Sprawozdanie Komisji dla Parlamentu Europejskiego, Rady

Sprawozdanie Komisji dla Parlamentu Europejskiego, Rady

KOMISJA
EUROPEJSKA
Bruksela, dnia 30.1.2013
COM(2013) 34 final
SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY,
EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU
REGIONÓW
dotyczące wykonania przepisów dyrektywy 2007/58/WE w zakresie otwarcia rynku
międzynarodowych kolejowych przewozów pasażerskich
towarzyszące komunikatowi do Rady i Parlamentu Europejskiego w sprawie czwartego
pakietu kolejowego
(Tekst mający znaczenie dla EOG)
PL
PL
SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY,
EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU
REGIONÓW
dotyczące wykonania przepisów dyrektywy 2007/58/WE w zakresie otwarcia rynku
międzynarodowych kolejowych przewozów pasażerskich
towarzyszące komunikatowi do Rady i Parlamentu Europejskiego w sprawie czwartego
pakietu kolejowego
(Tekst mający znaczenie dla EOG)
1.
WPROWADZENIE
Dnia 23 października 2007 r. Parlament Europejski i Rada przyjęły dyrektywę 2007/58/WE
zmieniającą dyrektywę Rady 91/440/EWG w sprawie rozwoju kolei wspólnotowych oraz
dyrektywę 2001/14/WE w sprawie alokacji zdolności przepustowej infrastruktury kolejowej i
pobierania opłat za użytkowanie infrastruktury kolejowej1 (zwaną dalej dyrektywą).
Wszystkie przedsiębiorstwa kolejowe posiadające ważną koncesję i wymagane certyfikaty
bezpieczeństwa otrzymały z dniem 1 stycznia 2010 r. prawo wykonywania
międzynarodowych kolejowych usług pasażerskich, w tym możliwość przewozu pasażerów
na krajowych odcinkach tras (kabotaż). Termin ten został wyznaczony na dzień 1 stycznia
2012 r. w odniesieniu do tych państw członkowskich, w których międzynarodowe kolejowe
przewozy pasażerskie stanowiły ponad połowę obrotu w ruchu pasażerskim przedsiębiorstw
kolejowych na ich terytorium (jedynym państwem członkowskim, które spełniało to
kryterium, był Luksemburg). Obowiązki w zakresie transpozycji i wykonania dyrektywy nie
mają zastosowania do Cypru i Malty, dopóki na ich terytorium nie powstanie system kolei.
W celu ochrony interesów przedsiębiorstw kolejowych wykonujących usługi krajowe w
ramach umowy o świadczenie usług publicznych dyrektywa umożliwia nałożenie pewnych
ograniczeń w odniesieniu do otwarcia rynku międzynarodowych kolejowych przewozów
pasażerskich. Państwa członkowskie mogą ograniczyć prawa do wprowadzania nowych usług
międzynarodowych:
•
jeżeli główny cel nowej usługi nie ma charakteru międzynarodowego;
•
jeżeli nowa usługa międzynarodowa zagroziłaby równowadze ekonomicznej usług
wykonywanych na podstawie umów o świadczenie usług publicznych;
•
jeżeli istnieją ograniczone czasowo prawa wyłączności udzielone przed wejściem
dyrektywy w życie;
•
jeżeli usługa obejmuje tranzyt przez Unię Europejską.
Ponadto dyrektywa zezwala na nałożenie opłaty na operatora nowej międzynarodowej usługi
pasażerskiej w celu finansowania obowiązków świadczenia usług publicznych. Opłaty te
muszą być jednak nakładane zgodnie z zasadami sprawiedliwości, przejrzystości,
niedyskryminacji i proporcjonalności, nie zagrażając rentowności usługi objętej tymi
opłatami.
1
PL
Dz.U. L 315 z 3.12.2007.
2
PL
Dyrektywa nie dotyczy usług między państwem członkowskim a państwem trzecim2.
Ponieważ niektóre państwa członkowskie (Niemcy, Włochy, Szwecja i Zjednoczone
Królestwo) podjęły już przed przyjęciem formalnego zobowiązania na szczeblu UE kroki w
celu otwarcia swoich rynków kolejowych przewozów pasażerskich, w dyrektywie wyjaśniono
również, że państwa członkowskie, w których otwarcie rynku już nastąpiło, nie mają
obowiązku przyznania przed dniem 1 stycznia 2010 r. prawa wykonywania nowych
międzynarodowych usług pasażerskich przedsiębiorstwom kolejowym (oraz ich podmiotom
zależnym) posiadającym koncesję w państwie członkowskim, w którym nie zostały przyznane
prawa dostępu o podobnym charakterze3.
