa, obiecując transparentność decyzji podejmowanych przez władze,
powrót do standardów państwa demokratycznego i zasad państwa prawa18. Przyjęcie nowej konstytucji dało podwaliny odejścia od autorytarnego systemu w kierunku
otwartej polityki. Natomiast Turkmenistan w okresie rządów Nijazowa wykazywał
wiele cech typowych dla totalitaryzmu19. Z kolei Uzbekistan20 i Białoruś reprezentują typowy autorytaryzm, osłabiając opozycyjne partie polityczne i parlament oraz likwidując niezależność sądów21. Ograniczane są również prawa człowieka oraz niezależność mediów. Podobnie w Azerbejdżanie pozostawia się niewiele swobody dla
działalności społeczeństwa obywatelskiego i jest stosunkowo niski poziom świadomości społecznej22.
Nie można zatem mówić o jednym modelu władzy w państwach postradzieckich.
Co prawda w większości z nich odnajdziemy pewne podobieństwa, ze szczególnym
uwzględnieniem klanów politycznych jako najważniejszych instytucji polityki państwa
i oparciu władzy na trybalistycznym paradygmacie uprawiania polityki23, jeżeli jednak
uwzględnimy fakt, iż przestrzeń poradziecka charakteryzuje się unikalnym mariażem
lokalnych tradycji, radzieckiego dziedzictwa i nowych, nie zawsze zachodnich, wzorców zewnętrznych, nie dziwi wówczas brak analogii we wszystkich aspektach sprawowania władzy omawianych państw.
D. Achilov, Islamic Revival and Civil Society in Kazakhstan, [w:] Civil Society and Politics in Central
Asia, red. Ch.E. Ziegler, Lexington 2015, s. 90, Asia in the New Millennium.
17
M. Golovina, Kyrgyz President Formally Resigns after Turmoil, Reuters, 16 IV 2010, [online] http://
af.reuters.com/article/worldNews/idAFLDE63D01Q20100416?pageNumber=1&virtualBrandChannel=0, 9 IX 2015.
18
A. Wolters, The Loss of Difference: The Conditions of Modern Politics in Kyrgyzstan, [w:] Presidents,
Oligarchs and Bureaucrats…, s. 233.
19
Ch.J. Sullivan, Civil Society in Chains: The Dynamics od Sociopolitical Relations in Turkmenistan, [w:]
Civil Society and Politics…, s. 259.
20
M.Y. Omelicheva, Central Asian Conception of „Democracy”: Ideological Resistance to International Democratization, [w:] International Dimensions of Authoritarian Persistence. Lessons from Post-Soviet States, red. R. Vanderhill, M.E. Aleprete Jr., Lanham 2013, s. 90.
21
M. Maszkiewicz, Republika Białoruś, [w:] Ustroje polityczne krajów Wspólnoty Niepodległych Państw,
red. W. Baluk, A. Czajowski, Wrocław 2007, s. 79, Acta Universitatis Wratislaviensis, 2983.
22
A.R. Bartnicki, E. Kużelewska, Społeczeństwo obywatelskie w autorytarnych państwach postradzieckich objętych Partnerstwem Wschodnim, [w:] Partnerstwo Wschodnie. Wymiary realnej integracji, red.
M. Zdanowicz, T. Dubowski, A. Piekutowska, Warszawa 2010, s. 177-178.
23
K. Kozłowski, Następstwa kolorowych rewolucji na obszarze poradzieckim, „Studia Politologiczne”
2014, Vol. 33, s. 338.
16
270
Politeja 2(41)/2016
Pozorowana demokracja jako narzędzie
autorytaryzmu
Charakterystyczną spuścizną okresu komunizmu była budowa niepodległego państwa
opartego na modelu systemu prezydenckiego. Nowe postradzieckie państwa przyjmowały konstytucje w znacznej mierze wzorowane na państwach zachodnich, choć przepisy w nich przyjęte niejednokrotnie odzwierciedlały tradycje i specyfikę danego państwa. W wielu postradzieckich państwach politycy opozycyjni podawali w wątpliwość
potrzebę tworzenia republiki prezydenckiej, obawiając się, że w państwie bez zakorzenionych tradycji demokratycznych republika prezydencka może się przekształcić w reżim rządów autorytarnych24. Niemniej każdy niedemokratyczny system polityczny,
niezależnie od stopnia stabilizacji i siły rządzącego reżimu, jest wrażliwy na problem
rotacji władzy. Specyfiką państw postsowieckich stała się wyraźna próba marginalizowania demokratycznej sukcesji władzy (wyborów), która mogła nieść ryzyko rzeczywistej i niepożądanej przez reżim zmiany, nie tyle zresztą z powodu nieprzewidywalności
decyzji przy urnach, co możliwych następstw społecznych w przypadku jawnie sfałszowanych rezultatów elekcji.
„Kolorowe rewolucje” w państwach postsowieckich wyraźnie pokazują, że nad społeczeństwem trudno jest zapanować, a wybory zawsze są wydarzeniem pobudzającym
opozycję do działania. Jednakże w przypadku państw analizowanych w tym artykule
wyraźna jest bezsilność i jałowość opozycji politycznej oraz brak woli i działań zmierzających do zjednoczenia sił alternatywnych wobec prezydenta i jego obozu. Niemniej
ryzyko ewentualnego przejęcia władzy przez siły opozycyjne w państwach postsowieckich było ograniczane przy pomocy stosownych zmian w konstytucji. Chodzi tu
głównie o wydłużanie kadencji prezydenta, ale też o faktyczną likwidację groźnego dla
reżimu momentu wymuszonej prawnie sukcesji władzy poprzez umożliwienie wielokrotnego, a w zasadzie nielimitowanego, udziału w wyborach prezydenckich. Konstytucyjny mechanizm kontrolny, jakim jest powszechnie pryzmowana dziś norma maksymalnie dwóch kadencji, stał się w wielu przypadkach fikcją.
Najprostszym mechanizmem stosowanym w celu zwiększania liczby kadencji w krajach postradzieckich było poddawanie pod głosowanie projektu nowej konstytucji. Zazwyczaj uznawano, że kadencja, która trwała w okresie funkcjonowania poprzedniej
ustawy zasadniczej, jest nieważna, a okres urzędowania prezydenta liczy się od pierwszych wyborów przeprowadzonych zgodnie z nową konstytucją. Często równolegle
z przyjęciem ustawy zasadniczej wypowiadano się w referendum w sprawie przedłużenia pełnomocnictw prezydenta lub zniesienia limitu kadencji (zob. tab. 1). Prezydent Turkmenistanu Saparmurat Nijazow jako pierwszy przywódca w Azji Środkowej
sięgnął po instytucję referendum, wypaczając demokratyczne wartości i zasady, a przy
okazji dając przykład pozostałym liderom regionu25.
T. Bodio, T. Mołdawa, Konstytucje państw Azji Centralnej. Tradycje i współczesność, Warszawa 2007.
S.N. Cummings, Power and Change in Central Asia, London 2002, s. 120, Politics in Asia.
24
25
Politeja 2(41)/2016
271
Tabela 1. Referenda w państwach Azji Środkowej, Azerbejdżanie i Białorusi
Państwo
Data
referendum
Turkmenistan
1994
Przedłużenie kadencji prezydenta do 2002 r.
1994
Potwierdzenie dalszych pełnomocnictw wybranego w 1990 r.
prezydenta
1996
Poszerzenie zakresu władzy prezydenta kosztem uprawnień władzy
ustawodawczej
2010
Zmiany w konstytucji ograniczające prerogatywy prezydenta na rzecz
parlamentu
1995
Przedłużenie pełnomocnictw prezydenta do 2000 r.
1995
Przyjęcie nowej konstytucji
1995
Wydłużenie kadencji urzędującego prezydenta (od 1991) do 2000 r.
2002
Przedłużenie kadencji prezydenta do 2002 r.
1999
Wydłużenie kadencji prezydenta z 4 do 7 lat
2003
Możliwość ubiegania się przez prezydenta o dwie kolejne kadencje
2002
Poprawka do konstytucji, na mocy której w razie przedterminowego odejścia prezydenta z urzędu jego pełnomocnictwa przechodzą na
premiera
2009
Zniesienie ograniczeń dwóch kadencji urzędu prezydenta
Kirgistan
Kazachstan
Uzbekistan
Tadżykistan
Azerbejdżan
Przedmiot głosowania w referendum
Nadanie językowi rosyjskiemu równego statusu z językiem
białoruskim
Ustanowienie nowych flag narodowych i krajowych godła Białorusi
1995
Poparcie działań prezydenta mających na celu integrację gospodarczą
z Rosją
Zmiana konstytucji obejmująca możliwość wcześniejszego rozwiązania Rady Najwyższej przez prezydenta w przypadku systematycznych
lub rażących naruszeń konstytucji
Propozycje prezydenta (przyjęte w referendum):
Przeniesienie święta narodowego z 27 lipca na 3 lipca (dzień wyzwolenia Mińska przez Armię Czerwoną w 1944 r.)
Białoruś
1996
Przyjęcie konstytucji z 1994 r. ze zmianami zaproponowanymi przez
prezydenta
Wprowadzenie swobodnego obrotu ziemią
Zniesienie kary śmierci
1996
Propozycje deputowanych
w referendum):
Rady
Najwyższej
(nieprzyjęte
Przyjęcie konstytucji z 1994 r. ze zmianami proponowanymi przez
posłów komunistycznych i agrarnych
272
Państwo
Białoruś
Data
referendum
1996
2004
Politeja 2(41)/2016
Przedmiot głosowania w referendum
Wybór przedstawicieli władz lokalnych w sposób bezpośredni przez
mieszkańców
Finansowanie wszystkich organów władzy powinno być przejrzyste
i prowadzone wyłącznie z budżetu państwa
Zniesienie limitu kadencyjności prezydenta
Źródło: opracowanie własne
Referendum wykorzystywane było zatem do sukcesywnego poszerzania władzy prezydenckiej na kilka sposobów:
1. poprzez wydłużanie kadencji (Turkmenistan 1994, Kirgistan 1994, Kazachstan
1995, Tadżykistan 1999, Uzbekistan 1995 i 2002);
2. poprzez uznanie za „niebyłą” kadencji, która trwała przed uchwaleniem nowej
konstytucji lub w trakcie obowiązywania starej. Rozwiązanie takie pozwalało
na interpretację, iż kadencja, która zaczynała się w chwili obowiązywania nowej konstytucji, była uznawana za „pierwszą” (Tadżykistan, Kazachstan, Uzbekistan, Kirgistan, Białoruś, Azerbejdżan). Prezydenci w majestacie prawa po raz
kolejny wybierani byli na swą „pierwszą” kadencję;
3. znosząc ograniczenia możliwości sprawowania urzędu przez tę samą osobę przez
dwie kadencje (Tadżykistan 2003, Białoruś 2004, Azerbejdżan 2009);
4. wskazując następcę (Azerbejdżan 2002);
5. rozszerzając pełnomocnictwa prezydenta (Białoruś 1996, Kirgistan 1996, Turkmenistan, Kazachstan) oraz kumulując wszystkie powyższe sposoby (Białoruś
1995 i 1996, Turkmenistan).
W ten sposób najbardziej demokratyczna instytucja została użyta przeciwko
demokracji. Referendum zatwierdzające de facto decyzje antydemokratyczne pełniło również funkcję personalnego plebiscytu popularności prezydenta. Najbardziej spektakularną formę przybrało w przypadku prezydenta Turkmenistanu.
W wyniku referendum pełnomocnictwa urzędującego od 1992 r. Nijazowa przedłużono do 2002 r., zaś w 1997 r. odwołano wybory prezydenckie, by w 1998 r.
znieść zakaz ograniczenia kadencyjności prezydenta i decyzją parlamentu powierzono Nijazowowi dożywotnie pełnienie urzędu prezydenta. Nadano mu także tytuł Turkmenbaszy – ojca wszystkich Turkmenów, zaś jego nauki i przemyślenia
zawarte w Ruchnamie stały się obowiązującą dla wszystkich obywateli duchową konstytucją Turkmenistanu26. Z kolei minister spraw zagranicznych Kazachstanu Rachat Alijew postulował wprowadzenie monarchii, gdzie Nazarbajew nosiłby tytuł
chana27. Także prezydent Białorusi za pomocą referendum znacznie wzmocnił swoją
A. Orzelska, Turkmenistan, [w:] Systemy polityczne oraz polityka wewnętrzna i zagraniczna w państwach postkomunistycznych Europy i Azji w latach 2004-2005, red. J. Fiszer, Warszawa 2005, s. 170.
27
J. Aitken, Nazarbayev and the Making of Kazakhstan. From Communism to Capitalism, New York
2009, s. 194.
26
Politeja 2(41)/2016
273
pozycję28. Co więcej, w wynikach głosowania z 1996 r. Łukaszenka znalazł potwierdzenie własnej wizji państwa zakładającej ograniczoną rolę parlamentu, redukcję kompetencji Sądu Konstytucyjnego i równocześnie dominującą pozycję prezydenta w systemie władzy. Referendum z 1996 r. skutkowało zalegalizowaniem dyktatury prezydenta
i przekształceniem Białorusi w superprezydencką formę rządów. Na arenie międzynarodowej ów przewrót w państwie spotkał się z potępieniem. Rada Europy pozbawiła
Białoruś statusu obserwatora, zaś rządy zachodnie wprowadziły restrykcyjne wizy dla
oficjalnych urzędników państwowych29. Z kolei wyniki referendum z 2004 r. pozwoliły Łukaszence ubiegać się po raz trzeci o urząd prezydenta i praktycznie zapewniły mu
dożywotnią funkcję. W Uzbekistanie decyzje przyjęte referendum mają wyższą moc
prawną i mogą być zmienione bądź uzupełnione jedynie w drodze referendum30.
„Ręczne majstrowanie” przy konstytucji przez głowę państwa celem wydłużenia kadencji bądź zwiększenia swoich prerogatyw skutkowało praktycznie nieograniczoną
władzą prezydenta w analizowanych państwach, gdzie personalne powiązania i swoisty
„kult jednostki” były silniejsze niż formalne struktury administracyjne. W Kazachstanie i Białorusi prezydenci sprawnie wykorzystali instytucję referendum do zademonstrowania i potwierdzenia swojej siły zarówno w sporze z Sądem Konstytucyjnym, jak
też zalegalizowania nieprawomocności postępowania w sprawie przyjęcia nowej konstytucji oraz ustanowienia dekretami prezydenta niekonstytucyjnych organów państwa31. Ingerencja w treść konstytucji oraz instrumentalne traktowanie instytucji referendum zapewniły wielu przywódcom nie tylko wydłużenie kadencji, ale również
praktycznie dożywotnie sprawowanie władzy. Poza Kirgistanem i Azerbejdżanem
w pozostałych państwach ta sama osoba pełni nieprzerwanie urząd prezydenta (w Kazachstanie – Nazarbajew, w Tadżykistanie – Rachmonow, w Uzbekistanie – Karimow,
na Białorusi – Łukaszenka). W Turkmenistanie głową państwa był Nijazow, którego
rządy zakończyła nagła śmierć w 2007 r. Władzę po nim przejął, wbrew przepisom konstytucyjnym, Berdymuchamedow32.
Podkreślić należy, iż kluczową kwestią w przypadku sukcesji władzy wydaje się
obecnie nie pozycja samego prezydenta, którego rola dalece wykracza już poza ramy
prawne prezydentury, ale znalezienie godnego następcy. Zarówno Nazarbajew, jak
i Karimow borykają się z dużymi problemami zdrowotnymi. W obu państwach
problem sukcesji wydaje się dość pilny. Jako potencjalny sukcesor Nazarbajewa trak G. Ioffe, Reassessing Lukashenka. Belarus in Cultural and Geopolitical Context, New York 2014, s. 139.
S. Levitsky, L.A. Way, Competitive Authoritarianism. Hybrid Regimes after the Cold War, Cambridge
2010, s. 206.
30
A. Pogłódek, Instytucja referendum w Uzbekistanie, „Roczniki Administracji i Prawa” 2014, Vol. 14,
nr 1, s. 17.
31
J. Szymanek, Geneza i ewolucja konstytucjonalizmu kazachstańskiego, „Studia Politologiczne” 2014,
Vol. 33, s. 413-414; R. Gortat, Ostatnia autokracja w Europie. System władzy na Białorusi po referendum w 1996 r., „Przegląd Europejski” 2001, Vol. 2, nr 3; E. Kużelewska, Porównanie pozycji ustrojowej…, s. 434-436.
32
A. Czajowski, Turkmenistan, [w:] Ustroje polityczne krajów Wspólnoty…, s. 335; T. Bodio, T. Mołdawa,
Konstytucje państw Azji Centralnej…, s. 406.
28
29
274
Politeja 2(41)/2016
towany jest obecnie zięć prezydenta Timur Kulibajew, choć być może ważniejsza
w tym układzie jest córka prezydenta Dariga Nazarbajewa. Również w Uzbekistanie
jako potencjalnego sukcesora Karimowa wymienia się jego córkę Gulnarę Karimową33. Względy kulturowe i historyczne powodują, że najbliższa rodzina prezydenta odgrywa kluczową rolę w polityce (i w biznesie). Należy jednak pamiętać, iż ani Karimow, ani Nazarbajew nigdy nie wskazali córek jako ewentualnych następczyń. Może
to być zresztą dość kłopotliwe w państwach patriarchalnych i muzułmańskich, gdzie
znacznie większą wagę przywiązuje się do męskich potomków34. Uzbecka i kazachska polityka opiera się raczej na strukturach klanowych, a nie dynastycznych. Niewątpliwie w obu państwach toczy się już jednak walka o sukcesję, zaś zarówno elity polityczne, jak i klany za naturalny sposób przekazania władzy zdają się uznawać
wyznaczenie następcy przez urzędującego prezydenta. Także prezydent Białorusi akceptuje model przekazywania władzy następcy i przygotowuje do tej roli swego
syna. Jego zamysł ma spore szanse realizacji z uwagi na fakt, że sam Łukaszenka cieszy się autentycznym poparciem zwłaszcza wśród mieszkańców obszarów wiejskich
i osób starszych. Doskonałe umiejętności oratorskie i zdolność manipulowania opinią
publiczną za pośrednictwem mediów35 stanowią dodatkowy atut.
Prezydenci Kazachstanu i Uzbekistanu w kwestii przyszłej sukcesji władzy mogą
wzorować się na doświadczeniu Azerbejdżanu. Obecny autorytarno-oligarchiczny system polityczny tego państwa został stworzony przez Gejdara Alijewa – prezydenta od
1993 r. do śmierci w 2003 r. Wyniki głosowania w referendum w 2002 r. oraz wprowadzenie zmian do konstytucji zalegalizowały dziedziczenie władzy i w 2003 r. syn
Alijewa zastąpił umierającego ojca na stanowisku prezydenta36. Zgodnie ze zmianami
w konstytucji w wypadku przedterminowego odejścia prezydenta z urzędu jego pełnomocnictwa przechodzą na premiera. Funkcję szefa rządu sprawował jego syn – Ilham
Alijew. 31 października 2003 r. Gejdar Alijew przekazał władzę premierowi. Urząd prezydenta pozostał w rodzinie Alijewów37.
Ewolucja władzy politycznej na Białorusi dokonała się w podobny sposób, jak w reżimach autorytarnych Azji Środkowej. Tu także po 1994 r., kiedy do władzy doszedł
Aleksandr Łukaszenko, faktycznie wyeliminowano możliwość demokratycznej sukcesji władzy38. Wyniki referendum z 2004 r. pozwoliły Łukaszence ubiegać się po raz trzeci o urząd w wyborach i na znaczne rozszerzenie kompetencji.
A.R. Bartnicki, Sukcesja władzy w warunkach pozorowanej demokracji państw postsowieckich, „Studia
Politologiczne” 2014, Vol. 33, s. 370-371.
34
A. Łomanowski, Wpływ dzieci przywódców Azji Centralnej na sytuację polityczną i gospodarczą państw
regionu, „Bezpieczeństwo Narodowe” 2006, nr 2, s. 2.
35
V. Silitski, Preempting Democracy: The Case of Belarus, „Journal of Democracy” 2005, Vol. 16, nr 4,
s. 85, [online] http://dx.doi.org/10.1353/jod.2005.0074.
36
J. Minahan, The Former Soviet Union’s Diverse Peoples. A Reference Sourcebook, Santa Barbara 2004,
s. 283, Ethnic Diversity Within Nations.
37
V.J. Bunce, S.L. Wolchik, Azerbaijan: Losing the Transitional Moment, [w:] Transtions to Democracy.
A Comparative Perspective, red. K. Stoner, M. McFaul, Baltimore 2013, s. 404.
38
B. Bennet, The Last Dictatorship in Europe. Belarus under Lukashenko, London 2011, s. 64.
33
Politeja 2(41)/2016
275
Jedynie Kirgistan nie wpisuje się obecnie w paternalistyczno-autorytarną sukcesję
władzy. Antyrządowe demonstracje w 2010 r. doprowadziły do wykształcenia się parlamentarnego systemu rządów z ograniczonymi kompetencjami prezydenta. Wcześniej
jednak autorytarny reżim był głęboko zakorzeniony, a prezydencka forma rządów przyzwalała na autorytarną dominację jednego klanu, mimo iż społeczeństwo kirgiskie składa się z czterdziestu plemion39. Prezydent Akajew eksperymentował z wydłużaniem
swojej kadencji i autorytarnego stylu rządzenia40, a w drodze referendum wydłużano
jego kadencję, a następne prezydenta Bakijewa41.
Wszystkie te systemy (poza kirgiskim) określane są obecnie mianem systemu dominującej władzy. Szanse demokratyzacji owych reżimów prezydenckich są niewielkie,
nawet w przypadku państw objętych Partnerstwem Wschodnim, czyli Azerbejdżanu
i Białorusi. Unia Europejska również nie jest w stanie wymusić w nich demokracji ani
stabilizacji gospodarczej42.
Podsumowanie
W świetle przedstawionego materiału wysuwają się następujące wnioski. Po pierwsze,
deklaratywne odrzucenie totalitaryzmu na rzecz demokracji nie spowodowało automatycznego zerwania z nawykami i zachowaniami wyniesionymi z czasów komunistycznych, ponieważ nie miało umocowania ani prawnego, ani społecznego, ani tradycyjnego. Społeczeństwo wiejskie, brak silnej klasy średniej oraz spuścizna postradziecka
bynajmniej nie działały na rzecz transformacji demokratycznej.
Po drugie, specyficzne postrzeganie sukcesji władzy jako przywileju ograniczonego
do bardzo wąskiej elity – już nie partii komunistycznej, ale klanu, grupy rządzącej czy
nawet rodziny – wynika przede wszystkim ze spuścizny po ZSRR oraz tradycji kulturowych, zwłaszcza w Turkmenistanie i państwach Azji Środkowej. Owe tradycje (m.in.
klanowe mechanizmy polityki, system prawa zwyczajowego, prawa muzułmańskiego)
odciskają wyraźne piętno na specyfice systemu politycznego. Mechanizmy polityki klanowej i przywiązanie do tradycyjnego układu życia i religii dalekie są od demokracji.
Tradycje kulturowe utrudniały umacnianie demokracji, zwłaszcza że brakowało kulturowych podwalin koniecznych do podtrzymania procesu demokratyzacji. To, co łączy
wyżej wymienione państwa oraz Białoruś, to także specyficzny system, w którym decyzje dotyczące władzy i przywilejów opierają się na powiązaniach osobistych (i klanowych), a nie abstrakcyjnych zasadach.
M.Y. Omelicheva, Central Asian Conceptions…, s. 89.
S. Radnitz, A Horse of a Different Color: Revolution and Regression in Kyrgyzstan, [w:] Democracy and
Authoritarianism in the Postcommunist World, red. V.J. Bunce, M. McFaul, K. Stoner-Weiss, Cambridge 2010, s. 303.
41
J. Anderson, Kyrgyzstan. Central Asia’s Island of Democracy?, London 1999, s. 26, Postcommunist States
and Nations, 4.
42
G. Ekiert, J. Kubik, M.A. Vachudova, Democracy in the Post-Communist World: An Unending
Quest?, „East European Politics and Societies” 2007, Vol. 21, nr 7, s. 24, [online] http://dx.doi.
org/10.1177/0888325406297170.
39
40
276
Politeja 2(41)/2016
Po trzecie, nieudane (poza nielicznymi wyjątkami) próby budowania grup i obozów opozycji zdolnych do podjęcia roli politycznej alternatywy wobec dominującego
reżimu politycznego umacniały dominującą pozycję prezydenta. W wyniku rewolucji
w Kirgistanie do władzy doszedł opozycyjny przywódca Bakijew, który umiejętnie wykorzystywał instrumenty autorytaryzmu, by w 2010 r. podzielić los swego poprzednika. Na Białorusi opozycja polityczna jest słaba i rozbita, brakuje silnego lidera łączącego siły antyprezydenckie. W pozostałych republikach postradzieckich opozycja
praktycznie nie istnieje za sprawą represyjnego systemu władzy. Działacze opozycyjni
albo mieszkają za granicą, albo nie są znani szerokiej opinii publicznej.
Po czwarte, referendum stało się fasadą społeczeństwa obywatelskiego i odegrało istotną rolę w umacnianiu władzy wykonawczej. Traktowane było instrumentalnie
i doraźnie, służyło tylko i wyłącznie doraźnym interesom i potrzebom przywódców. Za
ich pomocą poszerzano uprawnienia władzy prezydenckiej poza obszary wyznaczane
przez uchwalone na początku lat 90. XX w. konstytucje. Referenda niosły za sobą doniosłe skutki. Stawały się częścią politycznego instrumentarium prezydenta, wzmacniały zaufanie do jego urzędu, osłabiały opozycję polityczną i podporządkowywały prezydentowi parlament. Społeczne poparcie udzielone prezydentowi w drodze referendum
skutkowało ustanowieniem „wertykalnego” mechanizmu sprawowania władzy państwowej – bezpośredniego podporządkowania władz lokalnych prezydentowi i jego
aparatowi.
Bibliografia
Achilov D., Islamic Revival and Civil Society in Kazakhstan, [w:] Civil Society and Politics in
Central Asia, red. Ch.E. Ziegler, Lexington 2015, Asia in the New Millennium.
Aitken J., Nazarbayev and the Making of Kazakhstan. From Communism to Capitalism, New
York 2009.
Anderson J., Kyrgyzstan. Central Asia’s Island of Democracy?, London 1999, Postcommunist States and Nations, 4.
Bartnicki A.R., Sukcesja władzy w warunkach pozorowanej demokracji państw postsowieckich,
„Studia Politologiczne” 2014, Vol. 33.
Bartnicki A.R., Kużelewska E., Legitymizacja władzy i mechanizmy gry politycznej w postsowieckiej Rosji, [w:] Władza wykonawcza w Polsce i Europie, red. M. Drzonek, A. Wołek, Kraków–Nowy Sącz 2009.
Bartnicki A.R., Kużelewska E., Społeczeństwo obywatelskie w autorytarnych państwach postradzieckich objętych Partnerstwem Wschodnim, [w:] Partnerstwo Wschodnie. Wymiary realnej
integracji, red. M. Zdanowicz, T. Dubowski, A. Piekutowska, Warszawa 2010.
Beichelt T., Forms of Rule in the Post-Soviet Space: Hybrid Regimes, [w:] Presidents, Oligarchs
and Bureaucrats. Forms of Rule in the Post-Soviet Space, red. S. Stewart i in., Farnham 2012.
Bennet B., The Last Dictatorship in Europe. Belarus under Lukashenko, London 2011.
Bodio T., Mołdawa T., Konstytucje państw Azji Centralnej. Tradycje i współczesność, Warszawa
2007.
Politeja 2(41)/2016
277
Bunce V.J., Wolchik S.L., Azerbaijan: Losing the Transitional Moment, [w:] Transitions to Democracy. A Comparative Perspective, red. K. Stoner, M. McFaul, Baltimore 2013.
Bunce V.J., Wolchik S.L., Defeating Authoritarian Leaders in Postcommunist Countries, Cambridge 2011, Cambridge Studies in Contentious Politics.
Carothers T., The End of the Transition Paradigm, [w:] Debates on Democratization, red. L. Diamond, M.F. Plattner, P.J. Costopolous, Baltimore 2010, Journal of Democracy Book.
Cummings S.N., Power and Change in Central Asia, London 2002, Politics in Asia.
Czajowski A., Turkmenistan, [w:] Ustroje polityczne krajów Wspólnoty Niepodległych Państw,
red. W. Baluk, A. Czajowski, Wrocław 2007, Acta Universitatis Wratislaviensis, 2983.
Ekiert G., Kubik J., Vachudova M.A., Democracy in the Post-Communist World: An Unending
Quest?, „East European Politics and Societies” 2007, Vol. 21, nr 7, [online] http://dx.doi.
org/10.1177/0888325406297170.
Fukuyama F., Koniec historii, przeł. T. Bieroń, M. Wichrowski, Poznań 2000.
Fukuyama F., Ostatni człowiek, przeł. T. Bieroń, Poznań 1997.
Geiss P.G., Changing Poitical Systems and Regime Types: In between the Neopatrimonial and the
Bureaucratic Developmental State in Central Asia, [w:] Presidents, Oligarchs and Bureaucrats.
Forms of Rule in the Post-Soviet Space, red. S. Stewart i in., Farnham 2012.
Gel’man V., Authoritarian Russia. Analyzing Post-Soviet Regime Changes, Pittsburgh 2015, Series in Russian and East European Studies.
Golovina M., Kyrgyz President Formally Resigns after Turmoil, Reuters, 16 IV 2010, [online]
http://af.reuters.com/article/worldNews/idAFLDE63D01Q20100416?pageNumber
=1&virtualBrandChannel=0.
Gortat R., Ostatnia autokracja w Europie. System władzy na Białorusi po referendum w 1996 r.,
„Przegląd Europejski” 2001, Vol. 2, nr 3.
Herron E.S., Elections and Democracy after Communism?, New York 2009.
Hołubko W., Transformacja administracji państw postradzieckich: od totalitaryzmu ku standardom europejskim, „Roczniki Administracji i Prawa” 2010, R. 10.
Ioffe G., Reassessing Lukashenka. Belarus in Cultural and Geopolitical Context, New York 2014.
Kozłowski K., Następstwa kolorowych rewolucji na obszarze poradzieckim, „Studia Politologiczne” 2014, Vol. 33.
Kużelewska E., Mechanizmy rządzenia w Turkmenistanie, [w:] Zagadnienia ustrojowe państw
poradzieckich, red. J. Zaleśny, Warszawa 2010.
Kużelewska E., Porównanie pozycji ustrojowej prezydenta Federacji Rosyjskiej i Republiki Białoruś,
„Studia Politologiczne” 2014, Vol. 33.
Levitsky S., Way L.A., Competitive Authoritarianism. Hybrid Regimes after the Cold War, Cambridge 2010, Problems of International Politics.
Linz J.J., Totalitarian and Authoritarian Regimes, [w:] Handbook of Political Science, red.
F.I. Greenstein, N.W. Polsby, Reading 1975, Addison-Wesley Series in Political Science.
Łomanowski A., Wpływ dzieci przywódców Azji Centralnej na sytuację polityczną i gospodarczą
państw regionu, „Bezpieczeństwo Narodowe” 2006, nr 2.
Maszkiewicz M., Republika Białoruś, [w:] Ustroje polityczne krajów Wspólnoty Niepodległych
Państw, red. W. Baluk, A. Czajowski, Wrocław 2007, Acta Universitatis Wratislaviensis,
2983.
