zalecenia polityczne

ZALECENIA POLITYCZNE
Projekt ECOTALE jest współfinansowany ze środków EFRR w ramach programu INTERREG IVC
Projekt €COTALE
ZALECENIA POLITYCZNE
INTERNALIZACJA KOSZTÓW ZEWNĘTRZNYCH
TRANSPORTU I SYSTEMY MOBILNOŚCI
KOSZTY ZEWNĘTRZNE
Transport powoduje skutki uboczne; skutki te mają charakter negatywny, jeśli przybierają formę
zatłoczenia, wypadków, zanieczyszczenia powietrza, hałasu, wpływu na zmiany klimatu, strat
naturalnych i rozdrobnienia siedlisk itp.
Łącznie takie skutki (lub ich część) stanowią tak zwane koszty zewnętrzne systemu transportowego,
ponieważ są to rzeczywiste i wymierne koszty społeczne, które nie są pokrywane przez użytkowników
transportu, chyba że odpowiednio uwzględniono je w konkretnych decyzjach planistycznych i
interwencjach politycznych.
Z tego punktu widzenia w ramach projektu ECOTALE dokonano przeglądu możliwości i wpływu
istniejących polityk modalnych oraz sformułowano wytyczne i propozycje polityczne pozwalające w
sposób wykonalny i skuteczny radzić sobie z kosztami zewnętrznymi związanymi z wypadkami,
zanieczyszczeniem powietrza, hałasem, zmianami klimatu, zatorami, przyrodą i krajobrazem i zużyciem
infrastruktury.
O INTERNALIZACJI
Redukcja i/lub internalizacja kosztów środowiskowych, przestrzennych i społecznych generowanych
przez sektor transportu to cele polityczne, które zostały powszechnie przyjęte w ciągu ostatnich lat (np.
w ramach Dyrektywy 1999/62/WE, Dyrektywy 2006/38/WE).
Cele zakładające internalizację kosztów zewnętrznych nie ograniczają się jedynie do interwencji
w postaci wprowadzenia systemu opłat, ale stanowią także punkt bazowy dla innych możliwych
interwencji, takich jak zapobieganie szkodom lub optymalizacja terytorialnych rozwiązań planistycznych,
zapewnienie zachęt do korzystania z bardziej zrównoważonych środków transportu lub działania w
ramach regulacji administracyjnej.
W tym kontekście projekt ECOTALE miał na celu integrację tradycyjnego podejścia opartego na
„gospodarczej” (lub rynkowej) internalizacji kosztów zewnętrznych (tj. nakładanie opłat) poprzez
wprowadzenie kryteriów i zasad służących szerzej zakrojonej internalizacji z uwzględnieniem
wykorzystania gruntów, jak i planowania środowiskowego.
Zgodnie z podejściem ECOTALE internalizację kosztów zewnętrznych można osiągnąć, jeśli
wszystkie skutki społeczne i środowiskowe zostaną w jakiś sposób ujęte w ramach procesów
decyzyjnych związanych z transportem. Może to prowadzić do bardziej efektywnego wykorzystania
infrastruktury i bardziej zrównoważonego korzystania z alternatywnych środków transportu, a tym
samym zmniejszenia negatywnych skutków ubocznych systemów mobilności.
INTERNALIZACJA KOSZTÓW ZEWNĘTRZNYCH TRANSPORTU: REKOMENDACJE
Jako warunek przyznania finansowania partnerzy ECOTALE zobowiązali się do osiągnięcia szeregu
efektów do zaoferowania szerszej społeczności techników i decydentów w dziedzinie planowania
transportu. Obok dokumentu przedstawiającego „Wytyczne dotyczące szerszej praktyki internalizacji w
ramach planowania i polityki transportowej”, niniejsze Zalecenia Polityczne prezentują i podsumowują
główne wnioski płynące ze współpracy prowadzonej w ramach projektu ECOTALE.