Zgodnie z art. 10 ust. 9 zmienionej dyrektywy 91/440/EWG Komisja przedstawia
Parlamentowi Europejskiemu, Radzie, Europejskiemu Komitetowi EkonomicznoSpołecznemu i Komitetowi Regionów sprawozdanie z wykonania przepisów dotyczących
otwarcia rynku międzynarodowych kolejowych przewozów pasażerskich. Komisja
niniejszym przedkłada swoje sprawozdanie ww. instytucjom w celu spełnienia tego
obowiązku.
Zgodnie z wymogami dyrektywy sprawozdanie powinno także zawierać ocenę rozwoju
rynku, w tym stanu przygotowań do dalszej jego liberalizacji, oraz analizę różnych modeli
organizacji tego rynku oraz skutków dyrektywy dla umów o świadczenie usług publicznych i
ich finansowania. W niniejszym sprawozdaniu pokazano, że wdrożenie dyrektywy
doprowadziło na razie do uruchomienia bardzo niewielkiej liczby nowych usług, i podjęto
próbę zbadania przyczyn tej sytuacji. Biorąc pod uwagę bardzo niewielką liczbę nowych
usług, ich wpływ na finansowanie obowiązku świadczenia usług publicznych jest znikomy.
Stan przygotowań do dalszego otwarcia rynku oraz różne modele organizacji rynku zostały
przeanalizowane w ocenie skutków powiązanej z wnioskiem ustawodawczym w sprawie
zmiany dyrektywy 91/440/EWG.
Kolejne części sprawozdania zawierają analizę prawnego wdrożenia tych przepisów
dyrektywy, które są istotne pod względem otwarcia przez państwa członkowskie rynku
międzynarodowych kolejowych przewozów pasażerskich. Następnie przedstawiono
praktyczne skutki, jakie dyrektywa wywarła na rynek kolejowy, oraz możliwe przyczyny, dla
których do tej pory nie wystąpiły niektóre z oczekiwanych korzyści.
2.
PRAWNE
WDROŻENIE PRZEPISÓW DYREKTYWY MAJĄCYCH ZNACZENIE POD
WZGLĘDEM OTWARCIA RYNKU MIĘDZYNARODOWYCH KOLEJOWYCH PRZEWOZÓW
PASAŻERSKICH
Termin transpozycji dyrektywy upłynął w dniu 4 czerwca 2009 r. W terminie tym żadne
państwo członkowskie nie zgłosiło transpozycji. Kilka z nich dokonało takiego zgłoszenia w
ciągu kolejnych dwóch miesięcy, ale w dniu 31 lipca 2009 r. Komisja wszczęła postępowanie
w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w odniesieniu do 19 państw
członkowskich w związku z niedopełnieniem obowiązku zgłoszenia środków podjętych w
celu transpozycji dyrektywy. Dnia 3 czerwca 2010 r. Komisja z tej samej przyczyny
przekazała czterem państwom członkowskim uzasadnioną opinię. Od tego czasu wszystkie
państwa członkowskie zgłosiły już transpozycję.
Spóźniona i nieodpowiednia transpozycja wcześniejszych pakietów kolejowych może
również mieć negatywny wpływ na praktyczne wdrażanie przepisów dyrektywy. Obecnie
2
3
PL
Motyw (4) dyrektywy 2007/58/WE.
Art. 10 ust. 3d.
3
PL
przed Trybunałem Sprawiedliwości toczy się dwanaście postępowań w sprawie niewłaściwej
transpozycji pierwszego pakietu kolejowego, a Komisja skierowała uzasadnione opinie w
podobnych sprawach do czterech innych państw członkowskich. Ww. postępowania w
sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego dotyczą m.in.:
•
niewystarczających zabezpieczeń, które mają zapewnić niezależność zarządcy
infrastruktury od holdingu kolejowego i jego transportowych spółek zależnych w
odniesieniu do wykonywania zasadniczych funkcji;
•
niewystarczających środków, które mają zachęcić zarządców infrastruktury do
zmniejszania kosztów i wysokości opłat dostępowych;
•
ustalania opłat dostępowych w wysokości przewyższającej koszty bezpośrednie, bez
uzasadnienia, że rynek jest w stanie je udźwignąć;
•
braku wystarczającej niezależności organu regulacyjnego od zasiedziałego
przewoźnika kolejowego4, zarządcy infrastruktury lub ministra, który kontroluje
zasiedziałe przedsiębiorstwo kolejowe;
•
zbyt małych uprawnień organu regulacyjnego do podejmowania i egzekwowania
wymaganych decyzji.