278
Politeja 2(41)/2016
McFaul M., Russia’s 1996 Presidential Election. The End of Polarized Politics, Stanford 1997,
Hoover Institution Press Publication, 442.
Minahan J., The Former Soviet Union’s Diverse Peoples. A Reference Sourcebook, Santa Barbara
2004, Ethnic Diversity Within Nations.
Omelicheva M.Y., Central Asian Conception of „Democracy”: Ideological Resistance to International Democratization, [w:] International Dimensions of Authoritarian Persistence. Lessons
from Post-Soviet States, red. R. Vanderhill, M.E. Aleprete Jr., Lanham 2013.
Orzelska A., Turkmenistan, [w:] Systemy polityczne oraz polityka wewnętrzna i zagraniczna
w państwach postkomunistycznych Europy i Azji w latach 2004-2005, red. J. Fiszer, Warszawa
2005.
Pogłódek A., Instytucja referendum w Uzbekistanie, „Roczniki Administracji i Prawa” 2014,
Vol. 14, nr 1.
Radnitz S., A Horse of a Different Color: Revolution and Regression in Kyrgyzstan, [w:] Democracy and Authoritarianism in the Postcommunist World, red. V.J. Bunce, M. McFaul, K. Stoner-Weiss, Cambridge 2010.
Schumpeter J., Kapitalizm, socjalizm, demokracja, przeł. M. Rusiński, Warszawa 1995.
Silitski V., Preempting Democracy: The Case of Belarus, „Journal of Democracy” 2005, Vol. 16,
nr 4, [online] http://dx.doi.org/10.1353/jod.2005.0074.
Sullivan Ch.J., Civil Society in Chains: The Dynamics of Sociopolitical Relations in Turkmenistan,
[w:] Civil Society and Politics in Central Asia, red. Ch.E. Ziegler, Lexington 2015, Asia in
the New Millennium.
Szymanek J., Geneza i ewolucja konstytucjonalizmu kazachstańskiego, „Studia Politologiczne”
2014, Vol. 33.
Truscott P., Russia First. Breaking with the West, London 1997.
Way L., The Real Causes of the Color Revolutions, „Journal of Democracy” 2008, Vol. 19, nr 3,
[online] http://dx.doi.org/10.1353/jod.0.0010.
Wolters A., The Loss of Difference: The Conditions of Modern Politics in Kyrgyzstan, [w:] Presidents, Oligarchs and Bureaucrats. Forms of Rule in the Post-Soviet Space, red. S. Stewart i in.,
Farnham 2012.
Zagadnienia ustrojowe państw poradzieckich, red. J. Zaleśny, Warszawa 2010.
Dr hab. Elżbieta KUŻELEWSKA – doktor habilitowana nauk społecznych w zakresie nauk o polityce, adiunkt na Wydziale Prawa Uniwersytetu w Białymstoku. Swoje zainteresowania naukowe koncentruje wokół demokracji bezpośredniej, współczesnych
systemów politycznych i elektronicznego głosowania. Przewodnicząca Centre for Direct Democracy Studies – jednostki badawczej zajmującej się problematyką demokracji
bezpośredniej na świecie.
Dr Adam R. BARTNICKI – doktor nauk humanistycznych w zakresie nauk o polityce, adiunkt na Wydziale Prawa Uniwersytetu w Białymstoku. Zainteresowania badawcze: system polityczny współczesnej Rosji, problemy bezpieczeństwa na obszarze
postradzieckim.
DOI: 10.12797/Politeja.13.2016.41.15
Krzysztof KOZŁOWSKI
Warsaw School of Economics
[email protected]
Colour Revolutions, Frozen Conflicts
and the New Silk Road: the Political
Struggle in the Post-Soviet Space
Abstract
As the political centre of the World international stage gravitates toward East
Asia, so does the political reality of the Post-Soviet Space. This process works
in favour of the Peoples’ Republic of China, is a source of new tensions within
the Russian Federation and undermines the effectiveness of US and European
policies. The New Silk Road and the Asian Infrastructure Investment Bank initiatives show that PRC has both the means and the determination to actively
broaden its sphere of influence. However, the Chinese patterns of expansion do
not have to follow the nature of Russian-Western competition the World got
used to after 1991. As the local players are increasingly assertive and PRC economy is slowing down, it’s also important to notice the first clouds gathering over
Chinese aspirations in the region. The article presents an overview of the major
approaches to political change, international competition and integration trajectories within the Post-Soviet space. It focuses on the major actors active within
the Post-Soviet Space, namely the Russian Federation, the United States and the
Peoples’ Republic of China, the strategies they follow, mediums they choose to
execute their strategies and an evaluation of effects of their activity after the collapse of the USSR.
Keywords: Colour Revolutions, Frozen Conflicts, New Silk Road, Post-Soviet
Space
280
Krzysztof Kozłowski
Politeja 2(41)/2016
Introduction
The Russian Federation’s military action in Ukraine, the following occupation and annexation of Crimea in March 2014 have all started probably the gravest security crisis
in Europe since the end of the Cold War. The impression was strengthened by other
rivalries storming back the centre stage of contemporary international relations, in particular the silent clash of the rising People’s Republic of China with the United States of
America. Many political analysts reacted with fears of global order being again reduced
to Cold War style power Politics.1 They raised questions whether the 2014 will be perceived as the mark of the end of post-Cold War stability, if the West was living in the
false sense of security about Russian revisionism or may the annexation of Crimea be
treated as a sign of rise of revisionist powers, especially Russia and China?
As the saying goes, history does not repeat itself but it rhymes. At the beginning
of 1990s, the World was taken by surprise with the collapse of the Soviet Union. The
surprise gave birth to triumphant prognosis of the end of history and the victory of the
Western marriage of free market economy and liberal democracy. The new century
amazed the international community with colour revolutions in the former Soviet republics. As they spread from former Yugoslavia to Georgia, Ukraine and even far away
Kyrgyzstan, democratic enthusiasts saw them as a sign of inevitable democratization
of the Post-Soviet space. Today many are startled again, yet with events of different
nature: the comeback of power Politics at the very border of European Union. Many
Western political scientists, especially representing liberal theoretical approaches to international relations, expected the old-fashioned geopolitics go away with the collapse
of USSR.2 Now the advocates of liberal World Order are shocked with blunt moves of
President Vladimir Putin.3 They are accused of misreading what dissolution of the Soviet Union meant.4 It was an important victory of liberal democracy over communism
but it was not the end of Power Politics, their critics say. The scientists more inclined
to take a realist approach to international relations foretell the rise of revisionist powers
and the comeback of increasingly fierce international competition which marks the end
of the post-Cold War stability.5
To paraphrase the words of T.S. Kuhn what we see depends not only on what we
are looking at but also on what we have learned to notice.6 The problem of the perspectives presented above is that quite often they say more about expectations of those who
3
4
5
1
2
6
W.R. Mead, ‘The Return of Geopolitics’, Foreign Affairs, Vol. 93, No. 3 (2014), pp. 69-79.
J. Mankoff, ‘Russia’s Latest Land Grab’, Foreign Affairs, Vol. 93, No. 3 (2014), pp. 60-68.
G.J. Ikenberry, ‘The Illusion of Geopolitics’, Foreign Affairs, Vol. 93, No. 3 (2014), pp. 80-90.
A. Wilson, Ukraine Crisis. What It Means for the West, New Haven 2014, pp. 144-160.
For an overview of the contemporary discussions concerning the interpretations of the dissolution
of the Soviet Union: J. Mankoff, Russian Foreign Policy. The Return of Great Power Politics, Lanham
2011, pp. 241-293.
T.S. Kuhn, The Structure of Scientific Revolutions, Chicago 1996, p. 180 (International Encyclopedia of
Unified Science, 2, 2).
Politeja 2(41)/2016
Colour Revolutions, Frozen Conflicts…
281
follow them than about the reality of the Post-Soviet space, which seems to be oversimplified when analysed in purely Western terms. On the one hand, liberal theorists
and enthusiasts of democratization underestimated the vitality of the post-communist
heritage and patrimonial frameworks still present in former Soviet states. The path of
political change and the integration patterns known from Western World proved to
be ineffective when dealing with both Yeltsin’s and Putin’s Russia. On the other hand,
realists seem to not notice the fact that the World in 2014 is significantly different
from the bipolar reality of the Cold War. The alleged revisionist powers are tightly intertwined in increasingly multilateral international relations order developed during
twenty five years that have passed since the collapse of the USSR. And both groups
seem to not notice the realities of the Post-Soviet space.
The aim of the article is to present an analysis of major approaches to political
change, international competition and integration trajectories within the contemporary Post-Soviet space. To adequately address the problem one has to look at geopolitics within the Soviet Union, analyse how it influences the Post-Soviet reality and how
it was challenged by the American and Chinese political strategies since the collapse of
the USSR as well as how post-communist heritage was exploited by new Post-Soviet
republics. The dynamics of interaction between the major players and their dominant
strategies will be analysed on the basis of the most politically expressive developments,
like frozen conflicts, colour revolutions and the most recent Chinese economic projects
like Asian Infrastructure Investment Bank (AIIB), the New Silk Road diplomacy and
One Belt One Road initiative.
The article will argue that the Post-Soviet Space represents a case were big international players such as Russia, US and China exert their influence through various means
with Russia aspiring to win back its historical position in the region while China and
US formulate their actions as a function of global politics rather than a competition for
a regional dominance. This assumption requires further elaboration, though. First, the
reality of former Soviet Union and mostly trilateral Great Power competition periodically created circumstances which made the agendas of the Great Powers not entirely
exclusive. Secondly, in certain situations the complex circumstances empowered the
smaller players – the new independent Post-Soviet republics – giving them opportunities to exploit the Great Powers’ engagement for their own ends. Third, the major crises that occurred in the Post-Soviet region after 1991 and had shaken the international
community were mostly an effect of a difference between the way the Post-Soviet Space
politics is perceived by the Russian Federation (in terms of paternalistically preserving
own hegemonic status) and by other Powers (as a function of other regional goals like
stability of Xinjiang in case of China or Afghanistan and Southern Caucasus in case of
US). In effect the situation in the Post-Soviet space today is an emanation of situational
power balance rather than of one dominant political process like democratization or
authoritarian turn. Thus, it is far more important to reconstruct the major tendencies
that shape this balance than to squeeze the region into one theoretical framework that
makes way for future surprises rather than explains the political reality beyond the eastern border of the European Union.
282
Politeja 2(41)/2016
Russian Federation, Frozen Conflicts and Post-Soviet
Geopolitics’ Heritage
Frozen conflicts are the best emanation of the dominant Russian strategy in the PostSoviet Space. They epitomize Russian perceptions, ambitions and modes of thought in
regards to the region. However, as they are deeply rooted in geopolitics of Soviet times,
it’s impossible to fully comprehend their nature without taking a step back in history
and analysing the heritage of Soviet times. As such they will also act as an introduction
to the other Post-Soviet developments.
Describing the Soviet Union geopolitics in detail is a task beyond the scope of a single article, probably even of a single monograph. Nevertheless, in the context of 2014
events in Ukraine it is possible to define several characteristics of geopolitical developments within USSR which had outlasted the Soviet Union, had formed fundaments
for the development of the crisis the World witnessed in Crimea and still shape frozen
conflicts in the Post-Soviet space. Soviet Union should not be perceived only in political terms. It was not only political but also social and economic project. As the political dimension is perceived from the perspective of the collapse of the Eastern Block, it
is important to notice that to a large extent social and economic heritage of the Soviet
Union outlived the USSR. The frozen conflicts are one of the best proofs.
The most important elements of Soviet heritage in terms of frozen conflicts include: (1) the existence of significant ethnic minorities protected by Moscow within
each Soviet Republic, (2) the universal presence of Russian minority, which was the
spearhead of Soviet modernization in all non-Russian Soviet Republics and (3) managing and orienting economic and infrastructural development of all Soviet Republics in
a way making them dependent on Russia.
According to the official communist ideology of USSR, nationalism was condemned to gradually fade away along with the development of the class solidarity which
was to be popularized by the revolutionary march of the Red Army to the West. When
the Soviets were stopped in Poland in 1920, the leaders of the communist state had to
deal with a mixture of nationalities within their own borders. A solution was a peculiar
form of federalism according to which major ethnic groups within the Union were assigned separate territorial units. Eventually, between 1922 and 1940 fifteen Soviet Socialist Republics (SSRs) were created. In 1991 they became independent states.7
The major requirement for an ethnic group to be attributed a territorial unit – a Socialist Republic – was to consist over 50% of its population. As the Soviet Union’s population was diverse, it was natural that numerous nationalities were representing significant majorities on their historic lands. However, because of natural as well as centrally
managed migrations, each of the SSRs contained significant minority groups, which
often enjoyed their own statehood in other parts of the USSR.8 For example in Cauca
7
8
More on nationalism and administrative development of USSR: R. Suny, The Revenge of the Past. Nationalism, Revolution, and the Collapse of the Soviet Union, Chicago 1993.
More on politically forced migrations in USSR: P. Polian, Against Their Will. The History and Geography of Forced Migrations in the USSR, Budapest 2003. Ukrainian context: A. Reid, Borderland. A Journey through the History of Ukraine, Boulder 2000.
Politeja 2(41)/2016
283
sus there was a large Armenian minority in Azeri SSR, as well as a large Azeri one in Armenian SSR. In Central Asia Uzbeks were significant ethnic factor in the neighbouring Kazak and Kyrgyz SSRs (to a lesser degree they were also present in Tajikistan and
Turkmenistan). To make situation even more complex the borders were often delineated across ethnic groups’ historical territories, which resulted in development of small
autonomous enclaves within many SSRs. The most prominent examples are Abkhazia
and Southern Ossetia in Georgia, and Nagorno-Karabakh in Azerbaijan.
The ethnic diversity created in this way was no coincidence. The goal was twofold. First, a significant presence of concentrated minorities within mainly ethnically
defined SSR was to provide the USSR central government with leverage against national majorities’ mobilization against Moscow. Kremlin was able to play out the ethnic groups against one another and thus to stop them from disobeying central Soviet
Union authorities. Second, it created an image of Russia as a protector and guardian of
interests of ethnic minorities within USSR, providing Moscow with their sometimes
unconditional support.
The strategy of ethnic division and economic subordination worked well for Kremlin. The best proof is the fact that during the 1980s, most of the minority groups mentioned opposed the nationalist movements that were pressing for independence in
many of the Soviet republics as Gorbachev’s Perestroika and Glasnost politics started
to ease the rule of Moscow over the rest of the empire. All the minorities viewed the
survival of the Soviet Union as the best guarantee of their protection against the larger ethnic groups that surrounded them. For example, officials representing Abkhazia,
South Ossetia and Transnistria supported the August 1991 coup, which they believed
was to save the Soviet Union from collapsing.9
Apart from the above mentioned minorities, which were usually linked to a neighbouring SSR and did not constitute a significant presence in other parts of the Soviet
Union, there was also one specific minority present universally all over the USSR –
Russians. The role they played in Soviet geopolitics was different from other ones,
though. Usually they filled the higher levels of Soviet Republics’ bureaucracies, higher
ranks of military corps and often they formed the core of the better educated part of
the society providing many parts of the USSR with the only source of technical knowledge. This way they represented the fore of the Soviet style modernization and industrialization as well as provided Moscow with practical means of control of all of the
parts of the USSR.
The Russian ethnic management of the Union was supplemented with very specific
economic development trajectories of the SSR republics. If one analyses the infrastructural development of Central Asian, Caucasian and Western Republics of the Soviet
Union, one will easily notice that most of the transport infrastructure, like roads, railways or pipelines, was oriented either towards Russia or according to Russian interests.
With other venues for economic development closed, and echelons of power and of
9
For background of these events: R. Keeran, T. Kenny, Socialism Betrayed. Behind the Collapse of the Soviet Union, New York 2010; R. Strayer, Why Did the Soviet Union Collapse? Understanding Historical
Change, London 1998.
284
Politeja 2(41)/2016
economic management dominated by Russians this strategy made all the SSRs virtually
dependent on Moscow economic plans. Regardless how much is said today about national issues within individual SSRs, it has to be remembered that the economy of the
USSR was coordinated from Moscow and according to its needs.10
Soviet politics concerning minorities is central to the all frozen conflicts within the
former USSR. The changes of political maps after the dissolution of USSR in 1991 created an impression that Russia’s sphere of influence shrunk more than it actually happened. Russia was not gone not only from the Post-Soviet space but also from the PostSoviet states’ internal scene. With not much of an oversimplification from the Russian
perspective the only difference between Soviet and Post-Soviet times was that now
the ethnic conflicts which were previously used by Moscow to win one ethnic group
against another became a part of the foreign rather than internal politics of Kremlin.
Russian presence in higher echelons of bureaucracies of all of the Soviet States provided
Moscow with detailed information concerning internal relations and political situation
within each of the Post-Soviet States.11 This, combined with dependence on Russian
economy and large military potential allowed the Russian Federation to exploit and
intensify the moments of instability to create situations justifying interventions to protect threatened ethnic minorities from ethnic cleansing. However, not a single Russian
intervention led to a constructive solution of any conflict that was its cause. Instead frozen conflicts were born. On the one hand Russia suppressed the tensions well enough
to keep peace on troubled territories, while on the other hand it used the threat of their
resurfacing to keep military presence and to exercise political pressure on states going
through ethnic crisis.
Since the early 1990s, Russian Federation has either directly supported or significantly contributed to the development of four breakaway ethnic regions in Post-Soviet
Space. The first one, Transnistria, is a self-declared state in Moldova on the western border of Ukraine. The second and third one, Abkhazia and South Ossetia, located in the
Northern and Central part of the Russia-Georgia borderline respectively, at the beginning were semi-autonomous regions protected by Russian military presence. After the
Georgian – Russian war in 2008 both declared independence which was recognized by
Moscow. The last one, Nagorno-Karabakh, is a region in south-western Azerbaijan that
declared independence under Armenian protection following an Armenian – Azerbaijan war in the 1990s. Despite being an effect of Armenian – Azerbaijan conflict, its existence is guaranteed by the local presence of Russian military forces. As a result of each
of these frozen conflicts the splinter territories remain beyond the control of the central
More and more often political scientists point out that actually some parts of USSR may have been
exploiting Russia to a larger extent than Russia was exploiting them. However, in context of the article
it is important to emphasize the dependency of economic development patterns on Moscow. For the
mentioned views check: K. Collins, Clan Politics and Regime Transition in Central Asia, Cambridge
2006, pp. 102-134.
11
Personal and social links between Russian Federation and Post-Soviet states that survived 1991 are
even more important in context of large shadow economy and rampage corruption that plagued almost all of them. Informal connections gave Russians an information advantage that was beyond the
reach of any other actor in the Post-Soviet space.
10
Politeja 2(41)/2016
285
governments and the local de facto authorities enjoy Russian protection but also exert
Russian influence.
In this context, Russia’s invasion of Crimea up to a certain moment was a replay,
and after a certain moment became an escalation of tactics that Kremlin has used for
the past two decades to maintain its influence across the domains of the former Soviet
Union. This moment was marked by the decision to incorporate the peninsula into
the Russian Federation. Until Russia annexed Crimea, the situation in Ukraine had
been played out by Moscow according to an earlier known script. Russia supported
ethnic tensions and applied limited pressure during a period of political instability, before endorsing territorial revisions that allow it to obtain a foothold in the contested region. By committing itself to the annexation, Russia has changed the scenario, though.
Even in cases of radically pro-Russian self-proclaimed republics of South Ossetia and of
Abkhazia it did not decide to take over their territories and to annex them to the Russian Federation. This raises a question regarding the factors that pushed Russia to abandon the earlier strategy and to go further in Crimea.
Western Expansion, Colour Revolutions and the Rise of
Local Players
When in 1991 USSR was replaced with 15 new independent states, the change of international and political reality did not mean that the problems of the Soviet times
were gone. As far as ethnic minorities, Russian presence and the economic dependence
on Moscow were concerned, the reality of the Post-Soviet states did not change much.
One can say, that political change: the dissolution of the Soviet Union and emergence
of Post-Soviet states, outpaced social and economic change, which required to be addressed in a new reality of multilateral international politics instead of one unilaterally
dominated by Russia. As a result, all the tensions managed by Soviet authorities were
forcefully brought back to light.
As the Soviet Union dissolved, many of the national divisions that were earlier managed by Moscow sparked a wide range of internal problems. Ethnic tensions, which reemerged after 1991, led to outbursts of violence and eventually local wars in Georgia,
Moldova and Azerbaijan. To a certain extent one can place the ethnic clashes between
Kyrgyz and Uzbeks in Kyrgyzstan and the civil war in Tajikistan in the same category.
New Post-Soviet states had to face both the new reality of multilateral international
politics and the old internal ethnic tensions which were superficially suppressed but
never truly solved under the Soviet rule. With Soviet Union gone they have dramatically resurfaced and demanded solution from the young, inexperienced and relatively
weak states.
However, at the same moment the Post-Soviet space, for the first time since the
1920s, became an arena of international competition for power and influence. Instead
of one dominant player – Russia, there were many actors interested in widening their
spheres of influence. The US was trying to develop its economic presence in oil and gas
286
Politeja 2(41)/2016
rich regions. The European Union and NATO were looking to expand eastwards. China was quietly but steadily increasing its presence in neighbouring Post-Soviet states.
In economic dimension this has meant slow but on-going diversification of PostSoviet states’ markets from mostly Russia-oriented to more interdependent ones. The
catastrophic economic situation did not allow realizing the diversification strategy
quickly. Nevertheless, the introduction of new foreign actors was often used by local
states to diminish existing Russian influence and to reorient their economies as well
as policies in a way making them less dependent on Moscow. Thus, for example Georgia, Ukraine and Moldova started to look for alignment with the West. Some Central
Asian states, like Kazakhstan, Kyrgyzstan and Uzbekistan, were trying to balance Western, Russian and Chinese ambitions to maximize own capabilities in international relations.12 While taking into account that the political moves of the new states were not
always consequent, the new foreign actors became important factors in their internal
politics. Eventually, especially in cases of colour revolutions, they became an effective
counterweight to Russian regional presence.
Just like the frozen conflicts are an emanation of Russian push to regain the position lost in 1991, the colour revolutions are a direct consequence of Western expansion to the Post-Soviet space. Rose Revolution in Georgia in 2003, Orange Revolution
in Ukraine in 2004 and Tulip Revolution in Kyrgyzstan in 2005 have shown that the
Post-Soviet space was not an arena of solely Russian power play anymore. The enthusiasts of Western-like democracy saw their eruption as a third wave of democratization
and a success of demo-liberal model of society. The critics saw the revolutionary events
as inspired by foreign forces and as instrumentally aimed against the Russian dominance in the region. The most striking aspect of the debates is the fact of incredible
ease of defining revolutions as anti-Russian or pro-Western. It is also symptomatic that
democratic interpretations appear almost exclusively in Western languages, while the
critique of colour revolutions is most often conducted in Russian.
This tendency proved to be a long lasting one. As the time passed it became obvious that not a single case of colour revolution led to a political systemic change of revolutionary character. The disappointing reality was covered up by spontaneous social
upheaval. The social instability led to a situation when both, the supporters and the
critics were concentrating on what was going in the Georgian, Ukrainian and Kyrgyz
streets rather than in the broader picture. And again both sides – the supporters and
the critics – saw the evolution of events differently. The enthusiasts were disappointed
with the inability of the revolutionary elites to conduct a real change. The critics were
For example, Kazakhstan already in the second half of the 1990s got involved in development of alternative routes of oil exports from Central Asia through Baku-Tbilisi-Ceyhan (BTC) pipeline supported by US, after 2005 also through another oil pipeline to China; Uzbekistan until 2005 provided
US with the first military base in Central Asia; Kyrgyzstan, until 2005 was perceived as “an island of
democracy” in the region and attracted Western financial aid as well as provided US and NATO with
military base almost a decade longer than Tashkent. More on Central Asian politics of balancing between Russia, PRC and US: K. Kozłowski, Państwo Środka a Nowy Jedwabny Szlak. Poradziecka Azja
Centralna i Xinjiang w polityce CHRL [Middle Kingdom and the New Silk Road: the Post Soviet Central Asia and Xinjiang in PRC Politics], Toruń 2011 (Biblioteka Azji i Pacyfiku).
12
Politeja 2(41)/2016
287
unable to accept the strength of civil society and the existence of social movements that
actually may act outside of official regime’s political frame.
In the world of politics interpretations sometimes tell more than facts. Interpretations of colour revolutions tell a lot about the political situation and rivalry in the postSoviet space. As the colour revolution erupted, the post-Soviet space became an arena
of competition between two dominant models of expansion – Russian and American
one. The Russian Federation was using its historic, economic and social links with the
post-Soviet states and own experiences in relations with its close neighbours to actively
block foreign influence close to own borders. The United States and the EU were using
soft power to promote Western democratic and economic model. The Russian Federation was trying to take advantage of the post-Soviet heritage – frozen conflicts close to
its borders – and still based on hard power (wars in Georgia and Chechnya, Armenian
Azerbaijan conflict, Central Asian states’ instability, Crimea ethnic profile), while the
Western side was promoting a certain style of life and social order based on Western
values. It has to be admitted that Russia effectively uses its political and economic assets to retake its geostrategic position lost at the break of the 1980s and 90s. It is also
hard not to admit that in that sense post-Cold War globalization in 1990s worked in
favour of the West.13 The West was significantly involved in supporting the organizers of colour revolutions, in overthrowing usually Russian friendly government and in
supporting revolutionary politicians during the introductory periods of their rule. Just
like Russia supported presidents Eduard Shevardnadze in Georgia, Leonid Kuchma
in Ukraine and Askar Akayev in Kyrgyzstan, the US foundations closely connected
to two major US parties supported the opposition in each of these countries. And despite the fact, that from democratic states’ perspective such an intervention in Georgian, Ukrainian or Kyrgyz affairs was justified, it still was a significant intervention in
a region of prominent importance for Moscow and an important step against Russian
geopolitical interests.14
In the meantime, colour revolutions were one of the first signs of new actors arising
in the Post-Soviet space. The political confrontation between Russia and the West created a new international context for the local regimes. The complex geopolitical situation (the American-Russian confrontation) combined with the challenges of transformation (economic and social crisis after the collapse of USSR) which all the post-Soviet
states had to face at the beginning of 1990s, forced them to look for a path that combines appeasing Great Powers and achieving some sort of political independence and
Of course the general assumptions evolved differently in different parts of former Soviet Union but
still followed the same trajectory, comp.: T. Stępniewski, ‘The Place of Central Asia in Poland’s Foreign
Policy’, Roczniki Nauk Społecznych KUL, Vol. 7 (43), No. 1 (2015), pp. 11-22; idem, ‘Region Morza
Czarnego w polityce Unii Europejskiej i Stanów Zjednoczonych Ameryki w XXI wieku’ in J.M. Fiszer,
P. Olszewski (eds.), System euroatlantycki w wielobiegunowym ładzie międzynarodowym, Warszawa
2013, pp. 163-180 (System Euroatlantycki w Wielobiegunowym Świecie i Jego Perspektywy, 6).
14
Comp. T.G. Ash, T. Snyder, ‘The Orange Revolution’, New York Review of Books, 28 April 2005, at
<http://www.nybooks.com/articles/archives/2005/apr/28/the-orange-revolution/>, 14 September
2015; С. Кара-Мурза, Народное хозяйство СССР, Москва 2012.
13
288
Politeja 2(41)/2016
security. All the new leaders of post-Soviet countries were doing whatever they could to
win support of the foreign actors to gain more freedom in the domestic field, even if it
meant domestic decrease of social support.15
In the above context, the colour revolutions seem to be a political vehicle used to
renegotiate the choices made by the first independent elites of the post-Soviet states in
the 1990s. It does not mean a democratic change, though. It means a change of ruling
elites and winning foreign support on the basis of the social explosion against those
who were ruling since 1991. It means looking for a way to fit in the post-Soviet map
which was to a large extent drawn by Moscow and Washington. The revolutionary
interpretation of the events discussed is useful for all the actors involved. For the new
elites it is useful as a form of legitimacy of an apparently new regime that abruptly severed its ties with the socially unpopular past. It is also a perfect tool to fill the international void left after the collapse of the former political regimes. For the West it seems
to be a democratic success. For the Russian Federation it is a legitimate reason to fight
back.16 However, the instability visible throughout the next decade shows that it was
too early to say that the region has been transformed according to the liking of any
of the actors mentioned above. It still remains a post-socialist collage, shaped by the
dreams of independent past mixed with still strong socialist heritage and adapted Western institutional solutions.
Colour revolutions have shown that geopolitical processes that have been developing in the post-Soviet space and that shape the reality of the region often remain hidden
from the eyes of the outside observers. Not less important is the international context
of the events. The revolutions are strongly shaped by geopolitical competition between
US and Russian Federation, while other post-cold war powers, like PRC, were still not
fully active in the region. They concern not only political issues. In most cases their
consequences sent tremors through energy markets and raised questions concerning
the intervention in defence of human rights. These experiences will shape the international politics for years to come.
The most important consequence of the colour revolutions in the post-Soviet space
will be acknowledging that research instruments that work well in the Western World
may not be best suited for studies concerning other areas of the globe. Defining the
colour revolutions in straightforward terms of pro-democratic change has proven to
be too superficial. It does not only involve wrong assessment of the events but also puts
Western aid and financial support for democratization processes in danger of being
exploited in processes that have little to do with democratization. Social mobilization
witnessed in all the countries that experienced colour revolutions creates an opportunity for greater involvement of citizens in political processes. However, it does not
An easy analogy may be drawn to the Soviet times when the conformity to Moscow was the measure of
political opportunities granted to local communist regimes. The same factor seems also characteristic
for the later process of East European states joining European Union.
16
For a list of new restrictions on NGOs and media introduced after color revolutions in Russia and
other Post-Soviet states: A. Cooley, Great Games, Local Rules. The New Great Power Contest in Central
Asia, New York 2012, pp. 179-184.
15
Politeja 2(41)/2016
289
preclude the form of the involvement. It does not mean inevitable democratization.
Actually, the revolutionary wave unveiled mechanisms that are closer to reorganization
of existing political elites than to a true systemic change. One can speak of adaptation
to changing international environment without actually changing the domestic political system. The common elements of the events (evolution form economic to political
demands, mass protests of mostly young people, demands for greater freedom of civil
society) should not cover up regional differences, complex domestic contexts and the
most important fact that in most cases the true political alternative to existing political
elites was lacking. It seems that more time is needed for a genuine political change to
occur. And maybe it’s not the actual goal of the regimes in the region.
China’s Rise, the New Silk Road and the Future
Post-Soviet Challenges
Despite the political storms over colour revolutions, the history has shown that Russia’s strongest competitor for regional influence came not from the West but from the
East. China’s growing role in the Post-Soviet space is nothing short of remarkable,
though in regional context it’s less frequently commented than the Russian-American
competition.17
China engaged with the region with the primary aim of stabilizing its own adjacent territory – Xinjiang, and of controlling activities of potentially separatist Uyghur
groups. Thus, geopolitically, Chinese attention was focused mostly on Post-Soviet
Central Asia. PRC did not enjoy the advantage of local connections, as it was in the
case of Russia, nor global scope of action, as it was in the case of the US. Nevertheless,
Beijing proved to be the most nuanced and skilled of the players in, as Prime Minister
Li Peng put it in his speech in 1994 in Astana, New Silk Road diplomacy.18
China was slowly but steadily developing the foundations for its future activity via
two parallel routes.19 First, PRC tailored its engagement with each of Central Asian
countries. In Kyrgyzstan, for a long time the only fellow WTO member in Central Asia,
it established major and re-export hub to the rest of the region. In Tajikistan it focused
on upgrading electricity and transport infrastructure. In Kazakhstan and Turkmenistan it managed to develop energy partnerships and build new oil and gas pipelines.