2
Projekt €COTALE
ZALECENIA POLITYCZNE
ZALECENIA POLITYCZNE:
KOŃCOWY PRZEKAZ PROJEKTU DOT. WDROŻENIA INTERNALIZACJI
W niniejszym dokumencie - zgodnie z ogólnymi założeniami i celami UE ustalonymi dla sektora
transportu - partnerzy ECOTALE określili zalecenia dotyczące dostosowania i integracji ze środkami
politycznymi szczebla krajowego, regionalnego i lokalnego w oparciu o doświadczenia oraz dowody
zebrane i omówione w trakcie realizacji projektu.
Zalecenia te oparte są na wynikach identyfikacji i analizy wybranych 50 „dobrych praktyk” w zakresie
internalizacji kosztów zewnętrznych i ich zastosowania w ramach studiów przypadku, które zostały
określone i opracowane w krajach partnerskich.
Ogólne wnioski wyciągnięte z przeglądu dobrych praktyk, jak również z procesów ich
transferu/wdrożenia w ramach projektu zaowocowały opracowaniem Wytycznych przedstawiających
skoncentrowany ogląd kosztów zewnętrznych transportu i najbardziej obiecujących środków służących
internalizacji najbardziej szkodliwych skutków transportu.
Wyniki analizy DP i ich transfer/wdrożenie w ramach rzeczywistych studiów przypadku stanowiły
podstawę opracowania następujących zaleceń, które można podzielić na trzy główne cele i 'komunikaty':
1) Spójna integracja w ramach strategii i procesu planowania transportu
oceny i refleksje płynące z projektu ECOTALE uwydatniają potrzebę określenia i
realizacji działań w zakresie internalizacji w ramach oraz w zgodności z kompleksowymi
multimodalnymi strategiami planowania transportu; jest to kluczowy czynnik zwiększenia
poziomu skuteczności, uczciwości i akceptowalności tych działań oraz zapewniający, że
internalizacja staje się prawdziwą dźwignią polityki modalnej;
2) Koszty zewnętrzne i interakcja między użytkowaniem gruntów i transportem
w wyniku prac realizowanych w ramach projektu ECOTALE wykazano, że wpływ
użytkowania gruntów w ramach sektora transportu jest wciąż stosunkowo rzadko
omawiany w sposób zadowalający. Należy zatem również zwrócić uwagę na wpływy,
które nie wchodzą w zakres tradycyjnych kategorii kosztów zewnętrznych, oraz wspierać
uwzględnianie obliczeń na przykład wpływu na rozwój gospodarczy w analizie kosztów i
korzyści.
3) Monitorowanie skutków i ocena polityki
tak jak w przypadku każdej polityki ustalania cen lub realokacji, działania związane z
internalizacją powinny być uzupełnione o kontrolę ich wpływu; w związku z tym - w
zależności od celów i założeń przyjętych w ich definicji - działania w zakresie
internalizacji powinny być monitorowane i oceniane, zarówno w ramach rachunkowości
społecznej, jak i efektów modalnych; odchylenia w odniesieniu do przewidywanych
rezultatów lub zmian w dotkniętych sektorach powinny w konsekwencji pociągać za sobą
przegląd polityki.
3
Projekt €COTALE
ZALECENIA POLITYCZNE
REKOMENDACJA POLITYCZNA 1 TWORZENIE PAKIETÓW POLITYCZNYCH
SŁUŻĄCYCH OSIĄGNIĘCIU SYNERGII
Tylko w nielicznych przypadkach dany środek polityczny pozwolił osiągnąć skuteczność w stopniu
zapewniającym faktyczną internalizację postrzeganych kosztów zewnętrznych.
Dlatego partnerzy projektu ECOTALE zalecają przyjęcie zestawu środków w celu osiągnięcia
pożądanego efektu internalizacji. Pakiet taki powinien mieć na celu wywołanie skutków albo
synergicznych, albo addytywnych: efekty synergiczne oznaczają, że wpływ pakietu wykracza poza
ogólny wpływ poszczególnych polityk, a skutki addytywne równają się sumie poszczególnych efektów.