Ponadto we wrześniu 2011 r. Komisja wszczęła postępowanie w sprawie uchybienia
zobowiązaniom państwa członkowskiego przeciwko Francji i Zjednoczonemu Królestwu w
związku z niewystarczającą transpozycją pierwszego pakietu kolejowego w odniesieniu do
ruchu kolejowego w tunelu pod kanałem La Manche.
Przyczyny, dla których Komisja wszczęła ww. postępowania w sprawie uchybienia
zobowiązaniom państwa członkowskiego, są istotne również dla dostępu do rynku
międzynarodowych kolejowych przewozów pasażerskich. Jednym z pozytywnych skutków
ww. postępowań jest jednak znaczące zwiększenie uprawnień organów regulacyjnych, co jest
niezbędne do zwiększenia konkurencji (tylko trzy z szesnastu toczących się postępowań
dotyczą jeszcze uprawnień organów regulacyjnych).
Na mocy art. 10 ust. 3a każde przedsiębiorstwo kolejowe z siedzibą w państwie
członkowskim, które uzyskało koncesję i niezbędne certyfikaty bezpieczeństwa, ma dostęp do
infrastruktury we wszystkich państwach członkowskich w celu świadczenia
międzynarodowych usług pasażerskich w granicach UE. Dyrektywa upoważnia nowe
podmioty rynkowe do zabierania i wysadzania podróżnych na każdej stacji znajdującej się na
trasie międzynarodowej, w tym na stacjach znajdujących się w tym samym państwie
członkowskim (kabotaż). Prawa do kabotażu powinny „skupiać się jedynie na tych stacjach,
które na danej trasie międzynarodowej spełniają funkcję pomocniczą”5, a ich wprowadzenie
powinno dotyczyć usług, których głównym celem jest przewóz osób pomiędzy stacjami
położonymi w różnych państwach członkowskich. Organy regulacyjne ustalają, czy głównym
celem danej usługi jest transport osób na trasie międzynarodowej. Organy te nie powinny
działać z własnej inicjatywy, lecz na wniosek odpowiednich właściwych organów lub
zainteresowanych przedsiębiorstw kolejowych.
Ponieważ w wyniku ankiety na temat wdrażania dyrektywy przeprowadzonej przez służby
Komisji pod koniec 2009 r. oraz późniejszych rozmów z przedstawicielami państw
członkowskich i organizacji kolejowych zidentyfikowano potrzebę opracowania przez
Komisję wytycznych dotyczących stosowania tego przepisu, dnia 28 grudnia 2010 r. Komisja
4
5
PL
Przewoźnik zasiedziały to (byłe) państwowe przedsiębiorstwo kolejowe, które miało dominującą
pozycję na rynku przed jego liberalizacją.
Motyw (8) dyrektywy 2007/58/WE.
4
PL
opublikowała komunikat wyjaśniający dotyczący niektórych przepisów dyrektywy6.
Komunikat ten potwierdza, że podczas ustalania głównego celu usługi organy regulacyjne
muszą działać niezależnie. Oznacza to, że ich decyzje nie mogą być wstępnie uwarunkowane
ani z góry ustalone na podstawie instrukcji otrzymanych od innych organów publicznych na
mocy prawa krajowego. Organy regulacyjne powinny indywidualnie dla każdego przypadku
sprawdzać, jaki jest główny cel danej usługi.
W ramach przekształcenia pierwszego pakietu kolejowego współustawodawcy UE powierzyli
Komisji zadanie przyjęcia aktów wykonawczych określających szczegóły procedury i kryteria
oceny charakteru usługi (badanie głównego celu) w terminie 18 miesięcy od transpozycji
dyrektywy ustanawiającej jednolity europejski obszar kolejowy (do 2015 r.)7.
Estonia i Szwecja nie stosują żadnych ograniczeń wobec komercyjnych usług kolejowych, w
związku z czym nie wprowadziły do swoich ustawodawstw krajowych żadnego przepisu
dotyczącego ustalania głównego celu usługi. We wszystkich pozostałych państwach
członkowskich (oprócz Finlandii) istnieją krajowe przepisy upoważniające organ regulacyjny
do zbadania, jaki jest główny cel nowych usług międzynarodowych, o których uruchomienie
wystąpiono. Niektóre państwa członkowskie zamierzają stosować podejście oparte na czysto
liczbowych kryteriach (dotyczących długości trasy poza państwem członkowskim, liczby
pasażerów odbywających podróż międzynarodową, części obrotu generowanej przez
pasażerów odbywających podróż międzynarodową), podczas gdy w niektórych innych
państwach członkowskich proces decyzyjny i metodyka, jakie mają być zastosowane, nie
zostały jeszcze ogłoszone. I wreszcie, w niektórych państwach członkowskich prawo do
wystąpienia z wnioskiem o zbadanie głównego celu przyznano uczestnikom rynku, którzy nie
zostali wymienieni w dyrektywie (z reguły zarządcom infrastruktury). Komisja analizuje te
przypadki pod kątem zgodności z dyrektywą.