Secondly, it has introduced multilateral platform of cooperation in the region – the
Shanghai Five and later the Shanghai Cooperation Organization (SCO). The strategy
was based on promoting win-win scenarios and on non-interference in domestic affairs,
while reassuring Russia that China harbours no hegemonic ambitions.20
More: E.S. Medeiros, China’s International Behavior: Activism, Opportunism and Diversification, Santa
Monica 2009, pp. 101-110 (Rand Corporation Monograph Series).
18
H.H. Karrar, The New Silk Road Diplomacy. China’s Central Asian Foreign Policy since the Cold War,
Vancouver 2009, p. 61 (Contemporary Chinese Studies).
19
M. Lanteigne, Chinese Foreign Policy. An Introduction, London 2009, pp. 150-153.
20
Z. Zhu, China’s New Diplomacy. Rationale, Strategies and Significance, Burlington 2010, pp. 111-139.
17
290
Politeja 2(41)/2016
The political and economic calculation was simple. If PRC got involved in security issues in the Central Asia or more broadly in the Post-Soviet space, it would mean
a confrontation with Washington or Moscow and a relocation of large political and
economic potential needed elsewhere, especially in Chinese economy. If it succeeds,
the economic development should translate into stability of the region, thus keeping
the costs of regional security low, as well as erode Russian and American influence,
based largely on military strength. Thus, China has preferred to free-ride the Russian and American involvement in maintaining regional security to minimize costs of
own involvement in issues regarding regional stability and to develop a complex web
of economic interconnections in the region.21 The approach turned out to be successful. Post-Soviet Central Asian states were eagerly developing increasingly sophisticated
economic and political relations with China without any serious setbacks, as it was the
case in their relations with the US or Russia.22 While the US or Russian regional potential was fluctuating – in American case in Afghan war, in Russian in Georgian war
context – the regional potential of China is continuously growing.
China’s main vehicle of the New Silk Road diplomacy was the new multilateral organization – SCO. The success of Shanghai Five, a forum which facilitated negotiations
between China, Russia, Kazakhstan, Kyrgyzstan and Tajikistan over unsolved border
issues, prompted its members to develop the dialog mechanism further. After accession
of Uzbekistan in 2001 it took shape of Shanghai Cooperation Organization. Originally it was established as a forum for fostering regional security cooperation. Members of
SCO emphasize that it was the very first international organization of 21 century designed to combat terrorism and organized crime or in Organization’s nomenclature the
three evils: terrorism, separatism and extremism.23 The organization has also launched
a number of non-security initiatives in the areas of economic cooperation, education,
development and project financing. Beijing agenda, resources and diplomatic energy
have been the driving force behind its evolution from the very beginning, though.
M. Lanteigne, China and International Institutions. Alternative Paths to Global Power, New York 2005,
pp. 115-142 (Asian Security Studies).
22
It does not mean that China was abstaining from military cooperation. On October 11-12, 2002,
China and Kyrgyzstan conducted the first joined military exercises. These were the first such military
exercises conducted by People’s Liberation Army. Scenario was based on countering a potential sudden
terrorist attack. In August 2003 all member states of SCO took part in another joint military exercises. During these operations US troops were already present on Kyrgyzstan and Uzbekistan territory.
However, US observers were not invited to take part in the exercises. Since then the SCO military
exercises, within so called Peace Mission framework, take place more or less once per two years. ‘China,
Kyrgyzstan Hold Joint Anti-Terrorism Exercise 10-11 October’, Xinhua, 11 October 2002; ‘China,
Kyrgyzstan Plan Large-Scale Anti-Terrorism Exercise’, AFP, 16 September 2002; ‘SCO to Hold Military Exercise on Fight Against Terrorism Late August’, ITAR-TASS, 27 May 2003; ‘Peace Mission
2007’, People’s Daily, at <http://english.people.com.cn/90002/91620/index.html>, 14 September
2015.
23
The founding Declaration of Shanghai Cooperation Organization, was signed on June 15, 2001, just
three months before September 11. T.N. Marketos, China’s Energy Geopolitics. The Shanghai Cooperation Organization and Central Asia, Milton Park 2010, pp. 31-66 (Routledge Contemporary China
Series).
21
Politeja 2(41)/2016
291
The evaluation of Chinese political strategy should not be one dimensional,
though. Western scholars have noted that Beijing has demonstrated a willingness to
play by international rules and even to be socialized into accepting the security norms
embodied in major international treaties and regimes.24 In this context, PRC politics
in Central Asia could be treated as a case study of Chinese international politics. It exemplifies how historical experiences and on-going perception of the international environment influences the political goals of the Middle Kingdom. The complexity of the
situation in the region made the Chinese authorities employ a vast array of political instruments offered by post-Cold War globalizing reality of international relations. The
SCO seemed to take the issue further, as it was China’s first major attempt to establish
a genuinely new international organization. The result is that Beijing has a considerable
and growing stake in its success, which, in turn, leads it to play up its accomplishments
as a multilateral forum. As a result, even in cases in which the SCO as an organization
has not advanced a common policy or adopted Beijing’s proposals, PRC has continued to refer to its bilateral engagements with the Central Asian states as SCO projects
and initiatives.25 Such labelling causes confusion in terms of attribution of Chinese accomplishments to the SCO regional mechanisms. This “credit attribution” of bilateral
agreements to the SCO has been a recurring theme in the organization’s public image
and promotion.26 It is also noteworthy that the Organization became an arena of the
first political tensions between the Russian Federation and the PRC.27
Nevertheless, the idea of the New Silk Road did not lose its impetus. To the contrary it gained momentum as Xi Jinping declared another step in its realization: One
Belt One Road initiative.28 Although its details vary by map to map and proposal to
proposal, generally, the overland road, comprising transport, energy and telecommunication infrastructure is designed to link China, Central Asia, the Middle East and
Europe. The maritime belt would stretch from China’s coast through the South China
Sea, the Indian Ocean, and the Red Sea to the Mediterranean Sea. The initiative will
be co-funded by AIIB, the New Silk Road Fund and the New Development Bank initiative between BRICS nations. China’s leader calculated that the initiative will concern 4.4 billion people in more than 65 countries, and that annual trade with participant nations may climb to $2.5 trillion within next decade. If successful, the ambitious
The core argument in: A. Kent, Beyond Compliance. China, International Organizations and Global
Security, Stanford 2007 (Studies in Asian Security).
25
N. Kassenova, ‘China as an Emerging Donor in Tajikistan and Kyrgyzstan’, Russie.Nei.Vissions, No. 36
(2009), at <http://www.ifri.org/en/publications/enotes/russieneivisions/china-emerging-donor-ta
jikistan-and-kyrgyzstan>, 14 September 2015.
26
The perception of SCO as a critically important factor in resolving border issues remains at the foundational core of the organization and its official history. But as Central Asians caution it would not be
accurate to one dimensionally ascribe the security cooperation to SCO. G. Gavrilis, The Dynamics of
Interstate Boundaries, New York 2008, p. 123 (Cambridge Studies in Comparative Politics).
27
‘Sino-Russian Split at Regional Summit’, The Asia Times, 15 November 2007, at <http://www.atimes.
com/atimes/China/IK16Ad01.html>, 14 September 2015.
28
Chinese President Xi Jinping officially announced the “belt” in a September 2013 speech in Kazakhstan and the “road” in his speech in Indonesia, one month later.
24
292
Politeja 2(41)/2016
program would make China a principal economic and probably political force in Eurasian integration as it calls for increased diplomatic coordination, standardized and
linked trade facilities, free trade zones and other trade facilitation policies, financial integration promoting the renminbi, and people-to-people cultural education programs
throughout nations in Asia, Europe, the Middle East, and Africa. Some have characterized it as China’s Marshall Plan, but Chinese leaders reject the comparison.29 However,
most of the commentators call it the most significant and far-reaching project the nation has ever put forward.30
As far as the political logic, the initiative is a continuation of earlier approaches
rather than a genuine innovation, though. The One Belt, One Road strategy still treats
international environment, including Post-Soviet space, as a function of several domestic goals China plans to advance. First, it is supporting the Chinese economy by providing an outlet for excess industrial capacity. As the new Chinese norm of slowing GDP
growth gets introduced, PRC authorities need to cool down the overheated infrastructure sector. One Belt One Road plans involve channelling investment-led growth beyond PRC borders, while assisting the relatively underdeveloped western and southern
Chinese regions. Second, the energy deals under One Belt One Road umbrella will secure supplies needed by the Middle Kingdom as China’s energy demand still continues
to rise. Additionally, the land-based energy infrastructure can help to diversify energy
import patterns. Finally, China will benefit from trade and currency swaps and reinforce the international power of the renminbi as a global trade currency. Deepening
relationships with neighbours, expanding ties to major developing countries and building support for a reshaped international system all help PRC to build a network of nonWestern interdependencies with PRC in the centre of the picture.
The road to the bright future may become bumpy, though. The success of One
Belt, One Road, especially in Post-Soviet space and in the Middle East, will depend on
the cooperation of capricious regional and local leaders as they draw from vast experience of playing foreign powers off one another to gain personal political and financial
advantage. It will also require Beijing to manage great power competition with Russia
and the United States within Central Asia, South Asia, and the Middle East. In PostSoviet space particularly Russia’s efforts to create a Eurasian Union and linking former Soviet states through economic cooperation, poses direct competition to China’s
own integration strategy. And despite the US troops withdrawing from Afghanistan
and the United States’ diminishing involvement in Central Asia, Chinese involvement
across Eurasia will test Beijing’s ability to balance competition with cooperation with
both close neighbours and global political powers. This may put Chinese rhetoric of
win–win outcomes and avoiding interference to a test. If Chinese actions go beyond
the basic protection of its investments into broader geopolitical actions, international
S. Tiezzi, ‘China’s “New Silk Road” Vision Revealed’, The Diplomat, 9 May 2014, at <http://thediplo
mat.com/2014/05/chinas-new-silk-road-vision-revealed/>, 15 September 2015.
30
J. Stokes, ‘China’s Road Rules’, Foreign Affairs, 19 April 2015, at <https://www.foreignaffairs.com/
articles/asia/2015-04-19/chinas-road-rules>, 15 September 2015.
29
Politeja 2(41)/2016
293
perception of China’s future foreign interventions could give credence to suspicions of
Beijing’s imperialistic desires.
The Post-Soviet space seems to signal first problems already. China’s meteoric rise
has hit the wall of the Post-Soviet local political patterns. All of the Central Asian
states have already raised concerns about the structure of economic relationship with
the Middle Kingdom, especially in terms of trade. They are a market for Chinese manufactured and consumer goods while their exports are overwhelmingly raw materials
and energy. This is coupled with growing fears about Chinese economic intentions and
expansion undermining traditional markets and distribution patterns.31 The impression is strengthened by the nature of non-assimilating Chinese migration, common
violations of local regulations, especially concerning labour, as well as by the lack of respect for natural environment.32 Taking into consideration that Post-Soviet reality has
already entangled and reshaped the plans of other international players, the progress of
Chinese initiatives in the region may be a proving ground for their future success.
Multilateralism, the Post-Soviet Space and the World
without the West33
In the midway of the second decade of the 21th century the Post-Soviet Space was
shaken by three major developments. The annexation of Crimea may be perceived as
a precedent in Russia’s Post-Soviet foreign policy and more generally as a precedent in
Post-Soviet relations as such. The general disappointment with colour revolutions and
the on-going withdrawal of US forces from Afghanistan leaves the region with an impression of failed democratization and with an unanswered question about its future
security. The PRC initiatives foretell growing Chinese Silk Road expansion according
to different than Western or Russian terms and patterns. What is the meaning of the
Russian show of hard power, Western step back and Chinese declarations of new patterns of integration for the Post-Soviet space? Is Crimea a sign of USSR revisionism?
Is the West abandoning the scene? Is China taking over? Is it a time of power realignment? What are the outcomes of Great Powers’ struggle in the Post-Soviet Space?
The answers cannot be straightforward. The major reason is the difference of perception of the Post-Soviet Space between each major player. Regardless how paradoxically it sounds, after a closer look the nature of Western and Chinese engagement in
Post-Soviet space is to a large extent similar. Both parties were interested in the PostSoviet Space not because of any direct reason but rather because of a pressing need
to stabilize the neighbouring regions, like Afghanistan, Xinjiang, and Eastern Europe.
‘Go West, Young Chinaman: China and Central Asia’, The Economist, 6 January 2007.
N. Kassenova, ‘China as an Emerging Donor…’, pp. 15-16.
33
N. Bartha, E. Ratner, S. Weber, ‘Welcome to the World without the West’, The National Interest, 12 November 2014, at <http://nationalinterest.org/feature/welcome-the-world-without-the-west-11651>,
15 September 2015.
31
32
294
Politeja 2(41)/2016
Thus, the Post-Soviet space was perceived as a function of other problems rather than
as a centre of Western or Chinese policies. This was very different from the Russian
perspective. As a former imperial power it has sought to play a dominant, privileged
role. Regardless how much it is criticized by the Western commentators and politicians
as representing neo-imperial ambitions, the Russian quest for renewed primacy in former USSR countries is not dissimilar to other historical, post-colonial powers, though.
Soviet legacies, like the pipeline network, the linguistic and technical heritage, as well
as other more recent developments, such as growing bilateral trade, more formalized
security institutions and the millions of migrants who now earn their living and send
valuable remittances back home, make the levers of power that Moscow wields still effective.34 However, the goal of maintaining a „privileged role” is difficult to measure.
Unlike clearly defined objectives, concepts like privilege, status and prestige are social
rankings and can be judged in relation to other actors. In consequence, Russia’s own
sense of status has tended to fluctuate as a function of its prevailing relations with other
great players.35 Accordingly, Russia’s actual policies have been the function of its prevailing relationship with other great players and its broader efforts to assert itself in the
multipolar world.36 Crimea was no exception.
Some commentators state that the Kremlin conceived of the invasion and annexation
of Crimea as a deliberate strike against the West, as well as Ukraine. President V. Putin apparently believes that he and Russia have more to gain from open confrontation with the
United States and Europe – consolidating his political position at home and boosting Moscow’s international stature – than from cooperation.37 This would foretell the comeback
of Russian revisionism and a new march toward rebuilding USSR. Appearances are often deceptive, though. Moscow’s repeated interventions in unstable regions of former
Soviet states may have implied that the strategy of developing frozen conflicts managed
by Russia has worked well. After closer inspection, each time Moscow has undermined
the territorial integrity of a neighbouring state to maintain its influence there, in the
long run the result has been quite opposite, though. Russian support for separatists in
Azerbaijan, Georgia and Moldova has actually pushed all these states to seek a closer
partnership with the West. The ffectiveness of Russian pressure on Central Asian states
is also debatable.38 There are no reasons to expect that Ukraine will not follow a simi A. Cooley, Great Games…, p. 164.
C. Wallander, ‘Russian Transimperialism and Its Implications’, The Washington Quarterly, Vol. 30, No.
2 (2007), pp. 107-122, at <http://dx.doi.org/10.7551/mitpress/9780262622189.003.0013>.
36
A. Tsygankov, ‘Preserving Influence in the Changing World: Russia’s Grand Strategy’, Problems of
Post-Communism, Vol. 58, No. 2 (2011), pp. 28-44, at <http://dx.doi.org/10.2753/PPC1075-82
16580203>.
37
J. Mankoff, ‘Russia’s Latest…’, pp. 65-66.
38
Kyrgyzstan and Tajikistan, the poorest states of the region are dependable on Moscow but Kazakhstan, the biggest oil exporter in the region, despite pressure to join Eurasian Community was able to
develop stable export routes to Europe and China, which are independent from Russia. Uzbekistan
constantly maneuvers between the West and the Russia, sometimes to the dismay of both of them.
Turkmenistan, after gas war with Gazprom in 2008 was able to struck deals with China, what makes it
34
35
Politeja 2(41)/2016
295
lar trajectory. Annexation of Crimea and the threats of military intervention in eastern
Ukraine have already pushed Kiev closer to Europe.39
It’s also worth noticing that frozen conflicts and Crimea case are coincidental not
only with the moments of internal instability of states targeted by Russia for intervention. They also imply that Russian influence was actually diminishing to an extent requiring hard power interference.40 Russia tried to base on Soviet references of responsibility to protect minority groups within Soviet and now Post-Soviet states. Looking
at president’s Putin popularity rise in Russia in 2008 (Georgia) and 2014 (Crimea)
these moves certainly worked well domestically. From now independent Azerbaijani,
Georgian, Moldovan or Ukrainian perspective these were actions designed to stop the
move out of Russian sphere of influence, though. The Armenian – Azerbaijani war,
in which Russia meddled, was coincidental with reestablishment of strong Armenian
and Azeri consciousness, unrelated and to a certain degree unfriendly to Russia. Moldova – one of the Post-Soviet States most exposed to contacts with EU countries – was
definitely moving westward and slowly abandoning cooperation with Moscow prior to
Transnistria uprising. Georgia since regaining independence was consequently moving out of Russian sphere of influence.41 If one takes into account the emigration of
Russian minority and the loosening of economic ties, the temporarily applied military
strength was the only effective instrument of re-establishing Moscow’s control available
for Kremlin.
If we take the above observations into account, annexation of Crimea is a sign of
weakness rather than of strength. Russia was not only unable to indirectly stop Ukraine
from taking actions that may have been unfavourable for Moscow, like it was able to do
during Leonid Kuchma and Victor Yanukovych days. It had to use direct force to destabilize the neighbouring state and to take over the control of one of the most important
bases of Black Sea Fleet. If one takes into account that earlier temporary pressure was
enough to achieve Russian goals this means not advance but deterioration of political
potential.
Of course the year 2014 in Ukraine will work as a demonstration of Moscow’s capability to directly threaten Post-Soviet neighbours. Certainly it will be a pain in the
neck of all leaders of the nations of not only Post-Soviet space but more generally of the
whole former Eastern Bloc. Surely, if Russia has shown once that it is still strong enough
not to care about international judgment of its actions in its close neighbourhood, it
far less dependable on Russian pipelines. It is also worth remembering that none of these states legitimized Russian aggression in Georgia in 2008.
39
For example, the major reason of V. Yanukovych (former president of Ukraine) – opposition conflict:
the agreement with EU, was signed immediately after the opposition took over the Power.
40
For background of Russian-Ukrainian relations after 1991: R. Solchanyk, Ukraine and Russia. The
Post-Soviet Transition, Lanham 2000.
41
Even when ruled by E. Shevardnadze, the last Foreign Minister of the USSR, Georgia was politically
active to minimize and eventually eliminate Russian presence on its territory, for example during Istanbul OSCE summit in 1999. More: P. Trzaskowski, Gruzińska “rewolucja róż”. Zachód i idea Zachodu
a przemiany polityczne w Gruzji, Warszawa 2009.
296
Politeja 2(41)/2016
would be unwise to assume that it will hesitate to do so again. But it is also worth noticing that it is not strong enough to re-establish its former control by drawing its neighbours voluntarily closer to itself than to other international centres. Despite still large
potential to influence the short term international reality in the long run Russia is actually losing its ability to build durable alliances or developing stable cooperation. Crimea
is not a sign of USSR’s comeback. It is a sign of Russian the repertoire of international
politics tools shrinking.42
The annexation of Crimea should not be interpreted as a beginning of ChineseRussian axis, either. From the Chinese perspective the Crimean case is actually a double
edged sword. On one hand, it relates to a situation when a large regional power incorporates a territory of a smaller neighbour assumingly in the name of common ethnic
ancestry. In the Chinese case this automatically brings Taiwan to mind. On the other
hand, one should not forget that Russia annexed Crimea after, regardless if it was staged
or not, a referendum. In the Taiwanese case from PRC’s perspective, such a scenario was
excluded already in the 1990s. And more broadly, for PRC a perspective of a minority
voting itself out of a territory of a state it populates creates a disturbing picture in case
of not only Taiwan but also of Xinjiang and Tibet. Thus, one may state that actually
Crimean scenario should not be taken into account in case of Continental China.
However, even if the events in Ukraine are not to be repeated in China’s immediate neighbourhood, the crisis of Russian – Western relations may still lead to reinvigoration of Russian-Chinese relations. Such a perspective is particularly tempting in the
context of Russia being oil and gas exporting country while PRC is the world’s largest
importer of energy resources. There are just few rhetorical questions remaining – if this
is the case why have Moscow and Beijing not cooperated earlier? Why there is just one
oil pipeline from Russia to China, while numerous ones connect the Russian Federation with the West? And why the construction of the pipeline mentioned had to be
negotiated for over a decade?43
Of course there is the case of colour revolutions of which both Russia and China
were unequivocally critical. Despite the fact that 2003-2005 period marked the height
of Sino-Russian cooperation, after a closer look even here the differences between Russia
and China are significant. While Russia has perceived the changes as aimed against Moscow’s privileged position in the Post-Soviet Space, China was concerned that democratization forces may spill over and destabilize Xinjiang.44 What was a challenge to Russian
foreign policy, from the Chinese perspective was a threat to PRC’s internal stability. As
a result, Russia foreign policy took an anti-Western and an anti-democratic turn in cases
of Georgia, Ukraine and Kyrgyzstan. China was satisfied with interpretation of Uyghur
Not mentioning economic problems involved. I. Berman, ‘Paradise Lost in Crimea’, Foreign Affairs,
8 September 2015, at <https://www.foreignaffairs.com/articles/ukraine/2015-09-08/paradise-lost-crimea>, 15 September 2015.
43
The negotiations were started by Yukos enterprise and abruptly after its owner M. Khodorkovsky arrest. More: G. Gleason, ‘China, Russia and Central Asia: Triangular Energy Politics’ in C.L. Currier,
M. Dorraj, China’s Energy Relations with the Developing World, New York 2011, pp. 83-100.
44
G. Bates, Rising Star. China’s New Security Diplomacy, Washington 2010, pp. 25-35.
42
Politeja 2(41)/2016
297
separatism in terms of War on Terror and did not allow the stance on colour revolutions to spoil its relations with most of the international actors. Actually, from the Chinese perspective just like colour revolutions posed problems in the past, the frozen conflicts are posing problems in the future. AIIB, New Silk Road diplomacy and One Belt
One Road initiatives are plans requiring stability. In case of every single frozen conflict
the stability is a function of Russian political needs, which proved to be prone to many
changes during first 25 years after the collapse of USSR. This does not seem to be a compelling perspective for long term cooperation between Beijing and Moscow. Thus, their
alleged anti-democratic axis seems to be just an alliance of convenience.
Since the end of the Cold War Russia and China had not created an alternative to
America-dominated world order. Actually, for all this time the West was more important economic partner for Russia and China than they were for each other. It’s enough
to note that most of the Russian oil and gas pipelines go to Western Europe and just
one is going to China and to remind the Chinese – US financial lockdown. At the
same moment the Moscow-Beijing cooperation was far more often disappointing than
satisfying. Moscow is afraid of Chinese migration to Eastern Siberia and of growing
Chinese presence in Central Asia. Beijing is disappointed with Russian inability to cooperate in large infrastructural and financial projects, not mentioning generally business-unfriendly Russian environment and Russian anti-Asian chauvinism.45
All this leads to a conclusion that if we focus too much on high-profile questions
concerning competition for global leadership or challenging world order and primacy, we risk missing the nuances of political shifts currently underway in Post-Soviet
space.46 The history of the region confirms that at times the agendas of the great players generated some flash points and tensions. This usually happened when one of the
players gained a clear advantage and the equilibrium of political struggle clearly moved
toward one side.47 However, in the long run it’s impossible to give a straightforward
All these issues were visible during the Chinese-Russian summit in the middle of May 2014. The biggest achievement was an agreement to build “Power of Siberia” pipeline from Russia to China. Russia
secured some $25 billion in prepayment to finance the project which is important in context of Western sanctions. But it’s worth noticing that Russia will supply natural gas at significantly lower prices
than market rates. One should also remember that natural gas is making up less than 5% of Chinese
energy mix and that China is able to immediately replace Russian supplies with Australian or Central
Asian sources. Thus, despite the PR value of the summit for Russia, it’s hard to call it a beginning of
Alternative Power Axis in Asia. Instead it may foretell new future relations between US, Russia and
China. As long as Moscow and Washington are locked in conflict, Beijing will use its position to maximize own opportunities at the expense of the other two players. More on PRC Energy Mix: ‘Statistical
Review of World Energy 2014’, BP, at <https://www.bp.com/content/dam/bp/pdf/Energy-economics/statistical-review-2014/BP-statistical-review-of-world-energy-2014-full-report.pdf>, 14 September 2015, p. 27. More on PRC-Russian energy relations: P. Andrews-Speed, R. Dannreuther, China, Oil and Global Politics, London 2011 (Routledge Contemporary China Series, 68); K. Kozłowski,
Geopolityka naftowa Chińskiej Republiki Ludowej [PRC Oil Geopolitics], Toruń 2013 (Biblioteka Azji
i Pacyfiku).
46
An argument developed in: B. Gilley, A. O’Neil, ‘Seeing Beyond Hegemony’ in iidem (eds.), Middle
Powers and the Rise of China, Washington 2014, pp. 237-258.
47
Particularly visible in the West-Russian relations’ dynamics. T. Stępniewski, ‘Cele rosyjskiej inwazji
i okupacji na Ukrainie oraz reakcja Zachodu i Europy Środkowej’, Rocznik Instytutu Europy Środkowo-Wschodniej, Vol. 12, No. 5 (2014), pp. 13-24.
45
298
Politeja 2(41)/2016
answer which party was the most successful in pursuing its goals in the Post-Soviet
space. The current situation is still a function of all players’ advances.
This leads to another conclusion. In a setting where several patrons or great powers vie for influence, their authority and influence is particularly diminished. The presence of several authority figures actually empowers their subordinates to shirk their
individual commitments to any one patron, weakening the overall control of the objectively more powerful actors.48 To put it bluntly, great powers competition in PostSoviet space worked in favour of Post-Soviet states, or more precisely in favour of local
regimes, and petrified the local imperatives rather than emanated any kind of comprehensive order or coherent long term process. Exclusively focusing on the objectives and
interactions of the great powers neglects the considerable agency demonstrated by the
Post-Soviet states in dealing with their geopolitical suitors. The rise of multiple regional patrons is empowering targeted governments to buck external pressures for political
reforms of whatever kind.49
Simply applying the “divide and rule” argument to Soviet states fails to capture just
how much the Soviet regime actually wanted to modernize and transform the Soviet
states. Peculiar patterns of affirmative action favouring titular nations, mixed with the
protection of national minorities, and with the development of Union-wide economic
and administrative structures resulted in a distinct mix of imperial and state-building
practices. As a result the Soviet and later the Post-Soviet regimes developed patrimonial
patterns of managing political issues. The decades of independence did not introduce
significant change in that respect. The local elites were provided with a new political
context, opportunities and resources with which to consolidate their authority. They
promoted the regime survival, used the state resources for private gain and acted as brokers between external actors and local constituencies. To a large extent they were reproducing the late Brezhnev era of a distinct political equilibrium, one in which Moscow
tolerated local patrimonialism in exchange for stability and allegiance to the Union.50
After the collapse of the Soviet Union, Russia stayed the most powerful regional
player by default rather than choice. In particular the colour revolutions have shown
that the renewed external interest proved a political boon for all of the leaders of the
Post-Soviet states. On one hand, many researchers share opinion that colour revolutions
have developed a wide worldwide platform of social movements that will introduce democracy to the parts of the World where it was never expected. The organizers, mostly
young people, share political experiences, know-how, coordinate their actions and play
an increasingly important role in contemporary politics. On the other hand, the changes
C.S. Gray, ‘Strategy and Culture’ in T.G. Mahnken, D. Blumenthal (eds.), Strategy in Asia. The Past,
Present, and Future of Regional Security, Stanford 2014, pp. 92-107.
49
Experience of color revolutions and of the backlash against them suggests that “indigenous democracy”, inappropriate democratic ideals and cultural specificity can be cynically wielded by the elites to
deflect criticism of their own shortcomings. A. Acharya, Whose Ideas Matter? Agency and Power in
Asian Regionalism, Ithaca 2009, pp. 122-143 (Cornell Studies in Political Economy).
50
On patrimonialism and Brezhnev era: J. Willerton, Patronage and Politics in USSR, New York 1993
(Soviet and East European Studies, 82).
48
Politeja 2(41)/2016
299
brought by the colour revolutions seem to be very superficial. In Post-Soviet space, apart
from Georgia,51 the colour revolutions did not establish a healthy democracy. There are
justified reasons to ask the question were they a genuine explosion of popular demand
for democracy or just an emanation of temporary weakness of authoritarian regimes.
After all, most of the new political elites have made regime survival their overwhelming
political imperative, were formulating domestic and foreign policies in order to maintain power, got entrenched in one-party patrimonial rule and were eliminating threats
to their authority in a way similar to their predecessors.52 This allowed many of them to
operate the state resources as a private property in a way leading to accumulation of individual power. Coupled with the ability to retain the role of intermediaries between their
local constituencies and external patrons and suitors this opened the way to the practice
of leveraging international engagement for domestic and economic gain.53 Today the
same thing also seems to be the first challenge to Chinese expansion in the Post-Soviet
space. Thus, the only lasting tendency in the Post-Soviet space was the progress of the
process of de-camouflage of local patrimonial rules and practices.
Conclusion
25 years into the new power contest in the Post-Soviet space the political struggle continues and it is still hard to point clear winners and losers. Colour revolutions, frozen
conflicts and the New Silk Road initiatives emanate the peaks of Russian, Western or
Chinese influence. In the long run it’s still hard to figure out who enjoys a clear advantage, though. The Western-Russian competition, best pictured by the clash of strategy
based on frozen conflicts with colour revolutions empowered by the Western soft power, resulted in annexation of the Crimea and Eastern Ukraine stalemate – the deepest
crisis since the end of the Cold War. The second decade of the 21th century seems to
belong to PRC as it draws plans of re-establishing the ancient Silk Road in Eurasia but
first clouds are already visible on the horizon. In the meantime a different set of actors –
Post-Soviet states – seem to gain ground.
Frozen conflicts, in particular in the case of Crimea, show Russia’s paternalistic
view of its Post-Soviet neighbours. During the 1990s Russian diplomacy used a term of
“near abroad”, since 2008 changed to “privileged interests” in regards to the Post Soviet
space.54 It seems that the idea that Moscow has some special rights in regards to Post
Soviet states still works well both among Russian public and Russian political elites.
The reality shows that Russia is able to dominate only the relatively weakest Post-Soviet
However, also here the democratic character of M. Saakashvili regime is more and more often debated.
K. Tsikhelashvili, Georgia Four Years after the Rose Revolution, 2 January 2008 (European Stability Initiative Report), at <http://www.esiweb.org/pdf/esi_turkey_tpq_id_109.pdf>, 15 September 2015.
52
P. Shishkin, Restless Valley. Revolution, Murder, and Intrigue in the Heart of Central Asia, London
2013, pp. 296-301.