Nawet jeśli pakiety polityk/środków mogą nie osiągnąć efektów synergicznych lub addytywnych, ich
jednoczesne stosowanie jest uważane za korzystne.
REKOMENDACJA POLITYCZNA 2 PODEJŚCIE SYSTEMOWE
Podejście systemowe zarówno do kosztów zewnętrznych, jak i możliwości ich internalizacji stanowi
punkt wyjścia do wykorzystania dowolnych środków.
Partnerzy projektu ECOTALE zalecają, by kwestie związane z transportem traktowano jako systemy,
które - w ten sposób zyskując własną logikę operacyjną, granice i obszary funkcjonalne - również
funkcjonują w ramach, obok i w interakcji z innymi podsystemami transportowymi, systemami
użytkowania gruntów, systemami ekonomicznymi, społecznymi, a nawet kulturowymi. Podejście
systemowe uwydatnia potrzebę uwzględnienia współpracy między systemami. Pomyślna realizacja
polega na znalezieniu równowagi zarówno w ramach integracji systemowej – co przekłada się na
przykład na dyscyplinę techniczną wykonania i eksploatacji – jak i zakresu współpracy – co z kolei
skutkuje integracją komunikacyjną i polityczną, która wywiera wpływ na akceptację i wykonalność.
ZALECENIE POLITYCZNE 3
UZYSKANIE DOBREJ CENY
W CELU OSIĄGNIĘCIA POŻĄDANEGO
EFEKTU
Partnerzy projektu ECOTALE zalecają ustalenie cen zarówno z perspektywy systemu (dopuszczalna
baza dochodowa zapewniająca niezbędne poziomy efektywności i skuteczności), jak i użytkownika
(akceptowalne płatności dla różnych grup użytkowników). To często stwarza okno, które nie jest
optymalne, lecz jest możliwe do osiągnięcia.
Uzyskanie dobrej ceny to również kwestia sprawiedliwości dystrybucyjnej, równości społecznej i
akceptacji społecznej. Łączenie działań (tworzenie pakietów), w ramach którego środki o charakterze
cenowym są uzupełniane o środki pozacenowe, np. poprawa w dziedzinie transportu publicznego w
połączeniu z opłatami za wjazd, umożliwia podobne traktowanie różnych grup społecznych.
Ponadto partnerzy projektu ECOTALE zalecają dogłębne rozważenie „przeznaczania” przychodów
zarówno na koszty systemu, jak i działania o charakterze redystrybucyjnym – w obrębie lub poza
pakietem politycznym – w celu zwiększenia poziomu akceptowalności danego środka.
4
Projekt €COTALE
ZALECENIE POLITYCZNE 4
ZALECENIA POLITYCZNE
WCZESNE PRZYJĘCIE POLITYK
Moment przyjęcia polityki jest często równie ważny, jak jego realizacja. Podmioty wprowadzające
politykę jako pierwsze stawiają czoła problemom, które odnoszą się do rozwoju samego środka, jak i do
jego akceptacji w obliczu braku precedensów, a także stają przed wyzwaniem związanym z
dostępnością technologii wspierających, jednak w zamian mogą możliwie jak najwcześniej korzystać z
efektów i związanych z nimi oszczędności/internalizacji. Z drugiej zaś strony działania i tak muszą być
zawsze dopasowane do warunków lokalnych.
Partnerzy projektu ECOTALE zalecają dostosowanie polityki do zmieniających się lokalnych struktur, na
przykład zmian w ustawodawstwie, zarządzaniu regionalnym lub restrukturyzacji sektora prywatnego.
Środki obejmujące stopniowe wprowadzanie i łączenie z rozwojem obszarów miejskich mogą wywołać
efekt synergii gospodarczej.