Państwa członkowskie mogą wyłączyć z zakresu stosowania dyrektywy wszelkie tranzytowe
usługi kolejowe prowadzone przez terytorium Unii, których świadczenie zaczyna i kończy się
poza terytorium UE8. Cztery państwa członkowskie (Bułgaria, Grecja, Litwa i Rumunia)
postanowiły skorzystać z tej możliwości, która wydaje się nie mieć zastosowania w
pozostałych państwach członkowskich z przyczyn geograficznych.
Ponieważ wprowadzenie nowych usług z prawem kabotażu na trasach objętych umowami o
świadczenie usług publicznych może mieć wpływ na organizację i finansowanie obowiązków
świadczenia usług publicznych, zgodnie z art. 10 ust. 3b) państwa członkowskie mogą
ograniczyć prawo dostępu w tych połączeniach pomiędzy stacją początkową a stacją
docelową, które są objęte co najmniej jedną taką umową o świadczenie usług publicznych
zgodną z prawem UE,9 jeżeli nowe usługi międzynarodowe mogą zagrozić równowadze
ekonomicznej umów o świadczenie usług publicznych. W swoim komunikacie
wyjaśniającym Komisja podkreśla, że ograniczenie to jest nieobowiązkowe. Organy
regulacyjne nie mogą działać z własnej inicjatywy, a tylko na wniosek podmiotów
wymienionych w dyrektywie.
Dyrektywa nie określa formy takich ograniczeń, ale możliwe warianty obejmują, oprócz
całkowitego wyłączenia kabotażu, ograniczenia dotyczące liczby lub częstotliwości
przystanków, wyłączenie niektórych stacji czy ograniczenie częstotliwości usługi.
6
7
8
9
PL
Dz.U. C 353 z 28.12.2010, s. 1-6.
Art. 10 ust. 4 dyrektywy ustanawiającej jednolity europejski obszar kolejowy, przyjętej przez Parlament
Europejski dnia 3 lipca 2012 r. i przez Radę dnia 29 października 2012 r.
Art. 2 ust. 4 dyrektywy 91/440/EWG zmieniony dyrektywą 2007/58/WE.
Rozporządzenie (WE) nr 1370/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r.
dotyczące usług publicznych w zakresie kolejowego i drogowego transportu pasażerskiego oraz
uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 1191/69 i (EWG) nr 1107/70.
5
PL
Oceny i decyzje organów regulacyjnych powinny być skoordynowane. Oprócz wymiany
informacji oraz, w stosownych przypadkach, skoordynowania zasad i praktyki oceny w
poszczególnych przypadkach, motyw (17) zachęca organy regulacyjne do opracowania
wytycznych w oparciu o własne doświadczenia.
W komunikacie wyjaśniającym stwierdzono wyraźnie, że badanie równowagi ekonomicznej
ma być niezależne od badania głównego celu: można je przeprowadzać jednocześnie, ale
żadne z nich nie stanowi warunku wstępnego dla drugiego badania. W komunikacie
podkreślono również, że ocena powinna się ograniczać do punktów wymienionych w
otrzymanym wniosku.
W interesie przejrzystości i braku dyskryminacji należy opublikować metodykę stosowaną
przy ustalaniu, czy nowa usługa międzynarodowa zagraża równowadze ekonomicznej umowy
o świadczenie usług publicznych.
W odpowiedzi na kwestionariusz rozesłany w 2012 r. przez służby Komisji 11 państw
członkowskich oświadczyło, że nie ograniczają praw do kabotażu. Kilka spośród państw
członkowskich, które postanowiły skorzystać z tej możliwości, nie opublikowało jeszcze
swoich procesów decyzyjnych ani metodyki. W niektórych pozostałych państwach
członkowskich w przepisach krajowych przewidziane są dość rygorystyczne kryteria. W co
najmniej jednym państwie członkowskim badanie równowagi ekonomicznej musi być
poprzedzone badaniem głównego celu, nawet jeżeli nie złożono odpowiedniego wniosku.
Komisja analizuje te przypadki pod kątem zgodności z dyrektywą.