53
A. Wilson, Ukraine Crisis…, pp. 144-160.
54
More on the issue of contemporary Russian diplomacy: J. Mankoff, Russian Foreign Policy…
51
300
Politeja 2(41)/2016
states like Kyrgyzstan, Tajikistan, Belarus or Armenia, though. The idea of customs union with Belarus and Kazakhstan proved to be easier to realize on paper than in practice
and the Eurasian Union project after Crimea seems weakened.55
Colour revolutions were an emanation of Western expectations concerning the
fourth wave of democratization. From the Western perspective, the beginning of the
21th century was marked with its soft power success and promising regime changes, which were supposed to work in favour of US and EU interests. However, reality
proved to be far from the black and white scenario presented in Western media. The
revolutionaries turned to be increasingly autocratic and their regimes far more interested in enjoying power than in addressing their societies’ needs. Eventually popular
support for revolutions turned into a new wave of far more violent protests in 2007 in
Georgia, 2010 in Kyrgyzstan and 2014 in Ukraine with no obvious gains for Western
democracy supporters.
Finally, the New Silk Road diplomacy, the AIIB and the One Belt One Road initiative foretell Chinese ambitions to expand and project influence via the Post-Soviet
Space. Bold plans of economic reanimation of the ancient Silk Road based on win-win
strategies are designed to become a fundament of China’s rise across Eurasia. Although
still on paper, they slowly seem to raise as many expectations as concerns. The bumpy
beginnings of the Chinese new norm and rising concerns about Chinese neo-colonial
aspirations cast shadows over long term economic sustainability of the ambitious projects. Together with growing social fears of Chinese expansion this may pose a far more
difficult obstacle for the PRC than the Russian or Western competition in the region.
All of the above observations lead to two general conclusions. First, the second decade of 21th century is marked with growing Chinese influence in Post-Soviet Space.
Second, the increase of Chinese role will probably be temporary as the local actors –
Post-Soviet states – will opt for cooperation with other powers to balance Beijing’s influence, just as they did to balance Russian or Western aspirations.
A critical function of a leader has been to provide public goods to the region and,
in particular, to play a stabilizing role in times of crisis. In that respect, Russia and the
West have lost a lot of their potential. China’s rise threatens to erode other powers influence not because Beijing has the appetite for a high-profile geopolitical battle, but
because, at the ground level, China is providing short-term crisis lending development
assistance and concessionary infrastructure financing.56 China’s entry as an investor and
aid donor is likely to undercut other donors and lending mechanisms. Until very recently Russia and Western actors exclusively discharged these public goods functions in
the Post-Soviet Space. With alternative potential sources for aid, assistance and investment, the political leverage that derived from controlling the purse strings will continue to be diminished. Post-Soviet states in need of external funding and assistance have
other options and will exercise them with greater frequency.
President Putin declared numerous times that the Union to develop a full potential should incorporate Ukraine. Now such a scenario is hard to imagine. A. Wilson, Ukraine Crisis…, pp. 183-204.
56
E.C. Economy, M. Levi, By All Means Necessary. How China’s Resource Quest Is Changing the World,
Oxford 2015, pp. 138-164.
55
Politeja 2(41)/2016
301
However, if one analyses the political situation in Post-Soviet space, one must not
underestimate the independence of the Post-Soviet states. All the new republics remember well the years of Russian and Soviet hegemony. While historically dependent on Russia, when US and later China entered the region they have gained unprecedented political opportunities of winning one power against the other. One may say
that an absolute success of Beijing, Washington or Moscow works against interests of
Post-Soviet regimes as it narrows their sphere of action. They simply do not seem to be
eager to give them up nor to exchange the old hegemon for a new one. Emerging multilateral reality of international relations and conflicting interests of the global players
in the region gives them a lot of opportunities to exploit for good of their own national
interests. The ability of regional elites to adapt to the great powers’ struggles is a factor
that should not be neglected in the analysis of the Post-Soviet space politics.
The Post-Soviet space is a perfect ground to analyse the dynamics of multilateralism. Over two decades of its history indicate that the key to understanding the region’s
politics is to abandon thinking about ways to dominate it but rather to look for advantages swinging the balance of power in one’s favour. This definitely works in favour of
patient Chinese expansion, is disadvantageous for overambitious Russia and very hard
to understand for Western politicians. However, in the long run it means that none of
the powers managed to develop a dominant position. The greatest winners in the struggle in the Post-Soviet space are the local regimes, which have learned how to manoeuvre
between the great powers according to own needs. Unfortunately, quite often the biggest losers are the local societies which, as it became apparent in Kiev’s Maidan in 2014,
are misrepresented, if not forgotten in Post-Soviet political struggles.
Bibliography
Acharya A., Whose Ideas Matter? Agency and Power in Asian Regionalism, Ithaca 2009 (Cornell
Studies in Political Economy).
Andrews-Speed P., Dannreuther R., China, Oil and Global Politics, London 2011 (Routledge
Contemporary China Series, 68).
Ash T.G., Snyder T., ‘The Orange Revolution’, New York Review of Books, 28 April 2005, at
<http://www.nybooks.com/articles/archives/2005/apr/28/the-orange-revolution/>.
Bartha N., Ratner E., Weber S., ‘Welcome to the World without the West’, The National Interest,
12 November 2014, at <http://nationalinterest.org/feature/welcome-the-world-without
-the-west-11651>.
Bates G., Rising Star. China’s New Security Diplomacy, Washington 2010.
Berman I., ‘Paradise Lost in Crimea’, Foreign Affairs, 8 September 2015, at <https://www.foreignaffairs.com/articles/ukraine/2015-09-08/paradise-lost-crimea>.
‘China, Kyrgyzstan Hold Joint Anti-Terrorism Exercise 10-11 October’, Xinhua, 11 October
2002.
‘China, Kyrgyzstan Plan Large-Scale Anti-Terrorism Exercise’, AFP, 16 September 2002.
Collins K., Clan Politics and Regime Transition in Central Asia, Cambridge 2006.
302
Politeja 2(41)/2016
Cooley A., Great Games, Local Rules. The New Great Power Contest in Central Asia, New York
2012.
Economy E.C., Levi M., By All Means Necessary. How China’s Resource Quest Is Changing the
World, Oxford 2015.
Gavrilis G., The Dynamics of Interstate Boundaries, New York 2008 (Cambridge Studies in Comparative Politics).
Gilley B., O’Neil A., ‘Seeing Beyond Hegemony’ in iidem (eds.), Middle Powers and the Rise of
China, Washington 2014.
Gleason G., ‘China, Russia and Central Asia: Triangular Energy Politics’ in C.L. Currier,
M. Dorraj, China’s Energy Relations with the Developing World, New York 2011.
‘Go West, Young Chinaman: China and Central Asia’, The Economist, 6 January 2007.
Gray C.S., ‘Strategy and Culture’ in T.G. Mahnken, D. Blumenthal (eds.), Strategy in Asia. The
Past, Present, and Future of Regional Security, Stanford 2014.
Ikenberry G.J., ‘The Illusion of Geopolitics’, Foreign Affairs, Vol. 93, No. 3 (2014).Karrar H.H.,
The New Silk Road Diplomacy. China’s Central Asian Foreign Policy since the Cold War, Vancouver 2009 (Contemporary Chinese Studies).
Kassenova N., ‘China as an Emerging Donor in Tajikistan and Kyrgyzstan’, Russie.Nei.Vissions, No. 36 (2009), at <http://www.ifri.org/en/publications/enotes/russieneivisions/
china-emerging-donor-tajikistan-and-kyrgyzstan>.
Keeran R., Kenny T., Socialism Betrayed. Behind the Collapse of the Soviet Union, New York
2010.
Kent A., Beyond Compliance. China, International Organizations and Global Security, Stanford
2007 (Studies in Asian Security).
Kozłowski K., Geopolityka naftowa Chińskiej Republiki Ludowej [PRC Oil Geopolitics], Toruń
2013 (Biblioteka Azji i Pacyfiku).
Kozłowski K., Państwo Środka a Nowy Jedwabny Szlak. Poradziecka Azja Centralna i Xinjiang
w polityce CHRL [Middle Kingdom and the New Silk Road: the Post Soviet Central Asia
and Xinjiang in PRC Politics], Toruń 2011 (Biblioteka Azji i Pacyfiku).
Kuhn T.S., The Structure of Scientific Revolutions, Chicago 1996 (International Encyclopedia of
Unified Science, 2, 2).
Lanteigne M., China and International Institutions. Alternative Paths to Global Power, New
York 2005 (Asian Security Studies).
Lanteigne M., Chinese Foreign Policy. An Introduction, London 2009.
Mankoff J., ‘Russia’s Latest Land Grab’, Foreign Affairs, Vol. 93, No. 3 (2014).
Mankoff J., Russian Foreign Policy. The Return of Great Power Politics, Lanham 2011.
Marketos T.N., China’s Energy Geopolitics. The Shanghai Cooperation Organization and Central
Asia, Milton Park 2010 (Routledge Contemporary China Series).
Mead W.R., ‘The Return of Geopolitics’, Foreign Affairs, Vol. 93, No. 3 (2014).
Medeiros E.S., China’s International Behavior: Activism, Opportunism and Diversification, Santa
Monica 2009 (Rand Corporation Monograph Series).
‘Peace Mission 2007’, People’s Daily, at <http://english.people.com.cn/90002/91620/index.html>.
Polian P., Against Their Will. The History and Geography of Forced Migrations in the USSR, Budapest 2003.
Reid A., Borderland. A Journey through the History of Ukraine, Boulder 2000.
Politeja 2(41)/2016
303
‘SCO to Hold Military Exercise on Fight Against Terrorism Late August’, ITAR-TASS, 27 May
2003.
Shishkin P., Restless Valley. Revolution, Murder, and Intrigue in the Heart of Central Asia, London 2013.
‘Sino-Russian Split at Regional Summit’, The Asia Times, 15 November 2007, at <http://www.
atimes.com/atimes/China/IK16Ad01.html>.
Solchanyk R., Ukraine and Russia. The Post-Soviet Transition, Lanham 2000.
‘Statistical Review of World Energy 2014’, BP, at <https://www.bp.com/content/dam/bp/
pdf/Energy-economics/statistical-review-2014/BP-statistical-review-of-world-energy2014-full-report.pdf>.
Stępniewski T., ‘Cele rosyjskiej inwazji i okupacji na Ukrainie oraz reakcja Zachodu i Europy
Środkowej’, Rocznik Instytutu Europy Środkowo-Wschodniej, Vol. 12, No. 5 (2014).
Stępniewski T., ‘Region Morza Czarnego w polityce Unii Europejskiej i Stanów Zjednoczonych
Ameryki w XXI wieku’ in J.M. Fiszer, P. Olszewski (eds.), System euroatlantycki w wielobiegunowym ładzie międzynarodowym, Warszawa 2013 (System Euroatlantycki w Wielobiegunowym Świecie i Jego Perspektywy, 6).
Stępniewski T., ‘The Place of Central Asia in Poland’s Foreign Policy’, Roczniki Nauk Społecznych
KUL, Vol. 7 (43), No. 1 (2015).
Stokes J., ‘China’s Road Rules’, Foreign Affairs, 19 April 2015, at <https://www.foreignaffairs.
com/articles/asia/2015-04-19/chinas-road-rules>.
Strayer R., Why Did the Soviet Union Collapse? Understanding Historical Change, London 1998.
Suny R., The Revenge of the Past. Nationalism, Revolution, and the Collapse of the Soviet Union,
Chicago 1993.
Tiezzi S., ‘China’s “New Silk Road” Vision Revealed’, The Diplomat, 9 May 2014, at <http://
thediplomat.com/2014/05/chinas-new-silk-road-vision-revealed/>.
Trzaskowski P., Gruzińska “rewolucja róż”. Zachód i idea Zachodu a przemiany polityczne w Gruzji, Warszawa 2009.
Tsikhelashvili K., Georgia Four Years after the Rose Revolution, 2 January 2008 (European Stability Initiative Report), at <http://www.esiweb.org/pdf/esi_turkey_tpq_id_109.pdf>.
Tsygankov A., ‘Preserving Influence in the Changing World: Russia’s Grand Strategy’,
Problems of Post-Communism, Vol. 58, No. 2 (2011), at <http://dx.doi.org/10.2753/
PPC1075-8216580203>.
Wallander C., ‘Russian Transimperialism and Its Implications’, The Washington Quarterly, Vol. 30,
No. 2 (2007), at <http://dx.doi.org/10.7551/mitpress/9780262622189.003.0013>.
Willerton J., Patronage and Politics in USSR, New York 1993 (Soviet and East European Studies, 82).
Wilson A., Ukraine Crisis. What It Means for the West, New Haven 2014.
Zhu Z., China’s New Diplomacy. Rationale, Strategies and Significance, Burlington 2010.
Кара-Мурза С., Народное хозяйство СССР, Москва 2012.
Krzysztof KOZŁOWSKI, Doctor Habilitatus (Adam Mickiewicz University in
Poznań, Poland) – associate professor at the Department of Political Studies, Collegi-
304
Politeja 2(41)/2016
um of Socio-Economics, Warsaw School of Economics. He is interested in the Central
and East Asian politics, systemic change in the Post Soviet Space and economic analysis
of organized crime.
DOI: 10.12797/Politeja.13.2016.41.16
Monika ERIKSEN
Jagiellonian University
[email protected]
Assessing Russia’s doctrine
of Realpolitik as strategic
re-contouring of regional power-balance in the post-Soviet periphery
Abstract
The Ukraine conflict escalated in early 2014 and resulted in Russia’s annexation of Crimea. This illustrates a troublesome pattern in the region. The author
claims that this most recent political crisis is in fact emblematic of Russian’s narrative for some time, as exemplified by the Russia-Georgian War, or Putin’s support of Moldavian separatists. The article attempts to conceptualize Russian
“mingling” in the region in light of several relevant events such as the recent
creation of the Eurasian Economic Union as well as the annexation of Crimea
as a deliberate strategy that reflects a much larger pattern of potential destabilization and expansionism, which begun more than a decade ago. The argument
will be analyzed through the prism of two theoretical perspectives, the redefined
domino theory and Kohr’s power theory of social misery. Moreover, the article will place a particular emphasis on the increasing influence of the concept
of Eurasianism on Russian geopolitics in recent years. The increasing regional
vulnerabilities in light of Russia’s antagonistic policy of Realpolitik, stresses the
need for a protracted dialogue about other potential security threats that could
further destabilize the region. The article discusses recent events in Ukraine as
an emblematic example of Russian geopolitical strategy as a potential warning
for other sovereign States in the post-Soviet “near-abroad”.
Keywords: Russia, Realpolitik, Crimea, Putin foreign policy, Eurasianism
306
Monika Eriksen
Politeja 2(41)/2016
Who rules East Europe commands the Heartland; who rules the Heartland commands the World-Island; who rules the World-Island commands the world.
Harold Mackinder, ‘Democratic Ideals and Reality’, p. 150 (1919)
T
he recent Russia-Ukraine conflict which escalated in early 2014 with the occupation of key government buildings in the country’s east by pro-Russian separatists,
and eventually leading to Russia’s annexation of Crimea illustrates a troublesome pattern
in the region. The following article presents a perhaps controversial argument which
centers on Russia’s politically and militarily strategic policies and maneuvers which have
the potential to create a destabilizing effect in the Eastern periphery, and may be deemed
as an attempt to solidify regional geo-political control. Furthermore, the author argues
that the crisis in Ukraine being the most recent, is in fact emblematic of Russia’s expansionist narrative for some time, as exemplified by the Georgian War, or Putin’s support
of Moldavian separatists. These strategically calculated maneuvers undertaken by the
Kremlin seem to solidify the fear that a deliberate destabilization in the region of the
former Soviet Union has in fact begun many years prior. Ukraine is emblematic of the
kind of conflicts that rise from a defined set of “trigger points” that Russian government
utilized to justify his regional “interventions”. Namely, as in the case of Ukraine in 2014
or Georgia in 2008, an assemblage of factors such as the presence of Russian population,
key geopolitical location or existing internal conflicts, have not only justified subsequent
intervention, but also adversely impacted a sense of security in the most vulnerable areas
in the post-Soviet periphery, such as western Kazakhstan. The article aims to further expand upon existing discourse on Russian foreign policy, analyzed through the prism of
two theoretical perspectives, with a particular focus on recent political history and developments in post-Soviet periphery, under the leadership of Vladimir Putin. Moreover,
the following discourse addresses the concept of Eurasianism, arguing for its influential
nature in formulating Russian foreign policy, as evident from most recent developments,
most notably the creation of the Eurasian Economic Union.
Russia is at a critical juncture since the collapse of the Soviet Union. In recent years
especially, Russia’s head of State, Vladimir Putin’s approach has become deeply entrenched within the absolutist tradition, aimed at building a powerful managerial state
which has allocated only relative autonomy at home. The rise of political authoritarianism has dubbed Putin’s Russia a “managed democracy”, with an ever-more pronounced
emphasis on geopolitics. Moreover, the notion of “Putinist” foreign policy strategy in
recent times to be characteristic of nationalist aspirations of rebuilding “Greater Russia”, is much strengthened by the rise of a neo-Eurasian movement in recent times, led
by Aleksandr Dugin, a Russian neo-fascist political thinker and geopolitician with very
strong ties to Kremlin. Dugin’s aggressive geopolitical visions of a united Russian empire, especially with Ukraine and Crimea, are illustrative of a Mackinderian concept of
the “heartland”, which will be discussed in later section, placing Russia in a privileged
position as a “messianic nation” with a “unique Eurasianist mission”.1
1
A. Dugin, Foundations of Geopolitics: the Geopolitical Future of Russia, Moscow 1997.
Politeja 2(41)/2016
Assessing Russia’s doctrine…
307
The general argument is that Russian foreign policy has reflected a certain momentum under the current leadership of Vladimir Putin, who, as the author argues, has
consciously and from the very outset of his presidential term tried to create the necessary foundations that can secure his imperialistic aspirations. His modus operandi includes but is not limited to geo-political strategies through sometimes military means,
as exemplified by Georgian War or the conflict in Ukraine, or through geo-economic strategies most notably exemplified by creation of the Eurasian Union earlier this
year. Russia’s antagonistic policy of Realpolitik reflects the nature of the increasing regional vulnerabilities and the strategic importance of the States over which Russian
leader aims to secure control. Ukraine is notably the most important political neighbor, who prior to Russian annexation of Crimea, openly pursued closer relations with
the West through NATO and its aspirations for EU membership. Naturally, the losing of Ukraine from its regional grip would signal a considerable blow to Kremlin and
more importantly to Putin’s long-term goals. Furthermore, Kiev’s resistance of Russian interference and dominance can help to explain why Ukraine’s “punishment” came
down with such heavy-handedness during the 2014 conflict. Moreover, with regards
to exerting Russian influence over Moldova, Vladimir Putin deliberately took advantage of the country’s internal instability as it struggled to cope with the remnants of
its civil war between Moldovan and Transnistrian governments. Moldova, similar to
its Ukrainian counterpart, also aligned itself with Europe by signing an Association
agreement in 2014.
Belarus also plays an important role here. During Yeltsin’s presidency, a 1995 friendship treaty that re-emphasized the common historical and cultural bond between the
two countries was signed, which eventually led to the establishment of a Union State
between Russian Federation and Belarus. Upon assuming office, the Russian president
strategically aimed to further advance the unification whereby Belarus would officially
become a member of the Russian Federation. However, his hopes were short-lived, and
the status quo remained. Furthermore, increased Western mingling in the country and
the region, notably the NATO plans to deploy a missile defense system in Poland, increased US military presence in post-Soviet space, prompting Putin to exercise a series
of geo-economic policies aimed at retaining regional control. One of such measures
was related to Russian take-over of the Druzhba pipelines2 which led to 2007 Gas Wars.
In addition to the aforementioned examples, there is an overall sense of Russia’s omnipotent and hegemonic presence lurking over the Eastern neighborhood. The conflict-ridden region marked by the Georgian civil war, secessionist wars in Abkhazia and
South Ossetia, and the Nagorno-Karakbah conflict between Armenia and Azerbaijan,
just to name the few, all indisputably served as an advantage in exerting Putin’s control,
through political or military engagement.
2
‘Russia Oil Row Hits Europe Supply’, BBC News, 8 January 2007, at <http://news.bbc.co.uk/2/hi/
business/6240473.stm>, 7 September 2015.
308
Monika Eriksen
Politeja 2(41)/2016
Viewing the Present through Historical Lenses
When the Soviet Union collapsed, the pivotal transformations that followed suit
seemed to reverse the process of expanding Russian geo-political sphere of influence
which began with the Russian Empire back in 17th Century. Although over the course
of history its borders periodically shifted, depending on the international situation at
the time, Russia has strategically aspired to expand its influence and power by becoming a key player in regional and international affairs. Once an enormous Empire, rich
in natural resources, powerful and prosperous, and at its farthest point between the
years 1945 and 1989 expanding as far as Central Germany. However, the political and
economic disintegration of the Soviet Union in the 1990s marked a very dark period
in its history. The country’s borders shrank considerably and with it, so did its regional-power balance. Even during USSR’s twilight years, separatist movements began to
spread like wildfire across the region, and before the Federation’s official demise, more
than half of its republics already claimed independence. The considerable weakening
of the Soviet apparatus meant that no longer would the many ethnic minorities have to
be further subjected to a process of Russification. Consequently, the irreversible movements toward sovereignty of millions of ethnic minorities within the Federation served
as a clear indication of the central government’s waning authority. This trend affected
nearly every part of Soviet Union, so much so that by 1991, fifteen new republics broke
away from the Federation and created separate countries.
Russia attempted to negotiate its understanding of recent events and its national
identity. The magnitude of the political and economic damage was considerable, but it
wasn’t long before Russia would transform its loss into a valuable learning experience,
and strategically begin to reinvent itself once again as a force to be reckoned with. A coalescence of public nostalgia, when the country was at the peak of its superpower status,
along with the changing political environment thrusted Russia, under new leadership,
back into the game. Boris Yeltsin, who came to power by deposing the very man who
gave him his political beginnings, initially seemed to inherit a country filled with optimism, hailing in a new era of democracy and economic freedom. Unfortunately, a combination of important events within the country, such as market-oriented reforms, privatization of state-controlled assets and eventual Chechnyan conflict, along with his
personal shortcomings, redirected Russia on a different course away from its intended
goals. By the end of Yeltsin’s tenure in office, Russia’s foreign policy was neither consistent, nor effective.3 Only after Yeltsin unexpectedly resigned, and Russia came under the
leadership of Vladimir Putin, would status quo begin to change. Under Putin’s strategic
tactics, a new political blueprint would once again place Russia on the course of regional domination.
The doctrinal changes that helped to shape future Russian foreign policy were conceived prior to Putin’s assuming office. In fact, almost a decade earlier nationalist or
“Russian Gaullist” foreign policy was developed and promoted by Evgeny Primakov,
3
D. Herspring (ed.), Putin’s Russia. Past Imperfect, Future Uncertain, Lanham 2003.
Politeja 2(41)/2016
309
a politician and diplomat who strongly defended Russia’s geopolitical interests.4 It were
Primakov’s efforts and the subsequent drafting of a document entitled, The Foreign
Policy Concept of the Russian Federation, which served as blueprint for future Russian
foreign policy and more specifically, for Putin’s long-term political goals. In it, a clear
and precise perception of Russia’s deserved and esteemed place in the world, outlining
several key priorities, which include protection of Russian interests; strengthening of its
sovereignty and territorial integrity; achieving firm and prestigious positions in the world
community; influencing general world processes, outlining Russia’s geo-political position
as one of the largest Eurasian powers … [with] its responsibility for maintaining security
in the world, on both regional and global levels, … and [being] prepared to utilize all its
available economic levers and resources for upholding its national interests.5
What are these national interests so often evoked in Russian rhetoric as illustrated
most notably in Putin’s many speeches and his current foreign policy? They of course
stem from economy, regional security, political power and military superiority. Firstly
however, let us briefly consider the predominant theoretical discourse that could ameliorate our understanding of modern Russian foreign policy.
Conceptualizing Russian Foreign Policy in Geopolitical
Theory
In order to better understand Russian post-Soviet foreign policy, we must keep in mind
the relevance of the country’s geographical parameters. Over the last century especially,
many scholars, such as Emil Reich, Nicholas J. Spykaman and Alfred Thayer Mahan
placed a considerable emphasis on geographical variables in international political behavior of states, with a particular emphasis on maritime strength. A state’s geographic
position along with its regional sphere of influence affords itself advantageous opportunities, exerting enormous impact on decision-making processes of foreign policy, thus
imposing considerable limitations on opposing entities.6 At the core of this geostrategic
approach in international relations has been a physio-geographically single landmass
connecting two important geopolitical constituents, Europe and Asia into a portmanteau known as Eurasia. Why is this particular area of such significance, both at the
time of writing by the aforementioned strategists, and more importantly in light of our
discussion on Russian geopolitical ambitions? For starters, as already alluded, the area
serves as a convergence between two very historically, culturally and economically important constructs covering over a quarter of Earth’s total land mass. Simply put, Zbigniew Brzezinski’s summary poignantly illustrates the region’s enormous value:
4
5
6
B. Nygren, The Rebuilding of Greater Russia. Putin’s Foreign Policy towards the CIS Countries, New
York 2008, p. 19 (Routledge Contemporary Russia and Eastern Europe Series).
The Foreign Policy Concept of the Russian Federation, Federation of American Scientists, 28 June 2000,
at <http://fas.org/nuke/guide/russia/doctrine/econcept.htm>, 7 September 2015.
T.V. Sevim, ‘Eurasian Union: A Utopia, a Dream or a Coming Reality?’, Eurasian Journal of Business
and Economics, Vol. 6, No. 12 (2013), p. 44.
310
Monika Eriksen
Politeja 2(41)/2016
Ever since the continents started interacting politically, some five hundred years ago,
Eurasia has been the center of world power. A power that dominates “Eurasia” would control two of the world’s three most advanced and economically productive regions. A mere
glance at the map also suggests that control over “Eurasia” would almost automatically
entail Africa’s subordination, rendering the Western Hemisphere and Oceania geopolitically peripheral to the world’s central continent. About 75 per cent of the world’s people live
in “Eurasia”, and most of the world’s physical wealth is there as well, both in its enterprises
and underneath its soil. “Eurasia” accounts for about three-fourths of the world’s known
energy resources.7
The interest in Eurasia in the last century has been considerable generated by a number of Western powers, such as Great Britain and the United States has been considerable. Russia however, even during its Soviet Union heyday, has kept a particularly keen
eye on the prize. Besides, its evident position at the cusp of Europe and Asia, with arching interests in both, Russian foreign policy in recent years has recognized the importance of “mnogopolyarnost” (multipolarity) as a key to international stability.8 Jeffrey
Mankoff, an expert on Russian foreign relations equivoques the modern day multipolarity among Great Powers with nineteen century Concert of Europe.9 The European
Union is an example of such arrangements, hence Russia, in the wake of post-Soviet
era, has also recognized the need to create its own concert of arrangement and extend
its influence, most notably in Eurasia through its carefully planned geostrategy. Geostrategists such as Alfred Thayer Mahan, long fore sought Russian’s claim in the region
and its potential. In his 1900 book The Problem of Asia he addresses the northern zone,
located beyond the 40th parallel north (latitude) where he clearly outlines Russian Empire as the dominating force and a threat, possessing a central position in the continent.
He also forewarns the need to limit future Russian expansionism in the area as a means
to prevent predominance on the Asian continent.10 James Burnham was another geostrategist who immediately after WW II saw the Russian threat and proposed a strategy to undermine its influence in Eastern and Central Europe and beyond.11
Russia has continued to strive to keep an upper hand in the sphere of geopolitics.
The theoretical foundation regarding geopolitics has been elaborated upon the works of
many scholars including Friedrich Ratzel, Rudolf Kjellen, Karl Haushofer,12 and Mackinder along with contemporary figures such as Zbigniew Brzezinski. The two latter
strategists mentioned make an important emphasis that coincides with the discourse on
modern Russian foreign policy, namely their identification of Eurasia as a geopolitically
Z. Brzezinski, The Grand Chessboard. American Primacy and its Geostrategic Imperatives (Repr.), New
York 2006, p. 31.
8
J. Mankoff, Russian Foreign Policy. The Return of Great Power Politics, Lanham 2009, p. 15.
9
Ibid.
10
A.T. Mahan, The Problem of Asia. Its Effect upon International Politics, New Brunswick 2003.
11
P.F. Sempa, Geopolitics. From the Cold War to the 21st Century, New Brunswick 2009, p. 3.
12
See K. Haushofer, An English Translation and Analysis of Major General Karl Ernst Haushofer’s Geopolitics of the Pacific Ocean. Studies on the Relationship between Geography and History , ed. L.A. Tambs,
trans. by E.J. Brehm, Lewiston 2002 (Mellen Studies in Geography, 7).
7
Politeja 2(41)/2016
311
strategic area, which Brzezinski considers the center of the world.13 Brzezinski’s contemplation is influenced by Halford J. Mackinder’s Heartland Theory, which again, pays
a particular focus on Eurasia as a “world-island”, and within it “the heartland”, comprised
of Eastern and Central Europe, Western Russia, Mittleeuropa and in light of recent
events particularly significant, Ukraine.14 Furthermore, his firm belief that its control by
any one state would enable it to organize overwhelming human and material resources,
to the detriment of the rest of the world. This is succinctly captured in his famous 1919
dictum: Who rules Eastern Europe commands the Heartland; Who rules the Heartland
commands the World-Island’; Who rules the World-Island commands the World.15
Although Brzezinski’s discourse is primarily focused on United States’ efforts to
exert impermeable influence over Eurasia as a vital center of economic growth and rising political influence, his thesis is relevant to Putin’s Russia in his recognition that only
when the emergence of “other” antagonistic Eurasian powers is suppressed, can a state
exercise global supremacy. Geo-politicians would argue that the only state equivalent
of such military and geopolitical power in the vicinity is Russia and it is she who sits
astride the region referred to as “the heartland”. Mackinder also stresses that any gaining control of this strategic landmass would designate the conqueror as a “pivotal state”,
which, as Kissinger argued in his influential book Diplomacy must be offset (he meant
primarily by the United States) in order to maintain the global power balance vis-à-vis
the country with a long history of expansionism (he was of course referring to Russia).16
Nicholas Spykman was yet another influential geostrategist who firmly believed
that physical environment, namely geographic setting had a considerable impact on the
particular trajectory of events. Similar to Mackinder, Spykman believed that the retention of world power is allotted to a state that controls what he referred to as the “Rimland”. Unlike Mackinder however, Spykman believed that Eastern Europe was not the
heartland that determined a state’s ultimate influence on the world stage, but rather he
formulated his classical realist beliefs about the concept of a pivotal state that retains
control over areas comprising of Western Europe and Africa (periphery of Eurasia,
what Mackinder called “marginal crescent”). Moreover, if a state controls the Rimland,
then it also essentially controls Eurasia, and if the state controls Eurasia than it ultimately controls the destinies of the world.17 Immediately after WWII, the Soviet Union emerged as a force to be reckoned with, paving way for Mackinder and Spykman’s
theories on the significance of Eurasia to eventually bring forth various strategies of containment, as a way to limit Russian momentum.18
Z. Brzezinski, The Grand Chessboard …, p. 31.
M. Polelle, Raising Carthographic Consciousness. The Social and Foreign Policy Vision of Geopolitics in
the Twentieth Century, Lanham 1999, p. 57.