ZALECENIE POLITYCZNE 5
ELEMENTY
KOSZTÓW ZEWNĘTRZNYCH
TRANSPORTU ZWIĄZANE Z
UŻYTKOWANIEM GRUNTÓW
Działania w obszarze transportu mogą mieć wpływ na wewnętrzną łączność obszaru, w obrębie którego
są one realizowane, lub też mogą sprzyjać osiągnięciu łączności/dostępności zewnętrznej. Mają one
wpływ na lokalizację przyszłej aktywności w obszarach miejskich, jak również wybory mieszkańców
miast i przedsiębiorstw związane z mobilnością, które z kolei wpływają na stan zdrowia, jak i opłacalność
i efektywność ekonomiczną. Można albo tworzyć warunki sprzyjające bardziej efektywnemu
wykorzystaniu gruntów, albo w przeciwnym przypadku promować bezładną zabudowę miejską.
Dlatego partnerzy projektu ECOTALE zalecają uwzględnienie znaczących elementów użytkowania
gruntów powiązanych z szeregiem kosztów zewnętrznych. Utrata lub poprawa jakości i/lub warunków
mieszkalnych miast to występujący najczęściej skutek związany z użytkowaniem gruntów i
projektowaniem przestrzeni miejskiej.
ZALECENIE POLITYCZNE 6
INTEGRACJA ASPEKTÓW UŻYTKOWANIA
GRUNTÓW I TRANSPORTU
W wyniku powiązania użytkowania gruntów z inwestycjami transportowymi może powstać system
„użytkowania gruntów i transportu” (LUT) umożliwiający internalizację kosztów jego budowy poprzez
stworzenie wzajemnie powiązanych, atrakcyjnych narzędzi rozwoju w dziedzinie użytkowania gruntów,
jak i transportu przy jednoczesnym zwiększeniu wartości gruntów i umożliwieniu bezpośredniego
powiązania finansowania z korzyściami płynącymi z realizacji programu.
Aby zapewnić działanie tego systemu jako prawdziwego środka internalizacji, partnerzy projektu
ECOTALE zalecają przyjęcie solidnych ram, obejmujących zarówno odpowiednią definicję systemową,
jak i partnerstwo instytucjonalne będące w stanie wykorzystać ten wzrost wartości (uprawnienia w
zakresie zagospodarowania przestrzennego, praw własności gruntów, możliwości rozwoju).
Zasięg przestrzenny skutków użytkowania gruntów może być trudny do ustalenia. Jednak zakres
przestrzenny działań powinien być w miarę możliwości dokładnie określony w celu uwzględnienia kwestii
wykonalności, skuteczności, internalizacji i partnerstwa.
5
Projekt €COTALE
ZALECENIE POLITYCZNE 7
ZALECENIA POLITYCZNE
PRZYJĘCIE PODEJŚCIA USŁUG
EKOSYSTEMOWYCH
Ponieważ większość skutków użytkowania gruntów w odniesieniu do transportu ma związek ze
środowiskami i ekosystemami fizycznymi, ekonomicznymi i naturalnymi, partnerzy projektu ECOTALE
zalecają przyjęcie podejścia do usług ekosystemowych, które może być bezpośrednio przydatne w
ocenie relacji między transportem i siedliskami przyrodniczymi oraz może udzielić odpowiedzi na kwestie
pozostawione bez odpowiedzi w ramach tradycyjnych ocen.
Może ono również mieć korzystny wpływ na ocenę wpływu użytkowania gruntów miejskich dzięki
istniejącej metodologii wszechstronnego uwzględniania materialnych i niematerialnych korzyści i
kosztów.
ZALECENIE POLITYCZNE 8
MONITOROWANIE SKUTKÓW
I OCENA POLITYKI
Monitorowanie realizacji działań jest niezbędne do dokonania oceny rzeczywistych efektów. Podczas
gdy monitorowanie jest kwestią złożoną, istnieją pewne warunki, które umożliwiają skuteczne
monitorowanie, ocenę i późniejszy przegląd polityki. Monitorowanie stanowi podstawę przeglądu polityki.
Partnerzy projektu ECOTALE zalecają jasne zdefiniowanie celów projektu. Ustalenie celów, które mogą
być zmierzone lub ocenione w inny, spójny sposób, oznacza możliwość dokonania oceny nie tylko
ewentualnego sukcesu, ale także efektywności i skuteczności działań.
6