Chociaż państwa członkowskie wydają się mieć trudności z transpozycją przepisów art. 10
ust. 3a i 3b, napotkano tylko jeden praktyczny przykład ich stosowania w celu ograniczenia
praw kabotażowych. We Włoszech (jednym z niewielu państw członkowskich, w których
organ regulacyjny opublikował na swojej stronie internetowej proces decyzyjny i stosowaną
metodykę), w odniesieniu do wniosku złożonego przez włoskiego przewoźnika prywatnego
LeNord S.p.A. we współpracy z niemieckim przewoźnikiem zasiedziałym DB i austriackim
przewoźnikiem zasiedziałym ÖBB i dotyczącego obsługi kilku tras łączących te trzy państwa
członkowskie, organ regulacyjny postanowił częściowo ograniczyć prawa do kabotażu ze
względu na to, że zagroziłyby one równowadze ekonomicznej kilku regionalnych umów o
świadczenie usług publicznych. Decyzja ta została zawieszona przez sam organ regulacyjny,
aby zapewnić przewóz pasażerów, którzy już kupili bilety. Na podstawie rekonfiguracji
planowanych międzynarodowych usług pasażerskich organ regulacyjny zniósł wszystkie
ograniczenia dotyczące kabotażu i przedsiębiorstwa kolejowe wykonują obecnie codzienne
przewozy na trasie z Monachium przez Brenner do trzech miejscowości na terytorium Włoch
(Wenecja, Bolonia i Werona).
W ramach przekształcenia pierwszego pakietu kolejowego współustawodawcy UE powierzyli
Komisji zadanie przyjęcia aktów wykonawczych określających szczegóły procedury i kryteria
oceny wpływu nowych usług na umowy o świadczenie usług publicznych, w terminie 18
miesięcy od transpozycji dyrektywy ustanawiającej jednolity europejski obszar kolejowy (do
2015 r.)10.
Zgodnie z art. 10 ust. 3c państwa członkowskie mogą także ograniczyć prawa kabotażu tam,
gdzie prawo wyłączne przewozu osób między danymi stacjami zostało przyznane na mocy
umowy koncesyjnej zawartej przed wejściem w życie dyrektywy (4 grudnia 2007 r.) przy
zastosowaniu jasnej procedury przetargowej i zgodnie z odpowiednimi zasadami prawa UE.
Ograniczenie to może być stosowane przez cały pierwotny okres trwania zamówienia lub
przez 15 lat, w zależności od tego, który z tych okresów jest krótszy.
10
PL
Art. 11 ust. 4 dyrektywy ustanawiającej jednolity europejski obszar kolejowy.
6
PL
Jedyne państwo członkowskie, gdzie stosowane jest to ograniczenie, to Niderlandy, na linii
Amsterdam-Roosendaal przez okres 15 lat. Dotyczy to kabotażu na nowej linii kolei dużych
prędkości HSL Zuid, która w 2009 r. połączyła port lotniczy Schiphol z Antwerpią w Belgii.
Przewozy krajowe są tam zarezerwowane dla przewoźnika High Speed Alliance (wspólnego
przedsięwzięcia zasiedziałego przewoźnika NS i krajowej linii lotniczej KLM).
Artykuł 10 ust. 3e) stanowi, że od decyzji w sprawie ograniczeń na podstawie umów
koncesyjnych lub zagrożenia równowagi ekonomicznej w odniesieniu do umów o
świadczenie usług publicznych przysługuje odwołanie do sądu.
Zgodnie z informacjami posiadanymi przez Komisję środki odwoławcze zostały przewidziane
w przepisach krajowych wszystkich państw członkowskich, które korzystają z tych
możliwości. W większości przypadków nie wymaga to oddzielnych przepisów, ponieważ
pozostaje w zgodzie z ogólnymi przepisami dotyczącymi odwołania od decyzji organów.
Jednakże biorąc pod uwagę, że praktycznie nie było decyzji, które mogłyby być
kwestionowane, funkcjonowanie takich środków odwoławczych w odniesieniu do otwarcia
rynku międzynarodowych kolejowych przewozów pasażerskich nie zostało sprawdzone w
praktyce.
Zgodnie z art. 10 ust. 3f państwa członkowskie mogą upoważnić organ odpowiedzialny za
pasażerski transport kolejowy do nałożenia – w sposób sprawiedliwy, przejrzysty i
niedyskryminujący – opłaty na przedsiębiorstwa kolejowe świadczące usługi kabotażowe.
Siedem państw członkowskich (Bułgaria, Grecja, Węgry, Włochy, Rumunia, Słowenia i
Słowacja) uwzględniło tę możliwość w swoich przepisach krajowych. Opłaty takie nie zostały
jednak nigdy nałożone na żadne przedsiębiorstwo kolejowe.
3.
NOWE USŁUGI ŚWIADCZONE NA PODSTAWIE DYREKTYWY
Chociaż zasadnicze wymogi prawne dyrektywy dotyczące otwarcia rynku dla nowych usług
międzynarodowych z wykorzystaniem kabotażu zostały spełnione, w chwili obecnej takie
usługi są rzadko spotykane w Europie.