15
H.J. Mackinder, Democratic Ideals and Reality. A Study in the Politics of Reconstruction, Washington
1996, pp. 175-193 (Defense Classic Edition).
16
H. Kissinger, Diplomacy, New York 1994, p. 814.
17
T.V. Sevim, ‘Eurasian Union…’, p. 45.
18
R. Samaddar (ed.), Space, Territory and the State. New Readings in International Politics, Hyderabad
2002, p. 10.
13
14
312
Monika Eriksen
Politeja 2(41)/2016
The significance of geopolitics has come to have particular significance in a postCold War world, with discourse among academics and political strategists over the significance of Eurasia. Perhaps for Russia, Eurasia represents a “metaphor of a lost empire”; the nostalgic need to hang on to the notion of lost glory.19 Or perhaps, the rise of
neo-Eurasianism in Russian foreign policy has less to do with emotive images of past
glory but rather, according to Mozorova, is based upon an interest-based, realist rationale.20 In order to augment our discussion with clarity, let us examine Putin’s Realpolitikbased expansionist policy from an economic and political perspective.
Russian geopolitics: The Eurasian Economic Union
Russian pragmatism has been steadily regaining momentum for quite some time since
its fall from grace in early 1990s. When Soviet Union’s largest geo-political bloc disintegrated, the loss from an economic perspective was considerable, as for instance many
of the productive mines of Ukraine, Kazakhstan, and Uzbekistan became no longer
directly accessible. Even as far as the days of Tsarist Russia, the Caucasus region assumed enormous value, experiencing a centuries-long process of expansion during
which the residing nationalities were continually subdued and gradually subjected to
Russification, often at great expense. The region has retained this particular importance in the present day mainly because of its oil, its location astride Russia’s transportation and communications arteries leading to the Middle East. Economics undeniably
play a central role in recent Russian efforts of re-fusing the region under Kremlin umbrella. Aligning with neighboring states provides Russia with leverage in Europe, and
abroad. Moreover, Russian long-standing efforts to push forward the idea of a regional
economic union, originally introduced by Nursultan Nazarbayev, a long standing President of Kazakhstan, was a strategic necessity. Russian economic integration coming to
fruition through the signing of the treaty in 2014, establishing the Eurasian Economic Union (EEU) with leaders of Belarus, Kazakhstan and Russia, possess considerable
depth encompassing far beyond than just a new economic strategy. It also conveys an
underlined “security” plan, by strengthening regional ties from an economic, security
and political standpoint. Let us not forget that the European Union as we know it today began as European Coal and Steel Community, a regional venture with a limited
initial membership, originally focused on issues related to energy, natural resources and
economic integration.
The idea of EEU seems very much aligned with Russian concept of multipolarity; modeled on the European Union’s economic constructs. The EU counterpart will
represent a considerable market of 170 million, and will boast a total GDP of nearly
G. Ukhurgunashvili, Putin’s Brain? Geopolitics of Aleksandr Dugin, Banska Bystrica 2015, at <https://
www.academia.edu/16094159/_PUTIN_S_BRAIN_Geopolitics_of_Aleksandr_Dugin>, 2 March
2016.
20
N. Mozorova, ‘Geopolitics, Eurasianism, and Russian Foreign Policy under Putin’, Geopolitics, Vol. 14,
No. 4 (2009), at <http://dx.doi.org/10.1080/14650040903141349>.
19
Politeja 2(41)/2016
313
$3 trillion.21 The EEU will extend the existing custom arrangements shared by the three
nations, with of course the potential for further integration between member states.
For Russia, the EEU represents a means of mimicking the European Union in its
attempt to create a parallel system of equal if not superior capability, a system of important relationships within the former Soviet Union that would not only guarantee
economic alignment but eventual political consolidation similar to what we have in
Europe. For many Western analysts, the creation of the EEC is a linchpin for Putin’s
hidden agenda, a plan for something much bigger. In a 2011 article in a Russian daily newspaper Izvestia, Vladimir Putin prophetically stated that EEC is to be a powerful supranational association capable of becoming one of the poles in the modern world.22
Although politicians of EEC member states have emphasized the fact the Eurasian Economic Union is not meant to be a political bloc, but rather a community focusing solely
on mutual economic interests, there are nonetheless considerable elements already in
progress that negate this supposition. In fact, the EEC in its brief existence already
illustrates strikingly similar characteristics to EU’s predecessor, and can every potential
to extend into the political and security realms similar to present-day EU. For example, within the framework of the newly created EEU, future objectives include a single
monetary union, similar to the Euro; a common customs union; single air-traffic zones,
and free movement of goods, persons, capital and services. Furthermore, the EEC’s
composition already closely resembles the European Union: Eurasian Economic Commission, Eurasian Development Bank, Eurasian Council, Eurasian Inter-parliamentary
Assembly, and the Court of the Eurasian Economic Union.23
The potential of the EEC expanding its scope of influence beyond economic integration is quite real, in fact Putin has alluded to this outline for a new world order on
numerous occasions. According to The Guardian, Putin’s plan is for the Eurasian Union to grow into a powerful, supra-national union of sovereign states like the European
Union, uniting economies, legal systems, customs services, and military capabilities to
form a bridge between Europe and Asia and rival the EU, the US, China, and India
by 2015.24 Moreover, at the Valdai International Discussion Club in 2014, the Russian President stated, Russia made its choice. Our priorities are further improving our
democratic and open economy institutions, accelerated internal development, taking into
account all the positive modern trends in the world, and consolidating society based on tra M. Casey, ‘Vladimir Putin’s Impotent Eurasian Union’, Foreign Policy, 5 June 2014, at <http://foreignpolicy.com/2014/06/05/vladimir-putins-impotent-eurasian-union/>, 4 March 2016.
22
V. Putin, ‘A New Integration Project for Eurasia: The Future in the Making’, Izvestia, 3 October 2011,
at <http://www.russianmission.eu/en/news/article-prime-minister-vladimir-putin-new-integrationproject-eurasia-future-making-izvestia-3->, 10 September 2015.
23
Eurasian Economic Commission, Eurasian Economic Integration: Facts and Figures, 1 June 2015, at
<http://www.eurasiancommission.org/en/Documents/broshura26_ENGL_2014.pdf>, 9 September 2015.
24
J. Henley, ‘A Brief Primer on Vladimir Putin’s Eurasian Dream’, The Guardian, 18 March 2014, at
<http://www.theguardian.com/world/shortcuts/2014/feb/18/brief-primer-vladimir-putin-eura
sian-union-trade>, 9 September 2015.
21
314
Monika Eriksen
Politeja 2(41)/2016
ditional values and patriotism.25 Furthermore, he has also rejected the unipolar model,
and has firmly emphasized his commitment to securing Russia as a world superpower,
by stating that no one should entertain any illusions about achieving military superiority
over Russia; we will never allow it. Russia will respond to all these challenges, both political
and technological. We have all we need in order to do so.26 Undeniably, the necessary steps
to secure Russia’s economic, military and political self-sufficiency are well underway.
Conceptualizing Russian foreign policy
Many experts have alluded to Russian foreign policy, more specifically in the last
17 years since Vladimir Putin became a central political figure, with his policies over
the course of his presidency and then premiership, as being strategically geared towards
satisfying his appetite for power and a stronger Russia. Putin’s attempt to perhaps reSovietize the region is among some of the suppositions offered by social scientists and
Russian experts. Among the multitude of expert opinions and hypotheses however,
Eurasianism as a philosophical concept also attracts considerable support, in fostering a better understanding of Putin’s long-term and often unpredictable political goals.
The Eurasianist philosophy as a political movement has its roots in 1920’s émigré communities, following the publication of Turn to the East.27 The movement attracted Russian Diaspora who began to formulate a doctrine centered on Russian civilization being
a cultural amalgamation between Asia and Western Europe. Russia’s geo-political and
cultural legacy has always had a sense of duality, with majority of its geography located
in Asia, its Slavic traditions and cultural heritage (art, music, literature) however, more
closely associated with Europe. This delicate balance between two geographically and
culturally opposing fronts have led to Russian identity crisis, which sparked individuals
such as Nikolay Troubetskoy, Lev Gumilev and years later Vladimir Putin to adhere to
a common ideological base. Eurasianists essentially believed that “Russia-Eurasia” is an
entirely divergent “civilizational unit”.28 Although the theory of Eurasianism has been
in existence for almost eight decades, it for the most part lay dormant as an intellectual
movement, and with regards to modern-day Russia, and more specifically in light of
Putin’s rhetoric and foreign policy, the available writing on the subject are nonetheless
rather limited and polemic in nature. One scholar who has written on the subject, Marlene Laruelle in her book Russian Eurasianism: An Ideology of an Empire believes that
the aforementioned theoretical concept offers an understanding of the collapse of the
Meeting of the Valdai International Discussion Club, Kremlin News, 24 October 2014, at <http://
en.kremlin.ru/events/president/news/46860>, 9 September 2015.
26
Presidential Address to the Federal Assembly, Kremlin News, 12 December 2013, at <http://en.kremlin.ru/events/president/news/19825>, 9 September 2015.
27
D. Shlapentokh, Russia between East and West. Scholarly Debates on Eurasianism, Leiden 2007 (International Studies in Sociology and Social Anthropology, 102).
28
Ibid., p 6.
25
Politeja 2(41)/2016
315
Soviet Union, and consequently reestablishes Russia’s troubled historical and political
continuity.29
In modern Russian discourse, one figure stands at the forefront of the fascist nationalist movement, with the Eurasianist element at its core – Aleksandr Dugin, the
author of his influential 600-page manifesto documenting his program for the rule of
ethnic Russians over large portions of territories beyond present-day Russian borders.
His militant, and perhaps to Western audiences even crude ideology is not meant to
be completely dismissed regardless of its often absurd argumentation. When it comes
to his influence in political life, including Kremlin, Dugin is far from being a persona
non grata, in fact his ideas have infiltrated both academic and political circles, both in
Soviet as well as post-Soviet periods. For example, Dugin was well acquainted with
the commander from the General Staff Academy, General Igor’ Rodionov who eventually became Russian Defense Minister in 1996-1997.30 This is important because it
illustrates that Eurasianist ideology has been a part of Russian (then Soviet) foreign
policy and political discourse for many decades, and is not a solely modern-day Russian
phenomenon. Francois Thom, a French Sovietologist emphasized this very point that
beginning in the 1950s, Soviet strategists like General Shtemenko and Admiral Gorshkov
were inspired by Eurasianist thinking.31 Furthermore, Thom recognized the potency of
Eurasianism as a movement, especially in the sphere of foreign policy as an ideological
foundation for post-Soviet imperialism.32
Why is the concept of Eurasianism so embedded in Russian thought and politics?
What is this intrinsic Russian connection to the Orient? The most obvious answer lies
in the scope of its geographical parameters of course, but it goes much deeper than that.
In fact, Eurasianism offers a scope of geopolitical arrangements, which tap into advantageous elements of both Europe and Asia. Today, there is a resurgence of neo-Eurasianist ideology in Russian political life. Why is this so significant to our discourse? The
Eurasian movement has been frequently referred to as the “Greater Russia”, a political
aspiration of Russian nationalists and more importantly, of irredentists, to eventually
merge all former Soviet republics and fuse them into a single power state. In fact, the
aim of reclaiming Russian glory is illustrated in many pivotal political developments
that stretch much earlier, even before Vladimir Putin took office. For example, the then
Russian Vice President, Alexander Rutskoy affirmed such irredentist claims in Estonia, and Ust-Kamenogorsk Kazakhstan, ironically paving the way for President Putin
to fulfill a long-term envisioned regional strategy, which in fact began in early 1990s
especially with regards to Crimea, Ukraine. The idea behind “Greater Russia” has tremendous relevance in Russian political thought, and has shaped Russian foreign policy
in post-Soviet environment. Putin’s regional “conquests” are indubitably reminiscent of
D.S.Klump, Russian Eurasianism: An Ideology of Europe, Wilson Center, 7 July 2011, at <https://
www.wilsoncenter.org/publication/russian-eurasianism-ideology-empire>, 7 September 2015.
30
Shenfield, Russian Fascism. Traditions, Tendencies, Movements, Armonk 2001, p. 198.
31
F. Thom, ‘Eurasianism: A New Russian Foreign Policy?’, Uncaptive Minds, Vol. 7, No. 2 (1994),
pp. 67-68.
32
Ibid., p. 76.
29
316
Monika Eriksen
Politeja 2(41)/2016
Aleksandr Gelyevich Dugin’s Eurasian ideological rhetoric which contends that Russia should and will re-establish itself as a global superpower, capable of challenging the
geopolitical dominance and liberal ethos of the West.33 In the years immediately following
the collapse of the Soviet Union, with an image of an enfeebled and reclining country,
most Westerners would argue the “Greater Russia” and Eurasianist ideology as a farfetched idea. And yet twenty five years later the reality tells a different story as Putin’s
EEC dream comes to fruition. In fact, the foundations for Putin’s expansionist goals
have been laid years before. Back in 2008, Dugin, whose political ideology has had considerable influence on Putin’s foreign policy, on his visit to South Ossetia prophetically
stated that Russian troops will occupy the Georgian capital Tbilisi and the entire country,
and perhaps even Ukraine and the Crimean Peninsula, which is historically part of Russia, anyway.34 This foreboding statement became a reality as not only did Putin support
Georgian separatist militarily during the 2008 Georgian War, few years later he would
also invade and successfully annex Crimea in Ukraine.
The Significance of Russia’s Crimean Anschluss35
Putin-led Russian “victory” in securing a strategically important and culturally significant portion of Ukraine can be and perhaps should be treated as a warning that the
West cannot afford to dismiss. As history has once before proven with Hitler and his
annexation of Sudetenland in 1938, the appeasement of hegemonic ambitions comes
at a very high price, and considering Europe’s response (or lack thereof ) to Putin’s military and political tactics in Ukraine, appeasement is indeed an appropriate characterization. In the framework of our discussion on “Greater Russia”, Putin’s involvement in
Ukraine perhaps is more appropriately equated with Stalin’s annexation of the Baltic
States in 1940s. Although the Russian President has rationalized his action as merely
a concerned response to the plight of his Russian-speaking compatriots (interestingly,
just like Hitler once did about German nationals), his actions, however, resemble a calculated move to reassert his scope of influence further West. Moreover, the events in
Ukraine carry an even bigger threat potential, as the Russian leader has stated on numerous occasions that he is willing and able to use the entire arsenal and the right of selfdefense to protect Russian speakers outside Russia.36 The recent hardliner rhetoric and,
R. Sibley, ‘The Expansionist behind Putin’, Ottawa Citizen, 1 May 2014, at <http://www.ottawacitizen.com/news/expansionist+behind+Putin/9801689/story.html>, 10 September 2015.
34
‘Road to War in Georgia: The Chronicle of a Caucasian Tragedy’, Spiegel, 25 August 2008, at
<http://www.spiegel.de/international/world/road-to-war-in-georgia-the-chronicle-of-a-caucasiantragedy-a-574812.html>, 10 September 2015.
35
The reference to Russian annexation of Crimea in comparison to German Anschluss is borrowed
from: V. Davidoff, ‘Putin’s Crimean Anschluss’, The Moscow Times, 3 March 2014, at <http://www.
themoscowtimes.com/opinion/article/putins-crimean-anschluss/495462.html>.
36
T. Parffit, ‘Has Vladimir Putin Blinked over Ukraine?’, The Daily Telegraph, 7 July 2014, at <http://
www.telegraph.co.uk/news/worldnews/vladimir-putin/10951644/Has-Vladimir-Putin-blinked-over-Ukraine.html>, 10 September 2015.
33
Politeja 2(41)/2016
317
more importantly, Russian action in Ukraine, set an alarming precedent for Russian’s
regional neighbors.
The recent events in the region, namely the Ukrainian conflict, have been alarming, but the varying level of discordance comes from understanding the very nature of
Russian motivations and foreign policy. The first proposition come from those scholars
who fervently defend a realist approach in international relations that places State’s interest as a priority, underlining that predatory behavior is motivated by the quest for increased military, economic and political power on the world stage. John Mearsheimer,
an American political scientists and a founder of offensive realism, is a firm adherent
to the realist school. He believes that great powers, such as Russia for example, are motivated by rational desire in order to secure world hegemony. In his influential book,
The Tragedy of Great Power Politics, he asserts that aggression comes from the structure
of international system [which] forces states to seek only to be secure, nonetheless to act aggressively … Cause[ing] states to fear one another.37 If Mearsheimer’s argument is applied
in the context of Russian aggression in Ukraine, then the decision to annex Crimea is
a direct result of larger strategies by the West to remove Ukraine from Russian orbit.38
Examples of Western aggression such as the EU and US’s support of pro-democracy
movements such as the Orange Revolution back in 2004, the overthrowing of a proRussian president of Ukraine Viktor Yanukovych, or the NATO enlargement in the
eastern neighborhood can be deemed explanatory for Putin’s counteroffensive with regards to Ukraine. Certainty, Putin’s aims to minimize Western and American influence in his backyard as an argument for his Realpolitik foreign policy has its share of
proponents.
From a purely economic standpoint, annexing Crimea did little to boost the Russian economy, as majority of Crimean economy is based upon tourism and agriculture. There is of course the issue of oil. The peninsula does indisputably possess natural
gas, and following the annexation, Russia can eventually claim the added nautical miles
from the Crimean coast under the 1982 UN Law of the Sea Treaty,39 with exclusive
right to exploit the area’s potential large reserves of oil and natural gas. Or perhaps,
Russian control of offshore natural gas resources may place Ukraine in a more vulnerable position, forcing it to increase its reliance on Russia, thus ensuring its minimized
relationship with the West. On the other hand, the counter argument could outline
that Russia’s annexation of Crimea might spell far more disadvantages than economic
benefits, such as a recession, decrease or withdrawal of foreign investors a pronounced
conflict with the West.
The other argument that can be made for explaining Russian foreign policy is ideologically-based. It deals with Russian nationalist sentiments and historical legacy.
J.J. Mearsheimer, The Tragedy of Great Power Politics, New York 2001 (The Norton Series in World
Politics).
38
Idem, ‘Why the Ukraine Crisis is the West’s Fault’, Foreign Affairs, Vol. 93, No. 5 (2014), at <https://
www.foreignaffairs.com/articles/russia-fsu/2014-08-18/why-ukraine-crisis-west-s-fault>, 3 March
2016.
39
See The United Nations Convention on the Law of the Sea, at <http://www.un.org/depts/los/conven
tion_agreements/texts/unclos/unclos_e.pdf>.
37
318
Monika Eriksen
Politeja 2(41)/2016
After all, Crimea was once a part of the Russian empire. Emotional resonance of a nation in regards to a territory that has established historical, cultural and linguistic ties
can be a very powerful motive for variety of action. Kosovo for the Serbian nation is one
example that quickly comes to mind as means of illustrating this point. Historical and
geographic identity can play a profound role in shaping policies and the future of international relations. This particular motive can arguably be even more potent than any
justification realists can propose, because it can transcend to the very core of a nation
allowing the governing elites, in this case Putin, to rally up the support for this foreign
policy. One feature of the identarian discourse with regards to Ukraine was based upon
the large Russian-speaking population. If this was in fact the primary motive, then the
potential for future aggression against countries in the region with similar demographics is considerably higher. Let us consider this aspect a bit further.
In Central Asia, Kazakhstan is home to 18 million people, 23% of which are ethnic
Russians, and Russian language being the second official language with about 95% of
population using speaking Russian as means of interethnic communication, while Kyrgyzstan is also home to substantial ethnic Russian minorities, which retained Russian
as a state language.40 In Uzbekistan, a state which sought rapprochement with Moscow
in the wake of the 2005 Andijan revolt, education policy has sought to reemphasize
Russian in schools.41 With regards to Belarus, a historically key Russian ally, ethnic Russians account for approximately 8.3% of the population while Russian remains an official language spoken by 70% of the population. In Estonia, approximately 25% of the
population is ethnic Russians and nearly 30% speak Russian, while Latvia is comprised
of approximately 26% ethnic Russians and 33% Russian speakers.42
For mother Russia, safeguarding the linguistic rights of the nearly 25 million ethnic
Russians and Russian speakers has been a salient foreign policy objective, one that has
raised concerns over state sovereignty. Furthermore, past and recent Russian expansionist claims are more than just a supposition of the West, in fact it is a stated objective in the Foreign Policy Concept of the Russian Federation to promote and propagate, in
foreign states, Russian language, as well as to protect rights and legitimate interests of the
Russian citizens and compatriots living abroad… including for expanding and strengthening the space of the Russian language and culture. Considering that rhetoric could be
applicable elsewhere, as it has already been once in recent times, as exemplified by the
Ukrainian conflict, it can be safely inferred that Russian Realpolitik only foretells a concerning forecast for the future – a forecast that spells for a destabilization of the eastern
periphery and a gradual seizure of power. For many of the Russia’s neighbors, the stated
“concern” over the protection of linguistic rights is viewed as a smokescreen for Russian
hidden agenda, one that aims to increase Russian influence, incurs a deliberate interfer Central Intelligence Agency, World Factbook: Kazakhstan, 2015, at <https://www.cia.gov/library/
publications/the-world-factbook/geos/kz.html>.
41
Y. Khalikov, Uzbekistani’s Russian-Language Conundrum, Eurasianet, 18 September 2006, at <http://
www.eurasianet.org/departments/insight/articles/eav091906.shtml>, 10 September 2015.
42
Central Intelligence Agency, World Factbook: Estonia, Belarus, Latvia, Ukraine, 10 IX 2015.
40
Politeja 2(41)/2016
319
ence in the sovereignty of the ex-Soviet satellites, and ensures economic and political
destabilization of the region which will ultimately secure Russian domination.
In light of the ethnic composition of most states in the “near-abroad”, statements
made by Putin to the U.N Secretary General Ban Ki-moon noting that in case of any
escalation of violence against the Russian-speaking population of the eastern regions of
Ukraine and Crimea, Russia would not be able to stay away and would resort to whatever
measures are necessary are certainly a cause of concern.43 As already mentioned, nearly
every state in former Soviet Union contains a considerable Russian-speaking and ethnic
population. The brevity and at the same time alarming nature of the aforementioned
statement, among many others made, assumes a right to invade any sovereign country so long a perceived threat against such population is apparent. There seems to be
no room for any legitimacy or justification of such an assumed “threat”, which inarguably leaves Russian neighbors in a state of continued vigilance and fear. Naturally, such
states have, as in the case of Georgia and Ukraine, sought closer alliance with the West,
through for example a membership in NATO and the European Union. In an effort to
counter such unfavorable developments, Russia would naturally reaffirm its geo-political ties with Asia, namely China as illustrated by these long-standing Eurasian policies.
In the context of Russian foreign policy with regards to Crimea, it is important to
consider the likelihood of regional destabilization and its effects on weaker states such
as Kazakhstan for example. Surely, while Nazarbayev remains in power we can assume
the sovereignty of Kazakhstan may remain intact, for after all, the idea behind Russian
most recent regional collaboration, namely the EEU is Nazarbayev’s brainchild. For
now, both leaders have maintained their relationship mutually amicable, but the Kazakhstan’s President is undeniably an aging man (76), whose quarter century-long rule
in the country has yet to outline a clear succession path. The concern over a “Ukrainian scenario” is a viable possibility following Nazarbayev’s departure. And perhaps Putin’s chilling statements about the nature of the titular ethnicity of one the key Central
Asian countries in Russian near-abroad – where he said that Kazakhs had never had
statehood44 – may provide a clue to what may be ahead for Kazakhstan. Nazarbayev
has been a central role in safeguarding Kazakhstani nationalism. It is also important to
point out that Kazakhstan does contain ethnic Russians within its borders, and history
tells us that any forms of counter-nationalism wasn’t well received by Russia. Hence, we
can perhaps infer that since Putin believes that Kazakhs are part of a territory without
being a legitimate state whose nationalistic fervor may threaten Russian interests, the
“Ukrainian scenario” seems far more plausible than we may think.
We might wonder how such a grandiose plan could be put in the works undetected. The irony of the situation is that Putin’s blueprint is not being hidden from public
view, in fact his Eurasianist ideology and belief about Russia’s place in the sun is being
Telephone Conversation with UN Secretary General Ban Ki-moon, President of Russia, Kremlin,
2 March 2014, at <http://en.kremlin.ru/events/president/news/20357>, 14 September 2015.
44
M. Eckel, ‘Ukraine War, Putin’s Comments Stirr Worry in Kazakhstan’, Voice of America, 7 September 2014, at <http://www.voanews.com/content/russia-kazakhstan-ukraine-fears/2440051.html>,
4 March 2016.
43
320
Monika Eriksen
Politeja 2(41)/2016
openly proclaimed. For instance, in an article published in the Nezavisimaya Gazeta
daily, Putin states that Russian people are nation-forming … the great mission of Russians
is to unite, and bind the civilization.45 Certainly the scope of Putin’s strategy remains unknown but it is perhaps appropriate to consider that diversion as a tactic is part of it. Is this
at all feasible? The answer lies in world events. During the Cold War, the United States
kept a tab on only one, visible, known enemy thus making the task considerably easier. In
today’s global environment, the threat of communism has been replaced by terrorism and
Islamic extremism. The United States with its allies are in the business of fighting a multifront war with an invisible enemy. The rules of the game are far different thus requiring
more attention and resources. Such geo-political circumstances can be to Russian advantage. The ability to distract the US is more feasible, as the Americans are already quite busy
with the War of Terrorism and the complex events in the Middle East. Furthermore, closer
to home, the European Union like its American counterpart has also a lot on its plate in
recent times. With the financial crisis sweeping the continent, anti-austerity protests and
concern over “Grexit”, Euroscepticism, and now the enormity of the migration crisis, the
European Union’s attention is certainly divided. Russia had certainly come very far from
its weak circumstances under Yeltsin; reborn under a centralized government and a power
military force at the heart of the country. And as George Friedman, an American political scientist and intelligence analyst, accurately pointed out – Moscow once again dominates Russia. At the present moment, Putin dominates Moscow. Russian foreign policy and
recent undertakings in the “near abroad” are aimed to dominate the former Soviet Union. Russian most significant adversary, the US, is distracted in the Middle East, while its
neighbor to the West, the European Union is destabilized and split.46 Consequently, what
we can infer from the current geo-political picture is that the potential of Russian long-term
goals have far more chances of becoming a reality than we realize, especially when a policy
of appeasement is added to the mix.
Domino Theory Re-defined
As a result of this most recent Russian movement to seize and then annex the Crimean
Peninsula, analysts, politicians, and experts are now trying to fully come to grips with
Russian motivations. The pressing issue isn’t only to understand what has already happened, but perhaps the more important aspect is try to evaluate what comes next, of
course. Being a step ahead in international relations is always a good idea, especially
when the stakes are high. One theoretical model can be applied to our discourse on
Russia’s expansionist conquests is the domino theory. At the time of its inception, the
American President Dwight D. Eisenhower described the series of unfolding political
V. Putin, Integration of Post-Soviet Space an Alternative to Uncontrolled Migration, RT News, 23 January 2012, at <http://www.rt.com/politics/official-word/migration-national-question-putin-439/>,
11 September 2015.
46
G. Friedman, ‘Russia Rising Again?’, Catholic Exchange, 3 May 2012, at <http://catholicexchange.
com/russia-rising-again>, 12 SEptember 2015.
45
Politeja 2(41)/2016
321
events that, ironically enough, were also related to Russian (then Soviet) foreign policy
and consequent regional aggression. In the years to follow, Henry Kissinger further
expanded on this theoretical model. Following World War II, the West became concerned about the spread of Communist ideology through Soviet propaganda. The central principle of the domino theory states that if one Communist country fell, others
would soon follow. The analogy of “falling dominos” was consequently applied in the
context of American involvement in Vietnam as well as a subsequent justification to
combat communism around the world.
Although the Cold War is long over, the key protagonist from the past remains
on the forefront today, except that no longer are we talking about the proliferation of
Communist ideology but rather, Eurasian ideology supplemented with Putin’s calculated efforts to regain complete control in the post-Soviet periphery. The same logic
can be applied here if the domino theory is restructured by substituting prevailing characteristics, originally meaning Communism to now, Russian destabilization and military hegemony of the region. Instead of “falling” Vietnam, Cambodia, Laos, Thailand
or Burma, the relevant players could potentially be for instance Georgia, Uzbekistan,
Belarus, Kyrgyzstan, or Estonia. Russia’s efforts can be analyzed in the framework of
neo-Domino Theory, or Domino Theory re-defined. The Domino Theory helps to
symmetrically analyze crucial historical events and recent trends that correspond to
Russian foreign policy objectives and national security strategies.
Government leaders, civil society from all surrounding States, including Georgia,
Armenia, Moldova, and Kazakhstan are all anxiously watching the events that have
been unfolding in their very backyard with justified fear that the same Russian aggression that engulfed their Ukrainian neighbor might very well infiltrate their borders,
and in some case, infiltrate them again. If the EU and the United States within the
NATO framework fail to adequately support Ukraine, then based upon the above hypothetical presumptions, Russia can very well continue to “intervene” and thusly destabilize, like a falling domino, other regional States one by one, such as Estonia or Latvia
which have considerable Russian speaking minorities.
Bigger, stronger, and more aggressive: Russia in
framework of Kohr’s Power Theory of Social Misery
Another theoretical model worth mentioning in our effort to conceptualize Russia’s
geo-political endeavors in the last two decades is Leopold Kohr’s power theory of aggression, or power theory of social misery. Kohr’s theory outlines that there is a causal
relationship between excessive acquired size which leads to excessive power, and the
tendency towards aggression, belligerence and war.47 Kohr argues that once a nation
becomes large enough to accumulate enough power, it will undoubtedly become an aggressor. Historically, this principal was most notably exemplified by Hitler’s Germany
L. Kohr, The Breakdown of Nations, New York 1978.
47
322
Monika Eriksen
Politeja 2(41)/2016
at the height of its power, and Napoleon’s France. Moreover, this logic was applicable
to Russia during the days of the Soviet Union. The core of its eventual strength, both
political and military, was founded in its geographic acquisition. As the Soviet Empire
grew, so did its hegemonic tyranny which translated into enormous social misery of
the people it dominated. Today, Putin-led policies seem to be placing Russia on a similar path as its predecessor. Some critics would argue that his political rhetoric coupled
by decisive action can be seen as “pushing the envelope” with Russian “intervention”
in Chechnya, Moldova, Georgia but Ukraine represents a tangible and unmistakable
move forward in changing the geo-political landscape of the eastern periphery. Interestingly, Kohr believed that when a nation reaches its “critical volume”, despite the ambitions of its leaders, no ideology, can prevent it from exploding into hostility. By the
same token, no ideology such as Eurasianism or expansionism can push a nation into
aggression or warfare so long as it remains small. Hence, what we can deduct from this
reasoning is that appeasing Putin’s Eurasian ideology, coupled with his expansionist Realpolitik foreign policy can foretell further aggressive “intervention”, ultimately leading
to regional destabilization and the expansion of Russia’s “critical volume”. Moreover,
Kohr protested against the “cult of bigness” from an economic perspective, calling for
the dissolution of large centralized structures. Russia’s most recent venture, the Eurasian Economic Union, can certainly be conceptualized in Kohr’s theoretical framework, which according to his argument would treat this regional project as a source of
aggression, war and social misery. For Kohr, it isn’t about the union of things, but about
its division.
Lastly, Kohr further suggests that a legitimate democracy can only be achieved
when citizens exert a healthy level of direct influence over the government, which
can only truly be established in small states. Certainly, Putin’s Russia cannot be called
a true democracy for reasons generally known, but which should be discussed further
elsewhere.
Russia’s unchecked aggression: A commentary on the
derisory nature of the international response
The stance of the West and Russia in recent years can be characterized as two-fold: appeasement and tenacious impudence. It isn’t difficult to decipher which of these two
is attributed to Mr. Putin and which one to the West. For all of Russian military and
political “chest-beating” in recent years, coupled with acts of aggression in the “near
abroad”, Russian boldness is a force to be reckoned with. And why should Russian confidence be curtailed, since the magnitude of American and European response has been
adynamic? Let us briefly outline some of Russia’s regional undertakings in recent years,
and compare it with the West’s subsequent response.
For Russian military involvement in the Second Chechnyan War in 1999, the international community’s rhetoric was one of condemnation and cautioning. The United
Kingdom Secretary of State for Foreign and Commonwealth Affairs Robin Cook has
Politeja 2(41)/2016
323
wholeheartedly … condemn[ed] vigorously what Russia is doing in Chechnya.48 Furthermore, the denunciation was accompanied by economic ultimatums which included
economic sanctions and international isolation. Following the conflict, the United
Nations Commission for Human Rights called on Russia to establish an independent commission to document and investigate human rights abuses, violations in an effort to bring perpetrators to justice. However, Russian has yet to fulfill all of the above
requirements.
Less than a decade later, the country becomes involved in the Russo-Georgian War
of 2008, offering military and political support to Ossetian separatists. The strained
Russo-Georgian relations were already considerably tense years prior, when Georgia
decided to join the Commonwealth of Independent States, a move Putin strongly opposed. Furthermore, the Georgian efforts to peacefully reintegrate South Ossetia into
the country were continually sabotaged, most notably by Putin-led “passportization”
policy – a mass-scale distribution of Russian passport to residents of Abkhazia and
South Ossetia. Such action was of course seen as means of Russia laying the necessary
foundations for his future claim over these territories49. The response was similar to
Russian intervention in Chechnya, a policy of overt condemnation. The then US President Bush stated that Russia has invaded a sovereign neighboring state and threatens
a democratic government elected by its people. Such an action is unacceptable in the 21st
century.50 Moreover, similarly to the previous regional conflict, the hard talk was augmented by threats of economic sanctions, which although implemented were subsequently revoked by Barack Obama two years later.51 The Georgian embassy in London has openly accused Russia of attempting to “conquer” Georgia. And despite the
US along with its Western allies waving a big stick, in the end the hardline rhetoric
was all that followed suit. Although the Bush administration entertained the possibility of a direct military intervention to defend Georgia, ultimately the plan was abandoned in an effort to prevent an open conflict with Russia. The few aforementioned
examples clearly illustrate an appeasing stance of the West towards Russia’s imperialistic
tendencies.
Furthermore, nearly six years later, Russia once again “intervenes” in the “near
abroad”, this time however with much greater tenacity and force, and unlike previous
“mingling” in Chechnya and Georgia where the extent of his undertakings was limited to military support to Russian separatists, his directives in Ukraine illustrated a far
more ambitious plan. Taking advantage of the turbulent developments in the wake
‘UK Condemns Chechnya Ultimatum’, BBC News, 7 December 1999, at <http://news.bbc.co.uk/2/
hi/uk_news/politics/554075.stm>, 13 September 2015.
49
M. van Herpen, Putin’s Wars. The Rise of Russia’s New Imperialism, Lanham 2014.
50
L. Harding, I. Traynor, ‘Russians March into Georgia as Full-scale War Looms’, The Guardian, 12 August 2008, at <http://www.theguardian.com/world/2008/aug/11/georgia.russia13>, 13 September
2015.
51
P. Baker, D.E. Sanger, ‘U.S. Makes Concessions to Russia for Iran Sanctions’, The New York Times,
21 May 2010, at <http://www.nytimes.com/2010/05/22/world/22sanctions.html?_r=0>, 13 September 2015.
48
324
Monika Eriksen
Politeja 2(41)/2016
of the Ukrainian Revolution and ousting of then-President of Ukraine Viktor Yanukovych, Russia disregarded Ukrainian sovereignty by forcefully occupying and subsequently annexing a portion of its territory, namely the Crimean Peninsula. Considering the scope of Russian aggression and undisputable violation of international law,
a harsh, unified and unyielding stance is expected from the international community.
And yet, just as Russian foreign policy yielded the same results years’ prior – military
intervention and control – so the warnings of the West failed to escalate beyond empty
rhetoric. In response to Russia’s illegal annexation and subsequent destabilization of the
region, the scope of the international response centered on diplomatic measures such
as the canceling of EU-Russia summit, or economic measures such as freezing of assets,
limited financial transaction with Russian banks and embargos on arms from/to Russia.52 Once again, Europe and the United States pledging their fierce and sweep justice
against the Russian aggression turned out to be toothless. The most recent aggression
in the last 15 years clearly illustrates an interesting paradox: neither are Russia’s policies
being accordingly adjusted to international “pressures”, nor are the international “pressures” capable of adjusting accordingly Russia’s expansionist policies. For the most part,
the West has declined to implement any long-term deterrent measures against continued Russian expansionism. As a consequence to Russian invasion of Georgia in 2008,
the aggressor went virtually unpunished. In fact, virtually four years to the date following its aggression in Georgia, it was finally awarded membership in the World Trade
Organization after nearly 18 years of negotiations.53
Up until now, documented international acquiescence of Russia’s behavior essentially allows this superpower to intimidate and subsequently topple sovereign democracies without serious repercussions. A policy of appeasement is a colossal miscalculation with potentially catastrophic consequences. Will the international community’s
response illustrate a stronger stance than that exhibited in the case of the Ukrainian
crisis? The need to re-analyze the potential for old frozen conflicts to reignite as a result of Russia’s renewed political aspirations seems timely in the least; recent Ukrainian conflict also probes further the need to re-asses regional alliances and relationships
within the framework of the EU’s Eastern Partnership.
Concluding remarks: Russia’s policy of Realpolitik and
its long-term ramifications
Most of Russia’s targeted post-Soviet states are young democracies who are not immune from political problems and challenges. Safeguarding their sovereignty is in everyone interest. Geo-political heritage of the states in Russia’s “near abroad” seems to
EU Sanctions against Russia over Ukrainian Crisis, European Union Newsroom, at <http://europa.
eu/newsroom/highlights/special-coverage/eu_sanctions/index_en.htm>, 13 September 2015.
53
World Trade Organization, WTO membership rises to 157 with the entry of Russia and Vanuatu, 22 August 2012, at <https://www.wto.org/english/news_e/pres12_e/pr671_e.htm>, 13 September 2015.
52
Politeja 2(41)/2016
325
be a curse; having secured their respective sovereignty just to be put on high alert once
again by the very same protagonist. Where international acquiescence over Georgia
was seen as a “slap” to Russia, the pronounced brevity of its decision to annex Crimea
now demands a unified international “punch”.
The debate over the West’s response to Russian foreign policy in the eastern periphery is characteristic of an ongoing policy of appeasement. It is, however, important to
keep in mind the importance of a strong, unified stance of the international community against Russian expansionist policies in the “near abroad”, as a measure to prevent
further regional destabilization, and the eruption of new conflicts. The Russian policy
of Realpolitik is a serious threat to the stability of the region. The West must absolutely
at all costs make clear that Russia’s current foreign policy is antithetical to its own stated
goals of being a respected member of the international community.
If Putin-led Eurasian ideology and foreign policies continue to manifest themselves
in acts of aggression and expansionism against its neighboring states, the consequences
in the region and beyond may be severe. It is foolish to dismiss Russia’s foreign policy
policies and take Putin’s rhetoric for granted. After all, Russia is a state with nuclear
capabilities. According to the Federation of American Scientists, Russia in 2013 possessed an estimated 8,500 nuclear warheads of which 1,800 were strategically operational.54 As Zbigniew Brzezinski rightfully noted, much depends on how the West conveys to the dictator in the Kremlin that NATO cannot (and should not) stand by if war
erupts in Europe. And if Ukraine is crushed while the West is simply watching, the new
freedom and security in bordering Romania, Poland would also be threatened.55 Unfortunately, as is the case in Chechnya, Georgia and now Ukraine, it is the average citizens
who are always the ones to pay a heavy price for the lack of historical knowledge and
lack of unified and tenacious action of their politicians. Today it is Ukraine, but tomorrow it might be citizens of Estonia, or Latvia, or any other former Soviet republic.
To conclude, a statement made by an American Senator from Connecticut, Christopher J. Dodd, in front of the US Senate Committee on Foreign Relations, immediately following Russia’s aggression against Georgia, prompts us to seriously ponder on
the potential ramifications of Russian policy of Realpolitik in the near future:
Geopolitically we are witnessing a turning moment in history. The only question is –
what turning point? Will it mark the moment Russia recognized the political and economic costs of military conflict with its neighbors was prohibitively high and permanently abandon the practice, or will it usher in a new era of insecurity in which no country in the region,
Russia included, feels confident in its ability to prosper in the absence of outside pressures.
How the United States and its allies respond not only in the coming days, weeks and months
H.M. Kristensen, R.S. Norris, Status of World Nuclear Forces, Federation of American Scientists,
16 July 2009, at <http://fas.org/issues/nuclear-weapons/status-world-nuclear-forces/>, 13 September 2015.
55
Z. Brzezinski, ‘Zbigniew Brzezinski: After Putin’s Aggression in Ukraine, the West Must Be Ready to Respond’, The Washington Post, 3 March 2014 at <https://www.washingtonpost.com/
opinions/zbigniew-brzezinski-after-putins-aggression-in-ukraine-the-west-must-be-ready-torespond/2014/03/03/25b3f928-a2f5-11e3-84d4-e59b1709222c_story.html>, 13 September 2015.
54
326
Monika Eriksen
Politeja 2(41)/2016
but over the coming years … will have a significant impact on determining which of these
scenarios comes to be the case.56
Bibliography
Baker P., Sanger D.E., ‘U.S. Makes Concessions to Russia for Iran Sanctions’, The New York
Times, 21 May 2010, at <http://www.nytimes.com/2010/05/22/world/22sanctions.
html?_r=0>.
Brzezinski Z., The Grand Chessboard. American Primacy and its Geostrategic Imperatives (Repr.),
New York 2006.
Brzezinski Z., ‘Zbigniew Brzezinski: After Putin’s Aggression in Ukraine, the West Must Be
Ready to Respond’, The Washington Post, 3 March 2014 at <https://www.washingtonpost.
com/opinions/zbigniew-brzezinski-after-putins-aggression-in-ukraine-the-west-must-beready-to-respond/2014/03/03/25b3f928-a2f5-11e3-84d4-e59b1709222c_story.html>.
Casey M., ‘Vladimir Putin’s Impotent Eurasian Union’, Foreign Policy, 5 June 2014, at <http://
foreignpolicy.com/2014/06/05/vladimir-putins-impotent-eurasian-union/>.
Central Intelligence Agency, Belarus World Factbook, 2015, at <https://www.cia.gov/library/
publications/the-world-factbook/geos/bo.html>.
Central Intelligence Agency, World Factbook: Kazakhstan, 2015, at <https://www.cia.gov/
library/publications/the-world-factbook/geos/kz.html>.
Davidoff V., ‘Putin’s Crimean Anschluss’, The Moscow Times, 3 March 2014, at <http://www.
themoscowtimes.com/opinion/article/putins-crimean-anschluss/495462.html>.
Dodd Ch.J., Russia’s Aggression against Georgia: Consequences and Responses, US Senate Committee on Foreign Relations, 17 September 2008, at <http://babel.hathitrust.org/cgi/pt?id
=pst.000065526903;view=1up;seq=5>.
Eckel M., ‘Ukraine War, Putin’s Comments Stirr Worry in Kazakhstan’, Voice of America, 7
September 2014, at <http://www.voanews.com/content/russia-kazakhstan-ukrainefears/2440051.html>.
EU Sanctions against Russia over Ukrainian Crisis, European Union Newsroom, at <http://europa.eu/newsroom/highlights/special-coverage/eu_sanctions/index_en.htm>.
Eurasian Economic Commission, Eurasian Economic Integration: Facts and Figures, 1 June 2015,
at <http://www.eurasiancommission.org/en/Documents/broshura26_ENGL_2014.pdf>.
The Foreign Policy Concept of the Russian Federation, Federation of American Scientists, 28 June
2000, at <http://fas.org/nuke/guide/russia/doctrine/econcept.htm>.
Friedman G., ‘Russia Rising Again?’, Catholic Exchange, 3 May 2012, at <http://catholicexchange.com/russia-rising-again>.
Harding L., Traynor I., ‘Russians March into Georgia as Full-scale War Looms’, The Guardian, 12 August 2008, at <http://www.theguardian.com/world/2008/aug/11/georgia.
russia13>.
Ch.J. Dodd, Russia’s Aggression against Georgia: Consequences and Responses, US Senate Committee on Foreign Relations, 17 September 2008, at <http://babel.hathitrust.org/cgi/pt?id=pst.00
0065526903;view=1up;seq=5>, 13 September 2015.
56
Politeja 2(41)/2016
327
Haushofer K., An English Translation and Analysis of Major General Karl Ernst Haushofer’s Geopolitics of the Pacific Ocean. Studies on the Relationship between Geography and History , ed.
L.A. Tambs, trans. by E.J. Brehm, Lewiston 2002 (Mellen Studies in Geography, 7).
Henley J., ‘A Brief Primer on Vladimir Putin’s Eurasian Dream’, The Guardian, 18 March
2014, at <http://www.theguardian.com/world/shortcuts/2014/feb/18/brief-primer-vladi
mir-putin-eurasian-union-trade>.
Herpen M. van, Putin’s Wars. The Rise of Russia’s New Imperialism, Lanham 2014.
Herspring D. (ed.), Putin’s Russia. Past Imperfect, Future Uncertain, Lanham 2003.
Khalikov Y., Uzbekistani’s Russian-Language Conundrum, Eurasianet, 18 September 2006, at
<http://www.eurasianet.org/departments/insight/articles/eav091906.shtml>.
Kissinger H., Diplomacy, New York 1994.
Klump D.S., Russian Eurasianism: An Ideology of Europe, Wilson Center, 7 July 2011, at <https://www.wilsoncenter.org/publication/russian-eurasianism-ideology-empire>.
Kohr L., The Breakdown of Nations, New York 1978.
Kristensen H.M., Norris R.S., Status of World Nuclear Forces, Federation of American Scientists,
16 July 2009, at <http://fas.org/issues/nuclear-weapons/status-world-nuclear-forces/>.
Mackinder H.J., Democratic Ideals and Reality. A Study in the Politics of Reconstruction, Washington 1996 (Defense Classic Edition).
Mahan A.T., The Problem of Asia. Its Effect upon International Politics, New Brunswick 2003.
Mankoff J., Russian Foreign Policy. The Return of Great Power Politics, Lanham 2009.
Mearsheimer J.J., ‘Why the Ukraine Crisis is the West’s Fault’, Foreign Affairs, Vol. 93, No. 5
(2014), at <https://www.foreignaffairs.com/articles/russia-fsu/2014-08-18/why-ukrainecrisis-west-s-fault>.
Mearsheimer J.J., The Tragedy of Great Power Politics, New York 2001 (The Norton Series in
World Politics).
Meeting of the Valdai International Discussion Club, Kremlin News, 24 October 2014, at
<http://en.kremlin.ru/events/president/news/46860>.
Mozorova N., ‘Geopolitics, Eurasianism, and Russian Foreign Policy under Putin’, Geopolitics,
Vol. 14, No. 4 (2009), at <http://dx.doi.org/10.1080/14650040903141349>.
Nygren B., The Rebuilding of Greater Russia. Putin’s Foreign Policy towards the CIS Countries,
New York 2008 (Routledge Contemporary Russia and Eastern Europe Series).
Parffit T., ‘Has Vladimir Putin Blinked over Ukraine?’, The Daily Telegraph, 7 July 2014, at
<http://www.telegraph.co.uk/news/worldnews/vladimir-putin/10951644/Has-VladimirPutin-blinked-over-Ukraine.html>.
Polelle M., Raising Cartographic Consciousness. The Social and Foreign Policy Vision of Geopolitics
in the Twentieth Century, Lanham 1999.
Presidential Address to the Federal Assembly, Kremlin News, 12 December 2013, at <http://
en.kremlin.ru/events/president/news/19825>.
Putin V., ‘A New Integration Project for Eurasia: The Future in the Making’, Izvestia, 3 October
2011, at <http://www.russianmission.eu/en/news/article-prime-minister-vladimir-putinnew-integration-project-eurasia-future-making-izvestia-3->.
Putin V., Integration of Post-Soviet Space an Alternative to Uncontrolled Migration, RT News,
23 January 2012, at <http://www.rt.com/politics/official-word/migration-national-que
stion-putin-439/>.
328
Monika Eriksen
Politeja 2(41)/2016
‘Road to War in Georgia: The Chronicle of a Caucasian Tragedy’, Spiegel, 25 August 2008, at
<http://www.spiegel.de/international/world/road-to-war-in-georgia-the-chronicle-of-acaucasian-tragedy-a-574812.html>.
‘Russia Oil Row Hits Europe Supply’, BBC News, 8 January 2007, at <http://news.bbc.co.uk/2/
hi/business/6240473.stm>.
Samaddar R. (ed.), Space, Territory and the State. New Readings in International Politics, Hyderabad 2002.
Sempa P.F., Geopolitics. From the Cold War to the 21st Century, New Brunswick 2009.
Sevim V.T., ‘Eurasian Union: A Utopia, a Dream or a Coming Reality?’, Eurasian Journal of
Business and Economics, Vol. 6, No. 12 (2013).
Shenfield S., Russian Fascism. Traditions, Tendencies, Movements, Armonk 2001.
Shlapentokh D., Russia between East and West. Scholarly Debates on Eurasianism, Leiden 2007
(International Studies in Sociology and Social Anthropology, 102).
Sibley R., ‘The Expansionist behind Putin’, Ottawa Citizen, 1 May 2014, at <http://www.otta
wacitizen.com/news/expansionist+behind+Putin/9801689/story.html>.
Telephone Conversation with UN Secretary General Ban Ki-moon, President of Russia, Kremlin,
2 March 2014, at <http://en.kremlin.ru/events/president/news/20357>.
Thom F., ‘Eurasianism: A New Russian Foreign Policy?’, Uncaptive Minds, Vol. 7, No. 2 (1994).
‘UK Condemns Chechnya Ultimatum’, BBC News, 7 December 1999, at <http://news.bbc.
co.uk/2/hi/uk_news/politics/554075.stm>.
Ukhurgunashvili G., Putin’s Brain? Geopolitics of Aleksandr Dugin, Banska Bystrica 2015, at
<https://www.academia.edu/16094159/_PUTIN_S_BRAIN_Geopolitics_of_Aleksandr_Dugin>.
World Trade Organization, WTO membership rises to 157 with the entry of Russia and Vanuatu,
22 August 2012, at <https://www.wto.org/english/news_e/pres12_e/pr671_e.htm>.
Monika ERIKSEN is a PhD Candidate at the Institute for European Studies at the Jagiellonian University. She has studied Political Science at State University of New York,
and obtained a Master Degree in International Conflict Analysis and Resolution from
George Mason University as well as a Master Degree in European Studies from Jagiellonian University with a focus on Southeast Europe. Her academic interests deal with
aspects of national identity building, international conflict resolution, ethnic conflicts
and minority rights. She has worked and conducted research on issues related to Western Balkans, with a particular focus on Kosovo. She is an author of several articles, and
has participated in various EU and UN-sponsored projects on civil society building in
Kosovo as part of the Center for Civil Society Development in 2007-2008.
DOI: 10.12797/Politeja.13.2016.41.17
Andrzej SZABACIUK
[email protected]; [email protected]
Polityka etniczna Republiki
Łotewskiej
Abstract
Ethnic Policy of Republic of Latvia
This article aims to analyze the factors and significance of particular subjects and
instruments of the Latvian ethnic policy. It will be examined in the context of
relationships occurring between Latvia’s policy on ethnic minorities, the attitude
of the Russian-speaking minority and the Russian Federation’s foreign policy on
its fellow-countrymen abroad. We will also attempt to answer the question of
how the Latvian ethnic policy influences horizontal interrelations between the
state’s individual ethnic groups – whether it alleviates social tensions or intensifies them.
Keywords: The Republic of Latvia, ethnic policy, Russian-speaking minority
Słowa kluczowe: Łotwa, konflikty etniczne, mniejszość rosyjskojęzyczna
330
Andrzej Szabaciuk
Politeja 2(41)/2016
Wstęp
Kryzys chylącego się ku upadkowi Związku Radzieckiego aktywizował w trzech republikach nadbałtyckich elity zainteresowane istotnymi reformami w sferze ekonomicznej, społecznej i politycznej. Podobnie jak w większości republik związkowych zmiany
forsowali głównie przedstawiciele miejscowej partii komunistycznej. Początkowo domagano się przede wszystkim poszerzenia zakresu swobody gospodarczej. Łotwa, podobnie jak Estonia czy Litwa, należała do tych republik radzieckich, w których poziom życia był nieco wyższy od przeciętnej ZSRR, przez co dużą popularność zyskała
tam teza, że zła sytuacja ekonomiczna jest skutkiem nadmiernej eksploatacji regionu nadbałtyckiego przez Moskwę. W konsekwencji 27 lipca 1989 r. Rada Najwyższa
Łotewskiej SRR podjęła decyzję o przejściu republiki na „samodzielność gospodarczą”.
Uchwała Rady uprawomocniła się 1 stycznia 1990 r.1
Dezintegracja polityczna i gospodarcza Związku Radzieckiego umożliwiła władzom państw nadbałtyckich stopniowe uniezależnienie się od Kremla. Na Łotwie
proces ten cechowała duża dynamika i radykalizm. W sferze politycznej Łotwa konsekwentnie implementowała wzorce demokratyczne, a w gospodarce reformy w duchu
wolnorynkowego liberalizmu. Tylko polityka etniczna odbiegała znacząco od zachodnioeuropejskiego modelu układania stosunków międzyetnicznnych, zyskując wyraźny
charakter segregacyjny.
Już w pierwszych miesiącach po ogłoszeniu niepodległości władze łotewskie zaostrzyły warunki przyznawania obywatelstwa, które mogły uzyskać praktycznie tylko
osoby posiadające obywatelstwo przedwojennej Łotwy oraz ich potomkowie. Godziło
to jednoznacznie w interesy mniejszości rosyjskojęzycznej, najczęściej niespełniającej
tych kryteriów. W pierwszej fazie nowe przepisy nie regulowały precyzyjnie procedury naturalizacyjnej, dookreślono ją dopiero w ustawie z 1994 r., narzucając na aplikantów szereg ograniczeń kwotowych i czasowych. W ten sposób starano się zmniejszyć
znaczenie polityczne i socjoekonomiczne populacji rosyjskojęzycznej. Jak zauważa
Andrzej Wierzbicki, długookresowym celem Łotwy było stworzenie możliwe homogenicznego etnicznie państwa, poprzez asymilację przedstawicieli narodów nietytularnych lub zmuszenie ich do opuszczenia republiki2.
Celem artykułu jest analiza uwarunkowań, znaczenia poszczególnych podmiotów
i instrumentów łotewskiej polityki etnicznej. Rozpatrywana ona będzie w kontekście
związków relacyjnych zachodzących między polityką Łotwy wobec mniejszości etnicznych, postawą mniejszości rosyjskojęzycznej i polityką zagraniczną Federacji Rosyjskiej
wobec „zagranicznych rodaków” (соотечественников)3. Spróbujemy odpowiedzieć
1
2
3
Ł. Makowski, System polityczny Łotwy i jego związki ze sferą gospodarczą w dobie trzeciej fali demokratyzacji, Toruń 2010, s. 117 i nast.
A. Wierzbicki, Etniczność i narody w Europie i Azji Centralnej. Perspektywa teoretyczna i egzemplifikacyjna, Warszawa 2014, s. 234.
Termin „rodak” obejmuje wszystkie osoby w sposób duchowy czy kulturowo-etniczny powiązane z Federacją Rosyjską, ewentualnie ze Związkiem Radzieckim lub Imperium Romanowów. Zob.: R. Brubaker, Nacjonalizm inaczej. Struktura narodowa i kwestie narodowe w nowej Europie, przeł. J. Łuczyński,
Politeja 2(41)/2016
Polityka etniczna Republiki Łotewskiej
331
także na pytanie, jak łotewska polityka etniczna wpływa na horyzontalne współzależności między poszczególnymi grupami etnicznymi państwa – czy niweluje napięcia
społeczne, czy je potęguje. Badając powyższe zagadnienia, posługiwaliśmy się metodą instytucjonalno-prawną, pomocną w charakterystyce zarówno podstawowych podmiotów prawnych, jak i normatywów określających ich udział w implementacji polityki etnicznej.
W artykule rozmyślnie używamy terminu „polityka etniczna”4, a nie narodowościowa, ponieważ wychodzimy z założenia, że podmiotem tej polityki są nie tylko mniejszości narodowe, ale także mniejszości etniczne i wyznaniowe, w których obrębie nie
wykształciła się świadomość narodowa, a podstawą ich samoidentyfikacji jest język
(w tym przypadku rosyjski), wyznanie (prawosławie) lub przynależność terytorialna
(vide Latgalczycy)5.
1. Uwarunkowania łotewskiej polityki etnicznej
Polityka Republiki Łotewskiej wobec mniejszości etnicznych ściśle łączyła się z problemem historycznych uwarunkowań kształtowania się składu etnicznego państwa oraz
z kwestią przekształceń ustrojowych schyłkowego Związku Radzieckiego. Warto zauważyć, że już w okresie carskim obszar nadbałtycki wyróżniał się wysokim poziomem
życia, co zawdzięczał dynamicznemu rozwojowi miejscowego rolnictwa oraz przemysłu. Uwłaszczenie chłopów przeprowadzono tam jeszcze w czasach cara Aleksandra I,
a w Rydze i Tallinie ulokowane były największe porty imperium, przy których dynamicznie rozwijał się przemysł, przyciągając ludność rosyjską. W okresie międzywojennym niepodległe władze łotewskie próbowały ograniczyć znaczenie społeczne i polityczne mniejszości rosyjskojęzycznej, co zakończyło się niepowodzeniem. Polityce tej
kres położyła pierwsza okupacja radziecka, która przyniosła ze sobą represje dziesiątkujące łotewskie elity. Cześć osób zginęła z rąk żołnierzy radzieckich lub funkcjonariuszy
służb bezpieczeństw, innych zesłano na Syberię. Pomimo prześladowań radziecka Łotwa nie była tak zdewastowana jak większość republik związkowych, ponieważ została
dość późno zaanektowana przez ZSRR i ominęły ją czystki i brutalna kolektywizacja lat
4
5
Kraków 1998, s. 183 i nast., Zmieniająca się Europa ’89; О. Выхованец, А. Журавский, Проблема
возвращения соотечественников, [w:] Миграция в России 2000-2012, red. И. Иванов, t. 1, cz. 1,
Москва 2013, s. 574.
Zob.: R. Zenderowski, H. Chałupczak, W. Baluk, Polityka etniczna: próba teoretycznej konceptualizacji, [w:] Polityka etniczna współczesnych państw Europy Środkowo-Wschodniej, red. ciż, Lublin 2015,
s. 26.
Szerzej o tym problemie zob.: D.D. Laitin, Identity in Formation: The Russian-speaking Populations in
the Near Abroad, Ithaca 1998, s. 36-57, Wilder House Series in Politics, History and Culture. Badania
socjologiczne przeprowadzone w 2001 r. w Kazachstanie, Mołdawii, na Ukraine, w Gruzji i na Białorusi dowodzą, że tylko 13% populacji rosyjskojęzycznej identyfikuje się z narodem rosyjskim. Zob.:
E. Poppe, L. Hagendoorn, Types of Identification among Russians in the „Near Abroad”, „Europe-Asia
Studies” 2001, Vol. 53, nr 1, s. 61-63, [online] http://dx.doi.org/10.1080/09668130123914.
332
Politeja 2(41)/2016
Andrzej Szabaciuk
30. Dodatkowo, krótki okres niepodległości przyczynił się do zwiększenia odporności
społeczeństwa na sowietyzację. Miało to istotne implikacje w dekadach późniejszych6.
Po „odwilży” 1956 r. Łotwa i Estonia rozwijały się niezwykle dynamicznie, co
przyciągało ludność rosyjską pracującą głównie w wielkich zakładach przemysłowych
ulokowanych w stolicach republik. Skutkowało to istotnymi zmianami w składzie etnicznym Łotewskiej SRR – stale malał odsetek ludności łotewskojęzycznej w ogólnej
liczbie populacji państwa. Ludność słowiańska, nie tylko rosyjska, do 1989 r. dominowała w większych miastach z Rygą na czele7.
Tabela 1. Zmiany w strukturze ludności Republiki Łotewskiej
1935
1956
1970
1979
1989
2000
Łotysze
77%
62%
57%
54%
52%
58%
Rosjanie
9%
27%
39%
33%
34%
30%
Źródło: M.E. Commercio, Russian Minority Politics in Post-Soviet Latvia and Kyrgyzstan. The
Transformative Power of Informal Network, Philadelphia 2010, s. 42, National and Ethnic Conflict in the
21st Century.
Niepokojącym zjawiskiem była także uprzywilejowana pozycja ludności rosyjskojęzycznej w aparacie władzy, wojsku czy w szkolnictwie. Zauważmy, że podobne problemy występowały praktycznie we wszystkich republikach poradzieckich, co stanowiło rezultat planowej sowieckiej polityki etnicznej, której podstawowym celem było
wzmocnienie pozycji Rosjan i języka rosyjskiego we wszystkich sferach życia państwa8.
Skutkowało to zmianami w składzie etnicznym poszczególnych republik. Po 1991 r.
poza terytorium Federacji Rosyjskiej żyło ok. 25 mln etnicznych Rosjan lub osób rosyjskojęzycznych, z czego na obszarze Wspólnoty Niepodległych Państw aż 17 mln9.
Napięcia między łotewskimi środowiskami niepodległościowymi i rosyjskojęzyczną elitą Łotwy uwidoczniły się w okresie gorbaczowowskiej pierestrojki. W październiku 1988 r. proniepodległościowe komitety obywatelskie sformowały łotewski Front
A. Szabaciuk, Estoński i łotewski ruch narodowy w okresie przedrusyfikacyjnym, „Studenckie Zeszyty
Historyczne UJ” 2008, z. 15, s. 113-124; J. Dreifelds, Latvia in Transition, New York 1996, s. 22-45;
V.O. King, Latvia’s Unique Path toward Independence: The Challenges Associated with the Transition
from a Soviet Republic to an Independent State, „International Social Science Review” 2012, Vol. 87,
nr 3/4, s. 130-132.
7
Obecnie mniejszość rosyjskojęzyczna na Łotwie nie jest rozmieszczona równomiernie. Dominuje
w stolicy, gdzie zgodnie ze spisem ludności z 2011 r. stanowi 55,8% ludności, oraz w graniczącym z Federacją Rosyjską regionie latgalskim, gdzie ten odsetek sięga aż 60,3% ogółu populacji. Zob.: А. Матулионис, М. Фреюте, Идентичность русской этнической группы и ее выражение в Литве и Латвии. Сравнительный аспект, „Мир России” 2014, nr 1, s. 91.