Od grudnia 2010 r. prywatny włoski przewoźnik LeNord wraz z niemieckim przewoźnikiem
zasiedziałym DB i austriackim przewoźnikiem zasiedziałym ÖBB wykonują przewozy z
Niemiec przez Austrię do Włoch, oferując połączenia Monachium – Brenner – Werona (1
para pociągów dziennie), Monachium – Brenner – Wenecja i Monachium – Brenner –
Bolonia (po dwie pary pociągów dziennie dla obu tras). Od grudnia 2011 r. inne
przedsiębiorstwo kolejowe zarejestrowane we Włoszech (Società Viaggiatori Italia S.r.l.),
kontrolowane przez francuskiego przewoźnika zasiedziałego SNCF, obsługuje nowe
połączenia na trasie Paryż – Modane – Mediolan (3 pary pociągów dziennie), a włoski
przewoźnik zasiedziały Trenitalia i francuski przewoźnik prywatny Veolia Transdev oferują
nocne połączenie Wenecja – Paryż przez Szwajcarię, pod marką thello. Jest to pierwsza
usługa na rynku dalekobieżnych kolejowych połączeń pasażerskich we Francji, która nie jest
wykonywana przez lub we współpracy z SNCF.
W 2010 r. szwedzki przewoźnik zasiedziały SJ rozpoczął przewozy ze Szwecji do Danii z
kabotażem między Kopenhagą a Odense; rok później zaprzestano jednak wykonywania tej
ostatniej części połączenia.
Nietypową usługą międzynarodową funkcjonującą na rynku o najwyraźniej niszowym
charakterze jest Berlin Night Express, nocny pociąg między Malmö a Berlinem kursujący trzy
PL
7
PL
razy w tygodniu od końca marca do początku listopada, obsługiwany przez przedsiębiorstwa
Veolia i GVG Verkehrsorganisation GmbH.
Warto wspomnieć, że jeżeli zgodnie z planem przewoźnik DB wycofa się ze współpracy z
SNCF i belgijskim przewoźnikiem zasiedziałym SNCB w zakresie międzynarodowych
przewozów koleją dużych prędkości, to Thalys stanie się kolejnym konkurentem na rynku
przewozów dalekobieżnych, w szczególności na trasie Akwizgran – Kolonia – Essen. W 2011
r. Thalys rozszerzył swoje połączenie z Paryża do Kolonii w kierunku Zagłębia Ruhry. DB
ogłosiło również plany wprowadzenia połączeń InterCityExpress z Frankfurtu nad Menem do
Londynu przez tunel pod kanałem La Manche.
Głównym celem połączeń realizowanych przez austriackiego przewoźnika prywatnego
WESTbahn (w którym 26 % udziałów należy do SNCF) z Wiednia do Salzburga oraz do
Freilassing po niemieckiej stronie granicy wydają się być przewozy krajowe.
Transgraniczne usługi regionalne objęte zakresem umów o świadczenie usług publicznych,
takie jak przewozy pasażerskie z Enschede w Niderlandach do Münster i Dortmundu w
Niemczech, należy odróżnić od usług międzynarodowych o swobodnym dostępie, o których
mowa w dyrektywie.
4.
PRZYCZYNY NIEWIELKIEGO WPŁYWU WDROŻENIA DYREKTYWY NA RYNEK
Można zidentyfikować kilka przyczyn, które utrudniają nowym podmiotom (w tym
zasiedziałym przedsiębiorstwom kolejowym koncesjonowanym w innym państwie
członkowskim) realizowanie usług międzynarodowych na podstawie dyrektywy. Spóźnione i
w niektórych przypadkach restrykcyjne wdrożenie dyrektywy, a także utrzymująca się
dyskryminacja w zakresie dostępu do infrastruktury i usług towarzyszących, które
doprowadziły do wszczęcia postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa
członkowskiego w zakresie wdrożenia pierwszego pakietu kolejowego, mają negatywny
wpływ na rynek.
Istnieje niewiele międzynarodowych tras o natężeniu ruchu wystarczającym, by umożliwić
przewoźnikom wprowadzenie rentownych nowych usług. W szczególności rynki niszowe,
takie jak pociągi nocne (wypierane przez szybsze połączenia kolejowe w ciągu dnia lub inne
rodzaje transportu), oferują niewielkie możliwości rentownych połączeń. Trudno jest też
zintegrować nowe połączenia międzynarodowe z rozkładem krajowym, aby zapewnić
odpowiednie połączenia.
Doświadczenia zgromadzone podczas otwierania rynku kolejowych przewozów towarowych
pokazują również, że nowi przewoźnicy (nawet spółki zależne od zasiedziałych
przedsiębiorstw kolejowych w innych państwach członkowskich) wolą realizować usługi
krajowe zamiast międzynarodowych, ponieważ ruch krajowy ma większe natężenie i jest
łatwiejszy do zorganizowania (tylko jeden zarządca infrastruktury, brak barier językowych
itp.).