8
Szerzej: R. Szporluk, Imperium, komunizm i narody. Wybór esejów, przeł. S. Czarnik, A. Nowak, Kraków 2003, s. 115-154, Arkana Historii.
9
T. Malmlöf, The Russian Populations of Latvia – Puppets of Moscow? Defence Analysis, Stockholm
2006, s. 11, FOI-R, 1975; M.E. Commercio, Russian Minority Politics in Post-Soviet Latvia and Kyrgyzstan. The Transformative Power of Informal Network, Philadelphia 2010, s. 42, National and Ethnic
Conflict in the 21st Century.
6
Politeja 2(41)/2016
333
Ludowy, który zyskał decydujący wpływ na bieg spraw państwowych. Kilka dni później
zwolennicy opcji prorosyjskiej założyli Interfront (Międzynarodowy Front Ludzi Pracy
Łotewskiej SRR)10. Przedstawiciele obydwu obozów obawiali się, że strona przeciwna
zmarginalizuje ich znaczenie w wybijającym się na niepodległość państwie. Rozwój sytuacji w republikach nadbałtyckich bacznie obserwował Michaił Gorbaczow, powoli
ulegający wpływom konserwatystów wzywających do rozprawy z tendencjami separatystycznymi. W grudniu 1990 r. wokół głównych sowieckich budynków w Rydze eksplodowało niespodziewanie dwanaście ładunków wybuchowych. Władze radzieckie
oskarżyły o zamach „skrajnych nacjonalistów”, co miało stanowić pretekst do rozprawy
z niepodległościową opozycją. Utworzony przez sowieckich „twardogłowych” Łotewski Komitet Ocalenia Narodowego planował poprosić centralę o wsparcie wojskowe,
mające rzekomo pomóc w wykryciu sprawców. W styczniu 1991 r. sowiecki OMON
zaatakował łotewskie Ministerstwo Spraw Wewnętrznych. W walkach zginęło pięć
osób. I chociaż prezydent ZSRR twierdził, że działania te nie były z nim konsultowane, ugrupowania niepodległościowe niedowierzały kierownictwu sowieckiemu i postanowiły kontynuować proces emancypacji. 3 marca 1991 r. zorganizowano referendum
w sprawie niepodległości, w którym 73% mieszkańców Łotewskiej SRR poparło ideę
stworzenia suwerennego państwa11.
Środowiska demokratyczne nie zdecydowały się jednak na szybkie wprowadzenie
w życie wyników referendum, sondując postawę Kremla. Dopiero 21 sierpnia 1991 r.
Rada Najwyższa ŁSRR ogłosiła pełną niepodległość. Rosyjska Federacyjna Socjalistyczna Republika Radziecka uznała ją 23 sierpnia, a Zjazd Deputowanych Ludowych
ZSRR w pierwszych dniach września. 17 września Łotwa wraz z innymi republikami
nadbałtyckimi została pełnoprawnym członkiem ONZ12.
Deklaracja niepodległości otworzyła przez Łotyszami zupełnie nowe możliwości.
Podstawowym celem władz republiki była możliwie szybka integracja ze Wspólnotami
Europejskimi oraz z NATO – stanowczo odrzucano możliwość członkostwa w WNP.
Integracja z Zachodem wymuszała przeprowadzenie szeregu niepopularnych reform,
dlatego obawiano się, że mniejszość rosyjskojęzyczna może stanowić czynnik hamujący
zmiany. Była to niewątpliwie jedna z przyczyn radykalizacji polityki etnicznej. Kolejną
był wzrost nastrojów rusofobicznych, stanowiący w większym stopniu konsekwencję
przeobrażeń politycznych niż stosunków międzyetnicznych. Zgodnie z badaniami socjologicznymi przeprowadzonymi na Łotwie w 1993 r. tylko 14% Rosjan twierdziło,
że nie chce mieć nic wspólnego Łotyszami. Podobny stosunek do Rosjan okazywało aż
46% Łotyszy13.
Poza uwarunkowaniami historycznymi, politycznymi czy etnicznymi duży wpływ
na kształt łotewskiej polityki wobec mniejszości mają tendencje demograficzne występujące na Łotwie, od lat mierzącej się z niskim przyrostem naturalnym i masową
12
13
10
11
Ł. Makowski, System polityczny Łotwy…, s. 113-116.
A. Kasekamp, Historia państw bałtyckich, przeł. A. Żukowska-Maziarska, Warszawa 2013, s. 174-177.
V.O. King, Latvia’s Unique Path…, s. 139.
R.J. Dreifelds, Latvia in Transition, s. 163-172.
334
Andrzej Szabaciuk
Politeja 2(41)/2016
migracją ludności. Należy jednak podkreślić, że wbrew obawom łotewskich elit, niejednokrotnie artykułowanym w latach 90. XX w., spadek liczby ludności nie jest zjawiskiem typowym tylko dla ludności łotewskojęzycznej i w jeszcze większym stopniu
dotyka mniejszość rosyjskojęzyczną. W 1989 r. na Łotwie żyło 2,66 mln osób, z czego
ludność rosyjskojęzyczna stanowiła ponad 900 tys. W 2011 r. populacja państwa zmalała do 2,07 mln, w tym mniejszość rosyjskojęzyczna skurczyła się do 557 tys. (spadek
odpowiednio o 22% i 40%)14.
Jeszcze jedną istotną determinantą łotewskiej polityki etnicznej jest bliskość geograficzna Federacji Rosyjskiej oraz wiążąca się z nią obawa przed instrumentalnym wyzyskiwaniem kwestii mniejszości rosyjskojęzycznej w polityce Kremla. Zaniepokojenie
to nie jest bezpodstawne, ponieważ na przestrzeni ostatniego dwudziestopięciolecia
Rosja niejednokrotnie wykorzystywała kwestię ochrony „zagranicznych rodaków” do
umacniania wpływów na obszarze tzw. „bliskiej zagranicy”. Aneksja Krymu i konflikt
na wschodzie Ukrainy pokazał skrajny wariant takiego scenariusza, co dodatkowo zachęciło władze państw nadbałtyckich do poszukiwania możliwości zabezpieczenia się
przed taką ewentualnością15.
2. Podmioty i główne koncepcje łotewskiej polityki
etnicznej
Politykę etniczną Łotwy kształtują przede wszystkim organy centralne państwa: prezydent, rząd i jego poszczególne resorty (przede wszystkim Ministerstwo Sprawiedliwości, Ministerstwo Edukacji i Nauki, Ministerstwo Kultury, Ministerstwo Spraw Zagranicznych) oraz podległe im urzędy państwowe. Mniejszy wpływ na jej ewolucję mają
organizacje międzynarodowe i pozarządowe.
Prezydent nie posiada bezpośrednich prerogatyw umożliwiających realne kształtowanie łotewskiej polityki etnicznej. Z jego inicjatywy mogą być prowadzone wyłącznie
konsultacje społeczne w tym zakresie. Ciałem koordynującym wspomniane działania
jest powołana w 1996 r. Rada ds. Mniejszości przy prezydencie Republiki Łotewskiej.
W jej pracach uczestniczą przedstawiciele jedenastu mniejszości etnicznych oraz delegaci parlamentarnego Komitetu Praw Człowieka. Efektem są rekomendacje przedkładane parlamentowi łotewskiemu16.
J. Więcławski, The Case of the Russians in Latvia and the Need of the Comprehensive Research Approach in Contemporary International Relations, „International Journal of Social Science Research” 2015,
Vol. 3, nr 1, s. 124, [online] http://dx.doi.org/10.5296/ijssr.v3i1.6917.
15
A. Grigas, Russia-Baltic Relations after Crimea’s Annexation: Reasons for Concern?, 2014, s. 2-7, Cicero
Foundation Great Debate Paper, nr 14/05. Szerzej: T. Stępniewski, Geopolityka regionu Morza Czarnego w pozimnowojennym świecie, Lublin 2011, s. 87-90; tenże, Polityka bezpieczeństwa Ukrainy po 2010
roku, „Rocznik Instytutu Europy Środkowo-Wschodniej” 2013, R. 11, z. 2: Słowiański trójkąt: Rosja,
Ukraina, Białoruś, s. 145-151.
16
A. Jansons, Ethnopolitics in Latvia: Ethnopolitical Activities of State Institutions and Non-governmental
Organisations and their Influence on the Social Integration Process, „Ethnicity Studies” 2003, s. 127.
14
Politeja 2(41)/2016
335
Kształtowanie i implementowanie łotewskiej polityki etnicznej należy do prerogatyw parlamentu i rządu łotewskiego. Istotny wpływ na kierunek zmian w tym zakresie
miały podziały polityczne krystalizujące się w pierwszej połowie lat 90. Po wyborach
parlamentarnych w 1993 r. w obrębie łotewskiego Frontu Ludowego i grupy Równouprawnienie (zrzeszającej byłych członków zdelegalizowanego w 1991 r. Interfrontu)
zarysowały się wyraźne podziały polityczne. Środowiska niepodległościowe skupiły się
głównie wokół ugrupowań centroprawicowych oraz prawicowych, cieszących się największym poparciem społecznym. Postkomuniści i część lewego skrzydła Frontu Ludowego przeszli do opozycji, tracąc realny wpływ na bieg spraw państwowych, m.in. z powodu stosunku wobec Federacji Rosyjskiej i kwestii mniejszości rosyjskojęzycznej17.
Wszystkie kluczowe reformy polityczne ostatniego dwudziestopięciolecia przygotowały partie centroprawicowe i to one wyznaczały główne kierunki łotewskiej
etnopolityki. W okresie dwóch pierwszych kadencji parlamentu (Saeima), w latach
1993-1998, dominującą rolę odegrało ugrupowanie Łotewska Droga, które stworzyło
mniejszościowy rząd koalicyjny z Łotewskim Związkiem Rolników i Partią Ludową.
Wypracowany wówczas model polityki etnicznej próbował godzić interesy środowisk
skrajnie prawicowych, domagających się możliwie radykalnych zmian, oraz skrzydła
umiarkowanego, przy jednoczesnym odrzuceniu liberalnych postulatów ugrupowań
lewicowych. W efekcie przepisy o obywatelstwie ustanowione w 1991 i w 1994 r. należy uznać za niezwykle restrykcyjne i mocno ograniczające prawa cywilne i obywatelskie ludności rosyjskojęzycznej. Naciski stałej misji OBWE, działającej na Łotwie
w latach 1993-2001, krytyczne uwagi instytucji Unii Europejskiej oraz aktywność prezydenta Guntisa Ulmanisa przyczyniły się do uchwalenia w 1998 r. nowelizacji ustawy o obywatelstwie, łagodzącej ostrość wcześniejszych regulacji. Wpłynęły one także na kształt innych kluczowych normatywów: ustawy o statusie byłych obywateli
Związku Radzieckiego, którzy nie są obywatelami Łotwy ani żadnego innego państwa
(z 1995 r.), ustawy o szkolnictwie (z 1998 r.) oraz ustawy o ochronie języka państwowego z 1999 r.18
Ugrupowania centroprawicowe niejednokrotnie wchodziły w krótkotrwałe koalicje z partiami z prawej strony sceny politycznej, takimi jak Blok Zjednoczenie Narodowe „Wszystko dla Łotwy” – Łotewski Narodowy Ruch Niepodległości/Dla
Wolności i Ojczyzny, mimo to nie uległy ich presji i nie zmieniły znacząco kierunku
etnopolityki19. Nie poddały się również naciskom środowisk lewicowych, które w latach 1996-2008 przygotowały 400 projektów zmian prawnych: 30% dotyczyło nauczania w szkołach w języku rosyjskim, 30% praw wyborczych, 15% polityki językowej,
T. Stryjek, Wojna po wojnie raz jeszcze. II wojna światowa i powojenne podziemie antysowieckie we
współczesnej polityce wobec pamięci i w historiografii Litwy, Łotwy, Estonii, Białorusi i Ukrainy, [w:]
G. Motyka i in., Wojna po wojnie. Antysowieckie podziemie w Europie Środkowo-Wschodniej w latach
1944-1953, Gdańsk–Warszawa 2012, s. 486.
18
Д. Блейере i in., История Латвии: XX век, Рига 2005, s. 422 i nast.; J. Więcławski, Perspektywy
procesów naturalizacji i integracji społecznej w Republice Łotewskiej, Warszawa 2003, s. 12-18, Opinie
(MSZ, Departament Strategii i Planowania Polityki Zagranicznej), 60.
19
T. Stryjek, Wojna po wojnie…, s. 488 i nast.
17
336
Andrzej Szabaciuk
Politeja 2(41)/2016
a 15% kwestii ograniczania możliwości pracy przez osoby nieposiadające obywatelstwa
łotewskiego20.
Ugrupowania lewicowe – zarówno postkomuniści skupieni w Łotewskiej Partii
Socjaldemokratycznej, jak i środowiska wywodzące się z Frontu Ludowego, tworzące
Partię Zgody Narodowej – nie były w stanie przekonać wyborców i stworzyć alternatywy dla rządów centroprawicowych. Próba sformowania jednolitego prorosyjskiego
bloku politycznego pod nazwą O Prawa Człowieka na Zjednoczonej Łotwie podjęta
w 1998 r. – w czasie największego kryzysu w stosunkach łotewsko-rosyjskich ostatnich
dwóch dekad – też nie przyniosła oczekiwanych rezultatów21.
W 2005 r. po lewej stronie sceny politycznej pojawiło się nowe ugrupowanie – Centrum Zgody. Jej liderem został jeden ze współtwórców Partii Zgody Narodowej Sergejs Dolgopolovs, który nie krył swoich porosyjskich sympatii. W jego opinii bliskie
kontakty z Moskwą przyniosą wymierne korzyści gospodarcze i polityczne, dlatego
należy podjąć szereg działań zmierzających do nowego zdefiniowania stosunków rosyjsko-łotewskich, co musi poprzedzać zmiana polityki wobec mniejszości rosyjskojęzycznej na Łotwie. W sumie postulaty Centrum Zgody nie były niczym odkrywczym,
jednak lider tego ugrupowania poszedł o krok dalej. Z doniesień medialnych wiemy, że
w 2005 r. wielokrotnie odwiedzał Moskwę i tam konsultował swoją strategię polityczną. Najprawdopodobniej na jednym z takich spotkań podjęto decyzję o desygnowaniu
na przewodniczącego ruchu Nilsa Ušakovsa – popularnego dziennikarza rosyjskiego
pierwszego kanału bałtyckiego22.
Centrum Zgody nie ograniczało się bynajmniej do nieoficjalnych kontaktów z rosyjskimi włodarzami. W 2009 r. Ušakovs wziął udział w kongresie Jednej Rosji w Petersburgu, a w listopadzie tegoż roku jeden z liderów ruchu, Janis Urbanovics, podpisał
z przewodniczącym Dumy Państwowej i jednocześnie prominentnym działaczem Jednej Rosji, Borisem Gryzłowem, porozumienie o współpracy obu partii. Był to pierwszy
taki przypadek w historii niepodległej Łotwy. Jeszcze więcej kontrowersji budzi kwestia
finansowania Centrum Zgody przez Federację Rosyjską. Chociaż władzom łotewskim
nie udało się zgromadzić dowodów potwierdzających takie praktyki, to zebrane informacje sugerują duże prawdopodobieństwo takiego scenariusza23.
Istotnym wydarzeniem w łotewskim życiu politycznym było zwycięstwo Centrum
Zgody w wyborach municypalnych w Rydze w 2009 r. Sukces środowisk prorosyjskich
S. Baltruka, I. Indāns, K. Krūma, Enacting Non-citizenship in Latvia: Challenges to National and European Frameworks, ENACT Consortium, Brussels 2009, s. 14.
21
T. Stryjek, Wojna po wojnie…, s. 489; S. Baltruka, I. Indāns, K. Krūma, Enacting Non-citizenship in
Latvia…, s. 14. Kryzys łotewsko-rosyjski wywołało brutalne stłumienie manifestacji emerytów z Rygi,
głównie przedstawicieli mniejszości rosyjskojęzycznej, protestujących przeciwko znacznemu podniesieniu taryf na usługi komunalne. W efekcie Federacja Rosyjska rozpoczęła zmasowaną antyłotewską
nagonkę propagandową, zgłosiła także projekt rezolucji do Rady Bezpieczeństwa ONZ potępiającej
łotewską politykę wobec mniejszości etnicznych. Zob.: J. Więcławski, Perspektywy procesów…, s. 12.
22
Tak przynajmniej sugeruje Andis Kudors. Zob.: A. Kudors, Russian Soft Power and Non-Military Influence: The View from Latvia, [w:] Tools of Destabilization. Russian Soft Power and Non-military Influence in the Baltic States, red. M. Winnerstig, Stockholm 2014, s. 82 i nast., FOI-R-3990-SE.
23
Tamże, s. 84 i nast.
20
Politeja 2(41)/2016
337
mógł zapowiadać przyszłe zwycięstwa na szczeblu ogólnopaństwowym. Tak się jednak
nie stało. Zmienił się jednak klimat polityczny w stolicy państwa. Nowy mer – znany
nam dobrze Nils Ušakovs – zaraz po objęciu urzędu zintensyfikował swoje kontakty
z Moskwą, jednym z miast partnerskich Rygi. Dodatkowo, miesiąc po wyborach zorganizował w stolicy kongres łotewskich Rosjan, na który list gratulacyjny skierowała rosyjska ambasada na Łotwie. W latach następnych kontakty Moskwy i Rygi były dalej bardzo dobre, co wyraźnie kontrastowało z chodnymi stosunkami rosyjsko-łotewskimi24.
Partie lewicowe w walce o prawa mniejszości rosyjskojęzycznej na Łotwie wspierały organizacje pozarządowe. W Republice Łotewskiej działa około 200 organizacji
powiązanych z określonymi mniejszościami narodowościowymi, głównie z mniejszością rosyjską. Najczęściej są to organizacje kulturalne (m.in. Stowarzyszenie Kulturalne Rosjan na Łotwie, Związek Nauczycieli Języka i Kultury Rosyjskiej), organizacje
zapewniające pomoc prawną, w tym broniące praw mniejszości rosyjskiej (przykładowo Organizacja Niezależnych Ekspertów na Łotwie, Związek Obywateli i Nieobywateli, Łotewski Komitet Praw Człowieka, Związek Weteranów i Uczestników Blokady
Leningradu itd.), organizacje skupiające przeciwników łotewskiej polityki edukacyjnej
(Związek Wsparcia Szkół Rosyjskojęzycznych na Łotwie, Klub Rosyjski) oraz wspierające rosyjskie życie społeczne (np. Związek Rosjan na Łotwie czy Stowarzyszenie Rosjan na Łotwie)25.
Większość organizacji pozarządowych skupiających mniejszości etniczne na Łotwie
była niewielka i dysponowała ograniczonymi środkami finansowymi. Zaradzić temu
mogła konsolidacja tego typu struktur, której sprzyjały władze rosyjskie. W ten sposób
powołano Zjednoczony Kongres Rosyjskich Wspólnot Łotwy oraz Związek Obywateli
Rosyjskich na Łotwie. Znany jest także Łotewski Związek Rosjan (Союз российских
соотечественников Латвии)26.
Władze federalne prowadzą szeroko zakrojoną akcję pomocy osobom rosyjskojęzycznym żyjącym w regionie nadbałtyckim. Zajmują się tym różnego typu organizacje, m.in. Russkij Mir, Fundacja na Rzecz Obrony Praw Rosjan (российских
соотечественников) za Granicą, organizacja Świat bez Nazizmu z jej lokalnymi oddziałami w poszczególnych państwach nadbałtyckich. Niezwykle istotną rolę w tym
aspekcie polityki Moskwy odgrywa również Federalna Agencja ds. Wspólnoty Niepodległych Państw, Rodaków Mieszkających za Granicą i Międzynarodowej Współpracy
Humanitarnej (Rossotrudniczestwo). Na ich funkcjonowanie władze na Kremlu przeznaczają miliony dolarów i m.in. za ich pośrednictwem wspierane są lokalne organizacje zrzeszające osoby rosyjskojęzyczne żyjące na obszarze poradzieckim oraz przychylne
Moskwie partie polityczne. Szacuje się, że 68% grantów przyznawanych przez wymienione organizacje trafia w ten czy inny sposób do osób powiązanych z prorosyjskimi
The „Humanitarian Dimension” of Russian Foreign Policy toward Georgia, Moldova, Ukraine and the
Baltic States, red. G. Pelnēns, Riga 2010, s. 85 i nast.
25
S. Baltruka, I. Indāns, K. Krūma, Enacting Non-citizenship in Latvia…, s. 12.
26
Human Rights Watch, Laws of Attrition. Crackdown on Russia’s Civil Society after Putin’s Return to the
Presidency, 24 IV 2013, s. 13-36.
24
338
Andrzej Szabaciuk
Politeja 2(41)/2016
ugrupowaniami w państwach nadbałtyckich. Na podstawie dochodzenia prowadzonego przez Bałtyckie Centrum Dziennikarstwa Śledczego Re:Baltic wiemy o aktywności około czterdziestu prorosyjskich organizacji pozarządowych wspieranych przez
rosyjskie firmy i osoby indywidualne. Oficjalnie otrzymały one wsparcie w wysokości
1,5 mln euro tylko w okresie trzech ostatnich lat. Jednak rzeczywisty poziom subwencji
jest najprawdopodobniej znacznie wyższy27.
Wsparcie rosyjskie może przybierać także inne formy. Przykładowo praktycznie co
roku do organizacji zrzeszających osoby rosyjskojęzyczne na Łotwie trafiają transporty książek przeznaczone dla uczniów szkół mniejszościowych. Pierwszy taki transport
trafił tam w 1996 r. i liczył kilka tysięcy książek, ale już w 2003 r. na Łotwę dostarczono
ich 55 tys. Młodzież i nauczyciele szkół mniejszościowych zapraszani są do Federacji
Rosyjskiej na seminaria naukowe, wycieczki. Najzdolniejsi otrzymują stypendia na kontynuację nauki w Rosji28.
Realny wpływ ugrupowań opozycyjnych i prorosyjskich organizacji pozarządowych na politykę etniczną państwa jest obecnie niewielki. Łotwa zmodyfikowała większość kontrowersyjnych normatywów regulujących status mniejszości zgodnie z wytycznymi OBWE i UE jeszcze w drugiej połowie lat 90. Zakończone sukcesem starania
o członkostwo w Unii Europejskiej potwierdziły ich zgodność z unijnym prawem, co
stanowczo organiczna możliwość internacjonalizacji problemu ochrony praw ludności
rosyjskojęzycznej na Łotwie.
3. Instrumenty łotewskiej polityki etnicznej
Polityka Republiki Łotewskiej wobec mniejszości rosyjskojęzycznej regulowana jest
przez szereg normatywów szczegółowo określających kompetencje poszczególnych instytucji państwowych w tym zakresie. Jedno z kluczowych miejsce w tym systemie zajmuje ustawa o obywatelstwie z 22 lipca 1994 r.
3.1. Ustawa o obywatelstwie i o bezpaństwowcach29
Punktem wyjścia reformy polityki etnicznej było negowanie zgodności z prawem międzynarodowym radzieckiej aneksji państw bałtyckich w 1940 r. – nieuznanej przez mocarstwa zachodnie – a co za tym idzie traktowanie Łotewskiej SRR jako tworu obcego,
stanowiącego efekt sowieckiej okupacji. Z tego punktu widzenia międzywojenna Repu Kremlin’s millions: How Russia funds NGOs in Baltics, Delfi, 4 IX 2015, [online] http://en.delfi.lt/
nordic-baltic/kremlins-millions-how-russia-funds-ngos-in-baltics.d?id=68908408, 10 VIII 2015.
28
N. Muižnieks, Russian Foreign Policy towards „Compatriots” in Latvia, [w:] Latvian-Russian Relations.
Domestic and International Dimensions, ed. tenże, Riga 2006, s. 127; M. Kosienkowski, Strategia adaptacyjna Federacji Rosyjskiej wobec państw bałtyckich, Toruń 2006, s. 91-93.
29
Termin „bezpaństwowcy” (stateless persons) stosowany jest w artykule zgodnie z definicją zaczerpniętą
z prawa międzynarodowego. Zob.: Konwencja ONZ o statusie bezpaństwowców z 28 VIII 1954 r.,
art. 1.
27
Politeja 2(41)/2016
339
blika Łotewska de iure nie przestała istnieć i wszystkie normy prawne, wraz z konstytucją z 1922 r., utrzymały moc prawną30.
Idąc tym tokiem rozumowania, 5 maja 1990 r. przywrócono częściowo przedwojenną konstytucję31, a 15 października 1991 r. ustawę o obywatelstwie łotewskim
z 19 sierpnia 1919 r., która przyznawała obywatelstwo zgodnie z zasadą ius sanguinis:
wyłącznie obywatelom międzywojennej Łotwy i ich potomkom32. W 1993 r. w oparciu
o nowe przepisy zorganizowano wybory parlamentarne, które wygrała centroprawica33.
Nowe regulacje prawne odmawiały obywatelstwa ponad 700 tys. mieszkańców Łotwy, głównie Rosjanom, Ukraińcom, Białorusinom, w sumie stanowiącym około 30%
ogółu ludności żyjącej w państwie34. W oficjalnych dokumentach określano oni byli
„byli obywatele ZSRR, którzy nie są obywatelami Łotwy ani żadnego innego państwa”.
Nie dysponowali oni biernym ani czynnym prawem wyborczym, utrudniono im swobodne dysponowanie nieruchomościami, pozbawiono uprawnień do części świadczeń
socjalnych oraz zakazano obejmowania określnych stanowisk w służbie publicznej
i w przedsiębiorstwach państwowych35.
Podstawowe prawa cywilne bezpaństwowcy uzyskali dopiero na mocy ustawy
z 12 kwietnia 1995 r. Przy czym nowe przepisy objęły tylko przedstawicieli mniejszości
rosyjskojęzycznej żyjących na Łotwie przed 1 lipca 1991 r. Zagwarantowano im m.in.
swobodny wybór miejsca zamieszkania, prawo wyjazdu i powrotu z zagranicy oraz niektóre świadczenia socjalne. Otrzymali oni także odpowiednie dokumenty potwierdzające ich status. Dzięki tym zmianom cieszyli się znacznie szerszym zakresem ochrony
niż typowi bezpaństwowcy, których status określa Konwencja ONZ z 1954 r.36
Jedyną drogą do uzyskania obywatelstwa była naturalizacja. Osoby poddające się
tej procedurze musiały spełnić szereg warunków formalnych, w tym legitymować się
co najmniej sześcioletnią rezydenturą i biegłą znajomością języka łotewskiego, historii
i kultury łotewskiej, dodatkowym utrudnieniem były limity naturalizacyjne (0,1% ogółu ludności rocznie)37.
Ustawa z 22 lipca 1994 r. w niewielkim stopniu różniła się od przepisów z 1919 r.
W dalszym ciągu obywatelstwo uzyskać mogły tylko osoby, które urodziły się na
Szerzej: R. Kwiecień, Tożsamość Litwy, Łotwy i Estonii w świetle prawa międzynarodowego, „Studia
i Materiały” (Polska Fundacja Spraw Międzynarodowych) 1997, nr 5, s. 12-24.
31
Tylko rozdz. 1, 2, 3, 6. W całości obowiązywała dopiero od 6 VII 1993 r. Dopiero 27 I 1994 r. w pełni
przywrócono konstytucję z 1922 r. Zob.: B. Jagusiak, Systemy polityczne krajów nadbałtyckich, Warszawa 2013, s. 63.
32
A. Lottmann, No Direction Home: Nationalism and Statelessness in the Baltics, „The Texas International Law Journal” 2008, Vol. 43, nr 3, s. 506 i nast.
33
V.O. King, Latvia’s Unique Path…, s. 138-140; The History of the Baltic Countries, red. Z. Kiaupa i in.,
Tallinn 2002, s. 212.
34
Z czasem liczba osób bez obywatelstwa zmniejszała się. W 2000 r. było ich ok. 20% ogólnej populacji.
Zob.: T. Malmlöf, The Russian Populations of Latvia…, s. 46.
35
Д. Блейере i in., История Латвии…, s. 417.
36
J. Więcławski, Perspektywy procesów…, s. 10; The „Humanitarian Dimension”…, s. 164.
37
V.O. King, Latvia’s Unique Path…, s. 141.
30
340
Andrzej Szabaciuk
Politeja 2(41)/2016
Łotwie przed 1940 r., i ich potomkowie. Zmianie uległy nieco zasady naturalizacji: konieczna była pięcio-, nie sześcioletnia, rezydentura (liczona od 5 maja 1990 r.), dobra
znajomość języka łotewskiego, podstawowa znajomość konstytucji, hymnu i historii
Łotwy, stały dochód, przysięga na lojalność Łotwie oraz zrzeczenie się poprzedniego
obywatelstwa38. Warto jednak podkreślić, że podobnie jak wcześniej nie wszyscy mogli
ubiegać się o obywatelstwo, wprawdzie po protestach prezydenta i organizacji międzynarodowych zniesiono limity ilościowe, ale na ich miejsce wprowadzono system tzw.
„okien naturalizacyjnych”: o obywatelstwo mogły ubiegać się tylko osoby w określonym wieku, poczynając od najstarszych39.
Jak już wspominaliśmy, Unia Europejska, OBWE i Rada Europy naciskały na Rygę,
postulując liberalizację polityki etnicznej. Początkowo władze łotewskie nie zamierzały
ustąpić, obawiając się długofalowych skutków takiej decyzji. Na uelastycznienie ich stanowiska wpłynęły negocjacje akcesyjne z Unią Europejską. 22 czerwca 1998 r. uchwalono nowelizację znoszącą system „okien naturalizacyjnych” i zwalniającą z obowiązku
naturalizacji sieroty i dzieci nieznanego pochodzenia, osoby, które ukończyły edukację
w języku łotewskim oraz dzieci bezpaństwowców urodzone przed 21 sierpnia 1991 r. –
o ile przynajmniej jeden rodzic wyrazi taką wolę. Przeciwko zmianom wystąpiła część
łotewskich parlamentarzystów, którzy przeforsowali zorganizowanie referendum w tej
sprawie. Groźba zahamowania procesu integracji ze strukturami zachodnimi sprawiła,
że 3 października 1998 r. większość głosujących (52,54%) zaakceptowała nowelizację.
Centroprawicowe ugrupowania nie były jednak skłonne do dalszych ustępstw, i to na
skutek ich protestów bezpaństwowcy nie mogli w przyszłości uzyskać obywatelstwa
unijnego, co postulowała część urzędników z Brukseli40.
Istotne zmiany w ustawie o obywatelstwie wprowadzono także 9 maja 2013 r. Od
tego momentu zezwolono na posiadanie podwójnego obywatelstwa przez osoby z paszportem państw UE, NATO, Australii, Nowej Zelandii, Brazylii oraz państw, które podpisały z Łotwą stosowne porozumienia (z Federacją Rosyjską takiego porozumienie nie
podpisano). Doprecyzowano i rozszerzono katalog ograniczeń w procedurze naturalizacyjnej. Nie mogły jej przejść m.in. osoby kwestionujące niepodległość Łotwy, byli
funkcjonariusze sowieckich służb bezpieczeństwa, osoby propagujące faszyzm, szowinizm, komunizm oraz służące w formacjach mundurowych innych państw bez odpowiedniej zgody41.
Władze Łotwy starały się zacierać podziały społeczne między ludnością rosyjskojęzyczną i łotewskojęzyczną, promując naturalizację, będącą jednym z kluczowych elementów procesu integracji społecznej. Koordynacja tych działań spadła na barki Urzę Citizenship Law, [online] http://www.vvc.gov.lv/export/sites/default/docs/LRTA/Likumi/Citizen
ship_Law.doc, 4 VIII 2015.
39
Д. Блейере i in., История Латвии…, s. 417.
40
A. Ivļevs, R.M. King, From Immigrants to (Non-)citizens: Political Economy of Naturalisations in Latvia, „IZA Journal of Migration” 2012, Vol. 1, nr 1, [online] http://dx.doi.org/10.1186/2193-90391-14; I. Jeffries, The Countries of the Former Soviet Union at the Turn of the Twenty-First Century. The
Baltic and European States in Transition, New York 2004, s. 182.
41
Citizenship Law…
38
Politeja 2(41)/2016
341
du Naturalizacji, powołanego decyzją Rady Ministrów z 18 października 1994 r. Od
2001 r. instytucję tę wspiera Fundacja Integracji Społecznej, nadzorującą proces redystrybucji środków finansowych przeznaczonych na inicjatywy integracyjne. Co ważne,
dysponuje ona zarówno środkami publicznymi, jak i prywatnymi, w tym pozyskiwanymi z zagranicy42.
Początki były jednak mało zachęcające. Do listopada 1998 r. wniosek o obywatelstwo złożyło mniej niż 14 tys. osób z około 600 tys. bezpaństwowców rezydujących na
Łotwie, co mogło być m.in. konsekwencją obowiązywania limitów i systemu „okien naturalizacyjnych”. Problemem były zapewne również stosunkowo duże koszty procedury
oraz brak wiedzy o niej. Dodatkowo, część młodzieży odkładała decyzję o naturalizacji, ponieważ osoby nieposiadające obywatelstwa łotewskiego zwolniono z obowiązku
służby wojskowej. Mogły one także bez wiz przekroczyć granicę z Federacją Rosyjską.
Część populacji rosyjskojęzycznej, szczególnie osoby starsze, praktycznie nie znała języka łotewskiego, przez co nie była w stanie zdać egzaminu państwowego, a ze względu
na trudną sytuację finansową nie mogła sobie pozwolić na opłacenie kursu językowego. Jeszcze inna grupa po prostu nie widziała potrzeby ubiegania się o obywatelstwo43.
Niewielki postęp procesu naturalizacji skłonił władze łotewskie do modyfikacji
procedury. W 2001 r. znacząco obniżono jej koszty osobom najuboższym. Dodatkowo
z obowiązku zdawania egzaminu językowego zwolniono uczniów, którzy zaliczyli egzamin państwowy z języka łotewskiego w szkołach średnich mniejszości narodowych.
Przewidziano także możliwość organizacji bezpłatnych kursów językowych dla kilku
tysięcy osób zainteresowanych obywatelstwem łotewskim44.
Liberalizacja procedury naturalizacyjnej oraz członkostwo Łotwy w Unii Europejskiej zwiększyły zainteresowanie obywatelstwem łotewskim – łotewski paszport znacznie ułatwia podróżowanie po Europie i Ameryce Północnej (obywatele Łotwy i Estonii
mogą wyjeżdżać do USA bez wiz od 2008 r.) oraz umożliwia podejmowanie legalnej
pracy w państwach Unii Europejskiej45. Tak więc w 2004 r. wnioski naturalizacyjne
złożyło 21 297 osób, a w 2005 r. 19 807. Zgodnie z danymi Urzędu Naturalizacji do
2014 r. łotewskie obywatelstwo otrzymało w sumie ponad 142 tys. osób. Jednocześnie
gwałtownie spadła liczba bezpaństwowców: z ponad 700 tys. w pierwszej połowie lat
90., przez 556 tys. w 2000 r., do 281 tys. w 2012 r. Tak gwałtowny spadek populacji
rosyjskojęzycznej na Łotwie jest efektem m.in. wspomnianych negatywnych tendencji
demograficznych46.
Jak zatem widzimy, władzom łotewskim udaje się stopniowo rozwiązywać problem
bezpaństwowców, niemniej jednak w dalszym ciągu potencjalnym zagrożeniem może
być instrumentalne wykorzystywanie mniejszości rosyjskojęzycznej w polityce Federacji Rosyjskiej wobec Łotwy. Pamiętamy, że zarówno wojnę rosyjsko-gruzińską z 2008 r.,
A. Jansons, Ethnopolitics in Latvia…, s. 126-128.
J. Więcławski, Perspektywy procesów…, s. 10-12; tenże, The Case of the Russians…, s. 122.
J. Więcławski, Perspektywy procesów…, s. 18-19.
Bruksela umożliwiła bezpaństwowcom swobodne poruszenie się w obrębie strefy Schengen dopiero
w 2007 r. Zob:. A. Ivļevs, R.M. King, From Immigrants…
46
J. Więcławski, The Case of the Russians…, s. 123.
44
45
42
43
342
Andrzej Szabaciuk
Politeja 2(41)/2016
jak i hybrydowy konflikt rosyjsko-ukraiński poprzedzała zaplanowana i przeprowadzona z rozmachem akcja paszportyzacji miejscowej ludności rosyjskojęzycznej47.
Na dzień dzisiejszy nie wiemy, jak wielu mieszkańców Łotwy otrzymało rosyjski
paszport. Według różnych szacunków może ich być od 15 do 60 tys. Niewiele wiemy
też o tym, jak kształtują się krótko- i długookresowowe trendy – czy liczba osób przyjmujących obywatelstwo rosyjskie rośnie, czy maleje? Andis Kudors, opierając się na
danych Głównego Urzędu Statystycznego, sugeruje, że liczba obywateli rosyjskich żyjących na Łotwie w latach 2005-2008 potroiła się48.
Pojawia się jednak pytanie, czy badania Kudorsa uwzględniają szybko rosnącą liczbę
Rosjan uzyskujących po 2004 r. prawo do pięcioletniej rezydentury na terenie Łotwy,
jeżeli tylko kupią w Rydze nieruchomości o łącznej wartości co najmniej 188 tys. euro
(ewentualnie na prowincji za nie mniej niż 100 tys. euro). Zgodnie z danymi łotewskich służb migracyjnych tylko w latach 2009-2014 prawie 19 tys. obywateli rosyjskich
wystąpiło z takim wnioskiem. Z czego w 2013 r. było ich więcej niż 5 tys.49
3.2. Polityka językowa i reforma edukacji
Kolejnym elementem nowej łotewskiej polityki etnicznej była ustawa językowa uderzająca w pozycję ludności rosyjskojęzycznej. Warto podkreślić, że przez większość okresu
sowieckiego jedynym językiem państwowym na Łotwie był język rosyjski. Język łotewski uzyskał status drugiego języka państwowego dopiero na mocy dekretu Rady Najwyższej ŁSRR z 1988 r. Rok później (5 maja 1989 r.) wprowadzono przepisy pozbawiające język rosyjski statusu języka państwowego. W 1992 r. władze powołały Centrum
Języka Państwowego, Komisję ds. Doskonalenia Języka Państwowego oraz Inspekcję
Języka Państwowego. Zgodnie z nowymi regulacjami wszyscy pracownicy instytucji
i przedsiębiorstw państwowych, placówek oświatowych oraz organizacji publicznych
musieli legitymować się znajomością języka łotewskiego na poziomie umożliwiającym
im wykonywanie ich obowiązków. Dodatkowo tylko w tym języku można było sporządzać oficjalne dokumenty oraz prowadzić korespondencję urzędową50.
Wspomniane przepisy obowiązywały aż do 1999 r., kiedy uchwalono nową ustawę
o języku państwowym, szczegółowo regulującą kwestię ochrony języka łotewskiego, ale
także liwskiego – używanego przez niewielką grupę etniczną Liwów – oraz łatgalskiego
(od Łatgalii, tj. polskich Inflant), uznanego za historyczny wariant języka łotewskiego51.
K. Natoli, Weaponizing Nationality: An Analysis of Russia’s Passport Policy in Georgia, „Boston University International Law Journal” 2010, Vol. 28, nr 2, s. 389-416; The „Humanitarian Dimension”…,
s. 77-309.
48
The „Humanitarian Dimension”…, s. 164.
49
Russians Dominate Latvian Residency Permits, LMS, 24 VII 2014, [online] http://www.lsm.lv/en/
article/societ/society/statistical-image-of-russians-in-latvia.a92444, 12 VIII 2015.
50
J. Sozański, Prawa mniejszości narodowych w niepodległej Litwie, Łotwie i Estonii (międzynarodowy zarys porównawczy sytuacji w latach 1918-1940 oraz 1990-1996), Warszawa 1998, s. 63 i nast.
51
A. Priedīte, Surveying Language Attitudes and Practices in Latvia, „Journal of Multilingual and
Multicultural Development” 2005, Vol. 26, nr 5, s. 410 i nast., [online] http://dx.doi.org/10.
47
Politeja 2(41)/2016
343
Władze rosyjskie i prorosyjskie ugrupowania pozarządowe przez cały okres dwudziestopięciolecia domagały się zmiany tych regulacji. W 2011 r. udało się nawet zebrać wymagane 10% podpisów osób uprawnionych do głosowania i w roku następnym
zorganizowano referendum w sprawie przyznania językowi rosyjskiemu statusu języka
państwowego. Pomimo dużej mobilizacji środowisk prorosyjskich zaledwie 25% głosujących poparło ten pomysł52.
Problem funkcjonowania języka rosyjskiego w sferze publicznej łączył się z kwestią
reformy systemu edukacji. Łotysze po odzyskaniu niepodległości obawiali się, że istniejący paralelnie mniejszościowy system edukacji może wzmacniać orientację prorosyjską i zniechęcać do nauki języka państwowego. Pierwsze działania zmierzające do
zminimalizowania tego zagrożenia ograniczały się do modyfikacji programu nauczania
w szkołach mniejszościowych. W 1995 r. wprowadzono obowiązek nauki określonej
liczby przedmiotów w języku łotewskim (w szkołach podstawowych dwóch, a w szkołach średnich trzech). Nowe przepisy obowiązywały od roku szkolnego 1996/1997.
W roku 1998 uchwalono ustawę edukacyjną, która od 1999 r. wprowadzała stopniowo
bilingwiczny model nauczania. Od 2004 r. wszystkie szkoły mniejszościowe musiały
przeprowadzić minimum 60% zajęć w języku łotewskim oraz przejść na łotewski system oceniania. Od 2007 r. egzaminy szkolne przygotowywane są wyłącznie w języku
łotewskim53.
Wspomniane zmiany stanowiły część szeroko zakrojonego Narodowego Programu
Integracji (wszedł on w życie w 2001 r.), który zakładał umożliwienie rosyjskojęzycznej
młodzieży stopniowego wdrażania się w państwowy system edukacyjny poprzez ułatwienie nauki języka łotewskiego. Program nie forsował akulturacji, co więcej, stwarzał
uczniom szkół mniejszościowym możliwość pogłębienia wiedzy o kulturze i języku ojczystym. Jego długofalowym celem było zwiększenie grona osób posługujących się językiem państwowym, identyfikujących się z państwem łotewskim54.
3.3. Polityka wobec pamięci jako element łotewskiej polityki etnicznej
Spory rosyjsko-łotewskie odnośnie do statusu mniejszości rosyjskojęzycznej na Łotwie
łączą się z problemem współistnienia na obszarze poradzieckim dwóch radykalnie odmiennych modeli polityki wobec pamięci: modelu desowietyzacyjnego i modelu neo1080/01434630508668413; J. Zieliński, Instytucjonalizacja przemian ustrojowych na Litwie, Łotwie
i w Estonii, Warszawa 2004, s. 107.
52
Por.: A. Wierzbicki, Etniczność i narody…, s. 237.
53
T. Malmlöf, The Russian Populations…, s. 54 i nast.
54
A. Priedīte, Surveying Language Attitudes…, s. 411. Szerzej o tym problemie: R. Runiewicz-Jasińska, Polityka oświatowa państw nadbałtyckich (Litwy, Łotwy, Estonii), Toruń 2005, s. 55-62. Zob. też:
T. Stępniewski, The EU’s Eastern Partnership and the Way Forward after Riga, „International Issues &
Slovak Foreign Policy Affairs” 2015, Vol. 24, nr 1-2, s. 17-27; tenże, Cele rosyjskiej inwazji i okupacji na
Ukrainie oraz reakcja Zachodu i Europy Środkowej, „Rocznik Instytutu Europy Środkowo-Wschodniej” 2014, R. 12, z. 5: Rosja Putina – Ukraina – Europa: geopolityka, bezpieczeństwo, gospodarka,
s. 13-24.
344
Andrzej Szabaciuk
Politeja 2(41)/2016
imperialnego. W dobie rządów Władimira Putina stosunek wobec zmitologizowanej
przeszłości sowieckiej, stanowiącej istotny komponent współczesnej tożsamości państwowej Federacji Rosyjskiej, zyskał status ważnej determinanty polityki zagranicznej.
Państwa dążące do utrzymania dobrych stosunków z Kremlem muszą przyjąć reifikowaną wizję sowieckiej przeszłości (uzasadniającą implicite dominację rosyjską na obszarze poradzieckim), zaś państwa decydujące się na forsowanie modelu desowietyzacji
powinny mieć świadomość szeregu konsekwencji wynikających z takiej wizji polityki.
W wariancie minimalistycznym może ona doprowadzić do istotnego pogorszenia stosunków politycznych z Federacją Rosyjską. W wariancie maksymalistycznym zakończyć się nawet interwencją wojsk rosyjskich (vide wojna rosyjsko-gruzińska z 2008 r.,
kryzys ukraiński rozpoczęty w 2014 r.)55.
Od momentu ogłoszenia niepodległości władze łotewskie z rozmysłem prowadzą
politykę desowietyzacji, stanowiącą jeden z kluczowych elementów umacniania własnej suwerenności i tożsamości państwowej. Pośrednio działania te uzasadniają również
dyskryminacyjną politykę etniczną Republiki Łotewskiej. Rzutuje to w sposób oczywisty na kontakty polityczne z Federacją Rosyjską i relacje społeczne wewnątrz państwa. Podział na zwolenników i przeciwników desowietyzacji pokrywa się mniej więcej
z podziałami etnicznymi: jej zwolennikami są najczęściej obywatele łotewskojęzyczni,
przeciwnikami – ludność rosyjskojęzyczna. Zantagonizowane strony starają się stworzyć stereotypowy obraz przeciwnika: Łotysze ukazywani są jako radykalni nacjonaliści, czasami wręcz faszyści, a ludność rosyjskojęzyczna jako sowieccy okupanci56.
Utrzymują się także wyraźne różnice w ocenie kluczowych z punktu widzenia Łotwy wydarzeń historycznych. Przykładowo, w 2008 r. 55% rosyjskojęzycznych mieszkańców Republiki Łotewskiej uważało, że Łotwa przyłączyła się do ZSRR dobrowolnie, tylko 17% respondentów twierdziło, że nastąpiło to w konsekwencji sowieckiej
inwazji. Wśród osób łotewskojęzycznych te proporcje przedstawiają się zupełnie inaczej (11% do 69%). Należy jednak podkreślić, że wyrazistość podziału zależy w dużym
stopniu od wieku respondentów. Młodsi przedstawiciele mniejszości rosyjskojęzycznej
odnoszą się z większym zrozumieniem do stanowiska łotewskiego. To może świadczyć
o częściowym sukcesie polityki edukacyjnej57.
Por.: S. White, V. Feklyunina, Identities and Foreign Policies in Russia, Ukraine and Belarus: The Other
Europes, New York, s. 2-30.
56
Próbą odpowiedzi na tak formułowane slogany był rosyjski film propagandowy Ja, rosyjski okupant
(Я Русский оккупант). Okres sowiecki ukazano w nim jako czas skoku cywilizacyjnego i dynamicznego rozwoju gospodarczego państw nadbałtyckich. Skończył się on rzekomo po wejściu Litwy, Łotwy
i Estonii do Unii Europejskiej. Obecnie, zdaniem twórców filmu, państwa te specjalizują się głównie
w produkcji konserw rybnych, przez co część ludności zmuszona jest do wyjazdu za pracą na Zachód,
gdzie rzekomo najczęściej czyści toalety.
57
V. Zelče, History – Responsibility – Memory: Latvia’s Case, [w:] Latvia Human Development Report
2008/2009. Accountability and Responsibility, red. J. Rozenvalds, I. Ijabs, Riga 2009, s. 58; A. Cheskin,
History, Conflicting Collective Memories, and National Identities: How Latvia’s Russian-speakers Are
Learning to Remember, „Nationalities Papers” 2012, Vol. 40, nr 4, s. 565-580, [online] http://dx.doi.
org/10.1080/00905992.2012.685062.
55
Politeja 2(41)/2016
345
Polaryzacja społeczeństwa łotewskiego uwidacznia się wyraźnie w czasie obchodów
dnia pamięci Łotewskiego Legionu Waffen-SS (16 marca). Marsze weteranów i ich
sympatyków wywołują co roku falę protestów społeczności rosyjskojęzycznej i organizacji żydowskich. Czasami w ich trakcie dochodzi do brutalnych starć58. Władze starają
się studzić nastroje i oficjalnie odcinają się od uroczystości. Jednak brak stanowczych
działań sprawia, że często są oskarżane o ciche wspieranie neonazistów.
Podobne napięcia towarzyszą obchodom Dnia Zwycięstwa (9 maja), które ze święta
weteranów przerodziły się w manifestację polityczną mniejszości rosyjskojęzycznej. Począwszy od 2005 r., powtarzają się w Rydze starcia manifestantów ostentacyjnie eksponujących symbolikę sowiecką z łotewskimi radykałami. Sytuację dodatkowo zaogniło
przejęcia władzy w stolicy w 2009 r. przez Centrum Zgody, oficjalnie wpierające prorosyjskich manifestantów59.
Przedstawiciele mniejszości rosyjskojęzycznej niejednokrotnie podkreślali, że Łotwa zawdzięcza Związkowi Radzieckiemu wyzwolenie spod okupacji nazistowskiej,
a okres radziecki był czasem rozkwitu miejscowego przemysłu i gospodarczej prosperity. Z tej przyczyny dyskryminacyjna polityka etniczna Łotwy jest nieuzasadniona i niesprawiedliwa. Strona łotewska podważa te argumenty i kładzie nacisk na przywrócenie
pamięci o ofiarach reżimów totalitarnych i demitologizuje sowiecką przeszłość. Jedną
z inicjatyw zmierzających w tym kierunku było powołanie Fundacji Muzeum Okupacji, która dzięki zbiorkom i dotacjom państwowym uruchomiło Muzeum Okupacji Łotwy. Ekspozycja tej placówki oraz opracowywane tam publikacje naukowe mają istotne znaczenie edukacyjne. Dostarczają także argumentów w dyskursie historycznym na
temat roli władz sowieckich w dziejach Łotwy. Muzeum usytuowane jest w centrum
Rygi, każdy w nim może bezpłatnie obejrzeć ekspozycje i zaopatrzyć się w darmowe
materiały przygotowane w kilku językach60.
Kolejnym ważnym elementem nowej polityki wobec pamięci jest prezydencka Komisja Historyków Łotwy powołana w roku 1998. Podobnie jak Muzeum Okupacji Łotwy wzięła ona na siebie trud opracowania „białych plam” w historiografii łotewskiej,
w tym również zagadnień, które budzą najwięcej kontrowersji (m.in. problem uczestnictwa miejscowej ludności w zbrodniach nazistowskich). Rdzeń komisji stanowią badacze łotewscy, ale w jej pracach uczestniczą także specjaliści z zagranicy61.
Ciekawą próbą nagłaśniania problemu nierozliczonych zbrodni sowieckich była
anglojęzyczna produkcja Soviet Story z 2008 r. Budzący wiele skrajnych emocji film
spotkał się z ostrym protestem władz rosyjskich, odrzucających główne przesłanie dokumentu – zrównanie zbrodni sowieckich i nazistowskich. Jeszcze w 2008 r. opublikowana została książka Aleksandra Diukowa „Soviet Story”. Mechanizm kłamstwa –
T. Stryjek, Wojna po wojnie…, s. 493-496.
The Geopolitics of History in Latvian-Russian Relations, red. N. Muižnieks, Riga 2011, s. 123-128.
60
Szerzej o muzeum zob.: A. Velmet, Occupied Identities: National Narratives in Baltic Museums of Occupations, „Journal of Baltic Studies” 2011, Vol. 42, nr 2, s. 192-193, [online] http://dx.doi.org/10.108
0/01629778.2011.569065.
61
T. Stryjek, Wojna po wojnie…, s. 497-500.
58
59
346
Andrzej Szabaciuk
Politeja 2(41)/2016
jednoznacznie krytykująca rzetelność naukową produkcji. Dodatkowo, w tym samym
roku wydano zakaz emisji filmu w Federacji Rosyjskiej, a w Moskwie organizowano
manifestacje, na których palono kukły z podobizną reżysera – Edvīnsa Šnore62.
Kontrowersje związane z produkcją Soviet Story dowodzą, że popularyzacja własnej
wizji przeszłości jest jednym z kluczowych elementów polityki Kremla wobec państw
obszaru poradzieckiego63. Federacja Rosyjska od lat stara się dyskredytować łotewską
politykę wobec pamięci, jednoznacznie krytykując wszystkie próby obarczania władz
sowieckich winą za zbrodnie na ludności łotewskiej. Priorytetem Moskwy jest także
ochrona pomników i symboliki radzieckiej, cmentarzy wojskowych i innych materialnych śladów obecności sowieckiej w państwie64. Z tego względu podejmowane przez
Łotwę próby ukazywania ciemnych stron sowieckiej przeszłości spotykają się z natychmiastową reakcją władz rosyjskich. Wpływa to istotnie na skuteczność i zakres podejmowanych działań.
4. Bilans łotewskiej polityki etnicznej
Polityka etniczna Republiki Łotewskiej w pierwszych latach po odzyskaniu niepodległości powodowana była obawami o zdominowanie życia społecznego i politycznego
młodego państwa przez ludność rosyjskojęzyczną. Restrykcyjne przepisy miały umożliwić Łotwie wejście na drogę liberalnych reform rynkowych oraz integrację ze strukturami euroatlantyckimi. Warto przy tym podkreślić, że wyłączenie mniejszości rosyjskojęzycznej z łotewskiego życia politycznego traktowano jako rozwiązanie czasowe.
Celem długookresowym była możliwie szybka naturalizacja i integracja społeczna osób
pozbawionych obywatelstwa. I chociaż początkowo polityka naturalizacyjna nie spełniała pokładanych w niej nadziei, to z czasem liczba osób przyjmujących obywatelstwo
łotewskie rosła, by w 2014 r. przekroczyć 140 tys.
Podobnymi sukcesami może pochwalić się łotewska polityka edukacyjna. Według
danych Centralnego Urzędu Statystycznego Łotwy do 2000 r. liczba przedstawicieli mniejszości etnicznych nieznających języka łotewskiego spadła z ponad miliona do
około 500 tys.65, a w 2008 r. aż 93% mieszkańców Łotwy legitymowało się lepszą lub
gorszą znajomością języka łotewskiego66. Nie rozwiązało to oczywiście wszystkich problemów. W dalszym ciągu osoby pozbawione obywatelstwa w ogromnej większości nie
uważają Łotwy za swoją ojczyznę (odmiennego zdania jest zaledwie 20% przedstawicieli tej grupy), niemniej jednak istotny wzrost liczby mieszkańców władających języ А. Дюков, „The Soviet Story”. Механизм лжи, Москва 2008, s. 120.
Szerzej: T. Stryjek, Ukraina przed końcem historii. Szkice o polityce państw wobec pamięci, Warszawa
2014, s. 191-200, Współczesne Społeczeństwo Polskie Wobec Przeszłości, 7.
64
The Geopolitics of History…, s. 120-122.
65
H.M. Morris, EU Enlargement and Latvian Citizenship Policy, „Journal of Ethnopolitics and Minority Issue in Europe” 2003, nr 1, s. 29. Szerzej o łotewskim systemie edukacji zob.: R. Runiewicz-Jasińska, Polityka oświatowa…, s. 50-86.
66
J. Więcławski, The Case of the Russians…, s. 127.
62
63
Politeja 2(41)/2016
347
kiem łotewskim rodzi nadzieję, że z czasem grupa osób zintegrowanych stopniowo się
powiększy67.
Największym wyzwaniem będzie skuteczna implementacja polityki integracji społecznej niesprowadzająca się wyłącznie do polityki naturalizacyjnej, lecz angażująca
mniejszość rosyjskojęzyczną w życie społeczne i polityczne Republiki. Jest to sprawa
o tyle kluczowa, że w ostatnich latach obserwujemy utrwalanie się podziału łotewskiej
sceny politycznej na ugrupowania „łotewskie” i „rosyjskie”, przy jednoczesnym wyraźnym wzroście popularności tych drugich68. Może to świadczyć o tym, że proces integracji w wielu przypadkach ma charakter powierzchowny.
Co więcej, skuteczność polityki integracyjnej może istotnie warunkować bezpieczeństwo narodowe Republiki Łotewskiej w kontekście neoimperialnej polityki Federacji Rosyjskiej wobec obszaru posowieckiego. W ostatnich latach duży niepokój budzi
aktywność rosyjskiej propagandy rozpowszechnianej za pośrednictwem kontrolowanych przez Rosjan mediów. Władze państw nadbałtyckich obecnie nie są w stanie skutecznie same jej przeciwdziałać, a pomoc Unii Europejskiej i Sojuszu Północnoatlantyckiego jest dalece niewystarczająca69.
Oczywiście aktywność rosyjskiej propagandy na Łotwie to tylko element szerszej
polityki Kremla wobec państw nadbałtyckich. Władze Federacji Rosyjskiej, dążąc do
umocnienia swoich wpływów w regionie, od lat wykorzystują kwestię mniejszości rosyjskojęzycznej. Jednak działania dyplomatyczne, skargi kierowane do międzynarodowych instytucji czy organizacji zajmujących się ochroną praw człowieka nie wpłynęły
w sposób znaczący na kształt łotewskiej polityki etnicznej. Równie nieistotna była bezpośrednia pomoc kierowana do mniejszości rosyjskojęzycznej, zniesienie obowiązku
wizowego w 2008 r. oraz akcja paszportyzacji70. Jak dowodzą badania socjologiczne,
zdecydowana większość populacji rosyjskojęzycznej, nawet jeżeli jednoznacznie krytykuje łotewską politykę etniczną, nie identyfikuje się z narodem rosyjskim i nie wiąże
swojej przyszłości z Federacją Rosyjską – jeżeli jest skłonna opuścić Łotwę, to w poszukiwaniu pracy zdecydowanie wybiera kierunek zachodni71.
Podsumowując, należy podkreślić, że związki relacyjne zachodzące między ludnością rosyjskojęzyczną na Łotwie i Federacją Rosyjską nie są na tyle silne, by władze rosyjskie były w stanie realnie kształtować postawy rosyjskojęzycznej mniejszości na Łotwie.
I wszystko wskazuje na to, że w najbliższym czasie transnarodowe więzy rosyjsko-łotewskie będą ulegały dalszemu osłabieniu. Coraz więcej elementów łączy państwa
nadbałtyckie ze zjednoczoną Europą. Nawet rosyjscy badacze dostrzegają wagę przemian społecznych zachodzących w obrębie mniejszości rosyjskojęzycznej w państwach
S. Baltruka, I. Indāns, K. Krūma, Enacting Non-citizenship…, s. 11.
J. Więcławski, The Case of the Russians…, s. 127-129.
69
Manufacturing Enemy Images? Russian Media Portrayal of Latvia, red. N. Muižnieks, Riga 2008,
s. 27-34.
70
The „Humanitarian Dimension”…, s. 164-166.
71
A. Ivlevs, Minorities on the Move? Assessing Post-enlargement Emigration Intentions of Latvia’s Russian
Speaking Minority, „The Annals of Regional Science” 2013, Vol. 51, nr 1, s. 41, [online] http://dx.doi.
org/10.1007/s00168-012-0534-0.
67
68
348
Andrzej Szabaciuk
Politeja 2(41)/2016
nadbałtyckich. Niektórzy określają tę kategorię ludności terminem „euro-Rosjanie”, dowodząc, jak procesy integracyjne, mieszane małżeństwa i członkostwo w Unii Europejskiej istotnie wpływają na proces samoidentyfikacji mniejszości rosyjskojęzycznej72. Rodzi to nadzieję, że napięcia miedzyetniczne będą stopniowo słabły i coraz większa grupa
przedstawicieli mniejszości rosyjskojęzycznej będzie uważała Łotwę za swoją ojczyznę.
Pomimo pewnych braków łotewska polityka emigracyjna, naturalizacyjna i integracyjna powoli przynosi założone rezultaty i efekcie zachęca coraz większą grupę przedstawicieli młodego pokolenia ludności rosyjskojęzycznej do partycypacji w życiu społecznym i ekonomicznym państwa. Nic nie wskazuje na to, by w najbliższych dekadach
trend ten uległ zmianie.
Bibliografia
Baltruka S., Indāns I., Krūma K., Enacting Non-citizenship in Latvia: Challenges to National and
European Frameworks, ENACT Consortium, Brussels 2009.
Brubaker R., Nacjonalizm inaczej. Struktura narodowa i kwestie narodowe w nowej Europie,
przeł. J. Łuczyński, Kraków 1998, Zmieniająca się Europa ’89.
Cheskin A., History, Conflicting Collective Memories, and National Identities: How Latvia’s Russian-speakers Are Learning to Remember, „Nationalities Papers” 2012, Vol. 40, nr 4, [online]
http://dx.doi.org/10.1080/00905992.2012.685062.
Citizenship Law, [online] http://www.vvc.gov.lv/export/sites/default/docs/LRTA/Likumi/
Citizenship_Law.doc.
Commercio M.E., Russian Minority Politics in Post-Soviet Latvia and Kyrgyzstan. The Transformative Power of Informal Network, Philadelphia 2010, National and Ethnic Conflict in the
21st Century.
Dreifelds J., Latvia in Transition, New York 1996.
The Geopolitics of History in Latvian-Russian Relations, red. N. Muižnieks, Riga 2011.
Grigas A., Russia-Baltic Relations after Crimea’s Annexation: Reasons for Concern?, 2014, Cicero
Foundation Great Debate Paper, nr 14/05.
The History of the Baltic Countries, red. Z. Kiaupa i in., Tallinn 2002.
Human Rights Watch, Laws of Attrition. Crackdown on Russia’s Civil Society after Putin’s Return
to the Presidency, 24 IV 2013.
The „Humanitarian Dimension” of Russian Foreign Policy toward Georgia, Moldova, Ukraine
and the Baltic States, red. G. Pelnēns, Riga 2010.
Ivļevs A., Minorities on the Move? Assessing Post-enlargement Emigration Intentions of Latvia’s
Russian Speaking Minority, „The Annals of Regional Science” 2013, Vol. 51, nr 1, [online]
http://dx.doi.org/10.1007/s00168-012-0534-0.
Ivļevs A., King R.M., From Immigrants to (Non-)citizens: Political Economy o

nr 2 - Księgarnia Akademicka

Transkrypt

Podobne dokumenty

Polska

recenzje - Wydział Studiów Międzynarodowych i Politycznych

Wykład 4

Prace plastyczne