Podmioty zainteresowane wykonywaniem usług międzynarodowych wskazują na następujące
przeszkody w dostępie:
PL
•
przeszkody administracyjne: trudności z otrzymaniem certyfikatu bezpieczeństwa
lub zezwolenia na dopuszczenie pojazdu do eksploatacji (w kilku przypadkach
wyjątkowo długi czas oczekiwania na decyzję);
•
przeszkody informacyjne: trudności z uzyskaniem informacji i niska jakość
informacji dotyczących kwestii administracyjnych, o których mowa powyżej;
8
PL
•
przeszkody operacyjne: niezbędny personel posługujący się wszystkimi językami
urzędowymi używanymi w krajach, przez które przebiega trasa, zmienność opłat z
tytułu dostępu do infrastruktury, dostęp do zaplecza eksploatacyjnego i usług,
trudności z dostosowaniem tras w rozkładzie krajowym w celu uzyskania
odpowiednich tras międzynarodowych, brak wzajemnej dostępności biletów;
•
przeszkody związane z dostępem do kanałów sprzedaży: trudności z
wykorzystywaniem istniejących punktów sprzedaży w sposób sprawiedliwy i
niedyskryminujący bądź też z wynajęciem powierzchni na stacjach w celu
stworzenia własnych punktów sprzedaży lub nawet z publikowaniem reklam (według
badania Republika Czeska, Portugalia, Dania i Zjednoczone Królestwo były w roku
2011 jedynymi państwami członkowskimi, w których wszystkie punkty sprzedaży w
kolejowym transporcie pasażerskim były dostępne bez ograniczeń dla zewnętrznych
przedsiębiorstw kolejowych11).
Ustalone formy współpracy między przewoźnikami zasiedziałymi (którzy, w przeciwieństwie
do nowych podmiotów, korzystają z efektu sieciowego i dominującej pozycji na swoich
rynkach krajowych) mogą również stanowić przeszkodę, nie tylko dla nowych podmiotów,
które nie mogą znaleźć rentownego segmentu rynku, aby rozpocząć własne usługi, ale także
dla przewoźników zasiedziałych, którzy rozważają zmianę strategii i samodzielne wejście na
rynek innego państwa członkowskiego.
Nieodpowiednie finansowanie infrastruktury kolejowej w niektórych państwach
członkowskich prowadzi do nieuniknionego pogorszenia jakości usług i konieczności
likwidacji usług międzynarodowych, które przestały być konkurencyjne wobec innych
rodzajów transportu.
Kolej dużych prędkości to przykład udanego przedsięwzięcia w transporcie kolejowym.
Szybkie połączenia kolejowe między dużymi miastami oferują największe natężenie ruchu, a
tym samym realną możliwość wprowadzenia nowych usług (potwierdza to m.in. fakt, że DB
planuje wprowadzić własne połączenia InterCityExpress z Frankfurtu nad Menem do
Londynu, a niedawno uruchomiono też nowe usługi pomiędzy Frankfurtem nad Menem a
Marsylią we współpracy SNCF z DB). Kolej dużych prędkości wymaga jednak specjalnego
taboru, a tym samym dużych nakładów. Na niektórych rynkach może też napotykać na
ograniczenia w zakresie bezpieczeństwa, np. w tunelu pod kanałem La Manche, gdzie
specjalne regulacje bezpieczeństwa oparte na normach dotyczących pojazdów, które różnią
się od europejskich TSI, uniemożliwiają przedsiębiorstwu DB wykorzystywanie własnych
zestawów pociągów ICE.
Warunki ramowe dla różnych rodzajów transportu także nie zapewniają równych szans: w
niektórych państwach członkowskich pociągi międzynarodowe podlegają podatkowi VAT lub
akcyzie na paliwo, podczas gdy ruch lotniczy jest z nich zwolniony.
Na koniec trzeba też wziąć pod uwagę ogólny niekorzystny klimat gospodarczy panujący od
2008 r. oraz słabą reakcję sektora kolei na zmiany w przepisach (związaną z dużymi
potrzebami inwestycyjnymi i długim okresem użytkowania aktywów).
Niektóre z przeszkód zidentyfikowanych w niniejszym sprawozdaniu zostały usunięte przez
europejskich współustawodawców w ramach przekształcenia pierwszego pakietu kolejowego,
które doprowadziło do przyjęcia dyrektywy ustanawiającej jednolity europejski obszar
kolejowy (dostęp do obiektów i usług, większa stabilność finansowania infrastruktury, krótsze
11
http://www.deutschebahn.com/site/shared/en/file__attachements/position__papers/study__rail
__liberalisation__index__2011__complete__version.pdf, s. 70.
PL
9
PL
terminy wydawania decyzji administracyjnych). Komisja pragnie wyeliminować pozostałe
przeszkody administracyjne poprzez harmonizację certyfikatów bezpieczeństwa i zezwoleń
na dopuszczenie pojazdu do eksploatacji w ramach czwartego pakietu kolejowego.
5.
WNIOSKI
Międzynarodowe usługi kolejowego transportu pasażerskiego włącznie z prawami kabotażu
zostały zliberalizowane w UE na podstawie dyrektywy 2007/58/WE z dniem 1 stycznia 2010
r. (oprócz Luksemburga, gdzie termin ten został przesunięty na dzień 1 stycznia 2012 r.).
Chociaż wszystkie państwa członkowskie spóźniły się z transpozycją, do chwili obecnej
wszystkie przyjęły krajowe środki ustawodawcze zapewniające zgodność z dyrektywą.
Jeżeli chodzi o praktyczne wdrożenie dyrektywy, to dla państw członkowskich najtrudniejsza
okazała się interpretacja przepisów dotyczących głównego celu połączenia kolejowego oraz
zagrażania równowadze ekonomicznej usług objętych umowami o świadczenie usług
publicznych. W tym zakresie Komisja przyjmie akty wykonawcze na podstawie dyrektywy
ustanawiającej jednolity europejski obszar kolejowy.
Kilka państw członkowskich nie skorzystało z żadnych z przewidzianych w dyrektywie
możliwości ograniczenia nowych usług międzynarodowych lub praw kabotażu. Nawet jeżeli
przepisy krajowe zezwalają na ograniczanie kabotażu, ich praktyczne stosowanie pozostaje
znikome. Ograniczenie oparte na koncesji wydaje się być najskuteczniejszym środkiem
zabezpieczającym interesy przewoźników obsługujących połączenia na trasach, które mogą
być atrakcyjne z punktu widzenia kabotażu; jest ono jednak stosowane tylko w jednym
państwie członkowskim.
Pomimo ustanowienia odpowiednich krajowych ram prawnych we wszystkich właściwych
państwach członkowskich, na rynku pojawiło się niewiele nowych usług międzynarodowych
wykonywanych na podstawie dyrektywy. Nowi przewoźnicy, którzy chcą wejść na rynek
międzynarodowych przewozów pasażerskich, często napotykają przeszkody związane z
niewłaściwym wdrożeniem poprzednich pakietów kolejowych lub z lukami we wcześniej
przyjętych przepisach UE. Postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa
członkowskiego, przekształcenie pierwszego pakietu kolejowego oraz obecne wnioski
ustawodawcze składające się na czwarty pakiet kolejowy powinny przyczynić się do
rozwiązania tych problemów.
Jednakże nawet w przypadku usunięcia wszystkich tych przeszkód nie należy się spodziewać
gwałtownego wzrostu liczby nowych międzynarodowych usług kolejowego transportu
pasażerskiego, ponieważ większość segmentów tego rynku z trudem utrzymuje rentowność i
dlatego są one nieatrakcyjne dla przewoźników. Dużo łatwiej jest zorganizować krajowy
przewóz osób i w państwach członkowskich, które otwarły na konkurencję rynek krajowych
przewozów pasażerskich, liczba nowych podmiotów na tym rynku jest znacznie większa niż
na rynku przewozów międzynarodowych. Podobna sytuacja wytworzyła się w wyniku
otwarcia rynku usług kolejowego transportu towarowego. Należy również zauważyć, że w
transporcie pasażerskim konkurencja wydaje się być największa w odniesieniu do usług
lokalnych i regionalnych objętych umowami o świadczenie usług publicznych zawieranymi w
drodze przetargów.
Tym samym analiza doświadczeń zdobytych od 2010 r. w następstwie otwarcia rynku
międzynarodowych kolejowych przewozów pasażerskich wydaje się potwierdzać, że nowe
usługi międzynarodowe będą raczej wyrastać z otwarcia rynków krajowych, a nie odwrotnie.
Na przykład dzięki otwarciu rynków krajowych przewoźnicy obsługujący połączenia
międzynarodowe mogliby utworzyć połączenia dojazdowe, które poprawiłyby rentowność
usług międzynarodowych. Wnioski ustawodawcze Komisji dotyczące otwarcia krajowych
PL
10
PL
rynków kolejowych przewozów pasażerskich oraz rozszerzenia procedur przetargowych w
ramach czwartego pakietu kolejowego powinny pobudzić rozwój usług międzynarodowych.
PL
11
PL